Decision ID: 2d6faa73-66c4-547c-98d3-e18f2604d424
Year: 2014
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Der Verein Seetal-Wagen STW unterhält und betreibt historische Schie-
nenfahrzeuge und organisiert damit Publikumsfahrten. Am 3. September
2012 erwarb er von der in den Niederlanden ansässigen Museumsbahn
Hoorn-Medemblik vier Reisezugwagen sowie einen Speisewagen und
importierte diese am 21. Dezember 2012 in die Schweiz. Die fünf histori-
schen Eisenbahnwagen wurden ursprünglich alle in der Schweiz in Ver-
kehr gesetzt und waren bis zu deren Export in die Niederlande im Jahr
1984 im Besitz und Betrieb der Schweizerischen Bundesbahnen (SBB).
B.
Mit Schreiben vom 7. Januar 2013 ersuchte der Verein Seetal-Wagen
STW beim Bundesamt für Verkehr (BAV) um eine Betriebsbewilligung für
die Eisenbahnwagen STW Bi 7710, STW Bi 7711, STW Bi 7719, STW Bi
7720, STW WR 10119 sowie STW Zi 609 und STW ABi 4418.
C.
Mit Verfügung vom 3. April 2013 verweigerte das BAV die Erteilung der
Betriebsbewilligung für die aus den Niederlanden importierten Fahrzeuge
STW Bi 7710, STW Bi 7711, STW Bi 7719, STW Bi 7720, STW WR
10119 und machte mehrere Auflagen. Hingegen wurde die Betriebsbewil-
ligung für die beiden weiteren Fahrzeuge STW Zi 609 und STW ABi 4418,
welche bis zur Übernahme durch den Verein Seetal-Wagen STW durch
die Bern-Löschberg-Simplon-Bahn (BLS) resp. die Oensingen-Balsthal-
Bahn (OeBB) betrieben und gewartet wurden, erteilt.
D.
Gegen diese Verfügung des BAV vom 3. April 2013 erhebt der Verein
Seetal-Wagen STW (Beschwerdeführer) mit Eingabe vom 6. Mai 2013
Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Er beantragt,
"1. Die Verfügung 423.3/2013-03-21/229 des Bundesamtes für Verkehr (BAV)
vom 3. April 2013 sei dahingehend abzuändern, dass die Wagen STW Bi
7710, STW Bi 7711, STW Bi 7719, STW Bi 7720, STW WR 10119 gemäss
Art. 83 Abs. 4 EBV als betriebsbewilligt gelten und die Auflage III. Ziff. 4
[recte Auflage 2.4] aufgehoben wird.
2. Eventualiter sei die Auflage III. Ziff. 4 [recte Auflage 2.4] zu präzisieren,
dass der Fahrgastraum bis und mit Innenabdeckung keine Stoffe gemäss Ver-
ordnung vom 18. Mai 2005 zur Reduktion von Risiken beim Umgang mit be-
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stimmten besonders gefährlichen Stoffen, Zubereitungen und Gegenständen
(Chemikalien-Risikoreduktions-Verordnung, ChemRRV, [SR 814.81]) ent-
halten darf.
3. Subeventualiter sei die Auflage III. Ziff. 4 [recte Auflage 2.4] aufzuheben
und die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.".
Im Weiteren stellt der Beschwerdeführer das Gesuch um Erlass einer
vorsorglichen Massnahme mit dem Gegenstand, das BAV (Vorinstanz)
sei anzuweisen, die von dem faktischen Betriebsverbot betroffenen Fahr-
zeuge provisorisch für den kommerziellen Betrieb in der bevorstehenden
Sommersaison insofern zuzulassen, als die Verfügung vom 3. April 2013
erfüllt und nicht angefochten wurde, d.h. ohne den Nachweis der Einhal-
tung der ChemRRV erbringen zu müssen. Ausserdem beantragt der Be-
schwerdeführer, es sei ein Augenschein durchzuführen.
Der Beschwerdeführer begründet sein Begehren im Wesentlichen damit,
dass die betroffenen Fahrzeuge bereits vor dem 1. Januar 1999 in der
Schweiz in Betrieb gesetzt wurden, somit als zugelassen gelten und in
das Verzeichnis der zugelassenen Fahrzeuge aufzunehmen seien. Es
gebe auch keine Anhaltspunkte, dass bereits einmal nach schweizeri-
schem Recht zugelassene Fahrzeuge durch einen vorübergehenden Aus-
landaufenthalt ihre Zulassung verlieren würden, ziele doch eine Neuzu-
lassungspflicht darauf ab, Fahrzeuge, welche ein gewisses Mass an Än-
derungen erfahren hätten, aus Sicherheitsgründen neu zu überprüfen.
Ausserdem fehle eine gesetzliche Grundlage, welche zu einer Asbestsa-
nierung von historischen Fahrzeugen verpflichte, wobei in den vom fakti-
schen Betriebsverbot betroffenen Fahrzeugen Asbest lediglich in der
Aussenisolation verwendet wurde und keine Auswirkung auf den Innen-
raum ausübe. Eine Gefahr für die Fahrgäste bestehe deshalb nicht und
eine sofortige sowie vollständige Asbestsanierung sei deshalb unverhält-
nismässig.
E.
Mit Stellungnahme vom 7. Juni 2013 äussert sich die Vorinstanz nicht zur
beantragten vorsorglichen Massnahme, nimmt jedoch zur Sache selbst
Stellung. Sie beantragt die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde
und macht geltend, Sinn und Zweck der Zulassungsbestimmung sei es,
dass diejenigen Fahrzeuge, welche vor dem 1. Januar 1999 in der
Schweiz in Betrieb gesetzt wurden und an diesem Stichtag noch in Be-
trieb waren, mit einer Betriebsbewilligung auszustatten. Fahrzeuge, wel-
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che hingegen vor diesem Tag ins Ausland gelangten und nach den dort
bestehenden Vorschriften gewartet und betrieben wurden, sollten nicht
mehr über das Recht verfügen, in der Schweiz ohne weiteres betrieben
werden zu können. Was die Sanierungspflicht von historischen Fahrzeu-
gen anbelange, sei es zutreffend, dass keine diesbezüglichen Vorschrif-
ten existieren, doch sei auf das Verbot des Inverkehrbringens von as-
besthaltigen Gegenständen zu beruflichen oder gewerblichen Zwecken
sowie auf das Verbot von gesundheitsgefährdenden Materialien für In-
nenausstattungen bei Eisenbahnfahrzeugen hinzuweisen.
F.
Mit Zwischenverfügung vom 14. Juni 2013 weist das Bundesverwal-
tungsgericht das Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnahmen ab.
G.
Mit Eingabe vom 26. Juni 2013 orientiert der Beschwerdeführer das Bun-
desverwaltungsgericht über eine auf Eigeninitiative basierende Analyse
der Luft im Innenraum der beiden Fahrzeuge STW WR 10119 und STW
Bi 7711 durch die Firma Sulzer Innotec. Er macht geltend, dass die Luft
konkret auf vorhandene Asbestfasern untersucht worden sei, doch belege
der Analysebericht, dass die Grenzwerte weit unterschritten seien.
H.
In seiner Replik vom 15. Juli 2013 hält der Beschwerdeführer an seinen
Anträgen fest und macht im Wesentlichen geltend, er teile die Ansicht
über die Auslegung betreffend die Nichterteilung von Betriebsbewilligun-
gen an ausser Dienst gestellte Fahrzeuge, doch hätten die vorliegend zu
beurteilenden Fahrzeuge immer – auch während ihres Aufenthalts in den
Niederlanden – in Betrieb gestanden und seien nie ausser Betrieb gesetzt
oder umgebaut worden. Im Übrigen sei die von der Vorinstanz angewand-
te Bestimmung betreffend den Umgang mit besonders gefährlichen Stof-
fen, auf welche sie eine Pflicht zur Asbestsanierung stütze, nicht an-
wendbar. Ausserdem würden in der Schweiz noch zahlreiche Schienen-
fahrzeuge verkehren, welche ebenfalls Asbest enthielten und nicht einer
Sanierungspflicht unterstellt würden, da diese ständig in Betrieb waren.
I.
In ihrer Duplik vom 30. Juli 2013 hält die Vorinstanz an ihren Anträgen
und ihrer Rechtsauffassung fest. Zusätzlich sichert sie dem Beschwerde-
führer zu, dass die Erteilung der Betriebsbewilligung keine vollständige
Asbestsanierung bedinge, sondern lediglich der Nachweis erbracht wer-
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Seite 5
den müsse, dass die Fahrzeuge im Betrieb keinen Asbest freisetzen wür-
den.
J.
In seinen Schlussbemerkungen vom 28. August 2013 weist der Be-
schwerdeführer insbesondere auf die durchgeführten Messungen hin und
argumentiert, das Aufwirbeln allfälliger Asbestfasern mit dem Föhn erzeu-
ge denselben Effekt, der von der Vorinstanz gefordert werde, wenn sie
Messungen während des Betriebs der Fahrzeuge, d.h. auf der Fahrt bei
geöffneten Fenstern und vor sowie nach dem Einschalten der Heizung als
Messbedingungen festlege. Im Übrigen listet der Beschwerdeführer eine
Reihe von Verdienstausfällen durch den Nichtbetrieb der Fahrzeuge so-
wie weitere Kosten auf, ohne jedoch deren Vergütung geltend zu ma-
chen.
K.
Mit Verfügung vom 5. September 2013 hält das Bundesverwaltungsge-
richt fest, dass der Beschwerdeführer Anstrengungen unternommen hat,
um die Ablehnungsgründe der Vorinstanz betreffend Asbestbelastung der
von der verweigerten Betriebsbewilligung betroffenen historischen Fahr-
zeuge zu widerlegen, indem er eine unabhängige Untersuchung veran-
lasste. Zwar entsprachen die Untersuchungskriterien nicht in jeder Hin-
sicht den Anforderungen der Vorinstanz, doch ergaben die Messungen,
dass die Werte der Asbestbelastung weit unter dem empfohlenen Grenz-
wert liegen. Angesichts dieser Ergebnisse wird die Vorinstanz aufgefor-
dert, sich zu einer allfälligen Wiedererwägung zu äussern.
L.
Mit Schreiben vom 16. September 2013 hält die Vorinstanz an ihrer
Rechtsauffassung, wie sie in der Verfügung vom 3. April 2013 geäussert
wurde fest, erweitert den zu erbringenden Nachweis auch auf die zum
Betrieb gehörende Instandhaltung und lehnt es ab, ihre Verfügung vom
3. April 2013 in Wiedererwägung zu ziehen.
M.
Auf die weiteren Ausführungen der Beteiligten wird – soweit entscheidre-
levant – im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
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Seite 6

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1
Gemäss Art. 31 VGG des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das
Bundesverwaltungsgericht (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesver-
waltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bun-
desgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren
(VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme im Sinne von Art. 32 VGG
vorliegt und eine der in Art. 33 VGG aufgeführten Vorinstanzen entschie-
den hat. Das BAV ist eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG
und hat dem Beschwerdeführer mit Verfügung vom 3. April 2013 die be-
antragte Betriebsbewilligung für fünf historische Eisenbahnfahrzeuge
nicht erteilt und verschiedene Auflagen gemacht. Die Beurteilung der da-
gegen erhobenen Beschwerde obliegt demzufolge dem Bundesverwal-
tungsgericht, zumal eine sich auf das Sachgebiet beziehende Ausnahme
im Sinne von Art. 32 VGG nicht besteht.
1.2 Aufgrund erfolgter Gesetzesrevisionen stellt sich die Frage des an-
wendbaren Rechts.
Mit Verfügung vom 3. April 2013 verweigerte die Vorinstanz dem Be-
schwerdeführer eine Betriebsbewilligung für die Eisenbahnwagen STW Bi
7710, STW Bi 7711, STW Bi 7719, STW Bi 7720, STW WR 10119 (nach-
folgend: Eisenbahnwagen) und verfügte Auflagen. Gegen diese Verfü-
gung erhebt der Beschwerdeführer am 6. Mai 2013 Beschwerde beim
Bundesverwaltungsgericht.
Per 1. Juli 2013 wurden sowohl das Eisenbahngesetz vom 20. Dezember
1957 (EBG, SR 742.101) als auch die Verordnung über Bau und Betrieb
der Eisenbahnen (EBV, 742.141.1) revidiert. Dabei ergab sich in Bezug
auf die Übergangsbestimmungen sowie auf das Fahrzeugregister eine
Neunummerierung der Bestimmungen bei gleichbleibendem Inhalt.
In der Regel ist dasjenige Recht massgebend, das im Zeitpunkt der Ver-
wirklichung des streitigen Sachverhalts Geltung hat. Das Bundesverwal-
tungsgericht überprüft deshalb seine Zuständigkeit sowie die Rechtmäs-
sigkeit eines angefochtenen Verwaltungsentscheids im Allgemeinen an-
hand der bei dessen Ergehen geltenden Rechtslage (vgl. BGE 139 II 243
E. 11.1, 129 II 497 E. 5.3.2; Urteil des Bundesgerichts 2C_559/2011 vom
20. Januar 2012 E. 1.4 m.w.H.; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-
http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%22129+II+497+E.+5.3.2%22&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F129-II-497%3Ade&number_of_ranks=0#page497 http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%22129+II+497+E.+5.3.2%22&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F129-II-497%3Ade&number_of_ranks=0#page497
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5333/2013 vom 19. Dezember 2013 E. 3, A-4465/2013 vom 31. Oktober
2013 E. 1.1 und A-1769/2013 vom 23. August 2013 E. 2.1). Davon ist
zwar unter gewissen Umständen abzuweichen (vgl. dazu die vorstehen-
den Zitate und PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER,
Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2009, § 24 Rz. 20); diese Umstände
sind jedoch nicht gegeben. Es ist demzufolge bei der Überprüfung der
strittigen Verfügung auf die im Zeitpunkt der Verwirklichung des streitigen
Sachverhalts geltenden Bestimmungen des EBG und der EBV mit Stand
am 1. Dezember 2012 bzw. am 1. Juli 2012 abzustellen.
1.3 Das Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht richtet sich, soweit das
VGG nichts anderes vorsieht, nach dem VwVG (Art. 37 VGG). Danach ist
zur Beschwerde berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilge-
nommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Art. 48
Abs. 1 Bst. a VwVG), durch die angefochtene Verfügung besonders be-
rührt ist (Art. 48 Abs. 1 Bst. b VwVG) und ein schutzwürdiges Interesse
an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG).
Beim Beschwerdeführer handelt es sich um einen Verein i.S. von
Art. 60 ff. des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember
1907 (ZGB, SR 210). Er ist somit als juristische Person konstituiert und
damit partei- und prozessfähig. Im Weiteren hat er am vorinstanzlichen
Verfahren teilgenommen. Er ist Adressat der angefochtenen Verfügung
und insoweit beschwert, als er durch die Nichterteilung der Betriebsbewil-
ligung bzw. die verfügte Auflage direkt in seinen Interessen betroffen ist.
Die Legitimationsvoraussetzungen sind somit erfüllt und der Beschwerde-
führer zur Beschwerdeerhebung legitimiert.
1.4 Auf die im Übrigen frist- (Art. 50 VwVG) und formgerecht (Art. 52
VwVG) eingereichte Beschwerde ist damit einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung
grundsätzlich auf Rechtsverletzungen, einschliesslich unrichtiger oder
unvollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und
Rechtsfehler bei der Ausübung des Ermessens, sowie auf Angemessen-
heit hin (Art. 49 VwVG). Bei der Prüfung der Angemessenheit auferlegt es
sich allerdings unter anderem dann eine gewisse Zurückhaltung, wenn
technische Fragen und hiermit im Zusammenhang stehende sicherheits-
relevante Einschätzungen im Streit liegen, zu deren Beurteilung die ver-
fügende Behörde aufgrund ihres Spezialwissens besser geeignet ist als
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Seite 8
das Bundesverwaltungsgericht. In diesen Fällen prüft das Bundesverwal-
tungsgericht im Wesentlichen, ob die Vorinstanz sämtliche relevanten
Gesichtspunkte berücksichtigt hat und sich bei ihrer Entscheidung von
sachlichen Überlegungen leiten liess (Urteil des Bundesverwaltungsge-
richts A-634/2009 vom 9. Februar 2010 E. 1.6; ANDRÉ MOSER/MICHAEL
BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwal-
tungsgericht, Basel 2013, Rz. 2.154; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FE-
LIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen
2010, Rz. 446c f.).
3.
3.1 Der Beschwerdeführer verlangt aufgrund von Art. 83 Abs. 4 EBV die
Erteilung der Betriebsbewilligung für seine Eisenbahnwagen und macht
im Wesentlichen geltend, diese seien vor ihrer Ausfuhr in die Niederlande
bereits in der Schweiz mit einer entsprechenden Bewilligung in Betrieb
gewesen. Es sei stossend, wenn die Wagen durch den vorübergehenden
Betrieb im Ausland unter niederländischer Betriebsbewilligung und War-
tung die Zulassung in der Schweiz verlieren würden, seien doch die Vor-
schriften betreffend Betrieb und Unterhalt in den Niederlanden jenen der
Schweiz ebenbürtig. Ausserdem seien die Fahrzeuge nie umgebaut, son-
dern lediglich mit sicherheits- oder komfortrelevanten Ergänzungen aus-
gestattet worden.
3.2 Die Vorinstanz begründet ihren Entscheid, den Eisenbahnwagen die
Betriebsbewilligung zu verwehren, damit, dass diese die Schweiz vor
dem 1. Januar 1999 verlassen hätten und somit nicht unter die in Art. 83
Abs. 4 EBV geregelte Übergangsbestimmung fallen würden. Sie macht
im Wesentlichen geltend, diese Bestimmung beziehe sich nur auf Fahr-
zeuge, welche am Stichtag auch in der Schweiz in Betrieb gestanden und
über eine Betriebsbewilligung verfügt hätten. Hingegen sei die Betriebs-
bewilligung der in Frage stehenden Eisenbahnwagen des Beschwerde-
führers durch die Ausfuhr in die Niederlande erloschen.
3.3 Art. 83 Abs. 4 EBV bestimmt: "Fahrzeuge, die vor dem 1. Januar 1999
in der Schweiz in Betrieb gesetzt wurden, gelten als zugelassen und wer-
den in das Verzeichnis nach Artikel 8 aufgenommen".
3.3.1 Betriebsbewilligungen stellen regelmässig Polizeibewilligungen dar,
auf welche bei erfüllten Voraussetzungen ein Anspruch auf Erteilung be-
steht. Sofern sie unbefristet erteilt werden, entfalten sie ihre Gültigkeit auf
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Seite 9
Dauer und müssen widerrufen werden, um ausser Kraft gesetzt zu wer-
den. Ein Widerruf kommt insbesondere dann in Frage, wenn sich die Be-
willigung – resp. die Verfügung – als ursprünglich oder nachträglich feh-
lerhaft erweist. Letzterer Fall tritt dann ein, wenn die Voraussetzungen für
die Erteilung der Betriebsbewilligung nicht mehr gegeben sind.
3.3.2 Es ist unbestritten, dass die Eisenbahnwagen in den 50er Jahren
bei den SBB in Betrieb gesetzt wurden und bis zu ihrer Ausfuhr in die
Niederlande über eine entsprechende Betriebsbewilligung verfügten.
Die Eisenbahnwagen waren weiter von ihrer Ausfuhr 1984 bis zu ihrem
Verkauf an den Beschwerdeführer in Betrieb. Dies geht aus der durch die
Vorinstanz erstellten "Beilage Fahrzeugliste zu Sicherheitsbescheinigung
ZR41SB2012-0031-00" hervor, in welcher die in Frage stehenden Eisen-
bahnwagen aufgelistet sind und in welcher unter der Rubrik "Betreiber"
die Museumsbahn Hoorn – Medemblik aufgeführt ist. Die Vorinstanz
macht im Übrigen auch nicht geltend, die Fahrzeuge seien während ihres
Aufenthalts in den Niederlanden nicht in Betrieb gewesen oder nicht ord-
nungsgemäss gewartet worden.
3.3.3 Formell wurde die Betriebsbewilligung nie wiederrufen. Ob die Aus-
fuhr in die Niederlande diese aufzuheben vermochte und damit Art. 83
Abs. 4 EBV vorliegend nicht zur Anwendung gelangt, kann indes offen
bleiben, weil die Vorinstanz aufgrund der in Art. 10 EBG i.V.m. Art. 2a
EBV statuierten Kontrollbefugnis jedes – auch ein mit einer Betriebsbewil-
ligung ausgestattetes – Fahrzeug in der Schweiz auf das Vorliegen deren
Voraussetzungen resp. auf die Einhaltung der Sicherheitsanforderungen
überprüfen (Art. 8 Abs. 4 i.V.m. Art. 9 EBV) kann. Demzufolge handelt die
Vorinstanz grundsätzlich im Rahmen ihrer Kompetenz, wenn sie die Ei-
senbahnwagen vorliegend risikoorientiert auf ihre Betriebssicherheit
überprüft und die Herstellung eines vorschriftsgemässen Zustandes an-
ordnet (Art. 2 f. i.V.m. Art. 9 EBV).
4.
Der Beschwerdeführer macht im Weiteren geltend, die von der Vorinstanz
gemachte Auflage, es sei der Nachweis zu erbringen, dass die Eisen-
bahnwagen keine Stoffe gemäss der ChemRRV enthalten würden, ent-
behre der gesetzlichen Grundlage und sei unverhältnismässig.
Die Vorinstanz bestätigt, dass es in der Schweiz an Sanierungsvorschrif-
ten für Eisenbahnwagen fehle, solange diese über eine Betriebsbewilli-
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Seite 10
gung verfügen und als zugelassen gelten, nicht umgebaut würden und
solange von ihnen keine Asbestgefahr ausgehe. Sie entgegnet jedoch,
dass gemäss Anhang 1.6 Ziff. 3 Bst. b ChemRRV das Inverkehrbringen
von asbesthaltigen Gegenständen verboten sei und dass Art. 48 Abs. 3
EBV sowie deren Ausführungsbestimmungen Materialien für die Innen-
ausstattung, welche in geringer Menge beim Einatmen zum Tode führen
können, verbiete. Deshalb sei es auch nicht unverhältnismässig, den
Nachweis zu fordern, dass von asbesthaltigen Fahrzeugen, deren In-
standhaltung im Ausland der Schweizer Aufsichtsbehörde nicht bekannt
ist, keine Gefahr für das Leben des Personals und der Reisenden ausge-
he.
4.1 Das Bundesgesetz über den Schutz vor gefährlichen Stoffen und Zu-
bereitungen vom 15. Dezember 2000 (Chemikaliengesetz, ChemG, SR
813.1) bezweckt, das Leben und die Gesundheit des Menschen vor
schädlichen Einwirkungen durch Stoffe und Zubereitungen zu schützen
(Art. 1) und wird durch die ChemRRV präzisiert. Diese verbietet grund-
sätzlich den Umgang mit den in ihren Anhängen geregelten besonders
gefährlichen Stoffen, Zubereitungen und Gegenständen oder schränkt ihn
ein (Art. 1 Abs. 1 Bst. a ChemRRV). Die Bestimmungen betreffend Asbest
sind im Anhang 1.6 der ChemRRV enthalten. Sie beziehen sich u.a. auf
asbesthaltige Gegenstände. Als solche gelten Gegenstände, welche As-
best nicht nur als unvermeidliche Verunreinigung enthalten, sowie Geräte
und Einrichtungen wie Fahrzeuge, Maschinen, Apparate, die asbesthalti-
ge Bestandteile aufweisen (Anhang 1.6 Ziff. 1 Abs. 3 ChemRRV). Grund-
sätzlich gilt ein Verbot für die Verwendung von Asbest (Anhang 1.6 Ziff. 2
Bst. a ChemRRV), das Inverkehrbringen von asbesthaltigen Zubereitun-
gen und Gegenständen (Anhang 1.6 Ziff. 2 Bst. b ChemRRV) sowie die
Ausfuhr von asbesthaltigen Zubereitungen und Gegenständen (Anhang
1.6 Ziff. 2 Bst. c ChemRRV.
Im Mittelpunkt der Gesetzgebung betreffend die besonders gefährlichen
Stoffe steht insbesondere der gewerbliche oder berufliche Umgang, d.h.
die Herstellung, Verarbeitung, Ein- und Ausfuhr sowie der Handel mit den
erwähnten Stoffen (Art. 4 Abs. 1 Bst. f – j, 5 ff. ChemG, Art. 2 ChemRRV;
vgl. BBl 2000 694, 714, 722 ff., 747 ff.). Ihr Ziel soll es sein, die Menge
dieser Stoffe, welche sich in Produkte verarbeitet im täglichen Umlauf von
Gütern befindet, zu verringern resp. – wie die Bezeichnung der
ChemRRV zum Ausdruck bringt – das durch die betreffenden Stoffe be-
wirkte Gefährdungsrisiko zu reduzieren und auf diese Weise die Gesund-
heit der Menschen zu schützen (BBl 2000 720 f.).
A-2559/2013
Seite 11
4.2 Dieser Gedanke des Gesundheitsschutzes wurde auch in der Ge-
setzgebung zum Bau und Betrieb der Eisenbahnen aufgenommen.
Art. 48 Abs. 3 EBV bestimmt, dass die Konstruktion, Werkstoffe und In-
nenausstattung der Wagenkasten von Schienenfahrzeugen den grösst-
möglichen Personenschutz und angemessenen Komfort gewährleisten
sollen. Im Zentrum dieser Regelung steht somit das Wohlergehen und die
Gesundheit der transportierten Personen. Selbst wenn diese Bestimmun-
gen nach ihrem Wortlaut wohl primär den Schutz der Insassen von Fahr-
zeugen vor "mechanischen" Einwirkungen bei Unfällen beabsichtigt (vgl.
Ausführungsbestimmungen zur Eisenbahnverordnung [AB-EBV] zu
Art. 48 Abs. 3 [Stand am 1. Juli 2012]), so kann in ihr auch ein Aspekt des
Gesundheitsschutzes im Sinne eines Schutzes vor dem Kontakt mit allen-
falls gesundheitsschädigenden Materialien oder deren Inhaltsstoffen ge-
sehen werden. Bestätigt wird dies durch Ziff. 2.1 der AB-EBV zu Art. 48
Abs. 3, welche besagt, dass Materialien für Innenausstattung und Fens-
terscheiben keine Zersetzungsprodukte entwickeln dürfen, welche in ge-
ringer Menge beim Einatmen, Verschlucken oder bei der Aufnahme über
die Haut zum Tode führen oder akute oder chronische Gesundheitsschä-
den verursachen können.
4.3 Gemäss Art. 3 Abs. 1 ChemRRV i.V.m. Anhang 1.6 ChemRRV ist As-
best zu den gefährlichen Stoffen, Zubereitungen und Gegenständen zu
zählen. Er fand bis zu seinem Verbot im Jahr 1989 in grossen Mengen
z.B. als effizientes Branddämmungsmittel und Isolationsmaterial in vielfäl-
tiger Weise Verwendung. Seine Schädlichkeit für die Gesundheit ist er-
wiesen, wobei Asbest bereits dann gefährlich ist, wenn seine Fasern in
geringen Mengen eingeatmet werden. Fasern werden freigesetzt, wenn
Asbest in seiner fest gebundenen Form bearbeitet (d.h. sägen, bohren,
schleifen, fräsen, etc.) wird. In seiner schwach gebundenen Form kann
Asbest ausserdem bereits beim Berühren der Materialien oder bei leich-
ten mechanischen Einwirkungen wie z.B. Erschütterungen oder Vibratio-
nen Fasern freisetzen (vgl. Bundesamt für Gesundheit/Verband Schwei-
zerischer Elektroinstallationsfirmen/SUVA/Hauseigentümerverband
Schweiz [HEV; Hrsg], Asbest, Zürich/Bern 2010, www.suva.ch/asbest;
Bundesamt für Gesundheit [BAG, Hrsg.], Asbest im Haus, Bern 2005,
S. 4).
Das Schweizerische Chemikalienrecht kennt indes selbst bei bestehen-
dem Verbot von Asbest (gemäss Anhang 1.6 Ziff. 2 ChemRRV) keine
Pflicht, asbesthaltige Bauten, Fahrzeuge, Gegenstände etc. einer Sanie-
rung zu unterziehen. Sogar bei Sanierungsarbeiten müssen asbesthaltige
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Seite 12
Bauelemente nicht zwingend entfernt werden, sondern es genügt das Si-
cherstellen, dass diese bei späteren Arbeiten als Gefährdungspotential
erkannt werden (vgl. Eidgenössische Koordinationskommission für Ar-
beitssicherheit [EKAS], Richtlinie Nr. 6503, Ziff. 5.5, Dezember 2008).
5.
5.1 Die Vorinstanz stützt ihre Auflage vorab auf das Verbot des Inver-
kehrbringens von asbesthaltigen Gegenständen gemäss Anhang 1.6 Ziff.
2 ChemRRV. Gemäss Art. 4 Abs. 1 Bst. i ChemG wird unter "Inver-
kehrbringen" die Bereitstellung für Dritte und die Abgabe an Dritte sowie
die Einfuhr zu beruflichen oder gewerblichen Zwecken verstanden. Der
Hintergrund der Gesetzgebung besteht jedoch darin, den Warenverkehr
mit giftigen Substanzen zu reglementieren und zu kontrollieren (vgl. E.
4.1). Die in Frage stehenden Eisenbahnwagen können indes nicht mit ei-
nem Konsumprodukt verglichen werden, welches in grösseren Mengen in
Verkehr gebracht wird (darauf zielt jedoch die Chemikalien-Gesetzgebung
ab; vgl. BBl 2000 694, 728 749, 750 f.).
Die Vorinstanz führt in ihrer Stellungnahme vom 7. Juni 2013 weiter aus,
dass es in der Schweiz an Sanierungsvorschriften für Wagen fehle, so-
lange diese über eine Betriebsbewilligung verfügen oder als zugelassen
gelten sowie nicht umgebaut würden und solange von der Asbestbelas-
tung keine Gefahr ausgehe. Gemäss Duplik vom 30. Juli 2013 erachtet
sie denn auch den Nachweis, dass die Eisenbahnwagen im Betrieb kei-
nen Asbest freisetzen, als ausreichend und sichert dem Beschwerdefüh-
rer zu, die Erteilung der Betriebsbewilligung für die Eisenbahnwagen nicht
von einer vollständigen Asbestsanierung abhängig zu machen.
Zusammengefasst sind die Eisenbahnwagen dann zu sanieren, wenn von
ihnen eine Gefahr für Personal und Passagiere ausgeht.
5.2 Die Vorinstanz verlangt hierfür den Nachweis, dass die Eisenbahn-
wagen im Betriebszustand keinen Asbest freisetzen. Nur so könne der in
Art. 48 Abs. 3 EBV und der zugehörigen Ausführungsbestimmungen vor-
geschriebenen Pflicht zum Gesundheitsschutz von Passagieren und Per-
sonal nachgekommen werden. Sie führt aus, der Innenraum eines Fahr-
zeugs sei nicht hermetisch abgeschlossen, wodurch jederzeit Asbest
durch Luftströme in das Fahrzeug oder in ein angekuppeltes Fahrzeug
gelangen könne. Es genüge deshalb nicht, wenn der Fahrgastraum bis
und mit Innenabdeckung keinen Asbest enthalte. Vielmehr müsse der
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Nachweis erbracht werden, dass das gesamte Fahrzeug im Betrieb sowie
bei der Instandhaltung keinen Asbest freisetze. Die Vorinstanz geht davon
aus, dass entsprechende Messungen nach Abschluss der Sanierungsar-
beiten zu erfolgen hätten. Sie legt in ihrer Duplik vom 30. Juli 2013 weiter
fest, es seien für den zu erbringenden Nachweis, dass die Eisenbahnwa-
gen während des Betriebes (sowie bei der Instandhaltung) keine Asbest-
fasern freisetzen würden, Messungen nach bestimmten Kriterien durch-
zuführen. Diese hätten in allen Fahrzeugen während der Fahrt (also in
Betrieb) vor und unmittelbar nach dem Öffnen der Fenster sowie bei ein-
geschalteter Heizung zu erfolgen.
5.3 Der Beschwerdeführer führt gegen die Anordnungen der Vorinstanz
an, diese enthielten nicht nur einen unzulässige Sanierungspflicht, son-
dern führten auch zu einem faktischen Betriebsverbot.
Der Beschwerdeführer liess überdies am 24. Juni 2013 durch die Firma
Sulzer Innotec, Winterthur, in den Wagen STW WR 10119 und STW Bi
7720 Asbestmessungen durchführen. Gemäss dem zu den Akten ge-
reichten Untersuchungsbericht vom 25. Juni 2013 erfolgten die Messun-
gen während eines Tages in verschlossenen Räumlichkeiten und im Be-
triebszustand, allerdings bei stehendem Fahrzeug. Allfällige Faserdepots
wurden in der näheren Umgebung mit dem Föhn aufgewirbelt, was die
eingeschaltete Heizung und den Fahrtwind simulieren sollte. Der Bericht
belegt, dass der nach EKAS Richtlinie 6503 vom Dezember 2008 emp-
fohlene Höchstwert von 1000 lungengängigen Asbestfasern pro Kubikme-
ter um das 10-fache unterschritten wurde.
5.4 Der Vorinstanz ist insofern zuzustimmen, als zur Gewährung des Ge-
sundheitsschutzes der Passagiere der Nachweis zu erbringen ist, dass
die Eisenbahnwagen im Betrieb sowie bei der Instandhaltung keinen As-
best freisetzen. Auch wenn die Anordnungen der Vorinstanz aufgrund ih-
res Fachwissens zurückhaltend zu prüfen sind, vermögen diese aus
nachfolgenden Gründen – insbesondere mit Blick auf den Grundsatz der
Verhältnismässigkeit – jedoch nicht vollumfänglich zu überzeugen.
5.4.1 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 der Bundes-
verfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
[BV, SR 101]) umfasst drei Elemente, die kumulativ gegeben sein müs-
sen: Eine staatliche Massnahme ist verhältnismässig, wenn sie zur Ver-
wirklichung der im öffentlichen Interesse liegenden Ziele geeignet, erfor-
derlich und zumutbar ist. Geeignet ist sie dann, wenn mit ihr die ange-
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strebten Ziele erreicht werden können oder sie zu deren Erreichung einen
nicht zu vernachlässigenden Beitrag leisten kann (sog. Zwecktauglich-
keit). Die Erforderlichkeit liegt vor, wenn mit keiner gleichermassen ge-
eigneten, aber für den Betroffenen weniger einschneidenden Massnahme
der angestrebte Erfolg ebenso erreicht werden kann. Sie ist schliesslich
nur dann gerechtfertigt, wenn eine angemessene Zweck-Mittel-Relation
(sog. Zumutbarkeit) besteht, d.h. der damit verbundene Eingriff in die
Rechtstellung des Betroffenen im Vergleich zur Bedeutung der verfolgten
öffentlichen Interessen nicht unvertretbar schwerer wiegt (vgl. BGE 136 I
29 E. 4.2; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER/HELEN KELLER, Schweizeri-
sches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2012, Rz. 320 ff.).
5.4.2 Wie dargelegt, besteht ein öffentliches Interesse daran, die Ge-
sundheit von Menschen – vorliegend die Passagiere und das Personal
von Eisenbahnfahrzeugen – sowie die Umwelt vor schädlichen Einflüssen
durch besonders giftige Stoffe, Zubereitungen und Gegenstände zu
schützen. Der Nachweis, dass Fahrzeuge keinen Asbest enthalten oder
freisetzen, ist geeignet, dieses Ziel zu fördern, kann dadurch doch eine
allfällige Gesundheitsgefährdung rechtzeitig erkannt werden.
5.4.3 Für eine vollständige Sanierung, mithin eine vollständige "Asbest-
freiheit" der Eisenbahnwagen besteht aber nicht nur keine rechtliche
Grundlage (vgl. E. 4.3), eine solche ist auch nicht erforderlich, verlangt
doch der Nachweis, dass im Betriebszustand keine Gesundheitsgefähr-
dung besteht, nicht in jedem Fall eine vorgängige vollständige Sanierung.
Der Nachweis, dass im Betriebszustand keine schädlichen Fasen freige-
setzt werden, reicht grundsätzlich und ist insofern eine mildere Mass-
nahme.
5.4.4 Dem öffentlichen Interesse steht überdies das private wirtschaftliche
Interesse des Beschwerdeführers entgegen, keine unnötig hohen Sanie-
rungskosten tragen zu müssen. Eine vorgängige Sanierungspflicht ist
auch angesichts der erbrachten Messresultate und der Erkenntnisse über
die Eigenschaften von Asbest nicht zumutbar ist, besteht doch keine er-
kennbare unmittelbare Gefahr für die Gesundheit der Passagiere. Die
angeordnete Massnahme wahrt demnach kein vernünftiges Verhältnis
zwischen dem Eingriffszweck und dessen Wirkung.
5.4.5 Vor diesem Hintergrund erweist sich die verfügte Anordnung des
Nachweises, dass die Eisenbahnwagen vollständig asbestfrei frei sein
müssen, als unverhältnismässig. Nicht anders verhält es sich, soweit die
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Vorinstanz in ihrer Duplik vom 30. Juli 2013 nach wie vor eine zum Test
vorgängige vollständige Sanierung verlangt. Die Verfügung vom 3. April
2013 ist demzufolge bezüglich der Anordnung des Nachweises, dass die
Fahrzeuge keinen Asbest enthalten dürfen, aufzuheben.
5.5 Hingegen erweist sich der Nachweis, dass im Betrieb keine Fasern
frei gesetzt werden, als erforderlich und auch als zumutbar. Unbestritten
ist Asbest zu den besonders gefährlichen Stoffen zu zählen, können doch
selbst Erschütterungen oder Vibrationen zur Freisetzung von leicht ge-
bundenem Asbest führen. Der Beschwerdeführer hat die Eisenbahnwa-
gen testen lassen, jedoch nach Auffassung der Vorinstanz nicht in hinrei-
chender Weise. Angesichts der Zurückhaltung, welche sich das Bundes-
verwaltungsgericht bei der Beurteilung technischer Zusammenhänge auf-
erlegt (vgl. E. 2), erscheint es angebracht, dass der Beschwerdeführer
den Nachweis, dass im Betrieb sowie bei der Instandhaltung kein Asbest
freigesetzt wird, nach den Vorgaben der Vorinstanz zu erbringen hat, er
also nochmalige von der Vorinstanz definierte Tests durchzuführen hat.
6.
Der Beschwerdeführer beantragt, es sei ein Augenschein durchzuführen.
Da der Asbest hinter Verkleidungen verbaut ist und das Nichtvorhanden-
sein von Asbestfasern im Innenraum der Eisenbahnwagen wohl kaum
sichtbar dargestellt werden könnte, zudem vor allem der Nachweis, dass
im Betrieb und bei der Instandhaltung keine Fasern freigesetzt werden,
massgeblich ist, muss ein Augenschein vor Ort als wenig ergiebig einge-
stuft werden. In antizipierter Beweiswürdigung ist dieser Antrag deshalb
abzuweisen.
7.
Zusammenfassend wird festgehalten, dass die in Abschnitt III. Ziff. 2.4 der
Verfügung vom 3. April 2013 festgelegte Auflage, es sei der Nachweis zu
erbringen, dass die Fahrzeuge keinen Asbest enthalten, aufzuheben und
neu festzulegen ist. Der Beschwerdeführer hat lediglich den Nachweis,
dass die Eisenbahnwagen im Betrieb sowie bei der Instandhaltung keinen
Asbest freisetzen, nach den Vorgaben der Vorinstanz zu erbringen.
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8.
Bei diesem Ergebnis gilt der Beschwerdeführer als teilweise obsiegende
Partei. Er hat deshalb in Anwendung von Art. 63 Abs. 1 VwVG lediglich
Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 750.-- zu tragen (vgl. Art. 1 ff. des
Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen
vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Vorliegend
wurde im Rahmen des Verfahrens vor Bundesverwaltungsgericht mittels
Zwischenverfügung vom 14. Juni 2013 auch über ein Gesuch des Be-
schwerdeführers betreffend den Erlass vorsorglicher Massnahmen ent-
schieden, wobei dieser mit seinem Begehren nicht durchdringen konnte.
Diese Zwischenverfügung war aufgrund ihres geringen Umfangs nicht
derart gewichtig, als dass es sich rechtfertigen würde, dem Beschwerde-
führer zusätzliche Kosten dafür aufzuerlegen. Die auferlegten Verfah-
renskosten werden dem geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'500.-- ent-
nommen. Die Vorinstanz ist als Bundesbehörde von der Tragung von Ver-
fahrenskosten befreit (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Dem Beschwerdeführer ist
keine Parteientschädigung zuzusprechen, da er nicht anwaltlich vertreten
ist (Art. 64 Abs. 1 VwVG).
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