Decision ID: 4a1a510c-6150-4001-90a1-078bf81e884c
Year: 2021
Language: de
Court: SH_OG
Chamber: SH_OG_001
Canton: SH
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: 

Sachverhalt
Die Privatpersonen X. und Y. verlangten Ende Oktober bzw. Anfang Dezember
2015 unabhängig voneinander Einsicht in die Protokolle von Kantonsratskommis-
sionen zu Gesetzgebungsvorhaben (u.a. betreffend Spitalgesetzrevision, Postulat
„Stadt und Land – Hand in Hand“, Strukturreformvorlage und Wahlgesetzrevision)
und wünschten auch die Aushändigung von schriftlichen oder elektronischen Fas-
sungen dieser Protokolle. Das Büro des Kantonsrats lehnte dies mit Verfügungen
vom 25. Januar 2016 grösstenteils ab, weil eine Akteneinsicht erst nach unbenutz-
tem Ablauf der Referendumsfrist bzw. Durchführung der Volksabstimmung möglich
sei; das sei bei den betreffenden Protokollen – mit einer Ausnahme – noch nicht
der Fall. Gegen diese Verfügungen erhoben die Gesuchsteller Verwaltungs-
gerichtsbeschwerde an das Obergericht mit dem Antrag, es seien diese Verfügun-
gen des Ratsbüros aufzuheben und es sei festzustellen, dass ihnen ein Einsichts-
recht in die Kommissionsprotokolle ab Abschluss der Beratungen des Kantonsrats
offen stehe und sie auch Anspruch auf Aushändigung von schriftlichen Kopien bzw.
elektronischen Fassungen der betreffenden Protokolle hätten. Das Obergericht
(Gesamtgericht) behandelte die Beschwerdeverfahren gemeinsam und hiess die
Verwaltungsgerichtsbeschwerden zum überwiegenden Teil gut. Es verneinte ledig-
lich einen Anspruch auf Aushändigung der elektronischen Fassung der Protokolle.

Aus den Erwägungen
1.2.1. Hinsichtlich des Eintretens ist [...] festzuhalten, dass Anfechtungsobjekt der
vorliegenden Beschwerden – worin sich die Parteien im Schriftenwechsel einig ge-
worden sind – zwei Verfügungen des Büros des Kantonsrats bilden. Dieses ist ein
Organ des Kantonsrats, welches diesen gegen aussen vertritt und gewisse gesetz-
lich ihm übertragene Aufgaben erledigt (vgl. Art. 14 des Gesetzes über den Kan-
tonsrat vom 20. Mai 1996 [KRG, SHR 171.100] und § 3, insbesondere § 3 lit. a der
Geschäftsordnung des Kantonsrats Schaffhausen vom 22. Dezember 1999
[GO/KR, SHR 171.110]). § 12 Abs. 1 der Verordnung über das Staatsarchiv und
die Archivierung der Verwaltungsakten vom 8. Februar 1994 (Archivverordnung,
SHR 172.301) bestimmt überdies ausdrücklich, dass die Staatskanzlei die Regis-
tratur der Akten des Kantonsrats nach den Weisungen des Kantonsratsbüros führt,
welches auch über die Akteneinsicht entscheide. Im vorliegenden Fall ist überdies
aufgrund des Sachverhalts belegt, dass sich das Kantonsratsbüro an der Sitzung
vom 14. Dezember 2015 mit den fraglichen beiden Einsichtsgesuchen befasst und
einen Beschluss gefasst hat. Die angefochtene Verfügung ist überdies vom Kan-
tonsratspräsidenten und von der Kantonsratssekretärin unterschrieben, welche
das Ratsbüro leiten bzw. die Sekretariatsgeschäfte ausführen (vgl. § 4 und § 17
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GO/KR). Es handelt sich somit um Verfügungen des Ratsbüros, nicht des Kantons-
rats selber, wie der Kopf der angefochtenen Verfügungen annehmen liesse. Trotz-
dem handelt es sich – entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer – nicht um
Akte einer Verwaltungsbehörde im Sinne der Vorschriften über die Verwaltungs-
rechtspflege (vgl. Art. 44 Abs. 1 lit. a des Justizgesetzes vom 9. November 2009
[JG, SHR 173.200]), deren Verfügungen grundsätzlich ausnahmslos der Verwal-
tungsgerichtsbeschwerde unterliegen, sondern um Verfügungen eines Organs der
Legislativbehörde (des Kantonsrats), dessen Verwaltungsakte nur in besonderen,
im Gesetz ausdrücklich erwähnten Fällen (nämlich dann, wenn das Bundesrecht
einen gerichtlichen Rechtsschutz auf kantonaler Ebene vorschreibt; Art. 44 Abs. 1
lit. d JG) der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Obergericht unterliegen (vgl.
zum formellen Begriff der Verwaltungsbehörde in den Bestimmungen über die Ver-
waltungsrechtspflege Arnold Marti, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton
Schaffhausen, Diss. Zürich 1986, S. 75 ff. mit weiteren Hinweisen).
1.2.2. Zwischen den Parteien ist unbestritten, dass ein solcher Ausnahmefall vor-
liegend gegeben ist. Die Kantone sind grundsätzlich verpflichtet, als unmittelbare
Vorinstanz in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein oberes Gericht einzuset-
zen, soweit nicht – was vorliegend nicht zutrifft – Sondervorschriften bestehen oder
Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter gegeben sind (Art. 86 Abs. 2 und
3 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 [Bundes-
gerichtsgesetz, BGG, SR 173.110]). Letzteres trifft bei Einsichtsgesuchen in die
Akten von Parlamentskommissionen nicht zu, auch wenn diese Gesuche durchaus
politisch motiviert sein mögen, zumal hier ein Individualrechtsanspruch zur Diskus-
sion steht (vgl. dazu nachfolgend E. 2 und 3; zum Ausnahmefall von Entscheiden
mit politischem Charakter auch Esther Tophinke, in: Niggli/Übersax/Wiprächtiger
[Hrsg.], Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2. A., Basel 2011, Art. 86
Rz. 19 ff., S. 1149 ff., mit weiteren Hinweisen; vgl. im Übrigen auch die Rechtsmit-
telbelehrung in den angefochtenen Verfügungen sowie die Vernehmlassung des
Kantonsratsbüros vom 31. Mai 2016, Ziff. 1.1, S. 2; zur ausnahmsweise zulässigen
kantonalen Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Akte des Kantonsrats bzw. sei-
ner Organe auch Dubach/Marti/Spahn, Verfassung des Kantons Schaffhausen,
Kommentar, Schaffhausen 2004, S. 65 zu Art. 17 Abs. 1). Gegen Verfügungen des
Kantonsratsbüros über die Einsicht in Kommissionsprotokolle kann somit gemäss
Art. 44 Abs. 1 lit. d JG beim Obergericht als Verwaltungsgericht Beschwerde erho-
ben werden, wobei die Verfahrensvorschriften des Gesetzes über den Rechts-
schutz in Verwaltungssachen vom 20. September 1971 (Verwaltungsrechtspflege-
gesetz, VRG, SHR 172.200) anwendbar sind (Art. 48 Abs. 2 JG).
1.3.1. Die Beschwerdeführer sind als Adressaten der Verfügungen vom 25. Ja-
nuar 2016 grundsätzlich unbestreitbar in eigenen schutzwürdigen Interessen i.S.v.
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Art. 36 Abs. 1 VRG betroffen. Das Büro des Kantonsrats macht in seiner Beschwer-
deantwort jedoch geltend, die Beschwerdeführer seien hinsichtlich der Fest-
stellungsanträge in Ziff. 3 und 4 der Beschwerdeschriften – und sinngemäss wohl
auch hinsichtlich der Anträge 1 und 2 (Aufhebungs- bzw. Einsichtsanträge) – nicht
legitimiert, fehle doch das erforderliche aktuelle und konkrete Rechtsschutz-
interesse, nachdem die Akteneinsicht inzwischen – nach Ablauf der Referen-
dumsfrist bzw. Durchführung der Volksabstimmung vom 28. Februar 2016 – ohne
Weiteres gewährt werden könne und ein Nachweis fehle, dass die Beschwerde-
führer ohne die verbindliche und sofortige Feststellung der nachgesuchten öffent-
lich-rechtlichen Rechte und Pflichten Gefahr liefen, von nachteiligen Massnahmen
betroffen zu werden.
1.3.2. Es trifft zu, dass die beiden angefochtenen Verfügungen weitgehend ge-
genstandslos geworden sind, da inzwischen die Volksabstimmung über die Struk-
turreform und die Revision des Spitalgesetzes stattgefunden bzw. bezüglich der
Revision des Wahlgesetzes die Referendumsfrist abgelaufen ist (vgl. dazu die Vor-
behalte im Dispositiv Ziff. 2 betreffend X. bzw. Dispositiv Ziff. 1 betreffend Y.; vgl.
hinsichtlich des Modus der Akteneinsicht aber auch nachfolgend E. 1.4). Die Be-
schwerdeführer weisen jedoch zu Recht auf Lehre und Rechtsprechung hin, wel-
che hinsichtlich des nach Art. 36 Abs. 1 VRG erforderlichen Rechtsschutzinteres-
ses sowohl für den Kanton Schaffhausen als auch für entsprechende Bestimmun-
gen anderer Kantone und des Bundes davon ausgehen, dass auf ein aktuelles
Interesse ausnahmsweise verzichtet werden kann bzw. muss, wenn es sich um
eine grundsätzliche Rechtsfrage handelt, welche wegen der Dauer des Verfahrens
sonst kaum je rechtzeitig entschieden werden könnte. Zulässig sind daher in einem
solchen Fall sachbezügliche Feststellungsanträge, wie sie die Beschwerdeführer
gestellt haben (vgl. dazu Marti, S. 174, sowie Martin Bertschi, in Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich
[VRG], 3. A., Zürich/Basel/Genf 2014, § 21 Rz. 24 ff., S. 639 ff., je mit weiteren
Hinweisen). Diese Situation trifft vorliegend offensichtlich zu, zumal bezüglich der
Akteneinsicht in Kommissionsprotokolle des Kantonsrats noch keine Rechtspre-
chung besteht, ein Festhalten am Erfordernis eines aktuellen Rechtsschutzinteres-
ses aber – wie gerade auch der vorliegende Fall zeigt – dazu führen könnte, dass
kaum je rechtzeitig über die entsprechenden umstrittenen Fragen entschieden wer-
den könnte, weil zwischen dem Abschluss der Kommissionsberatungen und der
Erledigung des betreffenden Geschäfts durch die Volksabstimmung bzw. durch
unbenutzten Ablauf der Referendumsfrist regelmässig nur einige wenige Monate
liegen. Im Übrigen trifft es ohnehin nicht zu, dass die vorliegende Streitsache voll-
umfänglich gegenstandslos geworden ist, da auch der Modus der Einsicht umstrit-
ten ist (vgl. dazu nachfolgend E. 1.4).
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2.1. Materiellen Gegenstand der vorliegenden Beschwerden bildet die Frage
der Einsicht in die Sitzungsprotokolle der Kantonsratskommissionen als besonde-
rer Fall des in Art. 47 der Verfassung des Kantons Schaffhausen vom 17. Juni 2002
(Kantonsverfassung, KV, SHR 101.000) eingeführten Öffentlichkeitsprinzips. Nach
Art. 47 Abs. 2 KV sind die Verhandlungen des Kantonsrats und der Gerichte – von
gesetzlich umschriebenen Ausnahmen abgesehen – öffentlich (vgl. für Sitzungen
des Kantonsrats auch Art. 10 f. des Gesetzes über den Kantonsrat vom 20. Mai
1996 [Kantonsratsgesetz, KRG, SHR 171.100]). Das Ratsbüro und die Kommissi-
onen des Kantonsrats verhandeln dagegen nicht öffentlich, wobei sie über ihre Be-
ratungen aber angemessen informieren sollen (Art. 14 Abs. 1 und 2 KRG). Das
Motiv dieser Regelung liegt darin, dass durch die Vertraulichkeit der Kommissions-
beratungen die freie Meinungsbildung und Konsensfindung in den Parlaments-
kommissionen gefördert werden soll. Eine freie und unvoreingenommene Dis-
kussion und die Findung sinnvoller Kompromisse wird naturgemäss wesentlich er-
schwert, wenn alle Voten und Stellungnahmen der Kommissionsmitglieder nach
aussen bekannt werden. Diesem Aspekt kommt im schweizerischen Regierungs-
system, welches nicht über eine Exekutive verfügt, die sich in ihrem Handeln stets
auf eine parlamentarische Mehrheit abstützen kann bzw. muss, eine besondere
Bedeutung zu, zumal insbesondere im Bereich der Rechtsetzung in den vorbera-
tenden Kommissionen oft erst mehrheitsfähige Kompromisse gefunden werden
müssen. Auch würde sich bei Öffentlichkeit der Kommissionsberatungen bzw. all-
gemeiner Zugänglichkeit der Kommissionsprotokolle die bereits bestehende Ten-
denz verstärken, dass die von der Verfassung für den Kantonsrat als Legislativ-
organ vorgesehene gesetzgeberische Entscheidfindung noch mehr auf die Kom-
missionsebene verlagert würde, weil Fraktionen und Öffentlichkeit in diesem Fall
aus den erwähnten Gründen bereits auf diese Beratungen vermehrt und direkt Ein-
fluss nehmen würden. Die zu beobachtende politische Polarisierung akzentuiert
eine entsprechende Gefahr noch zusätzlich. Überdies soll durch die Vertraulichkeit
der Kommissionsberatungen auch die Wahrnehmung der Oberaufsichtsfunktion
des Kantonsrats (vgl. dazu Art. 52 Abs. 2 KV und Art. 34 ff. KRG) erleichtert wer-
den, weil in diesem Bereich häufig Persönlichkeitsrechte von involvierten Personen
betroffen sind und die Abklärungen und Befragungen durch die zuständigen Par-
lamentskommissionen besser möglich sind, wenn den Auskunftspersonen Ver-
traulichkeit zugesichert werden kann. Auch die Regierung wird eher bereit sein, der
Parlamentskommission sachdienliche heikle oder vorläufige Informationen zu Ver-
fügung zu stellen, wenn diese zumindest einstweilen vertraulich bleiben (vgl. dazu
auch Regina Kiener, Die Informationsrechte der parlamentarischen Kommissio-
nen, Diss. Bern 1994, S. 93 ff., Christoph Lanz, Die Vertraulichkeit der Kommissi-
onssitzungen, Referat gehalten anlässlich des Seminars für Vizepräsidentinnen
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und -präsidenten der kantonalen Parlamente am 4. Oktober 2013 in Sitten [abruf-
bar unter www.kantonsparlamente.ch/IG Kantonsparlamente/VizePräs-Seminar],
S. 2 f., Andreas Kley, in: Biaggini/Gächter/Kiener [Hrsg.], Staatsrecht, 2. A., Zü-
rich/St. Gallen 2015, § 25 Rz. 31, S. 375 f.; § 34 Rz. 29, S. 502, sowie den nach-
folgend erwähnten Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates
vom 22. August 2008).
2.2. Für die Vertraulichkeit bzw. die Geheimhaltung der Kommissionsberatun-
gen bestehen somit an sich gute Gründe, weshalb diese auch im Bund und in prak-
tisch allen Kantonen nicht öffentlich, sondern geheim sind, d.h. unter dem Schutz
des Amtsgeheimnisses stehen, und dort daher auch in Kommissionsprotokolle
keine allgemeine Einsicht gewährt wird. Eine Besonderheit besteht im Kanton Zü-
rich insofern, als dort die Vertraulichkeit der Kommissionsprotokolle – unter Vorbe-
halt des Amtsgeheimnisses – zehn Jahre nach Abschluss der Beratungen des
Kantonsrats endet (siehe dazu Matthias Hauser, in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach
[Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich/Basel/Genf 2007,
Art. 53 Rz. 5 ff., S. 556 f., vgl. im Übrigen zur Regelung und Praxis im Bund und in
andern Kantonen, wonach meist nur den andern Parlamentsmitgliedern, den
rechtsanwendenden Behörden und wissenschaftlich interessierten Personen unter
gewissen Voraussetzungen Einsicht in die Kommissionsprotokolle gewährt wird,
Kiener, S. 95, sowie Lanz, S. 5, je mit weiteren Hinweisen; zu abgelehnten parla-
mentarischen Vorstössen im Bund, welche die Öffentlichkeit der Kommissions-
beratungen und die Publikation der Kommissionsprotokolle verlangten, namentlich
den Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates vom 22. August
2008 zu den Parlamentarischen Initiativen 08.410 der SVP-Fraktion und 08.427
von Nationalrat Noser, welchen der Nationalrat am 25. September 2008 keine
Folge gegeben hat).
2.3. Andererseits gibt es auch namhafte Gründe für die Öffentlichkeit der Kom-
missionsberatungen, namentlich soweit diese die Rechtsetzung betreffen. Die Ge-
setzgebung und auch deren Vorbereitung soll grundsätzlich öffentlich erfolgen, zu-
mal sie die Allgemeinheit betrifft und kaum Persönlichkeitsrechte im Weg stehen.
Gesetze und Dekrete des Kantonsrats werden überdies in den zuständigen Parla-
mentskommissionen im Detail vorberaten. Wichtige gesetzgeberische Anordnun-
gen werden oft in den Kommissionen vorgeschlagen und eingehend diskutiert und
alsdann im Parlamentsplenum teilweise ohne Diskussion und nur mit kurzen zu-
sammenfassenden Hinweisen verabschiedet. Die Kommissionsprotokolle sind da-
her oft auch für die Auslegung der betreffenden Rechtsetzungsakte von grosser
Bedeutung. Insoweit können sie auch eine wichtige Grundlage für die Meinungs-
bildung der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger bilden, wo diese über entspre-
chende Rechtsetzungsakte abzustimmen haben. Zugleich können sie ganz all-
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gemein der demokratischen Kontrolle der Kommissionsarbeit dienen und bilden
insoweit auch eine Grundlage für die Beurteilung der Arbeit der einzelnen Par-
lamentsmitglieder im Hinblick auf die vom Volk vorzunehmenden Wahlen und Ab-
stimmungen. Die Offenlegung der Kommissionsprotokolle verhindert überdies
auch die Bildung von Informations- und Machtmonopolen und eine Be-
einträchtigung der Gleichheit der Parlamentsmitglieder, namentlich auch bezüglich
kleinerer Gruppierungen, die unter Umständen in der betreffenden Kommission
nicht vertreten sind (vgl. dazu auch Kiener, S. 96 ff., und Lanz, S. 2; vgl. zur heuti-
gen Regelung und Praxis auf Bundesebene und zu den Gründen für und gegen
das Sitzungsgeheimnis der parlamentarischen Kommissionen auch Pierre Tschan-
nen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 4. A., Bern 2016, § 34
Rz. 38 ff., S. 466 f.).
2.4. Angesichts dieser gewichtigen unterschiedlichen und gegensätzlichen In-
teressen hinsichtlich der Öffentlichkeit der Kommissionsberatungen wäre es wohl
trotz des in Schaffhausen als institutionelle Garantie auf Verfassungsebene aus-
gestalteten Öffentlichkeitsprinzips insbesondere auch hinsichtlich der Einsicht in
amtliche Akten aller Art gemäss Art. 47 Abs. 3 KV nicht ausgeschlossen, aufgrund
einer Interessenabwägung und namentlich zum Schutz der freien Meinungsbildung
und Konsenssuche in den Parlamentskommissionen die Kommissionsberatungen
grundsätzlich weiterhin als vertraulich und geheim zu bezeichnen und eine Einsicht
von Privatpersonen in die Sitzungsprotokolle nur bei nachgewiesenem besonde-
rem Interesse (z.B. im Zusammenhang mit strittigen Fragen der Gesetzesausle-
gung) zuzulassen. Dies wäre mit der erwähnten Verfassungsbestimmung wohl ver-
einbar, zumal diese einen Ausschluss der Akteneinsicht u.a. bei überwiegenden
öffentlichen Gegeninteressen ausdrücklich zulässt und dem Gesetzgeber an-
gesichts der staatspolitisch sehr heiklen Umsetzungsfrage von grosser Tragweite
namentlich für eine gute Qualität der Gesetzgebungsarbeit und der parlamentari-
schen Oberaufsicht ein grosser Abwägungs- und Gestaltungsspielraum zugestan-
den werden muss (vgl. dazu auch die Hinweise bei Dubach/Marti/Spahn, S. 136 f.
zu Art. 47 Abs. 3 KV bezüglich der ebenfalls heiklen Einsicht in Justizakten, sowie
Isabelle Häner, Das Öffentlichkeitsprinzip in der Verwaltung im Bund und in den
Kantonen – Neuere Entwicklungen, ZBl 2003 281 ff., insbesondere S. 287 f. [zur
Ausgestaltung als institutionelle Garantie] und S. 291 ff. [zu den erfassten Akten]).
In diesem Zusammenhang kann auch darauf hingewiesen werden, dass es selbst
im Kanton Bern, wo die allgemeine Akteneinsicht nicht nur als institutionelle Ga-
rantie, sondern als verfassungsmässiges Individualrecht ausgestaltet worden ist,
als zulässig erachtet wird, die Offenlegung von Dokumenten auszuschliessen,
wenn die interne Entscheidfindung geschützt werden soll. Dementsprechend tagen
die Parlamentskommissionen auch im Kanton Bern aufgrund der Parlaments-
gesetzgebung weiterhin hinter verschlossenen Türen (vgl. heute Art. 12 Abs. 1 des
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Grossratsgesetzes vom 4. Juni 2013 [GRG, BSG 151.21]). Ein Antrag, die Öffent-
lichkeit von Kommissionssitzungen auf Verfassungsstufe festzulegen, wurde bei
der Schaffung der neuen Kantonsverfassung abgelehnt, und es besteht weiterhin
kein allgemeines Einsichtsrecht in die Kommissionsprotokolle (vgl. dazu Kälin/Bolz
[Hrsg.], Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, S. 275 ff., insbesondere
Rz. 5a zu Art. 17 Abs. 3, und S. 468 Rz. 4 zu Art. 81 Abs. 2 der neuen Kantons-
verfassung, sowie Art. 48 der geltenden Geschäftsordnung des Grossen Rates
vom 4. Juni 2013 [GO, BSG 151.211], insbesondere Abs. 1 und 4).
2.5.1. Der Schaffhauser Gesetzgeber hat sich in diesem Zwiespalt der Interessen
und unterschiedlichen Vorstellungen über die Parlaments- bzw. Kommissions-
arbeit bei der Umsetzung der neuen Kantonsverfassung bzw. bei der Einführung
des Öffentlichkeitsprinzips gemäss Art. 47 KV ausdrücklich für eine Mittellösung
entschieden. Die Verhandlungen des Ratsbüros und der Kommissionen des Kan-
tonsrates bleiben nicht öffentlich (Art. 14 Abs. 1 KRG). Für die Kommissionsmit-
glieder besteht daher – vorbehältlich der späteren Offenlegung der Sitzungsproto-
kolle – auch eine Geheimhaltungspflicht nach Art. 8 KRG. Bezüglich dieser Sit-
zungsprotokolle war im ursprünglichen, heute gestrichenen Art. 15 KRG aus dem
Jahr 1996 – ähnlich wie in andern Kantonen – bestimmt worden, in die Protokolle
über die Vorberatung rechtsetzender Erlasse werde nach Erledigung des Ge-
schäfts Einsicht gewährt für Zwecke der Wissenschaft sowie den Gerichts- und
Verwaltungsbehörden für Zwecke der Rechtsanwendung. Der Regierungsrat sah
diesbezüglich in seinem Bericht und Antrag an den Kantonsrat betreffend das
Rechtsetzungsprogramm zur Umsetzung der neuen Verfassung (Anpassung von
Rechtserlassen) vom 1. Juli 2003 (Amtsdruckschrift 03-74) keine Änderung vor. In
der Vorberatung dieser Vorlage durch die Spezialkommission 2003/8 verlangte
Kantonsrat Gerold Meier jedoch die Streichung der Bestimmung von Art. 15 Abs.
1 KRG, weil z.B. in einem Rechtsstreit, in welchem die Gesetzesauslegung um-
stritten sei, doch auch die Prozessparteien unter dem Schlagwort der gläsernen
Verwaltung bzw. des gläsernen Staates Einsicht in die Kommissionsprotokolle er-
halten müssten. Er schlug daher vor, die Regierung solle einen entsprechenden
Vorschlag zur Öffentlichkeit der Kommissionsprotokolle machen. Diesem Vor-
schlag stimmte die Kommission grossmehrheitlich zu, wobei auch diskutiert wurde,
ab welchem Zeitpunkt die Einsicht gewährt werden solle. Die Kantonsräte Gerold
Meier und Charles Gysel sprachen sich dabei für eine Einsicht ab Abschluss der
Kommissionsberatungen aus. Sie betonten auch, dass die Kommissionsmitglieder
als Volksvertreter tätig seien und die Verantwortung auch dafür tragen müssten,
was sie in der Kommission sagten. Wer für die Öffentlichkeit tätig sei, müsse mit
Kritik leben können. Auch könne man sich verteidigen und sein Verhalten sowie
seine Äusserungen erklären (vgl. Protokoll der 2. Kommissionssitzung vom 20. Ok-
tober 2003, S. 4 f.).
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2.5.2. Der damalige Staatsschreiber Reto Dubach unterbreitete daraufhin mit
Schreiben vom 14. November 2003 im Auftrag des Regierungsrats einen entspre-
chenden Vorschlag, wonach die Einsicht in die Protokolle der Sitzungen des Rats-
büros und der Kommissionen sich nach Art. 8a und 8b des Gesetzes über die Or-
ganisation der Regierungs- und Verwaltungstätigkeit vom 18. Februar 1985 (Orga-
nisationsgesetz, OrgG, SHR 172.100) richte. Als Eventualantrag fügte er hinzu, in
die Kommissionsprotokolle werde erst nach Erledigung eines Geschäfts Einsicht
gewährt. Diesen Vorschlag beriet die Kommission in der 6. Kommissionssitzung
am 23. Januar 2004. Die Kommission stimmte mit 7 : 3 Stimmen dem Eventual-
antrag des Regierungsrats zu, was namentlich damit begründet wurde, die Kom-
missionen sollten ihre Beratungen ungehindert durchführen können, ohne Ver-
suche zur Einflussnahme von aussen (Votum Reto Dubach). Auch Kantonsrat
Charles Gysel fand es wichtig, dass die Kommissionen unbefangen arbeiten könn-
ten; es könne auch ein Rückkommen geben und die Argumente könnten ändern.
Gerold Meier fand demgegenüber, ein entsprechender Vorbehalt könne nicht auf
die Verfassung abgestützt werden. Schliesslich stimmte die Kommission einstim-
mig der vorgeschlagenen Gesetzesänderung (inkl. Ergänzung gemäss Eventu-
alantrag des Regierungsrats) als neuen Art. 14 Abs. 1bis KRG zu (vgl. Protokoll der
erwähnten Sitzung, S. 7). In der ersten Lesung der Gesetzesvorlage in der Kan-
tonsratssitzung vom 29. März 2004 stellte Kantonsrat Gerold Meier den Antrag,
den zweiten Satz der Neuregelung von Art. 14 Abs. 1bis KRG zu streichen, da ein
entsprechender Vorbehalt nicht mit dem Öffentlichkeitsprinzip der neuen Verfas-
sung vereinbar sei und es in einer Demokratie möglich sein müsse, sich über lau-
fende Kommissionsberatungen zu öffentlichen Angelegenheiten ins Bild zu setzen
und allenfalls auf diese Beratungen Einfluss zu nehmen. Dieser Antrag wurde je-
doch mit 61 : 4 Stimmen abgelehnt und die Bestimmung in der heute geltenden
Fassung verabschiedet. Kommissionspräsident Patrick Strasser machte dazu gel-
tend, die Öffentlichkeit der Kommissionsarbeit bereits während der Kommissions-
beratungen könne die Meinungs- und Willensbildung in der Kommission beein-
trächtigen, weil nicht mehr so frei gesprochen werden könne und die Fraktionen
gezwungen wären, ihre Positionen von Anfang an festzulegen, was die Konsens-
findung erschweren würde. Der entsprechende Vorbehalt lasse sich auf ein be-
rechtigtes öffentliches Interesse stützen, was vor Art. 47 Abs. 3 KV standhalte.
Staatsschreiber Dubach argumentierte ähnlich und hielt zusätzlich fest, Einsicht in
die Kommissionsprotokolle werde nach Erledigung des Geschäfts gewährt, wenn
also die Verhandlungen im Kantonsrat stattgefunden hätten; dadurch sei das ver-
fassungsmässige Öffentlichkeitsprinzip noch immer gewährleistet (vgl. Kantons-
ratsprotokoll 2004, S. 212 ff.). Weitere Voten zum Zeitpunkt der Einsichtsgewäh-
rung erfolgten nicht und den Ausführungen des damaligen Staatsschreibers wurde
auch nicht widersprochen bzw. es verlangte niemand, dass mit der allgemeinen
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Einsicht in die Kommissionsprotokolle bis zu einem späteren Zeitpunkt zugewartet
werden müsse. Die vom Kantonsrat verabschiedete neue Fassung von Art. 14 Abs.
1bis KRG ist sodann nach unbenutztem Ablauf der Referendumsfrist am 1. Septem-
ber 2004 in Kraft getreten (Amtsblatt 2004, S. 707 ff. und S. 1263 f.).
2.6. Eine ähnliche Lösung wie im Kanton Schaffhausen (allgemeine Einsichts-
möglichkeit in die Protokolle der parlamentarischen Kommissionen aufgrund des
Öffentlichkeitsprinzips) besteht – soweit ersichtlich – nur noch im Kanton Zug, wo-
bei der Zeitpunkt der möglichen Einsichtsnahme etwas anders umschrieben ist als
in Art. 14 Abs. 1bis KRG. Im Kanton Zug sieht § 27 Abs. 1 des Kantonsratsbeschlus-
ses über die Geschäftsordnung des Kantonsrats vom 28. August 2014 (GO KR,
BGS 141.1) zwar weiterhin vor, dass die Beratungen und alle Unterlagen der par-
lamentarischen Kommissionen während und nach Abschluss der Kommissions-
arbeit geheim sind, soweit sie nicht im Kommissionsbericht aufgeführt sind. Nach
§ 27 Abs. 5 GO KR besteht jedoch aufgrund des Gesetzes über das Öffentlich-
keitsprinzip der Verwaltung vom 20. Februar 2014 (Öffentlichkeitsgesetz, BGS
158.1) ein Zugang zu den Kommissionsunterlagen. Dieses führte in § 7 ff. ein all-
gemeines Einsichtsrecht in amtliche Dokumente ein, wobei überwiegende öffentli-
che oder private Gegeninteressen vorbehalten bleiben (vgl. insbesondere § 7 so-
wie §§ 9 f. des erwähnten Gesetzes). Zusätzlich bestimmt § 12 Abs. 1 des Öffent-
lichkeitsgesetzes zum Schutz des behördlichen Entscheidfindungsprozesses,
dass amtliche Dokumente „erst zugänglich gemacht werden [dürfen], wenn der po-
litische oder administrative Entscheid, für den sie die Grundlage bilden, getroffen
ist“. Nach der Praxis der Zuger Behörden bedeutet dies, dass Kommissionsunter-
lagen erst nach rechtskräftigem Abschluss des betreffenden Geschäfts öffentlich
zugänglich sind, d.h. wenn der betreffende Erlass in Kraft gesetzt worden ist bzw.
die Rechtsmittelfrist abgelaufen ist (vgl. dazu auch die Hinweise in dem im Internet
abrufbaren Urteil V 2016/1 des Verwaltungsgerichts des Kantons Zug vom
30. März 2016 betreffend Einsicht in Regierungsratsprotokolle, insbesondere
Sachverhalt lit. B [mit Hinweis auf die Materialien] und E. 3, namentlich E. 3c). Eine
besondere Regelung besteht jedoch für den Zugang zu den Sitzungsprotokollen
einer besonderen parlamentarischen Untersuchungskommission. Dieser unterliegt
einer Sperrfrist von zehn Jahren ab dem Datum des letzten Sitzungsprotokolls
(§ 12 Abs. 2 des Öffentlichkeitsgesetzes).
3. Im vorliegenden Beschwerdeverfahren ist der Zeitpunkt umstritten, ab wel-
chem Privatpersonen Einsicht in die Kommissionsprotokolle bezüglich Gesetz-
gebungsvorlagen gewährt werden muss. Gemäss Art. 14 Abs. 1bis KRG ist dafür
der Zeitpunkt massgebend, in dem das betreffende Geschäft erledigt ist.
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3.1. Das Büro des Kantonsrats führte dazu in der angefochtenen Verfügung
aus, als mögliche Zeitpunkte, ab welchen die Einsicht in die Kommissionsproto-
kolle nach dieser Vorschrift zu gewähren sei, kämen die Beschlussfassung durch
den Kantonsrat oder die Beschlussfassung durch den Gesetzgeber selber, mithin
also der Zeitpunkt der Durchführung der Volksabstimmung bzw. des Ablaufs der
Referendumsfrist in Frage. Da sich die Antwort nicht direkt aus dem Gesetz er-
gebe, müsse die Vorschrift ausgelegt werden. Die Materialien (Kommissionsproto-
kolle der seinerzeitigen Gesetzesänderung und Verfassungskommentar) sprächen
zwar eher für den Zeitpunkt des Abschlusses der Beratungen im Kantonsrat. Die
Auslegung könne aber nicht einseitig darauf abgestützt werden. Vielmehr seien
alle massgebenden Auslegungsmethoden zu berücksichtigen, wobei nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung die teleologische Auslegungsmethode im
Vordergrund stehen müsse. Diese aber spreche dafür, auf den definitiven Ab-
schluss eines Gesetzgebungsprojekts, also auf den unbenutzten Ablauf der Refe-
rendumsfrist bzw. die Volksabstimmung abzustellen. Zweck der Regelung sei es,
die Qualität der Kommissionsarbeit zu wahren. Berichte über die Kommissions-
verhandlungen während eines laufenden Abstimmungskampfes könnten die Mei-
nungs- und Willensbildung im Rahmen einer künftigen Kommissionsarbeit be-
einträchtigen. Es könne nicht angehen, dass in einem Abstimmungskampf allen-
falls aus dem Zusammenhang gerissene Aussagen und Meinungen aus Kommis-
sionssitzungen verwendet würden. Insoweit müsse auch eine Irreführung der
Stimmberechtigten vermieden werden, was einen entsprechenden Aufschub der
Einsicht in die Kommissionsberatungen rechtfertige. Wenn die Kommissionsmit-
glieder damit rechnen müssten, dass ihre Meinungsäusserungen in den Kommis-
sionssitzungen und auch ihre allfälligen legitimen Meinungsänderungen während
der Kommissionstätigkeit als (Gegen-) Argumente in einem Abstimmungskampf
benutzt würden, würden sie künftig in Kommissionssitzungen nicht mehr frei spre-
chen. Auch wären die Fraktionen gezwungen, ihre Positionen von Anfang an fest-
zulegen. Dadurch würde die Ausarbeitung sinnvoller Kompromisse im Rahmen der
Kommissionsberatungen erschwert. Für die Auseinandersetzung in den Abstim-
mungskämpfen genüge das Protokoll der Kantonsratssitzungen, zumal die dort
verabschiedete Fassung der Gesetzesvorlagen und die dazu im Kantons-
ratsplenum erfolgten Hinweise massgebend bzw. entscheidend seien. In der Be-
schwerdeantwort hielt das Kantonsratsbüro zusätzlich fest, auch der allgemeine
Sprachgebrauch spreche eher für die Volksabstimmung bzw. den unbenutzten Ab-
lauf der Referendumsfrist als massgebenden Zeitpunkt, zumal erst dann ein Ge-
schäft wirklich erledigt sei, habe der Kantonsrat doch bei referendumspflichtigen
Geschäften nach Ablauf der Referendumsfrist den betreffenden Erlass noch zu
publizieren oder im Falle einer Volksabstimmung auch noch die Abstimmungs-
erläuterungen zu Handen der Stimmberechtigten zu verfassen.
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3.2. Die Beschwerdeführer halten der Argumentation des Kantonsratsbüros
entgegen, die grammatikalische Auslegung von Art. 14 Abs. 1bis KRG führe kei-
neswegs zu einem eindeutigen Ergebnis. Da der Begriff der Geschäftserledigung
an die Traktandenliste des Kantonsrats anknüpfe, lasse sich sehr wohl die Auffas-
sung vertreten, ein Geschäft sei nach Abschluss der Beratungen im Kantonsrat
erledigt, wovon denn auch der Gesetzgeber beim Erlass der fraglichen Norm aus-
gegangen sei. Die Auffassung des Beschwerdegegners verkenne insbesondere
den vom Verfassungs- und Gesetzgeber gewollten Paradigmenwechsel durch Ein-
führung des Öffentlichkeitsprinzips in der Verfassung und die grundsätzliche Of-
fenlegung der Protokolle der Kantonsratskommissionen gemäss Art. 14 Abs. 1bis
KRG. In der vorberatenden Kommission und im Kantonsratsplenum sei die zeitli-
che Einschränkung des Einsichtsrechts gemäss Art. 14 Abs. 1bis KRG umstritten
gewesen, habe sich aber durchgesetzt, weil man die Kommissionsberatungen sel-
ber, nicht aber die weitere Diskussion der entsprechenden Vorlagen vor einer öf-
fentlichen Einflussnahme habe schützen wollen. Die Befürworter der Einschrän-
kung seien denn auch ausdrücklich davon ausgegangen, dass die Einsicht in die
Kommissionsprotokolle nach Abschluss der Beratungen im Kantonsrat und nicht
erst nach Ablauf der Referendumsfrist bzw. nach Durchführung der Volksabstim-
mung möglich sein soll, welche Meinung insbesondere deshalb bedeutungsvoll sei,
weil es sich um eine relativ junge Gesetzesänderung handle. Am entsprechenden
Willen des Gesetzgebers vermöge im Übrigen auch eine teleologische Auslegung
nichts zu ändern. Da der Ablauf der Kommissionsberatungen mit der neuen Rege-
lung jedenfalls zeitnah öffentlich bekannt werde, müssten die Kommissionsmitglie-
der so oder so damit rechnen, dass ihnen ihr Verhalten in der Kommission vorge-
halten werde. Eine mögliche Beeinträchtigung der Meinungs- und Willensbildung
der Kommissionsmitglieder in der künftigen Kommissionsarbeit könne somit ohne-
hin nicht ausgeschlossen werden, wobei es bisher aber gar keine Anzeichen für
eine solche Gefahr gebe. Auch die Gefahr der Verwendung aus dem Zusammen-
hang gerissener Äusserungen von Kommissionsmitgliedern bestehe nicht nur im
Abstimmungskampf um das fragliche Gesetzgebungsprojekt, sondern auch später
(in weiteren Abstimmungen und Wahlen) und tauge daher nicht für die Begründung
einer zeitlichen Einschränkung entsprechend der Auslegung des Kantonsrats-
büros. Die Plenumsdebatte sei zwar die letzte Etappe im Gesetzgebungsprojekt,
doch komme den Beratungen in der vorberatenden Kommission des Kantonsrats
regelmässig eine grosse Bedeutung zu, weshalb ein legitimes Interesse daran be-
stehe, in die entsprechenden Beratungen bereits im Abstimmungskampf bzw. bei
der Prüfung eines Referendums Einblick zu nehmen. Der Schutz der Stimmbürger
vor einer Irreführung werde im Übrigen in einer offenen demokratischen Gesell-
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schaft am besten durch die Öffentlichkeit der Kommissionsprotokolle gewährleis-
tet, nicht durch ein Zurückhalten der entsprechenden Informationen, welche dann
nur einem kleinen Kreis von Interessierten zur Verfügung stünden.
3.3.1. Die Parteien stimmen grundsätzlich darin überein, dass die Umschreibung
des Begriffs „nach Erledigung eines Geschäfts“ in Art. 14 Abs. 1bis KRG aus-
legungsbedürftig ist. Tatsächlich könnte man die Meinung vertreten, damit sei bei
einem Gesetzgebungsprojekt erst der definitive Abschluss des Gesetzgebungs-
verfahrens mit unbenutztem Ablauf der Referendumsfrist bzw. Durchführung der
Volksabstimmung gemeint. Geht man allerdings von der Traktandenliste des Kan-
tonsrats aus, ist auch ein Gesetzgebungsgeschäft mit Abschluss der Beratung im
Kantonsratsplenum erledigt, obwohl anschliessend das Ratsbüro bzw. das Prä-
sidium und das Sekretariat des Kantonsrats den betreffenden Erlass noch publi-
zieren und allenfalls die Erläuterungen für die Volksabstimmung (sog. Ab-
stimmungsmagazin) verfassen müssen (vgl. auch Art. 27 und Art. 28 KRG betref-
fend Verfahrensabschluss und Erlass-Veröffentlichung). In diesem Sinne wurde
denn auch die Ergänzung bzw. Einschränkung in Art. 14 Abs. 1bis KRG bei der
Beratung dieser Gesetzesänderung verstanden (vgl. dazu vorne E. 2.5.2). Nun
könnte es aber duchaus sein, dass man aufgrund der weiteren massgebenden
Auslegungselemente zu einem andern Schluss gelangen müsste. Dies ist aber
nicht der Fall. Die Beschwerdeführer weisen zu Recht darauf hin, dass der Gesetz-
geber mit der Schaffung von Art. 14 Abs. 1bis KRG die Protokolle der Kom-
missionsberatungen namentlich bei Gesetzgebungsvorhaben bewusst der Öffent-
lichkeit zugänglich machen wollte und damit in Kauf nahm, dass die Kommissions-
mitglieder sich möglicherweise in Zukunft bzw. bei der Behandlung weiterer Ge-
schäfte in den Kommissionsberatungen zurückhaltender verhalten werden, weil sie
damit rechnen müssen, dass ihre Äusserungen und allenfalls auch Meinungs-
änderungen zeitnah öffentlich bekannt werden. Geschützt werden vor einer öffent-
lichen Einflussnahme sollte mit der Neuregelung von Art. 14 Abs. 1bis KRG einzig
der laufende Meinungs- und Willensbildungsprozess in den Kommissionen bei der
Beratung eines konkreten Geschäftes selber, indem eine allgemeine Einsicht in die
entsprechenden Sitzungsprotokolle gemäss Art. 14 Abs. 1bis KRG erst nach Er-
ledigung der Beratungen gewährt werden sollte (vgl. dazu oben E. 2). Bereits in
der vorberatenden Kommission und dann im Kantonsrat selber wurde ausdrücklich
davon ausgegangen, dass dies grundsätzlich mit dem Abschluss der Beratungen
im Kantonsrat der Fall ist. Solange dessen Beratungen nicht abgeschlossen sind,
ist – wie in der Spezialkommission 2003/8 zutreffend erwähnt wurde – immer eine
Rückweisung an die Kommission möglich, welche nach dem klaren Willen des Ge-
setzgebers in ihren Beratungen vor öffentlicher Einflussnahme geschützt werden
sollte. Nach Abschluss der Beratungen im Kantonsratsplenum ist dies aber nicht
2016
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mehr möglich bzw. die Kommission kann nicht mehr mit dem betreffenden Gesetz-
gebungsprojekt befasst werden. Dementsprechend wird auch im Verfassungs-
kommentar die Auffassung vertreten, der Abschluss der Beratungen im Kantonsrat
sei für den Zeitpunkt der Einsichtgewährung in die Protokolle der Kantonsrats-
kommissionen massgebend (vgl. dazu Dubach/Marti/Spahn, S. 133 bei Fn. 407
und S. 152 Fn. 473).
3.3.2. Das Büro des Kantonsrats bringt nun aber in der angefochtenen Verfügung
und in seiner Beschwerdeantwort einen neuen, im seinerzeitigen Gesetzgebungs-
verfahren nicht erwähnten Gesichtspunkt ins Spiel, wonach eine Irreführung der
Stimmberechtigten durch aus dem Zusammenhang gerissene Aussagen und Mei-
nungen in den Abstimmungskämpfen verhindert werden müsse. Es mag zutreffen,
dass bei Einsichtsmöglichkeit in die Kommissionsprotokolle bereits im Zeitpunkt
der Vorbereitung und Durchführung von Volksabstimmungen über die betreffende
Vorlage in den Abstimmungskämpfen vermehrt auf Äusserungen von Kommissi-
onsmitgliedern in der vorberatenden Kommission hingewiesen wird. Dies zu ver-
hindern begründet aber kein schützenswertes öffentliches Interesse, welches die
Gewährung der Protokolleinsicht auf dem Wege der Auslegung bis nach der Volks-
abstimmung hinauszuschieben vermöchte. Wie die Beschwerdeführer zu Recht
erwähnen, entspricht es vielmehr dem Sinn einer offenen demokratischen Aus-
einandersetzung, dass möglichst alle relevanten Aspekte des betreffenden Ge-
schäfts zur Diskussion kommen können. Dazu aber gehören insbesondere die Vor-
beratungen in den Parlamentskommissionen, zumal in diesen – wie dargelegt –
die neuen Rechtsetzungsakte massgebend geprägt werden (vgl. dazu oben E. 2.3;
vgl. zu dem im Zusammenhang mit der Ausübung der politischen Rechten beson-
ders bedeutsamen Grundsatz der Informationsfreiheit und der freien Kommunika-
tionskultur auch Art. 16 Abs. 3 sowie Art. 34 Abs. 2 BV). Irreführende Äus-
serungen in Abstimmungskämpfen können nie ausgeschlossen werden, doch ent-
spricht es dem System unserer direkten Demokratie, dass solche Äusserungen
nicht präventiv ausgeschlossen werden sollen. Vielmehr haben nötigenfalls der
Kantonsrat bzw. dessen Büro als vorbereitendes Gesetzgebungsorgan oder der
Regierungsrat als verantwortliche Exekutivbehörde auf Fehlinformationen hinzu-
weisen und es verbleiben überdies für allfällig betroffene Einzelpersonen die privat-
und strafrechtlichen Rechtsschutzmöglichkeiten und für die Stimmberechtigten
auch die Möglichkeit der Ergreifung einer Wahl- oder Abstimmungs-
beschwerde (vgl. zum Schutz einer korrekten demokratischen Willensbildung im
Zusammenhang mit privaten Interventionen auch die Hinweise bei Glaser/Brunner,
Der Einsatz strafrechtlich verbotener Mittel bei Abstimmungen aus verfassungs-
rechtlicher Perspektive, in Jusletter vom 8. Juni 2015, insbesondere Rz. 8 f.). Das
einzig zulässige öffentliche Gegeninteresse an einer frühzeitigen Protokolleinsicht
kann daher in diesem Zusammenhang nur darin bestehen, dass dadurch die freie
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Meinungsbildung und Konsensfindung in der Kommissionsarbeit beeinträchtigt
werden könnte, weil sich die Kommissionsmitglieder mehr zurückhalten werden,
wenn sie wissen, dass ihre Aussagen und ihr Verhalten in der Kommission nach
Abschluss der Kommissionsarbeit öffentlich bekannt werden können. Dies aber hat
der Gesetzgeber – wie dargetan (vgl. E. 2.5) – bewusst in Kauf genommen und es
ändert sich daran in grundsätzlicher Hinsicht nichts, ob die Einsicht nun bereits
während der Vorbereitung und Durchführung einer Volksabstimmung oder erst da-
nach gewährt wird, auch wenn von der Einsichtsmöglichkeit vor einer Abstimmung
wohl noch vermehrt Gebrauch gemacht werden wird. Ein Aufschub der Einsichts-
möglichkeit bis nach unbenutztem Ablauf der Referendumsfrist bzw. Durchführung
der betreffenden Volksabstimmung kann daher – entgegen der Auffassung des
Beschwerdegegners – nicht auf dem Wege einer teleologischen Auslegung von
Art. 14 Abs. 1bis KRG begründet werden. Vielmehr spricht auch der Grundsatz einer
offenen und informierten demokratischen Willensbildung dafür, dass in dieser
Phase bereits Einsicht in die Kommissionsprotokolle genommen werden kann,
wenn diese schon grundsätzlich öffentlich zugänglich gemacht werden müssen.
3.4. Die Einsicht in die Kommissionsprotokolle ist somit entsprechend dem vom
Gesetzgeber zum Ausdruck gebrachten Willen (vgl. dazu oben E. 2.5) und der Auf-
fassung in der Literatur (vgl. Dubach/Marti/Spahn, S. 152 Fn. 473) gemäss Art. 14
Abs. 1bis KRG ab Abschluss der Beratungen im Kantonsrat und damit vor Ablauf
der Referendumsfrist bzw. vor der allfälligen Durchführung einer Volksabstimmung
nach Massgabe von Art. 8a und Art. 8b OrgG zu gewähren. Dass im Kanton Zug
aufgrund der dortigen Materialien eine andere Praxis besteht (vgl. Erwägung 2.6),
vermag hieran nichts zu ändern, zumal die Zuger Regelung schon vom Wortlaut
her bezüglich des Schutzes des politischen Entscheidfindungsprozesses weiter
abgefasst ist als Art. 14 Abs. 1bis KRG. Für die Einsicht auch in die Kommissions-
protokolle sehen die Vorschriften von Art. 8a und Art. 8b OrgG im Übrigen vor, dass
jede Person ein Recht auf Einsicht in amtliche Akten hat, soweit nicht über-
wiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen, wobei die Gesuche
um Akteneinsicht schriftlich einzureichen sind und für besonderen Aufwand eine
Gebühr verlangt werden kann (Art. 8a Abs. 1, 3 und 4 OrgG). In Art. 8b OrgG wer-
den sodann mögliche, der Einsicht entgegenstehende überwiegende öffentliche
oder private Interessen beispielhaft und nicht abschliessend aufgezählt. Wie die
Beschwerdeführer in ihren Rechtsschriften zu Recht festhalten, ist grundsätzlich
nicht zu sehen, dass einer dieser Fälle bei Kommissionsprotokollen zu Recht-
setzungsgeschäften zutreffen könnte. Insbesondere kann der Schutz der Ent-
scheidfindung gemäss Art. 8b Abs. 1 lit. a OrgG nicht angerufen werden, da der
Kantonsrat für die Kommissionsberatungen durch die Regelung von Art. 14
Abs. 1bis KRG darauf bewusst verzichtet hat (vgl. ähnlich auch das erwähnte Urteil
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des Zuger Verwaltungsgerichts vom 30. März 2016, E. 3c). Freilich kann sich aus-
nahmsweise, wenn im Rahmen der Beratung von Rechtsetzungsvorlagen allenfalls
konkrete Einzelfälle ohne Anonymisierung erörtert werden, ergeben, dass einzelne
Passagen des Protokolls vor einer allgemeinen Einsicht geschützt bleiben bzw.
abgedeckt werden müssen. Bei hier nicht zur Diskussion stehenden Geschäften
der parlamentarischen Oberaufsicht (inkl. Wahlen des Kantonsrats) können dem-
gegenüber wohl vermehrt Gründe im Sinne von Art. 8b OrgG für einen Ausschluss
oder eine nur eingeschränkte Akteneinsicht bestehen. Demzufolge aber ist der Be-
schwerdeantrag Ziff. 3 betreffend Einsicht in die Kommissionsprotokolle ab Ab-
schluss der Beratungen des Kantonsrats grundsätzlich gutzuheissen – mit der er-
wähnten Einschränkung namentlich für Protokolle zu Geschäften der parlamenta-
rischen Oberaufsicht oder bezüglich der Erörterung nicht anonymisierter Einzelfälle
im Rahmen der Beratung von Rechtsetzungsvorlagen.
4.1. Umstritten ist schliesslich die Art und Weise der Einsicht in die Kommis-
sionsprotokolle gemäss Art. 14 Abs. 1bis KRG. Während die Beschwerdeführer be-
reits in ihren Einsichtsgesuchen eine Aushändigung der Kommissionsprotokolle in
schriftlicher oder elektronischer bzw. digitaler Form verlangt haben (vgl. E. 1.4),
will das Büro des Kantonsrats die Einsicht nur auf dem Büro des Kantonsrats-
sekretariats gewähren, wobei die Protokolle weder kopiert, fotografiert, gefilmt
noch gescannt werden dürfen (vgl. dazu die Information der Beschwerdeführer
über den Beschluss des Ratsbüros vom 14. Dezember 2015 durch das Mail der
Kantonsratssekretärin vom 2. Januar 2016 sowie das Protokoll der Ratsbüro-Sit-
zung vom 14. Dezember 2015. Diese Einschränkung wurde vom Beschwerdegeg-
ner weder im erwähnten Mail vom 2. Januar 2016 noch in den angefochtenen Ver-
fügungen und auch nicht in den Vernehmlassungen des Ratsbüros im vorliegen-
den Beschwerdeverfahren bzw. im Protokoll der Ratsbüro-Sitzung vom 14. De-
zember 2015 näher begründet. Das Ratsbüro ist aber offenbar der Auffassung, die
Bestimmung von Art. 14 Abs. 1bis KRG sehe nur ein Recht auf Einsichtnahme auf
dem Ratsbüro, nicht aber weitergehende Einsichtsmöglichkeiten vor. In der Be-
schwerdeantwort hat das Ratsbüro überdies darauf hingewiesen, dass die von den
Beschwerdeführern angeführten Vorschriften des Bundes, namentlich das Bun-
desgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung vom 17. Dezember 2004
(Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ, SR 152.3) bzw. die E-Government-Strategie
Schweiz, für den Kanton Schaffhausen nicht gälten bzw. daraus keine Ansprüche
im Sinne des Beschwerdeantrags Ziff. 4 abgeleitet werden könnten.
4.2. Die Beschwerdeführer machen demgegenüber geltend, die Einsicht in die
Kommissionsprotokolle und internen Unterlagen des Kantonsrats werde vom Kan-
tonsrat bzw. dessen Organen rechtsungleich und völlig willkürlich gehandhabt.
Während dem Beschwerdeführer 2 mit E-Mail vom 18. August 2015 auf Gesuch
2016
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hin vom Präsidenten der kantonsrätlichen Geschäftsprüfungskommission (GPK)
verschiedene GPK-Protokolle in Form von PDF-Dateien zugestellt worden seien
und das Protokoll der Ratsbüro-Sitzung vom 14. Dezember 2015 in schriftlicher
Kopie abgegeben worden sei, wolle der Beschwerdegegner in Kommissionsproto-
kolle nun nur auf dem Ratsbüro Einsicht gewähren, wobei lediglich von Hand oder
mit dem Computer Notizen gemacht, aber keine Fotos, Scans oder Kopien ange-
fertigt werden dürften (vgl. Protokoll der Sitzung des Ratsbüros vom 14. Dezember
2015, S. 2). Andererseits sei die Liste der Interessenbindungen der Ratsmitglieder,
in welche Angaben gemäss Art. 4 KRG auf dem Ratssekretariat Einsicht genom-
men werden könne, im Internet aufgeschaltet. Dieses unterschiedliche Vorgehen
verletze das Willkürverbot und den Grundsatz von Treu und Glauben. Eine bürger-
freundliche und praktische bzw. kostengünstige Handhabung der erwähnten Ein-
sichtsvorschriften (vgl. dazu auch Art. 39 Abs. 1 KV) und das Öffentlichkeitsprinzip
mit seinem Teilgehalt der Authentizität und Integrität des Informationsträgers (vgl.
dazu Art. 47 KV) verlangten vielmehr, dass einsichtsberechtigte Daten, die in digi-
taler Form vorhanden seien, den um Einsicht ersuchenden Gesuchstellern auch in
dieser Form zur Verfügung gestellt würden, womit seitens des Ratssekretariats
auch keine Zeit für die Beaufsichtigung der Einsicht aufgewendet werden müsse.
Ein entsprechender Anspruch ergebe sich zum Beispiel auch ausdrücklich aus
Art. 6 Abs. 2 BGÖ. Jedenfalls aber seien die Protokolle auf Wunsch des Gesuch-
stellers hin in schriftlicher Kopie – allenfalls gegen angemessene Gebühr – abzu-
geben, wie dies gemäss den ebenfalls auf Art. 47 KV abgestützten Richtlinien über
die Einsicht in Entscheide des Obergerichts vom 23. April 2004 (Amtsblatt 2004,
S. 602 f.) auch bei der Einsicht in Justizakten der Fall sei. Die Verweigerung der
elektronischen Zustellung von Kommissionsprotokollen stehe im Übrigen auch
nicht im Einklang mit der E-Government-Strategie Schweiz, welcher sich die Kon-
ferenz der Kantonsregierungen und auch der Kanton Schaffhausen angeschlossen
hätten (vgl. Vereinbarung von Regierungsrat und Stadtrat Schaffhausen vom
9./16. November 2010, SHR 172.601).
4.3. Art. 14 Abs. 1bis KRG sieht i.V.m. Art. 8a Abs. 3 und 4 OrgG vor, dass
Gesuche um Einsicht in die Kommissionsprotokolle des Kantonsrats schriftlich ein-
zureichen sind und für besonderen Aufwand eine Gebühr erhoben werden kann.
Diese Regelung rechtfertigt sich insbesondere hinsichtlich der Protokolleinsicht in
Belangen der parlamentarischen Oberaufsicht, wo stets geprüft werden muss, ob
nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen einer Einsicht ganz oder
teilweise entgegenstehen, was allenfalls auch eine teilweise Abdeckung oder Ano-
nymisierung des Protokollinhalts erfordert (vgl. dazu oben E. 3.4.). Bei Einsicht in
die Kommissionsprotokolle betreffend Rechtsetzungsakte könnte demgegenüber
– wie bei den Protokollen des Kantonsratsplenums – nach Abschluss der Beratun-
2016
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gen im Kantonsrat an sich auch eine Publikation im Internet ins Auge gefasst wer-
den, zumal kaum überwiegende gegenteilige Interessen denkbar sind und eine
entsprechende Einsichtsmöglichkeit daher tatsächlich sehr bürgerfreundlich, kos-
tengünstig und praktisch wäre (zum Vorbehalt bezüglich der Erörterung nicht ano-
nymisierter konkreter Einzelfälle vgl. allerdings ebenfalls oben E. 3.4.). Allerdings
sehen weder Verfassung noch Gesetz eine Publikation ausdrücklich vor, weshalb
darauf kein Rechtsanspruch besteht. Daraus, dass der Kantonsrat über den Wort-
laut von Art. 4 KRG hinaus von sich aus eine Internetpublikation der Liste der In-
teressenbindungen vorgenommen hat, kann für die vorliegende Frage nichts ab-
geleitet werden. Es handelt sich nicht um denselben Gegenstand, und es bestehen
durchaus Gründe für eine Ungleichbehandlung der betreffenden ganz unterschied-
lichen Unterlagen, weil eine jederzeitige Einsicht in die erwähnte Liste sinnvoll ist
und dem heutigen Standard hinsichtlich der Transparenz solcher Angaben ent-
spricht, was für die Kommissionsprotokolle nicht in gleichem Mass zutrifft. Im Üb-
rigen haben die Beschwerdeführer eine Internetpublikation der Kommissionsproto-
kolle in ihren Beschwerdeanträgen auch nicht verlangt. Auch für die Zustellung von
Kommissionsprotokollen an Gesuchsteller in PDF-Form besteht sodann kein
Rechtsanspruch, zumal auch das ebenso wichtige prozessuale Akteneinsichts-
recht einen solchen Anspruch ebenfalls nicht gewährt, sofern nicht besondere
Bestimmungen bestehen, wie dies z.B. nach Art. 6 Abs. 2 BGÖ oder Art. 26
Abs. 1bis des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember
1968 (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG, SR 172.021) der Fall ist (vgl. dazu
Alain Griffel, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar VRG/ZH, § 8 Rz. 16 ff., S. 202 ff.,
insbesondere Rz. 18 mit weiteren Hinweisen). Hingegen erfordert auch das Akten-
einsichtsrecht nach Art. 47 Abs. 3 KV bzw. Art. 14 Abs. 1bis KRG sinngemäss, dass
ein sorgfältiges Studium der entsprechenden Unterlagen und ein effektives Kennt-
nisnehmen der entsprechenden Dokumente möglich ist, da das Einsichtsrecht
sonst nicht wirkungsvoll ausgeübt werden kann. Die Einsichtsberechtigten sind da-
her befugt, Notizen zu erstellen, und haben – auch wenn dies in Verfassung und
Gesetz nicht ausdrücklich festgehalten wird – grundsätzlich Anspruch darauf, Fo-
tokopien dieser Akten anzufertigen oder anfertigen zu lassen, wobei für den ent-
sprechenden Aufwand gemäss Art. 8a Abs. 4 OrgG eine angemessene Gebühr
erhoben werden kann (vgl. dazu auch Griffel, § 8 Rz. 19 f., S. 203 f.; für Justizakten
auch die erwähnten Richtlinien des Obergerichts vom 23. April 2004, Ziff. 5).
4.4. Hieraus ergibt sich, dass auch für die Einsicht in Kommissionsprotokolle
nach Art. 14 Abs. 1bis KRG grundsätzlich nur ein Rechtsanspruch auf Einsicht an
Ort und Stelle (Ratssekretariat) bzw. auf Anfertigung oder Aushändigung von Ko-
pien besteht. Ob das Kantonsratsbüro darüber hinaus Protokolle den Gesuchsstel-
lern auch in PDF-Form zur Verfügung stellen oder gar im Internet publizieren will,
2016
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steht dagegen ganz im Ermessen des Beschwerdegegners, zumal Entsprechen-
des tatsächlich – wie das Ratsbüro zu Recht geltend macht – weder aus den nur
für die Bundesverwaltung und weitere Organisationen des Bundes – nicht aber für
die Kantone – geltenden Vorschriften des BGÖ (vgl. Art. 2 BGÖ), noch aus der E-
Government-Strategie Schweiz abgeleitet werden kann, wobei letztere ohnehin nur
eine Absichtserklärung sowie ein behördliches Handlungsprogramm, nicht aber
eine Rechtsgrundlage für konkrete Rechte und Pflichten der Bürgerinnen und Bür-
ger bildet (vgl. dazu auch Andreas Glaser, Der elektronisch handelnde Staat, ZSR
2015 II S. 259 ff., insbesondere S. 291 ff. mit weiteren Hinweisen). Dasselbe gilt
für den blossen behördlichen Tätigkeitsgrundsatz von Art. 39 Abs. 1 KV und für
das in Art. 47 Abs. 3 KV in allgemeiner Form vorgesehene Akteneinsichtsrecht,
aus welchen Grundsätzen bzw. Garantien sich ebenfalls nicht weitergehende
rechtlich zwingende Anforderungen für die Art der Akteneinsicht ableiten lassen
(vgl. zu diesen Bestimmungen auch Dubach/Marti/Spahn, S. 119 und S. 136 f.).
4.5. Allerdings ist der Beschwerdegegner darauf hinzuweisen, dass die Einsicht
in Kommissionsprotokolle nach Art. 14 Abs. 1bis KRG rechtsgleich und willkürfrei
vorgenommen werden muss. Soweit eine entsprechende Differenzierung sich nicht
sachlich begründen lässt (z.B. Speicherung der Protokolle in unterschiedlicher
Form), muss daher diese Einsicht allen Gesuchstellern nach gleichen Grundsätzen
gewährt werden. Es geht daher nicht an, dass in einem Fall die Protokolle in PDF-
Form zur Verfügung gestellt werden, in einem anderen dagegen nicht, obwohl das
Protokoll in beiden Fällen in vollem Umfang zur Einsicht frei gegeben wird. Da bis-
her noch keine klare Praxis besteht, sondern eine solche – auch unter Berücksich-
tigung des vorliegenden Entscheids – zuerst gefunden werden muss, kann aller-
dings aus vereinzelten grosszügigeren Einsichtsmodalitäten, wie sie dem Be-
schwerdeführer 2 im vergangenen Jahr gewährt wurden, für die zukünftige Praxis
nichts abgeleitet werden.
4.6. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Feststellungsantrag unter
Ziff. 4 der Beschwerdeanträge nur insoweit gutzuheissen ist, als festzustellen ist,
dass das Einsichtsrecht auch das Recht umfasst, die Herstellung oder Aushändi-
gung von Kopien der betreffenden Protokolle – allenfalls gegen eine angemessene
Gebühr – zu verlangen. Die weitergehenden Rechtsbegehren unter diesem Punkt
sind dagegen – vorbehältlich der Hinweise hinsichtlich der erforderlichen rechts-
gleichen und willkürfreien Praxis – abzuweisen.