Decision ID: da69384d-3929-51a6-b0ef-445f120ef255
Year: 2015
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Das Bundesamt für Gesundheit (BAG) überwacht die ionisierende Strah-
lung und die Radioaktivität in der Umwelt. Es betreibt zu diesem Zweck ein
automatisches Messnetz, das Réseau Automatique de Détection dans l'Air
d'Immissions Radioactives (RADAIR). Das Messnetz dient der grossräu-
migen Überwachung der Radioaktivität in der Luft; an elf Standorten vor-
nehmlich entlang der Landesgrenzen sind kontinuierlich arbeitende Aero-
solmessgeräte im Einsatz, welche die Luft filtern, die Filter online auswer-
ten und die Messwerte automatisch an das BAG und die Nationale Alarm-
zentrale (NAZ) übermitteln.
Das als Reaktion auf den Reaktorunfall in Tschernobyl aufgebaute RADAIR
ist nach Ansicht des BAG technisch veraltet und erreicht die von der Euro-
päischen Atomgemeinschaft (Euratom) empfohlene Empfindlichkeit für Cä-
sium-137 nicht. Das BAG beabsichtigt, gestützt auf die Ergebnisse einer
Arbeitsgruppe und eine neue Überwachungsstrategie, das Messnetz tech-
nisch zu erneuern. Zudem sollen die nuklidspezifischen Messgeräte neu
insbesondere in der Umgebung der Kernkraftwerke installiert werden; um
die drei Kernkraftwerk-Standorte – die Standorte Beznau und Leibstadt
werden in diesem Zusammenhang als ein Standort betrachtet – sollen un-
ter Berücksichtigung der meteorologischen Gegebenheiten je vier Überwa-
chungsstationen betrieben werden. Insgesamt sind 15 Stationen vorgese-
hen.
B.
Mit "Grundsatzverfügungen" je vom 29. November 2013 hat das BAG den
vier Betreiberinnen der Schweizer Kernkraftwerke insgesamt 80 Prozent
der voraussichtlichen Gesamtkosten für Erstellung und Betrieb des Mess-
netzes zur Bezahlung auferlegt. Die Dispositive der vier Grundsatzverfü-
gungen lauteten – abgesehen vom Kostenanteil je Kraftwerksbetreiberin –
übereinstimmend:
1. Die Kernkraftwerke der Schweiz tragen die Kosten für die Erneuerung und
den Betrieb von 12 von insgesamt 15 Messstationen.
2. Die Gesamtkosten gemäss diesem Verteilschlüssel belaufen sich auf vo-
raussichtlich CHF 5'200'000.–.
3. Auf [...] entfallen davon [...] für den Betrieb von [...] von 12 Messstationen,
welche sich in der Nähe des Kernkraftwerks befinden.
A-226/2014
Seite 3
4. Sobald die definitiven Kosten feststehen, wird gestützt auf die Grundsatz-
verfügung eine Kostenverfügung, welche die Kosten verbindlich festsetzt, er-
lassen.
Das BAG erwog im Wesentlichen, es sei nach der Strahlenschutzgesetz-
gebung verpflichtet, die ionisierende Strahlung und die Radioaktivität zu
überwachen, wobei den Kraftwerksbetreiberinnen – als Verursacher – an-
teilsmässig die Kosten für Massnahmen – vorliegend die Erstellung und
den Betrieb eines automatischen Messnetzes – anzulasten seien.
Schliesslich hielt es fest, die Verfügungen betreffend die Kostentragung
würden in eine Grundsatz- und eine Kostenverfügung aufgeteilt. Die
Grundsatzverfügungen enthielten den Verteilschlüssel bzw. den Kostenan-
teil je Kraftwerksbetreiberin und sobald die definitiven Kosten feststünden,
würden gestützt darauf die Kostenverfügungen erlassen.
C.
Gegen die Verfügungen des BAG (Vorinstanz) vom 29. November 2013
haben die vier Kernkraftwerksbetreiberinnen, die Axpo Power AG, die BKW
Energie AG, die Kernkraftwerk Gösgen-Däniken AG und die Kernkraftwerk
Leibstadt AG (Beschwerdeführende), am 14. Januar 2014 gemeinsam Be-
schwerde beim Bundesverwaltungsgericht erhoben. Sie beantragen, es
seien die Verfügungen der Vorinstanz vom 29. November 2013 aufzuhe-
ben.
Die Beschwerdeführenden rügen in formeller Hinsicht eine Verletzung ih-
res Anspruchs auf rechtliches Gehör, da sie vor Erlass der angefochtenen
Verfügungen nicht angehört worden seien. In der Sache sind sie vorab der
Ansicht, die Überwachung der Radioaktivität spezifisch in der Umgebung
der Kernkraftwerke – und damit der Aufbau eines entsprechenden Mess-
netzes – sei nicht Aufgabe der Vorinstanz, sondern des Eidgenössischen
Nuklearsicherheitsinspektorats (ENSI). Dieses sei zusammen mit den
Kraftwerksbetreiberinnen auch für die Sicherstellung der Alarmierung und
des Notfallschutzes zuständig. Aufgabe der Vorinstanz sei es, die ionisie-
rende Strahlung und die Radioaktivität in der Umwelt allgemein, d.h. lan-
desweit zu messen und zu diesem Zweck ein grossräumiges und nicht ein
spezifisch auf die Kernkraftwerke beschränktes Messnetz zu betreiben.
Dementsprechend sei die Vorinstanz zum Entscheid über die Erneuerung
des Messnetzes RADAIR in der geplanten Form und folglich zum Ent-
scheid über die Kostenflicht der Kraftwerksbetreiberinnen sachlich nicht
zuständig. Im Weiteren bestreiten die Beschwerdeführenden das Vorliegen
einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage für die Tragung eines
Grossteils der Kosten durch die Kraftwerksbetreiberinnen. Insbesondere
A-226/2014
Seite 4
liessen sich die angefochtenen Verfügungen mangels hinreichender Be-
stimmtheit nicht auf das allgemeine Verursacherprinzip gemäss Art. 4 des
Strahlenschutzgesetzes vom 22. März 1991 (StSG, SR 814.50) stützen;
dieses genüge den abgaberechtlichen Anforderungen an das Legalitäts-
prinzip nicht. Schliesslich sehen die Beschwerdeführenden die angefoch-
tenen Verfügungen im Widerspruch zum Verursacherprinzip und zum Ver-
hältnismässigkeitsprinzip stehen.
D.
Die Vorinstanz schliesst mit Vernehmlassung vom 14. März 2014 auf Ab-
weisung der Beschwerde und beantragt in formeller Hinsicht, es sei das
Beschwerdeverfahren zu sistieren, damit sich die Parteien bezüglich der
Kostenteilung einigen könnten.
In der Sache geht die Vorinstanz zunächst und teilweise unter Verweis auf
die Ausführungen der Beschwerdeführenden auf die verschiedenen beste-
henden Messnetze zur Überwachung der ionisierenden Strahlung und Ra-
dioaktivität sowie auf die (laufenden) Projekte zur Überprüfung des Notfall-
schutzes und der Messorganisation ein. Sie führt sodann zusammenfas-
send aus, die Messnetze unterschieden sich in Art und Zweck; das Mess-
netz zur automatischen Dosisleistungsüberwachung in der Umgebung der
Kernkraftwerke (MADUK) etwa, welches vom ENSI betrieben werde, er-
mittle die Ortsdosisleistung (ODL), während mit dem RADAIR – in der be-
stehenden wie in der geplanten Form – nuklidspezifisch die Radioaktivität
auf dem ganzen Gebiet der Schweiz und damit auch im Bereich der Kern-
kraftwerke gemessen werde. Die Messnetze seien (insofern) redundant,
d.h. es komme zu einer vom Gesetzgeber gewollten Überlappung der
Überwachungssysteme. Die Vorinstanz sei folglich zuständig, das RADAIR
wie geplant zu erneuern. Zudem handle es sich vorliegend um quantifizier-
bare und individualisierbare Kosten, weshalb mit der Bestimmung von
Art. 4 StSG eine hinreichende gesetzliche Grundlage für die Kostentra-
gung der Beschwerdeführenden bestehe und es liege auch kein Verstoss
gegen das Verursacherprinzip (als allgemeinem Rechtsgrundsatz) oder
das Verhältnismässigkeitsprinzip vor.
E.
Mit Stellungnahme vom 4. April 2014 haben sich die Beschwerdeführenden
gegen eine Sistierung des Beschwerdeverfahrens zwecks Führens von
Gesprächen ausgesprochen. Das Bundesverwaltungsgericht hat in der
Folge das Sistierungsgesuch der Vorinstanz mit Zwischenverfügung vom
A-226/2014
Seite 5
8. April 2014 mangels hinreichender Verhandlungsbereitschaft abgewie-
sen.
F.
Mit Stellungnahme vom 27. Juni 2014 halten die Beschwerdeführenden an
ihren Rechtsbegehren und ihrer Begründung gemäss der Beschwerde-
schrift vom 14. Januar 2014 fest. Ergänzend führen sie aus, dass zwar Re-
dundanzen hinsichtlich der Messnetze nicht auszuschliessen seien. Die
(technische) Erneuerung des RADAIR sei jedoch spezifisch auf die Kern-
kraftwerke ausgerichtet und hierfür sei die Vorinstanz – unbesehen der von
ihr beschriebenen unterschiedlichen Messsysteme – nicht zuständig; die
Überwachung der Radioaktivität in der Umgebung der Kernkraftwerke sei
Sache des ENSI. Zudem sei die geplante und von einer Arbeitsgruppe
empfohlene Massnahme, im Rahmen der technischen Erneuerung des
RADAIR im Bereich der Kernkraftwerke Aerosolsammler zu installieren,
unverhältnismässig; für die grossräumige Überwachung der Radioaktivität
seien die geplanten Messgeräte nicht erforderlich und für die Überwachung
sowie den Notfallschutz im Ereignisfall nicht geeignet. Der Stellungnahme
liegt eine fachtechnische Stellungnahme der Strahlenschutzverantwortli-
chen der Beschwerdeführenden bei.
G.
Die Vorinstanz weist mit Vernehmlassung vom 29. August 2014 präzi-
sierend auf die unterschiedlichen Funktionen der beiden Messnetze
MADUK und RADAIR hin. Während Letzteres primär der grossräumigen
nuklidspezifischen Überwachung der Radioaktivität und der Erfassung von
Vorfällen geringeren Ausmasses diene, sei das vom ENSI betriebene
Messnetz MADUK (ausschliesslich) auf den Ereignisfall ausgerichtet. Ent-
sprechend fänden sich die Messstationen des ENSI in der Zone 1 um die
Kernkraftwerke, während die Messstationen des geplanten erneuerten
RADAIR in der Zone 2 und an weiteren Standorten der Schweiz vorgese-
hen seien. Insofern seien die beiden Messnetzte nicht redundant sondern
komplementär. Die Wahl der Standorte der Messstationen im dicht besie-
delten Mittelland und in der weiteren Umgebung der Kernkraftwerke als
wesentliche Emissionsquellen sei zudem sachlich begründet und die Zu-
ständigkeit der Vorinstanz zum Aufbau und Betrieb des Messnetzes sowie
zur Kostenüberwälzung auf die Betreiberinnen der Kernkraftwerke ergebe
sich (auch) aus deren Funktion als Aufsichtsbehörde.
A-226/2014
Seite 6
H.
Die Beschwerdeführenden bemerken mit Stellungnahme vom 6. Novem-
ber 2014 ergänzend, die Zuständigkeit der Vorinstanz sei entsprechend
der gesetzlichen Ordnung nicht – wie die Vorinstanz annehme – geogra-
phisch, sondern objekt- bzw. quellenbezogen von derjenigen des ENSI ab-
zugrenzen. Demnach sei die Überwachung der ionisierenden Strahlung
und der Radioaktivität in der Umgebung der Kernkraftwerke allein Sache
des ENSI und falle nicht (auch) in die Zuständigkeit der Vorinstanz. Die
Überwachung in der Umgebung der Kernkraftwerke könne mit den beste-
henden Messsystemen und –organisationen hinreichend gewährleistet
werden. Die Vorinstanz argumentiere zudem widersprüchlich, wenn es sich
hinsichtlich des Bedarfs für die technische Erneuerung des RADAIR (im
Wesentlichen) auf das Szenario eines Störfalls in einem Kernkraftwerk
stütze, im Gleichen jedoch ausführe, das RADAIR diene nicht spezifisch
der Überwachung der Kernkraftwerke. Schliesslich merken die Beschwer-
deführenden an, dass betreffend die Kernkraftwerke die allgemeine Auf-
sichtszuständigkeit beim ENSI – und nicht bei der Vorinstanz – liege und
zudem das RADAIR der allgemeinen Überwachung der ionisierenden
Strahlung und der Radioaktivität diene, weshalb es grundsätzlich nach
dem Gemeinlastprinzip und nicht nach dem Verursacherprinzip zu finan-
zieren sei.
I.
Mit Vernehmlassung vom 23. Dezember 2014 führt die Vorinstanz ab-
schliessend aus, das RADAIR werde unter Berücksichtigung der im Vor-
dergrund stehenden Risiken erneuert, weshalb die Messstationen auch
aber nicht ausschliesslich in der weiteren Umgebung der Kernkraftwerke
als dem dominierenden Risikofaktor errichtet werden sollen. Es weist so-
dann nochmals auf die unterschiedlichen Funktionen der Messsysteme hin
und betont, für eine hinreichende Überwachung der ionisierenden Strah-
lung und der Radioaktivität seien die verschiedenen Messnetze und insbe-
sondere auch das RADAIR notwendig. Die Vorinstanz erläutert schliesslich
die Empfehlung der Arbeitsgruppe, in der weiteren Umgebung um die
Kernkraftwerke Aerosolsammler zu installieren und weshalb das erneuerte
RADAIR auch im Ereignisfall von Nutzen sei.
J.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien und die bei den Akten liegen-
den Schriftstücke wird – soweit entscheidrelevant – im Rahmen der nach-
folgenden Erwägungen eingegangen.
A-226/2014
Seite 7

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt nach Art. 31 des Verwaltungs-
gerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen
i.S.v. Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG, SR 172.021), so-
weit diese von einer Vorinstanz i.S.v. Art. 33 VGG erlassen worden sind
und kein Ausnahmegrund vorliegt. Es prüft seine Zuständigkeit und das
Vorliegen der Sachurteilsvoraussetzungen von Amtes wegen (Art. 7 Abs. 1
VwVG; vgl. zudem MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem
Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.6).
Bei der Vorinstanz handelt es sich um eine Dienststelle der Bundesverwal-
tung i.S.v. Art. 33 Bst. d VGG und es liegt keine Ausnahme nach Art. 32
VGG vor, zumal keiner der in Art. 32 Abs. 1 Bst. e VGG bezüglich Kern-
energie genannten Tatbestände erfüllt ist. Das Bundesverwaltungsgericht
ist insofern zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde sachlich zustän-
dig. Insbesondere die Feststellungen gemäss Dispositiv Ziff. 4 der ange-
fochtenen Verfügungen, wonach zu einem späteren Zeitpunkt – sobald die
definitiven Kosten feststehen – in derselben Sache eine weitere Verfügung
erlassen werde, geben jedoch zu der Prüfung Anlass, ob es sich bei den
angefochtenen Verfügungen um taugliche Anfechtungsobjekte handelt.
1.2
1.2.1 Gegenstand der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege können
End-, Teil- und Zwischenverfügungen sein (Art. 44–46 VwVG). End- und
Teilverfügungen schliessen das Verfahren jedenfalls teilweise prozessual
ab, wohingegen Zwischenverfügungen lediglich einen Zwischenschritt auf
dem Weg zur Verfahrenserledigung und insofern ein (rein) organisatori-
sches Instrument zur Verfahrensführung darstellen (vgl. BGE 133 V 477
E. 4.1.1–4.1.3; Urteil des BGer 2C_450/2012 vom 27. März 2013 E. 1.3.1).
Teil- und Zwischenverfügungen unterscheiden sich insofern, als erstere
nicht etwa Teilfragen eines Rechtsbegehrens, sondern verschiedene, von-
einander unabhängige Rechtsbegehren betreffen oder das Verfahren für
einen Teil der Beteiligten abschliessen (vgl. das Urteil des BGer
2C_927/2015 vom 21. Oktober 2015 E. 2.2.2 mit Hinweis auf BGE 135 III
212 E. 1.2.1 f.). Für die verfahrensrechtliche Qualifikation einer angefoch-
tenen Verfügung ist nicht dessen formelle Bezeichnung entscheidend, son-
dern ihr materieller Gehalt (vgl. Urteil des BGer 2C_450/2012 vom
27. März 2013 E. 1.3.1).
A-226/2014
Seite 8
1.2.2 Beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbar sind zunächst End- und
Teilverfügungen (Art. 44 VwVG; UHLMANN/WÄLLE-BÄR, in: Praxiskommen-
tar VwVG, 2009, Art. 44 Rz. 15 und 18). Bei selbständig eröffneten Zwi-
schenverfügungen ist zu differenzieren. Betrifft die Verfügung die Zustän-
digkeit der Behörde oder Fragen des Ausstands, ist (aus prozessökonomi-
schen Gründen) die Beschwerde zulässig (Art. 45 Abs. 1 VwVG;
KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechts-
pflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 906). Gegen andere selbständig er-
öffnete Zwischenverfügungen ist die Beschwerde zulässig, wenn sie (dem
Verfügungsadressaten) einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil be-
wirken oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endent-
scheid herbeiführt und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder
Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren, etwa ein aufwändiges enteig-
nungsrechtliches Schätzungsverfahren, ersparen würde (Art. 46 Abs. 1
VwVG; vgl. Urteil des BGer 1C_506/2014 vom 14. Oktober 2015 E. 1.1).
Der Nachteil muss nicht rechtlicher, sondern kann auch tatsächlicher Natur
sein (Urteil des BGer 2C_86/2008 vom 23. April 2008 E. 3.2); die Beein-
trächtigung in schutzwürdigen tatsächlichen, insbesondere auch wirt-
schaftlichen Interessen genügt, sofern der Betroffene nicht nur versucht,
eine Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens zu verhindern. Ein
Nachteil tatsächlicher Natur muss von einigem Gewicht sein. Davon ist
etwa auszugehen, wenn die Zwischenverfügung das weitere Verfahren
präjudiziert oder die Grundlage für beträchtliche Investitionen bildet, mithin
wirtschaftliche und prozessökonomische Interessen für eine sofortige
Überprüfung sprechen (vgl. BGE 135 II 30 E. 1.3.4; BGE 120 Ib 97 E. 1c;
Urteil des BGer 1C_521/2012 vom 29. Oktober 2013 E. 1; zum Ganzen
Urteile des BVGer A-5465/2014 vom 27. November 2014 E. 1.1.1–1.1.3
sowie A-1130/2011, A-1133/2011 vom 5. März 2012 E. 5.1 je mit Hinwei-
sen). Die (formelle) Beweislast für das Vorliegen eines entsprechenden
Nachteils trägt die beschwerdeführende Partei (Urteil des BGer
1C_453/2012 vom 26. September 2012 E. 1.2; Urteil des BVGer A-
5465/2014 vom 27. November 2014 E. 1.1.1).
Zwischenverfügungen materiellrechtlicher Natur, d.h. Verfügungen über
materiellrechtliche Vorfragen, sog. materiellrechtliche Grundsatzent-
scheide, die einen Teilaspekt einer Streitsache beantworten und auf welche
ein Hauptverfahren folgt, gelten seit der Revision der Bundesrechtspflege
nicht mehr als selbständig anfechtbare Teil- sondern als Zwischenverfü-
gungen (Urteil des BGer 2C_450/2012 vom 27. März 2013 E. 1.3.2 f. und
E. 1.4.3 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 136 II 165 E. 1.1 und Urteil des BGer
A-226/2014
Seite 9
1C_46/2012 vom 10. Oktober 2012 E. 1.2 mit Hinweisen auf die Recht-
sprechung). Sie sind nurmehr mit Beschwerde beim Bundesverwaltungs-
gericht anfechtbar, wenn die Voraussetzungen gemäss Art. 46 Abs. 1
Bst. a oder b VwVG erfüllt sind.
1.2.3 Die vorliegend angefochtenen Verfügungen legen die Kostenanteile
gemäss einem Verteilschlüssel sowie die voraussichtlichen Gesamtkosten
und damit (bloss) eine Pflicht zur Übernahme eines bestimmten Anteils der
geschätzten Gesamtkosten je Kernkraftwerksbetreiberin fest. Davon ging
zumindest sinngemäss auch die Vorinstanz aus; die Verfügungen vom
29. November 2013 sind als "Grundsatzverfügungen" bezeichnet und nach
den Erwägungen werden die Verfügungen in eine "Grundsatz- und eine
Kostenverfügung" aufgeteilt, wobei die Grundsatzverfügung – in einem ers-
ten Schritt – den Verteilschlüssel betreffend die Kosten für die Erneuerung
(und den anschliessenden Betrieb) des Messnetzes RADAIR festlegt. Da-
mit ist auch prozessual ein Konnex zwischen der (blossen) Festlegung der
Kostenpflicht und der endgültigen Auferlegung von Kosten hergestellt: Auf
die angefochtenen Grundsatzverfügungen folgt in jedem Fall ein weiteres
Verfahren nach, in welchem die definitiven Kosten für die Erneuerung (und
den Betrieb) des Messnetzes RADAIR festzulegen und – entsprechend der
Grundsatzverfügung – anteilsmässig den Kraftwerksbetreiberinnen aufzu-
erlegen sein werden. Daran ändert nichts, dass die Vorinstanz im Disposi-
tiv der angefochtenen Verfügungen – gestützt auf eine Schätzung der Ge-
samtkosten – die voraussichtlichen Kostenanteile bereits betragsmässig
beziffert. Bei den angefochtenen Grundsatzverfügungen handelt es sich
somit um materiellrechtliche Grundsatzentscheide, die einen Teilaspekt der
Streitsache – den Verteilschlüssel und (damit) die Kostenpflicht im Allge-
meinen – beantworten und nach den vorstehend dargestellten Kriterien als
selbständig eröffnete Zwischenverfügungen zu qualifizieren sind. Sie sind
ein Zwischenschritt auf dem Weg zum Erlass rechtsgestaltender Endver-
fügungen und als solche nur unter den Voraussetzungen von Art. 46 Abs. 1
VwVG mit Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbar.
1.2.4 Die vorliegend angefochtenen Verfügungen legen keine unmittelbare
Zahlungspflicht fest. Ein irreparabler wirtschaftlicher Schaden ist aus die-
sem Grund – selbst wenn von den Beschwerdeführenden allenfalls Akon-
tozahlungen geleistet worden wären – weder ersichtlich noch dargetan
(vgl. Urteil des BGer 1C_397/2013 vom 21. April 2015 E. 2.2 sowie Urteil
des BVGer A-3043/2011 vom 15. März 2012 E. 1.2.4). Ebenso wenig lässt
sich mit einem sofortigen Sachentscheid ein bedeutender prozessökono-
A-226/2014
Seite 10
mischer Vorteil gewinnen; die Beantwortung der sich stellenden Fragen tat-
sächlicher und rechtlicher Natur, insbesondere jene nach der sachlichen
Zuständigkeit der Vorinstanz sowie allenfalls der gesetzlichen Grund-
lage(n) für die Kostentragung und der Eignung und Notwendigkeit einer
Erneuerung des Messnetzes RADAIR, liessen sich mit dem vorliegenden
Verfahren nicht vermeiden. Den Beschwerdeführenden bleiben zudem in
einem allfälligen Beschwerdeverfahren gegen die späteren Kostenverfü-
gungen sämtliche Rügen erhalten (vgl. Art. 46 Abs. 2 VwVG; zudem BGE
141 V 330 E. 7.2.4 und Urteil des BGer 1C_527/2012 vom 17. Oktober
2013 E. 4.1). Für die Beschwerdeführenden erschöpft sich der nicht wieder
gutzumachende Nachteil demnach in einer gewissen Verlängerung des
Verfahrens, wobei nicht ersichtlich ist, dass die Vorinstanz das Verfahren
über Gebühr in die Länge zieht (vgl. BGE 136 II 165 E. 1.2.1 f.). Eine ent-
sprechende Verlängerung genügt für sich allein allerdings nicht, um ge-
stützt auf Art. 46 Abs. 1 Bst. a VwVG die sofortige Überprüfung der Verfü-
gungen vom 29. November 2013 zuzulassen (vgl. BGE 133 V 477 E. 5.2.1
sowie Urteil des BVGer A-3997/2011 vom 13. September 2011 E. 2, ins-
bes. E. 2.1). Insgesamt ist somit weder ersichtlich noch dargetan, dass die
angefochtenen Zwischenverfügungen für die Beschwerdeführenden einen
nicht wieder gutzumachenden Nachteil i.S.v. Art. 46 Abs. 1 Bst. a VwVG
bewirken, wenn diese die Kostenverfügungen abzuwarten haben.
Mit Blick auf Art. 46 Abs. 1 Bst. b VwVG ist festzuhalten, dass die Gutheis-
sung der Beschwerde zwar sofort einen Endentscheid herbeiführen würde;
den Beschwerdeführenden dürften in diesem Fall keine Kosten für die Er-
neuerung und den Betrieb des Messnetzes RADAIR auferlegt werden und
die nachfolgenden Verfahren auf Erlass der Kostenverfügungen würden
obsolet. Es ist jedoch auch in dieser Hinsicht weder ersichtlich noch dar-
getan, dass die Gutheissung der Beschwerde einen bedeutenden Aufwand
an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde
(Art. 46 Abs. 1 Bst. b VwVG); die Voraussetzungen gemäss Art. 46 Abs. 1
Bst. b VwVG müssen kumulativ erfüllt sein (KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O.,
Rz. 915). Die Beweislast tragen die Beschwerdeführenden. Mangels eines
tauglichen Anfechtungsobjekts ist somit auf die Beschwerde nicht einzutre-
ten.
2.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Verfügungen der Vorinstanz vom
29. November 2013 lediglich eine grundsätzliche Kostenpflicht der Be-
schwerdeführenden festlegen, das Verfahren jedoch nicht abschliessen
und verfahrensrechtlich als Zwischenverfügungen zu qualifizieren sind. Die
A-226/2014
Seite 11
angefochtenen Verfügungen legen jedoch weder eine unmittelbare Zah-
lungspflicht fest, noch ist ersichtlich und wird auch nicht dargetan, dass den
Beschwerdeführenden sonst ein nicht wieder gutzumachende Nachteil
i.S.v. Art. 46 Abs. 1 Bst. a VwVG entstünde. Auch die Voraussetzungen ge-
mäss Bst. b der genannten Bestimmung sind nicht erfüllt. Auf die vorlie-
gende Beschwerde ist unter diesen Umständen mangels eines tauglichen
Anfechtungsobjekts nicht einzutreten und die Beschwerdeführenden sind
mit ihren Rügen auf das Verfahren auf Erlass der (abschliessenden) Kos-
tenverfügungen zu verweisen.
3.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens gelten die Beschwerdeführenden, die
als einfache Streitgenossenschaft auftreten, wogegen angesichts des
übereinstimmenden Rechtsgrundes grundsätzlich nichts einzuwenden ist
(vgl. KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 927), als unterliegend. Sie haben
aus diesem Grund die Kosten für das vorliegende Beschwerdeverfahren
zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Verfahrenskosten sind – unter Be-
rücksichtigung des Aufwands für den Erlass der Zwischenverfügung vom
8. April 2014 – auf Fr. 2'000.– festzusetzen (Art. 1 ff. des Reglements vom
21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundes-
verwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Dieser Betrag ist dem Kosten-
vorschuss von Fr. 20'000.– zu entnehmen. Der Restbetrag in der Höhe von
Fr. 18'000.– ist den Beschwerdeführenden nach Eintritt der Rechtskraft des
vorliegenden Urteils zurückzuerstatten. Keine Verfahrenskosten trägt die
Vorinstanz (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
Angesichts ihres Unterliegens haben die Beschwerdeführenden von vorn-
herein keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1
VwVG i.V.m. Art. 7 VGKE). Ebenso wenig hat die Vorinstanz einen An-
spruch auf eine Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE).
A-226/2014
Seite 12