Decision ID: 94ae5be6-ee23-5fa4-b5cb-03afdd56f622
Year: 2012
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Die Retest GmbH bietet seit 1. September 2004 in der Schweiz als Be-
auftragte des Germanischen Lloyd (GL) die Durchführung von Zwischen-
prüfungen und wiederkehrenden Prüfungen an Tankcontainern für den
Transport gefährlicher Güter und Grosspackmitteln (IBC) an.
Auf Anzeige des Schweizerischen Vereins für technische Inspektionen hin
haben das Bundesamt für Verkehr (BAV) sowie das Bundesamt für Stras-
sen (ASTRA) je ein Aufsichtsverfahren eröffnet. Geltend gemacht wird,
die Retest GmbH besässe keine Anerkennung als Sachverständige, wes-
halb sie gegen geltendes Recht verstosse, indem sie Prüfungen anbiete,
welche dem Eidgenössischen Gefahrgutinspektorat (EGI) vorbehalten
seien. Die Retest GmbH hat mit Schreiben vom 24. November 2004 bes-
tätigt, im Namen und Auftrag des GL Prüfungsdienstleistungen in der
Schweiz zu erbringen. Mit Eingabe vom 5. April 2005 teilte die Retest
GmbH mit, zwischenzeitlich seien einige ihrer Mitarbeiter von der Bun-
desanstalt für Materialforschung und -prüfung in Berlin als Sachverstän-
dige im Dienst des GL für Prüfungen an ortsbeweglichen Tanks ermäch-
tigt worden.
Am 14. April 2005 erstattete das Bundesministerium für Verkehr, Bau-
und Wohnungswesen in Bonn zuhanden des ASTRA Bericht, dass aus
der Anerkennung von Sachverständigen des GL nach deutschem Recht
kein Rechtsanspruch folge, in einem anderen Staat in gleicher Angele-
genheit tätig zu werden. Würden Sachverständige des GL oder andere in
Deutschland anerkannte Sachverständige in Drittstaaten tätig, unterstün-
den sie in ihrem Handeln ausschliesslich dem Recht des betreffenden
Staats. Der deutsche Staat übernehme diesfalls weder die Aufsicht über
deren Handeln im Ausland noch eine haftungsrechtliche Verantwortung.
B.
Das BAV und das ASTRA verfügten je im Rahmen der obgenannten Auf-
sichtsverfahren am 11. Mai 2005 unter Androhung der Ungehorsamsstra-
fe nach Art. 292 des Schweizerischen Strafgesetzbuchs vom 21. Dezem-
ber 1937 (StGB, SR 311.0), die Retest GmbH solle die im Namen und
Auftrag des GL an Tankcontainern und IBC in der Schweiz vorgenomme-
nen Prüfungshandlungen sofort einstellen und der Aufsichtsbehörde die
jeweiligen Berichte der diesbezüglich vorgenommenen Prüfungen einrei-
chen (Dispositiv-Ziffern 1-3 bzw. Dispositiv-Ziffer 1 a-c). Das BAV erstatte-
te am 19. Mai 2005 bei der Bundesanwaltschaft Strafanzeige gegen die
A-2342/2006, A-2343/2006
Seite 3
Retest GmbH wegen verbotener Handlungen für einen fremden Staat
(Art. 271 StGB) und Amtsanmassung (Art. 287 StGB).
C.
Gegen diese Verfügungen erhob die Retest GmbH (nachfolgend: Be-
schwerdeführerin) am 13. Juni 2005 Beschwerde beim Eidgenössischen
Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK)
und beantragt, die Dispositiv-Ziffern 1-3 der angefochtenen Verfügung
des BAV (nachfolgend: Vorinstanz 1) und die Dispositiv-Ziffer 1 a-c der
angefochtenen Verfügung des ASTRA (nachfolgend: Vorinstanz 2) seien
ersatzlos aufzuheben und es sei festzustellen, dass die von ihr in der
Schweiz vorgenommenen Prüfungshandlungen an Tankcontainern und
IBC, insbesondere die Stempelung und Zertifizierung, keiner Bewilligung
bedürften, eventualiter seien sie ausdrücklich zu bewilligen; weiter seien
die verfügenden Behörden anzuweisen, die gegen sie bzw. ihre Reprä-
sentanten erhobene Strafanzeige wegen Verletzung von Art. 271 und
Art. 287 StGB zurückzuziehen und gegenüber der Strafverfolgungsbe-
hörde ausdrückliches Desinteresse an einer Strafverfolgung zu erklären.
D.
Die Beschwerdeantworten der Vorinstanzen ergingen am 11. bzw.
17. August 2005.
E.
Per 10. bzw. 11. Oktober 2005 sistierte das UVEK die beiden Verfahren.
Am 17. Februar 2006 stellten die Vorinstanzen den Antrag auf Wieder-
aufnahme des Verfahrens und Entzug der aufschiebenden Wirkung. Dazu
nahm die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 20. März 2006 Stellung.
Gleichzeitig äusserte sie sich auch zur Sache. Mit Zwischenverfügung
vom 18. August 2006 wies das UVEK die beiden prozessualen Anträge
der Vorinstanzen ab.
F.
Per 20. November 2006 übergab das Generalsekretariat UVEK die hän-
gigen Beschwerdeverfahren dem Bundesverwaltungsgericht.
G.
Die Staatsanwaltschaft See/Oberland sistierte mit Verfügung vom 4. Sep-
tember 2007 die Untersuchung eines auf Strafanzeige des EGI vom
23. Dezember 2004 gegen die Verantwortlichen der Retest GmbH hängig
gemachten Strafverfahrens betreffend Widerhandlung gegen das Bun-
A-2342/2006, A-2343/2006
Seite 4
desgesetz vom 19. Dezember 1986 gegen den unlauteren Wettbewerb
(SR 241) bis zum Abschluss der vorliegenden Verfahren und ersuchte um
Zustellung der Erledigungsentscheide.
H.
H.a Mit Zwischenverfügung vom 25. September 2008 verlängerte das
Bundesverwaltungsgericht die Sistierung der Beschwerdeverfahren bis
zum Vorliegen des Entscheids über das Gesuch der Beschwerdeführerin
auf Zulassung als Prüfstelle, jedoch längstens bis zum 30. Juni 2010.
H.b Die Beschwerdeführerin stellt mit Eingabe vom 26. Juli 2010 den An-
trag, die Sistierung weiterhin aufrecht zu erhalten, jedenfalls solange bis
die Verordnungsgrundlagen für die Zulassung von Privaten zu Gefahrgut-
prüfungen in Kraft treten. Mit Zwischenverfügung vom 29. Juli 2010 wur-
den die Beschwerdeverfahren erneut bis zum Widerruf durch eine Verfah-
renspartei, längstens jedoch bis zum 30. Juni 2012, sistiert.
H.c Mit Verfügung vom 4. Juni 2012 wurde die Sistierung aufgehoben
und die Beschwerdeverfahren wurden wieder anhand genommen.
I.
I.a Die Beschwerdeführerin beantragt mit Eingabe vom 20. Juli 2012 er-
neut die Weiterführung der Sistierung solange bis die Verordnungsgrund-
lagen für die Zulassung von Privaten zu Gefahrgutprüfungen in Kraft tre-
ten.
I.b Am 5. September 2012 reicht die Vorinstanz 2 eine Stellungnahme
insbesondere zur Weiterführung der Sistierung ein, welcher sich die Vor-
instanz 1 mit gleichtagiger Eingabe vollumfänglich anschliesst.
I.c Das Bundesverwaltungsgericht weist den Sistierungsantrag der Be-
schwerdeführerin vom 20. Juli 2012 mit Zwischenverfügung vom 14. Sep-
tember 2012 ab.
J.
Mit Eingabe vom 1. Oktober 2012 nimmt die Beschwerdeführerin zu den
Noven in der Eingabe der Vorinstanz 2 vom 5. September 2012 Stellung.
K.
Mit Verfügung vom 3. Oktober 2012 vereinigte der Instruktionsrichter die
A-2342/2006, A-2343/2006
Seite 5
beiden Verfahren gegen die Verfügung der Vorinstanz 1 (A-2342/2006)
und der Vorinstanz 2 (A-2343/2006) und führte sie unter der Verfahrens-
nummer A-2342/2006 weiter.
L.
Auf die einzelnen Parteivorbringen wird – sofern entscheidrelevant – in
den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Das BAV und
das ASTRA gehören zu den Behörden nach Art. 33 VGG und sind daher
Vorinstanzen des Bundesverwaltungsgerichts. Eine Ausnahme, was das
Sachgebiet angeht, ist nicht gegeben (Art. 32 VGG). Das Bundesverwal-
tungsgericht ist daher für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde
zuständig.
1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer am vo-
rinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat, durch die angefochtene Ver-
fügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung hat. Die Beschwerdeführerin hat als Partei am
vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist als Verfügungsadressatin
von den angefochtenen Verfügungen besonders betroffen und mit ihren
Anträgen im vorinstanzlichen Verfahren unterlegen. Sie ist damit zur Be-
schwerde legitimiert.
1.3 Auf die im Übrigen form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde
(Art. 50 und Art. 52 VwVG) ist – unter Vorbehalt nachfolgender Erwägung
– einzutreten.
2.
2.1 Streitgegenstand in der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege ist
das Rechtsverhältnis, das Gegenstand der angefochtenen Verfügung bil-
det, soweit es im Streit liegt. Er darf im Laufe des Beschwerdeverfahrens
A-2342/2006, A-2343/2006
Seite 6
weder erweitert noch qualitativ verändert werden und kann sich höchs-
tens verengen und um nicht mehr streitige Punkte reduzieren, nicht aber
ausweiten. Fragen, über welche die erstinstanzlich verfügende Behörde
nicht entschieden hat, darf die zweite Instanz nicht beurteilen, da andern-
falls in die funktionelle Zuständigkeit der ersten Instanz eingegriffen wür-
de. Anfechtbar ist grundsätzlich nur das Dispositiv einer Verfügung. Die
Begründung und allfällig darin enthaltene Meinungsäusserungen oder
Empfehlungen sind grundsätzlich nicht anfechtbar, es sei denn, das Dis-
positiv verweise ausdrücklich auf die Erwägungen, welche dann zu des-
sen Bestandteil werden und anfechtbar sind, soweit sie zum Streitgegen-
stand gehören (ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER,
Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 2.7 ff.
mit Hinweisen; statt vieler: vgl. BGE 136 II 457 E. 4.2, BGE 133 II 35 E. 2
und BGE 131 V 164 E. 2.1 sowie Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-8457/2010 vom 14. Juni 2011 E. 1.2.1).
2.2 Nicht Thema der vorinstanzlichen Verfahren war die Zulassung der
Beschwerdeführerin als Prüfstelle bzw. ein allfälliges Absehen von einer
Bewilligungspflicht. Vielmehr haben die Vorinstanzen verfügt, die von der
Beschwerdeführerin in der Schweiz im Namen und Auftrag des GL an
Tankcontainern und IBC vorgenommenen Prüfungshandlungen (Stempe-
lung und Zertifizierung) seien per sofort einzustellen. Streitgegenstand ist
demnach das erlassene Prüfverbot und nicht die Erteilung einer Bewilli-
gung für die vorliegend strittigen Prüfhandlungen. Betreffend die Zulas-
sung der Beschwerdeführerin als Prüfstelle/Sachverständige hat das
Bundesverwaltungsgericht im separaten Verfahren A-391/2007 mit Ent-
scheid vom 28. Januar 2008 die Vorinstanzen angewiesen, das entspre-
chende Gesuch der Beschwerdeführerin materiell zu behandeln bzw. an-
stelle des EGI eine unbefangene Ersatzbehörde für den Zulassungsent-
scheid zu bezeichnen. Das entsprechende Zulassungsverfahren ist im-
mer noch hängig. Auf den Antrag der Beschwerdeführerin, es sei festzu-
stellen, dass die von ihr in der Schweiz vorgenommenen Prüfungshand-
lungen an Tankcontainern und IBC, insbesondere die Stempelung und
Zertifizierung, keiner Bewilligung bedürften, eventualiter ausdrücklich zu
bewilligen seien, ist demnach im vorliegenden Verfahren nicht einzutre-
ten.
2.3 In ihrer Beschwerdeschrift vom 13. Juni 2005 beantragt die Be-
schwerdeführerin weiter mit Ziffer 3, die verfügenden Behörden seien an-
zuweisen, die gegen sie bzw. ihre Repräsentanten erhobene Strafanzeige
wegen Verletzung von Art. 271 und Art. 287 StGB zurückzuziehen und
A-2342/2006, A-2343/2006
Seite 7
gegenüber der Strafverfolgungsbehörde ausdrückliches Desinteresse an
einer Strafverfolgung zu erklären. Die genannte Strafanzeige wurde we-
der im Dispositiv der angefochtenen Entscheide vermerkt noch wurde
diesbezüglich auf die Erwägungen verwiesen. In der Begründung wird in
diesem Zusammenhang ohnehin nur festgehalten, dass sich die jeweilige
Aufsichtsbehörde aufgrund des nicht auszuschliessenden tatbestands-
mässigen Verhaltens zusätzlich gezwungen sehe, Strafanzeige gegen die
Beschwerdeführerin zu erheben. Die Frage eines allenfalls strafrechtlich
relevanten Verhaltens der Beschwerdeführerin bildet folglich nicht Ge-
genstand der angefochtenen Verfügung, weshalb auf den entsprechen-
den Antrag ebenfalls nicht einzutreten ist. Der zuständigen Strafverfol-
gungsbehörde wird auf ihr Ersuchen hin jedoch Mitteilung vom Ausgang
dieses Verfahrens gemacht.
3.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtenen Verfügungen
auf Verletzungen von Bundesrecht – einschliesslich der unrichtigen oder
unvollständigen Feststellung des Sachverhalts und Überschreitung oder
Missbrauch des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49
VwVG).
4.
4.1 Die Beschwerdeführerin rügt zunächst in formeller Hinsicht eine Ver-
letzung des rechtlichen Gehörs. Die angefochtenen Verfügungen seien
überraschend und ohne jegliche Vorwarnung erfolgt. Sie sei zwar aufge-
fordert worden, schriftliche Nachweise betreffend ihre Tätigkeit zu erbrin-
gen, was sie auch getan habe, jedoch habe sie keinerlei Gelegenheit er-
halten, sich zur Kehrtwendung der Vorinstanzen bei der Beurteilung der
Rechtslage zu äussern. Dies rechtfertige die Aufhebung der angefochte-
nen Verfügungen.
4.2 Die Vorinstanzen erklären diesbezüglich, sie hätten seit jeher die
Meinung vertreten, dass durch ausländische Stellen in der Schweiz vor-
genommene Prüfungen an Tankcontainern und IBC nicht zulässig seien.
Aus dem von der Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit der Anru-
fung des Vertrauensschutzes (vgl. nachfolgend E. 5) erwähnten Schrei-
ben der Vorinstanz 1 vom 25. Januar 2002 an die Firma Bertschi AG las-
se sich nichts Gegenteiliges ableiten; jenes Schreiben behandle nicht die
Frage der Zulässigkeit der Vornahme hoheitlicher Prüfakte im Ausland.
Die Beschwerdeführerin sei mit Schreiben der Vorinstanz 1 vom 19. No-
A-2342/2006, A-2343/2006
Seite 8
vember 2004 rund fünf Monate vor Verfügungserlass auf die geltende
Rechtslage hingewiesen worden. Darin habe die Vorinstanz 1 u.a. fest-
gehalten, die zuständigen Stellen für wiederkehrende Prüfungen an Ge-
fahrgutverpackungen, die der Ordnung für die internationale Eisenbahn-
beförderung gefährlicher Güter (RID, Anlage I zu Anhang B des Überein-
kommens vom 9. Mai 1980 über den internationalen Eisenbahnverkehr,
SR 0.742.403.1) bzw. dem europäischen Übereinkommen vom 30. Sep-
tember 1957 über die internationale Beförderung gefährlicher Güter auf
der Strasse (ADR, SR 0.741.621) unterstünden, seien jeweils durch die
nationale Gesetzgebung bestimmt. Die Beschwerdeführerin verfüge über
keine schweizerische Ermächtigung, wiederkehrende Prüfungen an Tank-
containern oder IBC durchzuführen. Mit Schreiben vom 24. November
2004 an die Vorinstanz 1 habe sich die Beschwerdeführerin zur geltenden
Rechtslage äussern können und Zweifel daran bekundet, dass ihre Prüf-
tätigkeit im Namen des GL überhaupt unter die schweizerische Recht-
sprechung bzw. Aufsichtspflicht der schweizerischen Behörden falle. Im
Schreiben vom 17. Februar 2005 an die Vorinstanz 2 habe die Be-
schwerdeführerin zudem festgehalten, sie führe keine behördlichen oder
hoheitlichen Tätigkeiten durch, wie auch ihr Partner in Deutschland dazu
weder Behörde sei noch für die Vornahme hoheitlicher Akte befugt wäre.
Die Beschwerdeführerin habe sich also vorgängig sehr wohl zur Rechts-
lage äussern können.
4.3 Der in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) garantierte und in
den Art. 26 bis 33 VwVG konkretisierte Grundsatz des rechtlichen Gehörs
räumt dem Betroffenen u.a. das Recht ein, sich vor Erlass eines in seine
Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern. Dieses
Recht bezieht sich auf sämtliche entscheidrelevanten Sachfragen und
Beweisergebnisse. Die Rechtsprechung, wonach kein Äusserungsrecht
zur rechtlichen Würdigung bzw. nur bei Unvorhersehbarkeit neuer juristi-
scher Argumente bestehe, ist in neueren Entscheiden relativiert worden;
die Unbestimmtheit verwaltungsrechtlicher Normen gebietet eine Stär-
kung der Verfahrensrechte und die Möglichkeit einer Stellungnahme zum
Sachverhalt, zu den Entscheidgrundlagen und einer vorgesehenen Aus-
legung (GEROLD STEINMANN in: Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/ Val-
lender [Hrsg.], Kommentar zur schweizerischen Bundesverfassung,
2. Aufl., St. Gallen 2008, Art. 29 Rz. 25 mit Hinweisen; BGE 132 II 485
E. 3.2 und E. 3.4, BGE 127 I 54 E. 2b, BGE 126 I 19 E. 2.c, BGE 125 I
209 E. 9c).
A-2342/2006, A-2343/2006
Seite 9
Inwiefern vorliegend der Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Ge-
hörs in dieser Hinsicht verletzt worden sein soll, ist nicht ersichtlich. Der
Beschwerdeführerin wurde mehrmals das Recht eingeräumt, sich im vo-
rinstanzlichen Verfahren zur Sach- und Rechtslage äussern, wovon sie
auch Gebrauch gemacht hat (vgl. Schreiben der Beschwerdeführerin vom
24. November 2004 und 17. Februar 2005). Die entsprechende Rüge ist
demnach nicht zu hören.
5.
5.1 Weiter macht die Beschwerdeführerin geltend, gestützt auf ein
Schreiben der Vorinstanz 1 vom 25. Januar 2002 zur Rechtslage bei der
Nachprüfung von Gefahrgutcontainern zuhanden der Transportfirma
Bertschi AG in Dürrenäsch und aufgrund der durchwegs positiven Rück-
meldungen bis zum Erlass der angefochtenen Verfügungen sei sie in ih-
rem Vertrauen, nichts Unrechtes getan zu haben, zu schützen. Die Vorin-
stanz 1 komme im besagten Schreiben zum Schluss, dass "keine Exklu-
sivität bestehe, dass Tankcontainer, die sich im geographischen Gebiet
der Schweiz befänden, ausschliesslich durch das EGI nachgeprüft wer-
den könnten", sondern dass "Prüfungen nach der RID an einem bestimm-
ten Tankcontainer sowohl in der Schweiz als auch im Ausland durch jede
zuständige Behörde auf Basis des entsprechenden Landesrechts dieser
zuständigen Behörde erfolgen könne".
5.2 Die Beschwerdeführerin stützt sich demnach auf den in Art. 9 BV
verankerten Grundsatz von Treu und Glauben. Dieser verleiht einer Per-
son Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zu-
sicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Ver-
halten der Behörden. Dieser Schutz setzt voraus, dass eine Behörde dem
Betroffenen eine konkrete Auskunft oder Zusicherung erteilt hat, dass sie
dafür zuständig war, dass der Adressat die Unrichtigkeit der Angabe nicht
erkennen konnte und dass er im Vertrauen auf die erhaltene Auskunft
nicht wieder rückgängig zu machende Dispositionen getroffen hat (Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts A-152/2012 vom 28. Juni 2012 E. 4.3 mit
Hinweisen; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 626 ff., 668 ff.).
Entgegen dem Vorbringen der Beschwerdeführerin fehlt es vorliegend be-
reits an einer Vertrauensgrundlage: Die schriftliche Auskunft der Vorin-
stanz 1 vom 25. Januar 2002 erfolgte mit Bezug auf den Schienenverkehr
in Zusammenhang mit einem anderen Sachverhalt und war vor allem an
A-2342/2006, A-2343/2006
Seite 10
eine andere Firma gerichtet; die Beschwerdeführerin ist erwiesenermas-
sen nicht Adressatin dieser behördlichen Auskunft, weshalb sie sich dies-
bezüglich nicht auf den Grundsatz von Treu und Glauben berufen kann.
Ebenso wenig kann aus den behaupteten positiven Rückmeldungen, wel-
che seitens der Vorinstanzen bestritten werden und welche unbewiesen
geblieben sind, eine Vertrauensgrundlage zugunsten der Beschwerdefüh-
rerin abgeleitet werden. Diese Rüge der Beschwerdeführerin geht daher
ebenfalls fehl.
6.
6.1 Ferner rügt die Beschwerdeführerin, sie sei die falsche Verfügung-
sadressatin: Sie nehme zwar technisch betrachtet die periodischen
Nachprüfungen vor, die Bescheinigung des Prüfungsergebnisses sowie
die Stempelung erfolgten jedoch ausschliesslich im Namen und auf
Rechnung des GL. Prüfungshandlungen im Sinne der einschlägigen Vor-
schriften mache nur, wer das Prüfergebnis mittels Zertifikat, Stempelung
oder auf andere Weise bescheinige. Wer Gefahrgutbehälter ansehe, prü-
fe und erkläre, sie entsprächen den einschlägigen Vorschriften, führe we-
der eine Prüfungshandlung noch einen hoheitlichen Vorgang durch. Dies
sei erst der Fall bei Ausstellung eines Prüfungsattests im eigenen Namen
oder eben mit Anbringen eines eigenen Stempels. Das Verbot hätte sich
daher an den GL richten müssen, welcher gegenüber den Haltern der Ge-
fahrgutbehälter als Prüfstelle und Vertragspartner für den Prüfungsauftrag
auftrete und die Prüfung fakturiere.
6.2 Es ist aktenkundig, dass Mitarbeitende der Beschwerdeführerin
Stempelungen angebracht und "Feldzertifikate" ausgestellt haben. In die-
sem Zusammenhang interessiert das interne Auftragsverhältnis der Be-
schwerdeführerin mit dem GL nicht. Daher ist nachvollziehbar, dass die
angefochtenen Verfügungen an die Beschwerdeführerin adressiert sind,
zumal der GL eine deutsche Unternehmung mit Sitz in Deutschland ist
und öffentliches Recht nur in dem Staat Rechtswirkungen entfaltet, in
welchem es erlassen wurde. Schweizerisches öffentliches Recht findet
demnach nur auf Sachverhalte Anwendung, die sich in der Schweiz zu-
tragen (sog. Territorialitätsprinzip, vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O.,
Rz. 357). Wie die von der Beschwerdeführerin vorgenommenen Hand-
lungen zu qualifizieren sind, wird nachfolgend zu klären sein (vgl. hinten
E. 8).
A-2342/2006, A-2343/2006
Seite 11
7.
7.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanzen seien zu
einem umfassenden Verbot, welches sich auf jegliche Prüfungshandlun-
gen in der Schweiz an Tankcontainern und IBC, insbesondere auch an
solchen nach dem International Maritime Dangerous Goods Code (IMDG-
Code) beziehe, gar nicht zuständig, weil ihnen schon mangels Beitritt der
Schweiz zur Convention on Safe Containers jegliche Regelungskompe-
tenz fehle. Das Verbot sämtlicher Prüfungshandlungen in der Schweiz an
Tankcontainern und IBC könne höchstens auf Departementsebene aus-
gesprochen werden und müsste auf Gefahrgutbehälter nach ADR/RID
beschränkt sein. Die Kompetenz, Vorgänge im Zusammenhang mit der
Prüfung internationaler Behälter zu regeln, richte sich nach internationa-
len Regeln. Die verfügenden Bundesämter könnten jedoch nur in ihrem
Anwendungsbereich fordern, dass keine ungeprüften Tankcontainer in der
Schweiz verkehren oder in Verkehr gebracht werden. Dementsprechend
könne das EGI nur für schweizerische Gefahrgutbehälter zuständig sein,
d.h. für solche, die als Tankfahrzeuge oder Kesselwagen in der Schweiz
immatrikuliert seien und allenfalls noch für hier hergestellte und in Ver-
kehr gebrachte Behältnisse. Die Vorinstanzen hätten ihre Aufsichtskom-
petenz also fälschlicherweise beansprucht. Hinzu komme, dass die vor-
liegend strittigen Gefahrgutbehälter sowohl auf der Strasse als auch auf
der Schiene sowie zuvor auf Rhein- oder Meerschiffen transportiert wor-
den sein könnten, da sie auch den insgesamt strengeren Vorschriften des
IMDG-Codes entsprächen. Da die Kompetenz der Vorinstanz 2 auf den
Strassenverkehr und diejenige der Vorinstanz 1 auf den Schienenverkehr
beschränkt sei, die Gefahrgutbehälter sich jedoch keinem Transportmittel
und somit weder der RID noch dem ADR eindeutig zuordnen liessen –
wie dies beispielsweise bei Kesselwagen und Tankfahrzeugen der Fall sei
– fehle es an der materiellen Zuständigkeit der Vorinstanzen. Die Prüf-
handlungen hätten sich nur auf sogenannte International Maritime Orga-
nization (IMO) -Tanks für die Seeschifffahrt bezogen, welche nicht der
Aufsichtskompetenz der Vorinstanzen unterstehe, sondern derjenigen
des Schweizerischen Seeschifffahrtsamts in Basel. Ohnehin würden die
beiden schweizerischen Gefahrgutverordnungen die Zuständigkeiten nur
ungenau und nicht abschliessend regeln.
Weiter stellt sich die Beschwerdeführerin auf den Standpunkt, dass die
periodische Prüfung eines modularen Gefahrgutbehälters – im Unter-
schied zu dessen Zulassung – keinen hoheitlichen Akt darstelle, weshalb
die Regelungszuständigkeit der Vorinstanz nicht gegeben sei. Zudem
A-2342/2006, A-2343/2006
Seite 12
würden die wiederkehrenden Prüfungen durch eine dazu autorisierte aus-
ländische Firma, den GL, im Ausland vorgenommen, welche sie lediglich
mit der materiellen Prüfung beauftragt habe. Da die definitive Prüfungs-
bescheinigung gar nicht in der Schweiz ausgestellt werde, fehle es an der
Zuständigkeit der schweizerischen Behörden.
7.2
7.2.1 Vorab gilt es zu klären, welches Recht bezüglich der Frage der Zu-
ständigkeit anwendbar ist. Schweizerische Behörden wenden nur
schweizerisches öffentliches Recht an, sofern die Anwendung ausländi-
schen öffentlichen Rechts nicht aufgrund eines Staatsvertrags geboten
erscheint (sog. Territorialitätsprinzip, vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., Rz. 357 mit Hinweis). Die Schweiz ist sowohl der RID als auch
dem ADR, welche die grenzüberschreitende Beförderung gefährlicher
Güter auf der Schiene bzw. Strasse regeln, beigetreten (vgl. auch Vorbe-
halte in Art. 4 Abs. 1 der Verordnung vom 29. November 2002 über die
Beförderung gefährlicher Güter auf der Strasse [SDR, SR 741.621] und
Art. 1 Abs. 1 der Verordnung vom 3. Dezember 1996 über die Beförde-
rung gefährlicher Güter mit der Eisenbahn [RSD, SR 742.401.6], wonach
für die Beförderung gefährlicher Güter auf der Strasse bzw. mit der Ei-
senbahn auch im nationalen Verkehr die Bestimmungen des ADR bzw.
der RID gelten). Keiner der beiden multilateralen Vereinbarungen ist eine
Regelung betreffend die Prüfzuständigkeit zu entnehmen. Vielmehr wird
die Regelung dieser Frage der nationalen Gesetzgebung der jeweiligen
Mitgliedstaaten überlassen, womit betreffend die Frage der Zuständigkeit
schweizerisches Recht zur Anwendung gelangt.
7.2.2 Art. 186 Abs. 4 BV sieht generell vor, dass der Bund für die Einhal-
tung des Bundesrechts sorgt und die erforderlichen Massnahmen trifft. Er
erlässt Vorschriften über den Strassenverkehr (Art. 82 Abs. 1 BV). Weiter
ist die Gesetzgebung über den Eisenbahnverkehr gemäss Art. 87 BV Sa-
che des Bundes.
Im Bereich der Strassentransporte erlässt der Bundesrat gemäss Art. 106
Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG,
SR 741.01) die zur Ausführung des Gesetzes notwendigen Vorschriften
und bezeichnet die zur Durchführung zuständigen eidgenössischen Be-
hörden. Er kann das ASTRA zur Regelung von Einzelheiten ermächtigen.
Gemäss Art. 30 Abs. 4 SVG erlässt der Bundesrat namentlich Vorschrif-
ten über die Beförderung gesundheitsschädlicher Stoffe. Art. 25 Abs. 3
A-2342/2006, A-2343/2006
Seite 13
Bst. c SDR bezeichnet das EGI als unter Aufsicht der Vorinstanz 2 zu-
ständige Behörde für die Genehmigung von Verpackungen, Druckgefäs-
sen, Tanks und ihrer Einrichtungen oder aber einen an dessen Stelle von
diesem im Einvernehmen mit der Vorinstanz 2 bezeichneten Sachver-
ständigen. Für bestimmte, hier nicht interessierende Sachgebiete wird
diese Aufgabe anderen Behörden übertragen (Art. 25 Abs. 2 Bst. a und b
SDR).
Gemäss Art. 5 Abs. 1 Gütertransportgesetz (GüTG, SR 742.41) erlässt
der Bundesrat Vorschriften über den Transport gefährlicher Güter u.a. für
den Eisenbahnverkehr. Gestützt auf Art. 43 Abs. 2 der Transportverord-
nung vom 5. November 1986 (SR 742.401) hat das UVEK die RSD erlas-
sen, welche in Art. 2 das EGI als unter Aufsicht der Vorinstanz 1 zustän-
dige Stelle für die Genehmigung, Zulassung und Prüfung von Verpackun-
gen und Tanks erklärt bzw. einen vom EGI im Einvernehmen mit der Vor-
instanz 1 hierfür bezeichneten Sachverständigen.
7.2.3 Demnach beaufsichtigen die Vorinstanzen je im Bereich des Stras-
sen- bzw. Schienenverkehrs Prüftätigkeiten betreffend Behältnisse im na-
tionalen und grenzüberschreitenden Gefahrguttransport auf dem Gebiet
der Schweiz. Es mag zutreffen, dass die vorliegend relevanten Gefahr-
gutbehälter sich national nicht zuordnen lassen und nicht auf ein Trans-
portmittel beschränkt sind. Die Beschwerdeführerin räumt jedoch selbst
ein, dass IMO-zugelassene Tankcontainer auch zu Land transportiert
werden können (vgl. auch Kapitel 1.1.4.2.1 RID/ADR). Die entsprechen-
den Behältnisse werden also unbestrittenermassen auf dem Gebiet der
Schweiz (auch) auf der Strasse und/oder Schiene transportiert, wobei für
diesen Bereich die Zuständigkeit bzw. Aufsichtskompetenz der Vorinstan-
zen für vorgenommene oder vermutete Prüfhandlungen nach RID/ADR
unabhängig von der Herkunft der Gefahrgutbehälter zu bejahen ist (zur
Qualifikation der von der Beschwerdeführerin vorgenommenen Handlun-
gen vgl. nachfolgend E. 8). Aus Ziffern 1 und 2 des Verfügungsdispositivs
der Vorinstanz 1 und aus der Tabelle in Ziffer 1b des Verfügungsdisposi-
tivs der Vorinstanz 2 geht klar hervor, dass sich das auferlegte Verbot le-
diglich auf Prüfhandlungen nach RID/ADR bezieht und daher keine Prüf-
tätigkeiten nach IMDG-Code umfasst. Die Rüge der Beschwerdeführerin
betreffend mangelnde Zuständigkeit ist daher abzuweisen.
8.
Strittig ist vorliegend das durch die Vorinstanzen an die Adresse der Be-
schwerdeführerin erlassene Verbot, Prüfungshandlungen an Tankcontai-
A-2342/2006, A-2343/2006
Seite 14
nern und IBC, die bisher im Rahmen des Auftrags des GL vorgenommen
wurden, auf dem Gebiet der Schweiz zu erbringen. Es stellt sich insbe-
sondere die Frage, ob die Beschwerdeführerin trotz fehlender Delegation
Prüftätigkeiten ausübt.
8.1 Das Recht der Gefahrguttransporte, so auch die Zulassung und Prü-
fung von Gefahrgutbehältern, ist für den Strassen- und Schienentransport
in jeweils unterschiedlichen nationalen und internationalen Regelwerken
normiert. Umschliessungen wie beispielsweise Tanks, die für die Beförde-
rung gefährlicher Güter verwendet werden, müssen nach den Vorschrif-
ten der RID oder des ADR gebaut und geprüft sein. In der Schweiz dürfen
die Prüfungen nur durch die zuständige Behörde oder durch einen von ihr
bezeichneten Sachverständigen durchgeführt werden. Die RSD und die
SDR bezeichnen das EGI als zuständige Behörde für die Genehmigung,
Zulassung und Prüfung von Verpackungen, Druckgefässen und Tanks.
Voraussetzung für die grenzüberschreitende Beförderung gefährlicher
Güter ist gemäss Teil 6 RID/ADR die Zulassung und periodische Prüfung
der verwendeten Tankcontainer und IBC (Art. 25 Abs. 3 Bst. c SDR, Art. 2
RSD; vgl. auch www.uvek.admin.ch > Dokumentation > Gesetzgebung >
Vernehmlassungen > Abgeschlossene Vernehmlassungs- und Anhö-
rungsverfahren > 2012 > Revision der Verordnungen über die Beförde-
rung gefährlicher Güter auf der Strasse sowie mit Eisenbahnen und Seil-
bahnen – Einführung des Konformitätsbewertungssystems für Gefahrgut-
umschliessungen > Bericht S. 1 und 4; besucht am 29. Oktober 2012; vgl.
auch vorne E. 7.2).
8.2 Die Europäische Union hat mit dem Inkrafttreten der Richtlinie
1999/36/EG des Rats vom 29. April 1999 über ortsbewegliche Druckgerä-
te (TPED, Transportable Pressure Equipment Directive, ABI. L 138 vom
1. Juni 1999, S.20, seit Juli 2010 abgelöst durch die Richtlinie
2010/35/EU des Europäischen Parlaments und des Rats vom 16. Juni
2010 über ortsbewegliche Druckgeräte und zur Aufhebung der Richtlinien
des Rates 76/767/EWG, 84/525/EWG, 84/526/EWG, 84/527/EWG und
1999/36/EG, ABI. L 165 vom 30.6.2010, S. 1) für ortsbewegliche Druck-
geräte das behördliche Zulassungsverfahren durch ein Konformitätsbe-
wertungsverfahren ersetzt. Das bedeutet insbesondere, dass die vorge-
schriebenen Prüftätigkeiten nicht mehr durch die zuständigen Behörden
selber, sondern durch private Unternehmen durchgeführt werden. Vor-
aussetzung für die Durchführung von Prüfungen ist eine entsprechende
Akkreditierung des Unternehmens sowie eine Bezeichnung als Konformi-
tätsbewertungsstelle durch die zuständigen Behörden und eine Notifizie-
http://www.uvek.admin.ch/
A-2342/2006, A-2343/2006
Seite 15
rung durch den Mitgliedstaat. Am 31. Oktober 2007 hat der Bundesrat
entschieden, die TPED zu übernehmen. Zwei parlamentarische Vorstösse
(Giezendanner 05.3388, Theiler 06.3470) verlangen, dass auch bei Um-
schliessungen für andere gefährliche Güter die Durchführung der Prüfun-
gen durch private Unternehmen ermöglicht wird. Mit seinem Beschluss
zur Übernahme der TPED und seiner Zustimmung zu den Vorstössen hat
der Bundesrat dem UVEK den Auftrag erteilt, das System der Konformi-
tätsbewertung im Bereich der Gefahrgutumschliessungen einzuführen
und das nationale Vorschriftenwerk entsprechend anzupassen. Mit der
Übernahme der TPED in das schweizerische Vorschriftenwerk muss das
Inverkehrbringen und die Marktüberwachung von ortsbeweglichen Druck-
geräten geregelt werden. Vergleichbare Bestimmungen müssen für die
anderen Gefahrgutumschliessungen festgelegt werden, um den erwähn-
ten parlamentarischen Vorstössen entsprechen zu können. Mit einer neu-
en Verordnung über das Inverkehrbringen von Gefahrgutumschliessun-
gen und die Marktüberwachung (Gefahrgutumschliessungsverordnung,
GGUV) werden die Vorschriften zum Inverkehrbringen, der damit verbun-
denen Konformitätsbewertung, Neubewertung der Konformität ein-
schliesslich wiederkehrender Prüfungen, Zwischenprüfungen und aus-
serordentlicher Prüfungen sowie der Marktüberwachung von ortsbewegli-
chen Druckgeräten und anderen Gefahrgutumschliessungen festgelegt
und bestehende Erlasse wie die RSD und die SDR angepasst (vgl.
www.uvek.admin.ch, a.a.O., Bericht S. 1 f.).
Mit dem Übergang vom System der behördlichen Zulassung zum Kon-
formitätsbewertungsverfahren ergeben sich zum einen neue Aufgaben für
die zuständigen Behörden im Rahmen der Verfahren zur Akkreditierung,
Bezeichnung und Überwachung von Konformitätsbewertungsstellen so-
wie für die Marktüberwachung der über Konformitätsbewertungsverfahren
für den Markt bereitgestellten Umschliessungen. Zum anderen muss die
Durchführung von Aufgaben im technischen Bereich wie z.B. Erlass tech-
nischer Anweisungen, Bewilligungen für Zusammenladungen und Zu-
sammenpackungen, Genehmigung von Abweichungen von Prüfverfah-
ren, Klassierungen von speziellen Gefahrgütern, Expertentätigkeiten in
Normierungsgremien etc. weiterhin gewährleistet werden. Im aktuellen
System werden diese Aufgaben durch das EGI wahrgenommen. Die Ein-
führung eines Konformitätsbewertungssystems verlangt aber eine strikte
Trennung zwischen behördlichen Aufgaben und Prüftätigkeiten. Da das
EGI gemäss eigenen Angaben unter dem neuen System als Konformi-
tätsbewertungsstelle auftreten will, darf es im einzuführenden System der
Konformitätsbewertung keine behördlichen Aufgaben mehr wahrnehmen.
http://www.uvek.admin.ch/
A-2342/2006, A-2343/2006
Seite 16
Das Generalsekretariat UVEK hat entschieden, dass die bisherige Auftei-
lung der verkehrsträgerspezifischen Zuständigkeiten von BAV, ASTRA
und den Kantonen weiterhin bestehen bleiben soll und das BAV die neu-
en, verkehrsträgerübergreifenden Aufgaben übernehmen und die Durch-
führung der technischen Aufgaben sicherstellen soll (vgl.
www.uvek.admin.ch, a.a.O., Bericht S. 3 f.).
8.3 Die Übertragung von Verwaltungsaufgaben an Private bedarf ge-
mäss Art. 178 Abs. 3 BV einer gesetzlichen Grundlage. Dabei wird ver-
langt, dass eine sachgebietspezifische Grundlage in einem formellen Ge-
setz enthalten ist (GIOVANNI BIAGGINI, Handkommentar zur Bundesverfas-
sung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2007, Art. 178
Rz. 26). Eine solche formellgesetzliche Grundlage ist im Bereich der Ge-
fahrgutprüfung im Strassen- und Schienenverkehr für die Übertragung
der Prüftätigkeit als solche sowie für die Übertragung des Rechts zur Zu-
lassung Dritter zur Prüftätigkeit seit dem 1. Januar 2010 gegeben: Ge-
mäss Art. 30 Abs. 4 SVG erlässt der Bundesrat im Rahmen der dem
Bund zustehenden Befugnisse u.a. Vorschriften über die Beförderung von
gefährlichen, gesundheitsschädlichen oder ekelerregenden Stoffen und
Gegenständen. Er kann die Genehmigung, die Zulassung oder die Prü-
fung von Gefahrgutumschliessungen dafür geeigneten Betrieben oder
Organisationen übertragen oder diese Kompetenz dem UVEK einräumen.
Im Bereich des Schienenverkehrs kann das UVEK die Genehmigung, Zu-
lassung oder Prüfung von Gefahrgutumschliessungen dafür geeigneten
Betrieben oder Organisationen übertragen, welche Gewähr für die vor-
schriftsgemässe Durchführung bieten (Art. 5 Abs. 2 GüTG). Die entspre-
chenden Ausführungsbestimmungen sind jedoch bislang noch nicht in
Kraft; die neuen bzw. abgeänderten Verordnungen werden voraussicht-
lich am 1. Januar 2013 in Kraft treten (insbesondere die neu in Kraft tre-
tende GGUV sowie Änderungen der RID und des ADR), sehen jedoch al-
lesamt keine Rückwirkung vor. Im Rahmen der Bahnreform 2 beabsichtigt
der Bundesrat, das UVEK in Art. 4 des Transportgesetzes vom 4. Oktober
1985 (SR 742.40) zu ermächtigen, die Genehmigung, die Zulassung oder
die Prüfung von Gefahrgutumschliessungen dafür geeigneten Betrieben
oder Organisationen zu übertragen (vgl. Zusatzbotschaft zur Bahnreform
2 vom 9. März 2007, BBl 2007 2752). Für den Bereich des Strassenver-
kehrs sieht der Bundesrat im Rahmen des Entwurfes für ein Sicherheits-
kontrollgesetz (vgl. Botschaft zum Sicherheitsgesetz und zur Änderung
von Gesetzen, die das Sicherheitskontrollgesetz für anwendbar erklären,
BBl 2006 5982) eine entsprechende Ergänzung vor. Auch auf staatsver-
traglicher Ebene ist vorgesehen, neue Abschnitte in die RID und das ADR
http://www.uvek.admin.ch/
A-2342/2006, A-2343/2006
Seite 17
einzufügen, die den Rahmen und die Voraussetzungen für die Zulassung
von privaten Prüfstellen regeln. Der Systemwechsel, d.h. die Trennung
zwischen behördlichen und privaten Prüftätigkeiten und die Akkreditie-
rung privater Prüfstellen erfolgt voraussichtlich erst per 1. Januar 2014;
bis dahin soll das EGI seine Zuständigkeit behalten (vgl. auch
www.gefahrgutberatung.ch > Downloads > pdf > Newsletter - 3 und 4 -
2012; besucht am 29. Oktober 2012 und Urteil des Bundesverwaltungs-
gerichts A-391/2007 vom 28. Januar 2008 E. 3.4).
8.4 Die Beschwerdeführerin erklärt bezüglich des an sich unbestrittenen
Sachverhalts, bei der Bescheinigung eines ordnungsgemässen Prü-
fungsvorgangs handle es sich nicht um eine Zertifizierung im Rechtssinn,
sondern lediglich um eine Bescheinigung der erfolgten Prüfung. Weiter
hält sie fest, abgesehen von Kapitel 6.8.2.4.6 ADR/RID, welches sich nur
auf Kesselwagen, nicht jedoch auf Tankcontainer beziehe, gebe es keine
schriftlichen Regeln betreffend die für Prüfungssachverständige gelten-
den Voraussetzungen und über die Anerkennung von im Ausland vorge-
nommenen Prüfungshandlungen. Jeder Staat bestimme vielmehr selber
darüber, wer als sachverständig gelte. Die Prüfungszertifikate oder -
bescheinigungen ausländischer Sachverständiger würden jedoch gegen-
seitig anerkannt. Weil sie ihre Prüfungshandlungen ausschliesslich im
Namen und in der Verantwortung des GL durchführe, welcher eine akkre-
ditierte und international zugelassene Prüfstelle sei, gebe es keine
Grundlage für das ausgesprochene Verbot.
8.5 Die Vorinstanzen anerkennen, dass die definitive Zertifizierung und
Rechnungsstellung an den Kunden durch den GL in Deutschland erfolgt.
Hingegen erbringe die Beschwerdeführerin im Rahmen ihrer Prüfung der
entsprechenden Behältnisse mittels Kennzeichnung in Form von Stem-
peln und durch das Ausstellen von Feldinspektionszertifkaten hoheitliche
Akte in der Schweiz, die gemäss Art. 2 RSD bzw. Art. 25 Abs. 3 Bst. c
SDR dem EGI bzw. allfällig von diesem im Einvernehmen mit ihnen be-
zeichneten Dritten vorbehalten seien.
8.6
8.6.1 Die Beschwerdeführerin ist ein als GmbH organisiertes privates
Unternehmen. Gemäss Auszug aus dem Handelsregister bezweckt sie
die Erbringung von Dienstleistungen wie Beratung, Begutachtung und
Überprüfung an Objekten, die den gesetzlichen Bestimmungen für den
Transport gefährlicher Güter unterstellt sind und für Firmen, welche sol-
http://www.gefahrgutberatung.ch/
A-2342/2006, A-2343/2006
Seite 18
che Objekte betreiben (www.zefix.ch, besucht am 11. Oktober 2012). Auf
ihrer Internetseite preist sie hochwertige Prüfdienstleistungen an Gefahr-
gutumschliessungen und deren Ausrüstung an. Sie sei derzeit die einzige
unabhängige Anbieterin für wiederkehrende Prüfungen an Tankcontainern
für den Gefahrguttransport in der Schweiz. Dabei arbeite sie im Mandat
einer der weltweit grössten Klassifizierungsgesellschaft, dem GL. Sobald
es die in Entstehung begriffene Gesetzgebung zur Liberalisierung des
Marktes für Gefahrgutinspektionen zulasse, werde sie auch die Inspekti-
on von IBC ́s, Tankfahrzeugen, Eisenbahnkesselwagen und Baustellen-
tanks anbieten können (www.retest.ch, besucht am 11. Oktober 2012).
8.6.2 Dem Agreement zwischen dem GL in Hamburg und der Beschwer-
deführerin (contractor) vom 24. August 2004 lässt sich Folgendes ent-
nehmen:
Ziff. 2:
The services which are provided by the contractor are for the inspection of tank
containers and shall hereafter be referred to as the "Services" as more particu-
larly set out in Annex 1 of this Agreement.
Annex 1:
The services covered by this agreement are described as Periodic Inspections
(2,5 y Periodic Inspection and/or 5 y Periodic Inspection). The scope of these
inspections may differ within the relevant regulations. The following listings con-
tain only the units commonly used for these inspections. The rules and regula-
tions to be applied in detail shall be established prior to inspection.
1. Scope of 2,5 y Periodic Inspection
(...)
The 2,5 y Periodic Inspection shall be carried out in accordance with the units
as listed:
– inspection of necessary documents
– inspection of the tank interior (as far as applicable)
– inspection of the tank exterior
– leakproofness test
– inspection of service equipement
– inspection of frame or other structural equipement
– inspection of markings and tank plates.
(...).
http://www.zefix.ch/ http://www.retest.ch/
A-2342/2006, A-2343/2006
Seite 19
2. Scope of 5 y Periodic Inspection
(...)
The 5 y Periodic Inspection shall be carried out in accordance with the units as
listed:
– inspection of necessary documents
– inspection of the tank interior
– inspection of the tank exterior
– hydraulic pressure test
– leakproofness test
– inspection of service equipement
– inspection of frame or other structural equipement
– inspection of markings and tank plates.
(...).
Ziff. 4.1 (Appointment):
GL hereby appoints the contractor as its agent on a case by case basis to pro-
vide inspections of tank containers, portable tanks, site diesel tanks and IBC's
on behalf of GL. (...).
Ziff. 5.8 (Duties of the contractor):
It (the contractor) will, on completion of the Services for a Client, immediately
issue a field inspection certificate (clearly marked as such) to the Client's repre-
sentative at location and copy that field inspection certificate to the GL Office in
charge as set out in Annex 3 of this Agreement in a mutually agreed format
within 2 days after completion of inspection. GL will approve this field inspection
certificate as necessary and issue the final certificate.
8.6.3 Weiter bestätigt die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom
17. Februar 2005, an Tankcontainern und IBC Sichtprüfungen durchzu-
führen, Dichtheits- und Druckproben vorzunehmen, den Prüfstempel des
GL anzubringen und eine provisorische Bescheinigung (field co-
py/Feldzertrifikat) auf einem Formular des GL auszustellen. Dieses Prüf-
zertifikat wird von einem Prüfer der Beschwerdeführerin unterzeichnet.
Aus den eingereichten Feldzertifikaten ist ersichtlich, dass zwar IMO-
Tanks geprüft wurden, jedoch unter dem Titel ihrer RID/ADR-Konformität.
Zudem sind die Zertifikate mit "Inspection Certificate f. Tank
Cont./Portable Tanks/Roadtank Vehicles" überschriftet.
A-2342/2006, A-2343/2006
Seite 20
8.6.4 Im Sinne eines Zwischenfazits kann somit festgehalten werden,
dass die Beschwerdeführerin im Namen und Auftrag des GL in der
Schweiz periodische Prüfungen nicht unbedeutender Art wie Sichtprüfun-
gen aussen und innen, Dichtheits- und Druckproben an Gefahrgutbehält-
nissen wie Tankcontainern und IBC, die (auch) via Schiene und/oder
Strasse transportiert werden können, durchführt sowie den Prüfstempel
des GL auf den geprüften Behältnissen anbringt und eine provisorische
Prüfbescheinigung auf einem Formular des GL ausstellt.
8.7 Unbestrittenermassen werden im Rahmen der Bestrebungen, die
Bestimmungen der RID bzw. des ADR zu vereinfachen und einheitlich
anzuwenden, die von einer zuständigen Behörde bzw. einer akkreditier-
ten Prüfstelle in ihrem Staatsgebiet durchgeführten Prüfungen in jedem
anderen Mitgliedstaat anerkannt. Damit im Einklang sehen die entspre-
chenden staatsvertraglichen Regelungen an diversen Stellen den abs-
trakten Passus vor, dass Prüfhandlungen durch einen "expert approved
by the competent authority or it's authorized body" vorzunehmen seien
(vgl. Kapitel 6.7.2.19.9, 6.7.3.15.9 und 6.7.4.14.10 RID/ADR). Hingegen
ist weder der RID noch dem ADR zu entnehmen, dass die Mitgliedstaaten
mit deren Unterzeichnung ihre Souveränität mit Bezug auf die Regelung
der Prüftätigkeiten an Gefahrgutbehältnissen innerhalb ihres Staatsge-
biets aufgeben. Übereinstimmend dazu hat das Bundesministerium für
Verkehr, Bau- und Wohnungswesen zuhanden der Vorinstanz 2 in seinem
Bericht vom 14. April 2005 festgehalten, dass im Bereich der Gefahrgut-
prüfungen für Sachverständige bis anhin keine Freizügigkeit bestehe (vgl.
Sachverhalt A).
D.h. auch wenn der GL eine akkreditierte Prüfstelle nach deutschem
Recht in Deutschland ist, rechtfertigt dies die Prüfhandlungen der Be-
schwerdeführerin in dessen Namen nicht per se, da auf schweizerischem
Staatsgebiet ein Prüfvorbehalt zugunsten des EGI bzw. zugunsten der
von diesem im Einverständnis mit den Vorinstanzen akkreditierten Dritten
besteht und schweizerische Behörden nur schweizerisches öffentliches
Recht anwenden dürfen, sofern die Anwendung ausländischen öffentli-
chen Rechts nicht aufgrund eines Staatsvertrags geboten erscheint, was
vorliegend nicht der Fall ist (sog. Territorialitätsprinzip, vgl. HÄFE-
LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 357 mit Hinweis, vgl. auch vorne
E. 7.2.1). Aus diesem Grund verfängt auch das Argument der Beschwer-
deführerin nicht, es spiele keine Rolle, an welchem Ort ein Tankcontainer
oder IBC geprüft werde, entscheidend sei einzig, dass die periodische
Nachprüfung rechtzeitig vorgenommen werde.
A-2342/2006, A-2343/2006
Seite 21
8.8 Die Beschwerdeführerin stellt sich weiter auf den Standpunkt, ge-
mäss Art. 25 Abs. 3 Bst. c SDR falle nur die Genehmigung von Gefahr-
gutbehältern in die Kompetenz des EGI, nicht jedoch die periodische Prü-
fung solcher Behältnisse, auf welche vorgenannte Bestimmung nicht an-
wendbar sei.
8.8.1 Ein Gesetz ist in erster Linie aus sich selbst heraus, d.h. nach
Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zu Grunde liegenden Wertungen
auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode auszulegen. Aus-
zurichten ist die Auslegung auf die ratio legis, die zu ermitteln dem Ge-
richt allerdings nicht nach den subjektiven Wertvorstellungen der Rich-
tenden aufgegeben ist, sondern nach den Vorgaben des Gesetzgebers.
Die Auslegung des Gesetzes ist zwar nicht entscheidend historisch zu
orientieren, im Grundsatz aber dennoch auf die Regelungsabsicht des
Gesetzgebers und die damit erkennbar getroffenen Wertentscheidungen
auszurichten, da sich die Zweckbezogenheit des rechtsstaatlichen Norm-
verständnisses nicht aus sich selbst begründen lässt, sondern aus den
Absichten des Gesetzgebers abzuleiten ist, die es mit Hilfe der herkömm-
lichen Auslegungselemente zu ermitteln gilt. Die Gesetzesauslegung hat
sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut allein
die Rechtsnorm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene
und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entschei-
dung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis
mit Blick auf die ratio legis. Dabei befolgt das Bundesgericht einen prag-
matischen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich ab, die einzel-
nen Auslegungselemente einer hierarchischen Prioritätsordnung zu un-
terstellen. Die Gesetzesmaterialien können beigezogen werden, wenn sie
auf die streitige Frage eine klare Antwort geben (Urteil des Bundesge-
richts 1C_424/2011 vom 24. Februar 2012 E. 2.2 mit Hinweisen).
8.8.2 Im Gefahrgutrecht bestehen verschiedene Prüfungstypen wie
Baumuster-, Erstzulassungs- und wiederkehrende/periodische Prüfungen
(vgl. z.B. Kapitel 6.5.4.2, 6.5.4.4, 6.5.6, 6.7.2.2 und 6.7.2.19 RID/ADR, die
"design type tests, initial and periodic tests" erwähnen). Im vorliegenden
Zusammenhang stellt sich die Frage, ob der Begriff der Genehmigung
gemäss Art. 25 Abs. 3 SDR sämtliche Prüfungstypen, insbesondere auch
die periodische Prüfung oder aber nur die Zulassung umfasst. Die vorge-
nannte Bestimmung lautet wie folgt:
A-2342/2006, A-2343/2006
Seite 22
"Für die Genehmigung von Verpackungen, Druckgefässen, Tanks und ihrer
Einrichtungen sowie des Versands radioaktiver Stoffe sind folgende Behörden,
Prüfstellen oder anerkannte Sachverständige zuständig:
a. für periodische Prüfungen von Gefässen für Acetylen: der Schweizerische
Verein für Schweisstechnik (SVS) in Basel;
b. für Versandstückmuster und den Versand radioaktiver Stoffe: das Eidge-
nössische Nuklearsicherheitsinspektorat (ENSI);
c. für alle übrigen Fälle: das Eidgenössische Gefahrgutinspektorat (EGI) in
Wallisellen unter Aufsicht des ASTRA oder anstelle des EGI ein von diesem
im Einvernehmen mit dem ASTRA bezeichneter Sachverständiger."
Art. 25 SDR spricht in Abs. 3 nur von Genehmigung, erwähnt dann aber
in Bst. a die periodischen Prüfungen von Gefässen für Acetylen als Unter-
fall der Genehmigung. Die diesbezüglich für den Bereich des Schienen-
verkehrs relevanten Bestimmungen erwähnen im Unterschied dazu die
Genehmigung in einem Satz mit der Zulassung und der Prüfung:
"Das UVEK kann die Genehmigung, Zulassung oder Prüfung von Gefahrgut-
umschliessungen dafür geeigneten Betrieben oder Organisationen übertragen,
welche Gewähr für die vorschriftsgemässe Durchführung bieten (Art. 5 Abs. 2
GüTG)."
"Für die Klassifizierung von Stoffen und für die Genehmigung, Zulassung und
Prüfung von Verpackungen und Tanks zuständig ist das EGI unter Aufsicht des
BAV oder ein vom EGI im Einvernehmen mit dem BAV bezeichneter Sachver-
ständiger (Art. 2 Abs. 2 RSD)."
Den entsprechenden Materialien kann in dieser Hinsicht nichts entnom-
men werden.
Im Duden lassen sich folgende Synonyme für Genehmigung finden: Ak-
zeptanz, Anerkennung, Bejahung, Befugnis, Berechtigung, Bevollmächti-
gung, Bewilligung, Billigung, Einverständnis, Einwilligung, Erlaubnis, Er-
mächtigung, Gewährung, Lizenz, Recht, Vollmacht, Zubilligung, Zusage,
Zustimmung, aber auch Attest, Ausweis, Beglaubigung, Bescheinigung,
Bestätigung, Beweis, Bezeugung, Dokument, Nachweis, Zeugnis (RENA-
TE WAHRIG-BURFEIND, Deutsches Wörterbuch, 9. Aufl., Güters-
loh/München 2011, S. 597; DUDEN, Das Synonymwörterbuch, 4. Aufl.,
Mannheim/Leipzig/Wien/Zürich 2007, S. 426). Der Begriff der Genehmi-
A-2342/2006, A-2343/2006
Seite 23
gung ist demzufolge weit auszulegen, was sich mit der Systematik von
Art. 25 Abs. 3 SDR deckt, welcher die Genehmigung als Oberbegriff ver-
wendet und in Bst. a den Unterfall der periodischen Prüfung erwähnt.
Zweck der SDR sowie aller gesetzlichen Bestimmungen im Bereich des
Gefahrguttransports ist die Wahrung der öffentlichen Sicherheit. Dies
spricht ebenfalls dafür, den Begriff der Genehmigung weit auszulegen
und neben der Erstzulassung auch die periodische Prüfungen der Kom-
petenz des EGI bzw. eines von diesem im Einverständnis mit der Vorin-
stanz 2 ernannten Sachverständigen zu unterstellen. In diesem Zusam-
menhang überzeugt auch das Argument der Vorinstanz 2, wonach, wer
zur Abnahme der grundlegenden Baumuster- und Erstzulassungsprüfung
befugt sei, sachlogisch auch zur Durchführung der untergeordneten peri-
odischen Prüfung ermächtigt sein müsse. Die diesbezüglich erhobene
Rüge der Beschwerdeführerin geht demnach fehl.
8.9 Da die Beschwerdeführerin aktenkundigerweise im Auftrag des GL
diverse bedeutsame und bewilligungspflichtige Prüfhandlungen wie
Sichtprüfungen innen und aussen, Dichtheits- und Druckproben in der
Schweiz vornimmt, die geprüften Behältnisse mit der Stempelung des GL
versieht sowie provisorisch zertifiziert und damit ihre Prüftätigkeit zu be-
jahen ist, erübrigt sich die Frage, ob die entsprechenden Handlungen als
hoheitliche Akte zu qualifizieren sind. Mittlerweile existieren seit dem 1.
Januar 2010 wohl gesetzliche Grundlagen für die Delegation der Prüftä-
tigkeit durch das EGI an private Sachverständige (vgl. vorne E. 8.3), den-
noch ist die Beschwerdeführerin unbestrittenermassen bis anhin in der
Schweiz nicht als Prüfstelle zugelassen. Da demnach feststeht, dass sie
nicht ermächtigt ist, anstelle des EGI selbständig Prüfungshandlungen an
Tankcontainern und IBC vorzunehmen, kann eine Unterscheidung der
Rechtslage vor und nach dem 1. Januar 2010 unterbleiben. In diesem
Zusammenhang ebenfalls irrelevant ist der Zeitpunkt des Inkrafttretens
der Ausführungsbestimmungen betreffend die Übertragung von Prüfkom-
petenzen auf Private bzw. der Wechsel zum System der Konformitätsbe-
wertung. Das vorinstanzliche Prüfverbot ist aufgrund der fehlenden Zu-
lassung der Beschwerdeführerin als Prüfstelle gerechtfertigt und wäre
deshalb auch nach Inkrafttreten der neuen und abgeänderten Verord-
nungsbestimmungen bzw. auch nach dem Systemwechsel nicht gegens-
tandslos. Die Beschwerde ist demnach auch in diesem Punkt abzuwei-
sen.
A-2342/2006, A-2343/2006
Seite 24
9.
9.1 Die Beschwerdeführerin moniert, im Übrigen seien die angefochte-
nen Verfügungen in Verletzung der Rechtsgleichheit erlassen worden. So
biete nämlich die Abteilung Werkstofftechnik/Verpackungsprüfung der Ci-
ba Spezialitätenchemie AG, welche mit dem EGI zusammen arbeite, so-
wie das Bureau Veritas die Durchführung derselben Prüfungen an, wel-
che man ihr verbieten wolle. Zudem ziehe das EGI für die Durchführung
seiner Prüfungen Mitarbeitende der Swiss TS Technical Services bei und
führe im Ausland ebenfalls diejenigen Prüfungen durch, welche es bei ihr
für unzulässig erkläre.
9.2 Die Vorinstanzen erklären, die Ciba Spezialitätenchemie AG führe le-
diglich untergeordnete Prüfhandlungen durch und nehme keine hoheitli-
chen Akte vor. Seitens der Swiss TS Technical Services seien tatsächlich
vergleichbare Prüfhandlungen erfolgt, die nach behördlicher Intervention
wieder eingestellt worden seien. Sollte das EGI tatsächlich Prüfhandlun-
gen im Ausland vornehmen, so sei es Sache der zuständigen ausländi-
schen Behörden, am Prüfort den Sachverhalt zu untersuchen und gege-
benenfalls dagegen einzuschreiten. Das Bureau Veritas gebe auf seiner
Internetseite lediglich an, Prüfhandlungen in Deutschland vorzunehmen
(vgl. diesbezüglich übereinstimmend Beschwerdebeilage 12).
9.3 Nach dem Grundsatz von Art. 8 Abs. 1 BV ist das Recht von den Be-
hörden auf alle gleichliegenden Fälle gleich anzuwenden (ULRICH HÄFE-
LIN/WALTER HALLER/HELEN KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht,
8. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2012, Rz. 765). Dabei ist Gleiches nach
Massgabe seiner Gleichheit gleich, Ungleiches nach Massgabe seiner
Ungleichheit ungleich zu behandeln (BGE 132 I 157 E. 4).
Wenn sich die Beschwerdeführerin darauf beruft, andere Unternehmen
dürften dieselben Prüfhandlungen durchführen, welche ihr verboten sei-
en, stellt sich die Frage, ob das Rechtsgleichheitsgebot einen Anspruch
auf Gleichbehandlung im Unrecht gibt. Ein solcher Anspruch wird von
Lehre und Rechtsprechung in der Regel verneint, da das Gesetzmässig-
keitsprinzip dem Gleichheitsgrundsatz vorgeht. Nur ausnahmsweise wird
die Rechtsgleichheit in solchen Fällen höher gewichtet; dies wenn eine
Behörde in ständiger Praxis vom Gesetz abweicht und zu erkennen gibt,
dass sie auch in Zukunft nicht gesetzeskonform entscheiden werde (HÄ-
FELIN/HALLER/KELLER, a.a.O., Rz. 770 ff.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., Rz. 518 mit Hinweisen). Mit Urteil A-391/2007 vom 28. Januar
A-2342/2006, A-2343/2006
Seite 25
2008 hat das Bundesverwaltungsgericht in Übereinstimmung mit den
damaligen Ausführungen der Vorinstanzen in E. 6. 3 festgehalten, dass in
Bezug auf die Weitergabe von Prüfaufträgen an die Swiss TS Technical
Services und die Ciba Spezialitätenchemie AG keine andauernde Praxis
des EGI vorliege, welche einen Anspruch auf Gleichbehandlung im Un-
recht vermitteln würde. Was allfällige Prüfhandlungen des EGI und des
Bureau Veritas im Ausland betrifft, so sind für deren Delegation und
Überprüfung aufgrund des im öffentlichen Recht geltenden Territorialitäts-
prinzip andere, ausländische Behörden zuständig (vgl. HÄFE-
LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 357 und vorne E. 7.2.1), weshalb die
Beschwerdeführerin ebenso wenig einen Anspruch auf Gleichbehandlung
im Unrecht geltend machen kann.
10.
10.1 Des Weiteren stellt sich die Beschwerdeführerin auf den Stand-
punkt, für die Aufforderungen in Dispositiv-Ziffer 1b bzw. 2 der Vorinstan-
zen, ihnen sämtliche Details der bisherigen Prüfungshandlungen bekannt
zu geben, fehle es an einer gesetzliche Grundlage, da die geprüften Ge-
fahrgutbehältnisse längst ausser Landes gebracht sei könnten und über-
haupt kein Interesse daran bestehe, wer einen Tankcontainer geprüft ha-
be, der z.B. in einem Lastwagen durch Deutschland nach Belgien trans-
portiert werde.
10.2 Nebenbestimmungen von Verfügungen brauchen nicht ausdrücklich
in einem Rechtssatz vorgesehen zu sein; wo eine ausdrückliche gesetzli-
che Grundlage fehlt, kann die Zulässigkeit der Nebenbestimmung aus
dem mit dem Gesetz verfolgten Zweck oder aus einem mit der Hauptan-
ordnung zugsammenhängenden öffentlichen Interesse hervorgehen (HÄ-
FELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 918). Die Vorinstanzen erklären, die
Hauptanordnung in Form eines Prüfverbots sei aus Gründen der öffentli-
chen Sicherheit verfügt worden. Aus demselben Grund seien die Anord-
nungen gemäss Ziff. 1b bzw. Ziff. 2 verfügt worden: Nur so lasse sich die
Qualität der von der Beschwerdeführerin vorgenommenen Prüfungen er-
sehen und das damit zusammenhängende Gefährdungspotential der ent-
sprechenden Behältnisse abschätzen, um in der Folge allenfalls zusätzli-
che Massnahmen zu ergreifen.
10.3 Bei der Anordnung von Verwaltungsmassnahmen hat sich die zu-
ständige Behörde an den Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu halten
(Art. 5 Abs. 2 BV). Dieser fordert, dass die Verwaltungsmassnahmen zur
A-2342/2006, A-2343/2006
Seite 26
Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und
notwendig sind. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem ver-
nünftigen Verhältnis zu den Belastungen stehen, die den Privaten aufer-
legt werden. Geeignet ist eine behördliche Massnahme dann, wenn mit
dieser das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel erreicht oder zur
Zielerreichung einen nicht zu vernachlässigenden Beitrag geleistet wer-
den kann. Erforderlichkeit liegt vor, wenn mit keiner gleichermassen ge-
eigneten, aber milderen Massnahme der angestrebte Erfolg ebenso er-
reicht werden kann. Eine Verwaltungsmassnahme ist schliesslich nur
dann gerechtfertigt, wenn eine angemessene Zweck-Mittel-Relation be-
steht, d.h. der damit verbundene Eingriff in die Rechtsstellung der betrof-
fenen Person im Vergleich zur Bedeutung der verfolgten öffentlichen Inte-
ressen nicht unvertretbar schwer wiegt (vgl. zum Ganzen: HÄFE-
LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 581 ff.).
10.4 Die strittigen vorinstanzlichen Anordnungen erscheinen geeignet
und auch notwendig zum Schutz der öffentlichen Sicherheit, welchen so-
wohl die einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen als auch das verfügte
Prüfverbot bezwecken (vgl. auch vorne E. 8.8.2 letzter Absatz). Eine all-
fällige mildere Massnahme zur Kontrolle der Qualität der von der Be-
schwerdeführerin vorgenommenen Prüfungen und der Ermittlung des
damit zusammenhängenden Gefährdungspotentials der entsprechenden
Behältnisse ist nicht ersichtlich. Der mit der Auferlegung der Auskunfts-
pflicht verbundene Eingriff in die Rechtsstellung der Beschwerdeführerin
wiegt im Vergleich zur Bedeutung des verfolgten öffentlichen Interesses
der Sicherheit nicht unvertretbar schwer und ist im Hinblick auf allfällig zu
ergreifende weitere Massnahmen gerechtfertigt; dies zumal der Verdacht
im Raum steht, dass über Jahre hinweg unbefugt Prüfungshandlungen
vorgenommen worden sind. Die diesbezügliche Rüge der Beschwerde-
führerin ist demnach nicht zu hören.
Was die Behauptung der Beschwerdeführerin betrifft, die angefochtenen
Verfügungen hätten sich auf offensichtlichen Druck Aussenstehender,
insbesondere des EGI, nicht mit einer bewährten Praxis auseinanderge-
setzt und seien deshalb schon per se unangemessen und aufzuheben, so
ist diese unsubstantiiert geblieben. Dass die Vorinstanzen als Aufsichts-
behörden auf Anzeige hin tätig werden, ist jedenfalls nicht ungewöhnlich.
11.
Zusammenfassend bleibt Folgendes festzuhalten: Die Beschwerdeführe-
rin nimmt im Auftrag des GL periodische Prüfhandlungen bewilligungs-
A-2342/2006, A-2343/2006
Seite 27
pflichtiger Art wie Sichtprüfungen aussen und innen, Dichtheits- und
Druckproben an Gefahrgutbehältnissen wie Tankcontainern und IBC, die
(auch) via Schiene und/oder Strasse transportiert werden können, in der
Schweiz vor, bringt den Prüfstempel des GL auf den geprüften Behältnis-
sen an und stellt eine provisorische Prüfbescheinigung auf einem Formu-
lar des GL aus. Das vorinstanzliche Prüfverbot, welches seitens der zu-
ständigen Behörden ergangen ist, erweist sich aufgrund der fehlenden
Zulassung der Beschwerdeführerin als Prüfstelle gerechtfertigt und die
Beschwerde ist in diesem Punkt abzuweisen. Im Übrigen verletzen die
angefochtenen Verfügungen weder das rechtliche Gehör oder das
Rechtsgleichheitsgebot noch sind sie unverhältnismässig. Vielmehr er-
weist sich die ebenfalls verfügte bzw. auferlegte Auskunftspflicht zum
Schutz der öffentlichen Sicherheit als geboten. Demnach ist die Be-
schwerde auch in den übrigen Punkten abzuweisen.
12.
Die Verfahrenskosten sind gemäss Art. 63 Abs. 1 VwVG der unterliegen-
den Beschwerdeführerin aufzuerlegen. In Anbetracht des Umfangs der
Verfahren rechtfertigt es sich, die Verfahrenskosten auf Fr. 5'000.– fest-
zusetzen. Parteientschädigungen sind bei diesem Verfahrensausgang
keine zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 des Regle-
ments vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor
dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2] e contrario, Art. 7
Abs. 3 VGKE).