Decision ID: 27f22921-df1c-5873-aa17-25ccb3430e8c
Year: 1999
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. _ è proprietaria dei mapp. _, _ e _ di _, tre fondi contermini di complessivi 2'352 mq sui quali sorge una casa d'abitazione in parte adibita a residenza primaria. I terreni sono posti in zona edificabile estensiva del PR di _ e sono raggiungibili unicamente tramite un sentiero comunale.
B. Il 1° settembre 1997 _ ha chiesto al municipio di _ di realizzare una strada d'accesso veicolare alla sua proprietà, in modo da dotarla di un'urbanizzazione completa ai sensi dell'art. 19 cpv. 1 LPT. Nel contempo, l'istante si è impegnata ad anticipare tutte le spese ed a garantirne adeguatamente il pagamento ai sensi dell'art. 80 LALPT.
L'esecutivo ha dapprima declinato l'invito sottolineando che la strada non era prevista a PR e che l'accesso ai fondi era comunque garantito dal passo pedonale esistente. Pressato dall'interessata, con risoluzione 20 gennaio 1998 ha poi respinto formalmente la domanda annotando in specie che la stessa avrebbe dovuto essere formulata in sede pianificatoria.
C. _ ha impugnato quest'ultima risoluzione davanti al Consiglio di Stato, che con giudizio 18 marzo 1998 ha respinto il gravame.
Ammessa la propria competenza decisionale ex art. 208 LOC, nel merito il Governo ha ritenuto in sostanza che prima di poter essere realizzata la strada in discussione andava inserita nel piano del traffico del PR di _ previo esperimento del necessario iter pianificatorio.
D. Mediante ricorso 22 aprile 1998 la soccombente è insorta innanzi al Tribunale cantonale amministrativo, postulando l'annullamento della summenzionata pronunzia governativa e della risoluzione municipale 20 gennaio 1998 in quanto lesive degli art. 4 e 22 ter Cost., nonché 19 LPT e 80 LALPT.
L'insorgente ha riproposto in sostanza le argomentazioni giuridiche già addotte in passato, frutto di uno studio approfondito della tematica. In particolare, ha sottolineato che secondo la giurisprudenza federale il proprietario che intende ottenere un accesso sufficiente al proprio fondo è tenuto ad esaurire le vie offerte dal diritto pubblico prima di poter agire ex art. 694 CC. La ricorrente ha poi evocato e commentato nel dettaglio le varie norme di diritto pubblico applicabili alla fattispecie (art. 19 e 22 LPT, 4-6 LCAP, 77-82 LALPT), confutando minuziosamente le motivazioni sviluppate dalle precedenti istanze al fine di respingere la sua richiesta basata sugli art. 19 LPT e 80 LALPT. I mapp. _, _ e _ di _ - ha soggiunto - sono privi di un accesso sufficiente e la realizzazione della chiesta strada carrozzabile non presuppone affatto il suo inserimento nel PR. D'altra parte, il municipio non può trarre vantaggio dal mancato allestimento del programma di urbanizzazione previsto dall'art. 19 cpv. 2 LPT o dei progetti generali delle opere di urbanizzazione prescritti dall'art. 78 LALPT. Decidere diversamente significherebbe permettere agli enti pubblici di sottrarsi all'obbligo di urbanizzare le zone edificabili attraverso l'espediente di non approntare la documentazione imposta dal diritto federale e cantonale.
_ ha pertanto chiesto a questo Tribunale di far ordine al municipio di _ di realizzare la controversa strada di accesso o, in via subordinata, di provvedere all'adozione del progetto generale delle opere viarie di urbanizzazione. In via ancor più subordinata, la ricorrente ha domandato di astringere il Consiglio di Stato a pronunciarsi circa l'esecuzione di una ricomposizione particellare volta a garantire la realizzazione del noto accesso, soluzione - questa - privilegiata dalla più recente giurisprudenza federale (DTF 121 I 65).
E. All'accoglimento del gravame si è opposto il Consiglio di Stato, il quale ha sollecitato la conferma della decisione impugnata senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione è pervenuto il municipio di _, ribadendo le motivazioni poste alla base della propria risoluzione del 20 gennaio 1998.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva dell'insorgente e la tempestività dell'impugnativa sono date dagli art. 208 cpv. 1 e 209 lett. b LOC, nonché 43 e 46 PAmm.
Il ricorso è pertanto ricevibile in ordine e data la natura meramente giuridica delle questioni sollevate può essere deciso sulla base degli atti senza procedere all'esperimento del sopralluogo sollecitato dalla ricorrente, insuscettibile di procurare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti per il giudizio. Per quanto possa servire ai fini della decisione, la situazione dei luoghi emerge peraltro con sufficiente chiarezza dagli estratti di mappa prodotti dalle parti (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. Il presente litigio gravita attorno al tema dell'urbanizzazione delle zone edificabili da parte dell'ente pubblico.
Proprietaria di un complesso fondiario da tempo edificato ma privo di collegamenti carrozzabili con la rete viaria del comune di _, la ricorrente ha studiato approfonditamente le opportunità offertele dal vigente ordinamento giuridico per dotarsi di un accesso veicolare in difetto di un accordo con i confinanti. Tenuta ad agire prioritariamente facendo capo al diritto pubblico e quindi impossibilita ad intentar subito causa civile al vicino per ottenere un passo necessario ex art. 694 CC (DTF 121 I 65, 120 II 185), _ ha infine deciso di interpellare il municipio di _ chiedendogli, in virtù degli art. 19 LPT e 80 LALPT, di urbanizzare la sua proprietà mediante la realizzazione di una strada d'accesso percorribile con veicoli a motore. Domanda che l'esecutivo comunale ha respinto formalmente con risoluzione 20 gennaio 1998.
Giusta l'art. 208 cpv. 1 LOC, contro le decisioni degli organi comunali è dato ricorso al Consiglio di Stato, le cui decisioni sono appellabili al Tribunale cantonale amministrativo, a meno che la legge non disponga altrimenti. La norma dianzi menzionata ha carattere di legge generale ed alla stessa si deve quindi derogare allorquando leggi speciali lo prevedono. Dato che in materia pianificatoria il Canton Ticino dispone di un ordinamento dei mezzi e delle autorità di ricorso sancito appositamente per essa e secondo disposizioni speciali rispetto a quelle generali della LOC, in casu ci si potrebbe invero interrogare circa la competenza ratione materiae del Tribunale cantonale amministrativo. Sennonché l'ultima istanza cantonale di ricorso in ambito pianificatorio, il Tribunale della pianificazione del territorio, giudica unicamente le contestazioni attribuitele dalla legge (art. 26c cpv. 1 lett. D LOG), ovvero i ricorsi proposti contro le decisioni rese dal Gran Consiglio in tema di piani di utilizzazione cantonali (art. 49 LALPT) e dal Consiglio di Stato quale autorità deputata all'approvazione dei piani regolatori comunali (art. 38 LALPT). In mancanza di una norma di legge speciale che attribuisca al TPT la competenza di dirimere anche le controversie legate all'urbanizzazione dei fondi inclusi in zona edificabile, nell'evenienza concreta si deve necessariamente ammettere che la lite rientra nella sfera cognitiva di questo Tribunale in forza del disposto generale di cui all'art. 208 LOC.
3. Con il ricorso innanzi al Tribunale cantonale amministrativo non è permesso presentare nuove domande (art. 63 cpv. 2 PAmm). Le parti non possono dunque eccedere le conclusioni sulle quali ha statuito l'istanza inferiore (cfr., sull'argomento, Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, N. 2 ad art. 57 PAmm; GAT N. 484).
Le richieste della ricorrente volte a far sì che venga fatto ordine al municipio di _ di provvedere all'adozione del progetto generale delle opere viarie di urbanizzazione o che venga ingiunto al Consiglio di Stato di pronunciarsi circa l'esecuzione di una ricomposizione particellare, mai avanzate e decise in precedenza siccome formulate per la prima volta davanti a questo Tribunale quale conseguenza di un approfondimento delle motivazioni giuridiche susseguente alla pronunzia governativa, si avverano pertanto inammissibili.
4. Art. 19 LPT
L'urbanizzazione - ossia l'insieme delle opere necessarie per rendere una zona idonea ad accogliere degli insediamenti abitativi e produttivi (Scolari, Commentario, N. 566 ad art. 77 LALPT) - è strettamente legata alla pianificazione del territorio ed ai piani di utilizzazione in particolare, di cui è componente attuattiva imprescindibile. Dal profilo della sistematica della LPT, l'art. 19 è infatti integrato nelle disposizioni volte a definire lo scopo e il contenuto dei piani di utilizzazione.
Nella versione entrata in vigore il 1° aprile 1996, l'art. 19 LPT prescrive che le zone edificabili sono equipaggiate dall'ente pubblico nei termini previsti dal programma di urbanizzazione (cpv. 2). Se l'ente pubblico non urbanizza le zone edificabili nei termini previsti, deve permettere ai proprietari fondiari di provvedere da sé all'urbanizzazione dei fondi secondo i piani approvati dall'ente pubblico oppure di anticipare le spese di urbanizzazione giusta il diritto cantonale (cpv. 3).
Come sottolinea a giusto titolo la ricorrente riportando ampi stralci del messaggio 30.5.1994 concernente la revisione dell'art. 19 LPT, queste disposizioni sono state introdotte nella legge federale al fine di potenziare la posizione giuridica dei proprietari fondiari in caso di inattività o ritardo dell'ente pubblico nell'urbanizzazione delle zone edificabili (cfr. FF 1994 III p. 972/976). Al contrario di quanto sembra sostenere l'insorgente, l'obbligo di equipaggiare le zone edificabili sancito dall'art. 19 cpv. 2 LPT - obbligo che si estende sia alle opere di urbanizzazione generale che a quelle di urbanizzazione particolare (art. 5 cpv. 1 LCAP) - non conferisce tuttavia ai proprietari un diritto all'urbanizzazione che possa essere opposto alla collettività. Un tale diritto non è neppure deducibile direttamente dagli art. 4 o 22 ter Cost. (Jomini, Kommentar RPG, N. 51 ad art. 19; Marantelli-Sonanini, Erschliessung von Bauland, p. 122 e 128; Scolari, op. cit., N. 587 ad art. 78/79 LALPT). I privati non possono neanche esigere dall'autorità cantonale l'urbanizzazione di un terreno quando il comune si rifiuta di eseguirla. Possono tutt'al più dolersi di un diniego di giustizia formale o avanzare pretese di risarcimento in base all'art. 22 cpv. 3 OPT, ma tale norma - contenuta in una semplice ordinanza e priva del supporto di un articolo di legge in senso formale - non attribuisce loro alcun diritto vero e proprio all'urbanizzazione del fondo da parte dell'ente pubblico. La mancata o ritardata urbanizzazione delle zone edificabili consente nondimeno ai privati di provvedere direttamente all'urbanizzazione della loro proprietà secondo i piani approvati dalle autorità competenti ed alle condizioni enunciate all'art. 19 cpv. 3 LPT (terreno in zona edificabile, omessa urbanizzazione entro i termini di tempo contemplati dal programma di urbanizzazione, sussistenza di progetti d'urbanizzazione già approvati). A prescindere da questa eventualità, gli interessati hanno peraltro la facoltà di sollecitare l'intervento dell'autorità di vigilanza conformemente alle modalità previste dal diritto cantonale (Jomini, op. cit., N. 52 ad art. 19; DFGP/UPT, Commento LPT, N. 43 ad art. 19).
Ferme queste premesse, volutamente concise al fine di non riproporre le pertinenti tesi dottrinali e giurisprudenziali già esposte partitamente nel gravame, è escluso che il Tribunale cantonale amministrativo possa accedere alla richiesta della ricorrente di ingiungere al municipio di _ di realizzare la controversa strada di accesso ai suoi mappali. Un simile ordine al municipio, stante la procedura che dev'essere seguita in caso di realizzazione di una strada comunale (cfr. art. 32 ss. Lstr, 13 cpv. 1 lett. g LOC, 20 Lespr), non potrebbe essere impartito neppure se l'opera viaria fosse già prevista in tutti i documenti pianificatori del comune.
Posto che l'attuale art. 19 LPT, al pari del precedente, non conferisce al proprietario fondiario alcun diritto soggettivo all'urbanizzazione dei propri fondi e quindi azione diretta nei confronti del comune inadempiente, l'insorgente avrebbe dovuto sottoporre il complesso della fattispecie al Consiglio di Stato quale autorità di vigilanza sugli enti locali. Oppure adoperarsi durante la recente revisione del PR di _, vuoi formulando proposte pianificatorie (art. 32 cpv. 2 LALPT), vuoi agendo in via ricorsuale (art. 35 LALPT), affinché la strada d'accesso venisse perlomeno inserita nel piano del traffico e nel programma di realizzazione del PR medesimo (art. 28 cpv. 2 lett. p e 30 LALPT).
5. Diritto cantonale
Le norme della LALPT relative all'urbanizzazione (art. 77-82) sono entrate in vigore il 13 novembre 1990 e non hanno mai subito modifiche, nemmeno dopo l'avvento del nuovo art. 19 LPT.
L'art. 78 LALPT fa obbligo al municipio di allestire ed adottare, entro tre anni dall'entrata in vigore del PR, i progetti generali delle opere di urbanizzazione (piano tecnico, piano di attuazione e programma di realizzazione). L'art. 80 LALPT invocato dalla ricorrente prevede dal canto suo che il proprietario di un fondo incluso in una zona edificabile, ma non nel programma immediato di realizzazione delle opere di urbanizzazione, può chiedere al comune, rispettivamente al Cantone, di anticipare l'esecuzione dell'urbanizzazione secondo il progetto generale. Dal tenore letterale della norma si desume con immediata evidenza che la sua applicazione concreta presuppone l'esistenza di un progetto generale delle opere di urbanizzazione comprensivo del programma di realizzazione e dei piani tecnici (cfr. pure Rapporto 27.3.1990 della Commissione speciale per la pianificazione del territorio, in RVGC 1990, sessione primaverile, vol. 2, p. 933).
Ai fini del presente giudizio non occorre quindi domandarsi se il progetto generale delle opere di urbanizzazione di cui all'art. 78 LALPT possa essere equiparato al programma di urbanizzazione previsto dall'art. 19 cpv. 2 LPT, né se il diritto cantonale - laddove affida ai soli enti pubblici l'esecuzione delle opere di urbanizzazione (cfr. art. 79 e 80 LALPT; RDAT I-1996 N. 34) - sia ancora conforme al diritto federale in essere, segnatamente all'art. 19 cpv. 3 LPT. Basta constatare che il comune di _ non si è ancora dotato di un progetto generale delle opere di urbanizzazione tale da consentire l'eventuale anticipata esecuzione della strada d'accesso alla proprietà _.
Anche dal profilo dell'art. 80 LALPT non v'è pertanto modo di accogliere le richieste dell'insorgente, alla quale resta pur sempre la possibilità di interpellare l'autorità di vigilanza affinché induca il municipio di _ ad allestire prontamente gli atti contemplati dall'art. 78 LALPT.
6. In esito alle considerazioni che precedono il ricorso va respinto, con la conseguente conferma del giudizio governativo impugnato.
La tassa di giustizia segue la soccombenza (art. 28 PAmm).