Decision ID: 653bf2f4-f718-4672-974e-f2b64d8d7fd5
Year: 2018
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants:
A. Il se trouve, au centre du village de Juriens, une parcelle (n° 85 du registre foncier) propriété de la commune sur laquelle a été édifiée la maison de commune (ancien collège). Un poids public a été installé le long de la façade ouest de la maison de commune, sur le domaine public communal. Cet ouvrage est un pont-bascule, avec au sol une surface rectangulaire couverte de planches où les chars sont placés en vue du pesage, et avec un édicule installé contre le mur de la maison de commune. Ce petit bâtiment (n° ECA 47) a été détruit accidentellement le 29 août 2016, un tracteur l'ayant embouti.
Auparavant, le poids public de Juriens avait été inscrit, le 28 septembre 1990, à l'inventaire cantonal des monuments historiques (voir décision du Conseil d'Etat publiée dans la Feuille des avis officiels du 2 novembre 1990, p. 4523). Ce bâtiment à plan rectangulaire et toiture à croupes, d'une longueur d'environ 2,50 m et d'une hauteur d'environ 3 m, pouvait être décrit ainsi (cette description figure dans les déterminations du Département cantonal du 8 juin 2018 – cf. infra, let. G):
"Les trois faces visibles étaient percées en leur milieu d'une porte (nord), d'une fenêtre (ouest), la face sud étant borgne, respectivement munie d'un petit orifice de ventilation sous la forme d'une brique manquante.
La maçonnerie était faite d'un appareil bicolore à vue de briques de terre cuite pleines jaunes et rouges (teintes naturelles), sur un soubassement de ciment. Le fond de façade était de briques jaunes, les motifs décoratifs (chaînes, piédroits et jambe harpés) de briques rouges. Les percements étaient couverts par des arcs surbaissés polychromes, les sommiers (quatre briques) et les clefs (trois briques) étant en briques rouges.
Le piédroit harpé de la fenêtre se prolongeait jusqu'au soubassement, la tablette d'appui étant rouge et l'allège jaune.
La toiture était constituée d'un seul matériau, de fer blanc, avec un large chêneau encaissé. Alors que les arêtiers portant deux épis/boules de faîtage étaient lisses, les pans étaient constitués de panneaux de fer blanc gaufrés en écaille.
La porte et les contrevents étaient pleins, en bois peint en rouge.
La fenêtre (simple vitrage), à vantail fixe, était en bois et munie de petits bois, le tout peint en blanc."
B. Après la destruction du bâtiment, la Municipalité de Juriens (ci-après: la municipalité) s'est adressée au Service immeubles, patrimoine et logistique du Département des finances et des relations extérieures (ci-après: le SIPaL), par un courriel du 6 septembre 2016, pour lui demander comment elle devait procéder.
Le 13 octobre 2016, la Section monuments et sites du SIPaL a répondu à la municipalité par un courrier dont la conclusion est la suivante:

"Considérant les résultats de l'analyse de la qualité patrimoniale du poids public de Juriens, la Section décide de maintenir sa décision de procéder à la reconstruction du poids public de Juriens en raison de ses qualités architecturales et stylistiques, et en raison de la singularité et de l'unicité de ce monument au sein du canton de Vaud."
Il était précisé que la Section monuments et sites avait, le 14 septembre précédent, décidé que le poids public devrait être reconstruit à l'identique, et qu'elle avait examiné la question de manière plus approfondie après une séance sur place le 3 octobre 2016.
La municipalité a recouru contre cette décision. Par un arrêt rendu le 4 mai 2017 (cause AC.2017.0127), la Cour de droit administratif et public a déclaré ce recours irrecevable. Dans le cadre de cette procédure, le SIPaL a précisé que sa décision du 13 octobre 2016 constituait une mesure conservatoire dont la validité serait confirmée par l'ouverture d'une procédure de classement du poids public.
La municipalité a recouru en vain, au Tribunal fédéral, contre l'arrêt de la Cour de céans (arrêt d'irrecevabilité 1C_306/2017 du 28 juin 2017).
C. Le 22 décembre 2016, le SIPaL a informé la municipalité qu'il allait proposer le classement du poids public comme monument historique et qu'il l'invitait à formuler un préavis à ce sujet. Le 7 février 2017, la municipalité a émis un préavis négatif. Le SIPaL a par ailleurs obtenu du Conseil d'Etat, le 11 janvier 2017, une prolongation de trois mois du délai pour ouvrir l'enquête publique en vue du classement.
Le projet de classement a été mis à l'enquête publique du 1er avril au 2 mai 2017. La municipalité a formé opposition le 26 avril 2017, en exposant notamment ce qui suit: "Concrètement, les éléments du bâti qui ont pu être récupérés [après l'accident] sont minimes. L'édicule que le SIPaL entend faire construire serait donc une copie, formée de pièces modernes, qui plus est d'origine non locale."
D. Le Chef du Département des finances et des relations extérieures (DFIRE – ci-après: le département cantonal) a levé l'opposition par une décision du 17 octobre 2017. Cette décision retient notamment ce qui suit:
"Le bâtiment du poids public communal de Juriens [...] a reçu la note *2* lors du recensement architectural cantonal. Ce bâtiment du poids public est l'un des rares exemplaires à avoir été inscrit à l'inventaire cantonal. En effet, sur les 84 poids publics que compte le canton, seulement 7 sont en note *2* dont 6 sont inscrits à l'inventaire et un seul est classé monument historique.
Même si le poids public de Juriens est dépourvu de son mécanisme de pesée, il est néanmoins unique en son genre du point de vue de son langage architectural puisqu'il présente une composition en brique polychrome créant un jeu entre les briques rouges utilisées pour les éléments structurants (chaînes d'angle, montant de porte et fenêtre, allège, "clé" et départ d'arc) et jaunes pour les éléments intermédiaires. L'ensemble est supporté par un soubassement et surmonté par une couverture en imitation de petite tuile surmontée de deux épis de faîtage.
Parmi tous les poids conservés, seulement deux se rapprochent de l'architecture de celui de Juriens, respectivement ceux de Villarzel et Cudrefin [...].
Il ressort de la fiche de recensement que cet élément bâti présente un intérêt patrimonial et historique, raison pour laquelle il a été inscrit à l'inventaire cantonal des monuments non classés il y a presque trente ans. Dès lors, force est de constater que son intérêt historique a été découvert bien avant sa démolition accidentelle.
Par ailleurs, le département est conscient qu'une partie des éléments du bâtiment du poids public n'a pas pu être récupérée. Cela étant, une reconstruction à l'identique est tout à fait possible et n'enlève pas tout intérêt à son classement. Ainsi, les parties réutilisables seront réutilisées, au besoin restaurées, les parties trop endommagées ou manquantes seront remplacées par des pièces identiques.
Par ailleurs, il est constaté qu'une telle reconstruction ne devrait pas engendrer de frais supplémentaires pour la Commune. Il appartient en effet à l'assurance RC du véhicule agricole en cause de vous dédommager pour le dommage subi. [...] Une telle mesure est par ailleurs proportionnée puisque c'est la seule qui permet de reconstruire ce qui a été détruit et qu'elle n'engendre aucun coût ou un coût minime pour les contribuables de votre commune".
E. Le 17 octobre 2017 également, le Chef du département cantonal a pris la décision classant le poids public ECA 47 à Juriens. Cette décision a la teneur suivante:
"Décision
En vue d'assurer la reconstruction, la sauvegarde et la conservation du poids public sis à Juriens, ECA 47, actuellement propriété de la Commune, il est procédé à son classement.
Etendue du classement
Le classement s'étend à l'ensemble de l'édicule ECA 47, non compris le plateau de pesée et le mécanisme, disparus.
Intérêt de l'objet
Le poids public de Juriens est l'un des sept poids publics du canton inscrits à l'Inventaire cantonal. Un seul est classé Monument historique. Parmi tous les 84 poids conservés, seulement trois se rapprochent stylistiquement de celui de Juriens, mais possèdent une architecture plus simple.
Le poids de Juriens présente une composition architecturale en briques polychromes, avec soubassement et toiture imitant la petite tuile surmonté et de deux épis de faîtage.
Unique en son genre dans le canton, il est le représentant le plus achevé de l'usage d'un matériau qui se développe intensément au 19ème siècle où il devient progressivement bon marché et plus en plus courant, notamment pour des bâtiments fonctionnels tels des poids publics. Son usage se maintient au 20ème siècle. La date retrouvée sur le monument correspond tout à fait à ce courant.
L'édicule a été gravement endommagé accidentellement le 28 août 2016, et les débris furent évacués et stockés à l'écart. A cette date, le plateau de pesée et le mécanisme avait disparu.
Mesures de protection déjà prises
Le poids public de Juriens a été porté à l'Inventaire des monuments non classés au sens de l'art. 49 LPNMS en date du 28 septembre 1990.
L'Inventaire fédéral des sites construits à protéger (ISOS) identifie Juriens comme site d'intérêt régional. Le bâtiment ECA 47 y figure comme élément individuel et on en préconise la conservation de la substance (objectif de protection A).
Suite à sa démolition accidentelle, le SIPAL a décidé de demander la reconstruction du bâtiment à l'identique, à titre de mesure conservatoire, par courrier du 13 octobre 2016 à la Commune. Conformément aux articles 10 et 48 LPNMS, il incombe au Département de classer cet élément patrimonial, à défaut de quoi la mesure conservatoire deviendra caduque.
Mesures de conservation et de restauration nécessaires
Reconstruction, maintien et entretien du bâtiment ECA 47 et de ses abords."
La décision de classement a été publiée dans la Feuille des avis officiels du 20 octobre 2017.
F. Le 15 novembre 2017, la municipalité a déposé un recours contre la décision de levée de son opposition au classement et contre la décision de classement. Elle demande implicitement l'annulation de ces décisions, en faisant valoir qu'elle conteste, sur le principe, le classement d'un bâtiment accidentellement détruit "et l'obligation de construction de ce qu'il faut appeler un décor". La mesure de classement, qui s'applique à un édicule neuf, ne répondrait pas à un intérêt public et serait disproportionnée.
Dans sa réponse du 8 janvier 2018, le Chef du département cantonal conclut au rejet du recours.
La municipalité a répliqué le 25 janvier 2018. Elle a notamment écrit ceci: "Nous ne comprenons pas comment il est possible de classer un bâtiment qui n'existe plus. Que ce poids public soit classé après sa reconstruction, non à l'identique, mais dans les conditions évoquées lors de notre séance du 31 octobre 2017 avec l'assurance du tracteur en cause et les membres du SIPaL, ne nous pose pas de problème. Nous avons donc besoin d'une garantie dans ce sens."
G. La municipalité a ensuite présenté le 23 mai 2018 un projet de reconstruction d'un édicule sur lequel le département cantonal a pris position le 8 juin 2018. Il a estimé que ce projet ne correspondait pas à l'objectif visé par la décision de classement, car il s'écartait nettement de l'idée d'une reconstruction à l'identique de l'original, voire de sa restauration; il entraînait une "altération significative, constructive et architecturale, de l'édicule original" (édicule simplifié, sans porte ni fenêtre; "abandon d'une grammaire cohérente de maçonnerie mise en œuvre dans le cas des arcs remplacés par un linteau invisible muni d'une arasée monochrome de briques suspendues ou collées").
Considérant en droit:
1. La décision de classement peut être attaquée par la voie du recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Il a été formé en temps utile (art. 95 LPA-VD), il satisfait aux exigences de motivation (art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD) et la municipalité, représentant la commune propriétaire de l'objet classé, a un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification de la décision de classement (art. 75 let. a LPA-VD). Le recours est donc recevable et il y a lieu d'entrer en matière.
2. a) La décision de classement est fondée sur la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11). La procédure de classement d’un monument historique est régie par les art. 52 à 54 LPNMS (section II du chapitre V de la loi, "Protection spéciale des monuments historiques et des antiquités"). L'art. 52 al. 1 LPNMS dispose que "pour assurer la protection d'un monument historique ou d'une antiquité au sens de l'article 46 de la présente loi, il peut être procédé à son classement par voie de décision assorti au besoin d'un plan de classement". La décision de classement définit, selon l'art. 53 LPNMS, "l'objet classé, le cas échéant ses abords et l'intérêt qu'il présente" (let. a), " les mesures de protection déjà prises" (let. b) et "les mesures de conservation ou de restauration nécessaires" (let. c). L'art. 54 LPNMS renvoie ensuite aux art. 22 à 28 LPNMS, applicables par analogie (section II du chapitre III de la loi, intitulé "Protection spéciale de la nature et des sites"). Cela signifie en particulier que le projet de décision de classement d’un monument historique, élaboré par le service cantonal compétent (le SIPaL), doit être soumis à une enquête publique (art. 24 LPNMS, dépôt pendant trente jours au greffe municipal), et qu’ensuite il appartient au département compétent de rendre la décision de classement (art. 26 LPNMS).
b) Le poids public de Juriens a été inscrit en 1990 à l'inventaire cantonal, en fonction de ses caractéristiques relevées notamment lors du recensement architectural effectué par le service cantonal spécialisé (cf. art. 26 et 27 du règlement d'application de la LPNMS [RLPNMS; RSV 450.11.1]). Ce bâtiment a obtenu la note *2* au recensement architectural; d'après une directive du SIPaL (laquelle est publiée notamment sur le site internet www.patrimoine.vd.ch, monuments et sites, recenser le patrimoine architectural), cette note s'applique aux monuments d'importance régionale et sa signification est la suivante:
"L’édifice devrait être conservé dans sa forme et dans sa substance. Des modifications qui n’en altèrent pas le caractère peuvent être envisagées. Avant toute intervention, il est opportun de réaliser une étude historique ou archéologique préalable, une recherche d’archives et une documentation iconographique.
Mesures de protection: Le monument a une valeur justifiant un classement comme monument historique. En attendant l’engagement de cette mesure, il est inscrit à l’inventaire. Il est placé sous la protection spéciale prévue par la loi à ses articles 49 et suivants."
Les effets juridiques de l’inscription d’un objet à l’inventaire sont en substance ceux-ci: le propriétaire a l’obligation d’annoncer au département en charge des monuments, sites et archéologie tous travaux qu’il envisage d’apporter à l’objet inscrit (art. 16 LPNMS, par renvoi de l’art. 51 LPNMS). Cette annonce intervient par la transmission de la demande d’autorisation de construire aux services de l’administration cantonale (via la CAMAC). Le département cantonal peut alors, en vertu de l’art. 17 al. 1 LPNMS, "soit autoriser les travaux annoncés, soit ouvrir une enquête en vue de classement". L’art. 18 LPNMS dispose alors que "l’enquête doit être ouverte dans les trois mois suivant l’annonce des travaux projetés par le propriétaire; à ce défaut, les travaux sont réputés autorisés". Cela signifie en résumé que l’absence de mise à l’enquête publique d’un projet de décision de classement dans les trois mois dès la communication d’une demande d’autorisation (communale) pour démolir ou transformer un bâtiment inscrit à l’inventaire équivaut à l’octroi d’une autorisation spéciale du département cantonal concerné. Inversement, pour empêcher valablement la municipalité de délivrer l'autorisation de construire, le département cantonal doit mettre sans retard à l'enquête publique un projet de décision de classement.
Pour les monuments historiques non classés, la loi prévoit la possibilité de prendre des mesures de sauvegarde. Lorsqu’un "danger imminent" menace un objet présentant "un intérêt archéologique, historique, artistique, scientifique ou éducatif" (cf. art. 46 al. 1 LPNMS, relatif à la "protection générale" des monuments historiques) – et a fortiori lorsqu'un tel danger menace un objet inscrit à l'inventaire cantonal -, l’art. 47 LPNMS permet au département cantonal de prendre des "mesures conservatoires", à savoir les "mesures nécessaires à sa sauvegarde". La portée de ces mesures conservatoires est définie à l’art. 48 LPNMS: "Si aucune enquête en vue du classement n’a été ouverte dans un délai de trois mois dès la date des mesures conservatoires, celles-ci deviennent caduques. En cas de nécessité, le Conseil d’Etat peut prolonger ce délai de six mois au plus".
c) Dans le recours, la valeur historique ou architecturale du poids public, avant sa destruction, n'est pas discutée. Le poids public était un élément typique des centres de village et le choix de l'autorité cantonale d'assurer la conservation de quelques installations typiques, avec un bâtiment dont l'architecture n'est pas banale, ne saurait être critiqué. L'inscription du bâtiment litigieux à l'inventaire cantonal, qui est en quelque sorte le prélude au classement, ne paraît pas avoir été contestée par la commune en 1990; quoi qu'il en soit, il n'est pas prétendu par la recourante que la qualification de monument d'importance régionale lui aurait été reconnue à tort. Le droit cantonal vaudois prévoit une protection spéciale des monuments "en deux temps", c'est-à-dire d'abord par l'inscription à l'inventaire cantonal, puis si nécessaire par le classement entraînant directement des restrictions de la propriété (cf. Philip Vogel, La protection des monuments historiques, Lausanne 1982, p. 90). Ce système présente pour tous les intéressés l'avantage d'une certaine prévisibilité. La première étape, celle de l'inventaire, est propre à démontrer l'existence d'un intérêt public particulier au maintien du bâtiment, et le cas échéant à son classement ultérieur comme monument historique. Cette présomption n'est certes pas irréfragable; toutefois, l'inscription à l'inventaire suppose déjà du département cantonal qu'il effectue une pesée des intérêts et retienne l'existence prima facie d'un intérêt public prépondérant à l'application de mesures de protection.
Cela étant, d'après la jurisprudence du Tribunal fédéral, les restrictions de la propriété ordonnées pour protéger les monuments et les sites naturels ou bâtis sont en principe d'intérêt public (ATF 135 I 176 consid. 6.1; 126 I 219 consid. 2c; 119 Ia 305 consid. 4b et les arrêts cités). Tout objet ne méritant pas une protection, il faut procéder à un examen global, objectif et basé sur des critères scientifiques, qui prenne en compte le contexte culturel, historique, artistique et urbanistique du bâtiment concerné. Les constructions qui sont les témoins et l'expression d'une situation historique, sociale, économique et technique particulière, doivent être conservées. De plus, la mesure ne doit pas être destinée à satisfaire uniquement un cercle restreint de spécialistes; elle doit au contraire apparaître légitime aux yeux du public ou d'une grande partie de la population, pour avoir en quelque sorte une valeur générale (ATF 135 I 176 consid. 6.2). Il incombe à l'autorité compétente, dans chaque cas particulier, de procéder à un examen soigneux de la situation pour déterminer jusqu'à quel point l'intérêt public justifie le classement d'un monument, ou pour évaluer les mesures de protection nécessaires (ATF 120 Ia 270 consid. 4a; arrêt TF 1C_101/2010 du 11 mai 2010, consid. 3.1).
d) Il faut considérer, à lire l'argumentation de la municipalité, que l'intérêt public au classement du bâtiment litigieux comme monument historique, au cas où il n'aurait pas été démoli en été 2016, n'aurait pas été contesté. Pour le bâtiment d'origine, la description de cet intérêt public est claire et suffisante, dans la décision levant l'opposition et dans la décision de classement proprement dite (cf. supra, let. D). Par ailleurs, l'obligation de conserver en principe et d'entretenir ce bâtiment, ou l'interdiction d'y porter atteinte sans autorisation du département cantonal (cf. art. 23 LPNMS par renvoi de l'art. 54 LPNMS, "Effet du classement"), n'aurait à l'évidence pas été une charge disproportionnée pour la commune, propriétaire du poids public, compte tenu des caractéristiques de l'édicule (d'un petit volume, inutilisé, facile à entretenir, implanté sur le domaine public, etc.).
En définitive, la seule question à résoudre est celle de savoir si la loi cantonale ainsi que les principes constitutionnels - singulièrement le principe de la proportionnalité, à respecter quand une restriction au droit de propriété est imposée par l'Etat (cf. art. 26 al. 1 et 36 al. 3 Cst.) – permettent de classer comme monument historique un bâtiment accidentellement détruit, après sa destruction.
e) Il faut constater à ce propos que certains éléments du bâtiment d'origine ont été conservés, et aussi qu'une description précise de toutes les composantes de l'ouvrage est disponible, en tout cas pour les parties significatives (cf. supra, let. A). Le département cantonal a considéré qu'une reconstruction à l'identique était tout à fait possible, avec une réutilisation voire une restauration des parties utilisables et un remplacement des parties trop endommagées ou manquantes. La municipalité, qui a présenté une proposition de reconstruction, mais pas à l'identique (reconstruction partielle), ne prétend pas qu'il ne serait pas possible, en confiant le travail à des entreprises spécialisées, d'atteindre le résultat voulu par le département cantonal. On ne saurait davantage critiquer l'appréciation de cette autorité qui considère qu'il y a toujours un intérêt à ce que le bâtiment, restauré et reconstruit, soit classé comme monument historique. Le fait que certains matériaux soient neufs ne prive pas le bâtiment de ses caractéristiques architecturales et historiques. Du reste, si le département cantonal avait décidé de classer ce bâtiment peu après son inscription à l'inventaire ou avant 2016, sa destruction accidentelle n'aurait en principe pas été un motif de révoquer la décision de classement; au contraire, tout indique que la reconstruction aurait été ordonnée pour corriger l'atteinte causée par l'accident. C'est donc à tort que la municipalité prétend que le bâtiment ne peut plus, en l'état, être classé comme monument historique.
La décision de classement implique en premier lieu la reconstruction à l'identique (cf. ch. 4 et 5 de la décision du 17 octobre 2017). Cette reconstruction a déjà été ordonnée le 13 octobre 2016 à titre de mesure conservatoire, mesure qui n'a pas été valablement contestée par la municipalité. La décision de classement valide cet ordre de reconstruction, qui est nécessaire. En d'autres termes, le département cantonal est fondé à exiger non seulement une reconstruction partielle – telle celle proposée par la municipalité le 23 mai 2018 – mais des travaux permettant de reconstituer et restaurer l'édicule avec toutes ses caractéristiques architecturales (maçonnerie avec motifs décoratifs, percements, fenêtre et porte, etc.). La municipalité a estimé à 20'000 fr. environ, sur la base de devis d'entreprises (et en tenant compte de 2'000 fr. de travaux administratifs internes), le coût de la "réhabilitation" du poids public, selon son projet. Une reconstruction à l'identique ne devrait pas être sensiblement plus chère et, comme le relève la décision attaquée, un remboursement devrait être obtenu de l'assurance responsabilité-civile du conducteur fautif. Il n'est pas nécessaire d'examiner plus en détail le coût prévisible de la reconstruction; il suffit de constater qu'il devrait en définitive être relativement peu élevé pour la commune (au regard de l'ensemble des charges qu'elle doit supporter pour l'accomplissement de tâches publiques et l'entretien de son patrimoine).
La décision de classement ne viole donc pas la loi cantonale (LPNMS) et la mesure de conservation consistant à reconstruire à l'identique le bâtiment du poids public n'est pas contraire au principe de la proportionnalité. Les griefs de la recourante se révèlent mal fondés. Le recours doit donc être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée.
3. Vu le sort du recours, un émolument judiciaire doit être mis à la charge de la commune, agissant pour défendre ses intérêts patrimoniaux (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens.