Decision ID: f3e7910b-cd48-5573-af4a-bcc909c6c3fa
Year: 2013
Language: it
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Fatti:
A.
In data 12 agosto 1938 è stato inaugurato un aerodromo, costituito da un
hangar ed una pista lunga 1 km e larga 100 m, costruito nella piana del
Vedeggio su proposta dell'Aero Club Lugano AeCS. Dopo la fine della
seconda guerra mondiale, durante la quale i voli sono stati sospesi,
venne costruito l'aeroporto vero e proprio e, nel 1947, l'AeCS ottenne
l'autorizzazione dall'allora Ufficio aereo federale (UAF). Nel 1960 vi fu un
ulteriore ampliamento delle infrastrutture e la realizzazione della pista in
asfalto. Nel 1963, a seguito di problemi sorti con un proprietario fondiario
del luogo, l'autorizzazione è stata prima ritirata e poi ripristinata dopo che
il Comune di Lugano ha acquistato i fondi in questione ed affidato la
gestione al Gruppo Volo Motore di Lugano, a cui tre anni più tardi è
subentrata Avilù SA. Nel 1974, dopo che la gestione è passata
all'Azienda Comunale dei Trasporti, l'UAF ha rilasciato l'autorizzazione
illimitata per l'esercizio di un campo di aviazione. All'inizio degli anni
ottanta, l'aerodromo (Aeroporto di Lugano-Agno) è stato aperto al traffico
di linea. Oggi, l'aeroporto di Lugano-Agno si estende sul territorio di tre
Comuni (Agno, Bioggio e Muzzano) per un perimetro complessivo di circa
36 ettari.
B.
In data 25 gennaio 1993, la Città di Lugano ha inoltrato all'allora
Dipartimento federale dei trasporti, delle comunicazioni e delle energie
(odierno Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e
delle comunicazioni, DATEC) la richiesta di una concessione per
l'esercizio e l'ampliamento dell'aeroporto.
B.a
In data 16 settembre 1996, conformemente alle disposizioni in vigore
all'epoca, il DATEC ha rilasciato alla Città di Lugano due concessioni
distinte, e meglio una concessione quadro ed una concessione
d'esercizio. La concessione quadro – valida per 15 anni – determina il
perimetro di pianificazione (comprensorio dell'aerodromo) con i settori di
pianificazione nonché i progetti di costruzione. Quella d'esercizio – la cui
validità è di 30 anni – consente la gestione a scopo commerciale
dell'aeroporto, nonché la riscossione di tasse aeroportuali, da parte della
Città di Lugano.
B.b
Le citate concessioni – entrambe impugnate da diversi enti pubblici e da
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privati – sono state in buona sostanza confermate dal Tribunale federale
con sentenza del 15 novembre 1999 (DTF 125 II 643).
C.
Durante i primi mesi del 1999 è avvenuta la procedura di consultazione
relativa al piano settoriale dell'infrastruttura aeronautica, (PSIA, parti I-
IIIC) allestito dal DATEC ai sensi dell'art. 13 della legge federale del 22
giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (LPT, RS 700), nella quale
sono stati coinvolti sia le autorità sia la popolazione. Detto strumento è
stato adottato dal Consiglio federale in data 18 ottobre 2000. Una
successiva elaborazione dello PSIA (preceduta da una procedura di
consultazione limitata), ha portato all'approvazione – in data 18 agosto
2004 e sempre dal Consiglio federale – della scheda di coordinamento
concernente l'aeroporto di Lugano-Agno.
D.
In data 7 settembre 2001, i signori A._ e B._, proprietari
della part. n. (...) RFD del Comune di G._ (località H._) a
far tempo dall'(...), hanno richiesto al Comune di Lugano l'avvio di una
procedura di espropriazione formale dei diritti di difesa garantiti dalle
disposizioni in materia di rapporti di vicinato (cfr. art. 5 della legge
federale del 20 giugno 1930 sull'espropriazione [LEspr, RS 711] e art. 679
e 684 del Codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 [CC, RS 210])
nonché avanzato pretese per espropriazione materiale.
E.
Con istanza del 6 marzo 2002, il Comune di Lugano ha adito il Presidente
del Commissione federale di stima (CFS) chiedendo l'apertura della
procedura citata e postulando il rigetto della domanda di espropriazione
materiale.
F.
In data 3 maggio 2002 il Presidente della CFS ha riferito alle parti che
non avrebbe aperto la procedura di espropriazione formale in quanto
introdotta a titolo cautelativo e che le avrebbe esaminato le pretese di
espropriazione materiale soltanto dopo l'approvazione delle zone di
sicurezza.
G.
In data 25 agosto 2004 il DATEC ha approvato il piano delle zone di
sicurezza dell'aeroporto di Lugano-Agno.
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H.
Con notifica dell'11 febbraio 2009, trasmessa in seguito alla Commissione
federale di stima, i signori A._ e B._ hanno avanzato una
richiesta pari a franchi 636'300.- nei confronti del Comune di Lugano a
titolo di espropriazione materiale.
I.
Dopo un primo scambio di allegati, la CFS ha informato le parti che
avrebbe emesso una decisione parziale circa l'adempimento o meno
della condizione di imprevedibilità per l'espropriazione formale e sulla
propria competenza a decidere in merito alla pretesa di espropriazione
materiale, invitando le parti a volersi pronunciare in particolare su tali
questioni.
J.
Con decisione del 6 marzo 2013, la CFS ha respinto sia le pretese di
indennità per espropriazione formale dei diritti di vicinato, sia, nelle
misura in cui sono ricevibili, le pretese di indennità per espropriazione
materiale, rinviando ad ulteriore giudizio la questione dell'eventuale
indennità per il sorvolo.
K.
Con ricorso del 5 aprile 2013 i signori A._ e B._ (di seguito
i ricorrenti) hanno adito lo scrivente Tribunale chiedendo l'annullamento
della decisione emessa dalla CFS (di seguito: autorità inferiore). In
particolare i ricorrenti chiedono l'accertamento della realizzazione della
condizione di imprevedibilità ed il ritorno della causa dinanzi all'autorità
inferiore affinché si pronunci in merito al riconoscimento di un'indennità
per espropriazione formale. Inoltre gli espropriati pretendono, in via
principale, il riconoscimento dell'importo di franchi 636'300.- a carico del
Comune di Lugano (di seguito: controparte) a titolo di espropriazione
materiale, oppure, in via subordinata, che sia appurato il fondamento
delle pretese derivanti da espropriazione materiale e gli atti rinviati
all'autorità inferiore per determinarsi sull'importo dell'indennità.
L.
Con scritto del 18 aprile 2013 l'autorità inferiore ha rinunciato a prendere
posizione riconfermandosi nella decisione impugnata.
M.
Con risposta dell'11 luglio 2013 la controparte ha chiesto l'integrale
respingimento del ricorso.
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N.
Con osservazioni del 30 agosto 2013, i ricorrenti hanno sostanzialmente
ribadito le loro motivazioni confermando le richieste ricorsuali.
O.
Ulteriori fatti ed argomenti addotti dalle parti verranno ripresi nei
considerandi, qualora risultino giuridicamente determinanti per l'esito
della vertenza.

Diritto:
1.
1.1
Il Tribunale amministrativo federale è competente per decidere il presente
gravame giusta gli art. 1 e 31 segg. della legge federale del 17 giugno
2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF, RS 173.32) in relazione
con l'art. 77 cpv. 1 LEspr.
1.2 Per l'art. 77 cpv. 2 LEspr, fatte salve disposizioni contrarie contenute
nella LEspr stessa, alla procedura di ricorso davanti al Tribunale
amministrativo federale si applica la LTAF e quindi, in base al rinvio di cui
all'art. 37 LTAF, la legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura
amministrativa (PA, RS 172.021).
1.3 La legittimazione a ricorrere è retta dall'art. 78 cpv. 1 LEspr e dall'art.
48 cpv. 1 PA. Secondo questi disposti, nella misura in cui i ricorrenti –
destinatari della decisione del 6 marzo 2013 dell'autorità inferiore – si
sono visti respingere delle richieste di indennità per espropriazione, essi
sono senz'altro legittimati a ricorrere.
1.4 La decisione della Commissione federale di stima è stata impugnata
con atto tempestivo (art. 22 segg. PA, art. 50 PA), nel rispetto delle
esigenze di forma e di contenuto previste dalla legge (art. 52 PA).
Occorre pertanto entrare nel merito del ricorso.
2.
Con ricorso al Tribunale amministrativo federale possono essere invocati
la violazione del diritto federale, l'accertamento inesatto o incompleto di
fatti giuridicamente rilevanti nonché l'inadeguatezza (art. 49 PA). Lo
scrivente Tribunale non è vincolato né dai motivi addotti (art. 62 cpv. 4
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PA) né dalle considerazioni giuridiche della decisione impugnata, né dalle
argomentazioni delle parti (PIERRE MOOR/ETIENNE POLTIER, Droit
administratif, vol. II, Les actes administratifs et leur contrôle, 3 a ed., Berna
2011, p. 300). I principi della massima inquisitoria e dell'applicazione
d'ufficio del diritto sono tuttavia limitati. L'autorità competente procede
infatti spontaneamente a constatazioni complementari o esamina altri
punti di diritto solo se dalle censure sollevate o dagli atti risultino indizi in
tal senso (DTF 122 V 157, consid. 1, DTF 121 V 204, consid. 6c;
sentenze del Tribunale amministrativo federale del 29 settembre 2009
nella causa A-5881/2007, consid. 1.2 e del 19 luglio 2010 nella causa
A-344/2009, consid. 2.2 e riferimenti citati).
Nella giurisprudenza e nella dottrina è ammesso che l'autorità giudiziaria
di ricorso – anche se dispone di un potere di cognizione completo –
eserciti il suo potere d'apprezzamento con riserbo qualora si tratti di
questioni legate strettamente a delle circostanze di fatto o a questioni
tecniche (cfr. Sentenza del Tribunale federale 8C_788/2011 del 2 maggio
2012 consid. 5.1.2.; DTAF 2008/23 consid. 3.3, Sentenze del Tribunale
amministrativo federale A-3037/2011 del 27 marzo 2012 consid. 2,
A-4582/2010 del 20 gennaio 2012 consid. 2, A-6275/2010 del 27 aprile
2011 consid. 2, A-527/2010 del 19 ottobre 2010 consid. 2,).
3.
3.1 Nella decisione impugnata, che, come detto, si limita alla verifica
dell'esistenza delle condizioni per l'ottenimento di indennità espropriative
rispettivamente la competenza dell'autorità inferiore a trattarle,
quest'ultima ha respinto le pretese dei ricorrenti lasciando aperta soltanto
la via dell'indennità per il sorvolo. Quo alla questione dell'espropriazione
formale dovuta alle immissioni eccessive provenienti dal traffico aereo, la
CFS ha motivato il proprio verdetto ritenendo non adempiuta una delle
condizioni cumulative che la giustificherebbero. In particolare, secondo
l'autorità inferiore, farebbe difetto la condizione dell'imprevedibilità che, in
ambito di traffico aereo, ha un'applicabilità limitata nel tempo. Infatti, il
Tribunale federale ha stabilito che a partire dal 1° gennaio 1961 i cittadini
in genere (e non solo i vicini di un aeroporto) erano consapevoli dei
pregiudizi derivanti dall'esercizio di tali impianti e, pertanto, il requisito
dell'imprevedibilità è inapplicabile per proprietà nelle vicinanze di un
aeroporto acquistate prima di quella data (cfr. consid. 4.2). Avendo gli
espropriati acquistato la part. (...) RFD del Comune di G._ nel (..),
viene a mancare il requisito dell'imprevedibilità e dunque le pretese di
espropriazione formale avanzate dai ricorrenti sono infondate. Per quanto
http://links.weblaw.ch/BVGE-2008/23
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riguarda le pretese di espropriazione materiale, la CFS, confermando la
propria competenza a statuire, ha ritenuto che la pretesa di
espropriazione indotta dal piano delle zone di sicurezza non sussiste per
il fondo in oggetto e le richieste dei ricorrenti devono pertanto essere
respinte. Ciò, poiché le limitazioni alla proprietà dovute alle zone di
sicurezza non sono per nulla analoghe (nei loro effetti) a quelle di
un'espropriazione.
3.2 Con il memoriale di ricorso, i ricorrenti si sono opposti ai punti 1 e 2
del dispositivo della decisione citata contestando integralmente la
valutazione dell'autorità inferiore. In merito alla pretesa di indennità per
espropriazione formale, i ricorrenti censurano la giurisprudenza citata
dall'autorità inferiore ritenendo in particolare che la data del 1° gennaio
1961 quale momento determinante per l'applicazione temporale della
condizione d'imprevedibilità circa lo sviluppo futuro di infrastrutture
aeroportuali non si posso applicare alla fattispecie. Infatti, secondo i
ricorrenti, tale termine è stato fissato per i grandi aeroporti nazionali e
quello di Lugano-Agno, classificato come regionale, non rientra in questa
categoria. Inoltre, l'aeroporto in questione avrebbe avuto uno sviluppo
tardivo, e all'epoca in cui i ricorrenti acquistarono la part. n. (...) RFD del
Comune di G._ esso non era che un semplice campo di
aviazione. Circa le pretese di espropriazione materiale, i ricorrenti –
prendendo atto del fatto che le loro pretese sono state giudicate
tempestive e proponibili dinanzi alla CFS – contestano la conclusione a
cui giunge l'autorità inferiore. Essi ritengono anzitutto che, contrariamente
a quanto sostenuto nella decisione impugnata, la part. n. (...) RFD del
Comune di G._ sia inserita ancora oggi in zona per industrie
leggere e artigianali J1 risultando pertanto edificabile. Per questo motivo,
le limitazioni imposte dal piano delle zone di sicurezza – che di fatto
impedisce di costruire ulteriormente sul fondo in questione – costituiscono
secondo i ricorrenti una restrizione notevole del loro diritto di proprietà,
giustificando il fondamento – e l'importo (pari a franchi 636'300.-) – delle
pretese di espropriazione materiale oggetto del presente ricorso.
3.3 Dal canto suo, nel memoriale di risposta, la controparte chiede il
respingimento integrale del ricorso abbracciando in buona sostanza le
tesi dell'autorità inferiore. Sul punto dell'espropriazione formale, la
controparte, pone l'accento sulla portata generale della giurisprudenza in
materia che non si applicherebbe dunque soltanto ai principali aeroporti
nazionali, ma a tutte le infrastrutture aeroportuali indipendentemente dal
loro statuto giuridico. Inoltre essa ritiene che l'aeroporto di Lugano-Agno,
già attivo prima del secondo conflitto mondiale abbia conosciuto un
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notevole sviluppo nei primi anni del dopoguerra con un incremento non
indifferente dell'attività aviatoria ed è pertanto legittimo ritenere che al
momento dell'acquisto della proprietà, i ricorrenti dovevano aspettarsi uno
sviluppo futuro dell'impianto e degli inconvenienti ad esso connessi. In
merito alle pretese di espropriazione formale avanzate dai ricorrenti, la
controparte ritiene che esse sia prive di fondamento poiché il fondo in
questione non si trovava, al momento determinante, in zona edificabile. In
breve, secondo la controparte, la mancata approvazione della variante
del piano regolatore – che avrebbe inserito il fondo dei ricorrenti nella
zona di mantenimento degli insediamenti (MI) – non fa rinascere l'assetto
pianificatorio precedentemente in vigore, bensì ha quale unico effetto il
rinvio dello strumento pianificatorio alle autorità competenti affinché lo
modifichino ai sensi dei considerandi della decisione di approvazione. Di
conseguenza, il sedime in oggetto non sarebbe assegnato ad alcuna
zona di utilizzazione e sarebbe da considerare come situato fuori dalla
zona edificabile. Ciò stante, mancherebbe un requisito fondamentale per
la richiesta di espropriazione materiale.
4.
Occorre dunque verificare, in primo luogo, l'adempimento o meno della
condizione di imprevedibilità per l'ottenimento delle pretese di
espropriazione formale dei ricorrenti.
4.1 Il Tribunale federale ha stabilito per la prima volta nel 1995, in un caso
riguardante l'aeroporto di Ginevra, i principi in materia di espropriazione
formale applicabili alle immissioni derivanti dall'esercizio di un aeroporto
(cfr. DTF 121 II 317, consid. 4 e 5). Secondo l'art. 5 LEspr, oltre ai diritti
reali sui fondi, possono formare oggetto di espropriazione anche i diritti
risultanti dalle disposizioni sulla proprietà fondiaria in materia di rapporti di
vicinato. Ciò vale in particolare per il diritto circoscritto dagli art. 679 e 684
CC per scongiurare le immissioni eccessive derivanti da proprietà
confinanti. Se questi effetti sono causati da un'opera costruita
nell'interesse pubblico, per la quale al proprietario o al concessionario
spetta il diritto di espropriazione, e le immissioni non possono essere
evitate se non con un costo sproporzionato, allora le pretese del singolo
proprietario devono cedere il passo all'interesse pubblico prevalente. Ai
vicini rimane soltanto la possibilità di chiedere un risarcimento per la
soppressione del proprio diritto di difesa ai sensi dell'art. 5 LEspr (cfr. DTF
123 II 481, consid. 7a). Affinché le immissioni di rumore provenienti da un
aeroporto siano considerate eccessive ai sensi dell'art. 684 CC e
l'espropriante sia tenuto ad un risarcimento, secondo il Tribunale federale,
che ha sviluppato la sua prassi nei casi di traffico ferroviario e stradale,
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tre condizioni (cumulative) devono essere adempiute. Le immissioni di
rumore devono essere state imprevedibili per il proprietario del fondo,
devono averlo colpito in modo speciale ed avergli causato un grave
pregiudizio (cfr. DTF 130 II 394, consid. 7.1; DTF 123 II 481, consid. 7;
Sentenza del Tribunale amministrativo federale A-1923/2008 del
26 maggio 2009, consid. 4).
4.2 Il Tribunale federale ha limitato l'applicazione temporale della
condizione di imprevedibilità relativa alle immissioni rumorose derivanti
dal traffico aereo nelle zone adiacenti gli aeroporti nazionali, fissando il
1 gennaio 1961 quale data determinante. A partire da tale data, bisogna
ritenere che chiunque avrebbe potuto prevedere un marcato incremento
nel settore dell'aviazione civile e, con esso, un corrispondente aumento
delle immissioni derivanti dal traffico aereo nei dintorni degli aeroporti
nazionali (DTF 136 II 263 consid. 7, DTF 121 II 317, consid. 6b). L'Alta
Corte, sostituendosi al legislatore, ha stabilito detta regola richiamando
espressamente l'art. 1 cpv. 2 CC. In seguito, ha più volte sottolineato che
si tratta di una regola generale da applicare a tutte le procedure relative
all'espropriazione dei diritti di vicinato a causa dell'esercizio di un
aeroporto nazionale. Detta regola dev'essere rispettata rigorosamente e
non dev'essere modificata o derogata a seconda delle circostanze locali e
personali del singolo caso (DTF 131 II 137, consid. 2.3). Secondo la
giurisprudenza, dunque, a partire dal 1 gennaio 1961, chiunque – non
solo gli specialisti del settore o i confinanti di un aerodromo – era a
conoscenza dell'impatto del rumore derivante dal traffico aereo nelle
vicinanze di un aeroporto nazionale (DTF 136 II 263 consid. 7, DTF 131 II
137 consid. 2.3, DTF 121 II 317 consid. 6a). Ciò riguarda l'incremento del
traffico aereo in generale, indipendentemente da quali siano le cause
(politiche, tecniche, economiche, operative o di altra natura) dei
cambiamenti nell'esercizio dell'aeroporto (DTF 136 II 263 consid. 7).
4.3 Con l'introduzione del 1 gennaio 1961 quale data determinante per
l'applicazione temporale della condizione di imprevedibilità per le pretese
di risarcimento dovute all'incremento di immissioni eccessive generate dal
traffico aereo, il Tribunale federale, ha concretizzato, anche in ambito di
aviazione civile, la precedente giurisprudenza relativa alla costruzione ed
alla gestione dei sistemi di trasporto pubblico (cfr. DTF 94 I 286 consid.
8-9 e rif. cit.). Detta giurisprudenza definiva essenziale la costruzione di
nuovi tracciati e l'allargamento di quelli esistenti a causa del costante
aumento del traffico stradale. Se l'ente pubblico avesse dovuto risarcire
tutti i danni dovuti all'incremento del traffico e delle relative immissioni,
non sarebbe più stato in grado, in molti casi, di finanziare le opere
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necessarie (cfr. anche DTF 117 Ib 15 consid. 2b). Con la sentenza DTF
121 II 317 questa giurisprudenza è stata applicata, appunto, anche al
traffico aereo: la garanzia costituzionale della proprietà è stata
contrapposta alla necessità di non ostacolare eccessivamente le
collettività nello svolgimento dei loro compiti di interesse pubblico (consid.
5a, 5b, 6b/bb). Implicitamente, questa giurisprudenza si basa anche
sull'idea che la distribuzione di denaro al singolo proprietario terriero non
sia il mezzo adatto al miglioramento delle immissioni eccessive sulla
popolazione (MARGRIT SCHILLING, Enteignungsrechtliche Folgen des
zivilen Luftverkehrs, ZSR 125/2006 I, pag. 19; DTF 136 II 263 consid.
8.1). Le limitate risorse finanziarie dovrebbero essere utilizzate in primo
luogo per limitare le immissioni alla fonte o, dove ciò non fosse possibile,
per delle protezioni passive delle stesse. Ciò ha già portato, nella
sentenza DTF 119 Ib 348 consid. 6c, ad un nuovo orientamento della
legge sull'espropriazione. Le Commissioni di stima sono state obbligate
ad ordinare l'indennità di espropriazione – anche contro la volontà degli
espropriati – non in denaro, bensì (totalmente o parzialmente) come
prestazione in natura, nella forma di misure di isolamento acustico sugli
edifici esistenti in modo da proteggere efficacemente il benessere delle
persone che abitano gli edifici esposti al rumore (DTF 136 II 263 consid.
8.1).
4.4 I ricorrenti contestano il riferimento alla giurisprudenza citata poc'anzi
poiché ritengono che la stessa si riferisca unicamente agli aeroporti
nazionali e, di conseguenza, non sia applicabile al caso in rassegna che
riguarda un aeroporto regionale. Effettivamente le sentenze in questione
hanno per oggetto degli aeroporti nazionali – in particolare quelli di
Ginevra e Zurigo – e la sentenza DTF 136 II 263 riporta più volte il
termine aeroporti nazionali ("Landesflughäfen"). Tuttavia, nel fissare la
data determinante del 1 gennaio 1961, se da un lato il Tribunale federale
riconosce l'impossibilità per il privato cittadino di prevedere lo sviluppo del
traffico aereo e l'aumento delle immissioni ad esso connesse – che
persino le autorità non avevano saputo anticipare – dalla costruzione
degli aeroporti internazionali del paese o al momento della realizzazione
delle prime tappe d'ingrandimento di dette istallazioni, dall'altro ha
ritenuto di determinare, a partire dalla fine della seconda guerra
mondiale, un periodo entro il quale ci si poteva attendere, con ogni
verosimiglianza, che chiunque – e non soltanto gli abitanti nelle vicinanze
di un aeroporto – fosse conscio dell'importanza della crescita dell'attività
aviatoria nel paese e delle immissioni ad essa correlate (cfr. DTF 121 II
317 consid. 6b/bb).
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Secondo lo scrivente Tribunale detta giurisprudenza ha portata generale
e non va dunque ristretta unicamente agli aeroporti nazionali. La data
determinante del 1 gennaio 1961 funge da punto di riferimento a partire
dal quale chiunque doveva e poteva essere cosciente della crescita del
traffico aereo in Svizzera e delle sue conseguenze, in particolare circa
l'ampliamento delle infrastrutture e delle relative immissioni. Ciò significa
che laddove esistevano già, come nel caso in rassegna, degli aerodromi
– indipendentemente dalla loro classificazione, dalla loro portata e dal
loro sviluppo all'epoca – chiunque avrebbe dovuto aspettarsi una crescita
progressiva dell'attività aviatoria, con particolare riguardo all'infrastruttura,
all'esercizio e, di conseguenza, alle immissioni nell'ambiente circostante.
Tale interpretazione trova conforto anche nel ragionamento sviluppato dal
Tribunale federale per giungere alla fissazione della data determinante.
Come visto in precedenza (cfr. consid. 4.3) alla base della decisione di
limitare temporalmente la condizione di imprevedibilità vi sono delle
considerazioni di interesse pubblico, secondo cui se le collettività
pubbliche avessero dovuto indennizzare tutti i pregiudizi che queste
opere indispensabili comportano, esse sarebbero state impossibilitate,
nella maggior parte dei casi, ad intraprenderle.
L'aerodromo di Lugano-Agno è sorto nel 1938 e, dopo la seconda guerra
mondiale ha conosciuto uno discreto sviluppo giustificato da un interesse
pubblico non meno importante di quello degli aeroporti di Ginevra, Zurigo
e Basilea. Nel 1961 lo scalo luganese aveva raggiunto una crescita
sufficiente – seppur meno ambiziosa (anche per delle ragioni logistiche
legate al territorio) rispetto agli aeroporti nazionali – da permettere di
intuirne l'importanza strategica e le necessità di sviluppo future.
D'altronde, come già rilevato, alla luce dell'evoluzione dell'attività aviatoria
nel primo dopoguerra e della crescente importanza che essa rivestiva in
ambito di trasporto pubblico non si poteva non prevedere uno sviluppo
delle infrastrutture, in tutto il paese, laddove esse erano già presenti o
stavano sorgendo.
4.5 Ne discende che, la data del 1 gennaio 1961, quale punto
determinante per l'applicazione temporalmente limitata della condizione
dell'imprevedibilità per le pretese di espropriazione formale dei diritti di
difesa in materia di rapporti di vicinato, è applicabile alla presente
vertenza. I ricorrenti, che hanno acquistato il fondo n. (...) RFD del
Comune di G._ nel (...) non possono dunque prevalersi
dell'imprevedibilità dell'asserito danno. Mancando detto presupposto le
pretese di espropriazione formale da essi avanzate devono essere
respinte e la decisione dell'autorità inferiore confermata su questo punto.
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5.
In secondo luogo occorre chinarsi sulle pretese di espropriazione
materiale avanzate dai ricorrenti, secondo i quali, con l'approvazione del
piano delle zone di sicurezza, la particella – di loro proprietà – n. (...)
RFD del Comune di G._ avrebbe perso di fatto il suo potenziale
edificatorio.
5.1 Secondo l'art. 42 cpv. 1 della legge federale del 21 dicembre 1948
sulla navigazione aerea (LNA, RS 748.0), lex specialis per rapporto alla
LEspr, il Consiglio federale può prescrivere che in un determinato raggio
attorno ad aeroporti o impianti del servizio della sicurezza aerea oppure a
una determinata distanza dalle vie aeree possono essere eretti edifici o
altri ostacoli soltanto in quanto non compromettano la sicurezza della
navigazione aerea (zone di sicurezza). La restrizione della proprietà
fondiaria mediante un piano delle zone di sicurezza da diritto a
indennizzo se, negli effetti, equivale a un'espropriazione (art. 44 cpv. 1
LNA).
5.2 C'è espropriazione materiale quando l'uso attuale di una cosa o il suo
uso in un futuro prevedibile è impedito o limitato in maniera
particolarmente grave, di modo che il suo proprietario si trovi privato di
una facoltà essenziale derivante dal diritto di proprietà. Una limitazione
meno importante può anche costituire un'espropriazione materiale se
colpisce un solo proprietario o un numero ristretto di proprietari in modo
tale che, se non fossero indennizzati, dovrebbero sopportare un sacrificio
in favore della collettività particolarmente grave che violerebbe il principio
dell'uguaglianza di trattamento. In entrambi i casi, la possibilità di un
utilizzo migliore non è presa in considerazione, a meno che, al momento
determinante, essa appaia molto probabile nel breve termine. Con
possibile utilizzo migliore si intende generalmente la possibilità materiale
e giuridica di costruire (PIERMARCO ZEN-RUFFINEN/CHRISTINE GUY-
ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna
2001, n. 1401, pag. 584).
5.3 Giusta l'art. 44 cpv. 2 LNA, il sorgere del diritto e il calcolo
dell'indennizzo sono stabiliti dalle condizioni esistenti all'atto della
pubblicazione del piano delle zone di sicurezza nel Foglio ufficiale
cantonale. Dalla documentazione agli atti emerge che tale pubblicazione
è avvenuta in data 8 novembre 2005. Nel piano regolatore del Comune di
G._, approvato dal Consiglio di Stato il (...), la particella n. (...) –
di proprietà dei ricorrenti – era inserita nella zona industriale J1. In data
(...), il Consiglio comunale di G._ ha approvato la revisione
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parziale del suddetto piano regolatore che prevedeva, tra le altre cose,
l'inserimento della particella in oggetto in una zona di mantenimento degli
insediamenti MI. Con decisione del (...), il Consiglio di Stato ha approvato
la revisione parziale del piano regolatore, rinviando tuttavia gli atti al
Comune affinché procedesse ad una rielaborazione e ridefinizione della
destinazione pianificatoria delle aree attribuite alle due zone di
mantenimento degli insediamenti, e meglio ad una chiara e distinta
delimitazione del territorio edificabile e del territorio non edificabile al loro
interno. Nella propria risoluzione, il Consiglio di Stato ha inoltre ritenuto
che, in virtù delle ubicazioni ed utilizzazioni esistenti delle due zone di
mantenimento proposte, sia perseguibile l'edificabilità ai sensi dell'art. 15
della legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio
(LPT, RS 700). Ad oggi, il Comune di G._ non ha ancora elaborato
le varianti auspicate dal Consiglio di Stato.
5.4 L'approvazione parziale delle disposizioni di un piano regolatore ha
quale conseguenza che le parti approvate entrano in vigore; tuttavia la
vecchia regolamentazione non si applica alle parti del piano che non sono
state ammesse. Infatti, il rifiuto d'approvare certe parti di un piano
regolatore comporta il rinvio all'autorità inferiore affinché quest'ultima
modifichi il piano ai sensi dei considerandi (cfr.
AEMISEGGER/KUTTLER/MOOR/RUCH, editori, Commentaire de la Loi
fédérale sur l'aménagement du territoire, Zurigo, 2009, n. 36 ad art. 26).
Nel caso in rassegna, il Consiglio di Stato ha rinviato gli atti al Comune di
G._ al fine di rielaborare e ridefinire la destinazione pianificatoria
delle aree attribuite alle zone di mantenimento degli insediamenti (nelle
quali rientra il fondo n. [...]). Non avendo il Comune di G._ ancora
elaborato le varianti auspicate dal Consiglio di Stato, il fondo n. (...) di
proprietà dei ricorrenti risulta essere, al momento determinante, non
azzonato. Ciò significa che il fondo non è edificabile, in quanto è in attesa
di essere attribuito ad una zona determinata. Il fatto che il Consiglio di
Stato ritenga che, in virtù delle ubicazioni ed utilizzazioni esistenti delle
due zone di mantenimento proposte, sia perseguibile l'edificabilità ai
sensi dell'art. 15 LPT, non significa che i terreni ivi inclusi devono essere
considerati edificabili, bensì che il Comune ha la possibilità di decidere in
quel senso. Infatti, l'autorità di approvazione afferma pure che, qualora il
Comune intenda promuovere gli obiettivi di conversione a lungo termine
in spazi liberi o altro, che escludono comunque le attività attuali, dovrà
essere prevista una diversa destinazione che escluda l'edificabilità ai
sensi dell'art. 15 LPT.
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5.5 I piani delle zone di sicurezza – cosi come quelli delle zone di rumore
– previsti dalla legislazione federale sull'aviazione non sono, di per sé, dei
piani d'utilizzazione ai sensi dell'art. 14 e segg. LPT. Essi condizionano
comunque parzialmente il modo di utilizzazione del suolo con uno scopo
specifico. Tuttavia, contrariamente ai piani d'utilizzazione dei comuni e dei
cantoni, i piani delle zone di rumore e quelli delle zone di sicurezza non
definiscono in maniera positiva lo statuto del suolo. Essi si limitano ad
imporre dei divieti di costruzione e di trasformazione mitigati da eccezioni;
tutto ciò che non espressamente permesso dalle disposizioni speciali del
diritto federale è vietato. Pertanto, per ottenere l'autorizzazione alla
costruzione o alla trasformazione, gli edifici ammissibili a titolo
eccezionale secondo il diritto aviatorio devono essere conformi al piano di
utilizzazione comunale (piano regolatore) o cantonale e alle altre norme
del diritto cantonale sulla pianificazione del territorio; sono queste ultime
regole che definiscono l'utilizzazione effettivamente ammissibile del
suolo, tenuto conto delle esigenze del diritto federale e in particolare
quello aviatorio (DTF 121 II 345, consid. 12b; ZEN-RUFFINEN/GUY-
ECABERT, op. cit., n. 1508, pag. 632).
Le restrizioni derivanti da un piano delle zone di sicurezza costituiscono
delle misure di polizia in senso stretto e non sono, in principio, costitutive
di espropriazione materiale. Inoltre, generalmente, detti piani non
restringono le possibilità di utilizzo del quale beneficia il proprietario in
virtù del piano regolatore comunale (ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, op.
cit., n. 1513, pag. 634). Nella presente vertenza, il fondo in questione è
gravato, in virtù del piano delle zone di sicurezza, dalla limitazione
secondo cui i nuovi impianti non possono oltrepassare le superfici di
avvicinamento, decollo e transizione. Come correttamente ritenuto
dall'autorità inferiore – e sostenuto dalla giurisprudenza in materia – una
tale restrizione non è equivalente ad un'espropriazione, poiché non
provoca la perdita di una facoltà essenziale del diritto di proprietà e i
ricorrenti possono continuare ad usufruire della loro proprietà senza che
sia imposto loro un sacrificio particolare (cfr. DTF 123 II 481 consid. 6,
DTF 122 II 19, consid. 7b). Infine si rileva che i ricorrenti non hanno
nemmeno provato l'esistenza di un danno derivante dalla concreta (o
comunque altamente prevedibile) opportunità di costruire al momento
determinante (cfr. prec. consid. 5.2 in fine)
5.6 Alla luce di quanto suesposto, non sono adempiute le condizioni atte
a giustificare delle pretese per espropriazione materiale del fondo n. (...)
RFD del Comune di G._ in relazione all'approvazione del piano
delle zone di sicurezza. Di conseguenza, il ricorso che qui ci occupa
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dev'essere respinto e la decisione dell'autorità inferiore confermata anche
su questo punto.
6.
Nel contesto della presente vertenza, la questione delle spese e delle
ripetibili è regolata dagli art. 114 e segg. LEspr (sentenze del Tribunale
amministrativo federale A-8433/2007 del 3 novembre 2009 consid. 10,
A-4676/2007 dell'11 dicembre 2007 consid. 8 e A-996/2007 del 9 agosto
2007 consid. 7 con rinvii). Giusta l'art. 116 LEspr, le spese e le ripetibili
sono di regola poste a carico dell'espropriante. Se le conclusioni
dell'espropriato vengono respinte totalmente, si può procedere ad una
diversa ripartizione. In ogni caso, le spese provocate inutilmente sono
addossate a chi le ha cagionate.
Nella fattispecie, le spese processuali, fissate a franchi 1'000.- sono poste
a carico dell'espropriante. Lo scrivente Tribunale può statuire d'ufficio in
merito alle ripetibili in base alla nota d'onorario del patrocinatore, ove
esiste, nonché sugli atti e di regola senza dover procedere con una
motivazione circostanziata (artt. 10 e segg. del Regolamento sulle tasse e
sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo
federale [TS-TAF, RS 173.320.2]).
I ricorrenti hanno agito nella presente procedura facendosi assistere da
due legali iscritti nel registro degli avvocati del Cantone Ticino. In
considerazione degli atti di causa, tenuto conto dell'esito della stessa,
l'espropriante verserà ai ricorrenti l'importo di franchi 1'500.- a titolo di
ripetibili per la procedura di ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo
federale.
(dispositivo alla pagina seguente)
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