Decision ID: 78db670b-0a4f-538e-9996-f01f522d3253
Year: 2014
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A.
a. RI 1, RI 2 e RI 3 sono
pro
prietarie, in comunione ereditaria, del mapp. 710 di Vernate. Il fondo, ubicato in località Alla Cappelletta, ha una superficie
complessiva di 12'000 mq, così censita: altra strada 668 mq, campo, prato, pascolo 5695 mq e bosco fitto 5896 mq.
b. Il piano regolatore, approvato con risoluzione 16 ottobre 1996 (n. 5313) dal Consiglio di Stato, anche a seguito di una variante approvata con decisione 12 aprile 2005 (n. 1684), assegna la superficie non boschiva del fondo in parola alla zona edificabile residenziale Ra (porzione sud) e alla zona edificabile residenziale Rb (porzione nord). La particella è servita da una strada privata, via Piancaccia, che si diparte dalla sottostante via Cantonale;
B.
a. Con risoluzione 30 ottobre 2012 (n. 335) il municipio di Vernate ha adottato una zona di pianificazione della durata di tre anni. Scopo del provvedimento è di permettere di pianificare al meglio l'urbanizzazione dell'intera area Piancaccia. In particolare, il municipio intende approfondire la possibilità di trasformare la strada
privata in un'infrastruttura pubblica attraverso la progettazione stradale, verificando nel contempo il potenziamento delle altre infrastrutture pubbliche (smaltimento delle acque luride e meteoriche, approvvigionamento idrico e illuminazioni). Il provvedimento vieta ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione del territorio; in particolare è ammessa solo la riattazione o la demolizione di edifici esistenti e modifiche di destinazione, a condizione che non risultino manifestamente
incompatibili con la futura pianificazione.
b. Raccolto il preavviso della Sezione dello sviluppo territoriale del Dipartimento del territorio, il municipio ha disposto la pubblicazione della zona di pianificazione dal 12 novembre al 11 dicembre 2012. Questa interessa - tra gli altri - il mapp. 710, limitatamente alla porzione edificabile.
C.
Con ricorso 24 dicembre 2012 le proprietarie citate in ingresso insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo:
- che la zona di pianificazione si riduca al sedime della strada, meglio ancora se solo alla parte inferiore, e non si estenda ai terreni circostanti;
- che il fondo 715 di Vernate e il mapp. 334 di Bioggio, sezione di Cimo, siano inclusi nell'elenco dei sedimi nella relazione tecnica;
- svariate informazioni in relazione all'eventuale procedura espropriativa;
- lumi circa la configurazione futura dell'opera e i suoi costi;
- informazioni circa l'influenza del provvedimento sulla domanda di costruzione pendente sul mapp. 710.
Le ricorrenti sostengono poi che per quanto concerne il loro fondo esse godono dei necessari diritti di passo.
D.
Il municipio e la sezione resistono al ricorso con argomenti che, ove necessario, saranno ripresi in seguito.
Considerato,

in diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività del ricorso discendono dall'art. 64 cpv. 1 della legge
sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (Lst; RL 7.1.1.1). La
legittimazione delle insorgenti, proprietarie di un fondo interessato
dalla zona di pianificazione, è data (art. 64 cpv. 2 lett. a Lst). Il
ricorso è dunque di principio ricevibile in ordine, a eccezione delle domande relative alle questioni espropriative, poiché esulano
dalla presente procedura.
2.
2
.1. Secondo l'art. 27 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere
che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 Lst, che consente di istituire zone di pianificazione se i piani mancano o devono essere
modificati, oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti con principi pianificatori. La zona di pianificazione è adottata, nell'ambito delle proprie competenze, dal municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 59 Lst); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 Lst). Il diritto cantonale riprende
all'art. 62 cpv. 2 Lst gli effetti del provvedimento prescritti all'art.
27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona nulla può essere
intrapreso che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di costruzione in
contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente (art. 62 cpv. 3 Lst). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia
pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con
facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di due anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT, 60 Lst).
2.2. La zona di panificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia
510 consid.
4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb;
Alexander Ruch
,
Kommentar RPG, n. 21 ad art. 27;
Bernhard Walmann/Peter
Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art. 27).
A
questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può, in particolare, affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT garantisce nella materia specifica non può
estendersi, salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia
(RDAT
1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
2.3. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia
della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale
della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS
101) solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
2.3.1. In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la
generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che
compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua
adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii;
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-
Ecabert
, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo, Parte generale, II
a
ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione di una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone,
come requisito centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento
pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b
i.f.
;
Ruch
, op. cit., n. 27 ad art. 27): questo significa che deve sussistere un interesse pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano regolatore, a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento della zona di pianificazione (
Ruch
, op. cit., n. 25 seg. ad art. 27;
Waldmann/Hänni
, op. cit., n. 12 seg. ad art. 27). Il grado di concretizzazione di questa intenzione non deve
essere, tuttavia, necessariamente elevato, in particolare quando il provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro
Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr.
Ruch
, op. cit., n. 27 seg. ad art. 27;
Zen-
Ruffinen/
Guy-Ecabert,
op. cit., n. 457).
2.3.2. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del
proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole
tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5
b
con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n. 103-106;
Scolari
, op. cit., n. 595-610).
3.
Preliminarmente devono essere respinte le domande che si riferiscono alla futura configurazione dell'opera, dato che le stesse sono premature e non si rivolgono contro il provvedimento in esame. Quanto all'impatto della zona di pianificazione su una domanda di costruzione, esso dev'essere verificato nell'ambito
della procedura di rilascio della licenza edilizia.
4.Le ricorrenti sostengono di godere già ora dei necessari diritti di passo per raggiungere il loro fondo. Con questo si può ritenere che esse contestino l'interesse pubblico dell'opera. In merito il Tribunale considera quanto segue.
4.1.
4.1.1. Il comparto interessato dalla zona di pianificazione è composto di cinque fondi (mapp. 710, 713, 714, 895 e 939) per una superficie complessiva di ca. 8500 mq, suddivisi tra la zona residenziale Ra e Rb. Per entrambe - che si differenziano solo per la percentuale di residenza secondaria ammessa, 20%, rispettivamente 30%, valgono, in particolare, i seguenti parametri: altezza
massima alla gronda 7 m, al colmo 9 m con possibilità di supplemento
di 1 m per terreni con pendenza superiore al 35%, indice di occupazione massimo 35% e indice di sfruttamento massimo 0.5. Si tratta dunque di un comparto riservato per abitazioni in linea di massima di 2 piani. La relazione tecnica spiega che attualmente esso è servito da una strada privata in condizioni di manutenzione e sicurezza precarie, priva di piazze di scambio e con uno sbocco sulla strada cantonale molto difficoltoso e pericoloso. Inoltre, non insistendo la strada su una particella coattiva, l'utilizzo della stessa, che attraversa fondi privati, non è correttamente regolamentato.
4.1.2. L'urbanizzazione di una zona edificabile risponde di principio a un pubblico interesse, costituendo un preciso compito dell'ente pubblico (19 cpv. 2 LPT). Nel caso concreto, le caratteristiche
del comparto e dell'infrastruttura attualmente esistente giustificano l'esame della pianificazione della sua urbanizzazione. Nulla muta al riguardo il fatto che le ricorrenti asseriscono, per quanto le concerne, di godere già ora dei necessari diritti di
passo, dal momento che la problematica non riguarda solamente
il loro fondo ma si estende all'intero comparto.
4.1.3.
Pure certo è l'interesse nel caso concreto all'impiego della misura di salvaguardia della pianificazione, che permette di
tenere il potenziale tracciato al riparo da iniziative edilizie potenzialmente conflittuali, che potrebbero seriamente compromettere o renderla più ardua.
4.1.4.
Ferme queste premesse, l'intenzione del municipio di Vernate di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente relativo all'urbanizzazione del comparto in parola appare più che sufficientemente dimostrato. Tanto più che dal richiamo degli atti è emerso che il 4 novembre 2013 il Dipartimento del territorio ha già svolto l'esame preliminare della proposta di variante sottopostagli il 26 aprile 2013 dal municipio.
4.2. Fondata sotto il criterio dell'interesse pubblico, va ancora esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la misura pianificatoria all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria; segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto. In concreto tutti questi requisiti sono dati. Da un canto, il provvedimento, senz'altro idoneo, è nello stesso tempo necessario ad assicurare che la modifica del piano regolatore possa compiutamente conseguire gli scopi che il municipio si è prefisso. Esso vieta, di conseguenza, ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione in via di studio e adozione, lasciando spazio in linea di principio solo a interventi di riattazione, demolizione di edifici esistenti e modifiche di destinazione. Va, da ultimo, rilevata la durata limitata del provvedimento, di tre anni. Il sacrificio imposto alle ricorrenti appare dunque tutto sommato contenuto, per cui la zona di pianificazione appare anche conforme al principio di proporzionalità.
5.
Le ricorrenti domandano che i mapp. 715 di Vernate e il mapp. 334 di Bioggio, sezione di Cimo, siano inclusi nell'elenco dei sedimi contenuto nella relazione di pianificazione. Con questa richiesta
sembra che esse intendano ottenere un ampliamento della zona di pianificazione. Queste domande devono essere respinte, siccome l'estensione della zona di pianificazione all'interezza di questi fondi non è necessaria e, pertanto, lesiva del principio di
proporzionalità. In merito al mapp. 715 esso è già incluso per
quanto riguarda una superficie di ca. 15 m x 2.5 m occupata dal sedime della strada privata esistente. Non occorre, per contro, estendere il provvedimento all'intero fondo, già edificato e appartenente al sottostante comparto servito da via Balà. Nemmeno l'inserimento del mapp. 334 risulta giustificato. Tralasciando il fatto che esso è ubicato in un altro comune, come spiegato dal municipio in sede di risposta, questo si trova proprio al termine della strada e interventi su di esso non potrebbero dunque essere di ostacolo agli obiettivi perseguiti con la misura di tutela.
6.Da ultima dev'essere ancora disattesa la richiesta di limitare il perimetro della zona al sedime della strada esistente, meglio ancora se solo alla parte inferiore escludendo pertanto i terrenti circostanti. Una simile riduzione della zona di pianificazione renderebbe priva di portata pratica la sua istituzione.
7.Per i motivi che precedono il ricorso, infondato, dev'essere integralmente respinto.
8.La tassa di giustizia viene posta a carico delle ricorrenti (art. 28
legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1), le quali verseranno al comune, patrocinato
, le ripetibili (art. 31 LPamm).