Decision ID: 14150376-16b0-4720-ba13-4b5d7a5ff814
Year: 2013
Language: de
Court: SG_KGN
Chamber: SG_KGN_999
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: 

Sachverhalt:
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A.- X. verursachte am 18. Oktober 2012 einen Selbstunfall in K. Aufgrund eines
Sekundenschlafs fuhr er ungebremst mit 85 bis 90 km/h in eine Rechtskurve. Er prallte
in die Leitplanke, verlor die Herrschaft über das Fahrzeug und fuhr gegen einen Baum.
Nach dem Unfall telefonierte X. seiner Partnerin, die gegenüber der Polizei in der Folge
absprachegemäss erklärte, dass sie das Fahrzeug gelenkt habe. Im Unfallzeitpunkt
wies X. einen Blutalkoholwert von 0,64 Gewichtspromille auf; zudem wurde er positiv
auf Amphetamin, Kokain und Methadon getestet. Am 7. November 2012 meldete er
sich bei der Staatsanwaltschaft und gab zu, dass er am 18. Oktober 2012 gefahren sei.
Nach dem Unfall hatte er gegenüber der Polizei zu Protokoll gegeben, dass er in der
Zeit vom 4. bis 18. Oktober 2012 von einem unbekannten Lieferanten 1-2 Gramm
Kokain für den Eigenkonsum gekauft habe.
B.- Am 26. November 2012 ging der Polizeirapport beim Strassenverkehrs- und
Schifffahrtsamt des Kantons St. Gallen ein. Am 18. Dezember 2012 ordnete es
daraufhin eine verkehrsmedizinische Untersuchung an. Im Gutachten vom 21. Juni
2013 wurde von einem verkehrsrelevanten Drogenmissbrauch ausgegangen. Im Sinne
einer Chancengewährung wurde die Fahreignung unter Auflagen bejaht. Verlangt
wurde eine fachtherapeutisch betreute und kontrollierte Drogenabstinenz gemäss
Merkblatt mit monatlichen Urinproben auf Cannabis. Um eine Problemverlagerung auf
Alkohol ausschliessen zu können, sollte die nächste Haaranalyse ebenfalls auf
Ethylglucuronid überprüft werden. Schliesslich wurde darauf hingewiesen, dass die
Auflagen bei günstigem Verlauf nach zwei Jahren aufgehoben werden könnten.
C.- Gestützt auf das verkehrsmedizinische Gutachten versah das Strassenverkehrsamt
den Führerausweis des X. mit Auflagen (insbesondere Einhaltung einer fachlich
betreuten, vollständigen, kontrollierten Drogenabstinenz; Verfügung vom 26. Juli 2013).
Zudem sprach es mit Verfügung vom 15. August 2013 einen dreimonatigen
Warnungsentzug wegen des Vorfalls vom 18. Oktober 2012 aus. Gegen die
Auflagenverfügung erhob X. am 9. August 2013 Rekurs. Er beantragte deren
Aufhebung und die Neubeurteilung der Angelegenheit, die Gewährung der
unentgeltlichen Rechtspflege, die Erteilung der aufschiebenden Wirkung und den
Ausstand von Y., der Sachbearbeiterin der Vorinstanz. Am 24. August 2013 machte er
weitere Angaben zu seinen persönlichen, namentlich finanziellen Verhältnissen. Auf das
Einholen einer Vernehmlassung der Vorinstanz wurde verzichtet.
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Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die
Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur
Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 9. August 2013 ist rechtzeitig
eingereicht worden. Er erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen
Anforderungen (Art. 41 lit. g , 45, 47 und 48 des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1; abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- Im Rekurs wird unter anderem die Verletzung der Ausstandsregeln durch die
vorinstanzliche Sachbearbeiterin geltend gemacht. Wie es sich damit verhält, ist vorab
zu prüfen.
a) Die richtige Zusammensetzung einer kantonalen Verwaltungs- oder Gerichtsbehörde
bestimmt sich in erster Linie nach dem kantonalen Organisations- und Verfahrensrecht.
Dieses regelt auch die Voraussetzungen, unter denen ein Behördenmitglied in den
Ausstand treten muss. Zusätzlich haben die Privaten aber einen aus Art. 29 Abs. 1 der
Schweizerischen Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt: BV) abgeleiteten
Mindestanspruch auf Unabhängigkeit und Unbefangenheit einer Verwaltungsbehörde
(vgl. BGE 132 II 496 ff.; 127 I 198; 127 I 130). Nach dieser Bestimmung hat jede Person
in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und
gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist. Das Recht auf
gesetzmässige Zusammensetzung und Unbefangenheit der entscheidenden Behörde
wird teilweise auch zum Anspruch auf rechtliches Gehör im weiteren Sinn nach Art. 29
Abs. 2 BV gezählt (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl.
2010, N 1668). Nach Art. 7 Abs. 1 VRP haben Behördenmitglieder, Beamte, öffentliche
Angestellte und amtlich bestellte Sachverständige von sich aus in den Ausstand zu
treten, wenn sie selbst, Verlobte, Ehegatten oder Verwandte etc. an der Angelegenheit
persönlich beteiligt sind (lit. a), wenn sie Vertreter, Beauftrage, Angestellte oder Organe
einer an der Angelegenheit beteiligten Person sind oder in der Sache einen Auftrag
erteilt haben (lit. b) oder wenn sie aus anderen Gründen befangen erscheinen (lit. c).
Persönliche Befangenheit ist anzunehmen, wenn Umstände vorliegen, die geeignet
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sind, Misstrauen in die Unparteilichkeit eines Behördenmitglieds zu erwecken. Solche
Umstände können auch in einem bestimmten Verhalten eines Behördenmitglieds
begründet sein. Dabei ist das betreffende Behördenmitglied nicht erst dann von der
Mitwirkung ausgeschlossen, wenn es deswegen tatsächlich befangen ist, es genügt
vielmehr das Vorliegen von Umständen, die den Anschein von Befangenheit zu
begründen vermögen. Ein strikter Nachweis der Befangenheit ist nicht erforderlich. Es
genügt, wenn die Befangenheit glaubhaft gemacht wird (Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, N 175). Der
Ausstandsgrund der Befangenheit ist gegeben, wenn ein Verfahrensbeteiligter
vernünftigen Anlass zur Besorgnis hat, ein Behördenmitglied könnte voreingenommen
sein. Dabei kann nicht auf das subjektive Empfinden einer Partei abgestellt werden.
Das Misstrauen in die Unvoreingenommenheit muss vielmehr in objektiver Weise
begründet erscheinen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Aufl. 1999, N 11 zu § 5a mit
weiteren Hinweisen; BGE 139 I 121 E. 5.1). Äusserungen von Entscheidträgern
gegenüber Verfahrensbeteiligten oder Dritten können den Eindruck erwecken, die
Person habe in Bezug auf Sachverhalts- oder Rechtsfragen bereits eine vorgefasste
Meinung bzw. sie binde sich durch allzu bestimmt formulierte Aussagen und verliere
dadurch ihre Unbefangenheit. Solange das Behördenmitglied dabei erkennen lässt,
dass die geäusserten Ansichten vorläufiger Natur sind und je nach Verfahrensstand
überprüft bzw. angepasst werden, können solche Äusserungen nicht zu einer
Ausstandspflicht führen (B. Schindler, Die Befangenheit der Verwaltung, Zürich/Basel/
Genf 2002, S. 131).
b) Tritt ein Behördenmitglied von sich aus in den Ausstand oder wird einem
Ausstandsbegehren ohne Weiteres entsprochen, bedarf es mangels Beschwer der
Verfahrensbeteiligten keines formellen Entscheides mehr. Ist der Ausstand dagegen
streitig, hat die zuständige Stelle darüber zu entscheiden (Kölz/Bosshart/Röhl, a.a.O., N
19 zu § 5a). Über Anstände, die ein Mitglied einer Kollegialbehörde betreffen,
entscheidet die Gesamtbehörde in Abwesenheit des Betroffenen (Art. 7 Abs. 1 lit. a
VRP). Gegenüber Sachverständigen ist die auftraggebende Stelle zuständig (lit. b). In
den übrigen Fällen entscheidet die Aufsichtsinstanz (lit. e). Anzubringen ist das
Ausstandsbegehren bei derjenigen Stelle, welcher das Behördenmitglied angehört,
dessen Ausstand in Frage steht. Diese hat es dann, sofern der Ausstand bestritten
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wird, zum Entscheid an die zuständige Behörde zu überweisen (Kölz/Bosshart/Röhl,
a.a.O., N 6 zu § 5a). Aus verfahrensökonomischen Gründen ist es angebracht, in einem
hängigen Verfahren über den Ausstand eines Behördenmitglieds möglichst vorab und
nicht erst zusammen mit dem Entscheid in der Sache zu befinden (Kölz/Bosshart/Röhl,
a.a.O., N 29 zu § 5a). Falls eine andere Behörde über den Ausstand als in der Sache
selbst zu entscheiden hat, erscheint dies unumgänglich. Lediglich wenn ein möglicher
Ausstandsgrund erst nach Erlass der Verfügung bekannt wird, ist es zulässig, diese
Rechtsverletzung mit Rekurs bei der zuständigen Rechtsmittelinstanz zu rügen. Diese
übernimmt dann die Funktion der Aufsichtsbehörde, um eine Gabelung des
Rechtsweges zu vermeiden (Kölz/Bosshart/Röhl, a.a.O., N 21 ff. zu § 5a).
c) Der Anspruch auf Unabhängigkeit und Unvoreingenommenheit der anordnenden
Instanz ist formeller Natur. Dessen Verletzung kann auch in einem
Rechtsmittelverfahren grundsätzlich nicht geheilt werden. Er besteht daher bereits im
erstinstanzlichen ordentlichen Verfahren. Die Nichtbeachtung der Ausstandspflicht
stellt in der Regel eine schwerwiegende Verletzung der Verfahrensvorschriften dar und
hat deshalb ungeachtet der materiellen Interessenlage die Aufhebung der
entsprechenden Verfügung zur Folge. In besonders schwerwiegenden Fällen ist eine
Verletzung der Ausstandspflicht sogar ein Nichtigkeitsgrund, der von Amtes wegen zu
beachten ist. In der Regel ist jedoch ein unter Verletzung von Ausstandsbestimmungen
zustande gekommener Entscheid bloss anfechtbar (Cavelti/Vögeli, a.a.O., N 178). Aus
verfahrensökonomischen Gründen und im Interesse der Rechtssicherheit gehen ein Teil
Lehre und das Bundesgericht davon aus, dass geringfügige Verstösse, von denen
angenommen werden kann, sie hätten sich auf das Prozessergebnis nicht ausgewirkt,
von der Rechtsmittelbehörde geheilt werden können, sofern der entscheidenden
Behörde hinsichtlich des Streitgegenstandes dieselbe Prüfungsbefugnis zusteht wie
der Vorinstanz (vgl. Schindler, a.a.O., S. 215 f. mit Hinweisen auf Lehre und
Rechtsprechung). Eine solche Heilung darf jedoch nur mit grösster Zurückhaltung
angenommen werden, weil damit eine Verkürzung des Instanzenzuges verbunden ist.
Die Beeinflussung des Entscheids durch den Verfahrensfehler muss offensichtlich
ausgeschlossen erscheinen (Kölz/Bosshart/Röhl, a.a.O., N 7 zu § 5a; Schindler, a.a.O.,
S. 126). Das Verwaltungsgericht entschied in einem Fall, wo die Ausstandspflicht in
einer Rekursbehörde nicht beachtet worden war, dass eine Heilung im
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Beschwerdeverfahren nicht möglich sei. Es hob den angefochtenen Entscheid auf und
wies die Streitsache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurück (GVP 1979 Nr. 24).
d) Die Vorinstanz gab dem Rekurrenten am 1. Juli 2013 die Möglichkeit, innert zehn
Tagen schriftlich Stellung zu nehmen zur beabsichtigten Anordnung von Auflagen. Der
Vertreter des Rekurrenten machte davon mit Eingabe vom 12. Juli 2013 Gebrauch.
Unter anderem verlangte er, dass die zuständige Sachbearbeiterin der Vorinstanz
zufolge Voreingenommenheit in den Ausstand zu treten habe. Er hat damit rechtzeitig
und am richtigen Ort klar und deutlich zum Ausdruck gebracht, dass er der Ansicht sei,
die betreffende Sachbearbeiterin erwecke den Anschein der Befangenheit bzw. sei
befangen. Nachdem einmal ein solcher Antrag gestellt worden war, gab es von
Gesetzes wegen nur zwei Möglichkeiten. Entweder hätte die betreffende
Sachbearbeiterin von sich aus in den Ausstand treten und den Fall einem anderen
Mitarbeiter oder dem Leiter der Vorinstanz zur Beurteilung überlassen können oder sie
hätte das Ausstandsbegehren an die zuständige Aufsichtsbehörde überweisen
müssen, damit diese darüber entscheidet. Die Sachbearbeiterin trat indes nicht in den
Ausstand und überwies das Ausstandsbegehren auch nicht an die Aufsichtsinstanz.
Vielmehr entschied sie im Rahmen der angefochtenen Auflageverfügung selbst über
das gegen sie gerichtete Ausstandsbegehren und lehnte es ab. Sie führte aus, es liege
in der Natur des rechtlichen Gehörs, dass die einzelnen Punkte der Auflagen vor deren
Erlass jeweils genau aufgezeigt werden. Andernfalls könnte sich die betroffene Person
keine konkreten Vorstellungen darüber machen, was sie erwartet; würde es lediglich
bei allgemeinen Formulierungen bleiben, könnte sie auch nicht angemessen Stellung
nehmen.
Dieses Vorgehen ist offensichtlich unzulässig und entspricht nicht den klaren
gesetzlichen Bestimmungen. Abgelehnte dürfen nicht über ihre Ablehnung
entscheiden. Demnach ist über das vom Rekurrenten gestellte Ausstandsbegehren, an
dem dieser auch im Rahmen des vorliegenden Rekursverfahrens festhält, bis anhin
noch nicht rechtsgültig entschieden und dieses derzeit immer noch pendent. Bevor
jedoch über den Ausstand rechtskräftig von der zuständigen Stelle befunden worden
ist, geht es nicht an, dass die betreffende Sachbearbeiterin bereits in der Sache selbst
verfügt. Die angefochtene Verfügung leidet in diesem Sinn an einem erheblichen
formellen Mangel. Die Nicht- bzw. nicht gesetzmässige Behandlung des
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Ausstandsbegehrens im Sinne einer Rechtsverweigerung kommt einer Nichtbeachtung
der Ausstandspflicht gleich, weshalb die angefochtene Verfügung aus formellen
Gründen und ohne materielle Prüfung aufzuheben ist. Eine Heilung dieses Mangels
durch die Verwaltungsrekurskommission ist nicht möglich, da diese zur Behandlung
des Ausstandsbegehrens nicht zuständig ist. Die Streitsache ist daher an die
Vorinstanz zurückzuweisen. Diese hat zunächst die Behandlung des
Ausstandsbegehrens bei der zuständigen Aufsichtsbehörde zu veranlassen. Eine
andere Möglichkeit wäre, dass die Vorinstanz eine neue Verfügung durch einen
anderen Sachbearbeiter erlässt.
e) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Rekurs gutzuheissen und die
Verfügung der Vorinstanz vom 26. Juli 2013 aufzuheben ist. Die Streitsache ist im
Sinne der Erwägungen zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
3.- Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten vom Staat zu
tragen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 1'000.– erscheint
angemessen (vgl. Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Bei
diesem Ergebnis sind die Gesuche um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege
und der Erteilung der aufschiebenden Wirkung gegenstandslos geworden.