Decision ID: be788360-c3fb-5491-b2f6-7b7e91e3dc10
Year: 2018
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. G._ ist seit 20. Dezember 2011 Eigentümer der Parzellen Nrn. 0001, 0002 und
0003, Grundbuch Y._. Nach dem rechtskräftigen Zonenplan der Politischen Gemeinde
Y._ sind diese Grundstücke der Landwirtschaftszone zugewiesen, soweit sie nicht
Wald sind. Seit 1978 wurden darauf verschiedene bauliche Massnahmen mehrheitlich
ohne Baubewilligung der Gemeinde und Zustimmung des Kantons ausgeführt. Mit
Verfügungen vom 30. August 2006 und 7. November 2007 verweigerte das Amt für
Raumentwicklung und Geoinformation (AREG, ehemals: Amt für Raumentwicklung) die
Zustimmung zu zwei Baugesuchen auf den Grundstücken von G._ und forderte den
Gemeinderat Y._ auf, umgehend ein nachträgliches Baubewilligungsverfahren für die
in den letzten 20 Jahren auf den Grundstücken Nrn. 0001 f. und 0003 vorgenommenen
baulichen Massnahmen einzuleiten. Gestützt darauf verweigerte der Gemeinderat Y._
mit Entscheiden vom 25. September 2006 und 5. Februar 2008 die jeweiligen
Baubewilligungen. Gegen den Entscheid vom 5. Februar 2008 rekurrierten die
Rechtsvorgänger von G._ an das Baudepartement (Verfahren 08-1045). Dieses
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Verfahren ist offenbar nach wie vor hängig (act. 12/11, act. 12/13, Beilage 1, Beilage 2,
S. 5 f. Ziff. I/2d 10 f. Ziff. 8, Beilage 3, Ziff. II/4-6, act. 16, www.geoportal.ch).
B. Am 17. Juli 2014 forderte der Verein WWF St. Gallen, Sektion des WWF Schweiz
(fortan: WWF St. Gallen), den Gemeinderat Y._ auf, die Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustands auf den Parzellen Nrn. 0001 f. und 0003 anzuordnen. Am 21.
Juli 2014 verwies der ehemalige Bauamtschef von Y._ den WWF St. Gallen auf ein
diesbezügliches Rekursverfahren vor Baudepartement (Beilagen zu act. 12/18). Am 16.
Februar 2015 bestätigte das Baudepartement gegenüber dem WWF St. Gallen, dass
das Rekursverfahren Nr. 08-1045 betreffend illegal erstellte Bauten und Anlagen auf
den Grundstücken Nrn. 0001 f. und 0003 hängig sei. Mit Eingabe vom 18. Januar 2016
beantragte der WWF St. Gallen im Namen der Stiftung WWF Schweiz durch
Rechtsanwältin lic. iur. Regula Schmid, LL.M., beim Gemeinderat Y._, es sei
hinsichtlich der ohne Baubewilligung auf den Grundstücken Nrn. 0001 f. und 0003
erstellten Bauten und Anlagen die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu
verfügen. Am 21. März 2016 (zugestellt am 22. März 2016) teilte der Leiter des
Bauamtes Y._ der Rechtsvertreterin des WWF St. Gallen mit, dass wegen des
hängigen Rekursverfahrens ein Verfahren zur Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustands auf den fraglichen Grundstücken zurzeit nicht möglich sei (act. 12/1, S. 2 Ziff.
II/4, act. 12/1/1, Beilagen zu act. 12/10). Mit Entscheid vom 10. August 2017 trat das
Baudepartement auf eine vom WWF St. Gallen im Namen der Stiftung WWF Schweiz
am 22. April 2016 erhobene Rechtsverweigerungsbeschwerde gegen die Politische
Gemeinde Y._ nicht ein (act. 2, act. 12/1).
C. Gegen den Entscheid des Baudepartements (Vorinstanz) vom 10. August 2017
erhob der WWF St. Gallen im Namen der Stiftung WWF Schweiz (Beschwerdeführerin)
am 28. August 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht (act. 1). Am
25. September 2017 (act. 8) ergänzte er die Beschwerde mit einer Begründung und
dem Rechtsbegehren, es sei der angefochtene Entscheid unter Kosten- und
Entschädigungsfolge aufzuheben (Ziffer I/1 und 4). Es sei die Politische Gemeinde Y._
(Beschwerdegegnerin) anzuweisen, innert dreier Monate nach Rechtskraft des
Entscheids eine anfechtbare Verfügung über die Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustands auf den Grundstücken Nrn. 0001 f. und 0003 zu erlassen (Ziff. I/2).
Eventualiter sei die Angelegenheit zum Entscheid in der Sache an die Vorinstanz
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zurückzuweisen (act. 8, Ziff. I/3). Mit Vernehmlassung vom 11. Oktober 2017 schloss
die Vorinstanz auf Abweisung der Beschwerde (act. 11). Die Beschwerdegegnerin
beantragte mit Stellungnahme vom 27. Oktober 2017, es sei die Beschwerde
abzuweisen (act. 14). G._ (Beschwerdebeteiligter) verzichtete mit Eingabe seines
Rechtsvertreters vom 6. November 2017 auf eine Vernehmlassung (act. 16).
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die
Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 89 Abs. 2 lit. b
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP, in der Fassung vom
31. Januar 2017, in Vollzug seit 1. Juni 2017, nGS 2017-032). Die Beschwerdeführerin
ist als Adressatin des angefochtenen Nichteintretensentscheids ungeachtet der
Legitimation in der Sache zur Ergreifung des Rechtsmittels berechtigt (Art. 64 in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP, vgl. hierzu VerwGE B 2017/29 vom 20. Juli 2018,
berichtigt am 13. August 2018, E. 1 mit Hinweis auf BGer 1C_200/2017 vom 10. Juli
2017 E. 1, VerwGE B 2015/279 vom 28. März 2017 E. 1, www.gerichte.sg.ch, sowie M.
Bertschi, in: A. Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 3. Aufl. 2014, Vorbemerkungen zu §§ 19-28a N 58). Die
Beschwerdeeingabe vom 28. August 2017 (act. 1) erfolgte rechtzeitig und erfüllt
zusammen mit der Ergänzung vom 25. September 2017 (act. 8) formal und inhaltlich
die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48
Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist somit grundsätzlich einzutreten.
Tritt die Vorinstanz, wie hier, auf ein Rechtsmittel nicht ein, ohne mit einer
Eventualbegründung die Sache auch inhaltlich zu beurteilen, ist das Verfahren auf das
Nichteintreten zu beschränken. Ist die Beschwerde begründet, weist das
Verwaltungsgericht die Sache gemäss Art. 64 in Verbindung mit Art. 56 Abs. 2 VRP zur
weiteren Beurteilung des Falles an die Vorinstanz zurück. Andernfalls hat es mit dem
vorinstanzlichen Nichteintretensentscheid sein Bewenden (vgl. hierzu Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 1032). Folglich ist
auf die Beschwerdeantrag Ziff. I/2 nicht einzutreten.
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2. Nicht umstritten ist, dass die Mitteilung des Bauamtleiters der Beschwerdegegnerin
vom 21. März 2016 (Beilage zu act. 12/10) keine anfechtbare Verfügung, insbesondere
keine Sistierungsverfügung darstellt (vgl. hierzu Art. 24 Abs. 1 VRP und Uhlmann/Wälle-
Bär, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar
Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl. 2016, Art. 46a Rz. 6 ff.). Dagegen stand kein
ordentliches Rechtsmittel offen. Somit waren die Voraussetzungen nach Art. 88 Abs. 1
und Art. 89 Abs. 1 lit. b VRP für die Erhebung der Rechtsverweigerungsbeschwerde bei
der Vorinstanz erfüllt. Auch enthält die Beschwerdeschrift vom 22. April 2016 (act. 12/1)
einen Antrag, eine Darstellung des Sachverhalts und eine Begründung (vgl. Art. 92 VRP
in Verbindung mit Art. 48 Abs. 1 VRP). Überdies hat die Beschwerdeführerin die
Beschwerdegegnerin mit Eingabe vom 18. Januar 2016 (Beilage zu act. 12/10), wenn
auch ohne Fristansetzung und Androhung einer Rechtsverweigerungsbeschwerde,
ersucht, hinsichtlich der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands auf den
Grundstücken Nrn. 0001 f. und 0003 tätig zu werden. Damit braucht vorliegend nicht
abschliessend erörtert zu werden, ob es sich dabei überhaupt um eine
Prozessvoraussetzung handelt (vgl. hierzu Amstutz/Arnold, in: Niggli/Uebersax/
Wiprächtiger [Hrsg.], Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, Art. 100 Rz. 25, sowie
Uhlmann/Wälle-Bär, a.a.O., Art. 46a Rz. 11). Im Weiteren war die Beschwerdeführerin
berechtigt, den Erlass einer Wiederherstellungsverfügung zu verlangen (vgl. BGer
1C_312/2016 vom 3. April 2017 E. 1.1 mit Hinweisen).
Mit der Rechtsverweigerungsbeschwerde kann unter anderem geltend gemacht
werden, dass eine Behörde sich weigere, eine vorgeschriebene Amtshandlung
vorzunehmen (formelle Rechtsverweigerung im engeren Sinn) oder sie ungerechtfertigt
verzögere (vgl. Art. 88 Abs. 2 lit. a VRP). Bei der formellen Rechtsverweigerung im
engeren Sinn fällt die an sich zuständige Behörde zu Unrecht keine Entscheidung bzw.
nur eine Teilentscheidung oder unterlässt es zu Unrecht, die für die Beurteilung
notwendigen Abklärungen zu treffen. Demgegenüber ist die Behörde bei der
Rechtsverzögerung zwar gewillt, tätig zu werden bzw. eine Entscheidung zu fällen,
jedoch kommt sie ihrer Verpflichtung nicht innert angemessener Frist nach und
verschleppt damit das Verfahren (vgl. Uhlmann/Wälle-Bär, a.a.O., Art. 46a Rz. 2,
Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 1209 f., und BGer 5A_339/2016 vom 27. Januar 2017 E. 2.1
mit Hinweis auf BGE 135 I 6 E. 2.1).
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Anders als im Bundesverfahrensrecht (vgl. Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft, SR 101, BV, Art. 94 in Verbindung mit Art. 100
Abs. 7 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, Bundesgerichtsgesetz; SR
173.110, BGG, Art. 46a in Verbindung mit Art. 50 Abs. 2 des Bundesgesetzes über das
Verwaltungsverfahren, Verwaltungsverfahrensgesetz; SR 172.021, VwVG, Art. 319 lit. c
in Verbindung mit Art. 321 Abs. 4 der Schweizerischen Zivilprozessordnung,
Zivilprozessordnung; SR 272, ZPO, sowie Art. 393 Abs. 2 lit. a in Verbindung mit 396
Abs. 2 der Schweizerischen Strafprozessordnung, Strafprozessordnung; SR 312.0,
StPO) kommt der Unterscheidung zwischen Rechtsverweigerung und –verzögerung im
kantonalen Verwaltungsverfahren nach Art. 88 Abs. 2 lit. a VRP insofern besondere
Bedeutung zu, als nur im Falle einer Rechtsverzögerung jederzeit Beschwerde geführt
werden kann (vgl. Art. 90 Abs. 2 VRP). Ansonsten beträgt die Frist zur Anhebung einer
Rechtsverweigerungsbeschwerde 30 Tage seit Kenntnis des Beschwerdegrundes (Art.
90 Abs. 1 VRP). Diese Unterscheidung erscheint aber insofern als problematisch, als
jede "Rechtsverzögerung" im Grunde genommen Rechtsverweigerung "auf Zeit" ist
(vgl. N. von Werdt, in: Seiler/derselbe/Güngerich/Oberholzer [Hrsg.],
Bundesgerichtsgesetz, Art. 94 Rz. 3). Wie es sich damit – insbesondere unter dem
Gesichtspunkt des überspitzten Formalismus (vgl. BGE 135 I 6 E. 2.1 mit Hinweisen) –
verhält, kann im vorliegenden Fall indes offenbleiben, da die Beschwerde ohnehin
gutzuheissen ist.
2.1. Die Vorinstanz qualifizierte das Schreiben des Bauamtleiters der
Beschwerdegegnerin vom 21. März 2016 (Beilage zu act. 12/10) als
Rechtsverweigerung im engeren Sinn von Art. 88 Abs. 2 lit. a VRP und trat wegen
verspäteter Einreichung auf die Rechtsverweigerungsbeschwerde vom 22. April 2016
(act. 12/1) nicht ein (vgl. E. 2.3 des angefochtenen Entscheids, act. 2, S. 5 f.). Die
Beschwerdeführerin stellt sich hingegen auf den Standpunkt (act. 8, S. 5 f., Ziff. III/20),
der Leiter Bauamt habe auf das hängige Rekursverfahren verwiesen und sich dem Sinn
nach auf einen Sistierungsgrund berufen. Er habe den Anspruch der
Beschwerdeführerin auf Erlass einer Wiederherstellungsverfügung anerkannt, bringe
jedoch zum Ausdruck, dass bis zum Abschluss des hängigen Rekursverfahrens nicht
verfügt werde. Es liege der typische Fall einer Rechtsverzögerung vor, weshalb die
Vorinstanz verpflichtet gewesen wäre, auf die Beschwerde einzutreten.
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2.2. Aus dem Wortlaut des Schreibens des Bauamtleiters der Beschwerdegegnerin
vom 21. März 2016, wonach "[...] ein Verfahren zur Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustands auf den Grundstücken Nr. 0001, Nr. 0002 und Nr. 0003 zurzeit
nicht möglich" sei, lässt sich nicht ableiten, dass dieser nicht gewillt war, über die
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu verfügen resp. die für die
Beurteilung notwendigen Abklärungen zu treffen. Demzufolge kann ihm bzw. der
Beschwerdegegnerin daraus nur der Vorwurf gemacht werden, der Verpflichtung zur
Prüfung der Anordnung der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands (vgl. hierzu
Art. 158 in Verbindung mit Art. 159 Abs. 1 lit. c und d des Planungs- und Baugesetzes;
sGS 731.1, PBG) nicht innert angemessener Frist nachgekommen zu sein und das
Verfahren damit verschleppt zu haben. Zu keinem anderen Schluss führt die
unbeholfene Wortwahl der Beschwerdeführerin in ihrer Eingabe vom 22. April 2016,
wonach (auch) die auf eine Rechtsverweigerung im engeren Sinn anwendbare
Beschwerdefrist von 30 Tagen nach Art. 90 Abs. 1 VRP eingehalten sei (act. 12/1, S. 2
Ziff. II/4, S. 4 Ziff. III/13), selbst wenn diese Eingabe von einem rechtskundigen
Vorstandsmitglied mitunterzeichnet war (www._.ch). Schliesslich stellte die
Beschwerdeführerin darin klar, dass die Beschwerdegegnerin "zumindest eine
Rechtsverzögerung" begehe, soweit sie sich weigere, antragsgemäss ein Verfahren
einzuleiten (act. 12/1, S. 4 Ziff. III/13 in fine). Vor diesem Hintergrund ist davon
auszugehen, dass die Beschwerdeführerin mit Rechtsverweigerungsbeschwerde vom
22. April 2016 eine Rechtsverzögerung im Sinn von Art. 88 Abs. 2 lit. a VRP geltend
gemacht hat, weshalb diese Eingabe in Anwendung von Art. 90 Abs. 2 VRP an keine
Frist gebunden war. Die Vorinstanz ist daher auf die Rechtsverweigerungsbeschwerde
vom 22. April 2016 zu Unrecht wegen verspäteter Eingabe nicht eingetreten. In
Gutheissung der Beschwerde (im Eventualantrag) ist der angefochtene Entscheid
aufzuheben und die Sache zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Bei diesem Ergebnis kann dahingestellt bleiben, ob die
Rechtsverweigerungsbeschwerde vom 22. April 2016, falls damit eine
Rechtsverweigerung im engeren Sinne geltend gemacht worden wäre, gemäss Art. 90
Abs. 1 VRP rechtzeitig erhoben wurde (vgl. hierzu Art. 30 Abs. 1 VRP in Verbindung mit
Art. 142 ff. ZPO, Art. 30 f. VRP und Art. 2 ff. des Europäischen Übereinkommens
über die Berechnung der Fristen; SR 0.221.122.3, EuFrüb). Dasselbe gilt, soweit die
Beschwerdeführerin erst nachträglich im Beschwerdeverfahren rügt (act. 8, S. 6 Ziff. III/
bis
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21), die ehemalige (bis Juli 2018, www.sg.ch) Leiterin der Rechtsabteilung der
Vorinstanz hätte im vorinstanzlichen Verfahren in den Ausstand treten müssen (vgl.
hierzu Art. 7 lit. b f. VRP und VerwGE B 2017/93 vom 28. März 2018 E. 3.2 mit
Hinweisen, www.gerichte.sg.ch). Im Übrigen hätte es der Vorinstanz unabhängig vom
Ausgang dieses Verfahrens und angesichts des hängigen Rekursverfahrens Nr.
08-1045 gut angestanden, die Eingabe der Beschwerdeführerin vom 22. April 2016
(act. 12/1) zumindest als aufsichtsrechtliche Anzeige (Art. 162 des Gemeindegesetzes;
sGS 151.1, GG, vgl. hierzu VerwGE B 2013/116 vom 14. Mai 2014 E. 2.7.2 mit
Hinweisen, www.gerichte.sg.ch) entgegenzunehmen.
3. Die Beschwerdeführerin hat vollständig obsiegt (vgl. hierzu VerwGE B 2017/76 vom
16. August 2018 E. 5, www.gerichte.sg.ch), weshalb die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens vollumfänglich zulasten der Beschwerdegegnerin gehen (Art. 92
in Verbindung mit Art. 95 Abs. 1 VRP). Der Beschwerdebeteiligte kann sich zwar als
"Verursacher des Verfahrens" durch den Verzicht auf eine Antragsstellung
grundsätzlich nicht vom Kostenrisiko befreien. Im vorliegenden Beschwerdeverfahren
geht es jedoch nicht um die Bewilligung als solche, sondern um rein prozessrechtliche
Fragen. Dem Beschwerdebeteiligten, welcher auf eigene Rechtsbegehren verzichtete
(act. 16), sind deswegen keine Kosten aufzuerlegen (vgl. R. Hirt, Die Regelung der
Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegesetz, Lachen/St. Gallen 2004,
S. 81 f.). Für das Beschwerdeverfahren ist eine Entscheidgebühr von CHF 1'500
angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung; sGS 941.12, GKV). Auf die
Erhebung ist zu verzichten (Art. 92 in Verbindung mit Art. 95 Abs. 3 VRP). Der
Beschwerdeführerin ist der geleistete Kostenvorschuss von CHF 1'500
zurückzuerstatten.
Die Beschwerdeführerin war nicht berufsmässig vertreten, weshalb ihr grundsätzlich –
mangels besonderen Aufwands – kein Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 92 in
Verbindung mit Art. 98 Abs. 1 und 2 und Art. 98 VRP) zusteht (vgl. Art. 92 in
Verbindung mit Art. 98 VRP und Art. 95 Abs. 3 lit. c ZPO). Eine
Umtriebsentschädigung erfolgt nur ausnahmsweise, insbesondere wenn es sich um
eine komplizierte Sache mit hohem Streitwert handelt, wenn der getätigte Aufwand
erheblich und nachgewiesen ist und zwischen dem betriebenen Aufwand und dem
Ergebnis der Interessenwahrung ein vernünftiges Verhältnis besteht (vgl. VerwGE B
bis
ter
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2017/71 vom 29. Juni 2017 E. 2 mit Hinweis auf VerwGE B 2013/178 vom 12.
Februar 2014 E. 4.4, www.gerichte.sg.ch, und Urwyler/Grütter, in: brunner/Gasser/
Schwander [Hrsg.], Schweizerische Zivilprozessordnung, 2. Aufl. 2016, Art. 95 Rz. 25).
Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt (anders: act. 8, S. 6 Ziff. III/23).
Trotz ihres Obsiegens kann der Beschwerdeführerin demgemäss keine ausseramtliche
Entschädigung zugesprochen werden.