Decision ID: ec0cf101-84a7-4aa6-a10d-d0cfa55839b2
Year: 2020
Language: fr
Court: VS_TC
Chamber: VS_TC_001
Canton: VS
Region: Région lémanique
Law Area: 

Faits
A. X_ et son frère Y_ exploitent ensemble une entreprise agricole
dans le secteur du B_, sur le territoire de la commune de A_. Ils sont
notamment copropriétaires de la parcelle no xxx1, du cadastre communal, bien-fonds qui
borde la rive gauche de la C_ au lieu dit « D_ ». D’une surface totale
de plus de 80 000 m2, cette parcelle est couverte aux deux tiers par l’aire forestière,
tandis que le reste est affecté à la zone agricole 2 et à la zone de constructions et
d’installations d’intérêt public, selon le plan d’affectation des zones et le règlement de
construction, adoptés par l’assemblée primaire de A_, le xxx, et approuvés par
le Conseil d’Etat, le xxx. La zone forestière est en outre traversée par deux bandes de
terrain dégagé affectées à la zone du domaine skiable : la plus longue s’étend sur plus
de 400 m du sud-ouest vers le nord-est (piste « E_ »), tandis que l’autre est
située dans la partie est du no xxx1, selon un axe sud – nord d’une centaine de mètres
(piste « F_ »).
X_ est également propriétaire de la parcelle no xxx2, au lieu dit
« G_ », qui jouxte le no xxx1 au sud-ouest. D’une surface d’environ 25 000 m2,
ce bien-fonds comprend lui aussi de l’aire forestière et un secteur de pâturages rangé
en zone agricole 2 où a été érigé un rural qui sert également d’habitation à Y_
et à sa famille. Il est lui aussi traversé par la piste de ski « E_ ».
B. A la suite d’une information communiquée par la commune de A_, la police
des constructions de la Commission cantonale des constructions (ci-après : CCC) s’est
rendue dans ce secteur, le 4 septembre 2013, accompagnée par un inspecteur forestier
de l’arrondissement du H_. A cette occasion, il a été constaté, photographies
à l’appui, qu’une route d’accès d’une largeur de 3 à 4 m était en cours de réalisation
dans l’aire forestière, sur le no xxx1. Ces travaux, qui avaient impliqué l’apport d’une
quantité importante de matériaux, avaient aussi entraîné une coupe de bois non
autorisée. Un ordre d’arrêt des travaux a été communiqué par oral le jour même, ordre
qui a fait l’objet d’une décision formelle rendue deux jours plus tard.
Invités à se déterminer au sujet de ces travaux, X_ et Y_ ont
expliqué, le 16 septembre suivant, qu’ils avaient acquis le no xxx1 en 2011 et qu’ils
souhaitaient en exploiter sa partie forestière afin d’en tirer un revenu annexe à leur
exploitation agricole. Ils avaient donc pris contact au mois d’août 2011 avec le Service
des forêts et du paysage, actuellement le Service des forêts, des cours d’eau et du
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paysage (ci-après : SFCEP), qui leur avait indiqué par téléphone qu’ils pouvaient créer
un chemin en vue d’exploiter la forêt à condition de limiter au maximum l’impact de cet
accès sur l’aire forestière. Le bois à abattre pour réaliser ce chemin avait été par la suite
marqué par le responsable du triage forestier de A_. X_ et
Y_ ont affirmé qu’ils avaient créé cet accès de bonne foi et qu’un minimum
d’arbres avaient été coupés, car ils avaient utilisé les ouvertures existantes dans l’aire
forestière. Ils ont précisé que les matériaux apportés étaient des cailloux et du gravier
pris sur place ou provenant du curage d’un torrent à proximité et ont évoqué la possibilité
que ce chemin soit aussi utile à leur exploitation agricole, en servant d’accès au rural sis
sur le no xxx2.
Le 7 novembre 2013, le chef du SFCEP s’est lui aussi déterminé. Il a confirmé la teneur
de l’entretien téléphonique qu’évoquaient les susnommés, tout en précisant que la
réalisation dont il avait été discuté à cette occasion était un layon de débardage forestier,
à savoir un passage d’une largeur de tracteur (env. 2,5 m) sur le sol forestier brut, à
travers les arbres, sans aucun terrassement (sauf ponctuellement en cas d’obstacle
infranchissable), sans la pose d’un revêtement et uniquement dans un but de débardage
des bois abattus à une fréquence d’environ une fois tous les dix ans. Dès lors qu’un tel
passage ne nécessitait ni autorisation de défrichement, ni autorisation de construire,
l’arrondissement forestier du H_ avait donné son accord par oral. Selon le chef
du SFCEP, les travaux réalisés dépassaient toutefois nettement les termes de cet
accord. Il s’agissait en effet d’une route large de 3 à 4 m, revêtue de chaille sur toute sa
longueur et ayant nécessité d’importants terrassements. D’après le chef du SFCEP,
cette route avait été créée non pas dans un but d’exploitation forestière, mais afin
d’aménager un nouvel accès au rural sis sur le no xxx2, comme le prévoyait d’ailleurs
l’avant-projet de valorisation de la filière du lait (projet de développement régional xxx)
que X_ avait fait élaborer en juin 2013. Ces travaux, qui avaient été réalisés
sans coordination avec le garde forestier, devaient être considérés comme un
défrichement illicite portant sur environ 845 m2. Celui-ci ne pouvant pas être régularisé
par la délivrance d’une autorisation a posteriori, la remise en état des lieux s’imposait.
Le 9 décembre 2013, la CCC a ordonné à X_ et à Y_ de remettre
les lieux dans un état conforme au droit, à savoir de supprimer l’accès agricole privé créé
sur la parcelle no xxx1. Plus précisément, elle s’est référée à un plan de situation établi
par le SFCEP qu’elle a annexé à sa décision et qui distinguait deux sections (A et B) de
l’accès illégalement créé. Dans la section A (segment droit sur terrain plat), le tracé à
travers la forêt pouvait être maintenu, à condition toutefois que la chaille soit totalement
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évacuée, que la largeur du chemin soit ramenée à 2,5 m et qu’il soit procédé à un
ensemencement avec un mélange adapté à la station. Dans la section B (virage et
raccord ouest), l’accès devait être en revanche totalement supprimé (évacuation de la
chaille, remodelage du terrain, ensemencement et plantation d’essences indigènes par
petits groupes). Ces conditions étaient les mêmes que celles qu’avait proposées le chef
du SFCEP dans sa détermination précitée. La CCC a souligné que les travaux réalisés,
loin d’être insignifiants, dépassaient considérablement ce qui pouvait être admis au titre
de l’exploitation forestière du no xxx1. Ils devaient donc être assimilés à un défrichement
interdit selon l’article 5 alinéa 1 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts
(LFo ; RS 921.0) et ne pouvaient pas être autorisés puisqu’ils ne visaient qu’à satisfaire
les besoins personnels des contrevenants. Dans ces conditions, la remise en état des
lieux reposait sur un intérêt public prépondérant et était conforme au principe de la
proportionnalité.
C. Le 8 janvier 2014, X_ et Y_ ont contesté devant le Conseil d’Etat
cette décision de la CCC. Ils ont principalement demandé l’annulation de ce prononcé
et le maintien de l’accès litigieux. A titre subsidiaire, ils ont proposé qu’un délai leur soit
accordé afin qu’ils déposent une demande de défrichement ou une autorisation de
construire leur permettant de régulariser les travaux déjà réalisés. Ils ont soutenu, en
particulier, que la desserte qu’ils avaient créée n’avait qu’une emprise minime par
rapport à la surface totale de l’aire forestière, qu’elle suivait le tracé d’un ancien chemin
encore partiellement libre d’arbres et que son utilité était avant tout forestière. Ils ont
précisé que la suppression totale de l’accès dans sa section B était incongrue, car cela
allait empêcher de transporter les bois abattus jusqu’à la section A. Ils ont indiqué à cet
égard qu’il était possible de compenser la surface déboisée par des reboisements dans
le même secteur. A les suivre, les travaux litigieux étaient ainsi conformes à la législation
forestière et ne constituaient pas un défrichement illégal. A titre de moyen de preuve, ils
ont notamment proposé une visite des lieux.
La commune de A_ a indiqué qu’elle renonçait à se déterminer, le 5 février
suivant.
Le 27 février 2014, la CCC a déposé son dossier et a proposé de rejeter le recours. Elle
a notamment rappelé que seule la section A du tracé, dans sa configuration
redimensionnée, répondait véritablement à un besoin forestier et pouvait de ce fait être
maintenue aux conditions figurant dans sa décision de remise en état des lieux. Elle a
aussi précisé que la nécessité de réaliser une desserte agricole à travers l’aire forestière
n’était aucunement démontrée, puisqu’il était possible d’accéder d’une autre manière au
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rural sis sur la parcelle no xxx2. Elle a joint à son envoi une détermination du chef du
SFCEP du 26 février précédent, ainsi qu’une attestation du 16 janvier 2014 émanant du
garde forestier ayant effectué le martelage des arbres à abattre sur le no xxx1 et une
photo aérienne de l’endroit prise en 1980. Il en ressortait, en particulier, que X_
et Y_ avaient réalisé les travaux litigieux sans respecter les limites de l’accord
donné par oral par le SFCEP et sans tenir compte des recommandations du garde
forestier. L’existence alléguée d’une ancienne desserte à travers la forêt n’avait pu être
vérifiée que pour la première partie du tronçon A, sur une longueur d’environ 90 m. En
effet, selon les renseignements fournis par le garde forestier et tirés de l’examen de la
photo aérienne précitée, aucun chemin rural à travers la forêt n’existait sur la suite du
tracé. En outre, le chef du SFCEP a réaffirmé que la construction d’une route au gabarit
aussi important à des seules fins d’exploitation forestière ponctuelle était manifestement
injustifiée, un layon en cul-de-sac comme discuté oralement sur la section A du tracé
étant suffisant pour sortir les bois de la partie aval du massif forestier, tandis que les bois
de la partie amont pouvaient être débardés sur la bande de terrain voisine sise en zone
agricole.
Le Conseil d’Etat a rejeté le recours, le 24 septembre 2014. Il a retenu que les travaux
réalisés, qui consistaient en une route large de 3 à 4 m disposant d’un revêtement en
chaille sur toute sa longueur d’environ 300 m et ayant entraîné des terrassements
importants, surpassaient incontestablement l’accord donné par oral pour l’aménagement
d’un layon d’environ 2,5 m de large, soit d’une piste forestière permettant le passage
d’un tracteur nécessaire au débardage des bois abattus dans le cadre d’une exploitation
ponctuelle de la forêt. L’ampleur desdits travaux, qui avaient sensiblement modifié la
configuration du sol, ne laissait aucun doute quant au fait que ceux-ci étaient soumis à
autorisation. Ils nécessitaient au surplus un permis de défricher. Or, aucun de ces permis
ne pouvait être accordé, dès lors que les travaux litigieux répondaient à des motifs de
pure convenance personnelle et que l’intérêt public à la conservation de l’aire forestière
était manifestement prépondérant.
D. Le 30 octobre 2014, X_ et Y_ ont conclu céans, sous suite
dépens, à l’annulation de cette décision du Conseil d’Etat. A titre liminaire, ils ont requis
la suspension de la procédure jusqu’à droit connu sur le sort de la demande
d’homologation relative aux pistes de ski « E_ » et « F_ », requête
à l’époque pendante devant le Conseil d’Etat à la suite des arrêts de renvoi rendus
successivement par le Tribunal fédéral, le 17 avril 2014 (arrêt 1C_319/2013), et par la
Cour de céans, le 16 juin 2014 (ACDP A1 14 146). Ils ont motivé cette requête en
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exposant que leur parcelle no xxx1 était concernée par le nouvel aménagement de ces
deux pistes dont les tracés, s’ils étaient homologués, pourraient restreindre l’accès au
rural sis sur le no xxx2.
A la forme, ils ont reproché à l’autorité précédente d’avoir violé leur droit à la preuve, en
refusant de procéder à une inspection des lieux. Ce refus injustifié avait amené ladite
autorité à constater les faits de manière arbitraire, la longueur de la desserte forestière
et la surface défrichée retenues dans la décision litigieuse ne correspondant pas à la
réalité. Sur le fond, les intéressés ont allégué que ce rural faisait partie de leur
exploitation agricole et qu’il n’était actuellement accessible que de manière malaisée, en
contournant l’aire forestière et en empruntant une route en rive droite de la C_.
Ils ont expliqué que, du moment que l’exploitation de la forêt sur le no xxx1 nécessitait la
création d’une desserte forestière, celle-ci pouvait également servir d’accès plus direct
et plus facile au rural, en restant en rive gauche de la C_, ainsi que
l’envisageait l’avant-projet de développement régional en vue de la valorisation de la
filière du lait. Selon eux, cette solution était conforme au principe de la proportionnalité
et ne contrevenait à aucun intérêt public prépondérant. Elle était au surplus la seule
adéquate, puisque la variante consistant à éviter l’aire forestière pour traverser des
secteurs pâturés n’était pas réalisable car elle chevauchait une portion de la piste de ski
« E_ ». En définitive, l’aménagement d’un accès à travers l’aire forestière
ménageait de manière équilibrée tous les intérêts en jeu, qu’ils soient agricoles,
touristiques ou forestiers.
A titre de moyens de preuve, ils ont requis une inspection des lieux, l’édition du dossier
complet de la cause, ainsi que le dépôt par la commune de A_ du dossier
relatif au plan d’aménagement détaillé du domaine skiable de I_ et par la
commune de J_ du dossier relatif au projet de développement régional en vue
de la valorisation de la filière du lait. Les intéressés ont notamment joint à leur mémoire
un extrait de l’avant-projet du 31 octobre 2012 relatif à ce projet de développement
régional, ainsi que des plans de situation de l’endroit.
E. Le 13 novembre 2014, la CCC a indiqué qu’elle renonçait à se déterminer sur ce
recours.
Le Conseil d’Etat a déposé le dossier de la cause, le 26 novembre suivant, et a proposé
de rejeter le recours.
Le 4 décembre 2014, la commune de A_ a indiqué qu’elle renonçait elle aussi
à prendre position. Elle a proposé, le 22 décembre suivant, la suspension de la
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procédure jusqu’à droit connu sur le sort de la demande d’homologation des tracés des
pistes de ski « E_ » et « F_ ».
Donnant suite à cette proposition, la Cour de céans a suspendu l’instruction de la cause,
le 8 janvier 2015. Cette suspension a été par la suite régulièrement prolongée, dans
l’attente d’une décision sur la demande d’homologation précitée.
Répondant à une demande d’information du juge chargé de l’instruction, la commune de
A_ a indiqué, le 9 septembre 2016, que l’accès agricole litigieux permettait à
X_ d’exploiter son rural également durant la saison hivernale. En effet, l’autre
accès en rive droite de la C_ n’offrait pas cette garantie et présentait des
dangers pour la sécurité des personnes et pour la cohabitation avec les skieurs. La
commune a ajouté que la nécessité d’exploiter cette partie du domaine agricole était
démontrée et a précisé qu’un projet de réfection de l’écurie sise dans le rural avait été
déposé dans le cadre du projet de développement régional cité plus haut.
Toujours à la demande du juge chargé de l’instruction, l’autorité communale a informé,
le 4 avril 2018, qu’elle faisait établir les documents nécessaires à l’examen de sa
demande d’homologation des pistes de ski précitées, en coordination avec les services
cantonaux concernés. Quant à X_ et Y_, ils ont indiqué, les 11 avril
et 8 mai suivants, que le projet de réfection de leur écurie était toujours en suspens
auprès de l’Office cantonal des améliorations structurelles, rattaché au Service de
l’agriculture (ci-après : SAgr). Selon un courrier du 7 mai 2018 émanant de cet office, ce
projet de réfection du rural dépendait de l’amélioration de l’accès et était, par
conséquent, étroitement lié à la procédure d’homologation précitée.
Dite procédure s’est poursuivie et a abouti à une décision d’homologation
complémentaire du PAD du domaine skiable rendue par le Conseil d’Etat, le
18 décembre 2019. Celle-ci imposait notamment à l’autorité communale et à l’exploitant
du domaine skiable de mettre en œuvre des aménagements sur le tracé des pistes de
ski dans le secteur du B_, selon une variante no 3 figurant dans le rapport selon
l'article 47 OAT du 15 juin 2018. D’après le plan et le devis estimatif figurant en annexes
8a et 8b dudit rapport, ces travaux portaient à la fois sur la piste « E_ », où il
était prévu d’aménager un tronçon élargi et de partager la chaussée en permettant une
cohabitation entre la pratique du ski et la circulation de véhicules agricoles (parcelle
no xxx1 ; partie amont), ainsi que sur la piste de « F_ », où devait être installé
un pont métallique permettant également à un véhicule agricole de circuler le long de la
piste de ski et de croiser celle-ci dans un secteur avec une grande visibilité (parcelles
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nos xxx1 et xxx3 ; partie aval). L’homologation de ces deux pistes et de leur enneigement
technique a fait l’objet d’un litige que X_ et d’autres propriétaires ont porté
céans, le 4 février 2020 (affaire A1 20 25).
Les parties ont été invitées à déposer leurs ultimes observations, le 14 mai 2020,
notamment quant à la question de savoir si l’ordre de remise en état des lieux était
toujours justifié compte tenu des nouveaux aménagements que prévoyait la décision
d’homologation complémentaire.
Le 4 juin suivant, la commune de A_ a indiqué qu’elle n’avait pas d’éléments
nouveaux à communiquer et qu’elle s’en remettait à la justice.
Le même jour, la CCC a affirmé que l’ordre de remise en état des lieux était toujours
intégralement justifié en cas d’annulation de l’homologation du PAD du domaine skiable.
En revanche, si ce PAD entrait en vigueur tel qu’homologué par le Conseil d’Etat, il
convenait de maintenir cet ordre de remise en état des lieux, mais en renonçant à
requérir, dans la section B, le remodelage du terrain selon l’état initial et la plantation
d’essences indigènes.
Le Conseil d’Etat a indiqué ne pas avoir d’autres observations à formuler, le 10 juin 2020.
Cinq jours plus tard, X_ et Y_ ont relevé que le PAD du domaine
skiable homologué par le Conseil d’Etat, le 18 décembre 2019, comprenait l’accès
forestier qu’ils avaient aménagé. Ils en ont déduit que l’ordre de remise en état des lieux
n’était pas justifié et ont maintenu les conclusions de leur recours.

Considérant en droit
1.1 Le recours est recevable (art. 72, 78 let. a, 80 al. 1 let. b-c, 46 et 48 de la loi du
6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives – LPJA ; RS/VS 172.6).
Y_ et X_, destinataires de l’ordre de remise en état des lieux,
disposent en particulier d'un intérêt digne de protection à contester la décision du Conseil
d’Etat qui confirme la légalité de ce prononcé (art. 80 al. 1 let. a et 44 al. 1 LPJA).
2.1 Un recours doit en principe être jugé selon la loi applicable à la date de la décision
attaquée, même si cette loi a été modifiée ou abrogée dans l’intervalle, à moins que la
novelle ne soit assortie de dispositions transitoires donnant, dans cette hypothèse, priorité
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au droit nouveau, ou à moins qu’un intérêt public prépondérant n’impose une telle priorité
(cf. p. ex. ATF 141 II 398 consid. 2.4 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_171/2018 du 29 août
2018 consid. 7.2 et 1C_238/2017 du 24 mai 2018 consid. 2.1.1, cités in : ACDP A1 18 250
du 25 octobre 2019 consid. 2).
Les dispositions transitoires de la loi du 15 décembre 2016 sur les constructions (LC ;
RS/VS 705.1) et de l’ordonnance du 22 mars 2017 sur les constructions (OC ;
RS/VS 705.100) approuvée le 8 juin 2017 en Grand Conseil, s’inspirent de cette règle
générale. L’article T1-1 LC veut, en effet, que cette loi s’applique dès son entrée en
vigueur et qu’elle régisse, hormis des exceptions inapplicables ici, toute décision prise
après le 1er janvier 2018 (al. 1). La deuxième phrase de l’article T1-1 OC maintient, en
revanche, l’application de l’ancien droit aux procédures de recours portant sur une
autorisation de bâtir et pendantes au 1er janvier 2018 (cf. p. ex. RVJ 2019 p. 20
consid. 1.2 ; ACDP A1 18 250 précité consid. 2).
2.2 La contestation d’espèce se rapporte à une procédure de police des constructions.
Il ne s’agit donc pas d’une procédure de recours portant sur une autorisation de cons-
truire, au sens de la disposition qui vient d’être citée. Partant, l’exception que prévoit
ladite disposition n’est pas réalisée, de sorte que la présente cause devrait en principe
être tranchée en application du nouveau droit (cf. p. ex. ACDP A1 19 95 du 9 mars 2020
consid. 1.2.3 et les arrêts cités).
L’autorité précédente a quant à elle fait application de l’ancien droit (loi du 8 février 1996
sur les constructions – aLC ; RO/VS 1996 p. 42 ss et ordonnance du 2 octobre 1996 sur
les constructions − aOC ; RO/VS 1996 p. 342 ss), puisqu’elle a statué plusieurs années
avant l’entrée en vigueur du nouveau droit. On peut se demander si, en dépit de la lettre
des dispositions transitoires citées plus haut, la Cour ne devrait pas elle aussi statuer en
application de l’aLC et de l’aOC. En effet, l’affaire portée céans pose la question de
savoir si l’ordre de remise en état des lieux prononcé par la CCC en 2013 et confirmé
par le Conseil d’Etat l’année suivante est légal. L’ensemble des faits déterminants pour
résoudre cette question se sont déroulés sous l’empire de l’ancien droit, de sorte
qu’appliquer à cet état de fait des dispositions légales entrées en vigueur plusieurs
années plus tard peut soulever des interrogations quant au respect des principes de
non-rétroactivité de la loi et de la lex mitior (dans le même sens, cf. ACDP A1 18 225 du
9 mars 2020 consid. 1.2).
Toutefois, en l’occurrence, le droit applicable reste sans influence sur l’issue du présent
litige, dès lors que, pour les questions pertinentes à trancher dans la présente cause,
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l’ancien et le nouveau droit cantonal ne prévoient rien de fondamentalement différent.
La Cour se réfèrera donc ci-après à l’ancien comme au nouveau droit.
3.1 Les recourants sollicitent l’administration de plusieurs moyens de preuve. Prévu par
la loi (art. 17 al. 2 LPJA, applicable par renvoi des art. 80 al. 1 let. d et 56 al. 1 LPJA), le
droit de faire administrer des preuves est une composante du droit d’être entendu que
garantit l’article 29 alinéa 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101).
Il n’est cependant pas absolu, la prise en considération de moyens de preuve supposant
que ceux-ci apparaissent utiles à l’établissement des faits pertinents. L’autorité de
décision peut donc se livrer à une appréciation anticipée de l’utilité du moyen de preuve
offert et renoncer à l’administrer lorsque le fait dont les parties veulent établir la réalité
n’est pas important pour la solution du cas, lorsque sa preuve résulte déjà de
constatations versées au dossier ou lorsqu’elle arrive à la conclusion que ces preuves
ne sont pas décisives pour la solution du litige, voire qu’elles ne pourraient l’amener à
modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1, 140 I 285 consid. 6.3.1 et la
jurisprudence citée ; RVJ 2009 p. 49 consid. 3b).
3.2 Le Conseil d’Etat a déposé céans le dossier complet de la cause, de sorte que la
demande des recourants en ce sens est satisfaite. La Cour se référera en outre, si
nécessaire, aux pièces du dossier d’homologation du PAD du domaine skiable qui a été
produit dans le cadre de l’instruction de l’affaire A1 20 25, laquelle fait elle aussi l’objet
d’un arrêt rendu séparément ce jour. La requête des recourants sollicitant l’édition de ce
dossier est ainsi également satisfaite. Ceux-ci proposent en outre le dépôt du dossier
relatif au projet de développement régional en vue de la valorisation de la filière laitière.
Dans le cadre de ce projet qui concerne les producteurs de lait de J_,
X_ a fait élaborer un avant-projet d’améliorations privées visant à assainir le
rural dont il est propriétaire sur le no xxx2 (rénovation de la toiture, construction d’une
fosse à lisier et amélioration de l’accès). Cet avant-projet – dont un exemplaire figure
déjà au dossier de la CCC – dépend notamment de l’amélioration de l’accès audit rural
(cf. détermination du SAgr du 7 mai 2018). De l’avis de la Cour, ces renseignements
sont suffisants, en ce sens qu’ils permettent d’apprécier l’intérêt des recourants au
maintien de la route d’accès dont la CCC a exigé la remise en état. Il n’est dès lors pas
nécessaire de solliciter le dépôt du dossier précité pour trancher le présent litige. Enfin,
le dossier de la cause et celui d’homologation du PAD du domaine skiable comportent
tous les documents, photographies et plans nécessaires à la résolution du cas, raison
pour laquelle la Cour peut également renoncer à organiser une inspection des lieux,
moyen dont l’administration apparaît dès lors superflue.
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3.3 En lien avec leur droit de participer à l’administration des preuves, les recourants
invoquent une violation de leur droit d’être entendus, affirmant que l’autorité précédente
a refusé à tort d’effectuer l’inspection des lieux qu’ils avaient requis dans leur recours
administratif. Selon eux, la résolution du litige imposait d’administrer au préalable ce
moyen, afin que l’autorité apprécie correctement l’ampleur des travaux réalisés. En effet,
d’après les recourants, la longueur de l’accès forestier et la surface de défrichement
retenus par la CCC (respectivement env. 300 m et env. 845 m2) ne correspondent
manifestement pas à la réalité (respectivement env. 200 m et env. 480 m2), ce qu’une
inspection sur place aurait permis de démontrer.
A l’examen du plan de situation à l’échelle 1 :1000 établi par le SFCEP et annexé à la
décision de la CCC, dont les recourants ne prétendent pas qu’il est inexact, la Cour
remarque que l’accès forestier que ceux-ci ont aménagé ne s’étend effectivement pas
sur 300 m, mais bien plutôt sur environ 200 m. C’est donc à raison que les recourants
relèvent cette erreur qui ressort tant de la décision de remise en état que de celle rendue
par le Conseil d’Etat. Rien n’indique, en revanche, à l’examen de ce plan et des
photographies au dossier, que la surface défrichée évaluée par le SFCEP à environ
845 m2 ne corresponde pas à la réalité. Quoi qu’il en soit, même s’il fallait considérer
que les travaux litigieux ont porté sur un accès long d’environ 200 m et ont entraîné un
défrichement de l’ordre de 480 m2, comme le font valoir les recourants, il ne serait pas
possible d’en conclure que la décision de l’autorité précédente aurait été différente. En
effet, la réalisation sans autorisation d’un accès de telles dimensions à travers l’aire
forestière peut déjà être assimilée à des travaux importants qui contreviennent de
manière manifeste au droit fédéral (cf. infra, consid. 5). Dès lors, il faut retenir que le
Conseil d’Etat pouvait apprécier correctement l’ampleur desdits travaux sur la base des
pièces au dossier (plan précité du SFCEP et photographies) et que, partant, il n’avait
pas l’obligation d’organiser une inspection des lieux avant de statuer sur la légalité de
l’ordre de remise en état. Le grief de violation du droit d’être entendu est ainsi rejeté.
4. Sur le fond, l’affaire a trait à un ordre de remise en état des lieux qui porte sur un
accès à véhicules réalisé sans autorisation dans l’aire forestière. Aux termes de cette
décision, les recourants sont tenus de réaménager ledit accès forestier dans sa section
A (évacuation de la chaille, réduction de la largeur du chemin à 2,5 m et ensemencement
avec un mélange adapté à la station) et de le supprimer intégralement dans sa section
B (évacuation de la chaille, remodelage du terrain, ensemencement et plantation
d’essences indigènes par petits groupes). Le Conseil d’Etat a confirmé la légalité de cet
ordre de remise en état des lieux, décision que les recourants ont contesté céans.
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5.1 Ceux-ci affirment d’abord que l’accès litigieux pouvait être autorisé a posteriori et
faire ainsi l’objet d’une régularisation exceptionnelle. Ils motivent leur point de vue en
exposant que ledit accès est le seul moyen adéquat leur permettant de rejoindre le rural
sis sur le no xxx2 et qu’il n’y a aucun intérêt prépondérant qui s’oppose au défrichement
et à la construction de cet accès.
5.2 Trouvant son fondement constitutionnel dans l'article 77 alinéa 3 Cst., la LFo pose le
principe selon lequel l'aire forestière ne doit pas être diminuée (art. 3). La forêt doit être
conservée en tant que milieu naturel dans son étendue et dans sa répartition
géographique (art. 1 al. 1 let. a et b LFo). Il faut en outre veiller à ce que la forêt puisse
remplir ses fonctions, notamment protectrice, sociale et économique (art. 1 al. 1 let. c LFo).
Sur cette base, l'article 5 LFo érige en règle de principe l’interdiction des défrichements
(al. 1) ; ceux-ci ne peuvent être admis qu’exceptionnellement, moyennant autorisation, à
la condition que le requérant démontre que le défrichement répond à des exigences pri-
mant l'intérêt à la conservation de la forêt (al. 2). Au surplus, le défrichement ne peut être
autorisé que si l'ouvrage en question ne peut être réalisé qu'à l'endroit prévu (art. 5 al. 2
let. a LFo), qu’il remplit, du point de vue matériel, les conditions posées en matière
d'aménagement du territoire (art. 5 al. 2 let. b LFo) et que le défrichement ne présente pas
de sérieux dangers pour l'environnement (art. 5 al. 2 let. c LFo). Ne sont pas considérés
comme raisons importantes les motifs financiers, tels que le souhait de tirer du sol le plus
gros profit possible ou la volonté de se procurer du terrain bon marché à des fins non
forestières (art. 5 al. 3 LFo). Les exigences de la protection de la nature et du paysage
doivent en outre être respectées (art. 5 al. 4 LFo). Le droit cantonal rappelle la même règle
de principe et soumet les défrichements aux mêmes conditions (v. art. 15 de la loi du 14
septembre 2011 sur les forêts et les dangers naturels − LcFDN ; RS/VS 921.1).
Une autorisation de défricher constitue donc une exception dont la garantie est liée au
strict respect des conditions légales posées. A teneur du Message du Conseil fédéral
relatif à la LFo (FF 1988 III 157 p. 183), il appartient au requérant de prouver que les
raisons qui l'incitent à demander une autorisation de défrichement priment l'intérêt à la
conservation des forêts. Il doit, en d'autres termes, démontrer qu'il existe un intérêt public
ou privé qui doit être placé au-dessus de l'intérêt que représente la conservation des
fonctions forestières. La jurisprudence a précisé que l'exigence de l'article 5 alinéa 2 lettre
a LFo est relative et qu'une pesée globale des intérêts doit être opérée dans chaque cas ;
il n'est pas nécessaire de prouver la nécessité absolue de l'emplacement retenu pour le
défrichement, du moment que ce n'est qu'un des éléments à prendre en considération lors
de la pesée des intérêts en présence. Ce qui est déterminant, c'est de savoir si les motifs
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de ce choix l'emportent sur l'intérêt au maintien de la forêt (ATF 119 Ib 397 consid. 6a ;
arrêt du Tribunal fédéral 1C_329/2015 du 25 avril 2016 consid. 3.1).
5.3 En l’occurrence, quoi qu’en disent les recourants, l’accès qu’ils ont réalisé à travers
l’aire forestière reposait principalement sur des motifs de convenance personnelle. Le
rural sis sur le no xxx2 était déjà desservi par un accès en rive droite de la C_,
ce qui permettait aux recourants de l’exploiter. Que cet accès ne soit pas optimal et qu’il
ne soit pas adapté aux projets que les recourants nourrissaient pour le développement
de leur exploitation agricole ne signifiait pas que les intéressés pouvaient créer un nouvel
accès à travers l’aire forestière. Des variantes étaient en effet envisageables, ainsi que
l’ont retenu les autorités précédentes. Dans ces conditions, la Cour ne saurait considérer
que l’intérêt des recourants à la création de l’accès litigieux primait l’intérêt à la
conservation de la forêt. Partant, c’est à juste titre que le Conseil d’Etat a estimé que les
conditions permettant l’octroi d’un permis de défricher (et d’une autorisation de
construire) n’étaient en l’occurrence pas remplies.
6. Dès lors que les travaux réalisés ne peuvent pas faire l’objet d’une régularisation, la
question de la remise en état des lieux doit se poser.
6.1 Le régime de la remise en état des lieux, désormais réglé aux articles 56 et 57 LC,
faisait auparavant l’objet de l’article 51 aLC. Ces dispositions fixent les principes et les
conditions permettant à l'autorité compétente en matière de police des constructions −
confrontée à un projet exécuté sans autorisation de construire ou contrairement à
l'autorisation délivrée ou encore en violation des dispositions de droit public des
constructions − d’ordonner et de faire observer l'arrêt total ou partiel des travaux (art. 56
LC et 51 al. 1 aLC) et d’impartir au propriétaire un délai convenable pour la remise en
état des lieux conforme au droit sous la menace d'une exécution d'office (art. 57 al. 3 LC
et 51 al. 2 et 3 aLC). Ces dispositions détaillent également les règles afférentes à une
éventuelle régularisation du projet en cause (art. 57 al. 2 LC et 51 al. 4 aLC).
6.2 L'article 46 alinéa 2 OC prescrit à l'autorité de police des constructions qui ordonne
la remise en état des lieux de tenir compte des principes de la proportionnalité et de la
protection de la bonne foi (v. aussi art. 58 aOC). Selon la jurisprudence, l'ordre de
démolir une construction édifiée sans droit et pour laquelle une autorisation ne pouvait
être accordée n'est, en soi, pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui
place l'autorité devant un fait accompli doit en effet s'attendre à ce que celle-ci se
préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients
qui en découlent pour le constructeur. Néanmoins, l'autorité doit renoncer à une telle
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mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de
nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-
ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances
sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait
changé dans l'intervalle (cf. p. ex. arrêt du Tribunal fédéral 1C_237/2018 du 29 janvier
2019 consid 2.4, avec renvoi notamment à l'ATF 132 II 21 consid. 6 ; ACDP A1 18 90
du 13 août 2019 consid. 5.1).
6.3 Le cas d’espèce présente la particularité suivante : puisque l’arrêt rendu ce jour dans
l’affaire A1 20 25 confirme la légalité de l’homologation complémentaire du PAD du
domaine skiable, l’ordre de remise en état ne se justifie plus intégralement, en raison
des aménagements qui devront être réalisés dans le cadre de ce PAD. En effet,
consultée à ce sujet, la CCC a indiqué que, si ce PAD entrait en vigueur tel qu’homologué
par le Conseil d’Etat en 2019, il convenait de maintenir l’ordre de remise en état des
lieux, mais en renonçant à requérir, dans la section B de l’accès litigieux, le remodelage
du terrain selon l’état initial et la plantation d’essences indigènes (cf. détermination de la
CCC du 4 juin 2020). En synthèse, la route d’accès créée par les recourants pourrait
donc être maintenue et utilisée, mais elle devrait être remise en état en suivant les
injonctions de la CCC. Les recourants seraient ainsi tenus d’évacuer la chaille sur toute
la longueur de cet accès et, dans sa section A, de réduire la largeur de la route à 2,5 m
et de procéder à un ensemencement avec un mélange adapté à la station.
6.3.1 Dans leur mémoire déposé en 2014, les recourants avaient soutenu que la
décision confirmant la remise en état des lieux n’était pas conforme au principe de la
proportionnalité. Ils rappelaient que le rural sis sur le no xxx2 faisait partie de leur
exploitation agricole et qu’il n’était accessible que de manière malaisée, en empruntant
une route en rive droite de la C_. Ils exposaient que, du moment que
l’exploitation de la forêt sur le no xxx1 nécessitait la création d’une desserte forestière,
celle-ci pouvait également servir d’accès plus direct et plus facile au rural, en restant en
rive gauche de la C_. Selon eux, cette solution était conforme au principe de
la proportionnalité et ne contrevenait à aucun intérêt public prépondérant.
Ces arguments ne sont aujourd’hui plus déterminants, puisque la CCC a admis que
l’accès réalisé illégalement peut être partiellement maintenu au vu de la décision
d’homologation complémentaire du PAD rendue en 2019 et qui prévoit, en particulier, la
réalisation de nouveaux aménagements sur le tracé des pistes de ski. En effet, ceux-ci
sont destinés à permettre aux recourants d’accéder au rural sis sur le no xxx2, y compris
durant la saison d’hiver, en empruntant notamment l’accès qu’ils ont créé sans droit à
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travers l’aire forestière. L’examen du plan et du devis estimatif figurant en annexes 8a et
8b du rapport selon l'article 47 OAT du 15 juin 2018 (pièce déposée dans le cadre de
l’affaire A1 20 25) montre que les travaux projetés doivent être réalisés dans deux
secteurs. Dans le premier d’entre eux (partie amont), lesdits travaux consistent à élargir
à 8 m une route empruntée par les skieurs sur le no xxx1 et à partager la chaussée,
autorisant ainsi une cohabitation entre la pratique du ski sur la piste « E_ » et
la circulation de véhicules agricoles. Cet aménagement doit être exécuté juste en amont
de la section B de l’accès réalisé sans autorisation par les recourants. Dans le second
secteur (partie aval), les travaux visent eux aussi à faire cohabiter la pratique du ski et
l’activité agricole, sur les parcelles nos xxx1 et xxx3 ; il s’agit de réaliser un pont
métallique permettant à un véhicule agricole de traverser la C_, de circuler le
long de la piste de ski « F_ » et de croiser celle-ci dans un secteur avec une
grande visibilité. Lesdits travaux doivent être effectués sur une partie de la section A de
l’accès litigieux et dans le prolongement de celui-ci. Comme on le voit, à teneur du PAD
du domaine skiable, l’accès qui fait l’objet de la remise en état des lieux n’est pas
assimilé à une desserte dont le but serait uniquement de servir à l’exploitation ponctuelle
de la forêt sur le no xxx1. Il s’agit d’un accès agricole, sans lequel les aménagements
prévus dans le cadre de la décision d’homologation complémentaire n’ont aucune
justification. Dans ce contexte, le maintien partiel de l’ordre de remise en état que
propose la CCC est adéquat et proportionné. Il permet aux recourants d’accéder au rural
sis sur le no xxx2 en empruntant le tracé qu’ils ont aménagé sans autorisation à travers
l’aire forestière, tout en tenant compte des besoins liés à l’exploitation du domaine
skiable.
6.3.2 Dans leur détermination du 15 juin 2020, les recourants relèvent que le PAD du
domaine skiable homologué par le Conseil d’Etat, le 18 décembre 2019, comprend
l’accès forestier litigieux et en déduisent que l’ordre de remise en état des lieux doit être
purement et simplement annulé.
Contrairement à ce que les intéressés soutiennent, le PAD ne règle pas complètement
la question de l’accès litigieux, notamment les dimensions de celui-ci. Sur ce point, la
remise en état partielle proposée par la CCC est justifiée. Il est en effet indispensable de
minimiser l’impact des travaux sur l’aire forestière. Il est rappelé, en particulier, que
l’article 3 LFo pose le principe selon lequel l'aire forestière ne doit pas être diminuée et
que l'article 5 alinéa 1 LFo érige en règle de principe l’interdiction des défrichements (cf.
supra, consid. 5.2). L’accès ainsi remis en état permettra aux recourants de rejoindre le
rural au moyen d’un véhicule agricole léger, ce qui paraît suffisant pour les besoins de
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leur exploitation. Il faut ajouter que les contrevenants ont réalisé des travaux de grande
ampleur dans l’aire forestière, sans autorisation préalable et en s’écartant délibérément
de l’accord oral qui leur avait été signifié pour l’aménagement d’un layon destiné au
débardage du bois. Leur intérêt privé d’ordre financier et de convenance personnelle au
maintien de l’accès dans son état actuel n’est ainsi pas prépondérant.
7.1 Attendu ce qui précède, le recours est rejeté (art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA). La
décision du Conseil d’Etat est confirmée avec cette précision que, dans la section B de
l’accès litigieux (virage et raccord ouest), les recourants ne sont astreints ni à remodeler
le terrain selon son état initial, ni à planter des essences indigènes par petits groupes,
ceci à condition que le PAD du domaine skiable de I_ entre en vigueur
conformément à la décision d’homologation complémentaire rendue le 18 décembre
2019.
7.2 Vu l'issue du litige, les frais de la cause sont mis à la charge des recourants,
solidairement entre eux (art. 88 al. 2 et 89 al. 1 LPJA) ; ceux-ci n’ont pas droit à des
dépens (art. 91 al. 1 a contrario LPJA).
7.3 Eu égard aux principes de la couverture des frais et de l’équivalence des prestations
et compte tenu des critères d'appréciation et des limites des articles 13 alinéa 1 et 25 de
la loi du 11 février 2009 fixant le tarif des frais et dépens devant les autorités judiciaires
ou administratives (LTar ; RS/VS 173.8), l'émolument de justice est fixé à 1200 fr.,
débours compris (art. 11 LTar).
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