Decision ID: 45e7d7f3-40bb-5660-b2c5-17803f68ddd3
Year: 2013
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
A.a Die Parzelle Nr. (...), Grundbuch L._, entstand anlässlich der
1970-1987 durchgeführten Güterzusammenlegung. Im Grundbuch steht
unter anderem folgende Anmerkung:
"516 Bodenverbesserung Nr. 1080 - Zerstückelungsverbot 19.03.1987 Beleg 87 09.12.2005 Beleg 824"
Das Grundstück befindet sich vollständig in der Landwirtschaftszone.
A.b K._ (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) ist Eigentümerin des
Grundstücks.
A.c A._ (nachfolgend: Beschwerdeführer) ist Bewirtschafter eines
landwirtschaftlichen Gewerbes, bestehend aus 659,77 Aren Eigenland
und 1'352,47 Aren Pachtland. Zum Pachtland gehören unter anderem
zwei Teilflächen von insgesamt rund 305 Aren der Parzelle Nr. (...). Der
Beschwerdeführer ist seit dem 1. Januar 2000 Pächter dieser beiden Teil-
flächen.
A.d Am 9. März 2010 wurde ein zwischen der Beschwerdegegnerin und
F._ (nachfolgend: Käufer) abgeschlossener Kaufvertrag über die
Parzelle Nr. (...) öffentlich beurkundet.
A.e Mit Schreiben vom 12. Mai 2010 machte der Beschwerdeführer ein
Vorkaufsrecht an den von ihm gepachteten Teilflächen der Parzelle
Nr. (...), Grundbuch L._, geltend.
A.f Am 12. Dezember 2010 und mit Wirkung per 31. Dezember 2011
kündigten die Beschwerdegegnerin, vertreten durch M._, und der
Käufer des Grundstücks den Pachtvertrag des Beschwerdeführers wegen
Selbstbewirtschaftung. Seit 1. Januar 2012 wird die Parzelle Nr. (...)
durch den Käufer bewirtschaftet.
A.g Am 12. Mai 2011 ersuchte die Beschwerdegegnerin das Landwirt-
schaftsamt des Kantons Thurgau (nachfolgend: Erstinstanz) um einen re-
kursfähigen Entscheid zur Frage, ob im Zusammenhang mit der Aus-
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übung des Vorkaufrechts des Pächters am Grundstück Nr. (...) das Zer-
stückelungsverbot nach Art. 102 LwG gelte oder nicht.
A.h Mit Verfügung vom 21. November 2011 entschied die Erstinstanz,
die Aufteilung der Parzelle Nr. (...), Grundbuch L._, in drei Teilflä-
chen von ca. 135 Aren, ca. 164 Aren und ca. 170 Aren werde nicht bewil-
ligt.
Zur Begründung führte sie aus, die Anmerkung Nr. 1080 auf der Parzelle
Nr. (...) gehe auf die in den Jahren 1970-1987 ausgeführte Güterzusam-
menlegung (GZ) L._ zurück. Die GZ L._ sei seit mehr als
20 Jahren abgeschlossen. Deshalb sei nur noch das Zerstückelungsver-
bot angemerkt, das unbefristet gelte. Die Aufteilung der Parzelle Nr. (...) in
drei Teilparzellen könne keinem der in der Strukturverbesserungsverord-
nung enthaltenen Ausnahmegründe zugeordnet werden. Für die bean-
tragte Aufteilung könne daher keine Ausnahmebewilligung erteilt werden.
Die Verfügung wurde auch dem Beschwerdeführer mitgeteilt.
A.i Gegen diese Verfügung erhob der Beschwerdeführer am 13. Dezem-
ber 2011 Rekurs beim Departement für Inneres und Volkswirtschaft des
Kantons Thurgau (nachfolgend: Vorinstanz) und beantragte, der Ent-
scheid sei aufzuheben und die Aufteilung der Parzelle Nr. (...) in drei Teil-
flächen mit ca. 135 Aren, ca. 164 Aren und ca. 170 Aren sei zu bewilligen.
In Bezug auf die Begründung ersuchte er vorerst um eine Fristverlänge-
rung.
A.j Im Rahmen ihrer Vernehmlassung vom 25. Januar 2012 legte die
Erstinstanz dar, sie habe sich entschieden, dem Beschwerdeführer den
Entscheid vom 21./22. November 2011 zuzustellen, sei aber nicht sicher,
ob er als Pächter überhaupt rekursberechtigt sei. Sie sei an der Klärung
dieser Frage sehr interessiert. In der Sache ergänzte sie die Begründung
ihrer Verfügung dahingehend, dass sie Ausnahmen vom Zerstückelungs-
verbot dann bewillige, wenn nichtlandwirtschaftlich genutzte Gebäude
von landwirtschaftlich nutzbarem Kulturland getrennt werden sollten und
dies bodenrechtlich bewilligt sei. Im vorliegenden Fall bestünde das Risi-
ko, dass bei einer Bewilligung der Abtrennung von zwei Teilparzellen an-
schliessend die Eigentümerin die Hausparzelle von der Restparzelle
trenne, so dass trotz Zerstückelungsverbot vier Parzellen entstehen könn-
ten.
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A.k In seiner Replik vom 5. März 2012 führte der Beschwerdeführer zur
Begründung aus, er sei vom angefochtenen Entscheid besonders be-
rührt. Die Legitimation ergebe sich nicht zuletzt daraus, dass der ange-
fochtene Entscheid ihm eröffnet worden sei. Er sei zwar nicht Eigentümer
der Parzelle, aber Pächter, womit er selber eine Feststellungsverfügung
hätte erwirken können. Der ablehnende Entscheid würde bedeuten, dass
er das Pächtervorkaufsrecht nicht ausüben könnte. In der Sache führte er
aus, die Voraussetzungen für das Vorkaufsrecht seien unbestrittenermas-
sen erfüllt; der Ausübung stehe somit einzig das landwirtschaftliche Zer-
stückelungsverbot entgegen. Der in der Verordnung aufgeführte Ausnah-
mekatalog sei nicht abschliessend. Eine Ausnahme müsse auch bewilligt
werden können, wenn die Realteilung dazu diene, andere landwirtschaft-
liche Gewerbe strukturell zu verbessern oder wenn keine vorkaufsberech-
tigte Person innerhalb der Verwandtschaft das Gewerbe übernehmen
wolle. Ein weiterer möglicher Ausnahmegrund müsse sein, wenn das
Gewerbe seit mehr als sechs Jahren parzellenweise verpachtet worden
sei. Andernfalls könne das Pächtervorkaufsrecht bei der Pacht von Teil-
flächen nie ausgeübt werden. Dies könne nicht die Intention des Gesetz-
gebers gewesen sei, als er dieses Vorkaufsrecht geschaffen habe. Inso-
fern bestehe ein Zielkonflikt zwischen dem Pächtervorkaufsrecht und dem
landwirtschaftlichen Zerstückelungsverbot. Der Beschwerdeführer sei auf
die gepachteten Flächen angewiesen, die sich in unmittelbarer Nähe zu
seinem Gewerbe befänden und der strukturellen Verbesserung dieses
Gewerbes dienen würden. Die Eigentümerin wolle das Grundstück an ei-
ne Person verkaufen, die weder vorkaufs- noch zuweisungsberechtigt sei.
Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung seien
daher erfüllt.
A.l Mit Stellungnahme vom 29. März 2012 beantragte die Beschwerde-
gegnerin die Abweisung des Rekurses. Zur Begründung führte sie aus,
die Kollision zwischen dem Pächtervorkaufsrecht und dem landwirtschaft-
lichen Zerstückelungsverbot sei dem Gesetzgeber sehr wohl bewusst
gewesen. In der Botschaft sei daher festgehalten worden, dass eine Auf-
teilung ausgeschlossen sei, wenn damit das Zerstückelungsverbot ver-
letzt würde. Andernfalls würden Grundstücke, welche in aufwendigen Gü-
terzusammenlegungen arrondiert worden seien, wegen dem Vorkaufs-
recht des Pächters wieder in kleinere Einheiten zerfallen.
A.m Mit Entscheid vom 7. September 2012 wies die Vorinstanz die Be-
schwerde ab. Zur Frage der Legitimation des Beschwerdeführers führte
sie aus, es sei unbestritten, dass der Beschwerdeführer Eigentümer eines
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landwirtschaftlichen Gewerbes sei, sowie, dass die Pachtflächen im orts-
üblichen Bewirtschaftungsbereich dieses Gewerbes lägen und die ge-
setzliche Mindestpachtdauer abgelaufen sei. Damit seien die Vorausset-
zungen für das Vorkaufsrecht des Pächters erfüllt. Weil der Beschwerde-
führer das Vorkaufsrecht in Bezug auf die gepachteten Teilflächen nur
geltend machen könne, wenn eine Zerstückelung der Parzelle Nr. (...)
möglich sei, sei er vom Entscheid des Landwirtschaftsamtes als Dritter
betroffen. Er sei vom angefochtenen Entscheid berührt und habe ein
schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. In mate-
rieller Hinsicht führte die Vorinstanz aus, der Gesetzgeber habe sich im
Zielkonflikt zwischen dem Pächtervorkaufsrecht nach Art. 47 Abs. 2
BGBB und dem Zerstückelungsverbot nach Art. 102 Abs. 1 LwG und
Art. 35 Abs. 3 SVV zugunsten des Letzteren ausgesprochen. Im vorlie-
genden Fall bestehe keiner der in Art. 102 Abs. 3 LwG i.V.m. Art. 36 SVV
genannten wichtigen Gründe für eine Ausnahme vom Zerstückelungsver-
bot.
B.
Gegen diesen Entscheid erhebt der Beschwerdeführer am 3. Oktober
2012 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantragt, der
angefochtene Entscheid sei aufzuheben, und es sei die Aufteilung der
Parzelle Nr. (...), Grundbuch L._, in drei Teilflächen zu ca. 135
Aren, ca. 163,5 Aren und ca. 175 Aren zu bewilligen. Zur Begründung
führt er aus, das Vorkaufsrecht sei zwischenzeitlich geltend gemacht
worden. Das Schlichtungsverfahren vor dem Friedensrichteramt sei pen-
dent und einstweilen sistiert. Im vorliegenden Verfahren sei einzig die
Frage zu klären, ob im konkreten Fall eine Ausnahme vom Zerstücke-
lungsverbot bewilligt werden könne. Es gehe darum, den Konflikt zwi-
schen dem Zerstückelungsverbot und dem Pächtervorkaufsrecht im
Rahmen einer umfassenden Interessenabwägung für den vorliegenden
Einzelfall zu lösen. Es sei unbestritten, dass keiner der in der Verordnung
genannten Ausnahmetatbestände erfüllt sei. Diese Aufzählung sei aller-
dings nicht abschliessend. Ausnahmebestimmungen wie die in Frage
stehende dienten dazu, bei unbefriedigenden Ergebnissen Härtefälle zu
vermeiden und aus Billigkeitsgründen von der geltenden Ordnung abzu-
weichen. Es sei zunächst zu klären, ob das Zerstückelungsverbot dem
Pächtervorkaufsrecht tatsächlich vorgehe. Aufgrund der im angefochte-
nen Entscheid zitierten Gesetzesmaterialien sei nicht auszuschliessen,
dass das Zerstückelungsverbot im Grundsatz vorgehe. Es sei aber nicht
sicher, ob dieser Vorrang für sämtliche denkbaren Konstellationen gelte.
In analoger Anwendung von Art. 60 Abs. 2 Bst. b und c BGBB müssten
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Ausnahmen vom Zerstückelungsverbot bewilligt werden können, bei-
spielsweise, wenn die Zerstückelung dazu diene, andere landwirtschaftli-
che Gewerbe strukturell zu verbessern. Eine Ausnahme müsse auch zu-
gelassen werden, wenn der Pachtgegenstand zu einem seit mehr als
sechs Jahren parzellenweise verpachteten Gewerbe gehöre. Der Be-
schwerdeführer sei auf die Pachtflächen angewiesen; sie befänden sich
in unmittelbarer Nähe zu seinem Gewerbe und machten rund 15 % der
Gesamtfläche seines Gewerbes aus. Auf der anderen Seite bestehe kein
besonderes oder überwiegendes Interesse an einer Erhaltung der Parzel-
le. Sie sei seit über 10 Jahren parzellenweise verpachtet worden und sol-
le nun von einer Person erworben werden, welche weder vorkaufs- noch
zuweisungsberechtigt sei und bereits über ein eigenes existenzsichern-
des landwirtschaftliches Gewerbe verfüge. Auch liege die Güterzusam-
menlegung L._, in deren Rahmen die Parzelle geschaffen worden
sei, schon mehr als 25 Jahre zurück. Zumindest mit Blick auf die geleiste-
ten Bundesbeiträge könne daher kein überwiegendes öffentliches Inte-
resse an der Aufrechterhaltung des Zerstückelungsverbotes mehr beste-
hen. Im Ergebnis überwiege das Interesse des Beschwerdeführers, wes-
halb eine Ausnahme vom Zerstückelungsverbot zu bewilligen sei.
C.
Mit Zwischenverfügung vom 10. Oktober 2012 forderte die Instruktions-
richterin die Beschwerdegegnerin auf, sich zur Frage der Ausübung von
Parteirechten zu äussern.
D.
In ihrer Stellungnahme vom 25. Oktober 2012 präzisierte die Beschwer-
degegnerin, sie habe nicht um Erteilung einer Ausnahmebewilligung vom
Zerstückelungsverbot ersucht, vielmehr habe sie von der Erstinstanz am
12. Mai 2011 einen rekursfähigen Entscheid zur Frage, ob das Zerstücke-
lungsverbot nach Art. 102 LwG im Zusammenhang mit der Ausübung des
Vorkaufsrechts des Beschwerdeführers gelte, verlangt. Der Beschwerde-
führer habe das Vorkaufsrecht nach Art. 47 BGBB geltend gemacht, indes
sei unklar, ob es wegen des im Grundbuch eingetragenen Zerstücke-
lungsverbots überhaupt durchsetzbar sei. Der Entscheid der Vorinstanz
sei daher in ihrem im Sinn.
E.
Die Erstinstanz liess sich am 3. Dezember 2012 vernehmen und bean-
tragt die Abweisung der Beschwerde. Sie führt aus, die vom Beschwerde-
führer verlangte Parzellierung könnte letztlich dazu führen, dass die Par-
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zelle Nr. (...) in vier Teilstücke aufgeteilt werde, was nicht im Sinne der
Güterzusammenlegung wäre. Ein ordentliches Pachtverhältnis an einem
landwirtschaftlichen Grundstück weise eine Periodizität von sechs Jahren
auf, während das Zerstückelungsverbot unbegrenzt gültig sei. Letzteres
habe daher übergeordneten Charakter und gehe dem Pächtervorkaufs-
recht vor. Der Beschwerdeführer verwechsle sodann das Realteilungs-
verbot mit dem Zerstückelungsverbot. Unter den beschriebenen Voraus-
setzungen stelle ein Landwirtschaftsbetrieb kein landwirtschaftliches Ge-
werbe mehr dar, mit der Folge, dass das Realteilungsverbot nicht mehr
anwendbar sei.
F.
Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 3. Dezember 2012 die
Abweisung der Beschwerde.
G.
Mit Beschwerdeantwort vom 3. Dezember 2012 ersucht die Beschwerde-
gegnerin um Abweisung der Beschwerde. Sie kritisiert, der Beschwerde-
führer substantiiere nicht, inwieweit seine wirtschaftliche Existenz akut
bedroht sei, wenn er das Vorkaufsrecht nicht ausüben könnte, weshalb
die entsprechenden Ausführungen irrelevant seien. Sodann beziehe sich
die im Gesetz genannte Frist von 20 Jahren lediglich auf die Zweckent-
fremdung, nicht auf die Zerstückelung von Boden, der Gegenstand einer
Güterzusammenlegung gewesen sei. Güterzusammenlegungen seien
langwierige Prozesse. Daher und aufgrund der damit verbundenen Kos-
ten bestehe ein öffentliches Interesse daran, dass Grundstücke, die durch
eine Güterzusammenlegung entstanden seien, nicht bereits nach 25 Jah-
ren zerstückelt würden.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Ob die Prozessvoraussetzungen vorliegen und auf eine Beschwerde ein-
zutreten ist, hat das Bundesverwaltungsgericht von Amtes wegen und mit
freier Kognition zu prüfen.
1.1 Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen den Beschwerdeent-
scheid der Vorinstanz vom 7./10. September 2012. Dabei handelt es sich
um eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 des Verwaltungsverfah-
rensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021).
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1.2 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt unter anderem Beschwerden
gegen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen, soweit ein Bundesge-
setz dies entsprechend vorsieht (vgl. Art. 31 i.V.m. Art. 33 Bst. i des Ver-
waltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]). Das
Landwirtschaftsgesetz sieht eine entsprechende Anfechtungsmöglichkeit
vor gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen, die in Anwendung des
Landwirtschaftsgesetzes und seiner Ausführungsbestimmungen ergan-
gen sind (vgl. Art. 166 Abs. 2 des Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April
1998 [LwG, SR 910.1]). Ausgenommen sind lediglich kantonale Verfü-
gungen über Strukturverbesserungen, die mit Beiträgen unterstützt wer-
den.
Die Vorinstanz ist die letzte kantonale Instanz (vgl. § 54 Abs. 1 des Ver-
waltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Thurgau vom 23. Februar
1981 [RB-Nr. 170.1]).
Mit dem im vorliegenden Fall angefochtenen Beschwerdeentscheid wur-
de der Rekurs des Beschwerdeführers gegen die Verfügung der Erstin-
stanz abgewiesen. In jener Verfügung hatte die Erstinstanz entschieden,
eine Ausnahme vom Zerstückelungsverbot gemäss Art. 102 Abs. 3 LwG
werde nicht bewilligt. Der angefochtene Beschwerdeentscheid erging
somit in Anwendung des Landwirtschaftsgesetzes und hat keine Subven-
tionierung einer Strukturverbesserung zum Gegenstand.
Das Bundesverwaltungsgericht ist daher zur Behandlung der vorliegen-
den Beschwerde zuständig.
1.3 Der Beschwerdeführer ist als Adressat des angefochtenen Beschwer-
deentscheids durch diesen berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse
an seiner Aufhebung oder Änderung (Art. 48 VwVG).
1.4 Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der Be-
schwerdeschrift sind gewahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG), der Kosten-
vorschuss wurde fristgemäss bezahlt und die übrigen Sachurteilsvoraus-
setzungen liegen vor.
1.5 Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
Im vorinstanzlichen Verfahren warf die Erstinstanz die Frage auf, ob der
Beschwerdeführer überhaupt legitimiert sei, ihre Verfügung anzufechten.
Diesen Einwand erhebt sie im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsge-
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richt nicht mehr. Andererseits rügt die Beschwerdegegnerin im vorliegen-
den Verfahren, sie habe im Verfahren vor der Vorinstanz gar kein Gesuch
um Erteilung einer Ausnahmebewilligung gestellt, vielmehr habe sie ledig-
lich einen rekursfähigen Entscheid verlangt zur Frage, ob das Zerstücke-
lungsverbot nach Art. 102 LwG im Zusammenhang mit der Ausübung des
Vorkaufsrechts des Beschwerdeführers gelte oder nicht.
Diese Vorbringen geben Anlass, die Verfahren vor den Vorinstanzen nä-
her zu betrachten.
2.1 Nach Art. 49 VwVG kann mit der Beschwerde ans Bundesverwal-
tungsgericht die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschrei-
tung oder Missbrauch des Ermessens (Bst. a) und unrichtige oder unvoll-
ständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes (Bst. b) ge-
rügt werden. Die Rüge der Unangemessenheit ist hingegen unzulässig,
wenn eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat (Bst. c).
Im vorliegenden Fall richteten sich die Verfahren vor der Vorinstanz und
vor der Erstinstanz nach kantonalem Recht. Ob dieses richtig angewandt
wurde oder nicht, überprüft das Bundesverwaltungsgericht nicht, da seine
Kognition, wie dargelegt, auf allfällige Verletzungen von Bundesrecht be-
schränkt ist. Es prüft in verfahrensmässiger Hinsicht lediglich – aber im-
merhin – ob kantonales Verfahrensrecht in einer Art und Weise ange-
wandt wurde, dass dadurch verfassungsmässige Verfahrensgarantien
des Beschwerdeführers verletzt oder materielles Bundesrecht vereitelt
worden wären.
2.2 Am 12. Mai 2011 ersuchte die Beschwerdegegnerin die Erstinstanz
um einen rekursfähigen Entscheid zur Frage, ob im Zusammenhang mit
der Ausübung des Vorkaufrechts des Pächters am Grundstück Nr. (...)
das Zerstückelungsverbot nach Art. 102 LwG gelte oder nicht.
Bei diesem Gesuch handelte es sich um ein Feststellungsbegehren; die
Beschwerdegegnerin benötigte eine entsprechende Feststellung, wie aus
ihrem Gesuch klar hervorgeht, um sie als Vorentscheid der fachlich zu-
ständigen Behörde im Zivilstreit mit dem Beschwerdeführer über das
Pächtervorkaufsrecht zu verwenden. Für diesen Zweck wäre es aller-
dings unabdingbar gewesen, dass die Erstinstanz den Beschwerdeführer
in das Verfahren einbezogen hätte, erstreckt sich die Rechtskraftwirkung
einer Verfügung doch ausschliesslich auf die Parteien des Verfahrens und
allfällige Beigeladene ("res iudicata ius facit nisi inter partes"; vgl. FRITZ
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GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 323). Rich-
tigerweise hätte der Beschwerdeführer daher bereits in das erstinstanzli-
che Verfahren einbezogen und rechtliches Gehör erhalten müssen (vgl.
Art. 29 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
vom 18. April 1999 [BV, SR 101]).
Dies gilt umso mehr, als die Beschwerdegegnerin, wie sie zu Recht präzi-
siert, vor der Erstinstanz eigentlich kein Gesuch um eine Ausnahmebewil-
ligung gestellt hatte. Die Feststellungsverfügung, wie sie sie von der Erst-
instanz beantragte, beinhaltete indessen notwendigerweise auch eine
Aussage darüber, ob die Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung
gegeben seien oder nicht bzw. ob die Erstinstanz in dieser Situation eine
Ausnahme bewilligen würde. Interessiert an einer derartigen Ausnahme-
bewilligung war aber naturgemäss nur der Beschwerdeführer, nicht die
Beschwerdegegnerin. Bevor die Erstinstanz im Rahmen der bei ihr bean-
tragten Feststellungsverfügung über diese Frage entscheiden durfte, hät-
te sie daher unbedingt auch dem Beschwerdeführer Gelegenheit geben
müssen, seine Argumente für die Gewährung einer Ausnahmebewilligung
in das Verfahren einzubringen.
2.3 Dass dem Beschwerdeführer zu Unrecht im erstinstanzlichen Verfah-
ren keine Parteistellung gewährt wurde, darf natürlich nicht dazu führen,
dass ihm die Beschwerdelegitimation vor der Rechtsmittelinstanz und
damit die gerichtliche Beurteilung der ihn direkt betreffenden Verfügung
(vgl. Art. 29a BV) verweigert würde. Das hat die Vorinstanz denn auch zu
Recht nicht getan.
2.4 Eine andere Frage ist, ob die Verletzung des Anspruchs des Be-
schwerdeführers auf rechtliches Gehör im erstinstanzlichen Verfahren in
der im vorliegenden Fall erfolgten Weise im Beschwerdeverfahren geheilt
werden konnte. Wie sich aus den Akten ergibt, liess sich die Erstinstanz
nämlich bereits vernehmen, bevor der Beschwerdeführer seinen Rekurs
begründet hatte. Sie machte dabei geltend, sie kenne die Argumente des
Beschwerdeführers. Woher sie diese kennen sollte, ist aufgrund der Ak-
ten aber nicht nachvollziehbar. In der Folge verzichtete die Erstinstanz
auf eine Duplik, nachdem der Beschwerdeführer seine Beschwerde be-
gründet hatte. Ob die Vorinstanz unter diesen Umständen zulässigerwei-
se davon ausgehen durfte, die Verletzung des Anspruchs des Beschwer-
deführers auf rechtliches Gehör sei geheilt, ist fraglich, andererseits hat
der Beschwerdeführer dies nicht konkret gerügt.
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Die Frage kann im vorliegenden Fall aber letztlich ohnehin offen gelassen
werden.
3.
Der Beschwerdeführer rügt, die Vorinstanzen seien zu Unrecht davon
ausgegangen, dass das Zerstückelungsverbot gemäss Art. 102 Abs. 1
LwG vor dem Pächtervorkaufsrecht den Vorrang beanspruche. Der Kon-
flikt zwischen dem Zerstückelungsverbot und dem Pächtervorkaufsrecht
sei im Rahmen einer umfassenden Interessenabwägung für den vorlie-
genden Einzelfall zu lösen. Es sei unbestritten, dass keiner der in der
Verordnung genannten Ausnahmetatbestände erfüllt sei. Diese Aufzäh-
lung sei allerdings nicht abschliessend. Ausnahmebestimmungen wie die
in Frage stehende dienten dazu, bei unbefriedigenden Ergebnissen Här-
tefälle zu vermeiden und aus Billigkeitsgründen von der geltenden Ord-
nung abzuweichen. Aufgrund der im angefochtenen Entscheid zitierten
Gesetzesmaterialien sei nicht auszuschliessen, dass das Zerstücke-
lungsverbot dem Pächtervorkaufsrecht im Grundsatz vorgehe. Es sei
aber nicht sicher, ob dieser Vorrang für sämtliche denkbaren Konstellatio-
nen gelte. In analoger Anwendung von Art. 60 Abs. 2 Bst. b und c des
Bundesgesetzes über das bäuerliche Bodenrecht vom 4. Oktober 1991
(BGBB, SR 211.412.11) müssten Ausnahmen vom Zerstückelungsverbot
bewilligt werden können, beispielsweise, wenn die Zerstückelung dazu
diene, andere landwirtschaftliche Gewerbe strukturell zu verbessern. Eine
Ausnahme müsse auch zugelassen werden, wenn der Pachtgegenstand
zu einem seit mehr als sechs Jahren parzellenweise verpachteten Ge-
werbe gehöre. Der Beschwerdeführer sei auf die Pachtflächen angewie-
sen; sie befänden sich in unmittelbarer Nähe zu seinem Gewerbe und
machten rund 15 % der Gesamtfläche seines Gewerbes aus. Auf der an-
deren Seite bestehe kein besonderes oder überwiegendes Interesse an
einer Erhaltung der Parzelle. Sie sei seit über 10 Jahren parzellenweise
verpachtet worden und solle nun von einer Person erworben werden,
welche weder vorkaufs- noch zuweisungsberechtigt sei und bereits über
ein eigenes existenzsicherndes landwirtschaftliches Gewerbe verfüge.
Auch liege die Güterzusammenlegung L._, in deren Rahmen die
Parzelle geschaffen worden sei, schon mehr als 25 Jahre zurück. Zumin-
dest mit Blick auf die geleisteten Bundesbeiträge könne daher kein über-
wiegendes öffentliches Interesse an der Aufrechterhaltung des Zerstücke-
lungsverbotes mehr bestehen. Im Ergebnis überwiege das Interesse des
Beschwerdeführers, weshalb eine Ausnahme vom Zerstückelungsverbot
zu bewilligen sei.
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3.1 Wird ein landwirtschaftliches Grundstück veräussert, so hat der Päch-
ter am Pachtgegenstand ein Vorkaufsrecht, wenn die gesetzliche Min-
destpachtdauer abgelaufen ist und er Eigentümer eines landwirtschaftli-
chen Gewerbes ist oder wirtschaftlich über ein solches verfügt und das
gepachtete Grundstück im ortsüblichen Bewirtschaftungsbereich dieses
Gewerbes liegt (vgl. Art. 47 Abs. 2 BGBB).
Im vorliegenden Fall ist offenbar unbestritten, dass diese Voraussetzun-
gen gegeben sind.
3.2 Grundstücke, Werke und Anlagen sowie landwirtschaftliche Gebäu-
de, die mit Bundesbeiträgen verbessert worden sind, dürfen während 20
Jahren nach der Schlusszahlung des Bundesbeitrages ihrem landwirt-
schaftlichen Zweck nicht entfremdet werden, zudem darf Boden, welcher
Gegenstand einer Güterzusammenlegung war, nicht zerstückelt werden
(Art. 102 Abs. 1 LwG). Der Kanton kann Ausnahmen vom Zweckentfrem-
dungs- und Zerstückelungsverbot bewilligen, wenn wichtige Gründe vor-
liegen. Er entscheidet, ob die geleisteten Beiträge ganz oder teilweise zu-
rückzuerstatten sind oder ob auf eine Rückerstattung verzichtet wird
(Art. 102 Abs. 3 LwG).
Gestützt auf seine allgemeine Zuständigkeit zum Erlass der erforderli-
chen Ausführungsbestimmungen (vgl. Art. 177 Abs. 1 LwG) erliess der
Bundesrat die Strukturverbesserungsverordnung vom 7. Dezember 1998
(SVV, SR 913.1). Diese sieht vor, dass insbesondere rechtskräftige
Einzonungen in Bauzonen, Schutzzonen oder andere nichtlandwirtschaft-
liche Nutzungszonen, rechtskräftige Baubewilligungen nach dem Raum-
planungsgesetz, fehlender landwirtschaftlicher Bedarf für die Wiederher-
stellung von Bauten und Anlagen, welche durch Feuer oder Naturereig-
nisse zerstört worden sind, der Bedarf für Bauten des Bundes, für Bun-
desbahnen oder für Nationalstrassen sowie agrarpolitisch erwünschte
Produktionsumstellungen, sofern die Schlusszahlung mindestens 10 Jah-
re zurückliegt, als wichtige Gründe für die Bewilligung von Zweckentfrem-
dungen und Zerstückelungen gelten (vgl. Art. 36 SVV).
3.3 Das Pächtervorkaufsrecht, um das es im vorliegenden Fall geht, wur-
de mit der Änderung des Einleitungssatzes von Art. 47 Abs. 2 BGBB vom
20. Juni 2003 eingeführt. In der Botschaft begründete der Bundesrat die
Änderung damit, dass in Fällen, in welchen der Eigentümer ein landwirt-
schaftliches Grundstück verkaufe, das er verpachtet habe, sich der Ge-
genstand des Kaufvertrags nicht notwendigerweise mit dem Pachtge-
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Seite 13
genstand decke. So könne ein Eigentümer beispielsweise sein Grund-
stück nur teilweise einem oder mehreren Pächtern verpachten und den
Rest für die eigene Nutzung zurückbehalten. Indem im Gesetz festgehal-
ten werde, dass dem Pächter ein Vorkaufsrecht am Pachtgegenstand zu-
stehe, werde zum Ausdruck gebracht, dass ein Vorkaufsrecht des Päch-
ters an einem Grundstück auch dann bestehe, wenn Pachtgegenstand
und Kaufobjekt nicht übereinstimmten (vgl. Botschaft des Bundesrats
vom 29. Mai 2002 zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik [Agrarpolitik
2007] [nachfolgend: Botschaft Agrarpolitik 2007], BBl 2002 4938). Wie die
Vorinstanz in der Begründung des angefochtenen Entscheids zutreffend
darlegte, war bereits damals erkannt worden, dass diese Regelung zu ei-
nem Zielkonflikt mit dem Zerstückelungsverbot führen kann. Die Frage
wurde denn auch in der Botschaft ausdrücklich thematisiert. So führte der
Bundesrat aus, dass die Ausübung des Vorkaufsrechts an einem Teil ei-
ner Parzelle bedinge, dass diese vorerst der Nutzungsgrenze entspre-
chend aufgeteilt werden müsse, dass eine solche Aufteilung indes dann
ausgeschlossen sei, wenn dadurch das Zerstückelungsverbot von Art. 58
Abs. 2 BGBB verletzt werde oder wenn ihr ein Zerstückelungsverbot nach
Art. 102 LwG entgegenstehe (vgl. Botschaft Agrarpolitik 2007, BBl 2002
4938). Diese Frage gab in den parlamentarischen Beratungen des Natio-
nal- und Ständerats keinen Anlass zur Diskussion (vgl. Amtliches Bulletin
Ständerat, 11. Dezember 2012 und 5. Juni 2005; Amtliches Bulletin Nati-
onalrat, 7. Mai 2003 und 12. Juni 2003). In historischer Hinsicht ist daher
klar, wie der Zielkonflikt zwischen dem Zerstückelungsverbot und dem
Pächtervorkaufsrecht zu lösen ist.
3.4 Argumente, warum dieser Zielkonflikt nach der systematischen oder
nach der teleologischen Auslegungsmethode anders zu lösen sein sollte,
wurden vom Beschwerdeführer nicht geltend gemacht und sind auch
nicht ersichtlich. Das Pächtervorkaufsrecht gemäss Art. 47 Abs. 2 BGBB
ist eine zivilrechtliche Beschränkung der Verfügungsfreiheit des Grundei-
gentümers im Hinblick darauf, wem er das in Frage stehende Grundstück
bzw. das verpachtete Landstück verkaufen darf. Das Zerstückelungsver-
bot von Art. 102 LwG dagegen ist eine öffentlich-rechtliche Verfügungs-
beschränkung, welche dem Grundeigentümer daran hindert, von dem
fraglichen Grundstück Teile abzuparzellieren. Es kann daher logisch nicht
sein, dass die zivilrechtliche Verfügungsbeschränkung dazu führt, dass
diese Abparzellierung ermöglicht und damit die Verfügungsmöglichkeit
des Grundeigentümers in dieser Hinsicht erweitert wird.
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3.5 Als Zwischenergebnis ist daher davon auszugehen, dass die Vorin-
stanz zu Recht davon ausgegangen ist, dass das Zerstückelungsverbot
gemäss Art. 102 LwG dem Pächtervorkaufsrecht grundsätzlich vorgeht.
4.
Der Beschwerdeführer rügt, selbst wenn das Pächtervorkaufsrecht nicht
grundsätzlich den Vorrang beanspruchen kann, sei doch jeweils im Ein-
zelfall zu prüfen, ob nicht die konkreten Umstände ein anderes Ergebnis
bzw. die Erteilung einer Ausnahmebewilligung rechtfertigten.
4.1 Art. 102 Abs. 3 LwG sieht vor, dass der Kanton Ausnahmen vom
Zweckentfremdungs- und Zerstückelungsverbot bewilligen kann, wenn
wichtige Gründe vorliegen. Art. 36 SVV sieht dazu eine nicht abschlies-
sende Liste von Tatbeständen vor, die als wichtige Gründe in diesem Sinn
gelten. Soweit einer dieser Gründe gegeben ist, besteht ein Rechtsan-
spruch auf eine Ausnahmebewilligung; darüber hinaus begründet die
"Kann-Vorschrift" indessen einen Ermessensspielraum der zuständigen
kantonalen Bewilligungsbehörde.
4.2 Wie bereits dargelegt, ist die Rüge der Unangemessenheit vor dem
Bundesverwaltungsgericht nicht zulässig, wenn – wie im vorliegenden
Fall – eine kantonale Rechtsmittelinstanz als Vorinstanz entschieden hat.
Die Argumente des Beschwerdeführers, warum die Erstinstanz in seinem
Fall zu Unrecht keine Ausnahme bewilligt habe, können daher nicht ge-
hört werden, soweit er lediglich rügt, unter den konkreten Umständen des
Einzelfalles wäre die Erteilung einer Bewilligung angemessener gewesen.
Geprüft werden kann lediglich, ob die Erstinstanz das ihr zustehende Er-
messen rechtsungleich, willkürlich oder in anderer Weise rechtswidrig ge-
handhabt hat.
4.3 Unbestritten ist diesbezüglich, dass keine der in Art. 36 SVV genann-
ten Voraussetzungen gegeben sind. Auch macht der Beschwerdeführer
nicht geltend, die Erstinstanz habe entgegen ihrer üblichen Praxis und
damit rechtsungleich entschieden.
4.4 Mit seinem Argument, die Güterzusammenlegung L._, in de-
ren Rahmen die Parzelle geschaffen worden sei, liege schon mehr als 25
Jahre zurück, weshalb mit Blick auf die geleisteten Bundesbeiträge kein
überwiegendes öffentliches Interesse an der Aufrechterhaltung des Zer-
stückelungsverbotes mehr bestehe, spricht der Beschwerdeführer indes-
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sen sinngemäss die Frage der zeitlichen Geltung des Zerstückelungsver-
bots im konkreten Einzelfall an.
Die Vorinstanzen und die Beschwerdegegnerin vertreten diesbezüglich
die Rechtsauffassung, die in Art. 102 Abs. 1 LwG genannte Frist von
20 Jahren beziehe sich lediglich auf das Zweckentfremdungsverbot; das
Zerstückelungsverbot dagegen gelte unbefristet.
4.4.1 Der Wortlaut von Art. 102 Abs. 1 LwG ("Grundstücke, Werke und
Anlagen sowie landwirtschaftliche Gebäude, die mit Bundesbeiträgen
verbessert worden sind, dürfen während 20 Jahren nach der Schlusszah-
lung des Bundesbeitrages ihrem landwirtschaftlichen Zweck nicht ent-
fremdet werden, zudem darf Boden, welcher Gegenstand einer Güterzu-
sammenlegung war, nicht zerstückelt werden") ist bezüglich dieser Frage
nicht ganz eindeutig. Einerseits enthält die Passage bezüglich des Zer-
stückelungsverbots keinen ausdrücklichen Hinweis auf eine bestimmte
Dauer, andererseits impliziert das Komma einen inneren Zusammenhang
zwischen den beiden Satzteilen.
4.4.2 In der Strukturverbesserungsverordnung wurde diese Formulierung
abgeändert, indem die Passage bezüglich des Zerstückelungsverbots
aus diesem Zusammenhang gerissen und als eigenständiger Absatz auf-
geführt wird:
"Boden, welcher Gegenstand einer Güterzusammenlegung war, darf nicht
zerstückelt werden.
Das Verbot der Zweckentfremdung gilt ab der Zusicherung eines Bundesbei-
trages, das Zerstückelungsverbot ab dem Erwerb des Eigentums an den
neuen Grundstücken.
Das Verbot der Zweckentfremdung und die Rückerstattungspflicht enden
20 Jahre nach der Schlusszahlung des Bundes." (Art. 35 Abs. 3 ff. SVV).
Dieser Wortlaut impliziert nun tatsächlich, dass die Frist von 20 Jahren
nur für das Zweckentfremdungsverbot und die Rückerstattungspflicht gilt,
während das Zerstückelungsverbot unbefristet ist. Diese Auffassung wird
denn auch in einschlägigen Wegleitungen und Weisungen vertreten (vgl.
Schweizerische Vereinigung für ländliche Entwicklung suissemelio, Weg-
leitung zur Rückforderung von Betriebshilfedarlehen und Investitionshil-
fen, Ausgabe 2008, Ziff. 1.2.2; Weisungen und Erläuterungen des Bun-
desamts für Landwirtschaft BLW vom 1. Januar 2009 zur Verordnung
über die Strukturverbesserungen in der Landwirtschaft, S. 46).
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In systematischer Hinsicht ist allerdings zu berücksichtigen, dass es sich
beim Zerstückelungsverbot um eine Einschränkung der Eigentumsgaran-
tie (Art. 26 BV) handelt. Für einen derartigen, relativ schweren Eingriff in
das Eigentum ist eine Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn er-
forderlich (Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV). Bei dieser Frage handelt es sich
auch nicht um eine Ausführungsvorschrift, bezüglich derer der Verord-
nungsgeber oder gar das Bundesamt sich auf eine Delegationsnorm stüt-
zen könnten. Massgeblich kann daher allein die Formulierung im Geset-
zestext, nicht diejenige in der Strukturverbesserungsverordnung oder in
allfälligen Weisungen oder Wegleitungen sein.
4.4.3 In historischer Hinsicht ergibt sich aus der Botschaft zum alten
Landwirtschaftsgesetz von 1951 nicht, dass das Zerstückelungsverbot
befristet sei (vgl. Botschaft des Bundesrats vom 19. Januar 1951 zum
Entwurf eines Bundesgesetzes über die Förderung der Landwirtschaft
und die Erhaltung des Bauernstandes [nachfolgend: Botschaft LwG
1951], BBl 1951 I 238). In der Botschaft zum neuen Landwirtschaftsge-
setz wird hingegen klar ausgeführt, dass aus Gründen der Praktikabilität
die Dauer des Zweckentfremdungs- und des Zerstückelungsverbots auf
20 Jahre nach der Schlusszahlung des Bundesbeitrages beschränkt wer-
de (vgl. Botschaft des Bundesrats vom 26. Juni 1996 zur Reform der Ag-
rarpolitik: Zweite Etappe [Agrarpolitik 2002] [nachfolgend: Botschaft Ag-
rarpolitik 2002], BBl 1996 IV 249).
4.4.4 Auch in der Literatur wird die Auffassung vertreten, dass die Dauer
des Zerstückelungsverbots auf 20 Jahre beschränkt sei (vgl. MARGRET
HERRENSCHWANDER/CHRISTOPH BANDLI, in: Büsser et al. [Hrsg.], Das
bäuerliche Bodenrecht: Kommentar zum Bundesgesetz über das bäuerli-
che Bodenrecht vom 4. Oktober 1991, 2. Aufl., Brugg 2011, N. 6 zu
Art. 58 BGBB).
4.4.5 Wie bereits dargelegt, handelt es sich beim Zerstückelungsverbot
um eine Einschränkung der Eigentumsgarantie, welche daher nicht nur
eine Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn erfordert, sondern
auch einen diesbezüglich unzweideutigen Wortlaut. Zudem muss die Ein-
schränkung durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt und verhältnis-
mässig sein (vgl. statt vieler: BGE 130 I 360 E. 1.2). Das Zerstückelungs-
verbot dient, genau wie das Zweckentfremdungsverbot, der langfristigen
Sicherung der vom Bund mit Beiträgen geförderten Bodenverbesserun-
gen. Die Ergebnisse der Güterzusammenlegung sollen der landwirt-
schaftlichen Nutzung erhalten bleiben (vgl. Botschaft LwG 1951, BBl
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1951 I 238; Botschaft Agrarpolitik 2002, BBl 1996 IV 248). Es besteht in-
sofern eine enge Verbindung zwischen dem Zweckentfremdungs- und
dem Zerstückelungsverbot, wobei ersteres für den Sicherungszweck we-
sentlich wichtiger ist. Dem Zerstückelungsverbot kommt im Vergleich nur
sekundäre Bedeutung zu, denn aus Sicht der landwirtschaftlichen
Zweckbestimmung der Strukturverbesserung würde es wenig Sinn ma-
chen, die Zerstückelung eines Grundstücks zu untersagen, für welches
das Zweckentfremdungsverbot nach Ablauf der 20 Jahre dahin gefallen
ist und das daher beispielsweise überbaut oder zur Kiesausbeutung ver-
wendet wird. Eine unbefristete Gültigkeit des Zerstückelungsverbots er-
schiene daher, angesichts der Schwere des Eingriffs ins Eigentumsrecht
einerseits und dem beabsichtigten Sicherungszweck andererseits, sowie
im Vergleich zur 20-jährigen Dauer des Zweckentfremdungsverbots, als
offensichtlich unverhältnismässig.
4.4.6 Aus den dargelegten Gründen ergibt sich somit, dass bei der Ausle-
gung des Wortlauts von Art. 102 Abs. 1 LwG der Auffassung zuzustimmen
ist, wonach die Dauer von 20 Jahren auch für das Zerstückelungsverbot
gilt.
4.5 Im vorliegenden Fall ist zwar unter den Parteien unbestritten, dass die
Güterzusammenlegung L._ im Jahr 1987 "abgeschlossen" wurde,
weshalb die Dauer von 20 Jahren im Jahr 2010 höchstwahrscheinlich be-
reits abgelaufen war. Wann genau die relevante Schlusszahlung des
Bundes erfolgte, geht indessen aus den Akten nicht hervor. Da das Zer-
stückelungsverbot gemäss Art. 102 LwG im öffentlichen Interesse steht
und die Parteien nicht darüber disponieren können, ist die Sache daher
an die Erstinstanz zurückzuweisen, damit sie den rechtserheblichen
Sachverhalt in diesem Punkt abkläre und alsdann erneut darüber ent-
scheide, ob das Zerstückelungsverbot im vorliegenden Fall noch gilt und
dem Pächtervorkaufsrecht entgegen steht oder nicht.
5.
Die Beschwerde ist daher teilweise gutzuheissen, der angefochtene Be-
schwerdeentscheid sowie die Verfügung der Erstinstanz sind aufzuheben
und die Sache ist an die Erstinstanz zurückzuweisen, damit sie abkläre,
wann die relevante Schlusszahlung des Bundes im Rahmen der Güterzu-
sammenlegung L._ erfolgte und anschliessend, unter Berücksich-
tigung, dass das Zerstückelungsverbot gemäss Art. 102 LwG 20 Jahre
nach dieser Schlusszahlung abgelaufen ist, erneut über die Frage verfü-
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ge, ob das Zerstückelungsverbot im vorliegenden Fall noch gilt und dem
Pächtervorkaufsrecht entgegen steht oder nicht.
6.
Bei diesem Verfahrensausgang gilt der Beschwerdeführer als überwie-
gend obsiegend. Die Verfahrenskosten sind daher der Beschwerdegeg-
nerin als überwiegend unterliegender Partei aufzuerlegen (Art. 63 VwVG).
Die Spruchgebühr richtet sich nach Umfang und Schwierigkeit der Streit-
sache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien (Art. 63
Abs. 4 bis
VwVG und Art. 2 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008
über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsge-
richt [VGKE, SR 173.320.2]). Im vorliegenden Fall ist davon auszugehen,
dass es sich um eine Streitigkeit mit Vermögensinteresse handelt, doch
ist der Streitwert nicht klar zu beziffern. Die Gerichtsgebühr ist daher auf
Fr. 1'000.– festzulegen.
7.
Die Parteientschädigung umfasst die Kosten der Vertretung sowie allfälli-
ge weitere notwendige Auslagen der Partei (Art. 8 VGKE). Der Be-
schwerdeführer war im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht
anwaltlich vertreten, hat indessen keine Kostennote eingereicht, weshalb
die ihm zuzusprechende Parteientschädigung aufgrund der Akten auf
Fr. 1'000.– festzusetzen ist (Art. 14 Abs. 2 Satz 2 VGKE).