Decision ID: b59e389e-fc51-410e-9e01-5ad828169174
Year: 2002
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

I. Am 24. Januar 2002 versteigerte das Amt für Landschaft und Natur ( Jagdverwaltung) des Kantons Zürich das Fischereirevier Nr. ... für die Pachtperiode vom 1. März 2002 bis zum 28. Februar 2010. Die beiden zugelassenen Bewerbergruppen boten je Fr. 7'700.-. Der Zuschlag erfolgte an die Bewerbergruppe mit G (als Bevollmächtigtem), H, I und J (im Folgenden: Gruppe G), während die Bewerbergruppe mit A (als Bevollmächtigtem), C, E und D (im Folgenden: Gruppe A) unterlag. Eine weitere Anmeldung, jene B‘s (als Bevollmächtigter bezeichnet) im Verband mit wiederum A und C, war bei der Steigerung nicht berücksichtigt worden. Der Entscheid wurde den Bevollmächtigten G und A mit Schreiben vom 25. Januar 2002 mitgeteilt. Mit Faxschreiben vom 26. Januar 2002 bat A um die Mitteilung der Entscheidungsgründe. Hierauf erliess das Amt für Landschaft und Natur am 4. Februar 2002 eine begründete Verfügung. Der Entscheid wurde im Wesentlichen damit motiviert, dass der Gruppe G zwei bisherige Pächter angehörten, der Gruppe A dagegen kein solcher. Die Streitigkeiten unter den bisherigen Fischereiberechtigten seien unbeachtlich und beim Entscheid nicht ins Gewicht gefallen.
II. Gegen diese Verfügung erhoben A und B mit Eingabe vom 25. Februar 2002 Rekurs an die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich. Sie brachten im Wesentlichen persönliche Vorwürfe gegen die Mitglieder der obsiegenden Gruppe G vor. Mit Verfügung vom 24. Juli 2002 wies die Volkswirtschaftsdirektion den Rekurs ab. Auf die Begründung des Entscheids ist, soweit erforderlich, in den Erwägungen einzugehen.
III. Mit Schreiben vom 23. August 2002 erhoben A und B beim Verwaltungsgericht "Einsprache" (recte: Beschwerde) gegen die Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion. Wegen "Ferienabwesenheit vieler unserer bisherigen Pachtkollegen" baten sie in ihrer Eingabe um Verlängerung der Beschwerdefrist bis Ende September 2002. Mit Präsidialverfügung vom 29. August 2002 wurde das Fristerstreckungsgesuch abgewiesen; zugleich wurde der Eingang der Beschwerde vorgemerkt, und in den Erwägungen wurden A und B darauf aufmerksam gemacht, dass infolge der Gerichtsferien die Beschwerdefrist frühestens am 19. September 2002 ende. Mit derselben Verfügung wurden das Amt für Landschaft und Natur sowie die Vorinstanz unter Fristansetzung zur Einreichung ihrer Akten aufgefordert; dem kam das Amt am 2./4. September 2002 nach. Mit Eingabe vom 3./4. September 2002 hielten A und B an ihrer Beschwerde fest und reichten weitere Beilagen ein.
Weil aus den Eingaben vom 23. August 2002 und vom 3./4. September 2002 nicht klar hervorging, ob A und B im eigenen Namen oder als Vertreter ihrer Pachtbewerbergruppe(n) Beschwerde erheben wollten, wurde ihnen mit Präsidialverfügungen vom 2. bzw. 3. Oktober 2002 Frist gesetzt, um die im letzteren Fall für erforderlich betrachteten Vollmachten der übrigen Mitglieder der Pachtbewerbergruppe(n) beizubringen
. Der Aufforderung kamen A und B mit Schreiben vom 12./16. Oktober 2002 nach. Aus diesem Schreiben geht sinngemäss auch hervor, dass die Beschwerde im Namen einer einzigen Pachtbewerbergruppe mit dem Bevollmächtigten A erhoben werden sollte. Das Rubrum des vorliegenden Verfahrens wurde entsprechend korrigiert.
Auf
die Vorbringen der Beschwerdeführer ist in den Erwägungen einzugehen.

Die Kammer zieht in Erwägung:
1. a) Das Verwaltungsgericht ist nach §§ 41, 43 und 19b Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zur Behandlung der innert Frist erhobenen Beschwerde zuständig. Wie sich aus den folgenden Erwägungen ergibt, kann sie im Sinn von § 56 Abs. 2 VRG ohne zusätzliche Weiterungen erledigt werden. Insbesondere erübrigen sich das Einholen einer Beschwerdeantwort und einer Stellungnahme der Vorinstanz sowie der Einbezug der Mitglieder der Gruppe G in das Verfahren. Sollten die Beschwerdeführer weitere Beweismittel anbieten wollen, so wären diese überflüssig und bräuchten nicht abgenommen zu werden, weil der Sachverhalt hinreichend erstellt ist.
b) Weder im Rekurs noch in den Beschwerdeschriften werden ausdrückliche Anträge gestellt. Die Vorinstanz hat angenommen, dass sinngemäss die Aufhebung des Zuschlags bzw. der entsprechenden Verfügung verlangt werde. Vor Verwaltungsgericht ist von einem gleich lautenden Antrag auszugehen. Auf weitergehende Anträge – etwa auf einen Antrag, der Zuschlag sei einer bestimmten Bewerbergruppe zu erteilen – könnte nicht eingetreten werden; vielmehr wäre in Anwendung von Ziff. 11 lit. a Abs. 3 der von der Volkswirtschaftsdirektion erlassenen Steigerungs- und Pachtbedingungen vom 15. September 2001 für die Neuverpachtung der staatlichen Fischereireviere des Kantons Zürich, Pachtperiode: 1. März 2002 bis 28. Februar 2010, ein zweiter Umgang anzusetzen, wenn der Zuschlag im Rechtsmittelverfahren aufzuheben wäre.
2. Den Eingaben der Beschwerdeführer 1 und 2 vom 23. August 2002 und vom 3./4. September 2002 konnte nicht mit Sicherheit entnommen werden, ob sie im eigenen Namen oder namens ihrer Bewerbergruppe(n) Beschwerde erheben wollten. Ihr Schreiben vom 12./16. Oktober 2002 hält nun sinngemäss fest, die Beschwerde erfolge im Namen einer einzigen Pachtbewerbergruppe, nämlich derjenigen mit dem Beschwerdeführer 1 als Bevollmächtigtem, die am 10. Dezember 2001 angemeldet worden sei. Die Anmeldung des Beschwerdeführers 2 am 17. Januar 2002 sei als Nachtrag zu dieser ersten Anmeldung aufzufassen. Zugleich wurden sinngemäss die verlangten Vollmachten der Beschwerdeführer 3-5 eingereicht. Auf die im Schreiben vom 12./16. Oktober 2002 geäusserten Zweifel an diesem Erfordernis ist im Folgenden einzugehen.
a) Die Bewerbergruppen bilden einfache Gesellschaften im Sinn von Art. 530 ff. des Obligationenrechts (OR, SR 220). Da sich dies bereits aus dem Bundesrecht ergibt (Art. 530 OR), hat § 14 Satz 1 des Fischereigesetzes vom 5. Dezember 1976 (FischereiG, LS 923.1) keinen eigenständigen Gehalt. Insbesondere kann aus der Formulierung, dass "unter den Pächtern" eine einfache Gesellschaft "entsteht", nicht abgeleitet werden, die Pachtbewerber bildeten keine solche. Die Mitglieder der einfachen Gesellschaft als eines Gesamthandverhältnisses bilden grundsätzlich eine notwendige Streitgenossenschaft. Die Voraussetzungen, unter denen einzelnen Gesamthandschaftern eine selbständige Anfechtungsbefugnis hätte zugestanden werden können, waren vorliegend nicht erfüllt (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 10; VGr, 17. Juni 2002, VR.2002.00003, E. 2a+3). Auf die Beschwerde einzelner Gesellschafter hätte grundsätzlich nicht eingetreten werden können.
b) aa) Die Beschwerdeführer 1 und 2 wurden in den Anmeldeformularen je als Bevollmächtigte ihrer Bewerbergruppen bezeichnet, wobei das Anmeldeformular der Gruppe A vom 10. Dezember 2001 von allen vier aufgeführten Bewerbern unterzeichnet wurde, während auf dem Anmeldeformular vom 17. Januar 2002, in dem der Beschwerdeführer 2 als Bevollmächtigter einer Gruppe (bestehend aus ihm sowie den Beschwerdeführern 1 und 3) bezeichnet wurde, die Unterschrift des Beschwerdeführers 3 fehlte. Die Formulare nehmen auf § 14 Satz 2 FischereiG Bezug, wonach die "Gesellschafter ... einen im Kanton Zürich niedergelassenen Bevollmächtigten zu bezeichnen [haben], der sie gegenüber Behörden und Privaten vertritt". Obwohl dieser Satz sich dem Wortlaut nach ebenfalls nur auf Pachtgesellschaften bezieht, ist gemäss Ziff. 10 Pachtbedingungen 2001 der "zukünftige Bevollmächtigte" bereits bei der Anmeldung zur Versteigerung zu bestimmen.
bb) Der Umfang der Generalvollmacht für die einfache Gesellschaft nach Art. 535 Abs. 3 OR ist unter Berücksichtigung aller Umstände des konkreten Falles durch Auslegung zu ermitteln (Alfred Siegwart, Zürcher Kommentar, 1938, Art. 535 N. 7+19 OR; Werner von Steiger, Gesellschaftsrecht, in: Schweizerisches Privatrecht VIII/1, Basel/Stuttgart 1976, S. 211 ff., 439 f.; vgl. Art. 33 Abs. 1 OR). Praxis und Lehre zum Obligationenrecht gehen anscheinend davon aus, dass sie die aktive Prozessführungsbefugnis zumindest in der Regel nicht umfasst: So soll nach BGE 79 II 389 E. 1 dem Bevollmächtigten die Prozessführungsbefugnis im Rahmen von Art. 396 OR zustehen, was unter Vorbehalt des anwendbaren Prozessrechts die Berechtigung, einen Prozess anzuheben, nicht erfasst (Art.
396 Abs. 3 OR;
vgl. auch Jean Nicolas Druey in: Theo Guhl, Das Schweizerische Obligationenrecht, 9. A., Zürich 2000, § 62 N. 29; von Steiger, S. 446
)
; nach Siegwart, Art. 535 N. 7, ist zwar auch die Frage der Prozessführungsbefugnis im Einzelfall zu prüfen, doch werde "zur Erfüllung der formellen Bedingungen des Prozessrechtes ... bei der einfachen Gesellschaft doch meist eine Mitwirkung Aller notwendig werden". Anderseits hat das Bundesgericht in Anwendung von Art. 103 lit. a des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 (SR 173.110) sowie gestützt auf Art. 543 Abs. 2 und 3 OR entschieden, wenn nur einer der Mitgründer einer Aktiengesellschaft (die bis zu deren Eintragung eine einfache Gesellschaft bilden) Beschwerde gegen die Verweigerung des Eintrags einer Firmenbezeichnung im Handelsregister erhebe, werde seine Ermächtigung zur Vertretung der andern vermutet, "zumal wenn ... die Beschwerde vom einzelzeichnungsberechtigten Verwaltungsrat eingereicht wird" (BGE 104 Ib 264 E. 1; vgl. auch BGE 95 I 276 E. 1b; BGr, 8. Juli 1987, ZBl 89/1988, S. 553 E. 2c).
Im vorliegenden Fall konnte nicht davon ausgegangen werden, dass die Bezeichnung der Beschwerdeführer 1 und 2 als Bevollmächtigte die Ermächtigung zur Rechtsmittelerhebung gegen den Zuschlag bzw. die entsprechende Verfügung umfasse: § 14 FischereiG lässt sich nichts Derartiges entnehmen (vgl. auch Antrag und Weisung des Regierungsrats vom 10. März 1976, ABl 1976, 441, 453; Prot. KR 1975-1979, S. 3452, 3471). Gemäss Ziff. 10 Pachtbedingungen 2001 wird im Anmeldeformular grundsätzlich nur der oder die zukünftige Bevollmächtigte der allenfalls entstehenden Pachtgesellschaft bestimmt (vgl. auch Ziff. 18 Pachtbedingungen 2001). Nicht einmal die Berechtigung zur Beteiligung an der Steigerung fällt den zukünftigen Bevollmächtigten automatisch zu (Ziff. 11 lit. a Abs. 1 Pachtbedingungen 2001). Somit kann auch von einer Geschäftsführungsbefugnis der zukünftigen Bevollmächtigten nicht die Rede sein, weshalb eine Vermutung der Vertretungsbefugnis im Sinn von Art. 543 Abs. 2 und 3 OR von vornherein nicht in Frage kam (sodass vorliegend offen bleiben kann, ob sich die Rechtsmittelbehörde überhaupt auf diese Bestimmungen stützen kann, die dem Gutglaubensschutz und der Verkehrssicherheit unter Privaten dienen; vgl. BGE 124 III 355 E. 4; Druey, § 62 N. 45; Arthur Meier-Hayoz/Peter Forstmoser, Schweizerisches Gesellschaftsrecht, 8. A., Bern 1998, § 12 N. 60 ff.).
cc) Demnach war im vorliegenden Fall eine spezielle Ermächtigung der Beschwerdeführer 1 und 2 zur Rechtsmittelerhebung durch die übrigen Mitglieder der Pachtbewerbergruppe(n) notwendig, sofern der Rechtsweg im Namen der Pachtbewerbergruppe(n) beschritten werden sollte. In Frage kam zwar grundsätzlich auch eine stillschweigende Bevollmächtigung, die sich im Verwaltungsprozess nach herrschender Ansicht aus den Umständen ergeben kann, obschon die Vollmacht grundsätzlich schriftlich vorliegen muss (Kölz/Bosshart/Röhl, § 22 N. 16, § 53 N. 11; VGr, 6. März 1992, VK 90/0016, E. 2 [wo zwar nicht die von einer Gesamthandschafterin eingereichte fragliche Einsprache, aber die spätere Klageantwort von allen übrigen Gesamthandschaftern unterzeichnet worden war]; vgl. auch Roger Zäch, Berner Kommentar, 1990, Vorbem. zu Art. 32-40 N. 95 OR; Max Imboden/René Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, 6. A., Basel/Frankfurt a.M. 1986, Nr. 29 B III a; anders § 34 Abs. 1 Satz 1 der Zivilprozessordnung vom 13. Juni 1976 [LS 271]). Hier bestanden jedoch keinerlei Anzeichen für eine stillschweigende Bevollmächtigung, weshalb die fehlenden Vollmachten mit den erwähnten Präsidialverfügungen vom 2. bzw. 3. Oktober 2002 nachgefordert wurden.
c) Der Aufführung aller Mitglieder der Pachtbewerbergruppe A als Beschwerdeführer steht nicht im Wege, dass im vorinstanzlichen Verfahren nur die Beschwerdeführer 1 und 2 als Parteien aufgetreten waren bzw. aufgeführt wurden: Die Betroffenheit der übrigen Mitglieder würde ohnehin deren Einbezug in das Verfahren rechtfertigen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 110).
d) In den Augen der Beschwerdeführer ist der Beschwerdeführer 2 der Gruppe A mit seiner Anmeldung vom 17. Januar 2002 nachträglich beigetreten. Diese Umstände sind bei der Prüfung seiner Beschwerdelegitimation zu beachten, die nur zu bejahen ist, wenn er im Fall eines Obsiegens vor Verwaltungsgericht realistische Chancen hätte, einer neuen Pachtgesellschaft anzugehören. Jedenfalls kann die Aufnahme des Beschwerdeführers 2 in die einfache Gesellschaft der Pachtbewerber bejaht werden, da sich aus den Umständen ergibt, dass alle bisherigen Gesellschafter damit einverstanden sind (vgl. Art. 542 Abs. 1 OR; Walter Fellmann/Karin Müller in: Jolanta Kren Kostkiewicz/Urs Bertschinger/Peter Breitschmid/Ivo Schwander [Hrsg.], Handkommentar zum Schweizerischen Obligationenrecht, Zürich 2002, Art. 542 N. 1 ff. OR; Meier-Hayoz/Forstmoser, § 12 N. 74).
e) Die Vollmachten der Beschwerdeführer 3-5 wurden fristgemäss beigebracht: Der Beschwerdeführer 1 hat die Präsidialverfügung vom 3. Oktober 2002, die eine zehntägige, einmal erstreckbare Frist zur Einreichung der Vollmachten festlegte, am 11. Oktober 2002 entgegengenommen. Die spätestens am 16. Oktober 2002 der Post übergebene Sendung wurde daher rechtzeitig eingereicht. Unerheblich ist, dass dem Beschwerdeführer 2 die Präsidialverfügung vom 2. Oktober 2002 bereits am 3. Oktober 2002 zugestellt worden war.
3. a)
Laut § 70 in Verbindung mit § 21 lit. a VRG (in der Fassung vom 8. Juni 1997) ist zu Rekurs und Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Bereits unter der Herrschaft der früheren Fassung von § 21 VRG, die eine Betroffenheit in den Rechten voraussetzte, hat das Verwaltungsgericht die Legitimation erfolgloser Bewerbender um eine Fi Jagdpacht grundsätzlich bejaht (RB 1977 Nr. 20). Vorauszusetzen ist ein eigener, praktischer Nutzen am Verfahren, der bei der Beschwerde nicht berücksichtigter Bewerbender darin liegt, dass die Gutheissung der Beschwerde ihnen eine realistische Chance verschaffen würde, mit ihrem eigenen Angebot zum Zug zu kommen, oder zur Wiederholung des Verfahrens führen würde, in der sie ein neues Angebot einreichen könnten
(vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 22+46; VGr, 20. Juni 2002, VB.2001.00404/2002.00050, E. 2b, www.vgrzh.ch/rechtsprechung; für das Submissionsverfahren RB 1999 Nr. 18 = BEZ 1999 Nr. 11).
Vorliegend haben die Beschwerdeführer insofern ein schutzwürdiges Interesse am Verfahrensausgang, als ihre Chancen intakt wären, in einem zweiten Umgang mit ihrem Angebot berücksichtigt zu werden (vgl.
Ziff. 11 lit. a Abs. 3 Pachtbedingungen 2001). Verfahrensmängel oder andere Gründe, die zu einer Wiederholung der Versteigerung führen müssten, werden dagegen nicht geltend gemacht und sind auch nicht ersichtlich.
b) Eigens zu prüfen ist allerdings, inwieweit der Beschwerdeführer 2 ein schutzwürdiges Interesse am Verfahrensausgang geltend machen kann. Entsprechend der Anmeldung vom 10. Dezember 2001 wurden bei der Versteigerung einzig die Beschwerdeführer 1 sowie 3-5 als Mitglieder der Gruppe A aufgeführt. Die nachträgliche Anmeldung des Beschwerdeführers 2 (zusammen mit dem Beschwerdeführer 1 und unter Nennung des Beschwerdeführers 3) vom 17. Januar 2002 blieb unberücksichtigt. Der Beschwerdegegner fasste die Anmeldung des Beschwerdeführers 2 als Nachtrag zu jener der Gruppe A auf, nahm sie aber nicht entgegen, da diese Gruppe bereits vollzählig gewesen sei. Die Vorinstanz erwog zusätzlich, dass diese Anmeldung auch nicht als Bewerbung einer weiteren Gruppe habe entgegengenommen werden können, da eine solche Gruppe die notwendigen Voraussetzungen gemäss Ziff. 10 Pachtbedingungen 2001 nicht erfüllt habe, weil zwei Bewerber bereits einer andern Bewerbergruppe angehörten und ohne diese beiden die minimale Pächterzahl nicht erreicht worden wäre.
aa) Weil nicht von Verfahrensmängeln auszugehen ist, müsste eine Gutheissung der Beschwerde nicht zur Wiederholung der Versteigerung führen. Bei einer allfälligen Aufhebung des Zuschlags durch das Verwaltungsgericht hätte vielmehr einzig ein zweiter Umgang stattzufinden; dabei könnte der Zuschlag entweder wiederum der Gruppe G oder aber der Gruppe A erteilt werden. Zumindest solange die Bewerbung der Gruppe A aufrecht erhalten wird, wäre der Beschwerdegegner jedenfalls nicht gehalten, eine neue Ausschreibung vorzunehmen (Ziff. 11 lit. a Abs. 3 und lit. b Abs. 4 Pachtbedingungen 2001). Mangels eines eigenen, praktischen Nutzens an der Rechtsmittelerhebung fehlte dem Beschwerdeführer 2 unter diesen Umständen die Legitimation als Bevollmächtigter der am 17. Januar 2002 scheinbar angemeldeten Pachtbewerbergruppe, weil eine solche wegen der Unzulässigkeit dieser Anmeldung im zweiten Umgang ohnehin keine Chancen auf den Zuschlag hätte. Ebenso wenig wäre er (oder irgendein anderer) zur Beschwerdeerhebung im eigenen Namen befugt, da keine neue Ausschreibung vorzunehmen wäre und demgemäss nur noch die Gruppen G und A Chancen auf den Zuschlag in einem zweiten Umgang hätten.
bb) Als Mitglied der Gruppe A ist der Beschwerdeführer 2 zur Beschwerde legitimiert, wenn sein nachträglicher Beitritt zu dieser Gruppe, wie er sich spätestens aus der Eingabe vom 12./16. Oktober 2002 ergibt, in einem zweiten Umgang noch berücksichtigt werden müsste. Nun wird zwar in der Bekanntmachung über die Neuverpachtung der staatlichen Fischereireviere des Kantons Zürich für die Zeit vom 1. März 2002 bis 28. Februar 2010 in Anwendung von § 13 FischereiG die Anzahl der Pächter für das Revier Nr. ... auf maximal vier beschränkt. Die Überschreitung dieser maximalen Anzahl führt aber – im Gegensatz zum Unterschreiten der minimalen Anzahl – nicht zur Unzulässigkeit der Anmeldung. Auch erfolgte die Anmeldung des Beschwerdeführers 2 grundsätzlich rechtzeitig (vgl. Ziff. 10 Pachtbedingungen 2001). Weiter machen die Beschwerdeführer geltend, der Beitritt des Beschwerdeführers 2 zur Gruppe A sei mit der Anmeldung vom 17. Januar 2002 erfolgt (vgl. auch den Begleitbrief des Beschwerdeführers 2 vom 16. Januar 2002 zu seiner Anmeldung); demnach berufen sie sich nicht auf eine erst nach dem Erlass der erstinstanzlichen Verfügung eingetretene Veränderung der Sachlage, die allenfalls unbeachtet bleiben könnte. Der Beitritt des Beschwerdeführers 2 zur Gruppe A könnte also vom Beschwerdegegner (ungeachtet Ziff. 8 Abs. 2 Pachtbedingungen 2001 betreffend Änderungen in der Pachtgesellschaft) in einem zweiten Umgang nicht ohne weiteres ignoriert werden. Die zulässige Pächterzahl könnte nicht nur durch Ausschluss des Beschwerdeführers 2 vom Verfahren erreicht werden. Vielmehr könnte auch die Gruppe A aufgefordert werden, sich intern auf den Austritt eines Mitglieds bzw. eine entsprechende Neukonstitution zu einigen. Da von den Mitgliedern der Gruppe A einzig der Beschwerdeführer 2 bisheriger Pächter ist und diese Tatsache für die Zuschlagserteilung relevant ist, wäre diese Lösung sogar eher angezeigt. Unter diesen Umständen haben alle Beschwerdeführer, auch der Beschwerdeführer 2, ein eigenes, praktisches Interesse an der Beschwerde; sie sind demnach alle zur Beschwerde legitimiert.
Im vorne (1b) erwähnten Rahmen ist somit auf die Beschwerde einzutreten.
4. Der Beschwerdegegner hat die umstrittene Erteilung des Zuschlags im Wesentlichen damit begründet, dass der Gruppe G zwei bisherige Pächter angehörten, der Gruppe A (die sich aus vier bisherigen Karteninhabern zusammensetze) hingegen kein solcher. Das Gesetz sehe die Privilegierung bisheriger Pachtnehmender ausdrücklich vor. Zudem gehöre mit J ein leitender Angestellter der Q AG in X der Gruppe G an; da die S das Fabrikareal durchquere, spreche dies für eine gute Beobachtung des Fischereireviers. Die Beschwerdeführer wenden demgegenüber ein, die Gruppe G um ihren ortsfremden Bevollmächtigten schiebe die beiden bisherigen Pächter nur vor. Die Q AG sei gerade die Urheberin von Gewässerverschmutzungen; im Übrigen werde der Produktionsstandort in X bald aufgegeben.
a)
Der Entscheid darüber, wer für die Hege und Pflege eines Fischereireviers die beste Gewähr bietet, ist weitgehend ein von einer Prognose bestimmter Ermessensentscheid, den das Verwaltungsgericht in Anwendung von § 50 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 2 lit. c VRG nur beschränkt überprüfen kann (RB 1979 Nr. 21). Die zuständige Behörde ist in ihrer Entscheidung jedoch nicht völlig frei. Eine korrekte und gesetzeskonforme Ermessenshandhabung erfordert die Beurteilung und Würdigung aller für den Entscheid sachlich massgebenden Gesichtspunkte. Das Ermessen muss mit anderen Worten stets pflichtgemäss ausgeübt werden. Die Behörde muss insbesondere das Rechtsgleichheitsgebot, das Verhältnismässigkeitsprinzip und die Pflicht zur Wahrung der öffentlichen Interessen befolgen. Ausserdem sind Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung auch bei Ermessensentscheiden zu beachten (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich 2002, Rz. 441, 2603).
b) aa) Nach § 10 Abs. 2 FischereiG kann der Zuschlag "unabhängig von den höchsten Angeboten an bewährte bisherige Pächter oder an ortsansässige Bewerber beziehungsweise Bewerbergruppen erfolgen ..., sofern ihr Steigerungsangebot angemessen erscheint". Die Ansicht des Beschwerdegegners und der Vorinstanz, das Gesetz sehe "ausdrücklich die Privilegierung bisheriger Pächter" vor, ist nach Zweck und Gesetzeswortlaut insofern zu differenzieren, als sich erstens die bisherigen Pächter bewährt haben müssen und zweitens die beiden Kriterien in § 10 Abs. 2 FischereiG gleichberechtigt genannt werden. Daraus, dass die bisherigen Pachtnehmenden bewährt sein müssen, lässt sich schliessen, dass auch bei der Vergabe nach § 10 Abs. 2 FischereiG beachtlich ist, ob die Interessierten Gewähr für eine angemessene Hege und Pflege bieten, wenn auch diesem Kriterium weniger Bedeutung zukommt als bei der Vergabe von Revieren mit gestörter Ertragsfähigkeit oder eingeschränkter Befischungsmöglichkeit im Sinn von § 10 Abs. 3 FischereiG. Immerhin lässt § 10 Abs. 2 FischereiG der entscheidenden Behörde bei der Abwägung der dort genannten und weiterer Kriterien einen Ermessensspielraum (RB 1995 Nr. 108, besonders E. 3 am Anfang). Es kann hier offen bleiben, ob es der Behörde auch zusteht, die Ortsansässigkeit als eines der beiden in § 10 Abs. 2 FischereiG genannten Kriterien völlig zu übergehen und nur zu prüfen, ob sich bewährte bisherige Pachtnehmende unter den Bewerbenden befinden. Jedenfalls bietet die bisherige, ohne Beanstandungen erfolgte Ausübung der Pacht grössere Gewähr für eine sachgerechte Hege und Pflege des Reviers als die Ortsansässigkeit, weshalb es der Behörde zumindest frei steht, diesem Kriterium mehr Gewicht einzuräumen (VGr, 14. Februar 1995, VB 94/0178, E. 3b). Sodann ist zu beachten, dass das Kriterium der Ortsansässigkeit gemäss der Ansicht des Verwaltungsgerichts (RB 1995 Nr. 108 E. 3) zwei Zwecken dienen kann: Einerseits sollen einheimische Bewerbende vor Höchstangeboten Auswärtiger geschützt werden, anderseits sollen die Pachtinhabenden das Revier in nützlicher Frist erreichen können, wenn dies angezeigt ist. Ersteres spielt hier keine Rolle, und Letzteres bedingt jedenfalls nicht die Ortsansässigkeit aller Mitglieder der Pachtgruppe. Im vorliegenden Fall würde denn auch der Einbezug des vom Beschwerdegegner nicht berücksichtigten Kriteriums der Ortsansässigkeit nicht zu einem andern Entscheid führen: Wenn als ortsansässig gelten soll, wer nahe beim Revier wohnt (RB 1995 Nr. 108 E. 3), so können zwar alle vier Mitglieder der Gruppe A als ortsansässig betrachtet werden, von den vier Mitgliedern der Gruppe G aber immerhin noch drei, was vollauf genügt. Dagegen gehören der Gruppe G zwei bisherige Pächter an, der Gruppe A nur einer, und selbst dies nur bei Berücksichtigung des nachträglichen Beitritts des Beschwerdeführers 2 zu dieser Gruppe. Der Fischereiaufseher äusserte keinerlei Beanstandungen gegenüber der bisherigen Pachtgesellschaft, sodass die bisherigen Pächter als bewährt gelten können. Dass die Vorzugsbehandlung sich nicht auch auf die bisherigen Karteninhaber erstreckt, ist nicht zu beanstanden, da diese den Behörden gegenüber keine Verpflichtungen haben. Fachkenntnis ist in beiden Gruppen genügend vorhanden.
Zusammengefasst: In der obsiegenden Gruppe G finden sich drei Ortsansässige und zwei bewährte bisherige Pächter, in der Gruppe A vier Ortsansässige und höchstens ein bewährter bisheriger Pächter. Die Verfügung des Beschwerdegegners ist demnach im Licht von § 10 Abs. 2 FischereiG grundsätzlich nicht zu beanstanden.
bb) Die Beschwerdeführer machen sinngemäss geltend, der Beschwerdegegner und die Vorinstanz hätten nicht berücksichtigt, dass die beiden bisherigen Pächter nur pro forma der Gruppe G angehörten. Zudem habe mindestens einer von ihnen im Gegensatz zu einzelnen Mitgliedern der Gruppe A (namentlich dem Beschwerdeführer 1) bereits bisher kaum mehr zur Erfüllung der Aufgaben der Pachtgesellschaft beigetragen. Indem sie damit das Abstellen auf die Anzahl bisheriger Pächter als zu schematisch rügen, beschweren sie sich sinngemäss über eine Ermessensunterschreitung. Deren Vorliegen kann vom Verwaltungsgericht als Rechtsverletzung im Sinn von § 50 Abs. 2 lit. c VRG überprüft werden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 79). Fraglich ist, ob die vor der Vorinstanz erhobene Rüge, die Austritte bzw. Ausschlüsse aus der bisherigen Pachtgesellschaft seien nicht berücksichtigt worden, aufrecht erhalten wird, womit die unrichtige Feststellung des Sachverhalts, allenfalls die unrichtige rechtliche Beurteilung einer Tatsache (§ 51 bzw. § 50 Abs. 2 lit. b VRG) geltend gemacht würde.
Der Beschwerdegegner stützt sein Vorgehen auf Ziff. 8 Abs. 2 Satz 2 der Steigerungs- und Pachtbedingungen für die Neuverpachtung der staatlichen Fischereireviere des Kantons Zürich vom 1. Oktober 1993 (Pachtbedingungen 1993) für die Pachtperiode vom 1. Mai 1994 bis zum 30. April 1998 sowie Ziff. 8 des Vertrags vom 16. März 1994 zwischen der Finanzdirektion und der früheren Pachtgesellschaft für das Fischereirevier Nr. ... (Pachtvertrag), der nach Ziff. 4 Pachtbedingungen 1993 stillschweigend bis zum 30. April 2002 verlängert wurde. Laut Ziff. 8 Abs. 2 Satz 2 Pachtbedingungen 1993 (unverändert in die Pachtbedingungen 2001 übernommen) werden im letzten Fischereijahr der Pachtperiode nur noch ausnahmsweise Mutationen der Mitglieder der Pachtgesellschaft vorgenommen. Dies wird damit begründet, dass es Machenschaften innerhalb von Pachtgesellschaften zu vermeiden gelte, die in der Absicht geschähen, durch Mutationen eine Vorzugsstellung bei der Neuversteigerung zu erlangen. Gerade deswegen seien die der Fischerei- und Jagdverwaltung mit Schreiben vom 16. Januar 2002 gemeldeten Mutationen wie auch die Streitigkeiten innerhalb der früheren Pachtgesellschaft beim Entscheid nicht berücksichtigt worden. Gemäss dieser nachvollziehbaren Begründung dient die schematische Abstützung auf das Kriterium, wer formell zu den bisherigen Pachtnehmenden gehörte, der Vermeidung von Streitereien und Manipulationen innerhalb der bisherigen Pachtgesellschaft; sie ist demnach nicht zu beanstanden. Der Rücktritt I‘s, der dem Beschwerdeführer 2 am 2. April 2001 (und somit vor dem Beginn des letzten Pachtjahres gemäss Ziff. 4 Pachtbedingungen 1993) zur Kenntnis gebracht worden war, brauchte vom Beschwerdegegner nicht beachtet zu werden, weil die erst mit Schreiben vom 14. Dezember 2001 und 16. Januar 2002 erfolgte Mitteilung an den Beschwerdegegner die Formvoraussetzungen von Ziff. 8 Abs. 2 Pachtbedingungen 1993 nicht erfüllte.
c) Was die Beschwerdeführer weiter gegen die Mitglieder der obsiegenden Gruppe G vorbringen, ist nicht stichhaltig.
aa) Es ist widersprüchlich, wenn die Beschwerdeführer einerseits J vorhalten, es sei ihm bloss um die Vertuschung von Gewässerverschmutzungen durch die Q AG zu tun, und ihm anderseits vorwerfen, mit der vorgesehenen Schliessung des Produktionsstandortes werde seine Eignung als Pächter in Frage gestellt. Unbestritten blieb auch die Bemerkung der Vorinstanzen, die bisherige Pachtgesellschaft habe niemals Gewässerverunreinigungen durch die Q AG gemeldet, obwohl sie gegebenenfalls hierzu verpflichtet gewesen wäre (vgl. Ziff. 8 Pachtvertrag in Verbindung mit Ziff. 7 Abs. 1 und 2 Pachtbedingungen 1993 sowie Ziff.
3 des Bewirtschaftungs-Konzepts der Staatlichen Fischereireviere des Kantons Zürich für die Zeitspanne 1994-2002
). Eine Verletzung dieser Verpflichtung spräche im Übrigen nicht nur gegen die beiden bisherigen Pächter in der Gruppe G, sondern auch gegen den Beschwerdeführer 2 als Bevollmächtigten der bisherigen Pachtgesellschaft.
Richtig ist zwar, dass J bisher nach eigenen Angaben der Fischerei nicht in nennenswertem Umfang nachging, doch lässt dies allein nicht auf sachfremde Absichten schliessen. Anzumerken bleibt weiter, dass aus seiner Stellung in der Q AG nicht nur – wie dies der Beschwerdegegner tat – auf eine verbesserte Beobachtung des Pachtreviers, sondern umgekehrt auch auf Interessenkonflikte geschlossen werden könnte. Gerade angesichts der bevorstehenden Schliessung des Produktionsstandorts in X sind solche Annahmen gegenüber der Tatsache, dass der Gruppe G zwei bisherige Pächter angehören, jedoch so oder so nicht ausschlaggebend.
bb) Soweit die Beschwerdeführer geltend machen, H hätte nach § 7 lit. f FischereiG als Mitglied der Pachtgesellschaft ausgeschlossen werden müssen, sind ihre Vorbringen durch das vorinstanzliche Beweisverfahren widerlegt worden. Die Behauptung, I habe infolge seines Alters gar nicht im Sinn, der neuen Pachtgesellschaft längere Zeit anzugehören, ist nicht belegt; insbesondere erfolgte der (formell mangelhafte) Rücktritt I‘s aus der alten Pachtgesellschaft nicht nur aus Altersgründen, sondern auch wegen der Differenzen innerhalb der früheren Pachtgesellschaft.
cc) Schliesslich war es nicht nur zulässig, sondern angebracht, dass der Beschwerdegegner den Streitigkeiten innerhalb der alten Pachtgesellschaft im Vorfeld der Versteigerung – wie erwähnt – nicht nachgegangen ist (vorne b/bb).
5. Die vor der Vorinstanz geltend gemachten Ablehnungsgründe gegen den mit der erstinstanzlichen Verfügung befassten kantonalen Angestellten werden vor Verwaltungsgericht nicht mehr vorgebracht. Als Verfahrensrüge – nämlich als Rüge der Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör – könnte weiter der Satz aufgefasst werden, es seien die "Erklärungen und Anliegen unserer Pachtgesellschaft ... bisher vom Amt für Landschaft und Natur sowie ... von der Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich nicht berücksichtigt" worden. Eine derartige Rüge wäre allerdings haltlos: Soweit der Beschwerdegegner und die Vorinstanz einzelne Vorbringen der Beschwerdeführer nicht berücksichtigt haben, haben sie dies begründet.
Bei Anwendung der hier dargelegten Grundsätze betreffend Parteieigenschaft und Legitimation hätten Rubrum oder Dispositiv des vorinstanzlichen Entscheids anders lauten müssen. Da die Beschwerde ohnehin abzuweisen ist, ergibt sich jedoch hieraus kein Anlass zur Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids.
6. Gemäss § 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG sind die Kosten den Beschwerdeführern zu je einem Fünftel aufzuerlegen, unter solidarischer Haftung für den Rest (Art. 544 Abs. 3 OR; Kölz/Bosshart/Röhl, § 14 N. 3; vgl. auch § 14 Satz 3 FischereiG). Von einer Neuverteilung der vorinstanzlichen Kosten ist abzusehen, weil die Beschwerdeführer 1 und 2 den Rekurs scheinbar im eigenen Namen erhoben haben und die Vorinstanz auf die Beiladung der Beschwerdeführer 3-5 verzichtet hat. Die Beschwerdeführer haben keine Parteientschädigung beantragt. Der obsiegenden Beschwerdegegnerin als staatlicher Behörde könnte keine Entschädigung gewährt werden; dasselbe gilt mangels Umtrieben von den Mitgliedern der Gruppe G, die zwar vom vorliegenden Entscheid hätten berührt werden können (vgl. § 70 in Verbindung mit §§ 8 und 21 lit. a VRG), jedoch in Anwendung von § 56 Abs. 2 VRG nicht in das Verfahren einbezogen wurden. Es kann deshalb darauf verzichtet werden kann, den Genannten Gelegenheit zur Stellung entsprechender Anträge zu geben (vgl. § 17 Abs. 2 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19).