Decision ID: d2d936ed-1756-41a0-b410-e60c1032b26f
Year: 2017
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a. Am 17. Februar 2011 erliess der Gemeinderat X. eine Schutzverordnung mit
Schutzplan (nachfolgend: Schutzverordnung 2011; act. G 10/11/36); diese sollte die
bisherige Regelung vom 29. Oktober 1987 (nachfolgend: Schutzverordnung 1987)
ersetzen. Im Gebiet H. sind sowohl nach der bisherigen als auch nach der geplanten
Schutzverordnung entlang des A.-bachs beidseits durchgehende geschützte Hecken
bezeichnet, wobei gemäss Orthofoto 2010/2011 im nördlichen Bereich bis zur Grenze
von Grundstück Nr. 000, Grundbuch X., eine Lücke besteht. Der A.-bach bildet die
Grenze zwischen den Grundstücken Nr. 001 (Eigentümer T.N.) und Nr. 002 (Eigentümer
R.G.). Für die auf früheren Orthofotos im Gebiet D. (Q.) erkennbare, aktuell jedoch nicht
mehr bestehende Hecke auf Grundstück Nr. 03 (Eigentümer A.J.) ist weder in der
Schutzverordnung 1987 noch in derjenigen von 2011 eine Unterschutzstellung
vorgesehen. Gemäss Schutzverordnung 1987 sind im nordöstlichen und
nordwestlichen Bereich des Grundstücks Nr. 001 (im Eigentum der Erbengemeinschaft
J.L.) geschützte Hecken ausgeschieden. Nach der Schutzverordnung 2011 sollen
entlang des nördlichen Ufers des B.-bachs neu Hecken sowie zwei Einzelbäume
geschützt werden. Im Gebiet F. sind gemäss Schutzverordnung 1987 auf der Grenze
zwischen den Grundstücken Nr. 004 (Eigentümer D.E.) und Nr. 005 (Eigentümer H.R.)
zwei mehrere Meter lange, unterbrochene Hecken unter Schutz gestellt. Die
Schutzverordnung 2011 (act. G 10/11/36) sieht im Gebiet F. ebenfalls (im Wesentlichen
unverändert) zwei geschützte Heckenabschnitte vor. Im Zeitpunkt des vom
Baudepartement im Jahr 2015 durchgeführten Augenscheins waren dort lediglich noch
ein Restbestand an Hecken sowie ein Baum vorhanden (vgl. act. G 10/49 ff.). Der
Restbestand und der Baum fielen im Juli 2015 einem Unwetter zum Opfer (act. G
10/66). Auf Grundstück Nr. 005 besteht, westlich an den ehemaligen Standort der
Hecken anschliessend, ein Garten mit hochstämmigen Obstbäumen.
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b. Während der öffentlichen Auflage erhob unter anderen Pro Natura-Schweizerischer
Bund für Naturschutz, Basel (nachfolgend: Pro Natura), am 6. Juli 2011 Einsprache
gegen die Schutzverordnung 2011 (act. G 10/11/68). Mit Entscheid vom 20. August
2012 wies der Gemeinderat X. die Einsprache in den Ziffern 1, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 11, 13,
16, 17, 18, 19, 20, 21 und 22 ab. In Bezug auf die Ziffern 2, 6, 10, 12, 14, 15, 23 und 24
wurde die Einsprache gutgeheissen. Im Umfang der abgewiesenen Anträge auferlegte
der Gemeinderat eine Einsprachegebühr von Fr. 1‘800.-- und stellte hinsichtlich der
gutgeheissenen Punkte eine Neuauflage der Änderungen in Aussicht (act. G 10/11/84).
Die Einsprache von H.R. (Eigentümer Grundstück Nr. 005; act. G 10/11/58) hiess der
Gemeinderat am 20. August 2012 gut mit der Begründung, dass die beiden Hecken (H
43) im Gebiet F. mutmasslich in den 1980er Jahren entfernt worden seien und seither
niemand deren Wiederherstellung verlangt habe. Aus Verhältnismässigkeitsgründen
und der eher geringen Schutzwürdigkeit lasse sich die Wiederherstellung nicht
rechtfertigen (act. G 10/11/85).
c. Am 30. August 2012 erhob Pro Natura gegen den Einspracheentscheid vom 20.
August 2012 Rekurs beim Baudepartement des Kantons St. Gallen (act. G 10/1). In der
Folge widerrief der Gemeinderat X. am 6. Juni 2013 den angefochtenen
Einsprachenentscheid in Bezug auf die Ziffern 1, 9, 18, 19, 21 und 22. Er erklärte sich
bereit, die aufgrund des Widerrufs notwendigen Plananpassungen zu veranlassen und
die geänderte Schutzverordnung und den Schutzplan neu aufzulegen (act. G 10/19).
Die geänderte Schutzverordnung wurde hierauf vom 18. Mai bis 16. Juni 2014
aufgelegt. Die innert Auflagefrist eingegangenen Einsprachen beantwortete der
Gemeinderat mit Einspracheentscheiden vom 16. Oktober 2014 (act. G 10/28). Nach
Aufhebung der zwischenzeitlich angeordneten Sistierung des Rekursverfahrens
äusserten sich die betroffenen Grundeigentümer (D.E., Erbengemeinschaft J.L., R.G.)
mit Eingaben vom 23., 24. und 26. November 2014 im Rekursverfahren (act. G 10/36
bis 10/38). In der Folge führte das Baudepartement in Anwesenheit der betroffenen
Grundeigentümer, der Verfahrensbeteiligten und eines Vertreters des Amtes für Natur,
Jagd und Fischerei (ANJF) Augenscheine auf den Grundstücken Nr. 06, 001, 002 und
007 (Hecke H.), Nr. 03 (Hecke D.), Nr. 08 (Hecke U.) sowie Nr. 004 und 005 (Hecke F.)
durch und räumte Gelegenheit zur Stellungnahme ein (vgl. act. G 10/49 bis 10/62). Mit
Entscheid vom 21. September 2015 (act. G 5) hiess das Baudepartement den Rekurs
teilweise gut, soweit es darauf eintrat. Im Übrigen wies es den Rekurs ab (Dispositiv-
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Ziffer 1a). Es hob Ziff. 2 („Zu Ziffer 17 Hecke F.“) des Einspracheentscheids in Sachen
Pro Natura vom 20. August 2012, den Einspracheentscheid in Sachen H.R. vom
20. August 2012 sowie die Streichung der Hecke H43 in der vom Gemeinderat am 6.
Juni 2013 beschlossenen Änderung des Schutzplans auf und wies die Sache zur

weiteren Prüfung im Sinn der Erwägungen an den Gemeinderat X. zurück (Dispositiv-
Ziffer 1b). Sodann wurden Ziff. 3 (Kostenspruch) des Einspracheentscheids in Sachen
Pro Natura und Ziff. 3 (Kostenspruch) des Gemeinderatsbeschlusses vom 6. Juni 2013
aufgehoben (Dispositiv-Ziffer 1c).
B.
a. Gegen diesen Rekursentscheid erhob die Politische Gemeinde X. mit Eingabe vom
28. September 2015 Beschwerde (act. G 1). Rechtsanwalt lic. iur. Christoph Spahr,
Arbon, stellte in der Beschwerdebegründung vom 30. Oktober 2015 folgende Anträge:
Ziff. 1b des Rekursentscheids sei aufzuheben (Ziff. 1); die Entlassung aus dem bzw. die
Nichtaufnahme der Hecke H43 in den revidierten Schutzplan gemäss
Einspracheentscheid des Gemeinderates vom 20. August 2012 sei zu bestätigen (Ziff.
2); Ziff. 1c des Rekursentscheids sei aufzuheben und Ziff. 3 des Einspracheentscheids
vom 12. August 2012 betreffend die Beschwerdegegnerin sei zu bestätigen (Ziff. 3);
Ziff. 2 des Rekursentscheids sei aufzuheben (Ziff. 4); unter Kosten- und
Entschädigungsfolge sowohl für das Rekurs- als auch das Beschwerdeverfahren
zulasten der Beschwerdegegnerin (act. G 6).
b. In der Vernehmlassung vom 20. November 2015 beantragte die Vorinstanz
Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf die Darlegungen im
angefochtenen Entscheid und nahm ergänzend zu Vorbringen in der Beschwerde
Stellung (act. G 9). Am 15. Dezember 2015 reichte sie die Verfügung betreffend
Genehmigung der Schutzverordnung 2011 sowie den (mit Vorbehalt) genehmigten Plan
ein (act. G 12 f.).
c. Der Beschwerdegegner und die Beschwerdebeteiligten verzichteten auf eine
Stellungnahme (act. G 11).
d. Auf die Vorbringen in den Eingaben des vorliegenden Verfahrens wird, soweit für den
Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die
Beschwerdeeingabe vom 28. September 2015 (act. G 1) erfolgte rechtzeitig und erfüllt
zusammen mit der Ergänzung vom 30. Oktober 2015 (act. G 6) formal und inhaltlich die
gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1
und 2 VRP). Als Adressatin des angefochtenen Entscheids kommt der
Beschwerdeführerin als Politische Gemeinde die Beschwerdebefugnis nach Art. 64 in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 2 VRP zu (vgl. M. Pflüger, Die Legitimation des
Gemeinwesens zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, Zürich/
St. Gallen 2013, Rz. 219 ff.). Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
Die Kognition des Verwaltungsgerichts ist auf Rechtsverletzungen beschränkt; der
Beschwerdeführer kann sich sodann auch darauf berufen, die angefochtene Verfügung
oder der angefochtene Entscheid beruhe auf einem unrichtig oder unvollständig
festgestellten Sachverhalt (Art. 61 VRP).
2. Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bilden der Rekursentscheid vom 21.
September 2015 und darin die Schutzverordnung sowie der Schutzplan 2011 (act. G
10/11/40 f.) der Beschwerdeführerin, wobei diese vorab in Bezug auf die Hecke F. (H
43) streitig sind. Nicht Gegenstand des Beschwerdeverfahrens sind allfällige
Wiederherstellungsanordnungen mit Bezug auf zerstörte bzw. beseitigte Hecken, zumal
solche auch nicht Thema des Rekursverfahrens gebildet hatten. Soweit die
Beschwerdeführerin einen Augenschein verlangt (act. G 6 S. 7), ist festzuhalten, dass
sich die vorliegend entscheidenden tatsächlichen Verhältnisse aus den
Verfahrensakten, insbesondere dem vorinstanzlichen Augenscheinprotokoll vom 25.
Februar 2015 (act. G 10/51) und dem öffentlich zugänglichen Geoportal
(www.geoportal.ch) ergeben. Auf die Durchführung eines Augenscheins durch das
Gericht kann daher verzichtet werden (vgl. BGer 1C_281/2015 vom 28. Juni 2016 E. 2
mit Hinweisen).
3.
bis
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3.1.
3.1.1. Art. 18 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451)
verlangt in seinen Abs. 1 und 1bis den Schutz von Biotopen wie u.a. von Hecken, die
eine ausgleichende Funktion im Naturhaushalt erfüllen oder besonders günstige
Voraussetzungen für Lebensgemeinschaften aufweisen, als Massnahmen zur Erhaltung
von Lebensräumen für Tiere und Pflanzen. Der in Art. 18b Abs. 1 NHG verankerte
Schutz von Biotopen von regionaler und lokaler Bedeutung ist nach der
Rechtsprechung (BGE 121 II 161 E. 2b/bb S. 164 mit Hinweis) eine vom Bund den
Kantonen übertragene Bundesaufgabe. Nicht jede Hecke wird jedoch vom
Bundesrecht erfasst. Die Wendung "Erhaltung genügend grosser Lebensräume" in Art.
18 Abs. 1 NHG setzt eine gewisse Minimalgrösse der Hecke voraus (vgl. BGE 121 II
161 E. 2b/bb S. 163 mit Hinweis). Das Erfordernis, dass der Lebensraum schutzwürdig
sein muss, bewirkt eine zusätzliche Einschränkung. Anders als etwa bei Wald (vgl.
Art. 3 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1991 über den Wald [WaG; SR 921.0]) oder
bei der Ufervegetation (Art. 21 NHG) müssen die zuständigen kantonalen bzw.
kommunalen Behörden die zu schützenden Lebensräume von regionaler oder lokaler
Bedeutung im einzelnen Fall unter Abwägung aller auf dem Spiel stehenden Interessen
erst noch bezeichnen (BGE 118 Ib 485 E. 3a S. 488). Bei Hecken, wie den übrigen in
der Aufzählung von Art. 18 Abs. 1bis NHG aufgeführten Biotopen, wird die
Schutzwürdigkeit zwar vermutet. Auch eine Hecke muss aber - um als Biotop
schutzwürdig zu sein - eine ökologische Qualität aufweisen. Art. 14 Abs. 3 der
Verordnung über den Natur- und Heimatschutz (NHV; SR 451.1) enthält Kriterien und
Indikatoren zur Bezeichnung und Bewertung schutzwürdiger Biotope. Ferner ergibt
sich auch aus Art. 18 Abs. 1 lit. g des Bundesgesetzes vom 20. Juni 1986 über die
Jagd und den Schutz wildlebender Säugetiere und Vögel (JSG; SR 922.0) ein Schutz
für Hecken. Diese Norm stellt das vorsätzliche und unberechtigte Beseitigen von
Hecken unter Strafe. Durch die Strafnorm sollen Hecken, die als wichtige Lebensräume
für wildlebende Säugetiere und Vögel dienen, unmittelbar durch die
Bundesgesetzgebung geschützt werden; den Kantonen bleibt es indessen vorbehalten,
Ausnahmebewilligungen zur Beseitigung zu erteilen (vgl. Botschaft vom 27. April 1983,
BBl 1983 II 1197 ff., S. 1216). Ebenso stellt Art. 24 NHG das schwere Beschädigen
oder Zerstören von aufgrund dieses Gesetzes geschützten Biotopen unter Strafe. Die
genannten Bundesnormen beziehen sich bloss auf Hecken von einer gewissen Grösse,
http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=Hecke+NHG&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-161%3Ade&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page161 http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=Hecke+NHG&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-161%3Ade&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page161 http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=Hecke+NHG&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-161%3Ade&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page161 http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=Hecke+NHG&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-485%3Ade&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page485
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die schutzwürdig sind. Soweit das kantonale Recht einen weitergehenden
Heckenschutz vorsieht, kommt ihm eine selbstständige Bedeutung zu (Florian Wild,
Gegenstand und Vollzug des Biotopschutzes nach NHG, in: URP 1999 S. 765 ff., 775);
dadurch kann es über den bundesrechtlich vorgesehenen Schutz hinausgehen. Die
Schutzvorschriften von Art. 18 i.V.m. Art. 18b NHG lassen Raum für eine generelle
Unterschutzstellung eines bundesrechtlich nur im Einzelfall geschützten Biotoptyps
(BGE 133 II 220 E. 2.2 und 2.3 mit Hinweisen).
3.1.2. Wird ein Schutzgebiet nach Art. 12 der Naturschutzverordnung (sGS 671.1; NSV)
errichtet, ist darüber eine Schutzverordnung zu erlassen (B. Heer, St. Gallisches Bau-
und Planungsrecht, 2003, Rz. 1071). Das st. gallische Recht enthält keine Vorschrift,
welche über die bundesrechtlichen Vorgaben hinaus explizit Hecken unter Schutz
stellt. Nach Art. 98 Abs. 1 lit. a und d des Baugesetzes (BauG, sGS 731.1) sind unter
anderen Bäche und ihre Ufer sowie Lebensräume für schutzwürdige Tiere und Pflanzen
zu erhaltende Schutzgegenstände. Deren Beseitigung oder Beeinträchtigung darf nur
bewilligt werden, wenn sich ein das Interesse an der Erhaltung überwiegendes
(„gewichtiges“) Bedürfnis nachweisen lässt. Für Lebensräume schutzwürdiger Tiere
oder Pflanzen ist in der Regel Realersatz zu leisten (Art. 98 Abs. 2 BauG). Die
Aufzählung der Schutzgegenstände in Art. 98 BauG ist auf Art. 17 des
Raumplanungsgesetzes (SR 700; RPG abgestimmt. Für die Auslegung des Begriffs der
Schutzgegenstände kann dementsprechend auf Literatur und Rechtsprechung zu Art.
17 RPG abgestellt werden (VerwGE B 2011/4 vom 21. Juni 2011, E. 3). Das BauG allein
bildet (wie das Bundesrecht) keine zureichende Grundlage, um ein einzelnes Objekt
unmittelbar als geschützt zu qualifizieren. Art. 98 Abs. 1 BauG gewährleistet nur dann
einen individuellen Rechtsschutz, wenn das Schutzobjekt bezeichnet und über die
Schutzwürdigkeit des Sachverhalts befunden wurde (VerwGE 2010/246 u.a vom 15.
Dezember 2011, E. 3.1.3).
3.1.3. Schutzverordnungen sind als Nutzungspläne allgemeinverbindlich (Art. 21 Abs. 1
RPG; vgl. Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Rz. 3 zu Art. 21 RPG).
Bei erheblicher Änderung der Verhältnisse (rechtliche oder tatsächliche Grundlagen,
Nachweis wesentlicher neuer Bedürfnisse) werden sie überprüft und nötigenfalls
angepasst. Planungsfehler können demgegenüber jederzeit korrigiert werden (Art. 21
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Abs. 2 RPG; Art. 32 Abs. 1 BauG; Heer, a.a.O., Rz. 189 mit Hinweis auf BGE 124 II 396
E. 4b).
3.2. Im Einspracheentscheid vom 20. August 2012 hielt die Beschwerdeführerin unter
anderem hinsichtlich der Hecke U. fest, früher hätten Hecken den Q.-er Dorfbach
gesäumt. Im Zusammenhang mit der Überbauung Y. sei der Bach verlegt, die
Schutzverordnung jedoch nicht angepasst worden. Die Hecken im U. würden mit der
Gesamtrevision der Schutzverordnung implizit nachträglich aus der Schutzverordnung
entlassen. An Stelle der Hecken seien die Einzelbäume E3 und E4 sowie die Hecken
H8 und H9 als Schutzobjekte aufgenommen worden. Damit sei ausreichend Ersatz
geschaffen. Sodann hätten die beiden Heckenteile im Gebiet F. schon längst aus der
Schutzverordnung entlassen werden sollen. Seit mehr als 15 Jahren sei bekannt, dass
diese Hecken nicht mehr existieren würden (act. G 10/11/84). Das Amt für
Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) hielt am 1. März 2013 mit Verweis auf
den Bericht des ANJF vom 28. Februar 2013 fest, aus ortsplanerischer Sicht könne für
den Naturschutz-Teil der Schutzverordnung, sofern die Anpassungen gemäss
Schreiben des ANJF vorgenommen seien, die Genehmigung in Aussicht gestellt
werden. Das ANJF führte im erwähnten Bericht die erforderlichen Anpassungen an und
hielt fest, nach gängiger Auffassung könnten die Eigentümer/Bewirtschafter
grundsätzlich zu keinen Pflegearbeiten auf ihre Kosten gezwungen werden. Sie
könnten lediglich verpflichtet werden, vom Gemeinderat angeordnete Pflegeeinsätze zu
dulden (Art. 18c Abs. 2 und 3 NHG). Zusätzliche Anpassungen (Ziff. 3, 5, 17) seien nicht
auszuschliessen (act. G 10/15).
Beim vorinstanzlichen Augenschein auf den Grundstücken Nr. 004 und 005 erklärte der
Vertreter des ANJF, auf früheren Luftbildern (von 1984) seien entgegen der Auffassung
des Grundeigentümers durchaus Hecken zu erkennen. Diese würden an diesem Ort
auch Sinn machen. Hecken stünden oftmals entlang von Grundstücksgrenzen und
steilen Böschungen. Sodann würden Hecken anderen Lebewesen Schutz- und
Lebensraum bieten als hochstämmige Obstbäume (act. G 10/51). Am 9. März 2015
wies der Beschwerdegegner hinsichtlich der Hecke auf Grundstück Nr. 03 (D.) darauf
hin, dass vor der Totalzerstörung der Hecke durch den Grundeigentümer während des
Einspracheverfahrens eine grosse, nach NHG schützenswerte Hecke bestanden habe
(act. G 10/57). In der Stellungnahme vom 20. April 2015 betreffend die Hecke D.
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bewertete das ANJF das Gehölz, ungeachtet der unsachgemässen Pflege vor der
totalen Zerstörung, in seiner Grundsubstanz vor der Zerstörung als geschützten
Lebensraum nach Art. 18 Abs. 1bis NHG, welcher in die Schutzverordnung
aufzunehmen und gleichzeitig wiederherzustellen sei (act. G 10/63).
Hinsichtlich der in den Schutzverordnungen 1987 und 2011 nicht verzeichneten Hecke
D. kam die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid zum Schluss, es sei bisher weder
ein Verfahren zur Feststellung der Schutzwürdigkeit nach Art. 98 Abs. 1 BauG noch ein
den Eingriff in den Lebensraum überprüfendes Verfahren mit allfälligen Schutz-,
Wiederherstellungs- bzw. Ersatzmassnahmen erfolgt. Bevor über die Aufnahme der
Hecke in die Schutzverordnung befunden werden könne, sei demnach ein
entsprechendes Verfahren durchzuführen. Erst dann stehe fest, ob es sich bei der
Hecke überhaupt um einen schutzwürdigen Lebensraum handle und - falls ja - in
welchem Ausmass, an welchem Standort und in welcher Qualität dieser wieder
herzustellen sei bzw. wo und wie ein entsprechender Ersatz geschaffen werden müsse.
Für das Rekursverfahren bedeute dies, dass der Rekurs gegen die Schutzverordnung
abgewiesen werden müsse (act. G 5 S. 19). Diese Feststellungen wurden im
vorliegenden Verfahren von keiner Seite in Frage gestellt.
4.
4.1.
4.1.1. Im Gebiet F. sind gemäss Schutzverordnung 1987 auf der Grenze zwischen den
Grundstücken Nr. 004 und Nr. 005 zwei mehrere Meter lange, unterbrochene Hecken
unter Schutz gestellt. Die Schutzverordnung 2011 sah ursprünglich im erwähnten
Gebiet ebenfalls die beiden geschützten Heckenabschnitte (H 43) vor. Im
Einspracheentscheid vom 20. August 2012 verneinte die Beschwerdeführerin die
Schutzwürdigkeit der beiden Heckenteile und erachtete deren Wiederherstellung wie
erwähnt als nicht gerechtfertigt (act. G 10/11/85). Auf Orthofotos aus den Jahren 1972
und 1978 sind die Heckenteile deutlich erkennbar, wohingegen sie auf Orthofotos von
1984 und 1990 als schmale dunkle Streifen aufscheinen; auf späteren Bildern (2002
und 2009) sind nur noch Fragmente des ursprünglichen Umfangs zu sehen (act. G
10/41). Mit Blick auf diese Gegebenheiten hat als belegt zu gelten, dass im Zeitpunkt
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der Genehmigung der Schutzverordnung 1987 die beiden Heckenteile vorhanden
waren, andernfalls sie gar nicht hätten unter Schutz gestellt werden können. Im
Zeitpunkt des von der Vorinstanz im Jahr 2015 durchgeführten Augenscheins waren
lediglich noch ein Restbestand an Hecken sowie ein Baum vorhanden (vgl. act. G
10/51 ff.). Sowohl der Restbestand an Hecken, als auch der einzelne Baum fielen im
Juli 2015 einem Unwetter zum Opfer (act. G 10/66 f. mit Bezugnahme auf Hecke H 43).
Dieser Sachverhalt blieb im vorliegenden Verfahren unbestritten (vgl. act. G 6 S. 4 f.).
4.1.2. Die Vorinstanz kam im angefochtenen Entscheid zum Schluss, dass die Hecke F.
(H 43) formell nach wie vor unter Schutz stehe und der Grundeigentümer aus dem
Umstand, dass die ursprünglichen Heckenabschnitte ohne Bewilligung beseitigt
worden seien, keine veränderten Verhältnisse ableiten könne, die eine Entlassung aus
dem Schutz rechtfertigen würden. In solchen Fällen sei vielmehr die Zulässigkeit der
Beseitigung nachträglich zu prüfen und gegebenenfalls deren Wiederherstellung oder
eine Ersatzmassnahme anzuordnen. Wenn die Beschwerdeführerin im
Einspracheentscheid die Hecken mit der Begründung aus dem Schutz entlassen habe,
dass der ökologische Schutzwert hochstämmiger Obstbäume höher sei und sie
während 15 Jahren nicht gegen den „gerodeten“ Zustand eingeschritten sei bzw. eine
Wiederherstellung der Hecken nach so vielen Jahren unverhältnismässig erscheine, so
vermöge diese Begründung die Prüfung, in welchem Zeitpunkt und aus welchem
Grund (natürlich oder zerstörungsbedingt) die Hecken abgegangen seien, nicht zu
ersetzen. Der Sachverhalt sei diesbezüglich zu wenig abgeklärt, weshalb die
Angelegenheit an die Beschwerdeführerin zur Sachverhaltsermittlung und
Neubeurteilung zurückzuweisen sei (act. G 5 S. 20).
4.1.3. Die Beschwerdeführerin wendet ein, der Schutzplan 1987 stimme seit
Jahrzehnten nicht mehr mit den tatsächlichen Gegebenheiten überein. Im Rahmen
einer Planrevision müsse es möglich sein, bisherige Unterschutzstellungen aufzuheben,
wenn die Schutzwürdigkeit nicht mehr gegeben sei. Der genaue Zeitpunkt und die
Ursache des Abgangs der Hecke H 43 werde sich mit vernünftigem Aufwand kaum
mehr feststellen lassen. Mit ihrem Entscheid, die Hecke aus der Schutzverordnung zu
entlassen, habe die Beschwerdeführerin einzig Wirklichkeit und Schutzplan wieder in
Übereinstimmung gebracht. Vermutungsweise sei die Hecke H 43 zwischen 1987 und
1990, sicher aber vor 1996 verschwunden. Somit stehe fest, dass seit nunmehr 20
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Jahren an dieser Stelle keine Hecke mehr bestehe, weshalb auch die Rückweisung zur
Abklärung des Sachverhalts keine neuen Erkenntnisse bringen werde. Der Abgang der
Hecke könne überdies auch natürliche Ursachen haben. Beide Grundeigentümer
hätten anlässlich des Augenscheins vom 24. Februar 2015 betont, ihres Wissens seien
an dieser Stelle nie Hecken vorhanden gewesen. Hieraus ergebe sich, dass sie auch
keine Angaben zur Ursache des Abgangs machen könnten. Die Rückweisung erweise
sich somit als „Leerlauf“ und die Sachverhaltsermittlungen seien zum vornherein zum
Scheitern verurteilt. Bei einem natürlichen Abgang, der durchaus im Bereich des
Möglichen liege, erweise sich ein Wiederherstellungsverfahren gegen die
Grundeigentümer von Anfang an als undurchführbar, weil sie nicht zu
Wiederherstellungsmassnahmen verpflichtet werden könnten, wenn ein Schutzobjekt
durch höhere Gewalt zerstört werde. Es sei notorisch, dass eine Hecke als lebendiges
Ökosystem Veränderungen unterworfen sei. Naturgegebene Umstände könnten nicht
zu einem Wiederherstellungsverfahren führen. Es sei daher hinzunehmen, dass das
Verschwinden der Hecke auf natürlichem Weg durchaus denkbar sei, zumal der
Nachweis eines Abgangs zufolge menschlicher Eingriffe nicht mehr möglich sei. Allein
aus der Tatsache, dass sie im Jahr 1987 unter Schutz gestellt worden sei, könne nicht
der Schluss gezogen werden, ihre ökologische Qualität sei auch nach fünf oder zehn
Jahren noch gleich gewesen. Hinzukomme, dass die Hecke auf der Grundstücksgrenze
gestanden habe und daher keinem der Grundeigentümer eine allfällige Verantwortung
zugeordnet werden könne. Anlässlich des Augenscheins habe sodann festgestellt
werden können, dass die noch vorgefundene Restbepflanzung die erforderliche
Schutzqualität nicht mehr aufweise. Zudem seien auf dem gesamten Gemeindegebiet
Hecken in grosser Zahl und weit über das bisherige Mass hinaus unter Schutz gestellt
worden. Angesichts der erheblichen Ausdehnung des Schutzumfangs werde dem
Natur- und Heimatschutz ausreichend Genüge getan. Der Verlust der fraglichen Hecke
H 43 sei dadurch mehr als kompensiert, so dass die öffentlichen Interessen nicht
tangiert würden. Im Weiteren sei die abgegangene Hecke zweigeteilt gewesen und
habe von Anfang an eine bescheidene Ausdehnung und höchstens lokale Bedeutung
gehabt. Die Beschwerdeführerin habe die berührten Interessen sorgfältig abgewogen
und sei zum Schluss gekommen, auf die Aufnahme der Hecke H 43 im revidierten
Schutzplan verzichten zu können, dies insbesondere auch angesichts der massiven
Ausdehnung des Heckenschutzes insgesamt. Das aus der Gemeindeautonomie
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resultierende Ermessen der Beschwerdeführerin sei zu respektieren. Aufwändige
Sachverhaltsabklärungen anzustellen, die von vornherein keine neuen Erkenntnisse
bringen würden, sei unverhältnismässig und für die Beschwerdeführerin nicht
vertretbar. Dies umso mehr, als ungewiss sei, ob und gegen wen ein allfälliges
Wiederherstellungsverfahren eingeleitet werden könne. (act. G 6).
4.2.
4.2.1. Hecken stellen wichtige Korridore für die Vernetzung von Lebensräumen dar. Im
Gegensatz zu Waldbeständen herrscht in den verhältnismässig schmalen Hecken eine
bedeutend grössere Lichtverfügbarkeit und somit grössere Artenvielfalt, womit ihnen
nebst ihrer Vernetzungsfunktion auch ein hoher Stellenwert als Lebensraum vieler
Pflanzen- und Tierarten zukommt (vgl. Art. 14 Abs. 3 lit. b und e NHV in Verbindung mit
Art. 20 NHV in Verbindung mit Anhang 2 und 3). Dazu kommt ihre
landschaftsästhetische Funktion (armasuisse, Checkliste Wald und Einzelbäume,
Geschützte Gehölze - Wald, Hecken und Einzelbäume, www.ar.admin.ch).
Anlässlich des vorinstanzlichen Augenscheins betreffend die Hecken U. (Grundstück
Nr. 08) wurde unter anderem festgestellt, dass die neue Hecke entlang des B.-bachs
als Ersatz für die im Rahmen der Melioration entfernten Hecken entlang des damaligen
Verlaufs des Q.-erdorfbachs gelten könne, worauf der Vertreter des
Beschwerdegegners am Antrag betreffend Hecken U. nicht mehr festhielt (act. G
10/54). Angesichts dieser Gegebenheiten ist zum Vorbringen der Beschwerdeführerin,
wonach in der Schutzverordnung 2011 auf dem gesamten Gemeindegebiet Hecken in
grosser Zahl und weit über das bisherige Mass hinaus unter Schutz gestellt worden
seien und dadurch der Verlust der Hecke H 43 mehr als kompensiert werde (act. G 6 S.
7), festzuhalten, dass die neuen Hecken entlang des B.-bachs wie erwähnt nicht als
Kompensation für den Verlust der Hecke H 43 vorgesehen sind. Die
Beschwerdeführerin führt denn auch nicht konkret aus, welche der Hecken in der von
ihr zusammengestellten Tabelle (act. G 7.3) als Ersatz der Hecke H 43 dienen sollte. Im
Übrigen wäre eine Kompensation (welche nicht Gegenstand des vorinstanzlichen
Entscheids und damit auch des vorliegenden Verfahrens bildet) nur und erst dann
zulässig, wenn Wiederherstellungsmassnahmen nicht in Frage kommen oder sich als
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unzweckmässig erweisen (vgl. K.L. Fahrländer, in: Keller/Zufferey/Fahrländer,
Kommentar NHG, Zürich 1997, Rz. 34 zu Art. 18 NHG).
4.2.2. Auf Grund der Ausführungen des Vertreters des ANJF vor Ort (act. G 10/51) ist
davon auszugehen, dass auf früheren Luftbildern entgegen der Auffassung des
Grundeigentümers Hecken zu erkennen sind. Die Beschwerdeführerin hält dafür, dass
die Hecke H 43 sicher vor 1996 verschwunden sei (act. G 6 S. 5). Nachdem jedoch
vom tatsächlichen Bestand der Hecken F. im Zeitpunkt des Erlasses der
Schutzverordnung 1987 und auch in den Jahren danach auszugehen ist, braucht nicht
untersucht zu werden, auf welches Jahr genau deren Abgang zu datieren ist, zumal die
im Jahr 1987 erfolgte formelle Unterschutzstellung mit dem zwischenzeitlichen Verlust
der Hecke nicht hinfällig wird. Dies umso weniger, als auch in Art. 15 der
Schutzverordnung 1987 (abrufbar unter www.geoportal.ch) ausdrücklich festgehalten
ist, dass die im Plan enthaltenen Hecken, Feld- und Bachgehölze zu erhalten seien und
das „gelegentliche Ausholzen“ einer Bewilligung des Gemeinderats bedürfe. An der
formellen Unterschutzstellung ändert offensichtlich auch das Vorbringen der
Beschwerdeführerin nichts, dass die noch vorgefundene Restbepflanzung die
erforderliche Schutzqualität nicht mehr aufweise (act. G 6 S. 6). Dies gilt auch für die
von der Beschwerdeführerin geltend gemachte bescheidene Ausdehnung und
(höchstens) lokale Bedeutung der Hecke (act. G 6 S. 7), zumal dies bei Hecken in aller
Regel der Fall sein dürfte (vgl. vorstehende E. 3.1.1).
4.2.3. Die Vorinstanz begründete ihren Standpunkt hinsichtlich der Hecken F. (H 43)
nachvollziehbar. Die Notwendigkeit zusätzlicher Abklärungen über den Abgang der
Hecken - etwa durch frühere Fotos, Gemeinderatsprotokolle und Auskünfte der
Grundeigentümer sowie weiterer Personen - wird, wie die Vorinstanz zu Recht
vermerkt, nicht allein durch Zeitablauf hinfällig. Der Sachverhalt wurde in dieser
Hinsicht von der Beschwerdeführerin als Erstinstanz nicht zureichend ermittelt (vgl. Art.
12 Abs. 1 VRP). Die Behauptung der Beschwerdeführerin, dass eine Wiederherstellung
für den im Juli 2015 zerstörten Teil „mangels Verfügungsadressat“ unmöglich sei (act.
G 6 S. 4), blieb ohne nachvollziehbare Begründung. Blosse Vermutungen der
Beschwerdeführerin betreffend Zerstörung der Hecke durch höhere Gewalt (act. G 6 S.
6) sind nicht geeignet, an deren formellen Unterschutzstellung etwas zu ändern.
Aufgrund der Akten fehlt es auch an Anhaltspunkten, aufgrund welcher von einer
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Zerstörung der Hecke durch höhere Gewalt ausgegangen werden könnte. Vielmehr
wurde etwa im Einspracheentscheid vom 20. August 2012 festgehalten, dass es die
beiden Heckenteile seit der Güterzusammenlegung (Grundstücke Nr. 004 und 005)
nicht mehr gebe und die Hecken allenfalls durch das Weiden abgestorben sein könnten
(act. G 10/11/85). Weder bei der Güterzusammenlegung noch beim Weiden(lassen)
handelt es sich um Tatbestände der „höheren Gewalt“. Ein Eingriff in die
Gemeindeautonomie (vgl. VerwGE B 2014/228 vom 24. November 2016, E. 3 mit
Hinweisen) durch den vorinstanzlichen Entscheid ist entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin nicht ersichtlich, zumal sich im Lichte der geschilderten
Ausgangslage ein Verzicht auf die Weiterführung der Unterschutzstellung von Hecken
zum vornherein nicht mit Hinweis auf die Gemeindeautonomie rechtfertigen liesse. Ein
Anlass, in das Ermessen der Vorinstanz korrigierend einzugreifen, besteht vorliegend
für das Verwaltungsgericht, dessen Kognition auf die Korrektur von Rechtsfehlern
beschränkt ist (vorstehende E. 1), nicht. Wie erwähnt (vorstehende E. 2) nicht
Gegenstand des Beschwerdeverfahrens sind Wiederherstellungsanordnungen
gegenüber den Grundeigentümern; auf die diesbezüglichen Ausführungen der
Beschwerdeführerin (act. G 6 S. 6) ist daher nicht einzugehen. Der Beschwerdeführerin
ist es im Übrigen unbenommen, ohne weitere Abklärung der Ursache des
Heckenverlusts deren Wiederherstellung (Neuanpflanzung) anzuordnen und die daraus
resultierenden Kosten zu übernehmen, zumal sie im Einspracheentscheid vom 20.
August 2012 ein Versäumnis des Gemeinderats hinsichtlich Wiederherstellung der
Hecke eingeräumt hatte (vgl. act. G 10/11/85 Ziff. 5).
Angesichts der geschilderten Gegebenheiten hob die Vorinstanz im angefochtenen
Rekursentscheid Ziff. 2 („Zu Ziffer 17 Hecke F.“) des Einspracheentscheids in Sachen
Pro Natura vom 20. August 2012, den Einspracheentscheid in Sachen H.R. vom
20. August 2012 sowie die Streichung der Hecke H43 in der vom Gemeinderat am 6.
Juni 2013 beschlossenen Änderung des Schutzplans zu Recht auf und wies die Sache
an die Beschwerdeführerin zurück (Dispositiv-Ziffer 1b). Dies gilt auch für den
Kostenspruch (Ziff. 3) des Einspracheentscheids vom 20. August 2012 in Sachen Pro
Natura und den Kostenspruch (Ziff. 3) des Gemeinderatsbeschlusses (Teilwiderruf) vom
6. Juni 2013.
5.
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5.1. Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen. Dem
Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens zulasten der Beschwerdeführerin (Art. 95 Abs. 1 VRP).
Angemessen erscheint eine Entscheidgebühr von Fr. 3'000.-- (Art. 7 Ziff. 222 der
Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Auf die Erhebung der Kosten wird verzichtet
(Art. 95 Abs. 3 VRP).
5.2. Die Vorinstanz und der Beschwerdegegner haben keinen Anspruch auf
ausseramtliche Entschädigung (Art. 98 Abs. 1 VRP in Verbindung mit Art. 98bis VRP;
Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 829); beide stellten auch keinen Antrag. Zum anderen hätte
der Beschwerdegegner selbst bei Vorliegen eines Antrags als unvertretene Partei -
ohne Nachweis eines besonderen Aufwandes - keinen Anspruch auf eine
Parteientschädigung (Art. 98 VRP in Verbindung mit Art. 95 Abs. 3 lit. c ZPO; vgl.
VerwGE B 2013/178 vom 12. Februar 2014 E. 4.4, www.gerichte.sg.ch).