Decision ID: 1008473b-8cec-59c7-8211-60b86744371b
Year: 2014
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. a. La RI 1, qui ricorrente, gestisce un ampio magazzino e deposito di legnami e materiali da costruzione su due grandi terreni (part. _) situati a Gordola, in località Santa Maria, a valle della strada cantonale (via _).
Questi fondi - di proprietà della _ - sono assegnati dal vigente piano regolatore ad un comparto soggetto a piano
particolareggiato (PP Santa Maria; di seguito PP), con una destinazione d'uso generale di zona residenziale-commerciale e di interscambio dei trasporti. La pianificazione particolareggiata è stata finora approvata solo parzialmente dal Consiglio di Stato,
limitatamente a dei settori (2, 3 e 8, oltre ai relativi accessi) che qui non interessano.
Per la parte non approvata (settori 1, 4, 5, 6 e 7) - che tocca anche i fondi in questione (settori 4 e 6) - il Governo ha rimandato il comune ad una procedura di variante (da adottare
entro un anno dalla crescita in giudicato della decisione; risoluzione n. 1042 del 10 marzo 2009, confermata da questo Tribunale con STA 90.2009.32 del 20 maggio
2010),
alla quale quest'ultimo non ha ancora dato seguito.
b. Con domanda di costruzione datata dicembre 2012, l'insorgente
ha chiesto al municipio il permesso di
riqualificare l'accesso
esistente su via San Gottardo. Il progetto prevede in particolare di demolire un fabbricato esistente (part. _) e di asfaltare la striscia di prato (ca. 20 x 6 m) su cui insiste, raddoppiando l'ampiezza dell'accesso (doppia corsia di transito). I piani prevedono inoltre il
ripristino
di 6 posteggi esistenti (sul lato opposto alla nuova corsia), la posa di un nuovo cancello e una cinta metallica in lamiera grecata, nonché di un totem pubblicitario.
c. Nel termine di pubblicazione, alla domanda si sono opposti CO 3 e CO 2, proprietari di fondi situati nelle vicinanze (part. _).
d. Raccolto l'avviso cantonale (n. 83061) dei Servizi generali del Dipartimento del territorio, con decisione 24 aprile 2013 il municipio ha concesso alla RI 1 il permesso richiesto, ma a titolo precario, respingendo le suddette opposizioni. L'autorità
comunale ha ritenuto che l'intervento non pregiudicasse
l'applicazione della variante
relativa al comparto e che, alla citata condizione
(precario), potesse essere autorizzato. Le opere, ha aggiunto, sarebbero del resto conformi all'art. 39 del regolamento di applicazione delle legge edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE; RL
7.1.2.1.1).
B. Con giudizio 3 settembre 2013, il Consiglio di Stato ha accolto l'impugnativa presentata congiuntamente dagli opponenti, annullando la licenza edilizia e rinviando gli atti al municipio
per nuova decisione ai sensi del considerando 3
.
Dopo aver respinto una censura relativa all'obbligo di motivazione, il Governo ha in particolare ritenuto che la risoluzione comunale dovesse essere annullata sia per
fattori
formali, sia
materiali. Dal profilo formale (consid. 2), il progetto difetterebbe di un piano canalizzazione (con l'indicazione della raccolta e lo smaltimento delle acque) e di una
specifica
di tutte le recinzioni. Dal profilo materiale (consid. 3), ha aggiunto, si porrebbe in contrasto con la situazione pianificatoria parzialmente in divenire. In particolare, con la decisione 10 marzo 2009 con cui lo stesso
Governo non ha approvato il piano particolareggiato per il settore a cui appartiene l'area interessata dal progetto, demandando al comune il compito di elaborare una variante e di applicare - sino alla sua approvazione - delle misure di salvaguardia della pianificazione. Ciò di cui deve tener conto il municipio, nella nuova decisione che è chiamato a rendere.
C. Con impugnativa 23 settembre 2013, RI 1 deduce ora il
predetto giudizio governativo dinnanzi al Tribunale cantonale
am-ministrativo, chiedendo che sia annullato e che sia ripristinata la licenza edilizia.
Gli interventi in discussione, argomenta, sarebbero di minima entità e non modificherebbero in modo sostanziale la situazione esistente. Contesta le conclusioni tratte dal Governo dal profilo
formale, come pure che, in concreto, siano dati i presupposti per
adottare delle misure di salvaguardia della pianificazione. Le
opere non pregiudicherebbero la pianificazione in divenire: tant'è che il municipio le ha ammesse a titolo precario. Le opere, che tenderebbero a migliorare l'accesso, sarebbero inoltre conformi agli art. 66 cpv. 2 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (Lst; RL 7.1.1.1) e 86 cpv. 2 e 3 del relativo regolamento, che hanno ripreso la disciplina dell'art. 39 RLE (frattanto abrogato).
D. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
L'Ufficio delle domande di costruzione si rimette al giudizio di
questa Corte, mentre il comune chiede l'accoglimento del ricorso, riconfermandosi nella sua decisione. Ad opposta conclusione pervengono i vicini CO 2 e la CO 1 con argomenti di cui, se del caso, si dirà nel seguito.
E. a. Con la replica e le dupliche, la ricorrente rispettivamente il
comune e gli opponenti si sono sostanzialmente riconfermati nelle rispettive conclusioni e domande di giudizio.
b. Con scritto 3 novembre 2014, pervenuto al Tribunale tramite la ricorrente, i resistenti - a seguito di accordi con l'insorgente - hanno comunicato di aderire alla domanda di costruzione oggetto della presente procedura e di non vantare più alcun interesse al riguardo.
Considerato,

in diritto
1
. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è
data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). Certa è la legittimazione attiva dell'insorgente, istante in licenza, personalmente e direttamente toccata dal giudizio impugnato (art. 43 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; BU 1966, 181; art. 21 cpv. 2 LE). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Le decisioni con cui l'autorità di ricorso annulla la decisione impugnata e rinvia gli atti all'istanza inferiore per nuova decisione possono essere definitive o incidentali, a seconda del loro
contenuto concreto. In concreto, il giudizio di rinvio del Consiglio di
Stato è di natura definitiva poiché si pronuncia in modo vincolante per l'autorità comunale su questioni di merito (cfr. STA
52.2013.323 del 31 ottobre 2013 in RtiD I-2014 n. 50, consid. 1.2.1 non pubbl. con rinvii;
Marco
Borghi/Guido Corti
, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 44 n. 2c): in particolare, sul contrasto della licenza con la citata decisione 10 marzo 2009 resa dallo stesso Governo in materia pianificatoria e sulla necessità di adottare delle misure di salvaguardia della pianificazione. In tal senso statuisce in modo obbligante - senza libertà d'azione per il municipio - sull'impossibilità di autorizzare il progetto in questione. Anche da questo profilo, nulla osta a un esame di merito del ricorso.
1.3. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). Il sopralluogo postulato dall'insorgente non è idoneo a portare ulteriori elementi rilevanti ai fini del giudizio. La situazione dei luoghi e dell'oggetto della lite emerge peraltro in modo sufficientemente chiaro dai piani e dalle fotografie agli atti.
2. 2.1. Giusta l'art. 75 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), la Confederazione stabilisce i principi della pianificazione territoriale. Questa spetta ai Cantoni ed è volta ad un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e a un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700). Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un
tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il
piano di utilizzazione viene adottato secondo le indicazioni del
piano direttore (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di
un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano di utilizzazione - piano regolatore nel nostro Cantone - disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 segg. LPT). Esso rende inoltre vincolante verso i privati detto ordinamento
oltre che il contenuto del piano direttore (art. 21 cpv. 1 LPT). La
procedura del permesso di costruzione è invece intesa a chiarire la compatibilità di costruzioni o di impianti con la disciplina dell'utilizzazione sancita a livello di piano di utilizzazione (cfr. in particolare art. 22 cpv. 2 lett. a LPT). Essa ha come obiettivo l'attuazione del piano in un singolo caso. Tramite la stessa non è invece possibile adottare decisioni pianificatorie autonome. Essa non
è infatti atta, sotto gli aspetti degli strumenti pratici, della protezione giuridica e della legittimazione democratica, a sostituire,
completare o a modificare un piano di utilizzazione (cfr. RDAT I-1999 n. 22 consid. 2.2; STA 52.2008.143 del 6 agosto 2008, consid. 5.1).
2.2. Mediante piano particolareggiato (PP) - assimilabile ad un piano di utilizzazione speciale (
Sondernutzungsplan
) - i comuni possono stabilire nel dettaglio scopo, luogo e misura dell'uso
ammissibile del suolo di una parte esattamente delimitata del ter
ritorio comunale, quando lo richiedono obiettivi di promozione
urbanistica, di protezione dei nuclei, dei beni culturali, della natura e del paesaggio, oppure la realizzazione di costruzioni d'interesse pubblico (art. 51 Lst). Tale piano si
distingue dal piano regolatore (piano di utilizzazione generale,
Rahmennutzungsplan
) per il diverso grado di specificazione delle utilizzazioni e per la diversa intensità delle restrizioni adottate
(cfr. STA 90.2011.59 del 17 maggio 2013, consid. 4;
Adelio Scolari
, Commentario, II. ed., Cadenazzo 1996, ad art.
54 LALPT n. 410 con rinvii alla giurisprudenza).
Secondo l'art. 52 cpv. 2 Lst, esso può essere previsto dal piano
regolatore, che deve di principio stabilire gli obiettivi, la destinazione e i parametri della pianificazione particolareggiata; in tal caso, soggiunge la norma, può essere adottato con la procedura di poco conto. La Lst ha ripreso lo strumento del PP previsto dall'abrogata legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365; cfr. art. 28 cpv. 2 lett. c, 54 seg.),
estendendone tuttavia il campo di applicazione e semplificando in determinate ipotesi la procedura per la sua adozione (cfr. al riguardo: messaggio 9 dicembre 2009, n. 6309, del Consiglio di Stato concernente il disegno di Legge sullo sviluppo territoriale, pag. 73 segg.).
2.3.
2.3.1. Nel caso concreto, come illustrato in narrativa (consid. A), la pianificazione particolareggiata del comparto Santa Maria è stata finora approvata solo parzialmente. Con decisione 10 marzo 2009 il Consiglio di Stato ha in particolare negato l'approvazione ai settori che interessano (anche) i fondi in questione, demandando al comune il compito di completare il PP mediante una variante (entro un anno dalla crescita in giudicato dalla decisione). Il Governo ha in particolare rilevato un'eccessiva contenibilità sia del piano regolatore che del comparto, oltre che importanti problemi di edificazione derivanti dall'inquinamento fonico cui quest'ultimo è esposto. Tale risoluzione è stata confermata dal Tribunale con giudizio 20 maggio 2010 (STA 90.2009.32 citata), che ha respinto un ricorso interposto da alcuni proprietari (tra cui _), i cui fondi sono stati colpiti - interamente o in parte - dalla non approvazione del piano particolareggiato.
Per quanto consta a questo Tribunale, il comune non ha ancora dato seguito alla predetta decisione governativa. Attualmente, i
fondi dedotti in edificazione appartengono pertanto ad un'area (edificabile) non pianificata, in particolare mediante il previsto piano particolareggiato. Manca pertanto la base pianificatoria
(vuoto pianificatorio) cui conformare le domande di costruzione.
2.3.2. Ferme queste premesse, il progetto qui in discussione che
ha per oggetto la demolizione di un fabbricato esistente e l'ampliamento
dell'accesso esistente (raddoppio della corsia di transito), con la posa di un nuovo cancello e una cinta, nonché un totem pubblicitario, oltre al ripristino di 6 posteggi, non può dunque essere autorizzato. Non è infatti possibile chiarire se questi interventi siano compatibili con la base pianificatoria (PP) richiesta dal PR, che il comune non ha ancora adottato. Mancanza, questa, alla quale - come visto - non è possibile porre rimedio in sede di rilascio della licenza (cfr.
supra
, consid. 2.1).
2.3.3. In una simile situazione, il tema delle misure di
salvaguardia della pianificazione - che mirano a impedire il rilascio di licenze in contrasto con la pianificazione in divenire - è privo di pertinenza, già solo per il fatto che il vuoto pianificatorio, come detto, esclude la concessione di qualsiasi permesso di costruzione (cfr. anche RDAT I-1999 n. 22 consid. 2.8)
. Nell'ambito della nuova decisione che è chiamato a rendere, il municipio non potrà pertanto che negare la licenza per questo motivo.
3. 3.1. Valutati nel loro complesso, gli interventi in discussione trascendono i meri lavori di conservazione e manutenzione (incluso l'ammodernamento di un'opera agli standard tecnici attuali, senza interventi significativi sulla sua struttura e sulla sua sostanza), che possono di principio essere realizzati in virtù della garanzia (minima) della proprietà sancita dall'art. 26 Cost.
(cfr.
Konrad Willi
, Die Besitzstandsgarantie für vorschriftswidrige Bauten und Anlagen innerhalb der Bauzonen, Zurigo 2003, pag. 44 seg; cfr. art. 66 cpv. 1 Lst e art. 86 cpv. 1 RLst).
L'intervento comporta infatti un'importante modifica
dell'accesso esistente, che viene ampliato sensibilmente (raddoppiato), con opere nuove rispettivamente manufatti che non mantengono né le dimensioni, né l'aspetto esterno di quelli esistenti. Sostanzialmente diverso - rispetto al muretto con la rete presenti sui fondi - è in particolare il cancello con la cinta alta 2 m, in lamiera grecata (cfr. fotografie annesse alla domanda di
costruzione).
3.2. Inapplicabile è invece l'art. 66 cpv. 2 Lst, che permette di autorizzare
trasformazioni
di costruzioni esistenti in contrasto col nuovo diritto a condizione che: (a) il contrasto col nuovo diritto
non pregiudichi in modo apprezzabile l'interesse pubblico e quello dei vicini e (b) per costruzioni non conformi alla zona (art. 22 cpv. 2 lett. a LPT), le trasformazioni siano giustificate da esigenze tecniche o funzionali e siano rispettate le altre disposizioni
del piano regolatore. Tale norma (cd. tutela delle situazioni acquisite
allargata,
erweiterte Besitzstandsgarantie
) - che ha riunito in un'unica norma le fattispecie precedentemente regolate dall'art.
72 LALPT e dall'art. 39 RLE - presuppone infatti che vi sia un
nuovo diritto
(entrato in vigore), con il quale le opere esistenti si pongano in contrasto. Evenienza, questa, che in concreto non è data.
3.3. Da ultimo, non essendovi (ancora) una base legale da cui ci
si possa eventualmente scostare (eccezionalmente) mediante
una deroga, segnatamente in applicazione dell'art. 67 cpv. 1 Lst, non è neppure possibile autorizzare gli interventi in questione
a titolo precario
. Il precario è infatti una forma particolare di licenza in deroga, e meglio una semplice clausola che viene inserita in un'autorizzazione eccezionale, al fine di renderne possibile il rilascio (cfr. RDAT I-1991 n. 44; STA 52.2011.251 del 23 aprile 2012, consid. 2.2.3 con rinvii).
4. 4.1. Sulla base delle considerazioni che precedono, il ricorso deve dunque essere respinto, senza che occorra esaminare gli
ulteriori aspetti (completezza della domanda) sollevati dall'insorgente
.
4.2. La tassa di giustizia (art. 28 LPamm) è posta a carico della
ricorrente, secondo soccombenza. Visto lo scritto 3 novembre 2014 dei resistenti, con cui hanno in sostanza aderito all'impugnativa
, si prescinde dall'assegnazione di ripetibili in loro favore (art. 31 LPamm).