Decision ID: 6a76b0ab-efcb-4d81-b1b5-ac6da684de5a
Year: 2018
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants:
A.
La Fondation Cogest'ems (l'intimée) est une fondation de droit privé inscrite au registre du commerce du Canton de Vaud depuis le 25 février 2016, à laquelle ce dernier a accordé, en novembre 2016, la reconnaissance d'intérêt public à partir du
1
er
janvier 2017. Selon ses statuts (art. 4), elle a pour but d'assumer, sous des formes diverses et par les moyens les plus appropriés, l'accueil, l'hébergement, l'assistance, la surveillance et les soins à toute personne dépendante, atteinte dans sa santé mentale, âgée, malade, handicapée ou convalescente. A ces fins, elle pourra acquérir, créer et exploiter tous établissements médico-sociaux (EMS), psycho-sociaux (EPS) ou comportant tous types d'hébergement en rapport avec le domaine de la santé, de la santé mentale et des thérapies, ainsi que l'exploitation de homes non médicalisés (HNM) et l'organisation de soins à domicile.
B.
En juin 2017, l'intimée a lancé un concours d'architecte en vue de la construction d'un établissement psycho-social médicalisé à ********. En décembre 2017, le jury a primé un projet. L'investissement pour la construction de cet établissement est évalué à un peu plus de 13 millions de francs (sans le prix des terrains). Sur la base du projet d'architecte, l'intimée a élaboré en collaboration avec son mandataire, C._, début 2018 un dossier d'appel d'offres pour désigner un ingénieur civil chargé de l'étude et de la réalisation de l'établissement psycho-social médicalisé. Le dossier d'appel d'offres date du 29 février 2018.
A._ (la recourante) (pièces 6 produite par la recourante et 107 produite par l'intimée) et B._ (l'adjudicataire) (pièce 108 produite par l'intimée) ont répondu dans le délai fixé au 7 mai 2018, avec un peu plus d'une douzaine d'autres soumissionnaires, à l'appel d'offres de service en procédure ouverte pour le marché public portant sur l'attribution du mandat d'ingénieur civil chargé de l'étude et de la réalisation dudit établissement à ********.
C._ a assisté l'intimée également lors de l'appréciation des offres.
L'ouverture des offres a eu lieu le 10 mai 2018.
C.
Les critères d'adjudication sont réglés comme suit au ch. 2.10 du dossier d'appel d'offres (DAO, pièce 104 produite par l'intimée et pièce 3 produite par la recourante):
Le barème des notes s'étend de 0 à 5, la note 0 constituant la plus mauvaise et la note 5 la meilleure (ch. 2.11.2 DAO).
Le comité d'évaluation est composé de six personnes, indiquées avec leur nom au ch. 2.11.5 DAO.
D.
Le pouvoir adjudicateur a évalué au total 16 soumissionnaires. La fourchette des prix proposés par les soumissionnaires va de 137'856 fr. à 349'815 fr. Les montants des offres proposées par l'adjudicataire et la recourante sont de 219'015 fr., respectivement 208'830 fr.
L'adjudicataire est sorti premier avec un total de 457,60 points, ayant obtenu les notes 3,49 (87,26 points) pour le critère 1 (prix), 5,00 (100 points) pour le critère 2 (qualité technique de l'offre), 5,00 (100 points) pour le critère 3 (organisation du candidat pour l'exécution du mandat), 4,67 (65,33 points) pour le critère 4 (organisation de base du candidat ou du soumissionnaire) et 5,00 (105 points) pour le critère 5 (références du candidat) (cf. analyse multicritères, pièce 112 produite par l'intimée et pièce 5 produite par la recourante).
La recourante, placée au deuxième rang avec un total de 454,74 points, a obtenu les notes 3,59 (89,74 points) pour le critère 1, 4,50 (90 points) pour le critère 2, 5,00 (100 points) pour le critère 3, 5,00 (70 points) pour le critère 4 et 5,00 (105 points) pour le critère 5 (cf. pièces 5, resp.112 précitées).
Par décision du 29 mai 2018, l'intimée a adjugé le marché à B._ pour le montant de 219'015 fr. TTC.
E.
Par acte de sa mandataire du 11 juin 2018, enregistré le 13 juin suivant, la recourante a déféré la décision de l'intimée auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Elle conclut, avec suite de frais et dépens, à la réforme de la décision du 29 mai 2018 en ce sens que le marché portant sur le mandat d'ingénieur civil chargé de l'étude et de la réalisation du nouvel établissement psycho-social médicalisé lui soit adjugé et subsidiairement à l'annulation de dite décision avec renvoi de la cause à l'intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Ses griefs ont trait aux critères d'adjudication n° 1 et 2.
Par ordonnance du 13 juin 2018, le juge instructeur a accordé provisoirement l'effet suspensif au recours. Par la même occasion, il a demandé aux parties soumissionnaires d'indiquer expressément si elles étaient d'accord que leurs offres et d'autres pièces essentielles les concernant soient consultées par la partie adverse soumissionnaire, la consultation n'étant accordée qu'en cas de réciprocité.
Par écriture du 19 juin 2018, la recourante s'est opposée à la consultation de son offre par l'adjudicataire. Cette dernière ne s'est pas prononcée à ce sujet dans le délai imparti.
Le 4 juillet 2018, l'intimée a déposé sa réponse en concluant au rejet du recours. Elle a demandé la levée immédiate de l'effet suspensif accordé provisoirement le 13 juin 2018. Elle a encore déclaré que divers documents produits (pièces 105, 110, 111, 113 et 114), en plus des offres des parties (pièces 107 et 108), ne pouvaient pas être transmis aux autres parties.
Par ordonnance du 5 juillet 2018, le juge instructeur a requis de l'intimée notamment la production des offres et évaluations des soumissionnaires qui n'étaient pas parties à la procédure judiciaire et des explications sur ce qui s'opposait à transmettre certaines pièces (105, 110 et 111) aux autres parties.
Le 9 juillet 2018, une convocation à une audience d'instruction, agendée pour le 29 août 2018, a été transmise aux parties.
Par écriture du 12 juillet 2018, l'intimée a retiré sa requête de levée de l'effet suspensif et s'est prononcée sur la transmission de pièces.
Le 13 juillet 2018, le juge instructeur a transmis copie des pièces 105 et 110 produites par l'intimée aux autres parties et expliqué le contenu de la pièce 111 de l'intimée, intitulée "
Notation du temps consacré selon la méthode pyramidale (correspond à la méthode de notation T4)
", sans révéler précisément les heures indiquées par les soumissionnaires, mais en relevant que la recourante et l'adjudicataire se trouvaient dans une fourchette (entre 1'915 et 2'341 heures) avec six autres soumissionnaires qui ont tous reçu la note 5 à ce sujet, le nombre d'heures totales se rapprochant fortement concernant la recourante et l'adjudicataire.
Par réplique du 23 juillet 2018, la recourante a maintenu ses conclusions et soulevé un nouveau grief relatif au critère n° 4. Elle a demandé à pouvoir consulter la pièce 114 de l'intimée, qui traite de l'évaluation de l'adjudicataire, étant elle-même d'accord que l'adjudicataire puisse consulter la pièce 113 de l'intimée, qui traite de l'évaluation de la recourante.
Une partie de la pièce 114 a été transmise à la recourante, hormis les copies qui ont été extraites de l'offre de l'adjudicataire, avec un délai supplémentaire pour se prononcer à ce sujet.
Dans ses observations complémentaires du 9 août 2018, la recourante a maintenu ses conclusions et soulevé un nouveau grief au sujet des pièces 113 et 114 de l'intimée, respectivement du critère n° 2.
Par écriture du 22 août 2018, l'intimée a également maintenu ses conclusions.
L'adjudicataire ne s'est pas manifesté.
F.
Le 29 août 2018, le Juge instructeur a procédé à une audience d'instruction en présence de toutes les parties.
G.
Après transmission du procès-verbal de l'audience, l'intimée s'est déterminée le 18 septembre 2018 et l'adjudicataire le 1
er
octobre 2018.
La recourante a déposé des déterminations finales le 1
er
octobre 2018 en maintenant intégralement ses griefs et les conclusions prises à l'appui de son recours et de ses autres écritures et en apportant quelques précisions.
H.
Le Tribunal a statué par voie de circulation. Dans la mesure utile, les arguments des parties seront repris par la suite.

Considérant en droit:
1.
L'acte de recours a été déposé dans les formes prescrites par la loi (art. 79 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]) et le délai légal de dix jours (art. 10 al. 1 de la loi cantonale du 24 juin 1996 sur les marchés publics [LMP-VD; RSV 726.01]). La recourante, en tant que deuxième placée selon l'appréciation de l'intimée, est légitimée à recourir. Le recours est dès lors recevable.
2.
a) Le champ d'application des dispositions sur les marchés publics est ouvert, même si l'intimée est une fondation de droit privé. Interpellée par le juge instructeur à ce sujet, il ressort des explications de l'intimée (en particulier p. 2 à 4 de la réponse du
4 juillet 2018) que cette dernière relève des art. 1 al. 1 LMP-VD et 8 al. 2 de l’accord intercantonal du 25 novembre 1994 sur les marchés publics (AIMP; RSV 726.91), qui régissent les marchés publics, non seulement du canton, des communes et des associations intercommunales (let. a), mais également des autres "
collectivités
", notamment les caisses de pension, assumant des tâches cantonales ou communales dans la mesure où elles n'ont pas de caractère commercial ou industriel (let. b). Ces deux dispositions doivent être interprétées en ce sens qu’elles visent toutes les entités chargées de l’exécution d’une tâche publique et, parmi celles-ci, les organismes de droit privé auxquels une telle tâche aurait été déléguée (cf. ATF 144 II 184 consid. 2; CDAP MPU 2010.0020 du 26 janvier 2011 consid. 1c; Etienne Poltier, Les pouvoirs adjudicateurs,
in
: PJA 9/2008 p. 1107 et ss, not. 1108-1109;
ibidem
, Droit des marchés publics, Berne 2014, p. 33 ss; Jean-Baptiste Zufferey, Les grandes nouveautés, en particulier dans la réglementation,
in
: Zufferey/Beyeler/Scherler [éds], Marchés publics 2018, p. 34 s., n. 61 s). En novembre 2016, le Canton de Vaud a accordé la reconnaissance d'intérêt public à partir du 1
er
janvier 2017 à l'intimée dont le mandat est celui de psychiatrie adulte et de l'âge avancé pour l'exploitation de divers EMS et la réalisation d'un nouvel EMS (pièce 103 produite par l'intimée). Il a délégué à l'intimée une tâche publique qui consiste notamment en la construction et l'exploitation d'un établissement psycho-social médicalisé dans la région concernée et lui attribue à cet effet des subventions.
b) Même si l'on peut se demander si la seule valeur du marché ici en question, pour lequel l'appel d'offres litigieux a eu lieu, atteint les valeurs-seuils indiquées à l'annexe 2 de l'AIMP (cf. art. 7 et 12bis AIMP, 3a, 5 et 7a LMP-VD), il n'en demeure pas moins qu'on est en présence d'un projet de construction pour un montant estimé à plus de 13 millions de francs. Dans cette mesure, la valeur-seuil de l'annexe 2 de l'AIMP est dépassée conformément aux art. 5 al. 3 LMP-VD et 7 al. 2 AIMP, selon lesquels la "
valeur totale
" des travaux de bâtiment et de génie civil est déterminante.
Il ressort pour le reste du dossier d'appel d'offres et des explications fournies lors de l'audience d'instruction qu'en l'état on est en présence d'un marché de services à moyennes, voire hautes exigences qualitatives.
3.
Dans tous ses mémoires et lors de l'audience d'instruction, la recourante reproche à l'intimée une violation des principes de la transparence de la procédure et de la stabilité de l'appel d'offres, en lien avec la notation du critère du prix (critère n° 1).
a) Le principe de transparence, consacré notamment aux art. 1 al. 3 let. c AIMP, 6 let. h LMP-VD, 13 et 15 du règlement cantonal d'application de la loi du 24 juin 1996 sur les marchés publics (RLMP-VD; RSV 726.01.1), exige tout d'abord que le pouvoir adjudicateur indique aux soumissionnaires potentiels tous les éléments leur permettant de déposer une offre en connaissance de cause; il vise ensuite à obliger cette autorité à respecter les règles du jeu qu'elle a arrêtées, partant à prévenir les risques de manipulation de ces règles d'appréciation. Le marché doit être adjugé sur la base de critères annoncés à l'avance aux différents participants; en effet, la communication des critères lie l'adjudicateur, de sorte que l'offre la plus avantageuse économiquement se détermine en fonction de cette publication. Il en découle que ces critères doivent ensuite, lors de l'analyse des soumissions, être appliqués de manière non discriminatoire à l'ensemble des entreprises concurrentes (arrêts GE.2007.0077 du 8 octobre 2007 consid. 3a; GE.2006.0151 du 18 janvier 2007 consid. 2a et les réf. cit.). La transparence des procédures de passation des marchés n'est toutefois pas un objectif, mais un moyen contribuant à atteindre le but central du droit des marchés publics qui est le fonctionnement d'une concurrence efficace, garanti par l'ouverture des marchés et en vue d'une utilisation rationnelle des deniers publics (ATF 141 II 353 consid. 8.2.3).
Conformément au principe de transparence, les critères de qualification et d'adjudication doivent être énoncés tout en indiquant leur poids respectif (cf. art. 13 let. l et 37 RLMP-VD). Il incombe au pouvoir adjudicateur, d'une part, d'arrêter par avance, soit dans l'appel d'offres, soit dans les documents de soumission, les critères qu'il entend appliquer. Les critères d'adjudication doivent être indiqués selon leur pondération en pourcents ou au moins dans leur ordre d'importance. L'indication des sous-critères n'est en revanche pas requise d'un point de vue constitutionnel, pour autant qu'ils ne fassent que concrétiser les critères principaux (ATF 143 II 553 consid. 7.7), en étant inhérents à ceux-ci. Ainsi, le principe de transparence n'exige pas, en principe, la communication préalable de sous-critères ou de catégories qui tendent uniquement à concrétiser le critère publié, à moins que ceux-ci ne sortent de ce qui est communément observé pour définir le critère principal auquel ils se rapportent ou que l'adjudicateur ne leur accorde une importance prépondérante et leur confère un rôle équivalent à celui d'un critère publié. De la même manière, une simple grille d'évaluation ou d'autres aides destinées à noter les différents critères et sous-critères utilisés (telles une échelle de notes, une matrice de calcul, etc.) ne doivent pas nécessairement être portées par avance à la connaissance des soumissionnaires, sous réserve d'abus ou d'excès du pouvoir d'appréciation (CDAP MPU.2017.0044 du 3 mai 2018 consid. 5a/aa; MPU.2017.0024 du 27 mars 2018 consid. 3c; MPU.2016.0018 du 23 décembre 2016 consid. 2c). Selon l'art. 37 al. 4 RLMP-VD, les méthodes d'évaluation de chaque critère retenu doivent toutefois être obligatoirement arrêtées avant le retour des offres. Une exception est faite pour la méthode d'évaluation du critère prix. En droit vaudois, cette méthode doit déjà être communiquée aux candidats dans l'appel d'offres (art. 13 let. l RLMP-VD).
Savoir si l’on se trouve en présence d’un sous-critère dont la publication est nécessaire (ou non) dépend d’une appréciation de l’ensemble des circonstances du cas, soit notamment des documents d’appel d’offres, du cahier des charges et des conditions du marché (cf. ATF 130 I 241 consid. 5.1; CDAP MPU.2017.0044 du 3 mai 2018 consid. 5a/aa; MPU.2017.0024 du 27 mars 2018 consid. 3c).
Ainsi, seuls devraient être communiqués à l’avance les sous-critères objectivement nécessaires aux soumissionnaires pour la préparation de leur offre et qui ne sont pas inhérents aux critères de base. En d’autres termes, les critères doivent être compris à l’aide de l’ensemble de la documentation remise aux soumissionnaires et c’est sur cette base qu’un sous-critère pourra être qualifié d’inhérent ou non aux critères auxquels il se rapporte. Dans l’affirmative, on n’exigera pas du pouvoir adjudicateur qu’il communique celui-ci aux soumissionnaires préalablement au dépôt de leurs offres.
Une éventuelle violation du principe de la transparence ne conduit à l’annulation de l’adjudication que si elle a influé sur le résultat final de l’évaluation de l’offre (cf. CDAP MPU.2017.0044 du 3 mai 2018 consid. 5a/aa).
b) La recourante fait valoir que la notation du prix ne serait pas traçable, dans la mesure où elle avait reçu la note de 3,49, voire 89,74 points, et l'adjudicataire la note 3,49, voire 87,26 points, pour le critère n° 1 (prix). Elle tente de démontrer par des calculs que, vu les prix offerts, elle aurait dû recevoir 54,5 points et la note 2,18 et l'adjudicataire 49,5 points et la note 1,98; entre les deux, il y aurait ainsi une différence en faveur de la recourante de 5 points et non pas, comme indiqué par l'intimée, de 2,48 points pour le critère du prix. A supposer que l'intimée ait également pris en compte le temps consacré à l'exécution du marché pour la notation du critère du prix, cela serait contraire aux règles de la transparence, le dossier d'appel d'offres étant muet sur ce point. Elle admet certes que l'indication du temps consacré puisse être prise en considération, mais l'intimée n'aurait pas annoncé qu'elle allait procéder ainsi. Elle renvoie à la jurisprudence selon laquelle un diagramme d'évaluation qui consacre une méthode de notation singulière doit, sous peine de violer le principe de la transparence, être communiqué aux soumissionnaires avant l'adjudication (cf. ATF 130 I 241 consid. 7.4). Si l'évaluation entreprise par l'intimée avait été annoncée dans l'appel d'offres, les soumissionnaires auraient pu adapter leur offre en conséquence. Vu que l'intimée ne l'avait pas annoncé, les soumissionnaires en avaient été empêchés.
c) Il s'avère que l'intimée a en effet non seulement pris en compte les prix proposés par les soumissionnaires, mais également le temps consacré à l'exécution du marché pour évaluer et noter le critère du prix.
En procédant ainsi et en pondérant l'élément du prix et celui du temps consacré de manière identique, l'intimée arrive à 89,75 points pour la recourante et à 87,25 points pour l'adjudicataire par rapport au critère du prix (cf. calculs à la p. 6 de la réponse au recours de l'intimée du 4 juillet 2018). L'intimée a admis dans cette mesure une légère erreur de calcul dans le tableau d'évaluation (pièce 112 de l'intimée, respectivement pièce 5 de la recourante) où il a été indiqué 89,74 points pour la recourante et 87,26 points pour l'adjudicataire; cela serait sans suite pour le résultat final, la différence de points pour ce critère étant alors de 2,5 et non pas de 2,48 points en faveur de la recourante. Quant aux notes attribuées pour le critère n° 1, elles restent selon les deux calculs à 3,49 pour l'adjudicataire et 3,59 pour la recourante (cf. aussi pièce 116 de l'intimée présentant l'analyse multi-critères corrigée).
La recourante ne met, à juste titre, pas en question les chiffres (corrigés) du calcul et les notes qui s'ensuivent pour le critère du prix. Comme exposé, elle conteste toutefois que le temps consacré soit pris en considération dans dite appréciation au motif que cet élément d'évaluation n'avait pas été annoncé au préalable. Selon elle, l'intimée aurait ainsi tout au plus pu prendre en compte l'indication du temps consacré dans le but de vérifier la crédibilité des offres.
La prise en compte du temps consacré peut effectivement servir à vérifier la crédibilité des prix offerts, respectivement à examiner si un prix est anormalement bas avec pour conséquence qu'une offre puisse alors être exclue (cf. pour l'exclusion d'offres anormalement basses: art. 32, 2
e
tiret let. b, RLMP-VD; CDAP MPU.2017.0024 du
27 mars 2018 consid. 8b et les réf. cit.). Dans un tel cas, il ne s'agit alors pas d'un critère d'adjudication, voire d'un sous-critère ou d'un élément d'appréciation dans le cadre d'un critère d'adjudication.
d) Selon la tabelle figurant au ch. 2.10 DAO (reproduite ci-dessus à la let. C), le critère du prix est pondéré à 25%. Ce critère est décrit dans la tabelle comme "
qualité économique globale de l'offre
" et renvoie explicitement aux annexes R1 et R5 du DAO. Dans dite tabelle, on trouve par rapport au critère du prix uniquement encore la mention "
montant financier global avec analyse de sa crédibilité
". L'annexe R1, intitulée "
Montant de l'offre en rapport avec le cahier des charges
", exige notamment l'indication du montant total de l'offre, hors TVA, puis avec TVA. Dans l'annexe R5, intitulée "
Temps consacré pour l'exécution du marché
", il est demandé l'indication du temps qui sera consacré au marché en question.
Aux termes du ch. 2.11.3 DAO, intitulé "
Notation du prix
", le candidat utilisera, pour l'estimation des honoraires, uniquement le fichier fourni à l'annexe A et procédera ensuite au report du montant, encadré en rouge, dans l'annexe R1 (al. 1). La notation du prix se fera selon la méthode T2 (réd.: du Guide romand pour les marchés publics): montant de l'offre la moins-disante à la puissance 2, multiplié par la note maximale possible (note 5), le tout divisé par le montant de l'offre concernée à la puissance 2 (al. 2).
Aux termes du ch. 2.11.4 al. 2 DAO, intitulé "
Notation du temps consacré pour l'exécution du marché
", la notation du temps consacré pour l'exécution du marché se fera selon la "
méthode T4, tirée du guide romand
", dont la teneur est la suivante:
"
en tenant compte de la moyenne des heures ou des jours proposés par les soumissionnaires pour exécuter le marché. Plus le soumissionnaire s'éloigne de la valeur moyenne, plus il sera mal noté. Les adjudicateurs fixent de part et d'autre de la moyenne les pourcentages (+10% à -10%) à partir duquel le nombre d'heures ou jours proposés par un soumissionnaire recevra une note dégressive. La note 0 est attribuée à un nombre d'heures ou de jours qui est au-delà d'un certain pourcentage (-50% à +100%) de part et d'autre de la moyenne. Le nombre d'heures moyen peut-être estimé par les adjudicateurs ou tiré de la moyenne des heures ou jours offerts par les soumissionnaires pour autant que ceux-ci soient au minimum 5.
"
Selon le ch. 2.11.4 al. 1 DAO, les soumissionnaires doivent utiliser pour l'estimation des heures uniquement un fichier fourni à l'annexe A et procéder ensuite au report des heures dans l'annexe R5.
Le Guide romand pour les marchés publics propose la prise en compte des indications du temps consacré comme méthode de notation pour autant qu'il y ait, comme en l'espèce, au moins cinq soumissionnaires. Il expose cette méthode de notation à son annexe T4 dans laquelle est appliquée une échelle de 0 à 5 pour l'attribution des notes. Selon un diagramme reproduit à l'annexe T4, les candidats qui ont indiqué un nombre d'heures qui se trouve dans une certaine fourchette au-dessus d'une moyenne fixée par le pouvoir adjudicateur ou tirée de la moyenne des heures offertes reçoivent la note 5, tandis que les autres candidats dont le nombre d'heures dépasse le cadre de cette fourchette vers le haut ou vers le bas, obtiennent – selon une dégression linéaire – une note plus basse. La manière de procéder prévue à l'annexe T4 du Guide romand est aussi appelée la "
méthode du trapèze
" (en référence au diagramme, respectivement schéma figuratif, en forme de trapèze, exposé à l'annexe T4). Cette annexe T4 se trouve dans le Guide romand entre, d'une part, les propositions des méthodes de notation des prix pour les marchés de service (annexe T2) et pour les marchés de construction et de fournitures (annexe T3) et, d'autre part, d'autres méthodes de notation du prix (annexe T5).
Comme il ressort d'une réponse du Conseil d'Etat du Canton de Vaud du
15 novembre 2017 à l'interpellation Stéphane Rezso et consorts ("
Pas d'ingénieurs au rabais – même pour les marchés publics !
"), l'élément d'appréciation du temps consacré et la méthode du trapèze sont fréquemment utilisés, notamment depuis plus de dix ans au sein de la Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR) du Canton de Vaud. Dans cette mesure, les offres qui s'écartent trop du nombre d'heures fixé selon cette méthode parce qu'elles prévoient un nombre d'heures largement supérieur ou inférieur sont moins bien notées que les offres proposant un nombre d'heures proche de la cible estimée par le pouvoir adjudicateur ou tirée, comme en l'espèce, de la moyenne des heures proposées par les soumissionnaires. La méthode du trapèze vise à contrebalancer les offres trop basses au niveau du prix et à garantir un niveau de ressources apte à assurer la qualité des prestations à exécuter. Elle permet aussi de lutter contre les offres qui proposent des prix à l'heure très bas tout en indiquant un nombre d'heures particulièrement élevé (réponse précitée du Conseil d'Etat du Canton de Vaud). Dans cette mesure, la notation du temps consacré sert quelque peu également à prendre en compte la crédibilité et le sérieux des offres: des offres avec peu d'heures consacrées par rapport à la moyenne des soumissionnaires sont moins bien notées, tout autant que celles avec des heures nettement au-dessus de la moyenne.
La mesure du temps consacré ne sert donc pas uniquement à examiner la crédibilité des offres en vue d'une éventuelle exclusion de l'offre selon l'art. 32 RLMP-VD, comme pourrait le laisser entendre la dernière écriture de la recourante du 1
er
octobre 2018. Elle peut ne servir qu'à cela, mais elle peut aussi être un élément d'appréciation ou un sous-critère déterminant pour l'attribution des notes. L'évaluation sur la base du temps consacré comme un élément d'appréciation ou un sous-critère est en principe possible, ce que la recourante a admis dans ses premières écritures et lors de l'audience d'instruction, à la condition toutefois que cela ait été annoncé préalablement dans l'appel d'offres (cf. Guisan/Zimmermann, Le juge saisi par les marchés publics, in: Zufferey/Beyeler/Scherler [éds], Marchés publics 2018, Zurich 2018, p. 412, n. 19/20 et les réf. cit.).
e) La tabelle au ch. 2.10 DAO mentionne, sous le critère du prix, une "
analyse de [la] crédibilité
" ce qui pourrait laisser entendre que le temps consacré ne sert qu'à l'examen de la question de savoir si une offre est anormalement basse. Mais, comme cela vient d'être exposé, l'examen de la crédibilité d'une offre peut également avoir des répercussions sur les notes. En l'espèce, la recourante ne pouvait, de plus, pas déduire des dispositions dans le dossier d'appel d'offres que les indications du temps consacré ne serviraient que dans le cadre de la question de savoir si des offres contiennent des prix anormalement bas avec pour conséquence une exclusion des offres selon l'art. 32 RLMP-VD. La tabelle sous ch. 2.10 DAO renvoie pour le critère du prix explicitement aux annexes R1 et R5 du DAO. L'annexe R5 est intitulée "
Temps consacré pour l'exécution du marché
". Quant au ch. 2.11.4 al. 2 DAO, qui se trouve à la page qui suit celle où figure le ch. 2.10 DAO et juste en-dessous du ch. 2.11.3 DAO qui se prononce sur le prix, il est intitulé "
Notation du temps consacré pour l'exécution du marché
". Ce chiffre retient sans équivoque que le temps consacré indiqué par les soumissionnaires sera noté et selon quelle méthode il le sera. Le ch. 2.11.4 DAO explique clairement quels sont les soumissionnaires qui recevront la note maximale et ceux qui recevront une note dégressive, voire la note 0. L'annexe T4 du Guide romand auquel renvoie explicitement le ch. 2.11.4 DAO parle également de "
notation
" du temps consacré et expose comment les notes sont attribuées. Dans cette mesure, il ne fait aucun doute que le dossier d'appel d'offres de l'intimée prévoit la notation du temps consacré. Il ne peut être question que les indications du temps consacré servent uniquement à un examen de la crédibilité des offres sans aucun effet sur la notation des candidats. Du reste, tous les candidats, qui ont rédigé dans leur offre une table des matières dans laquelle ils ont retenu comme un des titres les critères d'adjudication, ont indiqué sous ce titre, et non pas sous un autre titre, l'annexe R5 "
Temps consacré pour l'exécution du marché
". Les candidats avaient donc bien compris qu'il s'agissait d'un élément faisant partie des critères d'adjudication et ainsi de la notation. On relèvera que la recourante en a fait de même: alors qu'elle conteste dans la présente procédure qu'il ait été annoncé qu'il s'agissait d'un élément faisant partie des critères d'adjudication et qu'elle prétend que, faute d'annonce, elle n'aurait pas pu adapter son offre en conséquence, elle a mentionné l'annexe R5 dans sa table des matières sous le titre "
Critères d'adjudication
" où elle a ensuite rangé ledit document. Par ailleurs, la recourante a obtenu pour l'élément du temps consacré la note maximale de 5, tout comme l'adjudicataire. On s'étonne donc du présent grief de la recourante. En définitive, il n'est pas crédible que la recourante aurait été induite en erreur.
Du reste, on ne voit pas dans quelle mesure un éventuel manque de clarté aurait influencé le résultat. Tous les candidats savaient qu'ils devaient se prononcer aussi sur le temps consacré. La recourante ne le remet pas en question. Comme exposé, elle a pour le surplus obtenu la note maximale de 5 pour ledit élément d'appréciation. On ne voit pas, et la recourante ne l'explique pas non plus, ce qu'elle aurait fait de différent si, comme elle le prétend, elle n'avait pas pensé qu'il en allait uniquement de l'examen de la crédibilité de l'offre et si elle avait donc su que le temps consacré servait aussi à la notation.
Certes, on peut se demander s'il ne manque pas une indication de la pondération entre les éléments d'appréciation du prix offert et du temps consacré à l'exécution du marché. En effet, le dossier d'appel d'offres ne se prononce pas explicitement à ce sujet. L'intimée a donné le même poids à ces deux éléments d'appréciation. Faute d'indication sur la pondération des deux éléments d'appréciation dans l'appel d'offres, il n'est pas contestable que l'intimée ait procédé ainsi. Ni lors de l'audience d'instruction ni par ailleurs dans sa dernière écriture du 1
er
octobre 2018, la recourante n'a remis cela en question; elle a juste persisté dans sa position selon laquelle l'intimée n'avait pas annoncé que le temps consacré serait noté.
Vu ce qui précède, il n'y a pas de violation des principes de la transparence et de la stabilité de l'appel d'offres.
f) Enfin, il ressort de la (nouvelle) analyse multi-critères produite par l'intimée lors de l'audience d'instruction (cf. intitulée "Annexe V3" avec la mention manuscrite "SANS LES HEURES") que, même en ne tenant pas compte du temps consacré pour la notation des critères d'adjudication, l'adjudicataire arriverait troisième, soit encore avant la recourante, qui serait quatrième. Celle-ci n'a pas contesté le calcul de ces chiffres en soi et ceux-ci apparaissent corrects au vu du dossier et des offres des soumissionnaires. Par rapport au prix, la recourante obtiendrait alors la note 2,18 et l'adjudicataire la note 1,98, de sorte que l'écart des notes en faveur de la recourante augmenterait certes pour ce critère à 0,2 contre 0,1 selon le calcul incriminé. La recourante obtiendrait pour le critère du prix 54,47 points contre 49,52 points pour l'adjudicataire. Mais au final, en prenant en compte les autres critères d'adjudication, la recourante n'arriverait pas à dépasser l'adjudicataire (cf. aussi ci-après). La recourante aurait au total 419,47 points et l'adjudicataire 419,86 points. Les deux soumissionnaires au premier et deuxième rangs (avec un total de 500 et 472,04 points au lieu de 437,5 et 421,19 points lors de la prise en compte du temps consacré) seraient les candidats avec les prix les plus bas, le meilleur marché ayant du reste obtenu à chaque fois les notes maximales pour les quatre autres critères d'adjudication. Ceux-ci n'ont toutefois pas recouru, ce qui est un indice supplémentaire qu'ils avaient également compris l'appel d'offres dans le sens qu'il fallait aussi tenir compte du temps consacré pour la notation.
4.
a) La recourante reproche à l'intimée également une violation du principe de la transparence en lien avec la notation du critère de la qualité technique de l'offre (critère n° 2). Elle critique en particulier le fait que l'intimée n'ait pas établi à l'avance une grille de notation du critère n° 2. Chaque offre devait être évaluée pour elle-même, indépendamment de celles des autres soumissionnaires. L'intimée aurait effectué sa notation toutefois par comparaison horizontale, donc par comparaison des offres entre elles, ce qui n'était pas admissible. La recourante se réfère à ce sujet à un courriel que D._, directeur des travaux chez C._, lui avait adressé le 6 juin 2018 (pièce 8) et dans lequel il a déclaré que la note maximale n'avait pas pu lui être attribuée parce qu'en "
comparaison
" avec tous les dossiers, certains concurrents avaient "
fourni des réponses plus précises et détaillées de leur approche
". Cela démontrait que l'intimée n'avait pas établi à l'avance une grille de notation du critère n° 2 en définissant ses attentes au préalable, notamment pour l'acquisition de la note maximale. Cette façon de faire n'était pas traçable et comportait le risque d'appréciation arbitraire des offres.
b) Comme le relève à juste titre la recourante, les méthodes d'évaluation de chaque critère retenu doivent, en vertu de l'art. 37 al. 4 RLMP-VD, être obligatoirement arrêtées avant le retour des offres. Cette obligation découle du principe de transparence et permet de prévenir d'éventuelles manipulations par le pouvoir adjudicateur une fois les offres reçues (CDAP MPU.2016.0018 du 23 décembre 2016 consid. 2c; Etienne Poltier, Droit des marchés publics, Berne 2014, p. 209, n. 333).
La recourante n'apprécie toutefois pas très bien la situation s'agissant du critère n° 2 lorsqu'elle insiste sur l'explication précitée de D._ au sujet de la comparaison des offres. Le Tribunal fédéral a lui-même retenu, notamment dans son arrêt publié à l'ATF 143 II 353 consid. 3, qu'en matière de marchés publics, le droit matériel laisse en principe une grande liberté d'appréciation au pouvoir adjudicateur, en particulier dans la phase de l'appréciation et de la "
comparaison
" des offres (cf. aussi TF 2C_418/2014 du 20 août 2014 consid. 4.1, in SJ 2015 I p. 52). Dans un autre arrêt publié (ATF 125 II 86 consid. 6), il a exposé que l'appréciation des prestations offertes repose, entre autres, "
nécessairement sur une comparaison des offres soumises par les soumissionnaires
". De plus, le renvoi effectué par la recourante aux examens scolaires, universitaires ou professionnels lors desquels il serait également interdit toute comparaison entre candidats, ne s'avère pas plus utile. Le Tribunal fédéral admet également pour ces examens que les candidats soient comparés lors de l'évaluation des prestations (cf. ATF 118 Ia 488 consid. 4c; 106 Ia 1 consid. 3c).
Par ailleurs, il ressort des documents fournis par l'intimée (en particulier les pièces 105 et 115) et des déclarations crédibles faites lors de l'audience d'instruction qu'elle avait établi une grille de notation pour le critère n° 2 avant le retour des offres, contrairement à ce que prétend la recourante. En effet, C._ avait proposé dans un document du 26 mars 2018 (pièce 105) une grille d'évaluation destinée à noter le critère n° 2 et ses éléments d'appréciation relevant des annexes R13 et R14 du dossier d'appel d'offres auxquelles renvoie le ch. 2.10 DAO. Ce document a été approuvé par l'intimée le 20 avril 2018 (cf. pièce 115), donc avant le retour des offres. La recourante laisse entendre que la pièce 105 contient uniquement une reproduction de l'annexe T1 du Guide romand pour les marchés publics avec une explication d'ordre général des notes 1 à 5, valable en principe pour tous les critères. En procédant à une comparaison de l'annexe T1 précitée et de la pièce 105, il s'avère que ce reproche est faux. Par rapport à l'annexe R13, intitulée "
Qualités et adéquation des solutions techniques proposées pour l'exécution du marché
", la pièce 105 expose notamment en détail combien de difficultés ont dû être identifiées pour obtenir les notes 5 à 0 pour la première question posée à l'annexe R13 (pour le contenu des questions posées à l'annexe R13, cf. ci-après consid. 5c). La pièce 105 retient encore de quelle qualité doit être l'esquisse de solution pour les difficultés identifiées pour obtenir les notes 5 à 0 par rapport à la deuxième question posée à l'annexe R13. Le schéma que contient la pièce 105 prévoit explicitement que les notes attribuées dépendent d'une comparaison des solutions proposées par les différents candidats. Dans cette mesure, la note 5 est attribuée aux candidats avec des propositions d'améliorations bien meilleures que les autres concurrents, alors que la note 2 est attribuée aux candidats avec des propositions d'améliorations plus faibles que celles des autres concurrents. Enfin, le document contient encore une liste "
des thèmes attendus pouvant être abordés par l'ingénieur
".
Les indications dans la pièce 105 au sujet du critère n° 2 apparaissent être suffisantes pour permettre une évaluation dans le respect des principes inhérents aux marchés publics. Du reste, la recourante ne discute pas le contenu de ce document alors qu'il lui avait été transmis intégralement le 13 juillet 2018 par le Tribunal de céans. Dans cette mesure, il n'y a pas lieu de développer le sujet. Le grief relatif à la violation du principe de transparence concernant le critère n° 2 s'avère mal fondé.
5.
La recourante fait encore valoir, par rapport au critère n° 2, une violation du principe de l'interdiction de l'arbitraire.
a) Le critère n° 2 de la qualité technique de l'offre vaut 20% dans l'évaluation globale des offres. Ces 20% se répartissent entre les sous-critères indiqués comme annexes R13 intitulée "
Solutions techniques proposées pour le marché
" et R14 intitulée "
Degré de compréhension du cahier des charges
", avec une pondération de 10% pour chaque sous-critère.
Pour le critère n° 2, l'adjudicataire a obtenu la note maximale de 5 avec 100 points, la note étant également de 5 par rapport aux deux sous-critères, tandis que la recourante a obtenu pour chacun de ces sous-critères et pour le critère n° 2 à chaque fois la note 4,5 avec un total de 90 points (cf. pièces 113 et 114 produites par l'intimée).
La recourante est d'avis qu'elle aurait dû obtenir la note 5 pour les deux sous-critères et ainsi également pour le critère n° 2. Elle aurait pleinement répondu aux exigences. Dans ses deux dernières écritures du 9 août et 1
er
octobre 2018, elle fait en plus valoir que la notation des annexes R13 et R14 concernant l'adjudicataire est arbitraire.
b) Comme exposé, en matière de marchés publics, le droit matériel laisse en principe une grande liberté d'appréciation au pouvoir adjudicateur, en particulier dans la phase de l'appréciation et de la comparaison des offres. Le Tribunal ne peut pas substituer son pouvoir d'appréciation à celui de l'adjudicateur (cf. art. 16 al. 2 AIMP et 98 LPA-VD). L'autorité judiciaire ne peut intervenir qu'en cas d'abus ou d'excès du pouvoir de décision de l'adjudicateur, ce qui, en pratique, peut s'assimiler à un contrôle restreint à l'arbitraire (ATF 141 II 353 consid. 3).
c) Après avoir pu consulter les annexes R13 et R14 de l'offre de l'adjudicataire, qui lui ont été remises lors de l'audience d'instruction, la recourante critique notamment le fait que plusieurs indications de l'adjudicataire sont hors sujet par rapport à ce qui était demandé à l'annexe R13.
Les questions formulées à l'annexe R13 sont les suivantes:
"
1. Quelles sont les quatre ou cinq contraintes ou difficultés qui devront être résolues lors de l'étude des structures porteuses de l'ouvrage projeté ? Classez-les s'il vous plaît dans l'ordre décroissant de criticité.
2. Pour les deux contraintes ou difficultés que vous avez identifiées au point 1 et qui vous semblent les plus critiques, quelle esquisse de solution ou piste de solution envisagez-vous, tout en respectant le concept architectural ?
"
L'intimée a attribué une note allant de 0 à 5 pour la réponse à la première question, puis une note de 0 à 5 à l'esquisse de solution de la première contrainte ou difficulté et en a fait de même pour l'esquisse de solution à la deuxième contrainte ou difficulté. La moyenne des trois notes pour ces trois éléments d'appréciation correspond à la note finale pour le sous-critère selon l'annexe R13. La recourante a obtenu les notes 5, 4,5 et 4 et l'adjudicataire les notes 5 pour lesdits éléments d'appréciation.
Selon le schéma d'évaluation contenu dans la pièce 105 précitée, est attribuée à la première question la note 5 pour l'identification de "
4 difficultés parmi la liste de l'ingénieur expert + 1 intéressante
" ou "
3 parmi la liste de l'ingénieur expert + 2 intéressantes
", la note 4 pour l'identification de "
4 difficultés parmi la liste de l'ingénieur expert
" ou "
3 parmi la liste de l'ingénieur expert + 1 intéressante
" et la note 3 pour l'identification de "3
difficultés parmi la liste de l'ingénieur expert
" ou "
2 parmi la liste de l'ingénieur expert + 1 intéressante
".
Concernant les esquisses de solution (deuxième question), il a déjà été évoqué au considérant 4b précédent que la note 5 est accordée aux candidats avec des propositions d'améliorations "
bien meilleures que les autres concurrents
", les "
impacts [étant] bien décrits et très favorables sur la sécurité structurale, l'aptitude au service, les coûts et le projet architectural
". La note 4 est attribuée aux soumissionnaires avec des propositions d'améliorations "
meilleures que les autres concurrents
", les "
impacts [étant] bien décrits et favorables sur la sécurité structurale, l'aptitude au service, les coûts et le projet architectural
".
Toujours dans ce document (pièce 105), l'intimée a établi au bas de la page relative au critère n° 2 une liste des "
thèmes attendus pouvant être abordés par l'ingénieur
" pour les annexes R13 et R14. Sont mentionnés comme étant de première importance le contrôle du budget, la gestion de chantier, l'exiguïté de la parcelle, la précision des coûts, la descente charges et le contrôle suivi de l'exécution. D'une importance un peu moindre sont listés le suivi entreprises, le contrôle local, les portées statiques, les nuisances du chantier, le contrôle qualité et l'accessibilité à la parcelle. Au troisième rang d'importance se trouvent enfin les rapports mensuels, l'environnement déchets, la communication DT-MO, l'écologie et les terres, la minergie et enfin les contraintes sismiques. Cette liste ne contient pas une distinction entre les annexes R13 et R14.
d) Selon la recourante, les chiffres 2, 3 et 4 de la réponse de l'adjudicataire à la première question de l'annexe R13 n'ont rien à voir avec les "
structures porteuses
" mentionnées dans cette question.
Au chiffre 2 de l'annexe R13, l'adjudicataire a exposé que les normes d'accessibilité à tous (handicapés, fauteuil roulant, brancard) n'étaient pas toutes respectées. Comme cela a déjà été vu, le sujet de l'accessibilité à la parcelle se trouve dans la liste précitée de la pièce 105. Certes, on peut se demander dans un premier temps ce que cela a affaire avec les structures porteuses. L'adjudicataire expose toutefois dans son offre que les normes d'accessibilité à tous requièrent des adaptations, notamment par des ouvertures plus grandes et des pentes moins raides. Il évoque encore des travaux spéciaux à entreprendre au Nord et au Nord-Est du parking. Vu aussi la géométrie des ouvrages, des mesures à prendre auraient un impact notamment sur le parking souterrain et l'abri, permettant toutefois d'obtenir un sous-sol plus compact. En définitive, il n'est pas arbitraire d'admettre que le point soulevé concerne également les structures porteuses. Du reste, la recourante, tout comme d'autres soumissionnaires, abordent dans le contexte des structures porteuses de l'annexe R13 également les sujets de talus, de remblais et d'emprise des sous-sols et de l'emplacement du parking.
Au chiffre 3 de l'annexe R13, l'adjudicataire évoque le concept d'évacuation des eaux qui serait inexistant. Ce point ne se trouve pas directement dans la liste précitée. L'intimée a qualifié ce point comme difficulté supplémentaire, voire intéressante, par rapport à la liste précitée. Eu égard au projet, avec talus, sous-sol, parking, etc., il n'est pas arbitraire de mentionner ce point comme difficulté qui doit être résolue lors de l'étude des structures porteuses de l'ouvrage projeté. La recourante mentionne du reste dans l'annexe R13 également les sols comme élément relatif aux structures.
Au chiffre 4, l'adjudicataire indique les nuisances du chantier. Ce point se trouve explicitement dans la liste établie par l'intimée (pièce 105). A première vue, on peut effectivement se demander où est le lien avec les structures porteuses de l'ouvrage projeté. Alors que la recourante critique ce point, on relèvera qu'elle a elle-même mentionné la mise en place de mesures de limitation "
des bruits / nuisances de chantier
" dans le cadre des solutions qu'elle envisage par rapport aux difficultés qui devront être résolues lors de l'étude des structures porteuses (deuxième question de l'annexe R13). De plus, en comparant les réponses données par la recourante à la question 1 de l'annexe R13, n'est pas arbitraire le fait que l'intimée ait retenu positivement le chiffre 4 de la réponse de l'adjudicataire. En effet, la recourante a donné la réponse suivante à la première question de l'annexe R13 concernant les quatre ou cinq contraintes qui devront être résolues lors de l'étude des structures porteuses de l'ouvrage projeté:
"
1. Nous allons vouer une attention particulière à une gestion écologique de la construction et avons bien pris connaissance de votre demande de répondre aux exigences MINERGIE-P ECO (efficacité énergétique, confort, santé et écologie) sans obtenir des labels.
2. Comme vous nous le demandez, nous allons mettre en place durant tout le projet le suivi de métrés contradictoires ainsi qu'un contrôle des factures incombant aux travaux, et établir mensuellement pour le MO un suivi financier et prévisionnel des travaux consigné dans un rapport.
3. Nous ferons le nécessaire pour garantir en avant-projet une estimation des coûts travaux à -+15% en génie civil et +-10% dans les structures et un devis phase projet à +-5%. Nous avons suffisamment de retours d'expérience pour satisfaire cette demande.
4. L'optimisation des structures et la rationalisation les [sic!] volumes de déblais et de remblais.
5. La coordination avec les lots architecturaux et avec les techniques CVSE sera un enjeu important et notamment pour définir et régler le cheminement des techniques dans le bâtiment.
"
En comparant les réponses de la recourante avec les offres des autres candidats, on peut sérieusement se demander si la recourante a répondu à la première question posée à l'annexe R13. Certes, la recourante s'est exprimée dans le document annexe R13, sur deux pages (intitulées "
Complexité des structures porteuses de l'ouvrage projeté
") qui précèdent la réponse à la première question, en partie au sujet de structures porteuses. Mais, hormis le fait qu'elle n'y a pas établi de liste dans l'ordre de criticité, elle n'y a pas non plus vraiment exposé de contraintes ou difficultés. Elle s'est plutôt contentée de relever que le concept prévu était adapté pour le projet, tout en proposant par exemple des solutions "
mixte bois-béton
" ou des "
thermoblocs
" pour les murs extérieurs "
qui permettront de remplir les exigences thermiques du MINERGIE sans couche isolante supplémentaire
". La recourante a reçu, tout comme l'adjudicataire, la note 5 à la première question de l'annexe R13. Vu ce qui précède, s'il fallait abaisser la note de l'adjudicataire, il faudrait en faire de même pour celle qui a été attribuée à la recourante. On pourrait alors même envisager de réduire la note de la recourante dans une mesure supplémentaire puisqu'elle ne répond pas vraiment à la question posée, respectivement n'expose de loin pas le nombre de difficultés nécessaire pour recevoir la note 5 selon le schéma d'appréciation (pièce 105). L'intimée a du reste relevé dans sa réponse au recours que les notes attribuées à la recourante étaient "
même un peu généreuses
".
Vu ce qui précède, la question soulevée par la recourante de savoir si l'intimée pouvait écarter les deux premières pages de l'annexe R13 qu'elle a présentées et si l'intimée l'avait en définitive effectivement fait, peut rester ouverte. Il en va de même au sujet des mentions que l'intimée a apposées sur ces pages et de la question de savoir si les critiques qu'elles contiennent sont justifiées. En aucun cas, la recourante ne pourrait obtenir une meilleure note que l'adjudicataire pour la première question à l'annexe R13.
e) Concernant la deuxième question de l'annexe R13 (esquisse de solution pour les deux premières difficultés), l'intimée reproche à la recourante de se baser sur l'observation des normes sans réellement apporter de solution à mettre en œuvre pour la première difficulté traitée. Elle lui a accordé la note 4,5. Pour la seconde difficulté traitée, l'intimée relève dans son rapport comme point négatif, d'une part, que la recourante n'apporte pas de solution ni de méthode, et d'autre part, que les solutions sont génériques. Elle lui a donné la note 4.
Alors que la deuxième question était claire à ce sujet, la recourante ne s'est pas contentée d'indiquer des esquisses de solution uniquement pour les deux difficultés les plus critiques identifiées à la première question. Elle s'est prononcée sur les quatre premiers points indiqués à la première question. Vu ce qui suit, il n'y a pas lieu de se déterminer sur les éventuelles conséquences d'un tel procédé au détriment de la recourante.
A la lecture des réponses de la recourante et en comparaison avec les offres des autres soumissionnaires (p.ex. l'adjudicataire et E._), n'apparaît en effet pas arbitraire le fait que la recourante n'ait pas obtenu des notes supérieures à 4,5 et 4 pour ses indications. Les réponses données par la recourante ne sont de loin pas "
bien meilleures
" que celles des autres concurrents (cf. pour le schéma de notation ci-dessus consid. 5c). On peut même se demander si elles sont meilleures que celles des autres concurrents pour justifier la note 4. On ne voit pas non plus vraiment le rapport avec des pistes de solution pour des difficultés à résoudre lors de l'étude des "
structures porteuses
", critique qu'elle a pourtant émise à l'encontre de l'adjudicataire dans le cadre de la première question de l'annexe R13. Cela concerne en particulier l'esquisse de solution pour le deuxième point où la recourante se prononce sur la maîtrise des coûts. Par ailleurs, la recourante indique comme pistes par exemple l'application de la directive "
Air Chantier
" ou de la recommandation SIA 431 ou encore le respect du critère d'exclusion "
NA2.050
". En définitive, n'est donc pas arbitraire le fait que l'intimée ait considéré que la recourante expose davantage comment il faut procéder habituellement ou selon des normes, sans qu'elle ne propose de véritable solution à des difficultés particulières pour la réalisation de l'ouvrage projeté, et que la recourante ne se soit ainsi pas vu attribuer des notes plus élevées que 4,5 et 4 pour la deuxième question de l'annexe R13, tandis que l'adjudicataire a obtenu deux fois la note 5.
f) La recourante critique encore la notation de l'annexe R14 de son offre et de celle de l'adjudicataire. La recourante y a obtenu la note 4,5 et l'adjudicataire la note 5.
Les réponses à quatre questions posées à l'annexe R14 étaient requises du soumissionnaire afin de pouvoir "
déterminer son degré de compréhension du cahier des charges et en particulier des prestations à exécuter. [Les réponses] doivent démontrer la pertinence de sa réflexion et de son approche des difficultés principales et sensibles liées à l'exécution du marché, en tant que professionnel
". Ces quatre questions sont les suivantes:
"
1. Selon vous, quel est la difficulté principale que vous risquez de rencontrer lors de l'exécution du marché ?
2. Selon vous, quel est le point faible du cahier des charges qui nécessite d'être clarifié?
3. Selon vous, que manque-t-il dans le cahier des charges pour exécuter le marché en bonne et due forme ?
4. Selon vous, quel est l'objectif principal à atteindre pour satisfaire en premier lieu l'adjudicateur ?
"
Selon les rapports d'évaluation des candidats, l'intimée a attribué une seule note globale pour les quatre réponses données à l'annexe R14.
A deux questions, la recourante s'est contentée de répondre que le cahier des charges était, d'une part, très clair (question 2) et, d'autre part, complet (question 3), sans apporter d'autres précisions. Quant à l'adjudicataire, il a donné pour chacune de ces questions des explications (présentation orale des groupes et informations sur la parcelle existante). Concernant la question 1, la recourante a indiqué que la précision des coûts demandée était plus ambitieuse que la norme, et concernant la question 4, elle a relevé qu'il y avait deux objectifs principaux à atteindre (la gestion écologique de la construction et un suivi de métrés contradictoires et un contrôle des factures). Concernant la question 1, l'adjudicataire a mentionné la gestion du chantier, et concernant la question 4, le développement durable et pérenne de l'ouvrage.
Le rapport d'évaluation pour l'annexe R14 de la recourante retient ce qui suit (pièce 113):
"
Point positifs
:
a)
A développé 2 questions sur 4
b)
Semble avoir plus ou moins compris
c)
–
Points négatifs
:
a)
Pas de mention des manques en données géotechniques
b)
–
Remarque générale: Appréciation 4,5
".
Quant au rapport d'évaluation pour l'annexe R14 de l'adjudicataire, il y est retenu ce qui suit (pièce 114):
"
Point positifs
:
a)
Difficultés principales = maîtrise qualité / délais / coûts
b)
Objectif principal = maîtrise qualité / délais / coûts
c)
Fait référence aux besoins supplémentaires en étude géotechnique
d)
A bien compris les enjeux
Points négatifs
:
a)
-
Remarque générale: Appréciation 5
".
Dans sa réponse au recours, l'intimée a exposé que les réponses de la recourante étaient moins développées que celles, par exemple, de l'adjudicataire. La recourante n'avait développé que deux questions sur quatre et fait aucune mention des manques en données géotechniques. Au sujet de l'adjudicataire, elle a observé que celle-ci avait relevé les difficultés et objectifs principaux et fait référence aux besoins supplémentaires en études géotechniques.
La recourante estime qu'il est contradictoire et partant arbitraire d'exiger des candidats qu'ils soulignent les manques de l'appel d'offres concernant les données géotechniques. Selon elle, tout soumissionnaire éclairé devait comprendre que toute référence aux travaux de géotechnicien était "
nulle
", puisque dans le cadre des questions et réponses à l'appel d'offres, l'intimée avait informé les candidats qu'un appel d'offres était "
en cours concernant les prestations de géotechnique
" (pièce 11 produite par la recourante).
Cet argument ne permet pas d'admettre une appréciation arbitraire. Ce n'est pas parce qu'un appel d'offres pour des prestations géotechniques a été lancé qu'il est faux de retenir, qu'en l'état actuel, le point faible du cahier des charges ou un défaut au cahier des charges était le manque de données géotechniques, respectivement la nécessité d'avoir des données à ce sujet. Au contraire. Que l'intimée estime que des prestations géotechniques soient nécessaires démontre bien que les candidats qui ont soulevé ce point ne peuvent pas avoir tort d'invoquer cette problématique à l'annexe R14. Du reste, contrairement à la recourante, la grande majorité des candidats a rendu l'intimée attentive à la problématique de besoins en données géotechniques.
De plus, la recourante se contente de déclarer que les points 2 et 3 de l'annexe R14 étaient clairs et complets et ne nécessitaient ainsi aucune autre explication, alors que, encore une fois, la grande majorité des candidats a trouvé des arguments pertinents à relever sur ces points.
La recourante critique encore le fait que l'adjudicataire aurait répondu la même chose à deux questions de l'annexe R14 en évoquant la maîtrise de la qualité, des délais et des coûts. Certes, à la lecture du rapport d'appréciation on pourrait avoir l'impression que l'adjudicataire a répondu à peu près la même chose à deux questions. A l'étude de l'annexe R14 de son offre, on remarque toutefois sans peine que cela n'est pas le cas. L'adjudicataire a traité différents points à chaque question, ses réponses étant par ailleurs à chaque fois pertinentes. Il est malvenu de la part de la recourante de reprocher à l'adjudicataire d'avoir identifié trois difficultés principales (qualité, délais, coûts), alors que l'intimée n'en attendait qu'une. En effet, la recourante ne s'en est elle-même pas tenue à une telle limitation dans un autre cadre (annexe R13; cf. ci-dessus consid. 5e) sans que cela ait été interprété à son détriment. Du reste, à la lecture de l'offre de l'adjudicataire, celle-ci n'a soulevé qu'une seule difficulté principale: la gestion du chantier, en évoquant que cela pouvait avoir des répercussions notamment sur les coûts et les délais ("
efficacité
" et "
optimisation
").
Vu ce qui précède, il n'est de loin pas arbitraire que l'intimée ait accordé à l'adjudicataire la note 5 par rapport à l'annexe R14 et à la recourante une note qui n'excède pas 4,5; cette note est, encore une fois dit, plutôt généreuse.
6.
a) Dans son mémoire du 23 juillet 2018, la recourante fait valoir pour la première fois une violation du principe de transparence et de l'interdiction de l'arbitraire en lien avec la notation du critère de l'organisation de base du soumissionnaire (critère n° 4). On pourrait se demander si ce grief n'est pas tardif puisque la recourante disposait déjà de l'analyse multi-critères de l'intimée (pièce 5 produite par la recourante, respectivement pièce 112 produite par l'intimée) et aurait donc déjà pu le faire valoir avec son recours (cf. CDAP MPU.2017.0024 du 27 mars 2018 consid. 3b; MPU.2016.0011 du 27 juillet 2016 consid. 8b). Vu ce qui suit, il n'y a toutefois pas lieu de se prononcer sur la question de savoir si ce nouveau grief peut d'emblée être écarté pour tardiveté.
b) Le critère n° 4, pondéré à 14% dans l'appréciation globale, est réparti en trois sous-critères avec des pondérations inégales: 4% pour le sous-critère 4.1, 5% pour le sous-critère 4.2 et 5% pour le sous-critère 4.3 (cf. ch. 2.10 DAO exposé ci-dessus en détail à la let. C). La recourante a obtenu la note maximale de 5 et donc 70 points pour le critère n° 4. L'adjudicataire a reçu, selon les calculs et le tableau d'évaluation de l'intimée du 23 mai 2018, la note 4,67 et 65,33 points (cf. pièce 112 précitée).
En substance, la recourante explique que, eu égard à ces chiffres indiqués pour l'adjudicataire et les pondérations précitées, la manière dont les notes et les points avaient été attribués à l'adjudicataire pour le critère n° 4 n'était pas traçable.
En effet, en reprenant les notes et pondérations indiqués, on ne voit pas comment l'adjudicataire a pu obtenir la note moyenne de 4,67 et 65,33 points.
c) Lors de l'audience d'instruction tenue par le Tribunal de céans, il s'est avéré que l'intimée a attribué à l'adjudicataire, dans un premier temps, la note maximale de 5 à chaque sous-critère du critère n° 4 (correspondant aux notes retenues dans la pièce 114 produite par l'intimée). Elle n'avait alors pas tenu compte du nombre d'apprentis dans la mesure où il pouvait y avoir des soumissionnaires de pays étrangers qui ne connaissent pas l'institution de l'apprentissage comme en Suisse. Pour neutraliser le sous-critère 4.3 relatif au nombre d'apprentis, elle avait donc attribué à tous les candidats la note 5 pour ledit sous-critère. Une fois qu'elle a constaté qu'il n'y avait finalement pas de soumissionnaires étrangers, elle a retenu au sous-critère 4.3 (annexe Q5) le nombre d'apprentis. Dans cette mesure, l'intimée a attribué la note 4 à la recourante. Elle a toutefois par la suite commis la faute d'additionner les notes des trois sous-critères, puis de diviser la somme obtenue par trois pour obtenir la moyenne comme note pour le critère n° 4 (cf. calcul: [4 + 5 + 5] : 3 = 4,67). Ce calcul ne serait toutefois correct que dans la mesure où les trois sous-critères auraient le même poids. Cependant, comme exposé, il ressort du ch. 2.10 DAO que le sous-critère 4.1 n'est pondéré qu'à 4%, contrairement aux deux autres qui pèsent chacun 5%.
Suite à l'audience d'instruction, l'intimée a procédé à un nouveau calcul de la moyenne en retenant les pondérations selon le ch. 2.10 DAO et est arrivée à la note moyenne de 4,64 et à 64,96 points pour l'adjudicataire (cf. pièce 116 produite par l'intimée). En retenant la note 4 pour le sous-critère 4.3 avec la pondération de 5% ces calculs ne sont pas critiquables; le Tribunal arrive même au chiffre exact – sans devoir arrondir – de 65 points en faveur de l'adjudicataire. Il n'y a en tout cas pas un problème de transparence ou de traçabilité, comme l'a supposé la recourante dans un premier temps; il y avait juste une erreur de calcul. Eu égard aux calculs que la recourante a elle-même pu effectuer sur la base des données, il apparaît que l'évaluation du critère n° 4 répond entièrement au principe de transparence et de traçabilité.
d) Du reste, l'adjudicataire a indiqué trois personnes comme apprentis à l'annexe Q5 avec différentes périodes d'apprentissage qui s'étalent sur plusieurs années. L'annexe Q5, à laquelle se réfère le sous-critère 4.3, renvoie pour des explications à l'annexe T7 du Guide romand des marchés publics (annexe produite par la recourante comme pièce 10). Selon les explications et l'exemple au-bas de l'annexe T7, on pourrait même se demander si l'adjudicataire n'aurait pas dû obtenir une note supérieure à 4 pour le sous-critère 4.3. Un candidat avec 8 à 12 employés, comme l'adjudicataire, obtient la note 4 pour trois apprentis. L'annexe T7 expose que, pour calculer le nombre d'apprentis à prendre en compte, "
on cumulera le nombre d'apprentis formés pour chacune des 5 dernières années selon l'exemple suivant
". Un seul apprenti pouvant être compté plusieurs fois (une fois pour chaque année de formation) selon ledit exemple retenu à l'annexe T7, on pourrait admettre le nombre de six à sept apprentis pour les cinq dernières années. Cela correspondrait à une note de 4,5 ou 4,75 pour une entreprise de la taille de l'adjudicataire (et ainsi 2,5 ou 3,75 points supplémentaires). Cette question peut toutefois rester ouverte, vu que les autres griefs de la recourante s'avèrent en définitive mal fondés et que l'adjudicataire obtient de toute façon un total de points supérieur à celui de la recourante (2,46 points de plus selon le dernier calcul de l'intimée produit en tant que pièce 116).
7.
Il ressort de ce qui précède que le recours s'avère mal fondé et doit être rejeté, la décision attaquée étant confirmée.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'500 fr., sont mis à la charge de la recourante qui devra également verser 2'500 fr. de dépens à l'intimée qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat. L'adjudicataire, qui n'est pas représenté par un avocat, n'a pas droit à des dépens (cf. art. 49, 55 et 56 LPA-VD, art. 3 et 10 du Tarif cantonal du
28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1]).