Decision ID: cae65e38-54af-4c6b-aa09-450212254d07
Year: 2022
Language: fr
Court: GE_CJ
Chamber: GE_CJ_013
Canton: GE
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

EN FAIT
1) L’Aéroport international de Genève (ci-après : AIG) est un établissement de droit public autonome jouissant de la personnalité juridique ayant pour but d’exploiter l’aéroport et ses installations.![endif]>![if>
2) Par arrêté du 28 mai 2014, le Conseil d’État a désigné Madame A_ présidente du conseil d’administration (ci-après : CA) de l’AIG pour la période du 1
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janvier 2015 au 31 mai 2018.![endif]>![if>
Par arrêté du 14 novembre 2018, le Conseil d’État a fixé la composition du CA de l’AIG pour la période du 1
er
décembre 2018 au 30 novembre 2023 (ch. 1) et désigné Mme A_ en qualité de présidente (ch. 2). Le Conseil d’État a, par arrêté du 6 février 2019, fixé la composition du CA pour la période allant jusqu’au 30 novembre 2023 (ch. 1) et confirmé la désignation de Mme A_ en qualité de présidente (ch. 2).
3) Par message téléphonique (SMS) du 30 janvier 2022, Monsieur B_, Conseiller d’État en charge du département C_
(ci-après : C_), a sollicité un entretien avec Mme A_.![endif]>![if>
4) Cet entretien a eu lieu le 2 février 2022.![endif]>![if>
Selon un rapport, non daté, rédigé par Mme A_, M. B_ l’aurait informée, lors de cet entretien, qu’entre eux, cela n’avait « jamais matché ». Plusieurs personnes lui avaient rapporté qu’elle avait émis des critiques à son égard. C’était à un « tel point qu’il n’arrivait pas à le croire ». C’était pour cette raison, qu’au fil du temps, sa confiance en elle s’était érodée. M. B_ lui avait également dit qu’il la trouvait « moins motivée », qu’elle n’avait plus le « feu sacré » et qu’elle était « assez en retrait » lors des dernières séances. Pour ces raisons, M. B_ lui avait demandé de démissionner. Il lui proposait une sortie « élégante » avec les remerciements du Conseil d’État et une communication positive pour mi-février, ou au plus tard fin février. Mme A_ lui avait alors demandé ce qui allait se passer si elle ne démissionnait pas, ce à quoi il avait répondu qu’elle devait écouter le message du Conseil d’État. Lorsque Mme A_ avait rétorqué qu’elle ne pensait pas avoir commis de faute grave, M. B_ avait admis qu’il aurait dû lui en parler depuis 2019. Enfin, Mme A_ avait indiqué qu’elle trouvait tout cela « brutal et cavalier » et qu’elle avait « besoin de réfléchir ».
5) Par SMS du 10 février 2022, M. B_ a invité Mme A_ à bien vouloir « s’exécuter » en lui adressant un courrier d’ici au 16 février 2022, et cela « dans l’intérêt de l’institution ».![endif]>![if>
6) Par courriel du 15 février 2022 adressé à M. B_,
Mme A_ a indiqué avoir pris le temps de la « vraie réflexion ». Elle exerçait la fonction de présidente depuis désormais plus de sept ans avec « probité et diligence ». Elle entendait ainsi poursuivre son mandat jusqu’à son terme, avec pour seul objectif de défendre les intérêts de l’AIG. Aucune des conditions de l’art. 23 al. 1 et 2 de la loi sur l’organisation des institutions de droit public du 22 septembre 2017 (LOIDP -
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) n’étaient réalisées. À cela s’ajoutait qu’en ces périodes difficiles, il n’était nul besoin de créer des turbulences supplémentaires.![endif]>![if>
7) Par courriel du 22 février 2022, Mme A_ a informé
M. B_ de ce que le conseil de direction (ci-après : CD) avait « formellement manifesté » son soutien par un vote. Elle confirmait ainsi sa volonté de poursuivre son engagement en faveur de l’AIG jusqu’au terme de son mandat. Plusieurs éléments étaient ressortis de sa discussion avec le CD, à savoir qu’un départ de la présidente en cette période d’incertitude économique serait mal compris tant par le CA que par la direction générale et les collaborateurs de l’AIG, que le risque d’image pour l’institution n’était pas à minimiser, qu’un renouvellement de la présidence dans un processus de gouvernance adéquat méritait réflexion, ainsi qu’une planification non précipitée, et que la défense des intérêts de l’AIG avait été son objectif principal dans toutes les discussions ou négociations. Plusieurs réalisations à porter à son bilan durant ses plus de sept années de présidence méritaient d’être relevées, soit :![endif]>![if>
- la mise en œuvre d’une organisation et de processus internes nécessaires à la bonne gestion d’une entreprise de cette taille, à la suite des différentes affaires vécues à l’AIG, comprenant la mise en place d’un service d’audit interne, d’une plateforme externe de lanceurs d’alerte, d’un règlement d’organisation et de gouvernance du CA, d’une directive de gestion des conflits d’intérêts ;![endif]>![if>
- l’investissement dans le Comité de pilotage et le suivi de deux grands projets de l’AIG, à savoir l’Aile Est et le tri-bagages ;![endif]>![if>
- la participation à la « Task Force » de crise afin de maintenir l’activité et éviter les dégâts collatéraux, notamment financiers ;![endif]>![if>
- la présence et l’écoute de l’ensemble des collaborateurs de l’AIG.![endif]>![if>
8) Par courriel du 24 février 2022, M. B_ a informé
Mme A_ de ce que le Conseil d’État envisageait de procéder à un changement de présidence de l’AIG. Le lien de confiance indispensable entre le président de l’AIG et le Conseil d’État, autorité de surveillance, singulièrement le magistrat en charge du département auquel était rattaché l’AIG, était « manifestement et irrémédiablement rompu ». Par ailleurs, contrairement à ses dires, aucun vote n’avait eu lieu au sein du CD. Mme A_ avait du reste fait en sorte que le CD se retrouve sans le représentant du Conseil d’État au CA alors que ce dernier avait dûment participé à la séance, mais l’avait quittée puisqu’elle était censée être terminée. Cela étant, il avait pris bonne note de sa volonté de poursuivre son engagement en faveur de l’aéroport. Ainsi, seul un changement de présidence était envisagé, et non une révocation du CA. Mme A_ était invitée à lui communiquer sa position d’ici au 28 février 2022.![endif]>![if>
9) Par courriel du 28 février 2022, Mme A_ a informé
M. B_ de ce qu’un changement de présidence serait préjudiciable pour l’institution. L’AIG n’était pas sorti des difficultés liées à la crise sanitaire. Elle confirmait son investissement dans sa charge de présidente, ainsi que sa ferme détermination à défendre les intérêts de l’aéroport jusqu’à la fin de son mandat. Elle avait toujours accompli sa tâche avec la plus grande diligence et il n’y avait aucun juste motif pour la révoquer dans sa fonction de présidente, ou de membre du CA. Les membres du CD avaient « clairement et presque unanimement (une abstention) » exprimé leur soutien à sa démarche. M. B_ pouvait compter sur sa pleine et entière collaboration ainsi que l’engagement de son conseil.![endif]>![if>
10) Par courrier du 2 mars 2022, le Conseil d’État a informé Mme A_ avoir pris la décision de procéder à un changement de présidence du CA de l’AIG. Il était dans l’intérêt public que ce lien soit fondé sur un rapport de confiance solide, étant rappelé que les institutions de droit public étaient placées sous la surveillance du Conseil d’État. Or, par sa posture, l’indispensable lien de confiance avait été irrémédiablement rompu entre elle et le magistrat chargé du DI.![endif]>![if>
11) Par arrêté du même jour, déclaré exécutoire nonobstant recours et publié dans la feuille d’avis officielle (ci-après : FAO) du 10 mars 2022, le Conseil d’État a désigné Monsieur D_ président du CA de l’AIG, en remplacement de Mme A_.![endif]>![if>
12) Par acte du 8 mars 2022, Mme A_ a interjeté recours devant la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre cet arrêté, concluant à son annulation et à ce qu’il soit constaté qu’elle était présidente de l’AIG jusqu’au 30 novembre 2023. À titre préalable, elle a requis la restitution de l’effet suspensif.![endif]>![if>
L’arrêté attaqué modifiait « profondément » sa situation juridique, ce qui avait une influence sur ses droits généraux, mais également sur sa rémunération, qui passait d’un montant annuel de CHF 120'000.- à CHF 5'000.-. Il s’agissait dès lors d’une décision formatrice susceptible de recours.
La décision querellée violait son droit d’être entendue, dès lors qu’elle était insuffisamment motivée. La seule mention d’une rupture du lien de confiance dans le courrier d’accompagnement ne lui permettait pas de saisir les reproches qui lui étaient faits.
Au vu de l’autonomie qui devait être accordée à l’AIG en sa qualité d’établissement public autonome, le Conseil d’État ne pouvait changer, soit révoquer, le président qu’en présence de justes motifs. Les interprétations littérale, systématique et téléologique de l’art. 47 LOIDP imposaient cette approche. Une révocation n’était possible qu’en cas de violation des « devoirs de service ». Or, le Conseil d’État s’était limité à mentionner un lien de confiance, ce qui ne correspondait pas à une violation de ses devoirs de service. L’arrêté entrepris ne reposait dès lors sur aucune base légale et violait le principe de la légalité.
À l’appui de son recours, Mme A_ a notamment produit un courriel qu’elle avait adressé le 4 mars 2022 à M. D_, dans lequel elle se plaignait de ce que l’accès à sa messagerie électronique avait été bloqué.
13) Le 15 mars 2022, le Conseil d’État a conclu au rejet de la requête de restitution de l’effet suspensif.![endif]>![if>
14) Par réplique du 21 mars 2022, Mme A_ a persisté dans ses conclusions sur effet suspensif.![endif]>![if>
15) Par décision du 23 mars 2022 (
ATA/309/2022
), la chambre de céans a refusé de restituer l’effet suspensif au recours.![endif]>![if>
16) Par réponse au fond du 8 avril 2022, le Conseil d’État a conclu à l’irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.![endif]>![if>
L’arrêté attaqué constituait un acte d’organisation interne. La modification de la présidence de l’AIG n’était que le résultat indirect d’une attribution de tâches différentes afin de sauvegarder la bonne marche de l’administration et la bonne gouvernance de l’AIG. Il ne pouvait dès lors pas faire l’objet d’un recours.
Mme A_ avait eu à plusieurs reprises la possibilité de s’entretenir avec le magistrat chargé du C_ sur les griefs qui lui étaient reprochés, tant oralement que par écrit. La lettre d’accompagnement contenait l’explication des raisons ayant conduit le Conseil d’État à prendre l’acte administratif contesté. Mme A_ savait pertinemment quels étaient les éléments qui avaient motivé le changement de présidence au sein du CA de l’AIG, de sorte que son droit d’être entendue avait été pleinement respecté.
Contrairement à ce que soutenait Mme A_, l’art. 47 al. 2 LOIDP, en tant qu’il s’appliquait aux « autres institutions » n’était pas applicable en l’espèce. L’AIG étant un établissement public principal conformément à
l’art. 3 let. b LOIDP, seul l’art. 38 LOIDP était applicable. Or, conformément à la teneur claire des art. 38 al. 2 LOIDP et 12 de la loi sur l’Aéroport international de Genève du 10 juin 1983 (LAIG –
H 3 25
), le Conseil d’État n’était soumis à aucune contrainte pour désigner la présidence de l’AIG autre que celle de la choisir parmi les membres du CA désignés par lui-même ou par le Grand Conseil. La loi ne mentionnait pas de durée pour laquelle la personne choisie était désignée à la présidence. Du point de vue de la lettre claire de la disposition, le Conseil d’État était a contrario également libre de modifier la désignation de la présidence en tout temps et sans besoin de motif particulier, sous réserve du respect des principes constitutionnels régissant l’ensemble de son activité. D’un point de vue systématique, contrairement à la qualité de membre du CA pour laquelle une durée de nomination et des dispositions particulières sur la révocation étaient prévues par la LOIDP, il n’y avait aucune mention de la procédure à suivre pour modifier la présidence ou la vice-présidence du CA. Quant à l’interprétation téléologique, elle devait être comprise comme laissant la possibilité au Conseil d’État de modifier la présidence de l’AIG en tout temps et sans qu’il y ait lieu de réaliser les conditions de l’art. 23 LOIDP, et cela à l’instar de la réglementation prévue pour la société anonyme, qui permettait à l’organe de désignation de modifier la présidence du CA sans motif particulier et en tout temps.
La modification de la présidence respectait enfin les grands principes du droit administratif. Le Conseil d’État n’avait pu que constater que le lien de confiance entre le Conseiller d’État en charge du C_ et la présidente de l’AIG « indispensable à la sauvegarde de la bonne marche de l’administration et la bonne gouvernance de l’AIG » avait été « irrémédiablement rompu ». En effet, depuis que l’AIG avait été rattaché au C_, le Conseiller d’État en charge de ce département avait eu vent du fait que Mme A_ se « permettait de faire régulièrement état, auprès de tiers, de commentaires dénigrants, voire injurieux, sur son action et sur sa personne ». Il était ainsi notamment revenu aux oreilles du Conseiller d’État que Mme A_ avait indiqué à des tiers, au sujet d’une séance tenue avec lui, que « c’était du foutage de gueule » ou bien que Mme A_ se permettait d’émettre des remarques à son sujet telles que « il était complètement à la rue, il n’y comprenait strictement rien ». En changeant la présidence du CA, le Conseil d’État avait agi dans l’intérêt de la collectivité publique au bon fonctionnement de l’administration et à la bonne gouvernance de l’établissement. L’autonomie que devaient avoir les administrateurs d’un établissement public autonome dans l’exercice de leur fonction devait cohabiter avec un lien de confiance fort et respectueux entre le président d’une telle institution et le magistrat chargé du département auquel elle est rattachée. L’arrêté respectait en outre le principe de la proportionnalité puisque l’autorité intimée s’était limitée à retirer la présidence à Mme A_, sans la révoquer du CA, afin de tenir compte de sa volonté de poursuivre son engagement en faveur de l’AIG.
À l’appui de sa réponse, le Conseil d’État a notamment produit :
- un communiqué de presse du Conseil d’État du 9 mars 2022 annonçant le changement de présidence de l’AIG, rappelant « le rôle particulier de la présidence de l’AIG, dont l’une des missions était d’assurer la liaison entre le CA qu’elle présidait et le Conseil d’État, par le truchement de son magistrat chargé du C_ » et remerciant Mme A_ pour l’activité déployée en sa qualité de présidente depuis le 1
er
février 2015 ;![endif]>![if>
- un communiqué de presse du CA de l’AIG du même jour, prenant acte de l’arrêté du Conseil d’État du 2 mars 2022 et précisant qu’aucune faute n’était à reprocher à Mme A_, qui avait toujours œuvré dans l’intérêt de l’AIG. Le CA prenait également note de la rupture du lien de confiance entre le Conseil d’État et Mme A_, précisant que cette situation leur appartenait et que le CA le regrettait, ce dernier gardant pour sa part une entière confiance en Mme A_.![endif]>![if>
17) a. Par réplique du 5 mai 2022, Mme A_ a persisté dans ses conclusions.![endif]>![if>
Le Conseil d’État ne livrait toujours aucune motivation à sa décision. Les allégués mentionnés dans sa réponse étaient totalement contestés et n’avaient pas été abordés avec M. B_. Ils n’étaient au demeurant pas situés dans le temps et leur source n’était pas mentionnée.
Le dossier était au demeurant incomplet. Il ne contenait aucun élément relatif aux sources des reproches soulevés par le Conseil d’État. Il manquait également au dossier la lettre de mission signée par le Conseil d’État et elle-même le 25 septembre 2019 et selon laquelle une « fin de mission » ne pouvait intervenir que pour de « justes motifs ».
L’approche du Conseil d’État était une négation même de l’autonomie de l’établissement public. En raison de celle-ci, le Conseil d’État ne pouvait pas intervenir à sa guise pour en changer le président. L’analogie faite avec le droit privé n’était pas pertinente, puisque le renvoi au droit privé nécessitait une base légale. Or, ni la LAIG, ni la LOIDP ne prévoyaient un tel renvoi.
Le Conseil d’État ne disposait que d’un pouvoir de surveillance qui limitait son droit d’intervention dans la gestion de l’établissement public. Ni la LOIDP, ni la LAIG ne lui permettaient de révoquer le président de l’AIG en tout temps sans motif. La seule disposition qui mentionnait la révocation était l’art. 23 LOIDP, qui devait dès lors être appliquée.
b. À l’appui de sa réplique, Mme A_ a produit la lettre de mission signée le 25 septembre 2019, ainsi qu’un premier projet de celle-ci.
18) Sur ce, la cause a été gardée à juger, ce dont les parties ont été informées.![endif]>![if>

EN DROIT
1) Le recours a été interjeté en temps utile (art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA -
E 5 10
) devant la juridiction compétente (art. 132 al. 1 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ -
E 2 05
).![endif]>![if>
2) L’autorité intimée conclut à l’irrecevabilité du recours, faisant valoir que l’arrêté du 2 mars 2022 ne serait pas une décision attaquable. Il convient donc, en premier lieu, de se pencher sur la nature de ce document.![endif]>![if>
3) a. Selon l'art. 132 al. 2 LOJ, le recours à la chambre administrative est ouvert contre les décisions des autorités et juridictions administratives au sens des art. 4, 4A, 5, 6 al. 1 let. a et e, et 57 LPA. Sont réservées les exceptions prévues par la loi.![endif]>![if>
b. En vertu de l'art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions au sens de l'art. 1 LPA, les mesures individuelles et concrètes prises par l'autorité dans les cas d'espèce fondées sur le droit public fédéral, cantonal, communal et ayant pour objet : de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations (let. a) ; de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits, d'obligations ou de faits (let. b) ; de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (let. c). Lorsqu'une autorité mise en demeure refuse sans droit de statuer ou tarde à se prononcer, son silence est assimilé à une décision (art. 4 al. 4 LPA).
En droit genevois, la notion de décision est calquée sur le droit fédéral (
ATA/1656/2019
du 12 novembre 2019 consid. 2b ;
ATA/385/2018
du 24 avril 2018 consid. 4b et les références citées). Il ne suffit pas que l'acte querellé ait des effets juridiques, encore faut-il que celui-ci vise des effets juridiques. Sa caractéristique en tant qu'acte juridique unilatéral tend à modifier la situation juridique de l'administré par la volonté de l'autorité, mais sur la base de et conformément à la loi (
ATA/599/2021
précité consid. 5b ;
ATA/1656/2019
précité consid. 2c). La décision a pour objet de régler une situation juridique, c'est-à-dire de déterminer les droits et obligations de sujets de droit en tant que tels (Benoît BOVAY, Procédure administrative, 2
ème
éd., 2015, p. 339 ss).
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, en droit public, la notion de « décision » au sens large vise habituellement toute résolution que prend une autorité et qui est destinée à produire un certain effet juridique ou à constater l'existence ou l'inexistence d'un droit ou d'une obligation ; au sens étroit, c'est un acte qui, tout en répondant à cette définition, intervient dans un cas individuel et concret (ATF
135 II 328
consid. 2.1 ;
106 Ia 65
consid. 3 ;
99 Ia 518
consid. 3a ; arrêt du Tribunal fédéral
2C_282/2017
du 4 décembre 2017 consid. 2.1). La notion de décision implique donc un rapport juridique obligatoire et contraignant entre l'autorité et l'administré. De simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (arrêts du Tribunal fédéral
1C_593/2016
du 11 septembre 2017 consid. 2.2 ;
8C_220/2011
du 2 mars 2012 consid. 4.1.2). Pour déterminer s'il y a ou non décision, il y a lieu de considérer les caractéristiques matérielles de l'acte. Un acte peut ainsi être qualifié de décision (matérielle), si, par son contenu, il en a le caractère, même s'il n'est pas intitulé comme tel et ne présente pas certains éléments formels typiques d'une décision, telle l'indication des voies de droit (arrêt du Tribunal fédéral
2C_282/2017
précité consid. 2.1 et les références citées). Doivent être considérées comme des décisions les mesures qui affectent les droits et obligations d'un fonctionnaire en tant que sujet de droit, par exemple la fixation de son salaire, ou d'indemnités diverses, les sanctions disciplinaires ou encore le changement d'affectation qui va au-delà de l'exécution des tâches qui incombent au fonctionnaire dans sa sphère d'activité habituelle ou des instructions qui lui sont données dans l'exercice de ces tâches (ATF
136 I 323
consid. 4.4 ; arrêts du Tribunal fédéral
8D_9/2020
du 6 juillet 2021 consid. 5.3 ;
8D_2/2018
du 21 février 2019 consid. 6.2 avec renvoi à l'arrêt du Tribunal fédéral
8D_5/2017
du 20 août 2018 consid. 7.1 et les nombreuses références citées).
Un acte matériel est défini comme un acte qui n'a pas pour objet de produire un effet juridique, même s'il peut en pratique en produire, notamment s'il met en jeu la responsabilité de l'État (
ATA/1292/2021
du 25 novembre 2021 consid. 2d ;
ATA/354/2017
du 28 mars 2017 consid. 3a ;
ATA/549/2016
du 28 juin 2016 consid. 2d ; Pierre MOOR/Alexandre FLÜCKIGER/Vincent MARTENET, Droit administratif, vol. 1, 3
ème
éd. 2012, p. 12 s ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2018, n. 52 ; également MGC 2007-2008/XI 1 A p. 10926). Les mesures internes, qui organisent l'activité concrète de l'administration, sont assimilables aux actes matériels de celle-ci. Il en résulte qu'elles ne peuvent être attaquées en tant que telles par des recours, qui ne sont en principe ouverts que contre des décisions, voire contre des normes (
ATA/1292/2021
précité consid. 2d ;
ATA/549/2016
précité consid. 2d ; Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 666).
c. Selon l’art. 1 al. 1 LAIG, la gestion et l’exploitation de l’aéroport sont confiées, dans les limites de la concession fédérale, à un établissement de droit public appelé « Aéroport international de Genève ». L’établissement est autonome et jouit de la pleine personnalité juridique (al. 2).
Selon l’art. 6 LAIG, les organes de l’établissement sont définis par la LOIDP.
Le titre III de la LOIDP, soit les art. 36 à 44, traite de l’organisation des établissements de droit public principal, ce qui est le cas de l’AIG
(art. 3 al. 1 let. c et 36 LOIDP).
Selon l’art. 37 LOIDP, les organes de l’institution sont : le CA (let. a), lorsque la loi spéciale le prévoit, un bureau du conseil d’administration ou un conseil de direction (let. b) ; la direction générale (let. c) ; l’organe de révision (let. d).