Decision ID: 4e091eb1-c024-52fd-912e-c5aebaaebf33
Year: 2019
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Das Bundesamt für Strassen (ASTRA) reichte am 18. Mai 2017 das Aus-
führungsprojekt „TP 2 – PUN Pratteln – Rheinfelden“ (nachfolgend: Aus-
führungsprojekt) bezüglich der Pannenstreifenumnutzung auf der N02/N03
beim Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und
Kommunikation (UVEK) ein und ersuchte um dessen Genehmigung.
Das Ausführungsprojekt sieht vor, die im Abschnitt Pratteln bis Rheinfelden
bestehenden Kapazitätsengpässe in den Spitzenstunden zu verringern.
Dazu sollen zwischen Liestal und der Verzweigung Augst (in Fahrtrichtung
Zürich) sowie zwischen der Verzweigung Augst und Rheinfelden West (in
beide Fahrtrichtungen) die Pannenstreifen permanent zu Fahrstreifen um-
genutzt werden, indem die entsprechenden Ein- und Ausfahrten verlängert
werden.
B.
Die öffentliche Auflage des Ausführungsprojekts erfolgte vom 19. Juni 2017
bis am 19. August 2017 im Kanton Basel Landschaft bzw. vom 3. Juli 2017
bis am 4. September 2017 im Kanton Aargau.
C.
Der Verkehrsclub der Schweiz (VCS) liess durch die Sektionen beider Ba-
sel und Aargau am 19. August 2017 bzw. am 4. September 2017 je Ein-
sprache gegen die öffentliche Auflage erheben. Die Einsprachen enthielten
identische Anträge und folgten in der Begründung mehrheitlich den glei-
chen Argumentationen.
Darin beantragten sie unter anderem, dass die Plangenehmigung nicht zu
erteilen sei sowie die Durchführung einer formellen Umweltverträglichkeits-
prüfung (UVP), da eine wesentliche Erweiterung oder Betriebsänderung
vorliege. Die geplante zusätzliche Fahrspur der Nationalstrasse gelte als
wesentlicher Bestandteil des Generellen Projekts im Sinne von Art. 12 des
Bundesgesetzes über die Nationalstrassen vom 8. März 1960 (NSG, SR
725.11) in Verbindung mit Art. 10 der Nationalstrassenverordnung vom
7. November 2007 (NSV, SR 725.111), weshalb deren Änderung von Vorn-
herein wesentlich sei. Des Weiteren würden Abklärungen der Auswirkun-
gen auf das untergeordnete Strassennetz in den Auflagedokumenten feh-
len. Es müsse bei Verhältnissen und Änderungen wie den vorliegenden
davon ausgegangen werden, dass die Anlageänderung zu wesentlichen
Auswirkungen auf das untergeordnete Strassennetz führe. Schliesslich
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hänge die Wesentlichkeit der Umweltauswirkungen (Luftschadstoff- und
Lärmbelastung) unter anderem mit der Kapazitätserweiterung durch die
Pannenstreifenumnutzung zusammen, welche gemäss ASTRA maximal
um 3 % zunehmen werde. Dies werde jedoch nicht nachvollziehbar darge-
stellt. Insbesondere sei unklar, welche Annahmen und welches Simulati-
onsmodell mit welchem Betrachtungsperimeter dieser Annahme zugrunde
lägen.
D.
Mit Verfügung vom 15. Februar 2018 genehmigte das Eidgenössische De-
partement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) das
Ausführungsprojekt mit verschiedenen Auflagen. Auf die Einsprache des
VCS trat es nicht ein.
Zur Begründung führte es aus, dass den Umweltschutzorganisationen ge-
mäss Art. 55 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG, SR
814.01) unter gewissen Voraussetzungen gegen Verfügungen von Bun-
desbehörden über die Planung, Errichtung und Änderung von Anlagen, für
die eine Umweltverträglichkeitsprüfung (nachfolgend auch UVP) erforder-
lich ist, das Beschwerderecht – und daraus abgeleitet auch das Recht auf
Teilnahme am erstinstanzlichen Verfahren – zustehe. Gemäss Art. 2 Abs. 1
Bst. a der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Ok-
tober 1988 (UVPV, SR 814.011) würden der Prüfung Änderungen beste-
hender Anlagen unterstehen, wenn die Änderung wesentliche Umbauten,
Erweiterungen oder Betriebsänderungen betreffe. Änderungen seien dem-
nach nur dann UVP-pflichtig, wenn sie wesentlich seien. Es sei deshalb
von zentraler Bedeutung, ob eine Änderung zu einer wesentlichen Verstär-
kung bestehender Umweltbelastungen, zu einer wesentlich anderen Ver-
teilung der bestehenden Umweltbelastungen oder zum Auftreten von
neuen erheblichen Umweltbelastungen führe.
Der Technische Bericht, der von spezialisierten und vom ASTRA unabhän-
gigen Verkehrsingenieuren verfasst worden sei, führe aus, dass die Kapa-
zität mit der Massnahme einer Pannenstreifenumnutzung um ca. 2-3 % er-
höht werde. Eine Kapazitätserhöhung während den Spitzenzeiten sei auf-
grund der sehr stark belasteten und daher limitierten Anschlussknoten
nicht zu erwarten. Die grosse Nachfrage könne lediglich im Übergangsbe-
reich kurz vor und nach den Spitzen durch das etwas grössere Angebot
leicht gesteigert werden. Weder das BAFU noch der VCS würden in ihren
Stellungnahmen substantiiert darlegen, inwiefern die darin getroffenen An-
nahmen nicht dem Stand der Technik entsprechen sollen. Vielmehr würden
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für das UVEK keine Anhaltspunkte vorliegen, die darauf hinweisen, dass
der Berichterstatter von falschen Annahmen ausginge. Auch das BAFU als
Fachbehörde komme schliesslich zum Ergebnis, dass bei einer Kapazitäts-
steigerung von 2-3 % keine wesentliche Änderung der bestehenden An-
lage zu erwarten sei und somit keine UVP-Pflicht bestehe. Demgemäss
handle es sich beim vorliegenden Projekt nicht um ein UVP-pflichtiges Vor-
haben, weshalb der VCS nicht als einspracheberechtigt zu betrachten sei
und auf seine Einsprache nicht eingetreten werden könne.
E.
Gegen diese Verfügung erhebt der VCS (nachfolgend: Beschwerdeführer)
am 23. März 2018 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und bean-
tragt deren Aufhebung und die Rückweisung der Angelegenheit an das
UVEK (nachfolgend: Vorinstanz) zur Durchführung einer formell und mate-
riell korrekten Umweltverträglichkeitsprüfung und Anordnung der sich dar-
aus ergebenden Massnahmen. Eventualiter sei festzustellen, dass das
Projekt der Pflicht zur Umweltverträglichkeitsprüfung unterliege, und die
Sache sei zur materiellen Behandlung der Einsprache an die Vorinstanz
zurückzuweisen.
Zur Begründung bringt er vor, die durch das Projekt verursachten oder ver-
änderten Umweltbelastungen seien sehr wohl wesentlich oder könnten
sich als wesentlich herausstellen, wenn sie rechtsgenügend abgeklärt wür-
den. Er ist der Meinung, dass im Zweifelsfall eine UVP durchzuführen sei.
Allein der Umfang der Untersuchungen und Abklärungen zeige, dass kei-
neswegs ohne Weiteres klar gewesen sei, dass durch das Vorhaben keine
bestehenden Umweltbelastungen verstärkt würden oder gewichtige Um-
weltbelastungen neu oder an anderer Stelle auftreten würden. Dies sei im
Rahmen einer UVP abzuklären. Indem das ASTRA eine UVP-Pflicht auf-
grund einer 91-seitigen Umweltnotiz verneinte, habe es auf rechtsmiss-
bräuchliche Weise die Vorschriften zur UVP und insbesondere das Ver-
bandsbeschwerderecht nach Art. 55 USG umgangen. Bezüglich der Um-
weltnotiz bemängelt der Beschwerdeführer die unzureichenden und nicht
nachvollziehbaren Abklärungen zur möglichen Kapazitätssteigerung des
Nationalstrassenabschnitts durch die Pannenstreifenumnutzung (nachfol-
gend auch PUN). Schliesslich rügt er die fehlende Koordination des vorlie-
genden Projekts mit dem Kreiselprojekt (Rheinfelden Ost) und die in die-
sem Zusammenhang zu erwartenden gesamtheitlichen Auswirkungen.
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Die geplante Änderung der Nationalstrasse könne auf jeden Fall die Um-
welt erheblich belasten, dies sei nicht von vornherein ausgeschlossen. Ent-
sprechend sei die Änderung UVP-pflichtig und demzufolge sei der Be-
schwerdeführer nach Art. 55 USG zur Erhebung einer Einsprache legiti-
miert.
F.
In ihrer Vernehmlassung vom 24. April 2018 beantragt die Vorinstanz die
Abweisung der Beschwerde und verweist vollumfänglich auf die Ausfüh-
rungen in der Plangenehmigungsverfügung vom 15. Februar 2018, an der
sie unverändert festhalte. Da der Beschwerdeführer keine neuen Argu-
mente vorbringe, verzichte sie auf weitere Ausführungen.
G.
Mit Beschwerdeantwort vom 2. Mai 2018 beantragt das ASTRA (nachfol-
gend: Beschwerdegegnerin) die Abweisung der Beschwerde. Sie verweist
auf die Erläuterungen der Vorinstanz unter Ziffer 2.1 der angefochtenen
Verfügung sowie auf die im Rahmen des Plangenehmigungsverfahrens
eingereichte Stellungnahme vom 16. Oktober 2017 zur Einsprache des
VCS Sektion Aargau. Ihre bisherige Erfahrung habe gezeigt, dass Pannen-
streifenumnutzungen zur Verflüssigung des Verkehrs beitragen und keine
erheblichen negativen, sondern sogar positive Auswirkungen auf die Um-
welt hätten, wie das Pilotprojekt „PUN Morges – Ecublens“ gezeigt habe.
Die Aufnahme von zusätzlichem Verkehr, der zu erheblichen Umweltaus-
wirkungen führen könnte, sei bereits aufgrund der Dimensionierung der be-
stehenden Anschlüsse nicht zu erwarten. Um den Nachweis zu erbringen,
dass mit dem vorliegenden Projekt nicht mit erheblichen negativen Auswir-
kungen auf die Umwelt zu rechnen sei, erstelle sie in derartigen Projekten
immer eine Umweltnotiz. Unabhängig davon sei sie verpflichtet, die bun-
desrechtlichen Umweltvorschriften einzuhalten. Dass die Umweltnotiz aus
Sicht des Beschwerdeführers offensichtlich zu umfangreich ausgefallen
sie, könne ihr jedenfalls nicht zum Nachteil gereichen.
Aus Sicht der Beschwerdegegnerin lasse sich der Grundsatz des Be-
schwerdeführers „im Zweifelsfall für eine UVP-Pflicht“ weder aus den ein-
schlägigen Rechtsgrundlagen noch der Rechtsprechung entnehmen. Es
sei davon auszugehen, dass das vorliegende Projekt im Sinne der Recht-
sprechung des Bundesgerichts nicht zu einer wesentlichen Verstärkung
bestehender Umweltbelastungen oder gar zum Auftreten von neuen Um-
weltbelastungen führe. Inwiefern die Auswirkungen auf die Umwelt in der
Umweltnotiz ungenügend und fehlerhaft ermittelt worden sein sollen, lege
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der Beschwerdeführer nicht substantiiert dar. Der Kreisverkehr an der
Riburgstrasse liege im Bereich der Ausfahrt Rheinfelden Ost und somit
nicht im Projektperimeter und sei auch nicht Bestandteil des vorliegenden
Projekts. Dieses stehe weder zeitlich noch räumlich bzw. verkehrstech-
nisch in einem direkten Zusammenhang.
H.
Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) nahm in seiner Vernehmlassung vom
7. Mai 2018 zur Beschwerde Stellung. Es erachtet die vorgesehenen nöti-
gen Umbauten für die Realisierung der Pannenstreifenumnutzung als nicht
wesentlich. Ob die durch die PUN bedingte Erweiterung der Anlage bzw.
Betriebsänderung als wesentlich einzustufen ist, hänge weitgehend von
der durch das Projekt bedingten Kapazitätserhöhung und deren Auswir-
kungen auf die Umwelt ab. Grundsätzlich gelte, dass eine zusätzliche Fahr-
spur eine wesentliche Änderung einer Anlage darstelle, wenn damit die Ka-
pazität der Anlage wesentlich erhöht werde und die Umweltauswirkungen
entsprechend zunehmen. Das BAFU bringt vor, obwohl die von der Be-
schwerdegegnerin dargelegte Kapazitätserhöhung von 2-3 % nicht nach-
vollziehbar belegt worden sei, es deren Ansicht stütze, dass es sich um
keine wesentliche Änderung der bestehenden Anlage handle. Es erachtet
die Kapazitätserhöhung von 2-3 % deshalb dennoch für plausibel.
I.
In seinen Schlussbemerkungen vom 15. November 2018 hält der Be-
schwerdeführer an seinen Rechtsbegehren vollumfänglich fest. Er weist
darauf hin, dass das Thema der Auswirkungen auf das umliegende Stras-
sennetz in sämtlichen Vernehmlassungen nicht vorkomme. Ob und in wel-
chem Ausmass erhebliche Verlagerungen stattfänden, wisse er nicht. Die
Wahrscheinlichkeit dafür sei jedoch hoch und da sich die Frage offensicht-
lich stelle, müsste diese im Rahmen einer UVP abgeklärt werden. Ein Ver-
gleich zu anderen Pannenstreifenumnutzungsprojekten könne diesbezüg-
lich keine Auskunft geben, da diese Frage doch sehr von der lokalen Situ-
ation und dem umliegenden Strassennetz abhänge.
J.
Auf weitere Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten befinden-
den Schriftstücke wird, soweit entscheidrelevant, in den nachfolgenden Er-
wägungen eingegangen.
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Seite 8

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Als Verfügungen gelten Anord-
nungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bun-
des stützen und unter anderem die Abweisung von Begehren auf Begrün-
dung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten,
oder Nichteintreten auf solche Begehren zum Gegenstand haben (Art. 5
Abs. 1 lit. c VwVG). Das UVEK ist eine Vorinstanz nach Art. 33 lit. d VGG.
Es entschied über das Gesuch des ASTRA vom 18. Mai 2017 im Plange-
nehmigungsverfahren nach Art. 27 ff. des Bundesgesetzes über die Natio-
nalstrassen vom 8. März 1960 (NSG, SR 725.11) mittels Verfügung im
Sinne des VwVG. Eine Ausnahme, was das Sachgebiet angeht, ist nicht
ersichtlich (Art. 32 VGG). Demnach ist das Bundesverwaltungsgericht zur
Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2 Nach Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung
oder Änderung hat (Bst. c). Die Vorinstanz hat in der angefochtenen Ver-
fügung das Ausführungsprojekt der Beschwerdegegnerin genehmigt und
ist auf die Einsprache des Beschwerdeführers nicht eingetreten. Letzterer
ist durch den Nichteintretensentscheid ohne Weiteres materiell beschwert,
d.h. er kann unabhängig davon, ob seine Berechtigung zur Anfechtung des
Entscheides in der Sache selbst gegeben ist oder nicht und ohne zusätzli-
chen Nachweis eines Rechtsschutzinteresses über seinen prozessualen
Anspruch auf Zulassung zum Verfahren einen Rechtsmittelentscheid des
Bundesverwaltungsgerichtes herbeiführen (für Verfügungsadressaten vgl.
MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungs-
gericht, Basel 2013, Rz. 2.77 m.H.; BGE 124 II 502 E. 1b; Urteil des BVGer
A-2992/2017 vom 27. November 2018 E. 1.2).
1.3 Der Beschwerdeführer beantragt die Aufhebung der angefochtenen
Verfügung und die Rückweisung der Angelegenheit zur Durchführung einer
Umweltverträglichkeitsprüfung, eventualiter die Feststellung, dass das Pro-
jekt der Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegt und die Rückweisung der
Sache zur materiellen Behandlung der Einsprache an die Vorinstanz.
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1.3.1 Wird ein Nichteintretensentscheid angefochten, prüft das Bundesver-
waltungsgericht nur die Rechtsfrage, ob die Vorinstanz auf die bei ihr erho-
bene Einsprache zu Recht nicht eingetreten ist. Es kann folglich nur gel-
tend gemacht werden, die Vorinstanz habe zu Unrecht das Bestehen einer
Eintretensvoraussetzung verneint. Damit wird das Anfechtungsobjekt auf
die Eintretensfrage beschränkt, deren Verneinung als Verletzung von Bun-
desrecht mit Beschwerde gerügt werden kann. Die beschwerdeführende
Partei kann entsprechend nur die Anhandnahme beantragen, nicht aber
die Aufhebung oder Änderung der Verfügung verlangen; auf materielle Be-
gehren kann mithin nicht eingetreten werden (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜH-
LER, a.a.O., Rz. 2.8 und 2.164 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung;
KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechts-
pflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 685 ff.; BGE 132 V 76 E. 1.1; Urteile
des BVGer A-2992/2017 vom 27. November 2018 E. 1.3 und A-1251/2012
vom 15. Januar 2014 E. 1.6).
1.3.2 Das Bundesverwaltungsgericht hat demnach ohne Bindung an die
Vorbringen der Parteien (Art. 62 Abs. 4 VwVG) einzig zu prüfen, ob die
Vorinstanz die Einsprachebefugnis des Beschwerdeführers zu Recht ver-
neint hat. Eine materielle Beurteilung der Angelegenheit durch die Rechts-
mittelbehörde hat der Beschwerdeführer nicht verlangt.
1.4 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
(Art. 50 und Art. 52 VwVG) ist somit einzutreten.
2.
Wer nach den Vorschriften des VwVG oder des Bundesgesetzes vom
20. Juni 1930 über die Enteignung (EntG, SR 711) Partei ist, kann während
der Auflagefrist gegen das Ausführungsprojekt beim Departement Einspra-
che erheben (Art. 27d Abs. 1 NSG). Nach Art. 6 VwVG gelten als Parteien
im Verwaltungsverfahren Personen, deren Rechte oder Pflichten die Ver-
fügung berühren soll, und andere Personen, Organisationen oder Behör-
den, denen nach Art. 48 VwVG ein Rechtsmittel gegen die Verfügung zu-
steht. Es ist daher nachfolgend zu prüfen, ob der Beschwerdeführer in der
Sache selber (und nicht nur bezüglich des Nichteintretensentscheides) be-
schwerdelegitimiert ist. Ist dies zu bejahen, steht ihm im vorinstanzlichen
Plangenehmigungsverfahren ein Einspracherecht zu.
2.1 Der Beschwerdeführer zählt zu den gesamtschweizerischen Organisa-
tionen, die nach Art. 55 USG zur Erhebung von Beschwerden berechtigt
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Seite 10
sind (vgl. Verordnung vom 27. Juni 1990 über die Bezeichnung der im Be-
reich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes be-
schwerdeberechtigten Organisationen [VBO, SR 814.076], Anhang 1
Ziff. 20). Voraussetzung für die Beschwerdeerhebung nach Art. 55 Abs. 1
USG ist, dass sie sich gegen eine Verfügung einer Bundesbehörde über
die Planung, Errichtung oder Änderung von Anlagen richtet, für die eine
Umweltverträglichkeitsprüfung nach Art. 10a USG erforderlich ist. Die be-
treffenden Anlagen sind vom Bundesrat zu bezeichnen (Art. 10a Abs. 3
USG), was mit der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung
vom 19. Oktober 1988 (UVPV, SR 814.011) erfolgt ist. Art. 2 Abs. 1 UVPV
erklärt, dass Änderungen bestehender Anlagen, die im Anhang aufgeführt
sind, der Prüfung unterliegen, wenn die Änderung wesentliche Umbauten,
Erweiterungen oder Betriebsänderungen betrifft. Darunter fallen gemäss
Ziff. 11.1 Anhang UVPV Genehmigungen von Nationalstrassen (vgl. Urteil
des BVGer A-6524/2015 vom 14. November 2016 E. 1.2.3).
2.2 Im vorliegenden Fall hängt die Legitimation des Beschwerdeführers im
Einspracheverfahren vor der Vorinstanz davon ab, ob beim Ausführungs-
projekt gestützt auf Art. 10a Abs. 2 USG eine UVP durchzuführen gewesen
wäre oder nicht, da das Verbandsbeschwerderecht nach Art. 55 Abs. 1
USG nur bei UVP-pflichtigen Vorhaben besteht. Es ist unbestritten, dass
es sich beim Beschwerdeführer grundsätzlich um eine nach Art. 55 Abs. 1
USG beschwerdeberechtigte Organisation handelt.
2.3 Dem mit dem Plangenehmigungsgesuch eingereichten Technischen
Bericht und der Umweltnotiz lässt sich entnehmen, dass die Beschwerde-
gegnerin zwischen Liestal und der Verzweigung Augst in Fahrtrichtung Zü-
rich über 700 m sowie zwischen der Verzweigung Augst und Rheinfelden
West in beide Fahrtrichtungen je über 1‘300 m eine permanente Pannen-
streifenumnutzung plant, um die Kapazitätsengpässe bei den Ein- und
Ausfahrtsspuren zu eliminieren und so die Kapazitäten zu erhöhen. Als
weitere Massnahmen im Zusammenhang mit der Pannenstreifenumnut-
zung sollen drei neue Signalportale gebaut, eine Nothaltebucht erstellt und
die Notaus-/einfahrt beim Sagerweg optimiert werden. Ausserdem würde
im Bereich der Brücke Challereweg mit einer Verschwenkung der Fahr-
bahn in Fahrtrichtung Basel und mit der Versetzung der Mittelleitschranke
das notwendige Lichtraumprofil eingehalten werden.
2.3.1 Die Vorinstanz geht in ihrer Verfügung davon aus, dass es sich beim
vorliegenden Projekt um keine wesentliche Änderung der Nationalstrasse
handle und es daher nicht der UVP-Pflicht unterliege. Entsprechend sei
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Seite 11
auch kein Umweltverträglichkeitsbericht gemäss Art. 7 UVPV zu erstellen.
Um die Einhaltung der Umweltvorschriften zu prüfen, habe es deshalb eine
Umweltnotiz eingereicht, welche die Darstellung der Auswirkungen auf die
Umwelt sowie die im Rahmen des Projekts vorgesehenen Massnahmen
zur Einhaltung des Umweltrechts beinhalte. Anlageänderungen ohne oder
ohne wesentliche Kapazitätserhöhung sowie Anlageänderungen, die we-
der geeignet seien, die Umweltbelastung erheblich zu erhöhen, die Vertei-
lung bestehender Umweltbelastungen wesentlich zu ändern oder zu kei-
nen neuen erheblichen Umweltbelastungen führen würden, seien nicht
UVP-pflichtig. Dabei stützt sie sich im Wesentlichen auf den Technischen
Bericht, den die Beschwerdegegnerin von spezialisierten und von ihr un-
abhängigen Verkehrsingenieuren erstellen liess. Die Frage der UVP-Pflicht
bei Pannenstreifenumnutzungen hätte bereits bei verschiedenen Projekten
zur Diskussion gestanden. Im Entscheid „Pannenstreifenumnutzung
N01/42 Verzweigung Zürich Ost – Effretikon“ sei die Frage vertieft abge-
klärt worden und dabei sei ein Mehrverkehr von +0.2 % bis 2.8 % ausge-
wiesen worden. Das BAFU als Fachbehörde habe sowohl bei diesem also
auch beim Projekt „N06.32 PUN Wankdorf – Muri“, wo die Auswirkungen
nicht genauer beziffert werden konnten, jeweils eine UVP-Pflicht verneint.
2.3.2 Aus dem Technischen Bericht ist weiter ersichtlich, dass mit dem vor-
liegenden Projekt nur eine geringe Kapazitätserhöhung von 2-3 % des
durchschnittlichen Tagesverkehrs (auch DTV) auf der Autobahn erwartet
wird. Eine Kapazitätssteigerung in den Spitzenzeiten, d.h. gewöhnlich am
Morgen- und/oder am Abend während insgesamt etwa drei bis vier Stun-
den (Pendlerverkehr) sei aufgrund der bereits sehr stark belasteten und
dadurch limitierenden Anschlussknoten nicht zu erwarten. Hingegen könne
im Übergangsbereich, also kurz vor und nach den Spitzen die grosse
Nachfrage durch das etwas grössere Angebot leicht gesteigert werden.
2.3.3 Das BAFU, d.h. die Umweltschutzfachstelle des Bundes, äussert sich
in seiner Vernehmlassung vom 7. Mai 2018 sowie bereits in seiner Stel-
lungnahme vom 29. November 2017 im vorinstanzlichen Verfahren zum
Bauvorhaben bezüglich der Zahlen zur Kapazitätserhöhung dahingehend,
dass diese Prozentzahlen Schätzungen zu sein schienen und für sie nicht
nachvollziehbar belegt seien, diese jedoch aufgrund seiner Erfahrung für
plausibel halte. Insgesamt geht das BAFU davon aus, dass das Vorhaben
keine wesentlichen Umweltbelastungen verursacht und somit zu keiner
wesentlichen Änderung der Umweltbelastungen führen werde.
A-1773/2018
Seite 12
2.4
2.4.1 Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist eine Änderung im
Sinne von Art. 2 Abs. 1 UVPV dann wesentlich, wenn die der Anlage zuzu-
rechnenden Umweltbelastungen eine ins Gewicht fallende Änderung er-
fahren können. Diese Voraussetzung ist dann erfüllt, wenn die Änderung
dazu führt, dass entweder bestehende Umweltbelastungen verstärkt wer-
den oder gewichtige Umweltbelastungen neu oder an neuer Stelle auftre-
ten können (vgl. BGE 133 II 181 E. 6.2, BGE 115 Ib 472 E. 3; HERIBERT
RAUSCH / PETER M. KELLER, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zü-
rich 2001, N. 47 zu Art. 9 USG). Eine Änderung gemäss Art. 2 Abs. 1 Bst. a
UVPV ist auch dann wesentlich, wenn die Änderung zu zusätzlichen oder
neuen Einwirkungen führt, die voraussichtlich auch wahrnehmbar sein wer-
den. Oder mit anderen Worten: Eine Änderung ist wesentlich, wenn die
Umweltbelastungen (hypothetisch/möglicherweise und nicht etwa konkret)
eine ins Gewicht fallende Veränderung erfahren können (Urteil des BVGer
A-2657/2011 vom 9. Oktober 2012 E. 6.12.1).
2.4.2 Vorliegend ist unbestritten, dass durch die zusätzliche Fahrspur, die
durch die Pannenstreifenumnutzung auf einer Länge von 1‘300 m in zwei
Fahrtrichtungen sowie von 700 m in eine Fahrtrichtung geschaffen würde,
eine Kapazitätserhöhung von mindestens 2-3 % zu erwarten ist. Es ist so-
mit nicht ausgeschlossen, dass eine solche Kapazitätserhöhung möglich-
erweise zu einer ins Gewicht fallenden Veränderung der Umweltbelastun-
gen führen könnte. Dies insbesondere deshalb, weil die im Technischen
Bericht dargestellten Werte zur Kapazitätserhöhung für das BAFU als
Fachbehörde des Bundes im Umweltschutz nicht nachvollziehbar belegt
werden konnten. Darin zeigt sich auch der Unterschied zum Projekt „Pan-
nenstreifenumnutzung N01/42 Verzweigung Zürich Ost – Effretikon“, bei
dem nach vertieften Abklärungen offensichtlich Mehrverkehr von 0.2 % bis
2.8 % ausgewiesen wurde. Vorliegend entsteht jedoch der Eindruck, dass
die Abklärungen der Beschwerdegegnerin für das BAFU ungenügend vor-
genommen wurden, sodass die Werte nicht nachvollziehbar sind und es
deshalb die Angaben der Beschwerdegegnerin nicht als belegt betrachtet.
Gleichzeitig bringt das BAFU aber auch nicht zum Ausdruck, dass es zum
vorliegenden Projekt unmöglich ist, allfällige Kapazitätserhöhungen zu
prognostizieren. Im Übrigen ist dem vom BAFU in Auftrag gegebenen
Rechtsgutachten von Peter M. Keller aus dem Jahr 2007 (abrufbar unter
https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/uvp/publikationen/uvp-
pflicht-bei-aenderung-bestehender-uvp-pflichtiger-anlagen.html, zuletzt
A-1773/2018
Seite 13
besucht am 7. Januar 2019) zu entnehmen, dass unter anderem der Aus-
bau einer Teilstrecke von mehr als 1‘000 m mit einer oder mehreren zu-
sätzlichen Fahrspuren als wesentliche Änderung betrachtet werden könne
und dies somit als Argument für eine UVP-Pflicht spreche. Dementspre-
chend ist nicht auszuschliessen, dass beim vorliegenden Projekt aufgrund
der Länge der zusätzlichen Fahrspur von je 1‘300 m in beide Fahrtrichtun-
gen eine wesentliche Änderung vorliegen könnte. Die Vorinstanz führt
selbst aus, dass zwar nicht (alleine) die Länge der Umnutzung des Pan-
nenstreifens massgebend sei, „dies jedoch auf eine intensive Benutzung
und somit auf eine wesentliche Kapazitätssteigerung mit entsprechend we-
sentlichen Auswirkungen auf die Umweltbeeinträchtigung hindeuten
könne“.
2.4.3 Schliesslich äussern sich weder die Vorinstanz noch die Beschwer-
degegnerin zum Vorwurf des Beschwerdeführers, dass sich alle Annahmen
auf Prognosen stützen würden, die unter der Prämisse eines Modalsplits
von 35 % für das Projekt „Salina Raurica“ berechnet worden seien, dieser
Modalsplit und die damit zusammenhängenden Berechnungen zurzeit je-
doch in Frage stünden. Auch die Frage der Auswirkungen allfälliger Ver-
kehrsumlagerungen wurde nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts
nur rudimentär abgeklärt, sodass auch in dieser Hinsicht Änderungen der
Umweltbelastungen nicht ausgeschlossen werden können. Im Zusammen-
hang mit der in E. 2.4.1 zitierten Rechtsprechung könnte somit die Kapazi-
tätserhöhung der Nationalstrasse N02/03 durch die Pannenstreifenumnut-
zung durchaus Auswirkungen auf die Umwelt haben. Folglich ist die UVP-
Pflicht zu bejahen, weshalb auch die Einsprachelegitimation des Be-
schwerdeführers im vorinstanzlichen Verfahren gegeben ist. Im Rahmen
der UVP sind allenfalls auch die Einflüsse des Kreiselprojekts an der
Riburgstrasse beim Anschluss Rheinfelden Ost auf das vorliegende Aus-
führungsprojekt im Sinne einer Gesamtbetrachtung gemäss Art. 8 USG
miteinzubeziehen.
3.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz auf die Einsprache
des Beschwerdeführers hätte eintreten müssen. Die Beschwerde ist daher
gutzuheissen und die Sache zur materiellen Beurteilung an die Vorinstanz
zurückzuweisen.
4.
Abschliessend bleibt über die Verfahrenskosten und eine allfällige Partei-
entschädigung zu befinden.
A-1773/2018
Seite 14
4.1 Die Verfahrenskosten sind in der Regel der unterliegenden Partei auf-
zuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrenskosten werden
Vorinstanzen oder beschwerdeführenden und unterliegenden Bundesbe-
hörden auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG). In der Verwaltungsrechtspflege
des Bundes gilt die Rückweisung in der Sache an die Vorinstanz zu weite-
ren Abklärungen und neuem Entscheid (mit noch offenem Ausgang) pra-
xisgemäss als volles Obsiegen der beschwerdeführenden Partei (vgl. BGE
132 V 215 E. 6.1; Urteile des BVGer A-2366/2018 vom 24. Mai 2018 E. 5.2
und A-1344/2015 vom 28. Juni 2018 E. 19.2). Der Beschwerdeführer hat
demzufolge keine Verfahrenskosten zu tragen. Der von ihm geleistete Kos-
tenvorschuss in der Höhe von Fr. 1‘500.– ist ihm nach Eintritt der Rechts-
kraft des vorliegenden Urteils zurückzuerstatten. Nachdem auch der
Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin als Bundesbehörden keine Ver-
fahrenskosten auferlegt werden können (Art. 63 Abs. 2 VwVG), sind keine
Verfahrenskosten zu erheben (vgl. auch Urteil des BVGer A-5871/2016
vom 21. Februar 2018 E. 5.1).
4.2 Der obsiegenden Partei ist von Amtes wegen oder auf Begehren eine
Entschädigung für die ihr erwachsenen notwendigen Kosten zuzusprechen
(vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 21. Feb-
ruar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwal-
tungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Entschädigung umfasst die Kos-
ten der Vertretung sowie allfällige weitere Auslagen der Partei (vgl. Art. 8 ff.
VGKE). Das Gericht setzt die Entschädigung aufgrund der Kostennote
oder, sofern keine solche eingereicht wird, der Akten fest (vgl. Art. 14
Abs. 2 VGKE). Es liegt keine Kostennote des Beschwerdeführers vor. Un-
ter Berücksichtigung des mutmasslichen Arbeits- und Zeitaufwands für das
vorliegende Beschwerdeverfahren erscheint eine Parteientschädigung von
pauschal Fr. 3‘000.– als angemessen. Diese wird der Beschwerdegegnerin
zur Bezahlung auferlegt (Art. 64 Abs. 3 VwVG).