Decision ID: 001b555b-20e9-404b-abbb-f11b72cb1004
Year: 2021
Language: fr
Court: VS_BZG
Chamber: VS_BZG_999
Canton: VS
Region: Région lémanique
Law Area: 

Faits
A. Un arrêt de céans du 29 août 2019 (A1 19 81) a, sur recours de droit administratif du
1er mars 2019 de Y_, annulé une décision du 27 février 2019 du Conseil d’Etat
sur une requête du 31 août 2018 du prénommé tendant à un constat de la nullité de la
résiliation, signifiée le 20 mars 2018 pour le 30 juin 2018, de ses rapports de service
comme caporal de la Police intercommunale X_ (X_), demande que
cette juridiction avait déclarée irrecevable en raison de la nature civile du contrat de
travail entre le requérant et son employeur, d’où suivait que l’affaire ressortissait aux
tribunaux civils. L’arrêt renvoyait, en outre, le dossier au Conseil d’Etat pour nouvelle
décision.
Cet arrêt retenait que, chargé d’instruire la requête du 31 août 2018 de Y_, le
Service des affaires intérieures et communales l’avait communiquée à la X_
qui, le 8 octobre 2018, en avait proposé le rejet, avec constat de la validité du
licenciement critiqué, ultérieurement approuvé, le 20 septembre 2018, par l’assemblée
des conseils municipaux (ACM) des communes signataires de la convention de
partenariat du 20 août 2013 instituant ce corps de police (Z_). Invité, le
6 novembre 2018 à se déterminer sur les observations du 8 octobre 2018 de la
X_, Y_ avait persisté, le 30 novembre 2018, à arguer de la nullité de
la résiliation des rapports de service que lui avait signifiée, le 20 mars 2018 et avec effet
pour le 30 juin 2018, un avocat mandaté par la Commission intercommunale de police
(CIP).
L’ACDP A1 19 81 jugea, à ce propos, que les art. 10 et 19 de la Z_, elle-même
fondée sur l’art. 112 al. 1 de la loi du 5 février 2014 sur les communes (LCo ; RS/
VS 175.1), attribuait à l’ACM la compétence d’engager (art. 10 lit. c) et de licencier (art.
10 lit. d) sur propositions de la CIP (art. 19 al. 1 lit. c et d) les membres de ce corps de
police. Partant, les rapports de service de Y_ avaient été résiliés non par la
CIP, mais par l’ACM, et le recourant avait perdu son emploi le 20 septembre 2018, soit
quand celle-ci avait souscrit à la proposition y relative de celle-là (cons. 7).
L’art. 7 Z_ énonçait que les agents de la X_ étaient engagés par
contrats de droit privé. Admissible au vu de l’art. 96 LCo, cette formulation ne suffisait
pas à exclure que les droits et les obligations afférents à un contrat de ce genre soient
l’objet de décisions au sens de l’art. 5 de la loi du 6 octobre 1976 sur la procédure et la
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juridiction administratives - LPJA ; RS/VS 172.6). Elle n’empêchait, non plus, pas que
de telles décisions soient susceptibles d’être revues sur recours administratif (art. 41 ss
LPJA) ou de droit administratif (art. 72 ss LPJA). Selon la jurisprudence, on devait, en
effet, présumer, dans ce contentieux, que le droit public était applicable lorsque l’autorité
était partie à un rapport de droit résultant de l’engagement d’un de ses agents par un
contrat de travail dans l’acception des art. 319 ss CO, sauf, p. ex., si ce contrat liait un
employé à une entité de droit privé constituée en vue d’exécuter une tâche publique qui
lui avait été transférée (cons. 2 citant ATF 142 II 159 ss cons. 5.2 et 5.3).
La X_ n’étant pas une pareille entité, le licenciement de Y_ était une
décision (art. 4 et 5 LPJA) du 20 septembre 2018 de l’ACM, communiquée le 6 novembre
2018 au mandataire de cet administré dont le mémoire du 30 novembre 2018 critiquant
derechef ce licenciement était, en réalité, un recours interjeté à temps (art. 41 al. 1 LPJA)
contre cette décision. Le Conseil d’Etat aurait dû s’en saisir en vertu des art. 154 al. 1
LCo et 41 ss LPJA). L’ACDP A1 19 81 a, en conséquence, renvoyé la cause à cette
juridiction (cons. 5, 6 et 8).
B. Après un complément d’instruction, le Conseil d’Etat a, en exécution de l’ACDP
A1 19 81, rendu, le 8 juin 2020, un prononcé sur le recours du 30 novembre 2018 de
Y_ qu’il accueillit en annulant la décision du 20 septembre 2018 de l’ACM.
Le 2e § de ce prononcé (p. 3) écartait une objection de la X_ alléguant que les
rapports de service du recourant avaient été valablement résiliés, le 20 mars 2018, par
la CIP dont l’ACM s’était bornée, le 20 mars 2018, à ratifier la décision. Suivait un résumé
(p. 3 et 4) de la jurisprudence concernant l’obligation de l’autorité qui licencie un de ses
employés de respecter son droit d’être entendu, même si ses rapports de service sont
exclusivement régis par le droit civil, ou de la pratique relative aux réquisits de la
régularité de son audition ou d’une remédiation, par l’autorité de recours, à une violation
de ces règles dans la procédure de première instance.
Puis le Conseil d’Etat rappelait que les art. 66 et 67 des statuts de la X_, votés
en ACM le 18 novembre 2010 (cf. art. 10 lit. p Z_ ; art. 95 al. 1 LCo),
prévoyaient qu’un engagement définitif prenait fin par résiliation notifiée valablement dans
les délais prescrits (art. 66), la partie donnant le congé devant « motiver sa décision par
écrit si l’autre partie le demande » (art. 67 al. 1 2e §), de sorte que ces dispositions ne
dispensaient pas l’employeur de l’obligation, que lui imposait l’art. 29 al. 3 LPJA, de
motiver ses décisions mettant fin à l’engagement des membres de la X_.
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L’ACM avait méconnu cette obligation en omettant de spécifier à Y_ les motifs
de son licenciement, p. ex. dans une lettre explicative l’avisant de sa décision du 20
septembre 2018.
Cette informalité avait privé le recourant de l’une des facultés que comportait son droit
d’être entendu devant l’ACM, parce qu’elle l’avait empêché de recourir en contestant
aussi la validité matérielle des raisons qui avaient amené la X_ à le licencier.
La gravité de ce vice excluait sa réparation en instance de recours. Partant, il était inutile
d’entendre les représentants de la CIP et de l’ACM dont la X_ avait sollicité
l’audition afin de prouver les manquements de Y_.
D’où l’annulation de la décision du 20 septembre 2018 de l’ACM.
Les statuts de la X_ étaient muets sur les conséquences d’une résiliation
illégale des rapports de service. Vu l’art. 95 al. 1 LCo, ce silence astreignait l’ACM à
appliquer par analogie le droit cantonal. Or, l’art. 66 de la loi du 19 novembre 2010 sur
le personnel de l’Etat du Valais (LcPers ; RS/VS 172.2) énonçait que si la résiliation se
révèle infondée, l’employé est réintégré dans sa fonction, si lui-même et l’autorité
d’engagement acceptent cette réintégration (al. 1) ; en cas de refus d’une des parties,
l’employé a droit à une indemnité calculée en fonction de l’âge et du nombre d’années
de service et dont le montant maximal est égal à une année de traitement si l’employeur
refuse la réintégration, et à six mois de traitement si l’employé refuse sa réintégration
(al. 2).
C. Le 9 juillet 2020, la X_ interjeta un recours de droit administratif concluant
à une réforme du prononcé du Conseil d’Etat du 30 juin 2018 par un arrêt jugeant que
les rapports de travail de Y_ et de son ex-employeur s’étaient terminés « le 30
juin 2018, très subsidiairement le 20 septembre 20018, de manière ferme et définitive ».
Le 12 août 2020, le Conseil d’Etat a proposé de débouter la X_.
Le 21 octobre 2020, Y_ conclut au rejet du recours, « sous réserve de sa
recevabilité ».
Les ultimes remarques de la X_ sont du 5 novembre 2020.
La X_ et Y_ ont conclu à l’allocation de dépens.
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Considérant en droit
1. L’Etat et les communes ont un intérêt digne de protection à former recours en matière
de droit public contre les arrêts cantonaux qui les obligent à appliquer l’art. 66 LcPers
vis-à-vis de leurs ex-salariés (cf. p. ex. arrêt du Tribunal fédéral 8C_464/2018 du 18
décembre 2018 cons. 1.2 cons. 1.2 ; v. aussi arrêt du Tribunal fédéral 8C_du 18 juin
2019). Les art. 80 al. 1 lit. a et 44 LPJA doivent s’interpréter de manière à conférer à ces
collectivités une qualité pour recourir au moins aussi étendue (art. 111 al. 1 de la loi
fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral - LTF; RS 173.110).
Les communes signataires de la Z_ sont les employeurs des membres,
nommés par l’ACM, du corps de police sans personnalité juridique qu’est la X_
(art. 1, 2, 32 al. 1 Z_ en relation avec l’art. 112 11 al. 1 LCo). Elles sont ainsi
en droit de recourir contre le prononcé du Conseil d’Etat qu’elles entreprennent. Elles
l’ont fait à temps et dans les formes voulues (art. 80 al. 1 lit. b et 46 et 48 LPJA), même
si leur mémoire a été déposé au nom de la X_, inexactitude à redresser
d’office, plutôt que d’en inférer une irrecevabilité qui serait excessivement formaliste (cf.
p. ex. arrêt du Tribunal fédéral 6B_2018 du 13 juin 2018 cons. 2 citant ATF 142 III 787
cons. 3.2.1).
La valeur litigieuse dépasse 15 000 fr. (art.85 al. 1 lit. b et 112 al. 1 lit. d LTF).
2. Les instructions que l’ACDP A1 19 81 adressait au Conseil d’Etat liaient cette juridiction
quant à la décision qu’elle devait rendre dans le procès entre les recourantes et
Y_ (art. 60 al. 1 LPJA). Elles continuent à lier le Tribunal lorsqu’il examine le
présent recours de droit administratif contre cette décision (cf. p. ex. ACDP A1 19 239 du
20 juillet 2020 cons. 5.3 ; B. Bovay, Procédure administrative, 2e éd. 2015, p. 361 et 631).
C’est ce que perdent de vue les recourantes ; elles persistent à prétendre que
Y_ a été valablement licencié par la CIP le 20 mars 2018 (avec effet au 30 juin
2018). Leur opinion prend le contre-pied de l’arrêt susvisé qui jugeait que le licenciement
de l’intimé n’était devenu effectif que le 20 septembre 2018, date de son approbation par
l’ACM (cons. 5), décision à revoir par le Conseil d’Etat (cons. 6 à 8). Le Tribunal a
d’autant moins lieu de revenir sur cette question que, dans leurs mémoires des 9 juillet
2020 et 5 novembre 2020, les recourantes n’esquissent aucune démonstration de
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l’exactitude de leur point de vue en expliquant quelles normes imposeraient de le
préférer.
Au demeurant, la X_ se trompait quand elle invoquait devant le Conseil d’Etat,
le 3 janvier 2020, un passage de l’art. 66 des statuts de son personnel pour accréditer
l’idée de la validité du licenciement communiqué le 20 mars 2018 à Y_ par la
CIP. Selon cet art. 66, l’engagement définitif prend fin par suite de révocation prononcée
par la CIP. L’argument avancé dans ce contexte par la X_ revenait à prétendre
que cette règle des statuts déroge à l’art. 10 lit. n Z_ habilitant l’ACM à licencier
les membres de la X_, comme la lit. d l’habilite à les engager. Cette
interprétation ne s’impose pas, vu que l’art. 10 lit. k de la Z_ range dans les
attributions de l’ACM la ratification des décisions de la CIP prises dans le domaine des
compétences de l’ACM, si l’urgence exige que ces décisions soient prises sans attendre.
Le sens de cette clause de l’art. 66 des statuts est donc que (a) si la CIP estime devoir
licencier rapidement un de ses subordonnés, elle peut le faire sans avoir à soumettre
préalablement le cas à l’ACM et (b) que l’agent licencié de cette façon cesse
immédiatement d’être membre de la X_, même si son licenciement n’a pas
encore été ratifié par l’ACM.
Le Conseil d’Etat n’avait pas à s’attarder sur ce moyen, d’autant plus inopérant que le
licenciement du 20 mars 2018 laissait subsister les rapports de travail durant un trimes-
tre ; il ne se caractérisait par aucune urgence dans l’acception de l’art. 10 lit. k
Z_.
3. Répondant, le 8 octobre 2018, à la requête du 31 août 2018 de Y_ tendant
au constat de la nullité de son licenciement, les recourantes avaient produit, sous annexe
9, une copie du p.-v. de la séance du 19 mars 2017 de la CIP. Son ch. 4 portait que le
commandant de la X_ souhaitait le licenciement de ce collaborateur qui ne
donnait plus satisfaction ; de surcroît, il était en incapacité de travail pour cause de
maladie et sous le coup d’une enquête pénale. La commission décida, ce jour-là, « que,
pour le moment, en attendant le jugement (pénal), elle (allait traiter) cet agent comme
les autres ». L’annexe 13 de cette réponse du 8 octobre 2018 figurait, dans le bordereau,
sous le titre « courrier explicatif des circonstances du licenciement ». Il s’agissait d’une
lettre du 20 mars 2018 d’un avocat mandaté par la CIP pour correspondre avec l’avocate
qui défendait à l’époque Y_. Cet avocat écrivait, en particulier, que sa cliente
résiliait l’engagement de son subordonné pour le 30 juin 2018 et qu’elle ne « souhait(ait)
pas faire état des griefs ayant abouti » à cette situation. Il ajoutait que, s’il y avait procès,
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« la réalité des faits pourra très certainement être présentée à l’autorité pour un éclairage
complet qui pourrait être qualifié de cru ».
Le dossier de la requête du 31 août 2018 de Y_ contient aussi une lettre du
28 mars 2018 de son avocate priant le représentant de la CIP de lui fournir les motifs du
congé et la lettre du 13 avril 2018 où son interlocuteur parlait de « la présence de
nombreuses lacunes dans le suivi des procédures, dans l’exécution des tâches attri-
buées et dans les délais impartis ». « Ces éléments (avaient déjà) fait l’objet de
nombreux avertissements oraux ainsi que d’avertissements formels lors des entretiens
de qualifications. Par ailleurs, les états de service du cpl Y_ (faisaient) état
d’un taux d’absentéisme hors du commun », et il « n’a(vait) jamais rendu les affaires
mises à sa disposition », ce qui laissait craindre des abus.
Le ch. 4 du p.-v. de la séance du 20 septembre 2018 de l’ACM relève sobrement que
« l’assemblée prend également note du licenciement de Y_, l’accepte et le
valide ».
4. A l’instar de l’art. 29 al. 2 Cst féd., l’art. 19 al. 1 LPJA garantit aux parties le droit d’être
entendues par l’autorité compétente, verbalement ou par écrit, avant que ne soit prise
une décision. L’autorité qui résilie des rapports de service soumis au droit public
méconnaît cette garantie si elle licencie un employé sans s’être assurée qu’il sait que
son employeur a des motifs d’être insatisfait de ses prestations et sans avoir veillé à ce
que cet employé puisse s’exprimer sur les reproches qu’il suscite (cf. p. ex. arrêt du
Tribunal fédéral 8C_37/2020 du 7 septembre 2020 cons. 3.1 ; ACDP A1 17 93 du
5 septembre 2018 cons. 3.1 ss).
Le Conseil d’Etat a, nonobstant les critiques des recourantes, correctement décidé que
Y_ n’avait pas été entendu selon ces standards : ni la CIP, ni l’ACM ne lui ont
offert une quelconque perspective de présenter utilement son point de vue sur les
manquements qui, à écouter ses supérieurs, devaient amener son exclusion de la
X_. La lettre du 20 mars 2018 de l’avocat de la CIP se bornait à évoquer des
griefs que celle-ci expliciterait « en cas de procédure » tout en fixant au 30 juin 2018 la
fin des rapports de service de l’intimé. Sa lettre du 13 avril 2018 répondant à celle du
28 mars 2018 de l’avocate de l’intimé n’y changeait rien : tout au plus motivait-elle, très
succinctement, un licenciement notifié le 20 mars 2018 sans que son destinataire ait
véritablement été entendu. La remarque vaut pour l’ACM qui, le 20 septembre 2018, a
approuvé ce licenciement sans avoir essayé de remédier à cette violation de l’art. 19 al.
2 LPJA.
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5. Les recourantes reprochent au Conseil d’Etat de ne pas avoir songé à réparer cette
informalité. Elle déboucherait sur une application absurde de l’art. 95 al. 1 LCo et de 66
LcPers qui, à les écouter, ne pourrait raisonnablement être compris comme pouvant
contraindre un employeur à réengager ou à indemniser un salarié qu’il avait de bons
motifs de licencier et dont il a repourvu le poste (p. 10 à 13 du mémoire du 9 juillet 2020).
6. Il a été jugé que, dans le contentieux de la fonction publique, une violation du droit
d’être entendu commise à l’occasion d’un licenciement « peut être liquidée par une
indemnisation », sur la base d’une application par analogie des règles sur les consé-
quences d’une résiliation injustifiée ou des dispositions de droit privé sur le licenciement
abusif (cf. p. ex. arrêt du Tribunal fédéral 8C_37/2020 du 7 septembre 2020 cons. 3.2
citant une série de précédents).
La solution choisie en l’espèce par le Conseil d’Etat s’inspire de cette pratique dont le
corollaire est que, si une juridiction de recours estime qu’un agent public se plaint à bon
droit de ce type d’irrégularité en contestant son licenciement, cette décision présente un
vice de forme et peut être annulée comme juridiquement infondée dans l’acception de
l’art. 66 al. 1 LcPers, sans que l’autorité à qui est imputable la violation du droit d’être
entendu du recourant puisse escompter que la procédure de deuxième instance y
remédiera.
7. Le recours est rejeté (art. 80 al. 1 let. e et 60 LPJA).
8. L’arrêt est rendu sans frais ; les communes recourantes n’ont pas droit à des dépens ;
solidairement entre elles, elles verseront à ce titre 1800 fr. à Y_. Ce montant
inclut la TVA. Il est fixé au vu du mémoire de 11 pages du mandataire de l’intimé, ainsi
qu’au vu des critères usuels de la difficulté du procès, du temps nécessaire à une défense
efficace des intérêts de la partie représentée dans un procès de moyenne difficulté, etc.
(art. 89 al. 3, 91 al. 1 et 2 LPJA ; art. 4, 27, 39 de la loi du 11 février 2009 fixant le tarif des
frais et dépens devant les autorités judiciaires ou administratives – LTar ; RS/VS 173.8).
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