Decision ID: 5f6f279c-dcc7-4c32-be3a-f0154a805b35
Year: 2016
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A. La société A._ est une société anonyme inscrite au registre du commerce du canton de Vaud depuis le 7 juin 2007. Elle a pour but la construction et l'exploitation d'un port à Montreux. L’architecte B._, titulaire de la signature individuelle, en est l'administrateur.
B. a) Le Conseil communal de Montreux a adopté le 21 septembre 1994 le plan partiel d’affectation au lieu-dit "En Massiez" prévoyant la construction d’un port de petite batellerie à Vernex avec un garage parc sous-lacustre (ci-après: le plan ou PPA en Massiez). Le périmètre du plan longe le quai du Vernex depuis la rue Alexandre Emery en direction de l’ouest sur une distance d’environ 300 m jusqu’à la hauteur de l’hôtel Royal Plaza Montreux. Le périmètre du plan longe en particulier l’espace restreint du quai compris entre la rive du lac et le complexe du "Montreux Music & Convention Center" comprenant notamment l’auditorium Stravinski. Il s’étend ensuite sur le domaine public du lac sur une profondeur allant de 100 m à 150 m et prévoit la création d’un port de petite batellerie par la construction d’une digue reliant le quai du Vernex à l’ouest, à la hauteur de l’hôtel Royal Plazza, et desservant des pontons flottants dont la longueur varie entre 50 m et 85 m. Sur le côté ouest de la digue, le plan prévoit la création d’un club house. Aucun accès direct aux pontons n’est organisé depuis le quai du Vernex. La sortie des bateaux est prévue par le chenal sur le côté est où la digue est interrompue. Le projet prévoit aussi la construction d’un parking sous-lacustre de deux niveaux sous la digue avec un accès par une rampe hélicoïdale située dans le prolongement de la rue Alexandre Emery.
b) Le règlement spécial du PPA "En Massiez" (ci-après: le RPPA) précise à son art. 3 que l’importante déclivité du fond du lac exclut la réalisation d’un port de protection de type digue en enrochement. L’enceinte du port est dès lors formée de caissons juxtaposés formant le garage sous-lacustre, supportés par des pieux. Le périmètre d’implantation du garage est fixé par un "axe d’implantation" dans une bande de 25 m de large située de part et d’autre de l’axe et la capacité du garage est fixée à environ 300 places (art. 4 RPPA). L’implantation du port peut s’organiser dans tout le périmètre et l’emplacement de la digue et des estacades est mentionné à titre indicatif sur le plan mais le principe doit être respecté (art. 8 RPPA). L’art. 24 RPPA précise encore que les rives du lac et leurs enrochements sont obligatoirement maintenus dans leur forme actuelle.
c) Un rapport d’enquête préliminaire avait été réalisé par le bureau C._ à ******** en mars 1993, analysant notamment les impacts du projet sur les fonds lacustres, la végétation aquatique, la faune piscicole, l’avifaune lacustre, ainsi que sur les questions posées par l’exploitation du parking (bruit, pollution de l’air).
d) Le rapport d’examen préalable du 21 septembre 1993 du Département des travaux publics de l’aménagement et des transports (actuellement Département du territoire et de l’environnement, ci-après: le DTE ou département) précisait que le projet était justifié en raison de l’importance touristique de Montreux et de la demande des milieux nautiques; le rapport d’impact démontrait aussi que le projet respectait les exigences découlant du droit de l’environnement et son contenu était admis pour la première étape de planification. Le PPA "En Massiez" avec son règlement ont été approuvés par le Conseil d’Etat dans sa séance du 16 novembre 1994.
C. Le rapport d'impact de 1ère étape de 1993 a été complété en 1995 une fois les modalités techniques de la construction fixées, pour devenir le rapport d'impact de 2ème étape destiné à la réalisation du port. Toutefois, le projet a alors été abandonné. Plus de dix ans après, à la fin de l’année 2006, le bureau d'architecture D._ a entrepris une étude de faisabilité du port de Montreux Vernex. Le rapport d’impact de 2ème étape élaboré par le bureau D._ a été adapté et complété en juin 2007 pour un nouveau projet de port présentant les modifications suivantes:
- Le garage sous-lacustre avec sa rampe d’accès hélicoïdale est supprimé.
- La digue principale est aménagée sur des gabions immergés d’un diamètre de 15 m sur une hauteur de l’ordre de 20 m et séparés les uns les autres par une distance de 5 m.
- L’accès des embarcations au port est prévu par l’ouest, à l’emplacement réservé au club house par le PPA "En Massiez".
- Les pontons flottants accessibles depuis la digue sont supprimés et remplacés par des pontons flottants accessibles depuis le quai du Vernex.
- Le nombre de places d’amarrage est augmenté de 250 environ à plus de 330, visiteurs compris, auxquelles s’ajoutent 10 places visiteurs à l’extérieur,
- Le club house est transféré à l’emplacement de la rampe d’accès au garage sous-lacustre.
D. En date du 6 juin 2007, la société A._ a établi un document intitulé "Résumé des principes directeurs du projet de port", qui comporte les précisions suivantes :
"Bien que les détails inhérents à ce qui suit, soient décrits dans le rapport d’impact, nous précisions les points suivants :
- Interventions pratiquement inexistantes sur les quais. Seul un point de contact entre la digue et le quai sera exécuté au droit du Club house et un quai sera réalisé entre le Club House et le sauvetage.
- Aucun abattage d’arbre le long du quai.
- Accès aux pontons flottants sans altération aux enrochements par le biais de passerelles.
- Pas de station d’’essence
- Pas de chantier naval, pas de grue, donc aucun bateau sur la digue et sur le quai pour entretien.
- Aucune activité commerciale au Club House.
- Places d’amarrages sous forme de catway, donc pas de chaîne mère, ni corps mort sur les fonds lacustres.
- La digue répond à un concept mixte entre dalles de couronnement sur gabions cellulaires et caissons de grande hauteur posés sur gabions cellulaires
- Quasi intégralité des travaux et des transports exécutés par voie lacustre."
E. a) A la demande de la société A._, l’ancien Service des eaux, sols et assainissement (ci-après: le service ou SESA – actuellement DGE-Eaux) a déposé le projet de construction du port de petite batellerie avec club house sur le domaine public du lac au lieu-dit "Vernex" auprès de la Direction des travaux de la Ville de Montreux pour l’enquête publique. Le dossier de l’enquête comprenait le plan de situation, les plans du projet de construction du port, le rapport d’impact de 2ème étape du mois de juin 2007 et une demande de concession de port au bénéfice de la Commune de Montreux d’une durée de 50 ans. L’enquête publique a été ouverte du 26 juin au 25 juillet 2007 et elle a soulevé quinze oppositions et quatre observations.
b) Le SESA a sollicité l’avis des services concernés de l’administration cantonale, ainsi que celui de la Compagnie générale de navigation sur le lac Léman (ci‐après: CGN). Dans sa réponse du 19 juillet 2007, la CGN s’est exprimée comme suit:
"(...) Il est certain que ce projet gênera considérablement la navigation de nos bateaux en ligne régulière et que la desserte du port de Clarens pourrait, avec certaines unités et avec certains vents."
La Centrale des autorisations (CAMAC) a en outre recueilli les déterminations de l’ancien Centre de conservation de la faune et de la nature (CCFN, actuellement DGE-BIODIV) et celles du Service du développement territorial (ci-après: le SDT). Il ressort de la synthèse CAMAC du 25 février 2008 que le CCFN a préavisé négativement le projet et a refusé de délivrer les autorisations requises en raison du faible degré de développement des mesures de compensation et de la minimisation des impacts sur l’environnement qui ne permettaient pas de garantir la réalisation des mesures envisagées. Le SDT constatait que les modifications apportées par rapport au PPA "En Massiez" étaient les bienvenues dans la mesure où elles diminuaient l'impact du projet sur le domaine lacustre (suppression du garage sous-lacustre et diminution des remblais). Toutefois, les différences avec le projet de port initial (nombre et implantation des digues d'amarrages, emplacement de l'entrée du port et du club-house, nombre de bateaux prévu – 327 au lieu de 250) étaient trop importantes pour qu’elles puissent être admises comme des dérogations mineures, ce qui empêchait le SDT de délivrer l'autorisation cantonale requise hors des zones à bâtir.
Le SDT précisait encore que dans l’hypothèse où des raisons valables et objectives empêcheraient de développer un projet de port conforme au PPA "En Massiez" en vigueur, une modification de la planification devrait être entreprise avant le réexamen du dossier. La décision du SDT refusant l’autorisation spéciale requise hors des zones à bâtir est entrée en force sans avoir fait l’objet d’un recours
c) En date du 15 novembre 2007, le SESA a proposé au conseil de la société A._ une rencontre avec les représentants de la Municipalité de Montreux (ci-après : la municipalité) pour discuter des divers aspects du dossier et, en particulier, des mesures de compensations écologiques. A la suite d’une séance qui a eu lieu le 15 janvier 2008, le conseil de la société A._ a transmis le 11 décembre 2008 au service un complément du rapport d’impact concernant les mesures de compensation, désigné "Notice technique du 18 juillet 2008".
F. a) Dans l’intervalle, la municipalité a engagé une procédure de révision du plan des zones de 1972. Le projet du nouveau plan général d’affectation (ci-après: PGA) a été mis à l’enquête publique du 20 avril au 21 mai 2007. Il mentionnait le périmètre du PPA "En Massiez" comme un plan spécial maintenu. Lors de sa séance du 11 décembre 2008, le Conseil communal de Montreux a toutefois accepté l’amendement n° 22 proposé par la Commission ad hoc du Conseil communal (ci-après: la Commission) tendant à la suppression du PPA « En Massiez » par 49 oui, 30 non et une abstention. La Direction du développement urbain et du territoire de la Ville de Montreux a informé le service de cette décision en date du 8 janvier 2009 en demandant de reporter la suite de la procédure concernant le projet de construction du port (notification des réponses aux oppositions). Une copie de ce courrier était adressée au conseil de la société A._, qui a répondu à la commune le 27 août 2009 en faisant état d’un dommage direct de l’ordre de 1'600'000 fr. en cas de confirmation de l’abrogation du PPA.
b) Les nombreuses modifications du projet de nouveau PGA intervenues lors de la séance du Conseil communal du 11 décembre 2008 ont donné lieu à un nouveau rapport justificatif selon l’art. 47 OAT qui fait mention de l’abrogation du PPA "En Massiez" et en précise les motifs dans les termes suivants:
"(...) la réalisation du PPA n’est plus conforme aux buts et principes régissant l’aménagement du territoire."
Lors de l’examen préalable du 23 avril 2013 (p. 14), le SDT a indiqué qu’il n’avait pas de remarques à formuler au sujet de l’abrogation des plans spéciaux communaux. Dans ses déterminations du 29 octobre 2015, il a encore précisé ce qui suit:
"Les services de l’Etat ont préavisé favorablement l’abrogation du PPA "En Massiez", considérant qu’elle est conforme aux dispositions légales."
c) Cette modification a fait l’objet d’une enquête publique complémentaire ouverte du 4 septembre au 3 octobre 2013, au cours de laquelle la société A._ a fait opposition le 1er octobre 2013. Dans son préavis n° 31/2013, la municipalité a informé le Conseil communal que l’opposition avait fait l’objet d’une séance de conciliation lors de laquelle l’opposant avait fait état d’un dommage de 1'740'000 fr., montant qui pouvait être moins élevé si le Conseil communal revenait sur sa décision et si la procédure de demande de concession pouvait reprendre au même stade. La municipalité demandait au Conseil communal de revenir sur l’amendement C22 voté le 11 décembre 2008 afin que le PPA "En Massiez" soit maintenu.
d) La Commission a procédé à un examen complet et détaillé de l’opposition de la société A._. Elle a notamment entendu le promoteur du projet et son avocat et a examiné tous les arguments soulevés, en particulier, le fait que le projet de port semblait très avancé puisqu’il ne restait "qu’à lever les oppositions". L’avocat du promoteur faisait part de son incompréhension car le projet était à son avis soutenu par la commune et le canton, qui aurait d’ailleurs salué la suppression du parking. Le temps avait toutefois passé depuis le vote du Conseil communal qui avait bloqué le projet. Les documents étaient alors trop anciens et le permis ne pourrait plus être délivré. Le promoteur du projet estimait avoir perdu 1'700'000 fr. en frais d’étude et il précisait que la société demanderait à être indemnisée. La Commission a également entendu les arguments de la municipalité et elle a longuement débattu sur l’opposition. Les questions liées à la nécessité de construire un vrai port de plaisance à Montreux, l’alternative visant à autoriser la construction d’un port plus modeste pour éviter de payer un éventuel dommage, le risque même de payer un dédommagement, l’idée de créer "une marina" à Montreux ou encore le risque de voir un port de 300 places sans garage sous-lacustre si le plan était maintenu, en raison du nouveau parking du Palace, ont été examinées par la Commission. Sa prise de position est fondée sur les éléments suivants :
"(...) Plutôt que de penser en terme d’évaluation des risques, il faut revenir à la question centrale : voulons nous un port à cet endroit, c’est-à-dire juste devant la maison des congrès et le parc Verney ? Voulons-nous préserver la baie telle qu’elle se présente aujourd’hui, c’est-à-dire comme un des endroits les plus arborisé des quais de Montreux. Voulons-nous augmenter la circulation sur les quais à cet endroit. Les dégâts environnementaux seraient trop importants. De plus, les infrastructures à réaliser, même pour un port de taille plus modeste que les 300 places prévues, seraient trop important aux yeux de beaucoup. Et la Commission estime que c’est bien cette sensibilité à la beauté du lieu que le Conseil communal a exprimé en 2009 lorsqu’il a radié le PPA "En Massiez". (...)"
En définitive, la Commission a refusé la proposition de la municipalité tendant à rétablir le PPA "En Massiez" par six non, un oui et deux abstentions.
e) Lors de ses séances des 3 et 4 septembre 2014, le Conseil communal a procédé à l’examen de l’opposition de la société A._ (opposition n° 6). Le rapporteur a expliqué la position de la Commission tendant à refuser la proposition de la municipalité visant à maintenir le projet de port en raison des menaces de réclamations financières du promoteur. Le Conseil communal a refusé à une très large majorité le rétablissement du PPA "En Massiez". Les arguments soulevés lors des débats expliquent cette décision:
"(...) Le groupe Montreux libre estime nécessaire de préserver la beauté des lieux dont il est question ici. Et ce non seulement pour les touristes attirés par le charme de nos quais, mais surtout par les Montreusiens qui aiment s’y promener !
Pour notre groupe, la qualité esthétique de notre environnement n’a pas de prix. Le spectre d’éventuels dommages-intérêts que brandissent les promoteurs du projet ne nous effraie donc pas plus qu’il n’a ému la majorité de la commission.
(...)
Laisser construire un port de 300 places devant le Centre des congrès est une atteinte délibérée au paysage de cette baie magnifique, de ces quais arborisés et fleuris qui mettent en valeur la Maison des Congrès, en plus qui servent aux multiples terrasses pour le Jazz. Non mettre un port avec une gestion privée à cet endroit est une aberration. (...)"
En résumé, le Conseil communal a considéré que la réalisation du port provoquerait un "gâchis esthétique (...) irréparable" pour un projet "surdimensionné", pouvant engendrer un "trafic insupportable pour les promeneurs" et étant de nature à "ravager les qualités environnementales d’un site parmi les plus arborisé de nos quais".
f) Par décision du 10 juin 2015, le DTE a approuvé préalablement et partiellement, sous réserve des droits des tiers, le PGA de la Commune de Montreux, tel qu'amendé et sous réserve de quelques remarques. Il en a informé la société A._ le 15 juin 2015, en lui notifiant la décision y relative, l'extrait du préavis 31/2013 de la municipalité et les décisions du Conseil communal sur son opposition.
G. a) Le 18 août 2015, la société A._ (ci-après: la recourante) a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: le tribunal) contre la décision du Conseil communal de Montreux des 3 et 4 septembre 2014 et celle du DTE du 10 juin 2015 approuvant préalablement le PGA ainsi que les réponses aux oppositions. Elle conclut principalement à leur annulation, subsidiairement à leur réforme en ce sens que l'abrogation du PPA "En massiez" et son règlement soit annulée, le plan et son règlement restant en vigueur; et encore plus subsidiairement, à l'annulation des décisions entreprises et au renvoi du dossier à l'autorité intimée pour une nouvelle décision dans le sens des considérants. La recourante a produit des pièces et en a requis la production en mains de la Commune de Montreux et du DTE.
b) Le SDT s’est déterminé sur le recours le 29 octobre 2015 en concluant à son rejet. La municipalité, agissant pour le Conseil communal, a déposé sa réponse au recours le 4 novembre 2015 en concluant également à son rejet.
c) Le 9 novembre 2015, le tribunal a tenu une audience en présence des parties et il a procédé à une inspection locale. Le compte-rendu résumé de l'audience comporte les précisions suivantes:
"(...) Me Journot relève que sa cliente a un intérêt particulier à la modification, respectivement à l’annulation des décisions attaquées, car elle a soumis à l’enquête publique, du 26 juin au 25 juillet 2007, le projet de construction du port et qu’un permis de construire, sous la forme d’une concession, allait vraisemblablement lui être délivré. Me Journot explique que la société recourante a dû examiner toutes les contraintes fixées par le plan partiel d’affectation (PPA) "En Massiez", qui avait été approuvé par le Conseil d’Etat en 1994. Il précise que sa cliente a en outre réalisé de nombreuses études d’impact, ainsi que des études complémentaires dans le lac et que des fonds importants ont été avancés; toutes les parties travaillaient de concert pour lever les oppositions. Mais tout s’est bloqué en 2009 lorsque le Conseil communal a envisagé l’abrogation du PPA "En Massiez".
E._ explique que le PPA "En Massiez" était accompagné d’une étude d’impact "première étape". Il précise que la société qui s’était tout d’abord intéressée à réaliser le port a finalement renoncé à cause de l’exigence du parking souterrain lacustre. Me Journot indique que la société recourante a examiné cette exigence, et qu’il n’est pas nécessaire de réaliser le parking souterrain exigé par le PPA précité car il y a assez de places de parc dans les alentours et que des conventions ont été signées à cet égard.
F._ indique que la concession n’a pas été délivrée à la société recourante; il n’y a eu aucune pesée des intérêts en vue de la délivrance éventuelle de la concession. Me Journot précise que c’est le canton qui octroie les concessions aux communes, lesquelles les délèguent à des entreprises pour la construction et l’exploitation des ports.
E._ explique que le projet de construction du port devait toucher le moins possible la rive et éviter tout remblaiement. Il précise que les activités liées à l’entretien des bateaux devaient se faire au port de Clarens, à proximité.
G._ indique que la société recourante a trouvé des accords avec le Centre des congrès, le Palace et le club de sauvetage, qui ont tous manifesté un intérêt à la réalisation du port et du "Club House". Il précise que le projet ne toucherait quasiment pas le quai et qu’il est bien intégré.
Me Journot requiert la production des procès-verbaux des séances de traitement des oppositions ainsi que des rapports d’examens préalables concernant l’abrogation du PPA "En Massiez". E._ indique qu’il y a eu 19 oppositions, qui ont été transmises au SESA. Sur demande de Me Journot, E._ confirme qu’il y a eu des séances avec les opposants.
(...)
Le tribunal et les parties examinent le PPA de 1994, puis le plan mis à l’enquête publique en 2007. Me Journot relève que le périmètre du port projeté est le même que celui qui était initialement prévu par le PPA "En Massiez" de 1994. Il est toutefois constaté que le plan de 2007 prévoit un accès aux pontons par la rive et le quai alors que le PPA de 1994 prévoyait un accès aux pontons depuis la digue. E._ explique que le PPA prévoyait un accès à la digue depuis le parking sous-lacustre et que le plan mis l’enquête en 2007 ne prévoyait plus de parking, raison pour laquelle l’accès aux pontons a dû être repensé; ainsi l’accès par les quais et la rive s’imposait car il était plus facile et plus direct.
Le tribunal et les parties examinent les lieux où il est prévu d’aménager le port. Il est constaté la présence d’une vingtaine de "corps-morts" avec quelques de bateaux. Me Journot relève que tous les bateaux qui bénéficient du droit d’usage des "corps-morts" seraient rattachés au port. F._ souligne qu’ils le seront à condition qu’ils fassent partie de la concession qui a été accordée à la commune pour autoriser la pose de "corps-morts".
Le tribunal et les parties se dirigent vers le parking du marché afin d’examiner l’impact paysager du projet, ils s’installent sur la plate-forme lacustre.
E._ fait remarquer que l’impact du port projeté sur le paysage est important car il se situera en dessous de la colline du Château du Châtelard, lequel est classé monument historique. Il relève encore que le projet engendrera des problèmes de circulation, et donc des nuisances pour les usagers du quai et les habitants du quartier. Me Journot relève que l’objet du recours est l’abrogation du PPA "En Massiez" et non pas l’examen du dossier du permis de construire, respectivement de la demande de concession. (...)"
d) Le 26 novembre 2015, la DGE a renoncé à se déterminer sur le recours et elle a transmis le complément du dossier requis le 13 novembre 2015 par le tribunal. Le 27 novembre 2015, la municipalité a transmis au tribunal les pièces annoncées lors de l’audience. Le tribunal a ainsi informé les parties le 7 décembre 2015 que les documents suivants étaient disponibles au greffe: le préavis municipal n° 32/1994 concernant le projet PPA "En Massiez", l'examen préalable du Service de l'aménagement du territoire du 21 septembre 1993 ainsi que le rapport d'enquête préliminaire du rapport d'impact sur l'environnement de mars 1993.
e) La société recourante s'est déterminée sur le procès-verbal de l'audience le 14 décembre 2015. Le 9 février 2016, la Commission des rives du lac s'est déterminée en expliquant ne pas soutenir l'abrogation du PPA "En massiez" qui serait contraire aux intentions du plan directeur des rives du lac Léman (ci-après: le PDRLL ou plan directeur des rives); elle s'en remettait toutefois à justice puisque cette décision relevait de la compétence communale.
f) Le 2 mars 2016, la municipalité s'est déterminée en rappelant que la volonté d'abroger le PPA "En massiez" avait trait à des questions d'opportunité et non de légalité. Elle ne voyait ainsi pas au nom de quel principe du droit supérieur le maintien d'un PPA pouvait lui être imposé. Le 14 mars 2016, le SDT s’est référé à ses déterminations du 29 octobre 2015 et s'en est remis à justice pour le surplus.
g) Le 8 avril 2016, la recourante a confirmé les conclusions de son recours. Elle a par ailleurs rappelé que le cahier du plan directeur des rives concluait que l'offre portuaire devait être améliorée, notamment dans les zones urbanisées telles que Vevey-Montreux, où il existe une forte demande de création de nouvelles installations portuaires (mesure E6). La recourante a considéré que l'abrogation du PPA était inopportune et que la procédure légale n'avait pas été respectée. Enfin, elle a estimé qu'il manquait des pièces qu'elle avait requises en mains de la Commune de Montreux.

Considérant en droit:
1. a) La recourante dénonce la violation des art. 56 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). Elle estime que les décisions du Conseil communal seraient loin d’être claires. L’extrait du procès-verbal de la séance du Conseil communal du 2 septembre 2009 produit en annexe à la décision du DTE, tout comme celui des séances des 3 et 4 septembre 2014, ne feraient aucune allusion à la radiation du PPA "En Massiez", tout comme la décision du DTE. La recourante se réfère aussi à l’extrait du préavis municipal n°31/2013 et l’extrait du procès-verbal de la séance du Conseil communal du 4 septembre 2014, qui font état de "la décision dudit conseil refusant la volonté de la Municipalité de rétablir le PPA En Massiez". Elle relève que le rétablissement impliquerait préalablement une abrogation qui semblerait manquer.
b) En l’espèce, dans le cadre de la procédure de révision du plan général d’affectation, le plan mis à l’enquête publique du 20 avril au 21 mai 2007 mentionne clairement le périmètre du PPA "En Massiez" qui empiète sur le lac. Il est répertorié avec la légende "PSL – Plans Spéciaux Légalisés". Il n’est donc pas douteux que cet élément fait partie de la procédure de révision du plan général d’affectation, même si aucune modification n’est alors prévue concernant le statut de ce plan spécial. Cette situation n’empêche en effet pas de remettre en cause la planification du port dans le cadre de la procédure de révision générale du plan des zones communal. L’autorité de panification doit en effet prendre en considération l’ensemble des circonstances qui ont une influence sur l’affectation du sol; elle peut, et elle est même tenue, de réexaminer une planification spéciale qui n’a jamais connu un début de réalisation depuis plus de dix années.
Le Conseil communal, lors de sa séance du 11 décembre 2008, pouvait donc remettre en cause les éléments du plan des zones qu'il n’était pas prévu de modifier lors de l’enquête publique, comme la zone du PPA "En Massiez". La décision d’abroger le PPA "En Massiez" lors de la séance du Conseil communal entre dans les attributions de l’organe législatif communal dans le cadre de la révision générale du plan des zones.
c) La décision d’abroger le PPA "En Massiez" a été prise par le Conseil communal le 11 décembre 2008 après des débats en acceptant l’amendement n° 22 de la Commission. Cette modification était de nature à porter atteinte à des intérêts de tiers, en particulier des promoteurs du projet de port, et elle devait donc faire l’objet d’une enquête complémentaire après examen préalable du SDT conformément à l’art. 58 al. 5 LATC. Cette modification a d’abord été intégrée dans le rapport de conformité établi en application de l’art. 47 de l’ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), puis soumise à l’examen préalable du SDT, qui s’est déterminé le 23 avril 2013 en précisant qu’il n’avait pas de remarques à formuler concernant l’abrogation des plans communaux. Le SDT a confirmé dans ses déterminations du 29 octobre 2015 que les services de l’Etat avaient préavisé favorablement l’abrogation de ce plan en soulignant qu’il s’agissait d’une modification relevant de la compétence communale.
L’abrogation du PPA "En Massiez" a fait l’objet d'une enquête complémentaire ouverte du 4 septembre au 3 octobre 2013. Le rapport 47 OAT accompagnant le dossier de l’enquête publique précisait les motifs de l’abrogation; le plan des zones qui avait fait l’objet de l’enquête complémentaire ne mentionnait plus le PPA "En Massiez" et le projet de règlement accompagnant le plan précisait clairement que le PPA "En Massiez" faisait partie de la liste des plans abrogés par la révision du plan général d’affectation. La clarté de l’enquête complémentaire sur ce point ressort de l’opposition formulée par la société recourante le 1er octobre 2013, qui a fait valoir tous les griefs qu’elle entendait soulever contre cette abrogation. Une délégation de la municipalité a entendu les représentants de la société recourante et a tenté de trouver un accord en acceptant de proposer au Conseil communal de revenir sur l’abrogation du PPA, ce qui ressort de son préavis n° 31/2013 :
"L’opposant fait état d’un dommage subit à hauteur de CHF 1'740'000.-, montant qui pourrait être moins élevé si le Conseil communal revenait sur sa décision d’abrogation et pour autant que la procédure de demande de permis de construire puisse reprendre au même stade sans actualisation des documents d’études.
Détermination de la Municipalité :
La Municipalité sollicite le Conseil communal pour qu’il revienne sur l’amendement CC22 voté le 11. 12. 2008 et que le PPA en Massiez soit maintenu."
Le Conseil communal était donc saisi d’une proposition de la municipalité tendant à révoquer ou à annuler l’abrogation du PPA décidée le 11 décembre 2008. La Commission chargée de rapporter sur cet objet était liée par les propositions de la municipalité en ce sens qu’elle devait préaviser sur la proposition formulée par cette dernière. Si cette proposition était acceptée, l’abrogation du plan était en quelque sorte révoquée et le plan maintenu. A l’inverse, si la proposition de la municipalité était refusée, le Conseil communal confirmait l’abrogation du PPA "En Massiez" après que la recourante avait pu exercer son droit d’être entendu dans le cadre de l’enquête complémentaire organisée en application de l’art. 58 al. 5 LATC. La recourante a pu être entendue par la Commission du conseil communal, lui donnant encore une nouvelle occasion de parler des risques d’une réclamation en dommages intérêts, menace qui avait permis de faire changer de position la municipalité (voir préavis n° 31/2013), alors qu’elle avait soutenu l’amendement C22 lors du vote du 11 décembre 2008. La recourante a ainsi été en mesure de faire valoir l’ensemble de ses arguments devant la Commission, qui a pu se prononcer en pleine connaissance de cause sur l’opposition et qui a proposé au Conseil communal de ne pas suivre la proposition municipale, ce qui impliquait la confirmation de l’abrogation du PPA "En Massiez". Le Conseil communal a suivi l’avis de sa Commission lors du vote des séances des 3 et 4 septembre 2014. La portée du vote du Conseil communal ne prête pas à interprétation. Le législatif communal a refusé la proposition municipale visant à maintenir le PPA "En Massiez en vigueur" et il a, de cette manière, confirmé l’abrogation de ce plan votée lors de la séance du 11 décembre 2008, en ayant respecté le droit d’être entendu de la recourante et, ainsi, en ayant pris connaissance de l’ensemble des arguments invoqués contre l’abrogation du plan dans son opposition du 1er octobre 2013, et d’autre part, lors de ses entretiens avec les représentants de la municipalité et lors de son audition par la Commission.
2. a) La recourante revient sur son opposition du 1er octobre 2013, en rappelant qu’elle contestait le nouveau plan général d’affectation et son règlement ainsi que tout autre document qui tendrait à abroger le PPA "En Massiez". A son avis, l’enquête publique complémentaire concernant le projet de révision du plan général d’affectation "n’était pas claire dans ses intentions". La recourante relève que c’est seulement dans sa lettre du 8 janvier 2009 au Service des eaux, sols et assainissement, dont une copie avait été adressée à son conseil, que la commune avait fait état de la décision du Conseil communal d’abroger le plan. Elle relève que les compléments au rapport d’impact avaient été adressés au DTE en décembre 2008, avec une copie à la municipalité, qui avait été associée à la procédure d’examen des oppositions déposées contre le projet de port. La société recourante prétend qu’à cette époque, "soit en 2008 jusqu’à janvier 2009", la municipalité, le DTE la société constructrice ainsi que les ingénieurs civils et environnementaux examinaient les réponses à donner aux oppositions ainsi que les compléments de l’étude d’impact et les mesures de compensation envisagées et suggérées par le bureau C._. La société recourante précise qu’elle est intervenue le 27 août 2009 auprès de la municipalité pour s’informer sur l’enquête publique de l’abrogation du plan; elle précisait aussi que les nombreux travaux déjà effectués en vue de la construction effective du port pouvaient entraîner un dommage de l’ordre de 1'600'000 fr. La société recourante rappelle les principes directeurs qui avaient guidés la conception du projet de port. Elle précise encore que dans le cadre des études concernant la construction du port, elle avait obtenu de la société H._ une servitude d’usage public de parking pour mettre des places de parc à dispositions du public et des usagers du futur port, servitude qui avait été inscrite au Registre foncier le 23 février 2003. Selon la société recourante, tout avait été organisé pour diminuer au maximum les impacts routiers et écologiques, notamment pas la renonciation à la construction du garage sous-lacustre tel que l’autorisait le plan abrogé.
La recourante soutient aussi que le principe de la sécurité du droit commanderait de sanctionner les décisions attaquées par leur annulation pour le motif que les travaux entrepris en vue de la construction d’un port auraient engendré des dommages directs de l’ordre de 1'600'000 fr., sans compter les dommages indirects qui pourraient être réclamés aux autorités intimées si les décisions d’abrogation étaient maintenues.
b) Selon l'art. 21 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), les plans d'affectation font l'objet des adaptations nécessaires lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées. L'art. 63 LATC, qui a la même portée, précise aussi que les plans d'affectation sont réexaminés et adaptés lorsque les circonstances ont sensiblement changé (TF 1C_268/2013 du 25 septembre 2013 consid. 8.1). L'art. 21 al. 2 LAT tend à assurer à la planification une certaine stabilité, sans laquelle les plans d'aménagement ne peuvent remplir leurs fonctions (ATF 132 II 408 consid. 4.2 p. 413; 127 I 103 consid. 6b p. 105; 124 II 391 consid. 4b p. 396; 123 I 175 consid. 3a p. 182, et les arrêts cités). La stabilité des plans est un aspect du principe, plus général, de la sécurité du droit, qui doit permettre aux propriétaires fonciers, comme aux autorités chargées de mettre en œuvre la planification, de compter sur la pérennité des plans d'affectation (ATF 120 Ia 227 consid. 2b p. 232; 119 Ib 480 consid. 5c p 485; 114 Ia 32 consid. 6 pp. 33-34). Ceux-ci doivent être révisés lorsque les circonstances déterminantes se sont modifiées depuis leur adoption. Plus le plan est d'adoption récente et les modifications à apporter importantes, plus les motifs qui justifient cette modification doivent être impérieux. Ainsi, la stabilité d’un plan devrait en principe être assurée pour quinze ans au moins (art. 15 let. b LAT; ATF 119 Ib 138 consid. 4e p. 145).
c) Toutefois, lorsqu'un plan spécial définit de façon détaillée le genre, l'implantation et les dimensions des constructions qu'il autorise, il a une portée matérielle comparable à celle d’une autorisation préalable d’implantation dont la durée de validité est par nature limitée. Les propriétaires ne peuvent en principe plus invoquer la stabilité du plan après une période de plus de dix ans ayant suivi son adoption, lorsque le plan n'a pas encore connu un début d'exécution; ce principe tient compte du délai de validité qui est en général assorti aux permis de construire et aux autorisations préalables d’implantation (cf. ATF 116 Ib 185 consid. 4b p. 188). En l’espèce, le PPA "En Massiez" fait clairement partie des plans d’affectation spéciaux définissant de manière détaillée les conditions de construction du port dans un périmètre bien délimité. Il fixe l’emplacement de la digue et des pontons, et il définit de manière très précise l’implantation d’un parking sous-lacustre, sa voie d’accès, la sortie et l’entrée dans le port pour les bateaux. Il s’agit d’un plan de détail qui aurait les mêmes caractéristiques qu’une autorisation préalable d’implantation. Or, ce plan n’a jamais connu un début d’exécution.
Seule des études ont été effectuées en relation avec le PPA "En Massiez". Il s’agissait tout d’abord du premier rapport d’impact de 2ème étape réalisé en 1995. Le projet n'a toutefois pas pu se concrétiser, car il a été abandonné à l’époque. Il a ensuite fallu attendre plus de dix ans pour qu’une nouvelle étude soit réalisée. Il s’agissait de l’étude de faisabilité de l’architecte I._, assez sommaire, transmise en automne 2006 au SESA par la commune. Le projet était alors sensiblement différent de celui prévu par le PPA "En Massiez" (cf. supra let. C). Enfin, un dossier d’enquête publique a été constitué en été 2007, comprenant un plan de situation, le projet de port, le rapport d’impact de 2ème étape, (soit le rapport déjà élaboré en 1995 et actualisé) et une demande de concession pour le compte de la Commune de Montreux. D'autres travaux n’ont toutefois pas été engagés.
L’enquête publique du projet de port a soulevé de nombreuses oppositions. Des obstacles juridiques sont en outre survenus, car les autorisations spéciales requises par la législation sur la pêche, sur la faune et sur la protection de la nature ont été refusées, ce qui a nécessité l’élaboration d’une notice technique le 18 juillet 2008 par le bureau C._. Cette notice technique a été transmise au SESA cinq mois plus tard, soit le 11 décembre 2008 seulement. Cette date correspond à la date à laquelle le Conseil communal a voté l’abrogation du PPA "En Massiez".
De plus, la construction du port sur le domaine public du lac nécessitait l’autorisation exigée par l’art. 24 LAT pour les constructions hors des zones à bâtir (cf. sur ce point ATF 114 Ib 81 consid. 3 p. 87). Or, le SDT a refusé l’autorisation spéciale requise pour les travaux projetés, non seulement en raison de la prise de position du CCFN, mais aussi et surtout parce que le projet de port présentait de trop grandes différences avec le PPA "En Massiez". Le SDT a demandé une modification du plan s’il n’était pas possible de développer un projet de port conforme à la planification en vigueur. Cette décision n’a pas été contestée et elle empêche la réalisation du projet port mis à l’enquête publique. Même si les mesures de compensation prévues selon la notice technique du 18 juillet 2008 pouvaient être admises par le CCFN, il n’était pas certain que le SDT réexaminerait sa position concernant la modification du PPA "En Massiez", car elle était indépendante des questions relatives aux mesures de compensation.
Enfin, la servitude permettant l’usage public des deux premiers niveaux du parking du Montreux Palace résulte d’une initiative de la commune lors de l’octroi du permis de construire le parking, en 2002, et non d’une négociation avec la société recourante, qui n’existait pas à l’époque où la servitude a été constituée. Cette servitude ne semble pas accorder un droit préférable ou prioritaire à la recourante ou aux futurs usagers d’un projet de port aux Vernex par rapport au public. Or, la norme VSS 640'281 prévoit pour les ports de plaisance 0,3 places de stationnement par place d’amarrage, ce qui correspond à une centaine de places (327 x 0,3) pour le projet de port mis à l’enquête publique en 2007. Il se pose donc la question de savoir un équipement en places de stationnement suffisant n’imposerait pas que le nombre de places requis par la norme VSS 640'281 demeure en permanence disponible pour les besoins du port dans le parking du Montreux Palace ou en tous les cas à certaines périodes, comme l’été. Or, le contrat de servitude produit pas la société recourante ne comporte aucune clause spéciale à cet effet.
La recourante invoque un dommage direct qui varie entre 1'600'000 fr. et 1'740'000 fr. pour prétendre au maintien du PPA "En Massiez". Il n’appartient toutefois pas au tribunal de se déterminer sur le bien-fondé d’une telle prétention, qui relève des juridictions civiles. Au demeurant, le tribunal constate que les frais engagés par la société recourante portent essentiellement sur l’actualisation du rapport d’impact de 2ème étape, la notice technique du 18 juillet 2008, le plan de situation du géomètre et les plans du projet de port. Il est vrai que le bureau d’ingénieur et géologue J._ a demandé le 11 juillet 2007 l’autorisation de faire exécuter dix forages de reconnaissance dans le cadre du projet de port, mais cette autorisation a été refusée par le SESA le 25 juillet 2007, précisément en raison du fait que la procédure était en cours, que le projet faisait encore l’objet de l’enquête publique et qu’il devait encore procéder à une consultation générale des services concernés de l’Etat.
En définitive, le tribunal ne voit pas que le principe de la sécurité du droit puisse faire obstacle à l’abrogation du PPA "En Massiez", laquelle n’apparaît pas contraire aux buts et principes régissant l’aménagement du territoire.
3. a) La planification d’un port nécessite une coordination entre la planification de l’utilisation du plan d’eau, qui doit faire l’objet d’une concession d’usage du domaine public en application de la loi vaudoise du 5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du domaine public (LLC; RSV 731.01), et la planification des aménagements terrestres liés au port, qui ne peut être intégrée dans la concession, et qui nécessite des procédure relevant de l’aménagement du territoire. Cette coordination se réalise de manière satisfaisante par l’adoption d’un plan d’affectation réglant à la fois les conditions d’utilisation du plan d’eau comme port et ses prolongements au sol. Selon la jurisprudence fédérale, il y a lieu de coordonner la capacité des infrastructures portuaires avec celle des infrastructures à terre, ce qui implique notamment une définition précise du nombre de places d'amarrage. Le plan d’affectation définissant les conditions d’utilisation du plan d’eau soumis au domaine public ne peut se limiter à un simple renvoi à une concession à délivrer ultérieurement. Le plan doit permettre l'examen de la légalité et de l'opportunité du projet de port, qui forme un tout, les aménagements terrestres étant liés aux aménagements lacustres. Le principe de coordination nécessite un examen approfondi de la faisabilité du projet dans le cadre de la procédure d’adoption du plan d’affectation réglant à la fois les impacts sur l’environnement au sol et ceux touchant le plan d’eau (TF 1C_582/2014 du 25 février 2016 consid. 3.3).
b) La planification d’un port doit en outre s’inscrire dans les buts et principes régissant l’aménagement du territoire, tels qu’ils résultent des art. 1 et 3 LAT, et s’insérer dans la planification directrice arrêtée au niveau cantonal, régional et communal.
aa) Une partie importante des buts et principes régissant l’aménagement du territoire tend à la protection du paysage, ce qui résulte expressément de l’art. 3 al. 2 LAT. En ce qui concerne les rives, il ressort de cette disposition qu’il convient de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci (let. c) et de conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement (let. d). L’art. 17 al. 1 let. a LAT précise qu’un soin tout particulier doit être apporté au traitement des rives en prescrivant que les cours d'eau, les lacs et leurs rives font partie des zones à protéger. Cette disposition confirme qu’il est possible de définir, par un plan d’affectation, le mode d’utilisation des lacs, des cours d’eau et de leurs rives. Les plans d’affectation peuvent s’étendre sur le domaine public des eaux et en définir l’usage. La concession permettant la réalisation des travaux a alors une portée comparable au permis de construire.
bb) Dans le canton de Vaud, le Plan directeur cantonal (PDCn) a été adopté par le Grand Conseil le 5 juin 2007. Il est entré en vigueur le 1er août 2008 suite à son approbation par le Conseil fédéral le 18 juin 2008 (cf. décret du Grand Conseil du 5 juin 2007; RSV 701.412). Il a fait l'objet de diverses mises à jour. Une troisième adaptation du PDCn est entrée en vigueur le 1er janvier 2016 et une quatrième adaptation est en cours (adaptation aux nouvelles dispositions de la LAT). Le PDCn poursuit six objectifs en matière de rives du lac: (1) protéger les rives du lac; (2) tenir libres les bords des lacs et faciliter au public l'accès aux rives par les chemins de randonnée pédestre et le passage le long de celles-ci; (3) dans les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques, coordonner les besoins de la population et de l'économie avec les autres intérêts en présence; (4) conduire une politique globale de l'eau assurant la conservation des biotopes et leur reconstitution s'ils sont détruits; (5) mettre en valeur le patrimoine bâti; (6) donner ou conserver aux eaux publiques un cours naturel. Le PDCn renvoie par ailleurs au PDRLL, approuvé par le Grand Conseil le 7 mars 2000 (PDNc du 1er juillet 2016, Mesure E25 "Rives du lac", pp. 267 ss).
cc) Le PDRLL est un outil évolutif qui doit avant tout être considéré comme un instrument d'aide à la décision et d'application de l'appareil législatif. Il doit permettre à cette fin de mettre en balance différentes dispositions légales qui entrent souvent en conflit sur les rives (PDRLL, p. 9). Il contient trois cahiers; le premier, adopté par le Grand Conseil, comprend les fondements, les objectifs et les mesures générales, le second, les fiches de coordination, et le troisième, le plan des mesures. Les fiches et le plan des mesures ne sont pas contraignants pour les autorités. Le PDRLL est ainsi un élément de coordination permettant une politique continue et cohérente de l'aménagement des rives du lac Léman tenant compte du développement souhaité.
S'agissant des ports, le PDRLL constate que la demande est importante en particulier dans l'agglomération Vevey-Montreux et que la création d'un port à Montreux est nécessaire (PDRLL, p. 72). L'une des mesures générales proposées est la promotion de l'extension des installations portuaires existantes et la création de nouvelles installations portuaires dans les secteurs urbanisés, si nécessaire (PDRLL, p. 73).
dd) Selon l'art. 35 LATC, les communes comptant plus de mille habitants sont tenues d'élaborer un plan directeur communal (art. 38 LATC), qui détermine les objectifs d'aménagement de la commune en tenant compte des options cantonales et régionales de développement (art. 35 LATC). Si le plan directeur cantonal approuvé par le Conseil fédéral lie toutes les autorités, les autres plans directeurs approuvés par le Conseil d'Etat sont des plans d'intention servant de référence et d'instrument de travail pour les autorités cantonales et communales (art. 31 al. 2 LATC). Il en va ainsi des plans directeurs communaux (TF 1C_289/2007 du 27 décembre 2007 consid. 5.2, et les références citées). Le plan directeur communal de Montreux prévoit notamment comme objectifs la revalorisation de Montreux comme site urbain et paysager et comme cadre culturel, touristique et sportif, le soutien à une croissance équilibrée des activités, des services et de la population, et l'encouragement au développement d'infrastructures touristiques, hôtelières et de congrès. Le plan directeur communal comporte, au chapitre 14, un schéma directeur sectoriel pour le secteur "Rouvenaz – Vernex", qui mentionne des propositions de mesures d’aménagement, notamment pour le Centre des congrès et d'expositions, dans les termes suivants:
"1. Centre des congrès et d'expositions (CEE)
Une étude de réaménagement de l'aire comprise entre l'Hôtel Royal-Plazza et la rue A. Emery d'une part et entre le lac et l'avenue des Alpes, d'autre part, est à entreprendre. Cet espace investi par le CCE nécessite une réflexion pour intégrer ce dernier de manière plus satisfaisante dans son environnement. A cette fin, il faut :
- traiter les espaces extérieurs comme des prolongements des espaces intérieurs (améliorer la relation au bâtiment),
- établir un dialogue entre le bâtiment du CCE et les terrains bordant la Grand-Rue au nord, quel que soit le scénario de la mise en valeur de ces parcelles,
- étudier l'opportunité de l'élargissement de la rive au-devant du CCE (éventuelle remise en question du PQ approuvé pour la création d'un port/parking)."
Il ressort de ce document que l’abrogation du PPA "En Massiez" était déjà envisagée par le plan directeur communal, qui a été adopté le 28 juin 2000 par le Conseil communal après une consultation publique ouverte du 13 octobre au 12 novembre 1998, puis approuvé par le Conseil d’Etat le 26 février 2001.
4. a) En l’espèce, les motifs de l’abrogation du PPA "En Massiez" se déduisent des délibérations du Conseil communal, et surtout de la Commission ad hoc chargée de rapporter sur le projet de nouveau plan général d’affectation. L’élément essentiel qui ressort des délibérations a trait à la protection du site constitué par la baie de Montreux, aux caractéristiques du quai des Vernex, bénéficiant d’une arborisation abondante et majestueuse, et à la préservation de l’espace réservé pour la promenade non seulement des touristes mais aussi et surtout des habitants de Montreux. La trop grande proximité avec le Centre des congrès et d'expositions a aussi été mentionnée. Le tribunal constate que ces motifs correspondent aux buts et principes régissant l’aménagement du territoire, car ils tendent vers un objectif de protection du paysage conforme à l’art. 3 al. 2 LAT. L’inspection locale a permis de constater la beauté du site, en particulier l’arborisation et la vue directe qui se dégage depuis le quai sur le lac.
b) Il est vrai que le projet ne prévoit pas d’abattage d’arbre et un accès aux pontons sans altérer les enrochements. Il n’est pas non plus prévu de station d’essence ni de chantier naval ou de grue, puisque ces activités seraient déplacées au port du Basset à Clarens. L’exploitation du port entraînerait tout de même une activité importante, ne serait-ce que pour accéder aux bateaux, les charger, les décharger, plier les voiles (pour les anciens bateaux), etc. Or, la construction du port à l’emplacement prévu ne bénéficie d’aucune surface au sol, d’aucune infrastructure terrestre. Il se pose donc la question de savoir si les dimensions du quai, dans l’espace resserré entre la rive et le Centre de congrès, sont suffisantes pour accueillir les activités terrestres liées à l’exploitation d’un port de plus de 300 places. En outre, les accès aux pontons devraient immanquablement être sécurisés, ce qui entraînerait des aménagements lourds (grillages, portails sécurisés, etc.) peu compatibles avec le caractère des lieux. Enfin, la construction du port affecterait aussi la vue qui se dégage pour le promeneur depuis le quai du Vernex sur le lac. Quelle que soit en définitive la solution retenue, avec ou sans garage sous-lacustre, le projet de port entraînerait de nombreux inconvénients peu compatibles avec le caractère des lieux.
c) Il est vrai aussi que le PDRLL met l’accent sur la nécessité de construire un nouveau port, pour répondre aux besoins en places d’amarrage dans la région. Certains membres de la Commission ad hoc ont eu conscience de ce besoin et jugeaient nécessaire que la ville de Montreux se dote un jour d’un vrai port de plaisance; ils ont annoncé le dépôt d’un postulat demandant à la municipalité d’étudier la création d’un port à Montreux dans une perspective plus large et avec une vision stratégique du développement de la commune. Mais l’existence d’un besoin ne justifie pas le maintien d’une planification qui ne répond plus aux buts et principes régissant l’aménagement du territoire, notamment en ce qui concerne les impératifs de protection du paysage (art. 3 al. 2 LAT).
5. a) Le pouvoir d'examen du tribunal en matière de plans d’affectation communaux s’étend à un contrôle en opportunité. Cela résulte des art. 33 al. 3 let. b LAT et 60 LATC (Bulletin du Grand Conseil [BGC], janvier-février 2003, p. 6565 à 6572 et p. 6567; voir aussi arrêt AC.2013.0042 du 29 janvier 2014 consid. 3). Le pouvoir d'examen en opportunité ne signifie toutefois pas que l'autorité de recours puisse se transformer en autorité d'aménagement (ATF 109 Ib 544, traduit in JdT 1985 I 540). En effet, en vertu de l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leur tâche. Selon la jurisprudence, le libre pouvoir d'examen de l'autorité de recours lui permet de vérifier si l'autorité communale a basé sa décision sur un fondement objectif et si elle est restée dans les limites d'une pesée correcte et consciencieuse de tous les intérêts à prendre en considération; il n’autorise pas l’autorité de recours à substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité inférieure (ATF 112 Ia 271; 110 Ia 52; 107 Ia 38 consid. 3c; 98 Ia 435; arrêts AC.2009.0131 du 26 mars 2010 consid. 2b; AC.2006.0086 du 23 octobre 2006; AC.2004.0195 du 19 avril 2005). L’autorité de recours ne peut créer quelque chose de nouveau, mais doit juger la planification communale d'après le développement souhaité (ATF 114 Ia 245 consid. 2b p. 247 = JdT 1990 I 462). La Cour de droit administratif et public doit donc s’imposer une certaine retenue lors de l’examen de l’opportunité des plans d’affectation communaux dans la mesure où il s'agit de circonstances locales et où la connaissance des lieux et la participation de la population ont leur importance (art. 4 LAT; ATF 106 Ia 70). En revanche, selon la jurisprudence fédérale, la prise en considération d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (TF 1C_365/2010 du 18 janvier 2011 consid. 2.3, publié in ATF 137 II 23 ; ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; voir aussi l’arrêt 1P.320/2003 du 22 août 2003 consid. 2).
b) le tribunal doit ainsi se limiter à vérifier si la commune est restée dans les limites d'une pesée correcte et consciencieuse de tous les intérêts à prendre en considération. A cet égard, le tribunal précise que dans la pesée des intérêts, il y a lieu de prendre en considération l’intérêt de la recourante à réaliser le projet de port. Les intérêts de cette dernière sont principalement économiques. Elle a en effet engagé des frais d’étude en vue de l’ouverture de l’enquête publique du projet de port. Il s’agit de l’actualisation du rapport d’impact de 2ème étape par le bureau C._, des frais d’élaboration du projet de port par les bureaux K._, D._ et L._, des frais d’établissement du plan de situation par le bureau de géomètres M._, et des frais lié à la notice technique du 18 juillet 2008 par le bureau C._. La construction du port nécessitait en outre l’organisation d’un montage financier expliqué dans l’étude de faisabilité selon lequel une entreprise générale (N._) devait réaliser le port pour ensuite le vendre clé en main à la société d’exploitation, qui elle-même établirait des certificats d’actions à vendre correspondant à chacune place d’amarrage. Mais la société recourante ne bénéficiait pas d’un droit d’usage du plan d’eau lorsqu’elle a engagé ces frais d’étude.
En effet, les lacs, les cours d'eau et leurs lits, de même que les ports, les enrochements, les grèves ainsi que les rivages jusqu'à la limite des hautes eaux normales, telles que définies par l’art. 25 de la loi sur la géoinformation du 8 mai 2012 (LGéo-VD; RSV 510.62) sont dépendants du domaine public (cf. art. 64 al. 1 ch. 1 et 2 du Code de droit privé judiciaire vaudois – CDPJ, RSV 211.02). La loi sur l’utilisation des lacs et cours d’eaux dépendant du domaine public pose le principe selon lequel le droit de disposer des eaux dépendant du domaine public appartient à l’Etat (art. 1 LLC). L’art. 2 LLC prévoit que nul ne peut détourner les eaux du domaine public ni les utiliser sans l’autorisation préalable du département en charge de la gestion des eaux et du domaine public. L’autorisation du département est accordée sous la forme d’une concession dont la durée est de 80 ans au maximum (art. 4 al. 1 LLC). Pour les demandes d’autorisation d’utiliser les eaux publiques pour un autre usage que la force motrice, l’art. 25 LLC prévoit une procédure d’enquête publique. Le règlement d’application de la LLC du 17 juillet 1953 (RLLC; RSV 731.01.1) précise que l’autorisation est donnée sous forme de concession dont la durée n’excède pas 50 ans s’il s’agit d’installations communales (art. 84 RLLC).
Or, aucune concession n'a été délivrée à la société recourante. L’enquête publique du projet de port portait également sur l’enquête de la demande de concession, mais qui était établie en vue d’être délivrée à la Commune de Montreux. L’Etat de Vaud ne délivre en effet plus de concession de ports publics à des particuliers ou à des sociétés d’exploitation. La gestion des places d’amarrage, la police du port, l’établissement d’un règlement assurant l’égalité de traitement et le respect de l’ordre de priorité dans l’attribution des places, ainsi que l’intervention d’une autorité d’exécution dont les décisions peuvent faire l’objet d’un recours, imposent en effet la désignation d’une collectivité publique en qualité de concessionnaire. La société recourante ne pouvait donc obtenir aucun droit d’exploitation d’un port public sans l’accord de Commune de Montreux, qui serait seule titulaire de la concession.
c) Face aux intérêts économiques de la société recourante, qui sont certes réels, il y a les intérêts de la Commune de Montreux, qui ne sont pas moins importants. Celle-ci doit d'abord s'assurer de la conformité des plans communaux aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire et aux planifications de rang supérieur (PDCn, PDCom). Le Conseil communal a considéré que la construction du port prévu par le PPA litigieux allait porter atteinte aux qualités environnementales à cet emplacement et qu’il entraînerait un encombrement du quai de Vernex incompatible avec les différentes activités propres au site. La présence du Centre de congrès et d’expositions nécessite des mesures de planification adaptées à l’importance des fonctions de cette infrastructure essentielle pour la vie culturelle et touristique de la commune. Le plan directeur communal montre la nécessité d’une réflexion urbanistique pour intégrer le Centre de manière plus satisfaisante dans son environnement. Or le PPA "En Massiez" semble avoir été conçu sans tenir compte de la présence et de la proximité du Centre de congrès et d’exposition. En définitive, la mesure de planification visant l’abrogation du PPA résulte d’une appréciation consciencieuse des différents intérêts en jeu. Des motifs tendant à la protection des qualités environnementales du site et à de la préservation de ses différentes fonctions dans le prolongement immédiat du Centre de congrès et d’exposition apparaissent prépondérants aux seuls intérêts économiques de la société recourante, même s’ils sont aussi importants. L’intérêt public poursuivi par la commune ressort en effet des buts et principes régissant l’aménagement du territoire, tels qu’ils sont précisés à l’art. 3 al. 2 LAT, et qui tendent à veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage (let. b), à tenir libres les bords des lacs et faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci (let. c) et à conserver les territoires servant au délassement (let.d). Cet intérêt public prime l’intérêt strictement financier de la société recourante. Il prime aussi l’intérêt résultant du PDRLL visant à répondre aux besoins en place d’amarrage dans la région, puisque ce besoin pourrait être satisfait à d’autres emplacements nettement moins dommageables, comme un éventuel agrandissement du port du Basset à Clarens. En excluant la construction d’un port à l’emplacement prévu par le plan, la commune ne fait qu’abroger une planification dépassée et inadaptée au site et à ses fonctions.
6. a) La société recourante a requis la production de différentes pièces, tout d’abord en main de la Commune de Montreux. Il s’agissait de l'intégralité du dossier concernant les discussions et dispositifs de décisions relatives à l’abrogation de PPA" En Massiez" (1), de l'intégralité du dossier de construction du port de petite batellerie mis à l’enquête publique comportant les plans et les études d’impact sur l’environnement (2) ainsi que tous les procès-verbaux des séances traitant l’examen des oppositions déposées lors de l’enquête publique (3). La recourante a demandé en outre la production en main du DTE de tous les rapports d’examen préalable concernant l’abrogation du PPA "En Massiez" (4) et de tous les procès-verbaux des séances tenues dans les locaux du SESA en présence des représentants de la commune et des bureaux ayant effectué l’étude d’impact ainsi que des représentants de la société constructrice (5).
b) Le droit d'être entendu garanti à l'art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment celui de faire administrer les preuves, pour autant qu'elles apparaissent utiles à l'établissement des faits pertinents (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299, et les références citées). L'autorité de décision peut donc se livrer à une appréciation anticipée de la pertinence du fait à prouver et de l'utilité du moyen de preuve offert et, sur cette base, refuser de l'administrer.
c) En l’espèce, le SDT a produit le dossier complet de la révision du plan des zones de la Commune de Montreux (cf. déterminations du SDT du 29 octobre 2015). Ce dossier comprend tous les rapports d’examen préalable concernant la procédure d’adoption du nouveau plan général d’affectation de la Commune de Montreux, ainsi que les préavis municipaux et les procès-verbaux des séances du Conseil communal et des séances de la Commission ad hoc chargée de rapporter sur cet objet. En ce qui concerne le dossier de construction du port mis à l’enquête publique en été 2007, le DTE a produit l’ensemble du dossier avec les oppositions et la correspondance échangée en relation avec ce projet. Comme la procédure est de compétence cantonale, en application des art. 25 LLC et 81 RLLC, la municipalité n’a pas produit de dossier à cet égard car cet objet n’est pas de compétence communale. On ne voit que la municipalité ait pu tenir des séances avec les opposants au projet de port dès lors qu’elle n’est pas compétente pour l’autoriser. Au demeurant, à supposer par impossible que des séances aient été organisées avec les opposants, les documents en rapport avec ces séances ne seraient pas pertinents puisque la construction du port se heurtait à un refus de l’autorisation spéciale requise hors des zones à bâtir. Par ailleurs, en ce qui concerne les séances tenues dans les locaux du SESA, le dossier mentionne une seule séance du 15 janvier 2008 à laquelle la société recourante a participé. Le dossier ne comprend pas de procès-verbal de cette séance et le tribunal ignore si un tel document a été établi. Il n’est de toute manière pas déterminant pour l’issue du recours.
7. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté. Les décisions du Conseil communal de Montreux des 11 décembre 2008 et 3 et 4 septembre 2014 abrogeant le PPA "En Massiez" et levant l’opposition de la société recourante, de même que la décision du DTE dans la mesure où elle approuve préalablement la décision abrogeant le PPA "En Massiez" et lève l’opposition de la société recourante, doivent être maintenues.
Au vu de ce résultat, les frais de justice doivent être mis à la charge de la société recourante (art. 49 al. 1 LPA-VD). La Commune de Montreux, qui a consulté un homme de loi et qui obtient gain de cause, a droit aux dépens qu’elle a requis, à charge de la société recourante (art. 55 al. 1 LPA-VD).