Decision ID: dd439894-bd3a-52b9-b2be-8b9f6677ec17
Year: 2014
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Die Beschwerdeführerin (geb. 1963) ist Bürgerin von Lupfig (Kanton Aar-
gau). Seit April 2008 hält sie sich zusammen mit ihren Kindern (geb.
1997, 1999, 2001 und 2003), welche sowohl die schweizerische als auch
die ägyptische Staatsangehörigkeit besitzen, in Kairo auf. Seit diesem
Zeitpunkt lebt sie von ihrem Ehemann, der ebenfalls die schweizerische
und ägyptische Staatsangehörigkeit besitzt, getrennt. Bis zum Sommer
2010, als ihr Ehemann noch in der Schweiz lebte und arbeitete, unter-
stützte dieser die Beschwerdeführerin mit Fr. 1'000.- im Monat. Ebenso
bezahlte er die Schulkosten für die Kinder (bis Februar 2011). Als er von
dem in der Schweiz beim Bezirksgericht Horgen durch die Beschwerde-
führerin eingeleiteten Scheidungsverfahren erfahren hatte, gab er seine
Arbeit und seinen Wohnsitz in der Schweiz auf, kehrte im August 2010
nach Ägypten zurück und stellte die Unterhaltszahlungen ein.
B.
Am 14. September 2010 wurde der Vorinstanz – gestützt auf das Bun-
desgesetz vom 21. März 1973 über Sozialhilfe und Darlehen von Schwei-
zer Staatsangehörigen im Ausland (BSDA, SR 852.1) – ein bei der
Schweizerischen Vertretung in Kairo eingereichtes Gesuch der Be-
schwerdeführerin um Ausrichtung einer periodischen Unterstützung
überwiesen.
C.
Mit Verfügung vom 27. September 2010 wurde der Beschwerdeführerin
(für sich und die Kinder) mit Wirkung ab 1. September 2010 bis Ende
Februar 2011 ein monatlicher Unterstützungsbeitrag von EGP 3'162.-
(ägyptische Pfund) zugesprochen. Der Unterstützungsbeitrag wurde an
die Auflage geknüpft, dass sich die Beschwerdeführerin um Erwerbsarbeit
bemühe und damit wieder finanzielle Unabhängigkeit erlange. Die offene
Rechnung für Uniformen und Schulmaterial wurde zurückgewiesen, da
von der Sozialhilfe grundsätzlich keine Auslagen für Privatschulen über-
nommen würden. Ferner stellte die Vorinstanz fest, dass lediglich die
Übernahme der Rückreisekosten geprüft würde, sollte die Beschwerde-
führerin beruflich und damit finanziell im Ausland keine Perspektiven ha-
ben. Gleichzeitig wurde ihr diesbezüglich die Pflicht auferlegt, frühzeitig
abzuklären, welche Voraussetzungen für das Verlassen des Landes mit
den Kindern zu erfüllen seien und die entsprechenden Abklärungen und
Vorbereitungen zu treffen.
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Seite 3
D.
In der gegen diese Verfügung erhobenen Rechtsmitteileingabe vom
27. Oktober 2010 beantragt die Beschwerdeführerin sinngemäss eine er-
neute Prüfung der Unterstützung ab Februar 2011 und die Feststellung,
dass die Rückreise in die Schweiz nicht zumutbar sei. Zur Begründung
wird im Wesentlichen ausgeführt, sie habe in der Schweiz keine Famili-
enangehörigen mehr. Die Kinder seien eingeschult und eine Reintegrati-
on in das schweizerische Schulsystem sei insbesondere für die beiden äl-
teren sehr schwierig. Ferner würden die Kinder dem Vater als Familien-
oberhaupt unterstehen, der ihre Ausreise aus Ägypten verhindern könne
und wohl auch verhindern werde, weshalb eine Planung der Rückreise,
die mit einem grossen Aufwand verbunden sei, keinen Sinne mache (der
Vater würde mit Sicherheit Kenntnis davon erhalten). Im Übrigen werde
es ihr, als alleinerziehender Mutter von vier Kindern, kaum möglich sein,
ihr Budget bis Ende Februar 2011 mittels Erwerbseinkommen zu 100
Prozent zu decken.
E.
In ihrer Vernehmlassung vom 19. Januar 2011 beantragt die Vorinstanz
die Abweisung der Beschwerde und hält unter Hinweis auf die einschlägi-
gen Rechtsgrundlagen fest, dass die Voraussetzungen für periodische
Unterstützungen der Beschwerdeführerin und ihrer Kinder im Ausland
nach dem jetzigen Stand der Dinge nicht erfüllt seien. Die Familie halte
sich deutlich weniger als fünf Jahre in Ägypten auf und habe bis vor kur-
zem von den Unterhaltsbeiträgen des Mannes bzw. Vaters gelebt. Die
wirtschaftliche Selbständigkeit sei nicht erreichbar. Der Umstand, dass
die Schwester der Beschwerdeführerin und deren Kinder sowie die Ver-
wandten des Ex-Ehemannes ebenfalls in Ägypten leben würden, mache
eine Rückkehr in die Schweiz nicht unzumutbar. Dass der Vater der Kin-
der allenfalls in Ägypten bleibe, könne nicht dazu führen, den Verbleib
von Frau und Kindern dort zulasten der Sozialhilfe für Auslandschweize-
rinnen und -schweizer zu verlängern. Zur Klärung der Frage in Bezug auf
die Rückreisemöglichkeit der Kinder, sei der Beschwerdeführerin eine
Frist von sechs Monaten eingeräumt worden. Ihre Befürchtungen, der Va-
ter der Kinder werde versuchen, deren Ausreise zu verhindern, könnten
sie nicht von der Auflage befreien, die Rückkehr in die Schweiz vorzube-
reiten. Auch die Verpflichtung, sich um Arbeit zu bemühen, sei nicht auf-
zuheben. Ohne die Auflagen mache die Fortführung der befristeten Über-
brückungshilfe keinen Sinn.
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Seite 4
F.
Das Bundesverwaltungsgericht hat der Beschwerdeführerin am 25. Janu-
ar 2011 die Gelegenheit eingeräumt, sich zur Vernehmlassung der Vorin-
stanz zu äussern. Innerhalb der hierfür angesetzten Frist ging jedoch kei-
ne entsprechende Stellungnahme ein.
G.
Mit ergänzender Eingabe vom 29. August 2013 teilte die Beschwerdefüh-
rerin auf Anfrage hin mit, dass sie seit 1. November 2010 bei B._
arbeite. Das Gehalt (ca. EGP 8'000.- netto im Monat gemäss den Lohn-
belegen der Monate Juni und August 2013) reiche aber nicht aus, um die
Unterhalts-, Schul- und Arztkosten zu bezahlen, weshalb sie am Unter-
stützungsantrag festhalte. Gemäss Scheidungsurteil vom November 2010
stehe ihr für den Fall, dass ihr Ex-Ehemann keinen Unterhalt für die Kin-
der bezahle, monatlich Fr. 2'000.- aus dem Pensionskassenguthaben zu
(welches zu diesem Zweck arrestiert worden sei). Seit zwei Jahren be-
mühe sie sich schon um die Vollstreckung dieses Urteils. Sollte sie das
Geld nach so langen Bemühungen endlich erhalten, werde sie auf weite-
re Sozialhilfe der Schweiz verzichten.
H.
Auf den weiteren Akteninhalt wird – soweit rechtserheblich – in den Er-
wägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht – unter Vor-
behalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen – Beschwerden gegen
Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), welche von einer der in
Art. 33 VGG aufgeführten Behörden erlassen wurden. Darunter fallen
Verfügungen des BJ betreffend Sozialhilfeleistungen an Schweizer
Staatsangehörige im Ausland nach Art. 14 Abs. 1 BSDA.
1.2 Gemäss Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem Bundesver-
waltungsgericht nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz, soweit das Ge-
setz nichts anderes bestimmt.
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1.3 Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin der Verfügung vom
27. September 2010 zur Beschwerde legitimiert (vgl. Art. 48 Abs. 1
VwVG). Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist – un-
ter Vorbehalt der nachfolgenden Erwägungen – daher einzutreten (vgl.
Art. 50 und 52 VwVG).
2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des
Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechts-
erheblichen Sachverhalts sowie – wenn nicht eine kantonale Behörde als
Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden
(Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwer-
deverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62
Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann
die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen
gutheissen oder abweisen. Analog zum Sozialversicherungsrecht ist auf
dem Gebiet der Sozialhilfe an Schweizer Staatsangehörige im Ausland
grundsätzlich auf die tatsächlichen Verhältnisse abzustellen, wie sie sich
zum Zeitpunkt der angefochtenen Verfügung dargestellt haben (vgl. Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts C-4622/2012 vom 14. Juni 2013 E. 2 mit
Hinweis).
3.
3.1 Ausgangspunkt des streitigen Verwaltungsverfahrens bildet der
Streitgegenstand. Er umfasst das durch die Verfügung geregelte Rechts-
verhältnis, soweit dieses angefochten wird (vgl. BGE 136 II 165 E. 5 und
136 II 457 E. 4.2). Der Streitgegenstand wird durch zwei Elemente be-
stimmt: erstens durch den Gegenstand der angefochtenen Verfügung
oder des angefochtenen Entscheides (Anfechtungsgegenstand) und
zweitens durch die Parteibegehren. Das Anfechtungsobjekt, die Verfü-
gung bzw. der Entscheid der unteren Instanz, bildet den Rahmen, wel-
cher den möglichen Umfang des Streitgegenstandes begrenzt. Gegen-
stand des Beschwerdeverfahrens kann nur sein, was Gegenstand des
erstinstanzlichen Verfahrens war oder nach richtiger Gesetzesauslegung
hätte sein sollen. Gegenstände, über welche die erstinstanzlich verfügen-
de Behörde nicht entschieden hat und über welche sie nicht entscheiden
musste, darf die zweite Instanz grundsätzlich nicht beurteilen, ansonsten
sie in die funktionelle Zuständigkeit der ersten Instanz eingreift (BGE 136
II 457 E. 4.2, 133 II 30 E. 2.4 und 133 II 35 E. 2). Im Rahmen des Anfech-
tungsgegenstandes wird der Streitgegenstand gemäss der Dispositions-
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maxime durch die Parteibegehren definiert. Es braucht aber nicht die Ver-
fügung als Ganzes im Streit zu liegen; vielmehr können auch nur Teile
des Verfügungsdispositivs angefochten worden (vgl. ALFRED KÖLZ/ISA-
BELLE HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungs-
rechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2013, Rz. 686 ff.).
3.2 Die Rechtsmitteleingabe der Beschwerdeführerin richtet sich einer-
seits nur gegen einen Teil der vorinstanzlichen Verfügung. So beantragt
jene explizit die Feststellung, dass die Rückreise in die Schweiz nicht
zumutbar sei, und beanstandet die ihr in diesem Zusammenhang aufer-
legten Pflichten (Abklärung der Voraussetzungen für das Verlassen des
Landes mit den Kindern, Vorbereitung der Rückkehr). Andererseits bean-
tragt sie die Prüfung einer Unterstützung (der Situation angepasst) ab
Februar 2011. Gegenstand der angefochtenen Verfügung sind jedoch le-
diglich periodische Unterstützungsleistungen bis Ende Februar 2011. Da
allfällige weitere Unterstützungsleistungen nur einen Sinn machen, wenn
(nebst veränderten wirtschaftlichen Verhältnissen) die Rückkehr als nicht
zumutbar zu erachten ist (was von der Vorinstanz offenbar in Frage ge-
stellt wird), wurde darüber erstinstanzlich noch gar nicht befunden, wes-
halb die Prüfung der Ausrichtung inklusive Festlegung der Höhe von Un-
terstützungsleistungen – aufgrund der heutigen Situation bzw. der Um-
stände nach Februar 2011 – auch nicht Gegenstand des Beschwerdever-
fahrens sein kann. Auf den diesbezüglichen Antrag der Beschwerdeführe-
rin ist daher nicht einzutreten.
4.
4.1 Gemäss Art. 1 BSDA gewährt der Bund im Rahmen dieses Gesetzes
Auslandschweizerinnen und Auslandschweizern, die sich in einer Notlage
befinden, Sozialhilfeleistungen. "Auslandschweizer" im Sinne dieses Ge-
setzes sind Schweizer Bürgerinnen und Bürger, die im Ausland Wohnsitz
haben oder sich seit mehr als drei Monaten dort aufhalten (vgl. Art. 2
BSDA).
4.2 Sozialhilfeleistungen nach dem BSDA werden gemäss Art. 5 BSDA
nur Personen gewährt, die ihren Lebensunterhalt nicht hinreichend aus
eigenen Kräften und Mitteln, Beiträgen von privater Seite oder Hilfeleis-
tungen des Aufenthaltsstaates bestreiten können. Diese Bestimmung
nennt mit der Bedürftigkeit eine weitere – wirtschaftliche – Voraussetzung
für die Ausrichtung von Sozialhilfeleistungen. Gleichzeitig findet sich in ihr
der Grundsatz der Subsidiarität der Sozialhilfe verankert: Auf solche Leis-
tungen besteht nur Anspruch, wenn sämtliche anderen Möglichkeiten,
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den Lebensunterhalt zu finanzieren (insbesondere eigene Erwerbstätig-
keit, Vermögensverzehr, Versicherungsleistungen, Verwandtenunterstüt-
zung, Sozialhilfe des Aufenthaltsstaats), ausgeschöpft sind (vgl. Ziffern
1.2.2 und 1.4 der ab 1. Januar 2010 gültigen Richtlinien des BJ zur Sozi-
alhilfe für Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer [nachfolgend:
Richtlinien], online unter: www.bj.admin.ch > Themen > Migration > Sozi-
alhilfe für Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer > Ausland-
schweizer/in > Richtlinien für die Behandlung von Gesuchen um Sozialhil-
feunterstützung).
4.3 Nach Art. 11 Abs. 1 BSDA kann dem Hilfsbedürftigen die Heimkehr in
die Schweiz nahe gelegt werden, wenn dies in seinem wohlverstandenen
Interesse oder dem seiner Familie liegt. In diesem Fall übernimmt der
Bund anstelle der weiteren Unterstützung im Ausland die Heimreisekos-
ten. Anspruch auf regelmässige Leistungen im Ausland besteht nur, wenn
der Verbleib im Aufenthaltsstaat aufgrund der gesamten Umstände ge-
rechtfertigt ist. Art. 5 Abs. 1 Bst. c der Verordnung vom 4. November
2009 über Sozialhilfe und Darlehen an Schweizer Staatsangehörige im
Ausland (VSDA, SR 852.11) konkretisiert die insofern wichtigsten Fälle;
namentlich ist dann von einem gerechtfertigten Verbleib im Ausland aus-
zugehen, wenn die betreffende Person sich schon seit mehreren Jahren
im Aufenthaltsstaat aufhält (Ziff. 1), mit grosser Wahrscheinlichkeit in ab-
sehbarer Zeit im Aufenthaltsstaat wirtschaftlich selbstständig wird (Ziff. 2)
oder nachweist, dass ihr wegen enger familiärer Bande oder anderer Be-
ziehungen die Heimkehr nicht zugemutet werden kann (Ziff. 3). Aus die-
ser Aufzählung ergibt sich, dass die Ausrichtung wiederkehrender Leis-
tungen eine gewisse Verwurzelung im Aufenthaltsstaat voraussetzt. In
diesem Sinne gehen auch das Bundesgericht und das Bundesverwal-
tungsgericht in ihrer Rechtsprechung davon aus, dass die dauernde Un-
terstützung vor Ort grundsätzlich nur denjenigen Auslandschweizerinnen
und Auslandschweizern zugutekommen soll, die im Ausland eine Exis-
tenz aufgebaut haben, dort weitgehend integriert sind und nachträglich in
eine finanzielle Notlage geraten. Demgegenüber sollten – da mit dem
Gedanken der Sozialhilfe nicht vereinbar – in der Regel keine Leistungen
beansprucht werden können, um eine Existenz im Ausland erst aufzu-
bauen und unternehmerische Risiken abzudecken (vgl. Urteil des Bun-
desgerichts 2A.43/2007 vom 5. April 2007 E. 3.2 sowie Urteil des Bun-
desverwaltungsgerichts C-8801/2010 vom 4. Mai 2012 E. 3.3 mit weite-
ren Hinweisen). Vor dem Hintergrund dieser Überlegungen ist es nicht
entscheidend, ob es die öffentliche Hand teurer kommt, wenn eine Per-
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son im Inland statt im Ausland unterstützt werden muss (vgl. Ziffer 1.2.4
der Richtlinien sowie Art. 5 Abs. 2 VSDA).
5.
5.1 Dass die Beschwerdeführerin zum Zeitpunkt der Verfügung (Aufent-
halt von lediglich zweieinhalb Jahren, keine wirtschaftliche Selbständig-
keit) in Ägypten nicht als verwurzelt im Sinne von Art. 11 Abs. 1 BSDA
i.V.m. Art. 5 Bs. 1 Bst. c VSDA betrachtet werden konnte, ist offensichtlich
und spricht – wie die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung zutreffend fest-
hielt – grundsätzlich gegen eine Unterstützung vor Ort. Andererseits er-
gibt sich schon aus der gesetzlichen Regelung, die diesbezüglich klar ist,
dass dem Hilfsbedürftigen nur dann die Heimkehr nahe gelegt werden
kann, wenn dies in seinem wohlverstanden Interesse oder dem seiner
Familie liegt (vgl. Art. 11 Abs. 1 BSDA). In casu bedeutet dies, dass für
die Beschwerdeführerin nur dann die Heimkehr in Frage kommt bzw. sie
nicht vor Ort unterstützt wird, wenn ihre Kinder, für die sie das Sorgerecht
hat, Ägypten zusammen mit ihr verlassen können. Eine Heimkehr ohne
ihre Kinder könnte ihr – unabhängig von der Dauer ihres Aufenthaltes
oder ihrer wirtschaftlichen Möglichkeiten in Ägypten – wohl kaum zuge-
mutet werden (vgl. Art. 5 Abs. 1 Bst. c Ziff. 3 VSDA).
5.2 Die Frage, ob – wie in Ziffer 4 der angefochtenen Verfügung zur Be-
dingung erhoben – von der Beschwerdeführerin verlangt werden kann,
die faktische und rechtliche Möglichkeit der Rückkehr in die Schweiz mit
den Kindern zu klären und die Rückkehr vorzubereiten, kann letztlich je-
doch offen gelassen werden. So hält die Vorinstanz in derselben Ziffer
einleitend fest, dass einzig die Übernahme der Rückreisekosten geprüft
werde, wenn die Beschwerdeführerin beruflich bzw. finanziell keine Per-
spektiven im Ausland habe. Hat sie aber diesbezügliche Perspektiven,
dann erübrigt sich auch die oben erwähnte Klärung und die Vorbereitung
der Rückkehr.
5.3 Wie dem Bundesverwaltungsgericht erst Ende August 2013 mitgeteilt
wurde, geht die Beschwerdeführerin seit dem 1. November 2010 (vier Ta-
ge nach dem Verfassen der Beschwerdeschrift!) einer geregelten Arbeit
nach und verdient ca. EGP 8'000.- netto im Monat (vgl. Lohnabrechnun-
gen der Monate Juni und August 2013). Umgerechnet entspricht dies ei-
nem Betrag von CHF 1'280.- (Stand: 12. November 2013) und somit ca.
fünf Mal mehr als das Durchschnittseinkommen in Ägypten. Gleichzeitig
hat die Beschwerdeführerin monatliche Auslagen (inkl. Schulgelder für die
Kinder) von EGP 8'600.- aufgelistet. Ob diese Angaben zutreffend sind,
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ist – wie bereits ausgeführt (vgl. E. 3.2 vorstehend) – in einem (neuen)
Verfahren aufgrund der Situation ab Februar 2011 bzw. der aktuellen Um-
stände zu prüfen und zu beurteilen. Auf jeden Fall weist allein schon die
Tatsache, dass die Beschwerdeführerin nach Ablauf der ihr bis Ende Feb-
ruar 2011 gewährten Unterstützung bei der Vorinstanz kein Folgegesuch
um Ausrichtung weiterer periodischer Unterstützungsleistungen einge-
reicht und sich auch nicht zur Vernehmlassung der Vorinstanz geäussert
hat, darauf hin, dass sie bis heute ihren gesamten Lebensunterhalt – in-
klusive der Auslagen für die Privatschule der Kinder, welche grundsätzlich
nicht von der Sozialhilfe übernommen werden – selbst bestreiten konnte.
6.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich die vorinstanzliche Verfü-
gung – insofern noch ein rechtlich geschütztes Interesse an deren An-
fechtung besteht – als bundesrechtskonform erweist (Art. 49 VwVG). Die
Beschwerde ist daher abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Für die
weitere Behandlung des Antrags der Beschwerdeführerin um Ausrichtung
einer erneuten Unterstützung vor Ort (aufgrund der heutigen Situation) ist
die Sache zuständigkeitshalber der Vorinstanz zu überweisen.
7.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens würde die Beschwerdeführerin
grundsätzlich kostenpflichtig. Angesichts der besonderen Umstände ist
jedoch von der Auferlegung von Verfahrenskosten abzusehen (Art. 63
Abs. 1 in fine VwVG i.V.m. Art. 6 Bst. b des Reglements vom 21. Februar
2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwal-
tungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
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