Decision ID: 953eb7dd-8222-521a-ac4a-dd0664a1c48d
Year: 2008
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Mit der ergänzenden Verordnung über das Dienstverhältnis der Lehrpersonen an
Berufs- und Weiterbildungszentren (sGS 231.31, abgekürzt EVD-BS), in Kraft getreten
am 1. August 2005, wurden die Lohnlaufbahnen der Lehrkräfte an Berufsfachschulen
jenen der Lehrkräfte an den Mittelschulen (Maturitätsschule, Wirtschaftsmittelschule
[abgekürzt WMS], Diplom- bzw. Fachmittelschule [abgekürzt FMS]) angeglichen.
Zudem erfolgte eine Harmonisierung der Pflichtlektionenzahl für Lehrpersonen an
gewerblich-industriellen Berufsfachschulen und Lehrpersonen an kaufmännischen
Berufsfachschulen. Gemäss Anhang der EVD-BS hat ein Lehrer an einer
Berufsfachschule in der Laufbahn A für ein Vollpensum 25 Lektionen zu leisten.
Demgegenüber hat eine Hauptlehrkraft für wissenschaftliche Fächer an einer
Mittelschule gemäss Art. 13 Abs. 1 lit. a der ergänzenden Verordnung über das
Dienstverhältnis der Mittelschul-Lehrkräfte (sGS 143.4, abgekürzt EVD-MS) lediglich 23
Jahreswochenlektionen zu absolvieren.
Mit Schreiben vom 28. Februar 2005 stellten O.T. und P.V. im Namen von 17
Lehrerinnen und Lehrern von Berufsmittelschulen (Berufsmaturitätslehrgänge an
Berufsfachschulen, abgekürzt BMS) beim Erziehungsdepartement (heute
Bildungsdepartement, abgekürzt BLD) den Antrag auf Gleichstellung der BMS-
Lehrkräfte mit den Lehrkräften der WMS hinsichtlich Anzahl der zu leistenden
Pflichtlektionen. In der Folge kam es am 6. April 2005, 9. Juni 2006 und 21. August
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2006 zu Treffen zwischen Vertretern der Lehrkräfte der BMS und Vertretern sowie des
Vorstehers des BLD. In deren Anschluss führte das BLD eine Vernehmlassung bei den
Berufs- und Weiterbildungszentren (abgekürzt BWZ) sowie beim Amt für Mittelschulen
und den betroffenen Verbänden zu diesem Begehren durch. Anlässlich eines weiteren
Treffens zwischen den Parteien am 7. Juni 2007 wurde als Alternativvorschlag eine
Reduktion der Pflichtlektionenzahl für alle Berufsschullehrer auf 24 Stunden diskutiert.
Mit Schreiben vom 3. Juli 2007 teilten die anwaltlich vertretenen Lehrkräfte der BMS
mit, dass starke rechtliche und sachliche Argumente für eine Gleichstellung der BMS-
Lehrkräfte mit den analogen Funktionen an den Mittelschulen sprächen, weshalb am
Begehren auf Reduktion der Pflichtlektionen auf 23 festgehalten würde. Am
278. August 2007 teilte der Vorsteher des BLD den Vertretern der BMS-Lehrkräfte mit,
dass die Regierung eine partielle Reduktion der Pensenverpflichtungen für
Lehrpersonen an der BMS ablehne. Die Regierung habe aber noch keinen Beschluss
über die Harmonisierung sämtlicher Pensenverpflichtungen der Berufsfachschullehrer
getroffen, sondern habe das BLD zu neuen Abklärungen aufgefordert.
B./ Mit Eingabe vom 19. Oktober 2007 erhoben B.B., P.B., P.F. und P.V. - langjährige
Lehrpersonen an der BMS am gewerblichen Berufs- und Weiterbildungszentrum bzw.
dem Kaufmännischen Berufs- und Weiterbildungszentrum St. Gallen - Klage gegen den
Kanton St. Gallen. Sie beantragen, es sei festzustellen, dass die Kläger als
Lehrpersonen an den gewerblichen und kaufmännischen Berufsmittelschulen des
Kantons St. Gallen gemäss Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft (SR 101, abgekürzt BV) hinsichtlich Besoldung und
Pflichtlektionenzahl gleich zu behandeln seien wie Lehrpersonen an den
Wirtschaftsmittelschulen des Kantons St. Gallen. Zudem sei die Pflichtlektionenzahl der
klagenden Lehrkräfte für das Schuljahr 2008/09 auf 23 Lektionen pro Woche
herabzusetzen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Das BLD beantragte in seiner Klageantwort vom 29. November 2007 die Abweisung
der Klage, soweit darauf einzutreten sei, unter Kostenfolgen zu Lasten der klagenden
Lehrkräfte. In der Replik vom 10. Januar 2008 und der Duplik vom 28. Januar 2008
hielten die Parteien an ihren Begehren fest.
Die einzelnen Vorbringen der Verfahrensbeteiligten werden, soweit wesentlich, in den
nachstehenden Erwägungen dargelegt und gewürdigt.
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Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Das Verwaltungsgericht prüft die Sachurteilsvoraussetzungen von Amtes wegen
(Art. 80 und Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 58 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 2 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP).
1.1. Das Verwaltungsgericht beurteilt als erste Klageinstanz vermögensrechtliche
Ansprüche aus der Mitgliedschaft bei einer Behörde oder aus dem öffentlichen
Beamten- oder Angestelltenverhältnis; ausgenommen sind Ansprüche aus öffentlich-
rechtlichen Versicherungen (Art. 79 VRP). Als vermögensrechtlich gelten
insbesondere Ansprüche aus öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnissen. Auf dem
Klageweg auszutragen sind damit auch Streitigkeiten über Gehaltsansprüche, die sich
aufgrund einer kontroversen Anwendung und Auslegung von Besoldungserlassen
ergeben (GVP 2002 Nr. 75). Richtet sich ein vermögensrechtlicher Anspruch aus einem
öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis gegen ein Gemeinwesen, so kann die Klage erst
erhoben werden, wenn die oberste in der Sache zuständige Verwaltungsbehörde des
Gemeinwesens den Anspruch abgelehnt hat (Art. 80 Abs. 2 VRP).
1.1.1. Die Kläger fordern eine Gleichbehandlung mit den Lehrkräften der WMS und der
FMS hinsichtlich der von ihnen zu leistenden Pflichtstunden. Gemäss Praxis des
Bundesgerichts zum Begriff der "vermögensrechtlichen Angelegenheit" i.S.v. Art. 85
i.V.m. Art. 51 Bundesgerichtsgesetz (SR 173.110, abgekürzt BGG) ist für die
Qualifizierung eines Anspruchs zum einen der Rechtsgrund des streitigen Anspruchs
zum andern der verfolgte Zweck massgebend (B. Rudin, Basler Kommentar,
Bundesgerichtsgesetz, Basel 2008, N 12 zu Art. 51 und N 18 ff. zu Art. 85 BGG). Im
Anwendungsbereich der verwaltungsrechtlichen Klageverfahren ist allerdings zu
berücksichtigen, dass kantonale Verwaltungsrechtspflegegesetze den Begriff der
vermögensrechtlichen Ansprüche teilweise enger umschreiben und das Vorliegen einer
vermögensrechtlichen Streitigkeit teilweise nicht bereits dann bejaht wird, wenn ein
wirtschaftlicher Zweck im Vordergrund steht, sondern nur dann, wenn der Klageantrag
auf einen Geldbetrag geht oder eine klar bezifferbare Leistung verlangt wird (Merkli/
Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im
Kanton Bern, Bern 1997, N 18 zu Art. 87; M. Merker, Rechtsmittel, Klage und
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Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege vom 9. Juli 1968, Zürich 1998, N 32 zu § 60).
Das von den Klägern gestellte Begehren um Gleichbehandlung der Lehrkräfte der BMS
mit jenen der WMS und FMS hinsichtlich Pflichtlektionenzahl erweist sich dann als
Geltendmachung eines vermögensrechtlichen Anspruchs, wenn berücksichtigt wird,
dass die in Frage stehenden unterschiedlichen Pflichtstundenregelungen bei gleicher
Jahresbesoldung zu einer ungleichen Lektionenbesoldung der Lehrkräfte führen. Das
Begehren der Kläger ist damit insoweit auf dem Klageweg durchsetzbar, als eine
Erhöhung des im Rahmen ihres Anstellungsverhältnisses ausgerichteten
Stundensatzes (direkt über eine höhere Besoldung oder indirekt über eine geringere
Zahl von Pflichtstunden) verlangt wird.
1.1.2. Für das Dienstverhältnis der Lehrpersonen an kantonalen Berufs- und
Weiterbildungszentren sowie sachgemäss an Berufsschulen von nichtstaatlichen
Trägern gelten die allgemeinen Vorschriften zum Dienstrecht für das Staatspersonal
(vgl. Art. 1 Abs. 2 der EVD-BS). Die Kläger erfüllen zudem eine Aufgabe im öffentlichen
Interesse und werden nach öffentlich-rechtlichen Regeln entlöhnt (vgl. Art. 5 EVD-BS).
Das Anstellungsverhältnis ist dementsprechend als öffentlich-rechtlich zu qualifizieren.
Der im vorliegenden Fall geltend gemachte Anspruch auf gleiche Entlöhnung für die
geleisteten Pflichtlektionen ergibt sich jedoch nur mittelbar aus dem
Anstellungsverhältnis zwischen den Klägern und dem Beklagten. Der Anspruch auf
Erhöhung des Lektionenlohnes wird aus dem verfassungsrechtlichen
Gleichheitsgrundsatz abgeleitet, der nach Auffassung der Kläger durch die am
1. August 2005 in Kraft getretene Revision des für das Anstellungsverhältnis relevanten
Besoldungserlasses (EVD-BS) verletzt werde. Das Klagebegehren hätte damit auch im
Rahmen eines abstrakten Normenkontrollverfahrens vor dem Bundesgericht geltend
gemacht werden können (Art. 82 i.V.m. Art. 87 BGG). Vorliegend wird jedoch auf dem
Klageweg eine Überprüfung der anwendbaren Besoldungsverordnung verlangt. Art. 81
der Kantonsverfassung (sGS 111.1) verpflichtet sämtliche Recht sprechenden
Instanzen zur akzessorischen Kontrolle der von ihnen angewendeten Erlassen. Da
Streitigkeiten über Gehaltsansprüche, die sich aufgrund einer kontroversen Anwendung
und Auslegung von Besoldungserlassen ergeben, auf dem Klageweg auszutragen sind,
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kann im Rahmen dieser Verfahren auch die inzidente Kontrolle der in Frage stehenden
Besoldungserlasse verlangt werden.
1.1.3. Vor der Einleitung des Klageverfahrens haben die Kläger mit dem Beklagten eine
einvernehmliche Lösung gesucht. Mit Schreiben vom 27. August 2007 stellte sich der
Beklagte jedoch auf den Standpunkt, dass die von den Klägern geforderte
Harmonisierung der Pensenverpflichtungen für Berufsfachschullehrpersonen und der
Mittelschullehrpersonen weiter geprüft werden müsse und deshalb dem Begehren
noch nicht entsprochen werden könne. Die Vorgabe von Art. 80 Abs. 2 VRP ist damit
erfüllt.
Aus dem Gesagten folgt, dass das Verwaltungsgericht zur Beurteilung der Streitsache
im Klageverfahren sachlich zuständig ist.
1.2. Die Klagelegitimation setzt ein schutzwürdiges Interesse an der vom Gericht
verlangten Entscheidung voraus. Zur Anhebung eines Klagebegehrens i.S.v. Art. 79
VRP ist legitimiert, wer einen vermögensrechtlichen Anspruch in eigenem Namen
behauptet (vgl. GVP 2002 Nr. 75). Für die prozessuale Legitimation ist dagegen
unerheblich, ob dem Kläger der behauptete Anspruch tatsächlich zusteht, über diese
Frage ist mittels Sachurteil zu entscheiden.
1.2.1. Soweit die Kläger ihren Anspruch auf eine höhere Lektionenentschädigung im
eigenen Namen und gestützt auf ein zwischen ihnen und dem Beklagten bestehendes
Anstellungsverhältnis geltend machen, kann ihre Klagelegitimation bejaht werden.
Dabei ist jedoch festzuhalten, dass das Urteil des Verwaltungsgerichts nur für die
Kläger eine unmittelbare Rechtswirkung entfalten kann (vgl. BGE 121 I 104 E. 4). Das
Ergebnis einer inzidenten Normenkontrolle entfaltet jedoch für künftige Verfahren in der
gleichen Sache eine Bindungswirkung.
1.2.2. Die Kläger verlangen zum einen die Feststellung einer Verfassungsverletzung
zum andern - unter dem Titel "Leistungsbegehren" - die Herabsetzung der
Pflichtlektionenzahl für das Schuljahr 2008/09 auf 23 Lektionen pro Woche. Das für ein
Feststellungsbegehren notwendige Feststellungsinteresse ist im Klageverfahren als
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besondere Form des allgemeinen Rechtsschutzinteresses als Prozessvoraussetzung zu
prüfen.
Die von den Klägern gestellten Rechtsbegehren können nebeneinander keinen Bestand
haben. Das für ein Feststellungsbegehren notwendige Feststellungsinteresse fehlt
namentlich dann, wenn das Rechtsschutzinteresse der klagenden Partei durch ein
rechtsgestaltendes Urteil gewahrt werden kann (vgl. BGE 128 V 48 E. 3a mit
Hinweisen). Entgegen der Bezeichnung der Kläger handelt es sich beim Begehren um
Herabsetzung der Pflichtlektionenzahl um ein Gestaltungsbegehren, das bei einer
Gutheissung zu einer neuen Rechtslage für die Kläger führen würde und damit einem
Feststellungsbegehren in jedem Fall vorzugehen hätte. Auf das Feststellungsbegehren
ist deshalb nur dann einzutreten, wenn das Gestaltungsbegehren als unzulässig zu
qualifizieren ist.
1.2.2.1. Die Beseitigung von gesetzgeberischen Ungleichbehandlungen setzt in aller
Regel nicht bloss die Aufhebung bzw. Nichtanwendung der in Frage stehenden Norm,
sondern - um unzumutbare Regelungsdefizite zu verhindern - die Schaffung einer
verfassungskonformen Ersatzregelung voraus (vgl. B. Rütsche, Rechtsfolgen von
Grundrechtsverletzungen, Diss. Bern, Basel 2002, S. 89 ff.). Die Zulässigkeit und
Zumutbarkeit von richterlichen Ersatzregelungen wurde vom Bundesgericht teilweise
ausdrücklich abgelehnt, indem auf entsprechende Begehren nicht eingetreten wurde
(vgl. BGE 125 I 107 E. 1b mit Hinweisen). Insbesondere im Bereich des Verbots der
Doppelbesteuerung sowie hinsichtlich des Grundrechts auf gleichen Lohn für Mann
und Frau (Art. 8 Abs. 2 Satz 3 BV) hat das Bundesgericht jedoch anerkannt, dass bei
der Durchsetzung dieser Grundrechtsgehalte auch rechtsgestaltende Urteile möglich
sein müssen (vgl. BGE 125 I 85 f. E. 4d/bb; 124 II 454 E. 10g mit Hinweisen). Aus der
Praxis des Bundesgerichts folgt, dass eine allgemeine Bestimmung der zulässigen
Rechtsfolgen einer Grundrechtsverletzung nicht möglich ist. Vielmehr hat eine
einzelfallbezogene Abwägung der in Frage stehenden Interessen an einer
Verwirklichung des Grundrechtsschutzes auf der einen Seite und an der Beachtung des
Demokratie- und Gewaltenteilungsprinzips auf der anderen Seite zu erfolgen (Cavelti/
Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 711;
Rütsche, a.a.O., S. 331 ff.). Die Schaffung von Ersatzregeln kommt insbesondere dann
in Betracht, wenn fundamentale schutzwürdige Interessen der Grundrechtsträger
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betroffen sind, der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber seit längerer Zeit untätig geblieben
ist bzw. Anpassungsfristen unbenutzt verstreichen liess und eine Ersatzlösung relativ
einfach zu treffen wäre (B. Rütsche, Rechtsfolgen von Normenkontrollen, in: ZBl
6/2005, S. 273 304, S. 275 ff. mit Hinweisen; Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 704 ff.; BGE
116 V 212 E. 3a).
Den politischen Behörden steht in Organisations- und Besoldungsfragen ein grosser
Ermessensspielraum zu (BGE 123 I 8 E. 6b mit Hinweisen). Diesen Spielraum hat das
Verwaltungsgericht nicht nur bei der Überprüfung einer geltend gemachten
Ungleichbehandlung zu beachten, sondern ist den Behörden auch bei der Beseitigung
der allfällig festgestellten Ungleichbehandlung zuzugestehen. Gemäss Art. 84 Abs. 2
und Art. 95 Bst. g des Staatsverwaltungsgesetzes (sGS 140.1) und Art. 57 und Art. 85
des Mittelschulgesetzes (sGS 215.1) obliegt es der Regierung, die Besoldung sowie die
Organisation des Lehrpersonals durch Verordnung festzulegen. Es liegt deshalb auch
weitgehend im Ermessen der Regierung, durch welche Massnahmen die allenfalls zu
Unrecht bestehende Ungleichbehandlung zwischen verschiedenen Kategorien von
Lehrkräften behoben werden soll. Auch wenn im vorliegenden Fall die Beseitigung der
allfälligen Ungleichbehandlung durch eine reine Regelgestaltung erfolgen könnte und
damit die Schaffung einer gerichtlichen Ersatzregelung als relativ einfach erscheint,
würde dadurch im vorliegenden Fall das administrative Vollzugsinteresse erheblich
beeinträchtigt. Dem Verwaltungsgericht fehlen insbesondere die für eine planende
Tätigkeit notwendigen Kenntnisse über die zur Verfügung stehenden Mittel. Es ist nicht
genügend abschätzbar, wie weit zumindest kurzfristig der Schulbetrieb an der BMS
durch eine richterliche Ersatzregelung
über die Pflichtpensen der Lehrkräfte beeinträchtigt würde, wie weit die zusätzliche
Belastung des Staatshaushalts zumutbar wäre und insbesondere, welche neuen
Ungleichbehandlungen innerhalb der an Berufsfachschulen unterrichtenden
Lehrpersonen geschaffen würden. Demgegenüber erweist sich die geltend gemachte
Ungleichbehandlung nicht als besonders schwerwiegend. Aufgrund dieser
Interessenlage hat sich das Verwaltungsgericht im vorliegenden Fall einer gerichtlichen
Ersatzlösung zu enthalten und die allenfalls notwendige Schaffung einer Ersatzregelung
der Regierung zu überlassen.
Auf das Gestaltungsbegehren der Kläger ist deshalb nicht einzutreten.
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1.2.2.2. Aus der vorangehenden Erwägung folgt, dass im vorliegenden Fall eine
Aufhebung des in Frage stehenden Besoldungserlasses aufgrund der entstehenden
Regelungsdefizite nicht möglich und die gerichtliche Schaffung einer Ersatzlösung mit
dem administrativen Vollzugsinteresse nicht vereinbar ist. Da es sich um ein
erstinstanzliches Klageverfahren handelt, kommt zudem auch die Rückweisung an die
Vorinstanz als mögliche Rechtsfolge nicht in Betracht. Da auf das Gestaltungsbegehren
nicht einzutreten ist, bleiben die übrigen Voraussetzungen für die Zulässigkeit eines
Feststellungsbegehrens zu prüfen.
Das Bundesgericht hat die Feststellung von Grundrechtsverletzungen lange Zeit
grundsätzlich nicht ins Urteilsdispositiv aufgenommen und die Beschwerde
abgewiesen, obwohl eine Verfassungsverletzung festgestellt wurde (vgl. BGE 124 I 201
E. 5c). Von dieser Praxis ist das Bundesgericht in einem jüngeren Entscheid
abgewichen und hat die Feststellung der Grundrechtswidrigkeit als eigenständige
Rechtsfolge anerkannt und die Beschwerde gestützt auf diese Feststellung
gutgeheissen (BGE 129 I 206 E. 9). Dieser Auffassung ist zu folgen. Auch wenn eine
Aufhebung, Nichtanwendung des in Frage stehenden Erlasses oder die Schaffung einer
Ersatzregelung nicht zulässig ist, muss durch die Feststellung der Rechtswidrigkeit
dem Interesse des Grundrechtsträgers an einer Verwirklichung des ihm zustehenden
Grundrechtsschutzes soweit wie möglich Rechnung getragen werden. Der Mangel an
einer geeigneten Rechtsfolge lässt eine Grundrechtsverletzung noch nicht als zulässig
und die Beschwerde als unbegründet erscheinen. Die Zulässigkeit eines
Feststellungsbegehrens setzt zudem voraus, dass der Kläger an der sofortigen
Feststellung ein erhebliches und aktuelles schutzwürdiges Interesse hat, welches kein
rechtliches zu sein braucht, sondern auch bloss tatsächlicher Natur sein kann. Dieses
konkrete Interesse ist vom Kläger darzulegen, da die Klage nicht dazu dienen kann,
Feststellungen zu bloss abstrakten Fragen des objektiven Rechts zu erlangen.
Da die Kläger nach wie vor entsprechend der in Frage stehenden
Besoldungsverordnung entlöhnt werden und die darin festgehaltenen Pflichtstunden zu
leisten haben, ist ein aktuelles und schutzwürdiges Interesse an einer Feststellung der
Rechtmässigkeit der EVD-BS zu bejahen.
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1.3. Die Eingabe der Kläger vom 19. Oktober 2007 entspricht formal und inhaltlich den
gesetzlichen Anforderungen (Art. 80 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 64 Abs. 1, Art. 45
und Art. 48 Abs. 1 VRP).
Auf die Klage ist daher im Umfang des Feststellungsbegehrens einzutreten.
2. Die Kläger bringen vor, dass das gegenüber Lehrkräften der WMS und FMS um zwei
Stunden höhere Pflichtpensum für Lehrkräfte der BMS gegen das
Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8 Abs. 1 BV verstosse.
2.1. Der Grundsatz der Rechtsgleichheit und damit Art. 8 neues Fenster Abs. 1 BV
neues Fenster ist verletzt, wenn im öffentlichen Dienstverhältnis gleichwertige Arbeit
ungleich entlöhnt wird. Ob verschiedene Tätigkeiten als gleichwertig zu betrachten
sind, hängt von Beurteilungen ab, die unterschiedlich ausfallen können. Innerhalb der
Grenze des Willkürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots sind die Behörden befugt,
aus der Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte die Kriterien auszuwählen, die für die
Besoldung von Beamten massgebend sein sollen (vgl. BGE 129 I 165 E. 3.2 mit
Hinweisen). Den Behörden steht - wie bereits festgehalten - insbesondere bei
Organisations- und Besoldungsfragen ein grosser Ermessensspielraum zu. Dies vor
allem dann, wenn durch die Beseitigung einer Ungleichbehandlung die Gefahr besteht,
dass neue Ungleichheiten geschaffen werden und das Gefüge eines ganzen
Besoldungssystems in Frage gestellt würde (BGE 123 I 8 E. 6b mit Hinweisen).
Verfassungsrechtlich ist zudem nicht verlangt, dass die Besoldung allein nach der
Qualität der geleisteten Arbeit bzw. den tatsächlich gestellten Anforderungen bestimmt
wird. Ungleichbehandlungen müssen sich aber vernünftig begründen lassen bzw.
sachlich haltbar sein. So hat das Bundesgericht festgehalten, dass Art. 8 Abs. 1 BV
neues Fenster (bzw. Art. 4 Abs. 1 aBV) nicht verletzt ist, wenn Besoldungsunterschiede
auf objektive Motive wie Alter, Dienstalter, Erfahrung, Familienlasten, Qualifikation, Art
und Dauer der Ausbildung, Arbeitszeit, Leistung, Aufgabenbereich oder übernommene
Verantwortlichkeiten zurückzuführen sind. Im Bereich der Lehrerbesoldung wurden
auch die notwendige Ausbildung, die Art der Schule, die Zahl der Unterrichtsstunden
oder die Klassengrösse als sachliche Gründe für eine unterschiedliche Besoldung
anerkannt (BGE 129 I 165 f. E. 3.2; 123 I 8 f. E. 6c und d; 121 I 106 f. E. 4d; 121 I 53
E. 4c mit Hinweisen).
https://www.swisslex.ch/slwl/search/Document.asp?DocService=DocLink&D=DEx101xA8&AnchorTarget= https://www.swisslex.ch/slwl/search/Document.asp?DocService=DocLink&D=DEx101&AnchorTarget= https://www.swisslex.ch/slwl/search/Document.asp?DocService=DocLink&D=DEx101&AnchorTarget= https://www.swisslex.ch/slwl/search/Document.asp?DocService=DocLink&D=DEx101&AnchorTarget= https://www.swisslex.ch/slwl/search/Document.asp?DocService=DocLink&D=DEx101&AnchorTarget=
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2.2.
2.2.1. Der Beklagte begründet die unterschiedlichen Pflichtpensen bei Lehrern der
BMS und der WMS bzw. FMS insbesondere mit der organisatorischen Gliederung der
Sekundarstufe II in zwei Schultypen sowie mit den unterschiedlichen Anforderungen,
die diese Schulen an die Lehrpersonen stellten. Die Zweiteilung der Sekundarstufe II
sei insbesondere aus der Entwicklung der jeweiligen Schultypen auf der Basis
unterschiedlicher föderaler Regelungsebenen zu erklären. Erst im Jahr 2002 seien die
zehn Berufsfachschulen - mit Ausnahme der Schreinerfachklassen und der
Konditorenfachschule - in die Trägerschaft des Kantons überführt worden. Vor der
Kantonalisierung hätten sich die Anstellungsbedingungen und die Lohnkarrieren von
Lehrpersonen an gewerblich-industriellen und von solchen an kaufmännischen
Berufsschulen unterschieden. Lehrpersonen an gewerblich-industriellen
Berufsfachschulen hätten ein Pflichtpensum von 26 Lektionen, die
Handelslehrpersonen an kaufmännischen Berufsfachschulen ein Pflichtpensum von 24
Lektionen zu leisten gehabt. Mit der EVD-BS sei diese Ungleichbehandlung behoben
worden. Das neue Pflichtpensum von 25 Lektionen habe damit der einen Gruppe von
Berufslehrpersonen eine Verbesserung für eine andere Gruppe eine Verschlechterung
gebracht. Die Revision der Anstellungsbedingungen habe so
aber kostenneutral erfolgen können. Die Trennung zwischen BMS und WMS bzw. FMS
sei zudem aus pädagogischen und organisatorischen Gründen zu bevorzugen.
Berufsmaturitätsschulen seien - mit Ausnahme der Berufsmaturitätslehrgänge für
gelernte Berufsleute - von Teilzeitlernenden besucht, während die WMS und FMS
Vollzeitschulen seien. Dies würde ermöglichen, diese Schulen an die Gymnasien
anzugliedern und so Synergien zu schaffen.
Im weiteren begründet der Beklagte die Ungleichbehandlung mit den unterschiedlichen
Lektions-Dotationen je Fach. Diese seien insbesondere in der WMS wesentlich höher
als beispielsweise in der kaufmännischen BMS. Die Stoffvermittlung erfolge an einer
WMS damit vertiefter als in der BMS, was sich auch auf die notwendige
Vorbereitungszeit und die Durchführung des Unterrichts auswirke. Zudem sei es einer
Lehrperson an der WMS nicht im gleichen Mass möglich, Parallelklassen zu
unterrichten und dadurch den Vorbereitungsaufwand zu vermindern. Auch führe eine
Vollzeitschule, an der die Lehrperson einziger Ansprechpartner für Eltern und Schüler
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sei, zu einem intensiveren Betreuungsverhältnis als an einer Teilzeitschule. Ebenfalls ins
Gewicht falle, dass die Lehrpersonen an der WMS in der Regel auch an Gymnasien
unterrichteten, umgekehrt würden nur wenige Berufsschullehrer ausschliesslich
Berufsmaturitätsunterricht erteilen, sondern würden auch im ordentlichen
Berufsfachschulunterricht eingesetzt.
Aufgrund dieser nach Auffassung des Beklagten sachlich gerechtfertigen Trennung der
WMS von der BSM und den sich daraus ergebenden Organisationseinheiten sei die
Gleichbehandlung sämtlicher Berufsschullehrer höher zu bewerten als die
Gleichstellung der Lehrpersonen der BMS mit jenen der WMS und FMS. Andernfalls
würde die Homogenität innerhalb des Systems der Berufsfachschulen aufgebrochen,
was zu unzumutbaren Ungleichbehandlungen einzelner Lehrpersonen führen würde.
Zudem würden nicht sämtliche Berufsschullehrer, die Berufsmaturitätsunterricht
erteilen, auch die Qualifikationen für den Unterricht an einer WMS oder FMS
mitbringen. Für sie käme eine Gleichstellung mit den Lehrpersonen an der WMS und
FMS ohnehin nicht in Frage, was zu weiteren Ungleichbehandlungen innerhalb der
Gruppe der Berufsschullehrer führen würde.
2.2.2. Die Kläger sind demgegenüber der Auffassung, dass kein in der Rechtsprechung
anerkanntes Motiv für eine ungleiche Besoldung erfüllt sei. Die Hauptlehrer an der BMS
würden die identische Arbeit ausführen wie jene an der Mittelschule. In beiden Fällen
würden die Schüler zur Berufsmaturität geführt. Bezüglich den Kriterien der geistigen
Anforderungen, der Verantwortung in der Betreuung, im Selektionsverfahren und bei
der Bearbeitung des Unterrichtsstoffs bestünden nicht die geringsten Unterschiede.
Auch die Ausbildungsanforderungen seien identisch. Die Lehrpersonen müssten sogar
noch eine zusätzliche berufspädagogische Qualifikation erbringen.
Das vom Beklagten in den Vordergrund gerückte Kriterium der organisatorischen
Einheit der Berufsschulen ist nach Auffassung der Kläger kein sachliches Argument,
das eine ungleiche Entlöhnung bei gleichwertiger Arbeit rechtfertigen könnte. Mit der
Berufung auf organisatorische Strukturen könnten beliebige Lohndiskriminierungen
gerechtfertigt werden. Zudem gebe es bereits heute unterschiedliche Besoldungen und
Laufbahnen an den Berufsschulen.
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Irrelevant sei auch, dass der Unterricht seitens der Auszubildenden berufsbegleitend
und nicht vollzeitlich erfolge. Es sei nicht weniger anspruchsvoll, einen bestimmten
Schulstoff innert kürzerer Zeit zu vermitteln, dies würde gar eine höhere methodische
Leistung bedeuten. Zudem sei der Unterricht mit mehreren Parallelklassen nicht
weniger anspruchsvoll, da ein zusätzlicher Korrekturaufwand entstünde und der
stündliche Klassenwechsel eine erhebliche Umstellungsleistung erfordere. Zu beachten
sei auch, dass an der BMS für erwachsene Berufsleute ebenfalls ein Vollzeitunterricht
angeboten werde. Ein relevanter Unterschied hinsichtlich der Anforderungen an den
Unterricht, der die unterschiedlichen Pflichtpensen rechtfertigen könnte, sei nicht zu
erkennen.
2.3. Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass zwischen den Lehrpersonen der BMS
sowie der WMS und FMS keine relevanten Unterschiede hinsichtlich der Ausbildung,
der notwendigen Berufserfahrung sowie der Aufgabenbereiche bestehen, die eine
ungleiche Besoldung rechtfertigen würden. Beide Gruppen von Lehrpersonen führen
die Schülerinnen und Schüler zu einer Berufsmatura bzw. im Falle der Lehrkräfte an
einer FMS voraussichtlich zu einer Fachmatura und damit zu einem Abschluss, der den
Zugang zu einer Fachhochschule gewährleistet. Der Beklagte hat die Gleichwertigkeit
der Berufsaufträge von Lehrpersonen an den Berufs- und Weiterbildungszentren sowie
an den Mittelschulen im Rahmen der Angleichung der Lohnlaufbahnen auch
ausdrücklich anerkannt (vgl. Botschaft und Entwurf der Regierung vom 28. September
2004, S. 1). Obwohl heute nicht sämtliche Lehrkräfte der BMS über die notwendigen
Qualifikationen verfügen, um an einer WMS oder FMS zu unterrichten, müssen seit
dem Inkrafttreten der EVD-BS im Jahr 2005 die Lehrpersonen der BMS über einen
Abschluss auf der Stufe Universität, Fachhochschule oder höhere Berufsbildung mit
pädagogischem Abschluss verfügen und zudem noch eine berufspädagogische
Bildung nachweisen können. Damit werden an die Ausbildung der BMS-Lehrkräfte
weitgehend die gleichen Anforderungen gestellt, wie an die Ausbildung der WMS- und
FMS-Lehrkräfte. Zu prüfen bleibt, ob die vom Beklagten geltend gemachte, historisch
begründete organisatorische Gliederung der Sekundarstufe II oder die Art der Schule
die unterschiedlichen Pflichtpensen der Lehrpersonen zu rechtfertigen vermögen.
2.3.1. Die BMS sind als Teil der Berufsfachschulen dem Amt für Berufsbildung
unterstellt, während die WMS und FMS dem Amt für Mittelschulen zugeteilt sind.
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Dementsprechend sind die BMS sowohl örtlich als auch organisatorisch den
verschiedenen kantonalen Berufsfachschulen angegliedert, die WMS und die FMS (mit
Ausnahme der Kantonsschule am Brühl St. Gallen) dagegen den kantonalen
Mittelschulen. Der Anschluss der BMS an die Berufsfachschulen erscheint aufgrund
ihres ebenfalls in erster Linie (mit Ausnahme der Berufsmaturitätsausbildung nach
Berufsabschluss [BMS-2 Lehrgänge]) lehrbegleitenden Charakters und des sich daraus
ergebenden Teilzeitunterrichts als sinnvoll. Die sich daraus ergebende Zweiteilung der
Sekundarstufe II vermag jedoch entgegen der Auffassung des Beklagten eine
lohnmässige Ungleichbehandlung der Lehrkräfte an der BMS und WMS bzw. FMS
nicht zu rechtfertigen. Der aus dem verfassungsrechtlichen
Gleichbehandlungsgrundsatz fliessende Anspruch auf gleiche Entlöhnung für
gleichwertige Arbeit bezieht sich zum einen nicht nur auf Dienstverhältnisse innerhalb
der gleichen organisatorischen Einheit, sondern auf sämtliche Anstellungsverhältnisse
eines grundrechtsgebundenen Arbeitgebers. Zum andern kann die organisatorische
Gliederung einer Behörde - für sich allein betrachtet - nicht als sachlicher
Anknüpfungspunkt für die Beurteilung der Gleichwertigkeit der in Frage stehenden
Tätigkeiten gelten. Der verfassungsrechtliche Anspruch auf gleichen Lohn für gleiche
Arbeit würde durch die Zulassung dieses Anknüpfungskriteriums im öffentlichen
Dienstverhältnis weitgehend illusorisch. Für die Beurteilung der Gleichwertigkeit der in
Frage stehenden Tätigkeit ist deshalb nicht an die organisatorische Einteilung
anzuknüpfen, sondern an die auszuübende Funktion als solche bzw. die daran
gestellten Anforderungen, die individuellen Merkmale der Stelleninhaber (Alter,
Dienstalter, Ausbildung usw.) sowie an die Art und Weise, wie die betroffenen Personen
diese Funktionen ausführen.
2.3.2. Der Vergleich des Lehrplanes der BMS mit den Stundentafeln der WMS und FMS
ergibt, dass die Lehrgänge der BMS über deutlich geringere Lektionen-Dotationen
verfügen als jene der WMS- und FMS-Lehrgänge. Während die Schüler der BMS
zwischen 12-15 Lektionen pro Schulwoche zu bestreiten haben, sind es für Schüler an
einer WMS oder FMS dagegen zwischen 30-36 Lektionen. Dieses Verhältnis spiegelt
sich - mit Abweichungen je nach Fachrichtung - auch in den Hauptfächern Deutsch
(WMS mit Schwerpunkt Sprache 480 Lektionen, FMS mit Schwerpunkt Erziehung 360,
gewerbliche Berufsmaturität 240), 2. Landessprache (WMS 380/FMS 340/BMS 120),
Englisch (WMS 440/FMS 340/BMS 160), Mathematik (WMS 320/FMS 320/BMS 240)
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und Rechnungswesen/BWL/VWL (WMS 960/BMS 400) wieder. Die zwei in Frage
stehenden Mittelschultypen unterscheiden sich zudem dahingehend, dass die BMS
weitgehend (mit Ausnahme der Berufsmatura für Berufsleute) als Teilzeitschule besucht
wird, die WMS und die FMS dagegen Vollzeitschulen sind. Daraus kann gefolgert
werden und ist seitens der Kläger auch unbestritten, dass Lehrkräfte der BMS aufgrund
der geringeren Stundenanzahl pro Fach und des Teilzeitcharakters der BMS häufiger
verschiedenen Parallelklassen den gleichen oder ähnlichen Schulstoff zu vermitteln
haben. Lehrkräfte an einer WMS oder FMS haben dagegen in weniger Parallelklassen
ein breiteres und tieferes Stoffwissen zu vermitteln. Auch wenn durchaus anzuerkennen
ist, dass die Vermittlung des für eine Berufsmatura notwendigen Pflichtstoffs in
kürzerer Zeit anspruchvoll ist und das Führen von mehreren Parallelklassen eine
erhöhte Umstellungsleistung verlangt, kann vor diesem Hintergrund davon
ausgegangen werden, dass Lehrkräfte der BMS durchschnittlich einen geringeren
Vorbereitungsaufwand pro Lektion haben, als Lehrkräfte der WMS und FMS. Nicht
überzeugend ist dagegen die Auffassung der Kläger, dass das Führen von
Parallelklassen zu einem höheren Korrekturaufwand führe. Es ist davon auszugehen,
dass an der BMS häufiger Prüfungen zum gleichen Sachgebiet in verschiedenen
Klassen durchgeführt werden, an der WMS und FMS dagegen - aufgrund der höheren
Lektionenzahl pro Fach - häufiger Prüfungen zu verschiedenen Themenbereichen für
die gleiche Schulklasse. Daraus kann geschlossen werden, dass der Aufwand für die
Prüfungsvorbereitung sowie die Prüfungskorrektur an der BMS in etwa jenem an der
WMS und FMS entspricht. Ebenfalls nicht zu überzeugen vermag der Einwand, dass
auch an der BMS Vollzeitklassen (BMS-2 Lehrgänge) geführt würden und deshalb eine
Ungleichbehandlung der Lehrkräfte nicht gerechtfertigt sei. Aufgrund der lediglich
einjährigen Dauer der BMS-2 Lehrgänge sind hier die Überlegungen des
Bundesgerichts in dem von den Parteien verschiedentlich zitierten Urteil über die
Besoldung von Mittelschullehrern und Berufsschullehrern einschlägig. Eine höhere
Pensumsverpflichtung erscheint hier durch die geringeren Anforderungen an die
Unterrichtsplanung aufgrund des kürzeren Zeithorizonts gerechtfertigt. Zudem ist bei
einjährigen Lehrgängen die Wiederholungsrate des Unterrichtsstoffs wesentlich höher
als bei Lehrgängen, die über acht Semester geführt werden (vgl. BGE 1P.413/1999
vom 6. Oktober 1999 1P.413/1999 E. 3b f.).
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Aus dem Gesagten folgt, dass die vom Beklagten getroffene Unterscheidung zwischen
Lehrkräften der BMS und jenen der WMS und FMS nachvollziehbar ist. Die Art der
Schule und die daraus folgenden Unterschiede hinsichtlich Lektionenzahl pro Fach und
der Möglichkeit, mehrere Parallelklassen zu führen, ist als sachliches Argument für eine
Ungleichbehandlung hinsichtlich der Pflichtpensen und damit auch in bezug auf die
Besoldung pro Lektion anzuerkennen. Dies umso mehr, als die unterschiedliche
Besoldung pro Lektion bei einem geringeren Vor- und Nachbearbeitungsaufwand pro
Lektion zu einer Angleichung hinsichtlich des tatsächlichen Stundenlohnes führt.
Ebenfalls ist zu berücksichtigen, dass die Beurteilungen der Gleichwertigkeit der Arbeit
von Wertungsentscheidungen abhängen, die unterschiedlich ausfallen können und
denen ein gewisser Schematismus inhärent ist. Auch hat der Beklagte zutreffend
festgehalten, dass die Gleichbehandlung der Lehrkräfte der BMS mit jenen der WMS
und FMS innerhalb der Lehrkräfte an Berufsschulen zu neuen Ungleichbehandlungen
führen würde. Dies insbesondere deshalb, weil die Lehrkräfte der BMS nicht zwingend
ausschliesslich Maturitätsunterricht erteilen und nicht durchwegs über die für den
Unterricht an einer Mittelschule geforderten Qualifikationen verfügen. Die Festlegung
der durch diese Lehrkräfte zu leistenden Pflichtlektionenzahl würde erheblich erschwert
werden.
2.3.3 Die Zulässigkeit von Besoldungsunterschieden ist auch eine Frage des Masses.
Die Kläger sind hinsichtlich der Einreihung in Lohnklassen und -stufen vollständig den
Lehrkräften der WMS bzw. FMS gleichgestellt und erhalten damit auch die gleiche
Jahresbesoldung. Die Besoldung für eine Lektion (inkl. 13. Monatslohn) lag liegt bei
Lehrkräften der BMS in der Lohnklasse 22/1 im Jahr 20087 bei Fr. 90.6592.10 bei
Lehrkräften einer Mittelschule bei Fr. 98.55100.10, was einer Differenz von rund 8%
entspricht (vgl. Besoldungstabelle Lektionen Lektionen Mittelschullehrkräfte 2008, zur
Zeit abrufbar unter www.schule.sg.ch, Schulverwaltung7, zur Zeit abrufbar unter
www.schulen.sg.ch). Das Verhältnis von 8% bleibt auch bei einem Anstieg der
Lohnklassen konstant. Wird berücksichtigt, dass das Bundesgericht auch
Lohndifferenzen von über 30% (BGE 129 I 166 E. 3.2 f.) als zulässig erachtet hat,
erscheint eine Differenz von lediglich 8% hinsichtlich der Lektionenbesoldung nicht
bereits aufgrund seines Masses als unhaltbar.
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2.4. Zusammenfassend ergibt sich, dass eine unterschiedliche Pflichtstundenzahl
für verschiedene Kategorien von Lehrkräften nicht zum vornherein gegen Art. 8 Abs. 1
BV verstösst. Der Regierung kommt bei der Gestaltung des Besoldungssystems und
der Bestimmung der relevanten Anknüpfungspunkte für Besoldungsunterschiede ein
weiter Ermessensspielraum zu. Die hier vorgebrachten Unterschiede hinsichtlich Art
der Schule und die daraus folgenden Unterschiede in bezug auf Vor- und
Nachbereitungsaufwand pro Lektion für Lehrkräfte der BMS im Vergleich zu jenen der
WMS bzw. FMS können deshalb als sachliches Kriterium für eine ungleiche Festlegung
der Pflichtpensen und damit auch einer ungleichen Besoldung pro Lektion anerkannt
werden. Die Klage ist damit als unbegründet abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
3. Gemäss Art. 97 Abs. 1 lit. b VRP werden im Beschwerdeverfahren betreffend das
öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis in sachgemässer Anwendung von Art. 343 Abs. 3
Obligationenrecht (SR 220, abgekürzt OR) keine amtlichen Kosten erhoben, sofern der
Streitwert unter Fr. 30'000.-- liegt. Diese Bestimmung ist analog auch auf das
Klageverfahren anzuwenden (GVP 2001 Nr. 57). Im vorliegenden Fall ist der Streitwert
entsprechend einer Kapitalisierung der geltend gemachten Lohndifferenz festzulegen.
Diese beträgt bereits in der tiefsten Lohnstufe 22/1 pro Lektion Fr. 7.908.--
(Fr. 100.10Fr. 98.55 - Fr. 90.65Fr. 92.10) d.h. bei 1'000 Lektionen pro Jahr (25
Lektionen pro Woche x 40 Wochen) einen Lohnunterschied von Fr. 7'9008'000.--.
Entsprechend der Regel von Art. 73 Abs. 2 lit. a Zivilprozessordnung (sGS 961.2) und
Art. 51 Abs. 4 BGG ist bei ungewisser Dauer von wiederkehrenden Leistungen der
zwanzigfache Betrag der einjährigen Leistung einzusetzen. Im vorliegenden Fall ist
damit die Streitwertgrenze von Fr. 30'000.-- gemäss Art. 343 Abs. 2 OR erreicht. Eine
Entscheidgebühr von Fr. 4'000.-- ist angemessen (Ziff. 382 Gerichtskostentarif,
sGS 941.12). Der geleistete Kostenvorschuss in Höhe von Fr. 2'000.-- wird
angerechnet. Beat Benz, Peter Bock, Peter Frommenwiler und Peter Vaterlaus haften
solidarisch für den ausstehenden Restbetrag von Fr. 2'000.-- (Art. 96bis VRP). Er wird
gesamthaft bei Beat Benz erhoben.
Ausseramtliche Kosten sind nicht zu entschädigen. Die Kläger sind unterlegen
(Art. 98 VRP), und der Beklagte hat kein Begehren um ausseramtliche Entschädigung
gestellt.
bis
bis
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Demnach hat das Verwaltungsgericht