Decision ID: 24f7fe46-f846-4736-9322-01647157bbee
Year: 2020
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Entscheid Verwaltungsgericht, 25.06.2020 Baurecht. Teilzonenplan, Teilrevision Baureglement (BauR) sowie Ergänzung Schutzverordnung (SchV) und Schutzplan. Art. 32 Abs. 1 und 33 BauG, sGS 731.1., Art. 21 Abs. 2 RPG (SR 700). Verordnung zum Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz, VISOS, SR 451.12. Streitig war, ob die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid die Teilrevision der SchV und die Änderung des Plans zur SchV, die Teilrevision des Zonenplans sowie die Teilrevision des BauR zu Recht bestätigte. Das Verwaltungsgericht führte unter anderem aus, vorliegend hätten wesentliche Gründe für die Zonenplananpassung im Ortskern bzw. ein öffentliches Interesse an der Regelung ortsbildschutzrelevanter Aspekte - unabhängig vom Bestehen konkreter Überbauungspläne - als dargetan zu gelten. Ein konkreter Anlass, mit der Neuregelung bis zur ISOS-Umsetzung für das ganze Gemeindegebiet (bis 4. März 2023) zuzuwarten, habe bei Planungsbeginn im Jahr 2014 und auch später nicht vorgelegen. Die Vorinstanz habe ihren Standpunkt hinsichtlich der Umzonungen des in der Zone W2 gelegenen Teils des Grundstücks Nr. 0001 in eine Kernzone Schutz und des in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen gelegenen Grundstücks Nr. 0002 in die Grünzone Sport-, Park- und Erholungsanlagen sowie hinsichtlich der daraus resultierenden Teilrevision des BauR und Ergänzung der SchV durch die Diskussion der beteiligten Interessen (einschliesslich der ISOS-Anliegen) nachvollziehbar dargelegt, weshalb es an einem Anlass fehle, in das vorinstanzliche Ermessen korrigierend einzugreifen, zumal weder ein Ermessensmissbrauch noch unzutreffende Sachverhaltsannahmen dargetan seien (Verwaltungsgericht, B 2019/165). Gegen dieses Urteil wurde Beschwerde beim Bundesgericht erhoben (Verfahren 1C_459/2020).
Entscheid vom 25. Juni 2020
Besetzung
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Abteilungspräsident Eugster; Verwaltungsrichter Steiner und Engeler; Gerichtsschreiber
Schmid
Verfahrensbeteiligte
A._,
B._,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Karl Gehler, LL.M., Hofmann Gehler Schmidlin,
Lattenhofweg 4, Postfach 2151, 8645 Jona,
gegen
Baudepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54,
9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
Politische Gemeinde C._,
Beschwerdegegnerin,
Gegenstand
Teilzonenplan C._, Teilrevision Baureglement sowie Ergänzung
Schutzverordnung und Schutzplan C._
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Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
Am 2. Mai 2017 erliess der Gemeinderat C._ den Teilzonenplan C._, welcher
insbesondere im Dorfzentrum von C._ die Umzonung eines grossen Teils der
Kernzone sowie des in der Wohnzone W2 gelegenen Teils des Grundstücks Nr. 001 in
eine Kernzone Schutz vorsieht. Sodann soll das Grundstück Nr. 002 von der Zone für
öffentliche Bauten und Anlagen (ZöBA) in die Grünzone Sport-, Park- und
Erholungsanlagen (GE-Zone) umgezont werden. Ebenfalls am 2. Mai 2017 beschloss
der Gemeinderat eine Teilrevision des Baureglements vom 14. Juni 2010 (BauR),
welche unter anderem eine Aufhebung der Festlegung der geschlossenen Bauweise im
Bereich der Kernzone und Neuregelung für den Bereich der Kernzone Schutz (Art. 11
revBauR) sowie eine Anpassung der Bestimmungen über die Kernzonen (Art. 6
revBauR) enthält und die Zonenvorschriften darauf abstimmt (Art. 9 revBauR). Am 2.
Mai 2017 beschloss der Gemeinderat im Weiteren eine Ergänzung der
Schutzverordnung (SchV) vom 6. November 2006. Diese hat unter anderem eine
Aufhebung der bisherigen Ortsbildschutzgebiete 1 und 2 und die Festlegung eines
einheitlichen Ortsbildschutzgebietes mit angepassten Bestimmungen (Art. 5 revSchV)
zum Gegenstand. Sodann wurden im Plan zur SchV der Rebberg bei der Kirche
(Grundstück Nr. 002) als wertvoller innerer Grünraum und der D._Park (Grundstück Nr.
006) als geschützter Garten bezeichnet (Art. 6 revSchV).
A.a.
bis
bis
Während der öffentlichen Auflage des Teilzonenplans, des BauR und der SchV mit Plan
zur SchV erhoben A._ (Eigentümer des Grundstücks Nr. 003) und B._ (Eigentümer
des Grundstücks Nr. 004), beide vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Karl Gehler,
Rapperswil-Jona, Einsprache gegen die Ergänzung der SchV und die Änderung des
Plans zur SchV sowie gegen die Teilrevision des Zonenplans und des BauR. Sie
beantragten mit Hinweis auf den unzureichenden Schutz der gemäss Bundesinventar
der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) zu erhaltenden Grünräume, die
Grundstücke Nrn. 005 ff. (Umgebungsschutzzone I) sowie Nr. 001
(Umgebungsschutzzone X) seien den wertvollen inneren Grünräumen gemäss SchV
zuzuweisen und die noch nicht überbauten Grundstücke auszuzonen und der
Grünzone zuzuweisen. Der Gemeinderat C._ wies die Einsprachen mit Beschluss vom
7./16. November 2017 ab. Zur Begründung legte er unter anderem dar, mit der
Teilrevision der Ortsplanung sei in einer ersten Stufe beabsichtigt, die
A.b.
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Dorfkernentwicklung im Hinblick auf die Anforderungen des ISOS und des
Raumplanungsgesetzes (RPG; SR 700) aufeinander abzustimmen und die
Gestaltungsvorschriften der Kernzone zu stärken. In einem zweiten Schritt werde ein
auf der Rahmennutzungsplanung aufbauender Überbauungsplan entwickelt, welcher
die Anforderungen des ISOS und des RPG weiter vertiefe. Mit der Übernahme der
erhöhten Gestaltungsanforderungen ergäben sich insgesamt deutlich griffigere
Einflussmöglichkeiten als bisher. Damit werde das historische Ortsbild gerade nicht
zerstört, sondern es werde die historische Bedeutung der Kernzone Schutz gestärkt.
Mit Art. 6 revBauR erhalte die Bewilligungsbehörde das Instrumentarium, die
Anliegen der Dorfkernentwicklung umzusetzen. An der Zuteilung der von den
Einsprechern bezeichneten Gebieten zum Baugebiet ändere sich durch die Teilrevision
der Ortsplanung nichts. Ausgehend von der starken öffentlichen Nutzung des
westlichen Dorfkerns sei es städtebaulich sinnvoll, die östliche Seite des Dorfkerns
stärker zu bebauen und den öffentlich zugänglichen und geschützten D._Park an den
Ortskern anzubinden. Der Grünraum sei nicht über einzelne private Flächen zu
definieren, sondern hauptsächlich über Grünraume und freie Flächen auf den
Grundstücken Nrn. 006 und 002. Damit werde ermöglicht, die ortsbildprägenden
inneren Grünraume von Überbauungen freizuhalten. Auch mit der Überführung des
Grundstücks Nr. 001 von der Zone W2 in die Kernzone Schutz werde das
Erhaltungsziel gemäss ISOS im Rahmen der Interessenabwägung berücksichtigt. Mit
der Freihaltung der Grundstücke Nrn. 006 und 002 werde der innere Grünraum
geschützt, weshalb im Gegenzug das Grundstück Nr. 001 unter Einhaltung der
gestalterischen Anforderungen überbaut werden könne. Bei der Planung seien die
raumwirksamen Interessen (insbesondere haushälterische Bodennutzung,
Siedlungsentwicklung nach innen, Anforderungen des Ortsbildschutzes,
Erhaltungsziele des ISOS) umfassend ermittelt und gegeneinander abgewogen worden.
Hieraus habe sich ergeben, dass der D._Park und der Rebberg als Freiflächen
wertvoller seien als die seit geraumer Zeit dem Baugebiet zugeteilten privaten Flächen
im Ortskern oder am Ortseingang (act. G 9/1/3, 10/1/3, 11/1/3).
bis
Der Teilzonenplan sowie das teilrevidierte BauR wurden vom 21. November bis 20.
Dezember 2017 dem fakultativen Referendum unterstellt. Gegen den Beschluss vom 7.
November 2017 erhob Rechtsanwalt Dr. Gehler für A._ und B._ mit Eingabe vom 1.
Dezember 2017 Rekurs bezüglich der Teilrevision der SchV sowie der Änderung des
Plans zur SchV (Rekurs 1; act. G 9/1 und 9/3). Mit Schreiben vom 23. November 2018
gab der Gemeinderat den Einsprechern bekannt, dass das Referendum nicht ergriffen
worden sei. Hierauf erhob Rechtsanwalt Dr. Gehler für A._ und B._ mit Eingaben vom
A.c.
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B.
5. April 2018 Rekurs gegen den Beschluss vom 7. November 2017 bezüglich der
Teilrevision des Zonenplans (Rekurs 2; act. G 11/1 und 11/3) sowie bezüglich der
Teilrevision des Baureglements (Rekurs 3; act. G 10/1 und 10/3). Nach Durchführung
eines Augenscheins an Ort am 20. Dezember 2018 wies das Baudepartement die
Rekurse mit Entscheid vom 10. Juli 2019 ab (act. G 2/2).
Gegen diesen Entscheid erhob Rechtsanwalt Dr. Gehler für A._ und B._
(Beschwerdeführer) mit Eingabe vom 18. Juli 2019 Beschwerde mit den
Rechtsbegehren, der Entscheid sei aufzuheben (Ziff. 1) und der Entscheid der
Politischen Gemeinde C._ (Beschwerdegegnerin) vom 16. November 2017 sei
bezüglich der Teilrevision des Zonenplanes, der Teilrevision/Ergänzung der SchV bzw.
der Änderung des Planes zur SchV sowie der Teilrevision des BauR aufzuheben (Ziff.
2-4). Es seien die im ISOS eingetragenen Gebiete Umgebungszone I (U-Zo I),
bestehend aus den Grundstücken Nrn. 005 ff., und Umgebungszone X (U-Zo X;
Grundstück Nr. 001) den wertvollen inneren Grünräumen zuzuweisen, im Sinn des
ISOS zu schützen und (soweit noch nicht überbaut) auszuzonen und für die
Bautätigkeiten zu sperren (Ziff. 5 und 6). Eventualiter sei die Angelegenheit zur
Neubeurteilung an das Baudepartement (Vorinstanz) zurückzuweisen (Ziff. 7); unter
Kosten- und Entschädigungsfolge (zuzüglich Mehrwertsteuer) zulasten der
Beschwerdegegnerin (Ziff. 8). In der Beschwerdeergänzung vom 17. September 2019
bestätigte und begründete der Rechtsvertreter die gestellten Rechtsbegehren (act. G
5).
B.a.
In der Vernehmlassung vom 27. September 2019 beantragte die Vorinstanz Abweisung
der Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf den angefochtenen Entscheid und
äusserte sich ergänzend zur Beschwerde (act. G 8). Am 21. August 2019 hatte das Amt
für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) den Teilzonenplan C._, die
Teilrevision des BauR und die Ergänzung der SchV sowie den Plan zur SchV genehmigt
(act. G 12). Die Beschwerdegegnerin beantragte in der Vernehmlassung vom 14.
Oktober 2019 Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne
(act. G 14).
B.b.
In der Stellungnahme vom 25. November 2019 bestätigte Rechtsanwalt Dr. Gehler den
B.c.
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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtes ist gegeben (Art. 59 Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die
Beschwerdeführer, welche als Rekurrenten bereits am vorangehenden Verfahren
teilnahmen, sind zur Anfechtung des Rekursentscheids legitimiert (Art. 45 Abs. 2 VRP).
Ihre Beschwerdeerklärung und -begründung (act. G 1 und 5) entsprechen zeitlich,
formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47
Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten. Auf das
Begehren, der Entscheid (Beschluss) der Beschwerdegegnerin vom 7./16. November
2017 sei aufzuheben, ist nicht einzutreten, da der Rekursentscheid an dessen Stelle
getreten ist (Devolutiveffekt; vgl. BGE 129 II 438 E. 1).
Nach Art. 174 des Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1; PBG), in Kraft seit 1.
Oktober 2017, wird auf Nutzungspläne (dazu zählen Schutzverordnungen,
Baureglemente und Zonenpläne; Art. 1 Abs. 3 lit. a und c PBG), die bei Vollzugsbeginn
des PBG nach Art. 29 BauG bereits öffentlich aufgelegen haben, das bisherige Recht
angewendet. Vorliegend lagen die SchV, das BauR und der Teilzonenplan vom 30. Mai
bis 28. Juni 2017 und damit vor Vollzugsbeginn des PBG öffentlich auf, weshalb das
Baugesetz (BauG, sGS 731.1) in der bis 30. September 2017 gültig gewesenen
Fassung zur Anwendung kommt.
2.
Standpunkt der Beschwerdeführer (act. G 18). Vorinstanz und Beschwerdegegnerin
verzichteten auf eine weitere Äusserung (act. G 19 und 20).
Auf die Vorbringen in den Eingaben des vorliegenden Verfahrens wird, soweit für den
Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
B.d.
bis
Streitig ist, ob die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid die Teilrevision der SchV
und die Änderung des Plans zur SchV, die Teilrevision des Zonenplans sowie die
Teilrevision des BauR zu Recht bestätigte.
Planungsbehörde ist die politische Gemeinde (Art. 2 Abs. 1 und Art. 4 f. BauG). Für den
Erlass und die Änderung von Baureglement und Zonenplan ist die Bürgerschaft
2.1.
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zuständig (Art. 29 f. BauG; B. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003,
Rz. 63). Der Planungsbehörde kommt dabei ein Entscheidungsspielraum zu. Die
Ausübung des Ermessens hat gestützt auf allgemeine Rechtsprinzipien zweckmässig
und angemessen zu erfolgen (vgl. Looser/Looser-Herzog, in: Rizvi/Schindler/Cavelti,
Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar Zürich/St. Gallen 2020,
N. 10-13 und 18 f. zu Art. 46 VRP). Gemäss Art. 26 RPG genehmigt eine kantonale
Behörde die Nutzungspläne und ihre Anpassungen (Abs. 1). Sie prüft diese auf ihre
Übereinstimmung mit den vom Bundesrat genehmigten kantonalen Richtplänen
(Abs. 2). Mit der Genehmigung durch die kantonale Behörde werden die Nutzungspläne
verbindlich (Abs. 3). Dem kantonalen Recht bleibt es vorbehalten, über die
Mindestanforderungen von Art. 26 Abs. 2 RPG hinaus weitere
Genehmigungsvoraussetzungen vorzusehen. So ist im Kanton St. Gallen der
Nutzungsplan im Genehmigungsverfahren auch auf seine Zweckmässigkeit und
Angemessenheit hin zu prüfen (Art. 31 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 2 BauG; Heer,
a.a.O., Rz. 262). Allerdings respektiert die Genehmigungsbehörde - in Anbetracht von
Art. 2 Abs. 3 RPG und der Gemeindeautonomie - das Ermessen der Planungsbehörde
und schreitet nur ein, wenn sich der kommunale Planerlass aufgrund überkommunaler
öffentlicher Interessen als unzweckmässig erweist, wenn dieser den wegleitenden
Grundsätzen und Zielen der Raumplanung nicht entspricht oder ihnen unzureichend
Rechnung trägt (VerwGE B 2013/232 vom 16. April 2014 E. 1.4.1 mit Hinweis auf
Waldmann/Hänni, Kommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006, N. 15 zu Art. 26).
Die Genehmigung ist ein Instrument der Aufsicht des Kantons über die (kommunale)
Nutzungsplanung. Sie ist mehr als blosse Kontrolle, sondern selbst ein Akt der
Nutzungsplanung (A. Ruch, in: Aemissegger/Moor/Ruch/Tschannen, Praxiskommentar
RPG: Nutzungsplanung, Zürich 2016, N. 5 zu Art. 26). Die Genehmigung ist ein
Gültigkeitserfordernis (Art. 26 Abs. 3 RPG). Nach einhelliger Lehre hat sie konstitutive
Bedeutung, weshalb die Anordnungen des Nutzungsplans erst angewendet werden
dürfen, wenn der Genehmigungsbeschluss rechtskräftig geworden ist (vgl. z.B. Ruch,
a.a.O., N. 44 zu Art. 26 RPG; Waldmann/Hänni, a.a.O., N. 17 zu Art. 26 RPG; P. Hänni,
Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 6. Aufl. 2016, S. 238; vgl. auch
die Hinweise in BGer 1C_190/2007 vom 7. Dezember 2007 E. 2.2.2). Die
Genehmigungsverfügung vom 21. August 2019 gilt im vorliegenden
Beschwerdeverfahren als mitangefochten.
Allgemein gilt der Grundsatz der Planbeständigkeit, jedenfalls für Nutzungspläne, die
unter der Herrschaft des RPG und zur Umsetzung seiner Ziele und Grundsätze
erlassen worden sind. Nutzungspläne werden deshalb nur überprüft und
2.2.
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gegebenenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse seit ihrem Erlass bzw. ihrer
Genehmigung durch das Baudepartement erheblich geändert haben oder bedeutsame
neue Bedürfnisse nachgewiesen sind (Art. 21 Abs. 2 RPG; Art. 32 Abs. 1 BauG).
Planungsfehler können demgegenüber jederzeit korrigiert werden (Art. 21 Abs. 2 RPG;
Art. 32 Abs. 1 BauG; Heer, a.a.O., N. 189 mit Hinweis auf BGE 124 II 396 E. 4b). Eine
Überprüfung der Nutzungspläne ist in der Regel gerechtfertigt, wenn
raumplanungsrechtliche Änderungen oder Massnahmen des kantonalen Richtplans
eine solche erforderlich machen, z.B. wenn es um die Festlegung von Schutzzonen
geht (T. Tanquerel, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.]. Praxiskommentar
RPG, 2016, N. 45 und 48 zu Art. 21 RPG). Nach Art. 33 Abs. 1 BauG kann der
Grundeigentümer nach Ablauf von zehn Jahren seit Rechtsgültigkeit die Überprüfung
von Baureglement, Zonenplänen sowie von Schutzverordnungen verlangen. Anspruch
auf Aufhebung oder Änderung besteht nach Art. 33 Abs. 2 BauG, wenn die
Voraussetzungen nach Art. 32 Abs. 1 dieses Gesetzes erfüllt sind (lit. a) oder der Zweck
des Erlasses nicht erreicht wird und dem Grundeigentümer unzumutbare Nachteile
erwachsen (lit. b). Nach Art. 176 PBG müssen die Gemeinden ihre Nutzungsplanungen
innert zehn Jahren nach Vollzugsbeginn des PBG (1. Oktober 2017) überarbeiten und
anpassen. Nach Art. 176 PBG beträgt die Frist für die Überarbeitung von
Schutzverordnungen 15 Jahre. Der Überprüfung und Anpassung von Nutzungsplänen
können öffentliche oder private Interessen entgegenstehen (vgl. Waldmann/Hänni,
a.a.O., N. 12 zu Art. 21 RPG). Diese sind zu erfassen und gegeneinander abzuwägen
(Art. 1 und 3 RPG; Art. 2 f. der Raumplanungsverordnung, RPV, SR 700.1). Die Wertung
und Gewichtung der einzelnen Grundsätze fällt in den Ermessensspielraum der
Planungsbehörden (vgl. BGer 1C_534/2012 vom 16. Juli 2013, E. 2.3.2; GVP 2005 Nr.
24).
Die Gemeinde C._ ist im Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS)
aufgeführt (vgl. Verordnung zum Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz
[VISOS], SR 451.12) und wird dort als verstädtertes Dorf bezeichnet. Als Empfehlungen
führt das ISOS unter anderem verkehrsberuhigende Massnahmen im Dorfkern, die
Wahrung des Kontrastes zwischen dichtem Kernbereich und lockeren Ortsteilen sowie
das Freihalten der ortsbildgliedernden Grünräume von jeglichen Neubauten auf (https://
data.geo.admin.ch/ch.bak.bundesinventar-schuetzenswerte-ortsbilder/PDF/
ISOS_5973.pdf; act. G 11/1 Beilage 6). Die Bewertung kommt unter anderen im
Schutzziel "A" ("Erhalten der Substanz") zum Ausdruck, wonach alle Bauten,
Anlagenteile und Freiräume integral zu erhalten und störende Eingriffe zu beseitigen
sind (vgl. Erläuterungen zum ISOS, hrsg. vom Bundesamt für Kultur, Bern 2011,
2.3.
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abrufbar unter www.bak.admin.ch). Die im Inventarblatt der Gemeinde C._ vermerkte
Umgebungsschutzzone I (U-Zo I; innerer Grünraum im Ortskern) ist der
Aufnahmekategorie "a" (unerlässlicher Teil des Ortsbildes) mit dem Erhaltungsziel
"a" ("Erhalten der Beschaffenheit als Kulturland oder Freifläche. Die für das Ortsbild
wesentliche Vegetation und Altbauten bewahren, störende Veränderungen beseitigen")
betrifft die Grundstücke Nrn. 005 ff. Die Umgebungsschutzzone (U-Zo) X (Grundstück
Nr. 001) ist demgegenüber der ISOS-Aufnahmekategorie "ab" (unerlässlicher bzw.
empfindlicher Teil des Ortsbildes) mit dem Erhaltungsziel "a" zugewiesen. Neben der
Erhaltung der Beschaffenheit als Freifläche ("a") geht es hier somit um die Erhaltung
der Eigenschaften, die für die angrenzenden Ortsbildteile wesentlich sind ("b");
letzteres ist mit Gestaltungsvorschriften und Auflagen für Neubauten zu realisieren (vgl.
Erläuterungen zum ISOS a.a.O.).
Der von den Bundesinventaren ausgehende Schutz ist im Grundsatz an eine
Interessenabwägung im Sinn von Art. 3 RPV geknüpft. In BGE 135 II 209 (E. 2.1)
bestätigte das Bundesgericht, dass der ISOS-Schutz lediglich bei der Erfüllung von
Bundesaufgaben (Art. 2 und 3 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz
[NHG], SR 451) in unmittelbarer Weise gilt. Hierbei kommt bei einer
Interessenabwägung Art. 6 Abs. 2 NHG zur Anwendung. Bei der Erfüllung von
kantonalen (und kommunalen) Aufgaben - wozu die Nutzungsplanung zählt - wird der
Schutz von Ortsbildern durch kantonales (und kommunales) Recht gewährleistet. Im
Rahmen der allgemeinen Planungspflicht der Kantone (Art. 2 RPG) legen diese die
Planungsgrundlagen in ihrer Richtplanung im Allgemeinen fest (Art. 6 RPG) und
berücksichtigen die Bundesinventare als besondere Form von Konzepten und
Sachplänen im Speziellen (Art. 6 Abs. 4 RPG). Aufgrund der Behördenverbindlichkeit
der Richtplanung (Art. 9 RPG) finden die Schutzanliegen des Bundesinventars auf diese
Weise Eingang in die Nutzungsplanung. Die derart ausgestaltete Nutzungsplanung ist
auch für die Eigentümer verbindlich. Insoweit besteht für die Kantone (bei der
Erstellung der Richtpläne; Art. 11 VISOS) und Gemeinden eine Pflicht zur
Berücksichtigung von Bundesinventaren. Die Pflicht zur Beachtung findet zum einen
ihren Niederschlag in der Anwendung der die Schutzanliegen umsetzenden
(Nutzungs-)Planung und zum andern darin, dass im Einzelfall erforderliche
Interessenabwägungen im Lichte der Heimatschutzanliegen vorgenommen werden.
Das ist insbesondere der Fall, wenn von der Grundnutzungsordnung abgewichen
werden soll (BGE 135 II 209 E. 2.1; vgl. auch BGer 1C_150/2014 vom 6. Januar 2015 E.
3.2). Der grundeigentümerverbindliche Schutz der Ortsbilder bei Erfüllung einer
kantonalen Aufgabe - auch derjenigen von nationaler Bedeutung - mittels geeigneter
planerischer Massnahmen ist Sache der Kantone resp. der politischen Gemeinden
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3.
(Heer, a.a.O., Rz. 1088). Der Richtplan beauftragt die Gemeinden, mit Massnahmen der
Ortsplanung den Schutz der Ortsbilder von nationaler, kantonaler und kommunaler
Bedeutung parzellenscharf und grundeigentümerverbindlich sicherzustellen (vgl.
Merkblatt des Amtes für Kultur und Denkmalpflege des Kantons St. Gallen vom
29. September 2014; act. G 11/3/8). Vom Erhaltungsziel abweichende Eingriffe in die
im Richtplan bezeichneten Ortsbilder dürfen nur aufgrund einer Interessenabwägung
(Art. 3 RPV) vorgenommen werden.
Die Kognition des Verwaltungsgerichts ist bei der Überprüfung der Nutzungsplanung
beschränkt, und es ist lediglich zur Rechtskontrolle befugt (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP).
Liegt ein vorinstanzlicher Entscheid innerhalb des Ermessensspielraums bzw. wurden
die Verfassungsprinzipien sowie der Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung
beachtet, liegt keine Rechtsverletzung vor, selbst wenn das Ermessen unzweckmässig
gehandhabt wurde. Anders verhält es sich nur bei einem qualifizierten Ermessensfehler,
wenn die Verwaltungsbehörde das Ermessen missbraucht bzw. über- oder
unterschritten hat. Dies ist der Fall, wenn Ermessen ausgeübt wird, wo der Rechtssatz
keines einräumt bzw. wo die Behörde auf die Ermessensausübung verzichtet, obschon
ihr eine solche Betätigung aufgetragen ist. Beim Ermessensmissbrauch hält sich die
Behörde formell zwar an den Entscheidungsspielraum, den ihr der Rechtssatz
einräumt. Der Entscheid ist aber nicht bloss unzweckmässig oder unangemessen,
sondern unhaltbar; er steht im Widerspruch zu Verfassungsprinzipien oder zu Sinn und
Zweck des Gesetzes. Solche Entscheide müssen vom Verwaltungsgericht aufgehoben
werden (Looser/Looser-Herzog a.a.O., N. 1 und 5 zu Art. 61 VRP).
2.4.
In der Stellungnahme vom 6. September 2018 legte das AREG unter anderem dar, bei
der Gestaltungsberatung von Bau- und Planvorhaben im Dorfkern von C._ habe sich
gezeigt, dass die rechtskräftigen Vorgaben nicht oder nur bedingt umgesetzt werden
könnten. Die Zweiteilung der Ortsbildschutzgebiete habe sich nicht bewährt. Mit der
neuen Kernzone Schutz werde die Einordnungspflicht bereits auf der Stufe der
Nutzungsplanung (BauR) festgelegt. Insgesamt sei die Teilrevision der Ortsplanung
sowohl inhaltlich als auch in zeitlicher Hinsicht nachvollziehbar. Der frühzeitige
Einbezug sämtlicher Betroffener sei sehr zu begrüssen. Aufgrund der vom revidierten
RPG geforderten Siedlungsentwicklung nach Innen/Verdichtung entstehe ein grosser
baulicher Druck auf gut mit dem öffentlichen Verkehr erschlossene Ortszentren. Dies
könne zu Konflikten zwischen den Verdichtungsbestrebungen und den Schutzzielen
3.1.
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des ISOS führen. Das ISOS selbst sei keine Interessenabwägung, welche jegliche
Veränderung ausschliesse, sondern eine Wertungshilfe für die raumplanerische
Interessenabwägung. Die Feststellungen in den Vorprüfungen des AREG vom
10. Dezember 2015 und 23. August 2016 seien in den vorliegenden Planerlassen
weitestgehend berücksichtigt worden. Die Kantonale Denkmalpflege habe in der
zweiten Vorprüfung festgehalten, dass die in der ersten Vorprüfung angebrachten
Ergänzungswünsche nicht umgesetzt worden seien. Aus Sicht der Denkmalpflege sei
es möglich, dass die vollständige Umsetzung des ISOS und die Überprüfung der
Schutzobjekte zu einem späteren Zeitpunkt stattfinden könne. Das ISOS könne in der
vorliegend geänderten SchV nicht als berücksichtigt gelten. Es behalte weiterhin seinen
direkten Einfluss und sei bei allen Planungen direkt zu berücksichtigen. Im Vorfeld einer
Überarbeitung der SchV sei ein fachlich fundiertes Inventar der potentiellen
Schutzobjekte zu erstellen. Mit diesen Vorbehalten könne die Änderung der SchV aus
denkmalpflegerischer Sicht jedoch genehmigt werden. Der D._Park liege laut ISOS im
Gebiet 1 (historischer Ortskern mit Unterdorf und Kirchenbezirk) mit Erhaltungsziel A.
Der innere Grünraum auf Grundstück Nr. 002 liege in der Umgebungszone IX mit
Erhaltungsziel a. Der Gemeinderat räume diesen beiden Grünräumen den höheren
Stellenwert ein als der Parzelle Nr. 001. Die Denkmalpflege teile im Schreiben vom 9.
März 2016 diese Auffassung. Für die Überbauung der Parzelle Nr. 001 sei ein
Sondernutzungsplan empfehlenswert. Für die Überbauung des Dorfkerns Ost liege ein
Überbauungskonzept vor (Planungs- und Mitwirkungsbericht S. 9). Danach solle ein
Grünraum im Bereich der Parzelle Nr. 007 freigehalten werden. Auch für die Umsetzung
dieses Konzepts sei die Erarbeitung eines Sondernutzungsplans empfehlenswert.
Unter Berücksichtigung des der Beschwerdegegnerin zustehenden Ermessens nach
Art. 3 Abs. 2 BauG seien die Planerlasse unter Berücksichtigung der vorstehenden
Ausführungen genehmigungsfähig (act. G 11/12).
Anlässlich des Augenscheins vom 20. Dezember 2018 führte der Vertreter der
Denkmalpflege aus, das Ortsbild zeichne sich unter anderem durch die ringartige
Bebauung um den Grünraum im Zentrum (Umgebungszone I) aus (sogenannter
Bungert bzw. Allmendgebiet). Eine Kompensation von historisch bedeutenden Flächen
sei aus denkmalpflegerischer Sicht nicht möglich bzw. unsinnig. Es müsse jeder
Ortsbildteil bzw. jedes Objekt einzeln für sich betrachtet werden. Abweichungen vom
ISOS seien grundsätzlich möglich und die Abwägung zwischen Bewahren und
Erneuern sei grundsätzlich Sache der Gemeinde. Das Gebiet I (Bungert) sei unabhängig
der bestehenden Bauten erhaltenswert und eine allfällige Bebauung könne aus
denkmalpflegerischer Sicht nur sehr massvoll ausfallen. Insgesamt seien die
Schutzvorschriften noch nicht genügend und eine nachvollziehbare Begründung für
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eine Abweichung vom ISOS sei noch nicht vorhanden (act. G 11/18). Im Mail vom
13. Februar 2019 hielt der Denkmalpfleger ergänzend fest, dass die ISOS-
Empfehlungen in Bezug auf das Gebiet I nicht zwingend anlässlich der Ortsplanung mit
Schutzverordnung, Zonenplan und Baureglement einfliessen müssten, sondern im
Rahmen eines späteren Sondernutzungsplans berücksichtigt werden könnten (act. G
11/24).
Die Vorinstanz führte im angefochtenen Entscheid aus, durch die
Übergangsbestimmung von Art. 174 PBG sei klargestellt, dass das PBG auf die
vorliegend streitigen Nutzungspläne nicht zur Anwendung komme und diese damit
unabhängig von einer nach Art. 175 PBG erforderlichen Gesamtrevision erlassen
werden könnten. Ob allenfalls - bezogen auf die Teilrevision von Zonenplan und BauR -
eine gesamthafte Betrachtung der Planung angezeigt gewesen wäre, sei nicht zu
prüfen und werde vom Beschwerdeführer auch nicht weiter begründet. Auch sei nicht
ersichtlich, inwiefern die vorliegende Teilrevision die in den nächsten zehn Jahren
anstehende Gesamtrevision präjudizieren sollte. Hinsichtlich der Frage, ob geänderte
Verhältnisse im Sinn von Art. 21 Abs. 2 RPG vorlägen, bestehe keine Veranlassung,
von der Beurteilung des AREG abzuweichen. Unter Berücksichtigung der
Geltungsdauer der anzupassenden Nutzungspläne sowie der geplanten massvollen
und nachvollziehbar begründeten Änderungen überwiege das Interesse an der
Planänderung dasjenige an der Planbeständigkeit. Es lägen erheblich geänderte
Verhältnisse im Sinn von Art. 21 Abs. 2 RPG vor (act. G 2/2 S. 13-15).
Gemäss kantonalem Richtplan (Koordinationsblatt S31 S. 1 ff.) stellten Ortsbildschutz,
Siedlungsentwicklung nach innen und Förderung erneuerbarer Energien grundsätzlich
gleichwertige Interessen dar. Weder das Bundesrecht noch der Richtplan verlange,
dass die Gemeinden die ISOS- und die Kantonsinventar-Objekte uneingeschränkt
("1:1") in ihre Planerlasse aufnehmen müssten, sondern es stehe ihnen bei der
Umsetzung ein gewisses Ermessen zu. Zur Umsetzung der übergeordneten
planerischen Vorgaben habe der Gemeinderat im Jahr 2014 den Masterplan
Raumentwicklung erarbeitet, wonach insbesondere die Dorfkernentwicklung Priorität
habe und die Stärkung des Ortsbildes im ISOS-geschützten Bereich Priorität vor der
Verdichtung zukomme. Gemäss Planungs- und Mitwirkungsbericht vom 2. Mai 2017
(S. 3 ff.; act. G 11/7/5) sei mit der Teilrevision insbesondere eine rechtlich besser
abgestützte Mitwirkung der Gestaltungsberatung im Dorfzentrum beabsichtigt. In
einem ersten Schritt seien das ISOS bezüglich des im Planperimeter liegenden Gebiets
vollständig und grundeigentümerverbindlich umzusetzen und die daraus resultierenden
3.2.
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Heimatschutzanliegen mit einer Interessenabwägung in der Grundnutzung zu
konkretisieren. Dabei werde praxisgemäss davon ausgegangen, dass die Anliegen des
Natur- und Heimatschutzes gemäss ISOS in der Grundnutzungsordnungsordnung
(Zonenplan, BauR, SchV) umgesetzt seien (vgl. VerwGE B 2013/199 vom 25. August
2015 E. 6.2). Die Umsetzung des ISOS könne damit nicht auf ein späteres
Sondernutzungsplanverfahren verlagert werden. Indes sei vorliegend nur der Perimeter
der fraglichen Pläne (Teilzonenplan, Plan zur SchV) massgebend und nicht auch andere
von der Denkmalpflege angeführte Gebiete in der Gemeinde, in denen das ISOS noch
nicht umgesetzt werde. Zudem könne die von der Denkmalpflege geforderte
Unterschutzstellung von Einzelobjekten noch im Rahmen der Neuinventarisierung für
das ganze Gemeindegebiet erfolgen. Zu berücksichtigen sei auch, dass der
Denkmalpflege gemäss PBG sämtliche Bauvorhaben im Ortsbildschutzgebiet zur
Zustimmung unterbreitet werden müssten. Schliesslich finde das ISOS indirekt auch
über die revidierten Bestimmungen von Art. 6 BauR sowie Art. 5 SchV Eingang in ein
allfälliges Sondernutzungsplan- oder Baubewilligungsverfahren. Grundsätzlich stehe
die Denkmalpflege hinter der Teilrevision, der SchV und des BauR (act. G 2/2 S. 15-22).
Das ISOS sei neben anderen massgeblichen Interessen in die raumplanerische
Interessenabwägung einzubeziehen. Für die Planung seien insbesondere das Interesse
an einer haushälterischen Bodennutzung verbunden mit einer massvollen
Siedlungsentwicklung nach innen, die Schaffung einer Begegnungszone und die
Stärkung der Zentrumfunktion sowie die Schaffung von neuen öffentlichen
Wegverbindungen verbunden mit der Freihaltung wichtiger Flächen zusammen mit den
Schutzanliegen des ISOS berücksichtigt worden. Weitere allenfalls entgegenstehende
Interessen seien nicht ersichtlich und nicht vorgebracht worden. Art. 98 Abs. 2 BauG
bzw. Art. 122 Abs. 3 PBG beträfen nicht unmittelbar die Unterschutzstellung von
Baudenkmälern, sondern würden den Umgang mit bereits unter Schutz gestellten
Objekten regeln. Vorliegend gehe es um die zur Umsetzung des ISOS geforderte
Überarbeitung der Grundlagen für den Schutz des Ortsbildes. Erst im Fall eines
konkreten Bauprojekts sei mit Blick auf die SchV sowie den Rahmennutzungsplan zu
prüfen, ob eine Beseitigung/Beeinträchtigung des geschützten Ortsbildes vorliege. Mit
Blick auf die Bestimmungen von Art. 6 Abs. 1-3 revBauR und Art. 5 SchV könne nicht
gesagt werden, die Beschwerdegegnerin schütze die Freifläche in der Umgebungszone
I gemäss ISOS nicht und beuge sich dem Druck privater Bauinteressen. Sowohl in Art.
5 Abs. 2 SchV als auch in Art. 6 Abs. 1 revBauR werde der Schutz der das Ortsbild
prägenden Freiräume gewahrt. Für die geschützten Gärten und wertvollen inneren
Grünräume bestehe mit Art. 6 SchV eine eigenständige Bestimmung. Auch aus Sicht
der Denkmalpflege sei eine Überbauung der Freiflächen nicht unbeschränkt möglich.
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Dass die Beschwerdegegnerin den Schutz der Freiflächen (Grundstücke Nrn. 006 und
002) höher gewichte, sei mit Blick auf das ihr zustehende Ermessen nicht zu
beanstanden, zumal über Wegverbindungen vom Dorfzentrum über den D._Park
(Grundstück Nr. 006) bis zur Kirche (Grundstück Nr. 002) der Bezug der Grünflächen
weiterhin hergestellt werde. Zudem liege auch das Grundstück Nr. 002 in der U-Zo IX
gemäss ISOS. Auch wenn die erwähnten Flächen nicht ohne Weiteres hätten überbaut
werden können, werde deren Schutz mit der Teilrevision der Ortsplanung erhöht. Neu
lägen diese Flächen nämlich im Ortsschutzgebiet (Art. 6 SchV). Zudem werde das
Grundstück Nr. 002 der GE-Zone zugewiesen. Die Auszonung gut erschlossener
Grundstücke in Zentrumslage mit Aufnahme derselben als wertvoller Grünraum
rechtfertige sich nicht, zumal die Grundstücke seit langem in der Bauzone lägen. Ob in
C._ derzeit genügend Wohnraum vorhanden sei, könne offenbleiben, da die
Möglichkeit zur Schaffung von Wohnraum in Zentrumslagen nachvollziehbar und in der
Kernzone Schutz grundsätzlich auch eine gewerbliche Nutzung möglich sei. Zu
beachten sei auch, dass in der Umgebungszone I bereits Neubauten entstanden seien
oder sich im Bau befänden, welche das Ortsbild beeinflussen würden. Im Übrigen sei
bereits in der als "ortsbildgliedernde Wiesebene" bezeichneten und gemäss ISOS-
Empfehlungen freizuhaltenden U-Zo II ein Überbauungsplan als mit dem ISOS
vereinbar erachtet worden (VerwGE B 2013/164 und 165 vom 4. Dezember 2014 E.
4.6). Hinsichtlich der Umzonung des unbebauten Teils des in der Umgebungszone X
gelegenen Grundstücks Nr. 001 von der Zone W2 in die Kernzone Schutz habe die
Denkmalpflege im Schreiben vom 9. März 2016 ausdrücklich festgehalten, dass eine
Überbauung dieses Grundstücks aus denkmalpflegerischer Sicht möglich sei, da
dieses im Vergleich zum D._Park und zum Grundstück Nr. 002 als klar weniger
wertvoll angesehen werde. Auch am Augenschein sei von Seiten der Denkmalpflege
die eher geringe Schutzwürdigkeit der Wiese bestätigt worden. Auch für diese Fläche
(Grundstück Nr. 001) rechtfertige sich eine Auszonung und Zuweisung als wertvoller
innerer Grünraum nicht. Den Anliegen des ISOS werde Genüge getan, zumal es sich
auch hier um ein gut erschlossenes Grundstück in Zentrumsnähe handle, welches
bisher sogar nach den Regelbauvorschriften hätte überbaut werden können. Eine
Umzonung in die Kernzone Schutz schaffe die notwendigen und mit dem ISOS
vereinbaren Voraussetzungen für eine massvolle Verdichtung. Inwiefern der Schutz
dieser Freifläche verschlechtert werde, sei unklar. Der Umstand, dass die Wiese für
Anlässe genutzt werde, rechtfertige deren vollständige Freihaltung nicht. Das Begehren
um vollständige Freihaltung der im ISOS bezeichneten Flächen (U-Zo I und X) bzw.
Zuweisung derselben in die Grünzone sowie als geschützte Gärten sei abzulehnen (act.
G 2/2 S. 22-26).
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Die Beschwerdeführer wenden unter anderem ein, dass die Umsetzung des ISOS
bereits im Zonenplanverfahren vorzunehmen sei. Bei der U-Zo I im Ortskern handle es
sich um ein Juwel der Siedlungsentwicklung. Die Grünräume seien auszuzonen und zu
schützen. Die vorliegenden Teilrevisionen würden nicht darauf abzielen, das
Ortsbildschutzgebiet im historischen Ortskern zu schützen. Die ISOS-Empfehlungen
würden nicht übernommen. Der Werdegang der diversen Projekte, welche im ISOS-
Bereich U-Zo I vorgesehen gewesen seien, zeige, dass keinerlei öffentliches Interesses
an Zonenplanänderungen, Änderungen der SchV und des BauR bestehe. Der von der
Beschwerdegegnerin im Einspracheentscheid behauptete "Druck seitens der privaten
Investoren" (Grossüberbauung mit Tiefgarage im Bereich U-Zo I) sei hinfällig, weil der
Investor sein Projekt zurückgezogen und auf eine Überbauung verzichtet habe.
Hierdurch habe sich die Beschwerdegegnerin veranlasst gesehen, die Grundstücke im
Bereich U-Zo I zu kaufen. Nach Rückzug des privaten Bauprojekts seien keine weiteren
Projekte mehr in Sicht gewesen. Rein private Interessen würden nicht genügen, um die
Schutzziele des ISOS zu ignorieren. Es bestünde weder in privater noch in öffentlicher
Hinsicht ein Interesse, die durch das ISOS geschützten Zonen U-Zo I und X zu
überbauen. Neu solle in der U-Zo I ein Altersheim gebaut werden (act. G 6/16). Die
Stimmbürger der Gemeinde hätten diesem Ansinnen an der Bürgerversammlung vom
25. April 2019 jedoch eine Abfuhr erteilt. Auch dieses Projekt sei somit vom Tisch. Das
ISOS müsse ohnehin bis 4. März 2023 parzellenscharf und grundeigentümerverbindlich
umgesetzt werden. Die Beschwerdegegnerin verfüge bis heute über kein Inventar der
schützenswerten Objekte. Auch das RPG und das PBG führten dazu, dass die
Gemeinden ihre gesamte Zonenplanung (bis 2027) revidieren müssten. Die RPG-
Änderungen und das PBG würden keine Notwendigkeit begründen, den Zonenplan
stückweise in kleinen Tranchen zu ändern. Die Teilzonenplanung mit Änderung des
BauR und der SchV erfolge komplett zur Unzeit. Zur Unzeit komme die neue Zonen-
und Schutzordnung auch, weil die Einzelschutzobjekte noch gar nicht erfasst und
definiert seien. Im Weiteren habe die Beschwerdegegnerin das ISOS im fraglichen
Gebiet nicht umgesetzt. Das ISOS sei nicht eine blosse "Wertungshilfe" für die
Interessenabwägung. Das Erhaltungsziel "a" müsse bereits im Planungsverfahren
berücksichtigt werden, ansonsten der Schutzzweck des ISOS vereitelt werde. Das
Schlagwort "Verdichtung" vermöge eine Überbauung der Gebiete U-Zo I und X nicht zu
rechtfertigen. Wenn die Überbauung der geschützten Grünflächen U-Zo I und U-Zo X
unter anderem damit ermöglicht werden solle, dass die Liegenschaften Nrn. 006 und
002 geschützt würden, sei dies komplett falsch bzw. geradezu Unsinn. Bei jeder
einzelnen Liegenschaft handle es sich um zu schützendes Kulturgut. Die (im Grunde
zutreffende) Tatsache, dass das ISOS nicht 1:1 übernommen werden müsse, könne
3.3.
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4.
nicht dazu führen, dass dieses gänzlich ausser Acht gelassen werde. Die
Beschwerdegegnerin habe nie geprüft, ob eine Auszonung in den
streitgegenständlichen Flächen überhaupt in Frage kommen würde. Eine Lösung,
wonach nicht gebaut werde und die Freiräume bestehen bleiben würden, sei nie
angesprochen worden. Es sei ihr ausschliesslich um die Frage gegangen, wie eine
Bautätigkeit gerechtfertigt werden könne. Die Vorinstanz stelle in Ziff. 5.11 einerseits
fest, dass das ISOS noch nicht genügend umgesetzt sei. Am Ende der Ziffer komme
sie dann aber plötzlich zum Schluss, dass die angefochtenen Erlasse den Schutzzweck
dennoch erfüllen würden und das ISOS in späteren Sondernutzungsplan- und
Baubewilligungsverfahren im Gebiet der U-Zo I berücksichtigt werden könne. Diese
Argumentation sei widersprüchlich. Ziel des ISOS sei es, nicht zu bauen. Diesem Ziel
könne man nicht nachkommen, wenn die Bebauung zugelassen werde, diese aber bis
zu einem gewissen Grad regle. Nach Wissen der Beschwerdeführer seien die
Eigentümer der Liegenschaft Nr. 001 vehement gegen eine Überbauung dieser
Liegenschaft. Auch bezüglich dieser Liegenschaft sei deshalb das ISOS in der
Zonenplanung umzusetzen. Die Vorinstanz vernachlässige eine ganzheitliche
Betrachtung des Gebiets. Indem immer nur einzelne Objekte berücksichtigt und
gegeneinander ausgespielt würden, werde die Berücksichtigung des ISOS
unterwandert (act. G 5 und G 18).
Die Genehmigung des bisherigen Zonenplans durch das Baudepartement datiert vom
16. August 2002, die Genehmigung der Schutzverordnung vom 6. November 2006 und
diejenige der Gesamtüberarbeitung des BauR vom 14. Juni 2010. Die
Beschwerdegegnerin erliess am 2. Mai 2017 den Teilzonenplan und die Teilrevision des
BauR sowie die Änderung der SchV. Die Beschwerdeführer bemängeln, dass für den
angefochtenen Zonenplan, die Teilrevision des BauR und die Ergänzung der SchV kein
öffentliches Interesse bestehe und sie zur Unzeit erfolgen würden (act. G 5 Ziff. 9). Die
Vorinstanz hielt diesbezüglich im angefochtenen Entscheid fest, es sei nicht ersichtlich,
inwiefern die vorliegende Teilrevision die in den nächsten zehn Jahren anstehende
Gesamtrevision präjudizieren sollte. Die nun geplante Teilrevision des BauR betreffe die
bei der Gesamtüberarbeitung des BauR vom 14. Juni 2010 vorgenommenen
Änderungen nur indirekt, indem neu eine Kernzone Schutz neben der Kernzone
geschaffen werde. Beim Zonenplan bestehe aufgrund des Ablaufs des
Planungshorizonts ein Überprüfungsanspruch. Daran ändere die Gesamtüberarbeitung
des BauR nichts, da die vorliegende Teilrevision im Wesentlichen eine Änderung des
4.1.
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Zonenplans beinhalte, was teilweise Anpassungen des BauR notwendig mache.
Gemäss kantonalem Richtplan (Koordinationsblatt S31 S. 6) hätten die Gemeinden den
Schutz der Ortsbilder von nationaler Bedeutung bis 4. März 2023 parzellenscharf und
grundeigentümerverbindlich festzulegen. Zudem solle mit der RPG-Teilrevision 2014
die Zersiedlung begrenzt bzw. die Siedlungsentwicklung nach innen gelenkt werden. In
den letzten Jahren seien im Dorfzentrum von C._ öffentliche und private Bauvorhaben
realisiert worden oder solche seien in Planung. Weiter sei eine Begegnungszone im
Dorfzentrum geplant. Damit lägen gewichtige rechtliche und tatsächliche
Gegebenheiten vor, welche für die Änderung der Nutzungsplanung sprächen. Unter
Berücksichtigung der Geltungsdauer der anzupassenden Nutzungspläne sowie der
geplanten massvollen und nachvollziehbar begründeten Änderungen überwiege das
Interesse an der Planänderung dasjenige an der Planbeständigkeit. Es lägen erheblich
geänderte Verhältnisse im Sinn von Art. 21 Abs. 2 RPG vor (act. G 2/2 S. 13-15).
Diese Ausführungen erweisen sich als sachlich begründet. Im Weiteren wies das AREG
hinsichtlich der Frage, ob geänderte Verhältnisse im Sinn von Art. 21 Abs. 2 RPG
vorlägen, darauf hin, dass sich die Zweiteilung der Ortsbildschutzgebiete nicht bewährt
habe und die bisherigen Planungsinstrumente für die Dorfkernentwicklung nur bedingt
geeignet gewesen seien. Mit der neu geschaffenen Kernzone Schutz werde die
gewünschte Einordnungspflicht bereits auf Stufe Nutzungsplanung festgelegt, und es
werde nur noch einen Typ Ortsbildschutzgebiet geben. Die vorgesehene Änderung der
Ortsplanungsinstrumente sei sowohl inhaltlich als auch in zeitlicher Hinsicht
nachvollziehbar und vertretbar, zumal sowohl nach Art. 15 BauG als auch nach Art. 15
PBG diese Möglichkeit vorgesehen sei (act. G 11/12 S. 2). Vor diesem Hintergrund
haben entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer (act. G 5 Ziff. 43) wesentliche
Gründe für die Zonenplananpassung im Ortskern bzw. ein öffentliches Interesse an der
Regelung ortsbildschutzrelevanter Aspekte - unabhängig vom Bestehen konkreter
Überbauungspläne - als dargetan zu gelten. Ein konkreter Anlass, mit der Neuregelung
bis zur ISOS-Umsetzung für das ganze Gemeindegebiet (bis 4. März 2023) zuzuwarten,
lag bei Planungsbeginn im Jahr 2014 und auch später nicht vor. Nicht Gegenstand des
angefochtenen Entscheids und damit auch des vorliegenden Verfahrens bilden die von
den Beschwerdeführern diskutierten Überbauungsprojekte (vgl. act. G 14 S. 6-10),
weshalb sich Ausführungen hierzu erübrigen. Immerhin ist anzumerken, dass das
Vorbringen der Beschwerdeführer, die Eigentümer des Grundstücks Nr. 001 seien
gegen eine Überbauung desselben (act. G 5 Ziff. 51), von Seiten der
Beschwerdegegnerin bestritten wird (act. G 14 Ziff. 4.6).
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Vorliegend ist - mit den Beschwerdeführern (act. G 5 Rz. 33) und der Vorinstanz (act. G
2 S. 19 f.) - festzuhalten, dass die ISOS-Vorgaben bereits im Rahmen des streitigen
Teilzonenplans, der Teilrevision des BauR und der Ergänzung der SchV zum Tragen
kommen müssen und eine gänzliche Verlagerung der Umsetzung des ISOS auf ein
späteres Sondernutzungsplanverfahren nicht in Betracht kommt. Indes besteht bei der
Umsetzung der ISOS-Vorgaben bei der raumplanerischen Interessenabwägung im
Planverfahren (vorstehende E. 2.3) ein Ermessensspielraum der Planungsbehörde. Im
Weiteren zeigen die Erhaltungshinweise in den Erläuterungen zum ISOS (a.a.O.) unter
anderen zu den Erhaltungszielen "a" und "ab" (Möglichkeit von Gestaltungsvorschriften
und von speziellen Vorschriften für die Veränderung von Altbauten), dass ISOS-
Anliegen ergänzend auch in Sondernutzungsplänen berücksichtigt werden können. Die
Beschwerdegegnerin setzte sich im Rahmen der vorliegenden Planung mit den ISOS-
Vorgaben einlässlich auseinander und berücksichtigte sie - neben raumplanerischen
Anliegen (haushälterische Bodennutzung, massvolle Siedlungsentwicklung nach innen,
Schaffung einer Begegnungszone, Stärkung der Zentrumsfunktion, Schaffung
öffentlicher Wegverbindungen mit Freihaltung wichtiger Flächen) - bei der
Interessenabwägung (vgl. dazu act. G 11/1 Beilage 3 S. 10-16). Zur Umsetzung dieser
Interessen, insbesondere auch der ortsbild- und heimatschutzrelevanten Aspekte,
erliess sie entsprechende Schutzbestimmungen (vgl. insbesondere Art. 6 BauR, Art.
5 SchV; act. G 12 Beilage). Diese Vorschriften dienen augenscheinlich dem Schutz der
Baustruktur des Dorfplatzes sowie entlang der E._-Strasse. Von daher ist die
Auffassung der Beschwerdeführer (act. G 5 Ziff. 44), dass die ISOS-Anliegen gänzlich
ausser Acht gelassen würden, offensichtlich unbegründet. Indem der Ortskern der
Kernzone Schutz und dem Ortsbildschutzgebiet zugeteilt wird, trifft es entgegen der
Meinung der Beschwerdeführer (act. G 5 Rz. 46) auch nicht zu, dass - abgesehen von
den Grundstücken Nrn. 006 und 002 - das übrige Schutzgebiet uneingeschränkt
überbaut werden könnte. Mit der Kernzone Schutz wird der Ortsbildschutz vielmehr für
den gesamten Ortskern in der Nutzungsordnung grundeigentümerverbindlich
umgesetzt. Die Beschwerdegegnerin verfügt im Weiteren über ein Verzeichnis der
Einzelschutzobjekte (Anhang 2 der SchV vom 6. November 2006), wobei dieses noch
nicht an die Anforderungen des PBG angepasst wurde (vgl. act. G 14 Ziffer 4.4).
Die Denkmalpflege, die den Planungsprozess von Beginn weg begleitete, erachtete es
mit den Erhaltungszielen des ISOS explizit als vereinbar, die Parzelle Nr. 001 (Zone W2,
im ISOS-Gebiet U-Zo X) zu überbauen, wenn dafür die Parzellen Nrn. 006 (D._Park)
und 002 (Rebberg bei der Kirche) freigehalten werden (Schreiben vom 9. März 2016;
act. G 11/12 Beilage 2). Auch wenn nach ihrer Meinung die ISOS-Vorgaben in der
4.2.
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streitigen Ortsplanung mit Schutzverordnung, Zonenplan und Baureglement noch nicht
vollständig umgesetzt sind (act. G 11/18), ist es aus der Sicht der Denkmalpflege
vertretbar, die ISOS-Erhaltungsziele in Bezug auf das Gebiet U-Zo I (Erhalten der
Beschaffenheit als Kulturland oder Freifläche) zusätzlich im Rahmen eines späteren
Sondernutzungsplans einfliessen zu lassen. Eine gut eingefügte Bebauung mit im Sinn
eines Bungerts gestalteten Freihaltebereichen bezeichnete sie als durchaus denkbar
(act. G 11/24; vgl. auch act. G 12 S. 2). Die Denkmalpflege vertritt insbesondere nicht
die Auffassung, dass die seit langem eingezonten Grundstücke in der U-Zo I (Nrn. 005
ff.) und U-Zo X (Nr. 001) auszuzonen bzw. für eine Überbauung zu sperren seien. Eine
Auszonungsverpflichtung für die erwähnten Grundstücke lässt sich auch der ISOS-
Empfehlung, wonach die ortsbildgliedernden Grünräume von Neubauten freizuhalten
sind, nicht entnehmen. Selbst wenn somit die ISOS-Vorgaben durch die streitige
Teilrevision der Ortsplanung allein nicht als vollständig umgesetzt gelten könnten, hätte
dies nicht die Unzweckmässigkeit der streitigen Planung bzw. eine Überschreitung des
Planungsermessens zur Folge. Überdies ist festzuhalten, dass wie dargelegt die ISOS-
Vorgaben in der Ortsplanung nicht im Wortlaut übernommen werden müssen und
dementsprechend einer Wertung zugänglich sind, womit es auch möglich bleibt, im
Rahmen der Interessenabwägung - wie dies vorliegend geschehen ist - für einzelne
Flächen einen erhöhten Schutz vorzusehen (Grundstücke Nrn. 002 und 006) und für
andere (Grundstück Nr. 001) die Schutzanforderungen zu vermindern. Zudem wurde
das zentral am Eingang zum Ortskern gelegene Grundstück Nr. 001 der Kernzone
Schutz zugeteilt, womit das ISOS für dieses Grundstück ebenfalls als umgesetzt gelten
kann; hierauf weist die Beschwerdegegnerin zu Recht hin (act. G 14 Ziffer 4.6). Von
daher erscheint eine zusätzliche ISOS-Berücksichtigung im Rahmen eines späteren -
unter den gegebenen Verhältnissen unabdingbaren - Sondernutzungsplans, wie bereits
im angefochtenen Entscheid dargelegt (act. G 2 S. 20-22), möglich. In diesem
Zusammenhang ist in formeller Hinsicht auch zu beachten, dass die im vorliegenden
Verfahren mitangefochtene Verfügung des AREG vom 21. August 2019 den
Teilzonenplan, die Ergänzung der SchV und den Plan zur SchV sowie die Teilrevision
des Baureglements im Sinn der Erwägungen genehmigte. Die Feststellung in der
Verfügungsbegründung, wonach die Genehmigung mit Vorbehalten - d.h. mit der
Feststellung der fehlenden vollständigen Berücksichtigung des ISOS in der geänderten
SchV sowie der Pflicht zur ISOS-Berücksichtigung in den nachfolgenden Planungen
und zur Erstellung eines neuen Inventars der potentiellen Schutzobjekte - erfolge (act. G
12; vgl. dazu auch die vorstehend in E. 3.1 zitierten Fachberichte), nimmt daher an der
Rechtskraft dieser Verfügung teil und ist in diesem Sinn für die Beschwerdegegnerin
mit Bezug auf künftige Planungen und Baubewilligungen bindend.
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