Decision ID: 8637f4d1-c37d-5800-aba8-a1aaf515435f
Year: 2007
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A.
Con risoluzione _ _ 2000 il Consiglio di Stato ha adottato una zona di pianificazione a salvaguardia della progettazione del nuovo collegamento viario _ che, unitamente al potenziamento dei servizi di trasporto pubblico ed alle misure di accompagnamento, costituisce uno dei tasselli strategici della mobilità sul P_. La zona di pianificazione, della durata di cinque anni, è stata istituita sui comprensori comunali di L_, M_, C_, C_ e S_, così come risulta dalle planimetrie 1:2'000 e dalla scheda descrittiva annesse alla decisione governativa, affinché l'attività edilizia e gli interventi di urbanizzazione delle aree edificabili non pregiudicassero o rendessero più ardua le possibilità di attuazione del previsto progetto e, più in generale, della strategia di mobilità che informa l'intero comprensorio del P_. Di conseguenza, all'interno del perimetro di questa zona è stata consentita senza restrizioni l'attuale utilizzazione dei fondi, senza modifica del loro stato fisico, ed è stata ammessa la manutenzione degli edifici e dei manufatti esistenti, ad esclusione dei lavori di trasformazione sostanziali. La pubblicazione ha avuto luogo dal _ _ al _ _ 2000 presso le cancellerie dei comuni interessati.
B. La zona di pianificazione che concerne il comprensorio comunale di C_ include in località _ _ i mapp. 3, 5 e 1. I fondi, inedificati, sono di proprietà di RI 1.
C.
Il _ _ 2001 il Consiglio di Stato ha adottato la scheda A del piano direttore relativa al piano comprensoriale del P_, che consolida nella pianificazione cantonale di ordine superiore gli studi fino ad allora eseguiti. Per quanto riguarda la mobilità sul P_, l'allegato 1 della scheda settoriale _ tratta del collegamento viario _, definendolo, indicativamente, nella rappresentazione grafica n. _. Nella seduta del _ _ 2003 il Gran Consiglio ha approvato la scheda A, respingendo i ricorsi inoltrati contro la stessa.
D.
Con giudizi 5 gennaio 2004 e 5 aprile 2005 il Tribunale della pianificazione del territorio ha respinto alcuni ricorsi contro la zona di pianificazione istituita con risoluzione _ _ 2000, che era stata avversata da alcuni proprietari, ma non dal qui ricorrente (cfr. inc. 90.2000.35, 90.2000.50 e 90.2000.57, consultabili nella raccolta
www.sentenze.ti.ch
).
E. Considerato che gli studi per la progettazione del collegamento viario non potevano essere conclusi entro la data di scadenza della zona di pianificazione, ossia il _ _ 2005, e che si rendeva necessario garantire ulteriormente la salvaguardia degli obiettivi pianificatori perseguiti con la misura, con decisione _ _ 2005 il Consiglio di Stato ha prorogato il termine di validità della zona di pianificazione di ulteriori due anni, fino al _ _ 2007. Le disposizioni regolanti i suoi effetti sono restate invariate.
F. Con ricorso 30 giugno 2005 RI 1 si è aggravato contro la menzionata decisione, chiedendone in via principale l’annullamento ed in subordine una riduzione dell’estensione della zona di pianificazione ad un massimo di 20 m come illustrato in una planimetria allegata all’impugnativa o, da ultimo, il rinvio dell’incarto al Governo per nuova decisione al fine di limitare la zona di pianificazione al territorio strettamente necessario per la salvaguardia della realizzazione del progetto viario. Ripercorse le vicissitudini che hanno toccato i fondi in parola, il ricorrente ha lamentato una violazione della garanzia della proprietà, considerate le lungaggini che hanno caratterizzato i lavori di progettazione. Le conseguenze dell’inerzia dello Stato non devono essere sopportate dai privati. Ha inoltre invocato il principio della proporzionalità, in quanto sarebbe ingiustificato estendere la zona di pianificazione ad una porzione di territorio superiore a quanto necessario alla realizzazione del progetto.
G. La divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità ha postulato il rigetto dell'impugnativa, con argomentazioni che verranno riprese, se del caso, nei considerandi di diritto.
H. Il 30 settembre 2005 il Dipartimento federale dell’ambiente, dei trasporti, dell’energia e delle comunicazioni ha approvato la scheda A del piano direttore cantonale concernente il piano comprensoriale del P_.
I. Con risoluzione _ _ 2006 il Consiglio di Stato ha modificato la zona di pianificazione del comparto di progettazione del collegamento viario _ adottata il _ _ 2000 e prorogata fino al _ _ 2007. Di principio, l’estensione dell’area colpita dalla misura pianificatoria è stata ridotta, salvo alcune eccezioni, che interessano, in parte, i mapp. _3 e _1, di proprietà del ricorrente, dove la zona di pianificazione è stata estesa. Le disposizioni regolanti gli effetti della misura sono restate immutate. Gli atti sono stati pubblicati dal _ _ al _ _ 2006.
L. Il _ _ 2006 si è tenuta l'udienza in contraddittorio, durante la quale il ricorrente ha confermato le proprie allegazioni e domande, rinunciando al sopralluogo. Egli si è riservato un termine scadente il _ _ 2006 per comunicare se manteneva la propria impugnativa.
M. Il _ _ 2006 RI 1 ha informato il tribunale di mantenere il gravame ed ha sollecitato l’emanazione della sentenza.
Considerato,

in diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, nel quale è stato integrato il Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (cfr. BU 2006, 215 segg.) è data, il ricorso è tempestivo (art. 64 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente è certa (art. 64 cpv. 2 LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile.
2. Secondo l’art. 27 cpv. 1 LPT se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l’autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell’utilizzazione. Sempre per comprensori esattamente delimitati, l’art. 58 LALPT consente di istituire zone di pianificazione se conflitti con i principi pianificatori o problemi particolari relativi all’uso del territorio lo giustificano. In particolare, se i piani mancano o devono essere modificati. La zona di pianificazione è istituita, nell’ambito delle relative competenze pianificatorie, dal municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato: quest’ultimo può stabilire zone di pianificazione a salvaguardia degli obiettivi generali della pianificazione del territorio e della protezione dell’ambiente, così come per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 60 LALPT). Il diritto cantonale riprende all’art. 63 cpv. 2 LALPT il principio secondo cui all’interno della zona è vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione, con la precisazione, al cpv. 3 della stessa disposizione, che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente oppure sono sospese, al massimo fino alla scadenza della zona di pianificazione. La zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di prorogare di altri due il termine di scadenza (art. 62 LALPT).
In sintesi, la zona di pianificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. La giurisprudenza del Tribunale federale ha ravvisato tra gli scopi fondamentali dell’istituto quello di impedire che modifiche del territorio durante la pianificazione restringano eccessivamente la libertà di scelta dei pianificatori (DTF 113 Ia 357 consid. 2a, bb). A questo stadio l’assetto definitivo dell’ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può in particolare affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l’indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall’indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che pur nei limiti della loro indeterminatezza ne informano l’azione.
3. La limitazione della proprietà posta in essere da una zona di pianificazione è compatibile con la garanzia sancita dall’art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (art. 36 Cost.). Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un’impostazione manifestamente erronea, all’ordina-mento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all’idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid 2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
4.
4.1. Come rilevato in narrativa (cfr. consid. D), questo tribunale ha già avuto modo di esprimersi in merito alla zona di pianificazione all’esame (cfr. giudizi 5 gennaio 2004 e 5 aprile 2005), che è stata ritenuta sorretta da una sufficiente base legale, giustificata sotto il profilo dell’interesse pubblico e rispettosa del principio di proporzionalità. Premesso che il P_ riveste a livello cantonale un’importante valenza strategica, sia da un punto di vista territoriale sia da quello della mobilità, in questi giudizi è stato posto in evidenza che il nuovo collegamento viario _ è parte di un progetto destinato a rimodellare radicalmente l’assetto del traffico di tutto il comprensorio e finalizzato al miglioramento qualitativo delle potenzialità di sviluppo regionale del Sopraceneri nonché all’accrescimento della qualità di vita negli abitati toccati dagli effetti negativi della mobilità stradale d’attraversamento lungo le sponde del P_. La misura pianificatoria è stata ritenuta idonea al raggiungimento degli scopi prefissati e proporzionata al sacrificio imposto ai privati.
4.2. Contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, dal 2000 al 2005, ossia nel periodo di validità temporale della zona di pianificazione, le autorità non sono restate inattive, bensì hanno raggiunto importanti obiettivi, avanzando nell’iter volto alla realizzazione del progetto viario. Il _ _ 2003 il Gran Consiglio ha respinto i 13 ricorsi inoltrati contro l’adozione da parte del Consiglio di Stato della scheda A di piano direttore relativa al piano comprensoriale del P_, la quale è in seguito stata approvata definitivamente dal Dipartimento federale dell’ambiente, dei trasporti, dell’energia e delle comunicazioni il _ _ 2005. Nel frattempo, anche i lavori di progettazione sono proseguiti, giungendo ad un affinamento del progetto e ad una più precisa delimitazione del tracciato dell’opera che ha permesso al Consiglio di Stato (cfr. decisione _ _ 2006) di ridimensionare, in buona sostanza, la zona di pianificazione contestata. Mentre la superficie della zona di pianificazione adottata nel giugno 2000 assommava a 241 ha, quella della zona di pianificazione proposta è di ca. 134,5 ha, pari ad una riduzione di quasi il 45% (cfr. studio di base del luglio 2006 allegato alla proposta di modifica della zona di pianificazione cantonale adottata il _ _ 2006 dal Consiglio di Stato). Solo in casi puntuali, che toccano pure i mappali di proprietà del ricorrente, la sua ampiezza è stata estesa, proprio per meglio adattarsi all’avanzamento della fase progettuale. Pertanto, un’ulteriore riduzione nel senso proposto dall’insorgente, non può essere accolta, in quanto comprometterebbe la progettazione dell’opera viaria in discussione. Va pure ricordato che il _ _ 2006, il Consiglio di Stato ha licenziato il messaggio per la richiesta dello stanziamento di un credito di fr. 4'660'000.- per l’allestimento del progetto di massima del collegamento stradale _ e delle relative misure compensatrici e di un credito di fr. 1'056'000.- per l’allestimento del progetto e l’elaborazione del piano di utilizzazione cantonale del parco del P_. Con decreto legislativo del _ _ 2007 il Gran Consiglio ha stanziato questo credito. A seguito di referendum il decreto sarà prossimamente sottoposto a votazione popolare. I relativi rapporti di maggioranza e di minoranza della commissione della gestione e delle finanze datano del _ _ e del _ _ 2007. Da ultimo, è pure da menzionare che con l’avvicinarsi della scadenza definitiva della zona di pianificazione e ritenute l’esigenza di assicurare la tutela del tracciato e l’incertezza nel prevedere con precisione lo sviluppo temporale delle successive fasi realizzative dell’opera, l’autorità cantonale ha deciso di assicurare ulteriormente il tracciato istituendo un piano di utilizzazione cantonale stradale ai sensi degli art. 11 cpv. 2 LStr in relazione con l’46 cpv. 2 LALPT. I relativi piani sono stati depositati, nel contesto della procedura di informazione e di partecipazione, presso le cancellerie dei comuni di G_, C_, S_, C_, C_ e L_ dal _ _ al _ _ 2007. L’area riservata per il tracciato della futura arteria stradale – sia aggiunto per completezza – ancorché assai ridimensionata, rispetto a quello della zona di pianificazione, si estende ancora una volta sulle proprietà del ricorrente, con incidenze diverse, ad esclusione del mapp. _1 (inedificabile).
4.3. I passi fino ad oggi intrapresi dalle varie autorità, attive a livello cantonale e federale, dimostrano una seria intenzione pianificatoria. Infondata appare dunque la critica rivolta dal ricorrente allo Stato di essere restato inattivo nel corso della durata di validità della zona di pianificazione. La progettazione e la realizzazione di opere di tale importanza necessitano di lunghi tempi. D’altra parte il collegamento stradale _ riveste una valenza fondamentale non solo per il raccordo del Locarnese al sistema viario nazionale, ma anche per l’organizzazione territoriale del Ticino, nell’ottica dell’attuazione di quel sistema d’agglomerati urbani che il Piano direttore del 1990 ha definito come “città-regione”. Va pure ricordata l’importanza delle misure fiancheggiatrici che accompagnano l’opera, volte in particolare al potenziamento del trasporto pubblico, e che mirano alla riduzione del carico veicolare sugli assi stradali di attraversamento delle zone abitate, con importanti ricadute positive sull’ambiente. Poste queste premesse, il sacrificio imposto ai proprietari toccati dalla misura pianificatoria appare proporzionato all’interesse pubblico perseguito. La decisione impugnata non viola la garanzia della proprietà.
5. In simili circostanze, la proroga della zona di pianificazione in discussione deve essere tutelata ed il ricorso respinto. La tassa di giustizia e le spese seguono la soccombenza (art. 28 PAmm).