Decision ID: 29ff1ce2-9b8f-57f4-b8dd-f4754623060b
Year: 2014
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Am 16. November 2012 ersuchten die Medienschaffenden Martin Stoll und
Titus Plattner (Gesuchsteller) das Bundesamt für Bauten und Logistik
(BBL) um Zugang zu Dokumenten über "Controlling-Berichte Auswertung
Statistik Beschaffungszahlen 2011 für alle Departemente" gemäss dem
Öffentlichkeitsgesetz vom 17. Dezember 2004 (BGÖ, SR 152.3) und baten
um elektronische Zustellung der Unterlagen.
B.
Mit E-Mail vom 30. Mai 2013 nahm das BBL Stellung zum Gesuch, teilte
mit, dass es den Gesuchstellern Kopien der Unterlagen "Statistik
Beschaffungszahlungen der Bundesverwaltung, Hinweise zu den
Auswertungen 2011", "Auswertungen Beschaffungszahlungen nach
Beschaffungskategorien, Auswertungsperiode 1.1.2011 – 31.12.2011 der
gesamten Bundesverwaltung, je Departement sowie für die
Bundeskanzlei" und "Auswertungen der 40 umsatzstärksten Kreditoren
(Lieferfirmen) sowie der Beschaffungskategorien je Departement und für
die Bundeskanzlei" zustelle, die acht letztgenannten Listen teilweise
anonymisiert. Für die Anonymisierung berief sich das BBL darauf, dass der
Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt wird, wenn durch seine
Gewährung Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart
werden können.
C.
Am 19. Juni 2013 reichten die Gesuchsteller einen Schlichtungsantrag
beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten
(EDÖB) ein und verlangten Zugang zu nicht-anonymisierten Auswertungen
sowie die vollständige Auswertung der Beschaffungszahlen ohne
Einschränkungen. Am 12. Juli 2013 ergänzten sie ihre Eingabe und
brachten vor, dass sie auf ausdrückliche Nachfrage beim BBL, ob es
weitere Berichte, Aktennotizen, etc. gäbe, erfahren hätten, es gäbe
zusätzlich je einen Bericht "Auffälligkeiten in den Auswertungen pro
Departement". Sie verlangten auch Zugang zu diesen Dokumenten und
legten einen Bundesratsbeschluss vom 1. Mai 2013 "Accès en vertu de la
loi sur la transparence à des documents officiels concernant le controlling
des achats de l'Administration fédérale" sowie in dessen Vorfeld
ergangener Stellungnahmen, Gutachten und Aktennotizen ins Recht.
D.
In seinen Stellungnahmen vom 30. Juli und 18. Dezember 2013 wies das
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BBL auf die Vorgeschichte des Zugangsgesuchs hin, insbesondere dass
Absprache und Koordination mit allen Departementen und der
Bundeskanzlei erforderlich waren, die schliesslich zum erwähnten
Bundesratsbeschluss vom 1. Mai 2013 führten. Das BBL bezweifelte seine
Zuständigkeit, da es sich um Daten der Departemente und der
Bundeskanzlei handle und machte Zugangsverweigerungsgründe geltend.
E.
Am 23. Dezember 2013 erliess der EDÖB gegenüber dem BBL die
Empfehlung, den Zugang zu den 8 Listen der jeweils 40 umsatzstärksten
Lieferfirmen der Departemente und der Bundeskanzlei in nicht
anonymisierter Form und ohne Beschränkung auf die ersten 40 Plätze der
"Rangliste" zu gewähren sowie zu weiteren allenfalls vorhandenen
amtlichen Dokumenten im Zusammenhang mit dem Beschaffungs-
controlling 2011 und darüber eine Verfügung zu erlassen.
Zur Begründung führte er aus, eine Kombination aus Beschaffungs-
informationen inkl. Namen der berücksichtigten Anbieter stelle keine
schützenswerten Geschäftsgeheimnisse dar, auch das Beschaffungsrecht
biete keine Grundlage für die Verweigerung des Zugangs. Das BBL habe
die Firmennamen bekannt zu geben. Zudem finde die Beschränkung auf
die jeweils 40 umsatzstärksten Unternehmen keine Rechtsgrundlage.
Hinsichtlich der Empfehlungen der Beschaffungscontroller sei ein
Aufschub des Zugangs zulässig, bis das betroffene Bundesorgan
entschieden habe, ob es die Empfehlung umsetzen wolle oder nicht.
Schliesslich erachtete er das BBL für zuständig, da dieses die
federführende Behörde bei der Erstellung der Dokumente gewesen sei.
F.
Mit Verfügung vom 22. Januar 2014 trat das BBL auf das Zugangsgesuch
nicht ein, soweit Einsicht in die "Controlling-Berichte Auswertung Statistik
Beschaffungszahlen 2011" der Bundeskanzlei (BK), des Eidgenössischen
Departements für auswärtige Angelegenheiten (EDA), des Eidgenössi-
schen Departements des Innern (EDI), des Eidgenössischen Justiz- und
Polizeidepartements (EJPD), des Eidgenössischen Departements für
Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS), des Eidgenössischen
Departements für Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF, vormals
Eidgenössisches Volkswirtschaftsdepartement [EVD]) und des Eid-
genössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und
Kommunikation (UVEK) verlangt worden ist (Ziff. 1 der Verfügung). Den
Zugang zu den Dokumenten "Liste der 40 umsatzstärksten Kreditoren
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(Lieferfirmen) des Eidgenössischen Finanzdepartements (EFD) in nicht
anonymisierter Form sowie ohne Beschränkung auf die ersten 40 Plätze
der 'Rangliste'" und "Auffälligkeiten in den Auswertungen der
Beschaffungszahlen 2011 des EFD bezüglich der Beschaffungskategorie
15 (Informatik und Telekommunikationsmittel) und 18.2 (IT-
Dienstleistungen)" verweigerte es, liess den Beschwerdeführern jedoch
eine teilweise anonymisierte Version dieses Dokuments zukommen (Ziff. 2
der Verfügung).
G.
Am 21. Februar 2014 erheben die Gesuchsteller (Beschwerdeführer)
Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und verlangen die
Aufhebung der Verfügung des BBL (Vorinstanz) vom 22. Januar 2014, den
uneingeschränkten Zugang zu "Controlling-Berichten Auswertung Statistik
Beschaffungszahlen 2011", insbesondere zu den 8 Listen der jeweils 40
umsatzstärksten Lieferfirmen der sieben Departemente und der
Bundeskanzlei in nicht anonymisierter Form sowie ohne Beschränkung auf
die ersten 40 Plätze der Rangliste. Ferner verlangen sie den Zugang zu
allen weiteren allenfalls vorhandenen Dokumenten im Zusammenhang mit
dem Beschaffungscontrolling des Jahres 2011, insbesondere zum
Dokument "Auffälligkeiten in den Auswertungen der Beschaffungszahlen"
ohne Abdeckungen.
H.
In ihrer Vernehmlassung vom 21. Mai 2014 beantragt die Vorinstanz die
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Soweit die
Herausgabe von Daten betreffend Dokumente der BK, des EDA, des EDI,
des EJPD, des EVD, des UVEK und des VBS verlangt werde, sei sie nicht
zuständig. In Bezug auf Dokumente des EFD dürfe kein Zugang zu den
Kreditoren des EFD ohne Anonymisierung und ohne Beschränkung auf die
40 ersten Kreditoren gewährt werden. Sie beruft sich auf den
vergaberechtlichen Vertraulichkeitsgrundsatz, das Statistikgeheimnis und
Geschäftsgeheimnisse, die dem Zugang entgegen stünden. Soweit eine
Liste ohne Beschränkung auf die 40 ersten Kreditoren verlangt werde,
bestehe diese nicht, sondern müsste mit enormem und unverhältnis-
mässigem Aufwand erstellt werden; diese könne nicht durch einen
einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen
erstellt werden. Das Dokument "Auffälligkeiten in den Auswertungen der
Beschaffungszahlungen 2011 des EFD" werde ohne Abdeckungen
offengelegt.
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I.
In ihrer Stellungnahme vom 17. Juni 2014 bestreiten die Beschwerdeführer
die Ausführungen der Vorinstanz und halten an ihrer Beschwerde fest.
J.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten
befindlichen Schriftstücke wird – soweit entscheidrelevant – in den
nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Weil keine
Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt und das BBL eine Vorinstanz nach
Art. 33 Bst. d VGG ist, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung
der vorliegenden Beschwerde zuständig (vgl. auch Art. 16 Abs. 1 BGÖ).
1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach
dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.3 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur
Teilnahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung
besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c).
Die Beschwerdeführer sind im vorinstanzlichen Verfahren mit ihrem Antrag
auf Zugang zu "Controlling-Berichte Auswertung Statistik
Beschaffungszahlen 2011 aller Departemente" nur teilweise durch-
gedrungen und durch die angefochtene Verfügung auch materiell
beschwert. Sie sind demnach insoweit ohne weiteres zur
Beschwerdeführung legitimiert.
1.4 Anfechtungsobjekt bildet die Verfügung der Vorinstanz vom 22. Januar
2014. Diese ist in Ziff. 1 des Dispositivs auf einen Teil des Zugangsgesuchs
nicht eingetreten, nämlich soweit es Daten der BK, des EDA, des EDI, des
EJPD, des EVD (heute WBF), des UVEK und des VBS betrifft. Insofern ist
einzig die Eintretensfrage Streitgegenstand. Nach der Rechtsprechung ist
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derjenige, auf dessen Begehren bzw. Rechtsmittel nicht eingetreten
worden ist, befugt, durch die ordentliche Beschwerdeinstanz überprüfen zu
lassen, ob dieser Nichteintretensentscheid zu Recht ergangen ist, die
Vorinstanz also zu Unrecht das Bestehen der Eintretensvoraussetzungen
verneint hat. Die Beschwerdeführer können daher nur die Anhandnahme
durch die Vorinstanz beantragen, nicht aber materielle Anträge stellen
(statt vieler BGE 132 V 74 E. 1.1, Urteile des Bundesverwaltungsgerichts
A-1053/2014 vom 1. Dezember 2014 E. 1.3.2, A-514/2012 vom 27. August
2012 E. 1.2).
1.5 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
(Art. 50 und 52 VwVG) ist mit der in E. 1.4 erwähnten Einschränkung
einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf
Verletzungen von Bundesrecht – einschliesslich der unrichtigen oder
unvollständigen Feststellung des Sachverhaltes und Überschreitung oder
Missbrauch des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49
VwVG). Es wendet das Recht von Amtes wegen an und ist an die
Begründung der Begehren der Parteien nicht gebunden (Art. 62 Abs. 4
VwVG).
3.
Das BGÖ verleiht jeder Person, die amtliche Dokumente einsehen möchte,
einen subjektiven, individuellen Anspruch hierauf, welchen sie
gegebenenfalls gerichtlich durchsetzen kann (vgl. BGE 136 II 399 E. 2, 133
II 209 E. 2.1; statt vieler Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-
2434/2013 vom 9. Dezember 2013 E. 4.1 und 7). Der vorliegende Fall fällt
in den Anwendungsbereich des BGÖ, da die Vorinstanz Teil der
Bundesverwaltung ist (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ; s.a. Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-4962/2012 vom 22. April 2013 E. 5).
Die Beschwerdeführer verlangen Zugang zu "Controlling-Berichten
Auswertung Statistik Beschaffungszahlen 2011 für alle Departemente".
Gemäss Art. 5 Abs. 1 BGÖ ist unter Vorbehalt weiterer Bestimmungen jede
Information, die auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist
(Bst. a), sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der
sie mitgeteilt worden ist (Bst. b) und die Erfüllung einer öffentlichen
Aufgabe betrifft (Bst. c) ein amtliches Dokument (eingehend Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-2434/2013 vom 9. Dezember 2013 E. 5). Es
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ist vorliegend offensichtlich und unbestritten, dass die Informationen, zu
denen die Beschwerdeführer Zugang beantragen, amtliche Dokumente in
diesem Sinn darstellen.
4.
Mit Vernehmlassung vom 21. Mai 2014 hat die Vorinstanz das Dokument
"Auffälligkeiten in den Auswertungen der Beschaffungszahlungen 2011 des
EFD" offen gelegt, was einer teilweisen Wiedererwägung ihrer
ursprünglichen Verfügung gleichkommt. Insofern ist die Beschwerde
gegenstandslos geworden und abzuschreiben.
Streitgegenstand bleibt daher die "Liste der 40 umsatzstärksten Kreditoren
(Lieferfirmen) des EFD, Auswertungsperiode 01.01.2011 bis 31.12.2011" in
nicht anonymisierter Form sowie ohne Beschränkung auf die ersten 40
Plätze der "Rangliste" sowie das Nichteintreten auf das Zugangsgesuch
betreffend die Dokumente über das Beschaffungs-Controlling 2011 der
Bundeskanzlei und der übrigen Departemente.
5.
Die Vorinstanz bestreitet ihre Zuständigkeit für die nicht das EFD
betreffenden Dokumente mit den Argumenten, die entsprechenden Daten
stammten von der Bundeskanzlei bzw. den übrigen Departementen und
der Inhalt betreffe nur diese. Nur diese könnten die Vollständigkeit und
Korrektheit überprüfen; zudem würden sie die Daten in ihr
Buchhaltungssystem eingeben. Gewisse Daten aus den Buchhaltungs-
systemen seien anschliessend in die Informatiksysteme "SAP R/3" resp.
"Business Warehouse" übernommen worden. Aus dem "Business
Warehouse" habe die Vorinstanz die Beschaffungscontrolling-Listen
bezogen und anschliessend bloss eine annähernde Kontrolle der
Auswertungen auf Vollständigkeit und Plausibilität vorgenommen. Sie habe
die Daten ausgewertet und etwa zu Statistiken aggregiert und dadurch
"veredelt". Gestützt auf die aus den Daten gezogenen Listen würden
Handlungsempfehlungen und Massnahmen erarbeitet. Art. 10 BGÖ,
wonach das Gesuch um Zugang zu amtlichen Dokumenten an die Behörde
zu richten ist, die das Dokument erstellt oder von Dritten, die nicht diesem
Gesetz unterstehen, als Hauptadressatin erhalten hat, enthalte keine
Regelung für den vorliegenden Fall, dass ein amtliches Dokument mehrere
Behörden betreffe. Gemäss Art. 11 der Öffentlichkeitsverordnung vom
24. Mai 2006 (VBGÖ, SR 152.31) sei die Stellungnahme grundsätzlich
durch die federführende Behörde abzugeben; diese entscheide alleine
über die Akteneinsicht. Angesichts dieser Folge sei die Bestimmung eng
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auszulegen. Gebe es keine federführende Behörde, legten die beteiligten
Behörden ihre Zuständigkeit unter sich fest. Massgebend sei daher der
Bundesratsbeschluss vom 1. Mai 2013, wonach die Behandlung von
Zugangsgesuchen zu Dokumenten des Beschaffungscontrollings in die
Zuständigkeit der betreffenden Behörde falle, die die Angaben erfasst
habe. Es wäre im Übrigen nicht sachgerecht, wenn eine Behörde
abschliessend über ein Zugangsgesuch betreffend ein Dokument
entscheiden würde, das nur Daten einer anderen Behörde enthalte. Zudem
würden nur die Departemente die spezifischen Gründe für eine
Verweigerung des Zugangs kennen, etwa eine Gefährdung der öffentlichen
Sicherheit.
5.1 Die Beschwerdeführer gehen davon aus, dass die Zuständigkeit der
Vorinstanz für sämtliche Dokumente, zu denen sie Zugang verlangen,
gegeben ist und verweisen einerseits auf die Ausführungen des EDÖB,
anderseits auf den Umstand, dass die Vorinstanz trotz der behaupteten
Unzuständigkeit ihnen entsprechende anonymisierte Dokumente vorgelegt
habe.
Der EDÖB erachtete die Vorinstanz als Erstellerin der Dokumente, selbst
wenn sie bloss eine "Veredelung" der von anderen Behörden zugestellten
Ausgangsdaten vorgenommen habe. Dies gelte auch für Dokumente, die
Empfehlungen der Controller enthielten; die entsprechenden Handlungs-
empfehlungen und Massnahmen seien unter der Federführung der
Vorinstanz erarbeitet worden. Wenn es sich um mehrere Behörden bzw.
um verschiedene Dokumente des gleichen Geschäfts handle, sei die
federführende Behörde gemäss Art. 11 Abs. 1 und 2 VBGÖ für die
Bearbeitung des Zugangsgesuchs zuständig, also die Vorinstanz.
5.2 Umstritten ist somit die Bedeutung von Art. 10 Abs. 1 BGÖ bzw. des
darin verwendeten Begriffs "erstellen". Der Sinn von Art. 10 BGÖ ist daher
nachfolgend mittels Auslegung zu ermitteln. Ausgangspunkt jeder
Gesetzesauslegung ist der Wortlaut einer Bestimmung (vgl. zu diesem
auch im Verwaltungsrecht geltenden Grundsatz Art. 1 Abs. 1 des
Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 [ZGB, SR
210]; HAUSHEER/JAUN, Die Einleitungstitel des ZGB, 2003, N. 6 zu Art. 1).
Ist der Text nicht ohne Weiteres klar und sind verschiedene
Interpretationen möglich, so muss unter Berücksichtigung aller
Auslegungsmethoden (grammatikalische, systematische, historische und
teleologische) nach seiner wahren Tragweite gesucht werden; dabei
kommt es namentlich auf den Zweck der Regelung, die dem Text zu
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Grunde liegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in
dem die Norm steht. Im Sinne eines pragmatischen Methodenpluralismus
ist es abzulehnen, einzelne Auslegungsmethoden einer hierarchischen
Prioritätenordnung zu unterstellen (vgl. BGE 131 III 33 E. 2 und BGE 130
II 202 E. 5.1).
Die grammatikalische Auslegung stellt auf Wortlaut, Wortsinn und
Sprachgebrauch ab. Bei der systematischen Auslegung wird der Sinn einer
Rechtsnorm bestimmt durch ihr Verhältnis zu anderen Rechtsnormen und
durch den systematischen Zusammenhang, in dem sie sich in einem
Gesetz präsentiert. Die historische Auslegung stellt auf den Sinn und
Zweck ab, den man einer Norm zur Zeit ihrer Entstehung gab. Dabei ist
eine Abgrenzung zur teleologischen Auslegung, die auf den
Regelungszweck abstellt, bei jüngeren Erlassen kaum möglich. Es gilt
somit insgesamt, die mit den Normen verbundenen Zweckvorstellungen
(ratio legis) zu ermitteln (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts
A-8666/2010 vom 2. Mai 2013 E. 8, A-2812/2010 vom 11. Februar 2013
E. 5.3 und A-2607/2009 vom 8. Juli 2010 E. 9.3.1 [publiziert in: BVGE
2010/49]).
5.2.1 Gemäss dem Wortlaut von Art. 10 Abs. 1 BGÖ ist das Gesuch um
Zugang zu amtlichen Dokumenten an die Behörde zu richten, die das
Dokument erstellt oder von Dritten, die nicht diesem Gesetz unterstehen,
als Hauptadressatin erhalten hat. Die Zuständigkeit ist in jenen Fällen klar,
in denen eine Behörde ein Dokument selbst erstellt oder es als
Hauptadressatin von einem Dritten erhalten hat, der seinerseits nicht dem
persönlichen Geltungsbereich des BGÖ untersteht, wie er in Art. 2 BGÖ
definiert ist. Ferner ergibt sich, dass die Zuständigkeit nicht gegeben ist,
wenn die um Zugang ersuchte Behörde ein Dokument von einem Dritten
nicht als Hauptadressatin, sondern etwa nur zur Kenntnis erhalten hat,
oder wenn sie zwar Hauptadressatin ist, das Dokument jedoch ebenfalls
von einer dem BGÖ unterstehenden Behörde stammt; in diesem Fall ist
Letztere zuständig.
In der französischsprachigen Fassung des BGÖ wird für erstellen
"produire" und in der italienisch-sprachigen "stilare", also aufsetzen oder
abfassen, verwendet. Erstellen bedeutet gemäss Duden, Deutsches
Universalwörterbuch, 6. Aufl., 2006 einerseits bauen, errichten und fertig-
stellen, anderseits anfertigen und ausarbeiten. Der Wortlaut aller
Sprachversionen lässt somit darauf schliessen, dass die Erstellung eines
Dokuments im Sinn des BGÖ gedankliche Arbeit von Mitarbeitenden der
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Behörde erfordert, über einen automatisierten Vorgang hinausgeht und
auch der Inhalt von der betreffenden Behörde stammt.
5.2.2 Unter systematischen Gesichtspunkten ist festzuhalten, dass das
BGÖ das Herstellen eines amtlichen Dokuments von der Ausgabe latent
vorhandener, virtueller Dokumente unterscheidet: Gemäss Art. 5 Abs. 2
BGÖ gelten nämlich als amtliche Dokumente auch solche, die durch einen
einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen
erstellt werden können. Durch einen derartigen Vorgang wird also nicht ein
Dokument erstmals erstellt; vielmehr war dieses bereits zuvor, durch die
Aufzeichnung der entsprechenden Informationen, erstellt worden. Im Urteil
A-3363/2012 vom 22. April 2013 hatte das Bundesverwaltungsgericht in
E. 3.5.1 festgehalten, dass in erster Linie an elektronische Datenbanken
gedacht war, in denen der verlangte Auszug als Dokument nicht existiert,
die vorhandene Software jedoch darauf ausgerichtet ist, solche Auszüge
zu generieren. Der nach Art. 5 Abs. 2 BGÖ erforderliche Vorgang zur
Ausgabe des Dokuments kann denn auch mehrere Schritte umfassen.
Art. 10 BGÖ findet sich im dritten Abschnitt des Gesetzes mit dem Titel
"Verfahren für den Zugang zu amtlichen Dokumenten", nachdem in den
vorangehenden Bestimmungen und Abschnitten Zweck, Anwen-
dungsbereich und Verhältnis zu anderen Gesetzen sowie das Recht auf
Zugang zu amtlichen Dokumenten und die Ausnahmen davon festgehalten
werden. Mit dem Verfahrensrecht soll ganz allgemein das materielle Recht
verwirklicht werden; es dient der Anwendung, Klärung und Durchsetzung
des materiellen Rechts. Das Verfahrensrecht steht im Dienst des
materiellen Rechts (vgl. RHINOW/KOLLER/KISS/THURNHERR/ BRÜHL-MOSER,
Öffentliches Prozessrecht, 2. Aufl., 2010, Rz. 9 und 11). Das Recht auf
Zugang zu amtlichen Dokumenten soll demnach mit dem im BGÖ
geregelten Verfahren durchgesetzt werden und dadurch der Zweck des
Gesetzes, die Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die
Tätigkeit der Verwaltung zu fördern (Art. 1 BGÖ), erreicht werden. Dies
setzt voraus, dass die für zuständig erklärte Behörde ein Zugangsgesuch
materiell tatsächlich beurteilen kann, also nicht nur über das Dokument
verfügt, sondern zumindest mit einem Teil des Inhalts wie der Verfasser
oder Hauptadressat vertraut ist. Die Übernahme und der Ausdruck von
Daten anderer Behörden, ohne dass im Dokument eine minimale eigene
Auseinandersetzung erfolgt, genügt hierfür offensichtlich nicht.
5.2.3 In der Botschaft des Bundesrates zum Bundesgesetz über die
Öffentlichkeit der Verwaltung vom 12. Februar 2003 (BBl 2003 1963,
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nachfolgend Botschaft BGÖ), S. 2019, wird zur Zuständigkeit ausgeführt,
das Gesuch sei an die Behörde zu richten, die Urheberin des Dokuments
ist. Der Begriff Urheber wird insbesondere im Urheberrechtsgesetz vom
9. Oktober 1992 (URG, SR 231.1) verwendet und bedeutet dort die
natürliche Person, die ein Werk geschaffen hat (Art. 6 Abs. 1 URG), also
eine geistige Schöpfung der Literatur und Kunst mit einem individuellen
Charakter (Art. 2 Abs. 1 URG). Die Verwendung des Begriffs Urheber in
der Botschaft wird zwar kaum als direkten Verweis auf das Urheberrecht
zu verstehen sein, sind doch Entscheidungen, Protokolle und Berichte von
Behörden und öffentlichen Verwaltungen gemäss Art. 5 Abs. 1 Bst. c URG
keine schützbaren Werke und erwirbt eine Behörde – da sie keine
natürliche Person ist – nicht originär, sondern durch Rechtsübertragung
allfällige Urheberrechte (Art. 16 URG). Immerhin ist diese Wortwahl aber
ein weiterer Hinweis darauf, dass das Erstellen eines amtlichen Dokuments
ein Mindestmass an geistiger Tätigkeit der Mitarbeitenden der Behörde und
einen eigenen Inhalt erfordert und nicht bloss einen technischen Vorgang
voraussetzt.
Im Vorentwurf BGÖ war hinsichtlich der Zuständigkeit zunächst vor-
gesehen gewesen, dass sie derjenigen Behörde zukommt, die über das
Dokument verfügt. Um Mehrfachzuständigkeiten und widersprüchliche
Entscheide zu vermeiden, etwa bei einem Briefwechsel zwischen
verschiedenen Bundesbehörden, wurde die eingangs erwähnte Formulie-
rung in den Entwurf BGÖ aufgenommen und im Gesetzgebungsverfahren
unverändert zum Gesetzestext erhoben (vgl. ISABELLE HÄNER, in:
Brunner/Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, 2008 [nachfolgend:
Kommentar BGÖ], Art. 10 Rz. 1 f.). Der Gesetzgeber wollte also eine
einfache und klare Zuständigkeit festlegen.
5.2.4 Unter teleologischen Gesichtspunkten lässt sich als weiteren
Regelungszweck erkennen, dass – dem Ziel des Gesetzes entsprechend
– der Zugang zu amtlichen Dokumenten auf einfache Weise ermöglicht
werden soll. Neben einer klaren Zuständigkeit setzt dies zusätzlich voraus,
dass die zuständig erklärte Behörde auch in der Lage ist, das Gesuch
rasch zu beurteilen. Dies bedingt, dass sie allfällige Gründe kennt, die
einem Zugang entgegenstehen. Sie muss mit dem Inhalt des amtlichen
Dokuments so vertraut sein, wie dies typisch ist für die Urheberin oder
Hauptadressatin eines Dokuments. Sie sollte mithin über ein
Zugangsgesuch entscheiden können, ohne hierfür zuerst Abklärungen bei
anderen Behörden vornehmen zu müssen.
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Aufgrund des Regelungszwecks ist in Fällen, in denen eine Behörde Daten
bearbeitet, die von einer anderen, ebenfalls dem BGÖ unterstehenden
Behörde stammen, zu differenzieren: Soweit die das Ausgangsmaterial
empfangende Behörde daraus ein eigenes Dokument herstellt, das eigene
Erkenntnisse oder über das Ausgangsmaterial hinausgehende Angaben
bzw. Inhalte enthält, ist sie Erstellerin des Dokuments und damit für ein
Zugangsgesuch zuständig. Bringt sie jedoch das Ausgangsmaterial oder
Teile davon mit einem vorwiegend elektronischen bzw. technischen
Vorgang – der allenfalls auch aufwändig sein kann – lediglich zu Papier,
wird sie dadurch noch nicht zur Erstellerin des Dokuments im Sinn von
Art. 10 BGÖ und damit auch nicht zuständig für ein diesbezügliches
Zugangsgesuch.
5.2.5 Die verschiedenen Auslegungsmethoden ergeben somit, dass das
Erstellen eines Dokuments im Sinn von Art. 10 Abs. 1 BGÖ eine gewisse
geistige Tätigkeit von Mitarbeitenden der betreffenden Behörde und eigene
Inhalte erfordert. Der Ausdruck einer Zusammenstellung von bereits
vorhandenen elektronischen Daten einer anderen Behörde oder deren
automatische Generierung stellt nicht die Erstellung eines amtlichen
Dokuments in diesem Sinn dar; dieses ist vielmehr bereits von der anderen
Behörde anlässlich der Aufzeichnung der Daten erstellt worden, weshalb
Letzere für entsprechende Zugangsgesuche zuständig bleibt. Die
Auffassung des EBÖB, wonach diejenige Behörde, die das
Ausgangsmaterial einer anderen zur Verfügung stellt, generell nicht
zuständig für ein Zugangsgesuch sei (ebenso ohne weitere Begründung
BHEND/SCHNEIDER, in: Maurer-Lambou/Blechta [Hrsg.] Datenschutz-
gesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl., 2014, Rz. 22 zu Art. 10 BGÖ), ist
daher zu relativieren.
5.3 Wie die Vorinstanz zu den Listen der jeweils 40 grössten Kreditoren
(Lieferfirmen) ausführt, haben die Departemente und die Bundeskanzlei
die Zahlungen in ihre Buchhaltungssysteme eingegeben. Daraus wurden
die Daten in die Informatikanwendungen "SAP/R3" und "Business
Warehouse" übertragen, worauf die Vorinstanz die für das Beschaffungs-
controlling benötigten Angaben bzw. Listen mit technischen Mitteln
abgerufen hat, ohne jedoch einen eigenen Inhalt beizufügen. Dieses
Vorgehen entspricht im Übrigen Art. 3 und 7 Abs. 1 der am 1. Januar 2013
in Kraft getretenen Verordnung vom 24. Oktober 2012 über die
Organisation des öffentlichen Beschaffungswesens der Bundesverwaltung
(Org-VöB, SR 172.056.15); diese sehen die informatikbasierte Erfassung
aller Zahlungen für kommerzielle Lieferungen, Dienst- und Bauleistungen
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gemäss der CPV-Klassifizierung vor. Art. 7 Abs. 3 Org-VöB hält ferner fest,
dass die Statistik "Beschaffungszahlungen" automatisch aus dem
informatikgestützten Zahlungssystem generiert wird.
Die Generierung dieser Listen kann nach dem Gesagten nicht als
Herstellen eines Dokuments im Sinn des BGÖ verstanden werden;
vielmehr haben die Departemente bzw. die Bundeskanzlei diese
Dokumente durch die Eingabe der Rechnungen hergestellt; die
Beschaffungszahlen waren virtuell in den Informatiksystemen vorhanden,
selbst wenn deren Ausgabe noch Aufwand verursacht hat. Daran ändert
auch nichts, dass die Vorinstanz eine "Veredelung" bzw. eine "annähernde
Kontrolle auf Vollständigkeit und Plausibilität" vorgenommen hat: Auch eine
derart überprüfte Liste umfasst nicht andere oder zusätzliche Angaben;
diese sind bloss eine verlässlichere Basis für die von der Vorinstanz
vorgenommenen Analysen. Grundsätzlich wäre es denn auch den
Finanzdiensten der übrigen Departemente und der Bundekanzlei möglich,
solche Listen zu generieren. Dementsprechend ist die Vorinstanz auch
kaum in der Lage, Erklärungen zu den Beschaffungen der Departemente
abzugeben, soweit es sich nicht um solche des EFD handelt. Ebenso
wenig kann sie Gründe für eine Verweigerung, eine Einschränkung oder
einen Aufschub des Zugangs kennen oder feststellen. Eine nennenswerte
Überarbeitung der Rohdaten zu einem zumindest teilweise neuen Inhalt für
die acht Listen der jeweils 40 umsatzstärksten Kreditoren hat demzufolge
nicht stattgefunden. Damit unterscheiden sich diese Listen etwa von
Sachverhalten, in denen sich eine Behörde mit einem Fachbericht oder
einer Anfrage einer anderen Behörde auseinandersetzt oder ihre
diesbezüglichen Argumente vorbringt. Die Vorinstanz hat daher ihre
Zuständigkeit hinsichtlich der Listen der 40 umsatzstärksten Kreditoren
(Lieferfirmen) der Bundeskanzlei und der Departemente EDA, EDI, EJPD,
WBF, UVEK und VBS zu Recht verneint.
5.4 Im Rahmen ihrer Tätigkeit als Controller für Beschaffungen hat die
Vorinstanz jedoch auch Dokumente im Sinn des BGÖ erstellt, namentlich
diejenigen über Auffälligkeiten in den Auswertungen der Beschaffungs-
zahlen 2011 der Departemente und der Bundeskanzlei. Sie hat darin ihre
eigenen, aus der Analyse der Beschaffungszahlungen der Departemente
gewonnenen Erkenntnisse festgehalten, nämlich welche Auffälligkeiten sie
als Fachbehörde für Beschaffungen feststellt und Bemerkungen dazu
abgegeben, insbesondere Handlungsempfehlungen für die Zukunft. Diese
Dokumente tragen denn auch zu Recht im Kopf die Angaben der
Vorinstanz als Absender. Es ist daher unzweifelhaft, dass diese
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Dokumente von der Vorinstanz im Sinn von Art. 10 Abs. 1 BGÖ hergestellt
worden sind. Sie ist entsprechend auch für die Behandlung eines Gesuchs
um Zugang zu diesen Dokumenten zuständig, unabhängig davon, an wen
diese Dokumente gerichtet sind.
5.5 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz zu Recht ihre
Zuständigkeit verneint hat und auf das Zugangsgesuch zu den 7 Listen der
jeweils 40 grössten Kreditoren (Lieferfirmen), die nicht das EFD betreffen,
nicht eingetreten ist. Insofern erweist sich die Beschwerde als unbegründet
und ist abzuweisen.
Hingegen ist die Vorinstanz Erstellerin der Dokumente über die
Auffälligkeiten in den Auswertungen der Beschaffungszahlen 2011 der
Departemente und der Bundeskanzlei und für ein entsprechendes
Zugangsgesuch zuständig. Insofern erweist sich das Nichteintreten der
Vorinstanz als rechtswidrig und ist die Beschwerde gutzuheissen. Die
Verfügung der Vorinstanz vom 22. Januar 2014 ist daher in Bezug auf
diese Dokumente aufzuheben und die Angelegenheit zur Entscheidung
über die Gewährung des Zugangs an sie zurückzuweisen.
6.
In materieller Hinsicht bleibt zu prüfen, ob die Anonymisierung der Namen
der Lieferfirmen im Dokument "Die 40 umsatzstärksten Kreditoren (Liefer-
firmen) des Eidg. Finanzdepartements (bei wem wurde beschafft),
Auswertungsperiode 01.01.2011 bis 31.12.2011" sowie die Beschränkung
der Liste auf die 40 umsatzstärksten Kreditoren des EFD rechtmässig ist.
Die Vorinstanz bringt zur Begründung der Anonymisierung der Lieferanten
vor, für die Beschaffungszahlen gelte der Vorbehalt gemäss Art. 4 BGÖ;
dieser schliesse den vergaberechtlichen Vertraulichkeitsgrundsatz gemäss
Art. 8 des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1994 über das öffentliche
Beschaffungswesen (BöB, SR 172.056.1) sowie das Statistikgeheimnis
ein. Da es sich bei Beschaffungen um Bedarfsverwaltung handle, sei der
Vorbehalt eines formellen Gesetzes weniger streng anzuwenden, weshalb
auch für Beschaffungen, die nicht dem BöB, sondern nur der Verordnung
vom 11. Dezember 1995 über das öffentliche Beschaffungswesen (VöB,
SR 172.056.11) unterstehen, der Vertraulichkeitsvorbehalt gelte. Selbst
wenn das BGÖ anwendbar sein sollte, handle es sich um Geschäfts-
geheimnisse der Anbieter gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ. Ausserdem
müssten bei einem Verzicht auf die Anonymisierung die betroffenen
Anbieter gemäss Art. 11 BGÖ vorab angehört werden. Ferner macht die
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Vorinstanz geltend, sie habe nur eine Liste der 40 ersten Kreditoren erstellt,
die Erstellung einer Liste mit allen Kreditoren würde einen enormen und
unverhältnismässigen Aufwand bedeuten.
6.1 Der EDÖB hatte darauf hingewiesen, dass nur diejenigen
Beschaffungen, die den massgebenden Schwellenwert erreichen oder
überschreiten, unter das BöB fallen und damit über eine in Art. 4 BGÖ
vorbehaltene abweichende Regelung auf Gesetzesstufe verfügen. Für die
übrigen Beschaffungen gelte dieser Vorbehalt von vornherein nicht. Die
Publikationsvorschriften des öffentlichen Beschaffungswesens seien
Spezialbestimmungen im Sinn von Art. 4 Bst. b BGÖ. Gemäss Art. 24
Abs. 2 i.V.m. Art. 23 Abs. 2 BöB sei der Zuschlag zu veröffentlichen,
üblicherweise mit dem Namen des berücksichtigten Anbieters und dem
Preis des berücksichtigten Angebots. Die Listen enthielten keine Angaben
zu den einzelnen Leistungsinhalten, für die der vergaberechtliche
Vertraulichkeitsgrundsatz gelte. Er verneinte ebenso, dass es sich bei der
Angabe der Firma grundsätzlich um schützenswerte Geschäfts-
geheimnisse im Sinn von Art. 7 Abs. 1 BGÖ handle oder dass durch deren
Offenlegung die Privatsphäre verletzt würde. Schliesslich entbehre auch
die Beschränkung der Liste auf die 40 umsatzstärksten Lieferanten einer
gesetzlichen Grundlage.
6.2 Zu prüfen ist zunächst, ob sich die Anonymisierung auf eine in Art. 4
BGÖ vorbehaltene Spezialregelung stützen kann. Die Vorinstanz macht
geltend, der in Art. 8 Abs. 1 Bst. d BöB verankerte Vertraulichkeits-
grundsatz gelte für sämtliche Beschaffungen des Bundes und rechtfertige
bzw. erfordere die Anonymisierung.
6.2.1 Gemäss Art. 4 BGÖ bleiben spezielle Bestimmungen anderer
Bundesgesetze vorbehalten, die bestimmte Informationen als geheim
bezeichnen (Bst. a); oder von diesem Gesetz abweichende Voraus-
setzungen für den Zugang zu bestimmten Informationen vorsehen (Bst. b).
Vorbehalten sind Geheimhaltungsvorschriften aus sämtlichen Bereichen
des Bundesrechts, mit denen einer Information Geheimnischarakter
zuerkannt wird. Ob es sich bei einer Norm um eine
Geheimhaltungsvorschrift in diesem Sinn handelt, ist durch Auslegung zu
bestimmen, wobei auch als "vertraulich" bezeichnete Angaben darunter
fallen können (CHRISTINA STAMM-PFISTER, in: Maurer-Lambrou/Blechta
[Hrsg.] Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl., 2014, Rz. 6 zu
Art. 4 BGÖ).
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Seite 16
6.2.2 Art. 8 Abs. 1 Bst. d BöB hält fest, dass die Vergabestelle den
vertraulichen Charakter sämtlicher vom Anbieter oder der Anbieterin
gemachten Angaben wahrt. Vorbehalten bleiben die nach der
Zuschlagserteilung zu publizierenden Mitteilungen und die in Art. 23 Abs. 2
und 3 genannten Auskünfte an nicht berücksichtigte Anbieterinnen. Diese
Vertraulichkeitspflicht geht dem Zugangs- und Auskunftsanspruch nach
BGÖ vor (HANS RUDOLF TRÜEB: in Oesch/Weber/Zäch [Hrsg.],
Wettbewerbsrecht II, 2011, Rz. 4 zu Art. 8 BöB). Die Ausschreibung und
der Zuschlag sind stets zu publizieren (Art. 24 Abs. 2 BöB). Gemäss Art. 28
VöB ist bei der Bekanntmachung des Zuschlags u.a. die Art und der
Umfang der bestellten Leistung (Bst. b), der Name und die Adresse des
berücksichtigten Anbieters oder der berücksichtigten Anbieterin (Bst. e)
und der Preis des berücksichtigten Angebotes, ausnahmsweise der
höchste und der tiefste Preis der in das Vergabeverfahren einbezogenen
Angebote (Bst. f) zu nennen. Jedenfalls mit der Publikation des Zuschlags
fallen Angaben über die Art und den Umfang der bestellten Leistung sowie
der Name bzw. die Firma des berücksichtigten Anbieters nicht mehr unter
die beschaffungsrechtliche Vertraulichkeit, während dessen Preis nur in
Ausnahmefällen nicht veröffentlicht wird, also geheim bleibt. In der Regel
ist der Preis jedoch auch nicht mehr vertraulich. Die umstrittene Liste
enthält die Namen bzw. Firmen der Lieferanten, in welche der 22 Standard-
Kategorien (teilweise mit Unterkategorien) die bei ihnen beschafften
Leistungen fallen und wieviel dafür im Jahr 2011 bezahlt worden ist. All
diese Angaben finden sich grundsätzlich in den Zuschlagspublikationen,
einmal abgesehen vom Jahr, in dem die Zahlung oder Teilzahlungen
erfolgen. Da bereits das BöB die Vertraulichkeit von Gesetzes wegen
hinsichtlich der hier strittigen Angaben einschränkt (vgl. hierzu
GALLI/MOSER/LANG/STEINER, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts,
3. Aufl, 2013, Rz. 1182), stellt das BöB hierfür regelmässig keinen
Vorbehalt im Sinne von Art. 4 BGÖ dar.
6.2.3 Das BöB setzt im Wesentlichen das GATT-Übereinkommen vom
15. April 1994 über das öffentliche Beschaffungswesen (GPA, SR
0.632.231.422) um (vgl. Botschaft des Bundesrats zu den für die
Ratifizierung der GATT/WTO-Übereinkommen [Uruguay-Runde] not-
wendigen Rechtsanpassungen [GATT-Botschaft 2] vom 19. September
1994, BBl 1994 IV 1171 und 1180; ETIENNE POLTIER, Droit des marchés
publics, 2014, S. 255), weshalb es nicht auf alle Beschaffungen des
Bundes anwendbar ist. So erklärt Art. 3 Abs. 1 BöB das Gesetz für
bestimmte Aufträge generell für nicht anwendbar, sog. Bereichsausnahme
(TRÜEB, a.a.O., Rz. 6 zu Art. 3 BöB). Weitere Einschränkungen des
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Anwendungsbereichs des BöB ergeben sich einerseits daraus, dass nur
Aufträge darunter fallen, die den massgeblichen, in Art. 6 Abs. 1 BöB
genannten Schwellenwert erreichen oder überschreiten. Andererseits sind
gewisse Güterbeschaffungen durch militärische Auftraggeberinnen
ausgenommen. Ferner fallen nur diejenigen Dienst- und Bauleistungen
unter das Gesetz, die in Anhang 1 Annex 4 und 5 des GPA genannt sind
(vgl. TRÜEB, a.a.O., Rz 1 f. zu Art. 5 BöB). Mangels Anwendbarkeit des
BöB gibt es für all diese Beschaffungen keine Bestimmungen auf
Gesetzesstufe, die dem BGÖ vorgehen könnten. Im Übrigen nennt die
VöB, die in ihrem 3. Kapitel die übrigen Beschaffungen regelt – also die
nicht dem Gesetz unterstehenden –, den Vertraulichkeitsgrundsatz nicht
ausdrücklich. Dies etwa im Gegensatz zu den beiden Verfahrens-
grundsätzen, gemäss denen Leistungen in der Schweiz nur an einen
Anbieter oder eine Anbieterin vergeben werden, die die Einhaltung der
Arbeitsschutzbestimmungen und der Arbeitsbedingungen für die
Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen sowie die Gleichbehandlung von
Frau und Mann in Bezug auf die Lohngleichheit gewährleisten (Art. 8
Abs. 1 Bst. b und c BöB i.V.m. Art. 6 VöB). Letztlich kann die Tragweite des
Vertraulichkeitsgrundsatzes für übrige Beschaffungen im Sinn des
3. Kapitels der VöB offenbleiben, da dieser für die hier relevanten Angaben
selbst für dem Gesetz unterstehende Beschaffungen ab der
Zuschlagspublikation grundsätzlich nicht mehr gilt.
6.2.4 Gemäss Art. 3 Abs. 2 BöB muss eine Vergabestelle einen Auftrag
nicht nach den Bestimmungen des Gesetzes vergeben, wenn einer der
dort genannten Gründe vorliegt: Eine Vergabe nach den Bestimmungen
des Gesetzes würde die Sittlichkeit oder die öffentliche Ordnung und
Sicherheit gefährden (Bst. a), der Schutz von Gesundheit und Leben von
Mensch, Tier und Pflanzen erfordert dies (Bst. b); oder bestehende
Schutzrechte des geistigen Eigentums würden durch eine Vergabe nach
den Bestimmungen des BöB verletzt (Bst. c). In diesen Einzelfällen gilt das
BöB zwar grundsätzlich, und damit auch der Vertraulichkeitsgrundsatz als
allgemeiner Verfahrensgrundsatz, nicht aber der 4. Abschnitt
"Vergabeverfahren", der u.a. die Pflicht enthält, den Zuschlag zu
veröffentlichen. Vielmehr sind derartige Aufträge freihändig nach Art. 36
Abs. 2 Bst. a VöB zu vergeben (vgl. auch POLTIER, a.a.O., S. 156). Der
Zuschlag bleibt in einer diesen Konstellationen also ausnahmsweise
geheim. Für diese Beschaffungen ist somit ein spezialgesetzlicher
Vorbehalt im Sinn von Art. 4 BGÖ gegeben. Dies rechtfertigt jedoch nicht
die Anonymisierung der gesamten Liste, sondern nur der betreffenden
Beschaffungszahlungen.
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Seite 18
6.3 Zusammenfassend enthält das BöB für die hier strittigen Angaben in
der Regel keine Geheimhaltungsverpflichtung, die dem BGÖ vorgeht bzw.
vom Vorbehalt in Art. 4 BGÖ erfasst wird, da der berücksichtigte Anbieter,
die Art und der Umfang des Auftrags und der Preis ohnehin zu publizieren
sind. Davon ausgenommen sind Beschaffungen, die sich auf einen in Art. 3
Abs. 2 BöB genannten Grund stützen können und nicht nach den im BöB
geregelten Verfahren zu vergeben sind; diese sind geheim und daher
gemäss Art. 4 BGÖ vorbehalten. Für Beschaffungen, die gar nicht unter
das BöB fallen, besteht keine auf Gesetzesstufe verankerte Vertraulichkeit,
die dem BGÖ vorgehen könnte. Grundsätzlich bliebt daher das BGÖ
anwendbar und werden dessen Zugangsverweigerungsgründe zu prüfen
sein.
7.
Die Vorinstanz beruft sich ferner auf das Statistikgeheimnis als dem BGÖ
vorgehende Norm. Das Bundesstatistikgesetz vom 9. Oktober 1992
(BStatG, SR 431.01) erfasse alle Statistikproduzenten des Bundes, also
auch sie (Art. 11 BStatG). Zu statistischen Zwecken erhobene oder
weitergegebene Daten dürften nicht zu anderen Zwecken verwendet
werden und mit juristischen Arbeiten betraute Personen müssten alle
Daten über einzelne natürliche und juristische Personen geheim halten
(Art. 14 BStatG). Ferner sehe Art. 18 Abs. 3 BStatG vor, dass die
Ergebnisse einer Statistik keine Rückschlüsse auf die Verhältnisse
einzelner natürlicher oder juristischer Personen erlauben dürfen, die die
betroffene Person nicht schon allgemein zugänglich gemacht hat.
Schliesslich dürften die Statistikproduzenten des Bundes Personendaten
für nicht personenbezogene Zwecke, insbesondere für Forschung,
Planung und Statistik, Forschungs- und Statistikstellen des Bundes sowie
Dritten bekannt geben, wenn u.a. die Daten anonymisiert werden, sobald
es der Zweck des Bearbeitens erlaubt. Diese Voraussetzung sei hier nicht
erfüllt. Aus diesen Gründen dürfe die Liste nur anonymisiert zugänglich
gemacht werden.
Im Verfahren vor dem EDÖB scheint das BStatG bzw. dessen allfällige
Auswirkungen auf das Zugangsgesuch nicht thematisiert worden zu sein
und auch die Beschwerdeführer äussern sich nicht ausdrücklich dazu.
7.1 Gemäss Art. 2 Abs. 1 Bst. a BStatG gilt dieses u.a. für alle statistischen
Arbeiten, die der Bundesrat anordnet. Die Statistik Beschaffungszahlungen
beruht auf einem Beschluss des Bundesrats vom 17. Januar 2007, wonach
im EFD ein Pilotprojekt für ein strategisches Beschaffungscontrolling
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Seite 19
entwickelt und eine zentrale Beschaffungsstatistik aufgebaut werden soll
(vgl. die Stellungnahme des Bundesrates vom 9. März 2007 zum Postulat
NR Pfister Theophil 06.3670 "Herstellung von Transparenz über den
Expertenfilz beim Bund"). Sie ist somit eine vom Bundesrat angeordnete
Statistik im Sinn des BStatG und untersteht diesem.
7.2 Art. 14 BStatG regelt das Statistikgeheimnis. Dieses besagt, dass die
zu statistischen Zwecken erhobenen oder weitergegebenen Daten nicht zu
anderen Zwecken verwendet werden dürfen, ausser wenn ein
Bundesgesetz eine andere Verwendung ausdrücklich anordnet oder der
Betroffene einer solchen schriftlich zustimmt. Die mit statistischen Arbeiten
betrauten Personen müssen alle Daten über einzelne natürliche und
juristische Personen geheim halten, die sie bei ihrer Arbeit wahrgenommen
haben. Das Statistikgeheimnis dient demnach dazu, dass für statistische
Zwecke erhobene Daten einzig hierfür und nicht für andere Zwecke – wie
etwa aufsichtsrechtliche oder fiskalische Zwecke –benützt bzw.
zweckentfremdet werden (MAURER-LAMBROU/KUNZ, in: Mauer-
Lambrou/Blechta, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl.,
2014, Rz. 12 zu Art. 22 DSG). Die hier strittigen Daten wurden ursprünglich
nicht zu statistischen Zwecken erhoben, sondern sind im Rahmen der
Tätigkeit der Behörden angefallen, nämlich beim Bezug bzw. der
Rechnungsstellung und Bezahlung von Leistungen. Dabei wurden die
Angaben insbesondere in der Buchhaltung erfasst und von dort aus für die
Statistik Beschaffungszahlungen weiterverwendet, also weitergegeben
(vgl. hierzu E. 5.3). Der Bundesrat hatte in der Botschaft zum
Statistikgeheimnis ausgeführt, dass Daten, die für Verwaltungszwecke
erhoben wurden, auch gleichzeitig oder nachträglich für statistische
Zwecke verwendet werden könnten (Botschaft zu einem Bundes-
statistikgesetz vom 30. Oktober 1991, BBl 1992 I 373, S. 426, nachfolgend
Botschaft BStatG). Vorliegend geht es ferner nicht darum, die
ursprünglichen Daten bekannt zu geben, sondern um den Zugang zu ihrer
statistischen Auswertung. Zu prüfen bleibt daher einzig die Zulässigkeit
einer Veröffentlichung der Statistik gemäss Art. 18 f. BStatG.
7.3 Gemäss Art. 18 Abs. 1 BStatG sind die wichtigsten statistischen
Ergebnisse und Grundlagen zu veröffentlichen und nicht veröffentlichte
Ergebnisse auf geeignete Weise zugänglich zu machen. Art. 18 Abs. 3
BStatG schränkt diesen Grundsatz dahingehend ein, dass die Ergebnisse
keine Rückschlüsse auf die Verhältnisse einzelner natürlicher oder
juristischer Personen erlauben sollen, welche die betroffene Person nicht
schon allgemein zugänglich gemacht hat. Vorbehalten bleibt eine
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Seite 20
gesetzlich vorgesehene Veröffentlichung. Gemäss Botschaft enthält diese
Bestimmung eine Beschränkung der Diffusion von Ergebnissen aus der
Sicht des Datenschutzes. Grundsätzlich dürfen die Ergebnisse nicht so fein
untergliedert sein, dass Benutzer aus einer Statistik ihnen bisher nicht
bekannte und auch nicht öffentlich zugängliche Informationen über
einzelne Personen oder Unternehmen entnehmen können. Solche
Ergebnisse seien wie Personendaten zu behandeln (Botschaft BStatG,
S. 431). Umgekehrt wird jedoch auch betont, dass wegen des hohen
Stellenwerts einer offenen Diffusionspolitik der Zugang zu den
Ergebnissen, ausser wenn Datenschutzgründe dies verlangen, nur in
Ausnahmefällen (z. B. wichtige Landesinteressen) eingeschränkt werden
dürfe (Botschaft BStatG, S. 431).
Ferner regelt Art. 19 Abs. 2 BStatG die Weitergabe von Personendaten
durch Statistikproduzenten des Bundes: Für nicht personenbezogene
Zwecke, insbesondere für Forschung, Planung und Statistik, dürfen diese
Personendaten an Forschungs- und Statistikstellen des Bundes sowie
Dritten bekannt gegeben werden, wenn kumulativ die folgenden
Bedingungen erfüllt sind: Die Daten werden anonymisiert, sobald es der
Zweck des Bearbeitens erlaubt; der Empfänger gibt die Daten nur mit
Zustimmung des Statistikproduzenten weiter; der Empfänger gibt die
Ergebnisse nur so bekannt, dass die betroffenen Personen nicht
bestimmbar sind; und die Voraussetzungen für die Einhaltung des
Statistikgeheimnisses und der übrigen Datenschutzbestimmungen sind
durch den Empfänger gegeben. Damit entspricht diese Regelung im
Wesentlichen derjenigen von Art. 22 des Bundesgesetzes vom 19. Juni
1992 über den Datenschutz (DSG, SR 235.1) bzw. geht mit der letzten
Anforderung sogar darüber hinaus.
7.4 Als Personendaten gelten gemäss Art. 3 Bst. a DSG alle Angaben, die
sich auf eine bestimmte oder bestimmbare Person beziehen. Indem das
BStatG den Datenschutz in der Bundesstatistik sicherzustellen bezweckt
(Art. 1 Bst. e BStatG), kommt dem Begriff Personendaten im
Anwendungsbereich des BStatG dieselbe Bedeutung zu. Die umstrittene
Liste enthält personenbezogene Daten, indem sie die Namen bzw. Firmen
der 40 grössten Lieferanten des EFD, also von natürlichen und juristischen
Personen nennt und ihren Umsatz im Jahr 2011 mit dem Eidg.
Finanzdepartement und seinen Ämtern ausweist, aufgeschlüsselt nach 22
Beschaffungskategorien, teilweise noch mit Unterkategorien. Diese
Informationen lassen Rückschlüsse auf gewisse wirtschaftliche
Verhältnisse einzelner natürlicher oder juristischer Personen zu und sind
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Seite 21
nicht öffentlich zugänglich. Selbst eine Auswertung der im Publikations-
organ nach Art. 8 VöB veröffentlichten Zuschläge würde im Übrigen nicht
zu diesen Angaben führen, weil nicht alle Zuschläge zu publizieren sind,
vereinzelt anstelle des konkreten Preises der tiefste und höchste im
Vergabeverfahren einbezogene Preis veröffentlicht werden darf (Art. 28
Bst. f VöB) und schliesslich der Zuschlagspublikation auch nichts über den
Zahlungszeitpunkt oder den Bezug allfälliger nur als Option vergebener
Zusatzleistungen zu entnehmen ist. Für die Personendaten der
streitgegenständlichen Liste enthalten somit Art. 18 und 19 BStatG eine
vom BGÖ abweichende gesetzliche Zugangsregelung, die in Art. 4 Abs. 2
BGÖ vorbehalten ist. Eine Bekanntgabe der nicht anonymisierten Liste
würde nach dem Gesagten gegen Art. 18 Abs. 3 BStatG verstossen. Die
Beschwerdeführer haben im Übrigen auch nicht geltend gemacht, sie
würden die Daten für nicht personenbezogene Zwecke verlangen, noch
liegt ein solcher Zweck nahe, weshalb auch eine Bekanntgabe nach Art. 19
Abs. 2 BStatG nicht in Frage kommt.
7.5 Die Vorinstanz hat demnach den Beschwerdeführern zu Recht nur
Zugang zu einer anonymisierten Fassung des Dokuments "Die 40
umsatzstärksten Kreditoren (Lieferfirmen) des Eidg. Finanzdepartements
(bei wem wurde beschafft), Auswertungsperiode 01.01.2011 bis
31.12.2011" gewährt. Die angefochtene Verfügung erweist sich insofern als
rechtmässig. Bei diesem Ergebnis braucht nicht weiter geprüft zu werden,
ob dem Zugang zu einer nicht anonymisierten Liste allenfalls auch
Geschäftsgeheimnisse oder andere Verweigerungsgründe nach Art. 7 ff.
BGÖ entgegen stehen oder ob die betroffenen Anbieter allenfalls
vorgängig anzuhören sind.
8.
Zu prüfen bleibt schliesslich, ob die Beschränkung auf die 40
umsatzstärksten Kreditoren rechtmässig ist. Die Beschwerdeführer
beantragen den Zugang zu einer Liste ohne die Beschränkung auf die
ersten 40 Plätze der Rangliste. Die Vorinstanz entgegnet, es bestehe
zurzeit nur die Liste mit den 40 umsatzstärksten Kreditoren, nicht aber eine
mit sämtlichen Kreditoren des EFD. Sie schätze, dass die zivile
Bundesverwaltung über 50'000 Kreditoren habe, an die Zahlungen für
Beschaffungen getätigt würden. Ein einzelnes Departement dürfte daher
zwischen 5'000 und 12'000 Lieferanten haben. Eine derartige Liste würde
mindestens 150 bis 300 Seiten umfassen und sei daher nur schwer
handhabbar. Weiter macht sie geltend, dass die Ausgabe derart grosser
Dokumente anfällig für Abstürze der Informatik sei und bestreitet die
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Seite 22
Annahme des EDÖB, eine solche Liste sei ohne unverhältnismässigen
Aufwand erstellbar. Bereits die Liste der 40 umsatzstärksten Kreditoren
habe ohne die Anonymisierung mindestens 40 Stunden Aufwand
verursacht. Es müsse nicht nur die Liste aus dem Informatiksystem
generiert werden, sondern diese auch in einem gewissen Rahmen und
soweit möglich auf ihre Vollständigkeit, Korrektheit und Plausibilität geprüft
werden. Sie wehre sich nicht grundsätzlich gegen das freiwillige und
unpräjudizielle Erstellen einer solchen Liste für das EFD, müsse jedoch für
den anfallenden enormen Aufwand eine angemessene Gebühr verlangen,
wobei der Stundenansatz für die Prüfung und Vorbereitung amtlicher
Dokumente grundsätzlich Fr. 100.— betrage.
8.1 Mit der Statistik "Beschaffungszahlungen" sollen generelle Auskünfte
zum gesamthaften Einkaufsverhalten der Bundesverwaltung sowie
detaillierte Angaben zu den Beschaffungszahlungen eines bestimmten
Amtes gemacht werden (vgl. BBL: Statistik Beschaffungszahlungen der
Bundesverwaltung, Hinweise zu den Auswertungen 2011, Vernehm-
lassungsbeilage 2). Die Gründe und Überlegungen, die die Vorinstanz zu
einer auf die ersten 40 Ränge beschränkten Liste veranlassten, sind nicht
aktenkundig, wobei Effizienz und Praktikabilität wesentlich gewesen sein
dürften. Aus der anonymisierten Liste (Vernehmlassungsbeilage 4) ergibt
sich ferner, dass das EFD und seine Ämter im Jahr 2011 an seine 40
umsatzstärksten Lieferanten etwas mehr als einen Drittel der gesamten
Beschaffungszahlungen geleistet haben, in anderen Departementen und
der Bundeskanzlei waren die 40 umsatzstärksten Lieferanten mitunter gar
Empfänger von mehr als der Hälfte aller Beschaffungszahlungen. Die
Vorinstanz geht offensichtlich davon aus, dass mit einer Auswertung auf
dieser Grundlage die erwähnten Ziele des Beschaffungscontrollings
erreicht werden können, also eine unter statistischen Gesichtspunkten
ausreichende Datenbasis besteht, um relevante Erkenntnisse zu
gewinnen. Dies erscheint ohne weiteres als nachvollziehbar.
8.2 Gemäss Art. 5 Abs. 2 BGÖ gelten als amtliche Dokumente neben den
bestehenden im Sinn von Art. 5 Abs. 1 BGÖ auch solche, die durch einen
einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen
erstellt werden können. Diese werden auch virtuelle Dokumente genannt.
In der Botschaft BGÖ, S. 1996 wird hierzu ausgeführt, dass diese
Bestimmung insbesondere Auszüge aus einer Datenbank betrifft. Erlaube
es das Informatiksystem nicht, dem Ersuchen auf einfache Art und Weise
Folge zu geben (beispielsweise weil aufwändige Datenbankabfragen
programmiert werden müssten), wird der Bürger oder die Bürgerin
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Seite 23
informiert, dass er oder sie unter den allgemeinen Bedingungen des
vorliegenden Gesetzes (insbesondere unter Vorbehalt der verschiedenen
Ausnahmebestimmungen und unter Kostenfolge) Zugang zu den in der
Datenbank gespeicherten Einzeldaten verlangen könne. Der Begriff des
"einfachen elektronischen Vorgangs" beziehe sich auf den Gebrauch durch
einen durchschnittlichen Benutzer bzw. eine ebensolche Benutzerin und
ändere sich demnach mit der technologischen Entwicklung.
Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil A-3363/2012 vom
22. April 2013 hierzu festgehalten, dass für die Generierung eines solchen
Dokuments durchaus mehrere Arbeitsschritte erforderlich sein können,
solange ein gewöhnlicher Benutzer ohne spezielle Computerkenntnisse
dies tun könne (E. 3.5.1). Zur Frage, wann ein Aufwand übermässig ist,
wurde der für die damalige Vorinstanz geltende Gebührenrahmen
berücksichtigt sowie der geschätzte Zeitaufwand. Da dieser auf über 15
Stunden veranschlagt worden war, wurde der Aufwand als übermässig
eingestuft (E. 3.5.1).
8.3 Die Vorinstanz macht geltend, dass eine Statistik über sämtliche
Beschaffungszahlungen des EFD nicht bestehe und deren Erstellung einen
übermässigen Aufwand verursache, also eben nicht bloss mit einem
einfachen elektronischen Vorgang möglich sei. Dabei bringt sie einerseits
technische Gründe vor, nämlich in der Informatik begründete
Systeminstabilitäten (Gefahr von "Abstürzen") bei der Generierung solch
grosser Auszüge, anderseits einen übermässigen Aufwand für die
notwendige Kontrolle sowie Anonymisierung. Angesichts der geltend
gemachten grossen Zahl von mehreren tausend Kreditoren führt selbst
eine sehr summarische Prüfung offensichtlich zu einem erheblichen
Zeitaufwand. Es erscheint nachvollziehbar, dass dieser erforderlich ist, um
korrekte Angaben zu machen und dem Anspruch an eine Statistik gerecht
zu werden, also dass es "Resultate in Form mehr oder weniger
verdichteter, zahlenmässiger Angaben über die Wirklichkeit" sind
(Botschaft BStatG, S. 375 zum Begriff Statistik). Zu beachten ist ferner,
dass für den Zugang zur Liste die Namen bzw. Firmen der Lieferanten zu
anonymisieren sind, wodurch der Aufwand weiter steigt, wie die Vorinstanz
zu Recht einwendet (vgl. hierzu E. 7.3 f.). Ebenso erscheinen die
vorgebrachten technischen Bedenken als plausibel. Auch wenn die
Abgrenzung, wann ein Vorgang noch einfach ist und wann nicht mehr, noch
nicht abschliessend geklärt ist (E. 8.2; vgl. auch ROBERT BÜHLER, in:
Maurer-Lambrou/Blechta [Hrsg.], Datenschutzgesetz, Öffentlichkeits-
gesetz, 3. Aufl., 2014, Rz. 18 zu Art. 5 BGÖ), sind im vorliegenden Fall
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unter Würdigung aller Umstände die Voraussetzungen für einen Anspruch
auf Zugang zu einer noch zu erstellenden Gesamtliste nach Art. 5 Abs. 2
BGÖ nicht erfüllt. Die Vorinstanz durfte daher das Zugangsgesuch auch
insofern abweisen und dieses auf die vorhandene, anonymisierte Liste
beschränken. Auch diese Rüge erweist sich damit als unbegründet. Es
bleibt den Beschwerdeführern unbenommen, allenfalls gegen Entgelt
Einsicht in die anonymisierten Einzeldaten zu verlangen.
9.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz nicht als
Erstellerin der 7 Listen der 40 umsatzstärksten Lieferanten im Jahr 2011
der BK und der Departemente EDA, EDI, EJPD, WBF, UVEK und VBS im
Sinn von Art. 10 BGÖ zu qualifizieren ist und insofern zu Recht auf das
Zugangsgesuch nicht eingetreten ist. Hingegen ist sie sowohl Erstellerin
der Liste betreffend das EFD als auch aller Dokumente, in denen sie ihre
eigenen Feststellungen darlegt, insbesondere der Dokumente
"Auffälligkeiten in den Auswertungen der Beschaffungszahlen 2011" mit
Bezug auf alle Departemente und die Bundeskanzlei. Hinsichtlich dieser
Dokumente hätte sie auf das Zugangsgesuch eintreten müssen und ist die
Beschwerde insoweit teilweise gutzuheissen und die Angelegenheit zur
materiellen Beurteilung und Entscheidung an die Vorinstanz
zurückzuweisen. Aufgrund des Statistikgeheimnisses, das auf die Listen
der 40 umsatzstärksten Kreditoren im Jahr 2011 anwendbar ist, kann diese
nicht ohne Anonymisierung der Namen bzw. Firmen der Lieferanten
zugänglich gemacht werden und ist die Verfügung der Vorinstanz in
Abweisung der Beschwerde zu bestätigen. Ferner besteht keine Liste über
sämtliche Beschaffungszahlungen im Jahr 2011 und auch kein Anspruch
auf die Erstellung einer solchen Liste. Gegen Entgelt können die
Beschwerdeführer Zugang zu den anonymisierten Einzeldaten verlangen.
Insofern ist die Beschwerde ebenfalls abzuweisen.
10.
10.1 Die Verfahrenskosten sind in der Regel der unterliegenden Partei
aufzuerlegen, bei nur teilweisem Unterliegen werden die Verfahrenskosten
ermässigt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrenskosten werden
Vorinstanzen auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Bei diesem Verfahrens-
ausgang haben die Beschwerdeführer als teilweise unterliegende Partei
reduzierte Verfahrenskosten zu tragen (Art. 1 ff. des Reglements vom
21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem
Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Zu berücksichtigen ist
dabei auch, dass die Vorinstanz durch ihre teilweise Wiedererwägung
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hinsichtlich eines Dokuments die Gegenstandslosigkeit bewirkt hat und
hierfür an sich kostenpflichtig würde (Art. 5 VGKE). Den Beschwerde-
führern werden daher reduzierte Verfahrenskosten von Fr. 600.—
auferlegt. Der Differenzbetrag von Fr. 900.— zum geleisteten
Kostenvorschuss von Fr. 1'500.— ist ihnen nach Eintritt der Rechtskraft
dieses Urteils zurückzuerstatten.
10.2 Der obsiegenden Partei ist von Amtes wegen oder auf Begehren eine
Entschädigung für die ihr erwachsenen notwendigen Kosten
zuzusprechen, wobei bei teilweisem Obsiegen die Parteientschädigung zu
kürzen ist und bei verhältnismässig geringen Kosten von einer
Parteientschädigung abgesehen werden kann (Art. 7 Abs. 1, 2 und 4
VGKE). Bundesbehörden haben keinen Anspruch auf Parteientschädigung
(Art. 7 Abs. 3 VGKE). Es ist nicht ersichtlich, dass den nicht anwaltlich
vertretenen Beschwerdeführern für das vorliegende Verfahren Kosten
entstanden sind, die die Geringfügigkeit überschreiten würden. Es werden
daher keine Parteientschädigungen zugesprochen.