Decision ID: 3f6d2006-d32e-5317-a288-99cc12976357
Year: 2019
Language: de
Court: ZH_BRK
Chamber: ZH_BRK_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

hat sich ergeben:
A.
Mit Beschluss vom 3. Dezember 2018 wies der Gemeinderat X die Ein-
sprache von T. T. gegen die Rechnungen vom 12. Februar 2015 und vom
16. Februar 2018 betreffend die Wasseranschlussgebühren für die Liegen-
schaften auf dem Grundstück Kat.-Nr. 0000 [....] ab.
B.
Hiergegen erhob T. T. mit Eingabe vom 18. Dezember 2018 fristgerecht
Rekurs an das Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragte die
Aufhebung des angefochtenen Beschlusses sowie die Rückerstattung der
bezahlten Wasseranschlussgebühren unter Kosten- und Entschädigungs-
folgen zulasten des Rekursgegners.
C.
Mit Verfügung vom 20. Dezember 2018 wurde vom Rekurseingang Vor-
merk genommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet.
D.
Mit Eingabe vom 18. Januar 2019 beantragte der Rekursgegner die Abwei-
sung des Rekurses unter Kostenfolge zulasten des Rekurrenten.
E.
In den weiteren Rechtsschriften hielten die Parteien an ihren jeweiligen An-
trägen fest.
F.
Auf die Ausführungen der Parteien wird nachfolgend insoweit eingegangen,
als dies für die Begründung des Entscheides erforderlich erscheint.
R2.2018.00200 Seite 3

Es kommt in Betracht:
1.
Zum Rekurs ist berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (§ 21
Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRG]). Der Rekurrent ist als
Adressat des angefochtenen Beschlusses bzw. Einspracheentscheids
mehr als beliebige Dritte von diesem betroffen und daher zur Rekurserhe-
bung legitimiert. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind
und – entgegen der Rechtsmittelbelehrung im angefochtenen Beschluss –
das Baurekursgericht und nicht der Bezirksrat zur Behandlung des vorlie-
genden Rekurses zuständig ist (vgl. § 78a des Wasserwirtschaftsgesetzes
[WWG]), ist auf den Rekurs einzutreten.
2.
Dem vorliegenden Rechtsstreit geht folgende Vorgeschichte voraus:
Mit Beschluss vom 1. April 2014 erteilte der Rekursgegner dem Rekurren-
ten die baurechtliche Bewilligung für die Erstellung von vier Mehrfamilien-
häusern an der Z.-Strasse in X [....]. Für diese Überbauung stellten die
Gas- und Wasserversorgungswerke der Gemeinde X dem Rekurrenten mit
Akonto-Rechnung vom 12. Februar 2015 Wasseranschlussgebühren in der
Höhe von Fr. 31'960.80 in Rechnung, welche der Rekurrent innert Zah-
lungsfrist beglich.
Mit Schlussrechnung vom 16. Februar 2018 stellten die Gas- und Wasser-
versorgungswerke dem Rekurrenten zusätzliche Wasseranschlussgebüh-
ren in der Höhe von Fr. 126'730.20 in Rechnung. Auch diese Rechnung
wurde vom Rekurrenten innert Frist beglichen.
In der Folge gelangte der Rekurrent mit Eingabe vom 26. Juni 2018 an den
Rekursgegner und beantragte die Rückerstattung der geleisteten Zahlun-
gen im Umfang von total Fr. 158'691.--. Diese Eingabe nahm der Rekurs-
gegner als Einsprache entgegen und wies sie mit Beschluss vom 3. De-
zember 2018 ab.
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3.1.
Der Rekurrent macht im Wesentlichen geltend, die hier zur Diskussion ste-
hende Gebührenerhebung sei nichtig, weil sie sich nicht auf eine genügen-
de Rechtsgrundlage stütze. Der Verordnungsgeber habe es vorliegend ver-
säumt, von seiner Regelungskompetenz Gebrauch zu machen und über die
konkrete Tarifhöhe einen formellen Beschluss zu fassen. Die rekursgegne-
rischen Vorbringen zum Gemeinderatsprotokoll vom 16. März 1970, zur
Weisung des Gemeinderates vom 26. März 2012 und zum Revisionsbericht
des kantonalen Gemeindeamts stellten klarerweise keine genügenden
Rechtsgrundlagen für die erhobenen Anschlussgebühren dar. Gestützt auf
das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip könne sich lediglich erge-
ben, dass die konkrete Tarifhöhe auf einer gesetzeshierarchisch tieferen
Stufe als in einem Gesetz im formellen Sinne geregelt werden könne, nicht
aber, dass gar nie ein Gesetz im materiellen Sinne erlassen werden müsse.
Das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip könnten den fehlenden
Gemeinderatsbeschluss nicht ersetzen. Gestützt auf das Legalitätsprinzip
im Abgaberecht sei davon auszugehen, dass eine Gebühr, welche sich in
Bezug auf ihre konkrete Höhe nicht nur auf eine ungenügende, sondern auf
überhaupt keine gesetzliche Grundlage stütze, nichtig sei. Vorliegend sei
es den Behörden gänzlich freigestellt gewesen, irgendeinen prozentualen
Anteil der Gebäudeversicherungssumme als Wasseranschlussgebühr zu
veranschlagen, auch wenn der Gegenstand der Abgabe, der Kreis der Ab-
gabepflichtigen und die Bemessungsgrundlage in einem Gesetz im formel-
len Sinne festgelegt seien. Da nie ein formeller Gemeinderatsbeschluss
über die Tarifhöhen ergangen sei, sei es auch nicht möglich gewesen, von
einem solchen Beschluss Kenntnis zu erlangen und einen solchen allenfalls
anzufechten.
Entgegen der sinngemässen Auffassung des Rekursgegners seien vorlie-
gend die Voraussetzungen für einen sogenannten Appellentscheid nicht
gegeben. Die Gemeinde X habe sich dazu entschieden, ab dem 1. Januar
2016 auf die Erhebung von einmaligen Anschlussgebühren zu verzichten
und nur noch erhöhte und bezugsabhängige Benutzungsgebühren zu er-
heben. Die hier strittige Anschlussleistung werde folglich seit dem 1. Januar
2016 mit jedem Kubikmeter Wasser, den die Überbauung Rebberg bezie-
he, bezahlt. Selbst wenn dem Rekurrenten die erhobene Anschlussgebühr
zurückbezahlt würde, würde er die erbrachte Dienstleistung der Gemeinde
X genau gleich wie jeder andere Grundeigentümer, dessen Baubewilligung
seit dem 1. Januar 2016 in Rechtskraft erwachsen sei, entschädigen. Dass
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der Gemeinde X durch die Rückzahlung der hier strittigen Gebühren kein
unverhältnismässiger Nachteil entstehe, werde umso deutlicher, wenn man
betrachte, dass im Zeitraum ab der Rechtskraft der Baubewilligung bis zur
Einführung der neuen Gebührenpolitik lediglich 102 m3 Wasser zum noch
tieferen Benutzungsgebührentarif von Fr. 1.50/m3 bezogen worden seien.
Hinzukomme, dass die Anschlussleistung für den Bauwasserbezug zu ei-
nem separaten Tarif abgerechnet und ebenfalls bezahlt worden sei. Ent-
sprechend seien überhaupt keine Leistungen bezogen worden, welche
nicht bereits vollumfänglich bezahlt worden seien. Die Wasseranschluss-
leistung des Gemeinwesens sei vollumfänglich über die neuen Benut-
zungsgebührentarife abgegolten. Das finanzielle Risiko der Gemeinde,
dass auch weitere Wasseranschlussgebühren zurückerstattet werden
müssten, halte sich in einem überschaubaren Rahmen. Aus dem Umstand,
dass bisher keine andere Bauherrschaft die Rechtmässigkeit der Wasser-
anschlussgebühren in Frage stellte, könne der Rekursgegner nichts zu sei-
nen Gunsten ableiten.
Schliesslich habe der Rekursgegner mit nachweislich falschen Angaben auf
den strittigen Rechnungen bzw. mit dem Hinweis auf einen "Beschluss
Nr. 1 des Gebührentarifs vom 1. Januar 2008" verhindert, dass die fehlende
Rechtsgrundlage auf den allerersten Blick erkennbar gewesen sei. Es kön-
ne nicht angehen, dass der Rekursgegner auf eine fiktive bzw. nicht exis-
tente Rechtsgrundlage verweise und dann im Hinblick auf die Nichtigkeit
geltend mache, die mangelnde Rechtsgrundlage sei nicht offensichtlich
gewesen.
3.2.1.
Kausalabgaben bedürfen abgesehen von Kanzleigebühren einer Grundlage
in einem formellen Gesetz (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich/St. Gallen 2016,
Rz. 2795 ff.). Dem Legalitätsprinzip kommt im Abgaberecht eine besondere
Bedeutung zu: Das formelle Gesetz muss zumindest den Kreis der Abga-
bepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe sowie deren Bemessungs-
grundlage nennen. Für gewisse Arten von Kausalabgaben können die An-
forderungen an die formellgesetzlichen Vorgaben zur Bemessung gelockert
werden, nicht aber jene, die sich auf die Umschreibung des Kreises der
Abgabepflichtigen beziehen (Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausal-
abgaberechts, ZBl 104/2003, S. 516; BGE 123 I 248, E. 2). Hinsichtlich der
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Finanzierung der öffentlichen Wasserversorgung bildet § 29 Abs. 2 WWG
die Grundlage dafür, dass die Gemeinden oder die öffentlich erklärten
Wasserversorgungsunternehmen für die Benützung der öffentlichen Was-
serversorgungsanlagen kostendeckende Anschluss- und Benützungsge-
bühren oder Benützungsgebühren allein erheben können.
Gebühren unterliegen neben dem Gesetzmässigkeitsprinzip auch dem
Kostendeckungsprinzip und dem Äquivalenzprinzip. Das Kostendeckungs-
prinzip besagt, dass die Gebührenerträge für einen bestimmten Verwal-
tungszweig den Gesamtaufwand nicht oder jedenfalls nicht wesentlich
überschreiten dürfen. Hieraus lässt sich indes nicht etwa ableiten, dass für
jedes einzelne Geschäft des betreffenden Verwaltungszweiges eine kos-
tendeckende Gebühr erhoben werden kann oder muss. Im Rahmen der
anzuwendenden Gebührenerlasse und der sich aus dem Äquivalenzprinzip
ergebenden Schranken sind die Gemeinden bei der Verteilung der Ge-
samtkosten auf einzelne gebührenpflichtige Handlungen vielmehr relativ
frei. Aus dem Äquivalenzprinzip, welches namentlich das Verhältnismäs-
sigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 und Art. 36 Abs. 3 der Bundesverfassung [BV])
konkretisiert, ergibt sich, dass die Höhe der Gebühr im Einzelfall in einem
vernünftigen Verhältnis zum Wert der staatlichen Leistung stehen muss.
Dieser Wert bestimmt sich nach dem (nicht notwendigerweise wirtschaftli-
chen) Nutzen, welchen die Leistung dem Pflichtigen bringt, oder aber nach
dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme der Verwaltung im
Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweiges
(vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2758 ff. und 2785 ff.).
3.2.2.
Dem Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip kommt damit im Abgaberecht
eine zweifache Bedeutung zu. Einerseits sind die Prinzipien für die Bemes-
sung der Kausalabgaben massgebend, indem sie gewisse Leitlinien zur
Festlegung der Abgaben vorsehen bzw. die Abgaben in ihren Höhen be-
grenzen. Sie dienen mithin dem Schutz der Abgabepflichtigen vor zu hohen
Abgaben. Andererseits ist das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip für
die Frage entscheidend, welche Anforderungen an die gesetzliche Grund-
lage für die Erhebung von Abgaben zu stellen sind. Das Kostendeckungs-
und Äquivalenzprinzip ist folglich für die Bemessung der Abgabe und für die
Bestimmung der Anforderung an die gesetzliche Grundlage bedeutsam
(vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann Rz. 2762; Isabelle Häner, Kausalabgaben –
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Eine Einführung, in: Kausalabgaben, Zürich 2015, S. 1 ff., auch zum Fol-
genden).
Hinsichtlich der Anforderungen an die gesetzliche Grundlage wird davon
ausgegangen, dass (im Unterschied zum Kreis der Abgabepflichtigen und
zum Gegenstand der Abgabe) die Höhe der Abgabe nicht zwingend im Ge-
setz im formellen Sinn selbst enthalten sein muss und dem Verordnungs-
geber die Detailregelung bezüglich der Höhe der Abgabe überlassen wer-
den kann. Wie weit eine solche Gesetzesdelegation zulässig ist und die
Bemessung einer Abgabe der Exekutive überlassen werden kann, hängt
zum einen von der Art der Abgabe ab und zum anderen von der Frage, ob
das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip zur Anwendung gelangen.
Die Anforderungen an die Bestimmtheit der Delegationsnorm können ge-
ringer sein, wenn die betreffende Gebühr durch das Kostendeckungs- und
das Äquivalenzprinzip geprüft werden können.
3.3.
Die hier strittigen Gebühren stützen sich auf die von der Gemeindever-
sammlung X erlassene – und zwischenzeitlich ausser Kraft getretene –
Verordnung über die Gebühren der Wasserversorgung vom 29. No-
vember 2007 (nachfolgend: Wassergebührenverordnung). Gemäss Art. 1
der Wassergebührenverordnung erhebt die Gemeinde X zur Finanzierung
der öffentlichen Wasserversorgung Anschluss- und Benutzungsgebühren.
Nur erstere bilden Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits.
Im Unterschied hierzu sieht die seit dem 1. Januar 2016 in Kraft stehende
(und ebenfalls von der Gemeindeversammlung) genehmigte Verordnung
über die Wasserversorgung (nachfolgend: Wasserversorgungsverordnung)
vor, dass nur noch Benutzungsgebühren erhoben werden und auf die Er-
hebung von Anschlussgebühren verzichtet wird (vgl. Art. 56 Wasserversor-
gungsverordnung). Dem angefochtenen Beschluss lässt sich zur neuen
Gebührenpolitik entnehmen, dass die Ausfälle der Anschlussgebühren über
einen Staffeltarif und über die generelle Erhöhung des Wasserpreises bzw.
der Benutzungsgebühren gedeckt werden sollen (vgl. act. 3, S. 5).
Bei den hier strittigen Anschlussgebühren handelt es sich – im Unterschied
zu den wiederkehrenden Benutzungsgebühren – um einmalige Gebühren.
Sie sind für jeden vor dem 1. Januar 2016 rechtskräftig bewilligten An-
schluss an die Wasserversorgung für die Mitbenützung der bestehenden
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Wasserversorgungsanlagen zu entrichten (vgl. Art. 8 und Art. 9 Ziffer 1 der
Wassergebührenverordnung). Mit Rechtskraft der Bau- bzw. Anschlussbe-
willigung sind 75 Prozent der mutmasslichen Anschlussgebühr als Akonto-
zahlung zu entrichten. Die Schlussabrechnung erfolgt, wenn der Schätz-
wert der Liegenschaft durch die Gebäudeversicherung des Kantons Zürich
bestimmt ist (vgl. Art. 6 Abs. 1 der Wassergebührenverordnung).
3.4.
Der für den vorliegenden Rechtsstreit massgebenden Wassergebührenver-
ordnung kommt aufgrund der Genehmigung durch die Gemeindeversamm-
lung der Status eines Gesetzes im formellen Sinne zu. Aus ihr ergibt sich,
wie bereits erwähnt, dass für jede neu an das Wasserversorgungsnetz an-
geschlossene Liegenschaft eine Anschlussgebühr zu entrichten ist. Zah-
lungspflichtig ist die Grundeigentümerschaft (bzw. die Baurechtsnehmer-,
Stockwerkeigentümer- oder Grundeigentümergemeinschaft; vgl. Art. 7 der
Wassergebührenverordnung).
Die Wassergebührenverordnung bestimmt damit den Kreis der Abgabe-
pflichtigen und den Gegenstand der Abgabe. Diesbezüglich sind sich die
Parteien einig. Wesentlicher Streitpunkt bildet vorliegend die Frage, ob die
Regulierung der Gebührenhöhe den vorstehend genannten Grundsätzen
des Abgaberechts (vgl. E. 3.2.1 und E. 3.2.2) genügt.
Für die Bemessung der Anschlussgebühr ist gemäss Art. 9 Ziffer 1 der
Wassergebührenverordnung der kantonale Gebäudeversicherungswert ei-
ner Liegenschaft massgebend. Die Detailregelung der Gebührentarife (bzw.
der auf den kantonalen Gebäudeversicherungswert anzuwendende Be-
messungsindikator) wurde zulässigerweise dem Gemeinderat als Exeku-
tivorgan überlassen. Gemäss Art. 4 der Wassergebührenverordnung setzt
der Gemeinderat den Tarif für die Anschluss- und die Benutzungsgebühren
mit öffentlich bekanntzumachenden Beschluss fest. Dieses Modell, wonach
ein Gesetz im formellen Sinn die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe
an den Verordnungsgeber delegiert, ist in der Praxis weit verbreitet, da das
Modell aufgrund der erleichterten Abänderbarkeit durch die zuständige
Exekutive anstelle der Legislative eine erhöhte Flexibilität hinsichtlich der
Anpassung der Tarife gewährleistet.
R2.2018.00200 Seite 9
3.5.
Von dieser Rechtsetzungskompetenz (bzw. Rechtsetzungspflicht; siehe
nachstehend) hat die Gemeindeexekutive hier indes, wie seitens des Re-
kursgegners anerkannt (vgl. act. 3, S. 4), scheinbar nie Gebrauch gemacht.
Der Rekursgegner verkennt, dass das Kostendeckungs- und das Äquiva-
lenzprinzip den Verordnungsgeber nicht davon entlasten, eine ausreichend
bestimmte Regelung zur Gebührenhöhe zu erlassen (vgl. Häfelin/Mül-
ler/Uhlmann, Rz. 2810; Häner, S. 23). Die genannten Prinzipien können,
wie dargelegt, zwar den Detaillierungsgrad, der an eine Delegationsnorm
zu stellen ist, herabsetzen (sodass die Detailregelung gewisser Gebühren-
höhen nicht im Gesetz im formellen Sinn zu regeln ist, sondern der Exeku-
tive überlassen wird). Auch können die Prinzipien als Leitlinie herangezo-
gen werden, um (materiell) überprüfen zu können, inwiefern der Normgeber
die beiden Bemessungsprinzipien berücksichtig hat (vgl. Häner, S. 13). Ei-
ne umfassende Ersatzfunktion in dem Sinne, dass gestützt auf das Kosten-
deckungs- und das Äquivalenzprinzip die Gebührentarife überhaupt nicht in
einem generell abstrakten Erlass (jedwelcher Hierarchiestufe) genügend
bestimmt zu regeln wären, kann den Prinzipien hingegen nicht zukommen.
Die Höhe einer Abgabe muss aus Gründen der Rechtsstaatlichkeit in einer
generell abstrakten und genügend bestimmten Rechtsnorm vorgesehen
sein, damit eine rechtsgleiche und voraussehbare Gebührenerhebung ge-
währleistet werden kann (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2810). Der auf den
Gebäudeversicherungswert zu veranschlagende Bemessungsindikator be-
einflusst die effektive Höhe der Anschlussgebühren massgeblich. Wenn es
der kommunale Normgeber wie hier unterlässt, den zu veranschlagenden
Bemessungsindikator festzulegen, verbleibt den rechtsanwendenden Be-
hörden bei der Erhebung der Anschlussgebühren ein derart grosser Spiel-
raum, dass die zu erwartenden Anschlussgebühren für die Zahlungspflich-
tigen nicht voraussehbar sind. Ob die hier strittigen Gebühren inhaltlich,
mithin materiell zu Recht erhoben wurden, spielt unter diesem Gesichts-
punkt keine Rolle.
Generell-abstrakte Rechtsnormen, welche die Höhe der zu erhebenden
Anschlussgebühren genügend bestimmt festlegen und im Sinne von
Art. 4 der Wassergebührenverordnung mit öffentlich bekanntzumachenden
Beschluss des Gemeinderates festzusetzen sind, existieren vorliegend kei-
ne. Weder bei der zwischenzeitlich ausser Kraft getretenen und damit klar-
R2.2018.00200 Seite 10
erweise nicht (mehr) einschlägigen Wasserversorgungsverordnung vom
16. März 1970 (welche seinerzeit vorsah, dass Anschlussgebühren im Um-
fang von 1 % des kantonalen Gebäudeversicherungswertes zu entrichten
waren; vgl. act. 4.9) noch bei der Weisung des Gemeinderates vom
26. März 2012 (in welcher darauf hingewiesen wird, dass "[...] zurzeit für
die Wasseranschlussgebühren 1 % [...] der Gebäudeversicherungssumme
verrechnet" werden; vgl. act. 4.8) handelt es sich um für die hier strittige
Gebührenerhebung einschlägige generell-abstrakte Rechtsnormen. Auch
der rekursgegnerische Hinweis auf den Revisionsbericht des kantonalen
Gemeindeamts, wonach bei der Überprüfung der kommunalen Gebühren-
praxis offenbar keine Beanstandungen festgestellt wurden, vermag offen-
sichtlich nicht als genügende Rechtsgrundlage oder als Indiz für eine sol-
che herhalten.