Decision ID: 67114491-7ad5-5f72-bf10-e4e18127d93d
Year: 2009
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Die Politische Gemeinde A. strebt im Rahmen des Stadtentwicklungsprojekts
"Freihof-Rathaus" eine neue Zentrumsüberbauung für die Stadtverwaltung und weitere
Dienstleistungsbetriebe sowie Wohnungen und Parkierungsmöglichkeiten an.
Gleichzeitig sollen das städtische Verkehrsregime geändert, die Strassenräume
umgestaltet und damit die Sicherheit der Verkehrsteilnehmer und des Verkehrssystems
verbessert werden. Das Entwicklungsgebiet schliesst direkt an die östliche Altstadt an.
Es umfasst eine Fläche von knapp 10'000 m2 und liegt nach dem Zonenplan der Stadt
A. vom 11. Juni 1996 in der Kernzone Vorstadt (KV) bzw. in der Zone für öffentliche
Bauten und Anlagen (Oe). Nach der kommunalen Schutzverordnung vom 11. Juni 1996
(abgekürzt SchVO) liegt es zudem im Ortsbildschutzgebiet Altstadt und Vorstadt. Elf
der 14 betroffenen Grundstücke bzw. 7'770 m2 gehören der Stadt.
Für das Überbauungskonzept wurde im Jahr 2007 ein Wettbewerb durchgeführt. Nach
dem Siegerprojekt sollen das in den Jahren 1959/60 erbaute Rathaus und die gesamte
Freihof-Überbauung abgebrochen und mit einem unterirdisch zusammenhängenden
Gebäudekomplex ersetzt werden. Im fünfeckigen Gebäude am Rathausplatz ist neben
der Verwaltung ein Restaurant geplant. Zwischen dem Rathaus und der Kirche soll ein
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grosser, offener Platz entstehen. Auch der Grundriss des Freihof-Gebäudekomplexes
ist polygonal geplant, worin unter anderem ein Grossverteiler angesiedelt werden soll.
Die Gebäude östlich davon sollen ebenfalls abgebrochen und mit neuen Wohn- und
Geschäftshäusern ersetzt werden. Gleichzeitig soll die Churer Strasse (Kantonsstrasse
2. Klasse) um rund 50 m nach Osten verschoben werden. Für die Einmündung in die
Rorschacher Strasse (Kantonsstrasse 2. Klasse) ist ein Kreisel geplant. Im Bereich der
heutigen Churer Strasse sollen die heutigen Bushaltestellen an der Trogener Strasse
(Kantonsstrasse 2. Klasse) und beim Rathaus in einem Bushof zusammengefasst
werden. Dabei ist vorgesehen, die beiden Gebäudekomplexe des Rathauses und des
Freihofs mit der katholischen Kirche und dem Bushof in einen Kontext zu stellen.
Für diese innerstädtische Gesamterneuerung beschloss der Stadtrat am 6. August
2008 den Teilzonenplan "Freihof". Demnach soll ein Teil der innerhalb seines
Perimeters liegenden Bauzone (Oe, Kernzone Altstadt [KA] und verschiedene als
Verkehrsflächen ausgeschiedene Gebiete) planerisch neu abgegrenzt werden. Dabei
wird einerseits die Zonenordnung auf die vorgesehenen Strassenführungen
abgestimmt, anderseits soll die KA zu Lasten der Oe und der KV vergrössert werden.
Der Teilzonenplan lag vom 20. August bis 18. September 2008, das Strassenprojekt
und die Gestaltungspläne "Churer Strasse/Städlenstrasse" und "Freihof-Rathaus"
lagen im November 2008 öffentlich auf.
Gegen die zonenmässige Neuordnung erhob unter anderem E.K. am 16. September
2008 beim Stadtrat Einsprache mit dem sinngemässen Begehren, auf den Erlass des
Teilzonenplans sei zu verzichten. Sie ist Miteigentümerin des Grundstücks Nr. 461,
Grundbuch A. Dieses liegt im östlichsten Teil des Teilzonenplangebiets und ist mit
einem Wohnhaus überbaut, das auf der Liste der erhaltenswerten Kulturobjekte
gemäss Art. 6 SchVO aufgeführt ist. Der Stadtrat wies ihre Einsprache mit Beschluss
vom 27. Oktober 2008 ab, soweit er darauf eintrat, und unterstellte den Teilzonenplan
vom 4. November 2008 bis 5. Januar 2009 dem fakultativen Referendum. Am 6. Januar
2009 gab das Bauamt A. der Einsprecherin von der stillschweigenden Zustimmung der
Bürgerschaft Kenntnis und eröffnete die vierzehntägige Rekursfrist.
B./ Mit Eingaben vom 21. Januar und 6. Februar 2009 erhob die Einsprecherin beim
Baudepartement Rekurs und verlangte, dass der Einspracheentscheid aufgehoben und
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auf die Änderung des Zonenplans verzichtet werde. Gleichzeitig beantragte sie eine
Stellungnahme der kantonalen Denkmalpflege und des Heimatschutzes des Kantons
St. Gallen. Die Rekursinstanz trat mit Entscheid vom 6. Mai 2009 auf den Rekurs mit
der Begründung nicht ein, dass die Rekurrentin mit den erhobenen Rügen nicht
rekursberechtigt sei. Im Sinn einer subsidiären Begründung hielt sie überdies fest, dass
der Rekurs auch abgewiesen werden müsste, nachdem die umstrittenen Umzonungen
im Plangebiet keine Beeinträchtigung des Stadtbildes bewirken könnten und deshalb
nicht zu beanstanden seien.
C./ Gegen den Nichteintretensentscheid erhob E.K. mit Eingaben ihres
Rechtsvertreters vom 20. Mai und 9. Juni 2009 beim Verwaltungsgericht mit folgenden
Anträgen Beschwerde:
"1. Der angefochtene Entscheid Nr. 21/2009 vom 6. Mai 2009 sei aufzuheben.
2. Die Streitsache sei zur materiellen Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolge."
Zur Begründung bringt sie im wesentlichen vor, der Erlass des umstrittenen
Teilzonenplans erfolge in erster Linie im Hinblick auf die Realisierung des
Stadtentwicklungskonzepts "Freihof-Rathaus". Dieses habe im betroffenen Bereich
den Neubau eines Gewerbezentrums zum Inhalt. Zudem werde die Verkehrsführung in
die Innenstadt neu geregelt. Davon, vom veränderten Passantenaufkommen und den
damit verbundenen Immissionen sei sie stärker betroffen als irgendein Dritter oder die
Allgemeinheit, auch wenn ihr Grundstück nicht unmittelbar an das
Stadtentwicklungsprojekt angrenze. Die Auswirkungen des Projekts würden in einem
Umkreis von mehreren hundert Metern spürbar sein. Die Vorinstanz sei deshalb zu
Unrecht auf den Rekurs nicht eingetreten. Inhaltlich stehe der Teilzonenplan, der in
erster Linie den Abbruch von Alt- und die Erstellung von Neubauten ermöglichen soll,
im Widerspruch zum Zonenzweck der KA, der auf Erhaltung der bestehenden
Baustruktur ausgerichtet sei. Die Zuweisung des Standortes des neuen Rathauses zur
KA sei zudem unzulässig und inkonsequent. Öffentliche Bauten seien grundsätzlich nur
in der Oe zonenkonform. Die Zuteilung des Rathauses zur KA sei deshalb
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widersprüchlich, weil die historisch und für das Ortsbild bedeutsame katholische
Kirche in der Oe bleibe.
Die Vorinstanz liess sich mit Eingabe vom 16. Juni 2009 vernehmen. Sie beantragt die
Abweisung der Beschwerde. Sie teilte zudem mit, dass die Beschwerdeführerin gegen
die Verlegung der Kantons- und Gemeindestrassen in der Altstadt keine Einsprache
erhoben habe. Der beim Baudepartement hängige Rekurs gegen die Abweisung der
Einsprache betreffend die Gestaltungspläne "Rathaus-Freihof" und "Churer-/Städ
lenstrasse" sei am 8. Juni 2009 zurückgezogen worden.
Die Beschwerdegegnerin verlangt mit Vernehmlassung vom 3. Juli 2009 die Abweisung
der Beschwerde und erinnert ebenfalls daran, dass die Beschwerdeführerin sich weder
gegen die Strassenprojekte des Kantons und der Stadt, noch gegen die
Gestaltungspläne oder die Abbruchgesuche gewehrt habe.
Die Beschwerdeführerin erhielt am 6. Juli 2009 Gelegenheit, zu den Vernehmlassungen
Stellung zu nehmen. Sie verzichtete auf eine weitere Eingabe.
Auf die weiteren von den Verfahrensbeteiligten vorgebrachten Ausführungen wird,
soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Die Sachurteilsvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen:
1.1. Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1, abgekürzt VRP) zur Behandlung der gegen einen
Entscheid des Baudepartementes erhobenen Beschwerde zuständig.
1.2. Die Beschwerdeeingabe vom 20. Mai 2009 und ihre Ergänzung vom 9. Juni 2009
wurden rechtzeitig eingereicht und entsprechen formal und inhaltlich den gesetzlichen
Voraussetzungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1
und 2 VRP). Die Beschwerdeführerin ist Adressatin des angefochtenen Entscheids.
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Indem dieser ihr die Rekursbefugnis abspricht, ist sie durch ihn beschwert und in ihren
schutzwürdigen Interessen betroffen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1
VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. Die Beschwerdeführerin beantragt die Durchführung eines Augenscheins. Damit soll
festgestellt werden, dass der Teilzonenplan "Freihof" ein grösseres Gebiet an einer
äusserst empfindlichen Stelle betreffe, das unmittelbar neben der wertvollen
katholischen Kirche am Eingang zur historischen Altstadt liege.
2.1. Der Augenschein ist die unmittelbare sinnliche Wahrnehmung von Tatsachen
durch die entscheidende Instanz. Er dient dem besseren Verständnis des Sachverhalts.
Ob ein Augenschein durchzuführen ist, liegt im pflichtgemässen Ermessen der
urteilenden Instanz. Unbestrittene Tatsachen brauchen nicht durch einen Augenschein
überprüft zu werden, sofern eine Nachprüfung nicht durch öffentliche Interessen
geboten erscheint (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St.
Gallen 2003, Rz. 966).
2.2. Die tatsächlichen Verhältnisse ergeben sich vorliegend aus den massgeblichen
Plänen und übrigen Verfahrensakten, insbesondere der unbestrittene Umstand, dass
das Plangebiet unmittelbar an die Altstadt angrenzt und dass sich die katholische
Kirche "St. Niklaus", nach dem Ortsbildinventar der Stadt A. ein schützenswertes
Kulturobjekt gemäss Art. 6 SchVO, im Perimeter des angefochtenen Teilzonenplans
befindet und im Gebiet des massgeblichen Stadtentwicklungsgebiets liegt. Auf die
beantragte Durchführung eines Augenscheins ist folglich zu verzichten.
3. Streitgegenstand im Beschwerdeverfahren ist die Frage, ob das Baudepartement auf
den Rekurs der Beschwerdeführerin zu Recht nicht eingetreten ist.
3.1. Zur Einsprache bzw. zur Erhebung des Rekurses ist berechtigt, wer ein eigenes
schutzwürdiges Interesse dartut (Art. 83 Abs. 2 des Baugesetzes [sGS 731.1,
abgekürzt BauG] bzw. Art. 45 Abs. 1 VRP). Schutzwürdig ist es, wenn der Betroffene
rechtlich geschützte Interessen geltend macht oder wenn eine Verfügung oder ein
Entscheid seine tatsächliche Interessenlage mehr berührt als irgendeinen Dritten oder
die Allgemeinheit (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 390 mit Hinweisen). Das schutzwürdige
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Interesse besteht dabei im "praktischen Nutzen", den ein erfolgreich geführtes
Rechtsmittel dem Betroffenen in seiner rechtlichen oder tatsächlichen Situation
einträgt, bzw. in der Abwendung materieller, ideeller oder sonstiger Nachteile, den ein
Bestand der angefochtenen Verfügung oder des Entscheids mit sich bringen würde
(Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 391). Das Rechtsschutzinteresse muss hinsichtlich aller
Gründe, die der Rekurrent oder Beschwerdeführer vorbringt, gegeben sein und geprüft
werden (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 394; B. Heer, St. Gallisches Bau- und
Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 934 mit weiteren Hinweisen; GVP 2006 Nr. 32). Die
Stellung als Bewohner oder Grundeigentümer in einem bestimmten Gebiet bzw. in der
Nachbarschaft oder das allgemeine Interesse an der Einhaltung der Rechtsordnung
allein begründen kein schutzwürdiges Interesse an der Anfechtung einer
Baubewilligung oder Nutzungsänderung. Soweit einzig die Wahrung öffentlicher
Interessen in Frage steht, sind dazu in erster Linie die zuständigen Behörden berufen
(GVP 1981 Nr. 67).
3.2. Das Grundstück Nr. 461 an der Kreuzung Bahnhofstrasse/Städlenstrasse
(Gemeindestrassen 1. und 2. Klasse) wird vom angefochtenen Teilzonenplan erfasst.
Damit ist die Beschwerdeführerin von der Planänderung grundsätzlich in ihren eigenen
Interessen betroffen. Tatsächlich hat der Teilzonenplan "Freihof" aber auf die
Nutzungsmöglichkeiten ihres Grundstücks – wie auch auf das gesamte, westlich
angrenzende, von der Churer-, Rorschacher-, Bahnhof- und Städlenstrasse umgrenzte
Quartier – keinerlei Auswirkungen. Der sehr weitläufige Teilzonenplan umfasst mehrere
grossflächige Stadtteile, die zum Teil von der Zonenplanänderung nicht betroffen sind.
Gemäss Planungsbericht zum Teilzonenplan "Freihof" vom 4. August 2008 wurde der
Geltungsbereich deshalb so grosszügig und nicht exakt entlang der
Zonenplanänderungen geführt, weil die Zonenabgrenzung zum Teil nur geringfügig
angepasst werden soll und ein detailliert, nur auf die Änderungen fixierter
Geltungsbereich den Teilzonenplan unleserlich gemacht hätte.
Die Einsprache- und Rekursberechtigung hängt, gleichgültig, ob sich das Rechtmittel
gegen eine Baubewilligung oder gegen einen Nutzungsplan richtet, nur davon ab, ob
und inwiefern sich die bewilligte Baute oder Anlage bzw. die festgesetzte Nutzung
nachteilig auf das Grundstück des Betroffenen auswirken kann. Aus diesem Grund ist
näher zu prüfen, worin die besondere Beziehungsnähe der Beschwerdeführerin zu den
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von den Nutzungsänderungen betroffenen Gebieten besteht bzw. ob ihr
Rechtsschutzinteresse hinsichtlich der einzelnen Rechtsbehauptungen gegeben ist, die
sie vorbringt. Dabei ist zum einen der Abstand zwischen den Grundstücken, zum
anderen die Art und Intensität der befürchteten Auswirkungen entscheidend (BGE 1A.
266/2006 vom 25. April 2007 E. 3).
3.3 Mit der Beschwerdeergänzung vom 9. Juni 2009 bringt die Beschwerdeführerin vor,
das Stadtentwicklungskonzept, das dem Teilzonenplan zu Grunde liege, werde die
bisherigen tatsächlichen Verhältnisse in der näheren Umgebung hinsichtlich Verkehr,
Passantenaufkommen und Immissionen nachhaltig verändern. Auf Grund seiner
Grösse werde das Entwicklungsprojekt in einem Umkreis von einigen hundert Metern
Auswirkungen haben. Ihre tatsächlichen Interessen würden damit trotz der Distanz zum
geplanten Projekt stärker betroffen als jene eines Dritten oder der Allgemeinheit.
3.3.1 Zur Immissionseinrede ist der Nachbar befugt, wenn er von Lärm-, Staub- und
anderen Einwirkungen direkt betroffen oder wenn dies zumindest wahrscheinlich ist.
Das gilt insbesondere für den Nachbarn einer neuen Erschliessungsstrasse. Nicht
berechtigt dagegen ist er zur Rüge, die zu erwartenden Immissionen beeinträchtigten
die Interessen in einem weiteren Bereich der Wohnzone oder des Gemeindegebiets.
Ein schutzwürdiges Interesse eines Strassenanwohners wird namentlich dann verneint,
wenn ein Bauvorhaben – sofern die vorgegebenen Grenzwerte eingehalten sind - zu
einem Mehrverkehr von höchstens zehn Prozent führt (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 417
mit Hinweisen).
3.3.2. Der Teilzonenplan "Freihof" sieht erst rund 100 m westlich des Grundstücks der
Beschwerdeführerin, auf der anderen Seite der zu verlegenden Churer Strasse, eine
Änderung der Nutzungsordnung vor. Hier soll das Quartier von der KV in die KA
umgeteilt werden. Beide Kernzonen gelten als geschützte Ortsbilder nach Art. 98
BauG, letztere soweit sie mit der Ortsbildschutzzone im Schutzplan identisch ist. Die
beiden Zonen bezwecken die Erhaltung der baulichen Einheit und Eigenart der Altstadt
sowie den Schutz geschichtlich, architektonisch oder für das Altstadtbild wertvoller
Bauten und Anlagen (Art. 13 Abs. 1 des Baureglementes der Stadt A. vom 11. Juni
1996, abgekürzt BauR) bzw. die Erhaltung, Erneuerung und Ergänzung der baulichen
Einheit und Eigenart der Vorstädte sowie einen Umgebungsschutz der KA (Art. 14
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Abs. 1 BauR). Ansonsten gelten für beide Zonen die gleichen Schutzbestimmungen
(Art. 5 SchVO). Der Teilzonenplan sieht zudem vor, das ungefähr 200 m entfernt
liegende Rathaus, das heute in der Oe liegt, ebenfalls der KA zuzuscheiden. In dieser
Zone sind nebst öffentlichen Gebäuden unter anderem auch Gaststätten und andere
Dienstleistungsbetriebe zulässig (Art. 15 Abs. 1 BauG).
3.3.3. Mit dem östlich der Altstadt gelegenen Stadtentwicklungsgebiet soll
insbesondere der historische Stadtkern mit der zentralen Hauptgasse zwischen dem
Freihof und dem stark frequentierten Gegenpunkt bei der Migros im Westen der
Altstadt aufgewertet werden. Das Grundstück der Beschwerdeführerin dagegen liegt
weit östlich von der Freihofüberbauung an der Peripherie der KV angrenzend zur
Wohn-Gewerbezone (WG3). Es ist somit nicht ersichtlich – und wird von der
Beschwerdeführerin auch nicht näher begründet – weshalb die umstrittenen
Umzonungen im Stadtzentrum von der KV und Oe in die KA bei ihrem Grundstück
zusätzliche Passantenströme auslösen sollen. Von der beträchtlichen Distanz
abgesehen kommt allen drei Zonenarten (KA, KV und Oe) eine zentrumsbildende
Funktion zu. Für beide Kernzonen gilt die Empfindlichkeitsstufe III, für die Oe, wo das
heutige Rathaus steht, Stufe II. Die entsprechende Abstufung der Empfindlichkeitsstufe
hat auf das Grundstück der Beschwerdeführerin jedoch keinen Einfluss, weil
dazwischen ein grosses Gebiet liegt, das wie das Grundstück der Beschwerdeführerin
bereits in einer weniger lärmempfindlichen Kernzone liegt. Hier befindet sich unter
anderem auch das zonenkonforme Restaurant Freihof, wo regelmässig Konzerte und
Partys veranstaltet werden. Mit anderen Worten vermag die zonenmässige Umteilung
des Stadtentwicklungsgebiets von der KV und Oe zur KA auf das 100 m bis 200 m
entfernt liegende Grundstück der Beschwerdeführerin keine Beeinträchtigung zu
bewirken. Sie hat in erster Linie eine Verschärfung der ästhetischen Ansprüche zu
Folge, wovon das Grundstück Nr. 461 jedoch nicht betroffen ist.
3.3.4. Ausserdem verfügen sämtliche, tatsächlich von den planerischen Änderungen
betroffenen Stadtteile eine vom Grundstück der Beschwerdeführerin völlig
unabhängige Erschliessung, wie die Vorinstanz zu Recht ausgeführt hat. Während sich
das Entwicklungsgebiet "Freihof-Rathaus" im Stadtzentrum an der Rorschacher-,
Churer- und Trogener Strasse befindet und über diese Kantonsstrassen sowie die zu
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verlängernde Ringgasse (Gemeindestrasse 2. Klasse) erschlossen wird, liegt das
Grundstück Nr. 461 am Rand der Vorstadt an der Bahnhof- und Städlenstrasse.
3.3.5. Aus dem Gesagten folgt, dass allein mit der geringfügigen
Nutzungsverschiebung keine Voraussetzungen geschaffen werden, die für das
Grundstück der Beschwerdeführerin zusätzliche Immissionen zur Folge hätten. Ob das
konkrete Bauprojekt beim Grundstück Nr. 461 zu relevanten Beeinträchtigungen führen
könnte, wäre in den entsprechenden Sondernutzungsplan- und
Baubewilligungsverfahren zu prüfen.
3.4. Zusammenfassend ergibt sich, dass der Beschwerdeführerin unter den konkreten
Umständen die erforderliche enge räumliche Beziehung zu den Plangebietsteilen, die
tatsächlich planerischen Änderungen unterworfen sind, fehlt. Die zonenmässigen
Änderungen berühren sie in ihren eigenen schutzwürdigen Interessen nicht. Die
Vorinstanz hat die Rekurslegitimation daher zu Recht verneint. Damit erweist sich die
Beschwerde als unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist.
4. Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens zulasten der Beschwerdeführerin (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von Fr. 2'000.-- ist angemessen (Ziff. 382 Gerichtskostentarif, sGS
941.12). Sie ist mit dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss zu verrechnen.
Ausseramtliche Entschädigungen sind nicht zuzusprechen (Art. 98 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 98bis VRP).
Demnach hat das Verwaltungsgericht