Decision ID: 346a0a3d-a927-5188-8752-7459f56511a5
Year: 2012
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Die H. AG ist Eigentümerin der Grundstücke Nrn. X und Y im Industriegebiet A. in
M. Für das ca. 6.6 ha grosse Areal projektierte die Eigentümerin die
Gesamtüberbauung "E.". Vorgesehen ist, die vier "Nutzungstypen" Gewerbe, Verkauf,
Dienstleistungen und Wohnen an einem Ort so zu bündeln, dass eine
Nutzungskonzentration mit hoher Dichte entsteht. Insgesamt sollen acht Baufelder
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entstehen, und zwar als Sockelbauten mit peripheren, turm- und riegelförmigen
Aufbauten. Letztere können je nach Bedarf als Büro- oder als Wohnraum genutzt
werden. Im Endausbau wird eine Geschossfläche von 105'000 m erreicht, wovon
maximal 25'000 m dem Verkauf dienen sollen.
Gemäss Zonenplan der Gemeinde M. vom 4. September 1991 befinden sich die
Grundstücke Nrn. X und Y in der Industriezone. Der kantonale Richtplan weist das
Gebiet als wirtschaftliches Schwerpunktgebiet der Klasse A (Eignung für direkte
kantonale Standortpromotion), als Entwicklungsschwerpunkt sowie als K-Standort aus.
B./ Mit Beschluss vom 2. Juni 2009 schuf der Gemeinderat der politischen Gemeinde
M. die raumplanerischen Voraussetzungen für die geplante Überbauung. Durch den
Teilzonenplan "E." wurden die Grundstücke Nrn. X, Y und Z neu der Kernzone K5
zugewiesen. Ferner erliess der Gemeinderat die beiden nach dem Projekt benannten
Überbauungs- und Teilstrassenpläne.
C./ Gegen den Überbauungsplan "E." und den ihm zugrunde liegenden
Umweltverträglichkeitsbericht liess der Verkehrs-Club der Schweiz, vertreten durch die
Sektion St. Gallen-Appenzell (nachfolgend VCS), mit Eingabe vom 9. Juli 2009 und
deren Ergänzung vom 17. August 2009 Einsprache erheben.
Mit Entscheid vom 1. Februar 2010 wies der Gemeinderat der politischen Gemeinde M.
die Einsprache ab, stellte die Umweltverträglichkeit des Überbauungsplans fest und
erliess diesen definitiv.
D./ Hiergegen erhob der VCS am 19. Februar 2010 Rekurs an das Baudepartement. Er
beantragte hauptsächlich, die Parkplatzzahl sei zu verringern, die
Parkplatzbewirtschaftung sei anzupassen und der Langsamverkehr sei durch
verschiedene Massnahmen zu fördern. Das Baudepartement hiess den Rekurs mit
Entscheid vom 17. Juni 2011 teilweise gut, soweit es darauf eingetreten war.
Durchgedrungen war der Rekurrent unter anderem mit gewissen Rügen hinsichtlich der
Parkplatzbewirtschaftung. Das Baudepartement entschied, Art. 7 der besonderen
Vorschriften des Überbauungsplanes (nachfolgend besV) sei durch folgende
Bestimmungen zu ergänzen resp. anzupassen:
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1. Sämtliche Kundenparkplätze sind entgeltlich zu bewirtschaften.
2. Aufgrund der grenznahen Lage und der Konkurrenzsituation zum Einkaufszentrum
"Rheinpark" ist der Parkiertarif bei Fr. -.50/Stunde anzusetzen und (auch für die
Folgestunden) flexibel auszugestalten.
3. Das Entgelt für die Parkierung darf nicht selektiv an die Leistenden zurückerstattet
werden.
4. Für die Bewirtschaftung der Parkplätze ist ein System einzusetzen, das jederzeit
betriebssicher und manipulationsresistent ist.
Entgegen dem Antrag des VCS hatte das Baudepartement jedoch darauf verzichtet,
die Parkiergebühr auf mindestens Fr. 1.-- pro Stunde zu erhöhen. Mangels gesetzlicher
Grundlage wurde dem Begehren, für die Mitarbeiterparkplätze sei ein Entgelt von
monatlich mindestens Fr. 40.-- festzulegen, ebenfalls nicht stattgegeben. Das
Baudepartement liess es bei der Vorschrift von Art. 7 Abs. 1 besV bewenden, wonach
diese Parkplätze entgeltlich zu bewirtschaften seien.
E./ Dagegen liess der VCS durch seinen Rechtsvertreter mit Eingabe vom 4. Juli 2011
und deren Ergänzung vom 23. August 2011 Beschwerde beim Verwaltungsgericht
erheben. Er beantragt, der Rekursentscheid sei teilweise aufzuheben, unter Kosten-
und Entschädigungsfolge für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren. Zusätzlich
sei Art. 7 besV wie folgt zu ändern resp. zu ergänzen:
1. Für die Kundenparkplätze gilt ein Minimaltarif von Fr. 1.--/Stunde, wobei für die erste
angefangene Stunde der volle Stundenansatz zu entrichten ist (Art. 7 Abs. 2).
2. Für die Mitarbeiterparkplätze gilt ein Minimaltarif von Fr. 40.--/Monat. Für
Teilzeitangestellte mit einem Arbeitspensum von höchstens 50% reduziert sich der
Minimaltarif auf Fr. 20.-- im Monat (Art. 7, neuer Absatz).
F./ Das Baudepartement beantragt in seiner Vernehmlassung vom 12. September 2011
die Abweisung der Beschwerde. Die politische Gemeinde M. liess sich am
28. September 2011 vernehmen. Sie stellt ebenfalls Antrag auf Abweisung der
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Beschwerde. Gleiches gilt für die H. AG, die am 3. Oktober 2011 zur Beschwerde
Stellung bezog.
Auf die Begründungen der Verfahrensbeteiligten sowie auf die Ausführungen im
angefochtenen Entscheid wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen
eingegangen.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. (...).
Für die Beurteilung des umstrittenen Bauvorhabens war eine
Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen. Der VCS zählt zu den
gesamtschweizerischen Organisationen, die im Sinne von Art. 55 des Bundesgesetzes
über den Umweltschutz (SR 814, abgekürzt USG) in solchen Fällen
beschwerdeberechtigt sind (vgl. Anhang Ziff. 20 der Verordnung über die Bezeichnung
der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes
beschwerdeberechtigten Organisationen, SR 814.076). Der VCS ist in Anwendung
dieser Bestimmungen in Verbindung mit den massgeblichen Verfahrensbestimmungen
des kantonalen Rechts zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeeingabe vom 4. Juli 2011 und
deren Ergänzung 23. August 2011 entsprechen zeitlich, formal und inhaltlich den
gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48
Abs. 1 und 2 VRP).
Damit sind die Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. In der Sache ist in erster Linie umstritten, wie hoch die Parkiergebühr für die
Kundenparkplätze sein soll. Bewilligt worden ist ein Tarif von stündlich Fr. -.50,
welchen der Beschwerdeführer auf Fr. 1.-- erhöht haben will.
2.1. Unbestritten ist, dass sich die geplante Anlage in einem lufthygienisch stark
belasteten Gebiet befindet. Das Amt für Umwelt hat am 11. November 2009
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festgestellt, dass der massgebliche Immissionsgrenzwert für NO -Immissionen von 30
μg/m in der Region M., besonders entlang der Autobahn und der anderen
Hauptverkehrsachsen, teilweise deutlich überschritten wird. Der Passivsammler an der
N-Strasse in M. wies für das Jahr 2008 einen Jahresmittelwert von 40 μg/m NO aus.
Das Bauvorhaben wurde von den Bewilligungsbehörden zusätzlich als
überdurchschnittlicher Emittent eingestuft. Im Vollausbau generiere die Überbauung
ca. 11% der NO -Gesamtverkehrsemissionen in der engeren Umgebung. Gesamthaft
trage es mit 2.3 μg/m resp. 1 μg/m zur NO -Gesamtbelastung in der engsten
bzw.engeren Umgebung bei.
Damit ist einerseits erstellt, dass die Luftbelastung insgesamt als übermässig
bezeichnet werden muss und daher verschärfte emissionsbegrenzende Massnahmen
zu ergreifen sind (vgl. Art. 11 Abs. 3 USG). Andererseits liegt ebenfalls auf der Hand,
dass die übermässige Luftbelastung nicht allein auf die geplante Überbauung
zurückzuführen ist. In solchen Fällen sind die erforderlichen Emissionsbegrenzungen
nicht isoliert zu verfügen, sondern durch einen Massnahmenplan gemäss Art. 44a USG
und Art. 31 ff. der Luftreinhalte-Verordnung (SR 814.318.142.1, abgekürzt LRV) zu
koordinieren (vgl. Art. 9 Abs. 4 LRV). Der Massnahmenplan ist eine
behördenverbindliche Verwaltungsverordnung und stellt an sich keine gesetzliche
Grundlage für behördliche Interventionen gegenüber Privaten dar. Dennoch können
darin Massnahmen unterschieden werden, die unmittelbar angeordnet werden können,
und solche, für welche die rechtlichen Grundlagen noch zu schaffen sind. Zusätzlich
können Massnahmen direkt gestützt auf eidgenössisches Recht erlassen werden,
wenn sie als Verkehrs- oder Betriebsvorschriften im Sinn von Art. 12 Abs. 1 lit. c USG
anerkannt sind (vgl. BGE 131 II 470 E. 4.1 mit Hinweisen; 125 II 129 E. 7b; 124 II
272 E. 4).
2.2. Wie die Vorinstanz zutreffend ausgeführt hat, sieht der kantonale Massnahmenplan
(Massnahmenplan nach Luftreinhalte-Verordnung, Nachführung 1997,
Regierungsratsbeschluss vom 25. August 1998, abrufbar unter www.umwelt.sg.ch,
nachfolgend Massnahmenplan) unter der Rubrik "Verkehr, Vn 22 - Parkraumpolitik auf
privatem Grund" Massnahmen zur Bewirtschaftung von Kundenparkplätzen vor. Nach
Ziff. 3 der Massnahme Vn 22 wirken die Gemeinden darauf hin, dass Betreiber von
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Anlagen mit hohem Kundenverkehrspotential (z. B. Einkaufs-, Sport- und
Freizeitzentren) eine Bewirtschaftung der Parkplätze einführen sowie einen
(verbesserten) Anschluss an den öffentlichen Verkehr anstreben. Diese Formulierung ist
zu unbestimmt, als dass gestützt darauf konkrete Massnahmen verfügt werden
könnten. Eine entsprechende Ausführungsbestimmung existiert vorliegend nicht.
Die Vorinstanz und die Parteien gehen in Übereinstimmung mit der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung davon aus, dass die Erhebung von Parkiergebühren für die
Kundenparkplätze eines Einkaufszentrums als betriebliche Massnahme im Sinn von
Art. 12 Abs. 1 lit. c USG verfügt werden kann. Voraussetzung ist, dass ein hinreichend
enger Zusammenhang zum Betrieb der Anlage besteht und dass die
Parkplatzbewirtschaftung die Emissionen an der Quelle zu verringern vermag. An die
gesetzliche Grundlage werden, zumal die Gebühr das Verhältnis zwischen
Anlagebetreiber und -nutzern beschlägt, nicht dieselben strengen Anforderungen
gestellt wie bei einer öffentlichen Abgabe (zum Ganzen vgl. BGE 125 II 129 E. 8.d;
VerwGE B 2003/24 vom 26. August 2003 E. 3.d).
2.3. Der Beschwerdeführer verweist zur Begründung seines Antrages, die
Parkiergebühr sei auf Fr. 1.--/Stunde festzusetzen, auf die Rechtsprechung des
Bundesgerichts. Dieses habe in zwei neueren Entscheiden (1A.125/2005 vom
21. September 2005 und 1C_412/2008 vom 24. März 2009) auf die Studie
"Parkplatzbewirtschaftung bei publikumsintensiven Einrichtungen - Auswirkungen"
verwiesen und erkannt, dass die Gebühr für einen Parkplatz mindestens Fr. 2.--
betragen müsse, damit eine hinreichende Lenkungswirkung zur Emissionsbegrenzung
eintrete. Angesichts dessen sei ein Tarif von Fr. -.50/Stunde völlig unzureichend.
Andererseits sei ein Tarif von Fr. 2.-- im Kanton St. Gallen noch nie verwirklicht worden.
Für andere neu bewilligte Anlagen sei aber jeweils immerhin Fr. 1.-- festgesetzt
worden. Die vorgenommene Differenzierung zugunsten der geplanten Überbauung, wie
sie im Rekursentscheid mit der Nähe zum gebührenfreien Ausland und den
umgebenden öffentlichen und privaten Parkplätzen begründet worden sei, entfalte im
Wesentlichen ein falsches Signal und könne zu einem missliebigen Präzedenzfall für
andere neue Anlagen, gerade auch im Kantonsinnern, werden. Weiter sei erforderlich,
dass für die erste angefangene Stunde der volle Stundensatz zu entrichten sei. Dies
müsse in den besV bestimmter formuliert werden.
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2.3.1. Die Vorinstanz hält dagegen, dass ein Tarif von Fr. -.50/Stunde durchaus eine
Lenkungswirkung entfalte, indem lokale Mehrbelastungen vermieden werden könnten.
Dass auch niedrigere, unter dem Betrag von Fr. 2.-- liegende Gebühren die
gewünschte Wirkung entfalten könnten, anerkenne der Beschwerdeführer durch seinen
ebenfalls tiefer liegenden Antrag gleich selbst. Für die Gebührenhöhe sei zudem nicht
nur die Lenkungswirkung beachtlich, vielmehr sei eine Gesamtabwägung angezeigt.
Diese habe insbesondere die Situation der direkten Konkurrenten und die Folgen - zu
denken sei an Ausweich- und Suchverkehr - zu berücksichtigen. So sei im
vorliegenden Fall entscheidend, dass im Einkaufszentrum "R.", das ca. 600 m von der
geplanten Überbauung entfernt liege und zugleich in direkter Konkurrenz zum
geplanten Verkaufsangebot stehe, ein Tarif von Fr. -.50/Stunde gelte. Gleiches sei auch
für die Park+Rail-Parkplätze des nahegelegenen Bahnhofes M. angeordnet worden.
Der beantragte Tarif bewirke daher eine nicht hinzunehmende Ungleichbehandlung, die
nicht nur der Wirtschaftsfreiheit, sondern auch dem Umweltschutz zuwiderlaufe. Dies,
weil es zwangsläufig zu unerwünschten Verkehrsverlagerungen kommen würde. Eine
Parkiergebühr von Fr. -.50/Stunde erweise sich demgegenüber als sachgerecht und
zweckmässig.
2.3.2. Die Beschwerdegegnerin macht zunächst geltend, die für die Überbauung
vorgesehenen Emissionsbegrenzungen beruhten auf dem nachfolgend
wiedergegebenen vierstufigen Konzept:
1. Beschränkung der Parkplatzzahl;
2. Erhebung von Grundgebühren für die Parkplatzbenützung;
3. Beschränkung der Fahrtenzahl und damit der Fahrten pro Parkplatz;
4. Erhebung von Zusatzgebühren für die Parkplatzbenützung, soweit dies zur
Verhinderung eines Überschreitens der Fahrtenzahlbeschränkung notwendig ist.
Sie betont weiter, dass die dritte Stufe - entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers
- eine einschneidende emissionsbegrenzende Massnahme darstelle. Gerade darin liege
der Unterschied zu den in der Beschwerdeschrift zitierten Bundesgerichtsentscheiden.
Diesen seien lediglich Massnahmen der Stufen 1 und 2 zugrunde gelegen. Im
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Zusammenspiel seien aber die für die Überbauung "E." verhängten
Begrenzungsmassnahmen deutlich effektiver. Die Grundgebühr müsse daher dem
vierstufigen System adäquat angepasst sein. Weiter wird - wie von der Vorinstanz - auf
die Konkurrenzsituation mit dem "R.", den P+R-Parkplätzen sowie auf das benachbarte
Ausland hingewiesen. Daraus leitet die Beschwerdegegnerin mit Verweis auf die
Gleichbehandlung der Gewerbegenossen ab, dass die Grundgebühr nicht mehr als
Fr. -.50 pro Stunde betragen dürfe.
2.3.3. Die Beschwerdebeteiligte macht in ihrer Stellungnahme vom 3. Oktober 2011
ebenfalls auf die Tarifregelung im Einkaufszentrum "R." aufmerksam. Zudem weist sie
darauf hin, dass ein einheitlicher Tarif in der Gemeinde wünschbar sei und auch in
ihrem Ermessen liegen müsse. Andernfalls sei mit vermeidbarem Suchverkehr zu
rechnen und überdies damit, dass das Park+Rail-Konzept nicht mehr im bisherigen
Umfang nachgefragt werde.
2.4. Diese Vorbringen gilt es im Folgenden einer rechtlichen Würdigung zu unterziehen.
2.4.1. Zu berücksichtigen ist zunächst, dass das Verwaltungsgericht - als richterliche
Instanz - weder Oberplanungsbehörde noch Aufsichtsinstanz in
Umweltschutzbelangen ist. Planungsbehörde im Kanton St. Gallen ist die politische
Gemeinde (Art. 2 Abs. 1 und Art. 4 f. des Baugesetzes, sGS 731.1). Das ihr dabei
eingeräumte Ermessen hat sie gestützt auf allgemeine Rechtsprinzipien zweckmässig
und angemessen auszuüben (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton
St. Gallen, 2. Aufl., St. Gallen 2003, Rz. 740). Das kantonale Recht hat gemäss Art. 33
Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes über die Raumplanung (SR 700) die volle Überprüfung
der Planung durch mindestens eine Beschwerdebehörde zu gewährleisten,
einschliesslich der Rechts-, Sachverhalts- und Angemessenheitskontrolle (vgl.
Waldmann/Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Bern 2006, N 64 zu Art. 33).
Diese Rolle nimmt das Baudepartement im Rahmen des Rekursverfahrens ein (Art. 46
Abs. 1 VRP; zum Ganzen vgl. GVP 2010 Nr. 36 E. 4.2.3).
Demgegenüber ist die verwaltungsgerichtliche Prüfungskompetenz gemäss Art. 61
VRP auf Rechtsverletzungen, wozu auch Ermessensfehler und -missbrauch gehören,
sowie auf die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen
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Sachverhalts beschränkt. Die Überprüfung der Angemessenheit einer Entscheidung
bleibt dem Verwaltungsgericht verwehrt (vgl. z.B. VerwGE B 2011/211 vom 20. März
2012 E. 4.2, abrufbar unter www.gerichte.sg.ch). Rechtmässig ist ein Entscheid selbst
dann, wenn das Ermessen zwar unzweckmässig gehandhabt wurde, die
Verfassungsprinzipien sowie der Sinn und Zweck der Ordnung jedoch gewahrt blieben
(GVP 2010 Nr. 36 E. 4.2.3. mit Hinweis).
2.4.2. Nach unten ist der Ermessensspielraum der Planungsbehörden bei der
Festlegung der Gebührenhöhe dadurch begrenzt, dass die Gebühr ihrer Höhe nach
geeignet sein muss, um mit einer Verminderung der Fahrtenzahl zum Ziel einer
geringeren Luftbelastung beizutragen. Ob dies zutrifft, ist im Zusammenhang mit den
übrigen Massnahmen zur Emissionsbegrenzung zu beurteilen (VerwGE ZH VB.
2004.00361 vom 26. Januar 2005 E. 7.1; VB.2007.00091 vom 7. November 2007
E. 3.2.1, beide abrufbar unter www.vgrzh.ch).
Was die obere Grenze anbelangt, gilt zunächst, dass verschärfte
Emissionsbegrenzungen grundsätzlich unabhängig von ihrer wirtschaftlichen Tragweite
angeordnet werden können (BGE 124 II 272 E. 3.d.cc; 120 Ib 436 E. 3.b;). Das
entbindet jedoch nicht von der Voraussetzung, dass ein angemessenes Verhältnis
zwischen dem Nutzen der Massnahme und der Schwere der damit einhergehenden
Nachteile zu wahren ist (Schrade/Loretan, Kommentar USG, 2. Aufl., Zürich 1998,
N 43a zu Art. 11). Im vorliegenden Fall wären die wirtschaftlichen Interessen des
Anlagebetreibers dann beeinträchtigt, wenn seine potentiellen Kunden inländische
Einkaufszentren mit günstigeren oder gebührenfreien Parkmöglichkeiten aufsuchen
würden. Zusätzlich zu beachten ist in diesem Zusammenhang der verfassungsmässige
Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 der Bundesverfassung, SR 101). Auch dieser
gilt nicht absolut, lässt er doch zu, aus Gründen des Umweltschutzes bestimmte
umweltverträgliche Verfahren oder Produkte zu begünstigen. Zu vermeiden sind aber
spürbare Wettbewerbsverzerrungen, was eine Abwägung der Interessen notwendig
macht. Insbesondere widerspricht es dem aus der Wirtschaftsfreiheit abgeleiteten
Grundsatz der Gleichbehandlung direkter Konkurrenten,
Emissionsbegrenzungsmassnahmen allein bei neuen Anlagen anzuordnen und
bestehende davon auszunehmen. Aus diesem Grund wurden von der Rechtsprechung
auch tiefe, für sich keine wirksame Begrenzung des motorisierten Individualverkehrs
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bewirkende Parkiergebühren zugelassen. Zu beachten ist hierbei, dass die von höheren
Gebühren erwartete Reduktion der Fahrtenzahl ohnehin nur bei deren
flächendeckender Einführung zu erwarten ist, während bei lediglich punktueller
Einführung oder Erhöhung der Umsteigeffekt auf den öffentlichen oder
Langsamverkehr gering bleiben dürfte (VerwGE ZH, VB.2007.00091 vom 7. November
2007 E. 3.2.1).
2.4.3. Dieser Befund trifft auch für den vorliegenden Fall zu. Zwar ist die verfügte
Gebühr von Fr. -.50/Stunde nicht hinreichend lenkungswirksam, was allerdings für die
vom Beschwerdeführer beantragte Verdoppelung auf Fr. 1.-- ebenfalls gelten muss.
Indessen hat die Baubehörde im Rahmen ihres Ermessensspielraums (BGE 131 II 81
E. 6.6) und unter dem Blickwinkel der Lastengleichheit sehr wohl berücksichtigen
dürfen, dass in anderen Einkaufszentren in der näheren Umgebung ebenfalls lediglich
eine Gebühr in gleicher Höhe geschuldet ist. Zu denken ist dabei vornehmlich an den
600m entfernten "R." und die Park+Rail-Parkplätze beim Bahnhof M. Hinzu kommt,
dass die emissionsbegrenzenden Massnahmen der geplanten Überbauung einem
vierstufigen Konzept folgen. Darin ist vorgesehen, dass sich die Parkiergebühr erhöht,
wenn die bewilligte Fahrtenzahl überschritten wird, und zwar soweit, bis die
entsprechende Reduktion eintritt. Diese Flexibilität ist durchaus geeignet, das
geforderte Gleichgewicht zwischen den umweltrechtlich gebotenen Restriktionen und
der Gleichbehandlung der direkten Konkurrenten herzustellen. Dazu ist aber zwingend
notwendig, dass die vorgesehene Erhöhung des Tarifs bei erfüllten Voraussetzungen
auch tatsächlich durchgesetzt wird. Die entsprechende Kontrolle obliegt der
Bewilligungsbehörde.
Unbeachtet muss allerdings die Konkurrenz des angrenzenden Auslandes bleiben. Die
strukturellen Nachteile ihrer Standortwahl hat sich die Beschwerdegegnerin selbst
zuzuschreiben. Das Umweltrecht ist als nationales Recht aus Gründen der
Rechtsgleichheit überall mit gleichen Massstäben anzuwenden.
2.4.4. Unter Berücksichtigung dieser Umstände und angesichts des in dieser Frage
bestehenden Ermessensspielraums (vgl. BGer 1A.189/2004 vom 3. Dezember 2004 E.
6.6) erweist sich die von der Vorinstanz festgesetzte Mindestgebühr von Fr. -.50 pro
Stunde als rechtlich vertretbar. Anzumerken bleibt, dass es ungeachtet des - im
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Ergebnis diesbezüglich als "zahnlos" zu bezeichnenden - Massnahmenplans nicht
Sache der rechtsanwendenden Behörden sein kann, bei der Bewilligung von
Neuanlagen im Einzelfall hinreichend lenkungswirksame Gebühren durchzusetzen und
damit die Gefahr eines Missverhältnisses zu bestehenden Anlagen zu schaffen, für die
in der Vergangenheit keine oder wesentlich tiefere Parkgebühren vorgeschrieben
wurden. Die flächendeckende Einführung hinreichend lenkungswirksamer Gebühren
erfordert vielmehr eine einwandfreie gesetzliche Grundlage, die eine
Parkraumbewirtschaftung auch für bestehende Anlagen vorsieht (vgl. VerwGE ZH VB.
2007.00091 vom 7. November 2007 E. 3.2.2)
2.5. Weiter beantragt der Beschwerdeführer sinngemäss, für die erste angefangene
Stunde sei der volle Stundenansatz zu entrichten. Dies gehe aus der bestehenden
Formulierung von Art. 7 Abs. 2 besV eigentlich bereits hervor, zumindest wenn man sie
gleich interpretiere wie die im "R." geltende. Verlangt wird eine klarere Formulierung.
Dass für die erste Stunde der volle Stundentarif zu entrichten ist, ist unbestritten. Die
gewählte Formulierung ist folglich dementsprechend zu verstehen. Auf eine
Präzisierung kann verzichtet werden.
3. Der zweite strittige Punkt betrifft die Frage, wie die Bewirtschaftung der
Mitarbeiterparkplätze auszugestalten ist.
3.1. Unbestritten ist zunächst, dass diese Massnahme in den Anwendungsbereich des
kantonalen Massnahmenplans fällt (vgl. dazu oben Erw. 2.1.). Einschlägig ist auch hier
die Massnahme "Vn 22 - Parkraumpolitik auf privatem Grund", deren Ziff. 1 und 2 wie
folgt lauten:
Der Staat sowie Gemeinden mit einer erheblichen Anzahl Beschäftigtenparkplätzen
erlassen bis Ende 1999 Vorschriften zur Bewirtschaftung dieser Parkplätze. Führt die
Bewirtschaftung der Beschäftigtenparkplätze zu einem Ausweichen auf Parkplätze auf
öffentlichem Grund, sind auch die Parkplätze auf öffentlichem Grund zu bewirtschaften
(Ziff. 1).
Die Gemeinden wirken darauf hin, dass Privatbetriebe ihrer Beschäftigtenparkplätze
bewirtschaften (Ziff. 2).
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3.2. Unbestritten ist ferner, dass die Mitarbeiterparkplätze zu bewirtschaften sind. Der
Überbauungsplan schreibt dies in Art. 7 Abs. 1 besV vor. Der Beschwerdeführer
beantragt darüber hinaus, dass die Parkiergebühr für diese Parkplätze auf monatlich
mindestens Fr. 40.-- festzulegen sei. Teilzeitangestellten mit einem Pensum von
maximal 50% sei ein Tarif von mindestens Fr. 20.-- aufzuerlegen.
3.2.1. Zur Begründung bringt der Beschwerdeführer hauptsächlich vor, ohne Angaben
zum Tarif sei die Bestimmung von Art. 7 Abs. 1 besV nutzlos, da dessen konkrete
Ausgestaltung dem Belieben der Beschwerdegegnerin anheimgestellt werde.
Der Vorinstanz stimmt der Beschwerdeführer insofern zu, als er anerkennt, dass sich
die Anordnung einer solchen Gebühr im Unterschied zu den bewirtschafteten
Kundenparkplätzen nicht direkt auf Art. 12 Abs. 1 lit. c USG abstützen lasse. Es handle
sich um eine im Massnahmenplan vorgesehene Emissionsbeschränkung, für welche
die gesetzlichen Grundlagen erst noch zu schaffen seien (Art. 44a Abs. 2 USG). In
Ermangelung eines generell-abstrakten Erlasses müsse dies auch durch Anordnung in
Überbauungs- und Gestaltungsplänen möglich sein. Ferner könne die Anordnung des
Tarifs in Anwendung der Regel "in maiore minus" direkt auf Art. 72bis BauG gestützt
werden.
3.2.2. Die Vorinstanz führt dazu im angefochtenen Entscheid sowie in der
Vernehmlassung vom 12. September 2011 aus, die zur Anordnung eines Mindesttarifs
notwendige gesetzliche Grundlage sei nicht vorhanden. Insbesondere könne der
angerufene Art. 72bis BauG nicht dazu dienen. Die im Überbauungsplan statuierte
Bewirtschaftungspflicht genüge den Anforderungen des kantonalen
Massnahmenplans.
3.2.3. Zum gleichen Ergebnis gelangt die Beschwerdegegnerin, allerdings verweist sie
auf eine andere Begründung. Entscheidend sei die gesamthaft erzielte
Emissionsbegrenzung. Die Fahrten der Mitarbeitenden würden durch das
Parkingsystem erfasst und seien somit Teil der insgesamt beschränkten Fahrtenzahl.
Es liege im Interesse der künftigen Arbeitgeber, das plafonierte Fahrtenkontingent nicht
durch Mitarbeiterfahrten zu belasten. Selbst wenn eine gesetzliche Grundlage bestehen
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würde, sei die Anordnung eines Tarifs unnötig, unzweckmässig und damit
unverhältnismässig.
3.3. Zu entscheiden ist, ob zur Anordnung eines betragsmässig festgelegten Tarifs für
die Mitarbeiterparkplätze eine gesetzliche Grundlage besteht.
3.3.1. Der Beschwerdeführer macht zunächst geltend, die strittige,
im Massnahmenplan vorgesehene emissionsbegrenzende Massnahme sei im
vorliegenden Planungsverfahren direkt zu anzuordnen.
Der Massnahmenplan bezeichnet Massnahmen, die unmittelbar angeordnet werden
und solche, für welche die rechtlichen Grundlagen noch zu schaffen sind (Art. 44a
Abs. 2 USG). Eine direkte Anordnung von Massnahmen kommt regelmässig nur in
Frage, wenn diese inhaltlich genügend bestimmt und unbedingt sind. Das ist bei den
Ziff. 1 und 2 der Massnahme Vn 22 nicht der Fall. Es handelt sich um Anweisungen an
den Gesetzgeber, die rechtlichen Voraussetzungen für Vorschriften zur
Bewirtschaftung von Mitarbeiterparkplätzen zu schaffen. Ziff. 2 ist so zu verstehen,
dass die Gemeinden im Planungs- oder Bewilligungsverfahren den zu schaffenden
gesetzlichen Bestimmungen zur Anwendung verhelfen.
Die Vorschriften zur Bewirtschaftung der Beschäftigtenparkplätze sollten bis Ende 1999
geschaffen werden. Trotz nach wie vor überschrittener Immissionsgrenzwerte ist
bislang keine entsprechende kantonale gesetzliche Grundlage geschaffen worden. Die
Untätigkeit des Gesetzgebers hinsichtlich koordiniertem Vorgehen ist allerdings unter
Berücksichtigung der Lastengleichheit grundsätzlich nicht im Einzelfall zu korrigieren.
3.3.2. Das Bundesgericht hat jedoch mehrfach festgehalten, dass die
Koordinationsfunktion des Massnahmenplans nicht überdehnt werden dürfe. Die
Versäumnisse im kantonalen Umsetzungsprozess dürften das bundesrechtliche
Emissionsbegrenzungskonzept nicht ausser Kraft setzen (vgl. BGE 125 II 129 E. 7b;
131 II 103 E. 3.2.3). Ebenfalls wurde entschieden, dass Art. 12 Abs. 1 lit. c USG, der in
solchen Fällen regelmässig als rechtliche Grundlage für Verkehrs- und
Betriebsvorschriften gedient hatte, nicht als gesetzliche Grundlage für die Einführung
einer Bewirtschaftungspflicht für Mitarbeiterparkplätze herangezogen werden könne
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(BGE 119 Ib 480 E. 7c; 123 II 337 E. 7b). Damit kann nur gemeint sein, dass
bewirtschaftete Mitarbeiterparkplätze eben gerade nicht zum bundesrechtlichen
Emissionsbegrenzungskonzept gehören, dessen Bestand - unabhängig von der
kantonalen Umsetzung - durch unmittelbar gestützt auf das USG verordnete
Massnahmen zu schützen ist.
Diese Praxis ist von der Lehre aus überzeugenden Gründen kritisiert worden. In ähnlich
gelagerten Fällen hatte das Bundesgericht nämlich erkannt, dass der Verkehr, sofern er
durch eine Anlage in erheblichem Umfang erzeugt werde, dieser zuzurechnen und
daher zu beschränken sei (vgl. Schrade/Loretan, a.a.O., N 29 zu Art. 12 USG mit
Hinweisen). Die entsprechenden Massnahmen gelten als Betriebsvorschriften im Sinne
von Art. 12 Abs. 1 lit. c USG (vgl. Erw. 2.1). Es sei nicht einsichtig, warum dies für die
Bewirtschaftung von Mitarbeiterparkplätzen nicht gelten solle. Auch diese Massnahme
bewirke eine Begrenzung des durch die Anlage ausgelösten Individualverkehrs resp.
seine Verlagerung auf öffentliche Verkehrsmittel. Von einer Praxisänderung des
Bundesgerichts ist indessen trotz dieser berechtigen Kritik nicht auszugehen.
3.3.3. Was die Argumentation des Beschwerdeführers betrifft, die Tarifierung könne
gestützt auf Art. 72bis BauG erlassen werden, so ist dieser eine Absage zu erteilen. Der
angerufene Gesetzesartikel ist im Zusammenhang mit Art. 72 BauG zu verstehen,
welcher im Wesentlichen die Pflicht des Bauherrn umschreibt, unter gewissen
Voraussetzungen Abstellplätze auf privatem Grund zu schaffen. Art. 72bis BauG bildet
das Gegenstück dazu, indem er die Erstellung von solchen Plätzen unter anderem bei
erheblicher Störung des Verkehrs verbietet (Abs. 1 lit. a; vgl. B. Heer, St. Gallisches
Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 715). Die primäre Stossrichtung dieser Norm
ist demnach keine umweltrechtliche, sondern sie betrifft die Verkehrsplanung. Deshalb
würde der Normgehalt in unzulässiger Weise strapaziert, wenn man gestützt darauf
emissionsbegrenzende Massnahmen verfügen würde.
4. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist. Die Vorinstanz
hat mit ihrem Entscheid, den Parkiertarif für die Kundenparkplätze auf Fr. -.50/Stunde
festzusetzen, keine Rechtsverletzung begangen. Sie durfte berücksichtigen, dass in der
näheren Umgebung der geplanten Überbauung keine höheren Gebühren verlangt
werden. Ebenfalls abzuweisen ist das Begehren hinsichtlich der
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St.Galler Gerichte
Bewirtschaftungspflicht für die Mitarbeiterparkplätze. Dass die dafür notwendigen
gesetzlichen Grundlagen trotz der seit dem Jahr 1999 abgelaufenen Frist noch nicht
geschaffen worden sind ist zwar unbefriedigend, ändert aber nichts am Ergebnis, dass
die zur Einführung solcher Gebühren notwendigen rechtlichen Grundlagen fehlen.
5. (...).
Ausseramtliche Kosten sind dem im Beschwerdeverfahren unterlegenen
Beschwerdeführer nicht zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 98bis
VRP). Die Beschwerdebeteiligte hat keinen Anspruch auf eine ausseramtliche
Entschädigung (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 829). Hingegen kommt ein solcher Anspruch
der Beschwerdegegnerin zu (Art. 98bis VRP). Deren Rechtsvertreter hat keine
Kostennote eingereicht. Folglich ist die Entschädigung nach Ermessen festzusetzen.
Das Gericht erachtet eine Entschädigung von Fr. 2'000.-- (zzgl. MwSt) für das
Beschwerdeverfahren als angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. b der Honorarordnung für
Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75).
Demnach hat das Verwaltungsgericht