Decision ID: fb13cfe9-c61a-5645-a444-f3df2c0ed527
Year: 2013
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Mit Schreiben vom 26. November 2012 orientierte das Bundesamt für Zi-
villuftfahrt (BAZL) alle Flugplatzhalter, alle Flugplatzleiter und den Ver-
band Schweizer Flugplätze über die Genehmigung der neuen Richtlinien
AD I-008 SNOWTAM und AD I-009 Prior Permission Required (PPR) /
Restricted (R) – am 15. Oktober 2012 durch das BAZL genehmigt – sowie
deren Inkraftsetzung per 1. Dezember 2012. Die beiden Richtlinien wur-
den dem Schreiben beigelegt und auf der Webseite des BAZL unter der
Rubrik "Rechtliche Grundlagen und Richtlinien – Flugplatzleiter" der Öf-
fentlichkeit zugänglich gemacht.
B.
Mit Eingabe vom 9. Januar 2013 erheben der Verband Schweizer Flug-
plätze, verschiedene Regionalgruppen des AeroClubs der Schweiz sowie
verschiedene Betreiber von Flugplätzen (nachfolgend: Beschwerdefüh-
rende) Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Die Beschwerde
richtet sich einerseits gegen das Schreiben des BAZL (nachfolgend: Vor-
instanz) vom 26. November 2012, andererseits gegen die Richtlinie AD I-
009 D, genehmigt am 15. Oktober 2012, mit dem Gegenstand Prior Per-
mission Required (PPR) und Restricted (R): Bedeutung und Verwendung
der Begriffe auf Flugplätzen (nachfolgend: Richtlinie AD I-009).
Die Beschwerdeführenden beantragen,
"1. Das Schreiben der Vorinstanz vom 26. November 2012 und die damit auf
den 1. Dezember 2012 in Kraft gesetzte Richtlinie AD I-009 D sei aufzuhe-
ben und an die Vorinstanz zur Überarbeitung im Sinne der Ausführungen zu-
rückzuweisen.
2. Eventualiter seien Ziff. 2.4 Abs. 2, Ziff. 2.5 zu streichen und Ziff. 2.3 und
Ziff. 4.1.1 im Sinne der Ausführungen der Beschwerdeführer abzuändern.
3. Der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung nicht zu entziehen.
4. Das Verfahren sei solange zu sistieren, bis der Beschwerdeführer 1 und die
Flugplatzhalter im anstehenden Vernehmlassungsverfahren um die Revision
des Luftfahrtgesetzes (Revision LFG II) und der damit einhergehenden Neu-
ordnung der Flugplatzkategorien eine einvernehmliche Lösung für die Richt-
linie finden konnten, die vorliegende Richtlinie durch die Neuordnung des
LFG obsolet wird oder die Parteien sich anderweitig über eine neue Fassung
der Richtlinie geeinigt haben.
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5. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Vorinstanz bzw.
der Schweizerischen Eidgenossenschaft.".
Sie machen im Wesentlichen geltend, die Richtlinie AD I-009 auferlege
den Flugplatzbetreibern im Sinne einer Verfügung neue Pflichten und
schränke sie in ihrer wirtschaftlichen Freiheit sowie in ihrem wirtschaftli-
chen Fortkommen ein, müssten sie doch neuerdings den Betrieb des
Flugfeldes als Luftfahrtanlage während der Öffnungszeiten ständig auf-
rechterhalten. Faktisch habe dies zur Folge, dass sie einem Zulassungs-
zwang unterworfen würden, d.h. dass sie dazu verpflichtet würden, stän-
dig eine Flugplatzinfrastruktur zu betreiben, selbst wenn mit keinem Luft-
verkehr gerechnet werden müsse.
Im Weiteren beantragen die Beschwerdeführenden, das Verfahren sei so
lange zu sistieren, bis sie im anstehenden Vernehmlassungsverfahren um
die Revision des Bundesgesetzes über die Luftfahrt vom 21. Dezember
1948 (Luftfahrtgesetz, LFG, SR 748.0) und der damit einhergehenden
Neuordnung der Flugplatzkategorien eine einvernehmliche Lösung für die
Richtlinie AD I-009 finden konnten, diese durch Neuordnung des LFG ob-
solet werde oder die Parteien sich anderweitig über eine neue Fassung
der Richtlinie geeinigt hätten.
C.
Mit Zwischenverfügung vom 8. Februar 2013 weist das Bundesverwal-
tungsgericht das Sistierungsgesuch der Beschwerdeführer ab. Ebenso
werden die Verfahrensanträge der Vorinstanz, auf die Beschwerde sei
einzelrichterlich nicht einzutreten und das Beschwerdeverfahren sei auf
die Eintretensfrage zu beschränken, abgewiesen.
D.
Mit Vernehmlassung vom 25. März 2013 beantragt die Vorinstanz, auf die
Beschwerde sei nicht einzutreten, für den Fall eines (teilweisen) Eintre-
tens habe das Bundesverwaltungsgericht im Fünfergremium und unter
Beachtung der Vorgehensweise nach Art. 25 des Bundesgesetzes über
das Bundesverwaltungsgericht vom 17. Juni 2005 (Verwaltungsgerichts-
gesetz, VGG, SR 173.32) zu entscheiden und eventualiter sei die Be-
schwerde vollumfänglich abzuweisen.
Sie macht im Wesentlichen geltend, die Richtlinie stelle in keiner Art und
Weise eine Verfügung i.S. des Art. 5 des Bundesgesetzes über das ver-
waltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (Verwaltungsverfahrensge-
setz, VwVG, SR 172.021) dar. Es fehle somit an einer zwingenden Pro-
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zessvoraussetzung in Form eines Anfechtungsobjektes, weshalb auf die
Beschwerde nicht einzutreten sei.
E.
In der Replik vom 26. April 2013 halten die Beschwerdeführenden an ih-
ren Anträgen fest, beantragen im Übrigen jedoch die superprovisorische,
eventualiter vorsorgliche Entfernung der Richtlinie von der Webseite der
Vorinstanz sowie die Durchführung einer Instruktionsverhandlung zur Klä-
rung der Aussenwirkung der Richtlinie und zur einvernehmlichen Lö-
sungsfindung.
F.
Mit Zwischenverfügung vom 30. April 2013 weist das Bundesverwal-
tungsgericht das Gesuch der Beschwerdeführenden um superprovisori-
sche Anordnung der vorsorglichen Massnahme – die Entfernung der an-
gefochtenen Richtlinie von der Webseite der Vorinstanz – ab und stellt
den Entscheid in dieser Sache auf den Zeitpunkt nach Eingang der Duplik
in Aussicht.
G.
In der Duplik vom 19. Juni 2013 hält auch die Vorinstanz an ihren Anträ-
gen und bisherigen Ausführungen fest. Ausserdem beantragt sie, die An-
träge der Beschwerdeführenden auf Entfernung der Richtlinie von der
Webseite sowie auf Durchführung einer Instruktionsverhandlung seien
abzuweisen.
H.
Mit Zwischenverfügung vom 27. Juni 2013 weist das Bundesverwal-
tungsgericht das Gesuch der Beschwerdeführenden um Erlass einer vor-
sorglichen Massnahme sowie das Gesuch um Durchführung einer In-
struktionsverhandlung ab.
I.
Mit Eingabe vom 23. Juli 2013 nehmen die Beschwerdeführenden im
Sinne von Schlussbemerkungen Stellung zur Duplik und beantragen, die
Duplik sei aus dem Recht zu weisen.
J.
Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die sich bei
den Akten befindlichen Schriftstücke wird – soweit entscheidrelevant – in
den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwer-
den gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG. Das BAZL gehört zu den Be-
hörden nach Art. 33 Bst. d VGG und ist daher eine Vorinstanz des Bun-
desverwaltungsgerichts. Eine Ausnahme nach Art. 32 VGG, was das
Sachgebiet angeht, ist nicht gegeben. Demnach ist das Bundesverwal-
tungsgericht für die Beurteilung der erhobenen Beschwerde zuständig.
2.
Vorweg ist der Verfahrensantrag der Beschwerdeführenden in ihrer Ein-
gabe vom 23. Juli 2013 zu behandeln, die Duplik der Vorinstanz sei aus
dem Recht zu weisen. Sie machen geltend, die der Vorinstanz durch das
Bundesverwaltungsgericht angesetzte Frist zur Einreichung einer Duplik
sei um 12 Tage verpasst worden. Die Vorinstanz habe am 11. Juni 2013
telefonisch um Wiederherstellung der Frist ersucht, doch habe das Bun-
desverwaltungsgericht bereits am 7. Juni 2013 die Frist bereits unaufge-
fordert wieder hergestellt. Die Beschwerdeführenden begründen ihr Be-
gehren damit, dass es gegen das Prinzip der Waffengleichheit und des
fairen Verfahrens verstosse, wenn die Vorinstanz faktisch über längere
Rechtsfristen verfüge und wenn verpasste Fristen sogar ohne Ersuchen
wiederhergestellt würden.
2.1. Das Prinzip der Waffengleichheit stützt sich auf Art. 29 Abs. 1 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April
1999 (BV, SR 101) i.V.m. Art. 6 der Europäischen Konvention zum Schut-
ze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950
(EMRK, SR 0.101) und ist den verfassungsmässigen Verfahrensrechten
zuzuordnen. Als solches stellt es einen grundlegenden Ausdruck des pro-
zessualen Fairnessgrundsatzes dar und stellt sicher, dass sich alle Par-
teien mit gleicher Wirksamkeit am Verfahren beteiligen können, gleicher-
massen über den Gang des Verfahrens unterrichtet werden und ihre An-
liegen unter den gleichen Bedingungen und Möglichkeiten vortragen kön-
nen. In Bezug auf verlängerte Vernehmlassungsfristen gehen Lehre und
Rechtsprechung davon aus, dass der Grundsatz der Waffengleichheit
verletzt wäre, wenn der Vorinstanz generell längere Vernehmlassungsfris-
ten gewährt würden als der beschwerdeführenden Partei (vgl. BGE
133 I 1 E. 5.3.1; GEROLD STEINMANN, Art. 29, in: Bernhard Ehrenzel-
ler/Philippe Mastronardi/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender [Hrsg.],
Die Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. Aufl., Zü-
rich/St.Gallen 2008, Rz. 20; RENÉ RHINOW/HEINRICH KOLLER/CHRISTINA
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KISS/DANIELA THURNHERR/DENISE BRÜHL-MOSER, Öffentliches Prozess-
recht, 2. Aufl., Basel 2010, Rz. 306, 308). In Präzisierung des Ausgeführ-
ten ist weiter festzuhalten, dass Art. 29 Abs. 1 BV eine Individualgarantie
beinhaltet, weshalb nur das Verfahren der beschwerdeführenden Person
für die Beurteilung eines fairen Verfahrens ausschlaggebend ist. Zu be-
achten ist auch, dass Stellungnahmen der Fachbehörden einen wichtigen
Bestandteil zu einer umfassenden, den Vorgaben der Rechtsweggarantie
entsprechenden Sachverhaltsabklärung bilden. Diese sind insofern auch
Voraussetzung dafür, dass der verwaltungsrechtlichen Ordnung in
gleichmässiger Weise Nachachtung verschafft wird (Urteil des Bundesge-
richts 2C_391/2013 vom 30. November 2013 E.2.1).
2.2. Unter Berücksichtigung, dass Stellungnahmen der Fachbehörden,
was hier die Vorinstanz zweifellos ist, der Aufklärung des Sachverhalts
dienen und das Bundesverwaltungsgericht aufgrund der Untersuchungs-
maxime verpflichtet ist, diesen richtig abzuklären (Art. 12 VwVG), benach-
teiligte die erneute Fristansetzung an die Vorinstanz die Beschwerdefüh-
renden nicht in unfairer Weise. Zudem konnten sich die Beschwerdefüh-
renden in der unaufgefordert eingereichten Eingabe vom 23. Juli 2013
auch zur Duplik der Vorinstanz äussern (vgl. Urteil des Bundesgerichts
2C_391/2013 vom 30. November 2013 E.2.1). Demzufolge besteht kein
Grund, die Duplik aus dem Recht zu weisen.
3.
3.1. Das Vorliegen einer Verfügung bzw. eine verwaltungsinternen Be-
schwerdeentscheids ist Sachurteilsvoraussetzung für ein Beschwerdever-
fahren vor dem Bundesverwaltungsgericht. Liegt keine Verfügung vor
oder ist eine solche ausnahmsweise nichtig, so existiert kein Anfech-
tungsobjekt für eine Beschwerde (ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LO-
RENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht,
2. Aufl., Basel 2013, Rz. 2.6). Eine abstrakte Normenkontrolle, d.h. die
Prüfung der Gültigkeit einer Norm in einem besonderen Verfahren unab-
hängig von einer konkreten Anwendung, ist im Verfahren vor Bundesver-
waltungsgericht ausgeschlossen. Gegeben ist nur die konkrete (akzesso-
rische, inzidente, vorfrageweise) Normenkontrolle, d.h. die vorfrageweise
Überprüfung einer Norm, deren Anwendung auf den konkreten Einzelfall
infrage steht (ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwal-
tungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich 2013,
Rz. 1062). In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass auch Verwal-
tungsverordnungen in der Verwaltungsrechtspflege des Bundes als sol-
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che nicht anfechtbar sind (BGE 121 II 473 E. 2.b; Urteil des Bundesge-
richts 1P.560/1999 vom 14. Februar 2000).
3.2. Gemäss Art. 5 Abs. 1 VwVG gelten als Verfügungen hoheitliche, auf
Rechtswirkungen ausgerichtete und verbindliche Anordnungen einer Be-
hörde im Einzelfall, welche sich auf öffentliches Recht des Bundes stüt-
zen und die Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder
Pflichten zum Gegenstand haben (Bst. a). Ebenso gelten als Verfügung in
diesem Sinne Feststellungen des Bestehens, Nichtbestehens oder Um-
fanges von Rechten und Pflichten (Bst. b) sowie die Abweisung von Be-
gehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von
Rechten und Pflichten, oder das Nichteintreten auf solche Begehren
(Bst. c; vgl. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2010, Rz. 854 ff.; PIERRE
TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungs-
recht, 3. Aufl., Bern 2009, § 28 Rz. 17 f. und 31; RENÉ WIEDERKEHR/PAUL
RICHLI, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, Bern 2012,
Rz. 2145 ff.). Verfügungen sind den Parteien schriftlich zu eröffnen (Art.
34 VwVG). Sie sind, auch wenn sie in Briefform ergehen, als solche zu
bezeichnen, zu begründen und mit einer Rechtsmittelbelehrung zu verse-
hen (Art. 35 Abs. 1 VwVG). Aus mangelhafter Eröffnung darf den Parteien
kein Nachteil erwachsen (Art. 38 VwVG). Im Falle von Unklarheiten über
den Verfügungscharakter eines Schreibens ist nicht massgebend, ob die
Verwaltungshandlung als Verfügung gekennzeichnet ist oder den gesetz-
lichen Formvorschriften für eine Verfügung entspricht, sondern ob die
Strukturmerkmale einer Verfügung vorhanden sind (TSCHANNEN/ZIMMER-
LI/MÜLLER, a.a.O., § 29 Rz. 3).
4.
Die Beschwerdeführenden stellen sich zunächst auf den Standpunkt,
dass das Schreiben der Vorinstanz vom 26. November 2012 die Richtlinie
AD I-009 in Kraft setze, dadurch neue Pflichten auferlege bzw. bestehen-
de Rechte sowie Pflichten ändere und deshalb als Verfügung zu werten
sei.
4.1. Das Schreiben der Vorinstanz vom 26. November 2012 ist nicht als
Verfügung gekennzeichnet und enthält auch keine Rechtsmittelbelehrung.
Es beinhaltet keine konkreten Anordnungen, hat also keine Begründung,
Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten zum Gegenstand.
Eben so wenig werden Bestehen, Nichtbestehen oder Umfang von Rech-
ten und Pflichten festgestellt. Das Schreiben hat rein informativen Cha-
rakter, begleitet die Zustellung der beiden Richtlinien AD I-008 sowie AD
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I-009 und fasst die aufgrund einer durchgeführten Vernehmlassung er-
folgten Änderungen an den Richtlinienentwürfen zusammen. Es setzt
auch nicht – wie von den Beschwerdeführenden geltend gemacht – die
Richtlinie AD I-009 in Kraft. Letzteres geschieht durch die Ziff. 5 dieser
Richtlinie selbst. Dieses Schreiben erfüllt also weder die materiellen Vor-
aussetzungen einer Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG noch jene in
formeller Hinsicht (vgl. BGVE 2008/17 E.1.4; Urteil des Bundesverwal-
tungsgerichts A-36/2013 vom 7. August 2013 E. 2.2).
4.2. Hinsichtlich des Schreibens vom 26. November 2012 liegt somit kein
Anfechtungsobjekt vor. Demzufolge ist auf die Beschwerde diesbezüglich
nicht einzutreten (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.6).
5.
Es gilt weiter zu prüfen, ob mit dem von der Vorinstanz am 15. Oktober
2012 genehmigten Dokument "Richtlinie AD I-009 – Prior Permission Re-
quired (PPR) und Restricted (R): Bedeutung und Verwendung der Begrif-
fe auf Flugplätzen" ein Anfechtungsobjekt vorliegt. Dieses Dokument ist
ebenfalls weder als Verfügung bezeichnet und begründet, noch ist es mit
einer Rechtsmittelbelehrung versehen. Es fehlt ihm damit zumindest an
den formellen Merkmalen einer Verfügung.
5.1. Die Beschwerdeführenden machen aber geltend, die Richtlinie AD I-
009 enthalte neue Verpflichtungen und weise deshalb den Charakter ei-
ner Verfügung auf. Insbesondere verlange die Richtlinie von privat betrie-
benen Flugfeldern, jederzeit den Betrieb des Flugfeldes sicherstellen zu
müssen, selbst dann, wenn sie keine Landungen bewilligt hätten oder
wenn nicht mit Flugverkehr zu rechnen sei. Diese Richtlinie führe faktisch
zu einem Zulassungszwang und für die Flugplatzbetreiber zu einem
enormen Mehraufwand in jeder Hinsicht. Das Instrument der Bezeich-
nung "PPR" oder "R" für ein Flugfeld erlaube es hingegen, den Verkehr in
einer Form zu regulieren, welche den betrieblichen Möglichkeiten des
Flugplatzes angemessen sei. Ausserdem machen die Beschwerdefüh-
renden auch geltend, es fehle eine gesetzliche Grundlage für das Vorge-
hen der Vorinstanz.
5.2. Die Vorinstanz macht grundsätzlich geltend, es liege kein Anfech-
tungsobjekt vor, weshalb auf die Beschwerde nicht einzutreten sei. Sie
begründet diese Position damit, dass die angefochtene Richtlinie AD I-
009 eine Ausführungsvorschrift der gesetzlichen Vorgaben auf einer tiefe-
ren Normstufe darstelle, welche unterhalb der Bundesratsverordnungen
liege. Es handle sich dabei um eine generell-abstrakte Grundlage für zu-
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Seite 10
künftige Anwendungen im Einzelfall, welche durch individuell-konkrete
Verfügung erfolgen würden. Die Richtlinie AD I-009 begründe deshalb
auch keine neuen Rechte oder Pflichten. Hinsichtlich des rechtlichen
Charakters der Richtlinie stellt sich die Vorinstanz auf den Standpunkt,
dass es sich um eine Verwaltungsverordnung handle.
5.3. Laut Ziff. 1 der Richtlinie AD I-009 bezweckt diese, die Bedeutung
und Verwendung der in der Schweiz angewendeten Begriffe "Prior Per-
mission Required (PPR)" und "Restricted (R)" in Zusammenhang mit der
Benutzung der Flugplätze durch Luftfahrzeuge zu harmonisieren. Es sol-
len damit die Informationen in den Luftfahrtpublikationen qualitativ ver-
bessert werden, um einen Beitrag an die Erhöhung der Sicherheit im
Luftverkehr zu leisten. PPR und R sind Mittel, um bei der Benutzung ei-
nes Flugplatzes Prioritäten, Betriebsvorschriften und andere Vorgaben
durchzusetzen. Gemäss Ziff. 4.1.1 und 4.2.1 der Richtlinie ist die Anwen-
dung von PPR und R in den offiziellen Luftfahrtpublikationen resp. im
Luftfahrthandbuch zu publizieren. Zumal der vorliegend zu beurteilende
Sachverhalt offensichtlich Fragen der Information im Luftverkehr tangiert,
ist für seine Beurteilung der Anhang 15 zum Übereinkommen über die in-
ternationale Zivilluftfahrt vom 7. März 1944 (Chicago-Übereinkommen,
SR 0.748.0) massgebend, insbesondere dessen Kapitel 5 (derzeit gültig
in der 14. Ausgabe vom Juli 2013; nachfolgend ICAO-Anhang 15).
5.3.1. Anhänge zum Übereinkommen werden von der Internationalen Zi-
villuftfahrt-Organisation (ICAO) gestützt auf Art. 37 Abs. 2 i.V.m. Art. 54
Bst. l des Chicago-Übereinkommens herausgegeben. Sie enthalten so-
genannte "Standards" und "Recommended Practices" bzw. "Recommen-
dations". Diese werden in der schweizerischen Gesetzgebung im deut-
schen Text mit den Begriffen "Normen" und "Verfahren" umschrieben (vgl.
Art. 37 und 38 des Chicago-Übereinkommens). Nachfolgend werden sie
übereinstimmend mit der bisherigen Rechtsprechung als Normen und
Empfehlungen bezeichnet (vgl. BGE 125 I 182 E. 3c.aa; Verwaltungspra-
xis der Bundesbehörden [VPB] 44.127 E. 1.1). Normen enthalten im Sin-
ne von Minimalanforderungen Regeln, deren einheitliche Anwendung in
den Mitgliedstaaten aus Gründen der Sicherheit und der Regulierung der
internationalen Flugsicherung als notwendig erachtet wird. Abweichende
Regelungen müssen die Vertragsstaaten der ICAO melden (Art. 38 des
Chicago-Übereinkommens sowie Vorwort Ziff. 1a ICAO-Anhang 15). Mit
den Normen wird demnach ein Mindestmass in Bezug auf den Informa-
tionsfluss in der Luftfahrt definiert. Die Einhaltung der Empfehlungen wird
aus Gründen der Sicherheit sowie der Regulierung und Effizienz der in-
ternationalen Flugsicherung lediglich als wünschbar erachtet. Deshalb
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sind die Mitgliedstaaten auch nicht verpflichtet, Abweichungen zu melden
(Vorwort Ziff. 1a ICAO-Anhang 15). Empfehlungen legen ein über den
Mindeststandard hinausgehendes Sicherheitsniveau fest (vgl. zum Gan-
zen Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-1851/2006 vom 18. Okto-
ber 2010 E. 7.1.1, A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 56.3.4 und A-
1765/2009 vom 2. Oktober 2009 E. 4).
5.3.2. Die ICAO-Anhänge sind entgegen ihrem Wortlaut nicht Bestandtei-
le, die das Chicago-Übereinkommen als verbindlichen völkerrechtlichen
Vertrag ergänzen, sondern es sind Beschlüsse, die vom Exekutivorgan
der ICAO gefasst werden (Art. 54 Chicago-Übereinkommen), ohne dass
jedoch eine zusätzliche landesinterne Genehmigung durch die Vertrags-
staaten nötig wäre (PETER BALTENSPERGER, Untersuchung der luft- und
verkehrspolizeilichen Befugnisse des Flughafenhalters, Diss., Basel
1984, S. 45 f.). Sie werden erst nach dem in Art. 90 des Chicago-
Übereinkommens festgelegten Verfahren für die Vertragsstaaten grund-
sätzlich verbindlich. Insofern und im Gegensatz zum Chicago-
Übereinkommen selber sind die ICAO-Anhänge somit nicht allgemein
verbindlich bzw. absolut bindend (vgl. Botschaft des Bundesrates vom
27. September 1946 betreffend Ratifikation des Übereinkommens durch
die Schweiz, BBl 1946 III 608, S. 621 und 628). Als Folge des unter-
schiedlichen Gehalts zwischen Normen und Empfehlungen stellt sich
deshalb die Frage, ob hinsichtlich der innerstaatlichen Anwendbarkeit und
Verbindlichkeit zu unterscheiden ist. Nach den von der Rechtsprechung
entwickelten Grundsätzen sind völkerrechtliche Bestimmungen dann di-
rekt anwendbar (sog. "self-executing"), wenn sie inhaltlich hinreichend
bestimmt und klar sind, um im Einzelfall Grundlage eines Entscheides
bilden zu können. Bei blossen Programmartikeln und Bestimmungen, die
eine Materie nur in Umrissen regeln oder dem Vertragsstaat einen be-
trächtlichen Ermessens- oder Entscheidungsspielraum belassen, fehlen
diese Voraussetzungen (BGE 133 I 58 E. 4.2.3, BGE 126 I 240 E. 2b,
BGE 125 I 182 E. 3a).
5.3.3. ICAO-Normen sind für die Mitgliedstaaten mit Ausnahme des Ab-
lehnungsrechts, einem sog. "opting out", verbindlich (BALTENSPERGER,
a.a.O., S. 45 f. mit Hinweisen). In Lehre und Rechtsprechung ist aller-
dings anerkannt, dass im landesinternen Recht auch von Normen im Sin-
ne einer Verschärfung ohne weiteres abgewichen werden darf (VPB
44.127 E. 1.3; BGE 125 I 182 E. 3c.aa, je mit Hinweisen). Dies müsste al-
lerdings durch den Gesetzgeber im Rahmen des Erlasses generell-
abstrakter Normen erfolgen (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-
1765/2009 vom 2. Oktober 2009 E. 4.7.3). Die ICAO-Normen sind somit
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völkerrechtlich zwingend in Bezug auf weniger strenges Landesrecht.
Soweit sie hinreichend klar und bestimmt und damit unmittelbar anwend-
bar sind, berechtigen oder verpflichten sie ihre Adressaten direkt.
5.3.4. Bei den Empfehlungen ist es hingegen den Mitgliedstaaten über-
lassen, zu entscheiden, ob sie diese annehmen oder eine davon abwei-
chende nationale Lösung zulassen wollen (REGULA DETTLING-OTT, Inter-
nationaler Luftverkehr, in: Georg Müller [Hrsg.], Verkehrsrecht, Band IV,
Basel 2008, S. 406 f.; vgl. auch VPB 44.127 E. 1.2). Ihnen geht damit be-
reits die Verbindlichkeit ab. In der Rechtsprechung wird denn auch die
Meinung vertreten, Empfehlungen seien grundsätzlich nicht bindend
(BVGE 2008/41 E. 5.3.3; BGE 125 I 182 E. 3c.aa). Überdies lassen die
ICAO-Empfehlungen den Vertragsstaaten definitionsgemäss einen gros-
sen Ermessens- und Entscheidungsspielraum, weshalb sie für eine un-
mittelbare Anwendbarkeit nicht ausreichend bestimmt sind. Daraus ist zu
folgern, dass Empfehlungen im Landesrecht zuerst umgesetzt werden
müssen. Zudem muss der Gesetzgeber definieren, in welchem Ausmass
vom gebotenen Spielraum Gebrauch gemacht werden soll. Erst dann ent-
falten die ICAO-Empfehlungen eine bindende Wirkung bei der Rechtsan-
wendung (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-1851/2006 vom
18. Oktober 2010 E. 7.1.1, A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009
E. 56.3.4 und A-1765/2009 vom 2. Oktober 2009 E. 4.3; DETTLING-OTT,
a.a.O., S. 406, Fn. 36).
5.3.5. Im Schweizer Luftfahrtrecht hat der Gesetzgeber mit Art. 6a LFG
eine formellgesetzliche Grundlage geschaffen, um internationale techni-
sche Vorschriften ohne Umsetzung in eigene Erlasse ins Landesrecht
überführen zu können. Nach Abs. 1 dieser Bestimmung kann der Bundes-
rat ausnahmsweise einzelne Anhänge zum Übereinkommen, einschliess-
lich zugehöriger technischer Vorschriften, als unmittelbar anwendbar er-
klären. Nach dem Willen des Gesetzgebers soll davon Gebrauch ge-
macht werden, wenn die Überführung von Vorschriften grösseren Um-
fangs mit nur einem kleinen Kreis unmittelbar interessierter und verpflich-
tender Adressaten mit einem verhältnismässig grossen Aufwand verbun-
den ist (Botschaft des Bundesrates vom 20. November 1991 über eine
Änderung des Luftfahrtgesetzes, BBl 1991 607, S. 617). Mit Art. 108a
LFG verfügt der Bundesrat über eine umfassende formellgesetzliche
Grundlage, um an den Empfehlungen orientierte Sicherheitsanforderun-
gen im Luftverkehr festzulegen. Er orientiert sich dabei an den für die
Schweiz verbindlichen internationalen Vorschriften und berücksichtigt den
Stand der Technik sowie die wirtschaftliche Tragbarkeit (Botschaft des
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Bundesrates vom 20. Mai 2009 zur Teilrevision 1 des Luftfahrtgesetzes,
BBl 2009 4915, S. 4969 und 4999).
5.3.6. Von der Möglichkeit, einzelne ICAO-Anhänge für verbindlich zu er-
klären, hat der Bundesrat bisher rege Gebrauch gemacht. So hat er auch
gestützt auf Art. 6a Abs. 1 LFG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 bis
der Verordnung über
die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL, SR 748.131.1) den hier interessieren-
den ICAO-Anhang 15 mit seinen Normen und Empfehlungen sowie die
dazugehörenden technischen Vorschriften für unmittelbar anwendbar er-
klärt (vgl. zum Ganzen Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-
1851/2006 vom 18. Oktober 2010 E. 7.1.1 und A-1765/2009 vom 2. Ok-
tober 2009 E. 4.4 f.)
5.4. Gemäss Art. 3 Abs. 3 VIL kann das BAZL zur Konkretisierung der in-
ternationalen Normen und Empfehlungen Vorgaben (Richtlinien und Wei-
sungen) für einen hochstehenden Sicherheitsstandard erlassen, wobei es
bei der Anwendung der einschlägigen Bestimmungen des Schweizer Luft-
fahrtrechts und der Bestimmungen des ICAO-Anhangs 15 die Gebote der
Verhältnismässigkeit und der Rechtsgleichheit zu beachten hat. Werden
diese unmittelbar anwendbaren Bestimmungen umgesetzt, so wird ver-
mutet, dass die Anforderungen nach den internationalen Normen und
Empfehlungen erfüllt sind. Wird von den Vorgaben abgewichen, so muss
dem Bundesamt nachgewiesen werden, dass die Anforderungen auf an-
dere Weise erfüllt werden (vgl. DETTLING-OTT, a.a.O., S. 406, Fn. 36).
Auch wenn es nicht explizit erwähnt wird, hat aber das BAZL daneben die
Möglichkeit, luftfahrtspezifische Anforderungen (im Einzelfall) zu verfügen
(Erläuterungen zur Änderung der Verordnung über die Infrastruktur der
Luftfahrt vom 10. Januar 2008, S. 2). Es gilt im Folgenden zu prüfen, ob
die Richtlinie AD I-009 generell-abstrakten oder individuell- resp. generell-
konkreten Charakters ist. Unerheblich ist die gewählte Form, denn die
Qualifikation eines Hoheitsaktes hängt vom Inhalt der Anordnung ab
(WIEDERKEHR/RICHLI, a.a.O., Rz. 297).
5.4.1. Die Richtlinie richtet sich landesweit an die Flugplatzhalter, Flug-
platzleiter und Piloten. Der Adressatenkreis ist demnach zwar gross, er-
scheint aber auf den ersten Blick bestimmbar. Bei näherer Betrachtung
lassen sich die Adressaten dennoch nicht eindeutig bestimmen, zumal
aus der Richtlinie nicht ersichtlich ist, welche Flugplätze von der Neurege-
lung betroffen sind und welche die Vorgaben bereits erfüllen. Demzufolge
steht fest, dass sich die Richtlinie nicht an individuelle Adressaten wen-
det. Die Richtlinie hat bezüglich Adressatenkreis einen generellen Cha-
rakter, in Bezug auf seine Offenheit jenem einer Allgemeinverfügung ver-
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gleichbar, welche sich an eine individuell nicht bestimmte Vielzahl von Ad-
ressaten richtet (vgl. BGE 134 II 272 e. 3.2; BGE 125 I 313 E. 2a; Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts A-8386/2010 vom 1. Dezember 2011
E. 1; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., §28 Rz. 31, 49 ff.; WIEDER-
KEHR/ RICHLI, a.a.O., Rz. 379, 381). Diese werden nicht als eigene Kate-
gorie – abgesehen von verfahrensrechtlichen Besonderheiten – sondern
weitgehend, insbesondere was deren Eignung als Anfechtungsobjekt be-
trifft, wie Verfügungen behandelt (WIEDERKEHR/RICHLI, a.a.O., Rz. 2227;
vgl. auch BGE 134 II 272 E. 3.2).
5.4.2. Eine Verfügung bezieht sich in der Regel auf Rechte und Pflichten
eines einzelnen oder gegebenenfalls mehrerer bestimmter Verfügungsad-
ressaten im Einzelfall, also mit Blick auf einen spezifischen, abgrenzba-
ren Lebenssachverhalt. Dieser konkrete Charakter der Verfügung dient
als primäres Abgrenzungskriterium gegen den abstrakten Erlass, der
mehrere Sachverhalte regelt und sich somit als generell-abstrakt erweist
(vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., §28 Rz. 22 f., 31; WIEDER-
KEHR/RICHLI, a.a.O., Rz. 2209 ff.). Sie gilt dann als konkret, wenn sie sich
auf einen bestimmten, räumlich und zeitlich abgegrenzten Lebenssach-
verhalt bezieht und dermassen spezifiziert ist, dass sie sich unmittelbar
und ohne weitere Konkretisierungsschritte vollziehen lässt. Dabei muss
das Verfügungsdispositiv so formuliert sein, dass für den Verfügungsad-
ressaten und die verfügende Behörde gleichermassen klar und unmiss-
verständlich wird, was zwischen ihnen genau gilt. Nur so erfüllt die Verfü-
gung die für sie spezifischen Kriterien der direkten Vollstreckbarkeit und
der beschwerdemässigen Anfechtbarkeit (vgl. BGE 133 II 450 E. 2.1; Ur-
teil des Bundesverwaltungsgerichts A-3141/2011 vom 23. August 2012 E.
4.3; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.1, 2.3, 2.5; MARKUS MÜL-
LER, Art. 5, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.],
Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG],
Zürich 2008, Rz. 12, 19, 20).
5.4.3. Demgegenüber sind Erlasse (Rechtssätze) Anordnungen generel-
ler und abstrakter Natur, die für eine unbestimmte Vielzahl von Personen
gelten und eine unbestimmte Vielheit von Sachverhalten regeln ohne
Rücksicht auf einen bestimmten Einzelfall oder auf eine einzelne Person,
das heisst die letztlich Allgemeinverbindlichkeit beanspruchen (BGE 135
II 38 E. 4.3, 125 I 313 E. 2a; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-
1534/2006 vom 14. April 2009 E. 4.3 und 4.4). Zu berücksichtigen ist,
dass unter Umständen Rechtssätze auch konkrete (nicht rechtssetzende)
Bestimmungen enthalten, weil je nach zu regelnder Angelegenheit die
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Abgrenzung zu den Einzelakten schwierig und die Übergänge fliessend
sind (WIEDERKEHR/RICHLI, a.a.O., Rz. 2212).
5.5. Die Richtlinie AD I-009 konkretisiert die Begriffe "PPR" sowie "R" und
will in erster Linie deren Begriff und Verwendung im Zusammenhang mit
der Benutzung der Flugplätze durch Luftfahrzeuge harmonisieren. Sie
bezieht sich somit auf eine abgegrenzte Thematik, regelt innerhalb dieser
jedoch mehrere Sachverhalte: So kommt die Verwendung von "PPR" bei
einem für die Öffentlichkeit grundsätzlich zugänglichen Flugplatz zur An-
wendung, wobei die Richtlinie AD I-009 u.a. Anwendungsbereich und
operative Verantwortlichkeit spezifisch regelt. "R" hingegen drückt die
grundsätzliche Schliessung eines Flugplatzes für die Öffentlichkeit aus.
Auch diesbezüglich regelt die Richtlinie AD I-009 den Anwendungsbe-
reich. Im Weiteren legt sie die Publikation von "PPR" sowie "R" fest und
führt die fallweise unterschiedlichen Eigenheiten der Begriffe auf. Daraus
ist ersichtlich, dass die Richtlinie eine Vielfalt von Sachverhalten regelt
und keinen bestimmten Einzelfall zum Gegenstand hat. Sofern sich aus
der Richtlinie neue Verpflichtungen der Flugplatzbetreiber ergeben sollten
– die Beschwerdeführenden rügen hauptsächlich die faktische Verpflich-
tung der privaten Flugplatzbetreiber zu einer ständigen Betriebsbereit-
schaft – ist festzustellen, dass dies nicht gegen das Vorliegen eines
Rechtssetzungsaktes spricht. Im Gegenteil müsste eine solche Verpflich-
tung, zumal sie nach Auffassung der Beschwerdeführenden zu einem er-
heblichen Wechsel des Betriebsregimes auf einzelnen privaten Flugplät-
zen führte, wohl zwingend mittels eines generell-abstrakten Erlasses ein-
geführt werden. Ob eine solche Verpflichtung in Übereinstimmung mit
übergeordnetem Recht und den Gesetzesdelegationskompetenzen steht,
kann in Verwaltungsrechtspflege des Bundes nur im Verfahren der kon-
kreten Normenkontrolle, sprich bei Vorliegen einer Verfügung, überprüft
werden (vgl. E. 3.1).
5.6. Auch die Tatsache, dass die Richtlinie AD I-009 die Verwendung der
Begriffe "PPR" und "R" relativ detailliert regelt, vermag das Vorliegen ei-
ner Verfügung nicht zu begründen. Insbesondere bei Materien mit techni-
schen oder fachspezifischen Inhalten werden nämlich sehr oft bereits auf
generell-abstrakter Ebene konkrete Vorgaben gemacht, welche jedoch
nicht die individuell-konkrete Qualität einer Verfügung haben. Diese wird
erst später in der Durchsetzung erreicht (vgl. dazu TSCHANNEN/ZIMMER-
LI/MÜLLER, a.a.O., §28 Rz. 56 ff.).
5.7. Der abstrakte Charakter eines Erlasses hat zur Folge, dass er einen
Umsetzungsakt erfordert. So ist auch in der vorliegend zu beurteilenden
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Richtlinie AD I-009 vorgesehen, dass die jeweiligen Flugplätze in Abspra-
che mit der Vorinstanz entscheiden, in welchen konkreten Situationen
und Fällen sie "PPR" anwenden wollen und dass diese in den offiziellen
Luftfahrtpublikationen bekanntzugeben sind. So ist eine längerfristige Be-
nutzungsbeschränkung im Luftfahrthandbuch, eine kurzzeitige Anwen-
dung von "PPR" im NOTAM mitzuteilen. Sollten sich daraus in der Folge
Änderungen für den Betrieb des Flugplatzes ergeben, müsste gegebe-
nenfalls auch eine Anpassung des Betriebsreglements erfolgen, also eine
weitere Umsetzungsmassnahme, welche auf die Verwendung von "PPR"
zurückzuführen wäre. Entsprechend gelten diese Überlegungen auch für
die Verwendung der Bezeichnung "R". Aus diesen Erwägungen folgt,
dass der Richtlinie AD I-009 ein generell-abstrakter Charakter zuzu-
schreiben ist, dass diese also einer weiteren Umsetzung bedarf (vgl. BGE
134 II 272 E. 3.2).
5.8. Sollte sich herausstellen, dass die Flugplatzleiter und Flugplatzhalter
dieser Richtlinie keine Folge leisten, wäre durch die Vorinstanz eine –
dannzumal anfechtbare – Verfügung im konkreten Einzelfall zu erlassen,
welche auch die Rechtsfolgen bei Nichtbefolgen festzuhalten hätte. Auf
diese Weise würde die Verbindlichkeit individuell-konkret geschaffen und
ein allfälliger zwangsmässiger Vollzug sichergestellt. (WIEDER-
KEHR/RICHLI, a.a.O., Rz. 2252, 2282, 2361; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜL-
LER, a.a.O., §28 Rz. 31, 34.). Nicht ausgeschlossen ist im Weiteren, dass
eine Feststellungsverfügung nach Art. 25 Abs. 1 VwVG verlangt werden
kann. Das Feststellungsinteresse ist insbesondere gegeben, wenn die
Rechtmässigkeit einer Verordnung in Frage steht (BGE 108 Ib 540 E. 4).
5.9. Es gilt auch zu berücksichtigen, dass die Richtlinie AD I-009 von der
Regelungsthematik her in das systematische Gefüge der durch die Vorin-
stanz erlassenen Richtlinien und Weisungen einzuordnen ist, beispiels-
weise gleich der zusammen mit ihr erlassenen Richtlinie AD I-008
"SNOWTAM". Dies wird durch die Art und Weise sowie den Ort ihrer Pub-
likation auf der Webseite der Vorinstanz innerhalb der rechtlichen Grund-
lagen und Richtlinien unterstrichen. Auch dieser Umstand spricht für das
Vorliegen eines generell-abstrakten Erlasses.
6.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Richtlinie AD I-009 keinen
Verfügungscharakter aufweist, weder im Sinne einer individuell-konkreten
Anordnung noch im Sinne einer Allgemeinverfügung. Bei der Richtlinie
AD I-009 handelt es sich um einen – von einem Verwaltungsträger mit
Rechtssetzungsbefugnissen erlassenen – generell-abstrakten Erlass, der
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im Einzelfall der weiteren Umsetzung bedarf. Die Rechtmässigkeit der
Richtlinie kann deshalb im vorliegenden Verfahren nicht überprüft werden
und auf die Beschwerde ist mangels Anfechtungsobjekt i.S.v. Art. 5 VwVG
und nicht einzutreten.
7.
Bei diesem Verfahrensausgang gelten die Beschwerdeführenden als un-
terliegend und haben daher die Verfahrenskosten zu tragen. Die Verfah-
renskosten werden auf Fr. 3'500.-- festgesetzt (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG
i.V.m. Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten
und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR
173.320.2]). Sie sind mit dem bereits geleisteten Kostenvorschuss in glei-
cher Höhe zu verrechnen.
Die obsiegende Vorinstanz hat als Bundesbehörde keinen Anspruch auf
eine Parteientschädigung (vgl. Art. 7 Abs. 3 VGKE). Den unterliegenden
Beschwerdeführenden steht ebenfalls keine Parteientschädigung zu (vgl.
Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 VGKE).
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