Decision ID: fb01f21d-43a8-4a04-92db-0f1f8c4a1fe5
Year: 2022
Language: de
Court: GR_VG
Chamber: GR_VG_004
Canton: GR
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

I. Sachverhalt:
1. Am 13. Juli 2021 informierte die Gemeinde B._ A._ als
Eigentümerin der Parzelle C._ sowie die weiteren betroffenen
Grundeigentümer schriftlich über die Absicht zur Einleitung eines
Beitragsverfahrens für die Gesamtsanierung der I._ in B._. Am
D._ 2021 wurde die entsprechende Absichtserklärung im Amtsblatt
E._ publiziert. Der Kostenanteil für die öffentliche Interessenz sollte
auf 70 %, derjenige für die private Interessenz auf 30 % festgelegt werden,
mit der Präzisierung, dass der auf die ZöBA-Parzellen F._, G._
und H._ entfallene Sondervorteil über die öffentliche Interessenz
abgegolten werde. Im Anschluss an die öffentliche Auflage gingen 16
(teilweise wortgleiche) Einsprachen ein, wovon die meisten beantragten,
die drei genannten ZöBA-Parzellen seien in das Beizugsgebiet
aufzunehmen und die öffentliche Interessenz trotzdem auf 70 %
festzusetzen.
2. Am 14. Dezember 2021 (mitgeteilt am 10. Januar 2022) erliess der
Gemeindevorstand den Einleitungsbeschluss. Er hiess die Einsprachen
dahingehend teilweise gut, dass die Parzelle G._ zusätzlich ins
Beizugsgebiet aufgenommen wurde. Im Übrigen wies es die Einsprachen
ab und hielt fest, für die Sanierung der I._ werde das
Beitragsverfahren eingeleitet. Die Gemeinde qualifizierte die I._ als
Groberschliessung "mittlerer bis hoher, nicht aber höchster Kategorie",
woraus eine öffentliche Interessenz von 60 % resultiere. Für die
Nichtaufnahme der ZöBA-Parzellen ins Beizugsgebiet beabsichtigte die
Gemeinde, eine zusätzliche öffentliche Interessenz von 10 % zu
übernehmen. Sie kam zum Schluss, dass die Parzellen F._ und
H._ nicht ins Beizugsgebiet aufzunehmen seien, sondern
ausschliesslich unter dem Titel der öffentlichen Interessenz abgegolten
werden sollen. Die Gemeinde begründete dies mit der Unterscheidung
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zwischen der Nichtaufnahme ins Beizugsgebiet ausschliesslich unter dem
Titel der öffentlichen Interessenz (wenn die Situation der
gemeindeeigenen Liegenschaft nicht mit der Situation einer privaten
Liegenschaft vergleichbar sei, wie z.B. Primarschulhaus, Turnhalle,
Kinderspielplatz, öffentliche Parkplätze, Kehrrichtsammelstelle etc.)
einerseits und der Aufnahme ins Beizugsgebiet ausschliesslich unter dem
Titel der privaten Interessenz (wenn die Situation der gemeindeeigenen
Liegenschaft mit der Situation einer privaten Liegenschaft vergleichbar ist,
wie z.B. Rathaus, Verwaltungszentrum etc.) andererseits. Letzteres treffe
auf die Parzelle G._ mit X._-haus und Y._-zentrum zu. Die
Schulungsräume und Werkstätten für junge Erwachsene, welche oft über
eigene Autos verfügen würden, könnten mit privaten Werkstätten
verglichen werden, weshalb die Parzelle G._ in das Beizugsgebiet
aufzunehmen sei. Anders sei jedoch die Situation der Parzellen
F._/H._ nicht vergleichbar, da diese Schüler nicht über eigene
Autos verfügen würden. Zudem seien diese Parzellen nicht über die
I._ erschlossen, sondern von Norden her über die J._ und von
Süden her über die K._.
3. Dagegen erhob A._ (nachfolgend Beschwerdeführerin) am 29.
Januar 2022 (Datum Poststempel) Beschwerde an das
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit den Anträgen, der
Einleitungsbeschluss des Gemeindevorstandes B._ vom 14.
Dezember 2021 sei dahingehend abzuändern, als neben der ZöBA-
Parzelle G._ auch die ZöBA-Parzellen F._ und H._ in den
Beitragsperimeter aufzunehmen seien und die öffentliche Interessenz auf
mindestens 70 % und die private Interessenz auf höchstens 30 %
festzulegen sei; unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der
Beschwerdegegnerin. Begründend führte sie im Wesentlichen an, als
direkte Strassenanstösserin sei auch die Parzelle F._ in das
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Beizugsgebiet aufzunehmen. Mit der Qualifikation der I._ als
Groberschliessung sei sie einverstanden. Für weitere, im kantonalen
Raumplanungsgesetz nicht erwähnte Erschliessungskategorien innerhalb
wie höchster, hoher oder mittlerer Kategorie und für Ausnahmen von
ZöBA-Parzellen vom Beitragsperimeter fehle es jedoch an einer
gesetzlichen Grundlage. Das Gesetz mache keine Unterscheidung, ob
Grundeigentümer Privatpersonen oder öffentlich-rechtliche
Körperschaften seien. Auch gäbe es keine Unterscheidung nach der Art
der Zone. Die Gemeinde vermische die beiden Phasen Festlegung
Perimeter/Interessenz und Kostenverteiler. Die globale Abgeltung des auf
die Parzellen F._ und H._ entfallenden Sondervorteils durch die
öffentliche Interessenz von 70 % verletze den
Gleichbehandlungsgrundsatz und das Transparenzprinzip, da nicht
nachvollzogen werden könne, nach welchen Kriterien dies erfolge. Bei der
I._ sei von einem speziell hohen Interesse der Allgemeinheit
auszugehen, weshalb in jedem Fall mindestens 70% Gemeindeanteil und
maximal 30% Privatanteil festzulegen seien. Ferner habe die Gemeinde
es versäumt, im Dispositiv über die Verteilung der privaten und
öffentlichen Interessenz zu befinden. Schliesslich seien bei der
Kostenverteilung die Kosten des Einspracheverfahrens allein von der
Gemeinde zu tragen.
4. Am 23. Februar 2022 gelangte die Gemeinde B._ mit einer
Erläuterung an die Einsprecher und Grundeigentümer. Das vorzeitige
Entscheiddispositiv sei insofern unklar beziehungsweise unvollständig, als
die Erwähnung des (in der Absichtserklärung angekündigten und in den
Erwägungen bestätigten) Anteils der öffentlichen Interessenz von 70 %
versehentlich nicht ausdrücklich festgehalten worden sei. Das
Entscheiddispositiv (Ziff. 2) sei demnach von Amtes wegen zu erläutern
und wurde um den folgenden, zweiten Satz ergänzt: "Die öffentliche
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Interessenz wird auf 70 % und die private Interessenz wird auf 30 %
festgelegt."
5. In ihrer Vernehmlassung vom 18. März 2022 beantragte die Gemeinde
B._ (nachfolgend Beschwerdegegnerin) die Abweisung der
Beschwerde. Eventualiter – bei Gutheissung der Beschwerde betreffend
Aufnahme der Parzelle F._ ins Beizugsgebiet – seien der
Einleitungsbeschluss vom 14. Dezember 2021 (inkl. Erläuterung vom 23.
Februar 2022) aufzuheben und die Angelegenheit zur Neufestsetzung von
Beitragsperimeter und öffentlicher Interessenz – inklusive Wiederholung
des einsprechenden Auflageverfahrens – an die Gemeinde
zurückzuweisen. Zur Begründung hielt sie bzgl. der Parzelle H._
vorweg fest, diese werde nicht über die I._ erschlossen und sei daher
nicht ins Beizugsgebiet aufzunehmen. Darüber hinaus habe die
Beschwerdegegnerin mit der Qualifikation der I._ als
Groberschliessung hoher, aber nicht höchster Kategorie und der
entsprechenden Festsetzung einer öffentlichen Interessenz von 60 % das
ihr zustehende Ermessen nicht überschritten. Die diesbezügliche
Beschwerde sei als offenkundig unbegründet abzuweisen. Bezüglich der
(Nicht-)Aufnahme der Parzelle F._ in das Beizugsgebiet führte sie
Folgendes aus: Würde man bei ZöBA-Parzellen ausschliesslich auf den
(unklaren) Gesetzeswortlaut abstellen, müsste deren Interessenz doppelt
abgegolten werden, da diese zum einen definitionsgemäss dem
öffentlichen Interesse dienen und andererseits der Gemeinde als
Grundeigentümerin ein Sondervorteil erwächst. Es entspreche jedoch
nicht dem Sinn und Zweck von Art. 63 Abs. 2 VRG, ZöBA-Parzellen im
Beitragsverfahren doppelt zu belasten. Weil die mögliche Grundnutzung
und der Sondervorteil aus dem Strassenbau nicht ansatzweise korrelieren
würden, sei es aus Gründen der Transparenz und Praktikabilität
zweckmässig, den Sondervorteil ausschliesslich über die öffentliche
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Interessenz abzugelten. Weiter vertiefte die Beschwerdegegnerin die im
Einleitungsbeschluss ausgeführte Begründung der Abgrenzung der
Nichtaufnahme in das Beizugsgebiet mit Abgeltung des Sondervorteils
über die öffentliche Interessenz bzw. die Aufnahme in das Beizugsgebiet
mit Abgeltung des Sondervorteils über die private Interessenz und wie sie
auf die Anwendung ersterer Variante für die Parzelle F._ kam.
Verschiedene Gemeinden seien seit einiger Zeit zu dieser Praxis
übergegangen. Die Parzelle werde hauptsächlich von Schülern ohne
Autos genutzt und weder die anrechenbare Geschossfläche noch die
Grundstückfläche würden mit dem Sondervorteil korrelieren. Hinzu käme,
dass das ganze Schulhausareal, obwohl an die I._ angrenzend, für
Motorfahrzeuge nicht über diese erschlossen werde, sondern von Norden
über die J._ und von Süden über die K._. Der einzige Zugang
von der I._ her führe über eine Treppe und die neun öffentlichen
Parkplätze sowie der Abfallsammelbehälter im Süden sei
Quartierinfrastruktur, nicht Schulhausinfrastruktur. Die Abgeltung über die
öffentliche Interessenz erfolge – zwecks Vermeidung des Anscheins, dass
sich die Gemeinde mit diesem Vorgehen einen unrechtmässigen Vorteil
verschaffen will – regelmässig grosszügig. So auch im vorliegenden Fall,
wo die 10 % der öffentlichen Interessenz bei Aufnahme in das
Beizugsgebiet einem Anteil an der privaten Interessenz von 25 %
entspreche (25 % von 40 % = 10 % der Gesamtkosten) und im Falle einer
Aufnahme der Parzelle in das Beizugsgebiet die restlichen Parzellen mit
einigen Tausend Franken mehr belastet werden müssten.
6. In ihrer Replik vom 28. März 2022 hielt die Beschwerdeführerin
unverändert an ihren Anträgen fest. Sie fügte an, die I._ sei als
Groberschliessung höchster Kategorie zu qualifizieren. Diese münde
direkt in die J._ als Verbindungsstrasse zwischen B._ und
L._, also in die nächsthöhere Kategorie Grunderschliessung, und
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führte weitere Gründe auf, weshalb eine öffentliche Interessenz von 70 %
anzuwenden sei. Zum Einbezug der ZöBA-Parzellen in den
Beitragsperimeter führte sie aus, sie seien sich hinsichtlich der Unklarheit
der Behandlung ZöBA-Parzellen im Gesetz einig. Weil das kantonale
Raumplanungsgesetz keine Ausnahmen für ZöBA-Parzellen vorsehe,
seien diese gleich wie die privaten Parzellen zu behandeln. Zur von der
Gemeinde vorgebrachten doppelten Belastung bei einer Aufnahme in das
Beizugsgebiet entgegnete die Beschwerdeführerin, private Eigentümer
würden ebenfalls "doppelt zu Kasse gebeten", nämlich einerseits über die
private Interessenz und andererseits generell als Steuerzahler. Sie
bemängelte ferner die von der Beschwerdegegnerin vorgenommene
Kategorisierung der ZöBA-Parzellen in Fällen der Aufnahme bzw.
Nichtaufahme in das Beizugsgebiet und macht diesbezüglich eine
Ungleichbehandlung geltend. Dem von der Beschwerdegegnerin
vorgebrachten Einwand der Erschliessung der Parzelle über die J._
und K._ von Norden bzw. Süden her hielt sie entgegen, dies könne
mit dem Zweiterschliessungsabzug berücksichtigt werden und "das
Hauptklientel" gelange über die I._ zum Schulareal. Die Parkplätze
würden zudem hauptsächlich von Lehrpersonen bzw. Besuchern der
Parzelle F._ benutzt, zumal die Anwohner über genügend eigene
Parkplätze verfügen würden. Abschliessend beanstandete die
Beschwerdeführerin die von der Gemeinde im Falle eines Unterliegens im
Rechtsmittelverfahren angedrohte Senkung der öffentlichen Interessenz
von 70 % auf 60 % bei einer Aufnahme der Parzelle ins Beizugsgebiet.
7. Mit Duplik vom 12. April 2022 hielt die Beschwerdegegnerin ebenfalls an
ihren Anträgen sowie Ausführungen gemäss Vernehmlassung fest. Zum
Argument der Beschwerdeführerin betreffend Sanierung der
Werkleitungen hielt sie fest, dass diese über die entsprechenden
Spezialfinanzierungen abgerechnet würden und nicht Gegenstand des
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vorliegenden Beitragsverfahrens bilden würden. Während eine gewisse
Schematisierung aus verwaltungsökonomischen Gründen unbestritten
sei, würde ein Ausgleich über das ganze Gemeindegebiet (i.S.v. "private
Eigentümer als Steuerzahler") jedoch den Rahmen bei Weitem sprengen.
Abschliessend folgten weitere Ausführungen zur (Un-)Klarheit des
Gesetzeswortlauts bezüglich ZöBA-Parzellen und zur Unterscheidung von
PW- und Fussgängernutzung sowie deren Einfluss auf die Interessenz. So
dürfe ein Grundstück, welches nur oder fast nur Langsamverkehr
verursache, bei der Aufteilung der privaten Interessenz nicht gleich stark
belastet werden, wie ein Grundstück, dass gleichermassen Langsam- und
PW-Verkehr verursache.
Auf die Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften sowie im
angefochtenen Entscheid wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden
Erwägungen eingegangen.

II. Das Gericht zieht in Erwägung:
1.1. Anfechtungsobjekt der vorliegenden Beschwerde bildet der
Einleitungsbeschluss bzw. Einspracheentscheid vom 14. Dezember 2021
(mitgeteilt am 10. Januar 2022), mit welchem die Beschwerdegegnerin die
dagegen erhobenen Einsprachen dahingehend teilweise guthiess, als die
Parzelle G._ zusätzlich ins Beizugsgebiet aufgenommen wurde, die
Einsprachen im Übrigen abwies und den festgelegten Kostenanteil der
öffentlichen (70 %) und privaten (30 %) Interessenz bestätigte.
Demgegenüber ist die Absicht zur Einleitung des Beitragsverfahrens an
sich unbestritten. Dabei handelt es sich insofern um einen verbindlichen
kommunalen Entscheid aus dem Gebiet des öffentlichen Bau- und
Planungsrechts, welcher von der zuständigen Planungsbehörde getroffen
wurde (vgl. Art. 58 ff. des Raumplanungsgesetzes für den Kanton
Graubünden [KRG; BR 801.100], Art. 22 ff. der Raumplanungsverordnung
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für den Kanton Graubünden [KRVO; BR 801.110]). Gemäss Art. 49 Abs.
1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100)
unterliegen solche Entscheide der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde
an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, wenn sie wie
vorliegend weder bei einer anderen Instanz angefochten werden können
noch nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind. Die
Beschwerde vom 29. Januar 2022 wurde zudem frist- und formgerecht
eingereicht (vgl. Art. 38, Art. 39 Abs. 1 lit. a und Art. 52 Abs. 1 VRG),
weshalb darauf einzutreten ist.
1.2. In formeller Hinsicht gilt es zunächst festzuhalten, dass die
Beschwerdeführerin nicht explizit einen Augenschein beantragte, ihre
Argumentation jedoch an verschiedenen Stellen mit "wie ein Augenschein
vor Ort zeigen würde" (vgl. Replik, S. 3 und 5) betonte. Die
entscheidrelevanten Grundlagen sind aktenkundig oder aber aus dem
öffentlich einsehbaren Generellen Erschliessungsplan sowie den
dazugehörigen Luftaufnahmen ersichtlich. Vor diesem Hintergrund sind
von einem Augenschein auch keine weiteren entscheidrelevanten
Erkenntnisse mehr zu erwarten, weshalb in antizipierter Beweiswürdigung
auf die Durchführung eines solchen verzichtet werden kann.
2. Jedes Beitragsverfahren kennzeichnet sich grundsätzlich durch zwei
Verfahrensabschnitte. In der Einleitungsphase entscheidet die Gemeinde
als Bauherrin, ob sie ein Perimeterverfahren durchführen will und welcher
prozentuale Anteil an den Gesamtkosten des öffentlichen Bauwerkes von
der Gemeinde bzw. den Grundeigentümern zu übernehmen ist.
Gleichzeitig wird der Plan mit der vorgesehenen Abgrenzung des
Beitragsgebietes öffentlich aufgelegt (vgl. Art. 22 Abs. 1 und 2 KRVO). Erst
in der zweiten, von der ersten klar zu unterscheidenden Phase, erarbeitet
die Gemeinde nach Eintritt der Rechtskraft des Einleitungsbeschlusses
und Abnahme des Werkes den Kostenverteiler, welcher wiederum
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mindestens eine Zusammenstellung der Gesamtkosten des Werkes unter
Angaben anfälliger Subventionen, einen eventuellen Plan mit
Beitragszonen sowie die Aufteilung der Kosten unter den
Beitragspflichtigen samt Erläuterungen umfasst (Art. 24 KRVO). Die
beabsichtigte Einleitung des Verfahrens, der vorgesehene
Beitragsperimeter sowie der Anteil der öffentlichen Interessenz bilden
dabei zwingend Teil des Einleitungsverfahrens (erste Phase). Gegen
diese Feststellungen kann gemäss Art. 23 KRVO im Rahmen der
öffentlichen Auflage Einsprache erhoben werden. Im weiteren Verfahren
können solche Einwände nicht mehr vorgebracht werden. Einwendungen
gegen den Kostenverteiler sind hingegen erst im zweiten
Verfahrensabschnitt zulässig (Art. 24 Abs. 2 KRVO).
Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet die von der
Beschwerdeführerin beantragte Aufnahme der Parzellen F._ und
H._ in das Beizugsgebiet sowie damit zusammenhängend die von
der Beschwerdegegnerin vorgenommene Abgeltung von zusätzlich 10 %
über die öffentliche Interessenz für die Nichtaufnahme besagter Parzellen
in das Beizugsgebiet (E.3, hiernach) sowie generell der Kostenanteil der
öffentlichen und der privaten Interessenz (E.4, hiernach).
3.1. Gemäss Art. 62 Abs. 3 KRG sind die Erschliessungsabgaben
grundsätzlich von denjenigen Personen zu bezahlen, die aus den
öffentlichen Anlagen einen wirtschaftlichen Sondervorteil ziehen oder die
Anlagen nutzen oder nutzen könnten. Was für die Beitragserhebung
verlangt wird, hat selbstverständlich auch bereits für die dieser zeitlich
vorangestellten Einleitungsphase zu gelten; mithin muss bereits von daher
für den Einbezug einer Liegenschaft in der ersten Phase des zweistufigen
Beitragsverfahrens ein gewisser wirtschaftlicher Sondervorteil zugunsten
des jeweils betroffenen Grundeigentümers erkennbar sein. Schweigen
sich das KRG sowie die KRVO selbst zwar darüber aus, nach welchen
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Kriterien der Einbezug einer Parzelle ins Beitragsgebiet zu erfolgen hat,
darf nach dem Gesagten und im Einklang mit der gefestigten
Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtes dennoch gesagt werden, dass
sich der Einbezug einer Parzelle ins Beitragsgebiet erst rechtfertigt, wenn
das Kriterium eines wirtschaftlichen Sondervorteils zugunsten der
betroffenen Parzelleneigentümer bejaht werden kann (so bereits VGE
145/82). In Präzisierung dieser Rechtsprechung wurde von der Praxis
alsdann gefordert, dass ein solcher − wenn auch nur geringer −
wirtschaftlicher Sondervorteil schon beim Einleitungsbeschluss durch die
Behörde konkretisiert und begründet werden müsse; damit sollte
verhindert werden, dass ein Grundstück nur rein vorsorglich ins
Beizugsgebiet eines Beitragsverfahrens mit einbezogen wird. E contrario
gilt, dass es für die Festlegung des Beitragsgebietes nicht darauf
ankommen kann, welche Parzelle den hauptsächlichen Sondernutzen an
einem neuen Erschliessungswerk hat. Entscheidend ist vielmehr, welche
Parzellen im Sinne des eben Dargelegten einen wirtschaftlichen
Sondervorteil aus dem Werk erfahren. Praxisgemäss ist ein
wirtschaftlicher Sondervorteil, der den Einbezug ins Beitragsgebiet
rechtfertigt, hinsichtlich all jener Parzellen zu erblicken, welche über das
sanierte Erschliessungswerk erschlossen werden und durch die
Sanierung desselben eine Verbesserung der bestehenden Zufahrt
erhalten. Daneben ist ein Sondervorteil auch bereits dann zu bejahen,
wenn durch die Sanierung eine zusätzliche bzw. verbesserte
Erschliessungsmöglichkeit geschaffen wird (PVG 2004 Nr. 28, Urteil des
Verwaltungsgerichts [VGU] A 20 29 vom 28. Juni 2021 E.2 m.w.H.).
3.2. Nach konstanter Rechtsprechung wird einer Gemeinde bei der Festlegung
des Beitragsgebietes regelmässig ein relativ erheblicher Beurteilungs- und
Ermessensspielraum eingeräumt (vgl. statt vieler VGU A 20 30 vom
16. Juni 2021 E.3.5 m.w.H.). Dieser findet seine Grenzen jedoch in den
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Grundsätzen des Willkürverbots von Art. 9 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) sowie des
Gleichbehandlungsgebotes von Art. 8 BV. Ein Verstoss gegen das
verfassungsrechtliche Gleichheitsgebot liegt dann vor, wenn rechtliche
Unterscheidungen getroffen werden, für die kein vernünftiger Grund
ersichtlich ist, oder wenn Unterscheidungen unterlassen werden, die sich
aufgrund der Verhältnisse geradezu aufdrängen würden, d.h., wenn
Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches
nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird.
Vorausgesetzt wird, dass sich die ungerechtfertigte Gleich- bzw.
Ungleichbehandlung auf eine wesentliche Tatsache bezieht (vgl. BGE 131
I 1 E.4.2 m.w.H.). Bei der Prüfung einer gewählten Lösung wird Willkür
nicht schon dann bejaht, wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar
erscheint oder gar vorzuziehen wäre, sondern nur dann, wenn ein
Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, zur tatsächlichen Situation in klarem
Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtssatz krass
verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken
zuwiderläuft; Willkür liegt dabei nur vor, wenn nicht bloss die Begründung
eines Entscheids, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist (vgl. BGE 123
I 1 E.4a; Urteil des Bundesgerichtes 5D_110/2021 vom 23. September
2021 m.w.H.; VGU A 20 66 E.6.3).
3.3. Dass die Parzellen F._ und H._ der Beschwerdegegnerin als
Grundeigentümerin mit der vorliegenden Sanierung der I._ einen
wirtschaftlichen Sondervorteil erfahren, ist unbestritten. Dieser ist bereits
dahingehend zu bejahen, dass durch die Sanierung eine – wenn auch
geringfügig – verbesserte Erschliessungsmöglichkeit geschaffen wird. Die
I._ grenzt nun zwar an die Parzelle F._ an und verfügt über einen
Zugang via Treppe zum Schulareal, neun öffentliche Parkplätze sowie
einen Abfallsammelbehälter (Molok). Die Parzellen F._ und M._
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werden jedoch – wie von der Beschwerdegegnerin (vgl. Vernehmlassung,
S. 3 und 10) zutreffend ausgeführt – in erster Linie über die J._ von
Norden (Wegparzelle N._) bzw. über die K._ von Süden her
erschlossen. Die Beschwerdegegnerin verzichtete vorliegend auf die
Aufnahme der besagten Parzellen in das Beizugsgebiet und erhöhte dafür
im Sinne einer Abgeltung die öffentliche Interessenz um zusätzliche 10 %.
Sie begründete dies im Wesentlichen damit, dass (neben der primären
Erschliessung von Norden bzw. Süden her) der wirtschaftliche
Sondervorteil aus der Sanierung der I._ nicht ansatzweise mit der
Grundstückfläche, der anrechenbaren Geschossfläche oder mit der
möglichen Grundnutzung korreliere (vgl. Vernehmlassung vom 18. März
2022, S. 6 f.). Der wirtschaftliche Sondervorteil, welcher den Parzellen
F._ und H._ aus der Sanierung der I._ erwächst, erscheint
vorliegend verhältnismässig geringfügig im Vergleich zu den zusätzlich
über die öffentliche Interessenz abgegoltenen 10 %. Der Berechnung der
Beschwerdegegnerin und deren Ansicht, dass bei einer Aufnahme der
Parzelle F._ in das Beizugsgebiet das Kostenbetreffnis dieser
Parzelle aufgrund der konkreten Umstände weit unter 25 % liegen wird, ist
zu folgen, denn die 10 %, welche die Gemeinde im Gegenzug für die
Nichtaufnahme in das Beizugsgebiet auf die öffentliche Interessenz
aufrechnete, entsprechen einem Viertel der gesamten privaten
Interessenz (25 % von 40 % [private Interessenz] = 10 % der
Gesamtkosten). Die Beschwerdegegnerin begründete dies damit, sie
wolle verhindern, dass der Anschein einer Besserstellung der Gemeinde
erweckt werde (vgl. Vernehmlassung vom 18. März 2022, S. 11 Rz. 19.2).
Das Verwaltungsgericht stützte diese Praxis bereits in der Vergangenheit,
indem z.B. festgehalten wurde, dass der Funktion einer
Durchgangsstrasse für die Öffentlichkeit bereits dadurch gebührend
Rechnung getragen wurde, indem die öffentliche Interessenz im
Beitragsverfahren auf den Anteil von 70 % festgelegt worden war (vgl.
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VGU A 20 29 E. 3.6, ähnlich A 18 48 und 49 E.8.4). Ferner zitierte die
Beschwerdegegnerin ein ebenso einschlägiges Urteil des
Verwaltungsgerichts, worin die Erweiterung des Beizugsgebiets auf direkt
angrenzende Parzellen in der Land- bzw. Forstwirtschaftszone sowie die
Erhöhung der öffentlichen Interessenz beantragt wurde. Das Gericht
bestätigte darin, dass dem öffentlichen Durchgangsverkehr bereits
dadurch Rechnung getragen wurde, dass die Hälfte der Sanierungskosten
von der öffentlichen Hand getragen und somit die Abgeltung der direkt
angrenzenden Parzellen über die öffentliche Interessenz ausreichend
berücksichtigt wurde (vgl. VGU A 20 40 E.8.3).
3.4. Die Beschwerdeführerin ihrerseits verkennt in ihrem Vorwurf der Willkür
(bzw. Verletzung des Gleichbehandlungsgebots) – als Grenze des
Beurteilungs- und Ermessensspielraum der Gemeinde bei der Festlegung
des Beizugsgebiets –, dass diese nicht bereits bejaht wird, wenn eine
Aufnahme der Parzellen mit der Abgeltung über die private Interessenz
ebenfalls vertretbar erscheint oder gar vorzuziehen wäre. Der Entscheid
ist nicht offensichtlich unhaltbar, steht zur tatsächlichen Situation nicht in
klarem Widerspruch, verletzt keine Norm oder unumstrittenen Rechtssatz
krass oder läuft auch nicht dem Gerechtigkeitsgedanken zuwider. Weder
die Begründung des Entscheids, noch das Ergebnis ist unhaltbar (vgl.
E.3.2). Vielmehr ist vorliegend die Argumentation für die Berechnung der
Beschwerdegegnerin nachvollziehbar und auch das Ergebnis der
Abgeltung mit zusätzlichen 10 % auf der öffentlichen Interessenz erscheint
für die privaten Grundeigentümer sogar eher als Besserstellung, was
keineswegs als unhaltbar bezeichnet werden kann. Sofern sich die
Beschwerdeführerin auf das Gleichbehandlungsgebot gemäss Art. 8 BV
beruft ("Gleiches sei nach Massgabe seiner Gleichheit gleich zu
behandeln"), bleibt anzumerken, dass darüber hinaus auch Ungleiches
nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln ist.
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3.5. Als Zwischenfazit kann festgehalten werden, dass die Gemeinde bei der
Festsetzung des Beizugsgebiets mit der Nichtaufnahme der Parzellen
F._ und H._ ihr Ermessen nicht überschritten hat, kein
willkürliches Vorgehen und auch keine Verletzung des
Gleichbehandlungsgebots von Seiten der Beschwerdegegnerin vorliegt.
Soweit die Beschwerdeführerin eine Ausdehnung bzw. Erweiterung des
Beitragsperimeters der I._ auf die Parzellen F._ und H._
beantragt, kann ihr nicht gefolgt werden. Diesbezüglich erweist sich die
Beschwerde somit als unbegründet und ist abzuweisen.
4.1. Überdies macht die Beschwerdeführerin geltend, der Kostenanteil für die
öffentliche Interessenz sei in jedem Fall auf mindestens 70 % festzulegen,
also unabhängig davon, ob die Parzellen F._ und H._ in das
Beizugsgebiet aufgenommen werden oder nicht. Es bleibt folglich noch zu
prüfen, ob die Beschwerdegegnerin den Kostenanteil der öffentlichen und
privaten Interessenz zu Recht wie vorgenommen festsetzte.
4.2. Nach Art. 62 Abs. 3 KRG sind die Erschliessungsanlagen grundsätzlich
von den Personen zu bezahlen, die aus den öffentlichen Anlagen einen
wirtschaftlichen Sondervorteil ziehen oder die Anlage nutzen oder nutzen
könnten. Dabei erfolgt die Aufteilung der Kosten zwischen dem
Gemeinwesen (öffentliche Interessenz/Gemeindeanteil) und den
Grundeigentümern (private Interessenz/Privatanteil) nach Massgabe des
Interesses an einem öffentlichen Werk. Unter Heranziehung der jeweils
von einer Strasse zu erfüllenden Funktion wird der von den
Grundeigentümern zu entrichtende Anteil in einem Prozentrahmen
festgelegt, wobei der zuständigen Behörde innerhalb der gesetzlichen
Richtwerte ein erheblicher Entscheidungsspielraum zusteht (vgl. PVG
2007 Nr. 20 E.5). Gemäss Art. 63 Abs. 1 KRG werden zur Deckung der
Kosten für die Erstellung, Änderung und Erneuerung von
Erschliessungsanlagen Beiträge erhoben. Zu den beitragspflichtigen
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Kosten gehören alle für das öffentliche Werk notwendigen Aufwendungen.
Dabei legt der Gemeindevorstand den Kostenanteil fest, der von der
Gemeinde (Anteil der öffentlichen Interessenz) und von der Gesamtheit
der Grundeigentümer (Anteil der privaten Interessenz) zu tragen ist. Dabei
gelten gemäss Art. 63 Abs. 2 KRG folgende Richtwerte:
Gemeindeanteil Privatanteil
Groberschliessung 70 – 40% 30 – 60%
Feinerschliessung 30 – 0 % 70 – 100%
4.3. Zu prüfen ist somit zunächst die Frage, ob die I._ in erster Linie und
überwiegend der Fein- oder der Groberschliessung dient. Das KRG
unterschiedet in Art. 58 zwischen Grund-, Grob- und Feinerschliessung.
Die Grunderschliessung umfasst die Versorgung eines grösseren
zusammenhängenden Gebietes mit übergeordneten Anlagen wie
Hauptstrassen, Eisenbahnlinien, Wasser- und Elektrizitätswerken,
Abwasserreinigungs- und Abfallanlagen (Art. 58 Abs. 2 KRG). Unter
Groberschliessung wird die Versorgung eines zu überbauenden Gebietes
mit den Hauptsträngen der Erschliessungsanlagen verstanden,
namentlich Wasser-, Energieversorgungs- und Abwasserleitungen sowie
Strassen und Wege, die unmittelbar dem zu erschliessenden Gebiet
dienen. Sie verbinden die Anlagen der Grunderschliessung mit denjenigen
der Feinerschliessung (Art. 58 Abs. 3 KRG). Die Feinerschliessung
umfasst den Anschluss der einzelnen Grundstücke an die Hauptstränge
der Erschliessungsanlagen mit Einschluss von öffentlich zugänglichen
Quartierstrassen und öffentlichen Leitungen (Art. 58 Abs. 4 KRG). Eine
der Groberschliessung zuzuordnende Erschliessungsanlage dient somit
einem relativ grossen Baugebiet, wobei dazu Strassen und Wege gehören
(vgl. VGU A 11 53 vom 22. Mai 2012 E.4.b). Der Bezeichnung im
kommunalen Strassenplan kommt im Zusammenhang mit der
Beitragserhebung für sich allein betrachtet keine entscheidende
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Bedeutung zu (vgl. PVG 2007 Nr. 20 E.5). Massgebend ist vielmehr die
Unterscheidung, ob es sich faktisch um eine Erschliessungsanlage der
Fein- oder Groberschliessung handelt (vgl. VGU A 11 53 vom 22. Mai 2012
E.4.b). Abzustellen ist dabei letztlich auf die Funktion der Anlage (vgl. zum
Ganzen Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden A 18
48 und A 18 49 vom 5. März 2019 E.8.2).
4.4. Die Beschwerdegegnerin hat die I._ als Anlage der
Groberschliessung (mittlerer bis hoher Kategorie) qualifiziert. In der am
D._ 2021 im Amtsblatt publizierten Absichtserklärung betreffend
Einleitung des Beitragsverfahrens (vgl. Bf-act. 1), in den Erwägungen
(vorerst jedoch nicht im Dispositiv) des angefochtenen
Einleitungsbeschlusses vom 14. Dezember 2021 (vgl. Bf-act. 4) und
sodann in der Erläuterung gemäss Art. 66 VRG vom 23. Februar 2022 (vgl.
Bf-act. 5) legte die Beschwerdegegnerin die öffentliche Interessenz auf 70
% – wobei darin die zusätzlichen 10 % für die Abgeltung der
Nichtaufnahme der Parzellen F._ und H._ in das Beizugsgebiet
bereits enthalten waren – und die private Interessenz auf 30 % fest. Die
Qualifikation der I._ als Groberschliessung hat auch die
Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerde bestätigt, indem sie ausführte,
der Qualifikation als Groberschliessung sei zuzustimmen (vgl.
Beschwerde, S. 4). Ferner beantragte sie in ihrer Beschwerde die
Erhöhung der öffentlichen Interessenz auf mindestens 70 % und die
Festlegung der privaten Interessenz auf maximal 30 %. Zwischen den
Parteien ist unbestritten, dass es sich bei der I._ um eine
Groberschliessungsanlage handelt, zumal bei einer
Feinerschliessungsanlage nur ein Gemeindeanteil von maximal 30 %
möglich ist (vgl. Art. 63 Abs. 2 KRG).
4.5. Der von der Beschwerdegegnerin in ihrem Einleitungsbeschluss bzw.
Einspracheentscheid vom 14. Dezember 2021 festgelegte Kostenanteil
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der privaten Interessenz beträgt 30 % (bzw. 40 %), derjenige der
öffentlichen Interessenz 70 % (bzw. 60 %). Diese liegen somit innerhalb
der Richtwerte von Art. 63 Abs. 2 KRG. Wie auch bei der Festlegung des
Beitragsgebietes (vgl. E.3.2) kommt der zuständigen Behörde innerhalb
der gesetzlichen Richtwerte gemäss Art. 63 Abs. 2 VRG ein erheblicher
Entscheidungsspielraum zu (vgl. E.4.2; PVG 2007 Nr. 20 E.5; VGU A 20
40 E.4.2). Daraus ergibt sich, dass sich die Grundlagen für die Festlegung
des Kostenanteils der privaten und öffentlichen Interessenz aus dem
Gesetz ergeben, wobei die Kostenaufteilung insbesondere unter
Berücksichtigung der von einer konkreten Strasse zu erfüllenden Funktion
festzulegen ist. Die Festlegung der Kostenaufteilung ist somit
ausschliesslich nach dem Einzelfall zu beurteilen (vgl. PVG 2007 Nr. 20).
4.6. Festzuhalten ist, dass sich die Beschwerdeführerin und die
Beschwerdegegnerin darüber einig sind, dass die zu sanierende I._
als Groberschliessungsanlage zu qualifizieren ist. Von dieser Auffassung
abzuweichen besteht nach Ansicht des Gerichts, im Rahmen des einer
Gemeinde zustehenden Ermessens- und Beurteilungsspielraumes
betrachtet, denn auch kein Anlass. Auch eine Ermessensunterschreitung
bei der Festsetzung der öffentlichen Interessenz ist offenkundig nicht
ersichtlich. Das Argument der Beschwerdeführerin, die I._ sei als
Groberschliessung höchster Kategorie zu qualifizieren, da diese direkt in
die J._ als Verbindungsstrasse münde und daher die öffentliche
Interessenz auf 70 % festzusetzen sei (vgl. Replik vom 28. März 2022,
S. 2), ist nicht zu hören. So können beispielsweise auch Strassen, welche
als Feinerschliessung zu qualifizieren sind, in eine Grunderschliessung
münden, insbesondere in einem Siedlungsgebiet (wie im Falle der
J._). Darüber hinaus widerspricht sich die Beschwerdeführerin mit
diesem Einwand, zumal sie in ihrer Beschwerde (S. 5) noch vorbringt, für
eine weitere Kategorisierung, wie sie die Beschwerdegegnerin
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vorgenommen habe (z.B. höchster oder weniger hoher Kategorie), mangle
es an einer gesetzlichen Grundlage (vgl. Beschwerde, S. 4-6). Sofern die
Beschwerdeführerin weitere Gründe vorbringt, die für eine öffentliche
Interessenz von mindestens 70 % sprechen sollen, vermögen diese an der
vorgehend ausgeführten Beurteilung nichts zu ändern (vgl. Replik, S. 2:
z.B. Abladen und Abholen der Kinder durch die Eltern, der Parkplatz oder
der Schulbus, welcher über die I._ verkehrt).
Die Beschwerde erweist sich somit auch hinsichtlich der beantragten
Festlegung der Kostenanteile der öffentlichen Interessenz auf mindestens
70 % sowie der privaten Interessenz auf höchstens 30 % als unbegründet
und ist abzuweisen.
5.1. Im angefochtenen Einleitungsbeschluss wurde in der Dispositiv-Ziffer 3
festgehalten, dass die Kosten des vorliegenden Einleitungsbeschlusses
Gegenstand der Verfahrenskosten bilden würde, über deren Verteilung im
Rahmen des Kostenverteilers entschieden werde. Verschiedene
Einsprecher forderten, die Kosten des Einspracheverfahrens bzw. des
Einleitungsbeschlusses seien von der Beschwerdegegnerin zu tragen.
Dem entgegnete diese, dass zu den beitragspflichtigen Kosten alle für das
öffentliche Werk notwendigen Aufwendungen und zwar inkl.
Verfahrenskosten der Gemeinde und allfällige Gerichtskosten gehören
würden (Art. 63 Abs. 1 KRG). Die Beschwerdegegnerin treffe in ihrer
Eigenschaft als Planungsträgerin keine "Haftung" in dem Sinne, dass sie
Mehrkosten zu übernehmen hätte, die daraus entstehen, dass sich ein
Beitragsverfahren im Einsprache- oder anschliessenden
Rechtsmittelverfahren als überarbeitungsbedürftig erweise. Solche
Verfahren seien regelmässig komplex und Korrekturen nichts
Ungewöhnliches. Die entsprechenden – bei der Beschwerdegegnerin
entstehenden – Kosten gälten als sogenannte Administrativkosten, welche
entsprechend überwälzt werden sollen (vgl. Bf-act. 1, Rz. 12).
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5.2. Soweit die Beschwerdeführerin nun in ihrer Beschwerde rügt, die von der
Gemeinde verursachten Kosten des Einspracheverfahrens seien bei der
Kostenverteilung allein von der Beschwerdegegnerin zu tragen (vgl.
Beschwerde vom S. 10, Rz. 12), ist lediglich darauf hinzuweisen, dass
diese auch erst in diesem zweiten, vom vorliegenden Einleitungsverfahren
klar abzugrenzenden (vgl. E.2), Verfahrensschritt des Kostenverteilers
respektive erst mit einer Einsprache gegen dessen Entwurf geltend
gemacht werden können (vgl. Art. 25 Abs. 2 KRVO). Im vorliegenden
Beschwerdeverfahren ist darüber nicht zu befinden. Die
Beschwerdegegnerin auferlegte der Beschwerdeführerin – wie diese
selbst ausführte – (noch) keine Kosten, wodurch es ihr zum jetzigen
Zeitpunkt im Übrigen an einem aktuellen Rechtsschutzinteresse mangeln
würde.
6. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Parzellen F._
und H._ der Beschwerdegegnerin als Grundeigentümerin durch die
Sanierung der I._ zwar einen gewissen wirtschaftlichen Sondervorteil
erfahren. Dass dieser sowie deren Nichtaufnahme in das Beizugsgebiet
vorliegend über zusätzliche 10 % auf der öffentlichen Interessenz
abgegolten werden, ist nicht zu beanstanden. Die Beschwerdegegnerin
handelte innerhalb ihres Ermessensspielraums, sowohl bezüglich der
Festlegung des Beizugsgebiets als auch bezüglich der Festlegung des
Kostenanteils der öffentlichen und privaten Interessenz. Es bleibt
anzumerken, dass die Grundeigentümer der Parzellen im Beizugsgebiet
mit dieser Methode wohl bessergestellt sind, als mit einer Aufnahme in das
Beizugsgebiet und einer Abgeltung über die private Interessenz, zumal der
wirtschaftliche Sondervorteil für die beiden Parzellen im Verhältnis weit
tiefer ausfallen dürfte, als die 10 % der Gesamtkosten, welche die
Beschwerdegegnerin der öffentlichen Interessenz aufrechnete. Deren
Vorgehen ist nicht zu beanstanden und ihr Einleitungsbeschluss vom 14.
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Dezember 2022 erging in der Folge rechtens, während sich die dagegen
erhobene Beschwerde vollumfänglich als unbegründet erweist und
abzuweisen ist.
7.1. Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen die Gerichtskosten
grundsätzlich zulasten der Beschwerdeführerin (Art. 73 Abs. 1 VRG).
Vorliegend rechtfertigt es sich jedoch, der Beschwerdegegnerin 1/6 der
Gerichtskosten aufzuerlegen, da sie mit der fehlenden ausdrücklichen
Erwähnung der öffentlichen sowie privaten Interessenz im Dispositiv des
Einleitungsbeschlusses vom 14. Dezember 2021 die Beschwerde
zumindest in geringer Weise selbst provoziert hat. Darauf deutet auch hin,
dass die Erläuterung der Gemeinde an die betroffenen Grundeigentümer
vom 23. Februar 2022 erst nach der Eingabe der Beschwerde an das
Verwaltungsgericht am 29. Januar 2022 erfolgte, welche dies rügte. Die
Staatsgebühr wird im Rahmen von Art. 75 Abs. 2 auf CHF 3'000.00
festgesetzt.
7.2. Bund, Kanton und Gemeinde sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben
betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel
keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen
Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen, besteht, vorliegend kein
Anlass, weshalb der Beschwerdegegnerin denn auch keine
aussergerichtliche Entschädigung zusteht. Der nicht anwaltlich
vertretenen Beschwerdeführerin steht praxisgemäss keine
aussergerichtliche Entschädigung zu.