Decision ID: d8a70c51-2543-4041-a4b0-aba6cf6e3da9
Year: 2014
Language: de
Court: BE_VB
Chamber: BE_VB_003
Canton: BE
Region: Espace_Mittelland
Law Area: public_law

I. Sachverhalt
1. X (nachfolgend: Beschwerdeführer) ist Facharzt FMH für Psychiatrie und Psychothe-
rapie. Er arbeitet in einer Praxisgemeinschaft in Bern. Anlässlich umfangreicher Ermittlungen
in einem Sittlichkeitsdelikt war die Kantonspolizei im Jahre 2010 auf verschiedene Hinweise
gestossen, die auf Medikamentenabgaben durch den Beschwerdeführer in dessen Praxis
hindeuteten. Nachdem Y (nachfolgend: Vorinstanz) durch die Kantonspolizei auf diese fragli-
2
chen Zustände hingewiesen worden ist 1 und das Kantonsapothekeramt (KAPA) am 11. März
2011 eine unangemeldete Kurzinspektion zwecks Kontrolle der Heilmittelbestände in der Pra-
xis des Beschwerdeführers durchgeführt hatte, 2 eröffnete die Vorinstanz mit Schreiben vom
23. Mai 2011 ein Disziplinarverfahren gegen den Beschwerdeführer. Eröffnet wurde das Dis-
ziplinarverfahren wegen unzulässiger Führung einer Privatapotheke sowie Abgabe von Arz-
neimitteln, die der Betäubungsmittelgesetzgebung unterstehen und teilweise in der Schweiz
nicht zugelassen sind.
Am 28. November 2011 belegte die Vorinstanz den Beschwerdeführer mit einer disziplinar-
rechtlichen Busse von Fr. 2‘000.00.
2. Gegen diese Verfügung reichte der anwaltschaftlich vertretene Beschwerdeführer am
29. Dezember 2011 bei der Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern (GEF)
Beschwerde ein. Er beantragte, die „ausgesprochene Busse sei aufzuheben und angemessen
zu reduzieren, eventuell durch einen Verweis zu ersetzen.“ Die Vorinstanz beantragte in ihrer
Beschwerdevernehmlassung vom 6. Februar 2012 die Abweisung der Beschwerde.
Die GEF hiess die Beschwerde mit Entscheid vom 19. Dezember 2012 gut, hob die angefoch-
tene Verfügung auf und wies die Sache zur Abklärung des rechtserheblichen Sachverhaltes
und zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurück.
3. Mit Schreiben vom 18. Februar 2013 teilte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer mit,
sie beabsichtige ohne die Erhebung weiterer Beweismassnahmen aufgrund des unbestritten
gebliebenen Umstandes, dass der Beschwerdeführer ohne Bewilligung eine Privatapotheke
geführt habe, sowie gestützt auf die in den Akten vorhandenen Beweismittel eine Verwarnung
auszusprechen. Dazu wurde dem Beschwerdeführer das rechtliche Gehör gewährt.
4. Mit Verfügung vom 12. April 2013 verwarnte die Vorinstanz den Beschwerdeführer
wegen der Verletzung von Berufspflichten durch unbewilligte Führung einer Privatapotheke.
1 Vgl. unpaginierte Akten der Vorinstanz (nachfolgend: Vorakten)
2 Vgl. Bericht Kurzinspektion des KAPA vom 11. März 2011 in den Vorakten
3
5. Gegen diese Verfügung gelangte der Beschwerdeführer mit Beschwerde vom 21. Mai
2013 an die GEF. Er beantragt die Aufhebung der angefochtenen Verfügung.
6. Das Rechtsamt, welches die Beschwerdeverfahren für die GEF leitet, 3 holte die Vorak-
ten ein und führte den Schriftenwechsel durch. Die Vorinstanz beantragt in ihrer Beschwerde-
vernehmlassung vom 5. Juli 2013 die Abweisung der Beschwerde.
Auf die Rechtsschriften und Akten wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachfol-

genden Erwägungen eingegangen.
II. Erwägungen
1. Sachurteilsvoraussetzungen
a) Angefochten ist die Verfügung der Vorinstanz vom 12. April 2013. Diese ist gemäss
Art. 62 Abs. 1 Bst. a VRPG 4 bei der GEF als der in der Sache zuständigen Direktion anfecht-
bar. Die GEF ist somit zur Beurteilung der Beschwerde zuständig.
b) Der Beschwerdeführer ist Verfügungsadressat und damit ohne Weiteres zur Be-
schwerdeführung gemäss Art. 65 Abs. 1 VRPG legitimiert.
c) Der unterzeichnende Anwalt ist gehörig bevollmächtigt.
d) Auf die gemäss Art. 67 i.V.m. Art. 32 VRPG form- und fristgerecht eingereichte Be-
schwerde ist einzutreten.
2. Anspruch auf rechtliches Gehör
a) Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Er begründet dies
damit, dass die Vorinstanz die angefochtene Verfügung auf eine Zusammenstellung von Me-
3 Art. 10 der Verordnung vom 29. November 2000 über die Organisation und die Aufgaben der Gesundheits- und
Fürsorgedirektion (Organisationsverordnung GEF, OrV GEF; BSG 152.221.121) 4 Gesetz vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21)
4
dikamentenbezügen stütze, die dem Beschwerdeführer nie zur Stellungnahme unterbreitet
worden sei.
b) Die Vorinstanz macht in ihrer Beschwerdevernehmlassung vom 5. Juli 2013 geltend,
bereits im Verwaltungsverfahren betreffend die mit Rückweisungsentscheid aufgehobene Ver-
fügung vom 28. November 2011 sei auf die Arzneimittelbezüge des Beschwerdeführers bei
der Z AG hingewiesen worden. Der Beschwerdeführer, dem seine eigenen Bestellungen bei
der Z AG bekannt sein müssten, habe diese Arzneimittelbezüge zu keinem Zeitpunkt in Frage
gestellt. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs liege daher nicht vor.
c) Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist in Art. 29 Abs. 2 BV 5 , Art. 26 Abs. 2 KV
6 und
Art. 21 ff. VRPG normiert und dient einerseits der Sachaufklärung, andererseits stellt er ein
persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheides dar, welcher in die
Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Das rechtliche Gehör gewährleistet somit jene Befug-
nisse die sicherstellen, dass die Parteien ihren Standpunkt spezifisch mit Blick auf den im je-
weiligen Verfahren zu treffenden Hoheitsakt wirksam zur Geltung bringen können. Der Ge-
hörsanspruch beschlägt in erster Linie Sachverhaltsfragen, wo die Beteiligten ein uneinge-
schränktes Recht auf Äusserung haben. 7 In Art. 24 VRPG ausdrücklich normiert ist sodann
der Anspruch der Parteien, zum Ergebnis des Beweisverfahrens Stellung zu nehmen. Dieser
Anspruch entfaltet seine Wirkung, wenn Beweismassnahmen im Sinne von Art. 19 Abs. 1
VRPG getroffen worden sind. Dazu gehört namentlich die Edition von Akten, soweit es sich
nicht nur um allgemein zugängliche und einsehbare Unterlagen handelt. 8 Weder das VRPG
noch die Rechtsprechung unterscheiden bezüglich des Anspruchs auf rechtliches Gehör resp.
betreffend den Anspruch, zum Ergebnis des Beweisverfahrens Stellung zu nehmen, zwischen
Verwaltungs- und Verwaltungsjustizverfahren. Die gesetzlichen wie bundesgerichtlichen Vor-
gaben gelten demnach auch in Verwaltungsverfahren. 9
d) Der Sachverhalt betreffend der gerügten Gehörsverletzung ergibt sich aus den Akten
folgendermassen:
Mit Schreiben vom 18. Februar 2013 hat die Vorinstanz dem Beschwerdeführer das rechtliche
Gehör zur beabsichtigten Disziplinarmassnahme gewährt. In diesem Schreiben ist dem Be-
schwerdeführer mitgeteilt worden, dass die Vorinstanz von der Erhebung weiterer Beweis-
massnahmen absehe. Sie hielt fest, dass der Vorwurf der unbewilligten Medikamentenabgabe
auch im vorangehenden Beschwerdeverfahren unbestritten geblieben sei. Beweismittel über
die Arzneimittelbezüge des Beschwerdeführers für den Zeitraum von Januar 2007 bis März
5 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101)
6 Verfassung des Kantons Bern vom 6. Juni 1993 (KV; BSG 101.1)
7 Vgl. statt vieler: BVR 2012/28, E. 2.3.1, mit Hinweisen
8 BVR 2011/27, E. 2.2, mit Hinweisen
9 BVR 2009/328, E. 2.4, mit Hinweisen
5
2011 fänden sich in den Akten. Mit Stellungnahme vom 22 Februar 2013 hat sich der Be-
schwerdeführer zur beabsichtigten Disziplinarmassnahme geäussert. Den Vorwurf, unbewilligt
Arzneimittel abgegeben zu haben, hat er nicht bestritten. Auch die erwähnten Beweismittel
hat der Beschwerdeführer in der genannten Eingabe nicht in Frage gestellt. Die Begründung
der angefochtenen Verfügung enthält sodann „zur Veranschaulichung“ der Arzneimittelbezüge
des Beschwerdeführers bei der Z AG für den Zeitraum von Januar 2007 bis Dezember 2010
eine tabellarische Auflistung der bezogenen Stimulanzien. Die angefochtene Verfügung stützt
sich demnach offensichtlich auf die fraglichen, im Schreiben vom 18. Februar 2013 erwähnten
Beweismittel.
Bei diesen Beweismitteln handelt es sich klarerweise nicht um allgemein zugängliche und
einsehbaren Dokumente. Der aus Art. 24 VRPG fliessende Anspruch, zu besagten Beweismit-
teln Stellung nehmen zu können, greift entsprechend den obigen Ausführungen also grund-
sätzlich. Es stellt sich demnach die Frage, ob mangels Kenntnisgabe dieser Beweismittel
durch die Vorinstanz wie gerügt das rechtliche Gehör verletzt worden ist.
e) Aktenkundig ist, dass Unterlagen zu den Arzneimittelbezügen des Beschwerdeführers
bei der Z AG für das Jahr 2010 bereits Gegenstand des Verwaltungsverfahrens betreffend die
aufgehobene Verfügung vom 28. November 2011 waren. Die Tabellen für die Bezüge der
Jahre 2007 bis 2009 sind jedoch, wie aus den Vorakten unverkennbar hervorgeht, erst nach
dem Rückweisungsentscheid der GEF vom 19. Dezember 2012 zu den Akten der Vor-instanz
gelangt. Dokumente zu Arzneimittelbezügen bei der Z AG für die Jahre vor 2010 waren somit
tatsächlich nicht Gegenstand des Verfahrens bis und mit Rückweisungsentscheid vom
19. Dezember 2012. Entsprechend waren diese Unterlagen dem Beschwerdeführer bis dahin
nicht bekannt.
Auch seit vorgenanntem Rückweisungsentscheid sind die besagten Tabellen dem Beschwer-
deführer durch die Vorinstanz unbestrittenermassen nicht zur Kenntnisnahme zugestellt wor-
den. Ob die Vorinstanz dadurch den Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt hat, kann aus-
nahmsweise aus nachfolgenden Überlegungen im Ergebnis jedoch offen gelassen werden.
f) Indem die Vorinstanz mit Schreiben vom 18. Februar 2013 einerseits darauf hingewie-
sen hat, in den Akten befänden sich Beweismittel zu Arzneimittelbezügen des Beschwerde-
führers bei der Z AG für die Jahre 2007 bis und mit 2010, hat sie ausdrücklich offengelegt, auf
welche Beweismittel sie ihre Verfügung alsdann stützen wird. Zumindest über die Existenz der
massgebenden Beweismittel ist der Beschwerdeführer demnach vor Erlass der Verfügung in
Kenntnis gesetzt worden. Ob mit einem solchen Hinweis dem Anspruch auf rechtliches Gehör
genügend nachgekommen werden kann, ist fraglich, jedoch auch nicht per se auszuschlies-
sen. Bemerkenswert ist an dieser Stelle, dass der Beschwerdeführer, insbesondere da er an-
waltschaftlich vertreten ist, bereits zu diesem Zeitpunkt hätte erkennen müssen, dass ihm of-
6
fenbar nicht alle in den Akten befindlichen Beweismittel zur Kenntnis zugestellt worden sind.
Grundsätzlich wäre ihm zu diesem Zeitpunkt daher zumutbar gewesen, Einsicht in die Verfah-
rensakten zu verlangen. Da die Vorinstanz mit demselben Schreiben vom 18. Februar 2013
jedoch auch ausdrücklich festgehalten hat, von der Erhebung weiterer Beweismassnahmen
werde abgesehen, hat sie diesbezüglich widersprüchliche Aussagen gemacht. Die Vorinstanz
hat den Beschwerdeführer damit nämlich irrtümlich glauben lassen, es sei kein Beweisverfah-
ren durchgeführt worden. Insbesondere vor diesem Hintergrund erscheint durchaus zweifel-
haft, ob der Hinweis auf die Existenz der massgebenden Beweismittel im Schreiben der Vo-
rinstanz vom 18. Februar 2013 zur Wahrung des rechtlichen Gehörs tauglich war. Der Voll-
ständigkeit halber ist an dieser Stelle zudem darauf hinzuweisen, dass die Argumentation der
Vorinstanz, das rechtliche Gehör sei hinreichend gewährt, da dem Beschwerdeführer seine
eigenen Arzneimittelbezüge bekannt sein müssten, nicht zu greifen vermag. Gemäss Art. 24
VRPG besteht ein grundsätzlicher Anspruch auf Stellungnahme zum Ergebnis eines Beweis-
verfahrens, auch wenn Beweismittel dem Beschwerdeführer aus anderen Gründen allenfalls
bereits bekannt sind. 10
g) Eine allfällige Gehörsverletzung konnte im vorliegenden Verfahren jedoch folgenlos
geheilt werden. Die Rechtsprechung lässt nämlich die Heilung einer Gehörsverletzung zu,
wenn die Rechtsmittelbehörde in der Frage, in denen das rechtliche Gehör verletzt ist, die
gleiche Überprüfungsbefugnis hat wie die Vorinstanz und das Versäumte nachholen kann.
Dem Betroffenen darf daraus kein Nachteil erwachsen. 11
Dass dem so ist, ist nachfolgend
darzulegen:
Indem die angefochtene Verfügung in einer tabellarischen Zusammenstellung die massge-
benden Daten aus den fraglichen Beweismitteln widergibt, war der Beschwerdeführer zum
Zeitpunkt der Beschwerdeführung bereits in voller Kenntnis der ihm vorgeworfenen Verfeh-
lungen. Er konnte seine Beschwerde in Kenntnis aller massgebenden Daten führen und be-
gründen. Entsprechend hat er auch nach Kenntnisnahme der Beweismittel im vorliegenden
Beschwerdeverfahren an seinen Anträgen festgehalten. Die Kenntnisnahme der fraglichen
Beweismittel hat demnach offenbar keinen Einfluss auf die Rechtsbegehren des Beschwerde-
führers gehabt. Erwähnenswert bleibt an dieser Stelle, dass der Beschwerdeführer weiterhin
auch weder die Beweismittel an sich noch deren Richtigkeit anzweifelt. Ein Nachteil durch
eine Heilung der allfälligen Gehörsverletzung im vorliegenden Verfahren erwächst dem Be-
schwerdeführer damit offensichtlich nicht.
10 BVR 2011/27, E. 2.3
11 Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 21 N. 16
7
Da der Beschwerdeführer auch weiterhin an seinen Rechtsbegehren festhält, kann die Hei-
lung der allfälligen Gehörsverletzung zudem folgenlos bleiben und ist bei der Kostenverlegung
nicht zu berücksichtigen. 12
3. Rechtmässigkeit der Beweiserhebung
Der Beschwerdeführer bringt pauschal vor, dass die Vorinstanz die Beweismittel bei der Z AG
auf fragwürdige oder gar illegale Weise beschafft haben könnte. Inwiefern dem so sein könn-
te, begründet er in keiner Weise. Damit kommt der Beschwerdeführer seiner Substantiie-
rungspflicht nicht nach. Auf das pauschale Vorbringen, welches zudem lediglich als Frage
aufgeworfen wird, ist nicht näher einzugehen. Umso weniger, da sich in den Akten keine Hin-
weise auf eine rechtswidrige Edition der fraglichen Tabellen finden und nicht ersichtlich ist,
inwiefern Art. 19 Abs. 2 VRPG i.V.m. Art. 150 ff. ZPO 13
verletzt sein sollte. Der Vollständigkeit
halber wird der Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang auf Art. 58 Abs. 4 HMG 14
hin-
gewiesen.
4. Verzicht auf angeordnetes Beweisverfahren
a) Der Beschwerdeführer bringt weiter sinngemäss vor, die Vorinstanz habe die ange-
fochtene Verfügung unter Missachtung der Erwägungen des Rückweisungsentscheides vom
19. Dezember 2012 erlassen.
b) Handlungsanordnungen in Rückweisungsentscheiden werden grundsätzlich mit dem
Entscheid selber rechtskräftig. Dies in Abweichung des Grundsatzes, dass sich die Rechts-
kraft eines Entscheides nur auf das Dispositiv erstreckt. Handlungsanordnungen in Erwägun-
gen von Rückweisungsentscheiden sind damit für die Vorinstanz wie auch die Beschwerde-
behörde verbindlich. 15
Die Anordnung zu umfassenden Sachverhaltsabklärungen ist damit mit
dem Rückweisungsentscheid vom 19. Dezember 2012 grundsätzlich rechtskräftig geworden.
12 BVR 2009/328, E. 2.3
13 Schweizerische Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (Zivilprozessordnung, ZPO; SR 272)
14 Bundesgesetz vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz, HMG; SR
812.21) 15
Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 72 N. 4
8
c) Vorliegend nun hat die Vorinstanz jedoch zu Gunsten des Beschwerdeführers Vorwür-
fe bezüglich ihm ursprünglich vorgehaltener Verfehlungen fallen gelassen. Insofern hat sie die
diesbezüglichen Sachverhalte nicht, wie mit Rückweisungsentscheid angeordnet, besser ab-
geklärt. Dies war, nachdem die Vorwürfe nicht aufrechterhalten worden sind, selbstredend
nicht mehr notwendig. Dass zugunsten des Beschwerdeführers mehrere disziplinarrechtlich
massgebende Vorwürfe fallen gelassen worden sind, kann nun nicht zulasten der Vorinstanz
als Abweichung der Handlungsanordnungen im Rückweisungsentscheid zu Sachverhaltsab-
klärungen beurteilt werden. Insofern ist die Beschwerde unbehelflich.
5. Vorinstanzliche Sachverhaltsermittlung bezüglich der Abgabe von Stimulanzien
a) Der Beschwerdeführer macht geltend, lediglich der Bezug von Arzneimitteln könne an
sich keine Pflichtverletzung darstellen, sondern allerhöchstens deren Abgabe vermöge dies
zu tun. Pflichtverletzungen seien jedoch einzelfallweise nachzuweisen, was vorliegend nicht
erfolgt sei. Der Beschwerdeführer macht demnach sinngemäss geltend, der ihm vorgeworfene
Sachverhalt sei nicht hinreichend erstellt.
b) Die Behörden sind in Anwendung von Art. 18 Abs. 1 VRPG verpflichtet, den Sachver-
halt von Amtes wegen festzustellen (Untersuchungsgrundsatz). Die Sachverhaltsfeststellung
umfasst das Zusammentragen, Nachprüfen und Bewerten der Sachumstände (Tatsachen),
die für die Rechtsanwendung massgebend sind, d.h. die Behörde erhebt den rechtserhebli-
chen Sachverhalt. Hat sie Zweifel an der Vollständigkeit oder Richtigkeit des rechtserhebli-
chen Sachverhaltes, sind weitere Untersuchungen angezeigt. 16
Unvollständig ist die Sachver-
haltsfeststellung, wenn die Behörde nicht alle für den Entscheid wesentlichen Sachumstände
bzw. Beweismittel erhoben hat. 17
Rechtserhebliche Sachumstände sind beweisbedürftig.
Wenn die entscheidende Behörde aufgrund der erhobenen Beweise zur Überzeugung gelangt
ist, dass eine Tatsache so wie behauptet oder angenommen besteht, gilt diese als bewiesen.
Absolute Gewissheit ist nicht erforderlich. 18
Es genügt ein so hoher Grad an Wahrscheinlich-
keit, dass keine vernünftigen Zweifel bleiben. Die Wahrheitsüberzeugung der Behörde muss
auf konkreten Gründen, der allgemeinen Lebenserfahrung und der praktischen Vernunft beru-
hen. 19
c) Vorliegend ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer in den Jahren 2007 bis 2010
Arzneimittel bei der Z AG gemäss den in den Vorakten enthaltenen Tabellen bezogen hat.
16 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 18 N. 8
17 BVR 2004/446, E.4.2, mit Hinweisen
18 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 19 N. 6
19 BVR 2009/385, E. 4.3.2, mit Hinweisen
9
Auch unbestritten ist die Richtigkeit der in der Tabelle wiedergegebenen Mengen. Demnach
hat der Beschwerdeführer bei der Z AG in den Jahren 2007 bis und mit 2010 Stimulanzien
gemäss der tabellarischen Übersicht in der angefochtenen Verfügung bezogen. Im Grundsatz
bleibt zudem unbestritten, dass der Beschwerdeführer in seiner Praxis unerlaubterweise Arz-
neimittel an Patienten abgegeben hat. 20
Fraglich ist nun, ob diese aktenkundigen Arzneimittelbezüge als Beweis für die von der Vo-
rinstanz vorgeworfene Abgabe von Stimulanzien ausreichen oder nicht, wie der Beschwerde-
führer vorbringt.
d) Dazu ist vorab festzuhalten, dass der Beschwerdeführer mit seinem Vorbringen, er
habe nicht alle durch ihn bezogenen Arzneimittel selber abgegeben, nichts zu seinen Gunsten
ableiten kann. Als Arzt trägt der Beschwerdeführer sachlogisch für die in seinem Namen be-
zogenen verschreibungspflichtigen Arzneimittel die alleinige Verantwortung. Die Verwendung
dieser Arzneimittel, namentlich der in der angefochtenen Verfügung aufgeführten Stimulanzi-
en, ist daher vollumfänglich dem Beschwerdeführer zuzurechnen.
e) Erwiesen und zudem unbestritten ist wie erwähnt die Menge der durch den Beschwer-
deführer in den Jahren 2007 bis 2010 bezogenen Stimulanzien bei der Z AG. Zweifelsfrei
ergibt sich aus den Vorakten, dass der Beschwerdeführer über die Jahre in regelmässigen
Abständen immer wieder dieselben Stimulanzien bezogen hat. 21
Mit anderen Worten bestand
in seiner Praxis regelmässig Bedarf an denselben Stimulanzien und der Beschwerdeführer
hat diese in den erwiesenen Mengen immer wieder bestellt. Zu welchem anderen Zwecke als
der Abgabe an Patienten der Beschwerdeführer nun diese Stimulanzien bezogen haben soll,
ist weder ersichtlich noch bringt der Beschwerdeführer andere denkbare Zwecke vor. Nach
der allgemeinen Lebenserfahrung wie auch der praktischen Vernunft ist der einzig erdenkliche
Grund, weshalb ein Arzt über Jahre regelmässig dieselben Stimulanzien bezieht, deren Ab-
gabe an Patienten.
Die Vorinstanz durfte also ohne Weiteres davon ausgehen, dass die unbestrittenerweise
durch den Beschwerdeführer bezogenen Stimulanzien von diesem an Patienten abgegeben
worden sind. Durch die sich in den Vorakten befindlichen Beweismittel betreffend der Arznei-
mittelbezüge ist demnach auch der rechtserhebliche Umstand, dass in diesem Ausmass Arz-
neimittel an Patienten abgegeben worden sind, hinreichend bewiesen. Vernünftige Gründe,
die Zweifel an dieser Überzeugung aufkommen liessen, bringt der Beschwerdeführer be-
zeichnenderweise keine vor. Zudem scheint erwähnenswert, dass er bisher auch nie bestrit-
ten hat, unbewilligt Arzneimittel an Patienten abgegeben zu haben; so bestreitet er dies auch
20 Vgl. Beschwerde vom 21. Mai 2013 sowie auch Rückweisungsentscheid der GEF vom 19. Dezember 2012,
E. 3.a) 21
Vgl. Tabellen der Z AG in den Vorakten
10
im vorliegenden Beschwerdeverfahren nicht im Grundsatz. Zu Recht ist die Vorinstanz dem-
nach aufgrund der konkreten Unterlagen, der allgemeinen Lebenserfahrung und der prakti-
schen Vernunft zur Überzeugung gelangt, dass der Beschwerdeführer Stimulanzien im Aus-
mass der erwiesenermassen bezogenen Mengen an Patienten abgegeben hat. Der diesbe-
zügliche Sachverhalt ist von der Vorinstanz hinreichend ermittelt worden.
6. Berufspflichtverletzung durch Führung einer Privatapotheke
a) Der Beschwerdeführer rügt, die Verletzung von Selbstdispensationsvorschriften reiche
nicht aus, um eine Berufspflichtverletzung zu begründen. Die Generalklausel von Art. 40 lit. a
MedBG 22
sei vorliegend zu Unrecht angerufen worden.
b) Es erscheint fraglich, ob auf diese Rüge überhaupt einzutreten ist. Der Beschwerde-
führer hatte diese Rüge bereits in der Verwaltungsbeschwerde vom 29. Dezember 2011 vor-
gebracht gehabt, worauf diese Frage im Rückweisungsentscheid vom 19. Dezember 2012
bereits beurteilt wurde. Handlungsanweisungen, massgebende Grundsätze und Entschei-
dungsspielräume in Erwägungen von Rückweisungsentscheiden sind wie bereits erwähnt für
die Vorinstanz und die Beschwerdebehörde verbindlich. 23
Da jedoch im Dispositiv des Rück-
weisungsentscheides nicht ausdrücklich auf die Erwägungen hingewiesen worden ist, wird die
Rüge vorliegend erneut abgehandelt.
c) Die Regeln zur selbstständigen Ausübung von universitären Medizinalberufen, wozu
auch Ärztinnen und Ärzte gehören, sind im MedBG umschrieben (Art. 1 und 2 MedBG). Die
Berufspflichten der selbstständigen Medizinalpersonen sind in Art. 40 MedBG geregelt; die
dort normierten Pflichten gelten für alle selbstständigen Medizinalpersonen, es handelt sich
um einheitlich und abschliessend durch das MedBG geregelte Berufspflichten. Die Kantone
sind nicht befugt, weitere solche zu schaffen. 24
Daran ändert nichts, dass sich eine Berufsre-
gelverletzung auch aus der Verletzung allgemeiner Pflichten des Bundesrechts oder des kan-
tonalen Rechts ergeben kann. 25
Selbstständige Medizinalpersonen üben ihren Beruf sorgfältig und gewissenhaft aus; sie hal-
ten sich an die Grenzen der Kompetenzen, die sie im Rahmen der Aus-, Weiter- und Fortbil-
dung erworben haben (Art. 40 lit. a MedBG). Gemäss Botschaft zum MedBG handelt es sich
22 Bundesgesetz vom 23. Juni 2006 über die universitären Medizinalberufe (Medizinalberufegesetz, MedBG; SR
811.11) 23
Vgl. Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 72 N. 4 24
Vgl. Botschaft vom 3. Dezember 2004 zum Bundesgesetz über die universitären Medizinalberufe (Medizinalbe-
rufegesetz, MedBG), BBl 2005 228 25
Walter Fellmann, in: Ayer/Kieser/Poledna/Sprumont (Hrsg.), Kommentar zum MedBG, 2009, Art. 40 N 40 f.
11
bei dieser Norm um eine Generalklausel; 26
diese wird durch die Pflicht, den Beruf „sorgfältig
und gewissenhaft“ auszuüben, qualifiziert. Bei den von der Generalklausel in Art. 40 lit. a
MedBG erfassten Pflichten kann es der Lehrmeinung entsprechend nur um Pflichten gehen,
welche eine qualitativ hochstehende und zuverlässige medizinische Versorgung der Bevölke-
rung sicherstellen sollen. Es geht um Pflichten, welche die Voraussetzungen dafür bilden,
dass Medizinalpersonen mit universitärer Ausbildung ihre gesetzlichen Funktionen wirksam
wahrnehmen können. Ansatzpunkt dazu bildet die Vertrauenswürdigkeit. Die Berufspflichten,
namentlich die Pflicht, den Beruf sorgfältig und gewissenhaft auszuüben, sollen die Medizi-
nalpersonen zu einem achtungs- und vertrauenswürdigen Verhalten anhalten. Eine diszipli-
narrechtlich relevante Pflichtverletzung liegt daher nur vor, wenn eine Verfehlung über ihre
Auswirkungen im Einzelfall hinaus geeignet ist, das Vertrauen in die Kompetenz und Integrität
der betroffenen Medizinalperson zu beeinträchtigen. 27
Das Erfordernis der Vertrauenswürdig-
keit dient dem Schutz der öffentlichen Ordnung und Gesundheit. Die Voraussetzung muss
nicht nur im Verhältnis zum Patienten, sondern auch im Verhältnis zu den Behörden erfüllt
sein. 28
Die Medizinalperson hat Gewähr für ein integres persönliches Verhalten bei der Be-
rufsausübung zu bieten. 29
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann insbesondere
die bewilligungslose Aufnahme einer bewilligungspflichtigen Tätigkeit geeignet sein, Beden-
ken hinsichtlich der Vertrauenswürdigkeit der betreffenden Person zu wecken. 30
Gleiches gilt, wenn Medizinalpersonen andere Vorschriften des Bundesrechts oder des kan-
tonalen Rechts, namentlich der kantonalen Gesundheitsgesetze, verletzen. Auf Bundesebene
ist etwa an das BetmG 31
oder das HMG zu denken. Solche Verstösse können gleichzeitig die
Pflicht der Medizinalperson, ihren Beruf sorgfältig und gewissenhaft auszuüben, verletzen.
Jedoch ist dazu erforderlich, dass das Vergehen so schwer wiegt, dass damit die Vertrauens-
würdigkeit der Medizinalperson in Frage gestellt ist. 32
d) Die Abgabe verschreibungspflichtiger Arzneimittel ist in Art. 24 HMG geregelt. Medizi-
nalpersonen dürfen verschreibungspflichtige Arzneimittel entsprechend den Bestimmungen
über die Selbstdispensation abgeben (Art. 24 Abs. 1 Bst. b HMG). Soweit Betäubungsmittel
im Sinne des Betäubungsmittelgesetzes als Heilmittel verwendet werden, fällt diese Verwen-
dung auch in den Anwendungsbereich des Heilmittelgesetzes (vgl. Art. 2 Abs. 1 Bst. b HMG).
Die Selbstdispensation, das heisst der Verkauf von Heilmitteln durch die behandelnden Ärz-
tinnen und Ärzte direkt und nicht über eine öffentliche Apotheke, ist nicht Gegenstand der
Heilmittelgesetzgebung, da das Heilmittelgesetz den Schutz der Gesundheit von Mensch und
26 Vgl. Botschaft MedBG, a.a.O., S. 228
27 Vgl. Walter Fellmann, a.a.O., Art. 40 N. 52
28 BGer 2C_848/2009 vom 11. Mai 2010, E. 2, mit Hinweisen
29 BGer 2C_68/2009 vom 14. Juli 2009, E. 2.3, mit Hinweisen
30 BGer 2P.159/2003 vom 29. September 2003, E. 4.3.2.1
31 Bundesgesetz vom 3. Oktober 1951 über die Betäubungsmittel und die psychotropen Stoffe (Betäubungsmittel-
gesetz, BetmG; SR 812.121) 32
Vgl. Walter Fellmann, a.a.O., Art. 40 N. 58
12
Tier bezweckt (vgl. Art. 1 HMG). Soweit nach Ansicht des Bundesrates eine bundesrechtliche
Richtungsweisung geboten ist, findet sich diese in Art. 37 Abs. 3 KVG 33
. 34
Demnach liegt die
Regelungskompetenz zu den Voraussetzungen, unter welchen die Ärztinnen und Ärzte mit
einer kantonalen Bewilligung zur Führung einer Apotheke den zugelassenen Apothekern und
Apothekerinnen gleichzustellen sind, bei den Kantonen. Entsprechend hat der Kanton Bern
unter dem Titel Heilmittelversorgung neben dem Grundsatz, wonach sich der Umgang mit
Heilmitteln nach der Heilmittelgesetzgebung des Bundes, dem GesG 35
und den darauf ge-
stützten Ausführungsbestimmungen des Regierungsrates richtet (Art. 31 GesG), die Selbst-
dispensation in Art. 32 GesG geregelt. Danach können Ärzte in Ortschaften, in denen die Not-
fallversorgung mit Arzneimitteln nicht durch mindestens zwei öffentliche Apotheken gewähr-
leistet ist, zur Führung einer Privatapotheke ermächtigt werden.
e) Vorliegend wird nicht geltend gemacht, der Beschwerdeführer habe die Regeln zur
Selbstdispensation eingehalten. Namentlich bestreitet der Beschwerdeführer – zu Recht –
nicht, dass die abgegebene Menge an Stimulanzien die bewilligungsfreie Notfall- und Erstver-
sorgung deutlich übersteigt. Aufgrund der nachgewiesenen Menge an abgegebenen Stimu-
lanzien bestehen denn auch keinerlei Zweifel, dass der Beschwerdeführer sich weit aus-
serhalb der bewilligungsfrei zulässigen Arzneimittelabgabe bewegt hat. Beispielhaft und ein-
fach kann dies an der Menge des abgegebenen Ritalins Tabl 10 mg aufgezeigt werden: Als
Erstversorgung gilt die einmalige Abgabe der kleinsten Originalpackung eines Präparates. 36
Dies ist beim genannten Stimulans eine Packung à 30 Stück. Indem der Beschwerdeführer im
Jahre 2007 praktisch pro Kalendertag eine und in den Jahren ab 2008 pro Arbeitstag (ausge-
hend von 260 Arbeitstagen jährlich) gar durchschnittlich 2 Packungen à 200 Stück Ritalin Tabl
10 mg abgegeben hat, hat er dieses Stimulans deutlich über die zulässige Erst- und eine all-
fällige Notfallversorgung hinaus abgegeben. Die Tatsache der unbewilligten Führung einer
Privatapotheke gilt demnach vorliegend zweifelsfrei und unbestrittenermassen als erwiesen.
f) Werden Heilmittel durch einen Arzt wissentlich unter Missachtung der gesetzlichen
Betriebsbewilligungspflicht gemäss Art. 32 GesG abgegeben, berührt dies die Art der ärztli-
chen Berufsausübung. Dies, da der betroffene Arzt durch solches Verhalten seine Gesinnung
offenbart, sich rechtswidrig zu verhalten, was wiederum seine Vertrauenswürdigkeit beschlägt.
Mit anderen Worten betrifft solches Verhalten die Sorgfältigkeit und Gewissenhaftigkeit seiner
Berufsausübung, welches gemäss vorangehenden Ausführungen auch im Verhältnis zu den
Behörden erfüllt sein muss. Ein selbstständiger Arzt, mithin also Inhaber einer Bewilligung zur
selbstständigen Berufsausübung im Sinne des MedBG, der in Ausübung seiner bewilligten
33 Bundesgesetz vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG; SR 832.10)
34 Vgl. Botschaft vom 1. März 1999 zu einem Bundesgesetz über die Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittel-
gesetz, HMG), BBl 1999 3511 35
Gesundheitsgesetz vom 2. Dezember 1984 (GesG; BSG 811.01) 36
Siehe Antwort des Regierungsrates vom 9. Februar 2011 auf die Frage Nr. 4 der Interpellation Nr. 163-2010
13
Berufstätigkeit den gesetzlichen Grundsatz einer Betriebsbewilligungspflicht, die ausdrücklich
für ihn vorgesehen ist, missachtet, beschlägt demnach die in Art. 40 lit. a MedBG verankerten
Berufspflichten. Dies im Gegensatz zum Sachverhalt, wo der Arzt den Grundsatz der Be-
triebsbewilligung beachtet und dann allenfalls diese Betriebsbewilligung verletzt; in einem sol-
chen Fall würden für die polizeiliche Bewilligung vorgesehene Normen an sich und dadurch
(allenfalls) kantonales Recht verletzt; entsprechend läge keine Bundesrechtsverletzung durch
die Art der Berufsausübung vor.
g) Durch das Gesagte ist jedoch nicht geklärt, ob vorliegend Berufspflichten im Sinne von
Art. 40 lit. a MedBG lediglich betroffen oder denn auch tatsächlich verletzt sind. Dies ist ab-
hängig von der Schwere des rechtswidrigen Verhaltens und aufgrund desselben zu überprü-
fen.
Die Schwere des rechtswidrigen Verhaltens beurteilt sich vorliegend insbesondere am vor-
sätzlich dauerhaften rechtswidrigen Verhalten des Beschwerdeführers, an der abgegebenen
Menge an sich und dem Umstand, dass es sich bei den abgegebenen Arzneimitteln um Sti-
mulanzien handelt. Erstens hat sich der Beschwerdeführer über Jahre hinweg wissentlich
über die gesetzliche Bewilligungspflicht hinweggesetzt, was als vorsätzlich dauerhaftes
rechtswidriges Verhalten beurteilt wird. Gemäss der Tabelle der angefochtenen Verfügung hat
der Beschwerdeführer pro Arbeitstag durchschnittlich im Jahre 2007 rund fünf, im Jahre 2008
rund acht, 2009 gut elfeinhalb und im Jahre 2010 zwölfeinhalb Packungen an Stimulanzien
abgegeben. Diese Menge wird als hoch bis sehr hoch qualifiziert. Beispielsweise ist fraglich,
ob der Beschwerdeführer im Jahre 2010 zwölf oder mehr Konsultationen täglich hatte. Aus-
gehend von zwölf Konsultationen ergibt dies durchschnittlich eine Abgabe pro Klient, was
durchaus als hohe bis sehr hohe Menge zu beurteilen ist. Die Schwere des rechtswidrigen
Verhaltens erhöht sich zudem, da es sich bei den abgegebenen Arzneimitteln um Stimulanzi-
en handelt, die als Betäubungsmittel verschärfteren Regeln unterstehen als anderweitige Arz-
neimittel. Die im Umgang mit Betäubungsmitteln vorgesehene erhöhte Sorgfaltspflicht ist zum
Schutze der Gesundheit infolge suchtbedingter Störungen der Psyche und des Verhaltens,
wie auch anderen möglichen negativen Folgen, vorgesehen. 37
Die Missachtung dieser beson-
deren Sorgfaltspflichten zum Schutze der Gesundheit fällt zusätzlich zu Ungunsten des Be-
schwerdeführers ins Gewicht.
An dieser Stelle kann darauf verwiesen werden, dass für das Ausmass der unerlaubten Arz-
neimittelabgabe die Ausführungen des Beschwerdeführers in seiner Stellungnahme vom
6. November 2013 gänzlich unbedeutend sind. Er errechnet in dieser Stellungnahme, wie vie-
le Rezepte in der Gruppenpraxis des Beschwerdeführers in den Jahren 2007 bis 2009 durch-
schnittlich pro Patient abgegeben worden sind. Dem Beschwerdeführer werden jedoch Ver-
37 Vgl. Art. 1 BetmG
14
fehlungen durch die Abgabe von Stimulanzien und nicht in Zusammenhang mit deren Ver-
schreibung vorgeworfen.
h) Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass das Verhalten des Beschwerde-
führers die gemäss den obigen Ausführungen notwendige Vertrauenswürdigkeit klarerweise
beschlägt. Durch die Führung einer Privatapotheke im nachgewiesenen Umfang und unter
Würdigung der Schwere seines diesbezüglich rechtswidrigen Verhaltens hat der Beschwerde-
führer Berufspflichten im Sinne der Generalklausel von Art. 40 lit. a MedBG eindeutig verletzt.
7. Verhältnismässigkeit
a) Der Beschwerdeführer rügt, die Disziplinarstrafe hätte nicht mehr erlassen werden
dürfen, da der Beschwerdeführer längst auf jegliche Selbstdispensation verzichtet habe. Er
rügt somit sinngemäss, die Disziplinarmassnahme sei unverhältnismässig.
b) Das Disziplinarwesen dient mehreren Zwecken. So soll es generalpräventiv wirken, um
die Medizinalperson zur Einhaltung der Berufspflichten anzuhalten. Zum anderen wirkt es
spezialpräventiv: Die fehlbare Person soll von erneuten Verfehlungen abgehalten werden.
Letztlich kann es auch purgativ wirken. 38
Von besonderer Bedeutung für das Disziplinarwesen
ist das Verhältnismässigkeitsgebot. Die disziplinarische Massnahme muss geeignet, erforder-
lich und zweckmässig sein, die vorgenannten angestrebten Ziele zu erreichen. 39
Dazu gehört
auch die Prüfung, ob die zwischen der Pflichtverletzung und der Ausfällung der Massnahme
verstrichene Zeit diese nicht überflüssig macht. Das Bundesgericht ist diesbezüglich jedoch
eher zurückhaltend und geht davon aus, dass die absolute Verjährung den zeitlichen Rahmen
absteckt und weniger die Verhältnismässigkeit. 40
c) Prüft man die vorgebrachte Rüge unter dem Aspekt der Verhältnismässigkeit, kann
festgestellt werden, dass die mildeste der vorgesehenen Disziplinarmassnahmen angeordnet
worden ist (vgl. Art. 43 MedBG). Diese Tatsache in Verbindung mit den dargelegten Verfeh-
lungen des Beschwerdeführers, namentlich zu wiederholen ist sein dauerhaft rechtswidriges
Verhalten sowie dessen Ausmass, erscheint die angeordnete Massnahme für das general-
wie das spezialpräventive Ziel zweifellos verhältnismässig. Die Vorinstanz hat bei der Anwen-
dung ihres Auswahlermessens, das zum Erlass der mildesten Massnahme geführt hat, zu-
gunsten des Beschwerdeführers offenkundig berücksichtigt, dass der Beschwerdeführer die
38 Tomas Poledna, , in: Ayer/Kieser/Poledna/Sprumont (Hrsg.), Kommentar zum MedBG, 2009, Art. 43 N. 8 ff.
39 Tomas Poledna, a.a.O., Art. 43 N. 12
40 Tomas Poledna, in: Schaffhauser/Kieser/Poledna (Hrsg.), Das neue MedBG, Universität St. Gallen, 2008,
Band 49, S. 128 N. 20 f, mit Hinweisen
15
Selbstdispensation offenbar eingestellt hat. Allein gestützt auf diesen Umstand jedoch ganz
von einer Disziplinarmassnahme abzusehen, wäre angesichts des Ausmasses der Verfehlun-
gen des Beschwerdeführers unverhältnismässig gewesen, auch unter dem spezialpräventiven
Aspekt. Keine Rolle spielen kann dabei vorliegend, dass seit Kenntnisnahme durch die Vo-
rinstanz bisher drei Jahre vergangen sind. Ein grosser Teil dieser Zeit ist durch Rechtsmittel-
verfahren verstrichen. Dies rechtfertigt selbstredend nicht, von gesetzlich vorgesehenen Dis-
ziplinarmassnahmen abzusehen.
Andere Gründe als den zeitlichen Aspekt, weshalb die Disziplinarmassnahme unverhältnis-
mässig sein soll, bringt der Beschwerdeführer weder vor noch sind solche ersichtlich.
d) Unter dem Gesichtspunkt der Verjährung kann zur vorgebrachten Rüge Folgendes
festgehalten werden: Die relative Verjährungsfrist liegt bei zwei Jahren ab Kenntnisnahme der
Pflichtverletzung durch die Aufsichtsbehörde. Fristunterbrechend wirken alle Untersuchungs-
oder Prozesshandlungen, welche die Aufsichtsbehörde, eine Strafverfolgungsbehörde oder
ein Gericht vornimmt, soweit dies mit dem beanstandeten Vorfall zusammenhängt. Die abso-
lute Verjährung liegt bei zehn Jahren nach dem beanstandeten Vorfall.
Vorliegend ist die Vorinstanz mit Schreiben vom 29. Dezember 2010 erstmals auf allfällige
Arzneimittelabgaben durch den Beschwerdeführer hingewiesen worden. Mit der Eröffnung
des Disziplinarverfahrens am 11. März 2011 hat die Vorinstanz Untersuchungshandlungen
aufgenommen, die fristunterbrechend wirken. Darauf folgte ein fristunterbrechendes Be-
schwerdeverfahren, das erst mit Entscheid vom 19. Dezember 2012 abgeschlossen worden
ist. Offensichtlich sind die Pflichtverletzungen des Beschwerdeführers somit weder relativ
noch absolut verjährt.
8. Kosten
a) Die Verfahrenskosten, bestehend aus einer Pauschalgebühr (Art. 103 VRPG), werden
der unterliegenden Partei auferlegt, es sei denn, das prozessuale Verhalten einer Partei ge-
biete eine andere Verlegung oder die besonderen Umstände rechtfertigten, keine Verfahrens-
kosten zu erheben (Art. 108 Abs. 1 VRPG).
16
Vorliegend unterliegt der Beschwerdeführer vollumfänglich. Die Verfahrenskosten, pauschal
festgesetzt auf Fr. 1‘400.00, werden dem Beschwerdeführer zur Bezahlung auferlegt (vgl.
Art. 19 Abs. 1 GebV 41
).
b) Die unterliegende Partei hat der Gegenpartei die Parteikosten zu ersetzen, sofern
nicht deren prozessuales Verhalten oder die besonderen Umstände eine andere Teilung oder
die Wettschlagung gebieten oder die Auflage der Parteikosten an das Gemeinwesen als ge-
rechtfertigt erscheint (Art. 108 Abs. 3 VRPG). Der unterliegende Beschwerdeführer hat keinen
Anspruch auf einen Parteikostenersatz.