Decision ID: 5efb18cb-5da1-5b62-bf93-4440688f1de2
Year: 2018
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. A.Y., geboren 1963, wohnt seit dem 1. Juli 2005 in X. Aufgrund dessen, dass ihr die
IV- und EL-Leistungen gestrichen wurden, meldete sie sich am 12. November 2011
zum Sozialhilfebezug bei der Gemeinde X. an. Mit Verfügung vom 10. Januar 2012
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sprachen ihr die Sozialen Dienste X. ab Dezember 2011 finanzielle Unterstützung im
Rahmen der Unterstützungsrichtlinien der Gemeinde X. zu.
B. Auf mündliche Nachfrage der Sozialen Dienste X. hin reichte A.Y. am 22. April 2016
eine Bescheinigung über bezogene Erwerbsunfähigkeitsleistungen der Pax,
Schweizerische Lebensversicherungs-Gesellschaft, ein. Diese Bescheinigung vom
Januar 2016 weist für das Jahr 2015 ausbezahlte Rentenleistungen in der Höhe von
CHF 10‘467 auf. Nach weiteren Abklärungen kamen die Sozialen Dienste X. in ihrer
Verfügung vom 21. Juli 2016 zum Schluss, dass A.Y. die Ausrichtung der
Rentenleistungen nicht gemeldet und damit ihre Mitwirkungspflichten verletzt habe. Als
Sanktion würden ihr die Leistungen für den Lebensunterhalt ab September 2016 für
sechs Monate um 15% gekürzt. Zudem habe sie zu Unrecht Sozialhilfe im Betrag von
CHF 10‘467 bezogen, und diese sei zurückzuerstatten. Dazu würden ihr ab Juni 2017
monatlich CHF 144 vom Grundbedarf verrechnungshalber in Abzug gebracht, bis der
ausstehende Betrag getilgt sei. Den dagegen erhobenen Rekurs wies der Gemeinderat
X. mit Entscheid vom 6. September 2016 ab.
C. Die Verwaltungsrekurskommission hiess den dagegen erhobenen Rekurs im
Entscheid vom 6. März 2017 im Sinne der Erwägungen teilweise gut und hielt fest,
Ziffer 1 des Rekursentscheides des Gemeinderats X. vom 6. September 2016 und
Ziffer 3 der Verfügung der Sozialen Dienste X. vom 21. Juli 2016 seien insoweit
abzuändern, als die Rückforderung der zu Unrecht bezogenen Sozialhilfeleistungen in
Höhe von CHF 10‘467 nicht direkt im Umfang von monatlich CHF 144 ab Juni 2017 am
Sozialhilfebudget in Abzug gebracht werden dürfe. Im Übrigen wurde der Rekurs
abgewiesen.
Die Politische Gemeinde X. (Beschwerdeführerin) erhob mit Eingabe vom 20. März
2017 (Postaufgabe: 21. März 2017) Beschwerde gegen den Entscheid der
Verwaltungsrekurskommission (Vorinstanz) vom 6. März 2017 mit dem Antrag, der
Entscheid der Verwaltungsrekurskommission bezüglich der Rückzahlungsmodalitäten
sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge aufzuheben. Die von den Sozialen Diensten
X. verfügte Verrechnung der Rückerstattung der zu Unrecht bezogenen
Sozialhilfeleistungen von CHF 10'467 durch monatliche Leistungsabzüge von CHF 144
sei zu bestätigen.
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In ihrer Vernehmlassung vom 7. April 2017 beantragte die Vorinstanz die Abweisung
der Beschwerde. Sie wies jedoch darauf hin, dass sie im Entscheid sowohl die
Rückerstattungspflicht als auch die Möglichkeit einer Verrechnung grundsätzlich
bestätigt habe. Einzig die Verrechnung von monatlich CHF 144 ab Juni 2017 habe sie
als nicht zulässig erachtet, da die zukünftigen Sozialhilfeleistungen und der Notbedarf
im Juni 2017 noch nicht bekannt gewesen seien und entsprechend neu zu bestimmen
gewesen wären.
A.Y. (Beschwerdegegnerin) liess sich durch ihren bevollmächtigten Bruder mit Eingabe
vom 13. April 2017 und Ergänzung vom 22. Mai 2017 vernehmen. Sie beantragte, dass
die Beschwerde unter Kostenfolge abzuweisen, ihr eine Entschädigung für das
Beschwerdeverfahren von CHF 300 zu bezahlen sowie eine „Rückzahlung“ des
Sozialamtes von CHF 1‘166 plus Zinsen vorzunehmen sei. Die Sozialen Dienste X.
hätten ihr bis im Mai 2017 monatlich CHF 40 vom Sozialhilfebudget in Abzug gebracht.
Die Vorinstanz habe entschieden, dass dies unzulässig sei, und vorliegend handle es
sich um dieselbe Rechtslage wie im angefochtenen Entscheid.
D. Das Departement des Inneren wies mit Entscheid vom 7. August 2017 den Rekurs
betreffend die Kürzung der Sozialhilfe (Sanktion) ab. Es hielt die auf die Dauer von
sechs Monaten befristete Kürzung des Grundbedarfs für den Lebensunterhalt von
monatlich 15% als verhältnismässig.
Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge sowie die
Akten wird, soweit für den Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen
eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59 Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeführerin
rügt eine Verletzung ihres verfassungsmässigen Anspruchs auf Schutz ihrer
Gemeindeautonomie und ist somit zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64
in Verbindung mit Art. 45 VRP). Die Beschwerde gegen den Entscheid der Vorinstanz
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vom 6. März 2017 wurde mit Eingabe vom 20. März 2017 (Postaufgabe: 21. März 2017)
rechtzeitig erhoben und erfüllt formal und inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen
(Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde
ist daher einzutreten.
Die Rechtsprechung erfolgt in Fünferbesetzung, weil die streitige Rechtsfrage vom
Verwaltungsgericht erstmals zu beurteilen ist (Art. 18 Abs. 3 lit. b Ziff. 1 des
Gerichtsgesetzes [GerG], sGS 941.1).
Die Anschlussbeschwerde ist nicht zulässig. Das bedeutet, dass die
Beschwerdegegnerin, soweit sie nicht selbst ein Rechtsmittel einlegt, im Rahmen ihrer
Vernehmlassung zur Beschwerde keine eigenen, weitergehenden Anträge stellen kann
(vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St.Gallen, 2. Aufl. 2003,
Rz. 640). Das Begehren um „Rückzahlung“ früherer Verrechnungen geht über das
Anfechtungsobjekt, welches das Anfechtungsverfahren sachlich begrenzt (vgl. Cavelti/
Vögeli, a.a.O., Rz. 579), hinaus. Soweit die Beschwerdegegnerin mehr als die
Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolge verlangt, kann auf
ihre Begehren nicht weiter eingegangen werden.
2. Nicht bestritten sind die von der Vorinstanz gemachten Feststellungen, dass die
Beschwerdegegnerin eine Meldepflichtverletzung begangen hat und die zu viel
bezogenen Sozialhilfeleistungen im Betrage von CHF 10‘467 zurückzuerstatten sind.
Streitgegenstand bildet, ob die Beschwerdeführerin die Verrechnung der offenen
Rückforderung in der Höhe von CHF 10‘467 mit den laufenden Sozialhilfeleistungen
anordnen durfte. Dabei sah die Beschwerdeführerin vor, der Beschwerdegegnerin ab
Juni 2017 monatlich CHF 144 bzw. 15% vom Grundbedarf von CHF 960 in Abzug zu
bringen, bis der ausstehende Betrag getilgt sei.
3. In der bis zum 31. Dezember 2017 gültigen Fassung des Soziahilfegesetzes (sGS
381.1, SHG) war die Vollstreckung von Rückerstattungsforderungen der
Sozialhilfebehörden nicht eigenständig geregelt (vgl. VerwGE B 2007/203 vom 3. April
2008 E. 2.2, www.gerichte.sg.ch). Mit dem IV. Nachtrag zum SHG vom 25. April 2017
wurden im Rahmen eines 1. Revisionspakets des SHG die Regeln betreffend die
persönliche Sozialhilfe überprüft. Das Gesetz trat am 1. Januar 2018 in Kraft. In Art.
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22a SHG wird neu die Verrechnung der Rückerstattung mit laufenden Leistungen
geregelt. Es ist festzuhalten, dass die neuen Be-stimmungen des SHG erst während
des vorliegenden Beschwerdeverfahrens vor Verwaltungsgericht in Kraft getreten sind.
Die dem vorinstanzlichen Entscheid zugrundeliegende Verfügung wurde am 21. Juli
2016 von der Beschwerdeführerin erlassen. Die allfällige Verrechnung mit laufenden
Sozialhilfeleistungen würde allerdings ihre Wirkung über den 1. Januar 2018 hinaus
entfalten, weshalb die Rechtsfrage der Verrechnung auch unter dem neuen geltenden
Recht zu prüfen ist. Dies entspricht auch den Übergangsbestimmungen (vgl. Art. 56
Abs. 2 SHG).
4. Zum Zeitpunkt des Entscheides der Vorinstanz vom 6. März 2017 war das neue
Recht noch nicht in Kraft. Die Vorinstanz überprüfte daher die Rechtmässigkeit der
Verfügung der Beschwerdeführerin zu Recht unter der massgebenden, bis
31. Dezember 2017 gültigen Fassung des SHG.
4.1. Die Vorinstanz wies im angefochtenen Entscheid unter anderem darauf hin, dass
das SHG keine Vorschriften betreffend die Vollstreckung von Geldforderungen der
Sozialhilfebehörden enthalte. Nach dem Bedarfsdeckungsprinzip solle die Sozialhilfe
einer individuellen, konkreten und aktuellen Notlage abhelfen. Dieses Prinzip schliesse
die Verrechnung mit früheren, zu Unrecht gewährten Leistungen aus. Massgebend sei
einzig die aktuelle Bedürftigkeit. Auch Art. 125 Ziff. 2 des Bundesgesetzes betreffend
die Ergänzung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches, Fünfter Teil: Obligationenrecht
(SR 220, OR) bestimme, dass wider den Willen des Gläubigers Forderungen, die zum
Unterhalt des Gläubigers und seiner Familie unbedingt erforderlich seien, nicht durch
Verrechnung getilgt werden könnten. Zur Festlegung des unbedingt Erforderlichen
seien die zu Art. 93 des Bundesgesetzes über Schuldbetreibung und Konkurs (SR
281.1, SchKG) entwickelten Richtlinien für den Notbedarf massgebend. In der Lehre
werde davon ausgegangen, dass die gemäss Art. 92 Abs. 1 Ziff. 8 SchKG gänzlich
unpfändbaren Ansprüche auch gänzlich unverrechenbar seien. Eine Verrechnung mit
laufenden Sozialhilfeleistungen sei somit zuzulassen, soweit in einem konkreten Fall mit
den laufenden Leistungen dem Bedarfsdeckungsprinzip bzw. dem
betreibungsrechtlichen Existenzminimum Genüge getan werde und darüber hinaus ein
Überschuss verbleibe. Im vorliegenden Fall berechnete die Vorinstanz das
betreibungsrechtliche Existenzminimum und stellte es den ausgerichteten
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Sozialhilfeleistungen gegenüber. Da das betreibungsrechtliche Existenzminimum die
Höhe der ausgerichteten Sozialhilfeleistungen überstieg, entschied die Vorinstanz, dass
eine Rückforderungsverrechnung zum damaligen Zeitpunkt ausser Betracht falle.
4.2. Die Beschwerdeführerin wendet ein, dass im Kanton St. Gallen im Bereich der
wirtschaftlichen Sozialhilfe die in Art. 89 der Verfassung des Kantons St. Gallen (sGs
111.1, KV) garantierte Gemeindeautonomie gelte. Die Gemeinden seien im Rahmen der
verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Schranken bei der konkreten Bemessung der
finanziellen Sozialhilfe autonom. Sie müssten das ihnen zustehende Ermessen jedoch
pflichtgemäss ausüben. Die Beschwerdeführerin stelle in ihrer Rechtspraxis
grundsätzlich auf die SKOS-Richtlinien ab. Des Weiteren seien auch ergänzende
Richtlinien der Gemeinde X. erlassen worden. Eine Aushebelung der Rechtsgrundlagen
sei ein unzulässiger Eingriff in die Gemeindeautonomie. Weiter führt die
Beschwerdeführerin an, dass es zu einem stossenden Ergebnis führen würde, wenn -
wie im Entscheid der Vorinstanz - auf den betreibungsrechtlichen Grundbedarf
abgestellt werde. Da das betreibungsrechtliche Existenzminimum beim Grundbedarf
CHF 1‘230 und damit CHF 270 höher liege als das sozialhilferechtliche
Existenzminimum, könne eine Rückerstattung während des laufenden Bezugs gar nie
vorgenommen werden. Die Situation, dass ein Sozialhilfeanspruch auf einen Betrag
beim sozialhilferechtlichen Grundbedarf komme, der über dem betreibungsrechtlichen
Existenzminimum liege, würde gar nie entstehen. Damit würde das sozialhilferechtliche
System der Rückerstattungsmodalitäten ausgehöhlt und das in sich geschlossene
System der Sozialhilfe unterlaufen. Der Einbezug betreibungsrechtlicher Beträge in das
Sozialhilfesystem sei systemfremd und stossend. So könnten keine Verrechnungen
mehr von zu Unrecht geleisteten Sozialhilfegeldern vorgenommen werden. Folglich
würde dem Missbrauch von Sozialhilfegeldern Vorschub geleistet und die Behörden
hätten keine Handhabe, diesem etwas entgegen zu setzen. Dies wäre umso
stossender, als dass es sich bei Sozialhilfegelder um Steuergelder der Bürger und
Bürgerinnen handle und ein treuhänderischer Umgang mit diesen Geldern unbedingt
notwendig sei.
4.3. Das Verwaltungsgericht befasste sich im Urteil B 2014/54 vom 30. Juni 2015 (in:
GVP 2015 Nr. 20, www.gerichte.sg.ch) bereits mit der vorliegend strittigen Frage der
Rückforderungsverrechnung mit laufenden Leistungen. Es kam damals zum Schluss,
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dass eine Rückforderungsverrechnung mit laufenden Sozialhilfeleistungen zulässig sei,
sofern mit den laufenden Leistungen dem Bedarfsdeckungsprinzip bzw. dem
betreibungsrechtlichen Notbedarf Genüge getan werde und darüber hinaus ein
Überschuss verbleibe. Dabei zog es in Erwägung, dass mit Blick auf das
sozialhilferechtliche Bedarfsdeckungsprinzip eine Verrechnung von Rückforderungen
gegenüber dem Sozialhilfebezüger mit laufenden Leistungen (im Gegensatz zu
sanktionsbedingten Leistungskürzungen) jedenfalls nicht den betreibungsrechtlichen
Notbedarf tangieren dürfe. Dieser Grundsatz komme vorab in jenen Fällen zum Tragen,
in denen Sozialhilfeleistungen nicht den Charakter einer einmaligen Nothilfe hätten und
einer (dauerhaft ausgerichteten) Sozialversicherungsleistung insofern nahekommen
würden, als sie während eines längeren Zeitraums ausgerichtet wurden. Hierbei sei zu
beachten, dass auch Sozialversicherungsrenten nach Art. 92 Abs. 1 Ziff. 9a SchKG
vom Grundsatz her nicht pfändbar seien, jedoch eine Verrechenbarkeit von laufenden
IV-Renten mit einer EL-Rückforderung nach der Rechtsprechung dennoch insoweit
möglich sei, als das betreibungsrechtliche Existenzminimum unangetastet bleibe (vgl.
BGE 131 V 249). Weiter stellte das Gericht fest, dass das SHG keine ziffernmässig
bestimmten Leistungen festlege und den Gemeinden ein Ermessensspielraum bei der
Leistungsfestlegung zukomme, wobei es selbstredend nicht gerechtfertigt wäre, den
Grundbedarf so hoch anzusetzen, dass er auch eine allfällige "Reserve für
Rückerstattungen" enthalte. Jedoch habe die geschilderte faktische Situation bei der
Leistungsfestlegung bzw. der dort bestehende Ermessensspielraum mittelbar zur
Folge, dass eine Rückforderungsverrechnung mit laufenden Sozialhilfeleistungen
zuzulassen sei, soweit in einem konkreten Fall mit den laufenden Leistungen dem
Bedarfsdeckungsprinzip bzw. dem betreibungsrechtlichen Notbedarf Genüge getan
werde und darüber hinaus (aufgrund einer "grosszügigen" Leistungsfestlegung) ein
Überschuss verbleibe. Es sei kein sachlicher Grund ersichtlich, der eine Verrechnung
im Umfang dieses Überschusses ausschliessen würde (GVP 2015 Nr. 20 E. 3.4.4).
4.4. Die Beschwerdeführerin bringt keine neuen Einwände vor, die es rechtfertigen
würden, von der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung zum alten SHG
abzuweichen. Auch die Ausführungen der Beschwerdeführerin, dass sie sich
grundsätzlich auf die SKOS-Richtlinien abstütze, welche eine Verrechnungsmöglichkeit
ohne Berücksichtigung des betreibungsrechtlichen Existenzminimum vorsehen,
vermögen nicht zu überzeugen. Bei den SKOS-Richtlinien, welche per 1. Januar 2016
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resp. 1. Januar 2017 revidiert wurden, handelt es sich um Empfehlungen. Eine
Allgemeinverbindlicherklärung im Sinne von Art. 11 Abs. 2 lit. a SHG erfolgte für den
Kanton St.Gallen nicht (vgl. C. Hänzi, Die Richtlinien der schweizerischen Konferenz für
Sozialhilfe, Basel 2011, S. 321, Botschaft und im Entwurf der Regierung zum
IV. Nachtrag des SHG vom 6. September 2016, S. 66 [nachfolgend: Botschaft], ABl
2016 S. 2780). Damit sind sie für das Gericht nicht verbindlich. Es berücksichtigt sie
jedoch bei seiner Entscheidung, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht
werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen (vgl.
Urteil des Bundesgerichts 8D_1/2015 vom 31. August 2015 E. 5.3.3 mit Hinweisen).
Gleiches gilt für die KOS-Richtlinien (vgl. Botschaft, S. 66, und Art. 11 Abs. 1 und
Abs. 3 SHG in der Fassung nach der zweiten Lesung des Kantonsrates vom
21. Februar 2017, www.ratsinfo.sg.ch), welche ebenfalls per Januar 2017 überarbeitet
wurden (vgl. VerwGE B 2015/292 vom 23. Februar 2017 E. 3.3). Die sozialhilferechtliche
Rückerstattungspflicht wird in den SKOS- und den KOS-Richtlinien je unter Ziff. E.3
und 3.2 umschrieben. Die Richtlinien sehen eine ratenweise Verrechnung der
Rückerstattung mit der auszurichtenden Sozialhilfe vor. Bei der Festsetzung der
monatlichen Raten sei darauf zu achten, dass die Höhe der Rückerstattung inkl. einer
allfälligen Sanktion nicht weiter gehe als die maximale Kürzungslimite von 30%. Wie
bereits ausgeführt, ist bei der Verrechnung das betreibungsrechtliche Existenzminimum
des Sozialhilfebezügers massgebend. Die Unterstützungsrichtlinien der
Gemeindeverwaltung X. vom 1. Januar 2016 enthalten keine eigenständigen
Vorschriften betreffend die Vollstreckung von Geldforderungen der Sozialhilfebehörden.
Insofern greift die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung entgegen der Ansicht der
Beschwerdeführerin auch nicht in bestehende Bestimmungen der Gemeinde ein.
Der Einwand der Beschwerdeführerin, dass die Anwendung betreibungsrechtlicher
Grund-sätze bei der Beurteilung der Zulässigkeit der Verrechnung unrechtmässig
bezogener Sozialhilfe mit laufenden Sozialhilfeansprüchen die Gemeindeautonomie
verletze, ist ebenfalls unbehelflich. Denn die Gemeindeautonomie entbindet die
Beschwerdeführerin nicht von der Anwendung des Rechts. Gegen die konkrete
Berechnung der Vorinstanz, das betreibungsrechtliche Existenzminimum übersteige die
Höhe der ausgerichteten Sozialhilfe, weshalb im damaligen Zeitpunkt des
Verfügungserlasses vom 21. Juli 2016 eine Rückforderungsverrechnung ausser
bis
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Betracht gefallen sei, erhebt die Beschwerdeführerin keine konkreten Einwände. Daher
wird an dieser Stelle nicht weiter darauf eingegangen.
5. Zu prüfen bleibt, ob unter dem ab dem 1. Januar 2018 in Kraft getretenen Art. 22a
SHG eine Anpassung der bisherigen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung
notwendig ist. In der Botschaft und im Entwurf zum IV. Nachtrag des SHG der
Regierung vom 6. September 2016 war ursprünglich vorgesehen, dass die
Verrechnung der Rückerstattung mit laufenden Leistungen der finanziellen Sozialhilfe
zulässig sein soll, soweit die ausgerichteten Leistungen das betreibungsrechtliche
Existenzminimum übersteigen und die Rückerstattung rechtskräftig verfügt wurde (vgl.
auch Protokoll der vorberatenden Kommission vom 12. Oktober und 4. November
2016, S. 67: Betreffend das betreibungsrechtliche Existenzminimum werde auf
Gerichtsentscheide abgestützt). Als Ergebnis der ersten Lesung im Kantonsrat vom
28. November 2016 wurde der Zusatz betreffend das betreibungsrechtliche
Existenzminimum gestrichen. Der ab dem 1. Januar 2018 gültige Gesetzestext von
Art. 22a SHG, welcher die Verrechnung der Rückerstattung mit laufenden Leistungen
regelt, lautet wie folgt: Die Verrechnung der Rückerstattung mit laufenden Leistungen
der finanziellen Sozialhilfe ist zulässig, soweit die Kürzungslimite nach Art. 17 dieses
Erlasses eingehalten wird und die Rückerstattung rechtskräftig verfügt wurde. Dies
lässt den Schluss zu, dass sich der Gesetzgeber damit künftig ausdrücklich nicht am
betreibungsrechtlichen Existenzminimum orientieren wollte, sondern die Verrechnung
zumindest unrechtmässig bezogener finanzieller Sozialhilfe mit laufenden Ansprüchen
unter Beachtung der bei der sanktionsbedingten Kürzung geltenden Limiten zulassen
will. Nach neuem Recht kann erst verrechnet werden, wenn die Rückerstattung
rechtskräftig verfügt wurde. In der dem vorinstanzlichen Entscheid zugrundeliegenden
Verfügung vom 21. Juli 2016 wurde sowohl über die Rückforderung, Sanktion als auch
die Verrechnung entschieden. Diese Verfügung erging allerdings noch unter altem
Recht. Zudem wurde gegen die vorinstanzliche Feststellung, dass die Rückerstattung
der zu viel bezogenen Sozialhilfeleistungen von CHF 10‘467 zu Recht erfolgte, kein
Rechtsmittel eingelegt. Damit ist der Entscheid über die Rückforderung rechtskräftig
und nachfolgend kann die Möglichkeit der Verrechnung geprüft werden.
5.1. Ein Grundprinzip der Sozialhilfe ist das Bedarfsdeckungsprinzip. Dieses besagt,
dass die Sozialhilfe in jedem individuellen Fall für die konkrete und aktuelle Notlage
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auszurichten ist (F. Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 2. Auflage, 1999, S. 74 f.).
Die zuständige Behörde hat für die Beseitigung der Notlage zu sorgen, wobei die Mittel
ausreichend und rechtzeitig zur Verfügung stehen müssen. Massgebend ist der
tatsächlich zum Überleben benötigte Bedarf in der Gegenwart (C. Rüegg, Das Recht
auf Hilfe in Notlagen, in: C. Häfeli (Hrsg.), Das Schweizerische Sozialhilferecht, S. 47 f.).
Die Hilfeleistung ist so zu bemessen, dass die bedürftige Person ihren notwendigen
Bedarf tatsächlich vollumfänglich befriedigen kann, weshalb das
Bedarfsdeckungsprinzip nicht nur anspruchsbegrenzend, sondern gleichzeitig
anspruchsgestaltend wirkt. Ein „ungedeckter Bedarfsrest“ widerspricht dem
Bedarfsdeckungsprinzip, d.h. das soziale Existenzminimum, das sich aus der
materiellen Grundsicherung und dem notwendigen situationsbedingten Bedarf
zusammensetzt, ist unteilbar (G. Wizent, Die sozialhilferechtliche Bedürftigkeit, Zürich
2014, S. 270). Die materielle Grundsicherung beinhaltet den Grundbedarf für den
Lebensunterhalt (in Form einer Pauschale), die Wohnkosten und die Kosten für die
medizinische Grundversorgung (ausführlicher in: Wizent, a.a.O., ab S. 289, 5. Teil). Der
Grundbedarf für den Lebensunterhalt entspricht den alltäglichen
Verbrauchsaufwendungen in einkommensschwachen Haushaltungen, welche dem
untersten Einkommensdezil, also den einkommensschwächsten zehn Prozent der
Schweizer Haushaltungen (Auftrag der SKOS ans Bundesamt für Statistik, welches
sich auf die Basis der jährlich erhobenen Haushaltsbudgeterhebungen [HABE] stützte,
https://www.skos.ch/fileadmin/_migrated/content_uploads/2015_Studie_Grundbedarf-
d_01.pdf) gleichkommen, und stellt somit das Mindestmass einer auf Dauer angelegten
menschenwürdigen Existenz dar. Er darf deshalb nur in begründeten Fällen
(Leistungskürzungen als Sanktion) und zeitlich befristet um einen bestimmten
Prozentsatz unterschritten werden (SKOS-Richtlinien, B.2-3).
5.2. Bei der Rückerstattungspflicht finanzieller Sozialhilfe durch die unterstützte Person
wird zwischen rechtmässigem und unrechtmässigem Bezug unterschieden. Nach Art.
18 Abs. 1 SHG wird die Pflicht zur Rückerstattung bei rechtmässigem Bezug von der
Verbesserung der finanziellen Lage und der individuellen Zumutbarkeit abhängig
gemacht. Diese beiden Kriterien fehlen bei der Rückerstattung aufgrund
unrechtmässigen Bezugs (Art. 19 SHG, VerwGE B 2007/203 vom 3. April 2008 E. 2,
www.gerichte.sg.ch). Die Rückerstattungsverpflichtung bei unrechtmässigem Bezug
entsteht demnach sofort. Diese sofortige Rückerstattungspflicht ist grundsätzlich für
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Fälle vorgesehen, bei denen sich nachträglich ergibt, dass aufgrund nicht deklarierter
Einkommenszuflüsse oder Vermögenswerte nie eine Bedürftigkeit ausgewiesen war
bzw. überhaupt keine Unterstützungsleistungen geschuldet gewesen wären (vgl.
Wizent, a.a.O., S. 526). Im vorliegenden Fall zeigte sich, dass die Beschwerdegegnerin
trotz des Zuflusses von Versicherungsleistungen in den Jahren 2014 und 2015
weiterhin auf laufende, gegenwärtige Sozialhilfe angewiesen war (siehe Verfügung vom
21. Juli 2016) und sie mit den weiterhin ausgerichteten Sozialhilfeleistungen gerade
ihren Bedarf decken konnte. Eine sofortige Rückzahlung des geschuldeten Betrags war
damit nicht möglich. Daher sah die Beschwerdeführerin vor, den offenen
Rückforderungsbetrag mit den laufenden finanziellen Unterstützungsleistungen zu
verrechnen.
5.3. In der Sozialhilfe herrschen bezüglich der Rückforderungsverrechnung mit
laufenden Leistungen unterschiedliche Meinungen. Einerseits wird eine Verrechnung
mit früher zu Unrecht gewährten Leistungen gestützt auf das Bedarfsdeckungsprinzip
als ausgeschlossen erachtet. Sozialhilfe sei deshalb auch dann zu gewähren, wenn die
betroffene Person in der Vergangenheit aufgrund einer Nichterfüllung der Meldepflicht
zu hohe Leistungen erhalten habe (F. Wolffers, a.a.O. S. 74 f., C. Rüegg, a.a.O., S. 47
f.). Andererseits wird die Meinung vertreten, dass eine Verrechnung von laufenden
Sozialhilfeleistungen mit zu viel respektive unrechtmässig bezogenen
Sozialhilfeleistungen, soweit nicht das grundrechtlich geschützte Existenzminimum
unterschritten werde, beschränkt zulässig sei (Wizent, a.a.O., S. 87, U. Vogel,
Rechtsbeziehungen - Rechte und Pflichte der unterstützten Person und der Organe der
Sozialhilfe, in C. Häfeli, a.a.O., S. 176, 192 mit Verweis auf die bernische und
zürcherische Rechtsprechung: Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2007.00337
vom 4. Oktober 2007 E. 6).
5.4. Im Urteil B 2014/54 des Verwaltungsgerichts vom 30. Juni 2015 wurde bezüglich
der Verrechnung der Verweis auf das SchKG herangezogen, weil eine gesetzliche
Regelung betreffend den Vollzug von Rückerstattungen finanzieller Sozialhilfen in der
dazumal gültigen Fassung des SHG fehlte. Als massgebend wurde Art. 104 VRP und
damit die Grundsätze für die Vollstreckung von Geldforderungen bzw.
Zwangsvollstreckung nach SchKG erachtet (vgl. VerwGEB 2007/203 vom 3. April 2008
E. 2.2, www.gerichte.sg.ch). Mit dem Verweis des VRP auf das SchKG einerseits und
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der Regelung der Verrechnung im SHG ohne Berücksichtigung des
betreibungsrechtlichen Existenzminimums andererseits bestehen demnach zwei
unterschiedliche Regelungen. Der Geltungsbereich des VRP erstreckt sich unter
anderem auf das Verfahren vor Verwaltungsbehörden der Gemeinden (Art. 1 Abs. 1
VRP). Das VRP findet keine Anwendung, soweit eidgenössische Erlasse und kantonale
Gesetze abweichende Vorschriften enthalten (Art. 2 Abs. 1 VRP). Die allgemeine
Sozialhilfe ist Sache der Kantone. Die eigene Regelung der Verrechnung im SHG steht
der Regelung der Zwangsvollstreckung von Geldforderungen nach VRP somit nicht
entgegen. Die Beschwerdeführerin beruft sich im Bereich der wirtschaftlichen
Sozialhilfe auf ihre Gemeindeautonomie (Art. 89 KV) und macht geltend, dass sie bei
der Bemessung der finanziellen Sozialhilfe im Rahmen der verfassungsrechtlichen und
gesetzlichen Schranken autonom sei. Es bleibt daher zu prüfen, ob mit der
gesetzlichen Regelung nach Art. 22a SHG nicht in ein verfassungsmässig garantiertes
Grundrecht eingegriffen wird.
5.5. Die Bundesverfassung (SR 101, BV) garantiert unter anderem das Recht auf
Existenzsicherung. Wer in Not gerät und nicht in der Lage ist, für sich zu sorgen, hat
Anspruch auf Hilfe und Betreuung und auf die Mittel, die für ein menschenwürdiges
Dasein unerlässlich sind (Art. 12 BV). Dieser Anspruch ist eng mit der in Art. 7 BV
garantierten Achtung der Menschenwürde verbunden. Die Umsetzung von Art. 12 BV
obliegt den Kantonen. Diese sind in der Art und Weise der Leistungserbringung unter
dem Titel der Nothilfe frei. Das Recht auf Existenzsicherung gewährleistet aber kein
zahlenmässig festgelegtes Mindesteinkommen (Müller/Schefer, Grundrechte in der
Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 770). Verfassungsrechtlich geboten ist nur, was für ein
menschenwürdiges Dasein unabdingbar ist und vor einer unwürdigen Bettelexistenz zu
bewahren vermag. Der Anspruch umfasst die in einer Notlage im Sinne einer
Überbrückungshilfe unerlässlichen Mittel (in Form von Nahrung, Kleidung, Obdach und
medizinischer Grundversorgung), um überleben zu können (absolutes
Existenzminimum, BGE 131 I 166 E. 3.1, BGE 142 I 1 E. 7.2.1,). Die Nothilfe ist von der
Sozialhilfe abzugrenzen, welche von den Kantonen aufgrund ihre Sozialhilfegesetze
und teilweise auch direkt vom Bund (vgl. Art. 80 Abs. 1 Asylgesetz, SR 142.31)
geleistet wird. Diese ist umfassender. Nach Art. 115 BV ist der Wohnkanton zuständig
für die Unterstützung Bedürftiger. Der Begriff der Bedürftigkeit wird in Art. 115 BV nicht
näher definiert. Die kantonalen Formulierungen lehnen sich indes stark an Art. 2 des
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Bundesgesetzes über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger
(Zuständigkeitsgesetz, SR 851.1, ZUG) an, gemäss welchem bedürftig ist, wer für
seinen Lebensunterhalt nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln
aufkommen kann. Es ist das sogenannte soziale Existenzminimum massgebend,
welches sich wesentlich von jenem in Art. 12 BV unterscheidet, da nicht nur das für ein
menschenwürdiges Leben Notwendige erfasst wird (D. Riedi Hunold, in: B. Ehrenzeller
u.w. (Hrsg.), Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl.
2014, N 9 f. zu Art. 115). Das soziale Existenzminimum hat die soziale Integration und
die Teilnahme am gesellschaftlichen Leben zum Ziel (eigene Wohnung,
Kommunikation, Mobilität, Kultur und Information) (C. Rüegg, a.a.O., S. 59). Die
Kantone können unterschiedlich hohe Ansätze beim sozialen Existenzminimum haben.
Eine gewisse Harmonisierung ist jedoch dadurch gewährleistet, dass sich alle Kantone
bei der Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe direkt oder indirekt an den
SKOS-Richtlinien orientieren. Mit Unterstützung sind die Leistungen der Sozialhilfe
gemeint (Th. Gächter/M. Filippo, in: Waldmann/Belser/Epiney (Hrsg.), Basler
Kommentar zur BV, Basel 2015, N 18 f. zu Art. 115). Das sozialhilferechtliche
Existenzminimum ist allerdings von anderen herkömmlichen, rechtlich je selbständigen
Existenzminima (unter anderem im Ergänzungsleistungs-, Betreibungs - oder
Steuerrecht) abzugrenzen, auch wenn diese zwangsläufig ähnliche Grundelemente
(z.B. allgemeiner Lebensbedarf, Wohnbedarf, medizinische Grundversorgung, usw.)
umfassen (Wizent, a.a.O., S. 21, ausführlicher: Ch. Gysin, Der Schutz des
Existenzminimums in der Schweiz, Diss. Basel 1999).
5.6. In der St. Galler Kantonsverfassung wird nach Massgabe der BV ebenfalls das
Recht auf Hilfe in Notlage garantiert (Art. 2 Abs. 1 lit. f KV). Darüber hinaus hat sich der
Staat in Ergänzung zu persönlicher Verantwortung und privater Initiative die soziale
Sicherung der Bevölkerung, namentlich von Familien, Kindern, Jugendlichen,
Alleinstehenden, Betagten und Behinderten, zum Ziel gesetzt (Art. 12 KV). Dieses Ziel
wurde einerseits mit der die eidgenössischen Sozialversicherungen ergänzenden
Gesetzgebung umgesetzt. Andererseits ist im Bereich der Sozialhilfe das SHG, welches
die vielfältigen Leistungen der Gemeinden und des Kantons im Einzelnen festlegt,
massgebend (Botschaft und Entwurf der Verfassungskommission vom 17. Dezember
1999 zur neuen Verfassung des Kantons St. Gallen S. 58, ABl Nr. 2000 S. 222).
Gemäss Art. 11 Abs. 1 SHG hat die finanzielle Sozialhilfe das soziale Existenzminimum
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unter Berücksichtigung der Lebenssituation der hilfebedürftigen Person zu decken. Die
Bemessung orientiert sich an den Richtlinien der St. Gallischen Konferenz der
Sozialhilfe (KOS), welche die SKOS-Richtlinien erläutern, konkretisieren und ergänzen.
Die kantonale Verfassung garantiert somit einen grundsätzlichen Anspruch auf Hilfe in
Notlagen (absolut geschützter Existenzbedarf), was dem in der BV geschützten
Grundrecht entspricht, sowie das soziale Existenzminimum. Eine zahlenmässige
Bezifferung liegt im Zuständigkeitsbereich der Gemeinden: Die zuständige Gemeinde
verfügt die Bemessung der finanziellen Sozialhilfe aufgrund der im Einzelfall
festgestellten tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse (Art. 11a Abs. 1 SHG). Die
Beschwerdeführerin ist damit im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben bezüglich der
Höhe der finanziellen Sozialhilfe autonom. Eine Kürzung der Sozialhilfe ist soweit
zulässig, solange das in Art. 12 BV garantierte Recht auf Hilfe in Notlagen und somit
das zum Überleben Notwendige gewahrt wird (absolutes Existenzminimum, BGE 131 I
166 E. 4.3, 142 I 1 E. 7.3). Dieser Mindestanspruch ist allerdings nur als
Überbrückungshilfe in einer Notlage gedacht (BGE 138 V 310 E. 2.1, BGE 142 I 1 E.
7.2.1) und nicht auf eine länger dauernde Sozialhilfeabhängigkeit ausgelegt.
5.7. Seit dem 1. Januar 2018 ist, wie bereits erläutert, in Art. 22a SHG eine neue
gesetzliche Grundlage für die Verrechnung mit laufenden Leistungen geschaffen
worden. Die Verrechnung ist möglich, soweit die Kürzungslimite nach Art. 17 SHG
eingehalten wird. Diese Kürzungslimite steht im Zusammenhang mit Sanktionen bei
missbräuchlichem Sozialhilfebezug, worunter unter anderem auch die im vorliegenden
Fall massgebliche Meldepflichtverletzung fällt. Vorliegend ist die sanktionsweise
Kürzung der Leistungen für den Lebensunterhalt für die Dauer von sechs Monate um
15% unbestritten. In derselben Höhe will die Beschwerdeführerin die Verrechnung der
Rückforderung mit den laufenden Sozialhilfeleistungen vornehmen. Eine solche
Verrechnung ist ebenso wie die Kürzung der Sozialhilfeleistungen zulässig, solange das
absolute Existenzminimum der Beschwerdegegnerin gewahrt bleibt (Urteil des
Verwaltungsgerichts Bern SH/16/1173 vom 13. März 2017 E. 3.3.2, Urteil des
Verwaltungsgerichts Zürich VB.2016.00290 vom 21. April 2017 E. 3.5). Bei der
sanktionsweisen Kürzung ist der Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten. Das
bedeutet, dass solche Kürzungen in einem angemessenen Verhältnis zum
Fehlverhalten und Verschulden stehen müssen. Auch die Dauer der Kürzung muss
angemessen sein (P. Mösch Payot, Sozialhilfemissbrauch?, in: Häfeli, a.a.O., S. 302).
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Dieser Grundsatz wurde auch in Art. 17 SHG berücksichtigt: Finanzielle Sozialhilfe wird
verweigert oder angemessen um 5 bis höchstens 30 Prozent und zeitlich befristet
gekürzt, wenn die hilfesuchende Person Auflagen nicht befolgt oder gegen gesetzliche
Pflichten verstösst. Die SKOS-Richtlinien sehen bei der sanktionsweisen Kürzung eine
Befristung auf maximal zwölf Monate vor (A.8-4). Eine Verrechnung ist in
betragsmässiger und zeitlicher Hinsicht demnach ebenfalls nur in jenem Rahmen
zulässig, wie er bei der Kürzung der Leistungen gestützt auf Art. 17 Abs. 1 SHG zu
beachten ist. Im vorliegenden Fall will die Beschwerdeführerin die Verrechnung der
Rückforderung mit den laufenden Sozialhilfeleistungen bis zur Tilgung der Schuld
vornehmen. Der offene Rückerstattungsbetrag beläuft sich auf CHF 10‘467 und soll
monatlich mit einem Betrag von CHF 144 von der Beschwerdegegnerin zurückbezahlt
werden. Die Tilgung des Rückerstattungsbetrags dauert demnach mehrere Jahre und
geht zeitlich gesehen über die sanktionsweise befristete Kürzung hinaus. Allerdings ist
die Kürzung der Sozialhilfe durch Sanktion von der Verrechnung der Rückerstattung
mit laufenden Leistungen klar abzugrenzen. Eine zeitlich lang andauernde Verrechnung
bzw. Kürzung des Grundbedarfs ist überdies problematisch, da der Grundbedarf für
den Lebensunterhalt eigentlich das Mindestmass einer auf Dauer angelegten
menschenwürdigen Existenz (SKOS-Richtlinien, B.2-3) darstellt (Wizent, a.a.O., S. 88,
P. Heusser, Der Grundbedarf in der Sozialhilfe: Von der Wissenschaft zur Willkür, in:
jusletter 11. Dezember 2017, S. 8 und 21, https://jusletter.weblaw.ch/juslissues/
2018/936.html). Bei einer länger andauernden Verrechnung wird dieses Mindestmass
unterschritten und der Sozialhilfebezüger gezwungen, über längere Zeit unter diesem
Mindestmass zu leben, was dem in der Sozialhilfe massgebenden
Bedarfsdeckungsprinzip entgegensteht. Bei der Verrechnung nach Art. 22a SHG ist
daher ebenfalls der Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu berücksichtigen, was
bedeutet, dass die Verrechnung lediglich in beschränktem betragsmässigen und
zeitlichen Rahmen zulässig ist (siehe Kürzung der Leistungen gestützt auf Art. 17 Abs.
1 SHG).
5.8. Zusammenfassend ist mit dem seit 1. Januar 2018 in Kraft getretenen neuen
Art. 22a SHG eine genügende gesetzliche Grundlage für die Verrechnung einer
Rückforderung mit laufenden finanziellen Sozialhilfeleistungen geschaffen worden.
Insoweit erweist sich der angefochtene Entscheid der Vorinstanz als nicht dem neuen
Recht entsprechend. Die Verrechnung ist allerdings in betragsmässiger und zeitlicher
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Hinsicht nur in jenem Rahmen zulässig, wie er bei der Kürzung der Leistungen gestützt
auf Art. 17 Abs. 1 SHG zu beachten ist.
5.9. Die Beschwerdeführerin verfügte am 21. Juli 2016 die Verrechnung der zuviel
ausbezahlten Sozialhilfeleistungen mit den laufenden Sozialhilfeleistungen. Dabei sah
sie einen Abzug von monatlich CHF 144 vom Grundbedarf ab Juni 2017 vor. Im
Verfügungszeitpunkt stand einerseits nicht fest, ob die Beschwerdegegnerin im Juni
2017 überhaupt weiterhin auf den Bezug von Sozialhilfeleistungen angewiesen wäre.
Andererseits wäre bei einem weiteren Anspruch auf Sozialhilfeleistungen der konkrete
Betrag zu diesem Zeitpunkt und nicht schon ein Jahr im Voraus zu bestimmen
gewesen. Aufgrund des unvollständig erhobenen Sachverhalts lässt sich damit nicht
abschliessend feststellen, ob eine allfällige Verrechnung bzw. eine Rückzahlung der zu
Unrecht ausbezahlten Sozialhilfeleistungen möglich ist. Daher ist die Beschwerde
teilweise gutzuheissen, Ziff. 1 Satz 2 des angefochtenen Entscheides aufzuheben und
die Sache zu weiteren Abklärungen und zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen
an die Beschwerdeführerin zurückzuweisen.
6. Bei diesem Verfahrensausgang – teilweise Gutheissung, betragsmässig jedoch
geringfügiges Obsiegen – haben sowohl die Beschwerdeführerin als auch die
Beschwerdegegnerin die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens je hälftig zu
tragen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr für das Beschwerdeverfahren von
CHF 1'500 erscheint angemessen (Art. 7 Abs. 1 Ziff. 222 der
Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der Kostenanteil der Beschwerdeführerin von
CHF 750 wird mit dem geleisteten Kostenvorschuss von CHF 1'500 verrechnet;
CHF 750 sind ihr zurückzuerstatten. Auf die Erhebung des Kostenanteils der
Beschwerdegegnerin von CHF 750 ist aufgrund der finanziellen Verhältnisse zu
verzichten (Art. 97 VRP).
6.1. Bei vollständiger oder teilweiser Gutheissung eines Rechtsmittels ist zugleich von
Amtes wegen über die amtlichen Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens zu
entscheiden. In der Regel erfolgt die entsprechende Kostenverlegung in Bezug auf die
Beteiligten und deren Anteile analog dem Rechtsmittelentscheid (R. Hirt, Die Regelung
der Kosten nach st.gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St. Gallen 2004,
S. 103). Im Rekursverfahren wurde auf die Erhebung der amtlichen Kosten verzichtet.
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An dieser Kostenregelung kann, auch unter Berücksichtigung der finanziellen
Verhältnisse der Beschwerdegegnerin (Art. 97 VRP), festgehalten werden.
6.2. Ausseramtliche Kosten sind bei diesem Verfahrensausgang nicht zu entschädigen
(Art. 98 und 98 VRP).