Decision ID: 188691b3-2b8b-5a3f-8e44-a86f33cd9e17
Year: 2014
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. X.Y. (geb. 1970) nahm im April 1996 ihr Studium der Früh- und Urgeschichte
an der Freien Universität Berlin mit dem Ziel auf, eine Ausbildung zur Archäologin
abzuschliessen. Am 4. April 1997 reichte sie beim Erziehungsdepartement (heute
Bildungsdepartement) des Kantons St. Gallen einen Antrag auf Ausrichtung eines
Studiendarlehens ein, welches ihr mit Verfügung vom 30. April 1997 in der Höhe von
CHF 7'000 für das Studienjahr 1997/1998 zugesprochen wurde (act. 21/1 und 2). Mit
Verfügung vom 28. April 1998 wurde ein weiterer Antrag von X.Y. für ein zweites
Studiendarlehen gutgeheissen, welches in Höhe von CHF 4'000 zugesprochen wurde
und für das Studienjahr 1998/1999 bestimmt war (act. 21/3 und 4). Am 19. Mai 1999
reichte X.Y. ein weiteres Gesuch für ein Studiendarlehen für das Studienjahr 1999/2000
in Höhe von CHF 10'000 ein, wobei sie in der daraufhin vom Amt für Stipendien (heute
Abteilung für Stipendien und Studiendarlehen des Dienstes für Finanzen und
Informatik) geforderten Stellungnahme vom 23. Juni 1999 ausführte, dass sich ihr
voraussichtlicher Studienabschluss verzögern werde und erst zum Ende des
Studienjahres 2002/2003 realisierbar sei. Als Grund dafür gab sie logistische Probleme
im Prüfungsangebot der Universität wie auch realitätsferne Angaben bezüglich der
Studiendauer im Studienführer an. Des Weiteren erachtete sie die Gesamtsumme ihrer
Darlehensschulden auch nach einer Zusprache der beantragten CHF 10'000 als
zumutbar und zurückzahlbar, da ihre Berufschancen schon im jetzigen Stand ihrer
Ausbildung nicht schlecht seien und sie bereits in Verhandlungen mit möglichen
zukünftigen Arbeitgebern stehe (act. 21/7). In der Folge gewährte ihr das Amt für
Stipendien das beantragte Studiendarlehen in Höhe von CHF 10'000 mittels Verfügung
vom 6. Juli 1999 (act. 21/5-8). In allen Verfügungen wurde festgehalten, Zins-
beziehungsweise Rückzahlungspflicht begänne bei beziehungsweise fünf Jahre nach
der Beendigung der Ausbildung, spätestens aber zehn beziehungsweise 15 Jahre nach
Ausbildungsbeginn.
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Auf Nachfrage des Amts für Stipendien im Februar 2001 bezüglich des Abschlusses
der Ausbildung bestätigte X.Y. ihre frühere Aussage und teilte telefonisch mit, dass ein
Abschluss des Studium nicht vor April 2003 möglich sei. Am 5. Februar 2004 wurde
X.Y. erneut aufgefordert, den Abschluss ihrer Ausbildung zu melden, was sie auf Grund
eines Auslandaufenthaltes etwas verspätet mit dem Schreiben vom 31. Mai 2004 auch
tat. Sie teilte dem Dienst für Finanzen und Stipendien mit, dass sie ihren Abschluss
voraussichtlich im Herbst/Winter 2004 erreicht haben werde und anschliessend direkt
beabsichtige, eine Dissertation zu verfassen, weshalb sie bezüglich der Festlegung der
Rückzahlungspflicht um die Ausschöpfung des "Kulanzspielraumes" bat (act 21/13).
Mit Schreiben vom 31. Januar 2005 und 28. Februar 2005 wurde X.Y. dazu
aufgefordert, den "Fragebogen für Darlehensnehmer" auszufüllen, welcher am 8. März
2005 retourniert und aus dem ersichtlich wurde, dass die Darlehensnehmerin ihren
Abschluss des Studiums für Früh- und Urgeschichte (Magister) im Mai 2005 erreichen
sollte und anschliessend direkt mit dem Verfassen einer Doktorarbeit beginnen werde,
welche bis im Jahre 2008 vollendet sein sollte (act. 21/18).
Mit Einschreiben vom 8. März 2005 hielt der Dienst für Finanzen und Stipendien fest,
dass X.Y. ihre Ausbildung den Akten zufolge im Mai 2005 abschliessen werde und
verfügte in diesem Sinne, dass die Zinspflicht am 31. Mai 2005 beginnen werde und die
Rückzahlungspflicht nach den massgebenden gesetzlichen Bestimmungen 5 Jahre
später am 31. Mai 2010 zu laufen beginne (act. 21/19). Die Verfügung wurde
unangefochten rechtskräftig. Mit Schreiben vom 30. Mai 2005 beantragte X.Y. einen
Aufschub der Zinspflicht bis 2008 und führte als Begründung die anstehende
Dissertation an, welche es ihr verunmögliche, eine Vollzeitstelle anzunehmen, sowie
ihre schwierige finanzielle Lage, die von der Versorgung ihres vierjährigen Sohnes
sowie dem niedrigen Einkommen ihres Ehemannes beeinflusst werde (act. 21/20). Der
Dienst für Finanzen und Stipendien verlangte, um eine ordnungsgemässe Prüfung des
Begehrens durchführen zu können, noch weitere Unterlagen von X.Y., welche diese
nach mehrfacher Aufforderung am 28. Februar 2006 vollständig einreichte (act.
21/22-24a/2 und 26a/1). Mit einem Standardbrief ersuchte die Abteilung Stipendien
und Studiendarlehen des Amtes für Bildungsfinanzen des Erziehungsdepartements am
31. Januar 2006 um Angaben zum Ausbildungsabschluss, damit anschliessend über
den Beginn der Zins- und Rückzahlungspflicht verfügt werden könne (act. 21/25). Am
22. Februar 2006 teilte X.Y. mit, sie habe die Ausbildung am 18. Mai 2006 (richtig 2005)
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abgeschlossen und werde die Dissertation voraussichtlich im Frühling 2008 beenden
(act. 21/26).
Nach erfolgloser telefonischer Anfrage bei der Universität in Berlin am 15. Dezember
2008, meldete sich X.Y. am 22. Januar 2009 beim Dienst für Finanzen und Stipendien
und teilte mit, dass sie ihr Masterstudium in Berlin im Mai 2005 abgeschlossen habe
und sich nach Beginn ihrer Dissertation an der besagten Universität im Wintersemester
2007 an der Universität Kiel eingeschrieben habe, an welcher sie ihre Doktorarbeit bis
Ende 2010 fertiggestellt haben wolle (act. 21/29). Auf erneute Anfrage mittels
Standardbrief "Meldung über den Abschluss der Ausbildung" am 15. Februar 2011 gab
X.Y. an, auf Grund ihres ausgiebigen Dissertationsthemas den Abschluss der
Doktorarbeit nicht vor März/April 2012 zu schaffen und bat gleichzeitig, ihr die
Rückzahlungspflicht bis zu diesem Zeitpunkt zu erlassen (act. 21/32 und 33).
Am 25. Januar 2012 legte der Dienst für Finanzen und Stipendien den
voraussichtlichen Beginn der Zinspflicht auf den 31. März 2012 fest und forderte zur
definitiven Bestimmung, dass das genaue Abschlussdatum innert 30 Tagen nach
demselben mit Diplom der Behörde zuzustellen sei (act. 21/34). X.Y. teilte darauf mit,
dass sich der Abschluss doch erst Juni/Juli 2012 realisieren lasse. Mit einer weiteren E-
Mail vom 23. Juli 2012 teilte sie mit, dass sich ihr Abschluss aller Voraussicht nach erst
im Jahre 2013 verwirklichen lasse. Da sie im Oktober 2012 ihr zweites Kind erwarte
und die Verteidigung ihrer Dissertation erst einige Monate nach der Niederkunft
stattfinden könne (act. 21/35 und 36). Nach einer erneuten Überprüfung des Dossiers
hielt die Stipendienabteilung mit Verfügung vom 21. August 2012 fest, dass die
Zinspflicht für die bezogenen Darlehen bereits am 31. (richtig 30.) April 2006 (10 Jahre
ab Ausbildungsbeginn) und die Rückzahlungspflicht bereits am 31. (richtig 30.) April
2011 (15 Jahre ab Ausbildungsbeginn) zu laufen begonnen habe (act. 37).
B. Gegen diese Verfügung erhob der Rechtsvertreter von X.Y. am 10. September
2012 Rekurs beim Bildungsdepartement des Kantons St. Gallen und beantragte die
Aufhebung der Verfügung des Dienstes für Finanzen und Stipendien vom 21. August
2012 betreffend Rückzahlungspflicht unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Als
Begründung wurde in erster Linie aufgeführt, dass die Rückzahlung des
Studiendarlehens nach den massgeblichen gesetzlichen Bestimmungen in der Regel
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erst fünf Jahre nach Abschluss der Ausbildung beginne und in der konkreten Situation
kein Fall vorliege, welcher nach Gesetz zu einer sofortigen Fälligkeit des Darlehens
respektive Rückzahlung desselben führe (act. 21/39). Mit Entscheid vom 5. September
2013 wies das Bildungsdepartement des Kantons St. Gallen den Rekurs ab unter
Auflage der Verfahrenskosten von CHF 400 zu Lasten der Rekurrentin. Aus den
Erwägungen wird ersichtlich, dass das Doktorat nach Ansicht des
Bildungsdepartements keinen Teil der Erstausbildung darstelle sondern als
Weiterbildung zu gelten habe. Folglich sei der Rückforderungsanspruch bezüglich des
Darlehens, welches zum Zweck der Ausbildung zur Archäologin und nicht für eine
Weiterbildung im Bereiche der akademischen Forschung gewährt wurde, auf Grund
des Magisterabschlusses, welcher die fünfjährige Frist für die Rückzahlung des
Darlehens auslöst, zum Zeitpunkt des Verfügungserlasses fällig gewesen (act. 2).
C. Mit Eingabe vom 23. September 2013 erhob lic. iur. Thomas Frey für X.Y.
(Beschwerdeführerin) gegen den Rekursentscheid des Bildungsdepartements des
Kantons St. Gallen (Vorinstanz) vom 5. September 2013 sowie gegen die Verfügung
vom 21. August 2012 des Dienstes für Finanzen und Informatik Beschwerde beim
Verwaltungsgericht mit den Rechtsbegehren:
1. Der Rekursentscheid des Bildungsdepartementes des Kantons St. Gallen vom 5.
September 2013 sei aufzuheben.
2. Die Verfügung des Dienstes für Finanzen und Informatik vom 21. August 2012 sei
betreffend Rückzahlungsverpflichtung aufzuheben.
3. Unter Kosten und Entschädigungsfolge.
Die Vorinstanz beantragte am 10. Dezember 2013 die vollumfängliche Abweisung der
Beschwerde. Neben dem Verweis auf den Rekursentscheid vom 5. September 2013
wird als Begründung aufgeführt, dass die Verfügung vom 8. März 2005 unangefochten
in Rechtskraft erwachsen und die Beschwerdeführerin nach den gesetzlichen
Bestimmungen fünf Jahre nach Abschluss ihrer Ausbildung zur Rückzahlung
verpflichtet sei. Des Weiteren liege kein Härtefall nach den Bestimmungen des
Stipendiengesetzes vor, welcher eine Abweichung von der Rückzahlungspflicht
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rechtfertigen würde. Nach erfolgter Replik der Beschwerdeführerin vom 13. Januar
2014, in der, neben Ausführungen zu ihrer finanziellen Lage, ein Antrag auf den Beizug
weiterer Akten enthalten war, welchem durch das Verwaltungsgericht entsprochen
wurde, ergänzte sie ihre Beschwerde dahingehend, als dass sie die Würdigung des
Sachverhalts durch die Vorinstanz als willkürlich erachte und auf Grund des Verhaltens
der Verwaltungsbehörden darauf vertrauen durfte, dass diese auf die rechtskräftige
Verfügung zurückkommen werde und als neuen Abschlusszeitpunkt das Ende ihres
Doktorandenstudiums einsetze. Auf eine Vernehmlassung zu dieser Eingabe vom 20.
März 2014 verzichtet die Vorinstanz stillschweigend.
Auf die Darlegungen der Parteien in den Eingaben und die Akten wird, soweit für den
Entscheid wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis
Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1; VRP). Da der
angefochtene Rekursentscheid an die Stelle der ihm zugrunde liegenden Verfügung
vom 21. August 2012 getreten ist ("Devolutiveffekt", BGE 134 II 142 E. 1.4 und BGer
1C_166/2013 vom 27. Juni 2013 E. 1.1), kann auf die Beschwerde, soweit damit die
Aufhebung der Verfügung beantragt wird, nicht eingetreten werden. Die
Beschwerdeführerin ist zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde vom 23. September 2013
entspricht zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in
Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist unter
dem soeben erwähnten Vorbehalt einzutreten.
2. Zwischen den Verfahrensteilnehmern ist unbestritten, dass die der
Beschwerdeführerin gewährten Studiendarlehen ab 30. April 2006, nämlich nach zehn
Jahren seit Beginn der Ausbildung im April 1996 (Art. 17 Abs. 1 des Gesetzes über die
staatlichen Stipendien und Studiendarlehen, kurz: Stipendiengesetz, sGS 211.5, StipG),
zu verzinsen sind. Betreffend die Rückzahlungspflicht von Studiendarlehen, welche im
Rahmen des Stipendiengesetzes gesprochen werden, ergibt sich aus Art. 16 Abs. 1
StipG, wobei bezüglich der zeitlichen Voraussetzungen in Art. 18 Abs. 1 StipG
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konkretisiert wird, dass die Rückzahlungspflicht in der Regel fünf Jahre nach Abschluss
der Ausbildung oder Weiterbildung beginnt.
2.1. Nach Art. 18 Abs. 1 StipG beginnt die Rückzahlungspflicht in der Regel fünf
Jahre nach Abschluss der Ausbildung oder Weiterbildung. Dem Zweck der
Bestimmung entsprechend ist der Abschluss der Aus- oder Weiterbildung gemeint, für
welche das Darlehen gewährt wurde. Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass es
sich bei einem Doktorandenstudium nicht um eine Weiterbildung im Sinne von Art. 3
Abs. 3 StipG handelt, welche auf einer abgeschlossenen Ausbildung aufbaut, sondern
einen Teil der Erstausbildung (vorliegend Hochschulstudium nach Art. 2 Abs. 2 lit. b
StipG) darstellt. Sie stützt ihre Ansicht auf den Qualifikationsrahmen für den
schweizerischen Hochschulbereich (Version 2011, act. 3/4), nach welchem ein
Doktorat als dritte Stufe der universitären Ausbildung aufgeführt und von möglichen
Weiterbildungen auf Hochschulebene abgegrenzt wird.
2.1.1. Der Qualifikationsrahmen für den schweizerischen Hochschulbereich
beschreibt und definiert die Stufen der Hochschulbildung in der Schweiz anhand
verschiedener Elemente (wie beispielsweise Zulassungsbedingungen oder
Arbeitsbelastung) und dient den Hochschulen als Referenz bei der stufengerechten
Ausgestaltung und Weiterentwicklung ihrer Studiengänge und kann bei der
Entwicklung von Qualifikationsrahmen für bestimmte Sektoren, Disziplinen,
Studienrichtungen oder Berufe herangezogen werden (vgl. dazu: 1.1 Zweck und
Anwendung des Qualifikationsrahmen für den schweizerischen Hochschulbereich
2011). Gemäss Art. 62 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
(SR 101, BV) steht die Schulhoheit den Kantonen zu. Im Bereich der
Stipendiengesetzgebung ist der Vorbehalt der kantonalen Rechtshoheit ausdrücklich
festgehalten (Art. 66 Abs. 2 BV). Dem Bund sind deshalb grundsätzlich direkte wie
auch indirekte Eingriffe in das materielle Stipendienrecht der Kantone untersagt.
Folglich unterliegen nicht nur die Ordnung des Stipendienwesens, die Festsetzung der
Bedingungen, der Höhe der Stipendien oder des Verfahrens vollständig der kantonalen
Gesetzgebung, sondern auch die Bestimmungen betreffend die Rückzahlungspflicht
(vgl. BBI 1964 1 1115; M. Borghi, in: Kommentar zur Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft, Loseblattsammlung N 17, Basel/Zürich/Bern,
Stand 1988, zu Art. 27quater aBV).
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Der Kanton St. Gallen unterscheidet im Rahmen seiner Rechtshoheit im genannten
Bereich im Stipendiengesetz zwischen Erstausbildungen, zu welchen ausdrücklich das
erste Hochschulstudium gezählt wird (Art. 2 Abs. 2 lit. b StipG) und Weiterbildungen,
die auf einer bestehenden Ausbildung aufbauen und diese vertiefen oder ergänzen (Art.
3 Abs. 3 StipG). Diese Ausgestaltung entspricht den herrschenden Ansichten im
Bereiche der kantonalen und interkantonalen Bildungspolitik. Nach der Interkantonalen
Vereinbarung zur Harmonisierung von Ausbildungsbeiträgen vom 18. Juni 2009
(nachstehend Stipendien-Konkordat) sind Personen der Tertiärstufe A (Abschluss einer
Universität, ETH oder Fachhochschule) zu einem Bezug von Ausbildungsbeiträgen
berechtigt bis zu dem Zeitpunkt, in welchem sie ihren Bachelor respektive Master,
welcher auf einem Bachelorstudium aufbaut, abgeschlossen haben (Art. 8 Abs. 2 lit. a
Stipendien-Konkordat). Aus der Botschaft vom 18. Juni 2013 betreffend den Beitritt
des Kantons St. Gallen zum Stipendien-Konkordat (in: Amtsblatt des Kantons St.
Gallen Nr. 27/1. Juli 2013, S. 1635 ff.) wird ersichtlich, dass diese Rechtslage bezüglich
Bachelor- und Masterabschluss in St. Gallen bereits Bestand hat und lediglich
Anpassungen des kantonalen Rechts in Zusammenhang mit der Anerkennung auf
Tertiärstufe B (Erstabschluss mit eidgenössischer Berufsprüfung, eidgenössischer
höherer Fachprüfung oder Abschluss einer Höheren Fachschule) vorgenommen
werden müssen. Ausbildungsbeiträge werden mindestens für die erste
beitragsberechtigte Ausbildung entrichtet, wobei die Kantone den Anwendungsbereich
auch auf Zweit- und Weiterausbildungen ausdehnen können (Art. 10 Stipendien-
Konkordat). Das Stipendiengesetz des Kantons St. Gallen sieht eine solche
Erweiterung in Art. 3 StipG vor.
Die bundesgerichtliche Rechtsprechung, auf welche sich die Vorinstanz beruft (BGE
117 II 372), befasst sich im Rahmen des Mündigenunterhalts nach Art. 277 Abs. 2 ZBG
mit der Frage, ob ein Anspruch auf einen solchen auch für die Dauer eines Doktorats
besteht. Ein Anspruch auf Mündigenunterhalt besteht solange, wie die mündige Person
der Unterstützung billigerweise bedarf, was im Regelfall bei universitären Studien mit
dem Abschluss des Masters der Fall ist, nach welchem der Anspruchsberechtigte
grundsätzlich in der Lage ist, Selbstverantwortung für das weitere Bemühen um
Weiterbildung zu übernehmen (P. Breitschmid, in: Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch I,
N 8/12 f. zu Art. 277 ZGB). Wie die Beschwerdeführerin richtigerweise feststellt, enthält
die betreffende Norm keine Aussage über die Zumutbarkeit der Rückzahlung eines
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Studiendarlehens, was in der vorliegenden Rechtsfrage jedoch nicht von Bedeutung
ist. Von Bedeutung ist in diesem Zusammenhang lediglich die Frage, ob ein Doktorat
als Fortsetzung der Erstausbildung zu betrachten ist oder als selbstständige
Weiterbildung kategorisiert wird. In diesem Bezug können aus der konkreten
Bestimmung des Unterhaltrechts durchaus Erkenntnisse gewonnen werden, da der
Sinn und Zweckder Norm ebenfalls im Stipendienrecht zu finden ist, was sich in erster
Linie in der Kostendeckung der Ausbildung sowie des Lebensunterhaltes äussert
(OberGE ZH PS110100 vom 21.07.2011 E. 2.; unter Verweis auf BGer 7B.246/2004)
und sich nicht zuletzt im Subsidiaritätsgedanken widerspiegelt, welcher beiden
finanziellen Beiträgen zu Grunde liegt. Unter demselben Ansatz wird auch in der
Rechtsprechung der kantonalen Verwaltungsgerichte betreffend Ansprüche auf
Sozialhilfe davon ausgegangen, dass es sich bei einem Doktorat, welches im
Anschluss an einen Masterabschluss angegangen wird, nicht mehr um einen Teil der
Erstausbildung handelt (VerwGE ZH VB.2001.00370 vom 18.01.2002 E. 3c; ebenso in:
VerwGE ZH VB.2000.00172 vom 13.07.2000 E. 2 d/aa).
2.1.2 Art. 18 Abs. 1 StipG bestimmt, dass die Rückzahlungspflicht des
Studiendarlehens "in der Regel" fünf Jahre nach Abschluss der Ausbildung oder
Weiterbildung beginnt. Der Gesetzgeber räumt durch die Verwendung dieses
unbestimmten Rechtsbegriffs den rechtsanwendenden Behörden einen
Handlungsspielraum ein, nach welchem unter Umständen von der fünfjährigen Frist
abgewichen werden kann. Dem Verwaltungsgericht ist die Ermessenskontrolle im
Beschwerdeverfahren grundsätzlich verwehrt. Es kann lediglich über die Einhaltung
des Ermessensspielraumes wachen und das Überschreiten oder einen Missbrauch des
Ermessens prüfen. Anders verhält es sich beim Handlungsspielraum, welcher durch
einen unbestimmten Rechtsbegriff eingeräumt wird. Die Konkretisierung solcher
Begriffe ist Ergebnis eines Auslegungsvorgangs und damit auch, zumindest im
Grundsatz, gerichtlich überprüfbar (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, Zürich/St. Gallen 2010, Rz 445 ff.). Eine solcher Handlungsspielraum
im Bereich der Rückzahlungspflicht von Studiendarlehen stellt die Ausnahme dar und
kommt nach herrschender Praxis der betroffenen Verwaltungsbehörden wie auch nach
Lehrmeinungen im Grundsatz nur auf ausdrücklichen Wunsch des Darlehensnehmers
zur Anwendung (vgl. M. Müller, in: Das Stipendienrecht des Kantons St. Gallen mit
Berücksichtigung der Stipendiengesetzgebung des Bundes, St. Gallen 1987, S. 241).
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Im vorliegenden Fall hat die Beschwerdeführerin mit ihrem Schreiben vom 30. Mai 2005
lediglich die Anwendung des behördlichen Ermessens nach Art. 18 Abs. 1 StipG in
Bezug auf den Beginn der Zinspflicht beantragt (act. 21/20), welche jedoch nicht
Streitgegenstand dieses Beschwerdeverfahrens darstellt (act. 21/39, S. 3, Ziff. 7; act.
13, S. 3, Ziff. 1). Unabhängig vom Ermessensspielraum der Behörden in Art. 18 Abs. 1
StipG sieht Art. 18 Abs. 3 StipG vor, dass in Härtefällen die Rückzahlung erleichtert
oder die Verzinsung oder die Rückzahlung erlassen werden kann. Aufgrund des
vorliegenden Sachverhalts ist nicht ersichtlich, inwiefern die Rückerstattung der
Beiträge für die Beschwerdeführerin zu einer ausserordentlichen Härte führen soll. Sie
legt keine Beweise vor, die zur Annahme eines Härtefalles führen würden. Ein Härtefall
wird in der zu Art. 18 Abs. 3 StipG entwickelten Praxis der St. Galler
Verwaltungsbehörden dann angenommen, wenn ausserordentliche Umstände, wie
etwa eine sehr schwere Erkrankung, den Darlehensnehmer in eine wirtschaftliche
Notlage bringen. Die Betreuung von zwei Kindern zusammen mit dem Ehepartner stellt
keine wirtschaftliche Notlage im Sinne des Stipendiengesetzes des Kantons St. Gallen
dar (Vernehmlassung der Vorinstanz, S. 2, act. 10). Im Übrigen gilt zu bemerken, dass
der Dienst für Finanzen und Stipendien der Beschwerdeführerin bereits erheblich
entgegengekommen ist. So erhielt diese neben den Darlehen für ihre Ausbildung in den
Jahren 1999 bis 2002 auch Stipendien in Höhe von CHF 48'550, die nicht
zurückzuzahlen sind (act. 10). Dieser Umstand darf im Rahmen der Härtefallregelung
von Art. 18 Abs. 3 StipG durchaus mitberücksichtigt werden (LGVE 2000 III Nr. 15 E. 7)
und zeigt, dass der Situation der Beschwerdeführerin angemessen Rechnung getragen
wurde.
2.1.3 Ob eine Ausbildung in der Praxis berufsqualifizierend sein muss, um als solche
zu gelten, mag dahingestellt bleiben. Entscheidend in der Hinsicht ist, dass für den
Bezug eines Studiendarlehens eine gewisse Zweckbindung für die ausgerichteten
Beträge desselben bestehen: einerseits bezüglich der Deckung der Ausbildungs-
respektive Weiterbildungskosten sowie zur Deckung zusätzlicher Kosten, welche sich
in diesem Zusammenhang ergeben (M. Müller, a.a.O., S. 239) und andererseits
bezüglich der künftigen beruflichen oder gewerblichen Ausrichtung (BGE 139 III 201 E.
2.5.4 f.). Die Beschwerdeführerin hat in ihren Anträgen in den Jahren 1997, 1998 und
1999 bezüglich der Ausrichtung eines Studiendarlehens unter der Rubrik
"Ausbildungsrichtung/ -ziel" jeweils angegeben, dass die beantragten Darlehen für ihre
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Ausbildung zur Archäologin verwendet werden würden. Die Ausbildung zur Archäologin
ist nach herrschender universitärer Meinung mit dem Abschluss des Masterstudiums
beendet (vgl. dazu u.a. die Studieninformation zum Archäologiestudium an der
Universität Zürich, welche jährlich vom Institut für Archäologie der Universität
herausgegeben wird). Zu diesem Zeitpunkt steht es einer Masterabsolventin frei, einer
(auf ihrem Studium basierenden) entgeltlichen Tätigkeit nachzugehen, ein Vollzeit-
Doktorandenstudium anzugehen, oder diese beiden Möglichkeiten mit einer
berufsbegleitenden Dissertation zu kombinieren. Unabhängig von dem
eingeschlagenen Weg nach dem Abschluss des Masterstudiums muss sich im
Grundsatz ein jeder Darlehensnehmer nach dem St. Galler Stipendiengesetz zu diesem
Zeitpunkt bewusst sein, dass die Rückzahlungspflicht in der Regel fünf Jahren nach
dem genannten Zeitpunkt eintreten wird (Art. 18 Abs. 1 StipG).
2.2. Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass auf Grund der Tatsache, dass sie
nach dem Abschluss ihres Masterstudiums wiederholt zur Einreichung einer
Einschreibebestätigung für das Doktorandenstudium aufgefordert worden sei, sowie
den voraussichtlichen Abschluss desselben bekanntgeben sollte, darauf vertrauen
durfte, dass die zuständigen Verwaltungsbehörden die Rückzahlungspflicht infolge
Aufnahme des Doktorates aufschoben. Dem Umstand, dass nach Ansicht der
Vorinstanz dem Gesuch um Aufschub der Zinspflicht zumindest implizit stattgegeben
wurde, entnimmt die Beschwerdeführerin des Weiteren, dass über die
Rückzahlungspflicht ebenfalls erneut und abweichend von der Verfügung vom 8. März
2005 hätte befunden werden sollen. Auch weitere Aufforderungen zur Einreichung der
Immatrikulationsbestätigung ihres Doktorandenstudiums nach 2006 liessen ihres
Erachtens den Schluss zu, dass die Rückzahlungspflicht von der Verwaltungsbehörde
neu bestimmt werden würde, da basierend auf Art. 17 Abs. 1 StipG die Zinspflicht
ungeachtet des Zeitpunktes des Studienabschlusses am 30. April 2006 eingetreten
sein soll und sich folglich die Anfragen der Beschwerdegegenerin nur auf die
Festsetzung der Rückzahlungspflicht beziehen konnten.
2.2.1 Der Grundsatz von Treu und Glauben im öffentlichen Recht gebietet ein loyales
und vertrauenswürdiges Verhalten im Rechtsverkehr zwischen Privaten und dem
Gemeinwesen. Eine Ausgestaltungsform des Grundsatzes von Treu und Glauben (als
Grundrecht in Art. 9 BV; als Handlungsmaxime in Art. 5 Abs. 3 BV) ist der sogenannte
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"Vertrauensschutz", welcher den Privaten einen Anspruch auf Schutz ihres
berechtigten Vertrauens in das bestimmte Erwartungen begründende Verhalten der
Behörden einräumt (Häfelin/ Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz 622 f.). Damit das Vertrauen
einer Privatperson in eine behördliche Zusicherung oder ein anderes bestimmte
Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden geschützt werden kann, bedarf es
bestimmter Voraussetzungen. Zunächst bedarf es einer Vertrauensgrundlage bzw.
eines Vertrauenstatbestandes, worunter das Verhalten eines staatlichen Organs zu
verstehen ist, welches beim konkret betroffenen Privaten eine bestimmte Erwartung
auslöst. In Bezug auf behördliche Auskünfte respektive vertrauenserweckende
Verhaltensweisen kommt hinzu, dass die Auskunft geeignet sein muss, ein Vertrauen
zu schaffen, vorbehaltlos erteilt wird, individuell konkret ausgestaltet ist und die
auskunftserteilende Behörde zuständig war. Zusätzlich bedarf es eines Vertrauens in
das Verhalten der staatlichen Behörden, was die Kenntnis der Vertrauensgrundlage
voraussetzt, sowie das Wissen, dass diese nicht fehlerhaft ist, wobei der Umstand,
dass der Private von der Fehlerhaftigkeit der Vertrauensgrundlage hätte wissen
müssen, dem effektiven Wissen gleichgesetzt wird. Des Weiteren braucht es eine nicht
ohne Nachteil wieder rückgängig machbare Disposition der Privatperson, wobei nach
konstanter Rechtsprechung unter Umständen auch Unterlassungen als Dispositionen
betrachtet werden können. Die getroffenen Dispositionen müssen zudem kausal zu der
ergangenen Auskunft getätigt worden sein. Als Letztes bedarf es noch eines
Überwiegens des Interesses am Vertrauensschutz in die unrichtige Auskunft gegenüber
entgegenstehenden öffentlichen Interessen sowie der richtigen Rechtsanwendung (B.
Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel 1983, S. 79 ff.).
2.2.2 Der Dienst für Finanzen und Stipendien verfügte im vorliegenden Fall am 8.
März 2005 den Beginn der Zinspflicht per 31. Mai 2005 sowie den Beginn der
Rückzahlungsfrist am 31. Mai 2010. Mangels Erhebung eines Rekurses wurde diese
Verfügung rechtskräftig (Art. 43bis i.V.m. Art. 47 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeführerin
stellte in der Folge einen Antrag auf Aufschub der Zinspflicht bis ins Jahre 2008, über
welchen jedoch bis zur Verfügung vom 21. August 2012 nie ausdrücklich mittels einer
Verfügung entschieden wurde. Dabei darf nicht ausser Acht gelassen werden, dass
dies auch an dem Umstand gelegen hat, dass die Beschwerdeführerin trotz
mehrmaligen Aufforderungen die für die Behandlung des Antrages notwendigen
Unterlagen nicht nachgereicht hat (vgl. zu den Aufforderungen und Fristen: act. 21/21
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und 23; bezüglich der eingereichten Dokumente und deren Einreichungsdaten: act.
21/22a 1-3, 21/24a/1-2 und 21/26a 1). Beispielhaft dafür kann das Einreichen der
Immatrikulationsbescheinigung aufgeführt werden, welche nach Angaben der
Beschwerdeführerin ab 10. Oktober 2005 beschaffbar sei (act. 21/24), jedoch bei der
Vorinstanz erst am 28. Februar 2006 einging (act. 21/26a/1). Die Aufforderung der
Vorinstanz vom 31. Januar 2006 an die Beschwerdeführerin, den Fragebogen für
Darlehensnehmer auszufüllen, um über die Zins- und Rückzahlungspflicht verfügen zu
können, war, angesichts der erlassenen Verfügung und dem noch nicht entschiedenen
Antrag auf Aufschub der Zinspflicht, mit den Worten der Vorinstanz "unlogisch bzw.
widersprüchlich", da die Vorinstanz ihre erlassene Verfügung sowie das noch offene
Antragsverfahren "vergass" (act. 2, Rekursentscheid, E. 6c). Dasselbe kann über die
mehrfache Nachfrage nach dem Abschluss des Doktorats, respektive die Aufforderung
eine Einschreibebestätigung für dieses vorzulegen, sowie die Anfrage vom 15. Februar
2011 gesagt werden, welche erneut nicht nur auf die Zinspflicht zu sprechen kommt,
sondern sich auch auf die Rückzahlungspflicht bezieht. Ob im vorliegenden Fall die
Voraussetzungen für den Tatbestand des Vertrauensschutzes vorliegen, muss im
Folgenden gesondert geprüft werden.
2.2.3 Wie die Vorinstanz treffend zum Schluss kommt, kann offengelassen werden,
ob es sich beim konkreten Verhalten der Verwaltungsbehörden um eine taugliche
Vertrauensgrundlage handelt, da vorliegend weitere Voraussetzungen des
Vertrauenstatbestandes nicht erfüllt sind. Aus den Unterlagen wird ersichtlich, dass die
Beschwerdeführerin schon vor Erlass der Verfügung vom 8. März 2005 ihre Absicht
kundgetan hat, im Anschluss an ihr Masterstudium eine Vollzeitdissertation anzutreten
(act. 21/13 und 18). Diese Planung änderte sich auch durch den Erlass sowie den
Eintritt der Rechtskraft der eben erwähnten Verfügung nicht, wie im Schreiben vom 30.
Mai 2005 ersichtlich wird. Folglich ist davon auszugehen, dass allfällige Dispositionen
in Bezug auf die Weiterbildung nach Abschluss des Masterstudiums schon vor dem
Erlass der Verfügung und somit auch unabhängig von dieser getätigt wurden. Dies
lässt sich auch aus dem Schreiben vom 31. Mai 2004 entnehmen, in welchem die
Beschwerdeführerin auf die Rückzahlungspflicht Bezug nimmt, die nach ihrer Ansicht
und der damaligen Praxis des Amtes für Stipendien spätestens zehn Jahre nach
Ausbildungsbeginn anfallen würde. Aus dem Gesagten wie auch dem Umstand, dass
weder im Sachverhalt noch in der Beschwerdeschrift darauf Bezug genommen wird,
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kann nicht festgestellt werden, dass Dispositionen auf Grund des Verhaltens der
Verwaltungsbehörden getroffen wurden, welche eine der Voraussetzungen für den
Vertrauensschutz bilden.
Des Weiteren war sich die Beschwerdeführerin bewusst, dass der Beginn der
Rückzahlungspflicht fünf Jahre nach Abschluss der Ausbildung erfolgen wird,
spätestens aber 10 Jahre nach Aufnahme des Studiums. Dies geht in erster Linie aus
dem Schreiben der Beschwerdeführerin vom 31. Mai 2004 hervor, in welchem sie
ausdrücklich auf diese Frist Bezug nimmt (act. 21/13), wie auch aus der in Rechtskraft
erwachsenen Verfügung vom 8. März 2005. Dieser Eindruck bestätigt sich mit dem
Antrag auf Aufschub der Zinspflicht, welcher sich explizit nur auf diese und nicht auch
auf die am 8. März 2005 verfügte Rückzahlungspflicht bezieht. Dasselbe gilt für die
Schreiben der Beschwerdeführerin vom 3. August 2005 (act. 21/22a/3) und 30.
September 2005 (act. 21/24). Das Schreiben des zuständigen Amtes vom 31. Januar
2006, in welchem wieder auf die Festsetzung der Zins- und Rückzahlungspflicht Bezug
genommen wird, kann als offensichtlich fehlerhaft und widersprüchlich angesehen
werden, da zu diesem Zeitpunkt auf Grund der noch nicht eingereichten
Immatrikulationsbestätigung noch kein Entscheid über den Antrag auf Aufschub der
Zinspflicht ergehen konnte. Das Amt hat sich wohl, anstatt eine Nachfrage nach dem
Verbleib dieser Bescheinigung zu versenden, eines Standardbriefes mit der darin
üblichen Formel "Abschliessend erhalten Sie eine Verfügung über den Beginn der Zins-
und Rückzahlungsverpflichtung" bedient (vgl. act. 21/9,10 und 16), was jedoch anhand
der erläuterten Umstände mit gehöriger Sorgfalt von der Beschwerdeführerin als
fehlerhaft erkannt hätte werden müssen. Dabei wird auf die individuellen Kenntnisse
und Fähigkeiten der sich auf den Vertrauensschutz berufenden Person abgestellt. Eine
Nachfrage bei der verfügenden Behörde ist in Fällen zu erwarten, in welchen eine
Verfügung respektive Auskunft unklar oder offensichtlich unvernünftig ist (Häfelin/
Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz 658) und bei realistischer Betrachtung der Umstände eine
Nachfrage bei der Behörde erwartet werden kann. Unterbleibt eine solche (in der
Hoffnung, dass der Mangel nicht entdeckt werde), kann sich die Person, welcher diese
Obliegenheit zukommt, nicht auf ihren guten Glauben und folglich auch nicht auf den
Vertrauensschutz berufen (B. Weber-Dürler, a.a.O., S. 95 f.). Im vorliegenden Fall kann
unter den konkreten und hier aufgeführten Umständen davon ausgegangen werden,
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dass eine solche Obliegenheit zur Nachfrage bei der zuständigen Behörde und folglich
kein Vertrauen in das staatliche Handeln bestand.
2.3. Aus den Ausführungen bezüglich der Voraussetzungen des Vertrauensschutzes
(E. 2.2.3), wie auch denen betreffend der Qualifikation eines Doktorats im Rahmen des
Stipendiengesetzes des Kantons St. Gallen (E. 2.1.1) ergibt sich, dass die Handlungen
der Verwaltungsbehörden in der Folge zwar nicht frei von Unklarheiten waren, jedoch
beim Aufwenden einer gehörigen Sorgfalt keine Zweifel bei einer Durchschnittsperson
aufkommen konnten, dass zu keiner Zeit das Ende des Doktorandenstudiums als
zeitliche Referenz im Sinn des Ausbildungsabschlusses für die Rückzahlung der
Studiendarlehen verwendet werden sollte. Daran vermag auch die Ansicht der
Beschwerdeführerin nichts zu ändern, dass die Zinspflicht ungeachtet des
Studienabschlusses auf den 30. April 2006 festgesetzt worden sei und sich die in der
Folge durch die Verwaltungsbehörden eingeforderten Informationen und Unterlagen
nur auf die Rückzahlungspflicht beziehen konnten. Der Beginn der Zinspflicht wurde
unabhängig vom Ausbildungsende festgelegt, nämlich 10 Jahre nach
Ausbildungsbeginn. Art. 18 Abs. 3 StipG sieht vor, dass die Rückzahlung von
Studiendarlehen erleichtert oder die Verzinsung oder die Rückzahlung in Härtefällen
erlassen werden kann. Aus dem Grundsatz e majore minus ergibt sich in diesem
Zusammenhang, dass auch eine Erleichterung der Verzinsung in einem Härtefall durch
Ermessensentscheid der zuständigen Behörde möglich sein kann.
2.4. Die Beschwerdeführerin erachtet das Abstellen der Vorinstanz auf die
Rechtskraft der Verfügung vom 8. März 2005 als willkürlich, da der Erlass derselben auf
Grund der Tatsache erfolgte, dass die Beschwerdeführerin ihre Ausbildung mit dem
Erwerb des Magisters abschliessen würde, wobei jedoch mit Aufnahme des
Doktorandenstudiums die betreffende Verfügung hinfällig wurde. Nach ständiger
Rechtsprechung des Bundesgerichts liegt Willkür in der Rechtsanwendung dann vor,
wenn ein Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in
klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz
krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (vgl.
u.a. BGE 124 IV 86 E. 2a). Wie bereits ausgeführt wurde, ging der Dienst für Finanzen
und Stipendien zu Recht von der Annahme aus, dass die Ausbildung im Sinne des
Stipendiengesetzes des Kantons St. Gallen mit dem Abschluss des Masterstudiums
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ende (E. 2.1.1). Der Dienst für Finanzen und Stipendien erliess die Verfügung vom 8.
März 2005 im Wissen um das anschliessende Doktorandenstudium der
Beschwerdeführerin (act. 21/18). Folglich wurde die Verfügung auch nicht hinfällig mit
Aufnahme des Doktorats und erwuchs unangefochten in Rechtskraft. Die Vorinstanz
handelte demzufolge nicht willkürlich, da die Verfügung in Einklang mit den
gesetzlichen und tatsächlichen Bedingungen erlassen wurde und weder offensichtlich
unhaltbar ist noch in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken widerläuft.
Verfügungen können von Amtes wegen oder auf Gesuch hin geändert werden, wobei
es sich hierbei um ursprünglich fehlerhafte oder ursprünglich fehlerfreie, begünstigende
oder belastende Verfügungen handeln kann. Auch wenn keine einheitliche Terminologie
bezüglich des Widerrufs der unterschiedlichen Verfügungsarten besteht, so wird der
Widerruf einer ursprünglich fehlerfreien Verfügung gemeinhin auch als "Anpassung"
bezeichnet (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz 1035). Eine Anpassung einer
rechtskräftigen Verfügung kann sich im Lichte neuer rechtlicher oder tatsächlicher
Verhältnisse ergeben, ohne dass Gründe der Rechtssicherheit gegenüber der
Durchsetzung des objektiven Rechts überwiegen (F. Gygi, Zur Rechtsbeständigkeit von
Verwaltungsverfügungen, ZBl 83/1982, S. 161 f.). Im vorliegenden Fall kann davon
ausgegangen werden, dass die stetig ändernden tatsächlichen Verhältnisse, welche
sich unter anderem in der kontinuierlichen Neufestsetzung des Abschlusses der
Ausbildung wie auch desjenigen des Doktorats von Seiten der Beschwerdeführerin
widerspiegeln (act. 21/7,9,13,18,26,29,33 und 36), die Anpassung der Verfügung durch
die verfügende Behörde rechtfertigen (act. 21/37). Es sprechen auch keine Gründe der
Rechtssicherheit gegen die Durchsetzung des objektiven Rechts, wobei an dieser
Stelle auf die Ausführungen zum Ermessensspielraum der Behörden im Rahmen von
Art. 18 Abs. 1 und 3 StipG verwiesen werden kann (E. 2.1.2.). Auch die
Interessenabwägung in Zusammenhang mit dem Vertrauensschutz spricht im
vorliegenden Fall nicht gegen die Anpassung der Verfügung, da diese letztlich zu
Gunsten der Beschwerdeführerin erfolgte, was auch den Grund dafür darstellt, dass die
Rückwirkung der Verfügung vom 21. August 2012 aus rechtlicher Sicht
unproblematisch ist.
3. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde unbegründet ist. Die
angefochtene Verfügung ist rechts- wie auch verhältnismässig, womit die Abweisung
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des Rekurses der Vorinstanz zu Recht erfolgte. Die vorliegende Beschwerde ist folglich
abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
4. In Streitigkeiten hat jener Beteiligte die amtlichen Kosten zu tragen, dessen
Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden (Art. 95 Abs. 1 VRP). Dem
Verfahrensausgang entsprechend – die Beschwerde ist, soweit auf sie eingetreten
werden kann, abzuweisen und das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wurde auf
Grund fehlender Mittellosigkeit respektive Bedürftigkeit, da nach Ansicht des Gerichts
die Möglichkeit der Aufnahme einer Hypothekarschuld auf eine Liegenschaft des
Ehemannes der Beschwerdeführerin bestand, abgelehnt – hat vorliegend die
Beschwerdeführerin die amtlichen Kosten zu bezahlen. Für die Verfügung vom 22.
Oktober 2013 betreffend das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege werden keine
Kosten erhoben (Art. 99 Abs. 2 VRP i.V.m. Art. 119 Abs. 6 ZPO). Eine Entscheidgebühr
von CHF 2'000 erscheint angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung,
sGS 941.12). Nachdem die Beschwerdeführerin ihr Gesuch um Gewährung der
unentgeltlichen Prozessführung mit dem Nachweis, dass eine weitere Belastung ihrer
Liegenschaften in Schweden durch eine Hypothek nicht möglich ist, erneuert hat (act.
13), ist auf die Erhebung zu verzichten (Art. 97 VRP). Das Gesuch um unentgeltliche
Rechtspflege ist damit gegenstandslos. Der Kostenvorschuss der Beschwerdeführerin
von CHF 2'000 ist dieser zurückzuerstatten. Abgesehen davon, dass die
Beschwerdeführerin unterliegt, ist der Rechtsvertreter unentgeltlich tätig.
Dementsprechend hat die Beschwerdeführerin von vornherein keinen Anspruch auf die
Entschädigung ausseramtlicher Kosten (vgl. Art. 98 Abs. 1 VRP; Art. 95 Abs. 3 der
Schweizerischen Zivilprozessordnung, SR 272).