Decision ID: 0e68a789-ef1e-5488-b1a7-b54b31ded119
Year: 2014
Language: it
Court: TI_TCAS
Chamber: TI_TCAS_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: social_law

ritenuto,
in fatto
1.1. Con sentenza 35.2013.32 del 20 giugno 2013 - cresciuta incontestata in giudicato -, il TCA ha accolto ai sensi dei considerandi il ricorso interposto da RI 1 contro la decisione su opposizione dell’8 aprile 2013 della CO 1 e rinviato gli atti a quest’ultima affinchè procedesse a “... disporre un approfondimento peritale interdisciplinare (che includa pure l’aspetto psichiatrico; cfr. DTF 134 V 109 consid. 9.5) con lo scopo di appurare se i disturbi denunciati oltre il 31 gennaio 2013 costituivano ancora una conseguenza naturale del trauma subito il 24 settembre 2012”.
Nel corso del mese di settembre 2013, l’amministrazione ha conferito il mandato peritale al Servizio di accertamento medico (SAM) di Bellinzona.
Da notare che, nel corso del mese di marzo 2013, RI 1 era rimasta vittima di un secondo evento traumatico (caduta a terra con trauma cranico), annunciato anch’esso all’assicuratore LAINF.
1.2. Statuendo sul ricorso presentato dall’assicurata il 23 gennaio 2014, con pronunzia 35.2014.10 del 13 marzo 2014, questa Corte ha accertato una denegata giustizia in relazione al fatto che la CO 1, nonostante esplicita domanda, non aveva emanato una decisione formale sulla questione del ripristino dell’indennità giornaliera a contare dal mese di febbraio 2013, ordinando a quest’ultima di rilasciare, senza indugio, la relativa decisione formale.
1.3. Dalle carte processuali si evince che, nel mese di febbraio 2013, RI 1 ha sporto denuncia penale per appropriazione indebita nei confronti della ditta _ e del suo amministratore unico _ (cfr. doc. 1).
Interrogato dalla polizia giudiziaria, _ ha dichiarato, per quanto qui d’interesse, che RI 1 non avrebbe “... mai lavorato, non ha mai prestato il servizio nemmeno di un’ora.” (verbale d’interrogatorio del 24 dicembre 2013).
1.4. Nel corso della primavera del 2014, il patrocinatore di RI 1 ha più volte invitato l’amministrazione a dar seguito alle proprie incombenze. Con scritto dell’11 giugno 2014, l’avv. Simoni ha rimproverato all’Istituto di non aver ancora ossequiato l’ordine impostogli con la sentenza 35.2014.10 del 13 marzo 2014 di emanare una decisione formale circa il ripristino dell’indennità giornaliera a contare da febbraio 2013, nonchè di non aver dato seguito alla richiesta di aprire gli incarti relativi a due nuovi sinistri occorsi, rispettivamente, nel febbraio e nel maggio 2014 (doc. BBB).
1.5. Con ricorso per denegata giustizia del 17 giugno 2014, RI 1, sempre rappresentata dall’avv. RA 1, ha chiesto che - accertata l’esistenza di un diniego di giustizia -, alla CO 1venga fatto ordine di ripristinare il diritto all’indennità giornaliera dal 1° febbraio 2013 e sino almeno all’emanazione della nuova decisione, subordinatamente di rilasciare entro 5 giorni dalla crescita in giudicato della presente sentenza la relativa decisione formale, pena il versamento di fr. 500 per ogni giorno di ritardo, nonchè di aprire, sempre entro 5 giorni dalla crescita in giudicato della presente pronunzia, due nuovi dossier infortunistici a dipendenza degli eventi dell’11 febbraio e del 10 maggio 2014, pena il pagamento di fr. 500 per ogni giorno di ritardo.
A sostegno dell’esistenza di una denegata giustizia, l’insorgente ha fatto valere in particolare quanto segue:
"
(...).
Venendo al caso concreto, non è assolutamente possibile trovare alcuna giustificazione alla mancata emanazione “senza indugio” da parte dell’assicurazione della decisione formale ordinata da questa medesima Corte con decisione del 13 marzo 2014 (incarto n. 35.2014.10). Infatti, il termine “senza indugio” non dà adito ad alcuna interpretazione, dovendosi pacificamente intendere che controparte è tenuta a procedervi immediatamente, senza per questo attendere gli esiti dell’ulteriore approfondimento peritale.
(...).
Nonostante le citate sentenze 20 giugno 2013 (annullante la decisione su opposizione dell’assicurazione) e 13 marzo 2014 (ordinante l’emanazione “senza indugio” di una decisione formale sul ripristino dell’indennità giornaliera a decorrere dal mese di febbraio 2013), l’assicurazione non ha ripreso, foss’anche solo temporaneamente, il versamento delle indennità giornaliere LAINF nè tantomeno ha proceduto con l’emissione di una corrispondente decisione formale, nonostante la miriade di richieste avanzate in tal senso dalla ricorrente, l’ultima delle quali avvenuta in data 11 giugno 2014 (doc. BBB).
(...).
Inoltre, nonostante vari - vani - solleciti (l’ultimo, quello di cui al doc. BBB) alle richieste di aprire due nuovi dossier infortunistici (con lettere di cui ai doc. RR e SS), l’assicurazione non vi ha dato seguito e neppure risulta avere inviato la documentazione aggiornata al SAM (con particolare riferimento agli ultimi due predetti eventi traumatici), unitamente alle domande complementari inoltrate con lettera 21 marzo 2014 (doc. UU). Trascorsi ormai rispettivamente 4 mesi (doc. RR) e 1 mese (doc. SS) dall’inoltro della prima domanda, si chiede dunque che sia accertata anche tale ulteriore denegata giustizia, con contestuale ordine di apertura dei rispettivi dossier infortunistici e inoltro della nuova documentazione medica al SAM, unitamente alle citate domande complementari.”
(doc. I)
1.6. In data 18 giugno 2014, l’assicuratore LAINF ha proceduto all’audizione di _, il quale ha confermato, in particolare, che RI 1 non avrebbe mai effettivamente iniziato la propria attività lavorativa alle dipendenze della _ (cfr. doc. 4).
Con decisione del 21 luglio 2014, il Procuratore Pubblico ha autorizzato la CO 1 a consultare gli atti del procedimento penale relativo alla _ e al suo amministratore unico _ (doc. 3).
1.7. L’Istituto assicuratore, in risposta, ha chiesto che il ricorso per denegata giustizia venga respinto. In particolare, esso ha rilevato che “... alla luce di quanto emerso dalla perizia SAM, dalla video-sorveglianza dell’assicurata (alla quale manifestamente l’aria del Canton Ticino fa male, mentre quella della vicina penisola la fa rinascere), dall’audizione del “datore di lavoro” e da ultimo dalla visione potuta effettuare settimana scorsa dell’incarto penale concernente la denuncia della stessa signora RI 1 nei confronti del “datore di lavoro”, CO 1 intende esperire - per il rispetto della procedura richiesta peraltro da chiara giurisprudenza - tutti gli atti necessari ad emettere una decisione formale.” (cfr. doc. III).
1.8. Nel corso del mese di agosto 2014, l’insorgente ha prodotto documentazione destinata a supportare la sua domanda di assistenza giudiziaria e si è in sostanza riconfermata nelle proprie allegazioni e conclusioni (doc. VI + allegato).

in diritto
In ordine
2.1. La presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi dell'articolo 49 cpv. 2 della Legge sull’organizzazione giudiziaria (cfr. STF 8C_452/2011 del 12 marzo 2012; STF 8C_855/2010 dell'11 luglio 2011; STF 9C_211/ 2010 del 18 febbraio 2011; STF 9C_792/2007 del 7 novembre 2008; STF H 180/06 e H 183/06 del 21 dicembre 2007; STFA I 707/00 del 21 luglio 2003; STFA H 335/00 del 18 febbraio 2002; STFA H 212/00 del 4 febbraio 2002; STFA H 220/00 del 29 gennaio 2002; STFA U 347/98 del 10 ottobre 2001, pubblicata in RDAT I-2002 pag. 190 seg.; STFA H 304/99 del 22 dicembre 2000; STFA I 623/98 del 26 ottobre 1999).
Nel merito
2.2. Il TCA è chiamato a stabilire se la CO 1 si è resa colpevole oppure no di un diniego di giustizia nei confronti di RI 1.
2.3. Giusta l'art. 56 cpv. 2 LPGA, il ricorso può essere interposto anche se l'assicuratore, nonostante la domanda dell'assicurato, non emana una decisione o una decisione su opposizione.
Secondo l’Alta Corte, vi è diniego di giustizia qualora un'autorità giudiziaria o amministrativa non si occupi di una domanda, per la cui risoluzione essa è competente (cfr. DTF 114 V 147 consid. 3a e riferimenti ivi menzionati).
Il ritardo ingiustificato a statuire è una forma particolare di diniego di giustizia vietato dall’art. 29 cpv. 1 Cost e dall’art. 6 § 1 CEDU. Si è in presenza di un ritardo ingiustificato a statuire quando l’autorità amministrativa o giudiziaria competente non emana la decisione che le compete entro il termine previsto dalla legge oppure entro un termine che la natura dell'affare nonchè l'insieme delle altre circostanze fanno apparire come ragionevole (DTF 131 V 407 consid. 1.1 p. 409 e riferimenti ivi menzionati). Sono determinanti, segnatamente, il grado di complessità dell’affare, la posta in gioco per l’interessato, come pure il comportamento di quest’ultimo e delle autorità competenti (DTF 130 I 312 consid. 5.2; 125 V 188 consid. 2a). A questo proposito, spetta, da una parte, all’interessato intraprendere determinati passi per invitare l’autorità a decidere, in particolare sollecitandola ad accelerare la procedura oppure ricorrendo per ritardo ingiustificato. D’altra parte, sebbene all’autorità non possano essere rimproverati alcuni “tempi morti”, inevitabili in una procedura, essa non è legittimata a invocare una carente organizzazione oppure un sovraccarico strutturale per giustificare l’eccessiva lentezza della procedura; spetta in effetti allo Stato organizzare le proprie giurisdizioni in modo tale da garantire ai cittadini un’amministrazione della giustizia conforme alle regole (DTF 130 I 312 consid. 5.2 e i riferimenti ivi menzionati).
Il principio secondo cui la procedura davanti al Tribunale cantonale delle assicurazioni deve essere semplice e spedita (cfr. art. 61 cpv. 1 lett. a LPGA), è espressione di un principio generale del diritto delle assicurazioni sociali e vale, perciò, anche nell'ambito della procedura amministrativa (DTF 110 V 54 consid.
4b; cfr., pure, U. Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, Zurigo 1999, p. 243 n. 509
).
Dottrina e giurisprudenza hanno stabilito che una ritardata giustizia può essere ammessa soltanto allorquando la competente autorità protrae più del dovuto la
trattazione di un affare. Ciò non è il caso se essa prende dei provvedimenti positivi, ad esempio dei provvedimenti probatori supplementari. Qualora l'autorità si sia occupata di una vertenza senza notevole ritardo, una violazione della Costituzione può essere ammessa soltanto se determinati provvedimenti sono stati presi abusivamente (cfr. L. Meyer, Das Rechtsverzögerungsverbot nach Art. 4 BV, Tesi Berna 1985, p. 78 e riferimenti alla giurisprudenza federale).
Nell’ambito di una procedura ricorsuale per denegata giustizia, non si deve procedere a una valutazione approfondita della situazione fattuale e giuridica. L’intervento del giudice in relazione all’ordine di misure istruttorie, si giustifica soltanto qualora l’amministrazione abbia
manifestamente
oltrepassato il proprio potere discrezionale. In una tale procedura, ci si deve accontentare di un esame sommario dell’incarto, con l’obbiettivo di stabilire se l’aver ordinato un determinato provvedimento probatorio era
manifestamente
superfluo (cfr. STFA U 18/92 del 3 luglio 1992 consid. 5b, parzialmente pubblicata
in
RAMI 1992 U 151, p. 194s. e U 268/01 dell’8 maggio 2003 consid. 4.1).
2.4. In una sentenza I 841/02 del 25 giugno 2003, pubblicata in DTF 129 V p. 411 e seg., il TFA ha ammesso l'esistenza di un ritardo ingiustificato a carico dell'Ufficio AI e della Commissione federale di ricorso in materia di AVS/AI, trattandosi di una procedura durata globalmente più di 10 anni (dal momento in cui è stata presentata la domanda di prestazioni a quello in cui è stata resa la sentenza impugnata).
Nella DTF 125 V 188ss., il TFA ha invece negato l'esistenza di un ritardo ingiustificato, trattandosi di un assicuratore malattie che, trascorsi meno di 4 mesi dal momento in cui l'assicurato ha interposto opposizione, non aveva ancora proceduto ad emanare la decisione di sua competenza.
Nella RAMI 1997 U 286, p. 339s., la Corte federale ha riconosciuto una ritardata giustizia a carico di un tribunale cantonale che era rimasto completamente inattivo nei riguardi di una causa pendente da 42 mesi e suscettibile di essere giudicata da 27 mesi (ossia a partire dall'evasione di un atto di ricusa).
In quella stessa pronunzia, il TFA ha illustrato alcuni precedenti in cui era stato chiamato a decidere circa l'esistenza di una ritardata giustizia:
"
Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat in ähnlichen Fällen, bei denen keine besonderen Umstände vorgelegen hatten, Verfahrensdauern von 20 Monaten (unveröffentliches Urteil P. vom 4. Juli 1994, C 101/94) oder 22 Monaten (unveröffentliches Urteil G. vom 4. September 1990, I 421/89) als Grenzfälle betrachtet. Im Urteil Z. vom 12.Oktober 1995 erachtete es eine Erledigungszeit von 39 Monate als zu lange, verneinte jedoch eine unrechtmässige Verzögerung, weil besondere Umstände hinzukamen. Andererseits hiess es eine Rechtsverzögerungbeschwerde bei einer Verfahrensdauer von 40 Monate gut (unveröffentliches Urteil P. vom 10.
März 1993, M 1/92).
"
(RAMI succitata)
Più di recente, l’Alta Corte ha riconosciuto l’esistenza di un ritardo inammissibile trattandosi di un tribunale cantonale che aveva lasciato trascorrere 25 mesi tra la fine dello scambio degli allegati e l’inoltro del ricorso per denegata giustizia dinanzi al Tribunale federale, rispettivamente più di tre anni dall’inoltro del ricorso cantonale, in una causa senza difficoltà eccessive in materia di assicurazione contro gli infortuni (STF 8C_176/2011 del 20 aprile 2011) oppure quando è trascorso un termine di 24 mesi tra la fine dello scambio degli allegati e l’inoltro del ricorso per denegata giustizia dinanzi al Tribunale federale, in una causa il cui oggetto era unicamente il grado d’invalidità del ricorrente e in cui quest’ultimo aveva circoscritto le sue censure a due aspetti che non presentavano difficoltà particolari (STF 8C_613/2009 del 22 febbraio 2010). Per contro, un periodo di 18 mesi trascorso tra la fine dello scambio degli allegati davanti alla giurisdizione cantonale e il ricorso per denegata giustizia inoltrato al Tribunale federale, non è stato qualificato quale ritardo ingiustificato, tenuto conto della necessità di procedere a un minuzioso apprezzamento di numerosi rapporti medici o perizie (STF 8C_615/2009 del 28 settembre 2009).
2.5. Nella concreta evenienza, va rilevato che, con sentenza 35.2014.10 del 13 marzo 2014 - rilasciata in base alla documentazione allora a sua disposizione -, questa Corte ha accertato un diniego di giustizia in relazione al fatto che l’amministrazione non aveva emanato una decisione formale sulla questione del ripristino dell’indennità giornaliera a contare dal mese di febbraio 2013, ordinandole quindi di rilasciare, senza indugio, la relativa decisione formale.
È vero che l’assicuratore convenuto non ha dato seguito a quanto ingiuntogli dal Tribunale. Tuttavia, dalle carte processuali si evince che, nel frattempo, sono emersi dei
nuovi
elementi.
In particolare, da quanto _, amministratore unico della _, ha dichiarato davanti alla Polizia giudiziaria, rispettivamente in occasione della sua audizione del 18 giugno 2014 da parte di un funzionario della CO 1, risulta che RI 1 non avrebbe in realtà mai iniziato a lavorare alle dipendenze della _.
Ora, ritenuto come la giurisprudenza federale relativa all’art. 3 cpv. 1 LAINF abbia posto il principio secondo il quale la copertura assicurativa inizia, al più tardi, al momento in cui la persona comincia effettivamente a lavorare, cosicchè l’inizio dell’assicurazione dipende da un fatto (l’inizio del lavoro) e non da un rapporto giuridico (cfr. DTF 118 V 178 consid. 1a), appare evidente la necessità per l’amministrazione di porre in atto tutte le misure istruttorie destinate a chiarire compiutamente la circostanza dichiarata dall’AU _.
In effetti, qualora dovesse risultare dimostrato che la ricorrente non ha effettivamente mai iniziato l’attività lavorativa presso la ditta _, non vi sarebbe copertura assicurativa nè per l’infortunio del 24 settembre 2012, nè per gli eventi che le sarebbero occorsi successivamente.
In queste condizioni, il TCA non può dunque ammettere che l’assicuratore LAINF resistente si sia reso colpevole di un diniego di giustizia nei confronti di RI 1.
2.6.
La ricorrente ha chiesto di essere posta al beneficio dell'assistenza giudiziaria con il gratuito patrocinio dell’avv. RA 1 (cfr. doc. I, p. 9).
I presupposti (cumulativi) per la concessione dell’assistenza giudiziaria sono in principio dati se l’istante si trova nel bisogno, se l’intervento dell’avvocato è necessario o perlomeno indicato e se il processo non è palesemente privo di esito positivo (STF 9C_196/2012 del 20 aprile 2012; DTF 125 V 202 consid. 4a, 372 consid. 5b e riferimenti).
Secondo questo Tribunale, nel caso di specie, viste le circostanze emerse dopo l’intimazione della sentenza 35.2014.10 del 13 marzo 2014, segnatamente quella secondo la quale l’insorgente non avrebbe mai iniziato a lavorare per la _ e considerato che l’esistenza della copertura assicurativa costituisce un presupposto necessario del diritto alle prestazioni, donde l’esigenza per la CO 1 di procedere preliminarmente a degli specifici accertamenti, al patrocinatore di RI 1 non poteva e doveva sfuggire che, in queste condizioni, un ricorso per denegata giustizia sarebbe stato votato all’insuccesso.
Il TCA ritiene pertanto che non sia soddisfatto il requisito della probabilità di esito favorevole. Non essendo realizzato nel caso in esame uno dei tre presupposti cumulativi, la domanda di assistenza giudiziaria deve essere respinta.