Decision ID: 54fbe2de-6800-5859-87c8-14731ab8e468
Year: 1996
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

in fatto
a.
_ _ é proprietaria del fondo n. _RFD _, attualmente inserito in zona NS (nucleo storico). La proprietà, di forma rettangolare allungata, consta di alcune case di nucleo e di un’annessa area verde.
b.
Nelle sue sedute 10/11 ottobre 1994 il Consiglio comunale di _ ha adottato il nuovo PR.
Tale piano prevede, in particolare, la costruzione di una strada di aggiramento del nucleo del paese in direzione _ (denominata “strada di PR n. _”) il cui tracciato, partendo dall’attuale ufficio postale, lambisce il fondo della ricorrente per poi sboccare nella “_ _ _ ” e ricongiungersi al vecchio sedime stradale.
c
. La ricorrente ha contestato questa scelta pianificatoria innanzi al Consiglio di Stato, chiedendo lo stralcio della strada di PR n. _, per una serie di motivi di cui si dirà, all’occorrenza, nei considerandi seguenti.
d.
Con decisione 15 marzo 1995 il Consiglio di Stato ha approvato il PR di _ e respinto i ricorsi interposti contro la strada di aggiramento per _.
L’autorità governativa ritiene infatti che la nuova strada sia indispensabile per allontanare il carico fonico e atmosferico dal nucleo del villaggio e poterlo così rivalorizzare. Ribadisce inoltre che la definizione nel PR comunale delle strade di aggiramento é stata fatta su impulso e con pieno accordo delle autorità cantonali. Quanto alle modalità e all’entità degli investimenti necessari per l’opera, ricorda che questi vengono solitamente precisati in dettaglio solo al momento dell’allestimento dei progetti esecutivi.
e.
Dissentendo da tale decisione _ _ insorge dinanzi a questo Tribunale riproponendo le censure del ricorso di primo grado, e, segnatamente, la richiesta di stralciare dal piano del traffico la strada di PR n. _.
f.
Nelle rispettive osservazioni al gravame Consiglio di Stato e Municipio di _ ne chiedono l’integrale reiezione.
g.
In data 6 settembre 1995 é stato esperito il sopralluogo in contraddittorio nell’ambito del quale le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.
c o n s i d e r a t o

in diritto
1.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo cpv. 4 lett. c, in vigore dal 15.3.1995).
In concreto la legittimazione attiva della ricorrente è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.
2
. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 e seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 e segg., in part. 55).
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.
Giusta l'art. 22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT.
Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT): rende vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del Piano direttore (art. 21 cpv. 1 LPT).
4
. Per prassi costante del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter Cost. solo se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando la limitazione è particolarmente grave, cfr. DTF 114 Ia 117, consid. 3), è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 115 Ia 29 consid. 4; 114 Ia 249 consid. 5a; 114 Ia 337 consid. 2; 113 Ia 364 consid. 2).
Nella fattispecie il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si pone. I problemi espropriativi esulano invece da questa procedura.
5
. Ai sensi dell’art. 26 LALPT il PR si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione.
Le rappresentazioni grafiche comprendono (art. 28 LALPT) i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici. In particolare esse fissano la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT).
Il vincolo in esame dispone pertanto di una base legale chiara ed esplicita.
6.
La ricorrente contesta innanzitutto la definizione della strada nei testi accompagnanti il progetto di PR rilevando che la categoria delle “strade di collegamento locale” non é prevista dall’apposito elenco dell’art. 6 Lstr.
Ora, se é vero che la classificazione funzionale-giuridica delle strade prevista dalla Lstr. non é stata ripresa alla lettera, risulta chiaramente dal Rapporto di pianificazione che la strada di “aggiramento” per Dumenza (strada di PR n. _) e la diramazione per _ (strada di PR n. _) sono delle strade di collegamento
principale
a tutti gli effetti (cfr. definizioni a p. 67 e 70-71 del Rapporto di pianificazione). L’aggiunta del termine “locale” sta a significare, nel contesto di _, che la funzione di tali arterie é anche quella di servire da accesso a nuove zone edificabili (ad. es. la zona espansione nucleo in località _); il cpv. 3 dell’art. 6 Lstr. permette infatti, in circostanze speciali, alle strade di collegamento principale di fungere anche da collettori del traffico e di disporre di accessi.
Questa censura va pertanto respinta.
7.
Nel merito la ricorrente nega l’esistenza del requisito di pubblico
interesse (nonché della proporzionalità) alla strada di PR n. _; a suo dire, il modestissimo traffico da e per Astano non giustifica la realizzazione della nuova arteria.
Diversamente, l’autorità governativa ha giudicato che, indipendentemente dal volume di traffico, l’interesse pubblico della nuova tratta risiede nella possibilità di recuperare alla pedonalizzazione la zona del nucleo tra il Municipio e la “_ _ _ ” e di servire adeguatamente la nuova zona di insediamenti prevista in località _, a lato della strada.
7.1.
La ridefinizione del piano del traffico é uno dei tratti salienti del modello urbanistico alla base dell’adeguamento del PR di _; si rammenta che una ridefinizione e riorganizzazione del piano viario era stata espressamente richiesta dal Consiglio di Stato nella sua precedente risoluzione n. _.
Ora, tra i principali obbiettivi dell’adeguamento figura il recupero e la rivalorizzazione del nucleo storico del villaggio attraverso la sua pedonalizzazione e la realizzazione delle due “strade di aggiramento” in direzione _ (strada di PR n. _) e _ (strada di PR n. _).
Durante il sopralluogo si è infatti potuto rilevare come l’attuale strada attraverso il nucleo, stretta e contorta, sia vistosamente inadeguata a sopportare il traffico motorizzato, specie negli orari di forte affluenza (mattino presto e tardo pomeriggio). Di fondamentale importanza risulta innanzitutto la realizzazione della strada di aggiramento per _, che permetterà di sgravare il nucleo dell’ingente traffico frontaliero con l’Italia valutato a 2000 veicoli giornalieri; ma anche la nuova circonvallazione per _, pur non essendo confrontata a volumi di traffico comparabili alla prima, assolve una sua funzione specifica soprattutto in relazione alla futura pedonalizzazione del tratto della vecchia strada tra la “_ _ _ ” e il Municipio.
Gli aspetti positivi della contestata opera non possono essere sottaciuti : la completa decongestione dal traffico del nucleo (e non solo parziale come nel caso in cui venisse realizzata la sola circonvallazione per _) permetterà una drastica riduzione dell’inquinamento fonico e atmosferico, l’eliminazione dei pericoli posti dall’odierna circolazione su un tracciato inadeguato, nonché la rivalutazione del carattere abitativo dell’antica contrada e il recupero di spazi d’aggregazione caratteristici (piazze, strade) a vantaggio dell’intera popolazione del paese e non solo degli abitanti del nucleo. Questi indubbi benefici rispondono senz’altro ad interessi pubblici generalmente riconosciuti.
7.2
. Nella valutazione degli interessi contrapposti vanno però presi in considerazione anche i sacrifici che il progetto della nuova strada comporta per i proprietari dei fondi interessati dal suo tracciato.
Nella fattispecie in esame, il sopralluogo ha permesso di rilevare le significative lesioni che la nuova opera porterebbe a parecchie proprietà della zona. La sentenza 6 dicembre 1995 di questo Tribunale (Inc. n. _._._) ha in particolare evidenziato i gravi pregiudizi inferti ai fondi n. _ (_-_ò), n. _ (_) , n. _ (_), n. _e _ (_); il danno per la proprietà _, toccata solo marginalmente dal tracciato, risulta, comparativamente, di minore entità rispetto a questi ultimi.
Non si tratta solo, come rilevava la citata sentenza, di mutilazioni dal mero profilo quantitativo della superficie sottratta ai privati; il contestato vincolo porterebbe pregiudizio anche ad una serie di attività che hanno una loro presenza storica in un villaggio di campagna come _ (ad. es. la viticoltura), attività che garantiscono posti di lavoro in loco allorquando la maggior parte della popolazione di questi abitati é costretta a fare il pendolare verso la città e costituiscono non di rado il risultato di attività condotte per generazioni con notevole sacrifico e attaccamento.
Molti dubbi solleva peraltro l’impatto paesaggistico della soluzione pianificatoria prospettata; la nuova strada viene infatti ad inserirsi in quella che oggi é una bella e ampia fascia verde
caratterizzata da prati e vigneti ben curati che lambiscono il limite esterno del nucleo del villaggio e si interpongono tra questo e una zona residenziale estensiva situata più a est. L’armonia e la tranquillità di tutto questo comparto verrebbe irrimediabilmente sconvolta dalla prospettata opera, senza contare i progetti di edificazione nella cosiddetta “zona espansione nucleo” (cfr. allegato 3.1 delle Norme di attuazione e allegato 1b del Rapporto di pianificazione).
Infine, non convince nemmeno la prevista sistemazione della “_ _ _ ”; lo sbocco della nuova strada proprio in corrispondenza di questa piazza contrasta infatti con le intenzioni del Municipio di pedonalizzarla , anche se in sede di sopralluogo si é precisato (verbalmente) che la pedonalizzazione dovrebbe riguardare unicamente la parte bassa della stessa.
8.
Lo scopo della contestata strada non é tuttavia solo quello di distrarre dal tratto iniziale del nucleo di _ lo (scarso) traffico in direzione di _; negli intenti del pianificatore, questa “bretella” é vista infatti anche quale di strumento di promozione urbanistica di una nuova zona edificabile prevista a est del nucleo, la cosiddetta “zona espansione nucleo” in località _ (cfr. rappresentazione grafica nell’Allegato 3.5 delle Norme di attuazione).
Questa argomentazione, che ha contribuito in modo decisivo alla scelta del tracciato della strada, deve tuttavia essere esaminata alla luce del dimensionamento delle zone edificabili e della contenibilità teorica prevista dal PR di _.
8.1
Secondo l'art. 15 LPT la zona edificabile comprende i terreni idonei all'edificazione già edificati in larga misura o prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni.
L’art. 15 LPT pone le condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa entrare in linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso, a priori.
Non basta, per converso, che i requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile, perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio può infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad es. sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.
Spesso non può essere categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato e neppure se sarà necessario per l’edificazione nei prossimi quindici anni). In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia 448 segg. consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 segg. consid. 5b, 118 Ib 344 segg. consid. 4a).
8.2.
In concreto il criterio dell'idoneità all'edificazione non è contestato né pone particolari problemi. Fa per contro difetto il requisito di una preesistente ampia edificazione, che occorra integrare facendo capo alla superficie in contestazione.
Trattasi infatti di una superficie non edificata, una larga fascia di terreni pianeggianti occupata da prati e vigneti, che si interpone con il suo verde tra il nucleo del villaggio (che lambisce a ovest) e una zona residenziale estensiva situata più a est.
Fondamentale é però soprattutto l’esame del requisito dell’art. 15 lett. b LPT, che vieta l
’eccessivo dimensionamento delle zone edificabili.
Dalla documentazione presentata dal Comune di _ risulta che la contenibilità teorica del PR a pieno sfruttamento é stata valutata in ca.
1849
unità insediative (UI) di cui 1006 abitanti, 142 posti-lavoro e 697 posti turisti. La situazione nel 1990 vede invece la presenza di ca.
1185
UI, divise in 555 abitanti, 59 posti-lavoro e 571 posti-turismo; vi é dunque una riserva di ben 664 UI, corrispondente, nei 15 anni di cui all’art. 15 LPT, ad un possibile aumento della popolazione del
81%
circa rispetto a quella attuale (cfr. dati contenuti a p. 87 nonché nell’allegato 9 del Rapporto di Pianificazione).
Ora l’evoluzione demografica negli ultimi anni rende altamente improbabile l’esigenza di una così elevata ricettività del PR. In effetti,
come indicato dall’Annuario statistico Ticinese (ed. 1994), gli abitanti del comune, dopo un lungo declino demografico durato un secolo, sono passati, da un minimo di 402 abitanti nel 1970, a 442 nel 1980, a 547 nel 1990 e a 592 nel 1993, con un aumento percentuale del
10
% nel decennio 1970-80 e del
23
% in quello 1980-90 (33% se consideriamo il periodo 1980-1993). Il Rapporto di Pianificazione medesimo, a commento di queste cifre, riportava testualmente che
“considerata l’evoluzione della domanda e dell’andamento della popolazione, si costata che solo le aree soggette a piano di quartiere costituiscono un’offerta che va ben oltre al fabbisogno teorico sul medio termine (20 anni) per insediamenti di tipo residenziale”.
A pag. 66 del Rapporto si legge invece che “
in relazione al piano delle zone si osserva che se si confrontano i dati di contenibilità con le tendenze e i ritmi di sviluppo le opportunità insediative costituiscono un’offerta che va ben oltre al fabbisogno teorico sul medio termine (10 anni) per insediamenti di tipo residenziale, lavorativo e turistico
(sottolineatura nostra)”.
In queste circostanze l’aggiunta di nuove zone edificabili a quelle già previste dal precedente PR porta a un sovradimensionamento della zona edificabile che non risponde ai precetti degli art. 1 e in particolare 3 LPT (insediamenti strutturati secondo i bisogni della popolazione) e nel contempo non adempie il requisito dell’art. 15 lett. b LPT (terreni prevedibilmente necessari all’edificazione entro i prossimi 15 anni).
9.
Nei considerandi precedenti abbiamo voluto esaminare approfonditamente le argomentazioni a favore e contro la nuova strada di aggiramento “PR n. _”; da quanto esposto risulta che, se non é di per sé criticabile il concetto di strada di aggiramento in quanto strumento per togliere il traffico dal nucleo del villaggio, risulta invece contestabile la scelta del suo tracciato operata in concreto dalle autorità comunali.
Da un lato abbiamo infatti evidenziato le notevoli restrizioni alla proprietà privata che questa opera comporterebbe e dall’altro la mancanza dei presupposti giustificanti un’ulteriore espansione delle aree edificabili. In particolare, il venir meno del requisito di necessità della cosiddetta “zona espansione nucleo” ridimensiona decisamente l’interesse a realizzare la strada di aggiramento così come proposta dalle autorità comunali. Si osserva infatti che uno dei motivi che aveva suggerito il tracciato ora in esame era proprio quello di utilizzare la strada di PR n. _quale strumento di promozione urbanistica di una nuova area edificabile.
A questa argomentazione si aggiunge il fatto, ribadito in sede di sopralluogo, che i proprietari della zona non intendono affatto costruire sui loro terreni e che quindi la denegata istituzione della zona “espansione nucleo” sarebbe destinata, in pratica, a rimanere lettera morta.
In simili circostanze, viene a mancare la dimostrazione che il vincolo adottato sia il meno incisivo e il più idoneo a conseguire lo scopo di interesse pubblico prefisso. A questo proposito, il Tribunale non ha motivo di dubitare, né é stato in modo convincente dimostrato il contrario, che la nuova strada possa venire realizzata altrove, a maggior distanza dal nucleo, oppure deviando lo scarso traffico per _ su strade già esistenti.
Alla luce di queste considerazioni, lo stralcio della strada di PR n. _ si impone, oltre che per la violazione del principio della proporzionalità, per la mancanza di un interesse pubblico
prevalente
. La decisione del Consiglio di Stato che ha nondimeno approvato la scelta operata dalle autorità comunali deve pertanto essere annullata su questo punto.
10.
Poiché il comune è intervenuto non a difesa di interessi patrimoniali ma nell’esercizio delle sue funzioni pubbliche va esente da spese e tasse di giustizia; dovrà invece corrispondere fr. 500.- di ripetibili alla ricorrente, assistita da un avvocato.