Decision ID: 089160ba-c3fa-5cf2-b66e-f99b3e4ebd9b
Year: 2013
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Die Beschwerdeführerin A._ liess am 9. November 2011 beim
BFM durch D._ (Ehemann beziehungsweise Vater), wiedervertre-
ten durch Oliver Brunetti, für sich und ihre beiden Kinder um Asyl und
Bewilligung der Einreise in die Schweiz zwecks Durchführung eines or-
dentlichen Asylverfahrens nachsuchen.
B.
Mit Schreiben vom 23. März 2012 informierte sie das Bundesamt darüber,
drei Familienmitglieder seien wegen Verweigerung einer Zwangsheirat
von der Al Shabaab (islamistische militante Bewegung, Anm. BVGer) ent-
führt worden, seither bestehe kein Kontakt mehr zu diesen, und sie sei
aus Furcht davor, ebenfalls Opfer von Übergriffen zu werden, mit ihren
Kindern aus Mogadischu geflohen und habe sich in das Lager in (...) be-
geben. Sie ersuchte um baldige Behandlung des Asylgesuchs.
C.
Mit Eingabe vom 17. Oktober 2012 an das BFM wurde eine von der Be-
schwerdeführerin unterzeichnete Bestätigung (Asylgesuch) und Vollmacht
zu den Akten gereicht und erneut um möglichst beförderliche Behandlung
gebeten.
D.
Das BFM wurde mit Schreiben vom 1. Februar 2013 darauf hingewiesen,
dass keine der Eingaben beantwortet worden sei, und es wurde für den
Fall, dass bis zum 21. Februar 2013 kein Verfahrensschritt erfolge, die
Einreichung einer Rechtsverzögerungsbeschwerde in Aussicht gestellt.
E.
Mit Eingabe vom 6. März 2013 erhob die Beschwerdeführerin beim Bun-
desverwaltungsgericht Beschwerde wegen Rechtsverzögerung. Sie be-
antragte in materieller Hinsicht unter Kosten- und Entschädigungsfolge,
die Beschwerde sei gutzuheissen und es sei festzustellen, dass das BFM
das Recht verzögert habe; dieses sei anzuweisen, das Verfahren beför-
derlich durchzuführen. In prozessualer Hinsicht ersuchte sie um Gewäh-
rung der unentgeltlichen Prozessführung und Verzicht auf die Erhebung
eines Kostenvorschusses.
F.
Der Instruktionsrichter hielt mit Verfügung vom 13. März 2013 fest, die
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Eingabe vom 6. März 2013 werde als Rechtsverzögerungsbeschwerde
entgegengenommen, über das Gesuch um Gewährung der unentgeltli-
chen Prozessführung werde zu einem späteren Zeitpunkt befunden und
auf die Erhebung eines Kostenvorschusses werde vorerst verzichtet. Er
forderte die Beschwerdeführerin auf, bis am 28. März 2013 eine Fürsor-
gebestätigung nachzureichen, und lud das Bundesamt zur Vernehmlas-
sung ein, welche am 27. März 2013 beim Gericht einging.
G.
Mit Verfügung vom 28. März 2013 bot der Instruktionsrichter der Be-
schwerdeführerin (diese hatte fristgerecht die angeforderte Fürsorgebe-
stätigung eingereicht) Gelegenheit, zur Vernehmlassung Stellung zu
nehmen, wovon sie mit Eingabe vom 16. April 2013 Gebrauch machte.
H.
In ihrer Replik vom 16. April 2013 äusserte sich die Beschwerdeführerin
im Wesentlichen zum Vorgehen des BFM als solchem und verwies im Üb-
rigen auf die Rechtsmitteleingabe.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung von
Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfah-
rensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) zuständig
und entscheidet auf dem Gebiet des Asyls in der Regel – so auch vorlie-
gend – endgültig (vgl. Art. 83 Bst. d Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]; Art. 105 des Asylgesetzes vom
26. Juni 1998 [AsylG, SR 142.31]). Gegen das unrechtmässige Verwei-
gern oder Verzögern einer anfechtbaren Verfügung kann wie gegen die
Verfügung selbst Beschwerde geführt werden (Art. 46a VwVG; vgl. MAR-
KUS MÜLLER, in: Auer/Müller/Schindler (Hrsg.), Kommentar zum Bundes-
gesetz über das Verwaltungsverfahren (VwVG), Zürich 2008, Rz. 3 zu
Art. 46a).
2.
2.1 Rechtsverzögerungsbeschwerden richten sich gegen den Nichterlass
einer anfechtbaren Verfügung. Die Beschwerdelegitimation setzt voraus,
dass bei der zuständigen Behörde zuvor ein Begehren um Erlass einer
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Verfügung gestellt wurde und Anspruch darauf besteht. Ein Anspruch ist
anzunehmen, wenn die Behörde verpflichtet ist, in Verfügungsform zu
handeln, und der ansprechenden Person nach Art. 6 i.V.m. Art. 48 Abs. 1
VwVG Parteistellung zukommt (vgl. BVGE 2008/15 E. 3.2, m.H.). Da die
Beschwerdeführerin um Asyl in Form einer anfechtbaren Verfügung er-
suchte, ist sie zur Beschwerdeführung legitimiert.
2.2 Gegen das unrechtmässige Verzögern einer Verfügung kann grund-
sätzlich jederzeit Beschwerde geführt werden (Art. 50 Abs. 2 VwVG).
Dennoch steht der Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung nicht völlig im Be-
lieben der Beschwerdeführenden. Diese müssen darlegen, dass sie zur
Zeit der Beschwerdeeinreichung immer noch ein schutzwürdiges (mithin
aktuelles und praktisches) Interesse an der Vornahme der verzögerten
Amtshandlung haben (vgl. URSINA BEERLI-BONORAND, Die ausserordentli-
chen Rechtsmittel in der Verwaltungsrechtspflege des Bundes und der
Kantone, Zürich 1985, S. 221 f.).
Das schutzwürdige Interesse der Beschwerdeführerin und ihrer Kinder an
der Vornahme der allenfalls verzögerten Amtshandlung manifestiert sich
vorliegend bereits in den sich bei den Akten befindenden Eingaben, mit
welchen diese unter Hinweis auf ihre Gefährdung wiederholt um die bal-
dige Anhandnahme ihres Gesuchs ersucht hatte.
2.3 Auf die frist- und formgerecht eingereichte Rechtsverzögerungsbe-
schwerde ist einzutreten.
3.
Die Prüfungsbefugnis des Bundesverwaltungsgerichts beschränkt sich
auf die Frage, ob das Gebot des Rechtsschutzes in angemessener Zeit
im konkreten Fall verletzt worden ist oder nicht. Im Falle einer Gutheis-
sung der Beschwerde weist es die Sache mit verbindlichen Weisungen an
die Vorinstanz zurück (Art. 61 Abs. 1 VwVG; so noch ausdrücklich Art. 70
Abs. 2 aVwVG). Hingegen hat sich das Gericht einer Stellungnahme da-
zu, wie ein unrechtmässig verzögerter Entscheid inhaltlich hätte ausfallen
sollen, zu enthalten, da es unter Vorbehalt von speziellen Konstellationen
nicht anstelle der untätigen Behörde entscheiden darf, andernfalls der In-
stanzenzug verkürzt und möglicherweise weitere Rechte der Verfahrens-
beteiligten verletzt würden (vgl. BVGE 2008/15 E. 3.1.2 S. 193, m.w.H.).
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4.
4.1 In der Rechtsverzögerungsbeschwerde wird unter Hinweis auf Art. 29
Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
vom 18. April 1999 (BV, SR 101) und die dazu ergangene Rechtspre-
chung geltend gemacht, es sei für die Behandlung des Gesuches sei auf
Art. 37 Abs. 1 AsylG abzustellen und damit von einer grundsätzlichen Be-
handlungsfrist von 20 Tagen auszugehen, die mit den bisher verstriche-
nen rund 16 Monaten um ein Vielfaches überschritten sei.
Asylgesuche aus dem Ausland würden Besonderheiten wie die teilweise
lange Dauer der postalischen Übermittlung von Korrespondenz und Akten
aufweisen und unter Umständen die Einhaltung der gesetzlichen Behand-
lungsfristen erschweren. Da jedoch seitens des BFM noch keinerlei In-
struktionen vorgenommen worden seien, könnten vorliegend eine techni-
sche Erschwerung oder sonstige Verzögerungen durch erschwerte Abklä-
rungen keine Rolle spielen. Hingegen sei im Verfahren bei Auslandgesu-
chen der Aufenthalt im Verfolgerstaat von Bedeutung, weshalb eine be-
förderliche Behandlung geboten sei.
Es liege keine besonders komplizierte Sachlage vor, und eine allfällige
Komplexität könnte überhaupt erst zum Tragen kommen, wenn das Bun-
desamt Instruktionen und Abklärungen eingeleitet hätte, was nicht der
Fall sei. Schliesslich sei die Mitwirkungspflicht beachtet worden, indem
der rechtserhebliche Sachverhalt dargelegt und das BFM über relevante
Entwicklungen orientiert worden sei. Insgesamt sei davon auszugehen,
dass das Bundesamt durch seine Untätigkeit während 16 Monaten, ins-
besondere durch die Unterlassung jeder Instruktionshandlung wie etwa
die Zustellung des Fragebogens, das Beschleunigungsgebot verletzt und
die Rechtsanwendung in unzulässiger Weise verzögert habe.
4.2 Das Bundesamt führt in seiner Vernehmlassung aus, der Rechtsver-
treter habe erst am 17. Oktober 2012 eine von der Beschwerdeführerin
unterzeichnete Vollmacht eingereicht und damit die höchstpersönliche
Absicht des Einreichens eines Gesuchs belegt. Die hohe Geschäftslast
lasse eine unmittelbare Behandlung der Gesuche nicht immer zu. Mit
Schreiben vom 25. März 2013 habe es dem Rechtsvertreter den Frage-
bogen zur Beantwortung durch die Mandanten zugestellt, und es sei so-
mit tätig geworden.
4.3 In der Replik wird vorgebracht, mit der Zustellung der persönlich un-
terzeichneten Vollmacht am 17. Oktober 2012 sei auf die jüngere Recht-
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sprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur höchstpersönlichen Natur
des Asylgesuchs reagiert worden. Der Auffassung, es sei erst mit der Ein-
reichung dieses Dokuments ein Verfahren vor dem BFM eingeleitet wor-
den, welches zu Instruktionshandlungen Anlass gegeben hätte, könne
nicht zugestimmt werden. Das Verfahren sei mit dem ausführlich begrün-
deten Gesuch vom 9. November 2011 eingeleitet worden. Mit Hinweis auf
die Rechtsprechung des Gerichts ergebe sich, dass das Bundesamt al-
lenfalls die vertretungsweise Einreichung des Auslandgesuchs hätte be-
mängeln und die Heilung des Mangels verlangen können. Es könne sich
aber im Hinblick auf seine eigene Praxis nicht auf den Standpunkt stellen,
von Anfang an davon ausgegangen zu sein, es sei überhaupt kein Ver-
fahren eröffnet worden und damit sei keine Instruktion des Verfahrens er-
forderlich gewesen. Selbst wenn es der Praxis des BFM entsprochen hät-
te, auf vertretungsweise eingereichte Auslandgesuche nicht einzutreten,
hätte dies zur Korrektur des Mangels innerhalb vertretbarer Fristen führen
müssen. Es sei mit dem Untersuchungsgrundsatz unvereinbar, eine als
formell mangelhaft erachtete Eingabe einfach zu ignorieren.
Schliesslich sei die Ansicht, mit der ersten Eingabe sei kein Verfahren
eingeleitet worden, auch nicht vereinbar mit der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts. Dieses halte im Zusammenhang der Höchst-
persönlichkeit regelmässig fest, dass der Mangel eines in Vertretung ein-
gereichten Asylgesuchs während des ganzen erstinstanzlichen Verfah-
rens geheilt werden könne, insbesondere durch persönliche Unterzeich-
nung des Fragebogens.
Die hohe Arbeitslast des BFM werde nicht bestritten, und es sei verständ-
lich, dass die gesetzlichen Zeitvorgaben von Art. 37 AslyG nicht in jedem
Fall eingehalten werden könnten. Die Überschreitung der vom Gesetz
vorgegebenen Frist von 20 Tagen um mehr als das 20-Fache sei indes-
sen als Rechtsverzögerung zu bewerten.
5.
5.1 Das Verbot der Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung ergibt
sich als Teilgehalt aus der allgemeinen Verfahrensgarantie von Art. 29
Abs. 1 BV. Danach hat jede Person vor Gerichts- und Verfahrensinstan-
zen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurtei-
lung innert angemessener Frist (sog. Beschleunigungsgebot).
5.2 Eine Rechtsverweigerung liegt vor, wenn eine Behörde sich weigert,
eine Verfügung zu erlassen, obwohl sie dazu aufgrund der einschlägigen
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Rechtsnormen verpflichtet wäre. Rechtsverzögerung ist eine abge-
schwächte Form; sie ist anzunehmen, wenn behördliches Handeln zwar
nicht grundsätzlich infrage steht, aber nicht binnen gesetzlicher oder
– falls eine solche fehlt – angemessener Frist erfolgt, und für das "Ver-
schleppen" keine objektive Rechtfertigung vorliegt. Die Angemessenheit
der Dauer eines Verfahrens ist im Einzelfall unter Berücksichtigung der
gesamten Umstände zu beurteilen. In Betracht zu ziehen sind namentlich
die Komplexität der Sache, die Bedeutung der Angelegenheit für den Be-
troffenen, dessen Verhalten, und schliesslich auch einzelfallspezifische
Entscheidungsabläufe (vgl. zum Ganzen BGE 130 I 312 E. 5.1 und 5;
MÜLLER, a.a.O. Rz. 6 zu Art. 46a). Ein Verschulden der Behörde an der
Verzögerung wird nicht vorausgesetzt, weshalb sie das Rechtsverzöge-
rungsverbot auch dann verletzt, wenn sie wegen Personalmangels oder
Überlastung nicht innert angemessener Frist verfügt (vgl. BGE 107 I b
160 E. 3c, BGE 103 V 190 E. 5.2; FELIX UHLMANN/SIMONE WÄLLE-BÄR, in:
Praxiskommentar VwVG, Waldmann/Weissenberger (Hrsg.), Zürich 2009,
Art. 46a N 20).
5.3
5.3.1 Nach den in Art. 37 AsylG festgelegten erstinstanzlichen Verfah-
rensfristen sind Entscheide nach den Artikeln 38-40 in der Regel inner-
halb von 20 Arbeitstagen nach der Gesuchstellung zu treffen (Abs. 2) be-
ziehungsweise in der Regel innerhalb von drei Monaten, wenn weitere
Abklärungen nach Art. 41 erforderlich sind (Abs. 3), und grundsätzlich in-
nerhalb von zehn Arbeitstagen, wenn es sich um Nichteintretensentschei-
de handelt (Abs. 1).
Das Auslandverfahren gemäss Art. 20 aAsylG weist zwar Besonderheiten
auf, welche die Beachtung dieser Fristen erschweren, namentlich die
teilweise lange Dauer der postalischen Übermittlung von Unterlagen. Die-
ser Umstand ist indessen vorliegend nicht von Bedeutung, sind doch bis
zur Einleitung des Beschwerdeverfahrens keinerlei Instruktionen erfolgt.
Im Übrigen bezweckt das Asylverfahren den Schutz höchster Rechtsgüter
wie Leib, Leben und persönlicher Freiheit (Art. 3 Abs. 2 AsylG), und die
Asylsuchenden halten sich im Auslandverfahren in der Regel im Verfol-
gerstaat auf, weshalb in diesen Fällen eine beförderliche Behandlung der
Gesuche sachlich geboten ist.
5.3.2 Die Beschwerdeführerin und ihre Kinder waren eigenen Angaben
zufolge nach der Entführung von Angehörigen vorerst in (...) unterge-
kommen (vgl. Akten BFM A4/2 S. 1); sie floh anschliessend weiter in (...),
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um das Land illegal verlassen zu können (vgl. A6/2 S. 1). Sie machte
wiederholt auf die schwierige Lage aufmerksam und ist der Mitwirkungs-
pflicht bei der Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts nachge-
kommen (vgl. Art. 8 AsylG).
5.3.3 Der Feststellung in der Rechtsmitteleingabe, dass es sich vorlie-
gend nicht um komplexe Rechtsfragen handle, ist zutreffend.
5.3.4 Das Vorbringen des BFM, die Beschwerdeführerin habe erst am
17. Oktober 2012 eine Vollmacht eingereicht und die höchstpersönliche
Absicht des Einreichens eines Auslandgesuchs belegt, ist zutreffend.
Gemäss asylrechtlicher Praxis gilt die Einreichung eines Asylgesuches
als sogenannt "relativ höchstpersönliches Recht" (vgl. Entscheidungen
und Mitteilungen der Schweizerischen Asylrekurskommission [EMARK]
1996 Nr. 5). Die Einleitung eines Asylverfahrens aus dem Ausland durch
die urteilsfähige (mündige oder unmündige) Person setzt daher einen
persönlichen Antrag derselben voraus. Fehlt ein solcher, ist eine Mangel-
behebung indessen nicht zwangsläufig ausgeschlossen. Eine Heilung
kann beispielsweise dadurch erfolgen, dass der Inhalt eines vertretungs-
weise eingereichten Gesuchs anlässlich einer mündlichen Anhörung oder
durch Einreichung einer persönlich verfassten oder zumindest unter-
zeichneten Stellungnahme zum Fragenkatalog des BFM im Falle des
Verzichts auf eine Befragung bestätigt wird (vgl. BVGE 2011/39 E. 4.3.2).
Vor diesem Hintergrund und angesichts der Pflicht des Bundesamtes zur
sorgfältigen Sachverhaltsabklärung ist anzumerken, dass das BFM sich
im erstinstanzlichen Verfahren innert nützlicher Frist um eine Willensäus-
serung der Beschwerdeführerin hätte bemühen und feststellen müssen,
ob das in deren Namen eingereichte Asylgesuch ihrem Willen entspricht.
Ein fehlender persönlicher Antrag vermag jedenfalls die Untätigkeit des
Bundesamtes während rund elf Monaten (Zeitraum zwischen Einreichung
des Asylgesuchs vom 9. November 2011 und persönlich unterzeichneter
Bestätigung des Asylgesuchs vom 17. Oktober 2012) nicht zu rechtferti-
gen. Hinzu kommt, dass das BFM der Beschwerdeführerin erst mit
Schreiben vom 25. März 2013, vermutungsweise unter dem Eindruck der
mittlerweile eingereichten Rechtsverzögerungsbeschwerde, den Frage-
bogen zur Beantwortung zugstellt hat.
5.3.5 Dem Bundesverwaltungsgericht ist die hohe Belastung der Vorin-
stanz bekannt, und es ist nachvollziehbar, dass nicht jedes einzelne Asyl-
verfahren innerhalb der gesetzlichen Behandlungsfristen abgeschlossen
werden kann. Verfahren, die länger dauern, sind unvermeidbar, was in
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der Formulierung von Art. 37 Abs. 2 AsylG ("in der Regel") zum Ausdruck
kommt. Nicht hinnehmbar ist dagegen die völlige Untätigkeit im vorlie-
genden Verfahren während 16 Monaten. Das BFM beantwortete mehrere
Eingaben, mit denen um beschleunigte Behandlung ersucht worden war,
nicht, so dass sich die Beschwerdeführerin schliesslich – wie mit Schrei-
ben vom 1. Februar 2013 in Aussicht gestellt – zur Einleitung des vorlie-
genden Beschwerdeverfahrens veranlasst sahen. Das Beschleunigungs-
gebot von Art. 29 Abs. 1 BV wurde klar missachtet.
5.4 Die Rüge der Rechtsverzögerung erweist sich demnach als begrün-
det. Die Beschwerde ist gutzuheissen. Die Akten gehen an das BFM zu-
rück, verbunden mit der Anweisung, das Gesuch vom 9. November 2011
zügig zu behandeln und einer anfechtbaren Verfügung zuzuführen.
6.
6.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Verfahrenskosten
aufzuerlegen (Art. 63 Abs.1 VwVG). Das Gesuch um Gewährung der un-
entgeltlichen Prozessführung wird damit gegenstandslos.
6.2 Obsiegende und teilweise obsiegende Parteien haben Anspruch auf
eine Parteientschädigung für die ihnen erwachsenen notwendigen Kosten
(Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 Abs. 1 und 4 des Reglements vom 21. Feb-
ruar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwal-
tungsgericht (VGKE, SR 173.320.2).
Der Rechtsvertreter hat keine Kostennote eingereicht. Auf eine Nachfor-
derung kann indessen verzichtet werden, da der notwendige Vertretungs-
aufwand aufgrund der Akten zuverlässig abgeschätzt werden kann. Unter
Berücksichtigung der massgebenden Berechnungsfaktoren (Art. 8, 9 und
11 VGKE) ist die Parteientschädigung auf Fr. 750.– (inkl. Auslagen und
Mehrwertsteuer) festzusetzen. Die Vorinstanz ist anzuweisen, der Be-
schwerdeführerin diesen Betrag als Parteientschädigung zu entrichten.
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