Decision ID: cca82e1e-9f3e-5947-a641-b42628acd1b3
Year: 2016
Language: de
Court: ZH_BRK
Chamber: ZH_BRK_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

hat sich ergeben:
A.
Mit Beschluss vom 25. August 2015 erteilte der Gemeinderat X der S. AG
die baurechtliche Bewilligung für die Umnutzung des Hochhauses Y von ei-
nem Bürogebäude zu einem Hotel [....]. Nebenbestimmungsweise wurde
unter anderem statuiert, dass das geplante Hochhaus gestützt auf die vor-
stehenden Ausführungen (Aufenthaltsdauer der Hotelgäste maximal 2 Wo-
chen, vgl. Erw. S. 3) ausschliesslich als Hotel benutzt werden dürfe (Dispo-
sitivziffer 3), dass das Projekt so zu korrigieren sei, dass in den Zimmern
keine Küchen enthalten sind (Dispositivziffer 3.1), dass es ausgeschlossen
sei, z.B. Herdplatten, Backöfen und Dampfabzüge und dergleichen in die
Hotelzimmer einzubauen (Dispositivziffer 3.2) und dass die Bauherrschaft
respektive der Hotelbetreiber dem Gemeinderat einen Vorschlag eines pe-
riodischen Reportings zu unterbreiten habe, welches der Baubehörde in
anonymisierter Form erlaube, die Aufenthaltsdauer von Hotelgäste nach-
vollziehen zu können (Dispositivziffer 3.3).
B.
Hiergegen gelangte die S. AG mit Rekurseingabe vom 9. Oktober 2015
rechtzeitig an das Baurekursgericht und beantragte was folgt:
" 1. Es seien die Dispositiv Ziffern 3.1, 3.2 und 4.1.1, soweit es Ziffer 3.1 betrifft, sowie der Ingress zu Dispositiv Ziffer des angefochtenen  ersatzlos und es sei Dispositiv Ziffer 3.3 in Verbindung mit den Erwägungen „Nutzweise“, „Beurteilung“ und „Aussenlärm“ , soweit für das vorgesehene Reporting eine Aufenthaltsdauer von zwei Wochen als „längerer Aufenthalt“ qualifiziert wird;
2. Die Vernehmlassungen des Rekursgegners und allfällige  kantonaler Instanzen seien der Rekurrentin umgehend zur  zuzustellen;
3. Der Rekurrentin sei eine angemessene Umtriebsentschädigung ;
alles unter Kostenfolge zulasten des Rekursgegners."
C.
Mit Verfügung vom 13. Oktober 2015 wurde der Rekurseingang vorgemerkt
und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet.
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D.
Mit Rekursantwort vom 11. Dezember 2015 beantragte die Baubehörde die
Abweisung des Rekurses, soweit darauf einzutreten sei, unter Kostenfolgen
zu Lasten der Rekurrentin.
E.
Mit Replik vom 13. Januar 2016 bzw. mit Duplik vom 29. Januar 2016 hiel-
ten die Parteien an ihren Anträgen und Standpunkten fest.
F.
Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit für die Entscheidfindung erfor-
derlich, in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen.

Es kommt in Betracht:
1.
Das Baugrundstück liegt im Perimeter des privaten Gestaltungsplans Z,
welchem die Gemeindeversammlung X am 11. Dezember 2013 zugestimmt
hat und welcher von der Baudirektion am 14. April 2014 genehmigt worden
ist. Die vorliegende Projektänderung 2 umfasst im Wesentlichen die Um-
nutzung des neunzehngeschossigen Hochhauses Y, in dem bisher eine
reine Büronutzung geplant war, zu einem Hotel mit 434 Zimmern und Sui-
ten sowie 12 Konferenzräumen. Im Erdgeschoss sind eine Eingangshalle
mit Loge, drei Restaurants, eine Bar/Lounge, eine VIP-Lounge, ein Gewer-
belokal sowie diverse Nebenräume vorgesehen. Das Baugrundstück liegt
direkt an der Autobahn A1 und ist starken Lärmemissionen ausgesetzt.
Die Baubehörde hat die Bewilligung für die Hotelnutzung grundsätzlich er-
teilt, in den Nebenbestimmungen sub Dispositivziffer 3 in Verbindung mit
den Erwägung jedoch statuiert, dass die Aufenthaltsdauer der Hotelgäste
auf maximal 14 Tage beschränkt sei und die Bauherrschaft respektive die
Hotelbetreiberin dem Gemeinderat einen Vorschlag für ein periodisches
Reporting zur Kontrolle dieser Auflage zu unterbreiten habe. Sodann wurde
der Einbau von Küchen bzw. Herdplatten, Backöfen, Dampfabzügen und
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dergleichen ausdrücklich untersagt. Die Baubehörde stützt sich dabei auf
die lärmschutzrechtlich motivierte Gestaltungsplanbestimmung (GPV) von
Art. 18, wonach alle lärmempfindlichen Räume mit einer kontrollierten Lüf-
tung auszustatten sind (Abs. 1) und für den Fall einer Hotelnutzung keine
Apparthotels für einen längeren Aufenthalt geplant werden dürfen (Abs. 2).
2.
Der Rekurrentin ist als Adressatin des angefochtenen Beschlusses ohne
weiteres zum Rekurs legitimiert (§ 338a des Planungs- und Baugesetzes
[PBG]). Da auch die übrigen formellrechtlichen Voraussetzungen erfüllt
sind, ist auf den Rekurs einzutreten.
3.
Die Rekurrentin bringt gegen die erwähnten Auflagen vor, dass die Ein-
schränkung der Aufenthaltsdauer und das Verbot von Kocheinrichtungen in
den Hotelzimmern ohne gesetzliche Grundlage angeordnet worden seien.
Es gehe nicht an, einen Aufenthalt von mehr als zwei Wochen als unzuläs-
sige längere Aufenthaltsdauer zu qualifizieren. Frühestens ab einer Aufent-
haltsdauer von drei Monaten könne von einer eigentlichen, nicht erlaubten
Wohnnutzung gesprochen werden, die über die gemäss Art. 5 Abs. 2 GPV
zulässige wohnähnliche Hotelnutzung hinausgehe.
Ein Verbot von Kocheinrichtungen sei sodann unverhältnismässig und ste-
he in keinem vernünftigen Verhältnis zu seiner Wirkung. Es schränke nur
die rechtskonforme Hotelnutzung unnötigerweise ein und stelle offensicht-
lich keine Lärmschutzmassnahme dar, welche mit Art. 18 GPV angestrebt
werde.
4.
Das Baurekursgericht hat kürzlich festgehalten, dass ein Hotel zwar als
Dienstleistungsbetrieb zu qualifizieren sei, gleichwohl aber in einer auch für
Handels- und Dienstleistungsbetriebe geöffneten Industrie- und Gewerbe-
zone (vgl. § 56 PBG) nicht als zonenkonform gelten könne (BRGE IV
Nr. 110/2014). Die Hotelnutzung wurde dabei als wohnungsähnliche Nut-
zung bezeichnet und auch der Einwand der Betreiberin, die Hotelnutzung
(mit neu 96 Zimmern) sei untergeordnet und nur Teil eines Event- und Res-
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taurationsbetriebes, verworfen. Das Verwaltungsgericht hatte seinerzeit die
Räumlichkeiten eines Passantenhotels unter Hinweis auf die enge Ver-
wandtschaft zwischen Hotel- und Wohnnutzung als Wohnflächen im Sinne
des Wohnanteilplanes der Stadt Zürich qualifiziert (VB 8 und 9/1988 in
BEZ 1988 Nr. 14) und den anderslautenden Entscheid der Vorinstanz
(BRKE I Nr. 731-733/1987 in BEZ 1988 Nr. 10) aufgehoben.
Aufgrund der von der Autobahn A1 herrührenden starken Lärmbelastung ist
vorliegend eine Wohnnutzung nicht möglich. Die Immissionsgrenzwerte
sind am Tag und in der Nacht überschritten. Zum Gestaltungsplan wurde
denn auch ein ausführliches Lärmgutachten erarbeitet und entsprechend
die Regelungen über die Nutzweise getroffen. Gemäss Art. 5 GPV sind ne-
ben Handels- und Dienstleistungsbetrieben aller Art sowie höchstens mäs-
sig störenden Betrieben (Abs. 1) die zusätzliche Nutzweisen "Hotels und
Kongresszentren, Schulen und Ausbildungsstätten und Freizeiteinrichtun-
gen" erlaubt (Abs. 2).
Die Erstellung von Hotels ist also ausdrücklich zugelassen; dies allerdings
mit der Einschränkung gemäss Art. 18 Abs. 2 GPV unter dem Marginale
"Lärmschutz" mit folgendem Wortlaut: "Falls eine Hotelnutzung vorgesehen
ist, dürfen keine Apparthotels für einen längeren Aufenthalt der Gäste ge-
plant werden." Über den Gehalt dieser Bestimmung sind die Parteien un-
terschiedlicher Auffassung. Sie ist denn auch auslegungsbedürftig, insbe-
sondere hinsichtlich des verwendeten Begriffs "längerer Aufenthalt". Da
hier eine Nutzweise in einem lärmbelasteten Gebiet mit Überschreitung der
Immissionsgrenzwerte ansteht, ist die Gestaltungsplanvorschrift im Lichte
des den Sachverhalt regelnden Art. 31 der Lärmschutzverordnung (LSV)
und der hierzu entwickelten Praxis zu interpretieren.
5.
Die Baudirektion, welche den Gestaltungsplan geprüft und genehmigt hat,
wertet bei Hotelzimmern (lärmempfindliche Wohnräume in Hotels) eine
kontrollierte Belüftung als zweckmässige Lärmschutzmassnahme. Die Ein-
haltung der massgebenden Lärmgrenzwerte am offenen Fenster (Art. 39
Abs. 1 LSV) ist dementsprechend bei einer solchen oder einer verwandten
Nutzung nicht erforderlich. Um von dieser Vergünstigung profitieren zu
können, werden allerdings hohe Anforderungen an die Schalldämmung der
Aussenhülle und eine kontrollierte (regelbare) Be- und Entlüftung verlangt.
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Weiter muss sichergestellt sein, dass die Räumlichkeiten tatsächlich nur als
Hotelzimmer, also für den kurzfristigen Aufenthalt, genutzt werden. Die
Baudirektion geht somit in ausdehnender Interpretation von Art. 31 Abs. 1
LSV davon aus, dass damit die Immissionsgrenzwerte als eingehalten gel-
ten können.
Zunächst ist festzuhalten, dass die praxisgemässe Dispensierung von Ho-
tels von der strikten Einhaltung der für eine Wohnnutzung geltenden Lärm-
schutzregularien durchaus sinnvoll erscheint. Viele Hotels befinden sich an
dem Strassenverkehrslärm ausgesetzten innerstädtischen Lagen. Die
meisten Hotelgäste halten sich jeweils nur wenige Tage im Hotel auf und
deren Präsenz in Hotelzimmern von Stadthotels beschränkt sich haupt-
sächlich auf die Nachtruhe. Tagsüber und abends sind die Gäste vielfach
unterwegs. Insgesamt ist die Aufenthaltsdauer von Hotelgästen im Ver-
gleich zu Bewohnern von Wohnungen geringer. Wichtig ist unter diesen
Umständen eine genügende Dämmung der Aussenhülle und nicht eine
Einhaltung der Grenzwerte bei offenem Fenster.
Ein Verzicht auf die explizite Regelung der Verweildauer kann offensichtlich
nicht in Frage kommen; schon gar nicht, wenn die Bauherrschaft ausdrück-
lich beabsichtigt, Personen auch für mehrere Monate unterzubringen. Es ist
von der Lärmbelastung her gesehen ein erheblicher Unterschied, ob ein
Hotelgast, der tagsüber und abends oftmals unterwegs ist, für ein paar Ta-
ge zu stark belärmt, oder ob eine Wohnung übermässigem Lärm ausge-
setzt wird. Es scheint eher unwahrscheinlich, dass die hier strittigen Zim-
mer und Suiten von Familien mit Kindern benützt werden dürften und also
niemand jeden Tag über dem Lärm ausgesetzt werden würde. Nach den
Darstellungen der Rekurrentin soll ihr Hotelkonzept (Business Hotel) auf
Geschäftsleute, Manager sowie wohl auch etwa auf Revisoren, Monteure,
eventuell Anwälte, Kursabsolventen und Dozenten, ausländische Banker
oder Gewerbetreibende ausgerichtet werden, die sich möglicherweise län-
ger als übliche Hotelgäste hier aufhalten und komfortabel untergebracht
werden sollen. Dies scheint durchaus plausibel. Eine solche Nutzergruppe
dürfte sich unter der Woche tagsüber ausser Haus aufhalten. Hingegen ist
eine häufige Anwesenheit abends und an den Wochenenden in den Zim-
mern und Suiten anzunehmen und ist somit die Präsenz einer Wohnnut-
zung bei einem Einpersonenhaushalt vergleichbar. Die Belärmung ist denn
auch am konkreten Standort beträchtlich. Die Regelung der Baudirektion,
eine herkömmliche Hotelnutzung mit Aufenthalten bis zu 14 Tage trotz
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Überschreitung der Immissionsgrenzwerte im Sinne von Art. 31 Abs. 1 LSV
zuzulassen, erscheint grosszügig. Eine längere Verweildauer würde den
Lärmschutz gemäss den gesetzlichen Vorgaben aushebeln. Es besteht
kein Anlass, die generelle und überall geltende "Hotelpraxis" der Baudirek-
tion auf eine längere Zeitspanne auszudehnen.
Dies hat das Baurekursgericht bereits mit in dem den Parteien bekannten
Entscheid BRGE IV Nr. 74/2015 vom 21. Mai 2015 betreffend ein geplantes
Hotel im fluglärmbelasteten Gebiet entschieden und die entsprechende
Auffassung der Baudirektion geschützt.
Vorliegend war die Lärmschutzproblematik nicht erstmals im Baubewilli-
gungsverfahren aufzugreifen, sondern wurde diese Frage bereits im Nut-
zungsplanungsverfahren thematisiert und haben entsprechende Vorgaben
im Gestaltungsplan ihren Niederschlag gefunden. Mit der Formulierung in
Art. 18 Abs. 2 GPV wird die Hotelnutzung denn auch offensichtlich einge-
schränkt, indem Apparthotels (für einen längeren Aufenthalt) explizit unter-
sagt werden. Damit sind auch die weiteren Wohnformen Appartements
(Kleinstwohnungen) und Wohnungen klar ausgeschlossen. Der Begriff des
Apparthotels wird zwar nicht näher definiert und ebenso lässt der Begriff
"längerer Aufenthalt" an Präzision zu wünschen übrig.
Unter einem Apparthotel wird hierzulande zumeist eine (Ferien)wohnung
mit Küche/Bad und mit Hotelservice verstanden. In einzelnen Hotels finden
sich auch Mischformen, das heisst klassische Hotelzimmer einerseits und
kleine Appartements (Zimmer, Dusche/WC und Kühlschrank/Koch-
nische/Abwaschtrog) mit Hotelservice andererseits.
Aufgrund des Zusammenhangs in den Gestaltungsplanvorschriften soll mit
dem Ausdruck Apparthotel eine Übergangsform zwischen Hotel und
Kleinstwohnung definiert werden und wird, da die Regelung unter dem Titel
Lärmschutz figuriert, mit dessen Verbot die zulässige Nutzweise somit auf
die klassische Hotelnutzung beschränkt. Diese untersteht in ihrer Form
dem Lärmschutzrecht, insbesondere Art. 31 LSV, und ist die zulässige
Verweildauer mithin nach den entsprechenden, oben dargelegten Ge-
sichtspunkten zu bestimmen. Wenn die Baubehörde in Befolgung der vom
Baurekursgericht geschützten Praxis der Baudirektion einen längeren ver-
pönten Aufenthalt ab einer Frist von zwei Wochen annimmt, ist dies nicht
zu beanstanden und eine konforme Anwendung der Gestaltungsplanbe-
stimmung.
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Es ist deshalb durchzusetzen und sicherzustellen, dass sich Gäste nicht
länger als zwei Wochen in den dem Lärm ausgesetzten Räumlichkeiten
aufhalten. Auf das von der Bauherrschaft bzw. vom Hotelbetreiber mit
Dispositivziffer 3.3 verlangte periodische Reporting kann nicht verzichtet
werden und kann dieses auch nicht abgeschwächt werden.
6.
Weiter ist strittig, ob in den Hotelzimmern keine Küchen eingebaut werden
dürfen und daselbst auf jedwelche Kocheinrichtungen wie Herdplatten,
Backöfen und Dampfabzüge und dergleichen verzichtet werden muss.
Bereits das Verbot von Apparthotels in Art. 18 Abs. 2 GPV lässt den
Schluss zu, dass Küchen und Kocheinrichtungen nicht eingebaut werden
dürfen. Bei klassischen Hotelzimmern finden sich auch im Luxussegment
keine solchen Fazilitäten. Diesbezüglich gehören bloss etwa kleine Kühl-
schränke (Minibar) und Wasserkocher/Kaffeemaschinen zum Ausrüstungs-
standard, welcher auch vorliegend zugelassen wäre. Die Hotelbetreiber
sind denn in der Regel auch nicht daran interessiert, dass die Gäste in ih-
ren Zimmern kochen, sondern setzen darauf, dass sich diese - wenn mög-
lich - in den hoteleigenen Restaurants verpflegen.
Zur Schaffung und Erhaltung des rechtmässigen Zustandes ist eine Aufla-
ge, welche Küchen und Kocheinrichtungen in den Hotelzimmern untersagt,
somit gerechtfertigt, zweckmässig und angemessen (§ 321 Abs. 1 PBG).
7.