Decision ID: b831fb87-d7b2-5436-9860-16327420614c
Year: 2020
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
C._ ist Eigentümer der Grundstücke Nrn. 0001-0004, Grundbuch X._. Nach dem
geltenden Zonenplan der Politischen Gemeinde X._ vom _ ist die Parzelle Nr. 0003
vollständig, die Parzelle Nr. 0002 auf einer Fläche im Halte von 1013 m und die
Parzelle Nr. 0004 auf einer solchen von 28 m der Wohnzone Hanglage (W2-B)
zugewiesen. Die Parzelle Nr. 0001 liegt vollständig, die Parzelle Nr. 0002 auf einer
Fläche im Halte von 1469 m und die Parzelle Nr. 0004 auf einer solchen von 2454 m
in der Landwirtschaftszone. Die Grundstücke liegen an einem nach Westen abfallenden
Steilhang am nordöstlichen Siedlungsrand von X._. Erschlossen werden sie durch die
O._- (Parzelle Nr. 0005), P._- (Parzelle Nr. 0006) resp. Q._strasse (Parzelle Nr. 0007),
alles Gemeindestrassen zweiter Klasse. Entlang der Südgrenze der Parzelle Nr. 0003
verläuft der Q._bach (übriges Gewässer, an der südöstlichen Grundstücksecke
eingedolt). Gemäss der Gefahrenkarte des Kantons St. Gallen besteht auf den
Grundstücken Nrn. 0001-0004 eine mittlere Rutschgefahr und auf Parzelle Nr. 0003
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eine geringe bis mittlere Hochwassergefahr. Am 11. Mai 2012 genehmigte der
Gemeinderat X._ eine "überbauungsvereinbarung" mit C._ betreffend das
Grundstück Nr. 0003. Darin verpflichtete sich C._, dieses bereits damals seit mehr als
15 Jahren unüberbaute Grundstück innert fünf Jahren nach erfolgreichem Abschluss
eines Umzonungsverfahrens zu überbauen, um einer entschädigungslosen Auszonung
zuvorzukommen (act. 14/13/7, 19 f., act. 14/23, www.geoportal.ch).
B.
Vom 24. November 2015 bis 23. Dezember 2015 legte der Gemeinderat X._ den
Teilzonen- und den überbauungsplan R._ vom 17. November 2015 öffentlich auf.
Nach dem Teilzonenplan R._ ist vorgesehen, den östlichen Teil der Wohnzone auf den
unüberbauten Parzellen Nrn. 0002 f. (452 m und 856 m ) resp. die Wohnzone an der
Südspitze der Parzelle Nr. 0004 (28 m ) auszuzonen und den südöstlichen Teil der
Parzelle Nr. 0001 (327 m ) sowie den nordwestlichen Teil der Parzelle Nr. 0002
(1'009 m ) gemäss der entsprechenden Festsetzung im kommunalen Richtplan vom
10. Januar 2012 (www._.ch) flächengleich (insgesamt 1'336 m ) von der
Landwirtschafts- in die Wohnzone Hanglage einzuzonen. Mittels des
überbauungsplans R._ soll der Bau von Terrassenhäusern auf den Parzellen
Nrn. 0001-0003 ermöglicht werden. Dagegen erhoben A._ und B._ (Eigentümer der
mit Einfamilienhäusern überbauten Parzellen Nrn. 0008 und 0009 bzw. 0010) durch
ihren Rechtsvertreter am 21. Dezember 2015 Einsprache beim Gemeinderat X._ mit
dem Rechtsbegehren, es sei auf den Teilzonen- und überbauungsplan R._ unter
Kostenfolge zu verzichten (Ziff. I/1, 3 und 5). Die Grundstücke Nrn. 0002 und 0004
seien vollständig der Landwirtschaftszone zuzuweisen, die Parzelle Nr. 0003, soweit
diese oberhalb des landwirtschaftlichen Fahrwegs, mit Einschluss des
landwirtschaftlichen Fahrweges, heute der Bauzone zugeschieden sei (Ziff. 2). Das
Einspracheverfahren betreffend überbauungsplan R._ sei zu sistieren, bis über die
Frage der Zonenordnung rechtskräftig entschieden sei (Ziff. 4). Nach Durchführung
einer Einspracheverhandlung am 25. Februar 2016 wies der Gemeinderat X._ die
Einsprache und den Sistierungsantrag mit Entscheid vom 14. Juni 2016 ab. Nach
unbenutztem Ablauf der Referendumsfrist gegen den Teilzonenplan R._ am
29. Juli 2016 eröffnete er A._ und B._ am 3. August 2016 die 14-tägige
Rechtsmittelfrist (Beilage zu act. 14/1, act. 14/13/2, 19-25, 27, 30 f.).
C.
Am 1. Juli 2016 rekurrierten A._ und B._ durch ihren Rechtsvertreter gegen den
Einspracheentscheid des Gemeinderates X._ vom 14. Juni 2016 betreffend
überbauungsplan R._ (Verfahren 16-3864, act. 14/1) und am 18. August 2016 gegen
den zustimmenden Entscheid der Bürgerschaft von X._ sowie gegen den
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Einspracheentscheid des Gemeinderates X._ vom 14. Juni 2016 betreffend
Teilzonenplan R._ (Verfahren 16-4884, act. 15/1) an das Baudepartement. Am
30. Januar 2017 reichte das Amt für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG)
einen Amtsbericht ein (act. 14/17, act. 15/16). Am 30. Juni 2017 führte das
Baudepartement einen Augenschein durch (act. 14/23 f., 15/22 f.). Am
1. November 2017 genehmigte der Bundesrat die von der Regierung am
17. Januar 2017 erlassene Gesamtüberarbeitung kantonaler Richtplan Teil 1, Siedlung
(www.are.admin.ch). Am 28. Juni 2018 reichte das AREG einen weiteren Amtsbericht
ein (act. 14/55, 15/55). Mit Entscheid vom 19. Dezember 2018 (act. 2) hiess das
Baudepartement die Rekurse gut, soweit es darauf eintrat (Dispositiv-Ziffer 1a und 1b),
und hob den Teilzonen- und überbauungsplan R._, den Einspracheentscheid des
Gemeinderates X._ vom 14. Juni 2016 sowie den zustimmenden Entscheid der
Bürgerschaft von X._ auf (Dispositiv-Ziffer 1d).
D.
Gegen den Entscheid des Baudepartements (Vorinstanz) vom 19. Dezember 2018
erhob die Politische Gemeinde X._ (Beschwerdeführerin) am 15. Januar 2019
Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Rechtsbegehren, es sei der
angefochtenen Entscheid unter Kosten- und Entschädigungsfolge aufzuheben.
Eventuell sei die Angelegenheit zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz
zurückzuweisen (act. 1). Am 20. Februar 2019 ergänzte sie ihre Beschwerde mit einer
Begründung und präzisierte ihr Rechtsbegehren insoweit, als der angefochtene
Entscheid unter Kostenfolge aufzuheben und die Angelegenheit im Sinn der
Beschwerdebegründung an die Vorinstanz zu neuer Entscheidung zurückzuweisen sei
(act. 10). Mit Vernehmlassung vom 7. März 2019 schloss die Vorinstanz auf Abweisung
der Beschwerde (act. 13). Am 27. März 2019 nahm C._ (Beschwerdebeteiligter)
Stellung (act. 17). Am 8. April 2019 verzichteten A._ und B._ (Beschwerdegegner)
durch ihren Rechtsvertreter auf eine Stellungnahme (act. 19). Am 25. April 2019
beantragten sie, die Eingabe des Beschwerdebeteiligten vom 25. April 2019 sei nicht
zu beachten (act. 21). Mit Replik vom 17. Juni 2019 bestätigte die Beschwerdeführerin
ihre Anträge und Ausführungen (act. 25). Am 1. Juli 2019, 10. Oktober 2019,
25. November 2019 und 19. Januar 2020 liessen sich die Beschwerdegegner (act. 27,
34, 39, 42) und am 20. September 2019 und 6. November 2019 die
Beschwerdeführerin (act. 31 und 36) abschliessend vernehmen. Am 4. September 2019
genehmigte das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und
Kommunikation (UVEK) die von der Regierung am 26. März 2019 erlassene Anpassung
des kantonalen Richtplans. Im Prüfbericht vom 27. August 2019 hielt das Bundesamt
für Raumentwicklung (ARE) fest, dass die Beschwerdeführerin keine
überdimensionierten Bauzonen besitze und keinen Auszonungsprozess starten müsse
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(S. 3, www.are.admin.ch). Am 14. Januar 2020 veröffentlichte die Regierung die
Richtplananpassung 19 (act. 43/17 f.).
Eine Genehmigung des Teilzonen- und überbauungsplans R._ durch das
Baudepartement resp. das AREG liegt nicht vor.
Auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheids und die Ausführungen der
Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge sowie die Akten wird, soweit
wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeeingabe
vom 15. Januar 2019 (act. 1) erfolgte rechtzeitig und erfüllt zusammen mit der
Ergänzung vom 20. Februar 2019 (act. 10) die formellen und inhaltlichen Anforderungen
(Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Die
Beschwerdeführerin ist zur Erhebung des Rechtsmittels befugt (vgl. Art. 64 in
Verbindung mit Art. 45 VRP und VerwGE B 2019/95 vom 22. August 2019 E. 1 mit
Hinweisen). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
Der Beschwerdebeteiligte behauptet nicht, seine Interessen durch die Y._ AG, _,
vertreten zu lassen oder sich in deren Namen als Beschwerdebeteiligter einbringen zu
wollen. Eine entsprechende Vollmacht liegt denn auch nicht vor. Demzufolge kommt im
vorliegenden Verfahren ausschliesslich ihm als Grundeigentümer der Parzelle
Nrn. 0001-0004 Parteistellung als Beschwerdebeteiligter zu. Daran ändert nichts, dass
er als juristischer Laie seine Stellungnahme vom 27. März 2019 (act. 17) mit dem
Briefkopf der Y._ AG versah und diese Stellungnahme von deren Verwaltungsrat D._
mitunterzeichnet war (www.zefix.ch). Anlass, die fristgerecht eingereichte
Stellungnahme des Beschwerdebeteiligten vom 27. März 2019 gemäss dem Antrag der
Beschwerdegegner (act. 21) nicht zu beachten, besteht nicht.
2.
Der Teilzonen- und überbauungsplan R._ lag vom 24. November 2015 bis
23. Dezember 2015 öffentlich auf. Die streitigen Planerlasse beurteilen sich daher nach
den Bestimmungen des bis 30. September 2017 [nGS 2017-049] gültigen Gesetzes
über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht (Baugesetz; nGS 32-47, BauG, in
bis
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der Fassung vom 1. Januar 2015, vgl. Art. 174 des Planungs- und Baugesetzes; sGS
731.1, PBG).
3.
Der Rat der Beschwerdeführerin ist in Erwägung II/B/3b des Entscheids vom
14. Juni 2016 (Beilage zu act. 14/1, S. 5 f.) auf das Auszonungsbegehren der
Beschwerdegegner in der Einsprache vom 21. Dezember 2015 (Antrag Ziffer 2), wie
von den Beschwerdegegnern gefordert (act. 14/6/13, S. 2 Ziff. II/3), im Rahmen der
Beurteilung des Teilzonenplans R._ eingegangen und hat dieses Begehren zusammen
mit den übrigen Anträgen der Beschwerdegegner in der Sache in Dispositiv-Ziffer III/1
dieses Einspracheentscheids abgewiesen. Entgegen den Ausführungen der Vorinstanz
in Erwägung 3 des angefochtenen Entscheids (act. 2, S. 10) hat die Vorinstanz das
Auszonungsbegehren mit der Abweisung der Einsprache gleichzeitig abgewiesen, auch
wenn sie darüber nicht ausdrücklich und nicht in einer eigenen Ziffer des Dispositivs
entschieden hat. Wie die Beschwerdeführerin demnach zutreffend ausgeführt hat (vgl.
act. 10, S. 14 Ziff. 7), ist die Vorinstanz deswegen zu Unrecht auf den Rekurs vom
18. August 2016 betreffend Teilzonenplan R._ nicht eingetreten.
4.
Die Beschwerdeführerin stellt sich auf den Standpunkt (act. 10, S. 5-14 Ziff. II/4-6), eine
ausdrückliche übergangsrechtliche Regelung, wie mit noch hängigen Teilzonenplänen,
die während der Zeit des Bauzonenmoratoriums mit flächengleichem Abtausch
erlassen worden seien, zu verfahren sei, wenn der kantonale Richtplan im Sinne von
Art. 38a Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz;
SR 700, RPG) genehmigt werde, sei im Bundesrecht nicht enthalten. Einzonungen mit
flächengleichen Auszonungen seien nach der Rechtslage zum Zeitpunkt der
öffentlichen Auflage zu beurteilen, da dabei keine Vergrösserung der Bauzone
stattfinde. Solche Teilzonenpläne erfüllten das gewichtige öffentliche Interesse bzw. die
Vorgabe des revidierten RPG, wonach künftige Bauzonenerweiterungen nur noch nach
den revidierten konsequenteren Regeln vorgenommen werden dürften. Auch der
während des sogenannten Bauzonenmoratoriums öffentlich aufgelegte Teilzonenplan
R._ erfülle damit die Anforderungen des revidierten RPG. Das definitive
Siedlungsgebiet resp. die Bauzonenfläche von X._ werde dadurch nicht vergrössert.
Es handle sich dabei in diesem Sinn nicht um eine "Neueinzonung". Auch würden
dadurch keine Auszonungen negativ präjudiziert, da sie – entgegen der Annahme der
Vorinstanz – keine Auszonungen durchführen müsse. Durch die geplante kleinräumige
und geringfügige Arrondierung im Gebiet R._ werde die Erschliessung erheblich
verbessert, eine optimale Nutzung ermöglicht und die Bebauung gut in die Hanglage
eingefügt.
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Der vorliegend strittige Teilzonen- und überbauungsplan R._ wurde vom
24. November 2015 bis 23. Dezember 2015 und damit nach Inkrafttreten des
revidierten RPG vom 15. Juni 2012 am 1. Mai 2014 (AS 2014 899; vgl. Botschaft des
Bundesrates vom 20. Januar 2010, in: BBl 2010 1049 ff.) öffentlich aufgelegt. Gemäss
bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist die Rechtmässigkeit von Verwaltungsakten
mangels einer anderslautenden übergangsrechtlichen Regelung grundsätzlich nach der
Rechtslage im Zeitpunkt ihres Ergehens zu beurteilen (vgl. BGer 2C_496/2019 vom
13. November 2019 E. 4 und BGE 141 II 393 E. 2.4, in: Pra 2016 Nr. 52, je mit
Hinweisen). Demnach ist das RPG in seiner revidierten (verschärften) Fassung vom
15. Juni 2012 auf das vorliegende Verfahren anwendbar. Mit der Genehmigung der
Gesamtüberarbeitung des kantonalen Richtplans Teil 1, Siedlung, vom 17. Januar 2017
am 1. November 2017 dahingefallen ist lediglich das Einzonungsmoratorium nach
Art. 38a Abs. 1 und 2 RPG sowie Art. 52 Abs. 1 bis 3 RPV (vgl. dazu VerwGE
B 2017/20 vom 16. August 2018 E. 2.4.1, B. Stadler, Die Revision RPG 1 nach Ablauf
der übergangsfrist von Art. 38a RPG – Bestandesaufnahme und Ausblick, in:
BR 3/2019, S. 117 ff., S. 119, und Zaugg/Ludwig, Baugesetz des Kantons Bern,
Band II, 4. Aufl. 2017, Art. 72-74 Rz. 2a). Entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin besteht im vorliegenden Fall demzufolge keine Unklarheit in Bezug
auf das anwendbare Bundesrecht.
Soweit die Beschwerdeführerin die strittige Planung nach dem alten, innerkantonal bis
16. Januar 2017 gültigen kantonalen Richtplan (vgl. dazu Art. 44 Abs. 1 BauG, Art. 9
Abs. 1 und Art. 11 Abs. 2 RPG e contrario sowie P. Tschannen, in: Aemisegger/Moor/
Ruch/derselbe [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung,
Interessenabwägung, Zürich 2019, Art. 11 Rz. 32) beurteilt haben möchte, ist ihr
entgegenzuhalten, dass die Anwendung des revidierten RPG selbstredend auch die
Berücksichtigung des neuen Richtplans vom 17. Januar 2017 voraussetzt (vgl. Art. 8a
und Art. 15 Abs. 4 lit. e RPG). Im übrigen hat das Verwaltungsgericht mit Entscheid
VerwGE B 2017/20 vom 16. August 2018 in Bezug auf eine Einzonung, welche bereits
vor Inkrafttreten des revidierten RPG am 30. April 2014 vom Baudepartement
genehmigt worden war, festgehalten (vgl. E. 2.4.2 f. mit Hinweisen), dass es mit Sinn
und Geist des revidierten RPG vom 15. Juni 2012 nicht vereinbar wäre, wenn der neue
kantonale Richtplan vom 17. Januar 2017 nach dessen Genehmigung durch den
Bundesrat im Sinne von Art. 38a Abs. 2 RPG nicht angewendet und stattdessen zum
alten Recht zurückgekehrt würde (vgl. dazu auch das von der Beschwerdeführerin
angerufene Urteil BGer 1C_384/2016 vom 16. Januar 2018 E. 2.5 mit Hinweisen,
VerwGE B 2010/266; B 2012/227 vom 22. März 2018 E. 4.1 zweiter Absatz mit Hinweis
4.1.
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auf BGer 1C_315/2015 vom 24. August 2016 in BGE 142 II 509 nicht publizierte E. 3.5
sowie A. Stöckli, Ab welchem Zeitpunkt gilt der neue kantonale Richtplan? –
Bemerkungen zum Urteil 602 2019 3 des Kantonsgerichts des Kantons Freiburg vom
3. September 2019, in: FZR 2019, S. 135 ff., S. 143 ff.). Umso mehr muss dies im
vorliegenden Fall gelten, in welchem das revidierte RPG im Zeitpunkt der öffentlichen
Auflage bereits in Kraft stand.
Das Verwaltungsgericht hat in Abweichung des in Art. 61 Abs. 3 VRP statuierten
Novenverbots echte Noven zu berücksichtigen, falls die Vorinstanz des
Verwaltungsgerichts, wie hier, keine richterliche Behörde ist (vgl. Art. 6 Ziff. 1 der
Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, SR
0.101, EMRK, Art. 29a der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft,
SR 101, BV, und Art. 110 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht,
Bundesgerichtsgesetz; SR 173.110, BGG, sowie VerwGE B 2015/6 vom
23. August 2016 E. 4.2 mit Hinweis auf VerwGE B 2013/254 vom 28. Juli 2015 E. 4.2
mit Hinweisen, bestätigt mit BGer 2C_980/2016 vom 7. März 2017). Damit ist im
konkreten Fall auch die von der Regierung am 26. März 2019 nach dem angefochtenen
Rekursentscheid vom 19. Dezember 2018 erlassene und vom UVEK am
4. September 2019 genehmigte Richtplan-Anpassung 18 zu berücksichtigen. Wie es
sich mit der von der Regierung am 17. Dezember 2019 erlassenen Richtplan-
Anpassung 19 verhält, braucht sodann nicht abschliessend erörtert zu werden, da sie
keine entscheidwesentlichen Änderungen enthält (vgl. zur inner- und überkantonalen
Verbindlichkeit des Richtplans Tschannen, a.a.O., Art. 10 Rz. 22 f., siehe auch act. 42
und 43/17 f.).
Die Vorinstanz begründete die Aufhebung des Teilzonenplans R._ in erster Linie damit
(E. 4.5 f. und 6 des angefochtenen Entscheids, act. 2, S. 13-16), dass die
Beschwerdeführerin gemäss dem Koordinationsblatt S12 Bauzonendimensionierung
des kantonalen Richtplans vom 1. November 2017 sowie dem Gemeindeportrait vom
1. September 2016 (act. 14/35/1) ihre Bauzone verkleinern müsse und deshalb über
kein definitives Siedlungsgebiet verfüge. Dagegen wendet die Beschwerdeführerin zu
Recht ein, dass sie spätestens seit der Genehmigung der Richtplananpassung 18 vom
26. März 2019 durch das UVEK am 4. September 2019 nicht mehr zu denjenigen
Gemeinden zählt, die den Auszonungsprozess durchführen müssen (vgl. dazu
Koordinationsblatt S12 Bauzonendimensionierung, Stand September 2019, S. 4,
act. 37). Insoweit lässt sich die angeführte Begründung der Vorinstanz, welcher im
Übrigen das der Richtplananpassung 18 zugrundeliegende Gemeindeportrait vom
4.2.
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17. August 2017 vor Erlass des angefochtenen Entscheids bereits bekannt gewesen
sein musste (act. 14/35/2), nicht halten.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin kann deswegen allerdings nicht
automatisch auf die Vereinbarkeit des Teilzonenplans R._ vom 17. November 2015
(act. 14/13/2) mit den Vorgaben des revidierten RPG (Art. 1, Art. 3 und Art. 15) sowie
des kantonalen Richtplans vom 1. November 2017 und damit auf die Rechtmässigkeit
dieses Plans geschlossen werden. Daran ändert nichts, dass der Teilzonenplan R._
neben der Einzonung auf den Parzellen Nrn. 0001 f. eine flächengleiche Auszonung auf
den Parzellen Nrn. 0002-0004 umfasst und das im kantonalen Richtplan festgesetzte
Siedlungsgebiet bei solchen flächengleichen Verschiebungen, die einer Arrondierung
gleichkommen, mittels Fortschreibung des Richtplans geändert werden können muss
(vgl. Koordinationsblatt S11, Siedlungsgebiet, Stand September 2019, S. 5). Dasselbe
gilt, falls sich der Teilzonenplan R._ wegen der flächengleichen Auszonung auf den
Parzellen Nrn. 0002-0004 im Ergebnis nicht auf die Einwohnerkapazität der
Beschwerdeführerin – gemäss dem Gemeindeportrait vom 17. August 2017 (act. 11/2)
beträgt ihr Kapazitätsindex -5.5% – auswirken sollte (vgl. dazu Art. 8 Abs. 1 lit. a,
Art. 8a und Art. 9 Abs. 1 RPG, Art. 5a RPV sowie Koordinationsblatt S11, S. 3 f.). Der
Beschwerdeführerin ist zwar beizupflichten, dass aus dem Teilzonenplan R._ keine
Bauzonenerweiterung resultiert und eine solche Arrondierung somit grundsätzlich nicht
in Widerspruch zum Grundsatz der haushälterischen Nutzung des Bodens (Art. 75
Abs. 1 BV, Art. 1 Abs. 1 RPG, Art. 2 Abs. 1 lit. d RPV) steht. Dies entbindet sie aber
nicht von ihrer Pflicht, die Einhaltung sämtlicher neuer ordentlicher Regeln über die
Dimensionierung der Bauzone gemäss Art. 15 RPG, insbesondere auch des zentralen
Grundsatzes der Verdichtung der Siedlungsfläche nach innen gemäss Art. 15 Abs. 4
lit. b RPG (vgl. dazu BGE 145 II 18 E. 3.4, in: Pra 2019 Nr. 106), in Bezug auf die im
Teilzonenplan R._ vorgesehene Einzonung zu prüfen und diese im Planungsbericht
gemäss Art. 47 RPV nachzuweisen. Diese formelle Anforderung kann sie mit Hinweis
auf die geplante flächengleiche Auszonung nicht umgehen, selbst wenn dafür das
gesamte Gemeindegebiet betrachtet werden muss und sich die Beschwerdeführerin
dabei nicht bloss auf diejenigen Grundstücke beschränken kann, deren
Grundeigentümer zu einer Neuüberbauung bereit sind (vgl. dazu Art. 15 Abs. 4
lit. d RPG). Anders zu entschieden hiesse, einen Anreiz zu schaffen, die Umsetzung der
revidierten Vorgaben des RPG und des kantonalen Richtplans auf dem gesamten
Gemeindegebiet mittels punktueller Arrondierungen vorerst zu verzögern. Dies kann
nicht im Sinn und Geist des revidierten RPG vom 15. Juni 2012 sein, zumal die
Beschwerdeführerin nach wie vor über eine zu grosse Bauzone verfügt (vgl. dazu
Gemeindeportrait vom 17. August 2017, act. 11/2).
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5.
Zusammengefasst ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und der angefochtene
Entscheid insoweit aufzuheben, als auf den Rekurs vom 1. Juli 2016 nicht eingetreten
wurde (Ziffer 1a). Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen und der angefochtene
Entscheid, insbesondere dessen Ziff. 1 lit. d zu bestätigen.
6.
Bei diesem Verfahrensausgang gehen die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens
zulasten der mehrheitlich unterliegenden Beschwerdeführerin (Art. 95 Abs. 1 VRP).
Wie die Vorinstanz in Erwägung 5.2 f. des angefochtenen Entscheids (act. 2, S. 15)
hinsichtlich der geplanten Einzonung auf den Parzellen Nrn. 0001 f. zutreffend
ausgeführt hat, enthält der Planungsbericht vom 12. November 2015 (act. 14/13/2)
entgegen der Vorgaben von Art. 47 Abs. 2 RPV keine Ausführungen darüber, wie die
Gemeinde die bestehenden Verdichtungsmöglichkeiten innerhalb der Bauzone
auszuschöpfen beabsichtigt und wie gross die Nutzungsreserven innerhalb des
überbauten Gebiets sind (vgl. dazu Art. 15 Abs. 4 lit. b und e RPG und
Koordinationsblätter S12 und S13 [Siedlungsentwicklung nach innen, Stand
November 2017] des kantonalen Richtplans sowie BGer 1C_105/2018 vom
18. Dezember 2018 E. 3 und 4.1 f.). Aus diesem Grund ist die Aufhebung des
Teilzonenplans R._ und damit auch des Überbauungsplans R._ durch die Vorinstanz
im Ergebnis zu bestätigen.
Falls die Beschwerdeführerin an der Einzonung auf den Parzellen Nrn. 0001 f. und der
flächengleichen Auszonung auf den Parzellen Nrn. 0002-0004 sowie am
Sondernutzungsplan auf den Parzellen Nrn. 0001-0003 auch unter Berücksichtigung
der verschärften Vorgaben des revidierten RPG und des kantonalen Richtplans
festhalten will, wird sie eine solche Planung formell und materiell mit der Ausscheidung
des definitiven Gewässerraums des Q._-baches koordinieren müssen, weil eine
hinreichende Erschliessung der Parzellen Nrn. 0001-0003 ihren eigenen Angaben
gemäss (vgl. Beschluss des Gemeinderates der Beschwerdeführerin vom
17. November 2015, act. 14/13/22) im übergangsrechtlich geltenden, provisorischen
Gewässerabstandsbereich – innerhalb des "Erschliessungsbereichs öffentlich" gemäss
dem aufgehobenen Überbauungsplan R._ (act. 14/13/2) – den Bau einer öffentlichen
Strasse (Verlängerung O._strasse, Gemeindestrasse zweiter Klasse, um ca. 50 m)
voraussetzt (vgl. dazu VerwGE B 2018/235 vom 21. November 2019 E. 2 und VerwGE
B 2015/19 vom 26. April 2018 E. 11.1 je mit Hinweisen sowie Eingabe der
Beschwerdegegner vom 25. November 2019, act. 39, S. 3).
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Dem Beschwerdebeteiligten, welcher auf eigene Rechtsbegehren verzichtet hat, sind
keine Kosten aufzuerlegen (vgl. R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem
Verwaltungsrechtspflegesetz, Lachen/St. Gallen 2004, S. 81 f.). Eine Entscheidgebühr
für das Beschwerdeverfahren von CHF 4'000 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der
Gerichtskostenverordnung; sGS 941.12, GKV); auf die Erhebung ist zu verzichten
(Art. 95 Abs. 3 VRP). Der Kostenspruch des angefochtenen Entscheids (Dispositiv-
Ziffer 2 f.) ist gemäss dem Ausgang des vorliegenden Beschwerdeverfahrens zu
bestätigen, zumal ein nur geringfügiges Obsiegen bzw. Unterliegen bei der
Kostenverlegung nicht zu berücksichtigen ist (vgl. VerwGE B 2016/237 vom
25. Oktober 2018 E. 7 mit Hinweis). Über die Zusprechung einer ausseramtlichen
Entschädigung für das Beschwerdeverfahren ist nicht zu befinden, da weder die
Beschwerdegegner noch der Beschwerdebeteiligte ein Kostenbegehren gestellt haben.