Decision ID: 463053e9-ef2a-56ce-9ba1-05932c28cf31
Year: 2008
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Die Eidgenössische Tagsatzung beschloss am 28. Juli 1804 den Bau des
Linthwerks. Dieses umfasst im wesentlichen den Escherkanal und den Linthkanal
sowie Nebengewässer. Mit dem Escherkanal wurde die Glarner Linth, welche einst
direkt durch die Linthebene Richtung Oberer Zürichsee floss, in den Walensee
umgeleitet. Dieser dient als Retentionsbecken und Geschiebesammler. Der Linthkanal
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entwässert den Walensee in den Zürichsee. Mit diesen Massnahmen wurden die
Linthebene und das Walenseegebiet gegen Hochwasser geschützt und entsumpft. Der
Walenseespiegel wurde ausserdem erheblich abgesenkt, wodurch die Entwicklung der
Region ermöglicht wurde.
Bis Ende 2003 war das Linthwerk ein eidgenössisches Unternehmen mit dem Zweck,
den Hochwasserschutz in der Linthebene sicherzustellen. Die Eidgenössische
Linthkommission beschloss im Jahr 1998, das Linthwerk bezüglich Hochwasserschutz
und konstruktiver Sicherheit zu überprüfen. Dabei stellte sich heraus, dass es in seinem
aktuellen Zustand den Belastungen durch ein hundertjährliches Hochwasser nicht mehr
zu genügen vermag. Hochwasserereignisse im Mai 1999 und August 2005 bestätigten
den Handlungsbedarf.
Das Linthwerk erarbeitete das Projekt Hochwasserschutz Linth 2000 mit den
Teilprojekten Escherkanal und Linthkanal. Dieses sieht vor, dass ein Teil der
bestehenden Anlagen umfassend saniert wird, damit ein hundertjährliches Hochwasser
schadlos abgeleitet und auch Extremereignisse ohne grossräumige Schäden bewältigt
werden können. Weiter sind ökologische Aufwertungen beabsichtigt. Damit soll das
Projekt die wirtschaftliche Nutzbarkeit der Linthebene als Siedlungs- und
Verkehrsraum, Landwirtschaftsgebiet und Ferienregion gewährleisten (vgl. dazu
VerwGE B 2007/117 vom 12. Februar 2008 i.S. B.A. und weitere gegen Regierung des
Kantons St. Gallen und Linthwerk, in: www.gerichte.sg.ch).
B./ Die Kantone St. Gallen, Glarus, Schwyz und
Zürich gaben sich mit der Interkantonalen Vereinbarung
über das Linthwerk vom 23. November 2000 (sGS 734.331,
abgekürzt Linthkonkordat) die Rechtsgrundlagen für die gemeinsame
Aufgabenerfüllung im Bereich des Linthwerks. Die neue Trägerschaft ist eine öffentlich-
rechtliche Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit. Sie übernahm Rechte und Pflichten
der Eidgenössischen Linthunternehmung und hat ihren Sitz in Uznach (Art. 1 des
Linthkonkordats). Nach Art. 2 des Linthkonkordats stellt das Linthwerk den
Hochwasserschutz in der Linthebene sicher, wobei auf die Bedürfnisse der Bewohner
und der Umwelt im Sinne der Bundesgesetzgebung Rücksicht genommen wird.
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Für die Umsetzung des Linthkonkordats im Kanton St. Gallen erliess der Grosse Rat
(heute Kantonsrat) am 4. April 2002 das Linthgesetz (sGS 734.31). Dieses bestimmt in
Art. 2, dass der Linthperimeter das Einzugsgebiet des Linthwerks im Kanton St. Gallen
umfasst und der Umgrenzungsplan vom 9. März 2001 massgebend ist. Den Beitrag
des Kantons St. Gallen an das Linthwerk tragen der Kanton zu 75 % und die
politischen Gemeinden im Perimetergebiet zu 25 % (Art. 3 Abs. 1 Linthgesetz). Für den
Beitrag des Kantons St. Gallen an das Sanierungsprojekt Hochwasserschutzkonzept
Linth 2000 werden die Kosten zu 90 % vom Kanton und zu 10 % von den politischen
Gemeinden im Perimetergebiet getragen. Nach Art. 4 des Linthgesetzes werden die
Anteile der politischen Gemeinden nach deren Fläche im Perimetergebiet (lit. a), nach
der Zahl der Einwohner im Perimetergebiet (lit. b) sowie nach dem Gesamtfinanzbedarf
in Steuerprozenten mit einer Gewichtung von 50 bis 150 % bemessen. Ein
Quadratkilometer Gemeindegebiet im Perimetergebiet oder zweihundert Einwohner
ergeben je einen Perimeterpunkt (Art. 4 Abs. 2 Linthgesetz). Nach Art. 5 Abs. 1 des
Linthgesetzes werden die jährlichen Anteile der politischen Gemeinden unter
Berücksichtigung der mutmasslichen Kosten des Linthwerks für längstens fünf Jahre
festgesetzt.
Mit Verfügungen vom 25. September 2006 erhob das Baudepartement des Kantons
St. Gallen für das Jahr 2006 die Beiträge an den Linthperimeter. Von der Politischen
Gemeinde Walenstadt wurden Fr. 43'321.55 und von der Politischen Gemeinde
Quarten Fr. 2'152.70 erhoben.
C./ Die Politischen Gemeinden Walenstadt und Quarten erhoben durch ihren
Rechtsvertreter mit Eingaben vom 9. Oktober und 20. November 2006 Rekurs mit dem
Antrag, die Verfügungen vom 25. September 2006 seien aufzuheben und der definitive
Kostenanteil sei neu so festzusetzen, dass er dem Sondervorteil der politischen
Gemeinden sowie ihrer Einwohner gemäss dem Ergebnis des Beweisverfahrens
entspreche, eventuell sei der definitive Kostenanteil der Politischen Gemeinden
Walenstadt und Quarten auf Fr. 4'332.15 bzw. Fr. 215.25 herabzusetzen.
Die Verwaltungsrekurskommission wies die Rekurse mit Entscheid vom 4. Juli 2007 ab,
soweit sie darauf eintrat. Sie erwog, zur Umgrenzung des Perimeters sei nach
entsprechenden Abklärungen auf den alten Linthperimeter abgestellt worden, der im
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wesentlichen nicht auf dem Gefährdungsgrundsatz beruhe, sondern auf der Tatsache,
dass durch die Regulierung der Linth der Wasserstand des Walensees abgesenkt und
damit wesentliche Teile der Gemeinden um den Walensee und im Linthgebiet
entsumpft worden seien. Grundlage des Perimetergebietes bilde somit die durch die
Regulierung der Linth für Nutzzwecke gewonnene Landfläche. Die umstrittene
Perimeterabgabe beruhe auf einer genügend bestimmten und unmittelbar
anwendbaren gesetzlichen Grundlage. Die Linthkorrektion habe sich nicht bloss auf die
Linthebene, sondern auch auf die östlich des Walensees gelegene Seezebene günstig
ausgewirkt. Ohne die Linthkorrektion wäre bei Ziegelbrücke ein Riegel entstanden, der
den Abfluss des Walensees zusehends erschwert und zu einem weiteren Anstieg des
Seespiegels geführt hätte, so dass die Seezebene zunehmend gegen Osten versumpft
wäre. Die Hochwassergefährdung der Linthebene sei so gesehen zumindest teilweise
eine Folge der Korrektur im Interesse der unmittelbar am Walensee gelegenen Orte und
damit auch von Walenstadt und der Seezebene. Der durch das Linthwerk vermittelte
Vorteil beschränke sich damit nicht allein auf den Hochwasserschutz in der Linthebene,
sondern ermögliche und sichere auch die Nutzung des Landes in der Seezebene. Ohne
Weiterführung des Linthwerks bestünde die Gefahr, dass sich die Lage rund um den
Walensee und damit auch in der Seez-ebene langfristig wieder den behobenen
Missständen annähern würde. Im Sinn der räumlichen und zeitlichen Solidarität sei es
deshalb gerechtfertigt, für die Umgrenzung der beitragspflichtigen Fläche am historisch
gewachsenen Perimetergebiet anzuknüpfen. Hinsichtlich der Ermittlung der Beiträge
hielt die Verwaltungsrekurskommission fest, der Vorteil oder Nutzen von
wasserbaulichen Massnahmen und dem Unterhalt durch ein Perimeterunternehmen
liege für ein Grundstück in der Abwehr der Gefahr von Ueberschwemmungen und
Geschiebeablagerungen und den damit verbundenen Schäden, in der Abwehr von
Beeinträchtigungen durch Grundwasserdurchsetzungen oder
Kanalisationsrückstauungen oder in einem anderweitigen für einzelne Grundstücke
oder Anlagen zu erwartenden besonderen Nutzen.
D./ Die Politischen Gemeinden Walenstadt und Quarten erhoben durch ihren
Rechtsvertreter mit Eingaben vom 23. August und 19. November 2007 Beschwerde
beim Verwaltungsgericht. Sie beantragen, der Rekursentscheid vom 4. Juli 2007 sei
aufzuheben und ihre definitiven Anteile am Beitrag an das Linthwerk für 2006 seien neu
so festzusetzen, dass sie dem auf sie und ihre Einwohner entfallenden Sondervorteil
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entsprächen, eventualiter sei der definitive Kostenanteil der Politischen Gemeinde
Walenstadt auf Fr. 4'332.15 und jener der Politischen Gemeinde Quarten auf Fr. 215.25
herabzusetzen, subeventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung im Sinn der
Erwägungen des Verwaltungsgerichts an die Vorinstanz zurückzuweisen, unter Kosten-
und Entschädigungsfolge zulasten des Staates. Zur Begründung wird im wesentlichen
vorgebracht, es sei nicht erforderlich, die genaue Rechtsnatur der Perimeterbeiträge zu
klären. Es genüge festzuhalten, dass eine kostenabhängige Kausalabgabe vorliege, mit
welcher ein Teil der Kosten des Linthwerks finanziert werden solle und dass es sich
nicht um eine Steuer, insbesondere nicht um eine Kostenanlastungssteuer handle.
Nach dem Aequivalenzprinzip dürfe eine Kausalabgabe nicht in einem offensichtlichen
Missverhältnis zu dem vom Gemeinwesen gewährten Vorteil stehen und müsse sich in
vernünftigen Grenzen halten. Weiter seien das Willkürverbot und der Grundsatz der
Rechtsgleichheit zu beachten. Der Verteilschlüssel müsse nach sachlich haltbaren
Kriterien ausgestaltet sein und dürfe keine Unterscheidungen treffen, für die ein
vernünftiger Grund nicht ersichtlich sei. Die Umgrenzung des Perimetergebietes in den
Gemeinden Walenstadt und Quarten sei verfassungswidrig. Diese Gemeinden seien in
erster Linie deshalb in den Linthperimeter einbezogen worden, weil sich durch die
Regulierung der Linth im 19. Jahrhundert der Wasserstand des Walensees abgesenkt
habe. Der Linthperimeter umfasse somit nicht nur das eigentliche Gefahrengebiet,
sondern erstrecke sich aus historischen Gründen auch auf weitere Teile der
Gemeinden Walenstadt und Quarten, für welche auch bei Extremereignissen keine
aktuelle Hochwassergefährdung durch den Walensee oder die Linth mehr bestehe.
Dadurch werde nicht nur das Aequivalenzprinzip verletzt, sondern auch der Grundsatz
der rechtsgleichen Behandlung, seien doch historische Gründe, losgelöst von der
heutigen Gefährdungssituation, keine sachgerechten Kriterien für eine
Perimeterbelastung der Gemeinden Walenstadt und Quarten nach denselben Kriterien,
wie sie für aktuell überschwemmungsgefährdete Gebiete gelten würden. Weiter
verstosse es gegen die verfassungsrechtlichen Grundsätze, dass die Gemeinden
Walenstadt und Quarten aufgrund des gleichen Verteilschlüssels zur Deckung der
Kosten des Linthwerks herangezogen würden wie die Gemeinden der Linthebene. Eine
unterschiedliche Behandlung der beiden Gemeinden am oberen Walensee dränge sich
auch deshalb auf, weil im Rahmen des Sanierungsprojekts Hochwasserschutz Linth
2000, an dem sich die Gemeinden mit 10 % der Kosten zu beteiligen hätten, nicht nur
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Massnahmen zum Schutz vor Hochwasser, sondern auch solche zur ökologischen,
landschaftlichen und touristischen Aufwertung des Linthgebiets als Ferienregion und
Naherholungsgebiet realisiert werden sollen. Derartige Massnahmen lägen vorab im
Interesse der Gemeinden in der Linthebene und kämen den Gemeinden Walenstadt
und Quarten höchstens in stark reduziertem Mass zugute.
Die Vorinstanz beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 29. November 2007 die
Abweisung der Beschwerde.
Das Baudepartement beantragte in seiner Vernehmlassung vom 30. Januar 2008
ebenfalls die Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
Die Beschwerdeführerinnen erhielten Gelegenheit, zu den Vernehmlassungen der
Vorinstanz und des Baudepartements Stellung zu nehmen. Sie äusserten sich mit
Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 1. April 2008 und hielten an ihren Anträgen
vollumfänglich fest.
Die einzelnen von den Verfahrensbeteiligten vorgebrachten Ausführungen werden,
soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen dargelegt und gewürdigt.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die
Politischen Gemeinden Walenstadt und Quarten sind vom angefochtenen Entscheid
ähnlich wie Privatpersonen betroffen und daher zur Beschwerdeführung legitimiert
(Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP; Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 449). Die
Beschwerdeeingaben vom 23. August und 19. November 2007 entsprechen zeitlich,
formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerden ist daher
einzutreten.
2. Die Vorinstanz ist auf den Rekurs nicht eingetreten, soweit die
Beschwerdeführerinnen geltend machten, das Projekt Hochwasserschutz Linth 2000
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umfasse auch Kosten für Massnahmen, die nicht unmittelbar dem Hochwasserschutz
dienen würden. Sie erwog, dafür bestehe ein besonderer Rechtsmittelweg gemäss
Art. 16 bis 18 des Linthkonkordats.
Die Beschwerdeführerinnen rügten im Rekurs nicht einzelne Teile des Projekts
Hochwasserschutz Linth 2000. Sie machten vielmehr geltend, dieses Projekt umfasse
nicht nur Massnahmen des Hochwasserschutzes, sondern auch solche zur
ökologischen, landschaftlichen und touristischen Aufwertung des Linthgebiets als
Ferienregion und Naherholungsgebiet (Rekursergänzung Ziff. 15). Damit beanstandeten
sie, das Linthwerk tätige mit dem Hochwasserschutzkonzept 2000 auch solche
Aufwendungen, welche keinen oder lediglich einen geringfügigen Sondervorteil für sie
zur Folge hätten. Mit dem Rekurs wurden aber nicht Teile des Sanierungsprojekts
selber angefochten. Die Rüge umfasste vielmehr die unsachgemässe Anwendung von
Perimetergrundsätzen und wurde daher zu Recht im Rekurs gegen den
Perimeterbeitrag vorgebracht. Der Verweis auf die Rechtsmittel gemäss Art. 16 bis 18
des Linthkonkordats ging daher fehl. Daher ist die Beschwerde gutzuheissen, soweit
sie sich gegen den Nichteintretensentscheid richtet.
3.
3.1. Die Vorinstanz hielt in ihrem Entscheid fest, die Rechtsnatur der streitigen Abgabe
sei ohne Bedeutung. Soweit die Verfassungsmässigkeit der gesetzlichen Regelung zu
überprüfen sei, falle ins Gewicht, dass die Elemente einer Kostenanlastungssteuer jene
einer Vorzugslast überwiegen würden. Alsdann referierte die Vorinstanz ausführlich die
unterschiedlichen Kriterien von Vorzugslasten und Kostenanlastungssteuern und
erwog, es fehle vorliegend an einem individuellen, dem einzelnen Pflichtigen
zurechenbaren konkreten Sondervorteil; die Abgabe knüpfe bloss an die abstrakte
Interessenlage des belasteten Personenkreises an, weshalb sie als
Kostenanlastungssteuer zu betrachten sei. Den politischen Gemeinden verschaffe das
Linthwerk nur mittelbar einen wirtschaftlichen Vorteil, indem die auf den verbesserten
Entwicklungsmöglichkeiten beruhenden Wertsteigerungen des Bodens höhere
Einnahmen zur Folge hätten. Die Kostenanlastungsabgabe stelle, da sie
voraussetzungslos sei, eine Steuer dar. Dagegen betrachten die
Beschwerdeführerinnen die Abgabe als Kausalabgabe bzw. als Beitrag.
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3.2. Als Kostenanlastungssteuern werden im Schrifttum u.a. Hundesteuern,
Handänderungsabgaben, Motorfahrzeugsteuern, Kinoabgaben und Abgaben für
Inventarisierung genannt (vgl. Blumenstein/Locher, System des Steuerrechts, 6. Aufl.,
Zürich 2002, S. 9). Demgegenüber gelten Grundeigentümerbeiträge an die Erstellung
von öffentlichen Strassen, Trottoirs, Abwasseranlagen, Parkplätzen, für
Wasserbauarbeiten und Lawinenverbauungen als Vorzugslasten (vgl. A. Hungerbühler,
Grundsätze des Kausalabgabenrechts, in: ZBl 104/2003, S. 511; Häfelin/Müller/
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich 2006, Rz. 2647 ff.). Der st.
gallische Gesetzgeber betrachtete die Beiträge für den Linthperimeter als
Vorzugslasten (Botschaft der Regierung zum Linthgesetz, in: ABl 2001, S. 744).
Als Vorzugslasten bzw. Beiträge gelten Kausalabgaben, die einer Person auferlegt
werden, um den besonderen wirtschaftlichen Vorteil abzugelten, der ihr (bzw. einem
bestimmten Kreis von Privaten) aus einer öffentlichen Einrichtung oder einem
öffentlichen Werk erwächst (vgl. statt vieler Hungerbühler, a.a.O., S. 510; GVP 2003 Nr.
24 mit Hinweisen, BGE 131 I 313 E. 3.3). Es handelt sich bei den Vorzugslasten um
öffentlich-rechtliche Abgaben, welche denjenigen (natürlichen oder juristischen)
Personen auferlegt werden, welche durch eine im öffentlichen Interesse erfolgende
Massnahme eine besondere, angemessen zurechenbare Wertvermehrung (im Sinne
eines wirtschaftlichen Vorteils) an ihrem Vermögen, meist an ihrem Grundeigentum,
erfahren (K. Vallender, Grundzüge des Kausalabgabenrechts, Bern 1976, S. 95).
Voraussetzung für die Abgabenerhebung ist dabei ein individueller, dem einzelnen
Pflichtigen zurechenbarer, konkreter Sondervorteil (Vallender, a.a.O., S. 95). Fehlt es an
einem solchen bzw. knüpft die Abgabepflicht bloss an die abstrakte Interessenlage des
belasteten Personenkreises an, so stellt die Abgabe keine Vorzugslast, sondern eine -
voraussetzungslos erhobene - sog. Kostenanlastungssteuer dar (vgl. BGE 131 I 313 E.
3.3 mit Hinweisen).
3.3. Im folgenden ist die Rechtsnatur der streitigen Abgabe zu klären.
3.3.1. Nach Art. 5 Abs. 1 des Linthgesetzes werden die jährlichen Beiträge der
politischen Gemeinden unter Berücksichtigung der mutmasslichen Kosten des
Linthwerks für längstens fünf Jahre festgesetzt.
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Die Abgabe wird somit nach Massgabe der künftigen Aufwendungen des Linthwerks
festgelegt. Das Gesetz enthält keine Bestimmung, welche die Abgabe ziffernmässig
festlegt oder Grundsätze für die Bestimmung und Begrenzung der Abgabe regelt.
Demgegenüber werden Steuern in der Regel nach gesetzlich verankerten Tarifen
festgelegt und erhoben. Auch bei kostenunabhängigen Kausalabgaben muss die Höhe
der Abgabe in hinreichend bestimmter Weise aus dem formellen Gesetz hervorgehen
(vgl. Hungerbühler, a.a.O., S. 518). Im vorliegenden Fall ist die streitige Abgabe
kostenabhängig, wobei im Gesetz im formellen Sinn lediglich die für die Verteilung der
Abgabe auf die Pflichtigen enthaltenen Grundsätze geregelt sind. Diese Umstände
sprechen für das Vorliegen einer Vorzugslast.
3.3.2. Die Beitragspflicht richtet sich nach der Fläche der Politischen Gemeinden im
Perimetergebiet und der Zahl der in diesem Gebiet wohnenden Personen (Art. 4 Abs. 1
lit. b und Abs. 2 des Linthgesetzes). Die Umgrenzung des Perimetergebietes ist präzise
und nahezu parzellengenau festgelegt und in einem Plan verzeichnet. Es handelt sich
bei den vom Perimeter umfassten Gebieten um jene Flächen bzw. um jene
Grundstücke, die nach der Konzeption des Perimeters von der Absenkung des
Seespiegels im Rahmen der Erstellung des Linthwerks profitierten bzw. nutzbar
wurden. Die Regierung hielt dazu in der Botschaft zum Linthgesetz fest, Abklärungen
hätten ergeben, dass die Umgrenzung des alten Linthperimeters, der im wesentlichen
nicht auf dem Gefährdungsgrundsatz gründe, sondern auf der Tatsache, dass durch
die Regulierung der Linth der Wasserstand des Walensees abgesenkt worden sei und
damit wesentliche Teile der Gemeinden rund um den Walensee "entsumpft" worden
seien, beibehalten werden könne. Grundlage des Perimetergebietes bilde somit
grundsätzlich die durch die Regulierung der Linth für Nutzzwecke gewonnene
Landfläche (Botschaft, ABl 2001, S. 746).
Dies bedeutet, dass bei der Umgrenzung des Perimeters der den einzelnen
Grundstücken individuell zurechenbare Sondervorteil berücksichtigt wurde. Es wurde
nicht nur die abstrakte Interessenlage des belasteten Personenkreises bzw. der
belasteten Gemeinden in Betracht gezogen. Vielmehr wurden in den einzelnen
Anrainergemeinden diejenigen Flächen bzw. diejenigen Grundstücke bestimmt und
dem Perimetergebiet zugeteilt, welche aufgrund der Linthregulierung bzw. der
Absenkung des Walenseespiegels für Nutzungszwecke gewonnen wurden. Die
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Anknüpfung des Perimeters an Grund-stücke, welche konkret und individuell
zurechenbar vom öffentlichen Werk profitierten und denen somit ein entprechender
Sondervorteil zugerechnet werden kann, bildet ebenfalls ein Merkmal einer Vorzugslast
(BGE 131 I 313 E. 3.3).
3.3.3. Der Umstand, dass die Abgaben von den Politischen Gemeinden erhoben
werden, spricht an sich nicht gegen das Vorliegen eines Beitrags bzw. einer
Vorzugslast. Der Grund für diese Regelung waren Verhältnismässigkeitsüberlegungen.
Die Belastung der einzelnen Grundeigentümer hätte ein schlechtes Kosten/Nutzen-
Verhältnis aufgewiesen. Daher wurde im Linthkonkordat auf die Erhebung von Abgaben
bei den einzelnen Grundeigentümern verzichtet (vgl. ABl 2001 S. 739, 745). Die
Regierung hielt fest, der Aufwand aus einer "Bewirtschaftung" des Perimeters stehe in
keinem Verhältnis zu einem möglichen Ertrag. Dies verhielte sich nicht anders, wenn
die Beiträge der einzelnen Grundeigentümer um ein Vielfaches angehoben würden. Bei
einer substanziellen Anhebung der Beiträge müsste mit erheblichen Widerständen aus
der Bevölkerung gerechnet werden, komme doch der Hochwasserschutz an der Linth
nicht allein den Grundeigentümern im Gebiet zugute (ABl 2001, S. 739). Daraus ist
ersichtlich, dass die Abgabeerhebung bei den Politischen Gemeinden im einfacheren
Bezugsverfahren sowie in der Absicht gründet, keine Opposition der Grundeigentümer
zu provozieren. Die Art der Umgrenzung und das Anknüpfen am bisherigen Perimeter
zeigt aber, dass nach der Vorstellung des Gesetzgebers die Abgabe einen konkreten,
individuell den Eigentümern und Bewohnern eines klar definierten Gebietes
zurechenbaren wirtschaftlichen Sondervorteil voraussetzt. Auch dieses Merkmal
spricht für eine Vorzugslast. Es handelt sich beim Nutzen, wie ihn der Perimeter zu
erfassen bezweckt, nicht nur um einen abstrakten, den Flächen bzw. den Gemeinden
eher als der Allgemeinheit anzurechnenden Vorteil. Dass die Regierung selber festhielt,
es profitierten nicht nur Grundeigentümer im Gebiet des Hochwasserschutzes, ändert
an der Rechtsnatur der Abgabe nichts. Denjenigen Grundstücken, welche im
Perimetergebiet liegen, wird jedenfalls ein individueller Sondervorteil zugerechnet.
3.3.4. Weiter wird bei der Festlegung der Beiträge die Finanzkraft der Gemeinden
berücksichtigt (Art. 4 Abs. 1 lit. c Linthgesetz). Dabei handelt es sich um ein für eine
Vorzugslast atypisches Kriterium. Es soll verhindern, dass bei den finanzschwachen
Gemeinden die Perimeterbeiträge vollumfänglich über den direkten Finanzausgleich
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vom Kanton übernommen werden. Die Berücksichtigung der Finanzkraft im Rahmen
des Linthperimeters soll indes im neuen Wasserbaugesetz aufgehoben werden (im
Rheinperimeter ebenfalls, vgl. den Entwurf der Regierung zum neuen Wasserbaugestz,
in: ABl 2008, S. 2237 f.).
3.4. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Linthperimeter nach seiner
Konzeption jene Grundstücke und Bewohner von Gemeindegebieten umfasst, denen
ein individueller Sondervorteil zugerechnet wird. Sowohl für die politischen Gemeinden
als auch für die Grundeigentümer und Anwohner im Perimetergebiet stellt es einen
direkten Nutzen dar, wenn sie gemäss der Vorstellung des Gesetzgebers von den
Bauten und Anlagen des Linthwerks profitieren und die Hochwasser- und
Ueberflutungsgefahr gebannt wird. Die Abgabenerhebung bei den Politischen
Gemeinden erfolgt stellvertretend für die Einwohner und Grundeigentümer im
Perimetergebiet. Der Gesetzgeber hat aus verwaltungsökonomischen Gründen und aus
Gründen der Gleichbehandlung mit den Grundeigentümern und Gemeinden der
Rheinebene die Gemeinden und nicht die einzelnen Eigentümer beitragspflichtig
erklärt. Dies zeigt, dass die Abgabepflicht nicht nur an die ab-strakte Interessenlage
anknüpft, sondern an den konkreten Vorteil, den die einzelnen Grundstücke durch das
Linthwerk erfahren. Dies kennzeichnet die streitige Abgabe als Vorzugslast bzw. als
Beitrag, nicht als Kostenanlastungssteuer.
4. Ist die streitige Abgabe als Vorzugslast zu betrachten, sind die für die Erhebung
solcher Abgaben massgebenden Rechtsnormen und Rechtsgrundsätze zu bestimmen
und die Einwendungen der Beschwerdeführerinnen gegen die Rechtmässigkeit der
Abgabe zu prüfen.
4.1. Im Abgaberecht wurde das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage nach der
Rechtsprechung des Bundesgerichts zu Art. 4 aBV als selbständiges
verfassungsmässiges Recht anerkannt (BGE 123 I 249; 126 I 182). Art. 164 Abs. 1 lit. d
der Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt BV) bestimmt für die Bundesgesetzgebung,
dass alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen in der Form eines Gesetzes zu
erlassen sind, wozu insbesondere die grundlegenden Bestimmungen über den Kreis
der Abgabepflichtigen sowie den Gegenstand und die Bemessung von Abgaben
gehören. Das Bundesgericht hat diesen Grundsatz als allgemeines Prinzip für die
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Abgabenerhebung anerkannt (BGE 130 I 113 E. 2.2). Es hielt fest, dass diese
Anforderungen bei gewissen Arten von Kausalabgaben von der Rechtsprechung
gelockert worden seien. Die Anforderungen dürften namentlich dort herabgesetzt
werden, wo das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien
(Kostendeckungs- und Aequivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der
Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt. Der Umfang des Legalitätsprinzips sei
daher je nach der Art der Abgabe zu differenzieren. Das Prinzip dürfe weder seines
Gehalts entleert noch in einer Weise überspannt werden, dass es mit der
Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis der Praktikabilität in einen unlösbaren
Widerspruch gerate (statt vieler BGE 130 I 113 E. 2.2; Hungerbühler, a.a.O., S. 516).
Im weiteren sind bei Erlassen das Willkürverbot und der Grundsatz der
Rechtsgleichheit zu beachten. Ein Erlass ist willkürlich im Sinne von Art. 9 BV, wenn er
sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos ist,
und er verletzt das Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 8 Abs. 1 BV, wenn er rechtliche
Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden
Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund
der Verhältnisse aufdrängen, wenn also Gleiches nicht nach Massgabe seiner
Gleichheit gleich und Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich
behandelt wird. Vorausgesetzt ist, dass sich die ungerechtfertigte Gleich- bzw.
Ungleichbehandlung auf eine wesentliche Tatsache bezieht. Die Frage, ob für eine
rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen
ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten unterschiedlich beantwortet werden. Dem
Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser Grundsätze ein weiter Spielraum der Gestaltung
(vgl. statt vieler BGE 131 I 1 E. 4.2 mit Hinweisen, 129 I 1 E. 3). Wie das Bundesgericht
wiederholt festgestellt hat, ist die Gestaltungsfreiheit insbesondere bei den öffentlichen
Abgaben und bei der Verteilung der Last auf die Abgabepflichtigen gross (vgl. BGE 131
I 1 E. 4.2 mit Hinweisen).
4.2. Das Bundesgericht hat in seiner Rechtsprechung eine sogenannte
Strassenbeleuchtungsabgabe auf Grundstücken als unzulässig qualifiziert
(BGE 131 I 313). Es hielt fest, dass das Vorhandensein einer Strassenbeleuchtung für
gewisse Grundstücke einen fassbaren Vorteil bedeute, indem der Eingang zur
Liegenschaft beleuchtet werde, was dem Eigentümer den Betrieb einer eigenen
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Beleuchtung erspare und zur Sicherheit des Grundstücks und seiner Bewohner
beitragen könne. Gesamthaft handle es sich dabei aber um einen nebensächlichen
Effekt. Insbesondere in einer städtischen Siedlung könne nicht generell von einem ins
Gewicht fallenden individuellen Sondervorteil der erfassten Strassenanstösser
ausgegangen werden, welcher es rechtfertigen könnte, die Kosten der
Strassenbeleuchtung zu einem substantiellen Teil in Form von Vorzugslasten dieser
Personengruppe zu überbinden. Wegen Fehlens eines massgeblichen Sondervorteils
der abgabepflichtig erklärten Grundeigentümer erkannte das Bundesgericht einen
Verstoss gegen das Rechtsgleichheitsgebot nach Art. 8 Abs. 1 BV.
In einem früheren Urteil (BGE 124 I 289) kam das Bundesgericht zum Schluss, dass es
keine sachlichen Gründe gebe, welche eine hälftige Finanzierung der Strassenreinigung
durch eine von den Grundeigentümern zu erhebende Sondersteuer rechtfertige. Die
Grundeigentümer seien keine Sondergruppe, die mit der staatlichen Leistung der
Strassenreinigung in eine engere Beziehung gesetzt werden könnten als der Rest der
Kantonsbevölkerung; die Grundeigentümer nähmen die öffentlichen Strassen auch
nicht stärker in Anspruch als die gesamte übrige im Kanton ansässige Bevölkerung.
Zudem werde ein wesentlicher Teil der Strassenverschmutzung durch den
Transitverkehr verursacht. Die Regelung verstosse daher gegen Art. 4 aBV, indem sie
das Gebot der Allgemeinheit der Besteuerung und das Prinzip der Lastengleichheit der
Bürger missachte. Diese Abgabe war von den Beteiligten übereinstimmend als
sogenannte Kostenanlastungssteuer betrachtet worden.
4.3. Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, der Linthperimeter umfasse nicht nur
das eigentliche Gefahrengebiet, sondern erstrecke sich aus historischen Gründen auch
auf weitere Teile ihres Gemeindegebietes, für welche auch bei Extremereignissen keine
aktuelle Hochwassergefährdung durch die Linth und den Walenseee mehr bestehe.
Durch den Einbezug von Gemeindeteilen, welche mit dem heutigen Linthwerk, bei dem
der Hochwasserschutz im Vordergrund stehe, überhaupt nichts zu tun hätten, erhöhe
sich der Perimeteranteil mit bezug auf die Kriterien Fläche und Bewohner im
Perimetergebiet markant. Dadurch werde nicht nur das
Aequivalenzprinzip, sondern auch der Grundsatz der rechtsgleichen Behandlung
verletzt.
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Demgegenüber erachten es Vorinstanz und Baudepartement als gerechtfertigt, dass
der ursprüngliche Perimeter beibehalten wird. Die Umgrenzung des Perimeters beruhe
auf der Tatsache, dass durch die Regulierung der Linth der Wasserstand des
Walensees erheblich abgesenkt worden sei und damit wesentliche Teile der
Gemeinden rund um den Walensee, in der Seezebene und im Linthgebiet hätten
entsumpft und vor Hochwasser geschützt werden können.
4.4. Die Regierung hielt wie erwähnt in der Botschaft zum Beitritt zum Linthkonkordat
fest, dass der Aufwand aus einer "Bewirtschaftung" des Perimeters in keinem
vernünftigen Verhältnis zu einem möglichen Ertrag stehe. Bei einer substantiellen
Anhebung der Beiträge müsste mit erheblichen Widerständen aus der Bevölkerung
gerechnet werden, komme doch der Hochwasserschutz an der Linth nicht allein den
Grundeigentümern im Gebiet zu. Anders als bei den üblichen
Bodenverbesserungsorganisationen könnten aus praktischen Gründen den betroffenen
Grundeigentümern auch keine Mitwirkungsrechte zugestanden werden. Im übrigen
seien die Perimeterpflichten in den letzten Jahren im Kanton Zürich ganz und im
Kanton Glarus teilweise abgeschafft worden (ABl 2001, S. 739). In der Botschaft zum
Linthgesetz hielt die Regierung ausserdem fest, die Perimeterpflicht finde sich schon in
der eidgenössischen Linthgesetzgebung von 1867. Die Perimeterbelastung sei keine
Besonderheit der Linthgesetzgebung; vielmehr handle es sich dabei um einen
Grundsatz, der insbesondere bei Bau und Unterhalt der Gewässer allgemein
Anwendung finde. Das Wasserbaugesetz enthalte die massgebenden Bestimmungen
über den Perimeter in den Art. 15 ff. Auch die anstehende Teilrevision des
Wasserbaugesetzes würde an dieser Regelung festhalten. Um die künftigen Bau- und
Unterhaltsaufgaben an der Linth zu lösen, sei auf Seiten des Kantons St. Gallen - trotz
des Verzichts auf eine weitere Perimeterbelastung der Grundeigentümer von Seiten des
Linthkonkordats, die weitgehend aus Verhältnismässigkeitsgründen erfolge - am
Grundsatz des Perimeters festzuhalten. Das Festhalten am Perimeterprinzip gestatte
eine gerechte Verteilung der Lasten. Es wäre daher nicht richtig, wenn in Zukunft der
Staat die Kosten bzw. den auf den Kanton St. Gallen fallenden Kostenanteil für den
Unterhalt der Linth voll übernähme. Aus verwaltungsökonomischen Gründen und aus
Gründen der Gleichbehandlung mit dem Rhein sollten indessen nicht die einzelnen
Grundeigentümer beitragspflichtig sein; vielmehr sollten die Perimeterbeiträge bei den
Gemeinden erhoben werden. Der Kreis der perimeterpflichtigen politischen Gemeinden
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richte sich nach der Umgrenzung des Perimetergebiets, wie sie bereits aufgrund der
geltenden Rechtslage bestehe. Im Perimetergebiet lägen Teile der Politischen
Gemeinden Walenstadt, Quarten, Amden, Weesen, Schänis, Benken, Kaltbrunn,
Uznach und Schmerikon. Weiter hielt die Regierung in der Botschaft fest, Abklärungen
hätten ergeben, dass die Umgrenzung des alten Linthperimeters, der im wesentlichen
nicht auf dem Gefährdungsgrundsatz beruhe, sondern auf der Tatsache, dass durch
die Regulierung der Linth der Wasserstand des Walensees abgesenkt worden sei und
damit wesentliche Teile der Gemeinden rund um den Walensee und im Linthgebiet
entsumpft worden seien, beibehalten werden könne. Grundlage des Perimetergebietes
bilde somit grundsätzlich die durch die Regulierung der Linth für Nutzzwecke
gewonnene Landfläche. Die Perimeterumgrenzung genüge als Grundlage, um Beiträge
bei den politischen Gemeinden zu erheben (ABl 2001 S. 745 f., vgl. auch oben Erw.
3.3.3).
4.4.1. Der Botschaft zum Linthgesetz und zum Linth-konkordat ist nichts über die
Abklärungen zu entnehmen, welche die Regierung bewogen, am Perimeter aus dem
19. Jahrhundert festzuhalten. Es wird nicht näher begründet, weshalb die Umgrenzung
des Perimetergebietes nicht nach dem heute üblichen Grundsatz erfolgte, wonach der
Hochwasserschutz als Sondervorteil und als Grundlage der Beitragspflicht gilt (ABl
2008, S. 2190), sondern auch danach, welche Gebiete durch die Absenkung des
Walensee-spiegels entsumpft bzw. nutzbar gemacht wurden. Auch in der
parlamentarischen Beratung machten der Vertreter der Regierung und die Exponenten
der Mehrheit keine konkreten Gründe geltend, welche die unveränderte Uebernahme
des alten Perimeters aus dem 19. Jahrhundert rechtfertigten. Der Vertreter der
Regierung anerkannte zwar, dass sich die Bewohner von Walenstadt schwer täten,
dass ihre Kostenbeteiligung mit einem 200-jährigen Perimeter begründet werde. Die
Kostenbeteiligung unter die übrigen Gemeinden wäre aber weder solidarisch noch fair
(ProtGR 2000/2004, Nr. 212/5).
Ebenso werden in den Eingaben des Baudepartements im Rekurs- und im
Beschwerdeverfahren keine näheren Ausführungen gemacht, weshalb beim Festlegen
des Perimeters nicht auf den Hochwasserschutz als unmittelbare Folge des Werks
abgestellt wurde, sondern auf die Veränderung des Walenseespiegels und die damit
verbundenen Auswirkungen auf die an den See angrenzenden Gebiete.
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4.4.2. Die Berücksichtigung der Perimeterfläche und die Zahl der Einwohner im
Perimetergebiet blieb in der Beschwerde unangefochten. Auch wird die
Berücksichtigung der Finanzkraft der Gemeinden mit einer Gewichtung von 50 bis
150 % nicht in Frage gestellt, wobei allerdings geprüft werden müsste, inwiefern es
zweckmässig ist, bei der Ausgestaltung eines Perimeters Elemente des
Finanzausgleichs zu berücksichtigen. Allerdings ist wie erwähnt vorgesehen, dieses
Bemessungselement mit dem neuen Wasserbaugesetz zu eliminieren.
4.4.3. Fest steht im weiteren, dass der Linthperimeter nach denselben Grundsätzen
geregelt werden sollte wie jener für den Rhein. Die Regierung hielt in der Botschaft zum
Linthgesetz fest, die Bestimmungen des Rheingesetzes seien, soweit ein
Regelungsbedarf für die Linth bestehe, im Linthgesetz analog umzusetzen. Einerseits
sei der Rhein bezüglich seiner Besonderheiten gegenüber den übrigen Gewässern im
Kanton St. Gallen durchaus mit der Linth vergleichbar. Sowohl Rhein als auch Linth
stellten auf einem Gross-teil ihres st. gallischen Teilstücks Grenzgewässer dar. Zudem
seien beide Flüsse aus Gründen der Hochwassersicherheit reguliert, was einen grossen
Aufwand an Unterhalts- und Sanierungskosten nach sich ziehe. 1987 sei mit dem total
revidierten Rheingesetz eine moderne Rechtsgrundlage geschaffen worden, die auch
aus Gründen der Gleichbehandlung heranzuziehen sei (ABl 2001, S. 746).
Auch beim Rheingesetz wurde in der Botschaft ohne weitere Erörterungen ausgeführt,
Abklärungen hätten ergeben, dass die Umgrenzung des alten Perimeters grundsätzlich
beibehalten werden könne. Das Perimetergebiet ist aus einem Umgrenzungsplan vom
20. März 1985 ersichtlich (ABl 1986, S. 209 ff.). Aus diesem geht hervor, dass nur die
von
Ueberschwemmungen unmittelbar gefährdeten Gebiete in den Perimeter einbezogen
wurden. Im Raum Sargans erstreckt sich das Perimetergebiet jedenfalls nur auf das
Einzugsgebiet des Rheins, nicht aber auf jenes der Seez. Dies stellt einen wesentlichen
Unterschied gegenüber dem Linthperimeter dar, wie im folgenden darzulegen ist.
4.4.4. Ebenso wie die Linthkorrektion hatte auch die Rheinkorrektion neben dem
unmittelbaren Hochwasserschutz noch weitere Auswirkungen. Während beim
Linthwerk die Einleitung der Glarner Linth in den Walensee und die Kanalisierung des
Abflusses aus dem Walensee in den oberen Zürichsee unter anderem zur Folge hatten,
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dass der Spiegel des Walensees gegenüber dem Zustand vor den baulichen Eingriffen
erheblich gesenkt wurde, stellte sich bei der Rheinkorrektion ein ähnliches indirektes
Ereignis ein. Nach den Ausführungen in der Botschaft erreichten zu Beginn des
19. Jahrhunderts die vom Rhein verursachten Auflandungen im Bereich von Bad Ragaz
und Sargans einen Stand, der einen Durchbruch des Rheins über die Wasserscheide
von Mels in Richtung Walensee befürchten liess. Die Gefahr, dass nicht nur Teilgebiete
von mindestens sechs Kantonen, sondern vor allem auch das mit viel Mühe und
grossem finanziellem Aufwand errichtete Linthwerk in wenigen Stunden vernichtet
werden könnte, habe wohl die Tagsatzung veranlasst, die Rheinkorrektion auf die
Geschäftsliste zu setzen, obwohl die Verfassung hiezu keine ausdrückliche Grundlage
geboten habe (ABl 1986, S. 183).
Vor der Rheinkorrektion bestand somit die Gefahr, dass der Rhein die Wasserscheide
von Mels durchbrechen und durch die Seezebene fliessen könnte. Die Verhinderung
eines solchen Durchbruchs und der Ueberschwemmung der Seezebene sowie der
Zerstörung des Linthwerks ist somit eine indirekte Folge der Rheinkorrektion. Neben
dem unmittelbaren Hochwasserschutz wurden Auflandungen, welche den Verlauf des
Gewässers beeinflussen konnten, verhindert. Das Gebiet der Seezebene wurde aber
nicht in den Rheinperimeter einbezogen, obwohl die Seezebene aus der
Rheinkorrektion ebenfalls einen erheblichen Nutzen zog, indem Auflandungen
verhindert und eine Ueberschwemmungsgefahr beseitigt wurden. Das Gebiet im Raum
Vilters/Mels/Sargans wurde nur soweit in den Rheinperimeter einbezogen, als es
unmittelbar von Ueberschwemmungen betroffen gewesen war bzw. soweit es in den
Genuss des unmittelbaren Hochwasserschutzes der Rheinkorrektion kam.
Sowohl die Rheinkorrektion als auch das Linthwerk dienten in erster Linie dem
unmittelbaren Hochwasserschutz, der im wesentlichen durch den Bau und den
Unterhalt der Dämme und Wasserläufe sichergestellt wurde. Daneben hatten die Werke
aber auch indirekte Auswirkungen, indem sie Flussläufe, Landschaften und Siedlungen
gestalteten und beeinflussten. Die Werke bildeten eine Voraussetzung, dass sich die
ehemals hochwassergefährdeten Gebiete dauernd entwickeln konnten und Siedlungen,
landwirtschaftliche Nutzflächen sowie Infrastrukturanlagen geschützt waren.
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4.4.5. Nach Art. 2 des Linthkonkordats stellt das Linthwerk den Hochwasserschutz in
der Linthebene sicher. Das Linthgesetz regelt nach Art. 1 die Umsetzung des
Linthkonkordats im Kanton St. Gallen.
Der Zweck des Linthwerks in seiner heutigen Konzeption beschränkt sich somit auf
den Hochwasserschutz in der Linthebene. Die mit der Erstellung des Linthwerks
verbundenen Veränderungen im Bereich des Walensees und insbesondere im Bereich
der östlichen Anrainergemeinden des Walensees werden nicht mehr als Aufgabe des
Linthwerks betrachtet. Die Absenkung des Seespiegels war mit dem Bau und der
Inbetriebnahme des Linthwerkes weitgehend abgeschlossen. Die Funktion des
Hochwasserschutzes unterscheidet sich wesentlich von den Auswirkungen des
Linthwerks auf das Niveau des Walensees. Der Hochwasserschutz stellt einen
ständigen, unmittelbaren und direkten Nutzen zugunsten der betroffenen Gemeinden
und der Grundstücke in der Linthebene bzw. im potentiellen
Ueberschwemmungsgebiet der Linth dar. Würden die Anlagen des Linthwerks nicht
mehr unterhalten und die Dämme des Escherkanals und des Linthkanals schadhaft,
würden bei Hochwasser die Linthebene und das Gebiet im Bereich des
Escherkanals überflutet und die betroffenen Grundstücke einer erheblichen Gefahr der
Schädigung ausgesetzt. Solche Hochwasserereignisse treten regelmässig auf; im
letzten Jahrzehnt waren es 1999 und 2005 zwei Hochwasserlagen, bei denen die
Anlagen des Linthwerks an der Grenze ihrer Kapazität standen. Eine vergleichbare
Gefährdung der Seezebene und der Ufergebiete des Walensees würde bei solchen
Hochwasserereignissen nicht eintreten. Insbesondere würden Hochwasser der Linth
nicht unmittelbar die Seezebene und Gebiete entlang des Walensees überfluten. Wenn
der Unterhalt des Linthwerks über Jahrzehnte vernachlässigt würde, würde
möglicherweise und allmählich als Folge von Auflandungen im Bereich von
Ziegelbrücke und Weesen der Spiegel des Walensees wieder ansteigen und die in den
Perimeter einbezogenen Gebiete der Gemeinden Quarten und Walenstadt gefährden.
Dabei handelt es sich allerdings um Spekulationen. Eine solche Veränderung der
Topographie am westlichen Ufer des Walensees wäre nur denkbar, wenn das
Linthwerk während mehrerer Jahrzehnte völlig vernachlässigt würde. Die Vorstellung,
dass der Hochwasserschutz in einer Art und Weise vernachlässigt werden könnte, dass
wieder Zustände wie im 18. Jahrhundert oder zuvor eintreten, erscheint unter den
heutigen Umständen als völlig realitätsfremd.
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4.4.6. Aufgrund der Grösse der im Perimeter liegenden Fläche und der Zahl der
Bewohner sowie der Finanzkraft beträgt die Belastung der Gemeinde Walenstadt 34,26
Prozent und jene der Gemeinde Quarten 1,68 Prozent. Die Belastung der Gemeinde
Walenstadt ist damit die weitaus höchste aller im Perimeter liegenden Gemeinden und
um rund 37 Prozent höher als jene der mit 25,01 Prozent am zweitstärksten belasteten
Gemeinde Benken, bei der mit Ausnahme des Benkner Büchels praktisch das gesamte
Gemeindegebiet im Perimeter liegt. Die hohe Belastung der Gemeinde Walenstadt ist
nicht nur auf die hohe Gewichtung der Finanzkraft zurückzuführen, sondern auch auf
die relativ grosse Perimeterfläche von 4,061 km und die Zahl von 1'776 Einwohnern im
Perimetergebiet, welche höher ist als jene sämtlicher übrigen Gemeinden.
4.4.7. Das Projekt Hochwasserschutz Linth 2000 sieht neben Bauten und Anlagen für
den unmittelbaren Hochwasserschutz auch ökologische Aufwertungen vor, welche die
wirtschaftliche Nutzbarkeit der Linthebene als Siedlungs- und Verkehrsraum,
Landwirtschaftsgebiet und Ferienregion gewährleisten sollen (vgl. VerwGE 2007/117
vom 12. Februar 2008 i.S. B.A. und weitere gegen Regierung des Kantons St. Gallen
und Linthwerk). Solche einem modernen Verständnis von Wasserbau entsprechenden
Massnahmen lassen sich nur indirekt als solche des Hochwasserschutzes betrachten.
Dennoch verursachen sie Aufwendungen des Linthwerks, welche mittels
Perimeterbeiträgen auch von den Anrainergemeinden des Walensees getragen werden
müssen. Für solche Aufgaben ist für diese Gemeinden aber kein direkt zurechenbarer
Sondervorteil ersichtlich.
4.4.8. Wie erwähnt, ging die Regierung in ihrer Botschaft davon aus, dass die Vorteile
des Linthwerks nicht nur den Grundeigentümern zugutekommen. Dies zeigt sich
anschaulich am Beispiel der Gemeinde Amden. Diese ist mit einer Fläche von nur 0,061
km in den Perimeter einbezogen. Es handelt sich um ein Gebiet am Seeufer östlich
von Weesen. Die Zufahrtsstrasse von Ziegelbrücke nach Weesen und Amden verläuft
im Perimetergebiet der Gemeinde Weesen. Wenn diese Strasse unterbrochen ist, dann
ist die gesamte Gemeinde Amden weitgehend von der Umwelt abgeschnitten.
Demgegenüber liegt nur ein kleinräumiges Ufergebiet im Perimeter. Der Nutzen des
Linthwerks wird somit aufgrund des bestehenden Perimeters nicht sachgerecht
abgebildet.
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4.5. Für Gebiete im Bereich des Hochwasserschutzes der Linth kann ein individuell
zurechenbarer, konkreter Sondervorteil gegeben sein. Allerdings fragt sich aufgrund
der grossräumigen Verhältnisse, inwiefern ein über mehrere Kantone und Regionen
sich erstreckendes Werk die Erhebung von Perimeterbeiträgen rechtfertigt. Dies kann
allerdings im vorliegenden Fall offen bleiben. Wesentlich anders gelagert als der
Hochwasserschutz in der Linthebene sind die Auswirkungen des Linthwerks auf die
Gemeinden Quarten und Walenstadt. Diese liegen nicht in einem Gebiet, das durch die
Anlagen des Linthwerks ummittelbar vor Hochwasser geschützt wird. Die Absenkung
des Seespiegels ist zwar auf den Bau des Linthwerks zurückzuführen, doch handelt es
sich dabei um eine einmalige und irreversibel erscheinende Veränderung der
Verhältnisse. Im Gegensatz zum Schutz vor regelmässigen, alle paar Jahre
auftretenden Hochwassern ist der Schutz vor dem Anstieg des Seespiegels jedenfalls
eine völlig anders geartete Auswirkung des Linthwerks. Der Nutzen aus der Abwehr
von regelmässigen, relativ häufig auftretenden konkreten Schadenereignissen
unterscheidet sich grundlegend von der Gewährleistung des Wasserstands des
Walensees. Diese hängt nur historisch mit den dem Hochwasserschutz dienenden
Werken zusammen. Die Abwehr einer hypothetischen Gefahr für eine ganze Region
stellt keinen unmittelbaren, direkt zurechenbaren Sondervorteil für einzelne
Grundstücke oder Gemeindegebiete dar. Zudem ergibt ein Vergleich der Belastungen
der Walenseeanrainer mit den Gemeinden der Linthebene, dass diese zum Teil
erheblich geringere Beiträge zu entrichten haben als jene, obwohl sie für weite Teile
ihres Gebietes einen unmittelbaren Nutzen aus dem Hochwasserschutz ziehen. Da die
Beiträge für die Gemeinden Walenstadt und Quarten nach denselben Kriterien
ausgestaltet sind wie für die Gemeinden der Linthebene, stellt dies eine
rechtsungleiche Behandlung der Beschwerdeführerinnen und mithin einen Verstoss
gegen Art. 8 Abs. 1 BV dar. Daraus folgt, dass die Beschwerden der Politischen
Gemeinden Walenstadt und Quarten gutzuheissen sind. Der angefochtene
Rekursentscheid vom 4. Juli 2007 ist aufzuheben.
4.6. Die Beschwerdeführerinnen beantragten, der Rekursentscheid vom 4. Juli 2007 sei
aufzuheben und ihre definitiven Anteile am Beitrag an das Linthwerk für 2006 seien neu
so festzusetzen, dass sie dem auf sie und ihre Einwohner entfallenden Sondervorteil
entsprächen, eventualiter sei der definitive Kostenanteil der Politischen Gemeinde
Walenstadt auf Fr. 4'332.15 und jener der Politischen Gemeinde Quarten auf Fr. 215.25
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herabzusetzen, subeventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung im Sinn der
Erwägungen des Verwaltungsgerichts an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Ein allfälliger Sondervorteil der Beschwerdeführerinnen kann nicht im
Beschwerdeverfahren bestimmt werden. Da die Perimeterumgrenzung sowie die
Bemessungsregeln im Gesetz verankert sind, hat es mit der Gutheissung der
Beschwerde und der Aufhebung des angefochtenen Entscheids sein Bewenden.
5. Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens zulasten des Staates (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von Fr. 5'000.-- erscheint angemessen (Ziff. 382 Gerichtskostentarif,
sGS 941.12). Der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 2'000.-- ist den
Beschwerdeführerinnen zurückzuerstatten. Auf die Erhebung der amtlichen Kosten ist
zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).
Obsiegende Verfahrensbeteiligte haben grundsätzlich Anspruch auf Entschädigung der
ausseramtlichen Kosten (Art. 98 Abs. 1 und Art. 98bis VRP). Im vorliegenden Fall sind
die Beschwerdeführerinnen politische Gemeinden, denen im Beschwerdeverfahren
grundsätzlich kein Anspruch auf Kostenersatz zusteht (vgl. R. Hirt, Die Regelung der
Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St. Gallen 2004,
S. 176). Dementsprechend sind keine ausseramtlichen Kosten zu entschädigen.
Demnach hat das Verwaltungsgericht