Decision ID: 3a468154-b9a1-5262-bbb3-7f21e6768dbf
Year: 2011
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Die Erbengemeinschaft X ist Eigentümerin des Grundstückes GS-Nr. 000
(Grundbuch Rorschach), welches gemäss Zonenplan der Politischen Gemeinde
Rorschach in der Kernzone für fünfgeschossige Bauten (K5) liegt. Auf dem an der
Kirchstrasse 00 liegenden Grundstück befindet sich ein mehrgeschossiges Wohnhaus.
Am 23. März 2010 erliess der Stadtrat der Politischen Gemeinde Rorschach eine auf
drei Jahre befristete, das Stadtzentrum umfassende "Planungszone
Nutzungseinschränkung". Im Beschluss wurde unter anderem festgehalten, die
bestehenden Nutzungen innerhalb der Planungszone seien in ihrem Bestand geschützt.
Sie könnten mit Bewilligung der zuständigen Behörde geändert oder erweitert werden,
sofern und soweit damit nicht eine Umnutzung in einen sexgewerblichen oder
bordellähnlichen Betrieb, Massagesalon oder ähnliches verbunden sei. Mit Schreiben
vom 30. März 2010 informierte die Stadt die Eigentümer der im Perimeter liegenden
Grundstücke über das Vorhaben. Vom 7. April bis 6. Mai 2010 lag die Planungszone
öffentlich auf. Die von der Erbengemeinschaft X gegen die Planungszone erhobene
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 3/16
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Einsprache wurde vom Stadtrat Rorschach mit Beschluss vom 5. Juli 2010
abgewiesen.
B./ Gegen den Beschluss des Stadtrates erhob die Erbengemeinschaft X durch ihre
Rechtsvertreterin Rekurs beim Baudepartement und beantragte, der
Einspracheentscheid und die Planungszone seien aufzuheben; unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen. Zur Begründung führte sie im wesentlichen an, die
beabsichtigte Änderung des Zonenplans sei in mehrfacher Hinsicht rechtswidrig, und
damit falle zwangsläufig auch die rechtliche Basis für die Planungszone als
vorsorgliche Sicherungsmassnahme dahin. Selbst wenn man davon ausgehe, der
Haupterlass sei raumplanerischer Natur, komme er als Basis für eine Planungszone
nicht in Betracht, weil die Vorstellungen zum zukünftigen Vorhaben noch allzusehr im
Vagen seien. Das Baudepartement wies den Rekurs mit Entscheid vom 6. Dezember
2010 ab. Es erwog hauptsächlich, die umstrittene Planungszone sei recht- und
zweckmässig. Mit Art. 28septies und Art. 28octies des Gesetzes über die
Raumplanung und das öffentliche Baurecht (sGS 731.1, abgekürzt BauG) bestehe eine
ausreichende gesetzliche Grundlage für die vom Stadtrat Rorschach angestrebte
Zonenplanänderung im Stadtzentrum. Der Erlass der Planungszone liege im
öffentlichen Interesse und sei verhältnismässig.
C./ Am 17. Dezember 2010 erhob die Erbengemeinschaft X. durch ihre
Rechtsvertreterin gegen den Entscheid des Baudepartements Beschwerde beim
Verwaltungsgericht. Sie beantragte, der Entscheid der Vorinstanz sei aufzuheben; die
Planungszone sei aufzuheben; die vorinstanzlichen Kosten seien gemäss dem Ausgang
des Beschwerdeverfahrens zu verlegen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. In
der am 31. Januar 2011 nachgereichten Beschwerdebegründung wurde angeführt, das
Gebiet der Planungszone gehöre im wesentlichen der Kernzone und der Wohn- und
Gewerbezone an. Sexgewerbliche Betriebe seien in diesen Zonen grundsätzlich
konform. Ein generelles Verbot verletze somit die Wirtschaftsfreiheit; es sei denn, es
könne sich auf eine tragfähige Gesetzesgrundlage und auf ein relevantes öffentliches
Interesse abstützen. Es sei aber festzustellen, dass Art. 28octies BauG weder für den
beabsichtigten Haupterlass noch für die angeordnete Planungszone als Basis dienen
könne. Art. 28septies BauG könne zwar zur Steuerung eines allzu expansiven
Sexgewerbes dienen. Voraussetzung dafür sei aber, dass zuvor planungsrechtliche
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 4/16
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Strukturen geschaffen würden; eine konstruktive Planung sei jedoch in Rorschach nicht
in Sicht. Es mangle an einer verdichteten Planungsabsicht. Die konkrete Planungszone
sei zudem nicht auf tatsächlich gefährdete Gebiete beschränkt. Sie umfasse vielmehr
das "baulich funktionale Zentrum der Stadt", somit einen Bereich, der sich von der
Kernzone über die Wohn- und Gewerbezone bis in reine Wohngebiete hinein ausdehne
und einen Sechstel des Stadtraumes abdecke. Das funktionale bauliche Zentrum
entspreche weder einer planungsrechtlichen Kategorie noch einer aus der Tradition
erwachsenen räumlichen Identität. Es handle sich vielmehr um ein vom Stadtrat
willkürlich festgelegtes Konstrukt. Die Massnahme sei zudem in sachlicher Hinsicht
unverhältnismässig. Der Stadtrat schiesse mit dem radikalen Verbot weit über das Ziel
hinaus.
Mit Schreiben vom 7. Februar 2011 liess sich die Vorinstanz zur Beschwerde
vernehmen und beantragte deren Abweisung. Zur Begründung verwies sie auf die
Erwägungen im angefochtenen Entscheid. Mit Vernehmlassung vom 8. März 2011
beantragte auch die Politische Gemeinde Rorschach die Abweisung der Beschwerde.
Die Beschwerdeführerin erhielt Gelegenheit, sich zu den beiden Vernehmlassungen zu
äussern. Sie tat dies mit Eingabe vom 21. März 2011.
Auf die weiteren Ausführungen der Beschwerdebeteiligten wird, soweit wesentlich, in
den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. (...).
Die Beschwerdegegnerin macht in der Vernehmlassung vom 8. März 2011 geltend, die
Beschwerdeführerin setze sich in der Beschwerde fast ausschliesslich mit ihrem
Entscheid auseinander, nicht aber mit demjenigen der Vorinstanz. Soweit sie damit
andeutet, die Beschwerde sei nicht ausreichend begründet, kann ihr nicht gefolgt
werden. Die Beschwerdeführerin rügt im wesentlichen fehlende Rechtsgrundlagen, den
Mangel an einer verdichteten Planungsabsicht und das fehlende öffentliche Interesse
an einer Planungszone. Dabei bezieht sie sich tatsächlich mehrmals direkt auf die
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 5/16
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Erwägungen der Beschwerdegegnerin. Es ist jedoch festzustellen, dass deren
Ausführungen in wesentlichen Teilen wiederum in den Erwägungen der Vorinstanz
Niederschlag fanden. Somit ist aus der Beschwerdebegründung ohne weiteres
erkennbar, inwieweit der vorinstanzliche Entscheid nach Meinung der
Beschwerdeführerin auf einer fehlerhaften Sachverhaltsfeststellung bzw.
Rechtsanwendung beruhen soll (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton
St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 922). Die Beschwerdeeingaben vom 9. und 25. Juni
2009 entsprechen somit sowohl zeitlich und formal als auch inhaltlich den gesetzlichen
Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2
VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. Umstritten ist vorliegend, ob der Stadtrat von Rorschach für einen begrenzten Teil
der Innenstadt für die Dauer von drei Jahren eine Planungszone erlassen durfte, in
welcher hinsichtlich einer künftigen Nutzungsbeschränkung die Umnutzung
bestehender Liegenschaften in sexgewerbliche oder bordellähnliche Betriebe,
Massagesalons oder ähnliches untersagt ist. Die Beschwerdeführerin beanstandet
insbesondere, die Planungszone stütze sich nicht auf eine rechtliche Grundlage ab,
basiere nicht auf einer verdichteten Planungsabsicht und sei unverhältnismässig. Im
weiteren fehle den Anordnungen die notwendige Bestimmtheit.
2.1. Nach Art. 105 BauG kann die zuständige Gemeindebehörde das ganze Plangebiet
oder Teile davon als Planungszone bestimmen, wenn der Erlass oder die Änderung
eines Baureglements, eines Zonen-, Überbauungs-, Gestaltungs-, Deponie- oder
Abbauplanes oder einer Schutzverordnung oder eine Landumlegung angezeigt ist.
Nach Art. 106 BauG darf innerhalb der Planungszone nichts unternommen werden,
was die Nutzungsplanung erschweren könnte. Rechtskräftige Bewilligungen bleiben
von der Planungszone unberührt. Bei Erlass der Planungszone legt die zuständige
Gemeindebehörde deren Wirkungen im einzelnen fest. Sie kann Nutzungen, soweit sie
nicht ohnehin eine Bewilligung erfordern, von einer Bewilligung abhängig machen
(Art. 106 Abs. 2 BauG). Nach Art. 107 BauG werden Planungszonen für längstens drei
Jahre bestimmt. Die Frist kann nach Art. 107 Abs. 2 BauG um längstens zwei Jahre
verlängert werden, wenn Rechtsmittelverfahren hängig sind oder andere triftige Gründe
vorliegen.
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 6/16
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Das Bundesrecht regelt die Planungszonen in Art. 27 des Bundesgesetzes über die
Raumplanung (SR 700, abgekürzt RPG). Nach Art. 27 Abs. 1 RPG kann die zuständige
Behörde für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen, wenn
Nutzungspläne angepasst werden müssen oder noch keine vorliegen. Innerhalb der
Planungszone darf nichts unternommen werden, was die Nutzungsplanung erschweren
könnte. Planungszonen dürfen für längstens fünf Jahre bestimmt werden; das
kantonale Recht kann eine Verlängerung vorsehen.
Die Planungszone ist ein Instrument zur Sicherung künftiger Nutzungspläne oder
Nutzungsplanänderungen. Sie bezweckt, einen bestehenden räumlichen Zustand mit
Blick auf die neue Nutzungsordnung einstweilen zu sichern. Es soll verhindert werden,
dass die Behörde Baubewilligungen für Vorhaben erteilen muss, die den vorgesehenen
neuen Vorschriften widersprechen oder die Durchführung der beabsichtigten Planung
beeinträchtigen oder verunmöglichen könnten. Die Planungszone stellt somit eine
vorsorgliche, sichernde Massnahme dar (vgl. Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz,
Bern 2006, Rz. 7 zu Art. 27 RPG; P. Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes
Umweltschutzrecht, 5. Aufl., Bern 2008, S. 235 f.). Die Festsetzung von Planungszonen
bewirkt eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung und ist daher mit Art. 36 der
Bundesverfassung (SR 101) nur vereinbar, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage
beruht, im öffentlichen Interesse liegt, verhältnismässig ist und den Kerngehalt der
Grundrechte unangetastet lässt.
2.2. Die von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Rügen, es fehle an einer
verdichteten Planungsabsicht und die vom Stadtrat anvisierte Nutzungsänderung sei
gar nicht zulässig, beschlagen die Frage nach dem öffentlichen Interesse an einer
Planungszone (BGE 113 Ia 362 E. 2a und b). Dieses ist in zweifacher Hinsicht
nachzuweisen. Zunächst muss geprüft werden, ob überhaupt ein öffentliches Interesse
an einer Änderung der geltenden Nutzungsplanung besteht. In einem zweiten Schritt
geht es um die Frage, ob an der Errichtung einer Planungszone zur Sicherung des
Revisionsvorhabens ein öffentliches Interesse besteht. Das öffentliche Interesse setzt
im einzelnen voraus, dass eine einigermassen verfestigte und begründete
Planungsabsicht besteht und dass die Vorstellung über die künftige Planung zulässig
ist. Es versteht sich von selbst, dass der vorsorgliche Schutz für Massnahmen, die
ihrerseits mit dem übergeordneten Recht oder der übergeordneten Planung im
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 7/16
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Widerspruch stehen, nicht im öffentlichen Interesse liegen kann. In der Regel kann
allerdings über die Rechtmässigkeit der künftigen Planung nicht schon beim Erlass der
Planungszone entschieden werden, da der konkrete Inhalt der Nutzungsplanung in
diesem Moment noch gar nicht feststeht (Waldmann/Hänni, a.a.O., Rz. 12 f. zu Art. 27
RPG). Schliesslich muss die nachgewiesene, einem Planungsbedürfnis entsprechende
und zulässige Planungsabsicht von der Planungszone aufgenommen werden. Ein
ausreichendes öffentliches Interesse entfiele hingegen, wenn die Planungszone mit den
Grundzügen der Planungsabsicht im Widerspruch stünde.
2.2.1. Dem Erlass einer Planungszone muss wie erwähnt eine begründete
Änderungsabsicht zugrunde liegen. Nach der st. gal-lischen Praxis ist eine Änderung
von Planungserlassen angezeigt, wenn eine summarische Überprüfung der
Verhältnisse ergibt, dass die Gründe an sich geeignet erscheinen, die rechtlichen und
tatsächlichen Voraussetzungen für eine Änderung zu erfüllen (vgl. GVP 1986 Nr. 76; B.
Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 267).
2.2.1.1. Die Beschwerdeführerin rügt, es mangle an einer verdichteten
Planungsabsicht. Zwar weise der Stadtrat Rorschach wiederholt darauf hin, wie wichtig
es sei, dass das Stadtzentrum wohnlich bleibe und potentielle Zentrumsbesucher nicht
durch ideelle Immissionen in die Flucht geschlagen würden; in der vorgebrachten Form
töne das Anliegen jedoch eher nach einem frommen Wunsch als nach einer konkreten
Vorstellung, auf der sich Pläne aufbauen liessen. Auch aus den weiteren Bestrebungen
in Rorschach sei zwar Aktivität, aber keine konsistente Politik zur Wiederbelebung zu
erkennen. Der Stadtrat irre sich über die wahren Ursachen für die Entleerung der
Innenstadt, wenn er dafür ausschliesslich die ideellen Immissionen verantwortlich
mache. Effektiv seien es weit mehr die materiellen Verkehrsimmissionen. In dieser
Hinsicht sehe der Stadtrat allerdings keinen so radikalen Handlungsbedarf. Das
Konzept "Innenstadt" sei derzeit noch weit von der Planungsreife entfernt. Selbst die
Frage, ob der Handel oder das Wohnen Vorrang haben sollten, sei offensichtlich nicht
entschieden. Der Stadtrat plane widersprüchlich, ein öffentliches Interesse lasse sich
auf dieser Basis nicht begründen.
2.2.1.2. Die Vorinstanz erwog, es sei in Lehre und Rechtsprechung allgemein
anerkannt, dass von sexgewerblichen Betrieben generell ideelle Immissionen
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 8/16
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
ausgingen. Dabei seien die negativen Auswirkungen des Sexgewerbes auf die
Nachbarschaft naturgemäss umso stärker, je dichter ein Gebiet bewohnt sei. Sie
verwies auf die im Beschluss vom 5. Juli 2010 gemachten Überlegungen der
Beschwerdegegnerin, wonach in Rorschach ein erhebliches öffentliches Interesse
daran bestehe, Erotikbetriebe aus dem Stadtzentrum zu eliminieren. In einem
funktionierenden Zentrum müsse das Wohnen wieder attraktiver werden. Kernzonen
sollten nicht entvölkert, sondern auch als Wohngebiete genutzt werden. Dem Stadtrat
Rorschach sei eine geschickte Nutzungsdurchmischung wichtig, wozu auch ein
interessantes Angebot an Waren und Dienstleistungen gehöre. Zu den gewünschten
gewerblichen Nutzungen zählten Detailhandelsläden, Arztpraxen, Banken,
Versicherungen und Gastwirtschaftsbetriebe. Nachdem der Stadtrat viele Hinweise
erhalten habe, dass Erotikbetriebe die Attraktivität für das Wohnen im Zentrum von
Rorschach massiv einschränkten, bestehe offenkundig ein erhebliches öffentliches
Interesse, mit ortsplanerischen Massnahmen auf die gewünschte Nutzungsstruktur im
Zentrum hinzulenken.
2.2.1.3. Die Beschwerdeführerin bestreitet das öffentliche Interesse an einer Änderung
der Nutzungsordnung nicht. Sie vertritt aber die Meinung, der Stadtrat setze falsche
Prioritäten und betreibe keine kohärente, auf klare Ziele ausgerichtete Planung. Die
vom Stadtrat eingeleiteten Massnahmen seien nicht geeignet, die Innenstadt attraktiver
zu gestalten. Diese Feststellungen sind weitgehend politischer Natur und entziehen
sich, vor allem in dieser allgemeinen Form, einer rechtlichen Beurteilung. Fest steht
hingegen, dass sich die Beschwerdegegnerin seit längerer Zeit mit der Ansiedelung
und der Entwicklung von sexgewerblichen Betrieben auseinandersetzt. So hatte das
Verwaltungsgericht im Jahre 2010 über eine Beschwerde zu entscheiden, welche die
Ablehnung eines Baugesuches für den Einbau einer Tanzbühne für Toplessauftritte,
Striptease- und ähnliche Vorführungen in ein im Perimeter der umstrittenen
Planungszone liegendes Lokal betraf. Auch wenn es in diesem Fall im wesentlichen um
verkürzte Schliessungszeiten ging, kamen doch die Bemühungen des Stadtrates zum
Ausdruck, das Zentrum von Rorschach wieder zu beleben und entsprechende
Störungen zu mindern. Es zeigte sich aber, dass keine ausreichenden Grundlagen für
eine rechtsgleiche Praxis bestanden. Das Verwaltungsgericht hielt die
Beschwerdegegnerin deshalb an, allgemeine Vorgaben bezüglich Gesuche um die
Verkürzung der Schliessungszeiten festzulegen (VerwGE B 2009/93 vom 15. April 2010
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 9/16
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
i.S. Politische Gemeinde Rorschach, in: www.gerichte.sg.ch). Offensichtlich möchte die
Beschwerdegegnerin nun die zulässigen Nutzungen im Zentrum der Stadt Rorschach
im Rahmen einer Zonenplanänderung festlegen. Diese Massnahme ist geeignet, die
vom Verwaltungsgericht geforderte Grundlage für eine rechtsgleiche Praxis zu
schaffen. Es ist nicht entscheidend, dass im Zentrum des Vorhabens insbesondere der
Schutz vor ideellen Emissionen durch sexgewerbliche Betriebe steht. An die
Bestimmtheit der Planungsabsicht dürfen keine allzu hohen Anforderungen gestellt
werden, da die Planung ja nicht im Verfahren der Festsetzung der Planungszone,
sondern später verwirklicht wird. Die Planungsabsicht ist daher wesensgemäss von
einer gewissen Unbestimmtheit geprägt und wird oftmals erst im Verlauf der weiteren
Planung nach und nach konkretisiert (Waldmann/Hänni, a.a.O., Rz. 13 zu Art. 27 RPG).
Erst nach Abschluss der Planungsarbeiten wird somit das gesamte Ausmass der
Nutzungsänderung feststehen. Die Bevölkerung wird im Rahmen der öffentlichen
Auflage Gelegenheit haben, sich über das Planungsresultat zu informieren. Dabei ist
davon auszugehen, dass eine, wie die Beschwerdeführerin anführt, widersprüchliche
und inkonsistente Planung in der breiten Öffentlichkeit keine Zustimmung finden wird.
Massstab für diese Beurteilung der Nutzungsplanung wird das von der Stadt
Rorschach lancierte Stadtentwicklungskonzept bilden. Mit diesem Konzept sollen
Vorhaben koordiniert und die künftige Stossrichtung der Stadtentwicklung aufgezeigt
werden (Stadt Rorschach, Geschäftsbericht 2010, S. 23 ff., in: www.rorschach.ch).
Darauf wies auch das Amt für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) in seiner
Rekursstellungnahme vom 29. Oktober 2010 hin. Es hielt fest, die Umsetzung des
Entwicklungskonzepts bzw. der kommunalen Richtplanung als strategisches
Instrument könne mit dem grundeigentümerverbindlichen Erlass einer Planungszone
gesichert werden.
Soweit die Beschwerdeführerin anführt, es gehe dem Stadtrat nicht darum, durch die
Nutzungsordnung ein erträgliches Zusammenleben zu sichern, vielmehr handle es sich
um ein präventives Verbot, ist festzuhalten, dass das Bundesgericht in einem auch von
der Beschwerdeführerin zitierten Entscheid erwog, moderne Unterhaltungsgewerbe,
die mit Sex Geschäfte machten, brauchten zwar die Sittlichkeit als solche nicht zu
beeinträchtigen, sie könnten aber unter Umständen auf die Umgebung derart
unangenehm und lästig wirken, dass auch dies zu verhindern im öffentlichen Interesse
liege. Die Erhaltung bestimmter Gebiete für ihren angestammten Nutzungszweck sei
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 10/16
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
ebenfalls ein anerkanntes öffentliches Interesse, das als Schranke sowohl für die
Eigentumsgarantie wie auch für die Handels- und Gewerbefreiheit in Betracht falle
(BGE 108 Ia 140). Die Beschwerdeführerin führt in diesem Zusammenhang an, das
Bundesgericht habe im zitierten Entscheid darauf hingewiesen, dass die Beurteilung
ideeller Immissionen mit besonderer Sorgfalt zu erfolgen habe und diesen Rahmen
überschreitende Einschränkungen unter dem Aspekt der Verfassungsmässigkeit und
der Verhältnismässigkeit nicht akzeptiert werden könnten. Sie legt indessen nicht dar,
inwiefern dies vorliegend der Fall sein soll. Ihr Hinweis, für eine sexgewerbliche
Nutzung kämen ohnehin nur 0.1 Prozent der betroffenen Liegenschaften in Frage, lässt
im Gegenteil darauf schliessen, dass der zulässige Rahmen nicht überschritten wurde.
Unverständlich ist sodann das Vorbringen der Beschwerdeführerin, es handle sich
beim Vorhaben der Stadt Rorschach im Grunde um eine polizeiliche Massnahme. Das
öffentliche Planungs- und Baurecht dient gerade dem Schutz des öffentlichen
Interesses, indem es durch seine Nutzungsbestimmungen den Rahmen für das
zulässige Mass gewerblicher Einwirkungen absteckt (BGE 108 Ia 140).
2.2.2. Zu prüfen ist nachfolgend, ob die Vorstellung über die künftige Planung, welcher
die Planungszone dient, zulässig ist (BGE 113 Ia 362 E. 2b).
2.2.2.1. Die Beschwerdeführerin rügt, das Gebiet der Planungszone gehöre im
wesentlichen der Kernzone und der Wohn- und Gewerbezone an. In diesen Bereichen
seien nach abstrakter Betrachtungsweise mässig störende Gewerbebetriebe zulässig.
Lehre und Rechtsprechung stimmten darin überein, dass sexgewerbliche Betriebe in
diesen Zonen grundsätzlich konform seien. Ein generelles Verbot verletze die
Wirtschaftsfreiheit. Der von der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin angeführte
Art. 28octies BauG bilde keine ausreichende gesetzliche Grundlage für die geplante
Nutzungsbeschränkung. Diese Norm sehe keine Verbote vor, vielmehr verpflichte sie
die Gemeinden dazu, Nutzungen positiv festzulegen, wenn die Zuweisung eines
Gebiets zu einer Zone nur für diese in Betracht falle. Nutzungen, die nicht formell
erwähnt würden, fielen demgegenüber, wie sich e contrario schliessen lasse, für diese
Zone in Betracht. Für diese Auslegung sprächen auch die systematische Stellung und
die historische Herkunft der Norm.
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 11/16
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
2.2.2.2. Die Vorinstanz erwog, aus der Botschaft zum neuen Wasserbaugesetz ergebe
sich unmissverständlich, dass der Gesetzgeber den politischen Gemeinden die
Möglichkeit, in einzelnen (Bau)Zonen bestimmte Nutzungen festzulegen, nicht nur bei
der Umsetzung der Gefahrenkarten oder der Ausscheidung von Notentlastungsräumen
habe einräumen wollen, sondern ausdrücklich immer dann, wenn ortsplanerische
Gründe eine Differenzierung erforderten. Der Wortlaut von Art. 28octies BauG sei
deshalb bewusst entsprechend gewählt worden. Nachdem sich der Wille des
Gesetzgebers zweifelsfrei aus der Botschaft ergebe und es anlässlich der Sitzungen
der vorberatenden Kommission keinerlei Wortmeldungen zur Änderung von Art.
28octies BauG gegeben habe, könne ohne weiteres davon ausgegangen werden, dass
diese Vorschrift eine genügende gesetzliche Grundlage für die geplanten
ortsplanerischen Nutzungsbeschränkungen darstelle. Im übrigen ermächtige bereits
Art. 28septies BauG die politischen Gemeinden, im Baureglement, in Zonen-,
Überbauungs- oder Gestaltungsplänen zur Erhaltung oder Förderung von Orts- und
Quartierzentren sowie von Wohngebieten für umgrenzte Gebiete oder einzelne Zonen
Vorschriften über das zulässige Mass und die örtliche Verwirklichung der
verschiedenen Nutzungsarten zu erlassen. Dies bedeute, dass bereits nach dieser
Vorschrift Bestimmungen ausdrücklich zulässig seien, die der Verdrängung von
Wohnraum in Orts- und Quartierzentren entgegenwirkten.
2.2.2.3. Mit dem III. Nachtragsgesetz zum Baugesetz (nGS 32-21) wurde mit Art.
28octies die Möglichkeit geschaffen, die zulässigen Nutzungen im Rahmen des
Zonenzwecks einschränkend festzulegen. Allerdings galt dies nur für die Gewerbe-
Industrie-, die Industrie- sowie die Intensiverholungszone. Der Gesetzgeber war damals
der Meinung, damit könnten die meisten Fälle von praktischer Bedeutung einer
angemessenen Lösung zugeführt werden (Botschaft des Regierungsrates vom 11.
Oktober 1994 zum III. Nachtragsgesetz, ABl 1994, S. 2259). Im Zusammenhang mit der
Totalrevision des Wasserbaugesetzes (sGS 734.1) wurde die Anpassung von
Bestimmungen des Baugesetzes notwendig, unter anderem auch von Art. 28octies
BauG. Die Änderung dieser Norm führte dazu, dass die Konkretisierung der Nutzung
nun für alle Zonenarten gemäss Baugesetz zulässig ist, unabhängig davon, ob
Bauzonen oder Nichtbauzonen betroffen sind. In der Botschaft zum Wasserbaugesetz
wurde dazu festgehalten, die Möglichkeit könne nicht nur bei der Umsetzung der
Gefahrenkarte (beispielsweise zum Zweck der gänzlichen oder teilweisen Beseitigung
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 12/16
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
eines Schutzdienstes) oder der Ausscheidung von Notentlastungsräumen von Nutzen
sein, sondern immer dann, wenn ortsplanerische Gründe eine Differenzierung
erforderten; etwa bei der Konkretisierung der Nutzungsmöglichkeiten in Gewerbe-
Industriezonen, die als wirtschaftliche Schwerpunktgebiete gelten würden (Botschaft
der Regierung vom 22. April/14. Mai 2008 zum Wasserbaugesetz, ABl 2008, S. 2219).
Der Gesetzgeber wollte die Revision des Wasserbaugesetzes offensichtlich dazu
nutzen, den Anwendungsbereich von Art. 28octies BauG auszuweiten und nicht nur auf
das wasserbaugesetzlich Notwendige zu beschränken. Wieso diese Norm, wie die
Beschwerdeführerin behauptet, nun primär im Dienst der Abwehr von Naturgefahren
stehen soll, ist nicht ersichtlich. Die Vorinstanz wies darauf hin, dass sich der Wille des
Gesetzgebers aus der Botschaft ergebe und erwog zu Recht, Art. 28octies BauG bilde
eine genügende gesetzliche Grundlage für die vom Stadtrat Rorschach im
Zentrumsbereich geplante ortsplanerische Nutzungsbeschränkung. Somit kann offen
bleiben, ob auch Art. 28septies BauG als gesetzliche Grundlage für eine derartige
Nutzungsbeschränkung dienen könnte.
2.2.4. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass eine erkennbare und ausreichend
begründe Planungsabsicht besteht und die Vorstellung über die künftige Planung
zulässig ist.
2.3. Es ist nachfolgend zu prüfen, ob die befristete Bau- und Veränderungssperre,
welche die Planungszone nach sich zieht, zur Wahrung der Entscheidungsfreiheit bei
der Nutzungsplanung begründet erscheint(BGE 105 Ia 223).
2.3.1. Das Verwaltungsgericht setzte sich in einem Urteil vom 15. März 2007
ausführlich mit der Frage der Verhältnismässigkeit von Planungszonen auseinander. Es
erwog, dass es sich bei der Planungszone insofern um eine "unstrukturierte
Massnahme" handle, als bei Erlass der Planungszone in der Regel nicht feststehe,
inwieweit die geänderten Verhältnisse eine Anpassung der Nutzungsordnung
bedingten, und folgerte daraus, die Prüfung der Verhältnismässigkeit im engeren Sinn
stelle keinen tauglichen Massstab für die Zulässigkeitsprüfung dar, es müsse mit der
Prüfung der Eignung und der Notwendigkeit sein Bewenden haben. Der Ausschluss der
Zumutbarkeitsprüfung bedeute indes nicht, dass die privaten Interessen überhaupt
keine Berücksichtigung fänden. Auch für eine Planungszone müsse verlangt werden,
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 13/16
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
dass ein überwiegendes öffentliches Interesse vorliege (VerwGE 2006/140 vom 15.
März 2007 i.S. Politische Gemeinde Wil, mit Hinweisen, in: www.gerichte.sg.ch).
2.3.2. Die Beschwerdeführerin bestreitet zu Recht nicht, dass die Planungszone
geeignet ist, die vom Stadtrat anvisierten Ziele zu erreichen. Die Eignung einer
Planungszonenfestlegung wirft in der Regel keine besonderen Fragen auf, wenn die
Planungsfreiheit der Behörden gesichert werden soll (A. Ruch, Kommentar zum
Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, N 30 zu Art. 27 RPG). Hingegen ist
streitig, ob die Planungszone überhaupt erforderlich ist bzw. sachgerecht festgelegt
wurde. Die Vorinstanz führte dazu unter Verweis auf den Beschluss des Stadtrates vom
23. März 2010 aus, der Perimeter der Planungszone sei aufgrund einer systematischen
und von einer Arbeitsgruppe beurteilten Festlegung des Zentrums bestimmt worden.
Für die Umgrenzung der Planungszone sei somit weder von Bedeutung gewesen, ob
einzelne Liegenschaften bereits sexgewerblich genutzt würden, noch ob überhaupt
eine Wahrscheinlichkeit bestehe, dass sie je so genutzt werden könnten. Von
Bedeutung für die Umgrenzung der Planungszone sei einzig die Frage gewesen,
welcher Bereich des Gemeindegebiets heute und in Zukunft dem Zentrum zuzuordnen
sei. Dieses Vorgehen erscheint sachgerecht und zielführend. Auch das AREG äusserte
sich im Rahmen des Rekursverfahrens positiv zum definierten Perimeter. Es hielt dazu
fest, die Planungszone umfasse rund einen Sechstel des gesamten Gemeindegebietes
(ohne See) der Stadt Rorschach. Es handle sich um das Kernstück der Stadt und somit
auch um das Kernstück des funktionalen Stadtraumes Rorschach. Dieser beschränke
sich nicht nur auf das Gemeindegebiet der Stadt, sondern dehne sich auch auf die
beiden umliegenden Gemeinden Rorschacherberg und Goldach aus. Vor diesem
Hintergrund sei die Grösse und Abgrenzung der Planungszone als zweckmässig zu
erachten.
Die Beschwerdeführerin hält zwar dagegen, das vom Stadtrat festgelegte "funktionale
bauliche Zentrum" gehe weit über das hinaus, was zur Problembewältigung notwendig
wäre. Der Stadtrat versuche präventiv absolute Freiräume zu schaffen und schiesse
damit auch sachlich weit über das Ziel hinaus. Sie legt jedoch nicht dar, inwiefern die
Zone anders hätte definiert werden können bzw. inwiefern der Perimeter willkürlich
festgelegt worden sein soll. Dass, wie die Beschwerdeführerin weiter rügt, auch
Gebäude von der Planungszone erfasst werden, die grundsätzlich nicht für die
http://www.gerichte.sg.ch
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 14/16
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Ansiedelung eines erotikorientierten Gewerbes in Frage kommen, wie beispielsweise
die Schule oder das Rathaus, ist nicht von Belang. Ebensowenig fällt die Annahme der
Beschwerdeführerin ins Gewicht, 99,9 Prozent der betroffenen Grundeigentümer hätten
gar keine Absicht, ein entsprechendes Gewerbe in ihrem Gebäude zu betreiben. Das
Planungsgebiet ist in seiner Gesamtheit zu betrachten. Dies verbietet grundsätzlich,
einzelne Parzellen unter Hinweis auf die Vermeidung von Härten aus der Planungszone
zu entlassen. Ebensowenig kann gefordert werden, dass das Gebiet der Planungszone
präzis mit dem von der endgültigen Nutzungsordnung erfassten Gebiet übereinstimmt
(Ruch, a.a.O., N 31 zu Art. 27 RPG).
Soweit die Beschwerdeführerin rügt, die Anordnung des Stadtrates sei zu wenig
bestimmt und die Tragweite des Eingriffs ungenau umrissen, kann ihr nicht gefolgt
werden. Aus der im Entscheid der Vorinstanz zitierten Formulierung im Beschluss des
Stadtrates vom 23. März 2010 (Ziffer 3) ist ohne weiteres erkennbar, dass innerhalb der
Planungszone Umnutzungen in sexgewerbliche Betriebe verhindert werden sollen.
Indem der Stadtrat Rorschach im Beschluss über die Planungszone die nicht
zulässigen baubewilligungspflichtigen Vorkehren benannte, wahrte er das
Verhältnismässigkeitsprinzip und wurde auch den Erfordernissen von Art. 106 Abs. 2
BauG gerecht. Die Planungszone verletzt somit auch den Grundsatz der
Erforderlichkeit nicht; sie ist folglich verhältnismässig.
3. Die Beschwerdeführerin rügt, das AREG habe im Rekursverfahren
unberechtigterweise formell Antrag gestellt. Die Vorinstanz habe in ihrem Entscheid
eingeräumt, dass das AREG mit dem formellen Antrag seine Kompetenzen
überschritten habe. Sie sei jedoch zum Schluss gelangt, die unzulässige Antragstellung
habe keinerlei Auswirkungen auf das Rekursverfahren gehabt. Diese Begründung
könne nicht überzeugen, denn immerhin sei die Vorinstanz dem Antrag gefolgt.
Es ist zutreffend, dass das AREG am 29. Oktober 2010 eine Stellungnahme zum
Rekurs einreichte. Sie kam darin zum Ergebnis, es sei noch nicht möglich zu beurteilen,
inwieweit die angestrebte Änderung der Zonierung im innerstädtischen Raum
genehmigungsfähig sei. Das raumplanerische Interesse für die Überprüfung der
einzelnen Zonenarten im Zentrumsgebiet sei jedoch ausgewiesen und legitim. Als
Fachstelle befürwortete sie demnach das Vorgehen des Stadtrates Rorschach. Es
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 15/16
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
versteht sich von selbst, dass die Vorinstanz sich durch diese von ihr angeforderte
fachliche Stellungnahme insofern beeinflussen liess, als sie deren Überlegungen in
ihren Entscheid mit einbezog. Die Frage ist, ob die fälschlicherweise erfolgte
Antragstellung selbst einen entscheidenden Einfluss hatte. Davon ist nicht auszugehen,
denn der Inhalt des Berichts lässt auch unter Ausklammerung des formellen Antrags
zweifelsfrei auf eine den Rekurs ablehnende Haltung des Verfassers schliessen.
4. (...).
Demnach hat das Verwaltungsgericht