Decision ID: 8aa8d9cf-3eac-5eae-90f9-76677a073ab4
Year: 2020
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Der Beschwerdeführer, ein (...) geborener irakischer Staatsangehöriger,
ersuchte am 25. November 2002 in der Schweiz um Asyl. Nachdem er für
die Behörden nicht mehr erreichbar war, wurde sein Gesuch mit Beschluss
vom 8. Oktober 2003 als gegenstandslos geworden abgeschrieben. Am
11. Januar 2006 reiste er erneut in die Schweiz ein und stellte ein zweites
Asylgesuch. Mit Entscheid vom 2. Februar 2006 lehnte das SEM sein Asyl-
gesuch ab und ordnete die Wegweisung aus der Schweiz an. Zufolge der
Unzumutbarkeit des Wegweisungsvollzugs verfügte es jedoch die vorläu-
fige Aufnahme. Diese Verfügung erwuchs in Rechtskraft. Am 7. Juni 2017
erhielt der Beschwerdeführer infolge einer Härtefallregelung eine Aufent-
haltsbewilligung.
B.
Am 13. September 2018 beantragte der Beschwerdeführer beim Amt für
Migration des Kantons B._ die Ausstellung eines Passes für eine
ausländische Person. Dem Gesuch legte er drei Schreiben der irakischen
Botschaft in Bern vom 11. Juni 2018, 18. August 2017 und 19. Juni 2012
bei, worin diese bestätigt, dass irakische Bürger persönlich bei der iraki-
schen Botschaft in Paris beziehungsweise nur noch in Frankfurt am Main
oder bei der zuständigen Stelle im Irak für die Erfassung der biometrischen
Daten vorsprechen müssten, um einen irakischen Pass zu beantragen.
Weiter wurde darauf hingewiesen, dass ein Laissez-Passer nur für die Ein-
reise in den Irak gültig sei. Das Migrationsamt überwies das Gesuch dem
SEM zur Prüfung und zum Entscheid.
C.
Mit Schreiben vom 28. September 2018 teilte die Vorinstanz dem Be-
schwerdeführer mit, sie beabsichtige, das Gesuch abzulehnen und ge-
währte ihm eine Frist zur Beantragung einer beschwerdefähigen Verfü-
gung. Am 18. Oktober 2018 ersuchte der Beschwerdeführer um deren Er-
lass.
D.
Mit Verfügung vom 6. Dezember 2018 wies die Vorinstanz das Gesuch um
Ausstellung eines Reisedokuments für eine ausländische Person ab.
E.
Gegen diesen Entscheid erhob der Beschwerdeführer mit Eingabe vom
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4. Januar 2019 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und bean-
trage die Aufhebung der vorinstanzlichen Verfügung. Es sei ihm ein Reise-
dokument für ausländische Personen auszustellen beziehungsweise das
SEM entsprechend anzuweisen. Eventualiter sei die Sache zur Neubeur-
teilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
F.
Mit Zwischenverfügung vom 29. Januar 2019 lud das Bundesverwaltungs-
gericht die Vorinstanz zur Einreichung einer Vernehmlassung ein. Diese
liess sich mit Eingabe vom 4. Februar 2019 vernehmen und beantragte die
Abweisung der Beschwerde. Der Beschwerdeführer verzichtete auf eine
Replik.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Am 1. Januar 2019 ist die Teilrevision des Ausländergesetzes vom 16. De-
zember 2005 (AuG) abschliessend in Kraft getreten (AS 2018 3171). Dabei
wurde auch der Titel des Gesetzes in "Ausländer- und Integrationsgesetz"
(AIG; SR 142.20) geändert. Das Gericht wendet ab diesem Zeitpunkt die
neue Bezeichnung an, mit dem Hinweis, dass die in diesem Urteil behan-
delten wesentlichen Bestimmungen nicht geändert wurden (vgl. dazu Urteil
des BVGer F-1186/2018 vom 10. Januar 2019 E. 2).
2.
2.1 Verfügungen der Vorinstanz, welche die Ausstellung von Reisedoku-
menten für ausländische Personen betreffen, sind mit Beschwerde beim
Bundesverwaltungsgericht anfechtbar (Art. 31 ff. VGG i.V.m. Art. 5 VwVG).
Dieses entscheidet in der vorliegenden Materie endgültig (Art. 83 Bst. c
Ziff. 6 BGG).
2.2 Das Rechtsmittelverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet
sich nach dem VwVG, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt (Art. 37
VGG).
2.3 Der Beschwerdeführer ist als Verfügungsadressat zur Beschwerde le-
gitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf das frist- und formgerecht eingereichte
Rechtsmittel ist einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).
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3.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Er-
messens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheb-
lichen Sachverhaltes sowie – wenn nicht eine kantonale Behörde als Be-
schwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden
(Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerde-
verfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62
Abs. 4 VwVG nicht an die Begründung der Begehren gebunden und kann
die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen
gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage
zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. BVGE 2014/1 E. 2 m.H.).
4.
4.1 Das SEM kann einer schriftenlosen ausländischen Person mit Aufent-
haltsbewilligung Reisedokumente ausstellen (Art. 59 Abs. 1 AIG i.V.m.
Art. 4 Abs. 2 Bst. a der Verordnung über die Ausstellung von Reisedoku-
menten für ausländische Personen [RDV; SR 143.5]). Als schriftenlos im
Sinne dieser Verordnung gilt gemäss Art. 10 Abs. 1 RDV eine ausländische
Person, die keine gültigen Reisedokumente ihres Heimat- oder Herkunfts-
staates besitzt und von der nicht verlangt werden kann, dass sie sich bei
den zuständigen Behörden ihres Heimat- oder Herkunftsstaates um die
Ausstellung oder Verlängerung eines Reisedokuments bemüht (Bst. a),
oder für welche die Beschaffung von Reisedokumenten unmöglich ist
(Bst. b).
4.2 Die Kontaktaufnahme mit den zuständigen Behörden des Heimat- oder
Herkunftsstaates kann namentlich von schutzbedürftigen und asylsuchen-
den Personen nicht verlangt werden (Art. 10 Abs. 3 RDV).
4.3 Als unmöglich im Sinne dieser Bestimmung gilt die Beschaffung eines
Reisepapiers grundsätzlich nur dann, wenn sich die ausländische Person
bei den Behörden ihres Heimatstaates um einen Reisepass bemüht, des-
sen Ausstellung aber ohne zureichende Gründe verweigert wird (zum Gan-
zen siehe BVGE 2014/23 E. 5.3–5.4). Die Ausstellung von Reise- und Iden-
titätspapieren liegt in der Kompetenz des jeweiligen Heimatstaates. Die-
sem kommt bei der Ausübung seiner Passhoheit ein erheblicher Gestal-
tungsspielraum zu, den es zu respektieren gilt (vgl. Urteil des BVGer
F-6281/2016 E. 4.2 m.H.).
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5.
5.1 Zur Begründung der Abweisung des Gesuchs um Ausstellung eines
Passes für eine ausländische Person führte die Vorinstanz im Wesentli-
chen aus, der Beschwerdeführer sei nicht als Flüchtling anerkannt. Daher
sei es ihm möglich und zumutbar, sich bei den zuständigen Behörden sei-
nes Heimatstaates um die Ausstellung eines heimatlichen Reisedoku-
ments zu bemühen. Dabei obliege es ihm, die von der heimatlichen Bot-
schaft verlangten notwendigen Anforderungen zur Ausstellung eines Pas-
ses zu erfüllen. Die Ausstellung von Reisepässen falle in die Kompetenz
des Heimatstaates der antragstellenden Person. Es liege somit in der Zu-
ständigkeit der irakischen Behörden, ihren in der Schweiz lebenden Staats-
bürgern zu heimatlichen Dokumenten zu verhelfen. Abklärungen des SEM
bei der irakischen Botschaft in Bern sowie beim irakischen Aussenministe-
rium in Bagdad im Juli 2018 hätten ergeben, dass die Passausstellung in
Europa zurzeit aus organisatorischen Gründen eingeschränkt sei. Organi-
satorische Verzögerungen würden jedoch keine Schriftenlosigkeit zu be-
gründen vermögen. Es liege in der Zuständigkeit der irakischen Behörden,
ihren in der Schweiz wohnhaften Staatsangehörigen zumutbare Wege zur
Registrierung und Papierbeschaffung aufzuzeigen. Der Beschwerdeführer
erfülle damit die Voraussetzungen der Schriftenlosigkeit nicht.
5.2 In seiner Beschwerde macht der Beschwerdeführer geltend, er könne
nur über die irakische Vertretung in Frankfurt am Main oder Paris ein Rei-
sedokument erhältlich machen. Entgegen der Ansicht der Vorinstanz
handle es sich dabei nicht lediglich um organisatorische Verzögerungen,
sondern die irakischen Behörden hätten ihm keine Möglichkeit aufgezeigt,
wie er ohne Reisedokument auf legalem Weg nach Paris oder Frankfurt
reisen könne. Er gehe deshalb davon aus, dass er schriftenlos sei und ihm
sei ein Reisedokument auszustellen, damit er zumindest die irakische Ver-
tretung in Paris oder Frankfurt erreichen könne.
5.3 Die Vorinstanz führt in ihrer Vernehmlassung aus, es obliege der iraki-
schen Botschaft in Bern mit der deutschen oder französischen Botschaft
abzuklären, mit welchen Dokumenten der Grenzübertritt des Beschwerde-
führers für die Ausstellung eines irakischen Reisepasses erfolgen könne.
Vom Beschwerdeführer könne verlangt werden, dass er die für die Ausstel-
lung eines irakischen Reisedokuments notwenigen Schritte unternehme
und erneut mit der irakischen Botschaft in Bern in Verbindung trete.
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6.
6.1 Die langjährigen Probleme, welche in der Schweiz lebende irakische
Staatsangehörige bei der Beschaffung heimatlicher Reisedokumente ha-
ben, sind gerichtsnotorisch und wurden bereits in einem grundlegenden
Urteil vom 27. August 2014 (BVGE 2014/23) thematisiert. Dieser Chrono-
logie zufolge galten irakische Staatsangehörigen bis Ende 2004 als schrif-
tenlos, danach konnten sie sich ab 2005 vorübergehend irakische Reise-
papiere über ihre Vertretung in Bern beschaffen. Anschliessend führten ad-
ministrative und technische Umstellungen jedoch dazu, dass der Erhalt
neuer Pässe gar nicht beziehungsweise nur unter grossen Schwierigkeiten
ermöglicht wurde. Die zwischenzeitlich angekündigte Passausstellung
durch die irakische Botschaft in Paris scheiterte oftmals daran, dass die
Ausstellung der dafür benötigten Unterlagen durch die Vertretung in Bern
erheblich verzögert wurde, oder auch daran, dass die Betroffenen an der
Grenze zu Frankreich zurückgewiesen oder festgenommen wurden. An-
lässlich eines Treffens des damaligen Bundesamtes für Migration (BFM;
heute SEM) mit der Botschaft anfangs 2012 wurde zwar zugesichert, dass
ab Mai 2012 in Bern flächendeckend irakische Pässe ausgestellt würden.
Diese Zusicherung wurde jedoch beim nächsten Treffen vom Februar 2014
wieder zurückgenommen (vgl. Urteil des BVGer F-386/2018 vom 23. Au-
gust 2019 E. 5.2 m.H.).
6.2 Die Situation von irakischen Staatsangehörigen, welche sich bei ihren
Heimatbehörden um Pässe oder Identitätsausweise bemühen, hat sich
seither nicht verbessert und ist geprägt von Unklarheiten und wechselnden
Zuständigkeiten. Laut einer Bestätigung der irakischen Botschaft in der
Schweiz vom 18. August 2017 hätten in der Schweiz lebende irakische
Staatsangehörige persönlich auf der irakischen Botschaft in Paris zu er-
scheinen. In der Bestätigung der irakischen Botschaft in Bern vom 11. Juni
2018 wurde festgehalten, dass jeder irakische Bürger, der einen irakischen
Reisepass beantragen wolle, persönlich beim irakischen Konsulat in
Frankfurt am Main oder bei der zuständigen Stelle im Irak für die Erfassung
der biometrischen Daten vorzusprechen habe. Am 5. Dezember 2018 hielt
schliesslich auch das SEM fest, Abklärungen bei der Botschaft sowie beim
Aussenministerium in Bagdad vom Juli 2018 hätten ergeben, dass die
Passausstellung in Europa zurzeit aus organisatorischen Gründen einge-
schränkt sei (vgl. E. 5.1; siehe auch Urteil des BVGer F-4960/2018 vom
9. Dezember 2019 E. 5.2).
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6.3 Die Vorinstanz schliesst daraus, die Probleme im Zusammenhang mit
der Passbeschaffung via Botschaft seien organisatorisch bedingt, was je-
doch keine Schriftenlosigkeit zu begründen vermöge. Allerdings ist gerade
angesichts der langjährigen Probleme bei der Passbeschaffung nicht er-
klärbar, wie der Beschwerdeführer in den Besitz eines mit biometrischen
Daten versehenen Reisepasses gelangen soll, denn nachweislich verfügt
die irakische Botschaft in Bern über keine Biometriestation (vgl. BVGE
2014/23 E. 5.3.8). Folglich hat die Vorinstanz aufzuzeigen, wo und wie der
Beschwerdeführer, der ohne Reisedokument nicht nach Frankfurt am Main
reisen kann – eine Reise in den Irak erachtet die Vorinstanz offenbar als
unzumutbar, weshalb sie dies nicht erwähnt –, die benötigten Dokumente
und in der Folge einen irakischen Pass erhältlich machen kann. Die Beant-
wortung der Frage nach der Schriftenlosigkeit des Beschwerdeführers ist
erst im Anschluss daran möglich; in die entsprechenden Überlegungen mit-
einzubeziehen sind sowohl die durch die irakischen Behörden verursach-
ten Verzögerungen als auch die Einschränkungen des Privat- und Famili-
enlebens, welche gesamthaft betrachtet einen Eingriff in fremde Passho-
heit rechtfertigen könnten (vgl. BVGE 2014/23 E. 5.5 und 5.9).
7.
Die angefochtene Verfügung ist aufgrund vorstehender Erwägungen auf-
zuheben und die Sache zur vollständigen Sachverhaltsabklärung sowie zu
neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.
8.
8.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben
(Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG). Der bereits geleisteten Kostenvorschuss ist
dem Beschwerdeführer zurückzuerstatten.
8.2 Der Beschwerdeführer wäre zufolge seines Obsiegens für die ihm er-
wachsenen notwendigen Kosten zu entschädigen (Art. 64 Abs. 1 VwVG;
Art. 7 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent-
schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Der nicht vertretene Beschwerdeführer macht aber für das Beschwerde-
verfahren keine Aufwendungen im Sinne der massgeblichen Bestimmun-
gen geltend und es sind auch keine ersichtlich. Es ist ihm deshalb keine
Parteientschädigung zuzusprechen.
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