Decision ID: 322a7bc0-8c9e-4d76-962b-dc5f0afae8a0
Year: 2009
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A.
Par acte notarié
Tanner
D._
du 29 juin 2007,
Maria Hämmerli
A._
Freitas de Oliveira
(ci-après
Maria Hämmerli
A._
) a conclu un contrat de vente à terme avec
Laurent Francfort
E._
et consorts portant sur la parcelle
1184
2********
de la Commune de
Vallorbe
1********
, au lieu-dit "
Les Grandes Cornes
3.********
". Cette vente a été concrétisée par une réquisition de transfert également signée devant le notaire
Tanner
D._
le 13 juillet 2007.
Maria Hämmerli
A._
a conclu avec
Jean-Michel Rochat
B._
un contrat de bail à loyer portant sur l'immeuble en question pour une durée de 20 ans, soit du 13 juillet 2007 au 13 juillet 2027, reconductible pour une durée de 10 ans sauf résiliation donnée 1 an avant l'échéance.
Le 14 juillet 2007,
Jean-Michel Rochat
B._
a annoncé à la Police cantonale du commerce l'ouverture à cet endroit d'un salon de massage dont l'enseigne était "
Esthétique Patricia Lovestory
C._
".
Le 16 juillet 2007, il a sollicité de la
P
p
olice cantonale du commerce une autorisation spéciale au sens de l'article 21 de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons pour exploiter dans les locaux qui lui ont été remis à bail un bar de 20 places à l'enseigne de "
Ladys Bar
F._
".
B.
Par courrier du 20 août 2007, la Municipalité de
Vallorbe
1********
s'est adressée de la manière suivante à
Maria Hämmerli
A._
:
"Exploitation de votre propriété sise aux
.
Grandes-Cornes
3*******
à
Vallorbe
1********
– parcelle no
1184
2********
Madame,
L'affectation de la propriété mentionnée en titre, située en zone agricole, est définie comme habitation depuis plus de dix ans et vous a été vendue à ce titre.
Or, nous apprenons que ces lieux sont utilisés à d'autres fins, à savoir comme salon de massage, et ce, sans que ce changement d'affectation n'ait été autorisé par les instances compétentes.
Etant ainsi en infraction avec les articles 103 et 120 lettre a de la loi sur l'aménagement du territoire et des constructions (LATC), nous vous sommons de cesser toute exploitation dès la date de réception de la présente et ce, jusqu'à ce que le Service du développement territorial (SDT) organe compétent hors zone, se détermine sur la suite à donner à cette affaire quant au sort du changement d'affectation des locaux que vous avez réalisé d'autorité."
Par acte du 10 septembre 2007,
Maria Hämmerli
A._
a saisi le Tribunal administratif d'un recours contre la décision municipale et pris les conclusions suivantes :
"I. Le recours est admis.
II. La décision du 20 août 2007 de la Municipalité de
Vallorbe
1********
sommant
Maria Hämmerli
A._
de cesser toute exploitation de sa propriété sise aux
Grandes Cornes
3.********
à
1337 Vallorbe
1********
est annulée."
La cause a été enregistrée sous référence AC.2007.
0
229 et l'effet suspensif a été provisoirement accordé au recours par décision du 13 septembre 2007.
C.
Le 21 août 2007, la Police cantonale du commerce a rendu une décision de fermeture du salon de massage "
Esthétique Patricia Lovestory
C._
" adressée à
Jean-Michel Rochat
B._
. On en extrait ce qui suit :
"En date du vendredi 27 juillet 2007, vous vous êtes présenté dans nos bureaux afin de demander l'autorisation d'ouvrir un salon de massage avec bar dans les locaux d'une ancienne station service à l'adresse mentionnée ci-dessus.
Vous étiez muni d'un formulaire d'annonce pour salon dûment rempli et d'un dossier de demande d'autorisation spéciale.
Vous avez affirmé avoir l'accord des autorités communales, relevant notamment qu'il s'agissait d'une ancienne station service totalement isolée.
Au vu des informations que vous nous avez transmises et du dossier de demande d'autorisation simple complet que vous nous avez fourni, nous vous avons autorisé verbalement à ouvrir provisoirement votre salon de massage. Vous avez été informé qu'une demande de préavis serait adressée aux autorités communales et que celle-ci était déterminante pour l'octroi de l'autorisation demandée.
Or, ce jour, nous apprenons qu'il ne s'agit en fait pas seulement d'une ancienne station service désaffectée, mais qu'il s'agit d'une propriété située en zone agricole et définie comme habitation. De plus, les autorités de la commune de
Vallorbe
1********
n'étaient pas du tout informées de vos projets.
Votre façon de procéder est inacceptable. Aussi, nous vous informons que nous donnons au présent courrier la valeur d'un sévère avertissement.
De plus, nous vous sommons de cesser immédiatement toute exploitation du salon de massage et du bar sis dans les locaux litigieux. Aucune exploitation ne sera désormais autorisée tant que la municipalité de
Vallorbe
1********
n'aura pas préavisé favorablement votre projet et que notre service n'aura pas délivré une autorisation spéciale relative à l'exploitation du bar.
Enfin, conformément à l'article 11 du règlement du 8 janvier 2001 fixant les émoluments en matière administrative (RE-Adm; RSV 172.55.1), un émolument de Frs 300.- vous sera facturé prochainement pour les frais administratifs engendrés."
La décision comportait encore la menace de la sanction de l'article 292 du Code pénal.
Jean-Michel Rochat
B._
a saisi le Tribunal administratif d'un pourvoi contre cette décision par acte du 10 septembre 2007 et a pris les conclusions suivantes, avec suite de dépens :
"I. Le recours est admis;
II. La décision du 21 août 2007 fermant le salon de massage "
Esthétique Patricia Lovestory
C._
",
les Grandes Cornes
3.********
,
1337
Vallorbe
1********
est nulle et de nul effet.
Subsidiairement :
III. La décision du 21 août 2007 fermant le salon de massage "
Esthétique Patricia Lovestory
C._
",
Les Grandes Cornes
3.********
,
1337
Vallorbe
1********
, est annulée."
La cause a été enregistrée sous référence GE.2007.0174 et, par décision du 11 septembre 2007, le juge instructeur du Tribunal administratif a octroyé l'effet suspensif au recours et autorisé, à titre provisoire la poursuite de l'exploitation du salon de massage.
D.
Suite à une demande du conseil de
Jean-Michel Rochat
B._
, la Municipalité de
Vallorbe
1********
a précisé ce qui suit par courrier du 12 septembre 2007 :
"En date du 7 mai 1963 et en application du règlement du plan d'extension de la Commune de
Vallorbe
1********
entré en vigueur le 15 février 1957, le permis de construire pour la création d'une station-service comprenant une maison d'habitation et kiosque bar à café, a été délivré à l'ancien propriétaire de dite parcelle.
Ce règlement ne mentionnait pas la notion de zone agricole, mais celle de zone périphérique, selon les article 34 et ss (voir copie annexée). La Commune n'a dès lors pas eu à accorder de dérogation particulière, la construction étant conforme aux dispositions légales et réglementaires en vigueur.
Ce n'est qu'à partir de 1982, suite à la modification de la loi du 13 septembre 1978 modifiant la loi du 5 février 1941 sur les constructions et l'aménagement du territoire et la loi du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières, que le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions introduit la zone agricole.
L'art. 49 dudit règlement arrête : "Les constructions existantes, non frappées par une limite des constructions, et ne correspondant pas à la destination de la zone (par exemple les habitations occupées par des personnes dont l'activité principale est sans rapport avec l'exploitation du sol) peuvent être transformées, à l'exclusion de tout agrandissement du bâtiment sous réserve de modifications de minime importance. La reconstruction est interdite, cas de destruction fortuite réservée."
S'agissant de l'exploitation du bar à café, une patente de tea-room sans alcool a été délivrée au nom de la propriétaire le 10 septembre 1964. Une patente de chantier autorisant la vente de vin et de bière aux ouvriers du chantier de remise en état de la route cantonale au lieu-dit "
Les Grands Bois
4._
", lui a ensuite été accordée le 28 avril 1965; elle a été annulée le 30 novembre 1966.
Lors du changement du titulaire de la patente, en 1976, pour le compte du fils de la propriétaire, ce dernier a demandé l'autorisation de vendre de la bière. Par décision du 25 mai 1976, le Département de justice, de la police et des affaires militaires, service de la police administrative, a refusé la demande présentée.
Le demandeur a été mis au bénéfice d'une patente de tea-room le 2 août 1977.
L'exploitation commerciale (station-service et tea-room) a définitivement cessé le 31 mars 1989."
Les deux causes susmentionnées ont été jointes par décision incidente du 3 octobre 2007 dans laquelle le magistrat instructeur a par ailleurs confirmé l'octroi de l'effet suspensif.
E.
Le 8 octobre 2007, le Service du développement territorial ("SDT"), se fondant essentiellement sur les pièces reçues du tribunal, a rendu une décision adressée à
Maria Hämmerli
A._
dont les considérants et le dispositif sont les suivants :
"Sur la base des constatations qui précèdent, nous sommes en mesure de nous déterminer sur le sort des travaux et du changement d'affectation du bâtiment ECA n° 1298 réalisés sans l'autorisation requise.
La propriété considérée étant sise hors des zones à bâtir de la Commune de
Vallorbe
1********
, les travaux litigieux et le changement d'affectation réalisé doivent être examinés selon les dispositions de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) et son ordonnance (OAT).
Conformément aux explications relatives à l'OAT, le législateur a soumis à une réglementation spéciale la garantie des situations acquises pour les constructions et installations commerciales sises hors des zones à bâtir (art. 37a LAT et 43 OAT). De telles dispositions s'appliquent toutefois uniquement pour permettre aux entreprises artisanales et commerciales existantes au 1
er
janvier 1980 de pouvoir se développer.
Dans le cas présent, l'activité commerciale existante sur votre bien-fonds ayant cessé depuis le 1
er
mars 1989, les dispositions des articles 37a LAT et 43 OAT ne sont pas applicables.
L'activité commerciale nouvelle entreprise dans votre bâtiment, qui comprend une structure d'habitation, doit donc être examinée sous l'angle des dispositions relatives aux constructions existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone (art. 24c LAT et 42 OAT).
Or, les dispositions légales susmentionnées n'offrent nullement la possibilité de changer d'affectation un bâtiment d'habitation, même sans travaux, dans le but de réaliser des activités commerciales ou artisanales en zone agricole. De telles activités n'étant bien entendu pas conformes à l'affectation de la zone agricole (art. 16a LAT et 34 OAT).
Quant à la pose de palissades aux abords du bâtiment, ces travaux modifiant sensiblement l'identité et les caractéristiques des abords dudit bâtiment ceux-ci n'auraient pas pu être admis au sens des dispositions du droit dérogatoire des articles 24c LAT et 42 OAT.
III. Décide les mesures de remise en état suivantes
1. Fermeture immédiate du salon de massage, soit confirmation des décisions du 20 août 2007 de l'autorité communale et du 21 août 2007 du Service de l'économie, du logement et du tourisme.
2. Suppression et évacuation de la palissade en bois d'ici au 2 novembre 2007."
Cette décision, qui comportait la menace de l'article 292 du Code pénal, était en outre soumise à un émolument de 1'820 francs.
Par acte du 29 octobre 2007,
Maria Hämmerli
A._
a saisi le Tribunal administratif d'un recours contre cette décision et pris les conclusions suivantes :
"I. Le recours est admis.
II. La décision du 8 octobre 2007 du Service du développement territorial sommant
Maria Hämmerli
A._
de fermer le salon de massage exploité sur sa propriété sise aux
Grandes Cornes
3.********
à
1337
Vallorbe
1********
et de supprimer la palissade en bois est annulée."
Dans son mémoire de recours, la recourante précisait avoir procédé à la suppression de la palissade litigieuse.
La cause a été enregistrée sous référence AC.2007.0265 et l'effet suspensif a été provisoirement accordé au recours. La cause a été jointe aux deux autres causes déjà pendantes.
F.
La Municipalité de
Vallorbe
1********
s'est déterminée le 27 septembre 2007, concluant implicitement au rejet du recours déposé contre sa décision.
La Police cantonale du commerce s'est déterminée le 11 octobre 2007, concluant au rejet des recours.
Le SDT s'est déterminé les 18 septembre
2007
, 15 octobre, 5 et 26 novembre 2007, et 3 et 17 avril 2008 concluant au rejet des recours.
Les recourants, par l'intermédiaire de leur conseil commun se sont déterminés les 9 et 20 novembre 2007 et 8 avril 2008. Ils ont notamment fait état d'un contrat de sous-location conclu avec un tiers.
G.
Suite à l'intégration du Tribunal administratif au sein du Tribunal cantonal, effective dès le 1
er
janvier 2008, la cause a été reprise dès cette date par la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal.
L'instruction de la cause a été reprise par un autre magistrat instructeur en mars 2008.
H.
Les parties ont été invitées le 27 janvier 2009 à confirmer la
destruction
suppression
de la palissade litigieuse. Les recourants ont également été invités à préciser le nombre de places de stationnement
éventuellement
aménagées
derrière la palissade
et à produire une copie du bail actuel relatif au bâtiment litigieux. Enfin, le SDT a été requis de justifier, décompte à l'appui, l'émolument réclamé dans sa décision du 8 octobre 2007.
Par courrier du 5 février 2009, la municipalité a confirmé la suppression de la palissade litigieuse, également confirmé
e
par les recourants, photographies à l'appui, le 13 février 2009.
Le 9 février 2009, le SDT s'est déterminé sur le montant de l'émolument qu'il entendait réclamer en indiquant que ce montant est calculé en fonction du temps consacré par les différents employés de l'Etat qui se sont vu contraints d'instruire puis de statuer sur le changement d'affectation de l'habitation en salon. Le SDT d'ajouter qu'un décompte précis ne figurait toutefois pas au dossier mais que le temps cumulé des intervenants avait été estimé à 13 heures et que le coût horaire moyen des employés de l'administration vaudoise a été estimé à 140.- fr.
S'agissant
des contrats de bail
du bail
à loyer
relatifs au bâtiment litigieux
,
un
contrat de bail principal conclu
le 13 juillet 2007
entre
Maria Hämmerli
A._
et
Jean-Michel Rochat
B._
figure
dans le dossier de la Police cantonale du commerce
et
indique comme objet: "
Salon & Bar
".
Les recourants ont encore produit
un contrat de sous-location conclu
par
Jean-Michel Rochat
B._
le 28 juillet 2007 avec
Maria Mattma Da Silva Batista
G._
portant sur tout le bâtiment, pour un loyer
mensuel
de 1'500 fr.
Ce contrat indique une durée de validité d'un an. Les recourants ont également produit
deux
autres
contrats de sous-location conclus
par
Jean-Michel Rochat
B._
respectivement le
29 juillet 2007 ave
c
Mari
a
Da Sil
va Batista
G._
et le 28 septembre 2007 avec
Julcelia Herzig
H._
. Ces contrats
port
e
nt
chacun
sur une pièce de l'immeuble dont
Maria Hämmerli
A._
est propriétaire et avec l'accord de cette dernière, pour un prix mensuel de 750 fr., charges et électricité comprises. Ces contrats
sont conclus pour une durée indéterminée et
mentionnent notamment ce qui suit :
"La sous-locataire pourra bénéficier de l'usage de la cuisine, de la salle de bains et des toilettes.
Cette sous-location est valable pour une durée indéterminée et cet objet ne doit être utilisé que pour une activité professionnelle."
Interpellé sur l'état actuel des différents baux, l
es recourants ont indiqué, le 13 février 2009, qu'actuellement, les locaux étaient utilisés par deux personnes à titre d'habitation, étant précisé qu'elles y exerçaient également leur activité de prostitution. A cette occasion, ils ont produit un contrat de bail
principal
, non daté,
conclu entre
Maria Hämmerli
A._
et
Jean-Michel Rochat
B._
indiquant comme objet: "
Appartement, 4 pièce chambre, 1 1⁄2 pièce salon, 1 cuisine, 1 cave
" et au titre de destination des locaux: "
Habitation et salon massage
".
Ils ont également produit le premier contrat de sous-location précité du 28 juillet 2007.
les recourants ont produit en cours de procédure
deux contrats de sous-location conclus avec deux tiers et portant sur une pièce de l'immeuble dont Maria Hämmerli est propriétaire et avec l'accord de cette dernière, pour un prix mensuel de 750 fr., charges et électricité comprises. Ces contrats mentionnent notamment ce qui suit :
"La sous-locataire pourra bénéfi
cier de l'usage de la cuisine, de la salle de bains et des toilettes.
Cette sous-location est valable pour une durée indéterminée et cet objet ne doit être utilisé que pour une activité professionnelle."
Quant au contrat de bail principal conclu entre Maria Hämmerli et Jean-Michel Rochat, le contrat figurant dans le dossier de la Police cantonale du commerce indique comme objet: "
Salon & Bar
". Les recourants ont indiqué, le 13 février 2009, qu'actuellement, les locaux étaient utilisés par deux personnes à titre d'habitation, étant précisé qu'elles y exerçaient également leur activité de prostitution. A cette occasion, ils ont produit un contrat de bail indiquant comme objet: "
Appartement, 4 pièce chambre, 1 1⁄2 pièce salon, 1 cuisine, 1 cave
" et au titre de destination des locaux: "
Habitation et salon massage
".
I.
Le 24 février 2009, le SDT a encore informé le tribunal qu'il avait procédé à une visite des lieux et constaté que la palissade avait bien été démontée mais remplacée par une haie de thuyas, d'une longueur totale d'environ 60 m. Dans la mesure où cette plantation avait nécessité, sur une largeur d'environ 20 m, le dégrapage de l'asphalte et l'élimination de tout-venant, il s'agissait de travaux exécutés sans autorisation. Le SDT de confirmer que les locaux n'avaient en revanche pas fait l'objet de travaux de transformation intérieure et que leur distribution demeurait inchangée par rapport aux plans d'origine.
Les recourants ont précisé, le 16 mars 2009, que la plantation de la haie de thuyas avait été effectuée après vérification auprès du service communal compétent en matière de constructions. Cette autorité leur aurait indiqué qu'une telle plantation n'était pas sujette à autorisation. L'aval du voyer cantonal aurait également été obtenu pour ce qui est de la suppression d'un des accès à la route cantonale.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Les arguments des parties sont repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit
I. Les décisions de la Municipalité et du Service du développement territorial
1.
a) La parcelle exploitée par les recourants se trouve en zone agricole
au sens de l'art. 16 al. 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700).
au sens des articles 99 ss du Règlement du Plan général d'affectation de la Commune de Vallorbe approuvé par le Département des infrastructures le 26 mai 2000. Cette zone est définie de la manière suivante par le règlement communal (art. 99) :
1.
"La zone agricole est réservée à la culture du sol et aux activités en
relation étroite avec l'exploitation du sol à des fins agricoles. Elle est régie par les dispositions fédérales et cantonales en la matière."
1.
L'immeuble qui se trouve sur cette parcelle a toutefois été construit à une époque où la parcelle était colloquée en zone périphérique et a été autorisé
e
conformément aux règles régissant cette zone. Il ressort du dossier que l'autorisation délivrée à l'origine comprenait la création d'une station-service incluant une maison d'habitation et kiosque bar
a
à
café. La parcelle a été colloquée en zone agricole à partir de 1982, au moment de la modification du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions introduisant la zone agricole. A ce moment-là, l'affectation commerciale (station-service et tea-room) existait encore.
b) Les recourants soutiennent que l'exploitation d'un salon de massage dans l'immeuble en question n'engendre pas de modification de son affectation, dans la mesure où une partie de celui-ci à tout le moins est sous-louée comme habitation.
La municipalité et le Service du développement territorial (SDT) considèrent pour leur part que la propriété litigieuse étant affectée uniquement à l'habitation depuis 1989, un changement d'affectation dans la zone agricole au profit d'une activité commerciale n'est pas possible.
2.
a)
Conformément à l'art. 16 al. 1
de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (
LAT
; RS 700)
, les zones agricoles servent à garantir la base d'approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l'équilibre écologique; elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole. Elles comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice et sont nécessaires à l'accomplissement des différentes tâches dévolues à l'agriculture (lettre a) et les terrains qui, dans l'intérêt général, doivent être exploités par l'agriculture (lettre b). Selon l'art. 22 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente (al. 1). L'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (art. 22 al. 2 let. a) et si le terrain est équipé (art. 22 al. 2 let. b).
D'éventuelles dérogations
à l'art. 22 LAT
sont à examiner aux conditions des art. 24 à 24d, voire 37a LAT.
Au niveau cantonal, l'art. 81 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (ci-après LATC ; RSV 700.11), prévoit la compétence du département de décider, pour tous les projets de construction ou de changement de l'affectation d'une construction ou d'une installation existante située hors de la zone à bâtir, si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. Cette décision ne préjuge pas celle des autorités communales (al. 1). Lorsque la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone ou imposée par sa destination, cette autorisation est accordée à condition qu'aucun intérêt public prépondérant ne s'y oppose et que le terrain soit équipé (al. 2). L'art. 120 let. a LATC prévoit expressément l'exigence d'une autorisation spéciale pour les constructions hors des zones à bâtir. Enfin, à teneur de l'art. 103 LATC, aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. L'art. 68 let. b du règlement d'application de la LATC du 19 septembre 1986 (RLATC; RSV 700.11.1), qui précise le champ d'application de l'art. 103 LATC, subordonne à autorisation de la municipalité le changement de destination de constructions existantes.
Il ressort
toutefois clairement
de
ce
s dispositions
précitées
que même un simple changement d'affectation qui ne nécessite pas des travaux de construction est soumise à autorisation (Waldmann, Hänni, Raumplanungsgesetz, Berne, 2006, p. 602; ATF 113 Ib 219 traduit in JdT 1989 I 461).
3.
Il n'est pas contesté que la nouvelle affectation envisagée n'est pas conforme à la zone agricole, de sorte qu'une autorisation fondée sur l'art. 22 LAT n'entre pas en ligne de compte. S'agissant d'une éventuelle dérogation, les conditions auxquelles sont autorisés la transformation et le changement d'affectation d'une construction sise hors de la zone à bâtir sont régies exhaustivement par les art. 24
a
à 24d LAT (Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p. 273 n° 583).
L'art. 24 LAT permet d'autoriser un changement d'affectation
si l'
i
mplantation de la const
ru
ction ou installation hors de la zone à b
âtir est imposée par sa destination et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose.
L'affectation envisagée n'est toutefois pas imposée par sa destination dans la zone agricole, de sorte qu'une dérogation fondée sur cette disposition n'entre pas en ligne de compte.
Quant aux
Les
art. 24b et 24d al. 1 LAT
, ils
ne concernent que les bâtiments agricoles et ne sont par conséquent pas
non plus
applicables dans le cas d'espèce. Se pose en revanche la question de l'application des art. 24a ou 24 c LAT
, voire de l’art. 37a LAT
. L'art. 24a al. 1 LAT a la teneur suivante :
"Lorsque le changement d'affectation de constructions et d'installations sises hors de la zone à bâtir ne nécessite pas de travaux de transformation au sens de l'art. 22 al. 1, l'autorisation doit être accordée aux conditions suivantes :
a.
ce changement d'affectation n'a pas d'incidence sur le territoire, l'équipement et l'environnement;
b.
il ne contrevient à aucune autre loi fédérale."
L'art. 24c LAT a quant à lui la teneur suivante:
"1. Hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.
2. L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesurée ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites."
L'art. 41 de
l'Ordonnance
l'ordonnance
fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) précise le champ d'application de l'art. 24c LAT: cette disposition est applicable aux constructions et installations érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la législation ou des plans d'aménagement (ATF 127 II 209). La date déterminante est en principe celle du 1
er
juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution qui a introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396; ATF 1A.42/2004 du 16 août 2004; arrêt AC.2006.0285 du 29 juin 2007).
Il sied enfin de mentionner
Enfin,
l'art. 37a LAT
qui
régit les constructions et installations à usage commercial sises hors zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone:
"Le Conseil fédéral définit les conditions auxquelles sont autorisées les changements d'affectation de constructions et d'installations à usage commercial qui ont été érigées avant le 1
er
janvier 1980 ou qui sont devenues contraires à l'affectation de la zone en raison d'une modification du plan d'affectation."
L'art. 43 OAT régit les conditions permettant d'autoriser une telle construction ou installation au sens de l'art. 37a LAT.
4.
4.
Dans le cas présent,
l'immeuble sis sur la parcelle de la recourante a pu légalement être utilisé pour l'exploitation d'une station-service et tea-room depuis 1964. Entre 1965 et 1966, l'ancien exploitant a disposé d'une patente de chantier autorisant la vente de boissons alcoolisées. L'exploitation commerciale en tant que station-service et tea-room s'est poursuivie jusqu'en 1989. Le bâtiment bénéficiait ainsi d'une affectation mixte en étant exploité légalement à des fins commerciales et d'habitation au moment du changement de la réglementation communale colloquant la parcelle en zone agricole. En principe, l'état de référence est celui de la construction au moment de la modification déterminante du droit. Il ne faut toutefois pas tenir compte des utilisations abandonnées depuis la modification déterminante du droit (cf. Office fédéral du développement territorial, Nouveau droit de l'aménagement du territoire, Berne 2001, Titre V
,
Autorisations au sens de l'article 24c LAT: modifications apportées aux constructions et installations devenues contraires à l'affectation de le zone,
ch
iffre
3.2., page 8).
Dans le
En l'occurrence
cas présent
, toute exploitation commerciale a cessé en 1989 et le bâtiment n'a depuis lors été utilisé par
l'ancienne
la précédente
habitante des lieux que pour se loger.
Le bâtiment dont la recourante a fait l'acquisition doit dès lors être considéré comme étant affecté uniquement à l'habitation. Ce n'est que cette affectation qui peut être mise au bénéfice de la garantie d'une situation acquise au sens de l'art. 24c LAT. L'art. 37a LAT qui régit
la garantie de la situation acquise pour
les constructions et installations à usage commercial n'est partant pas applicable.
5.
a)
a)
5.
S'agissant
ensuite
de changements d'affectation,
le Tribunal fédéral a jugé
, en relation avec les dispositions de la LAT en vigueur à l’époque (art. 24 aLAT),
qu'un changement d'affectation survenant sans mesures constructives n'échappe à l'exigence d'autorisation que si la nouvelle affectation est – elle aussi – conforme à celle de la zone ou si le changement est manifestement mineur du point de vue de l'environnement ou de la planification (ATF 113 Ib 219 précité, consid. 4d; AC.2000.0214 du 5 juin 2002; AC.1997.0044 du 23 novembre 1999, RDAF 2000 I p. 244).
Conformément à l'art. 24c al. 2 LAT, il est possible de transformer partiellement ou d'agrandir des constructions et des installations sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone, mais qui peuvent être utilisées conformément à leur destination et pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement.
Cette disposition a pour but d'atténuer les conséquences des restrictions des possibilités de transformer et d'agrandir des constructions et installations situées sur des biens-fonds qui ont été classés en zone non constru
ctible. Peuvent être autorisés en application des art. 24c LAT et 42 OAT, la rénovation, la transformation partielle et l'agrandissement mesuré ainsi que la reconstruction. L
es constructions et ins
tallations visées par l’art.
24c
LAT ne peuvent
toutefois
faire l’objet de modifications que si l’identité de la construction – y
compris ses abords – est respectée pour l’essentiel. L’identité de la construction se rapporte au volume, à l’aspect
et à la vocation du bâtiment. Les modifications ne doivent pas être à l’origine de nouvelles
répercussions importantes sur le régime d’affectation, les équipements et l’environnement.
Pour répondre à la question de savoir
si l’identité de la construction est respectée pour
l’essentiel, il y a lieu de procéder à une appréciation globale prenant en considération
tous les facteurs donnés. On considèrera notamment l’agrandissement de la surface
utilisée, les modifications du volume construit, les changements d’affectation et les
transformations à l’intérieur du volume construit, les modifications de l’aspect extérieur,
les extensions des équipements, mais aussi les améliorations du confort et les
frais de transformation en comparaison avec la vale
ur du bâtiment en tant que tel (Office fédéral du développement territorial, op. cit., partie I, ch. 2.4.4 p. 44). L'art. 24c al. 2 LAT dispose en outre que, dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être respectées. La jurisprudence a précisé que de telles exigences doivent être définies, d'une manière générale, à la lumière des art. 1er et 3 LAT:
il s'agit, le plus souvent, de la protection du paysage, de la lutte contre l'éparpillement des constructions ou encore de la cohérence de la zone agricole (
Bonnard/Bovay/Didisheim/Matile/Sulliger/Weill,
Droit fédéral et vaudois de la construction,
3
e
éd., Lausanne 2002,
note 6.2
ad
art.
24c LAT et les arrêts cités
; AC.2007.0257 du 8 mai 2009
).
Un changement d'affectation ne peut être autorisé sur la base des art. 24c LAT et 42 OAT que s'il est partiel.
Le Tribunal fédéral a confirmé que la notion de transformation partielle au sens de cette disposition n'a pas changé par rapport à l'art. 24 al. 2 aLAT et englobe également les changements d'affectation qui ne nécessitent pas de travaux de transformation (ATF 127 II 215 traduit in JdT 2002 I 686).
Pour que le changement d'affectation soit considéré comme partiel, la nouvelle utilisation ne doit pas diverger fondamentalement de l'ancienne, ni impliquer une destination économique entièrement nouvelle (cf.
ATF 127 II 215 précité;
ATF 127 II 209,
traduit
et résumé in RDAF 2002 I, p. 340 s.; arrêt du Tribunal fédéral du 15 janvier 1998, in RDAF 1998 I, p. 158 consid. 2 p. 161 et les nombreuses références de doctrine et de jurisprudence citées
;
AC.2007.0257 précité;
AC.2006.0204 du 24 septembre 2007
; Zen-Ruffinen / Guy-Ecabert, op. cit., p. 281 s. et les exemples cités, notamment l'interdiction de transformer une maison d'habitation en auberge offrant diverses activités de loisir).
Le Tribunal fédéral a confirmé que la notion de transformation partielle au sens de cette disposition n'a pas changé par rapport à l'art. 24 al. 2 aLAT et englobait
englobe
également les changements d'affectation qui ne nécessitaient pas de travaux de transformation (ATF 127 II 215
traduit in JdT 2002 I 686
).
Aux termes de la jurisprudence relative à cette dernière disposition,
une nouvelle affectation ne peut être considérée comme une transformation partielle que si le changement d'affectation n'obéit pas à un objectif économique complètement nouveau (ATF 127 II 215 précité; AC.2006.0204 du 24 septembre 2007).
L'identité du bâtiment doit être conservé pour l'essentiel et les modifications ne doivent pas avoir une incidence nouvelle sur l'affectation de la zone, l'équipement et l'environnement (ATF 113 Ib 303 traduit in JdT 1989 I 458; voir également Office fédéral du développement territorial, Nouveau droit de l'aménagement du territoire, Berne 2001, Titre V, Autorisations au sens de l'article 24c LAT: modifications apportées aux constructions et installations devenues contraires à l'affectation de
le
la
zone,
Berne 2001,
chiffre 3.5, p. 11).
La jurisprudence cantonale a régulièrement jugé qu'il n'y a pas lieu de donner une interprétation extensive de la notion de changement d'affectation, qui doit rester limité aux cas où l'on est en présence d'une nouvelle utilisation du bâtiment qui, par rapport à la précédente, implique un changement fondamental parce qu'une catégorie donnée d'affectation (par exemple l'habitation) est totalement abandonnée au profit d'une autre (par exemple l'activité artisanale). Il faut être particulièrement attentif à ne pas étendre le champ d'application du permis de construire (autorisant un changement d'affectation) lorsque des travaux ne sont pas en cause: vu la garantie de la liberté individuelle, le permis de construire ne doit pas devenir un moyen de contrôle systématique sur la présence et l'activité des personnes ou sur l'utilisation des biens dans les constructions existantes (AC.2007.0298 du 19 janvier 2009 et les références citées). Suivant la jurisprudence fédérale, la tribunal de céans considère ainsi qu'en l'absence de travaux, on ne se trouve en présence d'un changement d'affectation soumis à autorisation qu'en cas de changement significatif du point de vue de la planification (c'est-à-dire de l'affectation définie par l'autorité de planification) ou du point de vue de l'environnement (AC.2007.0298 précité).
b)
Il n'est pas contesté que l'immeuble sis sur la parcelle de la recourante a pu légalement être utilisé pour l'exploitation d'une station-service et tea-room depuis 1964. Entre 1965 et 1966, l'ancien exploitant a disposé d'une patente de chantier autorisant la vente de boissons alcoolisées. L'exploitation commerciale en tant que station-service et tea-room s'est poursuivie jusqu'en 1989. Le bâtiment bénéficiait ainsi d'une affectation mixte en étant exploité légalement à des fins commerciales et d'habitation au moment du changement de la réglementation communale colloquant la parcelle en zone agricole. En principe, l'état de référence est celui de la construction au moment de la modification déterminante du droit. Il ne faut toutefois pas tenir compte des utilisations abandonnées depuis la modification déterminante du droit (cf. Office fédéral du développement territorial, Nouveau droit de l'aménagement du territoire, Berne 2001, Titre V précité, ch. 3.2., page 8). Dans le cas présent, toute exploitation commerciale a cessé en 1989 et le bâtiment n'a depuis lors été utilisé par l'ancienne habitante des lieux que pour se loger.
c) Le bâtiment dont la recourante a fait l'acquisition doit dès lors être considéré comme étant affecté uniquement à l'habitation. Ce n'est que cette affectation qui peut être mise au bénéfice de la garantie d'une situation acquise au sens de l'art. 24c LAT. L'art. 37a LAT qui régit les constructions et installations à usage commercial n'est partant pas applicable.
d
b
)
En l'occurrence,
même s'il subsiste une affectation partielle d'habitation,
du reste contraire aux contrats de sous-location,
l'activité commerciale envisagée par les recourants d'exploiter un salon de massage ainsi qu'un bar constitue une affectation enti
èr
ement nouvelle qui d
i
verge fondamentalement de la précédente.
En effet, il est prévu d'
e
xploiter un salon où travaillent au moins deux personnes, ainsi qu'un bar d'une capacité de 20 places. Il apparaît ainsi clairement que l'activité commerciale est la destination principale envisagée par les recourants, l'affectation d'habitation devenant secondaire.
Au vu de la jurisprudence précitée, une dérogation fondée sur les art. 24c LAT et 42 OAT
n'entre dès lors pas en ligne de compte.
La renonciation au bar ne conduirait pas à une autre conclusion.
c) Il convient encore de mentionner que la construction de la palissade a également été jugée contraire à
l'art. 24c LAT. Cette palissade
a été démontée dès l'ouverture de la présente procédure.
La décision du SDT
ordonnant sa démolition
a donc perdu son objet sur ce point. Quant à la haie que l'autorité intimée reproche aux recourants d'avoir planté
e
à la place de la palissade, il est douteux qu'une telle plantation soit soumise à auto
ri
sation, m
ême si une partie de la plantation a nécessité la suppression d'asphalte sur quelques mètres.
Il ressort du dossier photographique produit par le SDT qu’il s'agit d'une haie plantée autour d'un bâtiment affecté à l'habitation depuis sa construction. L’impact sur l'affectation du sol reste modeste
et une telle plantation paraît à première vue compatible
avec l'affectation d'habitation.
Cette question ne fait toutefois pas l'objet de la décision attaquée et peut souffrir de rester indéci
se
dès lors que le dossier doit
de toute façon
être renvoyé à l'autorité pour complément d'instruction dans le sens des considérants qui suivent.
Même s'il subsiste en l'espèce une affectation partielle d'habitation, l'activité commerciale envisagée par les recourants d'exploiter un salon de massage ainsi qu'un bar constitue une affectation entièrement nouvelle qui diverge fondamentalement de la précédente. Au vu de la jurisprudence précitée, une dérogation fondée sur les art. 24c LAT et 42 OAT (voir pour un exemple AC.2005.0187 du 30 août 2006) n'entre dès lors pas en ligne de compte.
6.
c)
En l'absence de travaux
sur le bâtiment litigieux
, la question d'un changement d'affectation
se pose
au regard de l'art.
24a LAT.
Quant à
une éventuelle dérogation fondée sur l'art. 24a LAT
,
les recourants n'ont procédé à aucune transformation
du bâtiment
, ce qui a été confirmé par le SDT. Les autorités intimées se sont
toutefois
limitées à interdire toute exploitation du salon au vu du changement d'affectation non conforme à la zone agricole. Or,
au vu de
la jurisprudence
précitée
du Tribunal fédéral, une nouvelle affectation sans mesures constructives est possible si celle-ci est conforme à celle de la zone
ou
si le changement est insignifiant du point de vue de l'environnement ou de la planification (ATF 113 Ib 219, consid. 4d).
Le Tribunal fédéral a retracé, dans l'arrêt précité ATF 127 II 215 (consid. 4b), la genèse de l'art. 24a LAT et considéré notamment ce qui suit:
Ainsi et selon l'art. 24a LAT, un changement d'affectation qui ne nécessite pas de travaux de transformation peut être autorisé même si l'implantation de la nouvelle affectation n'est pas imposée par sa destination (dans ce sens Muggli, op. cit
.
., ad art. 24a n°1).
Il ressort des travaux préparatoires qu'avec l'art. 24a, le législateur voulait permettre le changement d'affectation des constructions agricoles (BO CE 1997, pp. 211s., rapporteur Plattner; BO CN 1997, p. 1827 c, colonne de gauche en bas, rapporteur Durrer). Clairement (et dans les trois langues officielles), l'art. 24a LAT ne se limite pas aux constructions agricoles, mais permet également à d'autres constructions de changer d'affectation, par exemple des constructions industrielles en dehors de la zone à bâtir. Une interprétation systématique et téléologique de l'art. 24a amène à la même conclusion."
Le Tribunal fédéral de conclure dans l'arrêt précité que, dans la mesure où il s'agit uniquement d'un changement d'affectation d'une construction existante, l'autorisation doit être accordée à condition que les exigences de l'art. 24a al. 1
er
let. a et b LA
T
so
ie
nt remplies.
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral antérieure à l'art. 24a LAT, une nouvelle affectation sans mesures constructives
était
possible si celle-ci
était
conforme à celle de la zone ou si le changement
était
insignifiant du point de vue de l'environnement ou de la planification (ATF 113 Ib 219, consid. 4d).
La jurisprudence plus récente relative à l'art. 24a LAT considère toutefois, au vu du texte clair de cette disposition, qu
e l'intensité de
l'impact sur le terr
i
toire, l'équipement et l'environnement
n'est pas déterminant.
Dès lors que le changement d'affectation entraîne une augmentation de l'impact sur l'équipement ou l'environnement, une autorisation fondée
s
ur l'art.
24a LAT
est
exclue
, peu importe si cet impact
est notable ou seulement insignifiant
(ATF 1A.274/2006 du 6 août 2007, consid. 3.2.3
;
ATF 1A.214/2002 du 12 septembre 2003, consid.
5.2.2.;
cf.
aussi ATF 1C_127/2008 du 4 décembre 2008; ATF 1A.176/2002 du 28 juillet 2003).
En l'occurrence, le bâtiment litigieux constitue un cas particulier en ce sens qu'il a été légalement construit en vue d'une exploitation commerciale d'une station-service avec tea-room. La parcelle et le bâtiment litigieux n'ont jamais eu de vocation agricole. Même si toute affectation commerciale a été abandonnée en 1989, l'immeuble comporte une partie habitation et une partie servant à l'origine de kiosque et tea-room, de sorte que la reprise d'une nouvelle activité commerciale sans transformations
est ainsi possible sans travaux et
mérite un examen au regard de l'art. 24a LAT.
En effet, il n'est pas certain que
dans quelle mesure
le
Est en effet encore indéterminée la mesure dans laquelle
le
changement d'affectation envisagé
ait
aura
une incidence
significative
sur le territoire, l'équipement et l'environnement, s'agissant en tout cas d'un salon de massage.
Il s’agira notamment de déterminer le trafic induit par une telle activité, en fonction notamment de l
’horaire de travail, le nombre de personnes y travaillant, etc.
S’il apparaît d’emblée douteux qu’un bar soit admissible,
vu
son incidence sur l
’environnement
en matière de trafic notamment
, une simple activité de prostitution, exercée par une personne habitant les locaux mérite un examen.
Les décisions contestées ne se réfèrent pas à l'application éventuelle de l'art. 24a LAT.
Dans son courrier du
[ ]
2009, le SDT
s
’y réfère
brièvement en relation avec la palissade litigieuse,
qui sera abordé ci-après
,
sans toutefois
préciser plus avant les motifs justifiant l’inapplicabilité
de cette disposition
.
Cette question devait pour le moins être examinée et ne saurait être résolue qu'à l'issue d'une instruction complète
sur la base d'un
e
projet concret
demande circonstanciée
à laquelle
ni la municipalité, ni
le SDT
n'ont
n'a pas
procédé
,
ce dernier se limitant à rendre sa décision sur la base du dossier du tribunal, la cause étant déjà pendant
e
suite au recours contre la décision municipale du 20 août 2007
.
Dans son courrier du 24 février 2009, le SDT s
'
e
st
limit
é
à brièvement exclure l'art. 24a LAT, en relation avec la palissade litigieuse, sans toutefois se prononcer davantage sur l'application de cette disposition au changement d'affectation du bâtiment lui-même.
C
c
)
Les décisions de la municipalité du 20 août 2007 et du SDT du 8 octobre 2007 doivent partant être
annulées
réformées sur ce point
. Le dossier
leur
leur
sera renvoyé afin
qu'elles
que la municipalité
impartiss
e
ent
un délai
aux
aux
recourants pour leur permettre, le cas échéant, de déposer une demande d'autorisation de changement d'affectation. Il appartiendra ensuite
à ces
au SDT qui est l'autorité compétente pour se prononcer sur une éventuelle
dérogation fondée sur l'art. 24a LAT
(cf. notamment AC.2008.0293 du 8 juin 2009),
autorités
d'instruire
la
cette
question
de l'octroi d'une éventuelle
et de rendre une nouvelle décision à l'issue d'une telle instruction
dérogation fondée sur l'art. 24a LAT
.
Dans l'intervalle, il résulte des considérants précédents que l'activité envisagée par les recourants
est
sujette à autorisation
. C
es derniers ne sauraient
dès lors
la poursuivre avant que les autorités intimées se soient prononcées sur l'application éventuelle d'une dérogation fondée sur l'art. 24a LAT
, à l'issue d'une demande d'autorisation qu'il incombe aux recourants de formuler
.
L’ordre de cesser l’exploitation
du salon de massage
doit dès lors être confirmé
.
6.
Quant à la palissade extérieure, celle-ci a été démontée dès l'ouverture de la présente procédure. La décision du SDT ordonnant la démolition de cette construction a
donc
perdu son objet sur ce point. Certes, c
C
ette autorité reproche aux recourants d'avoir remplacé la palissade par une haie, dont la plantation aurait nécessité des travaux. Contrairement à ce que soutient le SDT, il est toutefois douteux que la plantation d'une haie de thuyas soit soumise à autorisation.
En effet, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral relative à l'art. 22 LAT, sont considérés comme des constructions ou installations, tous les aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du sol par le fait qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, qu'ils ont des effets sur l'équipement ou qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement (cf. les nombreux exemples cités par Ruch, Commentaire LAT ad art. 22 n° 24, et par Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001 n° 491 ss; ATF 123 II 256 traduit in JdT 1998 I 449). Une autorisation est ainsi nécessaire non seulement pour les constructions proprement dites, mais aussi pour les simples modifications du terrain, si elles sont importantes, telles que l'exploitation d'une gravière, l'aménagement d'un terrain de golf ou le remblai d'une place de dépôt. La modification du terrain par nivellement, excavation ou comblement n'est d'ailleurs pas seule déterminante pour l'assujettissement à la procédure d'autorisation; celui-ci dépend surtout de l'importance globale du projet, du point de vue de l'aménagement du territoire. La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de contrôler, avant la réalisation du projet, sa conformité aux plans d'affectation et aux diverses réglementations applicables. Pour déterminer si l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, il faut évaluer si, en général, d'après le cours ordinaire des choses, cet aménagement entraînera des conséquences telles qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à un contrôle préalable (ATF 123 II 256 consid. 3, 120 Ib 379 consid. 3c, ATF 119 Ib 222 consid. 3a).
L'assujettissement a ainsi été admis pour divers travaux de remblayage ou de creusement (arrêt du 2 mai 2001 publié in Pra 2001 126 753 et la jurisprudence citée), mais aussi en l'absence de toute modification de terrain, lorsque le projet a une incidence sur l'affectation du sol. Il peut s'agir d'un impact esthétique, par effet de contraste sur l'environnement; tel est le cas des clôtures et barrières hors de la zone à bâtir (ATF 118 Ib 49).
Dans le cas de plantations, le Tribunal fédéral a estimé que, si elles ne sauraient être considérées comme des constructions, au sens ordinaire de bâtiments, il n'était en revanche pas exclu qu'elles puissent être assimilées à des installations, au même titre que les modifications apportées au terrain ou au paysage (clôtures, barrières, etc.). En effet, contrairement au cas du terrain laissé à l'abandon, où la végétation s'installe peu à peu, la plantation d'arbres peut, selon les cas, impliquer une modification brutale du paysage, par la main de l'homme, par nature durable et rattachée au sol. Cette question ne peut être résolue de manière théorique: il y a lieu de s'interroger sur l'impact concret que peut avoir ce genre de plantations sur l'affectation du sol, et, en particulier, sur l'esthétique du paysage. Cela dépend notamment de l'importance et du type de plantations, de leur surface, de leur densité et de leur agencement, ainsi que de leur situation dans l'environnement existant. Un agrandissement modeste du jardin, par la plantation de quelques arbres dans l'environnement proche de la maison d'habitation, pourrait échapper à l'assujettissement. En revanche, la création d'un véritable parc paysager d'une certaine étendue, sur une surface auparavant libre de toute plantation, comporte un impact important sur le paysage, ainsi qu'un changement d'affectation: le caractère d'agrément deviendrait alors prépondérant et exclurait, en tout cas durablement, toute exploitation agricole (voir ATF 1A.77/2003 du 18 juillet 2003, où il s'agissait de plantation d'arbres en zone agricole).
En l'espèce, il
ressort du dossier photographique produit par le SDT qu’il
s'agit d'une haie plantée autour d'un bâtiment qui est affecté à l'habitation depuis sa construction. Au vu des photographies au dossier, son
L’
impact sur l'affectation du sol reste modeste. Ainsi, même si le changement d'affectation devrait, après une instruction complète du dossier, être refusé, cette plantation pourrait subsister dans la mesure où elle est compatible avec l'affectation d'habitation.
Enfin, contrairement à ce que retient le SDT, les recourants ont sollicité, au moins oralement, l'autorisation de planter cette haie, auprès des autorités communales et le voyer cantonal.
Ce
s
question
s
peu
ven
t toutefois souffrir de rester indécise
s
en l'état puisque le dossier doit être renvoyé aux autorités intimées pour complément d'instruction
sur l’octroi d’une éventuelle dérogation fondée sur l’art. 24a LAT
.
Frais de la décision du SDT
?
L
es recourants ont
soulevé
dans leur
s moyens
le montant
réclamé
par le SDT dans le cadre de sa décision du 8 octobre 2007.
Interpellé à ce sujet, l’autorité intimée
s’est limité
à justifi
er l
e montant par un travail estimé à quelques heures, à raison d
’un tarif horaire de 140 fr.
Dans un arrêt du 8 mai 2009 (AC.2007.0257), la CDAP a toutefois
mis en doute le respect du principe d
’équivalence
[reprendre p. 19-20 arrêt FK) La décision doit être annulée en ce qui concerne la perception d
’un émolument de [ ]
II. La décision de la Police cantonale du commerce
7.
Il convient encore d'examiner dans quelle mesure la Police cantonale du commerce était fondée à donner l'ordre de cesser immédiatement toute exploitation du salon de massage et du bar sis dans les locaux litigieux, selon décision du 21 août 2007.
Les recourants ont conclu à l'annulation de la décision ordonnant la fermeture du salon de massage. S'agissant de l'exploitation du bar,
une telle exploitation
à défaut
nécessite
une
d'
autorisation spéciale au sens de l'art. 21 LADB,
avec
la
vente d'alcool
qui
n'a pas encore été délivrée
en l'espèce, l'autorité intimée ayant suspendu toute décision à ce sujet. Cette question devra
ainsi
être ex
a
minée à
l'issue de la présente procédure qui
a trait
à l'ordre de fermeture du salon.
ne peut être autorisée.
a) Au sens de l'art. 1 de la loi du 30 mars 2004 sur l'exercice de la prostitution (ci-après LPros
; RSV 943.05), la prostitution est l'activité d'une personne qui se livre habituellement à des actes sexuels ou d'ordre sexuel, avec un nombre déterminé ou indéterminé de clients, moyennant rémunération. La loi distingue la prostitution sur le domaine public et la prostitution de salon, soit celle qui s'exerce dans des lieux de rencontres soustraits à la vue du public, qui sont précisément qualifiés de salon (art. 6 et 8 LPros). En l'occurrence, il n'est pas contesté que le salon de massage
exploité
envisagé
par le recourant est un salon au sens de cette dernière disposition.
Conformément à l'art. 15 al.1 LPros, la police cantonale peut procéder immédiatement à la fermeture d'un salon, pour trois mois au moins, lorsque celui-ci :
"a. n'a pas été annoncé;
b. a fait l'objet d'une annonce concernant des informations manifestement erronées, sur le lieu, les horaires d'exploitation ou les personnes qui y exercent;
c. n'offre pas des conditions satisfaisantes, notamment en matière d'hygiène, de sécurité et d'ordre public;
d. ne bénéficie pas de l'accord écrit du propriétaire ou des copropriétaires de l'immeuble pour exercer cette activité.
L'art. 15 al. 2 LPros précise qu'après avoir procédé à une fermeture, le cas est transmis à la Police cantonale du commerce comme objet de sa compétence. Cette autorité peut encore procéder à la fermeture définitive du salon (art. 16 LPros) :
"a. lorsque, dans celui-ci, se produit une atteinte majeure à l'ordre, à la tranquillité et à la salubrité publics, la commission d'un crime, de délits ou de contraventions répétés, des violations réitérées de la législation, ou lorsque s'y trouve un mineur;
b. lorsque, dans celui-ci, les conditions d'exercice de la prostitution ne sont pas conformes à la législation, soit notamment lorsqu'il y est porté atteinte à la liberté d'action des personnes qui se prostituent, si celles-ci sont privées de leurs pièces d'identité, si elles sont victimes de menaces, de violences, de brigandage, d'usure ou de pressions ou si l'on profite de leur détresse ou de leur dépendance pour les déterminer à se livrer à un acte d'ordre sexuel."
Il convient encore de préciser que la Police cantonale du commerce peut interdire d'emblée l'ouverture d'un salon s'il existe des motifs de fermeture, au sens des art. 15 et 16 LPros (art. 11 LPros et 6 du règlement d'application de la loi du 30 mars 2004 sur l'exercice de la prostitution, RLPros
; RSV 943.05.1). De plus, dans les limites de la LPros, les municipalités sont compétentes pour édicter des restrictions à l'exercice de la prostitution de salon (art. 14 LPros). En l'espèce, la Commune de
Vallorbe
1********
ne se prévaut d'aucune disposition communale fixant une quelconque restriction à l'exercice de la prostitution.
Enfin, il a déjà été rappelé à de nombreuses occasions dans la jurisprudence du Tribunal administratif, que l'ouverture d'un salon de massage n'était pas soumise à autorisation mais à une simple annonce (GE.2007.0152 du 8 février 2008, consid. 1, notamment), ce que l'autorité intimée a encore confirmé dans ses déterminations du 11 octobre 2007.
b) La décision entreprise ne mentionne pas la base légale sur la laquelle se fonde l'autorité pour ordonner la cessation de l'activité du salon de massage. Dans ses déterminations précitées du 11 octobre 2007, la Police cantonale du commerce soutient s'être fondée sur l'article 8 alinéa 3 LPros. Cette disposition a la teneur suivante :
"Les établissements au sens de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et débits de boissons qui sont fréquentés par des personnes exerçant la prostitution sont considérés comme des salons au sens de la présente loi et ne peuvent pas être mis au bénéfice d'une licence ou autorisation simple d'établissement".
Cette disposition a fait l'objet d'une analyse complète dans un précédent arrêt du Tribunal administratif qui arrive à la conclusion qu'elle ne fait pas obstacle à la délivrance d'une autorisation spéciale au sens de l'article 21 de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons (ci-après LADB ; RSV 935.31) (GE.2007.0152 déjà cité, consid. 8). Dans ce même arrêt, le Tribunal administratif a constaté que les autorisations spéciales de l'art. 21 LADB ne faisaient l'objet d'aucune disposition définissant la nature de l'activité autorisée, les conditions d'octroi ou les conditions d'exploitation de l'autorisation spéciale, contrairement par exemple aux licences et autorisations simples (art. 34 LADB). Il ne ressort en tous les cas pas de la loi que les conditions imposées par les art. 34 ss LADB s'appliquent aux demandes d'autorisation spéciales au sens de l'art. 21 LADB. L'autorité intimée ne pouvait donc pas subordonner la délivrance d'une autorisation simple
d'un
préavis de la municipalité de Vallorbe, cette condition ne ressortant pas de la loi.
c
b
) L'autorité intimée invoque
encore
le fait que le recourant aurait donné des informations erronées sur le lieu, "
plus particulièrement sur la compatibilité de l'immeuble concerné avec l'activité de prostitution
...".
Il est douteux que l'interprétation extensive effectuée par l'autorité intimée de l'article 15 alinéa 1 lettre b LPros soit soutenable. En effet, l'obligation de l'exploitant d'un salon de massage se limite à l'annonce qu'il doit faire à l'autorité compétente. Etant donné qu'elle n'a pas à donner d'autorisation d'exploiter, cette autorité n'a pas à vérifier que les conditions d'exploitation liées à l'aménagement du territoire sont respectées.
Cette compétence appartient exclusivement au SDT, s'agissant d'un b
âtiment sis en zone agricole (voir ci-dessus consid. 6c).
Elle
La Police cantonale du commerce
a toutefois la possibilité de fermer le salon si des informations "manifestement erronées sur le lieu, les horaires d'exploitation ou les personnes qui y exercent" lui sont données. Il en va ainsi si un exploitant annonce un salon qui se trouve à un certain endroit, mais qu'il l'exploite à un autre endroit, par exemple pour éviter des contrôles de police. Si les recourants ont donné de fausses indications en ce qui concerne l'accord des autorités communales, il ne s'agit pas d'une information manifestement erronée sur le lieu du salon, au sens de cette disposition.
Si l'autorité intimée doit s'assurer que les conditions de la LPros sont respectées, elle n'a pas à se préoccuper des autres exigences légales relevant de la compétence d'autres autorités
On ne saurait par ailleurs considérer que l'on se trouve en présence de violations réitérées de la législation au sens de l'art. 16 LPros, justifiant une fermeture définitive
. En
outr
fin
e
, même à supposer que l'art. 15 al. 1 let. b LPros puisse trouver application dans le cas présent, la décision ordonnant la fermeture est illimitée dans le temps, ce qui paraît en tout cas disproportionné
e
au vu des sanctions retenues par la jurisprudence en matière de fermetures de tels salons fondées sur l'art. 15 LPros (voir notamment GE.2008.0117 et GE.2008.0127 du 14 octobre 2008; GE.2008.0144 du 10 septembre 2008; GE.2008.0067 du 7 mai 2008).
c
d
) Au vu de ce qui précède, la décision du 21 août 2007 de la police du commerce doit être annulée.
8.
a)
Il résulte des considérants qui précèdent que les recours
contre les décisions de la Municipalité et du SDT
doivent être
partiellement
admis et les décisions litigieuses
annulées
réformées
. Le dossier sera ainsi retourné à la Municipalité afin que cette dernière
,
la Municipalité et le SDT
étant invitées à
fixe
r
un délai
aux recourants
à la recourante
pour
leur
lui
permettre de déposer une demande d'autorisation relative au changement d'affectation de la parcelle.
Cette demande devra ensuite faire l'objet d'une instruction c
omplémentaire,
s'agissant de l'octroi éventuel d'une dérogation fondée sur l'art. 24a LAT,
qui relève de la compétence du SDT
.
L'ordre de cesser l'exploitation doit toutefois être confirmé
jusqu'à nouvelle décision des autorités précitées
.
Vu l'issue de
ce
s recours,
l'arrêt est rendu sans frais
il se justifie de
statuer sans frais
.
(art. 4
9 LPA-VD).
La recourante,
Maria Hämmerli
A._
, obtenant
partiellement
gain de cause avec l'assistance d'un mandataire professionnel, il se justifie de lui allouer des dépens
réduits
à la charge de la commune
, conformément à l'art. 55 LPA-VD, arrêtés à
1'
800
500
fr.
,
à la charge de la commune
.
La décision du SDT étant également
annulée
réformée
, il se justifie de mettre à
sa
la
charge
de cette autorité
des dépens
réduits
en faveur de
Maria Hämmerli
A._
, conformément à l'art. 55 LPA-VD, arrêtés à
1'
800
500
fr.
b) Le recours de
Jean-Michel Rochat
B._
contre l
L
a décision de la
police
Police
cantonale du commerce
étant annulée
étant admis
,
il se justifie également de statuer sans frais. Le reco
ur
ant
l'arrêt est rendu sans frais
. Le recourant, Jean-Michel Rochat
obtenant
, obtenant
gain de cause avec l'assistance d'un mandataire professionnel, il a droit à des dépens, conformément à l'art. 55 LPA-VD, arrêtés à
1'000
1'500
fr., à la charge de la Police cantonale du commerce.