Decision ID: 226b368c-f007-4fe4-ba43-46ac64064f4d
Year: 2010
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A. a) X._, née le 28 mars 1947, est domiciliée à ********. Après avoir épuisé les indemnités de l’assurance-chômage au 29 septembre 2008, elle a requis le 29 octobre 2008, les prestations du revenu d’insertion (ci-après : RI). Il ressort des renseignements fiscaux qu’elle est propriétaire d’un immeuble en Espagne dont la valeur est estimée à 64'750 fr. et qu’elle est débitrice d’une dette privée de 80'000 fr.
b) Par décision du 13 novembre 2008, le Centre social régional "Cossonay-Orbe-La Vallée" (ci-après : le centre social ou CSR) a accordé à X._ les indemnités du revenu d’insertion en fixant toutefois les réserves suivantes :
« Nous vous prions de trouver en annexe une décision vous allouant le revenu d'insertion (RI) bien que nous ne soyons pas complètement renseignés sur votre situation de fortune. L'état exact de votre fortune doit encore être déterminé. Il est rappelé à cet égard que l'octroi du RI est subordonnée à des conditions de fortune et que, dans votre cas, le montant de cette dernière ne doit pas dépasser la limite de fr. 4'000.-. Cela étant, nous vous rendons expressément attentive au fait que s'il devait s'avérer, après examen de votre situation, que votre fortune dépasse la limite admise, les aides que nous vous aurions versées jusqu'alors devraient être considérées comme de simples avances vous ayant permis de subvenir à votre entretien dans l'attente de la réalisation de vos biens. Conformément à l'art. 41 lettre b) de la loi sur l'action sociale vaudoise, ces avances seraient alors remboursables selon des modalités à étudier le moment venu. Quant à la poursuite de notre aide, elle pourrait être revue ou soumise à différentes conditions. Afin que nous puissions évaluer votre fortune, nous vous remercions de bien vouloir nous transmettre d'ici au 15 décembre 2008, l'acte notarié concernant la mise en gage de votre maison en Espagne. (...). »
c) X._ a répondu que la propriété située en Espagne avait été mise en gage auprès des époux Y._ qui lui avaient avancé la somme de 80'000 fr. « pour le financement de cette maison ». Elle a produit à cet égard une reconnaissance de dette du 12 mars 2002 dont la teneur est la suivante :
« Je soussignée X._ domiciliée à 1305 ******** (Suisse) emprunte la somme de 80'000.- frs ; huitante mille francs suisses à Monsieur AY._ domicilié à 1******** (Espagne).
La soussignée : X._ met en garantie en échange de la somme prêtée, la maison 2******** (Espagne).
Lu et approuvé (signature de A.Y._) (...)»
X._ a encore indiqué, le 17 novembre 2008, que « la lettre de gage originale » se trouvait chez « Mr et Mme Y._ en Espagne », et qu'il n'existait pas d'acte notarié.
d) A la demande du centre social, le Service de prévoyance et d'aide sociale (ci-après : le SPAS) a donné le 1er décembre 2008 la position suivante :
Nous avons pris connaissance du dossier que vous nous avez transmis (...). Il en ressort qu'elle (la requérante, n.d.l.r) est propriétaire d'une maison en Espagne, estimée par les autorités fiscales vaudoises à 64'750 fr., et qu'en 2002, elle aurait emprunté Fr. 80'000.-, montant qui serait garanti par la maison. Les dispositions en vigueur prévoient que les immeubles sont estimés à la valeur fiscale après déduction des dettes hypothécaires. Par dettes hypothécaires, il faut comprendre celles qui, en cas de vente de l'immeuble, doivent être remboursées directement par le notaire. Le document que vous nous avez remis ne correspond selon toute évidence pas à cette définition.
B. a) Par décision du 15 décembre 2008, le CSR a constaté que X._ disposait d’une fortune de 64'750 fr., supérieure à la limite de 4'000 fr., et que les prestations versée depuis le 1er novembre 2008 constituaient de simples avances remboursables dans l’attente de la vente de l’immeuble, lequel devait immédiatement être mis sur le marché. Un délai de trois mois était fixé à X._ pour renseigner le CSR sur les démarches entreprises en vue de cette vente, voire au sujet d'un acquéreur potentiel.
b) X._ a recouru contre cette décision auprès du SPAS par acte du 10 janvier 2009. Elle a expliqué que sa maison ne pouvait pas être vendue puisqu'elle avait déjà été cédée en 2002. A cette époque, elle avait dû emprunter la somme de 80'000 fr. en raison de difficultés financières, personnelles et familiales. Elle a ensuite dépensé ce montant sans pouvoir le rendre, sa situation étant demeurée précaire, comme le démontraient ses déclarations d'impôts des sept dernières années, et c'est pourquoi elle a sollicité l'aide sociale.
c) Par décision du 9 juillet 2009, le SPAS a rejeté le recours formé par X._. Il a estimé que la reconnaissance de dette signée le 12 mars 2002 ne pouvait pas être assimilée à une hypothèque déductible du montant de la fortune immobilière à prendre en compte pour fixer les modalités du droit au RI.
C. a) Par acte du 7 août 2009, X._ a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du SPAS du 9 juillet 2009. A l’appui de son recours, elle précise avoir dû suivre un cours imposé par l’Office régional de placement, et avoir ainsi été empêchée de se rendre en Espagne pour régler ses affaires. Elle a ajouté que sa propriété espagnole avait été cédée au couple Y._ en remboursement du prêt consenti. Par la suite, X._ a indiqué le 5 septembre 2009 au SPAS, qu’elle avait pu se rendre en Espagne du 10 au 31 août 2009. Elle contacté les époux Y._ et consulté cinq agences immobilières, avant de charger un avocat de s’occuper de ses papiers. Elle espérait être en mesure de fournir en temps utile les pièces requises par l'administration.
b) Le SPAS s’est déterminé sur le recours le 11 septembre 2009 ; il conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

Considérant en droit
1. a) Le Tribunal fédéral a reconnu comme un droit fondamental non écrit le droit à des conditions minimales d'existence (ATF 121 I 101 = JdT 1997 I 278). Il a considéré que le fait d'assurer les besoins humains élémentaires comme la nourriture, le vêtement et le logement était la condition de l'existence de l'être humain et de son développement, ainsi que la composante indispensable d'un Etat démocratique fondé sur le droit. La Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101), entrée en vigueur le 1er janvier 2000, a expressément consacré ce droit à son article 12, qui est ainsi libellé: "Le droit à des conditions minimales d'existence garantit à quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins le droit d'être aidé et assisté et de recevoir des moyens indispensables pour mener une vie conforme à la dignité humaine." Il s'agit de garantir les besoins humains élémentaires comme la nourriture, l'habillement ou le logement afin de prévenir un état de mendicité indigne de la condition humaine. En d'autres termes, il vise à garantir un minimum, à savoir l'assistance en cas d'indigence, mais non la couverture d'un revenu minimal (ATF 130 I 71 consid. 4.1; JdT 1997 I 284; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, par. 1499, p. 685 et par. 1510, p. 689).
b) Sur le plan cantonal, l'art. 33 al. 1 de la Constitution vaudoise du 14 avril 2003 (Cst-VD ; RSV 101.01) dispose que toute personne dans le besoin a droit à un logement d'urgence approprié et aux moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. L'art. 34 al. 1 Cst-VD prévoit que toute personne a droit aux soins médicaux essentiels et à l'assistance nécessaire devant la souffrance. Ces dispositions n’ont toutefois pas une portée indépendante de l’art. 12 Cst. (Ch. Luisier Brodard, Les droits fondamentaux, in La Constitution vaudoise du 14 avril 2003, Berne 2004, pp. 110-112 et les réf. citées).
c) La loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051), entrée en vigueur le 1er janvier 2006, a abrogé et remplacé la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (LPAS) ; selon l’art. 1er LASV, la loi a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Elle règle l'action sociale cantonale, qui comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion (RI). L'art. 34 LASV précise que la prestation financière RI est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire ses besoins vitaux et d'autres besoins personnels spécifiques importants. Selon l’art. 31 LASV, la prestation financière est composée d'un montant forfaitaire et d'un supplément correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement (al. 1) ; la prestation financière est accordée dans les limites d'un barème établi par le règlement d’application, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants à charge (al. 2). L’art. 32 LASV précise que cette prestation financière est versée selon les conditions de ressources prévues par la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS). L’art. 37 al. 1 LASV prévoit en outre que le revenu d’insertion peut exceptionnellement être accordé à une personne propriétaire d'un bien immobilier, si ce bien lui sert de demeure permanente. L'immeuble peut alors être grevé d'un gage au profit de l'Etat.
d) L'art. 18 du règlement d'application de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (RLASV; 850.051.1) a la teneur suivante :
"1Le RI peut être accordé lorsque le patrimoine du requérant, de son conjoint ou concubin comprend des actifs n'excédant pas les limites de fortune prévues par la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS), à savoir :
- Fr. 4'000.-- pour une personne seule;
- Fr. 8'000.-- pour un couple marié ou concubins.
2Ces limites sont augmentées de Fr. 2'000.-- par enfant à charge, mais ne peuvent pas dépasser Fr. 10'000.-- par famille."
Selon l'art. 19 al. 1 let. a RLASV, sont notamment considérés comme fortune les immeubles à leur valeur fiscale, quel que soit le lieu de leur situation, après déduction des dettes hypothécaires; lorsque la dette hypothécaire grevant l'immeuble est supérieure à l'estimation fiscale, l'immeuble représente une fortune de zéro et il n'est pas tenu compte du solde de cette dette dans le calcul des autres éventuels éléments de fortune.
e) Selon l'art. 20 al. 1 RLASV lorsque les limites de fortune prévues à l'art. 18 RLASV sont dépassées en raison de l'existence dans le patrimoine du requérant, de son conjoint ou concubin d'un immeuble constituant leur logement permanent, l'autorité d'application peut exceptionnellement renoncer à exiger la réalisation de cet immeuble et accorder néanmoins le RI moyennant que certaines conditions soient réunies (notamment lorsque le coût du maintien dans le logement est équivalent ou plus favorable que le montant déterminé par le barème RI ou lorsque le produit de la vente du bien immobilier serait trop peu élevé en raison des conditions du marché). A contrario, un immeuble (en Suisse ou à l'étranger) qui ne sert pas de logement doit être réalisé. D'après la jurisprudence, cette exigence s'impose en application du principe selon lequel, avant de pouvoir obtenir des prestations d'aide sociale, la personne dont les revenus ne lui permettent plus de couvrir ses besoins vitaux et personnels indispensables, ou ceux des membres de sa famille vivant avec elle, doit, le cas échéant, réaliser les avoirs dont elle dispose, sous réserve d'un montant modique qui peut être laissé à disposition. (cf. PS.2007.0025 du 10 décembre 2007, consid. 3 et les références citées).
f) En ce qui concerne la fortune de la recourante, l'immeuble dont elle-ci serait propriétaire en Espagne est une résidence secondaire de sorte que l’art. 20 RLASV n’est pas applicable. En outre, la valeur fiscale de ce logement - fixée à 64'750 fr.-, de même que le statut de personne seule de l'intéressée ne sont pas remis en cause. Les avis divergent au sujet de la nature de la dette contractée par l'intéressée. L’autorité intimée soutient que la fortune de la requérante est supérieure aux limites fixées par la loi, en estimant que la dette privée de 80'000 fr. n'est pas déductible, de sorte que l'aide sociale accordée dans l'attente de la réalisation de l'immeuble sis en Espagne devra être remboursée. Mais la recourante fait valoir en substance que le montant de 80'000 fr. emprunté à A.Y._ constitue une dette hypothécaire déductible des 64'750 fr. représentant la valeur fiscale de son immeuble. Elle allègue avoir emprunté ladite somme pour le financement de sa maison en Espagne, mais aussi que sa propriété ne peut pas être vendue, car elle a déjà été cédée en remboursement de l'argent prêté par le couple Y._. Elle indique également dans son recours qu’elle a dû emprunter cette somme à la suite de difficultés financières personnelles et familiales et qu’elle pensait pouvoir rembourser ce montant ce qui n’était plus possible. La maison appartiendrait ainsi au couple Y._ car elle n’a plus la possibilité de rembourser la dette.
g) Il n'est toutefois pas possible, en l'état du dossier, de déterminer clairement la nature de la dette contractée par la recourante, et de savoir qui est le propriétaire de l'immeuble sis à Calle de la Fuente en Espagne. On ne peut dire si cette maison a été cédée en remboursement d'un prêt ou si le prêt consenti servait à financer son acquisition. Interpellée par l'administration, l'intéressée a indiqué que les époux Y._ étaient en possession de la lettre de gage originale. Elle n'a produit qu'une copie de la reconnaissance de dette signée en faveur de A.Y._ le 12 mars 2002, ce qui ne renseigne pas suffisamment. Seule l'interpellation des époux Y._ en Espagne donnerait des éléments à ce sujet, voire permettrait la production des pièces manquantes, ainsi que les pièces officielles par lesquelles la propriété a été enregistrée au registre foncier conformément aux dispositions du droit espagnol. Il convient d’examiner également si les époux Y._ ont fait enregistrer la lettre de mise en gage du bien immobilier selon les formes requises par le droit espagnol pour la constitution d’hypothèque. Ces démarches n'ont toutefois pas été entreprises. La situation juridique de la propriété de l’immeuble et de l’existence ou non d’un droit de gage constitué conformément au droit espagnol sur la base de la déclaration de la recourante ne sont pas établies à satisfaction de droit. Il est vrai que la recourante a donné des indications dans la procédure laissant penser qu’elle a elle-même la seule maîtrise de bien immobilier en se déplaçant en Espagne, en contactant des agences pour la vente et en mandatant un avocat à cet effet. Mais ce comportement adopté en cours de procédure ne suffit pas à éclaircir les questions juridiques mentionnées ci-dessus.
h) En vertu de l'art. 28 al. 1 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36), l'autorité doit établir les faits d'office et les parties sont tenues de collaborer à la constatation des faits dont elles entendent déduire des droits (art. 30 al. 1 LPA-VD et art. 40 al.1 LASV). Il appartiendra à l’autorité intimée de compléter l’instruction sur ces différents aspects et de statuer à nouveau.
2. En définitive, le recours doit être partiellement admis. Il y a lieu d'annuler la décision entreprise et de renvoyer la cause au SPAS pour qu'il complète l'instruction notamment en interpellant les époux Y._ en Espagne, et en exigeant de la recourante la production de toutes attestations officielles concernant le droit de propriété et les éventuels gages grevant le bien fonds litigieux, puis rende une nouvelle décision. Les frais sont laissés à la charge de l'Etat (art. 49 et 50 LPA-VD). et il n’est pas alloué de dépens (art. 55 LPA-VD).