Decision ID: 7df277aa-7c69-5021-b36e-25f6846df9ef
Year: 1997
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

ritenuto
in fatto
a.
Il PR del comune di _ è stato approvato dal Consiglio di Stato il 19.9.1983. La sua revisione generale fu adottata dal Consiglio comunale nelle sedute del 18, 20 e 25 aprile 1994. Alla pubblicazione, annunciata nel Foglio Ufficiale n. 47 del 14 giugno 1994 e sui quotidiani del Cantone, seguì
l’esposizione dal 27 giugno al 26 luglio presso la cancelleria comunale.
Nel termine di pubblicazione sono stati presentati 32 ricorsi, tra cui quello del qui insorgente.
Il 3 ottobre 1995 il Consiglio di Stato si è pronunciato sulle impugnative, respingendo quella di _ e, con qualche modifica d’ufficio e rinvio su determinati punti al comune, ha approvato la revisione del PR.
b. _
contesta in questa sede la decisione governativa per i seguenti motivi:
A. In ordine
Violazione del diritto di essere sentito
a) pubblicazione del piano durante le ferie;
b) rifiuto di trasmettere al patrocinatore, a _, fotocopia degli atti pianificatori richiesti;
c) mancata pronuncia del Consiglio di Stato su talune censure.
B. Nel merito
Contestazione dell’ampliamento della zona di abitazione estensiva sulle part. _e _per motivi di natura forestale, geologica, di protezione del paesaggio.
Le domande ricorsuali, ricalcanti essenzialmente quelle presentate nella precedente istanza, sono le seguenti:
1. Annullamento della risoluzione impugnata, in particolare i dispositivi 1 e 2.
2. Sospensione della procedura di adozione del PR fino all’accertamento boschivo concernente le part. _, _, _, _, _.
3. Ordine al municipio di ripetere la procedura di pubblicazione del PR durante un periodo fuori dalle ferie giudiziarie;
4. Ordine al municipio di inviare al patrocinatore copia completa dei fascicoli Pr-Br n. 6, 7 e 8.
5. Annullamento dell’estensione della zona edificabile sulle part. _e _.
6. Integrazione delle part. _, _e _nell’area di potenziale pericolo.
7. Stralcio dell’art. 20 cpv. 2 (recte art. 6 cpv. 2) NAPR.
8. Protesta di spese e ripetibili.
c.
Con osservazioni del 20 dicembre 1995 il Comune respinge le censure ricorsuali proponendo il rigetto dell’impugnativa.
d.
Nella risoluzione del 17 aprile 1996 il Consiglio di Stato fa presente che per quanto riguarda la part. _il limite dell’area boschiva è stato accertato con decisione del 16 marzo 1994, cresciuta in giudicato. E’ invece pendente presso il TF il ricorso di diritto amministrativo del qui insorgente, del WWF e della Stiftung für Landschaftsschutz contro l’accertamento formale della natura boschiva della part. _ (risoluzione governativa 25 maggio 1994). Alla luce di questa circostanza il Consiglio di Stato ammette di aver erroneamente sancito, con la decisione del 3 ottobre 1995, l’ampliamento della zona edificabile prima che la procedura di accertamento forestale fosse conclusa. Annulla di conseguenza l’inserimento in zona edificabile della part. _. Avverte che quando il TF si sarà pronunciato sulla natura del fondo il Municipio potrà riproporne l’inserimento in zona edificabile, attraverso una variante di poco conto. Dà invece ordine al comune di immediatamente pubblicare il nuovo limite della zona edificabile (part. _) con facoltà di ricorso al TPT.
Il Consiglio di Stato chiede quindi nella sua risposta del 2 maggio 1996 che, in quanto contesti la procedura di adozione del PR e l’estensione della zona edificabile alle part. _e _, il ricorso sia dichiarato privo di oggetto, respinto sugli altri punti.
e.
Nell’udienza del 30 agosto 1996 si stabilì di trasmettere al ricorrente la perizia geologica servita da base al piano del paesaggio, in cui la part. _non figurava tra le aree soggette a pericolo.
Nel termine del 30 ottobre fissatogli all’udienza, il ricorrente ha presentato le sue osservazioni articolate in due punti. Il primo verte sul problema geologico - e conclude con la proposta di mantenere i part. _, _, _, _nella zona di potenziale pericolo e, in via subordinata, di ordinare una perizia geomorfologica e idrologica del comprensorio oltre a richiedere all’Ufficio delle strade cantonali un preavviso sulla pericolosità della zona per la sottostante strada cantonale -; il secondo ha per oggetto la procedura forestale e chiede che si accerti d’ufficio la nullità delle risoluzioni 16 marzo 1994 e 17 aprile 1996 con le quali il Consiglio di Stato si è determinato sulla natura boschiva del part. _senza previamente sentire il signor _.
E’ chiesta l’edizione degli atti della pubblicazione del piano dei boschi 1 : 2000 e della procedura di opposizione, atti che sono trasmessi in fotocopia all’avv. _ il 21 novembre 1996.
f.
Intanto nella seduta del 12 novembre 1996 la I. Corte di diritto pubblico del Tribunale federale si è pronunciata sui ricorsi di diritto amministrativo presentati dal W_, dalla _, _, e da _, contro la risoluzione 6 giugno 1994 del Consiglio di Stato nella causa opponente i ricorrenti a _, _, in merito all’accertamento formale della natura della particella n. _.
La sentenza, del 14 novembre 1996, respinge i ricorsi.
g.
Con scritto del 5 dicembre 1996 il tribunale ha comunicato al ricorrente la chiusura dell’istruttoria ed ha fissato alle parti un termine fino al 30 gennaio 1997 per presentare eventuali conclusioni.
h.
Il ricorrente vi ha provveduto con allegato del 30 gennaio 1997 confermando il ricorso 6 novembre 1995 e le osservazioni 30 ottobre 1996.
Rileva anzitutto che le motivazioni della sentenza del TF non sono state comunicate alle parti; rimane dunque ancora aperta la possibilità di chiedere la revisione e pertanto la natura non boschiva della part. _ non può essere ritenuta definitivamente accertata.
Rammenta ch’egli si oppone all’ampliamento della zona di abitazione estensiva sulle particelle _e _indipendentemente dal problema della loro natura boschiva. Afferma che nel PR ’83 la zona edificabile non si estendeva sulla part. _ed era più limitata sulla part. _. Ora non vi è a suo giudizio nessuna ragione obiettiva che giustifichi questo ampliamento, che anzi disattende i principi fondamentali della LPT e della LPN. Sarebbe segnatamente violato l’art. 18
1bis
LPN. Il ricorrente sostiene infatti che sulle particelle in discussione si trovino diverse specie animali e vegetali protette oltre ad altre specie di animali e di piante rare tipiche di un biotopo. Ne conclude che queste zone debbano essere considerate quali biotopo e conseguentemente salvaguardate.
Degli argomenti delle parti diremo più compiutamente, occorrendo, nei seguenti considerandi.
considerato

in diritto
A. In ordine
1.
La competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto, la legittimazione attiva del ricorrente, già insorto in prima sede, per gli stessi motivi, giusta l’art. 35 cpv. 2 LALPT, è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2. Autonomia comunale, potere cognitivo
Per consolidata giurisprudenza e concorde dottrina il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (art. 24 LALPT; Rep. 1989, pag. 424, consid. 2b). L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT
: Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti.
Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DFT 116 Ia 226 seg. consid. 2a).
Di norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune
nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale: "
nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR
se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (
DTF 111 Ia 70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili alternative o, secondo la formulazione usata dal TF nella sentenza _._._1P.82/1995 in re Comune di _ “
quando la nuova regolamentazione può essere determinata di primo acchito e quando la modifica tende a colmare una lacuna evidente o a emendare carenze o errori pianificatori manifesti.”
(Cfr. sul tema Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).
Il TPT, dal canto suo, non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR; cfr. DTF 23.6.1995 1P.135/1995 in re Fond. University of philosophy conc. PR Breganzona).
Il ricorso al TPT è solo proponibile contro la violazione del diritto (in particolare contro l’errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l’apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l’eccesso o l’abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALP).
3. Violazione del diritto di essere sentito
L’ art. 4 Cost conferisce agli amministrati il diritto di essere sentiti prima che l'autorità assuma una decisione propria a ledere la loro posizione giuridica. L'estensione di questo diritto, la cui violazione costituisce diniego di giustizia, è definita in primo luogo dal diritto procedurale cantonale e, sussidiariamente, se le garanzie offerte da quest'ultimo sono insufficienti, dai principi procedurali che la giurisprudenza ha dedotto dal disposto costituzionale (DTF 119 Ia 149 consid. b).
In concreto la LPAmm non prevede più ampi diritti di quelli garantiti dall’art. 4 Cost.
Il diritto di essere sentiti abbraccia la facoltà dell'interessato di esporre le sue ragioni, di fornire prove su fatti rilevanti, di aver libero accesso agli atti, di partecipare all'amministrazione delle prove, di prenderne conoscenza e di determinarsi al riguardo. Il diritto di essere sentito è nello stesso tempo un'istituzione finalizzata all'istruzione della causa e una facoltà concessa alla parte di partecipare alla formazione di decisioni che potrebbero influire sulla sua situazione giuridica (DTF 115 Ia 96).
Il diritto di essere sentito è di natura formale. La sua violazione comporta l'annullamento della disposizione impugnata, a prescindere da quali possano essere le prospettive di esito dell'impugnativa (DTF 111 Ia 166).
La giurisprudenza ammette tuttavia che il vizio possa essere sanato a condizione che:
a) l’istanza superiore possa pronunciarsi sulle questioni litigiose con lo stesso potere cognitivo di quella inferiore;
b) l’istanza superiore eserciti effettivamente tale potere;
c) il diritto di essere sentito violato nell’istanza precedente sia ristabilito in quella superiore; si deve cioè porre rimedio in questa sede alle carenze che hanno portato nella precedente alla violazione del diritto di essere sentito (cfr. DTF 118 Ib 120 segg. consid. 4)
Esaminiamo alla luce di questi principi le censure ricorsuali vertenti sul diritto di essere sentito
3.1 Pubblicazione del piano durante le ferie estive e, in parte, giudiziarie
Scopo della pubblicazione del PR, prevista dall’art. 34 cpv. 2 LALPT, è di portare alla generale conoscenza della popolazione i provvedimenti pianificatori adottati dal legislativo comunale e più in particolare di consentire ad ogni cittadino attivo del comune e ad ogni altra persona che dimostri un interesse degno di protezione (art. 35 cpv. 2 LALPT) di consultare gli atti del PR al fine di eventualmente impugnarlo.
Alla pubblicazione fa seguito un termine (di 15 giorni) per eventualmente interporre ricorso.
Dei periodi dedicati abitualmente alle ferie, con quindi possibile assenza sia dei possibili ricorrenti sia dei loro patrocinatori, tiene conto l’art. 13 LPamm disponendo che nelle procedure
ricorsuali
i termini fissati dalla legge o fissati dal giudice non decorrono sette giorni prima e sette giorni dopo Pasqua e Natale nonché dal 15 luglio al 15 agosto. Fanno eccezione le procedure provvisionali che per la loro natura non soffrono dilazioni.
Se dunque, come in concreto, la pubblicazione viene a scadere durante le ferie giudiziarie il termine per ricorrere prende a decorrere solo dopo la loro scadenza.
Percontro i termini di esposizione del PR non cessano di decorrere se cadono in periodo di ferie, giacché non vi è (ancora) a quello stadio procedura ricorsuale.
Sebbene ciò possa effettivamente limitare la possibilità di consultazione degli atti e quindi rendere meno agevole la preparazione del ricorso, non vi si può ravvisare un inaccettabile ostacolo al diritto di ricorrere.
La domanda di rifare la procedura di pubblicazione risulta chiaramente pretestuosa e non trova alcun supporto nel vigente ordinamento giuridico e va dunque respinta.
3.2 Mancata presa di posizione del Consiglio di Stato sulla contestazione della pubblicazione durante le ferie
A dir vero il Consiglio di Stato ha, almeno implicitamente, preso posizione in merito (cfr. punto ab, pag. 43 della contestata risoluzione), rilevando che nei termini di pubblicazione, annunciata 10 giorni prima agli albi comunali, nel FU e nei quotidiani del Cantone, il ricorrente avrebbe potuto visionare tutta la documentazione richiesta con lettera del 3 agosto (a pubblicazione conclusa). Con ciò il Consiglio di Stato ha chiaramente fatto intendere di non attribuire alcun peso all’argomento ricorsuale che nella pubblicazione del PR durante le ferie ravvisa una violazione del diritto di essere sentito del ricorrente per la possibile assenza in quel periodo del suo avvocato.
Il tema, di natura giuridica, è stato ampiamente ripreso dal ricorrente nella presente procedura dove ha trovato risposta.
Quand’anche si volesse ammettere una violazione del diritto di essere sentito, il vizio è sanato in questa sede.
La domanda volta a ottenere la ripubblicazione del PR è respinta.
3.3
M
ancata trasmissione al patrocinatore, a _, di fotocopia degli atti pianificatori richiesti
Notoriamente il diritto di consultare gli atti rientra nel diritto di essere sentito.
La giurisprudenza vi include il diritto di effettuare, a pagamento, fotocopie degli atti nei locali dell’amministrazione, purché ciò non ne intralci oltremisura l’attività (DTF 117 Ia 429 consid. 28b).
Il quesito se il diritto si estenda alla spedizione degli atti al domicilio professionale fuori cantone dell’avvocato non ha trovato definitiva risposta nella giurisprudenza federale. In RDAT 1987 n. 18 il diritto della parte (non del suo avvocato, in quel caso) di farsi rimettere gli atti onde consultarli con più agio a casa è stato negato dal TF: da un lato occorre evitare di “esporre sistematicamente le autorità ad oneri finanziari e di lavoro supplementari”; dall’altro gli atti potevano essere fotocopiati con poca spese sul posto).
In DTF 122 I 109 il TF lascia aperta la questione: in quella fattispecie bastava a dirimere la vertenza il richiamo ai principi della parità di trattamento, della libertà di commercio e d’industria (art. 31 Cost) in unione con l’art. 5 Disp. trans. Cost (e ora della Legge sul mercato interno, a quel momento non ancora entrata in vigore), violati dal rifiuto di trasmettere gli atti allo studio fuori cantone dell’avvocato benché la prassi cantonale usasse questo favore agli avvocati residenti.
Nel Ticino non risulta che si sia instaurata una simile pratica. A Brissago, in particolare, la trasmissione degli atti fuori sede è sistematicamente negata.
Un avvocato, di Chiasso piuttosto che di Airolo, deve necessariamente recarsi in comune per consultarvi gli atti, prendere note e tirare un numero ragionevole di fotocopie. Gli atti non vengono trasmessi né al domicilio dell’avvocato né presso un’autorità. Si noti en passant che neppure i municipali hanno il diritto di portarsi a casa gli incarti o la loro fotocopia. E’ questa la ferrea legge imperante in quel comune.
Il mancato invio all’avv. _, a _, delle fotocopie dei documenti richiesti non ha quindi alcun carattere discriminatorio.
D’altro canto se la prassi incriminata può apparire alquanto restrittiva, arroccata su posizioni difensive poco in sintonia con i postulati di una moderna gestione dell’informazione (nell’epoca dell’internet fa specie che un avvocato debba spostarsi da _ a _ per prendere conoscenza di documenti in formato A4 costituenti atti basilari del PR), non per questo si può affermare che il diritto di accedere agli atti ne sia inaccettabilmente ostacolato, con conseguente violazione del diritto di essere sentito.
Per auspicabile che sia, non riteniamo che allo stato attuale delle cose si possa pretendere dal comune che adotti una pratica più larga di quella oggi usata indiscriminatamente nei confronti di tutti (clienti e avvocati, ticinesi e non) e che si organizzi per inviare fotocopia dei documenti del PR al domicilio professionale di tutti gli avvocati che ne facciano richiesta. La soluzione attuale ha il pregio della chiarezza e della semplicità, evita favoritismi e rientra ragionevolmente nelle possibilità della maggior parte dei comuni.
In concreto, nella mancata trasmissione all’avv. _, al suo studio ginevrino, della fotocopia dei documenti richiesti (e ciò, si noti, nel brevissimo intervallo tra la domanda del 3 e il ricorso dell’8 agosto) non si possano rintracciare gli estremi della violazione del diritto di essere sentito del ricorrente.
Non senza aggiungere, a titolo puramente abbondanziale, che la compiutezza del ricorso e l’ampia articolazione degli argomenti svolti nei diversi allegati, in particolare dopo aver ricevuto dal tribunale tutta la documentazione richiestagli, non lascia seri dubbi sulla possibilità del ricorrente di difendere in piena conoscenza di causa i suoi interessi.
La censura va respinta e così la relativa domanda.
3.4 Mancata pronuncia del Consiglio di Stato sulla contestazione dell’ampliamento della “zona di abitazione estensiva” sulle part. _e _per motivi che toccano la LPT (art. 1) e la LPN (art. 1, lett. a e b).
Premettiamo che per quanto attiene alla part. _la contestazione è divenuta senza oggetto, il Consiglio di Stato avendo modificato su quel punto la risoluzione impugnata.
Per il resto si noti che al punto 4.5 della querelata decisione il Consiglio di Stato giudica il Piano delle zone “coerente con le potenzialità e i vincoli che un comprensorio particolarmente attrattivo e sensibile come quello di _ (richiede) da una parte e con l’obiettivo di gestione del territorio che l’autorità locale si è posta dall’altra. Da un punto di vista quantitativo si prende atto che i limiti della zona edificabile del PR attualmente in vigore non sono sostanzialmente modificati.”
Il Consiglio di Stato approva l’assetto del comparto che ne occupa, con l’unica eccezione della minuscola area già edificata, in mezzo al bosco, ai piedi delle part. _ e _, che il PR pone in zona di mantenimento. Il Consiglio di Stato non approva in linea generale queste zone, come espone alla lett. b) del citato punto 4.5. della risoluzione e, pronunciandosi sul ricorso di _, rinvia il piano al comune perché ridefinisca la sorte pianificatoria della relativa area, non opponendosi a priori alla sua attribuzione alla zona edificabile.
Quanto al limite del bosco il Consiglio di Stato osserva che a confine con la zona edificabile esso è solo indicativo e provvisorio e dovrà essere sostituito dall’accertamento formale che il Comune ha avuto ordine di eseguire entro due anni in ossequio all’art. 10 cpv. 2 LFo.
Risulta da quanto precede che almeno implicitamente il governo ha dato risposta alla censura ricorsuale.
Va però segnalato che nella motivazione della decisione sul ricorso _ il Consiglio di Stato ha erroneamente affermato che i fondi _6, _non sono indicati a PR in zona di costruzione estensiva bensì in quella di mantenimento. Ora abbiamo visto che ciò corrisponde solo per la parte bassa della part . _e in nessun modo per la _.
Ciò non ha evidentemente tratto in inganno il ricorrente, che ha ricorso contro l’area edificabile in discorso, ma non può essere disatteso che la contraddizione tra l’approvazione del comparto, in cui la parte superiore del mapp. _figura in zona edificabile (come tutta la collina, peraltro, nella zona lasciata libera dal bosco: cfr. allegato 16) e l’assunto che il fondo non sia indicato in zona edificabile non risponde ai parametri minimi di una motivazione che rispetti il diritto di essere sentito (DTF 119 Ib 264 consid. 4d).
Va tuttavia considerato che i temi in contestazione, sui quali il ricorrente ha potuto ampiamente esprimersi in questa sede, sono essenzialmente di natura giuridica (oltre che di esatto accertamento dei fatti) e possono quindi essere decisi dal TPT con piena cognizione, motivo per cui la violazione del diritto di essere sentito è sanata in questa sede.
B. Nel merito
4. Contestazioni di natura forestale
4.1 Violazione art. 10 cpv. 2 LFo
Con riferimento all’art. 10 cpv. 2 LFo il ricorrente afferma che non si possa approvare il PR prima di accertare la zona boschiva. “L’accertamento boschivo deve precedere inevitabilmente la procedura di adozione del Piano Regolatore.” Cita a sostegno di tale tesi W. Schärer e C. Fisch) in Bollettino PT 1/93, laddove essi affermano che il PR può essere approvato solo dopo la crescita in giudicato dell’accertamento del bosco. “
Se le opposizioni contro l’accertamento del carattere forestale non vengono ritirate e se la decisione o le decisioni di accertamento vengono impugnate si deve sospendere la procedura del piano di utilizzazione per i settori contestati. Solo dopo la decisione di ultima istanza (Tribunale federale) si può decidere anche in merito alla parte controversa del piano di utilizzazione
.”
Esaminiamo dapprima cosa dice in proposito la LFo.
L’art. 10 LFo prescrive al capoverso 2:
Al momento dell’emanazione e della revisione dei piani di utilizzazione ai sensi della legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio, deve essere ordinato un accertamento del carattere forestale laddove le zone edificabili confinano o confineranno in futuro con la foresta.
L’art. 13 LFo, dal titolo “Delimitazione tra foreste e zone edificabili”, prescrive a sua volta, al capoverso 1:
In base ad accertamenti del carattere forestale cresciuti in giudicato secondo l’art. 10 della presente legge, i margini della foresta sono iscritti nelle zone edificabili giusta la legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio.
Risulta chiaramente da questi disposti che in caso di revisione del PR si deve accertare il carattere forestale delle aree boschive a contatto della prevista zona edificabile. Cresciuto in giudicato l’accertamento, il margine del bosco che ne risulta dev’essere iscritto nelle zone edificabili del PR.
Non può far dubbio che questo duplice obbligo dev’essere assolto nell’ambito dell’adozione del PR o di una sua revisione.
La delimitazione del margine del bosco per rapporto alla confinante zona edificabile ha per funzione di disinnescare il processo dinamico del bosco per rapporto a quella zona e con ciò la possibile conflittualità tra essa e il bosco. Lo scopo è patente: evitare che una zona di PR di fondamentale importanza come la zona edificabile venga modificata nella sua estensione e utilizzazione (distanza delle costruzioni) da un elemento per sua natura in continua evoluzione qual’è il bosco. La sicurezza del diritto è prevalsa nella ponderazione del legislatore su considerazioni meramente forestali.
Il problema è pianificatorio ed è dunque nell’ambito della pianificazione che va risolto. Ed è pacifico che un tale risultato non può essere adeguatamente conseguito attraverso un mosaico di accertamenti puntuali, relativi a singole particelle. Ci vuole quella visione globale che solo la pianificazione può dare.
Questo il regime introdotto dalla legge.
Se ne deve dedurre che se e fintanto che la revisione del PR non ha effettuato l’accertamento dell’art. 10 cpv. 2 LFo il piano non può essere approvato dal Consiglio di Stato?
La legge non fornisce esplicita risposta al quesito.
L’art. 56 LFo statuisce che “le procedure in sospeso all’atto dell’entrata in vigore della presente legge sono rette dalla medesima. L’autorità competente secondo la vecchia legislazione regola le procedure pendenti.”
Con ogni evidenza la disposizione si applica alle procedure di
accertamento forestale
già iniziate alla sua entrata in vigore, non a quelle che dovrebbero (o avrebbero dovuto) esserlo, ma ancora non sono state avviate, nell’ambito della pianificazione. La procedura di adozione del PR o di una sua revisione non è toccata dal disposto e d’altra parte la legge non ha istituito un regime transitorio in materia.
Tornano dunque applicabili i principi generali del diritto intertemporale secondo cui, in assenza di disposizioni diverse, la legge prende efficacia a partire dalla sua pubblicazione.
Va però considerato che il PR (e così la sua revisione) è una fattispecie che si sviluppa attraverso più fasi, seguendo un iter generalmente lungo e laborioso, per sfociare nell’adozione da parte del legislativo comunale e quindi - e solo allora l’iter è concluso - nell’approvazione, liquidati i ricorsi, da parte del Consiglio di Stato.
Fino a quale stadio si può pretendere che l’accertamento dell’art. 10 cpv. 2 LFo venga fatto previamente all’approvazione del PR? Se il PR è già in fase avanzata all’entrata in vigore della LFo è ancora lecito esigere che prima di portarlo a termine (adottarlo e poi approvarlo) si accerti globalmente il margine del bosco confinante con la zona edificabile per poi iscrivere questo margine nel PR? E’ evidente che quest’obbligo potrebbe sensibilmente rallentare la messa in sintonia della pianificazione locale con le esigenze, principi, obiettivi della LPT e in molti casi della LPAmb e della LPN.
Nel caso concreto, ricordiamo che in funzione della revisione del PR il Comune di _ aveva fatto allestire un piano indicativo dei boschi già nel 1991. Il progetto di revisione del PR era stato trasmesso al Dipartimento del territorio per l’esame preliminare il 18 novembre 1991. Le osservazioni dipartimentali sono del 23.2.1993, l’adozione dell’aprile 1994, l’approvazione del 3 ottobre 1995. Come si vede è stato un iter molto lungo.
La soluzione adottata dal Consiglio di Stato approvando il PR malgrado la mancanza dell’accertamento formale del carattere forestale e l’iscrizione del margine del bosco, ma fissando al comune un termine di due anni per compiere questi adempimenti, merita a nostro giudizio adesione.
Instaura giudiziosamente, visto le circostanze del caso, una procedura in due tempi: nel primo si approva il PR nel suo insieme, con il limite indicativo del bosco precedentemente accertato, nel secondo si esegue e approva l’accertamento generale. V’è una connessione sufficientemente stretta tra le due parti e l’intervallo è sufficientemente contenuto perché si possa affermare che l’accertamento intervenga ancora nell’ambito della revisione del PR: atto integrativo e non episodio pianificatorio a sé stante. Formalmente distinto, in quanto richiedente una nuova procedura approvativa, forma materialmente un tutt’uno con la revisione, rientra funzionalmente nella sua sfera.
La domanda ricorsuale chiedente la sospensione dell’approvazione del PR relativamente alle particelle in contestazione è respinta.
4.2 Particella _
Il ricorrente sostiene che nel PR ‘83 la part. _era interamente indicata come bosco. Non è esatto. Già nel precedente PR parte del mappale figurava in zona edificabile (R2). Si trattava, semplificando, di uno stretto triangolo ricavato nella parte superiore relativamente piana del fondo, confinante ad est con la part. _e a nord con la sovrastante part. _. Ad ovest di questa porzione di zona edificabile è demarcata nella zona forestale un’area di forma essa pure più o meno triangolare di “bosco da togliere”.
Il rimanente fondo è tutto boschivo, tranne una minuscola area ai piedi del ripido pendio, poco sopra la cantonale, dove sorge una piccola costruzione. Minuscola area che nel nuovo PR è stata indicata come zona di mantenimento degli insediamenti e non è stata come tale approvata dal Consiglio di Stato. Ma ciò è senza rilievo nella presente vertenza.
Nel nuovo PR ritroviamo nella parte alta del mapp. _una zona edificabile corrispondente a quella dell’83 alla quale si è aggregata l’area del “bosco da togliere”.
Il ricorrente sostiene, fondandosi sulla perizia 2.10.95 commissionata all’arch. _ e su quella dell’ing. _, ordinata dal Tribunale di Appello nella causa civile opponente _ al proprietario della part. _, che tutto il fondo è bosco e che pertanto la decisione che approva la sua attribuzione parziale a zona edificabile dev’essere annullata già per questo motivo.
Non occorre esaminare in dettaglio il ben fondato di questa tesi e anzitutto dell’interpretazione delle suddette perizie fatta dal ricorrente.
Va tenuto presente il lungo iter procedurale degli accertamenti forestali riguardanti il part. _con i relativi ricorsi. Ne traccia la storia il Consiglio di Stato nella decisione del 17 aprile 1996 (revoca dell’approvazione della revisione del PR quo alla part. _). Non intendiamo ripercorrerne le tappe. Ricordiamo solo che il 25 maggio 1994 il Consiglio di Stato con risoluzione n. _ha rinnovato la decisione di accertamento del 14 giugno 1989 dichiarante parzialmente boschivo il mapp, _.
_ interpose ricorso di diritto amministrativo al TF contro questa risoluzione. Così fecero il _ e la _.
Il Tribunale federale ha respinto con sentenza del 14 novembre 1996 i ricorsi.
La pretesa del ricorrente che la decisione accertante formalmente la natura del mappale _non sia da considerare definitiva, posto che quando gli sarà comunicata la motivazione egli potrebbe ancora chiedere la revisione della sentenza, è priva di ogni consistenza ed è ora peraltro superata.
In precedenza, con la surriferita risoluzione del 17 aprile 1996 il Consiglio di Stato ha ammesso la fondatezza dell’argomento ricorsuale contestante la legittimità dell’attribuzione alla zona edificabile di parte di un terreno (mapp. _) l’accertamento della cui natura boschiva era ancora sub judice. Ha quindi revocato, come testé ricordato, la sua approvazione: Visto quanto detto, conclude l’esecutivo cantonale, “è quindi chiaro che la prima decisione del C.d.S. (no. 5447 del 3 ottobre 1995) è scorretta, poiché la procedura di accertamento forestale non è ancora conclusa. Per questo motivo per il mappale no. _del Comune di _ viene modificata la precedente decisione di approvazione del 3 ottobre 1995. In pratica questo mappale non è edificabile ai sensi dell’art. 29 NAPR. Quando il TF avrà stabilito la vertenza sul carattere boschivo della parcella sarà, se del caso, compito del Municipio di _ provvedere a riproporre l’ampliamento della zona edificabile su questo mappale tramite una variante di poco conto (visto che la procedura ordinaria è già stata effettuata nell’ambito della pubblicazione della revisione del PR).”
Questa risoluzione non è stata impugnata ed è quindi cresciuta in giudicato.
Abbiamo dunque la situazione seguente:
a) è accertato formalmente che la particella no. _non è totalmente di natura boschiva. Residua una porzione nella parte superiore del terreno che non è considerata bosco. Si tratta di un accertamento singolo giusta l’art. 10 cpv. 1 LFo insuscettibile di fissare una volta per tutte il perimetro del bosco per rapporto alla zona edificabile (annullamento del carattere dinamico del bosco). Tale effetto può solo avere l’accertamento globale da effettuarsi a norma dell’art. 10 cpv. 2 LFo, nell’ambito di una revisione (generale o parziale) del PR e non a livello di singole parcelle.
b) giusta la risoluzione governativa del 17.4.96 l’area non definita boschiva del part. _dev’essere attribuita ad una zona di PR. Il Comune deve quindi approntare una variante. L’assegnazione alla zona edificabile è caduta. In questo il ricorrente ha trovato, almeno provvisoriamente, udienza.
Il comune terrà presente, se opterà di nuovo per la zona edificabile, che il perimetro del bosco per rapporto ad essa dovrà nuovamente essere determinato nell’ambito dell’accertamento globale, in sede pianificatoria, di cui sopra (art. 10 cpv. 2 LFo). Quello confermato dal TF non esclude il carattere dinamico del bosco.
4.3 Particella no. _
Va qui ricordato che nell’ambito dello studio di revisione generale del PR e al fine di “
dare la possibilità ai diversi proprietari di verificare l’andamento del bosco sui loro sedimi
”, il Municipio di _ ha esposto dal 18.2 al 15.3.1991 un piano indicativo dei boschi in scala 1:2000 relativo all’area boschiva adiacente a quella edificabile, con pubblicazione sul Foglio Ufficiale e facoltà di sporgere “reclamo” all’Ufficio forestale 8
o
Circondario, per il tramite del Municipio, entro il termine di scadenza del periodo di esposizione.
_ ha fatto “opposizione” il 12.3.1991 contestando l’esclusione del bosco da una parte del mapp. _e chiedendo l’accertamento boschivo completo per i mapp. _, _, _ e _dal 1966 al 1991, da affidarsi ad un esperto fuori cantone la cui verifica si basi sulla documentazione stereo-fotogrammetrica per il periodo dal 1966 al 1991 e su rilievi effettuati sul posto.
Con scritto 11.4.1991 l’Ufficio forestale di circondario ha convocato per il sopralluogo del 2 maggio 1991 l’avv. _, che non si è presentato.
Nella lettera al Municipio del 14.6.1991 l’Ufficio comunica di aver effettuato il sopralluogo presso i fondi i cui proprietari hanno presentato reclamo. E’ stato così possibile confermare il piano dei boschi relativamente alle part. _e _, mentre lievi modifiche devono essere apportare in rapporto alle part. _e _. Nessuna modifica invece relativa alle part. _ e _per non essersi il proprietario _ presentato al sopralluogo.
L’Ufficio ricorda in chiusura che “il piano dei boschi ha carattere indicativo e che una sicurezza giuridica sui limiti del bosco può essere ottenuta tramite l’accertamento formale.”
In seguito il limite
indicativo
del bosco così determinato è stato riportato sul piano regolatore.
Il 23.12.1993 il _ chiede l’accertamento formale della part. _, di cui era divenuto proprietario.
Con risoluzione 16.3.1994 il Consiglio di Stato accerta che il mappale _ è parzialmente di natura boschiva e meglio come alla legenda in calce all’annessa planimetria 1:500 - timbrata Sezione forestale Cantone Ticino e datata 3 marzo 1994, formante parte integrante della risoluzione stessa.
Rende attenti al punto 3.: “Qualora il proprietario non provveda al mantenimento dell’area aperta (area non soggetta alla legislazione forestale), come tale, non si esclude che la stessa possa dopo un certo tempo, diventare bosco (concetto dinamico di foresta; cfr. art. 2 LFo).”
Nei 30 giorni dalla sua pubblicazione non è stato interposto alcun ricorso al TF.
Il ricorrente chiede nel documento 30 ottobre 1996 che tanto la risoluzione del 17 aprile 1996 (modifica della risoluzione del 3 ottobre 1995) quanto quella del 16 marzo 1994 (accertamento boschivo del mappale _) siano dichiarate nulle e non avvenute in forza dell’art. 18 LPAmm che impone l’accertamento d’ufficio della nullità.
Due gli argomenti a sostegno della richiesta.
1) Il ricorrente afferma che con la pubblicazione del piano dei boschi 1:2000 e con l’opposizione da lui interposta l’accertamento del mapp. _fu oggetto di una regolare procedura amministrativa. Per motivo di litispendenza, il Consiglio di Stato non avrebbe quindi dovuto procedere ad un accertamento boschivo della stessa particella.
L’argomento è pretestuoso per più ragioni.
Primo perché il piano dei boschi in discorso aveva dichiaratamente carattere indicativo. Era in scala 1:2000 ed aveva lo scopo di consentire ai proprietari di verificare l’andamento del bosco sui loro sedimi e di far presenti le loro osservazioni, non di stabilirne formalmente natura ed estensione. E’ bensì vero che la facoltà di presentare “reclami” poteva far pensare ad una procedura contenziosa. Ma tale la procedura non era. Con l’accertamento indicativo del bosco non si regola un rapporto di diritto concreto e individuale. Solo l’accertamento formale (solitamente in scala 1:500 o, meno frequentemente, 1:1000) ha questa valenza. Esso solo ha la natura di decisione d’accertamento (Feststellungsverfügung).
L’autorità forestale intendeva offrire l’opportunità ai proprietari di terreni interessati dal bosco di esprimersi prima di definirne ancorché in via solo indicativa la presenza. Non solo ciò non costituiva mezzo di diritto ma nemmeno a guardar bene formalizzazione del diritto di essere sentito prima di una decisione propria a influire negativamente sulla situazione giuridica del singolo. Osservazioni dunque e non reclami o “opposizione” (come quella interposta dal ricorrente).
Per finire, il piano indicativo dei boschi venne leggermente corretto, a seguito del sopralluogo al quale il ricorrente, pur invitato, non si presentò. La “procedura” ha raggiunto il suo scopo essenzialmente informativo ed è finita lì, senza possibilità di ricorso.
Il bosco venne quindi riportato nel PR conformemente a questo piano, e sempre a titolo indicativo.
Non solo a titolo indicativo, peraltro, ma anche, ed essenzialmente, a titolo provvisorio, così volendo in carattere dinamico del bosco.
Pretendere quindi che nel 1994 il Consiglio di Stato non potesse procedere all’accertamento formale del mapp. _ perché sarebbe ancora pendente la precedente procedura è privo di ogni fondamento.
2) Il ricorrente fa presente che alla lettera 6.5.94 indirizzata al Municipio, in cui chiedeva risposta all’opposizione del 12.3.91 (presentata, si noti, all’Ufficio forestale), ebbe per tutto riscontro che “
nell’ambito della pubblicazione -ormai prossima del nuovo PR sarà data ampia facoltà, al privato, di fare valere i propri diritti in ordine alla fattispecie giusta i relativi termini di legge
”. Ora è incompatibile con la buona fede, avverte il ricorrente, che gli si prometta di intervenire più tardi nella procedura di adozione del PR, per poi negargli questo diritto col pretesto che l’accertamento sarebbe già cresciuto in giudicato.
Il ricorrente allega che il termine di ricorso contro la decisione del Consiglio di Stato scadeva l’11.5.1994 e pretende che il comune avrebbe dovuto trasmettere al TF, in forza dell’art. 32 cpv. 5 OG, l’opposizione allegata alla sua lettera del 6.5.94. Comunque tanto il municipio quanto il governo, osserva sempre il ricorrente, erano al corrente sia della procedura di opposizione sia di quella di accertamento e sapevano che l’accertamento della particella _formava oggetto di entrambe. Non ne hanno tenuto conto nell’effettuare quest’ultimo ed hanno così violato il suo diritto di essere sentito.
Se per rapporto alla risposta del municipio l’osservazione del ricorrente è calzante lo è solo per l’inesattezza della risposta stessa che non gli è di alcun soccorso. L’accertamento formale della part. _è intervenuto al di fuori della procedura di adozione del PR e non può essere impugnato in quella sede.
La pretesa che nell’accertare formalmente la natura del fondo _ il Consiglio di Stato avrebbe dovuto tener conto dell’opposizione interposta da _ in sede di pubblicazione del piano indicativo dei boschi non ha alcuna base giuridica. Sono due procedure distinte, con distinte autorità decidenti. La decisione governativa non è stata impugnata ed è cresciuta in giudicato.
Ci si può semmai chiedere se, com’egli pretende, il diritto di essere sentito di _, proprietario della part. _ confinante col mapp. _, sia stato violato per non avergli il Consiglio di Stato offerto la possibilità di esprimersi prima della decisione. Ma contro questa violazione egli avrebbe se del caso dovuto ricorrere al TF. Non si tratta ad ogni buon conto di una violazione comportante nullità della decisione, nullità che il TPT debba accertare d’ufficio. Inconferente dunque il richiamo all’art. 18 LPAmm.
Fuori di ogni logica giuridica, poi, la pretesa che il municipio avrebbe dovuto trasmettere al TF l’opposizione del ‘91. A valere quale ricorso contro l’accertamento del 1994? Assurdo.
A un più approfondito esame invita per contro la decisione del 17 aprile 1996.
Si tratta di una modifica della risoluzione di approvazione del PR del 3.10.1995, intervenuta dopo l’introduzione del ricorso.
Prima, è vero, della risposta, ma, contrariamente alla revoca dell’approvazione della zona edificabile quo alla part. _, che accoglie almeno in parte le domande del ricorrente ed è quindi legittima -, la nuova decisione sulla _ non fa in sostanza che confermare quella impugnata, senza concedere alcunché alle richieste ricorsuali.
Ebbene, l’effetto devolutivo spiegato dal ricorso toglie all’autorità di prima istanza ogni potere sulla sua decisione; tranne, appunto, la facoltà, fino all’insinuazione della risposta, di modificare tale decisione nel senso delle domande del ricorrente, la vertenza proseguendo in quel caso solo per la parte rimasta litigiosa (non divenuta senza oggetto). Così statuisce l’art. 50 LPAmm.
La decisione in esame non ha quindi effetto, che non sia quello di semplice proposta al giudice.
Valida è invece la decisione di accertamento della natura ed estensione del bosco del 16 marzo 1994.
4.3.2
Rimane quindi da stabilire se l’attribuzione alla zona edificabile della porzione della part. _ accertata non boschiva regge alle censure ricorsuali.
a)
iIlecita approvazione di una zona edificabile prima di aver delimitato il margine del bosco.
Alla censura abbiamo risposto al considerando 4.1 al quale rimandiamo.
La domanda di annullamento risp. di integrazione nell’area boschiva è respinta.
b)
instabilità idrogeologica del terreno
Il ricorrente chiede che la part. _ (e così le part. _, _2, _),venga “mantenuta” in zona di potenziale pericolo e in via subordinata che sia ordinata una perizia geomorfologica e idrologica di questa zona.
Invoca a sostegno la perizia 3.8.1987 eseguita per suo conto dall’ing. _ circa a) le condizioni di stabilità del pendio sul mapp. _, in particolare nella zona di confine con i mapp. _e _e b) le possibili ripercussioni negative sulla proprietà _ della realizzazione del progetto edilizio sul mapp. _ (sparo mine)
Si noti che lo stesso ing. _ aveva già eseguito nel 1980 un primo studio sulle aree esposte a potenziali pericoli naturali nell’ambito dell’allestimento del PR di _. Quando, nel 1989, il Municipio decise di rivedere il piano, gli commissionò l’aggiornamento dello studio. Con l’entrata in vigore, il 5.3.1990, della Legge sui territori soggetti a pericoli naturali (LTPNat) al Comune subentrò il Dipartimento dell’Economia pubblica e lo studio venne portato a termine, seguendo le direttive dell’Istituto geologico cantonale, nel quadro del Catasto cantonale dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali (Allegato 1). Seguirono nel 1991 ad opera dell’IGC l’Allegato 2 Valle del S. Monte e Valle di Ponte (Idrografia - Idrologia - Trasporto) e una Sintesi delle informazioni.
Nella querelata risoluzione il Consiglio di Stato rileva al punto 4.2 (Rischio geologico e idrogeologico) che “le zone di pericolo definite nel rapporto _ del 1991 sono state correttamente riportate nel piano del Paesaggio”. Ora, il comparto in contestazione non vi figura.
In seguito, con raccomandata 26.9.1995, l’avv. _ scrisse al Consiglio di Stato, a nome del suo cliente, attirando l’attenzione sui danni causati al bosco dalle intemperie sulle part. _, _, _sovrastanti la _. Esprime il timore che il progetto di costruzione sul part. _possa avere un impatto negativo sui part. _e _. Chiede una perizia forestale e geologica, con invito al governo di prendere le necessarie misure di stabilizzazione del terreno sovrastante la strada cantonale.
A penna dei geologi _ e _, l’Istituto geologico e idrologico cantonale (IGIC) scrive il 25.10.1995 alla Sezione forestale cantonale di aver effettuato un sopralluogo sull’area in questione. Precisa che il versante sovrastante direttamente la strada ha una pendenza di ca. 40
o
ed è “
costituito da roccia subaffiorante di tipo gneissico e anfibolitico, con sottile copertura morenica. Il profilo è gradonato per la presenza di terrazzi artificiali sostenuti da muri a secco. Si osservano diffusamente cedimenti e deformazioni gravitative dei muri a secco, e piccoli dissesti localizzati alla base di alberi che minacciano di essere sradicati.
”
Malgrado ciò l’IGIC dichiara:
“Non riteniamo che il versante abbia caratteristiche di instabilità tali da minacciare la strada sottostante. Tuttavia sarebbero opportune opere di protezione e/o manutenzione per evitare la caduta di sassi provenienti dal deterioramento dei muretti”.
Quanto alle progettate costruzioni
“sulla parte alta del versante non costituiscono causa di pericolo per i sedimi sottostanti né per la strada; si consigliano però una perizia geologica che valuti la stabilità del piano di appoggio delle fondazioni e, durante i lavori, la posa di barriere che fermino eventuali blocchi.”
Si cercherebbero inutilmente in questi accertamenti e nei relativi giudizi specialistici, per rapporto ai quali ricordiamo che il tribunale deve far prova di prudente riserbo, gli estremi per assegnare i terreni in discussione alla postulata zona di potenziale pericolo. Il Piano del paesaggio delimita in rosso, attribuendola alla “
Zona di pericolo: allagamenti, erosioni, scoscendimenti, scivolamenti
”, unicamente una porzione della parte inferiore della part. _, a confine con il torrente che costeggia ad ovest la particella e non si revvisano motivi di qualche stringenza per estendere quest’area.
Non risulta ad ogni modo che vi siano motivi per escludere, e a questo mira essenzialmente il ricorso, l’edificabilità della parte alta della part. _, là dove, superata la parte ripida del pendio, termina il bosco che nel pendio stesso esplica tutta la sua funzione protettiva.
Se poi occorreranno misure preventive per realizzare il progetto edilizio è questione che riguarda la licenza di costruzione. E’ quanto risulta dalla stessa perizia 3.8.1987, allestita per conto del ricorrente dall’ing. _. Nel giudicare l’impatto sulla proprietà _ della prevista edificazione del mapp, _ - e in particolare dello scavo in roccia della caverna per i posteggi e del pozzo verticale per l’ascensore - il perito ritiene che, visto l’impiego necessariamente moderato di esplosivi e l’intensa fratturazione della roccia che attutisce rapidamente e su breve distanza le vibrazioni prodotte dai brillamenti, non debbano esserci effetti negativi. Suggerisce a titolo cautelativo, considerato pure il possibile pregiudizio che lo scavo in roccia potrebbe arrecare alle diverse sorgenti minori presenti in zona, l’inoltro al giudice civile di un’istanza di prova a futura memoria prima dell’inizio dei lavori di costruzione.
Neppure il perito di parte ha escluso l’edificabilità della part. _o proposto di inserirla in zona di pericolo.
La relativa domanda è respinta.
(Cfr. in tema di pericoli naturali e loro influsso sulla pianificazione del territorio l’articolo di Franco Lardelli, Pericoli naturali: prevenzione delle loro conseguenze alla luce delle nuove normative cantonali in RDAT II - 1991, 435 segg. nonché la pubblicazione “Sicurezza del Territorio” edita dal Dipartimento del territorio a cura dell’IGIC e contenente le relazioni interdisciplinari tenute alla Giornata di studio del 31.5.1996).
c) inserimento in zona edificabile malgrado l’importanza naturalistica e paesaggistica del comparto
Secondo il ricorrente non v’è “alcuna ragione obiettiva che permetta di ampliare la zona di costruzione in questa zona del Comune di _; al contrario, la bellezza del paesaggio, la funzione di polmone in una zona di vacanza e di riposo rifiuta, nel modo più assoluto, qualsiasi progetto di costruzione sulle particelle _e _.”
Giova ricordare in proposito i principi fondamentali della protezione del paesaggio e della natura.
La protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art. 24 sexies Cost (approvato in votazione popolare il 27.5.1961) che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa carico alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante. Il disposto costituzionale conferisce alla Confederazione la facoltà di legiferare sulla protezione della fauna e della flora. Direttamente protette dalla Costituzione sono unicamente, a seguito dell'iniziativa di Rotherturm, le paludi e le zone palustri di particolare bellezza e di importanza nazionale.
La protezione della natura e del paesaggio è specificamente disciplinata dalla legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1.7.1966, fondata sul citato art. 24sexies Cost.
Giusta l'art. 18 cpv. 1 LPN "l'estinzione di specie animali e vegetali indigene dev'essere prevenuta mediante la conservazione di spazi vitali sufficienti (biotopi) e altri provvedimenti adeguati. Secondo il cpv. 1bis (introdotto dall'art. 66 no. 1 della L del 7 ottobre 1983 sulla protezione dell'ambiente, in vigore dal 1.1.1985) devono essere segnatamente protetti le zone ripuali, le praterie a carice e le paludi, le fitocenosi forestali rare, le siepi, i boschetti in terreni aperti, i prati secchi e altri siti che nell'equilibrio naturale hanno una funzione compensatrice o presentano condizioni favorevoli alle biocenosi”.
Secondo l'art. 18a cpv. 1 LPN (introdotto dal n. 1 della LF del 19 giugno 1987, in vigore dal 1. febbraio 1988) il Consiglio federale, sentiti i Cantoni, determina i biotopi d'importanza nazionale, ne stabilisce la situazione e indica gli scopi della protezione. Il secondo capoverso fa tassativo ordine ai Cantoni di disciplinare la protezione e la manutenzione dei biotopi d'importanza nazionale, di prendere tempestivamente gli opportuni provvedimenti e di badare alla loro esecuzione.
Quanto ai biotopi d'importanza regionale e locale spetta ai cantoni, a norma dell'art. 18b cpv. 1 LPN (pure introdotto dalla LF del 19 giugno 1987) provvedere alla loro protezione e manutenzione. Si tratta secondo la giurisprudenza di un mandato imperativo (DTF 118 Ib 488, 117 Ib 243 ss, 116 Ib 203 ss; 114 Ib 268 ss).
I biotopi non sono direttamente designati dall'art. 18 LPN; la loro protezione non deriva direttamente dal diritto federale (116 Ib 209 ss, consid. 5).
La Confederazione - e, trattandosi di biotopi d'importanza regionale e locale, i Cantoni - devono anzitutto stabilire quali sono gli spazi vitali da proteggere. Ciò presuppone la ponderazione di tutti gli interessi, pubblici e privati, in gioco.
La natura e il paesaggio sono parimenti protetti dalla legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT), fondata sull'art.
22quater Cost. (accettato in votazione popolare il 14.9.1969).
L'art. 3 cpv. 2 LPT proclama che il paesaggio dev'essere rispettato e che in particolare (lett. d) occorre conservare i siti naturali. Tale funzione è svolta in ambito comunale dal PR: l'art. 17 LPT prevede infatti l'istituzione di zone protette comprendenti tra l'altro i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive (cpv. 1 lett. a) e così pure “i biotopi per gli animali e vegetali degni di protezione” (cpv. 1 lett. d). Al posto delle zone protette il diritto cantonale può prevedere altre misure adatte (art. 17 cpv. 2 LPT).
L’art.
28 LALPT cpv. 2
dispone alla lett. f che le rappresentazioni grafiche dei PR abbiano in particolare a fissare “le zone di protezione dei beni naturalistici, paesaggistici e storico-culturali” e, alla lett. h, “i vincoli speciali cui è assoggettata l’utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio, dei contenuti naturalistici del paesaggio, degli edifici di pregio storico-culturale o della vista panoramica”.
I conflitti tra i diversi interessi, pubblici e privati, devono essere coordinati e composti a livello pianificatorio: il piano direttore, di cui i cantoni devono dotarsi ai sensi dell'art. 6 LPT, offre a questo fine la piattaforma ideale. E’ del pari possibile, ma si tratta di istituto poco frequentato dal diritto cantonale, l’adozione di piani di utilizzazione cantonale (PUC). E' finalmente nel Piano regolatore (da conformarsi al piano direttore, ai sensi dell'art. 9 LPT e, in generale al diritto cantonale) che i biotopi degni di protezione devono trovare adeguata tutela. Lo strumento deputato è qui l'istituzione di zone di protezione giusta il cennato art. 17 LPT, ma sono possibili altre misure. Nella scelta degli strumenti i cantoni godono in effetti di un'ampia libertà (DTF 118 Ib 490) e possono far capo alle procedure di cui già dispongono (DTF 116 Ib 215).
Occorre a questo punto ricordare che l’Ordinanza sulla protezione della natura e del paesaggio (OPN) del 16 gennaio 1991 specifica all’art. 26 quali sono i compiti assegnati ai cantoni dalla LPN. Nelle loro attività d’incidenza territoriale (art. 1 OPT) essi devono prendere in considerazione le misure per le quali la confederazione accorda aiuti finanziari o sussidi e soprattutto devono vigilare affinché i piani e le prescrizioni disciplinanti l’utilizzazione ammissibile del suolo secondo la legislazione sulla pianificazione del territorio tengano conto delle misure di protezione.
Anche la legislazione cantonale prevede la difesa di particolari bellezze naturali e del paesaggio. Il Decreto esecutivo sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio (DLBN), del lontano 16 gennaio 1940, protegge infatti “le cose immobili che concorrono a costituire la bellezza naturale del paese; il suo aspetto caratteristico e particolarmente i monumenti naturali, sia d’interesse scientifico sia d’interesse estetico” (art. 1 lett. a).
A sua volta, il R di applicazione del DLBN, del 22 gennaio 1974 (RDLBN), precisa che la protezione delle bellezze naturali e del paesaggio comprende, in modo particolare, “i monumenti naturali, vale a dire elementi del paesaggio che sono di notevole interesse estetico o scientifico, come bolle, paludi, torbiere o altri biotopi, rupi, sorgenti, cascate, rarità geografiche o geologiche, alberi o gruppi di alberi (art. 2 lett. a).
Tale protezione spetta al Consiglio di Stato, che la esercita per mezzo del Dipartimento delle pubbliche costruzioni assistito dalla commissione delle bellezze naturali e del paesaggio, quale organo consultivo. Così prescrive l’art. 1 RDLBN. La competenza dei comuni è di norma limitata alla semplice vigilanza. Ciò non impedisce il comune di prendere l’iniziativa di salvaguardare nel suo PR certi beni non già protetti a livello cantonale; spetterà però sempre al governo cantonale approvare questa protezione.
Nel caso presente il Consiglio di Stato non ha ritenuto che il comparto, non iscritto in alcun inventario né previsto in zona protetta dal PD, presentasse peculiarità paesaggistiche e naturali di tale bellezza e interesse da imporne la protezione al comune, né sono ravvisabili fattori particolari che consentano al tribunale di decretarla in sua vece.
Il fatto, fin troppo tristemente evidente, dello sconcio subito dalla collina brissaghese sotto il peso di un’edilizia d’assalto (giustamente stigmatizzato nell’articolo della NZZ citato dal ricorrente) non basta a fare degli scampoli sopravvissuti luoghi di così singolare pregio da giustificarne la sottrazione a quella ch’è oramai la loro incontrastabile vocazione residenziale
Quanto alla pretesa di farne addirittura un biotopo protetto, elencando tutta una serie di specie che vi troverebbero il loro habitat, notiamo ch’è fatta valere solo con le conclusioni di causa e non può quindi essere presa in considerazione in questa sede. Non senza ricordare che, come abbiamo sopra precisato, non basta che alcune specie indicatrici di determinati ambienti naturali (OPN, allegato 1) o protette in forza dell’art. 20 LPN o, ancora, elencate nella lista rossa siano reperite in un determinato luogo per fare di questo, ope legis, un biotopo protetto. Il biotopo deve essere designato come tale. E non trattandosi né di paludi né di vegetazione ripuale ciò presuppone, tra l’altro, la ponderazione globale di tutti gli interessi in gioco. L’art. 18 LPN citato dal ricorrente non è direttamente applicabile. Ed è solo in presenza di valori naturalistici di cui urgesse manifestamente assicurare la tutela, ipotesi che nulla consente di ritenere adempiuta in concreto, che il Consiglio di Stato prima e il TPT poi potrebbe obbligare il Comune a istituire una zona di protezione nel suo PR malgrado l’assenza di istrumenti cantonali di salvaguardia, quali un inventario, uno specifico decreto o la previsione nel PD.
La domanda ricorsuale dev’essere respinta, quella presentata con le conclusioni dichiarata irricevibile.
4.3.3 Contestazione della deroga alla distanza dal bosco prevista dal PR
Il ricorrente contesta la deroga prevista dall’art. 6 cpv. 2 NAPR (e non dall’art. 20 NAPR come per evidente svista è riportato nella domanda ricorsuale) che consente di ridurre la distanza dal bosco da 10 a 6 metri. “Ciò darà adito a pratiche arbitrarie e a disparità di trattamento.” Chiede quindi che la disposizione sia semplicemente depennata.
Il Consiglio di Stato risponde che tale illazione è infondata. Il Municipio deve infatti sentire il parere dell’autorità cantonale competente “che di fatto adotta un medesimo metro di misura per tutti i casi di tutti i comuni del Cantone.”
Il TPT non ha motivo di dubitarne.
Senza possibilità di deroga la norma potrebbe rivelarsi eccessivamente rigorosa in casi ch’è difficile prevedere in via generale e astratta.
Rettamente la deroga è quindi prevista e giustamente, a ridurre il rischio di decisioni eccessivamente soggettive, è subordinata al parere dell’autorità cantonale, che può così vegliare su un’applicazione per quanto possibile ispirata a criteri omogenei.
La domanda dev’essere respinta.
5. Spese e ripetibili
Il ricorrente, soccombente sugli altri punti, si è visto accolta, limitatamente alla part. _, la domanda che l’adozione del PR venisse sospesa fino all’accertamento boschivo concernente le part. _, _, _, _.
Inoltre la decisione governativa di revoca dell’approvazione del PR in rapporto alla part _, con rinvio al comune per allestimento di una variante, ha dato parziale soddisfazione alla domanda ricorsuale di annullamento dell’estensione della zona edificabile sulle part. _e _e vale su questo punto quale desistenza del resistente.
Rispetto all’intera materia del contendere la parte accolta o divenuta senza oggetto per desistenza rappresenta, per quanto si possa sommariamente valutare, un quinto.
Nella stessa proporzione spese e tasse di giustizia vanno accollate al ricorrente.
Al Comune, non assistito da avvocato, non sono assegnate ripetibili. Il Cantone verserà al ricorrente delle ripetibili nella proporzione suddetta.
Congrue sono da ritenersi ripetibili di fr. 2.000 (ridotte ad un quinto).