Decision ID: aae777ed-963b-58ae-95f0-d9646865da05
Year: 2018
Language: fr
Court: FR_TC
Chamber: FR_TC_007
Canton: FR
Region: Espace_Mittelland
Law Area: public_law

attendu
que B._ est propriétaire de l'art. n° ccc du registre foncier (RF) de la commune de Bulle. D'une surface de 3'341 m2, cette parcelle, située dans le secteur de La Tour-de-Trême, dont elle jouxte l'Hôtel de Ville, est affectée à la zone péricentrale II selon le plan d'aménagement local (PAL) approuvé le 19 décembre 2012. Actuellement non construite, elle est bordée à l'Est par une voie de chemin de fer. Selon le registre foncier, elle bénéficie d'une servitude de passage constituée en 1967 à charge de la parcelle voisine n° ddd RF;
qu'en mai 2014, suite au dépôt d'un avant-projet de construction sur la parcelle voisine n° eee, la commune a estimé qu'une étude de valorisation d'un secteur élargi était nécessaire. Il a mandaté le bureau d'urbanisme F._ pour effectuer cette étude afin d'examiner la revalorisation de la parcelle de l'Hôtel-de-Ville (ggg RF) qui lui appartient en y intégrant les intentions du projet du propriétaire de l'art. eee RF et la question de l'accès à la parcelle ccc RF qui n'était pas défini. Le 25 aout 2014, le bureau F._ a transmis à la commune une étude préalable portant sur l'ensemble du secteur comprenant les parcelles ddd, hhh, ccc, iii, ggg et eee RF. En substance, ce document ébauche un éventuel aménagement qui prévoirait notamment, à l'endroit de l'art. ccc RF, la construction de plots de taille moyenne répartis dans un périmètre vert de "parc ou nature en ville". Le 25 août 2014, la commune a organisé à l'intention des propriétaires concernés une séance de présentation de cette "base d'aménagement". Par la suite, il était prévu que les discussions entre les différents intervenants se poursuivent dans le but de l'élaboration d'un projet commun qui puisse être cohérant et assurer une harmonie architecturale dans le secteur de l'Hôtel-de-Ville;
qu'en avril 2015, A._ SA a passé avec la propriétaire de l'art. ccc RF une promesse de vente portant sur ce fonds et un droit d'emption cessible a été inscrit en sa faveur jusqu'au 30 avril 2017, prolongé actuellement jusqu'au 30 juin 2018;
que, le 27 novembre 2015, A._ SA a mis à l'enquête publique un projet de construction sur l'art. ccc RF visant à édifier un ensemble résidentiel avec un parking souterrain de 29 places, un local de 20 places vélos, un bri PC de 57 places ainsi que 3 places de parc ouvertes pour voitures et des places de jeux/détente. Le projet prévoit notamment l'aménagement, au bénéfice de la servitude de passage, d'un accès en bordure Est de la parcelle n° ddd, à côté des garages implantés sur ce fonds;
que le projet a suscité deux oppositions de la part de voisins. La première a été formulée le 7 décembre 2015 par les propriétaires de l'art. ddd RF qui ont fait valoir l'insuffisance des accès, l'inadaptation du projet à la topographie des lieux ainsi que la péjoration des possibilités constructives sur leur terrain. La seconde, déposée le 28 juin 2016 seulement par le propriétaire de l'art. eee RF, conteste la création d'un accès à ciel ouvert tournant en bordure immédiate de sa parcelle en direction de l'art. ddd RF. Ce voisin explique avoir à l'origine conclu un accord avec A._ SA qui prévoyait notamment qu'une galerie souterraine devait relier le nouveau bâtiment à la place de l'Hôtel-de-Ville et que son propre parking souterrain serait rattaché à cette galerie, tout comme le parking souterrain du futur bâtiment de la commune situé derrière l'-Ville. Du moment que la commune avait remis en question cet accord visant la construction de la galerie souterraine, il ne pouvait admettre la solution proposée d'un accès à ciel ouvert;
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que, le 8 février 2016, la commune, par la vice-syndique, a émis un préavis favorable à la demande de permis de construire, moyennant un certain nombre de conditions. Elle a constaté en particulier que la parcelle bénéficie d'un droit de passage inscrit en servitude et donc que l'accès proposé était conforme;
que, par la suite, le 21 mars 2016, la commune a contacté A._ SA en indiquant avoir pris connaissance des différentes études menées dans le secteur situé autour de l'Hôtel-de-Ville et souhaiter un principe de coordination des projets et des accès pour les parcelles ccc, ggg et eee RF desservies par le parking de l'Hôtel-de-Ville. Compte tenu des différentes études en cours, elle a invité la requérante du permis à intégrer sur ses plans le projet de construction d'un immeuble sur l'art. eee RF afin d'avoir un plan de synthèse qui permettra au conseil communal, dès le mois d'avril, de se positionner clairement sur la planification de ce secteur avec une vision d'ensemble. Ce concept devrait favoriser aussi à terme la parcelle ddd RF;
qu'une lettre analogue a été envoyée le même jour au propriétaire de l'art. eee RF;
que tous les services spécialisés de l'Etat ont préavisé favorablement le projet, certains sous réserve de quelques conditions et, le 25 mai 2016, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a émis un préavis de synthèse favorable;
que, le 11 juillet 2016, nonobstant le préavis positif émis quelques mois plus tôt, la commune a demandé au Préfet du district de la Gruyère, saisi de la demande de permis de construire, de suspendre cette procédure en application de l'art. 92 al. 2 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). Elle a motivé sa requête en rappelant que, consciente des enjeux de valorisation du site, elle avait initié une étude d'urbanisation du secteur qui avait été présentée à l'ensemble des propriétaires concernés le 25 août 2014. A son avis, à la suite de la mise à l'enquête du projet de A._ SA, il lui apparaissait que toutes les démarches entreprises par le requérant et les propriétaires privés n'offraient aucune garantie quant à une possible entente sur une coordination de projets de façon non préjudiciable pour la qualité de l'aménagement du territoire. En conséquence, la commune a estimé nécessaire de décréter un plan d'aménagement de détail (PAD) obligatoire sur le secteur afin d'opérer une coordination efficiente et/ou réaliser un mandat d'études parallèle afin de justifier la modification du plan des zones existant;
que, par décision du 8 août 2016, le préfet a accordé le permis de construire sollicité par A._ SA. Ce faisant, il a écarté la demande de suspension de la procédure requise par la commune. Il a rappelé que celle-ci avait préavisé positivement le projet sans formuler de remarque concernant un projet d'études d'urbanisation. Dans sa requête du 11 juillet 2016, elle s'était contenté de faire état de cette étude de 2014 sans expliquer en quoi elle consistait, ni quels seraient les problèmes à résoudre et les solutions envisagées. Dans ces conditions, faute d'indications et considérant que rien n'avait avancé dans le dossier depuis 2014, le préfet a estimé qu'il n'existait pas d'intérêt public suffisant justifiant la suspension. Il a relevé en outre que si la préfecture n'était pas surchargée, la demande de permis aurait été traitée bien avant le dépôt de la requête de suspension intervenue en juillet seulement. A son avis, on ne saurait imposer à la requérante les conséquences de ce retard du moment que rien dans le dossier ne permettait de retenir que cette construction risquait de compromettre le développement futur du quartier;
que, le même jour, le préfet a écarté l'opposition des propriétaires de l'art. jjj RF et a déclaré irrecevable pour cause de tardiveté celle du propriétaire de l'art. eee RF;
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qu'agissant le 13 septembre 2016, la commune de Bulle a contesté devant le Tribunal cantonal le permis de construire accordé le 8 août 2016 dont elle demande l'annulation sous suite de frais et dépens. A l'appui de ses conclusions, elle fait valoir que l'autorité intimée a violé l'art. 92 al. 2 et 3 LATeC et a procédé à une constatation inexacte et incomplète des faits pertinents. Elle relève à cet égard avoir engagé des réflexions sur la valorisation du secteur dès le mois d'août 2014. Elle a mandaté une étude auprès du bureau F._ et a entamé des discussions avec l'ensemble des intervenants de ce projet commun. Dès réception du rapport du bureau F._ le conseil communal avait pris contact avec les propriétaires des parcelles dans le but de coordonner les différents projets, notamment au niveau des accès et de l'intégration des bâtiments. Elle affirme que, dans cette optique, les propriétaires ont échangé et poursuivi les discussions jusqu'au dépôt du projet de A._ SA à la fin 2015. Elle explique qu'après avoir, dans un premier temps, rendu un préavis favorable le 8 février 2016, le conseil communal, dans sa nouvelle composition, s'est déterminé sur la procédure d'autorisation en cours et a requis sa suspension. Il a constaté que, malgré les efforts de plusieurs propriétaires voisins, le projet mis à l'enquête allait à l'encontre d'une entente sur une coordination de projets et était préjudiciable à la qualité de l'aménagement du secteur. Compte tenu de l'importance du périmètre situé au centre-ville, la commune entend soumettre celui-ci à l'obligation d'un plan d'aménagement de détail. Elle estime que sa démarche a connu un début de concrétisation, dans la mesure où un bureau d'expert a été mandaté et où des discussions ont débuté avec les propriétaires concernés. Elle a d'ailleurs requis du principal promoteur qu'il intègre sur ses plans le projet de construction d'un voisin afin d'obtenir une vision d'ensemble. Partant, en refusant de suspendre la procédure, le préfet a transgressé l'art. 92 LATeC et violé l'autonomie communale. La recourante estime également que la décision attaquée l'empêche de remplir ses obligations en matière d'aménagement du territoire et s'avère ainsi contraire aux art. 1, 3 et 22 de la loi sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) ainsi qu'aux art. 45 ss LATeC. Pour le surplus, la recourante fait valoir que l'accès et l'équipement du terrain n'est pas conforme à l'art. 22 al. 2 let. b LAT, de sorte que, sous cet angle également, le permis de construire aurait dû être refusé;
que, le 17 octobre 2016, le préfet a fait savoir qu'il n'avait pas d'observations à formuler sur le recours dont il conclut au rejet;
que, le même jour, l'intimée s'est déterminée sur le recours dont elle propose également le rejet, sous suite de frais et dépens. Elle souligne le comportement contradictoire de la recourante qui a requis la suspension de la procédure quelques mois seulement après avoir préavisé favorablement la demande de permis sans faire la moindre remarque quant à un projet d'étude d'urbanisation dans le secteur. Après une inaction de deux ans depuis l'établissement de cette étude, elle estime que le sérieux des intentions de la commune de modifier sa planification n'est pas démontré dans le cas présent. L'attitude contradictoire de la recourante est au demeurant contraire au principe de la bonne foi. Le fait que la composition du conseil communal ait changé dans l'intervalle ne saurait justifier une violation de ce principe fondamental du droit public. Par ailleurs, l'intimée rappelle que le PAL en vigueur a été approuvé en 2012, de sorte que la volonté du planificateur d'initier une révision irait à l'encontre du principe de la stabilité des plans prévu par l'art. 21 al. 1 LAT. Quant à la question de l'équipement prétendument insuffisant de la parcelle, l'intimée relève que la commune défend actuellement une position diamétralement opposée à celle adoptée dans son préavis du 8 février 2016. En l'espèce, l'art. ccc RF est au bénéfice d'une servitude de passage à charge de l'art. ddd RF, de sorte qu'un accès suffisant est assuré en droit.
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Comme l'a relevé la décision préfectorale, d'éventuels litiges relatifs à l'exercice des servitudes relèvent du juge civil;
que, par décision provisionnelle du 2 mars 2017, le Juge délégué à l'instruction du recours a accordé l'effet suspensif au recours de la commune;
que, le 15 mars 2017, la commune a informé la Cour que la procédure d'examen préalable visant la modification du PAL en vue d'y ajouter un périmètre de PAD obligatoire sur les art. ccc, iii, ggg, eee, ddd et kkk RF qu'elle avait initiée le 29 novembre 2016 s'est conclue le 2 mars 2017 par un préavis de synthèse favorable du SeCA, qui ouvre la voie à la procédure de mise à l'enquête publique de la modification de la planification. Elle estime que, par ce biais, l'autorité communale démontre son intention sérieuse de réviser les plans en vigueur et la nécessité de suspendre dans l'intervalle la procédure de permis de construire litigieuse;
que, le 20 mars 2017, l'intimée a réagi en indiquant que les premières études remontent à 2014 et que la commune a attendu la fin de l'année 2016 pour déposer un dossier d'examen préalable. Ce long délai montre, à son avis, que le sérieux des intentions de la commune de modifier sa planification est douteux. Elle constate également à la lecture du préavis de synthèse que le SeCA laisse clairement entendre qu'il y a lieu de prendre en considération la délivrance du permis de construire litigieux;
que, le 16 mars 2018, la commune a fait savoir que la modification du PAL portant sur l'ajout d'un périmètre de plan d'aménagement de détail obligatoire "PAD 51 Vieux-Moulin" au plan d'affectation des zones et l'ajout de l'art. 146bis "51 Vieux-Moulin" dans le RCU a été mise à l'enquête publique dans la Feuille officielle du 21 avril 2017. Le 7 décembre 2017, la commune a adopté cette modification et a rejeté une opposition de A._ SA. Cette décision communale fait actuellement l'objet d'un recours de l'opposante déboutée auprès de la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC);
que, le 18 avril 2018, l'intimée a confirmé ces informations en expliquant avoir recouru le 22 janvier 2018 contre la modification du PAL en invoquant notamment une violation du principe de la stabilité des plans. Elle a joint à sa lettre une copie du mémoire de recours adressé à la DAEC;

considérant
que, déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 141 al. 1 LATeC, étant rappelé que l'alinéa 4 de cette dernière disposition prévoit expressément la qualité pour recourir de la commune. Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière;
que, selon l'art. 92 al. 2 LATeC, qui introduit un effet anticipé négatif des plans en préparation, l'autorité compétente en matière de permis de construire peut, d'office ou sur requête, suspendre une procédure de permis de construire au moyen d'une décision incidente, lorsque la construction ou l'installation doit être construite dans une zone à bâtir ou dans un quartier pour laquelle ou
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lequel la commune se propose de modifier le plan existant ou d'établir un plan d'aménagement de détail;
que, selon la jurisprudence, en tant que restriction à la garantie de la propriété, l'effet anticipé négatif doit respecter les conditions de la base légale, de l'intérêt public et de la proportionnalité. En particulier, l'intérêt public doit être justifié par une intention réelle de planification; il importe ainsi que l'intention de réviser la réglementation en vigueur soit sérieuse. Elle doit avoir fait l'objet d'un début de concrétisation et reposer sur des motifs objectifs. Il faut que l'autorité compétente ait au moins procédé à quelques études préliminaire mettant en évidence les problèmes d'affectation et les solutions envisageables pour les résoudre (cf. arrêt TC FR 602 2011 80 du 4 octobre 2012; arrêt TF 1C_197/2009 du 28 août 2009 consid. 5.1, 1C_528/2011 du 27 avril 2012 consid. 2.2);
qu'en l'occurrence, il ne fait aucun doute que les démarches que la commune a entreprises en été 2014 avec la mise en œuvre de l'étude du bureau d'urbanisme F._ et la présentation des résultats de celle-ci aux propriétaires du secteur constituent des mesures concrètes suffisantes au sens de la jurisprudence pour admettre l'existence d'une intention sérieuse de réviser la réglementation en vigueur. De même, il ressort clairement des faits indiqués ci-avant que le souci de la commune vise à trouver une solution globale pour la gestion des accès du quartier ainsi que pour harmoniser l'architecture du secteur. Ses préoccupations ne sont pas purement théoriques, mais s'appuient sur les difficultés rencontrées dès 2013 pour mettre en valeur la parcelle eee RF. Le contenu de l'opposition tardive de ce propriétaire déposée en 2016 dans le cadre de la mise à l'enquête du permis ici litigieux confirme que le problème des accès n'est pas résolu ou, en tous cas, qu'une réflexion d'ensemble peut se justifier à ce sujet. Cette constatation est renforcée d'ailleurs par le recours parallèle 602 2016 116 déposé par les propriétaires de l'art. ddd RF concernant les accès prévus à la parcelle ccc RF. Le fait que l'intimée dispose ou non d'un droit de passage valable sur ce terrain ne change rien à l'existence d'un malaise au niveau de l'organisation du quartier en matière d'accès;
que, dans la mesure où la commune a entrepris dès 2014 des démarches concrètes pour initier une procédure de modification de sa planification afin de trouver une solution à un problème d'affectation du secteur qui semble réel, elle pouvait valablement requérir la suspension de la procédure de permis de construire litigieuse dès lors que la construction en cause prévoit notamment des accès susceptibles de rendre illusoire un aménagement d'ensemble de ceux-ci au niveau du quartier;
que, certes, ainsi que le préfet et l'intimée le relèvent, après une première étape active en été/automne 2014, la commune n'est plus intervenue pour défendre une coordination globale des projets dans le quartier jusqu'à ses lettres du 21 mars 2016. Pendant une année et demie, elle a agi comme si ses démarches initiales n'avaient pas existé et a même, le 8 février 2016, préavisé positivement la demande de permis de construire sans émettre la moindre remarque sur l'existence de l'étude de 2014. Cette soudaine passivité, momentanée, est surprenante et peut être interprétée comme une contradiction dans l'attitude de la commune. Cela étant, ce n'est pas le comportement proactif de la commune et son souci de trouver une solution harmonisée aux problèmes d'accès et d'architecture du quartier qui étonne, mais plutôt son changement inexpliqué de position pendant une courte période avant de revenir sur la ligne initiale. Dans cette perspective, on ne voit pas pourquoi il faudrait donner la priorité à cette attitude passive qui ne cadre pas avec l'évolution du dossier depuis 2014. Dès le 21 mars 2016, soit bien avant la décision sur la demande de permis de construire intervenue en août 2016, la commune a modifié
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sa position de manière reconnaissable pour l'intimée avant de requérir la suspension de la procédure le 11 juillet 2016. Elle n'a jamais fait de promesse à quiconque qui exclurait pour elle la possibilité de demander la suspension; en particulier elle ne s'est pas engagée dans ce sens envers l'intimée qui ne dispose pas dès lors d'un droit à la protection de la bonne foi au sens strict. Quant au respect de la bonne foi que toute collectivité doit montrer dans ses relations avec ses administrés, comme il a été dit ci-dessus, c'est plutôt le soudain comportement passif de la commune qui est inexplicable et en cela critiquable et pas vraiment la reprise du cap initial concrétisée par la demande de suspension;
qu'ainsi que le laisse entendre la commune (p. 10 point 5 de son mémoire), la modification de la composition du conseil communal ne semble pas étrangère aux variations de comportement de cette autorité;
qu'à l'examen, il est en effet troublant de constater que la période de passivité de la commune coïncide avec celle qui commence en avril 2015 par la conclusion de la promesse d'achat de l'art. ccc RF entre l'intimée et B._, épouse de L._, syndic de Bulle à l'époque, et se termine avec les élections communales du 28 février 2016 et le remplacement du syndic, intervenu formellement le 18 avril 2016. Même s'il n'est pas question ici de mettre en doute le respect des règles sur la récusation par l'ancien syndic, ni sa probité, il n'en demeure pas moins que l'on ne saurait évacuer la proximité de ce dernier avec l'objet du litige et l'influence, même involontaire, que sa seule présence a pu déployer sur la position de ses subordonnés, voire sur ses collègues du conseil communal;
que, dans ce contexte très particulier, le retour de la commune à sa position initiale s'inscrit dans une saine administration et ne s'avère en rien contraire au droit. L'intimée, qui n'a pris aucune disposition particulière difficilement réversible en relation avec le préavis positif de la commune, ne peut tirer aucun argument lié à la bonne foi pour se plaindre du changement d'avis de cette collectivité et pour s'opposer à la suspension;
que, du point de vue de la proportionnalité, une suspension n'est pas admissible s'il apparaît d'emblée que, pour des questions de temps, la modification de la planification voulue par la commune ne peut pas être soumise à l'enquête publique dans le délai maximum de suspension de deux ans prévu par l'art. 92 al. 3 LATeC (arrêt TC FR 602 2011 80 du 4 octobre 2012);
qu'en l'occurrence, il faut constater que la modification du PAL a d'ores et déjà été mise à l'enquête publique le 21 avril 2017, soit avant l'échéance des deux ans dès le dépôt de la requête de suspension, de sorte que sous cet angle également, la mesure répond aux exigences de l'art. 92 LATeC;
qu'au passage, on peut remarquer que l'évolution effective du dossier depuis la demande de suspension confirme, a posteriori, la volonté sérieuse de la commune de mener à bien la modification de sa planification telle qu'elle était déjà reconnaissable en juillet 2016;
que, par ailleurs, saisi d'une requête de suspension par la commune, le préfet, en sa qualité d'autorité administrative chargée d'appliquer le droit d'office, ne pouvait rejeter celle-ci en se limitant à constater que dite requête n'était pas suffisamment étayée. Du moment que la commune faisait expressément référence à l'étude d'urbanisation du 25 août 2014, il lui incombait, pour le moins, d'exiger la production de cette pièce si elle ne figurait pas au dossier. Dans ce cadre, il devait également demander des explications supplémentaires sur les motifs de la commune si
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ceux-ci lui semblaient insuffisants au vu de la lettre du 11 juillet 2016. Cas échéant, il devait l'interpeler sur son comportement contradictoire en lien avec le préavis positif émis le 8 février 20016. Sous cet aspect, le préfet n'a pas établi de manière complète les faits pertinents et sa décision en est ainsi viciée;
que le refus de la suspension ne peut pas non plus être justifié sous prétexte que la procédure de permis de construire a duré plus longtemps que prévu et que, s'il n'avait pas été surchargé, le préfet aurait statué avant même le dépôt de la requête de suspension par la commune. En réalité, l'art. 92 LATeC n'impose aucun délai pour formuler une demande de suspension, de sorte que celle-ci est recevable tant que dure la procédure de permis;
qu'enfin, il n'y a pas lieu, dans le cadre de la mise en œuvre de l'art. 92 LATeC, d'examiner déjà à ce stade l'admissibilité de la modification future envisagée par la commune. Il suffit de constater, comme en l'espèce, que la volonté du planificateur local se fonde sur des réflexions raisonnables qui appellent une solution. En l'occurrence, il n'est pas injustifié de considérer que le secteur de l'Hôtel-de-Ville pourrait bénéficier d'un PAD superposé à l'affectation des parcelles qui a été prévue lors de la révision du PAL de 2012 pour organiser ses accès et harmoniser les futures constructions. Cela suffit pour autoriser une suspension de la procédure de permis de construire. Les critiques de l'intimée concernant une prétendue violation de l'art. 21 LAT relatif à la stabilité des plans n'ont pas à être examinées ici. En tous cas, elles ne sont pas suffisantes pour écarter, à titre préjudiciel, le demande de suspension;
qu'en conclusion, il apparaît que la demande de suspension était conforme à l'art. 92 LATeC et que le préfet a violé cette disposition en la rejetant. Partant, il convient d'admettre le recours de la commune, d'annuler le permis de construire litigieux et, vu l'écoulement du temps, de constater que, jusqu'à la mise à l'enquête publique le 21 avril 2017 de la modification du PAL qui institue un secteur à PAD obligatoire dans le périmètre, la demande de permis de construire était suspendue. Pour la période postérieure à la mise à l'enquête publique, les règles strictes de l'art. 91 LATeC sur l'interdiction temporaire de bâtir s'appliquent;
qu''il appartiendrait en principe à l'intimée, qui concluait au rejet du recours et qui succombe, de supporter une partie des frais de procédure. Toutefois, compte tenu des circonstances très spéciales de cette affaire en lien avec le comportement de la commune, il se justifie d'y renoncer en application de l'art. 129 CPJA. L'Etat de Fribourg, agissant par le préfet, est exonéré de sa part aux frais de procédure;
qu'il n'y a pas lieu d'allouer une indemnité de partie à la commune (art. 139 CPJA);
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