Decision ID: a1189e5d-4fb2-5e21-abee-db53c7ca1c40
Year: 2020
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
Am 7. April 2019 fand die ordentliche Kirchbürgerversammlung der katholischen
Kirchgemeinde B._ statt (Protokoll in act. 8/8). Das Traktandum Nr. 4 hatte einen
Baukredit über CHF 13'271'000 für den Neubau "Haus C._" in B._ zum Gegenstand.
Unmittelbar nach Eröffnung der Diskussion stellte die Kirchbürgerin E._ den Antrag,
die Sachabstimmung sei an der Urne vorzunehmen. Der Versammlungsleiter – der
damalige Kirchenverwaltungsratspräsident D._ – stellte sogleich in Aussicht, dass vor
der Abstimmung über den Kreditantrag über den Antrag auf Urnenabstimmung
abgestimmt werde. Gleichzeitig empfahl er, diesen Antrag abzulehnen. In der Folge
ergriffen weitere Bürgerinnen und Bürger der Kirchgemeinde das Wort. Sie äusserten
sich zunächst zur beantragten Urnenabstimmung, dann aber auch immer mehr zur
Kreditvorlage an sich. Schliesslich meldete sich A._ mit einem von ihm als
"Ordnungsantrag" bezeichneten Votum. Er führte aus, nachdem ein Antrag auf
Urnenabstimmung gestellt worden sei, hätte man seiner Meinung nach nur noch
darüber und nicht mehr über das Projekt selbst diskutieren dürfen. Er verlange, dass
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die Abstimmung über diesen Antrag vor der materiellen Diskussion über das Projekt
durchgeführt werde. Es folgte ein Wortwechsel zwischen A._ und dem
Versammlungsleiter. A._ betonte mehrfach, dass seiner Meinung nach nur über die
Frage der Urnenabstimmung hätte diskutiert werden dürfen. Das Ende dieser
Diskussion ist wie folgt protokolliert worden:
D._:
[...] Es gibt nur drei Ordnungsanträge. Schluss der Rednerliste, Schluss der Diskussion
und Rückkommen. Über die muss der Versammlungsleiter unverzüglich abstimmen
lassen, alle anderen werden im Sinne der Schlussabstimmung, zuerst der Antrag aus
der Bürgerschaft, vorgestellt dem Antrag des Rates [zur Abstimmung gebracht]. Ich
werte deinen Antrag als Ordnungsantrag, dass wir jetzt die Diskussion beenden und
über diesen Antrag muss die Bürgerschaft abstimmen. Ist das in deinem Sinne?
A._:
Ja und im Übrigen kündige ich eine Beschwerde an.
D._:
Das müsstest du am Schluss der Versammlung nach Art. 47 Gemeindegesetz tun.
Dann stelle ich, wie es der Ablauf und die rechtlichen Rahmenbedingungen vorsehen,
den Ordnungsantrag von A._ zur Debatte, also dass wir jetzt die Debatte und
Rednerliste beenden. Wer dem Antrag zustimmen möchte, zeige das durch
Handerheben.
Die Mehrheit stimmte diesem Ordnungsantrag zu. Nach dem so herbeigeführten Ende
der Diskussion liess der Versammlungsleiter über den Antrag betreffend Durchführung
einer Urnenabstimmung abstimmen. Dieser Antrag wurde mit 166 zu 168 Stimmen
abgelehnt. Daraufhin liess der Versammlungsleiter über den Baukredit abstimmen, dem
mit klarer Mehrheit zugestimmt wurde. Bevor er die Versammlung für beendet erklärte,
führte D._ aus: "Wer nach Artikel 47 des Gemeindegesetzes des Kantons St. Gallen
einen Einspruch wegen Verfahrensmängeln oder anderen Rechtsverletzungen an der
heutigen Versammlung erheben will, muss das jetzt tun". A._ meldete eine Einsprache
an. Der Einladung des Versammlungsleiters, seine Einsprache zu begründen, folgte er
nicht.
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B.
Mit Eingabe vom 15. April 2019 erhob A._ beim Administrationsrat des Katholischen
Konfessionsteils des Kantons St. Gallen Abstimmungsbeschwerde mit den Anträgen,
die Abstimmung über den Antrag, das Projekt "C._" an die Urne zu verweisen, sei als
ungültig zu erklären und zu wiederholen und – als Folge davon und wegen der
ungeklärten Mehrheitsverhältnisse bei der Schlussabstimmung zum Projekt "C._" – sei
auch diese als ungültig zu erklären und zu wiederholen (act. 8/1). Der
Kirchenverwaltungsrat beantragte für die Kirchgemeinde B._, die
Abstimmungsbeschwerde sei abzuweisen, soweit auf sie einzutreten sei. Von den
beschwerdeweise geltend gemachten Verfahrensfehlern habe A._ an der
Versammlung einzig gerügt, dass über den Antrag auf Urnenabstimmung nicht
unmittelbar nach Antragstellung abgestimmt worden sei. Auf die Beschwerde sei mithin
nur insoweit einzutreten, und sie sei auch diesbezüglich unbegründet (act. 8/3).
Nach einem weiteren Schriftenwechsel trat der Administrationsrat mit Entscheid vom
13. August 2019 auf die Abstimmungsbeschwerde nicht ein mit der Begründung, A._
habe zwar während der Versammlung eine Beschwerde angekündigt und am Schluss
eine (unbegründete) Einsprache erhoben. Er habe jedoch nicht mit dem erforderlichen
Mindestmass an Bestimmtheit und Deutlichkeit zum Ausdruck gebracht, dass die
Abstimmung mit einem Verfahrensfehler behaftet sei. Er habe somit eine rasche
Klarstellung der Förmlichkeiten und eine allfällige Korrektur des Verfahrens
verunmöglicht und damit sein Beschwerderecht verwirkt. Überdies sei nicht gesetzlich
geregelt, bis wann ein Antrag auf Durchführung einer Urnenabstimmung gestellt
werden könne. Ein solcher könne zu einem beliebigen Zeitpunkt der Beratung gestellt
werden. Es obliege dem Versammlungsleiter, die Abstimmung darüber im Hinblick auf
die ordnungsgemässe Erledigung der Geschäfte und unter Berücksichtigung des
Beratungsablaufs durchzuführen. Wesentlich (und eingehalten) sei jedoch, dass die
Bürgerversammlung die Schlussabstimmung über die Vorlage in diesem Zeitpunkt
noch nicht durchgeführt habe. Über den Ordnungsantrag A._s auf Schluss der
Diskussion sei sodann sofort und korrekt abgestimmt worden (vgl. act. 2).
C.
Gegen den Entscheid des Administrationsrates (Vorinstanz) erhob A._
(Beschwerdeführer) mit Eingabe vom 4. September 2019 und Ergänzung vom 27.
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September 2019 (Datum Poststempel) Beschwerde beim Verwaltungsgericht (act. 1
und 5). Er beantragte sinngemäss, der angefochtene Entscheid (und damit auch die mit
seiner Abstimmungsbeschwerde angefochtenen Beschlüsse der
Kirchgemeindeversammlung) seien aufzuheben, eventuell sei der angefochtene
Entscheid aufzuheben und die Streitsache zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz
zurückzuweisen. Die Vorinstanz teilte am 24. Oktober 2019 den Verzicht auf eine
Vernehmlassung mit (act. 7). Der Kirchenverwaltungsrat, vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. Armin Bossart, nahm für die Katholische Kirchgemeinde B._
(Beschwerdebeteiligte) am 5. Dezember 2019 zur Beschwerde Stellung (act. 13). Er
beantragte die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, unter
Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten des Beschwerdeführers (act. 13). In
weiteren Eingabe hielten der Beschwerdeführer und die Beschwerdebeteiligte an ihren
Standpunkten fest (act. 15, 19 und 22).
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge, den
angefochtenen Entscheid und die Akten wird – soweit wesentlich und erforderlich – in
den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59 Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Der Beschwerdeführer
ist zur Beschwerdeerhebung befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die
Beschwerde wurde mit Eingabe vom 4. September 2019 rechtzeitig erhoben und erfüllt
zusammen mit der Ergänzung vom 27. September 2019 in formeller und inhaltlicher
Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 sowie
mit Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist demnach einzutreten.
2.
Streitig ist, ob die Vorinstanz zu Recht nicht auf die vom Beschwerdeführer erhobene
Abstimmungsbeschwerde eingetreten ist.
bis
Die Beschwerdegegnerin ist eine Kirchgemeinde. Dabei handelt es sich um eine
öffentlich-rechtliche (Gebiets-) Körperschaft, der die in ihrem Gebiet wohnhaften
2.1.
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Katholiken römisch-katholischen Bekenntnisses angehören (Art. 55 Abs. 1 und 2 der
Verfassung des Katholischen Konfessionsteils des Kantons St.Gallen, sGS 173.5, VKK).
Der Entscheid über die Erstellung, die Renovation und den Abbruch von Bauten liegt
im Zuständigkeitsbereich der Bürgerschaft als Organ der Kirchgemeinde (Art. 61 Abs. 1
lit. f VKK). Die Kirchgemeinde ist im Rahmen der Gesetzgebung des Kantons und des
Konfessionsteils autonom (Art. 57 VKK). In der Gemeindeordnung legt die Bürgerschaft
im Rahmen der kantonalen Gesetzgebung die Organisationsform fest (Art. 61 Abs. 1 lit.
a in Verbindung mit Art. 66 Abs. 1 VKK); diese bedarf der Genehmigung durch den
Administrationsrat (Art. 70 Abs. 1 lit. a VKK).
Die Beschwerdebeteiligte ist als Kirchgemeinde mit Bürgerversammlung organisiert
(Art. 3 der Gemeindeordnung vom 25. Juni 2015, act. 8/9). Soweit die als öffentlich-
rechtliche Körperschaft anerkannten Religionsgemeinschaften die Beschlussfassung
an der Bürgerversammlung vorsehen und – wie das hier der Fall ist – keine eigenen
Vorschriften erlassen, wenden sie die Vorschriften des Gemeindegesetzes über das
Verfahren an der Bürgerversammlung sachgemäss an (Art. 5 des Gesetzes über die
öffentlich-rechtlich anerkannten Religionsgemeinschaften, sGS 171.0, RGG; vgl.
bereits den pauschalen Verweis auf die subsidiäre Anwendung der Vorschriften des
kantonalen Rechts in Art. 71 Abs. 1 VKK). Einschlägig für die Durchführung der
Kirchbürgerversammlung sind somit insbesondere die Art. 22 ff. des
Gemeindegesetzes (sGS 151.2, GG).
Die Bürgerschaft trifft ihre Beschlüsse offen an der Bürgerversammlung, soweit das
Gemeindegesetz kein anderes Abstimmungsverfahren vorsieht. Sachabstimmungen
werden an der Urne vorgenommen, wenn ein Referendumsbegehren zustande
gekommen ist, wenn die Gemeindeordnung es vorsieht (der Rat kann die Vorlage
dennoch einer Bürgerversammlung unterbreiten, die Rückweisung, Verschiebung oder
Änderung beantragen) oder wenn an der Bürgerversammlung die Mehrheit es
beschliesst (wenn von der Gemeindeordnung vorgesehen, kann auch eine Minderheit
die Urnenabstimmung verlangen). Die Vorlage kann auch in diesem Fall einer
Bürgerversammlung unterbreitet werden; diese kann die Rückweisung, Verschiebung
oder Änderung beschliessen (zum Ganzen vgl. Art. 26 Abs. 1 und 3 GG). Der Rat setzt
Ort und Zeitpunkt der Bürgerversammlung fest (Art. 28 Abs. 1 und 4 GG). Die
Bürgerversammlung wird spätestens am zwölften Tag vor der Durchführung unter
Angabe der Verhandlungsgegenstände bekannt gemacht (Art. 29 Abs. 1 GG). Die
Vorsitzende oder der Vorsitzende des Rates leitet die Versammlung und sorgt für die
ordnungsgemässe Erledigung der Geschäfte (Art. 32 Abs. 1 lit. a und b GG). Die
2.2.
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Geschäfte werden in der angekündigten Reihenfolge behandelt, sofern die
Bürgerversammlung keine andere Reihenfolge beschliesst (vgl. Art. 35 Abs. 1 GG). Die
Stimmberechtigten können Ordnungs- und Änderungsanträge stellen.
Ordnungsanträge sind Anträge, die sich auf den Gang des Verfahrens beziehen, wie
Anträge auf Schluss der Rednerliste, Schluss der Diskussion oder Rückkommen. Sie
werden sofort behandelt (Art. 37 Abs. 1 und 2 GG). Stimmberechtigte können sodann
zu einem Gegenstand Änderungsanträge stellen. Liegen mehrere solche Anträge zu
einem Gegenstand vor, werden die Änderungsanträge einander gegenübergestellt, bis
ein bereinigter Hauptantrag verbleibt. Der bereinigte Hauptantrag wird alsdann der
Schlussabstimmung unterstellt (vgl. Art. 38 GG). Zur Diskussionsordnung hält Art. 39
GG fest, dass die Anträge des Rates verlesen und wenn nötig erläutert werden. Die
Stimmberechtigten können sich zum Verhandlungsgegenstand äussern und
Nichteintreten, Rückweisung, Verschiebung oder Änderung beantragen (Art. 39 Abs. 1
und 2 GG). Die Bürgerversammlung stimmt zuerst über Anträge auf Nichteintreten,
Rückweisung oder Verschiebung ab (Art. 40 GG). Stimmberechtigte können bis
Verhandlungsschluss Einsprache wegen Verfahrensmängeln oder anderen
Rechtsverletzungen erheben. Die Versammlungsleiterin oder der Versammlungsleiter
entscheidet, ob die Diskussion über einen Gegenstand neu eröffnet oder eine
Abstimmung wiederholt wird (Art. 47 Abs. 1 und 2 GG).
Unter dem Titel "Staatsaufsicht" (Art. 155 ff. GG) finden sich die Bestimmungen zum
Rechtsschutz. Mit "Abstimmungsbeschwerde wegen Verfahrensmängeln" (Marginalie
von Art. 164 GG) können Stimmberechtigte Abstimmungen wegen Verfahrensmängeln
bei der Vorbereitung und Durchführung anfechten. Zuständig im konkreten Fall ist die
Vorinstanz (Art. 41 VKK). Verfahrensmängel in der Bürgerversammlung gelten als
Beschwerdegründe nur, wenn sie in der Versammlung gerügt worden sind oder wenn
der Beschwerdeführer nachweist, dass es ihm trotz zumutbarer Sorgfalt unmöglich
war, die Verfahrensmängel wahrzunehmen oder zu rügen (vgl. Art. 164 Abs. 1 und 2
GG). Dementsprechend sieht Art. 47 GG vor, dass Stimmberechtigte bis
Verhandlungsschluss Einsprache wegen Verfahrensmängeln oder anderen
Rechtsverletzungen erheben können.
2.3.
Art. 164 GG regelt damit die Stimmrechtsbeschwerde im engeren Sinn. Mit dieser
können Verfahrensmängel gerügt werden, die bei der Vorbereitung oder Durchführung
der Abstimmung vorgekommen sind. Als solche beeinträchtigen sie die freie
Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe und damit die politischen Rechte jedes
2.4.
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Einzelnen (vgl. Ch. Hiller, Stimmrechtsbeschwerde, Diss. Zürich 1990, S. 96). Die
Willensbildung und -kundgabe der Stimmberechtigten soll ungehindert und frei von
unzulässigen Beeinflussungen erfolgen können. Mit der Stimmrechtsbeschwerde kann
daher bspw. gerügt werden, die aktive oder passive Stimmberechtigung sei verletzt,
die Aktivbürgerschaft sei unrichtig zusammengesetzt, eine Unterschriftensammlung für
eine Initiative oder ein Referendum sei behindert worden, eine Behörde habe
unzulässige Propaganda betrieben oder ein Abstimmungsergebnis sei nicht korrekt
ermittelt worden (Hiller, a.a.O., S. 102 ff.). Als Verfahrensfehler bei Wahlen und
Abstimmungen gelten etwa eine verspätete Ankündigung einer Abstimmung oder das
unvollständige Verteilen von Abstimmungsmaterial, eine fehlerhafte Ermittlung des
absoluten Mehrs, Unregelmässigkeiten bei der Stimmabgabe oder formelle
Unregelmässigkeiten in der Leitung einer Gemeindesversammlung (Hiller, a.a.O.,
S. 126 ff. mit Hinweisen).
Die Pflicht, Verfahrensmängel der genannten Art in der Bürgerversammlung selbst zu
rügen, ist Ausdruck von deren Unmittelbarkeit, entspricht dem (auch Private
verpflichtenden) Prinzip von Treu und Glauben (vgl. Art. 5 Abs. 3 der
Bundesverfassung, SR 101, BV) und dient der Verfahrensökonomie. Die Rüge erlaubt
der Versammlungsleitung, auf Beanstandungen sofort zu reagieren und allfällig
notwendige Korrekturen vorzunehmen. Der allgemeine Grundsatz, dass Fehler im
Vorfeld von Abstimmungen und Wahlen sofort nach ihrer Entdeckung zu monieren
sind, wird so auf die besonderen Verhältnisse der Bürgerversammlung angewendet.
Die Rügepflicht bedingt weder, dass in der Versammlung eine Beschwerde
angekündigt wird, noch, dass die Rüge rechtlich begründet wird. Hingegen muss der
beanstandete Fehler bezeichnet und – wenn möglich – die Verbesserungsmassnahme
genannt werden. Unterlässt der Stimmberechtigte eine Beanstandung, obwohl eine
entsprechende Intervention nach den Umständen als zumutbar erscheint, so kann er
sich in der Folge nicht mehr darauf berufen, dass die Abstimmung nicht richtig
zustande gekommen sei. Nicht jede Äusserung eines auf der unterlegenen Seite
stehenden Stimmberechtigten ist (im Nachhinein) als Rüge zu qualifizieren: Allgemeine
Kritik an der Versammlungsführung ist keine Rüge. Auch ein Antrag zum Verfahren, der
dann nicht befolgt wurde, ist keine Rüge. Es ist vielmehr mit einem Mindestmass an
Bestimmtheit und Deutlichkeit zum Ausdruck zu bringen, dass bei der Vorbereitung
oder Durchführung einer Abstimmung ein Verfahrensfehler moniert wird. Die
Zumutbarkeit der sofortigen Geltendmachung beurteilt sich nach den Umständen des
Einzelfalls. In der Regel wird sie für Mängel des formellen Ablaufs der Debatte bejaht,
die mit einem passenden Ordnungsantrag an der Gemeindeversammlung korrigiert
werden könnten, nicht aber, wenn die inhaltliche Unrichtigkeit der Ausführungen von
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Gemeindevertretern beanstandet wird (BGer 1C_582/2016 vom 5. Juli 2017 E. 3.2.3, in:
ZBl 199/2018 S. 298 sowie 1C_100/2019 vom 16. Mai 2019 E. 6.3). Von der sofortigen
Rügepflicht entbindet nicht, wenn an der Versammlung der Antrag auf Abbruch gestellt
wird, weil die Teilnehmenden aufgrund der langen Dauer übermüdet seien. Ebenso
wenig gelten eine psychische Blockade, fehlender Mut oder die eigene Müdigkeit
infolge vorgerückter Stunde als Befreiungsgrund (zum Ganzen vgl. GVP 2005 Nr. 1;
BGer 1C_537/2012 vom 25. Januar 2013 E. 2.3, in: ZBl 114/2013 S. 563; 1C_582/2016
vom 5. Juli 2017 E. 2.4, in: ZBl, 119/2018 S. 298; 1C_528/2017 vom 1. Juni 2018 E.
5.2, in: ZBl 120/2019 S. 192; je mit Hinweisen; H. R. Thalmann, Kommentar zum
Zürcher Gemeindegesetz, 3. Aufl. 2000, N 4.2.1.1 f. zu § 151 [alt] und Ergänzungsband,
Zürich 2011, N 5 zu § 151a mit Hinweisen; Hiller, a.a.O., S. 68).
Die Vorinstanz hat den Nichteintretensentscheid damit begründet, die
Abstimmungsbeschwerde enthalte keinen Hinweis darauf, dass der Beschwerdeführer
oder andere Versammlungsteilnehmer an der Bürgerversammlung Verfahrensfehler
gerügt hätten. Der Beschwerdeführer habe zwar während der Versammlung eine
Beschwerde angekündigt und am Schluss eine (unbegründete) Einsprache erhoben. Er
habe jedoch nicht mit dem erforderlichen Mindestmass an Bestimmtheit und
Deutlichkeit zum Ausdruck geltend gemacht, dass die Abstimmung mit einem
Verfahrensfehler behaftet sei. Er habe damit eine rasche Klarstellung der
Förmlichkeiten und eine allfällige Korrektur des Verfahrens verunmöglicht und somit
sein Beschwerderecht verwirkt. Auch sei in der Beschwerde nicht dargetan worden,
weshalb es dem Beschwerdeführer trotz zumutbarer Sorgfalt unmöglich gewesen sei,
Verfahrensmängel wahrzunehmen oder zu rügen. Erst nachdem die
Beschwerdebeteiligte in ihrer Antwort vom 3. Mai 2019 ausgeführt habe, der
Beschwerdeführer habe an der Versammlung "einzig den (angeblichen)
Verfahrensfehler, dass über den Antrag auf Urnenabstimmung nicht umgehend
abgestimmt worden sei" gerügt, habe der Beschwerdeführer eingeräumt,
Verfahrensmängel zwar unterschwellig wahrgenommen und deshalb auch früh eine
Beschwerde angekündigt zu haben. Er sei jedoch ausserstande gewesen, die Mängel
präzise zu benennen und zu rügen, weil ihn der Verlauf der Versammlung phasenweise
irritiert und nachdenklich gestimmt habe. Die Beschwerdebeteiligte habe daraufhin
festgehalten, es sei dem Beschwerdeführer jederzeit möglich gewesen, die von ihm
behaupteten Verfahrensmängel während der Gemeindeversammlung konkret zu rügen
(vgl. act. 2 E. 4).
2.5.
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Zu entscheiden ist, ob die Vorinstanz zur Recht nicht auf die Abstimmungsbeschwerde
eingetreten ist. Der Beschwerdeführer macht – nachdem er im vorinstanzlichen
Verfahren ursprünglich diverse Rügen erhoben hatte – nur mehr geltend, die materielle
Diskussion über das Bauprojekt C._ sei – in Missachtung seines Antrages – durch den
Versammlungsleiter "abgeklemmt" worden und er habe nicht damit rechnen müssen,
dass die fehlende Begründung seiner an der Versammlung vorgebrachten Rüge zu
einem Nichteintreten auf die Abstimmungsbeschwerde führen würde.
2.6.
Die Darstellung der Vorinstanz gibt die protokollarisch festgehaltenen Vorgänge an der
Kirchbürgerversammlung zwar verkürzt wieder, im Ergebnis ist ihr jedoch zuzustimmen.
Der Beschwerdeführer meldete sich mit einem Ordnungsantrag und monierte ganz
konkret, dass man – nachdem ein entsprechender Antrag gestellt worden sei – nur
noch über die Frage der beantragten Urnenabstimmung und nicht mehr über die
Baukreditvorlage an sich hätte diskutieren dürfen. Er verlangte, dass jetzt über den
Antrag auf Durchführung einer Urnenabstimmung abgestimmt werde. Er rügte damit
eine (in seinen Augen bestehende) formelle Unregelmässigkeit in der
Verhandlungsführung und zeigte auch gleich auf, wie dieser zu beheben sei ("[...] jetzt
abstimmen"). Von einer solchen Rüge ist auch die Beschwerdebeteiligte ausgegangen
(vgl. act. 10/3 S. 2). Seine Auffassung wiederholte der Beschwerdeführer in der
anschliessenden Diskussion mit dem Versammlungsleiter mehrfach. Dieser legte dar,
dass es nur drei zulässige Ordnungsanträge gebe, dass über die beantragte
Urnenabstimmung im Rahmen der Schlussabstimmung abgestimmt werde und dass er
den Antrag des Beschwerdeführers als Antrag auf Schluss der Rednerliste bzw. der
Diskussion entgegennehme: "Ich werte deinen Antrag aber als Ordnungsantrag, dass
wir jetzt die Diskussion beenden und über diesen Antrag muss die Bürgerschaft
abstimmen. Ist das in deinem Sinne?" – Darauf antwortete der Beschwerdeführer: "Ja,
und im Übrigen kündige ich eine Beschwerde an." Indem der Beschwerdeführer auf
Nachfrage hin bestätigte, mit diesem Vorgehen einverstanden zu sein, hat er ein
(weitergehendes) Beschwerderecht verwirkt. Wäre er im Zeitpunkt der Abstimmung
über das Geschäft nach wie vor der Ansicht gewesen, das Vorgehen des
Versammlungsleiters sei nicht korrekt, wäre er nach Art. 164 Abs. 2 GG im Hinblick auf
eine allfällige Abstimmungsbeschwerde gehalten – und wäre es ihm nach den
Umständen auch zuzumuten – gewesen, dies (noch einmal) ausdrücklich an der
Versammlung selbst zu rügen. Dies hätte er spätestens dann tun müssen, als er
gemerkt hatte, dass nicht nur die Diskussion zum Antrag auf Urnenabstimmung
beendet worden war, sondern auch zur Sachvorlage an sich und damit seine Absicht
2.7.
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(nach seinen heutigen Ausführungen) uminterpretiert worden sei (vgl. die Darstellung in
act. 5 S. 2). Weil er dies unterliess, blieb dem Beschwerdeführer die Erhebung einer
Abstimmungsbeschwerde im Anschluss an die Kirchbürgerversammlung auch insoweit
verwehrt (vgl. dazu BGer 1C_528/2016, a.a.O. E. 6.1). Eine Pflicht des
Versammlungsleiters, den Beschwerdeführer auf die Folgen einer unterlassenen
Begründung seiner Rüge hinzuweisen, bestand nicht. Dies gilt umso mehr, weil der
Beschwerdeführer seinen ersten im Verlauf der Versammlung vorgebrachten Einwand
begründet hatte und nicht ersichtlich ist, weshalb er dies in Bezug auf seine bleibenden
Vorbehalte bis zum Schluss der Versammlung nicht erneut hätte tun können. Die
Abstimmungsbeschwerde dient gerade nicht dazu, die Versammlung unbesehen vom
eigenen Verhalten während deren Dauer auf nachträglich allfällige Verfahrensfehler
überprüfen zu lassen. Vorausgesetzt ist – wie dargelegt – vielmehr, dass direkter
Einfluss auf das Verfahren genommen wird, wenn ein Verfahrensfehler erkannt wird.
Dies hat der Beschwerdeführer getan, und in Absprache mit dem Versammlungsleiter
wurde der angebliche Fehler, soweit dieser konkret benannt worden war, ausgeräumt.
Dass dieser in den Augen des Beschwerdeführers noch immer bestanden hätte, lässt
sich dem Protokoll gerade nicht entnehmen. Daran ändert auch nichts, dass der
Versammlungsleiter den Beschwerdeführer fälschlicherweise belehrte, eine allfällige
Einsprache wegen Verfahrensmängeln müsse nach Art. 47 GG am Schluss der
Verhandlung erhoben werden (statt: bis Verhandlungsschluss).
Als Zwischenergebnis steht damit fest, dass die Vorinstanz zu Recht nicht auf die
Abstimmungsbeschwerde eingetreten ist. Inwiefern die Tonaufnahme der Verhandlung,
deren Beizug der Beschwerdeführer verlangt, an diesem Ergebnis etwas ändern
könnte, wird weder konkret dargetan noch ist dies sonstwie ersichtlich, zumal das
Protokoll als eigentliches Wortprotokoll abgefasst ist. Auf die Abnahme dieses
Beweises kann daher in zulässiger sog. antizipierter Beweiswürdigung verzichtet
werden. Das Gericht kann nämlich auf die Abnahme von Beweisen verzichten, wenn es
aufgrund bereits abgenommener Beweise seine Überzeugung gebildet hat und ohne
Willkür annehmen kann, seine Überzeugung werde durch weitere Beweiserhebungen
nicht geändert (statt vieler vgl. BGE 131 I 153 E. 3).
2.8.
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3.
Die Vorinstanz äusserte sich – im Sinne einer Eventualbegründung – auch zur Sache
selbst und kam zum Schluss, dass die Abstimmungsbeschwerde ohnehin abzuweisen
gewesen wäre. Darauf ist im Folgenden kurz einzugehen.
Der Antrag auf Durchführung einer Urnenabstimmung sei – so die Vorinstanz – kein
Ordnungsantrag, über den sofort abgestimmt werden müsse. Das Gesetz bestimme
nicht näher, wann über einen derartigen Antrag abzustimmen sei. Es obliege dem
Versammlungsleiter, die Abstimmung im Hinblick auf die ordnungsgemässe Erledigung
der Geschäfte und unter Berücksichtigung des Beratungsablaufes durchzuführen.
Auch sei es während der Beratung jederzeit zulässig, eine Urnenabstimmung zu
beantragen. Wesentlich sei einzig, dass die Bürgerversammlung die
Schlussabstimmung über die Vorlage noch nicht durchgeführt habe, denn diese sei
Gegenstand einer allfälligen Urnenabstimmung.
3.1.
Ordnungsanträge betreffen die Verhandlungsführung. Das Gesetz erwähnt als solche
(in nicht abschliessender Folge) "Schluss der Rednerliste", "Schluss der Diskussion"
und "Rückkommen". Ihrem Sinn nach ertragen diese Ordnungsanträge keinen
Aufschub. Eine Diskussion über Ordnungsanträge wird nur bei Vorliegen besonderer
Gründe geführt (Thalmann, a.a.O., N 5.2 zu § 46 GG/ZH und Ergänzungsband, a.a.O.,
N 3 zu § 46a GG/ZH; vgl. zum Antrag auf Schluss der Diskussion BGer 1C_492/2017
vom 12. Februar 2018 E. 4). Aus den Voten und Eingaben des Beschwerdeführers
ergibt sich, dass in seinen Augen eine Diskussion zur Sache unzulässig ist, nachdem
ein Antrag auf Urnenabstimmung gestellt worden ist. Beim Antrag auf Durchführung
einer Urnenabstimmung handelte es sich jedoch nicht um einen Ordnungsantrag, der
auf die Verhandlungsführung abzielte und über den sofort abzustimmen gewesen wäre.
Auch trifft nicht zu, dass eine anschliessende Diskussion zum
Verhandlungsgegenstand (in der Sache) aus formellen Gründen unzulässig gewesen
wäre. Dementsprechend gibt das Gesetz der Versammlungsleitung keine Instrumente
an die Hand, die Voten in inhaltlich zulässige Bahnen zu lenken (vgl. Art. 39 Abs. 2 GG).
Einer inhaltlichen Kontrolle unterliegen erst Anträge zur Sache: Über rechtswidrige
Anträge wird nicht abgestimmt (Art. 46 Abs. 1 GG).
3.2.
Selbst wenn die Mehrheit an der Bürgerversammlung beschlossen hat, die
Sachabstimmung an der Urne durchzuführen, hindert dies den Rat nicht, die Vorlage
dennoch der Versammlung zu unterbreiten und an dieser zu beraten. Diese kann
3.3.
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(immer noch) Rückweisung, Verschiebung oder Änderung beschliessen (vgl. Art. 26
Abs. 3 lit. b und c GG). Gleiches muss für den Fall gelten, in dem eine
Urnenabstimmung erst beantragt, über diesen Antrag aber noch nicht abgestimmt
worden ist. In dieser Konstellation ist eine Diskussion in der Sache ebenso wenig
ausgeschlossen. Eine solche ist vielmehr sachgerecht, ermöglicht sie den
Versammlungsteilnehmern doch, sich über die Tragweite der Vorlage zusätzlich zu
informieren und sich damit auch eine Meinung zur Notwendigkeit der beantragten
Urnenabstimmung zu bilden. Das hier gewählte Vorgehen, die anwesenden
Kirchbürgerinnen und Kirchbürger im Rahmen der Schlussabstimmung zunächst über
die Frage der Urnenabstimmung und anschliessend über das Sachgeschäft abstimmen
zu lassen, nachdem diese "Schluss der Diskussion" beschlossen hatten, folgt einer
klaren Logik und ist nicht zu beanstanden. Den Stimmberechtigten waren die Anträge
und Fragestellungen bekannt, und das Verfahren war so angelegt, dass ihr Wille
unverfälscht zum Ausdruck gekommen ist. Dass der Ordnungsantrag auf "Schluss der
Diskussion" verfrüht gestellt worden wäre mit dem Ziel, Minderheiten zum Schweigen
zu bringen, ist nicht ersichtlich (vgl. dazu Thalmann, a.a.O., N 5.6.1 zu § 46 GG/ZH).
Auch wird nicht geltend gemacht, es seien in diesem Zeitpunkt noch Voten angemeldet
gewesen, die dann nicht mehr zugelassen worden seien.
Selbst wenn Mängel im Vorfeld einer Abstimmung oder bei deren Durchführung
bestehen, ist die Abstimmung nach der Rechtsprechung nur dann aufzuheben, wenn
die gerügten Unregelmässigkeiten erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben
können. Es muss in einem solchen Fall nicht nachgewiesen werden, dass sich der
Mangel auf das Ergebnis der Abstimmung entscheidend ausgewirkt hat. Es genügt,
dass nach dem festgestellten Sachverhalt eine derartige Auswirkung im Bereich des
Möglichen liegt. Erscheint die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel
anders ausgefallen wäre, nach den gesamten Umständen als derart gering, dass sie
nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt, so kann von der Aufhebung der Abstimmung
abgesehen werden (vgl. BGE 138 I 61 E. 4.7.2 S; 135 I 292 E. 4.4 S. 301; ZBl 115/2014
S. 612; je mit Hinweisen).
Die vom Beschwerdeführer gerügten Mängel betreffen nicht das Abstimmungsresultat
in Sachen Urnenabstimmung. Dieses war zwar mit einem Verhältnis von 166:168
Stimmen knapp, doch wurde die Diskussion über den entsprechenden Antrag auf sein
Bestreben hin beendet. Insoweit wirft er der Versammlungsleitung auch nicht vor, sie
habe ihn missverstanden oder sein Anliegen umgedeutet. Er kreidet ihr (zu Unrecht)
lediglich an, dass sie einzelne, in seinen Augen unzulässige Voten zur Kreditvorlage an
3.4.
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=1C_582%2F2016&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F138-I-61%3Ade&number_of_ranks=0#page61 https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=1C_582%2F2016&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-292%3Ade&number_of_ranks=0#page292
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 14/14
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
4.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Vorinstanz auf die (inhaltlich ohnehin
unbegründete) Abstimmungsbeschwerde zu Recht nicht eingetreten ist. Das
Beschwerderecht ist verwirkt, weil sich der Beschwerdeführer mit dem Vorgehen des
Versammlungsleiters an der Versammlung einverstanden erklärt hat und die weiteren
beschwerdeweise geltend gemachten Verfahrensmängel nicht an der Versammlung
gerügt worden sind. Die gegen den Nichteintretensentscheid erhobene Beschwerde ist
daher abzuweisen.
Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens vom Beschwerdeführer zu bezahlen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von CHF 2'000 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der
Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Diese ist mit dem in gleicher Höhe geleisteten
Kostenvorschuss zu verrechnen. Ausseramtliche Kosten sind nicht zu entschädigen
(Art. 98 Abs. 1 und 98 VRP): Der Beschwerdeführer ist unterlegen. Die
Beschwerdegegnerin hat unabhängig vom Ausgang des Verfahrens praxisgemäss
keinen Entschädigungsanspruch (vgl. statt vieler VerwGE B 2014/203 vom 25. Mai
2016 E. 5.2 mit Hinweisen).