Decision ID: 24efc32d-06fb-576d-ae09-ece409b6bd63
Year: 2019
Language: de
Court: SG_VWEK
Chamber: SG_VWEK_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: 

Sachverhalt:
A.- Die Bleikenstrasse in Wattwil ist eine Gemeindestrasse zweiter Klasse. Sie
erschliesst im Gebiet Wisental und Bleiken sowohl Wohn-, Gewerbe- als auch
Industrieliegenschaften. Im Jahr 2000 wurde die Bleikenstrasse vom Wisental bis zur
Bahnunterführung SOB saniert. Die Sanierung der verbleibenden Strecke von der
Bahnunterführung SOB bis zur Brücke über den Rickenbach bildet Gegenstand des
Strassenprojekts "Bleikenstrasse 2. Bauetappe". Das Projekt beinhaltete eine
Totalsanierung und einen Ausbau (Anbringung eines Trottoirs und einer Mittelinsel) des
vorerwähnten 450m langen Teilstücks sowie eine Absenkung der Strasse im Bereich
der Bahnunterführung samt Erneuerung des Durchlasses des Hummelwaldbaches mit
Kapazitätssteigerung. Am 30. November 2010 setzte der Gemeinderat Wattwil den
Gemeindebeitrag an die Baukosten auf 90 Prozent fest und beauftragte eine
Perimeterkommission mit der Ausarbeitung des Beitragsplans.
Mit Beschluss vom 25. Oktober 2011 genehmigte der Gemeinderat Wattwil das
Strassenprojekt "Sanierung Bleikenstrasse Süd", den Teilstrassenplan "Bleikenstrasse
Nr. 2.76" und den von der Perimeterkommission erarbeiteten Beitragsplan
"Bleikenstrasse 2.76" vom 30. September 2011. Mit persönlicher Anzeige vom 28.
Oktober 2011 wurden die betroffenen Grundeigentümer über Projekt und Beitragsplan
informiert. Innert der Auflagefrist erhoben unter anderem X und Y Z als Eigentümer des
Grundstücks Nr. 464 und A und B als Eigentümerinnen des Grundstücks Nr. 465
Einsprache gegen das Projekt samt Teilstrassen- wie auch den Beitragsplan. Nach
Durchführung mehrerer Einspracheverhandlungen, welche nicht zu einer
einvernehmlichen Lösung führten, beschloss der Gemeinderat Wattwil am 2. Juli 2013
eine Projektänderung mit Verzicht auf die geplante Mittelinsel. Am 31. Juli 2013
erwarben X und Y Z das Grundstück Nr. 465. Gegen die Projektänderung erhoben sie
erneut Einsprache. Mit Entscheiden des Gemeinderates vom 18. März 2014 wurden
sowohl die Einsprache gegen das Projekt und den Teilstrassenplan als auch jene
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gegen den Beitragsplan grösstenteils abgewiesen. Die einzige minime Änderung war,
dass im Bauperimeter der Spaltentitel "Unterhalt" gestrichen wurde.
B.- Gegen den Einspracheentscheid zum Bauperimeter erhoben X und Y Z mit Eingabe
vom 15. April 2014 Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission mit dem
Rechtsbegehren, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Grundstücke
Nrn. 464 und 465 seien aus dem Perimeter zu entlassen; eventualiter sei der
Gemeindeanteil auf 100 Prozent zu erhöhen; subeventualiter seien die
Gesamtbaukosten neu zu berechnen und das Perimetergebiet auszudehnen; unter
Kosten- und Entschädigungsfolge.
Da die Rekurrenten auch gegen das Strassenprojekt rekurrierten, wurde das
vorliegende Verfahren bis zu dessen rechtskräftigem Abschluss sistiert. Mit Entscheid
vom 2. Juli 2015 wies das Baudepartement des Kantons St. Gallen den Rekurs gegen
das Projekt ab. Die dagegen erhobene Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht am
20. Januar 2017 teilweise gut, allerdings lediglich dahingehend, dass die Einsprachen
gegen das ursprüngliche Projekt gutzuheissen gewesen wären, was jedoch am
mittlerweile geänderten Projekt nichts änderte. Die wiederum dagegen erhobene
Beschwerde an das Bundesgericht wurde mit Entscheid vom 2. November 2017
abgewiesen, soweit darauf eingetreten wurde.
Das Rekursverfahren zum Beitragsplan wurde daraufhin fortgesetzt. Mit Schreiben vom
23. Dezember 2017 teilten die Rekurrenten mit, dass das vom Beitragsplan erfasste
Grundstück Nr. 371 neu eingezont worden sei, und beantragten, das Verfahren bis zur
Neuauflage des Beitragsplans zu sistieren. Die Vorinstanz beantragte mit
Vernehmlassung vom 25. Januar 2018 die Abweisung des Rekurses. Die Rekurrenten
nahmen dazu am 29. März 2018 Stellung. Die Vorinstanz liess sich wiederum dazu am
14. Mai 2018 vernehmen. Eine Sistierung des Verfahrens lehnte sie ab.
C.- Am 23. Oktober 2018 führte die Verwaltungsrekurskommission im Perimetergebiet
einen Augenschein durch, an welchem die Rekurrenten, Peter Schweizer als Vertreter
der Vorinstanz und Jürg Wittenwiler als Mitglied der Perimeterkommission teilnahmen
(vgl. Protokoll, act. 39). Die Beteiligten hatten Gelegenheit, zum Protokoll Stellung zu
nehmen. Die Parteien reichten weitere Akten ein, die gegenseitig zur Kenntnis gebracht
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wurden. Auf die von den Beteiligten zur Begründung ihrer Anträge gemachten
Ausführungen wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen
eingegangen.

Erwägungen:
1.- a) Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die
Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig (Art. 81 Abs. 3 des
Strassengesetzes; sGS 732.1, abgekürzt: StrG; in Verbindung mit Art. 41 lit. e Ziff. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Die
Rekurrenten, Eigentümer von Grundstücken im Perimetergebiet und deshalb vom
umstrittenen Beitragsplan erfasst, sind zur Rekurserhebung befugt (Art. 48 VRP). Der
Rekurs vom 15. April 2014 ist rechtzeitig eingereicht worden und erfüllt in formeller und
inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 47 und 48 VRP). Auf den
Rekurs ist daher grundsätzlich einzutreten.
b) Die Rekurrenten rügen, in den veranschlagten Projektkosten von Fr. 2'214'000.–
seien Kosten enthalten, die nicht zum Strassenprojekt geschlagen werden könnten,
namentlich die Kosten für das Trottoir nördlich der SOB-Brücke sowie für die
Absenkung der Strasse im Bereich der SOB-Brücke und die Eindolung des
Hummelwaldbachs, welche die Folge der Eisenbahnbrückensanierung sei. Welche
Auslagen bzw. Aufwendungen dereinst zu den über den Perimeter zu verlegenden
Kosten zählen und wie die konkrete Abrechnung der Baukosten zu erfolgen hat, ist
indessen nicht Gegenstand dieses Verfahrens. Mit Erlass des Beitragsplanes hat die
Vorinstanz gegenüber den Rekurrenten keine konkreten Geldforderungen, sondern
lediglich prozentuale Kostenanteile verfügt. Gestützt auf den rechtskräftigen Perimeter
wird die Vorinstanz gegenüber den Grundeigentümern dereinst die Beiträge nach den
Quoten gemäss Beitragsplan zu verfügen haben (Art. 82 StrG). Gegen diese künftigen
Beitragsverfügungen, nicht jedoch gegen den Verteilschlüssel, wird der Rekurs an die
Verwaltungsrekurskommission möglich sein (vgl. Art. 41 lit. h Ziff. 5 VRP, Abteilung I/2).
Eine nochmalige Prüfung des Sondervorteils findet dann nicht mehr statt. Es kann aber
vorgebracht werden, die Abrechnung enthalte Positionen, die keine Strassenbaukosten
darstellten und demnach nicht in das Kostenverlegungsverfahren für Strassen
einbezogen werden dürften (A. Weder, in: Kurzkommentar zum st. gallischen
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Strassengesetz vom 12. Juni 1988, St. Gallen 1989, Art. 82 N 6). In diesem Punkt ist
daher auf den Rekurs nicht einzutreten.
c) Aus verfahrensökonomischen Gründen sind dazu jedoch bereits heute einige
Bemerkungen anzubringen. Im Kostenvoranschlag vom 19. August 2011 sind Kosten
für Wasserbau in der Höhe von Fr. 155'000.– (ohne Baunebenkosten) enthalten. Der
Hummelwaldbach quert die bestehende Bleikenstrasse nordöstlich parallel verlaufend
zur Bahnlinie im Bereich der Unterführung der SOB-Brücke. Dem technischen Bericht
zum Bauprojekt ist zu entnehmen, dass der Durchlass aufgrund der
Strassenabsenkung angepasst werden muss. Gleichzeitig ist ein Ausbau auf HQ100
vorgesehen, was eine Kapazitätssteigerung des Abflusses und eine Gewährleistung der
Hochwassersicherheit in der Umgebung zur Folge haben wird. Neu werden auf einer
Länge von 24m zwei Rohre von 1.50m (DN1500) Durchmesser eingebaut werden, die
mit einer Ortbetonplatte abgedeckt werden. Zulasten des Strassenbauperimeters
gehen davon aber nur jene Kosten, die aus der Anpassung des Durchlasses im
bisherigen Ausmass als Folge der Strassenabsenkung anfallen (Art. 42 des
Wasserbaugesetzes, sGS 734.1, abgekürzt: WBG). In der nachträglich eingeholten
Kostenschätzung vom 19. November 2018 zur Absenkung im Bereich der SOB-Brücke
werden die Kosten für das Versetzen eines Betonrohres DN600 denn auch mit lediglich
Fr. 20'000.–, also weit weniger als im Kostenvoranschlag vom 19. August 2011,
angegeben (act. 42). Die deutliche Kapazitätssteigerung des Durchlasses stellt eine
wasserbauliche Massnahme dar und kommt den Eigentümern der betroffenen
Grundstücke im Sinn der Wasserbaugesetzgebung zugute. Die damit
zusammenhängenden Kosten (inkl. Baunebenkosten) dürfen nicht dem
Strassenbauperimeter angelastet werden, sondern sind auszusondern und von den
Wasserbaupflichten zu tragen (vgl. Art. 41 WBG).
Was die übrigen Kosten angeht, die aus der Absenkung der Strasse im Bereich der
SOB-Brücke um 0.9m resultieren, so können diese höchstens im Umfang der Hälfte
dem Perimeter "Bleikenstrasse 2. Bauetappe" belastet werden. Von der Erhöhung des
Lichtprofils und damit dem Wegfall der Höhenbeschränkung profitieren nicht nur die
Anwohner südlich, sondern auch jene nördlich der Brücke, deren Zufahrt für Lastwagen
gleichermassen verbessert wird. Die mit der Strassenabsenkung zusammenhängenden
Kosten dürften dabei in Anbetracht der notwendigen seitlichen Anpassungen sowie der
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anteilmässig damit zusammenhängenden allgemeinen Baunebenkosten (Projekt-/
Bauleitung, Ingenieur, Ver-messung, Versicherung, etc.) wohl mehr als die am 19.
November 2018 geschätzten Fr. 30'000.– betragen. Die andere Hälfte der Mehrkosten
der Absenkung ist über den Perimeter vom 16. Februar 1998 den Anwohnern der
ersten Bauetappe der Bleikenstrasse aufzuerlegen. Sollte die Vorinstanz bei jenen
indessen auf die Erhebung dieser Kosten verzichten, so müsste sie aus Gründen der
Rechtsgleichheit auch bei Beitragspflichtigen der zweiten Bauetappe gleich verfahren.
Ebenso nicht den Perimeterpflichtigen der zweiten Etappe aufzuerlegen sein werden
die Kosten für den Bau des Trottoirs nördlich der SOB-Brücke. Beim Ausbau der ersten
Etappe wurde das Trottoir lediglich bis zum südlichen Ende von Grundstück Nr. 188
gebaut. In der zweiten Etappe ist nun die Fortführung ab jenem Ende vorgesehen. Die
Perimeterumgrenzung deckt sich indessen in diesem Bereich nicht mit dem Projekt.
Die Kosten für die Verbreiterung der Strasse samt Erstellung des Trottoirs (auf einer
Länge von ca. 40m), die ausserhalb der Perimeterumgrenzung liegen, können daher
nicht über den vorliegenden Beitragsplan abgerechnet werden.
Entgegen der Ansicht der Rekurrenten sind jedoch zulasten der Gemeinde keine
Kosten wegen angeblich vernachlässigten Unterhalts auszuscheiden. Dass das
vorliegende Bauprojekt, das einem Neubau der Strasse gleichkommt, auch die
vollumfängliche Erneuerung des Belags zur Folge hat, liegt in der Natur der Sache,
ändert aber nichts an der Kostenauflage nach Art. 72 Abs. 2 StrG. Hinzu kommt, dass
der Gemeindeanteil mit 90 Prozent sehr hoch ist (vgl. nachfolgend unter E. 7).
2.- Die Rekurrenten stellen einen Sistierungsantrag. Sie bringen vor, die Einzonung von
Grundstück Nr. 371 vom übrigen Gemeindegebiet (üG) in die Industriezone sei im
Beitragsplan zu berücksichtigen, weshalb der Rekurs bis zur Rechtskraft der Einzonung
sistiert werden müsse.
Die Verfügung des Teilzonenplans Bleiken Süd, worin die Grundstücke Nr. 369 und 371
vom üG in die Industriezone eingezont werden sollen, erfolgte am 15. August 2017.
Dagegen wurden Einsprachen erhoben. Nach Durchführung des Referendums wurde
den Einsprechern am 3. Oktober 2018 der ablehnende Entscheid eröffnet. Ein
wiederum dagegen erhobener Rekurs ist derzeit beim Baudepartement hängig. Die
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Einzonung ist daher im heutigen Zeitpunkt noch nicht rechtskräftig. Unabhängig davon
sind für die Bemessung des Sondervorteils der einzelnen Grundstücke nach ständiger
Rechtsprechung die Verhältnisse im Zeitpunkt der Eröffnung des Beitragsplans
massgebend (vgl. GVP 1998 Nr. 30 S. 82). Damals (am 25. Oktober 2011) befanden
sich der Grossteil der Fläche des Grundstücks Nr. 371 und die gesamte Fläche des
Grundstücks Nr. 369 im üG. Diese Flächen wurden somit zurecht mit dem
Nutzungsfaktor 0.01 bewertet. Sollte die Einzonung einst rechtskräftig werden, so
können jene Grundeigentümer, denen durch den Bau einer Strasse ein zusätzlicher
Sondervorteil erwächst, zu nachträglichen Baubeiträgen verpflichtet werden (Art. 85
StrG). Eine Sistierung des Verfahrens ist daher nicht angezeigt.
3.- Der Bauperimeter und das vorinstanzliche Verfahren sind von Amtes wegen auf ihre
formelle Rechtmässigkeit hin zu überprüfen.
a) In der Streitsache hat der Gemeinderat der Politischen Gemeinde Wattwil eine
Perimeterkommission bestellt und sie mit der Ausarbeitung eines Beitragsplans für den
Ausbau der Bleikenstrasse 2. Bauetappe beauftragt. Deren Beitragsplan samt Bericht
vom 30. September 2011 (act. 19/B2 und B3) hat der Gemeinderat übernommen und
mit Beschluss vom 25. Oktober 2011 erlassen. Dazu ist er zuständig (vgl. Art. 43 und
79 Abs. 1 StrG; Art. 90 des Gemeindegesetzes, sGS 151.2; P. Schönenberger, in:
Kurzkommentar StrG, Art. 43 N 3; Weder, a.a.O., Art. 79 N 9 und 10). Der Beitragsplan
führt die beitragspflichtigen Grundstücke (Art. 79 Abs. 2 lit. a StrG) und die von den
Grundeigentümern zu übernehmenden Anteile an den Kosten (Art. 79 Abs. 2 lit. b StrG)
auf. Dass der Beitragsplan weder Kostenvoranschlag noch Gemeindeanteil umfasst,
schadet nicht, da diese Angaben in den persönlichen Anzeigen an die
Grundeigentümer vom 28. Oktober 2011 enthalten waren (act. 19/B6 ff.; Art. 79 Abs. 2
lit. d und Art. 80 StrG). Das Verfahren zum Erlass des streitigen Perimeters entspricht
damit den gesetzlichen Vorgaben.
b) Was die Rüge der fehlenden Originalunterschrift auf dem Einspracheentscheid
angeht, so kann dazu auf die zutreffenden Ausführungen im Entscheid des
Verwaltungsgerichts B 2015/163 vom 20. Januar 2017 verwiesen werden (act. 11/2, E.
2.3). Eine Nichtigkeit hatte dieses Vorgehen nicht zur Folge.
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c) Die Rekurrenten rügen eine Verletzung des rechtlichen Gehörs im
Einspracheverfahren, indem sich die Vorinstanz mit den Vorbringen zum Sondervorteil
und zur Höhe des Gemeindeanteils nur sehr allgemein und unzutreffend
auseinandergesetzt habe. Auf die beantragte Neuberechnung des Perimeters sei sie
mit keinem Wort eingegangen.
Der in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (SR 101) verankerte Anspruch auf
rechtliches Gehör ist das Recht des Privaten, in einem vor einer Verwaltungs- oder
Justizbehörde geführten Verfahren mit seinen Begehren angehört zu werden, Einblick
in die Akten zu erhalten und zu den für die Entscheidfindung wesentlichen Punkten
Stellung nehmen zu können. Er umfasst auch das Recht auf Begründung von
Verfügungen. Der Anspruch auf rechtliches Gehör dient einerseits der Sachaufklärung
und stellt andrerseits zugleich ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht der
Parteien dar. Der Grundsatz verlangt, dass die Behörde die Vorbringen der vom
Entscheid oder der Verfügung in ihrer Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich hört,
prüft und berücksichtigt und ihren Entscheid oder ihre Verfügung vor diesem
Hintergrund begründet (vgl. G. Steinmann, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N 49 zu
Art. 29 BV). Der von einem Entscheid oder einer Verfügung Betroffene soll wissen,
warum die Behörde entgegen seinem Antrag entschieden hat; die Begründung muss
deshalb so abgefasst sein, dass er den Entscheid oder die Verfügung gegebenenfalls
sachgerecht anfechten kann (BGE 133 III 439 E. 3.3, 129 I 232 E. 3.2; vgl. auch Häfelin/
Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz 1071).
In ihrer Einsprache vom 30. November 2011 bestritten die Rekurrenten das Vorliegen
eines Sondervorteils. Zudem beantragten sie für den Eventualfall die Erhöhung des
Gemeindeanteils auf 100 Prozent sowie subeventualiter eine Anpassung des
Kostenvoranschlags sowie der Perimeterumgrenzung. Die Vorinstanz setzte sich im
Einsprache-Entscheid vom 18. März 2014 mit den hauptsächlichen Rügen der
Rekurrenten zwar knapp, aber insgesamt ausreichend auseinander. Zur beantragten
Perimeterneuberechnung nahm sie insofern Stellung, als sie sich zur
Perimeterumgrenzung äusserte (vgl. lit. h des Einsprache-Entscheids). Da im
Beitragsplan lediglich prozentuale Kostenanteile und keine fixen Geldbeiträge verfügt
werden (vgl. dazu vorne unter E. 1b), erweist sich das Vorgehen der Vor-instanz, auf
eine Neuberechnung zu verzichten, zwar nicht gerade als ideal, jedoch als vertretbar.
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Zu berücksichtigen ist dabei auch, dass zuvor fünf Einspracheverhandlungen
stattgefunden haben, an denen die strittigen Punkte besprochen worden sind. Es ist
deshalb davon auszugehen, dass den Rekurrenten die Argumentation der Vorinstanz
hinreichend bekannt war. Zudem besteht kein Anspruch auf eine inhaltlich korrekte
Begründung. Die Vorinstanz hat daher das rechtliche Gehör der Rekurrenten nicht
verletzt. Sodann konnten sich die Rekurrenten im Rekursverfahren im Rahmen eines
doppelten Schriftenwechsels sowie am Augenschein ausführlich zu allen
aufgeworfenen Fragen äussern und Stellung nehmen.
4.- Zu prüfen ist sodann die materielle Richtigkeit des Beitragsplans.
a) Die Rekurrenten machen zur Hauptsache geltend, aus dem Ausbau der
Bleikenstrasse erwachse ihren Grundstücken kein Sondervorteil. Im Gegenteil
resultiere aus der zu erwartenden Zunahme des Verkehrsaufkommens ein Nachteil.
Bereits heute sei die Bleikenstrasse gemessen am Verkehrsaufkommen und an der
Bedeutung eine Gemeindestrasse erster Klasse. Selbst die Vorinstanz erachte den
Sondervorteil für die Grundeigentümer lediglich aufgrund des neuen Trottoirs, und auch
davon nur zu einem Drittel, als gegeben. Für das Grundstück Nr. 464 stelle der Bau
eines Trottoirs jedoch keinen Vorteil, sondern eine zusätzliche Erschwernis für den
Werkverkehr zwischen den beiden Liegenschaften dar. Für die Arbeitnehmer auf dem
Werkgelände sei kein Plus an Verkehrssicherheit auszumachen. Die Grundstücke Nrn.
464 und 465 seien sodann bereits heute hinreichend erschlossen. Durch den
Strassenausbau komme die Bleikenstrasse näher an die Fabrikgebäude zu liegen,
wodurch die Parkierungs- und Lademöglichkeiten auf dem Firmengelände wie auch
künftige Baumöglichkeiten massiv erschwert würden. Eine Wertzunahme erfolge mit
der geplanten Absenkung der Strasse und der damit verbundenen Erreichbarkeit mit
höheren Lastwagen nicht. Ansonsten hätten auch die Grundstücke nördlich der SOB-
Brücke in den Perimeter einbezogen werden müssen. Wegen der bereits vorhandenen
und aufgrund des Ausbaus künftig zunehmenden Raserei auf der Bleikenstrasse werde
die Verkehrssicherheit abnehmen. Mangels Sondervorteils seien die Grundstücke Nrn.
464 und 465 aus dem Perimeter zu entlassen. Da der Ausbau der Bleikenstrasse im
Kontext mit der geplanten Umfahrung Wattwil sowie der Entlastung des
Durchgangsverkehrs im Zentrum erfolge, sei das öffentliche Interesse daran
entsprechend gross. Es rechtfertige sich daher, dass die Gemeinde 100 Prozent der
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Kosten übernehme. Das Argument der Gleichbehandlung könne nicht herangezogen
werden, weil die Gesamtkosten beim Ausbau der ersten Etappe geringer gewesen
seien. Zudem seien beim kürzlich erfolgten Ausbau der Grüenaustrasse oder der
Schomattenstrasse keine Grundeigentümerbeiträge erhoben worden. Die
Perimeterumgrenzung sei sodann zu klein. Die Grundstücke Nrn. 1651 und 456 seien
nicht erfasst worden, obschon diese die Bleikenstrasse als Zu- und Wegfahrt
benutzten. Die Entfernung des Nadelöhrs SOB-Brücke habe schliesslich auch Vorteile
für die nördlich der Brücke gelegenen Grundstücke. Der angefochtene Perimeter
vermöge somit dem Anspruch auf Gleichbehandlung nicht zu genügen und verletze
zudem die Grundsätze der Verhältnismässigkeit und Angemessenheit.
b) Dem hält die Vorinstanz entgegen, der Sondervorteil für die Perimeterpflichtigen
bestehe im Bau des Trottoirs und der damit verbundenen Erhöhung der
Verkehrssicherheit, in der Verbesserung des Ausbaustandards für den Werkverkehr
und in der Erhöhung der wirtschaftlichen Nutzung der Grundstücke. Unter
Berücksichtigung des hohen Verkehrsaufkommens und der Bedeutung der Strasse
werde das öffentliche Interesse auf ca. 90 Prozent geschätzt. Damit werde die
Baukostenbeteiligung verhältnismässig gleich behandelt wie bei der ersten Bauetappe
der Bleikenstrasse. Mehrkosten für die SOB-Brücke gebe es keine. Die Verbreiterung
der Spannweite der Brücke sei ein eigenständiges Projekt gewesen. Daran habe die
Gemeinde einen Beitrag ausserhalb des Strassenprojekts geleistet. Die Einzonung sei
sodann noch nicht rechtskräftig.
5.- a) An den Bau von Zweitklassstrassen leisten die Grundeigentümer Beiträge bis zu
100 Prozent (Art. 72 Abs. 2 lit. b StrG). Im Kostenverlegungsverfahren werden die
Baukosten durch Errichtung eines Perimeters aufgeteilt (Art. 77 StrG). Eigentümer von
Grundstücken, denen ein Sondervorteil entsteht, sind beitragspflichtig (Art. 78 Abs. 1
StrG). Der Begriff "Sondervorteil" ist unbestimmt und deshalb auszulegen. Er kann
etwa als "besonderer Nutzen" bezeichnet werden, der durch den Bau, Ausbau oder
Unterhalt einer Strasse für das Grundeigentum im Bereich dieser Strasse bewirkt wird.
Der Sondervorteil muss wirtschaftlichen Charakter haben, was nach der
Rechtsprechung bedeutet, dass er realisierbar ist. Die verbesserte wirtschaftliche
Nutzung bedeutet gemäss verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung indessen nicht
per se, dass sich durch den Sondervorteil ein höherer Verkehrswert des fraglichen
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Grundstückes erzielen lässt. Die Umsetzbarkeit des wirtschaftlichen Sondervorteils in
Geld ist kein entscheidendes Kriterium. Der Sondervorteil, der durch die
Beitragsleistung abgegolten wird, liegt somit in der besseren Nutzbarkeit des
Grundstückes. Realisierbarkeit im Sinne des Abgaberechts bedeutet einen
Nutzungsmehrwert, der sich nicht auf die Veräusserbarkeit bezieht (VerwGE B
2011/130 vom 20. März 2012 E. 2.4.3; GVP 2003 Nr. 22 E. 3.a.aa mit weiteren
Hinweisen).
Der Bau einer Strasse gehört zu den typischen Vorkehren, welche einen
wirtschaftlichen Sondervorteil bewirken, der zur Erhebung eines Beitrages bzw. zur
Auferlegung einer Vorzugslast berechtigt (K. Vallender, Grundzüge des
Kausalabgabenrechts, Bern 1976, S. 102 f.). Ein Grundstück, dessen Zugänglichkeit für
Personen und/oder Fahrzeuge durch den Bau einer Gemeindestrasse verbessert wird,
steigt im Wert. Der Sondervorteil liegt darin, dass die strassenmässige Erschliessung
oder deren Verbesserung den wirtschaftlichen Nutzen der Grundstücke steigert. Dies
kann zu einer Zunahme des Grundstückwertes führen, da dieser primär vom Ausmass
der vorhandenen Nutzungsmöglichkeiten abhängt (GVP 1978 Nr. 5; GVP 1979 Nr. 10;
B. Lengwiler, Allgemeine Perimetergrundsätze, in: Praxis des Strassenperimeters,
Veröffentlichungen des Schweizerischen Instituts für Verwaltungskurse an der
Hochschule St. Gallen, Band 17, St. Gallen 1981, S. 43; Weder, a.a.O., N 3 zu Art. 78).
Entscheidend ist bei der Beurteilung der Steigerung der Nutzungsmöglichkeiten, dass
der Sondervorteil dem Grundstück als solchem erwachsen muss und nicht nur dessen
momentanem Eigentümer. Der Sondervorteil muss so geartet sein, dass er nicht jedem
Strassenbenützer zukommt. Der Wertzuwachs darf somit nicht nur aufgrund der
subjektiven Verhältnisse des jeweiligen Eigentümers entstehen, sondern er muss nach
objektiven, sachlichen Gesichtspunkten wie Lage und Beschaffenheit des
Grundstückes messbar erscheinen. Daher sind die subjektiven Verhältnisse des
Eigentümers nicht zu berücksichtigen (GVP 1971 Nr. 9 mit Hinweis; GVP 1998 Nr. 29
E. 2b mit Hinweis; GVP 2003 Nr. 22 E. 3aa; Imboden/Rhinow, a.a.O., S. 786; Lengwiler,
a.a.O., S. 40). Es ist somit nicht erforderlich, dass der Sondervorteil effektiv realisiert
wird. Es genügt, wenn der Grundeigentümer die Vorteile nutzen könnte, wenn er denn
wollte (VerwGE B 2011/130 vom 20. März 2012 E. 2.4.4).
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Vorgängig zur Kostenverlegung ist das Perimeterobjekt, welches Gegenstand des
Perimeters bildet, zu definieren. In das beitragspflichtige Gebiet gehören sämtliche
Grundstücke, welche zufolge des Strassenbaus eine Wertzunahme erfahren. Dabei
sollen die Grundstücke in der Regel ganzheitlich erfasst werden (B. Lengwiler,
Wegleitung für die Erarbeitung von Strassenperimetern vom 31. Oktober 2005,
nachfolgend: Wegleitung, S. 3). Vom Grundsatz her ist pro Strassenprojekt ein einziger
Perimeter zu erstellen, worin sämtliche durch das Projekt erschlossenen Grundstücke
miteinzubeziehen sind. Projekt und Beitragsplan gehören zusammen (GVP 2003 Nr.
22).
b) Das rechtskräftige Bauprojekt "Bleikenstrasse 2. Bauetappe" beginnt rund 80m
nördlich der SOB-Brücke und erstreckt sich über ca. 450m bis zur Brücke über den
Rickenbach. Die Perimeterumgrenzung umfasst sämtliche an der Bleikenstrasse
zwischen SOB-Brücke und dem südlichen Ende der Bleikenstrasse angrenzenden
Grundstücke wie auch drei hinterliegende über die Bleikenstrasse erschlossene
Liegenschaften (z.B. Nrn. 372, 1794 und 2399) und die Bahngrundstücke Nr. 366 und
201 (300m von 118'440m ). Da die in diesem Perimeter erfassten Grundeigentümer für
den Ausbau des Teilstücks nördlich der SOB-Brücke im Jahr 2000 keine Beiträge
bezahlen mussten, rechtfertigt sich die Beschränkung auf die Grundeigentümer des
nun zu sanierenden Teilstücks grundsätzlich. Zudem müssen Kosten für die Erstellung
des Trottoirs nördlich der SOB-Brücke ausgesondert werden, womit sich eine
entsprechende Ausdehnung der Perimeterumgrenzung erübrigt (vgl. vorne E. 1c).
Der fragliche Abschnitt der Bleikenstrasse verfügt heute über kein Trottoir. Zur
Verbesserung der Verkehrssicherheit und zum Schutz von schwächeren
Verkehrsteilnehmern ist ein Ausbau der Strasse erforderlich (vgl. Art. 32 lit. b und d
SVG). Die Verbreiterung samt Trottoir, welches die Verkehrssicherheit erhöht und der
befürchteten Raserei entgegenwirkt, stellt für die anstossenden Grundstücke, darunter
auch jene der Rekurrenten, objektiv betrachtet einen Sondervorteil dar. Zudem verfügt
die Strasse über eine ungenügende Fundationsschicht und ist in einem schlechten
baulichen Zustand. Gerade für eine Industriezone erweist sich die heutige Strasse,
insbesondere die für grosse Lastwagen eingeschränkte Zufahrt von Norden her, als
unzureichend. Dies zeigt sich auch darin, dass die Rekurrenten selbst gemäss eigenen
Angaben die Waisenhausstrasse gegenüber der Bleikenstrasse als Zufahrt zu ihren
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Liegenschaften bevorzugen. Die Rekurrenten verkennen, dass es für die Beurteilung,
ob ein Sondervorteil vorliegt, nicht auf die tatsächliche, sondern auf die mögliche
Nutzung ankommt. Dass die zwei Liegenschaften der Rekurrenten derzeit für einen
Betrieb genutzt werden und die Bleikenstrasse aufgrund ihrer Produktionsabläufe
daher mehrmals täglich überquert werden muss, ist für die Bewertung des
Sondervorteils nicht entscheidend. Die öffentliche Strasse gehört nicht zum
"Werkgelände". Als Anstösser haben die Rekurrenten keine besonderen Rechte an der
Strasse (Art. 62 StrG). Das Projekt nimmt auf die Bedürfnisse der Rekurrenten soweit
als möglich Rücksicht, indem das Trottoir in jenem Bereich abgesenkt und auf der
Fahrbahn eine entsprechende Signalisation angebracht wird. Der Güterumschlag wird
dadurch nicht über Massen behindert. Zudem müssen die Rekurrenten nur eine kleine
Fläche von 18m abtreten. Die Strassenparzelle zwischen den rekurrentischen
Grundstücken ist bereits heute über 8m breit. Auch das Argument mit erhöhtem
Verkehrsaufkommen greift nur bei in Wohnzonen gelegenen Grundstücken (Lengwiler,
a.a.O., S. 44; VerwGE B 2011/130 vom 20. März 2012 E. 2.4.3). Der Sondervorteil, der
den rekurrentischen Grundstücken aus dem Ausbau der Bleikenstrasse zukommt,
überwiegt klar, selbst dann, wenn der Durchgangsverkehr nach dem Ausbau
zunehmen sollte.
Die Rekurrenten bemängeln sodann, die Grundstücke Nrn. 1651 und 456 seien
ebenfalls im Perimeter zu erfassen, da sie als Zufahrt die Bleikenstrasse nutzten.
Gemäss Grunddienstbarkeitsvertrag vom 21. Juni 1968 haben die Grundstücke Nrn.
456 und 2399 ein Fuss- und Fahrwegrecht zulasten der Parzellen Nrn. 2094 und 464
(act. 42). Die jeweiligen Eigentümer dürfen die von der Bleikenstrasse nach Osten
abzweigende Privatstrasse inklusive der Brücke über den Rickenbach benutzen. Das
Grundstück Nr. 2399 wurde daher im Perimeter erfasst. Um vom Ende der Brücke auf
das Grundstück Nr. 456 zu gelangen, muss das Grundstück Nr. 2399 überquert
werden. Eine entsprechende Grunddienstbarkeit existiert jedoch nicht. Ein Servitut aus
dem Jahr 1989 sieht lediglich ein Fuss- und Fahrwegrecht au einem schmalen Streifen
am östlichen Rand der Parzelle Nr. 2399 vor (act. 42). Die Parzelle Nr. 1651 hat weder
ein Nutzungsrecht an der abzweigenden Privatstrasse und der Brücke noch ein solches
an Nr. 2399. Diese beiden Grundstücke verfügen damit über keine rechtlich gesicherte
Zufahrt von der Bleikenstrasse her, weshalb sie zurecht nicht im Perimeter erfasst
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wurden. Dass sie diese Zufahrt im Einverständnis mit den betroffenen Eigentümern
faktisch offenbar trotzdem nutzen, vermag daran nichts zu ändern.
6.- Zu prüfen ist weiter, ob der Sondervorteil im Beitragsplan richtig erfasst wurde.
a) Für die Bewertung des Sondervorteils hat sich in der Praxis folgende Formel
herausgebildet: Fläche x Nutzungsfaktor x Lageziffer = Perimeterpunkte. Diese
Bemessung nach dem Flächen- und Vorteilsprinzip ist geeignet, eine
gesetzeskonforme Kostenverteilung herbeizuführen (GVP 1998 Nr. 30). Die
Strassenfläche gehört nicht zur Perimeterfläche. Bei Grundstücken innerhalb der
Bauzone erfolgt die Aufteilung der Perimeterfläche nach Nutzungszonen, bei solchen
ausserhalb von Bauzonen nach den unterschiedlichen Nutzungsarten. Der
Nutzungsfaktor nimmt auf das beitragspflichtige Grundstück Bezug und berücksichtigt
die Intensität der objektiv möglichen Nutzung. Je intensiver ein Grundstück nutzbar ist,
umso stärker wirkt sich dies auf die Strassenbenützung aus und entsprechend grösser
wird der Sondervorteil. Besondere Erschliessungsverhältnisse, anderweitige
Perimeterpflichten und sonstige Vor- oder Nachteile sind in die Interessenwertung
einzubeziehen (vgl. B. Lengwiler, Umgrenzung, Vorteilsbemessung und
Interessenwertung, in: Praxis des Strassenperimeters, Veröffentlichungen des
Schweizerischen Instituts für Verwaltungskurse an der Hochschule St. Gallen, Band 17,
St. Gallen 1981, S. 52 ff.).
Allerdings bleibt darauf hinzuweisen, dass der Sondervorteil stets eine geschätzte
Grösse ist. Jede Schätzung ist mit Unsicherheiten behaftet. Baut die Schätzung auf
verschiedenen Faktoren auf, so muss die fehlerhafte Bestimmung eines Faktors noch
nicht die ganze Schätzung als unrichtig erscheinen lassen. Je grösser die Anzahl der
Elemente ist, die bei der Schätzung berücksichtigt werden, umso weniger vermag eine
einzelne abweichende Beurteilung das Gesamtergebnis dieser Schätzung zu ändern.
Auch wenn ein Perimeter den Eindruck mathematischer Überprüfbarkeit erweckt, ist
das Ergebnis nicht eine mathematische Grösse, sondern ein Hilfsmittel, das der
Schätzung des Sondervorteils dient.
Bei der konkreten Anwendung des Perimetersystems auf die beteiligten Grundstücke
ist schliesslich zu berücksichtigen, dass der politischen Gemeinde bei der Verlegung
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der Kosten Autonomie und damit ein weiter Ermessensspielraum zukommt (GVP 1998
Nr. 30). Im Bereich der Autonomie kann sich die Rekurrentin vor der kantonalen
Rekursinstanz nicht auf die Unangemessenheit der Verfügung oder des Entscheides
berufen (Art. 46 Abs. 2 VRP). Die Verlegung der Kosten kann von der
Verwaltungsrekurskommission also lediglich auf Ermessensmissbrauch bzw.
Ermessensunter- und -überschreitung überprüft werden (sog. Rechtskontrolle).
b) Im angefochtenen Beitragsplan wurden die Grundstücke mit ihrer tatsächlichen
Fläche einbezogen. Der Nutzungsfaktor variiert je nach Zonenzugehörigkeit von 0.01
(für Wiesland) bis 0.8 (Gewerbe- und Industriezone). Bei der Lageziffer gibt es keine
Unterscheidungen. Angesichts der flachen topografischen Verhältnisse und der
Tatsache, dass die Bleikenstrasse keine Stichstrasse ist, erweist sich diese Bewertung
als sachgerecht. Die Grundstücke der Rekurrenten wurden ihrer Fläche und
Zonenzugehörigkeit entsprechend korrekt mit 6,94 Prozent (Nr. 464) und 21.59 Prozent
(Nr. 465) erfasst.
7.- Der Beitragsplan enthält sodann nach Art. 78 Abs. 2 lit. d StrG den Anteil der
politischen Gemeinde.
a) Gemäss Art. 74 StrG leistet die politische Gemeinde Beiträge an Bau und Unterhalt
der Gemeindestrassen, soweit den Grundeigentümern durch den Gemeingebrauch
verursachte Kosten entstehen. Grundeigentümer dürfen nicht mit Kosten belastet
werden, die durch den Gemeingebrauch verursacht werden. Solche Kosten sind von
der politischen Gemeinde abzugelten. Dazu zählen Kosten, die infolge des allgemeinen
Verkehrs verursacht werden (Weder, a.a.O., Art. 74 N 2).
b) Die Vorinstanz setzte den Gemeindeanteil auf 90 Prozent fest. Sie ging unter
Berücksichtigung des Verkehrsaufkommens und des Fremdverkehrs von einem hohen
Gemeingebrauch aus. Dass die Gemeinde an andere vergleichbare
Strassenbauprojekte höhere Anteile leistet, vermochten die Rekurrenten nicht
nachzuweisen. Bei den von ihnen erwähnten Sanierungen (Grüenau- und
Schomattenstrasse) handelte es sich um Unterhaltsarbeiten und nicht um Strassenbau.
Mit der geplanten Umgestaltung im Zentrum von Wattwil ist der Ausbau der
Bleikenstrasse sodann in keiner Weise vergleichbar. Jenes Projekt verfolgt vor allem
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verkehrsplanerische und gestalterische Ziele im Gesamtinteresse der Gemeinde. Von
einem vergleichbaren öffentlichen Interesse kann bei der Bleikenstrasse nicht
gesprochen werden. Vor dem Hintergrund, dass die Grundeigentümer an den Bau von
Zweitklassstrassen Beiträge von bis zu 100 Prozent und an jenen von Erstklassstrassen
solche von bis zu 50 Prozent zu leisten haben (vgl. Art. 72 Abs. 2 StrG), erweist sich ein
Gemeindeanteil von 90 Prozent als sehr hoch. Die Vorinstanz hat dabei berücksichtigt,
dass die Bleikenstrasse nach dem Ausbau in eine Erstklassstrasse umklassiert werden
soll. Der Gemeindeanteil hält zudem auch vor dem Gebot der Rechtsgleichheit stand,
da der Anteil der Gemeinde an der ersten Bauetappe der Bleikenstrasse im Verhältnis
in etwa ähnlich hoch war. Mit der Aussonderung diverser Kosten (Wasserbau, Hälfte
der Absenkung, Trottoir nördlich der SOB-Brücke) und dem Wegfall der
Fussgängerinsel dürfte der von den Perimeterpflichtigen zu tragende Kostenanteil sich
zudem noch deutlich reduzieren. Auch in diesem Punkt ist der Rekurs somit
abzuweisen.
8.- Dem Verfahrensausgang entsprechend wären die amtlichen Kosten vollumfänglich
den unterliegenden Rekurrenten aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Da beim
angefochtenen Beitragsplan in einigen Punkten (Kostenvoranschlag, Umgrenzung) aber
Erklärungsbedarf herrschte und diese Fragen erst im Rekursverfahren näher erörtert
wurden, rechtfertigt es sich, die amtlichen Kosten den Beteiligten je zur Hälfte
aufzuerlegen. Angemessen ist eine Entscheidgebühr von Fr. 3'500.– (Art. 7 Ziff. 122 der
Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der Kostenvorschuss von Fr. 2'000.– ist zu
verrechnen und den Rekurrenten im Restbetrag von Fr. 250.– zurückzuerstatten. Vom
Gemeinwesen werden in der Regel keine amtlichen Kosten erhoben, wenn es nicht
überwiegend finanzielle Interessen verfolgt (Art. 95 Abs. 3 VRP). Dies ist jedoch
vorliegend der Fall, indem die Politische Gemeinde Wattwil wesentlich darüber
entscheiden kann, ob und in welchem Ausmass die Kosten eines öffentlichen Werkes
auf Private überwälzt werden (vgl. Art. 72 StrG). Folglich ist auf die Kostenerhebung
nicht zu verzichten.
Bei diesem Verfahrensausgang ist keine Umtriebsentschädigung zuzusprechen (Art.
98 VRP).