Decision ID: 3d415b22-7369-5f0a-b3bc-748997544eba
Year: 2016
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Am 15. Juli 2014 beantragte Stefanie Hablützel, Redaktorin und Produzen-
tin des Regionaljournals Graubünden des Schweizer Radios und Fernse-
hens, beim Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) Zugang zu verschiede-
nen amtlichen Dokumenten und Korrespondenz mit dem Amt für Industrie
Gewerbe und Arbeit des Kantons Graubünden (KIGA) und den Betreibern
des "Designer Outlet Landquart" im Zusammenhang mit der dortigen Sonn-
tagsarbeit.
B.
Mit Stellungnahme vom 31. Juli 2014 verweigerte das SECO den Zugang
zu diesen Dokumenten und machte im Wesentlichen geltend, der Zugang
würde die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen beein-
trächtigen. Der Kanton Graubünden kenne das Öffentlichkeitsprinzip nicht
und für die Aufsichtstätigkeiten des SECO sei ein offener Austausch von
entscheidender Bedeutung. Ohnehin seien Dokumente, die Verfahren der
Staats- und Verwaltungsrechtspflege betreffen, vom öffentlichen Zugang
ausgenommen. Schliesslich sei der Schutz der Privatsphäre Dritter zu ge-
währen.
C.
In der Folge gelangte Stefanie Hablützel an den Eidgenössischen Daten-
schutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten EDÖB mit einem Schlichtungsan-
trag. Am 3. Juni 2015 empfahl der EDÖB die Verweigerung des Zugangs
zu drei Dokumenten, die Gewährung des Zugangs zu den übrigen Doku-
menten, unter Anonymisierung der Personendaten von Mitarbeitenden des
KIGA und von verwaltungsexternen Dritten, soweit sie nicht bereits öffent-
lich bekannt seien.
D.
Mit Verfügung vom 24. Juni 2015 gewährte das SECO den Zugang zu ei-
nem Dokument nach Anonymisierung und Schwärzung allfälliger Ge-
schäftsgeheimnisse und verweigerte diesen für 7 weitere Dokumente (als
Dokumente Nr. 5, 9, 10, 13, 14, 20 und 21 bezeichnet). Es beruft sich auf
eine im Arbeitsrecht verankerte gesetzliche Schweigepflicht und macht
überdies eine gesetzliche Ausnahme vom Zugang geltend, weil die Bezie-
hung zwischen dem Bund und den Kantonen beeinträchtigt werden könnte.
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E.
Am 24. August 2015 erhebt Stefanie Hablützel (Beschwerdeführerin) Be-
schwerde beim Bundesverwaltungsgericht und verlangt die Aufhebung der
Verfügung, soweit darin der Zugang zu den 7 Dokumenten verweigert
werde (Rechtsbegehren 1) und die Gewährung der vollumfänglichen Ein-
sicht in die 7 Dokumente wie sie mit dem Gesuch vom 15. Juli 2014 bean-
tragt hatte (Rechtsbegehren 2). Zur Begründung bringt sie vor, das Bun-
desgesetz über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel vom 13. März
1964 (ArG, SR 822.11) gehe nicht über das allgemeine Amtsgeheimnis hin-
aus und stelle keine Spezialbestimmung zum Bundesgesetz über das Öf-
fentlichkeitsprinzip der Verwaltung vom 17. Dezember 2004 (BGÖ, SR
152.3) dar. Ferner sei auch keine Ausnahme vom Recht auf Zugang zu
amtlichen Dokumenten gegeben. Schliesslich verstosse die Zugangsver-
weigerung gegen die Informations- und Medienfreiheit.
F.
In seiner Vernehmlassung vom 2. November 2015 beantragt das SECO
(Vorinstanz) die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde, eventuell die
Abweisung der Beschwerde und des beantragten Zugangs in Bezug auf
ein bestimmtes Dokument. Die Vorinstanz macht geltend, es handle sich
bei den betreffenden Dokumenten um Korrespondenz zwischen ihr und
dem KIGA. Die Ausnahme vom Zugang zu Dokumenten zum Schutz der
Beziehungen zwischen Bund und Kantonen sei vorliegend gegeben, zu-
dem seien Spezialbestimmungen vorbehalten; darunter falle die arbeitsge-
setzliche Schweigepflicht. Die eine Beilage zu einem Dokument stelle ei-
nen Verfügungsentwurf dar, dieser sei als nicht fertig gestelltes Dokument
vom Zugang ausgenommen. Gleiches gelte auch für die Stellungnahme zu
einem nicht fertig gestellten Dokument, andernfalls der bezweckte Schutz
der Meinungs- und Willensbildung während Projektarbeiten vereitelt
werde.
G.
In ihren Schlussbemerkungen vom 4. Dezember 2015 hält die Beschwer-
deführerin an ihren Rechtsbegehren und ihrer Auffassung fest. Ferner be-
streitet sie, dass es sich bei dem einen Dokument um ein nicht fertig ge-
stelltes Dokument im Sinn des BGÖ handle. Vielmehr sei eine Stellung-
nahme zu einem Entwurf ein fertiges Dokument, nämlich ein sog. Vorbe-
reitungsdokument.
A-5146/2015
Seite 4
H.
Auf die übrigen Vorbringen und die sich bei den Akten befindlichen Schrift-
stücke wird in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen, soweit sie
entscheidrelevant sind.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Da keine Ausnahme nach
Art. 32 VGG vorliegt und eine Vorinstanz nach Art. 33 Bst. f VGG verfügt
hat, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden
Beschwerde gegen die Verfügung vom 24. Juni 2015 zuständig (vgl. auch
Art. 16 Abs. 1 BGÖ, der auf die allgemeinen Bestimmungen über die Bun-
desrechtspflege hinweist).
1.2 Zur Beschwerde ist berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren
teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die
angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges In-
teresse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Die
Beschwerdeführerin ist im vorinstanzlichen Verfahren mit ihren Anträgen
nicht vollumfänglich durchgedrungen, durch die angefochtene Verfügung
auch materiell beschwert und demzufolge ohne weiteres zur Beschwerde
legitimiert.
1.3 Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 und 52
VwVG) ist daher einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf
Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest-
stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Aus-
übung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG).
3.
Das BGÖ verleiht jeder Person, die amtliche Dokumente einsehen möchte,
einen subjektiven, individuellen Anspruch hierauf, welchen sie gegebenen-
falls gerichtlich durchsetzen kann (vgl. BGE 136 II 399 E. 2, 133 II 209
E. 2.1; statt vieler Urteil des BVGer A-2434/2013 vom 9. Dezember 2013
E. 4.1 und 7). Der vorliegende Fall fällt in den Anwendungsbereich des
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BGÖ, da die Vorinstanz Teil der Bundesverwaltung ist (Art. 2 Abs. 1 Bst. a
BGÖ; s.a. Urteil des BVGer A-4962/2012 vom 22. April 2013 E. 5). Der Zu-
gang zu amtlichen Dokumenten kann jedoch eingeschränkt, aufgeschoben
oder verweigert werden, wenn überwiegende private oder öffentliche Inte-
ressen an der Geheimhaltung einer Offenlegung entgegenstehen (Art. 7
BGÖ) oder wenn ein Ausnahmefall gemäss Art. 8 BGÖ vorliegt (s.a. BGE
136 II 399 E. 2). Vorbehalten sind zudem spezialgesetzliche Bestimmun-
gen, die bestimmte Informationen als geheim bezeichnen (Art. 4 BGÖ).
4.
Es ist zu Recht unbestritten, dass es sich bei den umstrittenen Schriftstü-
cken um amtliche Dokumente im Sinn von Art. 5 Abs. 1 BGÖ handelt. Die
Vorinstanz macht geltend, der schriftliche Austausch zwischen ihr und dem
kantonalen Arbeitsinspektorat im Zusammenhang mit dem Outlet Land-
quart unterstehe der Schweigepflicht gemäss Art. 44 ArG, die dem BGÖ
vorgehe. Es handle sich um Auskünfte und amtliche Akten im Zusammen-
hang mit der Aufsicht und dem Vollzug des ArG, für die entsprechenden
gemeldeten oder festgestellten Tatsachen bestehe die Schweigepflicht.
Die Schweigepflicht gehe über das Amtsgeheimnis hinaus und schütze in-
volvierte Privatpersonen, die Missstände und Gesetzesverstösse meldeten
oder zu Auskünften verpflichtet seien und dabei darauf vertrauten, dass die
Information nicht an Aussenstehende weitergegeben würde. Zudem werde
die Zusammenarbeit zwischen den Behörden beim Gesetzesvollzug geför-
dert, wofür die Vertraulichkeit essenziell sei. Art. 44 ArG sei mit denjenigen,
die in der Botschaft beispielhaft als vorrangig bezeichnet worden sind, ver-
gleichbar, habe schon vor Inkrafttreten des BGÖ bestanden und gehe vor.
4.1 Die Beschwerdeführerin bringt vor, Art. 44 ArG könne nicht als Spezi-
albestimmung im Sinn von Art. 4 BGÖ gelten, sie bezeichne nicht be-
stimmte Informationen als geheim, sondern beziehe sich praktisch auf die
gesamte Tätigkeit von Behörden im Zusammenhang mit dem ArG. Art. 44
ArG bringe einzig das bei ihrem Inkrafttreten im Jahr 2000 noch geltende
allgemeine Amtsgeheimnis zum Ausdruck. Die Schweigepflicht bezwecke,
Personen zu schützen, also die Arbeitgeber und Arbeitnehmer, nicht aber
offenkundige und allgemein zugängliche Informationen. Der EDÖB habe in
den ihm vorliegenden Dokumenten keine sensiblen Informationen zu den
Betreibern des Outlet oder der von ihnen Beschäftigten festgestellt, denen
Geheimnischarakter zukommen könnte.
A-5146/2015
Seite 6
4.2 Der EDÖB vertritt die Auffassung, Art. 44 ArG sei nicht als Spezialbe-
stimmung im Sinn von Art. 4 BGÖ zu qualifizieren, da sie sich auf die Fest-
legung einer absoluten Schweigepflicht beschränke und inhaltlich nicht
über das allgemeine Amtsgeheimnis hinaus gehe. Vielmehr habe das BGÖ
das Amtsgeheimnis sowie alle vergleichbaren, allgemein formulierten
Schweigepflichtnormen relativiert.
4.3 Gemäss Art. 4 BGÖ bleiben spezielle Bestimmungen anderer Bundes-
gesetze vorbehalten, die bestimmte Informationen als geheim bezeichnen
(Bst. a), oder von diesem Gesetz abweichende Voraussetzungen für den
Zugang zu bestimmten Informationen vorsehen (Bst. b). Vorbehalten sind
Geheimhaltungsvorschriften aus sämtlichen Bereichen des Bundesrechts,
mit denen einer Information Geheimnischarakter zuerkannt wird. Ob es
sich bei einer Norm um eine Geheimhaltungsvorschrift in diesem Sinn han-
delt, ist durch Auslegung zu bestimmen, wobei auch als "vertraulich" be-
zeichnete Angaben oder die Anordnung zum "Stillschwiegen" darunter fal-
len können (CHRISTINA STAMM-PFISTER, in: Maurer-Lambrou/Blechta
[Hrsg.], Basler Kommentar zum DSG/BGÖ, 3. Aufl., 2014 [nachfolgend:
BSK DSG/BGÖ], Rz. 6 f. zu Art. 4 BGÖ). Das allgemeine Amtsgeheimnis
gemäss Art. 22 des Bundespersonalgesetzes vom 24. März 2000 (BPG,
SR 172.220.1) stellt jedoch keine solche vorbehaltene Geheimhaltungsvor-
schrift dar, da dieses Ausfluss des vor Inkrafttreten des BGÖ geltenden
Geheimhaltungsgrundsatzes war. Das BGÖ beschränkt vielmehr den An-
wendungsbereich des Amtsgeheimnisses auf diejenigen Informationen,
die nicht öffentlich zugänglich sind (Botschaft zum Bundesgesetz über die
Öffentlichkeit der Verwaltung vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1963,
S. 1990 [nachfolgend Botschaft BGÖ]; STAMM-PFISTERER, BSK DSG/BGÖ,
Rz. 8 zu Art. 4 BGÖ). In der Literatur wird darauf hingewiesen, dass spezi-
algesetzliche Geheimhaltungsnormen häufig breit formuliert und deren
Tragweite oft nicht ohne weiteres klar sind. Mitunter bringen sie bloss in
abgewandelter Form das Amtsgeheimnis zum Ausdruck. Welche Informa-
tionen konkret zu schützen sind, ist daher in Koordination mit dem BGÖ
und durch Auslegung festzustellen (BERTIL COTTIER, in: Brunner/Mader
[Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Handkommentar, 2008 [nachfolgend: Kom-
mentar BGÖ] Art. 4 N. 10; STAMM-PFISTERER, BSK DSG/BGÖ, Rz. 9 zu
Art. 4 BGÖ).
4.3.1 Es ist daher zu ermitteln, ob der von der Vorinstanz geltend gemachte
Art. 44 ArG eine Geheimhaltungsnorm darstellt, die den allgemeinen Best-
immungen des BGÖ vorgeht (vgl. auch Urteil des BVGer A-5111/2013 vom
6. August 2014 E. 4.1).
A-5146/2015
Seite 7
Ziel der Auslegung ist die Ermittlung des Sinngehalts der Bestimmung, wo-
bei Ausgangspunkt jeder Auslegung der Wortlaut einer Gesetzesbestim-
mung ist. Ist dieser nicht klar oder bestehen Zweifel, ob ein scheinbar klarer
Wortlaut den wahren Sinn der Norm wiedergibt, so ist auf die übrigen Aus-
legungselemente zurückzugreifen; abzustellen ist insbesondere auf die
Entstehungsgeschichte einer Rechtsnorm (historische Auslegung), ihren
Sinn und Zweck (teleologische Auslegung) sowie die Bedeutung, die ihr im
Kontext mit anderen Normen (systematische Auslegung) zukommt (sog.
"Methodenpluralismus"; vgl. BGE 137 III 217 E. 2.4.1; Urteil des BGer
1C_156/2011 vom 15. Juli 2011 E. 3.5.1; vgl. statt vieler Urteil des BVGer
A-1265/2011 vom 3. Juli 2012 E. 2.6). Es sollen all jene Methoden kombi-
niert werden, die für den konkreten Fall im Hinblick auf ein vernünftiges und
praktikables Ergebnis am meisten Überzeugungskraft haben (ULRICH
HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht,
6. Aufl., 2010, Rz. 217). Sind mehrere Lösungen denkbar, ist jene zu wäh-
len, die der Verfassung entspricht (BGE 134 II 249 E. 2.3, 131 II 710 E. 4.1;
BVGE 2007/41 E. 4.2, Urteil des BVGer A-1265/2011 vom 3. Juli 2012
E. 2.6).
4.3.2 Art. 44 Abs. 1 ArG trägt die Marginalie "Schweigepflicht" und legt fest,
dass Personen, die mit Aufgaben nach diesem Gesetz betraut sind oder
dabei mitwirken, gegenüber Dritten über Tatsachen, die ihnen bei ihrer Tä-
tigkeit zur Kenntnis gelangen, Stillschweigen zu wahren haben. Gleiches
gilt auch für Tatsachen, die im Rahmen von Auskünften und der Einsicht in
amtliche Akten gemeldet oder festgestellt worden sind, die von kantonalen
Behörden und der Vorinstanz im Zusammenhang mit der Aufsicht und dem
Vollzug des Gesetzes gegenseitig erteilt worden sind (Art. 44 Abs. 2 ArG).
Die Bekanntgabe von Daten richtet sich nach Art. 44a ArG und setzt ein
begründetes Gesuch und die schriftlich oder aufgrund der Umstände zu
vermutende Einwilligung der betroffenen Person voraus. Anonymisierte
Personendaten dürfen ohne Zustimmung der betroffenen Person weiterge-
geben werden zu Zwecken der Statistik, der Forschung oder Planung von
Schutzmassnahmen. Der Wortlaut von Art. 44 ArG entspricht demjenigen
der französischen (obligation de garder le secret, Les personnes... sont
tenues de garder le secret à l'égard des tiers sur les faits...) und der ita-
lienischen Sprachfassung (obbligo del secreto, Le persone ... sono tenute
al segreto nei confronti di terzi sui fatti...). Nach dem Wortlaut werden somit
sämtliche Tatsachen, die im Zusammenhang mit den Aufgaben nach dem
ArG festgestellt oder erfahren werden, umfassend der Schweigepflicht un-
terstellt, nicht nur bestimmte Angaben.
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Seite 8
4.3.3 Zur Systematik ist festzuhalten, dass Art. 44 ArG sich im VI. Kapitel
des Gesetzes findet, das dessen Durchführung regelt. Innerhalb dieses
Kapitels ist die Bestimmung dem zweiten Abschnitt über die "Aufgaben und
Organisation der Behörden" zugeordnet. In diesem Abschnitt sind zudem
die Aufgaben der Kantone, des Bundes und der Arbeitskommission gere-
gelt. Die Bestimmung ist somit allgemeiner Natur und hält in grundsätzli-
cher Weise fest, wie mit Tatsachen umzugehen ist, die im Rahmen der
Durchführung des Gesetzes, also der Bestimmungen über den Gesund-
heitsschutz und die Plangenehmigung (II. Kapitel), die Arbeits- und Ruhe-
zeit (III. Kapitel), die Sonderschutzvorschriften (IV. Kapitel) und die Be-
triebsordnung (V. Kapitel) festgestellt werden oder mitgeteilt worden sind.
Auch systematische Gesichtspunkte lassen darauf schliessen, dass es
sich um eine absolute und umfassende Schweigepflicht handelt, mithin um
das Amtsgeheimnis.
4.3.4 Die aktuelle und vorliegend anwendbare Fassung von Art. 44 ArG
wurde im Rahmen des Bundesgesetzes vom 24. März 2000 über die
Schaffung und die Anpassung gesetzlicher Grundlagen für die Bearbeitung
von Personendaten (AS 2000 1891) geändert. Mit diesem Änderungser-
lass wurden die gesetzlichen Grundlagen für die Bearbeitung besonders
schützenswerter Personendaten und von Persönlichkeitsprofilen geschaf-
fen oder angepasst und die Anforderungen des Bundesgesetzes über den
Datenschutz vom 19. Juni 1992 (DSG; SR 235.1) erfüllt (vgl. Botschaft des
Bundesrates über die Schaffung und die Anpassung gesetzlicher Grundla-
gen für die Bearbeitung von Personendaten vom 25. August 1999 [BBl
1999 9005], nachfolgend Botschaft Anpassung). In Bezug auf das Arbeits-
gesetz wird besonders hervorgehoben, dass dieses auch die Bearbeitung
besonders schützenswerter Personendaten im Zusammenhang mit der
Gesundheit der Arbeitnehmer vorsehe, weshalb es für die Erhebung und
Bearbeitung dieser Daten einer gesetzlichen Grundlage im ArG selber be-
dürfe. Zudem wurde ausgeführt, es seien Anpassungen bei der Schweige-
und Auskunftspflicht notwendig und eine neue Regelung für den Umgang
mit Daten im Zusammenhang mit Informations- und Dokumentationssyste-
men (vgl. Botschaft Anpassung, S. 9034). Zu Art. 44 ArG wird ferner aus-
geführt, die Schweigepflicht erstrecke sich neu auf alle Personen, die mit
Aufgaben des Arbeitsgesetzes betraut sind, so auch auf Sachverständige
und Fachinspektorate (Botschaft Anpassung, S. 9036). Das Parlament hat
die Änderung des ArG ohne Diskussion und einstimmig angenommen (AB
1999 N 2598, AB 2000 S 9). Im Zentrum des neuen Artikels stand demnach
eine Regelung für die Bearbeitung besonders schützenwerter Personen-
daten. Der Übergang zum Öffentlichkeitsprinzip und dessen Auswirkungen
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Seite 9
oder eine Präzisierung der geheim zu haltenden Tatsachen war damals je-
doch kein Thema.
In seiner ursprünglichen Fassung (AS 1966 57) verpflichtete Art. 44 ArG
Personen, die mit dem Vollzug oder der Aufsicht betraut sind oder dabei
mitwirken, und die Mitglieder der Eidgenössischen Arbeitskommission über
die Tatsachen, die ihnen bei ihrer Tätigkeit zur Kenntnis gelangen, das
Amtsgeheimnis zu wahren. In der Botschaft des Bundesrates an die Bun-
desversammlung zum Entwurf eines Bundesgesetzes über die Arbeit in In-
dustrie, Gewerbe und Handel vom 30. September 1960 (BBl 1960 II 909,
S. 1000) wird dazu ausgeführt, es handle sich um eine "Pflicht zur Geheim-
haltung gewisser Vorgänge oder Verhältnisse, deren Kenntnis über einen
bestimmten, amtlich oder dienstlich damit befassten Personenkreis nicht
hinausdringen soll". Es ist somit mit Blick auf die Entstehungsgeschichte
festzustellen, dass Art. 44 ArG ursprünglich das Amtsgeheimnis verankerte
und in seiner revidierten Fassung zusätzlich den Datenschutz bezüglich
besonders schützenswerter Personendaten gewährleistet und die notwen-
dige gesetzliche Grundlage für die Bearbeitung dieser Daten bildet.
4.3.5 Aus den vorangehenden Erwägungen ergibt sich, dass der vom Ge-
setzgeber verfolgte Zweck der Schweigepflicht nach Art. 44 ArG in erster
Linie eine ausdrückliche Bestätigung des Amtsgeheimnisses ist. Alle Per-
sonen, die mit Aufgaben aus dem ArG betraut sind oder daran mitwirken,
sollen über dabei wahrgenommene Tatsachen Stillschweigen bewahren.
Anlässlich der letzten Revision wurde – den Vorgaben des DSG entspre-
chend – zudem der Schutz besonders schützenswerter Personendaten
bzw. deren Bearbeitung geregelt.
4.3.6 Mit Art. 44a ArG verfügt das Gesetz über eine Regelung zur Bekannt-
gabe von Daten. Da die entsprechende Bestimmung in Umsetzung der An-
forderungen des DSG erlassen worden ist, kommt dem Begriff Daten die-
selbe Bedeutung wie im DSG zu, mithin sind darunter Personendaten zu
verstehen (Art. 3 Bst. a DSG). Demgegenüber ist der in Art. 44 ArG ver-
wendete Begriff Tatsachen umfassender, er erfasst jegliche Art von Sach-
verhalten und Informationen, nicht nur personenbezogene. Soweit Perso-
nendaten betreffend, könnte Art. 44 und 44a ArG eine Spezialregelung im
Sinn von Art. 4 BGÖ darstellen, im Übrigen handelt es sich nach den vo-
rangegangenen Feststellungen bei Art. 44 ArG jedoch um eine Ausprä-
gung des allgemeinen Amtsgeheimnisses und kann nicht als lex specialis
gelten.
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Mit Bezug auf die sozialversicherungsrechtliche Schweigepflicht hat das
Bundesverwaltungsgericht im Urteil A-5111/2013 vom 6. August 2014 in
E. 4.3 festgehalten, dass für die Rangordnung zwischen Normen der glei-
chen Erlassstufe zwei Regeln massgebend sind: Der Vorrang der lex
posterior gegenüber der lex prior sowie der Vorrang der lex specialis ge-
genüber der lex generalis, wobei der mit dem Inkrafttreten des Öffentlich-
keitsgesetzes verbundene Paradigmenwechsel klar für die Anwendung der
lex-posterior-Regel spricht. Diese beiden Regeln führen im Falle eines äl-
teren Spezialgesetzes zu widersprüchlichen Ergebnissen, insbesondere
wenn die älteren Geheimhaltungsbestimmungen offensichtlich bewusst
nicht geändert wurden. Im Ergebnis erkannte das Bundesverwaltungsge-
richt in jenem Fall den Vorrang des BGÖ, zumal Gegenstand des Zugangs-
gesuchs keine persönlichen, den Gesundheitszustand betreffende Daten
waren (vgl. Urteil des BVGer A-5111/2013 vom 6. August 2013, E. 4.4 -
4.6).
Gleiches muss in Bezug auf die arbeitsgesetzliche Schweigepflicht gelten:
Einerseits handelt es sich um eine Ausprägung des Amtsgeheimnisses, da
sie alle festgestellten oder mitgeteilten Tatsachen umfasst. Das Amtsge-
heimnis wurde indessen mit dem Erlass des BGÖ eingeschränkt. Ander-
seits wurde beim Erlass des BGÖ die arbeitsgesetzliche Schweigepflicht
nicht thematisiert, an dieser somit nicht bewusst und in Abweichung vom
Öffentlichkeitsprinzip festgehalten.
4.4 Die Auslegung von Art. 44 ArG ergibt somit, dass diese Bestimmung
Ausdruck des Amtsgeheimnisses ist, jedenfalls soweit es nicht um beson-
ders schützenswerte Personendaten geht. Gegenstand des Beschwerde-
verfahrens ist der Zugang zu amtlichen Dokumenten über den Sonntags-
verkauf im "Designer Outlet Landquart" und keine Daten über die Gesund-
heit oder andere besonders schützenswerte Personendaten bestimmter
Personen. Art. 44 ArG stellt daher vorliegend keine vorbehaltene Spezial-
bestimmung dar, die dem BGÖ vorgeht. Ob der Zugang zu den amtlichen
Dokumenten zu gewähren ist oder nicht, beurteilt sich daher nach den
Bestimmungen des BGÖ.
5.
Die Vorinstanz macht geltend, dem Zugang stehe der Ausnahmetatbe-
stand von Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ entgegen. Gemäss dieser Bestimmung
könne der Zugang eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert werden,
wenn die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen oder zwi-
schen Kantonen beeinträchtigt werden können. Der Kanton Graubünden
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Seite 11
kenne das Öffentlichkeitsprinzip nicht und habe daher von der Vertraulich-
keit der Korrespondenz ausgehen dürfen. Aus der Entstehungsgeschichte
dieser Ausnahmebestimmung gehe hervor, dass sie insbesondere in der-
artigen Konstellationen gelten soll; sind Dokumente beim Kanton nicht zu-
gänglich, soll auch die Bundesbehörde diese unter Verschluss halten kön-
nen. Der Austausch mit der kantonalen Behörde sei sehr offen gewesen
und in einer Zeit erfolgt, in der der Kanton in der Angelegenheit "Designer
Outlet Landquart" unter grossen medialen Druck stand. Das Vertrauens-
verhältnis und damit die Beziehung zwischen ihr und dem Kanton könne
durch die nachträgliche Offenlegung der Korrespondenz gegenüber den
Medien beeinträchtigt werden.
5.1 Die Beschwerdeführerin bestreitet, dass die vorgebrachte Ausnahme
gegeben sei. Die Korrespondenz sei zu einem Zeitpunkt erfolgt, indem das
BGÖ in Kraft gewesen sei, weshalb allen Beteiligten klar sein musste, dass
die Dokumente unter das bundesrechtliche Öffentlichkeitsprinzip fallen. Ein
offener Austausch von Informationen im Rahmen des Vollzugs des ArG sei
im Übrigen auch mit denjenigen Kantonen möglich, die ebenfalls das Öf-
fentlichkeitsprinzip kennen. Der EDÖB habe festgestellt, dass die umstrit-
tenen Dokumente keine sensiblen Daten enthielten. Es bestehe daher kein
ernsthaftes Risiko für eine erhebliche Beeinträchtigung der Beziehung zwi-
schen dem Bund und dem Kanton Graubünden. Zudem verstosse eine
Verweigerung des Zugangs gegen die in Art. 16 und 17 BV garantierte In-
formations- und Medienfreiheit.
5.2 Der EDÖB wies ebenfalls darauf hin, dass das Öffentlichkeitsprinzip
auf Bundesebene bekannt war und daher nicht darauf vertraut werden
durfte, die Korrespondenz mit der Vorinstanz bleibe vertraulich. Die Offen-
legung sei durch den Gesetzeszweck abgedeckt, werde dadurch für die
Öffentlichkeit ersichtlich, in welcher Weise die verschiedenen Aufsichtsbe-
hörden auf Bundes- und kantonaler Ebene zusammenwirken und ihren ge-
setzlichen Auftrag erfüllen, namentlich wie die Oberaufsicht über den Voll-
zug durch die Kantone wahrgenommen werde. Es sei für ihn zumindest
nicht ohne weiteres nachvollziehbar, weshalb eine Offenlegung der Doku-
mente die Basis des gegenseitigen Vertrauens zerstören und einen offenen
Austausch sowie die Zusammenarbeit erheblich erschweren oder gar ver-
unmöglichen sollte. Zu bedenken gebe es schliesslich, dass es zu einer
ungerechtfertigten Ungleichbehandlung der Kantone führen würde, wenn
solche ohne Öffentlichkeitsprinzip bei derselben Ausgangslage bevorteilt
würden.
A-5146/2015
Seite 12
5.3 Gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Doku-
menten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine
Gewährung die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen oder
zwischen Kantonen beeinträchtigt werden können. Es ist daher zu prüfen,
ob die Vorinstanz diese Bestimmung korrekt ausgelegt und angewandt hat.
5.3.1 Das Bundesverwaltungsgericht hatte hierzu in allgemeiner Weise
und unter Hinweis auf die Lehre festgehalten, mit dieser Bestimmung solle
vor allem berücksichtigt werden, dass gewisse Kantone kein Öffentlich-
keitsprinzip kennen oder dieses anders definieren. Folglich ist die Ausnah-
mebestimmung primär auf Dokumente anwendbar, die von einem Kanton
erstellt wurden, der einen weniger weit gehenden Zugang zu amtlichen Do-
kumenten kennt als der Bund (Urteil des BVGer A-1177/2014 vom 2. Feb-
ruar 2015 E. 4.2.3 m.H.).
In der Literatur wird ferner ausgeführt, die Möglichkeit zur Umgehung von
kantonalem Recht durch eine grosszügige Bundesgesetzgebung könne
die Beziehungen Bund – Kantone beeinträchtigen, sofern es sich nicht um
ein belangloses Dokument handle. Für vom Bund erstellte Dokumente
setze die Ausnahme voraus, dass ein Kanton mit restriktiverer Zugangsre-
gelung als der Bund der ausschliessliche Adressat sei und darin Informati-
onen wiedergegeben würden, die in einem von diesem Kanton erstellten,
nicht zugänglichen Dokument enthalten waren (COTTIER/SCHWEIZER/WID-
MER, in Brunner/Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, 2008, Rz. 35 ff. zu
Art. 7 BGÖ).
5.3.2 Aus dem verwendeten Wortlaut ergibt sich, dass die Möglichkeit einer
Beeinträchtigung des Verhältnisses für die Anwendung der Ausnahme aus-
reicht. Diesem Ergebnis entsprechen auch die anderen Sprachfassungen:
In der französischen Sprachfassung findet sich die Umschreibung "... lors-
que l'accès ... risque de compromettre les relations entre la Confédération
et les cantons..." und in der italienischen "... se può compromettere i rap-
porti tra la Confederazione e i Cantoni...".
5.3.3 Unter systematischen Gesichtspunkten ist festzustellen, dass auch
bei anderen Ausnahmebestimmungen in Art. 7 BGÖ die Formulierung "be-
einträchtigt werden kann" (bzw. können) verwendet wird, nämlich in Art. 7
Abs. 1 Bst. d, f und g BGÖ sowie Art. 7 Abs. 2 BGÖ. Der Gesetzgeber hat
jedoch bei den Anforderungen an eine Ausnahme teilweise differenziert
und vereinzelt strengere Voraussetzungen aufgestellt: So bedarf die Aus-
nahme nach Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ die Möglichkeit einer wesentlichen
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Beeinträchtigung, während in Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ das Verb "kann"
weggelassen wurde, also die blosse Möglichkeit einer Beeinträchtigung für
jenen Tatbestand noch nicht ausreicht. Aus der Systematik ergibt sich dem-
nach, dass die Anforderungen an eine Ausnahme nach Art. 7 Abs. 1 Bst. e
BGÖ etwas weniger streng sind als etwa die Anwendung von Art. 7 Abs. 1
Bst. b BGÖ. Für die Auslegung ist ferner wesentlich, dass Art. 6 Abs. 1
BGÖ das Öffentlichkeitsprinzip festschreibt und jeder Person das Recht
einräumt, amtliche Dokumente einzusehen und von den Behörden Aus-
künfte über deren Inhalt zu erhalten. Es besteht somit eine Vermutung zu-
gunsten des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten. Die Beweislast für
eine Ausnahme trägt die Behörde; sie muss zur Widerlegung der Vermu-
tung des freien Zugangs beweisen, dass die in Art. 7 und 8 BGÖ aufge-
stellten Ausnahmefälle gegeben sind (vgl. BVGE 2011/52 E. 6; eingehend
aus der neueren Praxis Urteile des BVGer A-5489/2012 vom 6. Oktober
2013 E. 4-7 und A-1177/2014 vom 2. Februar 2015 E. 4.3). Dem Ausnah-
mecharakter entsprechend muss die Beeinträchtigung von einer gewissen
Erheblichkeit sein und ein ernsthaftes Risiko bestehen, dass sie eintritt
(COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., Rz. 4 zu Art. 7 BGÖ).
5.3.4 In der Botschaft BGÖ, S. 2011 wird zu dieser Ausnahme vom Öffent-
lichkeitsprinzip ausgeführt, sie verbiete die Erteilung von Auskünften oder
die Veröffentlichung von Informationen, die geeignet sind, die Beziehungen
zwischen dem Bund und den Kantonen oder zwischen Kantonen unter sich
zu beeinträchtigen. Die Bekanntmachung von Dokumenten aus Kantonen,
die das Öffentlichkeitsprinzip nicht oder mit abweichender Tragweite ken-
nen und die deswegen auf Grund kantonalen Rechts geheim sind, könne
unter Umständen die Beziehungen zwischen dem Bund und diesem Kan-
ton beeinträchtigen.
Der Ständerat als Erstrat hatte diese Bestimmung diskussionslos ange-
nommen (AB 2003 S 1141). Demgegenüber beantragte die Staatspoliti-
sche Kommission des Nationalrates mit Stichentscheid des Präsidenten
die Streichung dieser Ausnahmebestimmung (vgl. AB 2004 N 1261 f.). Zum
Streichungsantrag wurde im Nationalrat ausgeführt, es sei eine zu weitge-
hende Ausnahme vom Öffentlichkeitsprinzip und eine Gummibestimmung.
Die übrigen Ausnahmegründe würden auch für die Geheimhaltung kanto-
naler Informationen ausreichen, namentlich der Schutz der behördlichen
Meinungs- und Willensbildung und von Entscheidungsgrundlagen für an-
stehende politische und administrative Entscheide (Votum Gross, AB 2004
N 1261). Die absolute Formulierung, wonach alle Dokumente, welche die
Beziehungen zwischen Bund und Kantonen beeinträchtigen können, vom
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Öffentlichkeitsprinzip ausgenommen werden sollen, gehe zu weit. Prak-
tisch alles Missliebige könnte als Ausnahme definiert werden und wäre
dann nicht mehr der Öffentlichkeit zugänglich (Votum Wyss, AB 2004 N
1262). Für die Beibehaltung von Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ wurde argumen-
tiert, man wolle den Kantonen das Öffentlichkeitsprinzip nicht indirekt auf-
zwingen. Die Pflege der guten Beziehungen zwischen Bund und Kantonen
sei ein selbstverständliches und wichtiges Element unseres föderalistisch
organisierten Staatswesens (Votum Fluri, AB 2004 N 1261). Bundesrat Blo-
cher ergänzte, es sei eine wichtige Bestimmung. Die Kantone würden dem
Bund viele Informationen liefern. Wenn sie jedoch damit rechnen müssen,
dass diese Informationen wegen des Öffentlichkeitsprinzips des Bundes
bekannt gegeben werden, würden sie dafür sorgen, dass der Bund diese
Informationen nicht mehr bekäme. Der Bund sei daran interessiert, dass
die Kantone ihm die Informationen liefern (AB 2004 N 1262). Der National-
rat lehnte den Streichungsantrag schliesslich mit 90 zu 55 Stimmen ab und
schloss sich dem Beschluss des Ständerates, und damit dem Vorschlag
des Bundesrates, an (AB 2004 N 1262). Damit geht aus der Entstehungs-
geschichte der Zweck der Bestimmung bzw. der Wille des Gesetzgebers
deutlich hervor.
Historische und teleologische Gesichtspunkte ergeben somit, dass be-
wusst eine eher grosszügige Abweichung vom Öffentlichkeitsprinzip und
dem allgemeinen Zugang zu amtlichen Dokumenten (Art. 6 BGÖ) zuguns-
ten derjenigen Kantone, die eine weitergehenden Geheimhaltung als der
Bund kennen, ins BGÖ aufgenommen wurde. Die Beziehungen zwischen
dem Bund und den Kantonen solle nicht beeinträchtigt werden und der
Bund weiterhin auch Informationen, die nach kantonalem Recht geheim
sind, erhalten. In Abweichung vom Öffentlichkeitsprinzip darf gestützt auf
Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ der Zugang Dritter zu entsprechenden Dokumen-
ten verweigert werden.
5.3.5 Die Beschwerdeführerin bringt zudem vor, die Ausnahmebestim-
mung von Art. 7 Abs. 1 sei verfassungskonform auszulegen, wobei insbe-
sondere die Informations- (Art. 16 BV) und Medienfreiheit (Art. 17 BV) zu
berücksichtigen sei. Es trifft zu, dass Gesetze verfassungskonform auszu-
legen sind (vgl. vorne, E. 4.3.1 a.E.). Hinsichtlich der Informationsfreiheit
ist zu beachten, dass Art. 16 Abs. 3 BV nur ein Recht gewährt, Informatio-
nen aus allgemein zugänglichen Quellen zu beschaffen. Sie ist also be-
schränkt auf jene Informationen, die nach den einschlägigen gesetzlichen
Vorschriften der Öffentlichkeit zugänglich sind (JÖRG PAUL MÜLLER/
MARKUS SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl., 2008, S. 522 f.).
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Demzufolge ergibt sich die Qualifikation einer Quelle als allgemein zugäng-
lich aus den anwendbaren gesetzlichen Vorschriften, für amtliche Doku-
mente somit aus dem BGÖ, weshalb die Informationsfreiheit keinen An-
spruch auf Einsicht in geheime Dokumente bzw. auf weitergehende Zu-
gangsrechte gewährt (vgl. Urteile des BVGer A-1156/2011 vom 22. Dezem-
ber 2011 E. 11.1, A-127/2014 vom 13. Oktober 2014 E. 3.1; vgl. auch
ANDREAS KLEY/FLORIAN ZIHLER, Geschichtswissenschaftliches Arbeiten im
Rahmen der Kommunikationsgrundrechte, in: Medialex 2003, S. 85 f.).
Die Medienfreiheit sichert den ungehinderten Nachrichtenfluss und den
freien Meinungsaustausch; sie schützt auch – unabhängig von der Zu-
gänglichkeit der Quelle – die Recherchetätigkeit der Journalisten zur Her-
stellung von Medienerzeugnissen und zu deren Verbreitung in der Öffent-
lichkeit (BGE 137 I 8 E. 2.5; vgl. auch MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 438,
441 und 443 f. sowie REGINA KIENER/WALTER KÄLIN, Grundrechte, 2007,
S. 215). Die Medienfreiheit räumt – abgesehen von der Pflicht des Staates,
die freie Kommunikation in den Medien vor privaten Übergriffen zu schüt-
zen (MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 475) – bloss Abwehrrechte ein. Sie ge-
bietet mithin dem Staat lediglich, die Recherchetätigkeit der Journalisten
nicht zu hindern, vermittelt den Journalisten aber keinen unmittelbarer An-
spruch auf staatliche Leistung (Urteil des BVGer A-1156/2011 vom 22. De-
zember 2011 E. 11.2; ANDREAS KLEY/ESTHER TOPHINKE, in: Ehrenzeller/
Mastronardi/Schweizer/Vallender [Hrsg.], Die schweizerische Bundesver-
fassung – Kommentar, 2. Aufl., 2008, Rz. 18 zu Art. 17 sowie GIOVANNI
BIAGGINI, BV-Kommentar, 2007, Rz. 7 zu Art. 17). Die Herausgabe eines
Dokuments stellt jedoch eine staatliche Leistung dar, weshalb die Be-
schwerdeführerin aus der Medienfreiheit keinen über das BGÖ hinausge-
henden Anspruch auf Zugang herleiten kann.
Festzuhalten bleibt ferner, dass die Grundrechte vorliegend nicht einge-
schränkt werden und überdies mit der in Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ veran-
kerten Ausnahme eine gesetzliche Grundlage für die Einschränkung von
Grundrechten bestehen würde.
5.4 Zusammenfassend ergeben die verschiedenen Auslegungselemente
übereinstimmend, dass aus Rücksicht auf diejenigen Kantone, die keine
dem BGÖ vergleichbare Regelung kennen, eine Ausnahme vom Öffent-
lichkeitsprinzip ins Gesetz aufgenommen worden ist. Für die Anwendung
der Ausnahme ist die begründete Möglichkeit einer Beeinträchtigung der
Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen erforderlich, aber
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Seite 16
auch genügend. Mithin sind keine allzu hohen Anforderungen an diese
Ausnahme zu stellen.
5.5 Es ist unbestritten, dass der Kanton Graubünden zurzeit keine dem
BGÖ entsprechende Regelung kennt und daher eine Verweigerung des
Zugangs zu amtlichen Dokumenten nach Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ grund-
sätzlich in Frage kommt ist. Es ist im Übrigen notorisch und war Gegen-
stand der Berichterstattung in den Medien, dass die in den Dokumenten
behandelte Angelegenheit, die Sonntagsverkäufe im Outlet Landquart, po-
litisch brisant ist und erhebliche Interessen des Kantons betrifft. Sie hat
denn auch bereits zu Unstimmigkeiten zwischen dem Kanton Graubünden
und dem Bund geführt. Die Möglichkeit, dass die Offenlegung der Doku-
mente die Beziehung zwischen dem Bund und dem Kanton Graubünden
beeinträchtigt, ist daher grundsätzlich gegeben. Zu prüfen bleibt, ob die
Vorinstanz dies für jedes einzelne Dokument aus hinreichenden Gründen
bejaht hat.
5.5.1 Die Vorinstanz verweigerte den Zugang zum Dokument Nr. 5 "Kor-
respondenz KIGA GR / SECO" vom März 2013. Dabei handelt es sich um
eine per E-Mail unterbreitete Frage des KIGA an die Vorinstanz und die
ebenfalls per E-Mail erfolgte Antwort der Vorinstanz darauf. Der Kanton
Graubünden durfte nach der vorangehend erläuterten Rechtslage davon
ausgehen, dass seine Anfrage und der darin unterbreitete Sachverhalt ver-
traulich behandelt werden und bleiben. Die Anfrage steht im direkten Zu-
sammenhang mit der brisanten Angelegenheit, weshalb sie nicht als be-
langlos eingestuft werden kann. Die Möglichkeit einer Beeinträchtigung
des Verhältnisses zwischen dem Kanton Graubünden und dem Bund durch
eine Offenlegung dieses Dokuments ist daher zu bejahen, insbesondere
erscheint es möglich, dass bei Gewährung des Zugangs inskünftig ähnli-
che Anfragen unterbleiben könnten und dadurch die Oberaufsicht durch die
Vorinstanz bzw. eine (erstinstanzliche) einheitliche Anwendung des ArG er-
schwert würde. Die Verweigerung des Zugangs durch die Vorinstanz ge-
stützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ ist daher nicht zu beanstanden.
5.5.2 Das Schreiben des KIGA an die Vorinstanz vom 28. März 2012 (Do-
kument Nr. 9) ist eine Stellungnahme zur Anwendung von Art. 19 Abs. 6
ArG und die Antwort auf die Aufforderung der Vorinstanz vom 21. März
2012 (Dokument Nr. 10), den Sachverhalt zu klären und Bericht zu erstat-
ten. Gegenstand dieser Korrespondenz ist einzig die im ArG vorgesehene
Möglichkeit von vier Sonntagsverkäufen pro Jahr und nicht der generelle
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Seite 17
Sonntagsverkauf. In einen Teil der Korrespondenz ist überdies ein von Drit-
ten mandatierter Anwalt einbezogen, weshalb die Geheimhaltungserwar-
tungen von vornherein geringer sind. Insgesamt ist in Bezug auf diese bei-
den Dokumente von einer eher geringen Bedeutung auszugehen. Soweit
die darin auch gegenüber anderen Adressaten geäusserten Standpunkte
mittlerweile nicht bereits bekannt sind, ist jedenfalls nicht ersichtlich, inwie-
fern deren Offenlegung eine begründete Möglichkeit bergen soll, das Ver-
hältnis zwischen dem Bund und dem Kanton Graubünden zu beeinträchti-
gen. Da die Voraussetzungen für die Ausnahme nicht ersichtlich sind, ist
folglich der Zugang den Dokumenten Nr. 9 und 10 zu gewähren.
5.5.3 Umstritten ist ferner der Zugang zu einer Stellungnahme der Vor-
instanz vom 20. Oktober 2010 an das KIGA zu einem von diesem unter-
breiteten Verfügungsentwurf (Dokument Nr. 13). Auch in Bezug auf dieses
Dokument durfte der Kanton Graubünden die Vertraulichkeit erwarten und
er betrifft einen wesentlichen Aspekt der erwähnten heiklen Angelegenheit.
Ausserdem erscheint das Dokument geeignet, einen teilweisen Einblick in
die nicht öffentlich zugängliche Meinungsbildung im Kanton Graubünden
zu gewähren. Eine Offenlegung dieses Dokuments bringt die realistische
Möglichkeit mit sich, das Verhältnis zwischen dem Bund und dem Kanton
Graubünden zu beeinträchtigen. Die Zugangsverweigerung durch die Vor-
instanz erweist sich daher als rechtmässig.
5.5.4 Mit dem Schreiben vom 20. November 2009 (Dokument Nr. 14) sen-
det die Vorinstanz dem KIGA eine Kopie ihrer Antwort an eine Gewerk-
schaft zur Sonntagsarbeit im Outlet Landquart und gibt zudem mit wenigen
Worten ihre dort geäusserte Auffassung nochmals wieder. Beim Dokument
Nr. 14 handelt es sich der Sache nach um ein Übermittlungsschreiben. Für
die Frage des Zugangs erscheint daher wesentlich, dass die Vorinstanz
den Zugang zur genannten Antwort gewährt hatte, der Inhalt somit dem
Öffentlichkeitsprinzip untersteht. Unter diesen Umständen bestand kein
Anlass, eine vertrauliche Behandlung des Inhalts zu erwarten. Die Gewäh-
rung des Zugangs offenbart demnach weder neue Informationen noch wird
darin auf Angaben abgestellt, die vom Kanton Graubünden allenfalls in der
Erwartung vertraulicher Behandlung geliefert worden sind. Insgesamt
ergibt sich damit, dass die Voraussetzungen für die Anwendung des Aus-
nahmetatbestands gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ nicht erfüllt sind. Der
Zugang zum Dokument Nr. 14 ist daher zu gewähren.
5.5.5 Schliesslich ist der Zugang zur E-Mail-Korrespondenz zwischen dem
KIGA Graubünden und der Vorinstanz vom 9. bzw. 3. Februar (Dokument
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Nr. 20) und vom 15 Januar 2009 (Dokument Nr. 21) zu prüfen. Die Aus-
gangslage ist vergleichbar mit derjenigen in Dokument 5: Auf eine Sach-
verhaltsdarstellung und Frage des KIGA bezüglich Sonntagsarbeit im Out-
let Landquart antwortet die Vorinstanz. Der Kanton Graubünden durfte und
darf demnach auch hinsichtlich dieser Korrespondenz in der heiklen Ange-
legenheit eine vertrauliche Behandlung erwarten. Es leuchtet zudem ein,
dass die Offenlegung des E-Mail-Verkehrs berechtigte Geheimhaltungser-
wartungen enttäuschen und das Verhältnis zwischen dem Bund und dem
Kanton Graubünden beeinträchtigen kann. Die Vorinstanz hat daher zu
Recht den Zugang zu den Dokumenten Nr. 20 und 21 verweigert.
5.6 Amtliche Dokumente, die Personendaten enthalten, sind nach Möglich-
keit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren (Art. 9 Abs. 1 BGÖ). Dabei
sind unter Personenangaben alle Angaben zu verstehen, die sich – wie
vorliegend die Namen einzelner Mitarbeitender der öffentlichen Verwaltung
– auf eine bestimmte oder bestimmbare Person beziehen (vgl. Art. 3 Bst. a
DSG). Anonymisierung bedeutet, die Personendaten zu entfernen oder so-
weit unkenntlich zu machen, dass eine Reidentifizierung ohne unverhält-
nismässigen Aufwand vernünftigerweise nicht mehr möglich ist (BVGE
2011/52 E. 7.1; Urteil des BVGer A-6054/2013 vom 18. Mai 2015 E. 4.2.1;
AMMANN/LANG, in: Passadelis/Rosenthal/Thür [Hrsg.], Datenschutzrecht,
2015, § 25 Rz. 25.60; ISABELLE HÄNER, BSK BGÖ/DSG, Rz. 5 zu Art. 9
BGÖ mit Hinweisen). Vorliegend betrifft das Zugangsgesuch amtliche Do-
kumente zu einem bestimmten Sachverhalt und nicht zu konkret bezeich-
neten Personen. Die Namen der Mitarbeitenden der öffentlichen Verwal-
tungen können daher ohne weiteres anonymisiert werden. Diese sind da-
her vor der Gewährung des Zugangs zu anonymisieren.
5.7 Zusammenfassend erweist sich die Verfügung der Vorinstanz, soweit
darin der Zugang zu den Dokumenten Nr. 5, 13, 20 und 21 verweigert wird,
als rechtens. Hingegen hat die Vorinstanz den Zugang zu den Dokumenten
Nr. 9, 10 und 14 unter Anonymisierung der Namen der Mitarbeitenden der
öffentlichen Verwaltungen zu gewähren, da der Ausnahmegrund von Art. 7
Abs. 1 Bst. e BGÖ nicht erfüllt ist. Die Beschwerde ist somit teilweise gut-
zuheissen.
6.
Bei diesem Ergebnis ist das zusätzliche Vorbringen der Vorinstanz in Be-
zug auf Dokument Nr. 13, wonach auch eine Stellungnahme zu einem nicht
fertig gestellten Dokument nicht als amtliches Dokument im Sinn von Art. 5
Abs. 3 Bst. b BGÖ gelte, nicht zu prüfen.
A-5146/2015
Seite 19
7.
7.1 Die Verfahrenskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei
auferlegt. Unterliegt diese nur teilweise, so werden sie ermässigt (vgl.
Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrenskosten werden Vorinstanzen oder
beschwerdeführenden und unterliegenden Bundesbehörden auferlegt
(Art. 63 Abs. 2 VwVG). Für Streitigkeiten ohne Vermögensinteresse beträgt
der Rahmen für die Gerichtsgebühr Fr. 200 bis Fr. 5'000.— (Art. 3 Bst. b
des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigun-
gen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Be-
schwerdeführerin obsiegt in Bezug auf einen Teil der Dokumente, zu denen
ihr der Zugang zu gewähren ist, während ihr zu den übrigen der Zugang
verweigert wird. Sie unterliegt daher etwa hälftig und hat demzufolge die
Hälfte der auf Fr. 1'000.— festzusetzenden Verfahrenskosten, also
Fr. 500.— zu tragen. Dieser Betrag ist dem geleisteten Kostenvorschuss
von Fr. 2'000.— zu entnehmen, der Restbetrag von Fr. 1'500.— nach Ein-
tritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuerstatten.
7.2 Teilweise obsiegende Parteien haben Anspruch auf eine gekürzte Par-
teientschädigung (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 und 2 VGKE).
Diese umfasst die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere Auslage
der Partei (Art. 8 Abs. 1 VGKE). Die Beschwerdeführerin hat das Zugangs-
gesuch im Rahmen ihrer beruflichen Tätigkeit gestellt und war nicht anwalt-
lich vertreten. Es sind ihr somit keine ersatzfähigen Kosten angefallen.
Bundesbehörden haben keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 7
Abs. 3 VGKE). Es sind daher keine Parteientschädigungen zuzusprechen.