Decision ID: 1d2fa993-14b9-492c-828c-65ad2785242c
Year: 2015
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A.
L'établissement médico-social (EMS) X._ SA (ci-après: X._ ou l'EMS) est au bénéfice d'une autorisation d'exploiter conformément aux dispositions du chapitre VIII de la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique (LSP; RSV 800.01) et bénéficie de la reconnaissance d'intérêt public, selon l’art. 4 de la loi du 5 décembre 1978 sur la planification et le financement des établissements sanitaires d’intérêt public (LPFES; RSV 810.01). Il est locataire des immeubles dans lesquels il déploie son activité et dont le bailleur, ou son représentant, est Y._, également président de son conseil d'administration.
B.
Le 25 janvier 2002, le Département de la santé et de l’action sociale (ci-après: le département ou DSAS), l’Association vaudoise d’établissements médico-sociaux (ci-après: AVDEMS) et la Fédération patronale des EMS (ci-après: FEDEREMS) ont conclu une convention relative à la participation financière de l’Etat pour la mise à disposition des biens mobiliers et immobiliers des EMS reconnus d’intérêt public en la forme commerciale (ci-après: la convention de 2002). Les établissements non membres de ces deux associations avaient également la faculté d’adhérer à cette convention, à titre individuel (art. 3 § 3). La participation financière de l’Etat était définie à l’art. 4; elle était calculée sur la base de valeur des biens mobiliers et immobiliers mis à disposition par l’établissement pour accomplir sa mission; étaient pris en compte: le terrain, les aménagements extérieurs, le bâtiment, les équipements fixes et le mobilier, de même que le loyer payé à des tiers (art. 4 § 1). La participation financière de l’Etat et ses modalités faisaient l’objet d’un contrat passé entre le département et chaque établissement (art. 4 § 2, 1
ère
phrase). La valeur des biens immobiliers prise en considération était celle retenue par la convention d’investissements pour les EMS reconnus d’intérêt public en la forme commerciale, signée le 20 décembre 1999; la valeur des biens mobiliers figurait dans l’annexe V à la convention de 2002, soit 10'000 fr. par lit pour les EMS à mission psychiatrique, 15'000 fr. pour les autres, valeur plancher (art. 5). Tous les biens faisaient l’objet d’une réévaluation générale progressive dans les douze mois suivant l’entrée en vigueur de la convention de 2002 (art. 6). Une réévaluation des biens immobiliers pouvait être requise des EMS, à certaines conditions formelles et matérielles (art. 7). Une décision concernant la réévaluation des valeurs et des montants alloués était notifiée par le département; elle pouvait être frappée d’opposition dans les trente jours, la nouvelle décision devant être contestée devant les juridictions civiles compétentes (art. 8). La participation financière de l’Etat était déterminée par l’application à la valeur retenue des biens des taux de rendements définis aux art. 10 et 11, sur la base du taux de référence des prêts hypothécaires en premier rang pour l’habitation pratiqués par la BCV (art. 9, Annexe VI). Un montant proportionnel à la valeur des bâtiments et des équipements fixes était attribué aux exploitants propriétaires pour les dépenses d’entretien supérieures à 15'000 fr. (art. 12 § 1). Dans le cas où l’établissement était locataire d’immeuble, le département reconnaissait le montant du loyer contractuel sans les charges, à condition qu’il ne dépasse pas le montant que l’Etat verserait en application des art. 9 et ss si l’établissement était propriétaire (art. 13 § 1). La participation de l’Etat se limitait à sa participation au loyer et à la rémunération du mobilier s’il n'était pas compris dans le bail (art. 13 § 2). L’établissement devait signaler immédiatement par écrit au département toute modification ou adaptation du montant du loyer, celui-ci statuant dans le mois. L’adaptation était admise si elle se situait dans les limites de l’art. 13 § 1, une fois l’an, le trimestre suivant la reconnaissance du nouveau loyer (art. 13 § 3).
Cette convention est entrée en vigueur le 1
er
janvier 2002. Le 14 novembre 2006, l’art. 26 de la loi du 5 décembre 1978 sur la planification et le financement des établissements sanitaires d'intérêt public (LPFES; RSV 810.01) a été modifié, avec pour conséquence que les dépenses d'équipement des EMS d'intérêt public ne faisaient désormais plus partie des subventions, mais devaient être intégrées dans les charges d'exploitation. Un nouvel art. 26f LPFES a par ailleurs été adopté, prévoyant que les charges d'entretien et mobilières des EMS d'intérêt public ne sont pas considérées comme des charges d'investissements, mais sont intégrées dans les charges d'exploitation et financées conformément aux conventions tarifaires applicables aux prestations socio-hôtelières ou, à défaut, aux tarifs arrêtés par le Conseil d'Etat (cf. règlement du 6 décembre 2006 sur les charges d'entretien et mobilières des établissements médico-sociaux reconnus d'intérêt public – RCEMMS; RSV 810.31.5). Cette modification est entrée en vigueur le 1
er
janvier 2007. Le 21 novembre 2007, un nouvel art. 29b LPFES a été adopté. Cette disposition est entrée en vigueur le 1
er
avril 2007 et prévoit, à son alinéa premier, que l'Etat peut allouer aux EMS reconnus d'intérêt public une subvention à l'exploitation destinée à couvrir la part du coût des soins non pris en charge par l'assurance-maladie (let. a), couvrir des charges exceptionnelles d'exploitation non comprises dans les tarifs (let. b). Ces montants sont inscrits au budget de fonctionnement du département (al. 2). Les art. 11 et 12 de la convention de 2002 ont dès lors été considérés comme caducs, ce à compter du 1
er
janvier 2007. La participation de l’Etat aux coûts de l’entretien mobilier et immobilier des EMS a été reportée depuis lors sur les tarifs à charge des résidents. Les recours interjetés contre la loi modifiant la LPFES ont été rejetés par la Cour constitutionnelle (arrêt CCST.2006.0011/CCST.2007.0001 du 14 août 2007). Cet arrêt est entré en force sans avoir été contesté.
A son échéance, le 31 décembre 2007, la convention de 2002 n’a pas été renouvelée. Le 7 février 2008, l’AVDEMS est intervenue auprès du département pour souhaiter que les différentes institutions reçoivent tout de même sans retard les redevances forfaitaires. Des discussions entre le département et les associations professionnelles se sont poursuivies mais n’ont formellement abouti qu'en 2009 (voir ci-après let. D).
C.
X._ a bénéficié d’une subvention de l’Etat sous forme de redevance immobilière. En 2007 et 2008, des montants de 137'025 fr. lui ont été versés en quatre tranches trimestrielles. Après avoir reçu la première tranche de la redevance pour 2008, l'EMS a requis du Service de la santé publique (ci-après: le SSP), le 25 mars 2008, la notification d'une décision "
détaillant les bases légales, les critères et les modalités de calcul de la redevance (immobilière)
".
Le 2 avril 2008, le SSP lui a rappelé les bases de calcul de cette redevance, tout en refusant de prendre une décision formelle en ce sens.
Par arrêt du 29 avril 2009 (cause GE.2008.0109), la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) a rejeté dans la mesure de sa recevabilité le recours formé par les trois EMS X._, Z._ SA et A._ SA - dont le conseil d'administration est également présidé par Y._ - contre cet acte du 2 avril 2008. S'agissant de la recevabilité du recours, la CDAP a considéré que l'acte attaqué constituait une décision constatatoire que les recourants étaient habilités à mettre en cause devant l'autorité de recours mais qui influait sur la portée du recours; il y avait lieu d'entrer en matière en tant que les griefs soulevés avaient trait à l'octroi et au calcul de la subvention octroyée en 2008. Quant au fond, le tribunal de céans a confirmé la décision attaquée, considérant que le système de calcul fondé sur la notion de valeur intrinsèque était conforme à la LPFES. Face à l'absence de convention, celle-ci n'ayant pas été renouvelée à son échéance le 31 décembre 2007, la CDAP avait admis la pratique du département de continuer à verser les redevances selon les même modalités de calcul que celles prévalant dans la convention échue; elle considérait en effet que même si cette solution n'était pas la plus heureuse sous l'angle de la légalité, faute d'accord en force ou de dispositions légales équivalentes, elle restait la seule praticable. Cet arrêt est entré en force sans avoir été contesté.
D.
Le 10 décembre 2009, l'EMS X._ a adhéré à la Convention relative à la participation financière de l'Etat pour la mise à disposition des biens immobiliers des EMS reconnus d'intérêt public en la forme commerciale et/ou de ceux reconnus d'intérêt public locataires de tout au partie de pareils biens immobiliers (ci-après: la convention de 2009).
E.
Par arrêt du 19 avril 2013, la CDAP a rejeté le recours formé par A._ SA à l'encontre de la décision du département fixant à 3'200'000 fr. la valeur intrinsèque du bâtiment qu'elle louait (cause GE.2011.0150), relevant notamment ce qui suit: "
aucune disposition de la LPFES, du RCEMMS ou de la
[convention de 2009]
ne fonde, pour l'EMS subventionné, le droit à ce que la participation financière de l'Etat englobe le montant du loyer dû au propriétaire
" (consid. 5b/bb). Le recours formé contre cet arrêt a été rejeté par le Tribunal fédéral (arrêt 2C_475/2013 du 4 novembre 2013).
F.
Dans le courant du mois de juin 2013, un processus de discussion a été entamé entre le SSP et les associations faîtières en vue d'élaborer une nouvelle convention, certaines dispositions figurant dans la convention de 2009 nécessitant une révision suite à l'arrêt du 19 avril 2013 qui relevait notamment que l'articulation des textes entre eux n'était pas optimale (cause GE.2011.0150 précitée).
G.
Le 26 juin 2013, l'EMS X._ a déclaré résilier son adhésion à la convention de 2009 avec effet au 31 décembre 2013 pour le motif que la redevance résultant de son application n'était pas juste et que les prestations prévues entre parties n'étaient pas équilibrées.
Par lettre du 30 septembre 2013, le SSP a informé X._ qu'en accord avec les associations faîtières, les travaux relatifs au renouvellement de la convention de 2009 avaient été suspendus jusqu'à décision connue du Tribunal fédéral dans la cause 2C_475/2013.
Par lettre au département du 22 octobre 2013, l'EMS X._ a indiqué souhaiter pour l'année 2014 facturer un forfait "
permettant d'exploiter correctement [son] établissement
", précisant qu'un forfait moyen immobilier journalier de 22 fr. serait transitoirement acceptable.
Par courrier du 13 novembre 2013, le SSP et le Service des assurances sociales et de l'hébergement ont informé l'EMS que les conditions de la convention de 2009 seraient appliquées en 2014 et qu'il serait informé de l'aboutissement des discussions avec les associations faîtières, qui reprendraient dans le courant de l'année 2014.
H.
Il ressort d'un budget du financement des infrastructures 2014 du 19 mars 2014 que le montant de la redevance ("forfait investissement") prévu par le SSP pour X._ pour l'année 2014 était de 171'769.50 fr., calculé comme il suit:
"Valeur du terrain Fr. 1'260'000.00
Valeur du bâtiment Fr. 4'767'000.00 à 0.0000 % Fr. 0.00
Valeur immobilière Fr. 6'027'000.00 à 2.8500 % Fr. 171'769.50
Total
171'769.50"
I.
Par décision du 6 novembre 2014, le département a précisé qu'il n'entendait pas s'écarter du système existant, ni appliquer à l'EMS X._ un régime qui serait plus favorable que celui appliqué aux EMS signataires de la convention.
J.
Par acte du 12 décembre 2014, la société X._ a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre cette décision dont elle demande la réforme en ce sens que la redevance infrastructures due par l'Etat pour l'année 2014 est arrêtée à 318'190 fr., montant déterminé sur la base du loyer effectif (432'000 fr.) sous déduction, d'une part, du revenu dégagé des prestations supplémentaires à choix immobilières offertes aux résidants (108'000 fr.) ainsi que, d'autre part, du revenu locatif (5'810 fr.).
Dans sa réponse du 17 février 2015, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours.
La recourante s'est encore déterminée le 11 mai 2015.
K.
Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit
1.
La recourante affirme n'avoir eu qu'un accès partiel au dossier de l'autorité intimée et requiert dès lors la production du dossier complet de l'autorité intimée; elle demande également à être autorisée à compléter ses déterminations une fois qu'elle aura pu prendre connaissance du dossier.
Ce grief est devenu sans objet dès lors que le dossier de l'autorité intimée, dont il n'existe aucun motif de penser qu'il serait incomplet, a été transmis à la recourante qui a bénéficié d'un délai pour se déterminer à ce sujet.
2.
Est ici litigieuse l'application en 2014 de la convention de 2009 alors que la recourante l'a résiliée avec effet au 31 décembre 2013.
a) Dans son arrêt rendu le 29 avril 2009 dans la cause GE.2008.0109, le tribunal de céans a retenu ce qui suit s'agissant de la validité de la solution pratiquée par le département, qui avait alors continué, en l'absence d'une nouvelle convention, à appliquer la convention de 2002 au-delà de son échéance:
"3. Les recourantes soutiennent que le versement de la redevance immobilière pour 2008 ne reposerait pas sur une base légale suffisante, s’agissant des modalités de son calcul.
a) Ancré à l'art. 5 Cst., le principe de la légalité vaut pour toute l'action étatique, y compris, comme en l’espèce, pour l’administration de prestations (ATF 130 I consid. 3.1 p. 5). Tout acte étatique doit dès lors reposer sur une loi au sens matériel, être suffisamment déterminé et émaner de l'organe compétent (ATF 130 I consid. 3.1 p. 5; 128 I 113 consid. 3c p. 121).
D’une façon générale, on entend par subventions des prestations découlant du droit public accordées à d’autres sujets de droit dans un certain but, sans que cela ne conduise à l’existence d’une contrepartie directe pour l’auteur de la subvention (cf. Karl Stengel, Zur Problematik der rechtlichen Ordnung der Subventionen, in Zbl 89/1988, p. 289, références citées). Pour le Tribunal fédéral, les subventions sont des versements des pouvoirs publics qui visent à inciter leur bénéficiaire à adopter une certaine attitude ou à effectuer certaines tâches dans un but d'intérêt public. Hormis le comportement attendu de leur bénéficiaire, ces montants sont alloués gratuitement, c'est-à-dire sans contrepartie économique équivalente en faveur de la collectivité qui les verse (ATF 2C_647/2007 du 7 mai 2008; 2A.273/2004, in RF 61/2006 p. 239, consid. 2.3; 126 II 443 consid. 6c, p. 452). La notion de subvention est donc de nature essentiellement économique; le subventionnement de l'économie de marché s’entend sans contrepartie pour le bailleur de subvention, mais suppose que le bénéficiaire de la subvention remplisse une tâche d’intérêt public (ATF 2A.501/2001 du 27 mai 2002, consid. 3.2).
A titre de comparaison, le droit fédéral distingue les aides financières des indemnités. Pour la doctrine, des indemnités sont versées lorsque la loi prévoit un dédommagement pour l’accomplissement de tâches prescrites ou déléguées par le droit public; les aides financières sont au contraire destinées à inciter un bénéficiaire étranger à l’administration à réaliser une activité bénévole (cf. sur ce point, René
Rhinow/Gerhard Schmid/Giovanni Biaggini, Öffentliches Wirtschaftsrecht, Basel 1998, § 16, nos 43-68, plus particulièrement 43, 47, 49).
Les premières consistent en d
es avantages monnayables accordés à des bénéficiaires étrangers à l’administration fédérale aux fins d’assurer ou de promouvoir la réalisation d’une tâche que l’allocataire a décidé d’assumer
, les secondes, d
es prestations accordées à des bénéficiaires étrangers à l’administration fédérale et destinées à atténuer ou à compenser les charges financières découlant de l’accomplissement
de tâches prescrites par le droit fédéral
ou
de tâches de droit public déléguées par la Confédération.
(art. 3 al. 1, 1
ère
phrase, et 2 de la loi fédérale du 5 octobre 1990 sur les aides financières et les indemnités – LSu; RS 616.1). Le droit cantonal opère une distinction similaire: l
es indemnités sont des prestations pécuniaires ou des avantages économiques, accordés à des bénéficiaires externes à l'administration cantonale, ayant pour but d'atténuer ou de compenser les charges financières résultant de l'accomplissement de tâches publiques déléguées par l'Etat
(art. 7 al. 2 LSubv); l
es aides financières sont des prestations pécuniaires ou des avantages économiques accordés à des bénéficiaires externes à l'administration cantonale afin d'assurer ou de promouvoir la réalisation de tâches d'intérêt public qu'ils ont décidé d'assumer
(art. 7 al. 3 LSubv)
.
b) En l’occurrence, la tâche prescrite par le droit public figure dans la loi vaudoise du 29 mai 1985 sur la santé publique (LSP; RSV 800.01). Celle-ci définit à son art. 144 les établissements sanitaires comme les installations servant à l'hébergement des personnes en vue de la conservation, de l'amélioration ou du rétablissement de leur santé, ainsi que les institutions dans lesquelles des soins sont dispensés à des personnes non hospitalisées, dans la mesure où le caractère thérapeutique des prestations fournies l'emporte sur tout autre aspect. L’art. 3 al. 1 let. a à d LPFES distingue les établissements sanitaires en quatre catégories: ceux
exploités directement par l'Etat, ceux constitués en institutions de droit public, ceux, privés, reconnus d'intérêt public, d’une part, qui ne bénéficient pas de la reconnaissance d'intérêt public, d’autre part. L’art. 3a LPFES distingue, en regard de leurs missions, les hôpitaux des EMS; ceux-ci
exploitent des lits de type C, soit des lits destinés à des personnes atteintes d'affections chroniques nécessitant des soins ainsi que des prestations destinées à pallier la perte de leur autonomie et, dans la mesure du possible, à la maintenir, voire à la récupérer (art. 3b, 3
ème
par. 1
er
tiret, LPFES). En l’espèce, il est admis que les recourantes exploitent trois EMS reconnus d’intérêt public.
c) Les subventions peuvent être accordées sous forme de prestations pécuniaires, d'avantages économiques, de prêts à des conditions préférentielles, de cautionnements ou autres garanties (art. 12 LSubv). A cet égard, l
a LPFES
est une loi-cadre qui s’applique à tous les établissements sanitaires, donc non seulement aux EMS, mais également aux hôpitaux. Plusieurs tentatives de réforme du système de financement des infrastructures des EMS ont déjà été entreprises depuis l’adoption de la LPFES.
aa) Lors de son adoption en 1978, la LPFES distinguait les dépenses d’investissement (art. 26 ancien) des dépenses d’exploitation (art. 27 ancien) des établissements sanitaires d’intérêt public. Pour les premières, l’Etat supportait le service de la dette (intérêts et amortissement) des emprunts nécessaires à la rénovation, à la construction et à l’équipement sous forme de subventions. Il participait aux secondes lorsqu’elles résultaient de l’hospitalisation en division commune et que l’établissement sanitaire privé d’intérêt public avait adhéré à une convention. L
a rémunération de la mise à disposition des biens mobiliers et immobiliers des EMS reconnus d’intérêt public, mais exploités en la forme commerciale, n’a pas fait l’objet de dispositions d’exécution réglementaires; elle a été fixée de façon conventionnelle et ce depuis 1992, ceci sans discontinuer jusqu’à l’échéance du 31 décembre 2007.
bb) Le 19 juin 2001, le Grand Conseil a adopté un décret instituant une contribution des résidents à la couverture des coûts d'investissement des EMS, mais celui-ci a été annulé par le Tribunal fédéral, saisi d’un recours (ATF
2P.236/2001 du 24 juin 2003
). Le Conseil d'Etat a ensuite proposé au Grand Conseil une réforme du système, concrétisée par une nouvelle loi sur les EMS reconnus d'intérêt public (LEMS). Cette loi a été adoptée par le Grand Conseil le 7 décembre 2004; elle n’est cependant jamais entrée en vigueur puisque le référendum dont le corps électoral a été saisi à l’encontre de ce texte a été accepté le 17 avril 2005.
Le 14 novembre 2006, la novelle modifiant la LPFES a été adoptée par le Grand Conseil. L’art. 25 LPFES a depuis lors la teneur suivante:
1
L’Etat prend en charge les investissements des établissements sanitaires d’intérêt public et participe au financement des dépenses d’exploitation des hôpitaux d’intérêt public conformément aux dispositions de la LAMal.
1bis
...
1ter
Sa participation s’étend au financement des prestations dont un établissement sanitaire d’intérêt public délègue la fourniture, avec l’accord du département, à un établissement sanitaire privé qui ne bénéficie pas de la reconnaissance d’intérêt public ; cette participation s’inscrit dans le cadre de l’exécution du contrat de prestations passé avec l’Etat.
2
L
'Etat subordonne sa participation financière à l'application des dispositions de la présente loi et des règlements relevant de la planification cantonale et du financement.
3
Il peut tenir compte de la situation particulière des établissements sanitaires d'intérêt public, notamment de l'état du bâtiment et des conditions d'exploitation.
4
La participation financière versée par l'Etat est en principe acquise aux établissements sanitaires d'intérêt public et aux réseaux de soins. L'article 32f est réservé.
Ce texte a été complété par le RCEMMS, pour les charges d’entretien et mobilières, dont on cite ici les dispositions topiques:
Art. 3 -
Valeur intrinsèque
1
Au sens du présent règlement, la valeur intrinsèque des bâtiments correspond :
a. pour les immeubles existants, à la valeur reconnue par le département;
b. pour les constructions nouvelles, au coût de l'immeuble, cas échéant plafonné conformément aux règles fixées par le département (coût maximum par lit).
2
Les EMS peuvent demander une réévaluation de leurs biens immobiliers au plus tôt cinq ans après la dernière estimation ou lors de transformations ou d'extensions agréées par le département entraînant une modification de la valeur intrinsèque du bâtiment d'au moins 10% lorsque cette valeur est inférieure à CHF 2'000'000.- et d'au moins 8% si celle-ci est supérieure.
Art. 4
-
Charges d'entretien
1
Les charges d'entretien intégrées dans le tarif des prestations socio-hôtelières correspondent à 1,25% de la valeur intrinsèque du (ou des) bâtiment(s) de l'EMS concerné.
2
Le montant journalier se calcule comme il suit :
(Vi x 1,25) / (365 x To x N)
où
Vi = valeur intrinsèque du bâtiment
To = taux d'occupation retenu conformément à l'article 6
N = nombre de lits.
Art. 7 – EMS locataire
1
Lorsque l'entité qui exploite l'EMS n'est pas propriétaire des bâtiments abritant l'EMS, elle doit conclure avec le propriétaire un contrat de bail ou une convention spécifique portant sur la mise à disposition de ces bâtiments et le transmettre au département pour information.
2
Le contrat de bail ou la convention spécifique définit les obligations respectives de l'entité exploitante et du propriétaire pour l'entretien des bâtiments, ainsi que pour la mise à disposition et le renouvellement des biens et équipements mobiles.
3
Si, en vertu du contrat de bail ou de la convention spécifique, l'entretien est à la charge du propriétaire des bâtiments, l'entité qui exploite l'EMS doit affecter au versement du loyer les revenus issus de l'intégration des charges d'entretien et mobilières dans le tarif socio-hôtelier. Elle doit également veiller à ce que le propriétaire respecte ses obligations en matière d'entretien.
4
Si en revanche, en vertu du contrat de bail ou de la convention spécifique, l'entretien est à la charge de l'entité exploitante, celle-ci est considérée comme un EMS propriétaire au sens de l'article 8 ci-après.
5
Les alinéas 3 et 4 sont applicables à la mise à disposition et au renouvellement des biens et équipements mobiles.
6
La participation financière versée par l'Etat à l'entité exploitante au titre de la prise en charge du loyer tient compte des montants issus de l'intégration des charges d'entretien et mobilières dans le tarif socio-hôtelier.
Art. 8 - EMS propriétaire
1
Les EMS propriétaires de leurs bâtiments doivent affecter les revenus issus de l'intégration des charges d'entretien et mobilières dans le tarif socio-hôtelier à la couverture de dépenses d'entretien, respectivement de dépenses mobilières.
2
Si l'EMS est de forme idéale, les revenus ainsi obtenus mais non utilisés durant une année donnée doivent être versés dans un fonds de rénovation ou dans un fonds pour le renouvellement des biens et équipements mobiles. Ces fonds doivent être inscrits au bilan.
3
Si l'EMS est de forme commerciale, les revenus ainsi obtenus mais non utilisés sont considérés comme des réserves affectées. Leur suivi est assuré par un document extra-comptable établi sur la base des directives du département et qui est intégré dans la formule de "reporting" à fournir par les EMS conformément au règlement y relatif.
4
Les EMS doivent veiller à ce que les montants attribués au fonds de rénovation, au fonds pour le renouvellement des biens et équipements mobiles ou aux réserves affectées soient mobilisables pour couvrir des dépenses d'entretien ou mobilières.
cc) En résumé, on retire des textes qui précèdent que depuis 1992, pour les EMS locataires des murs ou propriétaires mais exploités selon un mode commercial, le financement étatique est basé sur la valeur intrinsèque, valeur conventionnelle établie à partir de critères et de calculs. Une redevance est payée à l’exploitant (et non au propriétaire immobilier), calculée sur la valeur intrinsèque (taux référence BCV pour hypothèque 1
er
rang, majoré de 0,5% pour l’amortissement et 1,25% pour l’entretien). Cette redevance équivaut à un loyer partiel correspondant à une participation de l’Etat pour la mise à disposition du bâtiment; elle est dédiée au financement des infrastructures hors mobilier (v. BGC novembre 2006, p. 4995 et ss, not. 5073).
d) aa) Les recourantes ont bénéficié durant les années précédentes et jusqu’en 2007 d’une redevance déterminée conformément aux articles 25 LPFES, 9 et ss de la convention. Celle-ci a été calculée sur la valeur intrinsèque des immeubles que chaque EMS occupe; ainsi qu’on l’a vu plus haut, ces valeurs ont toutes été acceptées par les recourantes. Au 1
er
juillet 2007, le taux de référence des prêts hypothécaires en premier rang pour l’habitation, pratiqué par la BCV, est passé de 3 à 3,25%; ainsi, pour l’ensemble de l’année, le taux moyen se situait 3,125%, ce que les recourantes ne contestent pas. Dès lors, conformément à l’art. 9 et à l’annexe VI de la convention, ce taux, majoré de 0,5%, appliqué aux valeurs intrinsèques retenues, soit 4'500'000, 3'780'000, respectivement 2'800'000 fr., a servi à déterminer le montant des redevances immobilières annuelles dues aux recourantes, soit
163'125, 137'025, respectivement 101'500 francs
. Celles-ci ne remettent du reste pas en cause le calcul de l’autorité intimée, à tout le moins s’agissant des années précédentes.
bb) Après l’échéance de la convention, les partenaires concernés n’ont pas réussi, malgré leurs efforts, à en conclure une nouvelle. Des tractations sont toujours en cours. Dans l’intervalle, l’autorité intimée a continué de verser les redevances, selon les mêmes modalités de calcul. Même si cette solution n’est pas la plus heureuse sous l’angle du principe de la légalité, faute d’accord en force ou de dispositions légales équivalentes, elle reste la seule praticable en l’occurrence. Dans l’attente d’une nouvelle convention ou, à défaut, d’une adaptation de la législation, l’Etat n’aurait pas pu verser de redevances aux EMS, au risque de paralyser le système légal et de mettre en péril certains établissements. Une telle situation ne saurait cependant s’éterniser. A supposer que la conclusion d’une nouvelle convention devienne un objectif inatteignable, il faudra bien que le législateur intervienne. Pour le surplus, dès lors que les grands traits du système de financement partiel des EMS par l’Etat sont réglés dans la loi, le grief tiré de la légalité doit être écarté.
Le comportement des recourantes n’est pas dépourvu d’ambiguïté à cet égard. Critiquant le système de la redevance comme inadéquat et trop favorable à la concurrence, elles ont cherché depuis plusieurs années à mettre sur pied des mécanismes de subvention différents, reposant sur d’autres principes, notamment pour ce qui concerne les modalités de calcul. Pour louables que soient leurs intentions, les recourantes ne sauraient toutefois prétendre, sous couvert de la légalité, à ce que l’Etat se rende à leur avis et se soumette à leurs conditions, en leur aménageant en quelque sorte un statut spécial. Une telle requête ne peut pas être admise: la complexité du système exige une réglementation globale et uniforme, assurant notamment l’égalité de traitement. C’est le sens du courrier adressé le 5 février 2008 par le chef du DSAS à l’administrateur des recourantes. Il convient enfin de souligner l’équivoque qu’il y a, de la part des recourantes, à soutenir que la redevance ne repose sur aucune base légale, tout en l’encaissant."
b) Plus récemment, le tribunal de céans a encore pu relever ce qui suit s'agissant cette fois de la convention de 2009 qui a, on le rappelle, en l'espèce été résiliée par la recourante avec effet au 31 décembre 2013 mais a toutefois été appliquée par l'autorité intimée pour le calcul de la redevance immobilière 2014, à défaut d'autre convention en vigueur entre les parties concernées (arrêt GE.2011.0150 du 19 avril 2013, confirmé sur recours dans l'arrêt TF 2C_475/2013 du 4 novembre 2013):
"2. Sous l’angle de la légalité, la recourante soutient que l’objet du litige, à savoir la valeur intrinsèque du bâtiment de l’EMS A._, ne serait régi ni par la LPFES, ni par le RCEMMS. Quant à la Convention, elle ne définirait pas cette notion. Le RCEEMS (et spécialement son art. 3) ne présenterait pas à cet égard la densité normative requise.
a) Dans le domaine de l’administration de prestation, l’exigence d’une base légale est moins sévère que pour la restriction aux droits constitutionnels. Le rang de la norme et son degré de précision dépendent de la nature de la décision litigieuse. Pour les prestations sociales régulières et pour certaines subventions, où le respect de la légalité doit garantir l’égalité et l’objectivité des critères d’attribution, il est en tout cas nécessaire de définir dans la loi les lignes fondamentales de l’intervention étatique. Il en va ainsi du cercle des bénéficiaires, de la manière de fixer la prestation et des conditions de son octroi (ATF 138 I 378 consid. 7.2 p. 392). Les modalités concrètes des prestations peuvent figurer dans une ordonnance (ATF 134 I 313 consid. 5.4 p. 318, et les références citées).
b) La légalité du système instauré par la Convention a été examinée dans l’arrêt partiel du 31 janvier 2012 (consid. 2), qu’il convient de reprendre intégralement au stade de l’arrêt final, et auquel les parties sont renvoyées, en tant que de besoin.
c) L’Etat prend en charge les investissements des établissements sanitaires d’intérêt public (art. 25 al. 1 LPFES). Il octroie sa garantie et supporte, sous forme de subventions, les investissements nécessaires à la rénovation, à la construction et à l’équipement des établissements sanitaires reconnus d’intérêt public, à l’exception des dépenses d’équipement des EMS d’intérêt public intégrées dans les charges d’exploitation (art. 26 al. 1 LPFES). Les règlements d’application de la LPFES et, le cas échéant, le contrat de prestation, au sens de l’art. 25a, précisent les critères pour la prise en charge d’un investissement, ainsi que les modalités de calcul et de versement des subventions, notamment les modalités relatives à l’indexation; ces subventions sont versées sous forme de subvention du service de la dette, de versements directs ou de forfaits, en fonction du mode d’exploitation des établissements (art. 26 al. 2 LPFES). Selon l’art. 26f LPFES, les charges d’entretien et mobilières des EMS d’intérêt public ne sont pas considérées comme des charges d’investissements; elles sont intégrées dans les charges d’exploitation et financées conformément aux conventions tarifaires applicables aux prestations socio-hôtelières ou, à défaut, aux tarifs arrêtés par le Conseil d’Etat (al. 1); celui-ci définit les modalités d’intégration des charges d’entretien et mobilières dans les conventions ou les tarifs, ainsi que les modalités d’utilisation et d’affectation des revenus y relatifs (al. 2). Ces dispositions, résultant d’une novelle du 14 novembre 2006, sont concrétisées par le règlement du 6 décembre 2006 sur les charges d’entretien et mobilières des établissements médico-sociaux reconnus d’intérêt public (RCEMMS, RSV 810.31.5), entré en vigueur le 1er janvier 2007.
L’art. 3 RCEMMS, relatif à la valeur intrinsèque, a la teneur suivante:
«
1
Au sens du présent règlement, la valeur intrinsèque des bâtiments correspond :
a. pour les immeubles existants, à la valeur reconnue par le département;
b. pour les constructions nouvelles, au coût de l'immeuble, cas échéant plafonné conformément aux règles fixées par le département (coût maximum par lit).
2
Les EMS peuvent demander une réévaluation de leurs biens immobiliers au plus tôt cinq ans après la dernière estimation ou lors de transformations ou d'extensions agréées par le département entraînant une modification de la valeur intrinsèque du bâtiment d'au moins 10% lorsque cette valeur est inférieure à CHF 2'000'000.- et d'au moins 8% si celle-ci est supérieure».
Quant à l’art. 4 RCEMMS, il est libellé comme suit:
«
1
Les charges d'entretien intégrées dans le tarif des prestations socio-hôtelières correspondent à 1,25% de la valeur intrinsèque du (ou des) bâtiment(s) de l'EMS concerné.
2
Le montant journalier se calcule comme il suit :
(Vi x 1,25) / (365 x To x N)
où
Vi = valeur intrinsèque du bâtiment
To = taux d'occupation retenu conformément à l'article 6
N = nombre de lits».
d) La Convention définit les critères et modalités de la participation financière de l’Etat pour la mise à disposition de biens immobiliers par les EMS (art. 1). Le montant de cette participation est calculé sur la base de la valeur de ces biens, soit le terrain, les aménagements extérieurs, le bâtiment proprement dit, et les équipements fixes (art. 4). Selon l’art. 9, à la valeur retenue des biens immobiliers est appliqué un taux immobilier défini à l’art. 10, soit le taux d’intérêt moyen des créances hypothécaires en Suisse, majoré d’un facteur immobilier. Sur ce point, les art. 9 et 10 de la Convention renvoient à l’Annexe III à celle-ci, selon laquelle le taux immobilier est composé de la somme du taux de référence (3,5% dès le 1er janvier 2009) et du facteur de majoration de 0,85%, soit 4,35%. Pour le reste, la Convention règle la procédure dans le cadre de laquelle la valeur des biens est déterminée (art. 5 à 8), les engagements des parties et le contrôle de ceux-ci (art. 14-17); elle institue la Commission paritaire (art.18-20).
e) L’articulation de ces textes entre eux n’est pas optimale. La notion de valeur intrinsèque n’apparaît pas dans la loi, mais seulement dans le RCEMMS (art. 3 et 4), et seulement en relation avec l’intégration des charges d’entretien et mobilières dans les tarifs des prestations socio-hôtelières, au sens de l’art. 26f LPFES. La Convention se réfère à la valeur intrinsèque, et en précise les modalités et le calcul. Elle se rattache au RCEMMS, en tant qu’elle met en œuvre la procédure de réévaluation de la valeur des biens immobiliers, en lien avec la valeur intrinsèque, prévue par l’art. 3 al. 2 RCEMMS (cf. art. 7 de la Convention). Malgré cela, il n’apparaît pas clairement en quoi le RCEMMS et la Convention se rapportent aux dépenses d’investissement visées aux art. 25 et 26f LPFES. Pour l’interprétation de ces normes, il est partant nécessaire de se rapporter aux travaux préparatoires (cf. en dernier lieu, s’agissant de la méthode historique de l’interprétation des lois, ATF 137 V 167 consid. 3.2 p. 170, et les arrêts cités).
f) Lors de son adoption en 1978, la LPFES distinguait les dépenses d’investissement (art. 26 ancien) des dépenses d’exploitation (art. 27 ancien) des établissements sanitaires d’intérêt public. Pour les premières, l’Etat supportait le service de la dette (intérêts et amortissement) des emprunts nécessaires à la rénovation, à la construction et à l’équipement sous forme de subventions. Il participait aux secondes lorsqu’elles résultaient de l’hospitalisation en division commune et que l’établissement sanitaire privé d’intérêt public avait adhéré à une convention.
Le 19 juin 2001, le Grand Conseil a adopté un décret instituant une contribution des résidents à la couverture des coûts d'investissement des EMS, mais celui-ci a été annulé par le Tribunal fédéral, saisi d’un recours (ATF 2P.236/2001 du 24 juin 2003). Le Conseil d'Etat a ensuite proposé au Grand Conseil une réforme du système, concrétisée par une nouvelle loi sur les EMS reconnus d'intérêt public (LEMS). Cette loi, adoptée par le Grand Conseil le 7 décembre 2004, a été rejetée par le corps électoral, au terme de la procédure référendaire, le 17 avril 2005. Le 14 novembre 2006, le Grand Conseil a modifié la LPFES.
Il ressort de l’exposé des motifs et projet de loi (EMPL n°364) présenté par le Conseil d’Etat à l’appui de cette novelle, que l’un des buts de celle-ci consistait à ne plus inclure, dans les subventions versées aux EMS, la prise en charge des investissements, dans la mesure où ceux-ci comprenaient des montants consacrés à l’entretien et au mobilier; il s’agissait là de coûts d’exploitation, à financer comme prestation socio-hôtelière (Bulletin du Grand Conseil – BGC, novembre 2006, p. 4995ss, 5002). Le Conseil d’Etat a proposé d’effectuer ce transfert sur la base d’une quote-part de la valeur intrinsèque des bâtiments, pour l’entretien, et d’un montant forfaitaire par lit, pour le mobilier; ce système présentait également l’avantage d’harmoniser partiellement le système de financement, entre les EMS exploités sous une forme commerciale, d’une part, et idéale, d’autre part (BGC, novembre 2006, p. 5003). Cet élément, présenté comme cœur de la novelle, s’est concrétisé par le projet de nouvel art. 26f LPFES (BGC, novembre 2006, p. 5004/5005, 5063). Dans son rapport du 1er octobre 2006, la commission spécialisée du Grand Conseil a précisé que pour le financement des infrastructures, l’harmonisation recherchée signifiait que le financement étatique était fondé sur la valeur intrinsèque, établie conventionnellement. La redevance payée à l’exploitant sur cette base équivaut à un loyer partiel pris en charge par l’Etat au titre de la participation aux frais pour la mise à disposition du bâtiment; elle est vouée au financement des infrastructures hors mobilier (BGC, novembre 2006, p. 5075). Le projet d’art. 26f LPFES a été adopté sans discussion par le Grand Conseil (BGC, novembre 2006, p. 5089, 5392). Il apparaît ainsi que de l’avis du législateur, tel qu’exprimé par la commission parlementaire, les frais de mise à disposition des immeubles entrent dans la notion (large) des frais d’investissements prévus par l’art. 26 LPFES.
g) Cette brève rétrospective montre que, malgré les obscurités rédactionnelles des textes en question, le subventionnement public des investissements nécessaires à la rénovation, à la construction, et à l’équipement des établissements sanitaires privés reconnus d’intérêt public, prévu par l’art. 26 LPFES, dans une acception large de la notion d’investissement, est concrètement mis en œuvre par le RCEMMS et la Convention. Ce système, où la Convention complète le RCEMMS qui lui-même précise les dispositions de la LPFES, est conforme au principe de la légalité (arrêt GE.2008.0109 du 29 avril 2009, consid. 3c et d), notamment au regard de l’art. 26 al. 2 LPFES."
3.
La recourante conteste la prorogation de la convention de 2009 au-delà de l'extinction de l'accord contractuel. Elle se réfère à l'arrêt GE.2008.0109 rendu le 29 avril 2009 par le tribunal de céans, faisant valoir que la situation n'est pas comparable: ainsi, alors que la convention de 2002 dont l'application faisait l'objet de cet arrêt avait alors pris fin sans que la recourante ne la résilie, la situation présente se distinguerait par le fait que la convention - ici, celle de 2009 - est toujours en vigueur mais a été résiliée par la recourante avec effet au 31 décembre 2013 et ne lui est donc plus applicable.
a) En l'espèce, contrairement à la situation prévalant dans la cause précitée, la convention de 2009, actuellement en vigueur, définit le régime applicable à la participation financière de l'Etat pour la mise à disposition des biens immobiliers des EMS reconnus d'intérêt public en la forme commerciale et/ou reconnus d'intérêt public locataires de tout ou partie de pareils biens immobiliers. Toutefois, cette convention ne s'applique plus à la recourante qui, après y avoir adhéré durant plusieurs années, l'a résiliée avec effet au 31 décembre 2013. Il en résulte que la situation particulière de la recourante n'est pas réglée s'agissant de ses rapports avec l'Etat en ce qui concerne la participation financière de celui-ci pour la mise à disposition des biens immobiliers des EMS reconnus d'intérêt public locataires de tout ou partie de ces biens immobiliers, soit la redevance immobilière (désignée "forfait investissement" dans le budget du financement des infrastructures 2014 établi par le SSP). Comme dans le cas ayant fait l'objet de l'arrêt du 29 avril 2009 (cause GE.2008.0109), l'autorité intimée a donc continué d'appliquer dans le cas présent une convention qui ne s'applique plus à l'EMS concerné; bien que procédant d'un motif différent - dans le premier cas, la convention était arrivée à échéance sans avoir été reconduite ou remplacée, alors qu'en l'espèce la recourante a résilié la convention -, les deux cas présentent ainsi une situation identique: aucun accord n'est en force entre la recourante et l'Etat sur la question de la redevance immobilière.
b) S'agissant de l'applicabilité de la convention de 2009, il y a lieu de se référer par analogie à ce que le tribunal de céans a déjà eu l'occasion de relever dans son arrêt du 29 avril 2009, à savoir que même si la solution d'appliquer pour le calcul de la redevance immobilière une convention échue "
[n'était] pas la plus heureuse sous l'angle du principe de la légalité, faute d'accord en force ou de dispositions légales équivalentes, elle rest[ait] la seule praticable en l'occurrence
"
(arrêt GE.2008.0109 précité consid. 3d/bb cité ci-dessus, cf. consid. 2a); quand bien même cette convention a été résiliée par la recourante avec effet au 31 décembre 2013 et qu'elle n'est donc pas à proprement parler "échue", elle n'est plus applicable entre les parties concernées mais demeure toutefois, à défaut d'un accord entre celles-ci, ici également la seule solution praticable. Su
r ce point, il convient de rappeler que
"
la complexité du système exige une réglementation globale et uniforme, assurant notamment l’égalité de traitement
" (arrêt GE.2008.0109 précité consid. 3d/bb, cf.
supra
consid. 2a); en l'absence de convention entre les parties concernées réglant les détails de la
participation financière de l'Etat pour la mise à disposition des biens immobiliers des EMS reconnus d'intérêt public en la forme commerciale et/ou de ceux reconnus d'intérêt public locataires de tout au partie de pareils biens immobiliers, il est conforme à l'égalité de traitement d'appliquer la convention de 2009 pour le calcul de la redevance immobilière versée à la recourante. L'autorité intimée a du reste expliqué qu'un projet de règlement était en phase d'élaboration, ne prévoyant à ce stade pas de modifier le système de financement mis en place et reprenant par conséquent les principes figurant dans la convention de 2009. Finalement, il convient de relever, comme l'avait fait le tribunal de céans dans l'arrêt GE.2008.0150 cité ci-dessus (cf.
supra
consid. 2b), que si, dans l'attente d'une nouvelle convention entre les parties concernées ou, à défaut, d'une adaptation de la législation, l'Etat ne versait pas de redevance à l'EMS concerné, cela risquerait de le mettre en péril (arrêt GE.2008.0109 précité, consid. 3d/bb, cf.
supra
consid. 2b); la solution choisie demeure donc pour la recourante un moindre mal.
4.
La recourante se prévaut ensuite du principe de la légalité en soulevant l'absence de compatibilité du régime conventionnel avec la base légale.
Sur ce point, il convient de renvoyer à ce que le tribunal de céans a déjà pu relever dans son arrêt GE.2011.0150 du 19 avril 2013 précité (cf.
supra
consid. 2b); ainsi, il a été constaté, s'agissant de la convention de 2009 que l'autorité intimée a appliqué dans le cas présent à défaut d'autre convention en vigueur pour la recourante, que "
malgré les obscurités rédactionnelles des textes en question [ndr: soit la LPFES, le RCEMMS et la convention de 2009], le subventionnement public des investissements nécessaires à la rénovation, à la construction, et à l'équipement des établissements sanitaires privés reconnus d'intérêt public, prévu par l'art. 26 LPFES, dans une acception large de la notion d'investissement, est concrètement mis en œuvre par le RCEMMS et la Convention [de 2009]. Ce système, où la Convention [de 2009] complète le RCEMMS qui lui-même précise les dispositions de la LPFES, est conforme au principe de la légalité (arrêt GE.2008.0109 du 29 avril 2009, consid. 3c et d), notamment au regard de l'art. 26 LPFES
" (arrêt GE.2011.0150 précité, consid. 2e).
Ce grief doit donc être rejeté.
5.
La recourante fait valoir que la redevance due par l'Etat doit respecter le principe de la couverture des frais et donc tenir compte du loyer effectivement versé pour la mise à disposition des locaux qu'elle exploite.
Ce faisant, la recourante perd de vue que le principe de la couverture des frais dont elle se prévaut est un principe applicable en matière d'émoluments administratifs et non comme ici de subventions. Ce principe prévoit ainsi que le produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l’ensemble des coûts engendrés par la subdivision concernée de l’administration (ATF 138 II 70 consid.
5.3 p. 73/74; 135 I 130 consid. 2 p. 133/134; 129 I 346 consid. 5.1 p. 354).
Qui plus est, le tribunal de céans a déjà confirmé le système de calcul de la redevance, fondé en particulier sur la notion de "valeur intrinsèque des bâtiments" (cf. art. 3 RCEMMS) qui "
trouve un appui suffisant dans la LPFES et le RCEMMS, mis en relation avec la Convention [de 2009]
" (arrêt GE.2011.0150 précité consid. 3, cf.
supra
consid. 2b); comme l'a relevé la cour, "
aucune disposition de la LPFES, du RCEMMS ou de la Convention [de 2009] ne fonde, pour l'EMS subventionné, le droit à ce que la participation financière de l'Etat englobe le montant du loyer dû au propriétaire du bâtiment"
(arrêt GE.2011.0150 précité consid. 5b/bb
in fine
, cf.
supra
consid. 2b)
.
Quoi qu'il en soit,
la fixation de la redevance sur la base notamment de la valeur intrinsèque est expressément prévue par le RCEMMS - et non uniquement la convention de 2009 - selon lequel cette valeur correspond, pour les immeubles existants, à "
la valeur reconnue par le département
" (cf. art. 3 al. 1 let. a RCEMMS).
La recourante ne peut donc tirer ni de la LPFES, ni du RCEMMS, ni enfin de la convention de 2009 un droit à ce que la participation financière de l'Etat englobe le montant du loyer dû au propriétaire du bâtiment. Comme l'a rappelé l'autorité intimée, la redevance versée à l'exploitant équivaut à un loyer partiel correspondant à une participation de l'Etat pour la mise à disposition des bâtiments (BGC, Exposé des motifs et projet de loi modifiant la loi du 5 décembre 1978 sur la planification et le financement des établissements sanitaires d'intérêt public et des réseaux de soins (364), 7 novembre 2006, p. 4995 ss, p. 5073, où figure également que "
le financement étatique est basé sur la valeur intrinsèque, valeur conventionnelle établie à partir de critères et de calculs
"). Obtenir une prise en charge complète du loyer correspondrait à aménager à la recourante un statut particulier qui ne reposerait sur aucune base légale.
6.
En résumé, l'application par analogie de la convention de 2009 afin de déterminer le montant de la redevance infrastructures due par l'Etat à la recourante pour l'année 2014 doit être confirmée.
Une telle situation n'est toutefois pas satisfaisante à long terme. Comme le tribunal de céans avait déjà eu l'occasion de le relever dans son arrêt
rendu le 29 avril 2009 dans la cause GE.2008.0109 (consid. 3d/bb), à
supposer que la conclusion d’une nouvelle convention devienne un objectif inatteignable, il faudra bien que le législateur intervienne. Sur ce point, l'autorité intimée a relevé que suite, d'une part, à l'arrêt du tribunal de céans du 19 avril 2013 (cause GE.2011.0150 précitée) relevant notamment que l'articulation des dispositions légales et de la convention applicable n'était pas optimale et, d'autre part, que la recourante avait résilié la convention de 2009, un projet de règlement était en cours d'élaboration et devait pouvoir être transmis cette année au Conseil d'Etat.
7.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la décision attaquée, confirmée. Succombant, la recourante supporte les frais de justice et n'a pas droit à des dépens (art. 49, 55, 91 et 99 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative - LPA-VD; RSV 173.36).