Decision ID: 5fe90493-d50f-4dd5-a94a-e54b6da13f1d
Year: 2014
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ a) Die Erbengemeinschaft X.Y. sel. (nachfolgend: Erbengemeinschaft) war
Eigentümerin der am südlichen Siedlungsrand von Gossau gelegenen
landwirtschaftlichen Grundstücke Nrn. 0001, 0000 und 0002, Grundbuch Gossau. Mit
Teilzonenplan "Q." vom 12. Dezember 2006 wurden die drei Grundstücke
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(Gesamtfläche: rund 6.8 ha) von der Landwirtschaftszone in die Wohnzone (WE) und
Grünzone (GF und GE) umgeteilt. Gleichzeitig wurde für das neu eingezonte Gebiet der
Überbauungsplan "Q." (nachfolgend: Überbauungsplan) mit besonderen Vorschriften
(nachfolgend: besV) erlassen (vi-act. 9/AA/ 1.1). Darin wird das Baugebiet in die sechs
Baubereiche Ia, Ib, II, IIIa, IIIb und IV unterteilt. Mit dem Überbauungsplan wird u.a. eine
den topographischen Verhältnissen angepasste Art und Anordnung der Bebauung, eine
gute Umgebungs- und Terraingestaltung unter Beachtung der Offenlegung
verschiedener Gewässer und die Sicherstellung der Aussichtslage durch Festlegung
der Stellung und Höhenlagen der Bauten angestrebt (vgl. Zweckartikel in Art. 2 besV).
Seit Erlass der beiden Pläne sind von den beiden Stammgrundstücken Nrn. 0000 und
0002 rund 60 Baulandparzellen abgetrennt, veräussert und heute bereits weitgehend
überbaut worden (vgl. www.geoportal.ch).
b) Beim noch unbebauten Rest des Stammgrundstücks Nr. 0000 handelt es sich um
eine längsrechteckige Baulandparzelle. Das Grundstück grenzt im Nordosten mit der
schmalen Seite an die W.-strasse, über die auch die Erschliessung erfolgt. Südöstlich
und nordwestlich stösst sie an die beiden Bauparzellen Nrn. 0003 resp. 0004,
südwestlich an das der Grünzone GF zugeteilte Grundstück Nr. 0005 an
(www.geoportal.ch).
Das Grundstück liegt gemäss Überbauungsplan im Baubereich Ib. In dessen Perimeter
sind Gebäudelängen von max. 18 m und -breiten von max. 10 m erlaubt, wobei der
Baukörper längsrechteckig sein und ein Seitenverhältnis von max. 2:3 einhalten muss
(Art. 9 Abs. 1 besV). Im Abstand von 6 m zur W.-strasse besteht eine Pflichtbaulinie;
darauf ist laut Überbauungsplan die schmale Fassadenseite zu erstellen.
c) Am 12. Mai 2012 reichte die Erbengemeinschaft, vertreten durch Rechtsanwalt
lic. iur. Urs Pfister, St. Gallen, ein Baugesuch für das Grundstück Nr. 0000 ein (vgl. vi-
act. 9/4 mit Planbeilagen). Projektiert sind zwei freistehende Einfamilienhäuser (Häuser
A und B). Das Haus A (Grundfläche: 10 m x 11.5 m) soll schmalseitig auf die
Pflichtbaulinie zu stehen kommen. Das Haus B (Grundfläche: 9 m x 12.5 m) soll -
hinterliegend resp. in zweiter Bautiefe - mit einem Abstand von 8 m errichtet werden.
http://www.geoportal.ch http://www.geoportal.ch
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d) Gegen das Bauvorhaben gingen innert der Auflagefrist vom 23. Mai bis 5. Juni 2012
(vgl. vi-act. 9/d) zahlreiche Einsprachen ein (vi-act. 9/E-J). Die Einsprecher rügten vor
allem die (offensichtliche) Verletzung diverser Bestimmungen des Überbauungsplans.
Die Erbengemeinschaft liess ihrerseits Stellung nehmen und hielt am Bauvorhaben fest
(ebd.).
e) Mit Entscheid vom 18. September 2012 trat die Baukommission der Stadt Gossau
auf sämtliche Einsprachen ein, hiess diese gut und verweigerte der Erbengemeinschaft
die Baubewilligung (vi-act. 9/1). Zur Begründung führte die Baukommission an, das
Haus B komme nicht auf die Pflichtbaulinie zu stehen, das Seitenverhältnis beider
Häuser übersteige den zulässigen Quotienten von 0.66 (2:3) deutlich, denn diese seien
nicht "längsrechteckig". Zudem fehle es an der in Art. 18 Abs. 3 besV
vorgeschriebenen strassenseitigen, zwischen 0.5 und 1 m hohen Stützmauer.
Stattdessen wolle die Erbengemeinschaft das Terrain entlang der W.-strasse auf der
gesamten Länge abgraben lassen. Im übrigen komme die Garage von Haus A in den
Grenzabstandsbereich von 8 m zu liegen. Das Bauvorhaben sei auch deshalb nicht
bewilligungsfähig. Die von der Erbengemeinschaft angestrebte akzessorische
Überprüfung des Überbauungsplans wurde von der Baukommission verweigert.
B./ Gegen den Bauabschlag erhob die Erbengemeinschaft mit Eingabe vom 1. Oktober
und Ergänzung vom 16. Oktober 2012 Rekurs beim Baudepartement (vi-act. 1 und 5).
Im Rahmen des Schriftenwechsels nahmen die Baukommission der Stadt Gossau und
- als einzige der über 30 Einsprecher - R. und S.K. zum Rekurs Stellung (vi-act. 9 und
10). Sie beantragten dessen Abweisung. Gleich liess sich auch das Amt für
Raumentwicklung und Geoinformation (nachfolgend: AREG) vernehmen (vi-act. 14).
Nachdem die Erbengemeinschaft am 18. Februar 2013 erneut Stellung genommen
hatte (vi-act. 17), wies die Rekursinstanz das Rechtsmittel am 25. Februar 2013 ab,
soweit sie darauf eintrat (act. 2).
C./ Gegen den Entscheid des Baudepartements erhob die Erbengemeinschaft
(nachfolgend: Beschwerdeführerin) mit Eingabe vom 12. März und Ergänzung vom
7. Mai 2013 Beschwerde beim Verwaltungsgericht (act. 1 und 9). Sie stellte folgende
Anträge:
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1. Der angefochtene Entscheid der Vorinstanz 1 (Anm.: Baudepartement) vom
25. Februar 2013 (Nr. 10/2013) sei aufzuheben.
2. Die Angelegenheit sei an die Vorinstanz 2 (Anm.: Baukommission der Stadt Gossau)
zurückzuweisen zur Erteilung der Baubewilligung; eventualiter sei die Angelegenheit an
die Vorinstanz 1 zurückzuweisen zur inhaltlichen Beurteilung im Sinn der

nachfolgenden Erwägungen.
3. Verfahrensrechtlicher Antrag: Auf den Einbezug der Einsprechenden 1 bis 5 in das
Beschwerdeverfahren sei zu verzichten.
4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Das Baudepartement (nachfolgend: Vorinstanz) schliesst in seiner Stellungnahme vom
17. Mai 2013 auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei (act. 12).
Die Baukommission der Stadt Gossau (nachfolgend: Beschwerdebeteiligte) teilte am
31. Mai 2013 den Verzicht auf eine Vernehmlassung mit (act. 15). R. und S.K.
(nachfolgend: Beschwerdegegner) liessen sich nicht vernehmen. Am 29. August 2013
liess sich die Beschwerdeführerin ergänzend vernehmen (act. 24) und hielt an ihren
Anträgen fest. Am 22. Juni 2014 reichte sie eine weitere Stellungnahme ein (act. 27).
Auf die Vorbringen der Beschwerdeführerin und die Erwägungen des angefochtenen
Entscheids wird - soweit notwendig - nachstehend eingegangen.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. (...).
2. Die Beschwerdeführerin macht in verfahrensmässiger Hinsicht geltend, die
Rekursgegner 1 bis 5 - in der Beschwerdebegründung als "Einsprecher 1 bis 5"
bezeichnet - seien am verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht zu beteiligen.
Die Vorinstanz hat im Rubrum des angefochtenen Entscheids sämtliche Personen, die
gegen das Bauvorhaben Einsprache erhoben hatten, als "Rekursgegner" bezeichnet.
Die Rekursgegner 1 bis 5 ("Anwohner GS-Nr. 0000", D. und U.T., E. und I.M., S. und
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N.O. sowie die J. AG) haben sich vor der Vorinstanz trotz Aufforderung nicht
vernehmen lassen und keine Anträge gestellt.
2.1. Hinsichtlich des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens ist mit der
Beschwerdeführerin einig zu gehen, dass die ehemaligen Einsprecher 1 bis 5 nicht
mehr zu beteiligen sind. Diese haben stillschweigend von einer weiteren
Verfahrensbeteiligung abgesehen, indem sie - anders als die Rekursgegner 6 (R. und
S.K.) - im vorinstanzlichen Verfahren keine Anträge gestellt haben.
Nachbarn ist es freigestellt, ob sie sich an einem Baubewilligungsverfahren beteiligen
oder nicht. Das gilt nicht nur im erstinstanzlichen Verfahren, sondern grundsätzlich
auch in den anschliessenden Rechtsmittelverfahren. Dem Nachbarn muss es somit
unbenommen sein, von einem weiteren Rechtsmittelverfahren Abstand zu nehmen. Tut
er dies, sei es ausdrücklich oder stillschweigend, ist er nicht mehr am Verfahren
beteiligt (vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen -
dargestellt an den Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, 2. Aufl., St. Gallen 2003,
Rz. 767). Der Verzicht auf eigene Rechtsbegehren gilt als stillschweigender Verzicht auf
weitere Verfahrensbeteiligung (vgl. Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum
Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Bern, Bern 1997, N 20 zu
Art. 12).
2.2. Auf die Vorbringen der Beschwerdeführerin, die Einsprecher 1 bis 5 seien gar nicht
Parteien des Rekursverfahrens gewesen, die Interessengruppe "Anwohner GS
Nr. 0000" sei nicht parteifähig und die Einsprecher 1 bis 5 seien nicht zur Einsprache
legitimiert gewesen, ist im Beschwerdeverfahren nicht weiter einzugehen. Die
betreffenden Parteien werden mangels Mitwirkung im vorinstanzlichen Verfahren nicht
als Beschwerdegegner erfasst. Ob sie zur Einsprache berechtigt gewesen sind und zu
Recht am Rekursverfahren beteiligt wurden, ist nur mehr von theoretischem Interesse.
Die Beschwerdeführerin wurde durch deren Teilnahme am Einsprache- und
Rekursverfahren in keiner Weise beschwert (auch nicht kostenmässig), weshalb sie
heute kein schutzwürdiges Interesse an der Klärung der entsprechenden Rechtsfragen
mehr dartun kann (vgl. Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Unter diesen
Umständen besteht auch kein Anlass, die bestrittene Einsprachelegitimation mittels
Augenschein näher abzuklären, wie die Beschwerdeführerin fordert (vgl. act. 9, S. 11).
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2.3. Im Übrigen werden Dritte, die bereits formell am vorinstanzlichen Verfahren
teilgenommen haben, automatisch am Rechtsmittelverfahren beteiligt (vgl.
M. Donatsch in: A. Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 3. Aufl., Zürich 2014, N 15 zu § 58 VRG). Im Rubrum des
Rechtsmittelentscheids werden sie regelmässig als Rekurs- bzw. Beschwerdegegner
aufgeführt, selbst wenn sie auf eine Vernehmlassung im Rechtsmittelverfahren
verzichtet haben. Ob diese selbständig zur Ergreifung eines weiteren Rechtsmittels
legitimiert sind oder als Verfahrensgegner am betreffenden Rechtsmittelverfahren zu
beteiligen sind, hat allein die zuständige Rechtsmittelinstanz zu entscheiden. Dem
Rubrum des angefochtenen Entscheids kommt keine präjudizierende Wirkung zu.
2.4. Nach dem Gesagten steht fest, dass die Einsprecher bzw. Rekursgegner 1-5 am
Beschwerdeverfahren nicht mehr beteiligt sind. Der entsprechende
verfahrensrechtliche Antrag (Rechtsbegehren Ziff. 3) beinhaltet eine
Selbstverständlichkeit und hat sich damit erledigt. Die Rekursgegner 6 sind zwar
Beschwerdegegner, sie haben allerdings von aktiver Verfahrensbeteiligung
stillschweigend abgesehen.
3. Die Beschwerdeführerin rügt, der erstinstanzliche Entscheid sei unter Missachtung
der Ausstandsvorschriften ergangen. Sie trage mit Stadtrat F.G. einen privaten
Rechtsstreit aus. Trotzdem habe dieser als Präsident der Baukommission am streitigen
Beschluss vom 18. September 2012 mitgewirkt. Die Vorinstanz habe seine Mitwirkung
tatsachenwidrig verneint. Indes hätte der Rekurs - nach Ansicht der
Beschwerdeführerin - schon aufgrund der verletzten Ausstandsvorschriften geschützt
werden müssen.
3.1. Art. 7 Abs 1 lit. c VRP hält im Sinne einer Generalklausel fest, dass
Behördemitglieder sowie öffentliche Angestellte und amtlich bestellte Sachverständige
von sich aus in Ausstand zu treten haben, «wenn sie aus anderen Gründen befangen
erscheinen». Ein Behördenvertreter gilt u.a. als befangen, wenn eine besonders
ausgeprägte Freundschaft oder Feindschaft zu einer Verfahrenspartei besteht oder
wenn er ein unmittelbares persönliches Interesse am Ausgang des Verfahrens hat (vgl.
Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 192).
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3.2. Dass zwischen der Beschwerdeführerin und dem heutigen Stadtrat F.G. ein
privatrechtlicher Streit herrscht, ist notorisch (vgl. z.B. die Berichterstattung des
St. Galler Tagblatts vom 18. August 2012, «F.G. im Rechtsstreit», abrufbar unter
www.tagblatt.ch). F.G. war offenbar als Projektleiter des Baukonsortiums "Q." für die
Beschwerdeführerin tätig. Mit Bezug auf diese Tätigkeit kam es zu einem Rechtsstreit.
Als Stadtrat und Präsident der Baukommission gilt F.G. demnach zweifellos als
befangen. Er durfte bei der Beurteilung des streitigen Bauvorhabens nicht mitwirken.
3.3. Entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerin liegen keine Anhaltspunkte für
seine Mitwirkung vor: Der als "Einspracheentscheid" bezeichnete erstinstanzliche
Bauabschlag vom 18. September 2012 wurde von der Vize-Präsidentin der
Baukommission, H.P., sowie von Bausekretär V.L. unterzeichnet und den
Verfahrensbeteiligten am 25. September 2012 eröffnet (vi-act. 9/P). Hätte F.G. das
Geschäft präsidiert, hätte er auch den Entscheid unterzeichnet. Schon aufgrund der
Unterschriften konnte die heutige Beschwerdeführerin demnach ohne weiteres
erkennen, dass F.G. an der Beschlussfassung nicht mitgewirkt hatte. Nicht stichhaltig
ist deshalb das Vorbringen der Beschwerdeführerin, der Ausstand von F.G. sei nicht
ersichtlich gewesen, was sie zum Rekurs veranlasst habe. Es besteht kein Grund, die
vorinstanzliche Kostenverlegung zu beanstanden, wie die Beschwerdeführerin fordert
(vgl. act. 9, S. 30).
Im Rekursverfahren reichte die Beschwerdebeteiligte zudem den verwaltungsinternen
Protokollauszug der fraglichen Baukommissionssitzung ein (vi-act. 9/1). Im Rubrum des
Beschlusses Nr. 239 ist der Ausstand von F.G. ausdrücklich vermerkt. Die Rüge der
Beschwerdeführerin, der Entscheid der Beschwerdebeteiligten sei unter Missachtung
der Ausstandsregeln ergangen und demnach aufzuheben, war von Anfang an
offensichtlich unbegründet und entbehrt jeder tatsächlichen Grundlage. Dies war auch
für die Beschwerdeführerin erkennbar.
4. Das Bauvorhaben der Beschwerdeführerin steht in offensichtlichem und
unbestrittenem Widerspruch zu drei besonderen Vorschriften des Überbauungsplanes:
Das zweite, rückversetzte Gebäude kommt nicht auf die in Art. 9 Abs. 3 besV im
Abstand von 6 m zur W.-strasse vorgesehene Pflichtbaulinie zu stehen. Die beiden
Häuser mit nahezu quadratischem Grundriss halten das für den Baubereich Ib geltende
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Seitenverhältnis von «längsrechteckig, max. 2:3» bei weitem nicht ein. Auch die
vorgesehene Terraingestaltung durch Abgrabungen entlang der W.-strasse
widerspricht den Vorschriften: Der Vorgarten ist im Baubereich I gegenüber der Strasse
mit einer kubisch in Erscheinung tretenden, mindestens 0.5 m und maximal 1.0 m
hohen Mauer abzugrenzen. Daran anschliessend dürfen in einem Bereich von 2.0 m
keine Niveaudifferenzen überwunden werden. Weitere Niveaudifferenzen sind im
Bereich bis zur Pflichtbaulinie mit natürlichen Böschungen mit einer maximalen
Neigung von 1:2 auszuführen (vgl. Art. 18 Abs. 3 besV).
4.1. Die Beschwerdeführerin rügt, die zur Abweisung des Baugesuchs herangezogenen
besonderen Vorschriften des Überbauungsplanes seien nicht rechtmässig, weil es
ihnen an einer gesetzlichen Grundlage im Baugesetz (sGS 731.1, abgekürzt: BauG)
fehle. Die Vorinstanz habe sich zu Unrecht geweigert, den Überbauungsplan im
Anwendungsfall auf seine Vereinbarkeit mit dem übergeordneten kantonalen Recht zu
überprüfen. Mit diesem Vorgehen habe sie den durch Art. 81 der Kantonsverfassung
(sGS 111.1, abgekürzt: KV) gewährten Anspruch auf konkrete Normenkontrolle
vereitelt. Die Weigerung, den Überbauungsplan überhaupt zu überprüfen, sei mit dieser
Bestimmung nicht vereinbar und komme einer Rechtsverweigerung gleich.
4.2. Art. 81 KV bestimmt: «Recht sprechende Instanzen überprüfen im konkreten
Anwendungsfall eine Gesetzes- oder Verordnungsvorschrift auf ihre Übereinstimmung
mit übergeordnetem Recht.»Zur Überprüfung befugt sind alle Recht sprechenden
Instanzen, auch die Verwaltungsbehörden des Kantons und der Gemeinden (Cavelti/
Vögeli, a.a.O., Rz. 693). Zu den kantonalen Verordnungen gehören nach der
Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts auch die rechtsetzenden Erlasse der
Gemeinden sowie die Satzungen, Statuten oder Reglemente anderer öffentlich-
rechtlicher Körperschaften (ebd., Rz. 691 mit Hinweisen).
4.2.1. Zonen- und Nutzungspläne stellen zwischen Rechtssatz und Verfügung
stehende Anordnungen dar, auf die teils die für generell-abstrakte Normen geltenden,
teils die für individuell-konkrete Verfügungen geltenden Grundsätze anzuwenden sind
(VerwGE B 2013/225 vom 11. Juni 2014 E. 4.3.1. mit Hinweisen, abrufbar unter
www.gerichte.sg.ch). Die herrschende Lehre unterstreicht zu Recht die Ähnlichkeit von
Nutzungsplänen mit Allgemeinverfügungen. Wie diese sind Nutzungspläne konkret,
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indem sie sich auf ganz bestimmte Grundstücke beziehen. Zugleich sind sie generell,
weil sie sich an einen unbestimmten Personenkreis richten (vgl. Häfelin/Müller/
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 944).
Dem entsprechend werden (Sonder-) Nutzungspläne verfahrensrechtlich im
Wesentlichen den Verfügungen gleichgestellt (BGE 133 II 353 E. 3.3; BGer
1C_437/2011 vom 9. Januar 2012 E. 1.1). Sie unterliegen also den Regeln der
Einzelanfechtung (Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. 1,
Bern 2012, Rz. 2799 mit vielen Hinweisen; a.M. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 692, nach
denen Überbauungs- und Sondernutzungspläne Erlassen gleichzustellen, jedoch im
Anwendungsfall nur unter qualifizierten Voraussetzungen akzessorisch zu überprüfen
seien). (Allgemein-)Verfügungscharakter ist einem Nutzungsplan insbesondere dann
zuzusprechen, wenn er das nachfolgende Baubewilligungsverfahren weitgehend
präjudiziert. Dies trifft auf Sondernutzungspläne regelmässig zu (vgl. BGE 135 II 328
E. 2.1), so auch im vorliegend zu beurteilenden Fall. Individuell-konkrete Eigenschaften
tragen auch die dazugehörigen Nutzungsvorschriften: Dass diese generell-abstrakt
formuliert und in die Form eines Reglements gekleidet sind, ändert daran nichts, wenn
sie mit dem Plan derart eng verbunden sind, dass sie als dessen Teile zu betrachten
sind (vgl. BGE 133 II 353 E. 3.3; BGer 1C_492/2011 vom 23. Februar 2011 E. 4.1;
Wiederkehr/Richli, a.a.O., Rz. 2801 mit Hinweisen).
4.2.2. Der von der Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 81 KV verlangten konkreten
Normenkontrolle fehlt es nach dem Gesagten an einem tauglichen Anfechtungsobjekt.
Weder beim Überbauungsplan noch bei den hier streitigen dazugehörigen besonderen
Vorschriften handelt es sich um einen generell-abstrakten Erlass im Sinne von Art. 81
KV, der Plan kommt vielmehr einer Allgemeinverfügung gleich. Die Rechtmässigkeit
eines Sondernutzungsplans kann deshalb grundsätzlich nur im Planverfahren bestritten
werden; hierfür steht den betroffenen Grundeigentümern der Rechtsmittelweg offen.
Eine spätere akzessorische Anfechtung im Baubewilligungsverfahren ist im Interesse
der Rechtssicherheit und der Planbeständigkeit nur in Ausnahmefällen möglich, so
wenn sich die Betroffenen bei Planerlass noch nicht über die ihnen auferlegten
Beschränkungen Rechenschaft geben konnten und sie im damaligen Zeitpunkt keine
Möglichkeit hatten, ihre Interessen zu verteidigen, oder wenn sich die Verhältnisse seit
Planerlass derart geändert haben, dass das öffentliche Interesse an den bestehenden
Beschränkungen dahingefallen sein könnte (vgl. z.B. BGE 127 I 103 E. 6b; BGer
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1C_358/2013 vom 12. November 2013 E. 3.3 sowie 1C_518/2010 vom 22. März 2011
E. 4.1 mit Hinweisen; GVP 2010 Nr. 40 E. 4.1. f.; VerwGE B 2013/225,226,229 vom
11. Juni 2014 E. 4.3.1. f. und B 2011/83 vom 14. Februar 2012 E. 3.1., beide abrufbar
unter www.gerichte.sg.ch; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 944 ff.; Cavelti/Vögeli,
a.a.O., Rz. 692; vgl. auch Art. 21 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung
[SR 700] sowie Art. 32 Abs. 1 und 33 BauG).
4.2.3. Die nachträgliche, vom Bundesgericht als «akzessorische Anfechtung»
bezeichnete Überprüfung im Baubewilligungsverfahren ist demnach nicht zu
verwechseln mit der sog. «akzessorischen Normenkontrolle», d.h. der einzelfallweisen
Überprüfung eines Gesetzes- oder Verordnungserlasses hinsichtlich seiner
Vereinbarkeit mit übergeordnetem Recht. Vielmehr handelt es sich um ein der
Wiedererwägung nachgebildetes ausserordentliches Rechtsmittel. Die
Voraussetzungen, unter denen eine Behörde auf ein Wiedererwägungsgesuch eintreten
muss (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 575), sind den vorgenannten Anforderungen denn
auch sehr ähnlich. Ein verfassungsmässiger, unbedingter Anspruch auf nachträgliche
Kontrolle des Überbauungsplanes im Baubewilligungsverfahren besteht demnach
nicht; die Beschwerdeführerin kann aus Art. 81 KV nichts zu ihren Gunsten ableiten.
4.3. Dass die Beschwerdebeteiligte den Überbauungsplan im dafür vorgesehenen
Verfahren korrekt erlassen hat, wird von der Beschwerdeführerin nicht bestritten. Die
Gründe, aus denen sie heute einen Anspruch auf Überprüfung mit dem übergeordneten
Recht ableitet, sind nicht stichhaltig:
4.3.1. Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie sei sich im Planverfahren der
Tragweite der einzelnen Vorschriften nicht bewusst gewesen und es habe ihr an einer
wirksamen Vertretung gefehlt.
Entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerin ist es nicht so, dass nur anwaltlich
vertretene Eigentümer Sondernutzungspläne für und gegen sich gelten lassen müssen.
Es reicht bereits aus, wenn sie Gelegenheit hatten, einen Vertreter beizuziehen. Die
Vorinstanz macht in ihrer Stellungnahme vom 17. Mai 2013 (act. 12) im Übrigen zu
Recht auf den Umstand aufmerksam, dass die heutige Beschwerdeführerin im
Planverfahren anwaltlich vertreten war, ihre Rechte somit wahren konnte und sich über
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die auferlegten Eigentumsbeschränkungen im Klaren sein musste. Dass ihr damaliger
Rechtsvertreter in anderen Fällen für die Beschwerdebeteiligte tätig war, tut der
Wirksamkeit der Vertretung entgegen der heutigen Auffassung der Beschwerdeführerin
keinen Abbruch. Die Rüge erweist sich als unbegründet.
4.3.2. Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, die viel zu grosse Parzellentiefe sei erst
durch den am 22. Mai 2008 von der Beschwerdebeteiligten erlassenen Strassenplan
entstanden. Als der Überbauungsplan im Jahr 2005 aufgelegen habe, sei es gar nicht
möglich gewesen, eine inhaltlich begründete Einsprache zu erheben.
Die Beschwerdeführerin macht damit sinngemäss geltend, die Verhältnisse hätten sich
seit Erlass des Überbauungsplanes derart geändert, dass ihr heute ein
Überprüfungsanspruch zustehe. Worin die wesentliche Veränderung besteht, wird
jedoch nicht näher ausgeführt. Die Beschwerdeführerin verkennt ohnehin, dass sie als
in ihren Augen durch das Strassenprojekt benachteiligte Anstösserin gegen dieses
hätte vorgehen müssen. Im Übrigen geht aus der Beschwerde nicht hervor, inwiefern
sich die Verhältnisse durch das Strassenprojekt geändert haben. Die Strassenführung
war schon im Überbauungsplan vorgesehen und wurde - soweit ersichtlich -
plangemäss realisiert. Die im Jahr 2008 erfolgten beiden Änderungen des
Überbauungsplans betrafen die strassenmässige Erschliessung nicht. Der
Planperimeter des Baubereichs Ib beläuft sich seit Planerlass auf 4480 m (vi-act. 9/
AA/3.1). Es deutet nichts darauf hin, dass dieser Baubereich und dessen Parzellierung
von der nachträglichen Erschliessung tangiert worden wäre.
Die Verhältnisse haben sich mithin nicht wesentlich geändert. Die Vorinstanz hat zu
Recht auf eine Überprüfung des Überbauungsplans verzichtet. Die Beschwerde erweist
sich auch in diesem Punkt als unbegründet. Auf die Rügen, wonach diverse
Bestimmungen der besV mangels Grundlage im Baugesetz unrechtmässig seien, ist
demnach nicht weiter einzugehen. Gleiches gilt für den Hinweis der
Beschwerdeführerin auf die geänderten Bestimmungen des Raumplanungsgesetzes
und dessen Ausführungsbestimmungen (vgl. act. 27). Auch hieraus kann sie keinen
Anspruch auf Überprüfung des Überbauungsplans ableiten.
2
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4.4. Unbestritten bleibt sodann die Darstellung der Vorinstanz, dass die
beschwerdeführerischen Grundstücke im Jahr 2006 nur unter der Bedingung eingezont
wurden, dass deren Überbaubarkeit angesichts der exponierten Lage relativ streng
reglementiert werde. Gleichzeitig mit dem Teilzonenplan sei deshalb auch der -damals
von der Beschwerdeführerin mitgetragene - Überbauungsplan erlassen worden.
Das Vorgehen der Beschwerdeführerin, erst im Baubewilligungsverfahren (und
nachdem sie durch die Einzonung erhebliche wirtschaftliche Vorteile erlangt hat) gegen
die mit ihrem Einverständnis und als notwendige Bedingung für die Einzonung
erlassenen Sonderbauvorschriften zu opponieren, erscheint widersprüchlich. Ob sich
die Beschwerdeführerin sogar rechtsmissbräuchlich verhält und ob sie bereits aus Treu
und Glauben an den Überbauungsplan gebunden ist, kann jedoch offen bleiben. Die
vorgebrachten Rügen sind schon aus anderen Gründen nicht stichhaltig, und der
Vorwurf der Rechtsverweigerung geht fehl.
5. Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Beschwerdebeteiligte habe die
Sonderbauvorschriften über die Pflichtbaulinen und das Seitenverhältnis bereits in
mehreren Fällen missachtet. Aus dem Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht
folgert sie, die Baubewilligung hätte ihr erteilt werden müssen. Zudem moniert sie, der
angefochtene Entscheid basiere auf einem unvollständig festgestellten Sachverhalt.
Zur tatsächlichen Untermauerung ihres Vorbringens habe sie Anspruch auf Einsicht in
alle Baubewilligungsakten im Plangebiet. Die Vorinstanz sei nicht auf diesen
Beweisantrag eingegangen, wodurch sie das rechtliche Gehör verletzt habe. Sie stellt
den Beweisantrag im Beschwerdeverfahren erneut. Zusätzlich beantragt sie auch in
diesem Zusammenhang die Durchführung eines Augenscheins (vgl. z.B. act. 9, S. 4
und 28).
5.1. Nach der Rechtsprechung geht der Grundsatz der Gesetzmässigkeit der
Verwaltung in der Regel der Rücksicht auf eine gleichmässige Rechtsanwendung vor.
Der Umstand, dass das Gesetz in anderen Fällen nicht oder nicht richtig angewendet
worden ist, gibt grundsätzlich keinen Anspruch darauf, ebenfalls abweichend vom
Gesetz behandelt zu werden (vgl. z.B. BGE 126 V 390 E. 6a mit Hinweisen). Ein
Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht wird erst dann ausnahmsweise anerkannt,
wenn die rechtsanwendende Behörde eine ständige gesetzwidrige Praxis pflegt und zu
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erkennen gibt, dass sie auch in Zukunft nicht von dieser Praxis abzuweichen gedenkt
(BGE 136 I 65 E. 5.6 mit Hinweisen). Eine falsche Rechtsanwendung in einem einzigen
Fall oder in einigen wenigen Fällen begründet keinen Anspruch, seinerseits ebenfalls
abweichend von der Norm behandelt zu werden. Die Behörde muss es ausdrücklich
ablehnen, eine gesetzwidrige Praxis aufzugeben (BGE 126 V 390 E. 6.a). Nur in diesem
Fall überwiegt grundsätzlich das Interesse an der Gleichbehandlung gegenüber der
Gesetzmässigkeit. Bei einer unterlassenen Rechtsanwendung ist der Anspruch auf
Gleichbehandlung allerdings schon dann in Betracht zu ziehen, wenn die Behörde zwar
Besserung verspricht, nicht aber bereit ist, für eine gleichmässige Rechtsanwendung
zu sorgen (vgl. BGer 1C_398/2011 vom 7. März 2012 E. 3.9). Indes darf bei
unrechtmässigen Baubewilligungspraxen regelmässig erwartet werden, dass die
betroffene Gemeinde ihre Praxis aufgrund eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens
aufgibt, widrigenfalls die Aufsichtsinstanz einschreiten würde (GVP 2001 Nr. 1, vgl.
auch ZBl 109 [2008], S. 383). Ein Anspruch auf Gleichbehandlung besteht zudem nur,
wenn die zu beurteilenden Sachverhalte identisch oder zumindest ähnlich sind, sich
der Betroffene mithin in einer gleichen oder vergleichbaren Lage befindet wie der Dritte,
dem der rechtswidrige Vorteil gewährt worden ist (vgl. BGE 135 IV 191 E. 3.3; zum
Ganzen vgl. auch Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 734 ff.; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz.
518 ff.; Wiederkehr/Richli, a.a.O., Rz. 1691 ff.)
5.1.1. Aus den Akten ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin während des
erstinstanzlichen Verfahrens an die Beschwerdebeteiligte gelangte und wissen wollte,
ob das zulässige Seitenverhältnis beim Einfamilienhaus von M. und S.A. (Parzelle
Nr. 0006 im Baubereich Ia des Überbauungsplans) eingehalten worden sei. Die
Beschwerdebeteiligte beantwortete die Anfrage am 20. August 2012 wie folgt (vi-
act. 9-2):
«Das im Überbauungsplan geforderte Seitenverhältnis des Baukörpers von max. 2:3 ist
beim erwähnten Einfamilienhaus nicht eingehalten. Dieser Fehler wurde irrtümlich
begangen und hält uns nicht davon ab, am rechtsgültigen Überbauungsplan
festzuhalten und weitere Bauten in diesem Baubereich nur zu bewilligen, wenn das
Seitenverhältnis max. 2:3 beträgt. Wir machen Sie darauf aufmerksam, dass der
Grundsatz "keine Gleichbehandlung im Unrecht" gilt.»
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5.1.2. Nach dem Gesagten geht das Vorbringen der Beschwerdeführerin schon
deshalb ins Leere, weil die Beschwerdebeteiligte an einer allfälligen planwidrigen
Baubewilligungspraxis nicht weiter festhalten will. Dies hat sie in Bezug auf das
Seitenverhältnis der Baukörper explizit erklärt. Dass sie an den Pflichtbaulinien weiter
festhalten wird, darf nach der bisherigen Baubewilligungspraxis und den Lehren dieses
Verfahrens ohne weiteres erwartet werden (vgl. GVP 2010 Nr. 1).
5.2. Die Frage, ob die Beschwerdebeteiligte tatsächlich eine eigentliche rechtswidrige
Praxis verfolgt hat, kann angesichts ihres klaren Bekenntnisses zur Durchsetzung des
Überbauungsplans offen bleiben. Die diesbezüglichen Beweisanträge können selbst
dann nichts zu Gunsten der Beschwerdeführerin ändern, wenn sich noch weitere
Beispiele für eine unrichtige Rechtsanwendung finden liessen.
5.2.1. Das Verwaltungsgericht verletzt den Anspruch auf rechtliches Gehör nicht, wenn
es auf die Abnahme beantragter Beweismittel verzichtet, weil es auf Grund der bereits
abgenommenen Beweise seine Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür in
vorweggenommener Beweiswürdigung annehmen kann, dass seine Überzeugung
durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert würde (sog. "antizipierte
Beweiswürdigung", vgl. BGE 136 I 229 E. 5.3 mit Hinweisen; Cavelti/Vögeli, a.a.O.,
Rz. 622). Bereits aufgrund der Akten erhellt, dass die Beschwerdeführerin mit ihren
Anträgen unterliegen wird. Unter den beschriebenen Umständen können daran weder
ein Amtsbericht noch ein Augenschein etwas ändern, zumal sich in diesem Verfahren
lediglich abstrakt zu beurteilende, die Planbeständigkeit betreffende Rechtsfragen
stellen. Eine Gehörsverletzung kann nach dem Gesagten auch der Vorinstanz nicht
vorgeworfen werden.
5.2.2. Im Übrigen ist mehr als fraglich, ob die von der Beschwerdeführerin
vorgebrachten Abweichungen vom Überbauungsplan unter städtebaulicher und
raumplanerischer Hinsicht gleich zu beurteilen sind wie das streitige Bauvorhaben.
In der Rekursergänzung listete die Beschwerdeführerin die angeblich bewilligten
Verstösse gegen die Sonderbauvorschriften auf anderen Parzellen auf (vi-act. 5, S. 22
f.). Die Beschwerdebeteiligte reichte die Baubewilligungsentscheide und
Situationspläne der in der Rekursschrift erwähnten Parzellen zusammen mit den
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Vorakten ein (vi-act. 9/4/S-Z). Die Vorinstanz behandelte die verschiedenen Rügen
anhand dieser Unterlagen und kam zum Schluss, dass die von der heutigen
Beschwerdeführerin angeführten Vergleichsobjekte bis auf einen Fall (Grundstück
Nr. 0006) innerhalb der Toleranz des Überbauungsplans lägen. Beim abweichenden
Fall habe die Beschwerdebeteiligte den Fehler eingestanden und darauf verwiesen, nur
mehr plankonforme Baubewilligungen zu erteilen (Erw. 7.3.3 des angefochtenen
Entscheids; vgl. auch vi-act. 9-2).
Die Vorinstanz hat ausgeführt, mit Ausnahme des Einfamilienhauses auf Parzelle Nr.
0006 (Bewilligung trotz falschem Seitenverhältnis) habe die Beschwerdebeteiligte
höchstens untergeordnete, im Toleranzbereich der Plangenauigkeit liegende
Abweichungen von den Sonderbauvorschriften bewilligt. Diese Feststellung ist zu
relativieren. Aus den eingereichten Planunterlagen und der Darstellung auf
www.geoportal.ch werden zusätzlich folgende Abweichungen ersichtlich:
- Das Einfamilienhaus auf Parzelle Nr. 0007 (Planbereich IIIb) müsste mit der langen
Seite auf der Pflichtbaulinie stehen. Tatsächlich befindet sich aber die schmale Seite
auf dieser Linie. Das Seitenverhältnis (längsrechteckig/quadratisch) scheint
demgegenüber gewahrt, wenn man davon ausgeht, dass es sich beim abgewinkelten
südöstlichen Gebäudeteil um einen Anbau handelt.
- Gleiches gilt für das Einfamilienhaus auf Parzelle Nr. 0008 (Planbereich IIIb). Auch
hier befindet sich die schmale und nicht die lange Gebäudeseite auf der Pflichtbaulinie.
Das Seitenverhältnis scheint gewahrt (Anbau Süd-Ost).
Im Unterschied zu diesen Abweichungen unterläuft das beschwerdeführerische
Bauvorhaben das Gesamtkonzept des Überbauungsplanes massiv, indem es die
Vorschriften über Seitenverhältnis, Lage und Terraingestaltung missachtet und eine an
dieser Stelle planerisch nicht vorgesehene zweite Bautiefe durchsetzen will. Die
Hinweise der Beschwerdeführerin, auf den Grundstücken Nrn. 0009, 0010, 0011, 0012,
0013 und 0014 sei ebenfalls eine zweite Bautiefe realisiert und die Pflichtbaulinien
seien missachtet worden (act. 24, S. 10), gehen fehl: Die ersten vier Parzellen liegen
unmittelbar am W.-weg, über welchen sie auch strassenmässig erschlossen werden.
Auf der betreffenden Seite des W.-wegs besteht keine Pflichtbaulinie. Von einer
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zweiten Bautiefe (mit Erschliessung über die vorderliegende Parzelle) kann angesichts
dessen nicht gesprochen werden. Im rechteckigen Baubereich IIIa, in dem sich die
beiden anderen Parzellen befinden, besteht lediglich an der nordöstlichen Schmalseite
eine Pflichtbaulinie. Diese betrifft die hinterliegenden Grundstücke Nrn. 0013 und 0014
nicht. Auch hier liegt keine Abweichung vor.
5.3. Allfällige kleinere Abweichungen in vergangenen Bauvorhaben bieten von
Vornherein keinen Anlass zur Annahme, die Beschwerdebeteiligte sei generell nicht
bereit, die Vorgaben des Überbauungsplanes auch künftig durchzusetzen und lasse
generell Abweichungen vom Gesamtkonzept zu. Die grosse Mehrzahl der Bauten steht
in Übereinstimmung mit den Sonderbauvorschriften. Es ist nochmals darauf
hinzuweisen, dass die Beschwerdebeteiligte in Bezug auf Parzelle Nr. 0006 einen
Fehler eingestanden und festgehalten hat, solche in Zukunft zu vermeiden (vgl. vi-
act. 9/2). Die Beschwerde erweist sich auch in diesem Punkt als unbegründet.
6. Die Beschwerdeführerin rügt, der vorinstanzliche Entscheid über die Verteilung der
amtlichen und ausseramtlichen Kosten sei falsch. Die Beschwerdebeteiligte habe das
Rekursverfahren zumindest teilweise verursacht, indem sie einerseits die
Ausstandsvorschriften verletzt habe und andererseits am 18. September 2012 eine