Decision ID: 4bc1ab41-fa09-5867-b83a-fd5f51ee6667
Year: 1997
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

in fatto
a.
Il PR di _ (revisione 1995) é stato adottato dal Consiglio comunale nella sua seduta del 15 giugno 1995.
Esso prevede, in particolare, l’istituzione di un vincolo attrezzature pubbliche AP (posteggio di 20 posti-auto e piazzetta) nell’ambito del Piano particolareggiato del nucleo di _, in corrispondenza del f.n. _di proprietà del sig. _ -_.
b.
Il proprietario ha contestato questa scelta pianificatoria innanzi al Consiglio di Stato, censurando l’assenza di pubblico interesse e di proporzionalità. A suo modo di vedere, i vincoli imposti pregiudicano ogni possibile e razionale sviluppo edilizio del fondo e non tengono conto della già amplia disponibilità di parcheggi nelle vicinanze (presso il cimitero e la chiesa di _ in particolare). Il vincolo AP-EP comporterebbe inoltre un onere espropriativo e di costruzione eccessivo per le finanze comunali, tale da risultare contrario all’interesse pubblico.
c.
Con decisione 3 luglio 1996 il Consiglio di Stato ha approvato il PR in esame e respinto il ricorso di prima istanza.
A sostegno della sua decisione, l’autorità governativa ha ribadito la necessità di disporre di parcheggi per gli abitanti e i visitatori del nucleo di _, dal momento che il posteggio situato presso il cimitero di _ é finalizzato ad altri usi e che non vi é nemmeno la certezza che i posteggi menzionati rimangano nell’ubicazione e nel numero attuale. L’ubicazione prevista, a lato della strada principale, é coerente con gli indirizzi pianificatori vigenti e permetterà la pedonalizzazione del vicolo che attraversa il nucleo.
d
. Dissentendo da tale decisione _ _ -_ é insorto davanti al TPT chiedendone l’annullamento.
A sostegno delle sue domande ha riproposto, in sostanza, le allegazioni del ricorso di primo grado. Osserva inoltre che il PP di _ prevede, oltre al contestato posteggio all’aperto, la realizzazione di un posteggio privato sotterraneo della capienza di 50 posti-auto.
f.
Nelle rispettive osservazioni Consiglio di Stato e Municipio di _ auspicano la reiezione dell’impugnativa.
Quest’ultimo ha ribadito la validità dell’impostazione pianificatoria del PP del nucleo di _ e la necessità dei vincoli apposti sul mappale del ricorrente.
g.
In data 4 febbraio 1997 é stato esperito il sopralluogo in contraddittorio. All’occasione le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale.
c o n s i d e r a t o

in diritto
1.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto la legittimazione attiva del ricorrente è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.
2
. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 e seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 e segg., in part. 55).
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.
Giusta l'art. 22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT.
Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT): rende vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del Piano direttore (art. 21 cpv. 1 LPT).
4
. Per prassi costante del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter Cost. solo se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando la limitazione è particolarmente grave, cfr. DTF 114 Ia 117, consid. 3), è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 115 Ia 29 consid. 4; 114 Ia 249 consid. 5a; 114 Ia 337 consid. 2; 113 Ia 364 consid. 2).
Nella fattispecie il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si pone. I problemi espropriativi esulano invece da questa procedura.
5
. Ai sensi dell’art. 26 LALPT il PR si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione.
Le rappresentazioni grafiche comprendono (art. 28 LALPT) i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici. In particolare esse fissano i fondi destinati a zone per i servizi e le attrezzature di interesse pubblico locale, sovracomunale e cantonale (art. 28 cpv. 2 lett. d), nonché la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i
posteggi pubblici
(art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT).
I vincoli in contestazione dispongono pertanto di una base legale chiara ed esplicita.
6.
Il ricorrente nega l’esistenza del requisito dell’interesse pubblico al posteggio previsto dal PP di _ sul fondo di sua proprietà; a suo dire le possibilità di parcheggio nelle immediate vicinanze sarebbero più che sufficienti a coprire il fabbisogno del piccolo insediamento, senza contare che un progetto edilizio contemplato dallo stesso PP, prevede addirittura la realizzazione di 50 parcheggi sotterranei.
Ora, un piano particolareggiato é inteso a organizzare e disciplinare nel dettaglio l’uso ammissibile di una parte esattamente limitata del comprensorio comunale, quando particolari obbiettivi di promozione urbanistica o socio-economica lo giustificano oppure interessi inerenti alla protezione naturalistica e ambientale, di monumenti, nuclei o centri storici lo richiedono (art. 54 LALPT). Nell’ambito del nuovo PR, il Comune di _ ha adottato una serie di PP per tutti i sui nuclei storici (_paese, _, _, _, _, ecc.). Per quanto attiene specificatamente alla problematica dei parcheggi, si é voluto, come specificato a pag. 31 del Rapporto di pianificazione, perseguire ulteriormente la politica di raggruppamento dei veicoli di chi abita nei nuclei, cercando allo stesso tempo di aumentare le possibilità di parcheggio in ogni nucleo.
La scelta di destinare la parte superiore del fondo n. _al posteggio pubblico é coerente con questi intendimenti; la struttura del piccolo nucleo di _, ove vecchie edifici si alternano a piccoli spazi vuoti, é infatti inadatta alla creazione di un posteggio sufficientemente ampio per tutti (ca. una ventina di posti). D’altra parte, se per le nuove costruzioni che il PP propone a sud-est della frazione (gli edifici indicati con le lettere B-C-D-E sulla planimetria) sono stati imposti dei posteggi sotterranei privati, questi sono tuttavia destinati ai futuri abitanti degli stessi e non a quelli del nucleo. L’accesso a questi posteggi sotterranei é inoltre previsto tramite una nuova stradina privata a valle del nucleo, dal momento che il PP propone anche la pedonalizzazione dell’attuale viottolo che attraversa l’abitato (Via _ _).
Tutto sommato, considerato che lo scopo perseguito é quello di liberare le strette stradine e le piccole aree libere del nucleo dall’ingombrante presenza di veicoli posteggiati e di prevenire la disordinata realizzazione di posteggi privati in zone sensibili come quelle del nucleo, ben si può affermare che la misura pianificatoria proposta risponde ad un giustificato e riconosciuto interesse pubblico.
7.
Resta da esaminare la questione a sapere se il vincolo rispetti il principio della proporzionalità e segnatamente se il mezzo adottato è il meno incisivo fra quelli possibili, è idoneo a conseguire lo scopo di interesse pubblico prefisso e se sussiste un rapporto ragionevole tra il risultato da raggiungere e la restrizione della proprietà necessaria al suo conseguimento (DTF 111 Ia 98, 113 Ia 137).
Il ricorrente nega decisamente l’idoneità e l’adeguatezza della scelta pianificatoria all’esame. Questa censura non può però essere seguita.
L’area scelta per l’infrastruttura, a ridosso del nucleo di _ si presta infatti in modo particolare alla realizzazione di un posteggio per gli abitanti del nucleo; questa ubicazione ha il vantaggio di essere facilmente accessibile dalla strada principale (vi confina e si situa allo stesso livello) e molto vicina alle abitazioni (é infatti noto che un’infrastruttura troppo discosta non sarebbe utilizzata dai potenziali fruitori). La sua realizzazione renderebbe inoltre possibile la prevista pedonalizzazione di Via _ _, con indubbi benefici per tutto il nucleo.
Per quanto attiene alla disponibilità di parcheggi nelle vicinanze (il ricorrente cita principalmente l’area a ridosso del cimitero di _), vi é da osservare che non é affatto sicuro che questi parcheggi vengano mantenuti nel loro numero o nella loro ubicazione attuale; il vicino comune di _ ha infatti incluso l’area in uno studio di piano particolareggiato inteso a ridefinire tutta la zona comprendente la chiesa e il cimitero consortile.
Già si é detto della sorte del posteggio sotterraneo delle nuove costruzioni previste a sud-est del nucleo di _ (cfr. cons. 7); improponibile é anche l’uso dei parcheggi del nucleo di _, troppo distanti (300-400 metri) e soprattutto destinati alla popolazione di quella zona (vi si trova anche la frequentatissima Scuola _).
Né può essere negata la proporzionalità in senso stretto, ossia la sussistenza di un rapporto ragionevole tra l’interesse pubblico a conseguire lo scopo e il sacrificio che ne deriva al privato.
Si osserva infatti che malgrado la presenza dei vincoli di posteggio e relativa piazzetta (quest’ultima situata nella parte bassa del fondo), il fondo n. _conserva ancora una discreta possibilità di edificazione. Si tratta in particolare dell’edificio contraddistinto dalla lettera “F” sulla planimetria, contiguo a quello previsto sulla part. n. _, previsto su tre piani per una superficie utile lorda (SUL) complessiva di 612 mq, e di un secondo edificio (lettera “A”), situato al posto dell’attuale rustico, previsto su 4 piani per un totale di 576 mq di SUL. La disposizione di questi due edifici risulta inoltre abbastanza favorevole, dal momento che questi non si trovano dirimpetto all’imponente costruzione che sorge sul f.n. _RFD (che toglierebbe gran parte della vista e dell’insolazione ad un eventuale edifico sorgente in quel punto), ma alle sue estremità.
Alla fin fine va riconosciuto che i vincoli previsti non impongono alla proprietà privata sacrifici che non si giustifichino sul piano della proporzionalità, tenuto conto dell’interesse pubblico a disporre nel nucleo di _ di un adeguato numero di posteggi.
Se dunque la soluzione criticata non appare necessariamente la più appropriata e può essere effettivamente sostenuto che la possibilità di edificare la parte alta del fondo sarebbe stata di gran lunga più favorevole per l’insorgente, questo tribunale non ne può imporre l’adozione al comune, che con la definizione degli avversati vincoli ha adottato dei provvedimenti pianificatoriamente corretti e adatti alla specificità dei luoghi.
Ripetiamo che il tribunale non può sostituire una soluzione che gli sembri più confacente a quella, comunque pianificatoriamente sostenibile, che il comune ha adottato nelle sue funzioni di autorità di pianificazione del territorio, nel quadro della sua autonomia istituzionale, in una materia specificamente locale e per giunta su un punto (ubicazione di un posteggio) che per la sua stessa natura richiede un ampio margine di apprezzamento.
8
. Priva di fondamento é anche l’invocata disparità di trattamento, per il fatto che il fondo dell’insorgente sarebbe l’unico ad essere gravato da simili vincoli nella zona di _.
A questo proposito si rammenta, preliminarmente, che in ambito pianificatorio il principio di uguaglianza svolge un ruolo attenuato e deve essere valutato con prudenza. E' quindi possibile che fondi dalle caratteristiche affini e in posizioni analoghe siano trattati in modo diverso in quanto a destinazione e facoltà edificatorie. Occorre tuttavia che la pianificazione sia oggettivamente difendibile, vale a dire che non sia arbitraria. La massima costituzionale di uguaglianza coincide in materia con il divieto dell'arbitrio: una misura pianificatoria è così insostenibile quando la discriminazione che tocca il singolo immobile contraddice ogni ragionevole intento o allorché l'operato dell'autorità obbedisce a riflessioni inaccettabili, manifestamente estranee al problema (DTF 111 Ia 100 consid. 3, 107 Ib 339 consid. 4a, 103 Ia 257 consid. 4 e citazioni).
Simili circostanze non si verificano però nel caso all'esame.
A questo Tribunale non risulta infatti che la scelta della autorità comunali di realizzare sul fondo del ricorrente il posteggio pubblico sia stata determinata da criteri discriminatori, manifestamente insostenibili o, peggio ancora, arbitrari.
Certo, il fondo n. _risulta particolarmente colpito dall’imposizione dei vincoli di posteggio e piazzetta pubblica e questo potrebbe apparire a prima vista discutibile; le motivazioni addotte a suffragio di questa scelta, inerenti soprattutto alla sua posizione nel contesto del nucleo di _ e alla sua disponibilità di spazi liberi da costruzioni (motivazioni peraltro riassunte con dovizia nei considerandi precedenti) sono tuttavia più che valide e convincenti, e meritano piena riconferma in questa sede.
9
. Altrettanto inconferenti risultano le censure ricorsuali in merito alla richiesta di espropriazione materiale del fondo. Tale procedura esula infatti da quelle di competenza del Tribunale della pianificazione del territorio.
Dal profilo della fattibilità finanziaria delle opere previste dal PP va tuttavia rilevato che, a prescindere dalle cifre esposte nell’allegato ricorsuale (1000.-- fr./mq a titolo di indennità espropriativa sembrano veramente troppi), una pianificazione del territorio oculata e preveggente non può rinunciare al perseguimento di importanti obbiettivi di interesse pubblico, utili al miglioramento generale della qualità della vita, solo perché questi implicano degli investimenti di una certa importanza, a prima vista difficilmente giustificabili in periodi di difficoltà finanziarie come quello attuale. Le opere previste dal PP di _, ancorché non trascurabili dal lato della spesa, sono state valutate nel complesso del programma di realizzazione del nuovo PR e accettate dal legislativo comunale di _; né vi é alcun serio indizio per affermare che la loro realizzazione comporterà un aumento del moltiplicatore d’imposta comunale, ipotesi questa paventata dal ricorrente.
Stando così le cose, anche quest’ultima censura, al pari delle precedenti, non merita quindi accoglimento.
10.
Il ricorso é respinto. Tassa di giudizio e spese seguono la soccombenza; non si assegnano ripetibili..