Decision ID: e92bf3cd-cc7d-523e-8afd-a147aeb72cac
Year: 2009
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A.
Nell'ambito dell'elaborazione del piano particolareggiato del delta e del nucleo storico di Vira Gambarogno, l'autorità cantonale ha segnalato i beni culturali di interesse locale o cantonale, degni di protezione, segnatamente, per quanto qui interessa, la casa tardo medievale con portale ad arco verosimilmente risalente al quattrocento, al mapp. 232, e la cosiddetta "casa _ " al vicino mapp. 233. Tali costruzioni sono attualmente oggetto di ulteriori approfondimenti in merito alla loro esatta importanza storico-culturale, per una loro eventuale maggiore protezione. Nel mese di agosto 2007 la delegazione del consorzio per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno ha pertanto adottato una zona di pianificazione valida fino al 30 giugno 2012 relativa al nucleo storico di Vira Gambarogno sui mappali n. 232 e 233, entrambi di proprietà della RI 1. Scopo del provvedimento è quello di evitare interventi edilizi che possano precludere la protezione, la salvaguardia e la rivalorizzazione dei beni storico-culturali rilevati sui fondi in oggetto. All'interno del perimetro della zona di pianificazione, l'efficacia giuridica del piano regolatore del 12 luglio 1985 è quindi sospesa e sono ammessi unicamente interventi di ordinaria manutenzione degli edifici principali e accessori, dei beni culturali e degli elementi di protezione (portale, muri a secco e l'affresco). Gli interventi devono inoltre rispettare il principio del restauro conservativo della struttura tipologica ordinaria. Dopo aver raccolto il preavviso dipartimentale, del 20 dicembre 2007, il 22 febbraio 2008 la delegazione del consorzio ha disposto la pubblicazione del provvedimento (cfr. Foglio ufficiale 16/2008 del 22 febbraio 2008, pag. 1540).
B.
Con ricorso del 7 aprile 2008, la RI 1 è insorta dinanzi a questo Tribunale, chiedendo rispettivamente l'annullamento della zona di pianificazione o l'adozione di una misura meno incisiva. Dei motivi si dirà nei considerandi.
C.
La Divisione
dello sviluppo territoriale e della mobilità, il municipio di Vira Gambarogno e il consorzio per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno postulano la reiezione dell'impugnativa.
Il 12 novembre 2008 si sono svolte l'udienza e il sopralluogo, in occasione dei quali le parti si sono confermate nelle rispettive posizioni e richieste.
Considerato,

in diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data, il ricorso è tempestivo (art. 64 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1) e la legittimazione della ricorrente è certa (art. 64 cpv. 2 LALPT).
2.
2.1. Secondo l'art. 27 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 58 LALPT, che consente di istituire zone di pianificazione se conflitti con i principi pianificatori o problemi particolari relativi all'uso del territorio lo giustificano (cpv. 1), e in particolare, se i piani mancano o devono essere modificati (cpv. 2). La zona di pianificazione è istituita, nell'ambito delle relative competenze, dal municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 60 cpv. 1 LALPT); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia degli obiettivi della pianificazione del territorio e della protezione dell'ambiente, così come per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 60 cpv. 2 LALPT). Il diritto cantonale riprende all'art. 63 cpv. 2 LALPT gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona è vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente oppure sono sospese, al massimo fino alla scadenza della zona di pianificazione (art. 63 cpv. 3 LALPT). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di prorogare di altri due anni il termine di scadenza (art. 27 cpv. 2 LPT, 62 seg. LALPT).
2.2. La zona di pianificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto ad evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a, bb;
Alexander Ruch
, Kommentar RPG, n. 21 ad art. 27). A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può in particolare affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
3.
Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera, del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii;
Piermarco Zen-Ruffinen
/
Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo, parte generale, II
a
edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii;
Zen-Ruffinen- Guy-Ecabert,
op. cit., n. 103-106;
Scolari
, op. cit., n. 595-610).
4.
4.1. La ricorrente lamenta una violazione del diritto di essere sentita in quanto non era mai stata interpellata prima dell'adozione del provvedimento in questione.
4.2. La giurisprudenza ha dedotto dall'art. 29 cpv. 2 Cost. - e in precedenza dall'art. 4 vCost. - il diritto dell'interessato ad esprimersi prima che una decisione sia presa a suo sfavore, di fornire prove sui fatti suscettibili di influenzare la decisione, di poter consultare gli atti di causa, di partecipare all'assunzione delle prove, di prenderne conoscenza e di pronunciarsi in merito, come pure di addurre i propri argomenti (DTF 126 I 7 consid. 2b, 15 consid. 2a/aa, con rinvii; RDAT II-2003 n. 53 consid. 5.2, I-2000 n. 42 consid. 2b, pure con rinvii). Il diritto di essere sentito è di natura formale; la sua violazione implica, di principio, l'annullamento della decisione resa dall'autorità, indipendentemente dalla prova di un interesse da parte del ricorrente o dalle probabilità di esito favorevole nel merito del gravame. La giurisprudenza ammette tuttavia la possibilità, per l'autorità di ricorso, di sanare il vizio, permettendo al ricorrente di esercitare le facoltà sgorganti dal diritto di essere sentito di cui era stato privato dall'istanza inferiore. Questo è possibile tuttavia solo se l'autorità di ricorso dispone dello stesso potere cognitivo di quella inferiore; la giurisprudenza più recente sottolinea inoltre che la sanatoria deve rimanere l'eccezione e che non può essere ammessa nel caso di violazione particolarmente grave del diritto di essere sentito (DTF 126 I 68 consid.
2 con rinvii; inoltre
Ulrich Häfelin /Georg Müller/Felix Uhlmann
, Allgemeines Verwaltungsrecht, V
a
edizione, Zurigo 2006, n. 1709-1711).
4.3. In concreto è incontroverso che la delegazione consortile ha deciso la zona di pianificazione senza formalmente, preventivamente offrire all'interessata la possibilità di prendere posizione sulla stessa. L'insorgente non può tuttavia rivendicare un diritto in tale senso, poiché lo scopo conservativo di questo provvedimento cautelare (cfr. in merito il consid. 2.2.) può essere conseguito solo se quest'ultimo è immediatamente efficace (cfr.
Bernhard
Waldmann
/Peter Hänni
, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 32 ad art. 27 con rinvio alla giurisprudenza del Tribunale federale). In ogni caso un'eventuale lesione del diritto di essere sentita della ricorrente ha potuto essere sanata grazie al ricorso inoltrato dalla stessa innanzi al Tribunale cantonale amministrativo, che fruisce, nel caso in esame, di pieno potere cognitivo (art. 61 legge di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1), essendo chiamato a pronunciarsi sull'interesse pubblico e sulla proporzionalità dell'avversato provvedimento.
5.
La ricorrente ritiene che le norme di attuazione del piano regolatore attualmente in vigore, alla quale sottostanno i mappali di sua proprietà, costituirebbe già una sufficiente tutela dei valori storici tradizionali degli edifici sui due fondi. In particolare l'art. 51 della menzionata regolamentazione definirebbe con precisione i tipi i possibili interventi sulla struttura del nucleo storico, tutti tendenti alla conservazione dei manufatti presenti e in quanto tali già fortemente restrittivi per le possibilità di sviluppo edificatorio dei fondi. La ricorrente considera inoltre che la zona di pianificazione in questione, vietando in pratica ogni intervento che non sia di restauro, sarebbe sproporzionata: per l'edificio che sorge sul mapp. 233 si giustificherebbe tutt'al più una sua protezione limitatamente al tetto in piode e a parte della facciata. I manufatti presenti sul mapp. 232 sarebbero invece decadenti, il tetto non sarebbe più quello originale e l'affresco non più visibile, per cui la tutela di questo complesso sarebbe del tutto illegittima.
5.1.
L'adozione di una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b
i.f.
;
Ruch
, op. cit., n. 27 art. 27 ); questo significa che deve sussistere un interesse pubblico sia alla modifica del piano di utilizzazione (piano regolatore a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento della zona di pianificazione (
Ruch
, op. cit., n. 25 seg. ad art. 27 ). Il grado di concretizzazione di questa intenzione non deve essere tuttavia necessariamente elevato, in particolare quando il provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'organo esecutivo, che non è l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr.
Ruch
, op. cit., n. 27 ad art. 27 seg.;
Zen-Ruffinen-Guy-Ecabert
, op. cit., n. 457).
5.2. Nell'ambito dell'allestimento del piano particolareggiato del delta e del nucleo di Vira Gambarogno, il municipio di Vira Gambarogno e il competente ufficio cantonale hanno segnalato una serie di opere ritenute di particolare interesse e la necessità di una loro tutela per i contenuti storici, artistici o culturali che presentano. Nella scheda descrittiva della zona di pianificazione, si segnalano in particolare la casa tardo medievale con portale ad arco verosimilmente risalente al quattrocento e l'affresco Madonna con il Bambino tra i due Santi del cinquecento al mappale 232, mentre per il mapp. 233 si evidenzia l'edificio (casa _), costituito da un blocco massiccio di muratura del seicento con un ballatoio tipico del Gambarogno. Menzionato è pure il portale ad arco del 500, sempre al mapp. 233 e alcune murature in pietrame a vista che contengono la corte tra i due edifici.
A mente dell'autorità cantonale (cfr. preavvisi dell'Ufficio dei beni culturali del 5 novembre 2007 e del 24 ottobre 2004), tali beni rappresentano un complesso di grande interesse, perché dimostrano l'evoluzione tipologica degli edifici civili nell'area del Gambarogno.
Secondo le indicazioni fornite dalle autorità intimate, il provvedimento è volto a evitare interventi edilizi che possano precludere la protezione, la salvaguardia e la rivalorizzazione dei beni storico-culturali rilevati. Sulla scorta di queste considerazioni, l'intenzione di pianificare in questa direzione appare più che sufficientemente dimostrata e ciò basta per giustificare, sotto l'aspetto dell'interesse pubblico, l'adozione del provvedimento in oggetto. Gli effetti precisi sulla proprietà della ricorrente, conseguenti alla sua protezione, verranno invece definiti nell'ambito della procedura di adozione del piano particolareggiato in oggetto. Prematura a questo stadio è quindi una discussione sul valore dei beni che l'autorità intenderebbe tutelare, dal momento che scopo del provvedimento qui contestato è unicamente la salvaguardia degli obiettivi della futura pianificazione.
5.3. Fondata sotto il criterio dell'interesse pubblico, va ancora esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la misura pianificatoria all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria, segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b). Se così fosse, questa misura violerebbe il principio della proporzionalità (DTF 118 Ia 394). In concreto, il provvedimento risulta senz'altro idoneo al perseguimento degli scopi desiderati. Resta dunque da valutare se lo stesso è pure necessario. A questo scopo vanno soppesati, in primis, gli effetti della controversa zona di pianificazione, per determinare se e fino a che punto si giustifichi di mantenere la pianificazione allo studio al riparo da iniziative edilizie che potrebbero seriamente comprometterla o comunque renderne più arduo lo svolgimento. In quest'ordine di idee, la scheda descrittiva predisposta dalla delegazione consortile precisa che nell'area interessata dai due mappali della ricorrente sono ammessi unicamente interventi di ordinaria manutenzione degli edifici principale e accessori, dei beni culturali e degli elementi di protezione (portale, muri a secco e l'affresco). Gli eventuali interventi devono rispettare il principio del restauro conservativo della struttura tipologica originaria. Ora, considerati i notevoli contenuti storico-culturali di cui si è accennato in precedenza e gli importanti obiettivi di tutela che l'autorità si è prefissata, la limitazione imposta temporaneamente alla ricorrente appare in ogni caso ragionevole e il sacrificio impostole relativamente contenuto. Non va peraltro dimenticato che, contrariamente a quanto sostenuto nel gravame della ricorrente, la norma del piano regolatore attualmente in vigore per la zona del nucleo in cui si trovano i due mappali oggetto della zona di pianificazione (art. 51 norme di attuazione) si prefigge un diverso scopo da quello della misura qui contestata: infatti, essa consente interventi che, pur essendo già riduttivi, vanno ben al di là di un semplice intervento conservativo dei beni. A giusta ragione dunque l'autorità consortile non ha ritenuto sufficiente la normativa in vigore in considerazione dello scopo di tutela dei beni perseguito dalle autorità preposte all'allestimento del piano particolareggiato. Va inoltre ricordato che un apprezzabile elemento di proporzionalità è già insito negli effetti stessi della zona di pianificazione, che non vieta a priori qualsiasi iniziativa edificatoria, ma impedisce piuttosto che un intervento possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Trattandosi inoltre di un vincolo temporaneo, i cui effetti sono limitati al 30 giugno 2012, e considerando l'importanza degli obiettivi che verranno concretizzati con la pianificazione del piano particolareggiato del delta e del nucleo di Vira Gambarogno, il provvedimento si rivela senz'altro sopportabile. Di conseguenza, la zona di pianificazione appare anche conforme al principio di proporzionalità.
6.
Nemmeno la critica di violazione della parità di trattamento può trovare miglior sorte. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge (DTF 131 I 1 consid. 4.2, 130 I 65 consid. 3.6, 129 I 346 consid. 6) ha una portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimento pianificatori e si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio. Al proposito, la ricorrente non spiega nemmeno per quali ragioni la decisione di adozione del provvedimento pianificatorio sarebbe non solo opinabile, ma addirittura manifestamente insostenibile, limitandosi ad addurre in modo generico che non tutti i proprietari di beni ritenuti meritevoli di protezioni non sarebbero stati trattati allo stesso modo. La censura è dunque già per questo motivo inammissibile.
7.
In conclusione, la zona di pianificazione all'esame risulta quindi sorretta da una valida base legale, che la ricorrente giustamente non mette in discussione, giustificata da un sufficiente interesse pubblico e rispettosa del principio di proporzionalità. Il gravame deve essere conseguentemente respinto.
8.
La tassa di giudizio e le spese (art. 28 LPamm) sono poste a carico della ricorrente.