Decision ID: 541b299d-bb35-4a44-9f90-c0e20b0124db
Year: 2003
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

I. A wurde mit Anstellungsvertrag der Schulpflege X vom 28. Oktober 1996 als Sonderklassenlehrerin im Bereich Psychomotorik-Therapie angestellt. Dieser Anstellungsvertrag schloss an das mit Vertrag vom 29. Oktober 1993 vereinbarte Arbeitsverhältnis an. Bereits zuvor, nämlich von Mai 1978 bis April 1988 war A in der Schulgemeinde X tätig gewesen. Mit Schreiben vom 1. Februar 2002 kündigte die Schulpflege das Arbeitsverhältnis mit A auf den 15. August 2002.
II. Gegen diese Kündigung rekurrierte A an den Bezirksrat Y mit dem Hauptbegehren, die Kündigung aufzuheben. Eventualiter ersuchte sie um Zusprechung einer Entschädigung für missbräuchliche oder sachlich nicht gerechtfertigte Entlassung in der Höhe von sechs Monatslöhnen und einer Abfindung in der Höhe von 15 Monatslöhnen. Der Bezirksrat entzog dem Rekurs mit Beschluss vom 26. Juli 2002 die aufschiebende Wirkung. Die gegen diesen Zwischenentscheid erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht am 6. November 2002 ab, soweit es darauf eintrat. Mit Beschluss vom 26. März 2003 wies der Bezirksrat den Rekurs in allen Teilen ab und verpflichtete A, der Schulgemeinde X eine Parteientschädigung von Fr. 2'200.- auszurichten.
III. A gelangte am 30. April 2003 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit dem Rechtsbegehren,
"es sei der Beschluss des Bezirksrates Y vom 26. März 2003 aufzuheben
es sei festzustellen, dass die Kündigung missbräuchlich oder sachlich nicht gerechtfertigt sei, und es sei der Beschwerdeführerin eine Entschädigung für missbräuchliche oder sachlich nicht gerechtfertigte Entlassung in Höhe von 4 Monatslöhnen und eine Abfindung in der Höhe von 12 Monatslöhnen zuzusprechen,
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin."
Der Bezirksrat verzichtete auf eine Vernehmlassung. Innert erstreckter Frist ersuchte die Beschwerdegegnerin mit Eingabe vom 20. August 2003, die Beschwerde abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin.

Die Kammer zieht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 74 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung von Beschwerden gegen personalrechtliche Rekursentscheide des Bezirksrats zuständig, wobei die Möglichkeit der einzelrichterlichen Erledigung angesichts des Streitwerts von deutlich über Fr. 20'000.- entfällt (vgl. § 38 Abs. 1 und 2 VRG).
2. Die Beschwerdeführerin wirft als erstes dem Bezirksrat mehrere Verfahrensfehler vor.
a) Gemäss § 26 Abs. 4 VRG kann die Rekursinstanz einen weiteren Schriftenwechsel anordnen oder die Beteiligten zu einer mündlichen Verhandlung vorladen. Grundsätzlich steht es im pflichtgemässen Ermessen der Rekursinstanz, ob sie einen zweiten Schriftenwechsel anordnen will. Kein Spielraum besteht jedoch, wenn die Rekursinstanz in ihrem Entscheid auf erstmals in der Rekursantwort bzw. Vernehmlassung vorgetragene Behauptungen (nova) abstellen will; in diesem Fall ist die Anordnung eines zweiten Schriftenwechsels zwecks Wahrung des rechtlichen Gehörs notwendig (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 26 N. 35). Ein weiterer Schriftenwechsel ist auch erforderlich, wenn der für die Entscheidung massgebliche Sachverhalt nicht hinreichend geklärt ist (Kölz/ Bosshart/Röhl, § 26 N. 36).
Die Beschwerdeführerin macht zwar geltend, der Bezirksrat habe auf Behauptungen in der Rekursantwort abgestellt und eine vollständige, richtige Sachverhaltsermittlung versäumt. Sie belässt es allerdings bei dieser allgemeinen Behauptung. Tatsächlich ist nicht ersichtlich, dass die Vorinstanz auf neue Behauptungen der Beschwerdegegnerin in der Rekursantwort abgestellt hätte. Sie stützt ihren Entscheid vielmehr auf die Akten. Die Beschwerdeführerin macht nun in keiner Weise geltend, ihre Personalakten seien ihr im Zeitpunkt der Kündigung unbekannt gewesen; im Übrigen stand ihr als direkt Betroffene ohnehin das Recht zu, für die Erstellung der Rekursschrift in die Akten Einsicht zu nehmen. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, wenn der Bezirksrat die ihm mit der Rekursantwort eingereichten Akten berücksichtigt hat, ohne der Beschwerdeführerin Gelegenheit zu einer Stellungnahme zu den ihr bereits bekannten Akten einzuräumen.
Ebenso war der Sachverhalt – wie die nachfolgenden Ausführungen zur Sache ergeben – bereits im Verfahren vor Bezirksrat in rechtsgenügender Weise erstellt. Die Beschwerdeführerin unterlässt in ihrer Beschwerde denn auch konkrete Hinweise zu den Fragen, wo der Sachverhalt ungenügend geklärt sei, beziehungsweise welche entscheidrelevanten Beweismittel noch hätten abgenommen werden sollen.
Eine Verletzung von § 26 Abs. 4 VRG oder der Untersuchungsmaxime liegt nicht vor.
b) Kann auf einen Rekurs eingetreten werden und erweist er sich nicht als offensichtlich unbegründet, werden die Akten beigezogen (§ 26 Abs. 1 VRG). Nach Meinung der Beschwerdeführerin ist die Gegenpartei der entsprechenden Aufforderung durch den Bezirksrat nicht nachgekommen. Die Akten seien nur selektiv zur Stützung der Ausführungen der Beschwerdegegnerin eingereicht worden. Darin, dass der Bezirksrat dennoch den Entscheid gefällt habe, erblickt sie eine grobe Missachtung von § 26 VRG.
Die Rüge erweist sich als unbegründet. Zum einen führt die Beschwerdeführerin in keiner Weise aus, welche Akten die Beschwerdegegnerin der Einsichtnahme durch den Bezirksrat vorenthalten habe. Zudem ist es häufig eine Frage des Ermessens, ob ein Aktenstück der Schulpflege allgemeiner Natur oder Bestandteil des Personaldossiers einer Lehrkraft ist. Wenn auch Akten grundsätzlich vollständig einzureichen sind, so ist die Verletzung einer wesentlichen Form- oder Verfahrensvorschrift im Sinn von § 50 Abs. 2 lit. d VRG jedenfalls erst anzunehmen, wenn der Rekursbehörde Akten vorenthalten werden, welche für die Entscheidfindung relevant sein können. Anhaltspunkte dafür bestehen vorliegend nicht.
3. Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Kündigung habe nicht den gesetzlichen Anforderungen entsprochen und ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. Angesichts der krassen Gehörsverweigerung hält sie den Anspruch auf eine Entschädigung von vier Monatslöhnen für ausgewiesen (act. 2 S. 4 ff.).
a) Welche Formalien eine Behörde im Rahmen des Kündigungsverfahrens zu beachten hat, hängt weit gehend vom anwendbaren Personalrecht ab. Da die Beschwerdeführerin als Lehrerin tätig war, stellt sich zunächst die Frage nach der direkten Anwendbarkeit des kantonalen Lehrerpersonalgesetzes vom 10. Mai 1999 (LPG). Ob die im Schulbereich einer Gemeinde tätigen Lehrpersonen dem kantonalen Lehrerpersonalgesetz unterstehen oder nicht, entscheidet sich nach dessen § 1: Danach unterstehen dem Gesetz die mit kantonaler Beteiligung entlöhnten Lehrpersonen an der Volksschule.
aa) Dem vorinstanzlichen Entscheid liegt die unbestrittene Feststellung der Beschwerdegegnerin zugrunde, wonach die Beschwerdeführerin voll von der Gemeinde bezahlt wurde. Diesen Ausgangspunkt lässt auch die Beschwerde unbestritten; die übrigen Akten wecken ebenfalls keine begründeten Zweifel an der vollen Entlöhnung durch die Gemeinde. Die Beschwerdeführerin untersteht somit nicht dem Lehrerpersonalgesetz.
bb) Für die Beschwerdeführerin als kommunale Lehrkraft greift hingegen Art. 1 Abs. 2 Satz 1 der Besoldungsverordnung der Gemeinde X vom 29. Juni 2000 (BVO; act. 8/8/22). Danach gilt die Besoldungsverordnung für die nicht dem kantonalen Recht unterstehenden Lehrpersonen sinngemäss. Soweit die Besoldungsverordnung und deren Vollzugsbestimmungen nichts Abweichendes regeln, gelten sodann sinngemäss die Bestimmungen des kantonalen Personalgesetzes und dessen Ausführungserlasse (Art. 3 BVO).
Die sinngemässe Geltung des kantonalen Personalrechts steht gemäss § 3 BVO einzig unter dem Vorbehalt, dass die Gemeinde "nichts Abweichendes" regelt. Die vorliegende Regelung geht damit klar weiter als etwa die Regelung in § 72 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926; danach ist das kantonale Recht nur dort sinngemäss anwendbar, wo die Gemeinde keine eigenen Vorschriften erlassen hat.
b) aa) Gemäss Art. 23 Abs. 1 BVO räumt die Behörde den Angestellten vor einer Kündigung aufgrund mangelnder Leistung oder unbefriedigenden Verhaltens eine angemessene Bewährungsfrist von längstens sechs Monaten ein. Vorwürfe, die zu einer Kündigung Anlass geben, müssen durch eine Mitarbeiterbeurteilung belegt werden (Abs. 2). Diese Regelung entspricht wörtlich der Regelung von § 19 des kantonalen Gesetzes über das Arbeitsverhältnis des Staatspersonals (Personalgesetz) vom 27. September 1998 (PG). Mit dem Verweis auf die sinngemässe Geltung der kantonalen Ausführungserlasse (Art. 3 BVO) kommt aber – mangels einer abweichenden Regelung in der Besoldungsverordnung – auch die ergänzende Regelung von § 18 der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 (VVPG) zur Anwendung. Gemäss § 18 VVPG gilt insbesondere, dass nach Ablauf der Bewährungsfrist eine weitere Mitarbeiterbeurteilung durchgeführt und der betroffenen Person vor der Kündigung Gelegenheit zur schriftlichen Stellungnahme eingeräumt wird (Abs. 2 und 3). Auch die Form der Mitarbeiterbeurteilung regelt die Besoldungsverordnung nicht: Gemäss Art. 51 Abs. 1 BVO haben die Angestellten – entsprechend § 46 Abs. 1 PG – Anspruch auf regelmässige Beurteilung von Leistung und Verhalten; Abs. 2 überlässt der Exekutive die Regelung der Einzelheiten. Nachdem eine solche ergänzende Regelung der Gemeindeexekutive nicht ersichtlich ist, kommen in Anwendung von Art. 3 BVO wiederum die kantonalen Ausführungserlasse sinngemäss zur Anwendung: Dabei ergibt sich für die Mitarbeiterbeurteilung aus § 138 VVPG das Erfordernis der Schriftlichkeit.
bb) Entgegen der Meinung der Beschwerdegegnerin (act. 12 S. 5) lässt Art. 3 BVO durchaus Raum für die ergänzende Anwendung dieser kantonalen Ausführungsbestimmungen. Die kantonale Vollzugsverordnung zum Personalgesetz beinhaltet – wie dargestellt und wie bereits aus Name und Funktion der Verordnung ersichtlich – bloss ergänzende und nicht etwa vom Personalgesetz abweichende Regelungen.
cc) Auch aus der Tatsache, dass Art. 3 BVO nur eine sinngemässe Geltung des kantonalen Rechts vorsieht, kann die Beschwerdegegnerin nichts Massgebliches für ihren Standpunkt ableiten. Mit der Bezeichnung "sinngemäss" kommt primär die Anpassung an die andere Behördenstruktur einer Gemeinde zum Ausdruck. So ist es etwa mit Bezug auf die Beurteilungssysteme der Gemeinde selbstverständlich nicht der Regierungsrat, der die Anforderungen regelt (so § 137 VVPG), sondern die Gemeinde bzw. deren Behörden. Denkbar wäre auch, dass die kantonalen Vollzugsbestimmungen inhaltlich zu ändern wären, soweit sie mit der Struktur und den legitimen Bedürfnissen der Gemeinde in Widerspruch geraten würden. Solches ist mit Bezug auf den vorliegenden Streitfall jedoch nicht ersichtlich. Die Einhaltung der ergänzenden Kündigungsvorschriften von § 18 VVPG und das Erfordernis der Schriftlichkeit der Mitarbeiterbeurteilung (§ 138 VVPG) kann durch die Gemeinde ohne weiteres erfüllt werden.
c) Somit ist zu prüfen, ob und inwieweit die Beschwerdegegnerin bei der Kündigung den dargelegten Bestimmungen der kommunalen Besoldungsverordnung und des ergänzend anwendbaren kantonalen Rechts nachgekommen ist.
aa) Die für eine Kündigung vorausgesetzte Bewährungsfrist ist der Beschwerdeführerin ordnungsgemäss eingeräumt worden, nämlich anlässlich des Gesprächs vom 8. November 2001. Eine schriftliche Mitarbeiterbeurteilung hat in diesem Zeitraum allerdings nicht stattgefunden. Die letzte war am 24. August 2001 erfolgt. Indessen wiederholten die Behördenmitglieder im Gespräch vom 8. November 2001 zum grössten Teil die Vorhaltungen, welche bereits in besagter Mitarbeiterbeurteilung vom August erhoben worden waren. Insoweit ist den anwendbaren Formvorschriften noch knapp genügt worden.
bb) Keine schriftliche neue Mitarbeiterbeurteilung wurde allerdings nach Ablauf der Bewährungsfrist durchgeführt. Darin liegt eine Verletzung der sinngemäss anwendbaren Formvorschrift von § 18 Abs. 2 in Verbindung mit § 138 VVPG.
cc) Anlässlich des Gesprächs vom 28. Januar 2002 ist der Beschwerdeführerin sodann eine eintägige Frist angesetzt worden, um zur beabsichtigten Kündigung Stellung zu nehmen. Die Beschwerdeführerin hat diese Frist unbenützt verstreichen lassen und macht mit der Beschwerde geltend, es sei ihr sicher keine ausreichende Frist gegeben worden. Die Ansetzung einer bloss eintägigen Frist mag in der Tat als deplaziert erscheinen. Indessen liegt darin noch keine Rechtsverletzung, zumal es der Beschwerdeführerin offen gestanden hätte, gemäss § 12 Abs. 1 VRG ein Gesuch um Erstreckung der Frist zu stellen. Entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin begann diese Frist im Übrigen nicht erst mit der Zustellung des Protokolls; eine mündliche Fristansetzung, wie sie anlässlich des Gesprächs vom 28. Januar 2002 gemäss dem unbestrittenen Protokolleintrag angesetzt worden war, ist vielmehr rechtsgenügend. Die Frist zur Stellungnahme dauerte deshalb bis zum 29. Januar und nicht bis zum 1. Februar 2003; entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin erfolgte die am 1. Februar ausgesprochene Kündigung somit nicht vor Ablauf der angesetzten Frist zur Stellungnahme.
dd) Unbegründet ist schliesslich der Vorwurf der Beschwerdeführerin, die Kündigung sei ungenügend begründet worden. Wenn die Kündigung vom 1. Februar 2003 auch knapp ist, fasst sie die wesentlichen Gründe doch in rechtsgenügender Weise zusammen. In Verbindung mit den erfolgten Gesprächen mussten der Beschwerdeführerin die Gründe, die zur Kündigung geführt hatten, ausreichend bekannt sein.
d) Zusammenfassend ergibt sich demnach, dass die Kündigung in einem Punkt formell mangelhaft ist. Nach Ablauf der Bewährungsfrist hätte erneut eine schriftliche Mitarbeiterbeurteilung erfolgen müssen. Eine Rückweisung zur Durchführung des Kündigungsverfahrens auf verbesserter Grundlage fällt ausser Betracht. Vielmehr hat das Verwaltungsgericht gemäss § 80 Abs. 2 VRG die Fehlerhaftigkeit der Kündigung festzustellen und die Entschädigung zu bestimmen, die das Gemeinwesen zu entrichten hat; diese Bestimmung ist gleichermassen auf formell wie auf materiell mangelhafte Kündigungen anwendbar (VGr, 18. Dezember 2002, PB.2002.00016, E. 6a; 6. Dezember 2001, PB.2001.00021, E. 3e; 29. August 2001, PB.2001.00011, E. 6a = ZBl 102/2001 S. 581; 11. April 2001, PB.2000.00024/25, E. 4c [die drei letzteren Entscheide publiziert unter www.vgrzh.ch]; Kölz/Bosshart/Röhl, § 80 N. 5).
e) Von einem schweren Formfehler kann nicht gesprochen, hat doch die Behörde vor der Kündigung noch einmal ein ausführliches Gespräch mit der Beschwerdeführerin geführt. Es rechtfertigt sich daher, der Beschwerdeführerin eine Entschädigung von einem Monatsgehalt zuzusprechen. Massgeblich ist die Höhe des am Ende der Dienstzeit bezogenen Monatsgehalts.
f) Für diese Entschädigung sind keine Sozialversicherungsbeiträge zu entrichten (vgl. VGr, 5. Juli 2002, VB.2002.00008, E. 3b/bb; 6. Dezember 2001, PB.2001.00021, E. 3h, www.vgrzh.ch, mit Hinweisen).
4. Mit Absatz 2 ihres Antrags verlangt die Beschwerdeführerin die Feststellung, dass die Kündigung missbräuchlich oder sachlich nicht gerechtfertigt sei. In der Folge wird dieser Antrag zwar nicht näher begründet. Dennoch ist der Frage von Amtes wegen nachzugehen.
a) Gemäss Art. 22 Abs. 2 BVO darf eine Kündigung durch die Gemeinde nicht missbräuchlich nach den Bestimmungen des Obligationenrechts sein und setzt sie einen sachlich zureichenden Grund voraus. Dies entspricht der Regelung in § 18 Abs. 2 PG.
Mit dem zusätzlichen Erfordernis des sachlich zureichenden Kündigungsgrundes geht der öffentlichrechtliche Kündigungsschutz weiter als die Missbrauchstatbestände des Obligationenrechts (BGr, 22. Mai 2001, 2A.71/2001, E. 2c, www.bger.ch; Matthias Michel, Beamtenstatus im Wandel, Zürich 1998, S. 299; vgl. auch die Weisung zu § 18 des Personalgesetzes, ABl 1996 II 1149). Dennoch verbleibt den Verwaltungsbehörden beim Entscheid über eine Kündigung ein grosser Ermessens- und Beurteilungsspielraum (vgl. VGr, 29. August 2001, PB.2001.00011, E. 7a = ZBl 102/2001, S. 581 ff., 596, und VGr, 6. Dezember 2001, PB.2001.00021 E. 4c, je www.vgrzh.ch, mit Hinweisen). Vorbehalten bleiben jedoch stets das Verbot des Rechtsmissbrauchs, der Grundsatz von Treu und Glauben und das Verhältnismässigkeitsprinzip. Insofern sind bei einer Kündigung aufgrund von Konflikten zwischen Vorgesetzten und Untergebenen die Ursachen der Spannungen jedenfalls von Bedeutung und näher zu betrachten (vgl. dazu insbesondere VGr, 29. August 2001, PB.2001.00011 E. 7c/aa mit Hinweisen u.a. auf VGr, 14. März 2001, PB.2000.00029/30, E. 8b, VGr, 28. Februar 2001, PB.2000.00027, E. 7b, je www.vgrzh.ch).
b) aa) Die erste förmliche Mitarbeiterbeurteilung vom 30. Juni 1998 war für die Beschwerdeführerin ohne Vorbehalte gut ausgefallen; auch die Gesprächsbereitschaft der Beschwerdeführerin mit der Schulbehörde wurde als gut bezeichnet und gegenseitiges Vertrauen und Verständnis bestätigt. Am 29. Juni 1999 wurde die Beschwerdeführerin wiederum gut qualifiziert; in ihrer Stellungnahme nannte die Beschwerdeführerin das Ziel, die Kinderzahl zu beschränken. Dieses Ziel ist gemäss Beurteilung vom 22. Juni 2000 zum Teil erreicht worden und von der Beschwerdeführerin auch für die Zukunft genannt worden; die Qualifikation durch die Schulpflege fiel wiederum gut aus.
Mit Schreiben vom 28. März 2001 forderte die Schulpflege die Beschwerdeführerin auf, bis 15. Juni 2001 eine bereinigte Liste der zu therapierenden Kinder im kommenden Schuljahr zu erstellen. Am 5. April 2001 führten der im Frühjahr 2000 neugewählte Schulpräsident D und das zuständige Schulpflegemitglied Frau E ein Gespräch mit der Beschwerdeführerin. Dabei ging es um Stellenbesetzungen, wobei die Beschwerdeführerin die Angst äusserte, ab nächstem Schuljahr allein dazustehen und nicht alle Kinder übernehmen zu können. Ferner ging es um den Unterrichtsraum, der nach Meinung der Beschwerdeführerin ungenügend beleuchtet war; dem Schulpräsidenten dagegen gefiel der Raum und er bat die Beschwerdeführerin, diesen einfach zu akzeptieren. Weiter wurde von der Schulpflege die Meinung vertreten, dass die Therapien bei der Beschwerdeführerin bei vielen Kindern zu lange dauern würden; nach einem halben Jahr müsse eine Standortbestimmung erfolgen, nach einem Jahr eine begründete Verlängerung und die Fortsetzung in Gruppentherapie. Die Beschwerdeführerin wehrte sich gegen solche allgemeine Lösungen; es sei ein Gruppenentscheid, der in jedem einzelnen Fall besprochen werden müsse. Schliesslich bat der Schulpräsident die Beschwerdeführerin, keine schulschädigenden Äusserungen zu machen und eine positive Haltung einzunehmen; er erwartete Konzentration der Beschwerdeführerin auf ihre therapeutische Arbeit ohne Einmischung in andere Bereiche. Anlässlich der Sonderschulkommissionssitzung vom 31. Mai 2001 wurde unter anderem Folgendes festgehalten: Die Wartezeiten für eine Psychomotorikabklärung seien zu lang. Zum Aufgabenbereich der Psychomotorik-Therapeutin gehöre es, zwei Mal jährlich im Kindergarten Reihenuntersuchungen durchzuführen. Ferner sei für die Fortdauer einer Therapie durch die Psychomotorik-Therapeutin nach dem ersten Semester ein kurzer Zwischenbericht und nach einem Jahr ein ausführlicher Bericht zu erstellen. Nur in begründeten Ausnahmefällen werde die Behandlung auf ein drittes, höchstens viertes Semester ausgedehnt. Der Beschwerdeführerin wurde eine Frist bis 15. Juni 2001 eingeräumt, um für alle therapierten Kinder einen Zwischenbericht zu erstellen. Die inzwischen gegenüber der Beschwerdeführerin erhobenen Vorwürfe fanden ihren Niederschlag in der Mitarbeiterbeurteilung vom 24. August 2001. Die Beschwerdeführerin verwies in ihrer Ergänzung zu dieser Neubeurteilung unter anderem auf ihre Ermüdung, auf das "stressige" Umfeld, auf den Wechsel in der Schulpflege, auf nicht verkraftbaren Druck und erwähnte, dass sie eine vorzeitige Pensionierung vorsehe; bezüglich der verlangten Reihenuntersuchungen wies sie darauf hin, dass sich daraus mehr zu behandelnde Kinder ergeben würden. In einem weiteren Gespräch vom 5. Oktober 2001 bezeichnete der Schulpräsident das Verhalten der Beschwerdeführerin als unloyal; die Aufträge und Wünsche der Schulpflege seien nicht angegangen worden. Die Beschwerdeführerin begründete ihre Unterlassung im Wesentlichen mit Arbeitsüberlastung; es sei nicht möglich, innerhalb von drei Wochen alle Abklärungen zu treffen. Sie sei nicht in der Lage, in den ihr zur Verfügung stehenden Zeitfenstern die von ihr verlangten Aufgaben zu erledigen. Sie wies darauf hin, dass es zu viele Kinder seien und sie im Gegensatz zu früher allein dastehe. Sie befürchtete, dass sie bei dieser Situation der Arbeitsüberlastung und des Druckes seitens der Schulpflege – die Gespräche mit dem Schulpräsidenten würden sie ängstigen – krank werde. In der Folge ersuchte die Beschwerdeführerin denn auch wegen hoher Arbeitslast und aus persönlichen Gründen um einen unbesoldeten Urlaub von sechs Monaten. Die Personalkommission lehnte das Gesuch ab. Im nachfolgenden Gespräch vom 8. November 2001 forderte der Schulpräsident von der Beschwerdeführerin im Gegenteil – jedenfalls vorübergehend – die Leistung von Mehrarbeit. Gleichzeitig wurde der Beschwerdeführerin die erwähnte Bewährungsfrist angesetzt, unter Zusammenfassung der Erwartungen der Schulpflege. Am abschliessenden Gespräch vom 28. Januar 2002 führte E unter anderem aus, dass die Beschwerdeführerin keine Prioritätenliste erstellt habe, obwohl dies verlangt worden sei, dass es von einigen Kindern keine Abschlussberichte gebe und dass der neue Stundenplan nicht geschickt worden sei; insgesamt erkenne sie nur ein geringes Einhalten der Vorgaben der Schulpflege. Die Beschwerdeführerin legte unwidersprochen dar, dass sie viel mehr gearbeitet habe, als es ihr Pensum erfordern würde; auch habe sie die Berichte erstellt und alles richtig erledigt. Sie wolle helfen, die von der Schulpflege geforderte zeitliche Begrenzung einzuhalten. Auf Frage der Beschwerdeführerin nannte der Schulpräsident als "Summe des Ganzen", dass der Aufwand mit ihr unangemessen hoch sei und dass auf alle Argumente der Schulpflege ein Gegenargument bzw. ein Schreiben von ihr komme; die Vertrauensbasis sei nicht mehr vorhanden.
Laut dem Kündigungsschreiben vom 1. Februar 2003 hatte sich das Verhalten der Beschwerdeführerin nicht wesentlich verbessert, war das Vertrauen seitens der Schulpflege nicht mehr vorhanden, bestanden unüberwindbare Meinungsverschiedenheiten zwischen den beiden Parteien und hatte sich die Beschwerdeführerin gegenüber dem Arbeitgeber unloyal verhalten.
bb) Abgesehen von den im heutigen Zeitpunkt nicht mehr massgeblich interessierenden Vorfällen aus dem Jahr 1988 liegen für die Beschwerdeführerin demnach bis und mit der Beurteilung im Jahr 2000 vorbehaltlos gute Qualifikationen vor. Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass sie mit der neu zusammengesetzten Schulpflege und mit den ihr erst im Frühjahr 2001 neu erteilten Aufträgen nicht zurecht gekommen war. Während die Beschwerdeführerin – wie bisher gehandhabt – längere Therapien für notwendig erachtete, verlangte die Schulpflege eine Beschränkung von deren Dauer oder Gruppentherapien, um insgesamt mit dem gleichen Lehrpensum mehr Kinder therapieren zu können. Es lässt sich keineswegs sagen, der von der Schulpflege vertretene Standpunkt sei falsch; jedenfalls sehen die Richtlinien des Fachverbandes der Psychomotorik-Therapeutinnen und -Therapeuten pro 1'000 Kinder eine 100 %-Stelle vor und war die Beschwerdeführerin in X mit ihrem 50 %-Pensum für ca. 400 Primar- und Kindergartenschüler zuständig. Die Schulpflege war daher in Berücksichtigung des in den letzten Jahren zunehmenden Spardrucks auf die öffentliche Hand grundsätzlich berechtigt, die Umsetzung des Konzepts mit anderen Lehrpersonen, welche vorbehaltlos dahinter stehen würden, zu versuchen. Zu berücksichtigen sind ferner die aufgetretenen grossen Spannungen und das offensichtlich fehlende Vertrauen zwischen der Beschwerdeführerin einerseits und der Schulpflege, insbesondere dem Präsidenten, anderseits.
c) In ihrer Gesamtheit lassen die Umstände die Auflösung des Arbeitsverhältnisses als sachlich begründet und verhältnismässig erscheinen. Von einer missbräuchlichen Kündigung im Sinn der obligationenrechtlichen Bestimmungen kann ohnehin keine Rede sein. In materieller Hinsicht erweist sich die Kündigung somit als gerechtfertigt. Insoweit ist die Beschwerde abzuweisen.
5. a) Gemäss Art. 32 Abs. 1 BVO haben Angestellte mit wenigstens fünf Dienstjahren, deren Arbeitsverhältnis auf Veranlassung der Gemeinde und ohne ihr Verschulden aufgelöst wird, Anspruch auf eine Abfindung, sofern sie mindestens 35-jährig sind. Auch diese Bestimmung entspricht der Regelung im Personalgesetz (§ 26 Abs. 1 PG).
b) Fehl geht die Meinung der Beschwerdegegnerin, eine Abfindung sei im Fall der Kündigung nur geschuldet, wenn sich diese als missbräuchlich oder sachlich nicht gerechtfertigt erweise. Der angesprochene Art. 32 Abs. 3 BVO bezieht den Ausschluss einer Abfindung lediglich auf Kündigungen der Angestellten – und somit nicht auf eine Kündigung des Gemeinwesens, wie sie hier vorliegt. Die Abfindung im Sinn von § 26 PG – und damit auch im Sinn des identischen Art. 32 Abs. 1 BVO – will vielmehr Staatsangestellten, die zwar aus objektiven Gründen, aber ohne persönliches Verschulden entlassen werden, ab einer bestimmten Zahl von Dienstjahren eine gewisse Überbrückungshilfe und Anerkennung für ihre Diensttreue gewähren und zugleich die sozialen Härten einer Kündigung mildern helfen; die Abfindung soll auch präventiv gegen leichtfertige Kündigungen wirken (Fritz Lang, Das Zürcher Personalgesetz vom 27. September 1998, in: Peter Helbling/Tomas Poledna [Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, S. 49 ff., 69; vgl. VGr, 14. März 2001, PB.2000.00029/30, E. 9b, www.vgrzh.ch).
Unverschuldet ist die Auflösung eines Dienstverhältnisses dann, wenn sie vornehmlich auf Gründe zurückzuführen ist, welche nicht von dem oder der Angestellten zu vertreten sind (Lang, S. 70). Die Rechtsprechung hat das Kriterium des Verschuldens dahingehend präzisiert, dass es mehr bedeute als blosse Verursachung. Es setzt voraus, dass die betroffene Person die Kündigung hätte vermeiden können, beispielsweise durch das Erbringen der erwarteten Leistung oder die geforderte Verhaltensänderung, wenn ihr solches zumutbar und aufgrund ihrer persönlichen Verhältnisse objektiv möglich war. Dem oder der Angestellten wird auch dann kein Verschulden im Sinn von § 26 Abs. 1 PG vorzuwerfen sein, wenn ein Konflikt, der nur durch eine Kündigung bereinigt werden konnte, nicht vornehmlich durch ihn beziehungsweise sie verursacht worden ist, sondern zu seiner Entstehung oder Verschärfung die vorgesetzte Behörde oder andere Mitarbeitende massgeblich beigetragen haben. Die Abfindung hängt also grundsätzlich nicht von der Unzulässigkeit der Kündigung ab (vgl. VGr, 5. Juli 2002, PB.2002.00008, E. 4a; VGr, 6. Dezember 2001, PB.2001.00021, E. 5b; VGr, 29. August 2001, PB.2001.00011, E. 7d = ZBl 102/2001, S. 581 ff., 600f., je www.vgrzh.ch).
c) aa) Die Kündigung der Beschwerdegegnerin beruht wie gesehen auf sachlichen Gründen. Wenn auch die Forderung der Schulpflege nach Reduktion der Therapien zulässig war, so liegt es indessen auf der Hand, dass der Standpunkt der Beschwerdeführerin, die Therapien häufig länger als ein Jahr zu führen, aus pädagogischer Sicht zu bevorzugen war; F vom Sozialpsychologischen Dienst bezeichnete denn auch eine Therapiedauer von zwei Jahren unwidersprochen als gut. Der Sparwille der Schulpflege prallte somit auf das hohe Berufsethos der Beschwerdeführerin und deren Bemühen um optimale Therapierung. Solche abweichenden Vorstellungen können eine Kündigung – wie vorliegend – rechtfertigen, lassen sie aber nicht ohne weiteres als durch den Arbeitnehmer verschuldet erscheinen (vgl. VGr, 14. März 2001, PB.2000.00018, E. 6c, www.vgrzh.ch). Die Meinungen darüber, welchen Aufwand die Schule im Bereich der psychomotorischen Therapie betreiben soll, können weit auseinander liegen und sich im Lauf der Zeit verändern. Es ist deshalb bis zu einem gewissen Grad nachvollziehbar, wenn die Beschwerdeführerin, die rund 18 Jahre mit guten Qualifikationen Unterricht erteilt hatte, ihr Konzept nicht ohne weiteres den Forderungen einer neuen Behörde anpassen will oder kann. In dieser Situation benötigt das Umdenken wie auch das Umsetzen Zeit. Zudem musste die Beschwerdeführerin eine erhebliche Mehrarbeit bewältigen. Schliesslich wurde die Angelegenheit für die Beschwerdeführerin, wie sie gegenüber der Schulpflege mehrmals und glaubhaft dargelegt hatte, zur psychischen Belastung und behinderte sie in ihrer Tätigkeit. Ein verschuldensmässiges Verhalten kann darin nicht erblickt werden.
bb) Auch die weiteren Vorwürfe lassen im Verhalten der Beschwerdeführerin kein massgebliches Verschulden erkennen. Dass bei der Beschwerdeführerin – wie der Schulpräsident ausführte – auf alle Argumente der Schulpflege ein Gegenargument komme, was er nicht akzeptieren könne, erweckt in solch pauschaler Weise den Eindruck einer überzogenen Darstellung und findet in den Akten auch keine objektivierte Stütze. Im Übrigen ist der Arbeitnehmer ohnehin zu sachlicher Kritikäusserung berechtigt. Auch der Vorwurf illoyalen Verhaltens ist durch die Akten nicht belegt. Wohl hat die Beschwerdeführerin den Schulpräsidenten gemäss Protokoll vom 28. Januar 2002 als "gefühllosen Banker" bezeichnet. Solches als Anlass für eine von der Beschwerdeführerin verschuldete Kündigung nehmen zu wollen, ginge jedoch deutlich zu weit. Nicht erstellt ist auch der Vorwurf an die Beschwerdeführerin, ihr persönlicher und zwischenmenschlicher Umgang wirke sich auf die Teamarbeit im Lehrkörper aus. Dieser Vorwurf beruht vielmehr bloss auf Äusserungen, die der Schulpräsident gehört haben will, ohne dafür Namen zu nennen.
d) Zusammengefasst muss die Kündigung unter Berücksichtigung der besonderen Umstände als unverschuldet im Sinn von § 26 Abs. 2 PG gelten.
e) aa) Die Höhe der Abfindung beträgt gemäss Art. 32 Abs. 5 lit. c BVO ab dem 51. Altersjahr drei bis 15 Monatslöhne. Dabei wird die Abfindung nach den Umständen des Einzelfalles festgelegt. Angemessen berücksichtigt werden insbesondere die persönlichen Verhältnisse, die Dienstzeit, der Kündigungsschutz sowie ein allfälliger neuer Lohn (Abs. 4). Massgeblich ist die Höhe des am Ende der Dienstzeit bezogenen Monatsgehalts.
bb) Nach Meinung der Beschwerdeführerin sind gemäss Art. 3 BVO die Richtlinien des Regierungsrates vom 25. April 2001 sinngemäss anwendbar. Bei Richtlinien handelt es sich indessen nicht um kantonale Ausführungserlasse im Sinn von Art. 3 BVO, sondern um interne Weisungen des Regierungsrats (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 58). Sie haben deshalb im vorliegenden Arbeitsverhältnis keine verbindliche Geltung für die Bemessung der Abfindung.
cc) Das Verwaltungsgericht hatte sich schon wiederholt mit der Bemessung von Abfindungen zu befassen: Die einem 60-jährigen Lehrer zugesprochene Abfindung in der Höhe von zehn Monatslöhnen wurde geschützt, wenn auch als "eher im oberen Bereich des Vertretbaren" qualifiziert. Der Betreffende hatte seit 23 Jahren unterrichtet, mittlerweile aber in einer anderen Gemeinde eine neue Stelle gefunden (VGr, 14. März 2001, PB.2000.00029/30, E. 9b, www.vgrzh.ch). In einem anderen Fall wurde einer nach der Entlassung arbeitslosen 44-jährigen Lehrerin, welche seit zehn Jahren unterrichtet hatte, eine Abfindung in der Höhe von drei Monatslöhnen zugesprochen, wobei davon ausgegangen wurde, dass zur Zeit eine starke Nachfrage nach Lehrkräften bestehe (VGr, 11. April 2001, PB.2000.00024/25, E. 6c, www.vgrzh.ch). Ferner wurde einem 49-jährigen Lehrer, welcher seit 25 Jahren unterrichtet hatte, eine Entschädigung in der Höhe von zehn Monatslöhnen zugesprochen, wobei berücksichtigt werden musste, dass es für den Betreffenden schwierig sein dürfte, sich einem neuen Beruf zuzuwenden (VGr, 14. März 2001, PB.2000.00018/23, E. 6d, www.vgrzh.ch).
dd) Die Beschwerdeführerin war im Zeitpunkt der Beschwerdeanhebung nach wie vor auf Arbeitssuche. In ihrem Alter von 52 Jahren wird sie angesichts der allgemeinen Arbeitsmarktsituation und des Stellenabbaus im Bildungswesen voraussichtlich nicht leicht wieder eine Stelle finden können. Hinzu kommen die psychischen Probleme, welche bereits an ihrer Arbeitsstelle aufgetreten sind und zu einer vorübergehenden Arbeitsunfähigkeit führten. Zu beachten ist auch die lange Dienstzeit der Beschwerdeführerin von insgesamt rund 19 Jahren. Anderseits kann nicht ausser Acht gelassen werden, dass die Beschwerdeführerin, wenn sie auch die Kündigung nicht im Sinn von Art. 32 Abs. 1 Satz 1 BVO verschuldet hatte, doch eine gewisse Mitverantwortung trägt, namentlich mit ihrer emotionalen Ablehnung des Schulpräsidenten und mit den damit einher gehenden Äusserungen. Diese Mitverantwortung fällt bei der Bemessung der Abfindung zu Ungunsten der Beschwerdeführerin ins Gewicht (vgl. VGr, 11. April 2001, PB.2000.00024, E. 6c, www.vgrzh.ch). Unter Berücksichtigung sämtlicher Umstände erscheint eine Abfindung im Umfang von neun Monatslöhnen als angemessen.
ee) Da die Voraussetzungen gemäss Art. 339b Abs. 1 des Obligationenrechts vorliegend nicht erfüllt sind, müssen die Sozialversicherungsbeiträge auch für die Abfindung entrichtet werden (Art. 7 lit. q in Verbindung mit Art. 8ter Abs. 1 lit. a der Verordnung vom 31. Oktober 1947 über die  Hinterlassenenversicherung; vgl. auch VGr, 23. Oktober 2002, EG.2002.00002).
6. Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin die der Gegenpartei im Rekursverfahren zugesprochene Parteientschädigung (act. 2 S. 3 f.). Im  Beschwerdeverfahren kann die unterliegende Partei zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden, namentlich wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Zwar ist die geltende Praxis zurückhaltend gegenüber Entschädigungen an ein Gemeinwesen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19). Dies gilt jedoch nicht für kleinere Gemeinden (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 20), zu welchen die Beschwerdegegnerin bei einer Einwohnerzahl der Gemeinde X von rund 4'500 ohne weiteres zu rechnen ist. Angesichts der in vorliegender Streitsache aufgetretenen Rechtsfragen hat die Beschwerdegegnerin ihren Vertreter gerechtfertigterweise beigezogen und dementsprechend Anspruch auf eine angemessene Parteientschädigung. Die Zusprechung einer Entschädigung an die Schulgemeinde erweist sich daher grundsätzlich als gerechtfertigt.
7. a) Die Parteien werden entsprechend ihrem Unterliegen kostenpflichtig (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Bezüglich der streitwertmässig relevanten Forderung auf Bezahlung von 16 Monatslöhnen obsiegt die Beschwerdeführerin vor Verwaltungsgericht zu 5/8. Sie hat dementsprechend 3/8 und die Beschwerdegegnerin 5/8 der Gerichtskosten zu tragen.
b) Sodann ist der Beschwerdeführerin angesichts ihres Obsiegens zu 5/8 eine auf 1/4 reduzierte Parteientschädigung zuzusprechen. Als angemessen erscheint ein Betrag von Fr. 750.- (Mehrwertsteuer inbegriffen).
8. Mit der heutigen teilweisen Aufhebung des angefochtenen Entscheids und der Zusprechung von insgesamt zehn Monatslöhnen hat die Beschwerdeführerin auch im Rekursverfahren als teilweise obsiegend zu gelten. Ihr Hauptantrag vor Rekursinstanz ging allerdings erfolglos auf eine Aufhebung der Kündigung. Zudem hatte sie damals noch eine Entschädigung von 21 Monatslöhnen verlangt. Schliesslich unterlag sie auch im dortigen Zwischenverfahren betreffend die aufschiebende Wirkung. Insgesamt erscheint sie deshalb im Umfang von rund 4/5 als unterliegend. Dies führt zu einer Reduktion der der Beschwerdegegnerin zugesprochenen Entschädigung auf 3/5, das heisst auf Fr. 1'320.- (Mehrwertsteuer inbegriffen).