Decision ID: fb5c0f1c-0bff-57c2-8847-6b43def790e8
Year: 2018
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
A.a Die A._ (nachfolgend: Beschwerdeführerin) wurde am (...) ge-
gründet und ins Handelsregister des Kantons (...) eingetragen. Gemäss
eigenen Angaben ist die Beschwerdeführerin eine Informations- und Kom-
munikationstechnologieanbieterin und erbringt in diesen Bereichen eine
Vielzahl an Dienstleistungen, u.a. Beratungen, IT-Lösungen, Soft- und
Hardware sowie Telekommunikationslösungen. (...). Im Weiteren verfügt
die Beschwerdeführerin über Konzessionen im Bereich des Mobilfunks und
ist als Fernmeldedienstanbieterin (FDA) der Aufsicht des Bundesamtes für
Kommunikation unterstellt.
A.b Kunden, welche mit der Beschwerdeführerin einen Vertrag über die
Benutzung von Mobilfunkdiensten eingegangen sind, können über ein von
der Beschwerdeführerin zur Verfügung gestelltes Abrechnungsverfahren
sog. Mehrwertdienste benutzen. So können etwa Fahrgäste des Zürcher
Verkehrsverbunds (ZVV) den Nachtzuschlag von Fr. 5.– per SMS mit ihrem
Mobiltelefon bezahlen. Das Abrechnungsverfahren für den ZVV steht für
Kunden mit einem Postpaid-Abo beispielhaft für ein Postpaid-Abrech-
nungsverfahren, bei dem nachträglich über die monatliche Mobiltelefon-
Rechnung abgerechnet wird; im Gegensatz dazu stehen Kunden mit einem
Prepaid-Abo, bei welchen die Bezahlung der Mehrwertdienste wie der
ZVV-Nachtzuschlag im Prepaid-Abrechnungsverfahren durch die Belas-
tung des durch den Kunden vorgängig aufgeladenen Guthabens erfolgt.
Die Beschwerdeführerin ermöglicht damit dem ZVV bzw. generell den
Mehrwertdienstanbietern, unter eigenem Namen den Mobiltelefon-Kunden
Mehrwertdienste anzubieten. Für die Angebote und die Preisgestaltung
sind die jeweiligen Mehrwertdienstanbieter verantwortlich. Von den mittels
Postpaid-Abrechnungsverfahren eingenommenen Entgelten zieht die Be-
schwerdeführerin die vertraglich mit dem jeweiligen Mehrwertdienstanbie-
ter vereinbarten Gebühren ab und überweist den Restbetrag an diesen.
A.c Die Beschwerdeführerin war vom 2. August 2006 bis 27. April 2016
Mitglied beim PolyReg Allg. Selbstregulierungs-Verein, einer Selbstregulie-
rungsorganisation (SRO) nach Art. 24 des Geldwäschereigesetzes vom
10. Oktober 1997 (GwG; SR 955.0). Bereits in diesem Zeitraum, ab Sep-
tember 2013, war die GwG-Relevanz von Mehrwertdiensten wie das oben
beschriebene Postpaid-Abrechnungsverfahren für Nachtzuschlagtickets
des ZVV Gegenstand von Diskussionen, welche die Beschwerdeführerin
mit der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht FINMA (nachfolgend auch:
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Vorinstanz) geführt hat. Der Hintergrund dieser Diskussionen bildete eine
Verfügung des PolyReg Allg. Selbstregulierungs-Vereins vom 8. August
2013. In dieser wurde der Beschwerdeführerin eine Frist bis 5. September
2013 gesetzt, um die Frage der GwG-Relevanz von Mehrwertdiensten der
FINMA zur Beurteilung zu unterbreiten und eine entsprechende Unterstel-
lungs- bzw. Nichtunterstellungsverfügung zu beantragen.
A.d Nachdem die Vorinstanz und die Beschwerdeführerin betreffend GwG-
Relevanz ihrer Mehrwertdienste ab September 2013 einen Schriftverkehr
geführt hatten, reichte die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 9. Ja-
nuar 2016 bei der Vorinstanz schliesslich ein Gesuch um direkte Unterstel-
lung als Finanzintermediärin (DUFI) mit folgenden Rechtsbegehren ein:
„1. Der A._ sei die Bewilligung für die Ausübung der Tätigkeit als
Finanzintermediärin gemäss Art. 14 des Geldwäschereigesetzes zu
erteilen;
2. Es sei festzustellen, dass das Abrechnungsverfahren der A._
für Nachtzuschlagtickets des Zürcher Verkehrsverbundes (ZVV) per
SMS dem Geldwäschereigesetz untersteht, soweit den Kunden die
Kosten für die an ZVV-Automaten bezogenen Nachtzuschlagtickets
per Post in Rechnung gestellt werden.“
A.e Mit Verfügung vom 9. September 2016 erteilte die Vorinstanz der Be-
schwerdeführerin die Bewilligung nach Art. 14 Abs. 2 GwG zur Ausübung
der Tätigkeit als Finanzintermediärin gemäss Art. 2 Abs. 3 GwG (Dispositiv-
Ziff. 1) und stellte fest, dass das im Gesuch genannte Abrechnungsverfah-
ren dem GwG unterstehe und von der Bewilligung gemäss Ziff. 1 hiervor
erfasst werde (Dispositiv-Ziff. 2). Daneben knüpfte die Vorinstanz die Be-
willigung an verschiedene Auflagen (Dispositiv-Ziff. 3-9), wobei sich Ziff. 3
auf Kunden mit einem Postpaid-Abo bezieht. Der Wortlaut der Ziff. 1 - 3
lautet wie folgt:
„1. Die A._ wird die Bewilligung nach Art. 14 Abs. 2 Geldwä-
schereigesetz (GwG; SR 955.0) zur Ausübung der Tätigkeit als Finan-
zintermediärin gemäss Art. 2 Abs. 3 GwG erteilt.
2. Es wird insbesondere festgestellt, dass das Abrechnungsverfahren
der A._ für Nachtzuschlagtickets des Zürcher Verkehrsverbun-
des (ZVV) per SMS, soweit den Kunden die Kosten für die an ZVV-
Automaten bezogenen Nachtzuschlagtickets nachträglich per Post in
Rechnung gestellt werden, ebenfalls dem Geldwäschereigesetz un-
tersteht und von der Bewilligung gemäss Ziff. 1 hiervor erfasst wird.
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Seite 4
3. Die A._ wird verpflichtet, innerhalb von 90 Tagen nach Eintritt
der Rechtskraft der Bewilligung gemäss Ziff. 1 der FINMA darzulegen,
dass die Dienstleistung für Kunden mit einem Postpaid-Abo in der Be-
triebsorganisation, den organisatorischen Massnahmen und den inter-
nen Vorschriften aufgenommen worden ist sowie Ziff. 6 der Weisung
C2 – Internal hinsichtlich des Verzichts auf Einhaltung der Sorgfalts-
pflichten Art. 11 Abs. 1 Bst. a Geldwäschereiverordnung-FINMA [vom
3. Juni 2015] (GwV-FINMA; SR 955.033.0) entspricht.“
Im Wesentlichen führte die Vorinstanz aus, zwischen der Beschwerdefüh-
rerin und ihren Kunden bestünde ein Vertragsverhältnis, das auch die Er-
bringung von Zahlungsdiensten beinhalte. Beim Postpaid-Abrechnungs-
verfahren für Nachtzuschlagtickets des ZVV würden den Kunden der Be-
schwerdeführerin die Mehrwertdienste am Ende jedes Monats in Rech-
nung gestellt, womit es sich um das Speichern einer Schuld handle. Die
Voraussetzungen an das Betreiben eines Zahlungssystems gemäss Art. 4
Abs. 1 Bst. b der Verordnung über die Bekämpfung der Geldwäscherei und
der Terrorismusfinanzierung vom 11. November 2015 (Geldwäschereiver-
ordnung, GwV; SR 955.01) seien gegeben. Das Postpaid-Abrechnungs-
verfahren für Nachtzuschlagtickets des ZVV qualifiziere sich damit als
GwG-relevante Dienstleistung für den Zahlungsverkehr nach Art. 2 Abs. 3
lit. b GwG und sei grundsätzlich unterstellungspflichtig.
Art. 1 Bst. c der Verordnung über Fernmeldedienste vom 9. März 2007
(FDV; SR 784.101.1) definiere den „Mehrwertdienst“ als Dienstleistung, die
über einen Fernmeldedienst erbracht und von einer FDA zusätzlich zu
Fernmeldediensten in Rechnung gestellt werde. Trotzdem falle die von der
Beschwerdeführerin angebotene Abrechnungsdienstleistung nicht unter
die Ausnahme der bewilligungsfreien Inkassotätigkeit gemäss Art. 2 Abs. 2
Bst. a Ziff. 2 GwV. Die Beschwerdeführerin stelle dem Kunden mit der Ab-
rechnung nämlich eine weitere Dienstleistung zur Verfügung und insbeson-
dere würden auch die Rechte und Pflichten der Vertragsparteien bei der
Bezahlung von Waren oder Dienstleistungen geregelt, weshalb sich das
Verhältnis zwischen dem Kunden und der Beschwerdeführerin von einem
Verhältnis zwischen einem Inkassounternehmen und einem Schuldner un-
terscheide. Festzuhalten sei zudem, dass der Kunde die Wahl habe, ob er
die Leistung beim Mehrwertdienstanbieter in bar, per Kreditkarte, per Ma-
estrokarte oder per SMS über das Postpaid-Abrechnungsverfahren beglei-
che. Mit Letzterem beauftrage der Kunde die Beschwerdeführerin, den ent-
sprechenden Betrag seiner nächsten Mobiltelefon-Rechnung zu belasten
und die Summe anschliessend an den Mehrwertdienstanbieter weiterzulei-
ten.
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Seite 5
B.
Hiergegen erhebt die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 10. Oktober
2016 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht mit folgenden Rechts-
begehren:
„1. Die Verfügung der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht FINMA vom
9. September 2016 sei bezüglich der Ziffer 2 und Ziffer 3 (in Bezug auf
die Anordnung betreffend Postpaid-Abo) des Dispositivs aufzuheben;
2. Es sei festzustellen, dass das Abrechnungsverfahren der A._
für Nachtzuschlagtickets des Zürcher Verkehrsverbundes (ZVV) per
SMS, soweit den Kunden die Kosten für die an ZVV-Automaten bezo-
genen Nachtzuschlagtickets nachträglich in Rechnung gestellt wer-
den, nicht dem Geldwäschereigesetz untersteht.
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.“
Im Wesentlichen ist die Beschwerdeführerin der Ansicht, die Vorinstanz
habe den Sachverhalt bezüglich des Vorliegens eines Auftrags zur Erbrin-
gung von Dienstleistungen im Zahlungsverkehr zwischen der Beschwerde-
führerin und den Kunden unrichtig erhoben und festgestellt. Zudem habe
die Vorinstanz die Regelung der Mehrwertdienste im Fernmelderecht ver-
letzt, indem sie diese bei der Auslegung der massgebenden Bestimmun-
gen der Geldwäschereigesetzgebung fälschlicherweise nicht beachtet und
damit nicht angewandt habe.
Daneben hält die Beschwerdeführerin dafür, dass es seit dem Inkrafttreten
am 1. Januar 2016 des Bundesgesetzes über die Finanzmarktinfrastruktur
und das Marktverhalten im Effekten- und Derivatehandel (Finanzmarktinf-
rastrukturgesetz, FinfraG; SR 958.1) kein Zahlungssystem nach Art. 2
Abs. 3 Bst. b GwG gebe bzw. dass sie kein solches Zahlungssystem be-
treibe. Die „Speicherung einer Schuld“ im Rahmen des Postpaid-Abrech-
nungsverfahrens für Nachtzuschlagtickets des ZVV habe als wesentliches
Element eines Zahlungssystems keine eigenständige Bedeutung, sondern
stelle eine administrativ-technisch notwendige Massnahme dar, um das im
Fernmelderecht vorgesehene Inkassomodell überhaupt durchführen zu
können. Zudem habe die Beschwerdeführerin mit ihren Kunden keinen
Vertrag über die Erbringung von Zahlungsdiensten – Verrechnung von
Mehrwertdiensten – abgeschlossen, sondern es bestehe eine schriftliche
Vereinbarung über das Inkasso mit dem ZVV als Mehrwertdienstanbieter
und Nutzer der von der Beschwerdeführerin zur Verfügung gestellten Platt-
form. Diese Vereinbarung sei in den AGB mit den Kunden lediglich trans-
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parent gemacht worden. Unter anderem hinsichtlich der an die Beschwer-
deführerin erteilten Einziehungsermächtigung und der Möglichkeit, die Da-
ten des Kunden an den Mehrwertdienstanbieter weitergeben zu können.
Auch die Fiktion eines Vertragsverhältnisses zwischen den Kunden und
der Beschwerdeführerin würde gemäss ihrer Ansicht nichts daran ändern,
dass hinsichtlich des Postpaid-Abrechnungsverfahrens ein bewilligungs-
freies Inkasso vorläge. Sie verweist in diesem Zusammenhang auf einen
Entscheid des Bundesgerichts, wonach eine Genossenschaft im Rahmen
einer sog. Zentralregulierung den gesamten sich aus den entsprechenden
Lieferungen von Lieferanten an Genossenschaftsmitglieder ergebenden
Zahlungsverkehr abwickelte und diese Tätigkeit nicht unter das GwG fiel;
die Verrechnung von Mehrwertdiensten entspreche funktional weitgehend
dem System der Zentralregulierung.
Im Übrigen ist die Beschwerdeführerin der Ansicht, dass die Kunden nicht
wie ein Auftraggeber selber für diese Dienstleitung – die Abrechnung der
ZVV-Nachtzuschläge – zahlen würden und dass sich aus der Wahlmög-
lichkeit des Kunden zwischen verschiedenen Zahlungsmethoden nicht
ohne Weiteres ein separater zivilrechtlicher Zahlungsauftrag ergebe.
In prozessualer Hinsicht stellt sich die Beschwerdeführerin auf den Stand-
punkt, die aufschiebende Wirkung ihrer Beschwerde gegen die Feststel-
lung der GwG-Unterstellung des Postpaid-Abrechnungsverfahrens für
Nachtzuschlagtickets des ZVV (Dispositiv-Ziff. 2 der angefochtenen Verfü-
gung) werde durch Dispositiv-Ziff. 3 der angefochtenen Verfügung entzo-
gen. Gemäss Ziff. 3 müsse sie nämlich für Kunden mit einem Postpaid-Abo
innerhalb von 90 Tagen nach Eintritt der Rechtskraft der Bewilligung ge-
mäss Ziff. 1 des Dispositivs der angefochtenen Verfügung die Einhaltung
gewisser Auflagen darlegen.
C.
In ihrer Vernehmlassung vom 12. Dezember 2016 beantragt die Vorinstanz
die kostenfällige Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung verweist sie
sowohl in tatsächlicher als auch in rechtlicher Hinsicht vollumfänglich auf
die angefochtene Verfügung. Ergänzend hält sie dafür, die Frage, ob eine
Tätigkeit der Geldwäschereigesetzgebung unterstellt sei oder nicht, richte
sich ausschliesslich nach finanzmarktrechtlichen Bestimmungen. Normen
und Auslegungspraxen aus dem Fernmelderecht seien unbeachtlich,
gleich wie aus aufsichtsrechtlicher Optik irrelevant sei, ob im Fernmelde-
recht Mehrwertdienste als Inkassodienstleistungen qualifiziert würden.
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Die Vorinstanz wendet ferner trotz ihres Antrags auf Abweisung ein, die
Beschwerde richte sich gegen die Ziff. 2 und 3 des Dispositivs der ange-
fochtenen Verfügung. Ziff. 3 komme im Verhältnis zu Ziff. 1 des Dispositivs
jedoch keine eigenständige Bedeutung zu, weshalb auf die Beschwerde
gegen Ziff. 3 nicht einzutreten sei. Sie habe mit der angefochtenen Verfü-
gung der Beschwerdeführerin die verlangte DUFI-Bewilligung erteilt, die
sich auf sämtliche GwG-relevanten Tätigkeiten beziehe, namentlich auch
das Postpaid-Abrechnungsverfahren für Nachtzuschlagtickets des ZVV
umfasse. Aufgrund ungenügender organisatorischer Massnahmen auf Sei-
ten der Beschwerdeführerin und eines lückenhaften internen Weisungswe-
sens sei diese Bewilligung mit Auflagen und einer Frist von 90 Tagen für
die Nachbesserung versehen. Die aufschiebende Wirkung einer allfälligen
Beschwerde habe sie jedoch nicht entzogen.
D.
Mit Schreiben vom 22. Dezember 2016 reichte die Beschwerdeführerin er-
gänzende Bemerkungen zur Stellungnahme der Vorinstanz vom 12. De-
zember 2016 ein, welcher dieser zur Kenntnis zugestellt wurden.
E.
Mit Mitteilung vom 13. Januar 2017 verzichtete die Vorinstanz auf eine
neuerliche Stellungnahme.
F.
Mit Zwischenverfügung vom 30. November 2017 erhielt die Beschwerde-
führerin Gelegenheit, zu der vom Bundesverwaltungsgericht aufgeworfe-
nen Frage betreffend das Rechtsschutzinteresse Stellung zu nehmen. In
der gleichen Verfügung wurde die Vorinstanz eingeladen, zu den Ausfüh-
rungen der Beschwerdeführerin in Bezug auf das Inkrafttreten des FinfraG
Stellung zu nehmen.
G.
In ihrer Stellungnahme vom 13. Dezember 2017 hält die Beschwerdefüh-
rerin unter Verweis auf die Prozessgeschichte fest, die Feststellungsverfü-
gung sei für sie Mittel zum Zweck gewesen. Sie habe sich nicht wider-
sprüchlich verhalten, sondern die GwG-Unterstellung des Postpaid-Ab-
rechnungsverfahrens für Nachtzuschlagtickets des ZVV immer und konse-
quent bestritten. Ein Rechtsschutzinteresse liege vor, sowohl in der Phase
der Mitgliedschaft beim PolyReg Allg. Selbstregulierungs-Verein als auch
seit Erteilung der Bewilligung nach Art. 14 Abs. 2 GwG zur Ausübung der
Tätigkeit als Finanzintermediärin am 9. September 2016. Daneben räumt
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die Beschwerdeführerin ein, möglicherweise wäre aus Sicht der Beschwer-
deinstanz bei einer streng formaljuristischen Betrachtungsweise und ohne
die Berücksichtigung der konkreten Gegebenheiten des Einzelfalls ein Ge-
such um Nicht-Unterstellung die korrekte Vorgehensweise gewesen.
H.
In ihrer Stellungnahme vom 22. Januar 2018 führt die Vorinstanz aus, ge-
mäss Art. 4 Abs. 2 FinfraG handle es sich nicht bei allen Zahlungssystemen
auch tatsächlich um Zahlungssysteme im Sinne des FinfraG. Es gäbe Zah-
lungssysteme, die nicht dem FinfraG unterstünden, sei es weil die Defini-
tion gemäss Art. 81 FinfraG nicht zutreffe oder weil es der Schutzzweck
des FinfraG nicht erfordere. Insbesondere lasse sich aus Art. 4 Abs. 2 Fin-
fraG keine Einschränkung des Anwendungsbereichs des GwG ableiten.
I.
Mit Verfügung vom 24. Januar 2018 wurde unter Vorbehalt allfälliger In-
struktionen und/oder Parteieingaben der Schriftenwechsel geschlossen.
J.
J.a Am 29. März 2017 wies der PolyReg Allg. Selbstregulierungs-Verein
das Begehren der Beschwerdeführerin um Sistierung eines am 21. Ap-
ril 2016, also im Zeitraum der Mitgliedschaft (vgl. E. A.c), gegen sie eröff-
neten Sanktionsverfahrens ab und auferlegte ihr eine Busse von
Fr. 4‘300‘000.–.
J.b Dagegen erhob die Beschwerdeführerin am 1. Mai 2017 in einem zwei-
ten Beschwerdeverfahren mit der Verfahrensnummer B-2534/2017 Be-
schwerde beim Bundesverwaltungsgericht.
J.c Zuvor noch, mit Schreiben vom 8. April 2017, stellte die Beschwerde-
führerin im vorliegenden Verfahren B-6225/2016 ein Gesuch um Erlass
vorsorglicher Massnahmen. Sie beantragte, der PolyReg Allg. Selbstregu-
lierungs-Verein sei anzuweisen bzw. superprovisorisch anzuweisen, das
Sanktionsverfahren unverzüglich einzustellen bzw. zu sistieren, eventuali-
ter sei die Vorinstanz anzuweisen bzw. superprovisorisch anzuweisen,
beim PolyReg Allg. Selbstregulierungs-Verein die Einstellung bzw. Sistie-
rung des Sanktionsverfahrens anzuordnen.
J.d Mit Zwischenverfügung vom 12. April 2017 wies das Bundesverwal-
tungsgericht das Gesuch um superprovisorische Einstellung und Sistie-
rung des Sanktionsverfahrens ab, soweit darauf überhaupt einzutreten sei.
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Gleichzeitig forderte es die Vorinstanz auf, zum Gesuch der Beschwerde-
führerin vom 8. April 2017 um Erlass vorsorglicher Massnahmen Stellung
zu nehmen.
J.e Mit Eingabe vom 28. April 2017 stellte die Vorinstanz den Antrag, auf
das Gesuch um vorsorgliche Massnahmen sei nicht einzutreten, eventua-
liter sei dieses abzuweisen.
J.f Mit Schreiben vom 17. Mai 2017 stellte die Beschwerdeführerin ein Ge-
such um Sistierung des Verfahrens um Erlass von vorsorglichen Massnah-
men, bis im anderen Beschwerdeverfahren B-2534/2017 über die dort be-
antragten vorsorglichen Massnahmen entschieden sei. Zugleich behielt sie
sich vor, im Falle einer Fortführung des Verfahrens um Erlass von vorsorg-
lichen Massnahmen im vorliegenden Beschwerdeverfahren B-6225/2016
zur Eingabe der Vorinstanz vom 1. Mai 2017 (recte: 28. April 2017) Stellung
zu nehmen.
J.g Mit Eingabe vom 23. Mai 2016 (recte: 2017) verzichtete die Vorinstanz
auf einen konkreten Antrag zum Gesuch um Sistierung des Verfahrens um
Erlass von vorsorglichen Massnahmen.
J.h Mit Verfügung vom 30. Mai 2017 teilte das Bundesverwaltungsgericht
mit, über das Gesuch um Sistierung des Verfahrens um Erlass von vor-
sorglichen Massnahmen werde mittels Zwischenverfügung später ent-
schieden, soweit im Verfahren B-2534/2017 zwischenzeitlich noch nicht
über die dort beantragten vorsorglichen Massnahmen oder anderweitig
entschieden worden sei.
J.i Mit Entscheid vom 5. September 2017 trat das Bundesverwaltungsge-
richt auf die Beschwerde im Beschwerdeverfahren B-2534/2017 nicht ein.
Über die dort ersuchten vorsorglichen Massnahmen war deshalb nicht
mehr zu entscheiden.
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Seite 10

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen und mit freier
Kognition, ob die Prozessvoraussetzungen vorliegen und auf eine Be-
schwerde einzutreten ist (vgl. Urteil des BVGer B-3592/2015 vom 19. Sep-
tember 2016 E. 1.1).
Der Entscheid der Vorinstanz vom 9. September 2016 stellt eine Verfügung
im Sinne von Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezem-
ber 1968 (VwVG; SR 172.021) dar. Das Bundesverwaltungsgericht ist ge-
mäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG;
SR 173.32) Beschwerdeinstanz für Beschwerden gegen Verfügungen
nach Art. 5 VwVG, die unter anderem von Anstalten und Betrieben des
Bundes erlassen werden (Art. 33 Bst. e VGG). Darunter fällt die von der
Vorinstanz erlassene Verfügung (Art. 54 Abs. 1 des Finanzmarktaufsichts-
gesetzes vom 22. Juni 2007 [FINMAG; SR 956.1]). Das Bundesverwal-
tungsgericht ist damit zur Behandlung der vorliegenden Streitsache zu-
ständig.
1.2 Die Beschwerdeführerin stellt neben dem Begehren auf Aufhebung der
Dispositiv-Ziff. 2 und 3 der angefochtenen Verfügung auch ein Feststel-
lungsbegehren. Die Beschwerdebegehren sind soweit klar, weshalb sich
eine Aufforderung zur Beschwerdeverbesserung nicht aufdrängte (Art. 52
Abs. 2 VwVG).
Mit Gesuch vom 9. Januar 2016 verlangte die Beschwerdeführerin von der
Vorinstanz sowohl eine Bewilligung nach Art. 14 GwG für die Ausübung der
Tätigkeit als Finanzintermediärin als auch die Feststellung, „dass das Ab-
rechnungsverfahren der A._ für Nachtzuschlagtickets des Zürcher
Verkehrsverbundes (ZVV) per SMS dem Geldwäschereigesetz untersteht,
soweit den Kunden die Kosten für die an ZVV-Automaten bezogenen
Nachtzuschlagtickets per Post in Rechnung gestellt werden“.
Die Vorinstanz erteilte der Beschwerdeführerin die Bewilligung nach Art. 14
Abs. 2 GwG zur Ausübung der Tätigkeit als Finanzintermediärin gemäss
Art. 2 Abs. 3 GwG (Ziff. 1 der angefochtenen Verfügung) und stellte in Ziff. 2
der angefochtenen Verfügung fest, „dass das Abrechnungsverfahren der
A._ für Nachtzuschlagtickets des Zürcher Verkehrsverbundes
(ZVV) per SMS, soweit den Kunden die Kosten für die an ZVV-Automaten
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Seite 11
bezogenen Nachtzuschlagtickets nachträglich per Post in Rechnung ge-
stellt werden, ebenfalls dem Geldwäschereigesetz untersteht und von der
Bewilligung gemäss Ziff. 1 hiervor erfasst wird“.
Die Vorinstanz hat damit den beiden gesuchsweise gestellten Begehren
mit der angefochtenen Verfügung zu 100 Prozent entsprochen, unter an-
derem, in dem sie die anbegehrte Feststellung praktisch im Wortlaut in ihre
Dispositiv-Ziff. 2 übernommen hat.
Soweit die Dispositiv-Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung betreffend, ver-
langt die Beschwerdeführerin mit ihrem beschwerdeweise gestellten Auf-
hebungsbegehren nun exakt das Gegenteil von dem, was sie noch mit Ge-
such vom 9. Januar 2016 verlangt hatte. Zudem ist ihr beschwerdeweise
gestelltes Feststellungsbegehren verglichen mit der angefochtenen Fest-
stellung im Wesentlichen nun allgemeiner formuliert, in dem sie jede „nach-
trägliche in Rechnung Stellung“ statt die „per Post nachträglich in Rech-
nung gestellten“ Nachtzuschlagtickets zum Gegenstand des Begehrens
macht.
Bevor über das Eintreten auf die Rechtsbegehren abschliessend entschie-
den werden kann, stellt sich jedoch, ausgehend von der angefochtenen
Feststellung, die Frage, ob die Beschwerdeführerin in Bezug auf die ur-
sprünglich beantragte Feststellung, mithin an ihrem beschwerdeweise ge-
stellten Feststellungsbegehren überhaupt noch ein schutzwürdiges
Rechtsschutzinteresse hat bzw. ob sie diesbezüglich allenfalls das Gebot
des Handelns nach Treu und Glauben verletzt hat, ob die beantragte Fest-
stellung noch im Rahmen des Anfechtungsobjekts liegt und ob diese ange-
sichts des für Feststellungsbegehren geltenden Subsidiaritätsgrundsatzes
neben der beantragten Aufhebung Bestand haben kann.
1.3 Zunächst sind das schutzwürdige Interesse der Beschwerdeführerin
und ihr Handeln nach dem Gebot von Treu und Glauben zu beurteilen.
Die im Instruktionsverfahren gemachten Äusserungen der Beschwerdefüh-
rerin, insbesondere wonach die anbegehrte Feststellungsverfügung für sie
Mittel zum Zweck gewesen sei, schliessen ein Dahinfallen des Rechts-
schutzinteresses bzw. ein prozessual treuwidriges Verhalten glaubhaft
aus. Es ist deshalb trotz vordergründig widersprüchlich gestellter Begehren
im Verfahren grundsätzlich von einem unverändert gebliebenen Streitge-
genstand auszugehen.
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Seite 12
In dieser Hinsicht erhellen die Vorakten den Sachverhalt wie folgt: Die Be-
schwerdeführerin bestritt vor der Vorinstanz grundsätzlich die GwG-Unter-
stellungspflicht von Postpaid-Abrechnungsverfahren. Um diese strittige
Frage beurteilen zu lassen, legte sie beispielhaft das Postpaid-Abrech-
nungsverfahren für Nachtzuschlagtickets des ZVV dar. Sie war der Ansicht,
das Postpaid-Abrechnungsverfahren für Nachtzuschlagtickets des ZVV
unterstehe nicht dem GwG, weshalb das Postpaid-Abrechnungsverfahren
generell nicht dem GwG unterstünde. Dennoch verlangte sie – wie bereits
erwähnt – im Gesuch vom 9. Januar 2016 vor Vorinstanz die Feststellung,
dass das Postpaid-Abrechnungsverfahren für Nachtzuschlagtickets des
ZVV dem GwG unterstehe (Vorakten, 1 p. 041 ff., insbesondere 048).
Unter Berücksichtigung der Vorakten ergibt sich unzweifelhaft, dass die
Beschwerdeführerin gegenüber der Vorinstanz in Bezug auf das Postpaid-
Abrechnungsverfahren für Nachtzuschlagtickets des ZVV die GwG-Unter-
stellungspflicht stets verneint hat. Beide Parteien waren sich zudem einig,
dass das Postpaid-Abrechnungsverfahren für Nachtzuschlagtickets des
ZVV beispielhaft für ein Postpaid-Abrechnungsverfahren im Allgemeinen
steht. Die Feststellung über das Postpaid-Abrechnungsverfahren für
Nachtzuschlagtickets des ZVV brachte damit eine wegweisende Klarstel-
lung für Postpaid-Abrechnungsverfahren im Allgemeinen. Ob das Begeh-
ren vor Vorinstanz betreffend Feststellung der GwG-Unterstellungspflicht
des Postpaid-Abrechnungsverfahrens für Nachtzuschlagtickets des ZVV
positiv oder negativ formuliert war, spielte im vorinstanzlichen Verfahren
insofern keine Rolle.
Diese mit der Feststellung verbundene wegweisende Klarstellung führt im
Beschwerdeverfahren zu einem Bedürfnis der Beschwerdeführerin, die
GwG-Unterstellungspflicht des Postpaid-Abrechnungsverfahrens für
Nachtzuschlagtickets des ZVV gerichtlich überprüfen zu lassen, obwohl die
angefochtene Feststellung mit dem gesuchsweise gestellten Begehren
übereinstimmt. Vor diesem Hintergrund lässt sich aus der vordergründig
widersprüchlichen Formulierung des vor der Vorinstanz im Vergleich zum
beschwerdeweise gestellten Feststellungsbegehrens nicht auf ein fehlen-
des Rechtsschutzinteresse oder auf eine Verletzung des Grundsatzes von
Treu und Glauben schliessen, ohne sich dem Vorwurf der Verletzung des
Verbotes des überspitzten Formalismus auszusetzen.
Im Übrigen ergibt sich das Rechtsschutzinteresse der Beschwerdeführerin
auch aus dem Sanktionsverfahren des PolyReg Allg. Selbstregulierungs-
Vereins bzw. aus dem darauf folgenden Beschwerdeverfahren
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B-2534/2017. Für den Zeitraum des SRO-Anschlusses war die Frage der
Unterstellungspflicht des Postpaid-Abrechnungsverfahrens für Nachtzu-
schlagtickets des ZVV ebenfalls umstritten.
1.4 Im Weiteren ist zu prüfen, wie es sich damit verhält, dass das be-
schwerdeweise gestellte Feststellungbegehren, wie bereits erwähnt, im
Vergleich zum Anfechtungsobjekt eine veränderte Formulierung verwendet
(„nachträglich in Rechnung gestellt“ statt „nachträglich per Post in Rech-
nung gestellt“).
Der Streitgegenstand im vorliegenden Beschwerdeverfahren betrifft die
Frage, ob das Postpaid-Abrechnungsverfahren für Nachtzuschlagtickets
des ZVV dem GwG untersteht oder nicht. Das Postpaid-Abrechnungsver-
fahren für Nachtzuschlagtickets des ZVV steht beispielhaft für Postpaid-
Abrechnungsverfahren der Beschwerdeführerin, sofern physische Pro-
dukte bzw. Warenbezüge und anderweitige Dienstleistungen ohne direkten
Bezug zur Telekommunikationsdienstleistung betroffen sind. Zu unter-
scheiden ist das Postpaid-Abrechnungsverfahren vom Prepaid-Abrech-
nungsverfahren (vgl. E. A.b). Kein Streitgegenstand des Beschwerdever-
fahrens ist und einig sind sich die Parteien, dass das Prepaid-Abrech-
nungsverfahren bezogen auf den Erwerb von physischen Produkten bzw.
Waren und anderweitigen Dienstleistungen ohne direkten Bezug zur Tele-
kommunikationsdienstleistung, wie der ZVV-Nachtzuschlag, unter das
GwG fällt. Wesentlich für den Streitgegenstand ist demnach die Nachträg-
lichkeit der In-Rechnung-Stellung. Auf welche Weise die nachträgliche
In-Rechnung-Stellung erfolgt (per Post, per Email oder auf eine andere
Art), dürfte dabei keine Rolle spielen. In der im Beschwerdebegehren ge-
wählten allgemeineren Formulierung („nachträglich in Rechnung gestellt“
anstatt „nachträglich per Post in Rechnung gestellt“) könnte eine Präzisie-
rung des Streitgegenstandes erblickt werden, weshalb nicht notwendiger-
weise davon ausgegangen werden muss, dass es sich um eine unzuläs-
sige Erweiterung des Streitgegenstandes handelt.
1.5 Zur Frage, ob das Feststellungsbegehren neben dem Aufhebungsan-
trag noch seinen Platz haben kann, gilt es Folgendes zu berücksichtigen:
Grundsätzlich ist davon auszugehen, dass mit der Bewilligungserteilung
gemäss der nicht angefochtenen Dispositiv-Ziff. 1 der Verfügung vom
9. September 2016 auch das Abrechnungsverfahren der Beschwerdefüh-
rerin, soweit dieses nicht als reine Inkassotätigkeit zu beurteilen ist, vom
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Seite 14
Geltungsbereich des GwG erfasst ist. Mit der Aufhebung der angefochte-
nen Dispositiv-Ziff. 2 und 3 der Verfügung vom 9. September 2016 würde
allein die in Rechtskraft erwachsene Ziffer 1 (Bewilligungserteilung) übrig
bleiben und es wäre, zumindest aus dem Dispositiv nicht klar ersichtlich,
ob das im Streit liegende Postpaid-Abrechnungsverfahren von der Unter-
stellung unter das GwG auszunehmen ist, mithin unter anderem, weil es
dabei um eine reine Inkassotätigkeit geht.
Auf der anderen Seite scheint nicht klar, inwiefern es nötig war, dass die
Vorinstanz neben der Dispositiv-Ziff. 3, welche die Beschwerdeführerin di-
rekt zu Vorkehrungen hinsichtlich der GwG-relevanten Sorgfaltshandlun-
gen zum Postpaid-Abrechnungsverfahren verpflichtet und eine direkte
Rechtsfolge aus der Unterstellung darstellt, auch noch eine entsprechende
Feststellung verfügt. Von daher könnte auch die Meinung vertreten wer-
den, dass die Frage der Anwendbarkeit des GwG auf das Postpaid-Ab-
rechnungsverfahren als Vorfrage für die in Dispositiv-Ziff. 3 der angefoch-
tenen Verfügung angeordnete Verpflichtung zu betrachten ist, womit der
Feststellungsziffer keine selbständige Tragweite mehr zuzumessen wäre.
Insofern hätte sich die Beschwerdeführerin sogar darauf beschränken kön-
nen, nur die Aufhebung von Dispositiv-Ziff. 3 der strittigen Verfügung zu
verlangen. Nach dem Gesagten wäre die Behauptung der Vorinstanz, wo-
nach auf die Beschwerde, soweit sie sich gegen Ziff. 3 des angefochtenen
Dispositivs richtet, nicht einzutreten sei, weil dieser gegenüber der Bewilli-
gungserteilung nach Ziff. 1 keine selbständige Bedeutung zukommen, mit
Vorsicht zu geniessen. Soweit ersichtlich, richtet sich das Begehren um
Aufhebung der Verpflichtung gemäss Ziff. 3 des angefochtenen Dispositivs
aber weniger gegen deren Inhalt, als vielmehr gegen deren Anordnung als
direkte Folge aus der Feststellung der Unterstellung des Postpaid-Abrech-
nungsverfahrens für Nachtzuschlagtickets des ZVV unter das GwG. Das
Schicksal des Aufhebungsbegehrens, soweit gegen Ziff. 3 des angefoch-
tenen Dispositivs gerichtet, hängt somit praktisch vom Ausgang der Prü-
fung des Feststellungsbegehrens ab.
Aus der von der Vorinstanz in der (teilweise) angefochtenen Verfügung vor-
gegebenen, allenfalls irreführenden Situation soll der Beschwerdeführerin
kein Nachteil erwachsen. Faktisch spielt es kaum eine Rolle, ob die fest-
stellende Dispositiv-Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung und das auf eine
negative Feststellung gerichtete Begehren ihre selbständige Berechtigung
haben. Denn unabhängig von der Antwort auf die Frage, ob statt auf das
negative Feststellungsbegehren allenfalls nur auf das Begehren um Aufhe-
B-6225/2016
Seite 15
bung der Dispositiv-Ziff. 3 der teilweise angefochtenen Verfügung einzutre-
ten wäre, bleibt die dahinter stehende Rechtsfrage nach der Unterstellung
des Postpaid-Abrechnungsverfahrens materiell zu prüfen. In diesem Sinne
rechtfertigt es sich, auf beide Begehren einzutreten und die Frage der Un-
terstellung materiell zu prüfen.
1.6 Die übrigen Beschwerdevoraussetzungen bieten keine Schwierigkei-
ten. Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der Be-
schwerdeschrift sind gewahrt (Art. 50 und Art. 52 Abs. 1 VwVG), der Ver-
treter hat sich rechtsgenüglich durch schriftliche Vollmacht ausgewiesen
(Art. 11 Abs. 2 VwVG), der Kostenvorschuss wurde fristgemäss bezahlt
(Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen
ebenfalls vor.
Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.
In prozessualer Hinsicht verlangt die Beschwerdeführerin bezüglich Dispo-
sitiv-Ziff. 3 der angefochtenen Verfügung, dass ihrer Beschwerde aufschie-
bende Wirkung zukomme. Aus diesem Grund habe sie die Anordnungen in
Ziff. 3 der angefochtenen Verfügung vorläufig nicht zu beachten.
Beschwerden an das Bundesverwaltungsgericht haben grundsätzlich auf-
schiebende Wirkung (Art. 37 VGG i.V.m. Art. 55 Abs. 1 VwVG), vorbehal-
ten bleiben Bestimmungen anderer Bundesgesetze, nach denen eine Be-
schwerde keine aufschiebende Wirkung hat (Art. 55 Abs. 5 VwVG).
Abgesehen davon, dass die Beschwerdeführerin keinen Antrag auf Wie-
derherstellung der aufschiebenden Wirkung gestellt hat, gehen auch ihre
übrigen diesbezüglichen Ausführungen an der Sache vorbei. Die
Vorinstanz hat nach eigenen Angaben die aufschiebende Wirkung einer
allfälligen Beschwerde nicht entzogen und in der angefochtenen Verfügung
ist kein entsprechender Hinweis vorhanden. Entgegen der Befürchtung der
Beschwerdeführerin kommt ihrer Beschwerde deshalb aufschiebende Wir-
kung zu.
3.
3.1 Zum Vorgang der Geldwäscherei führt die Botschaft des Bundesrats
zum Bundesgesetz zur Bekämpfung der Geldwäscherei im Finanzsektor
vom 17. Juni 1996 Folgendes aus (BBl 1996 III 1101, 1104 f.):
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Seite 16
„In einer ersten Phase müssen die illegalen Vermögenswerte in handelbare
Formen umgetauscht und in den Wirtschaftskreislauf eingebracht werden. Im
Zeitalter des Buchgeldes sind grosse Bargeldbeträge suspekt. Deshalb sind
die Verbrecherorganisationen bestrebt, die riesigen Mengen an Bargeld, wel-
che sich insbesondere im Drogendetailhandel anhäufen, so umzuwandeln,
dass sie im legalen Finanzgeschäft nicht mehr auffallen.
[...].
Bei der indirekten Einlage erfolgt die Umwandlung des illegal erlangten Bar-
geldes über Strohleute oder sogenannte Frontgesellschaften. Bei letzteren
handelt es sich um Betriebe, die entweder den kriminellen Organisationen sel-
ber gehören, oder um Unternehmen, deren Inhaber mit dem organisierten Ver-
brechen zusammenarbeiten. In beiden Fällen werden die schmutzigen Gelder
als ordentliche Geschäftseinnahmen ausgewiesen, indem sie auf Konti der
entsprechenden Unternehmungen einbezahlt und von dort an die kriminellen
Auftraggeber weitergeleitet werden. Diese Form der Geldwäscherei ist grund-
sätzlich weniger auffällig als die Direkteinlage und sie wird oft erst aufgrund
ungewöhnlicher Zunahmen in den Kontenbewegungen oder anderer Auffällig-
keiten entdeckt. Damit sie überhaupt erkannt und der Weg der transferierten
Gelder verfolgt werden kann, ist es von eminenter Bedeutung, dass die Fi-
nanztransaktionen dokumentiert werden, d.h. dass ein sogenannter paper trail
erstellt wird. Auch dies ist im Bankensektor heute alltäglich, für den Paraban-
kenbereich fehlen aber entsprechende Vorschriften.“
Der Gesetzgeber hat zur Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terroris-
musfinanzierung in Art. 3 ff. GwG sodann verschiedene konkretisierungs-
bedürftige Sorgfaltspflichten für Finanzintermediäre eingeführt. Die Finanz-
intermediäre haben u.a. folgenden Pflichten zu befolgen: Pflicht zur Identi-
fizierung der Vertragspartei (Art. 3 GwG), Feststellung der wirtschaftlich
berechtigten Person (Art. 4 GwG), erneute Identifizierung der Vertragspar-
tei oder Feststellung der wirtschaftlich berechtigten Person (Art. 5 GwG),
besondere Abklärungspflichten bei ungewöhnlichen Transaktionen oder
bei Verdachtsmomenten (Art. 6 GwG) und eine Dokumentationspflicht (Art.
7 GwG).
Der Geltungsbereich des GwG ist in Art. 2 GwG geregelt. Neben den
sog. spezialgesetzlich beaufsichtigten Finanzinstituten (Art. 2 Abs. 2 GwG;
vgl. zur Terminologie NOBEL, Schweizerisches Finanzmarktrecht und inter-
nationale Standards, 3. Aufl. 2010, § 5 N 93) erfasst das GwG auch Fi-
nanzintermediäre, die nicht in die Kategorie der spezialgesetzlich geregel-
ten Finanzintermediäre fallen (Art. 2 Abs. 3 GwG). Es handelt sich dabei
um Finanzintermediäre des Parabankensektors (vgl. Urteil des BGer
2C_867/2015 vom 13. Dezember 2016 E. 2.3). Diese Finanzintermediäre
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Seite 17
des Parabankensektors müssen bei der Vorinstanz für die Ausübung ihrer
Tätigkeit eine DUFI-Bewilligung einholen, sofern sie nicht einer anerkann-
ten SRO angeschlossen sind (Art. 14 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 3 GwG). Als
Finanzintermediäre des Parabankensektors unterstellungspflichtig sind
u.a. diejenigen Personen, die berufsmässig fremde Vermögenswerte an-
nehmen oder aufbewahren oder helfen, sie anzulegen oder zu übertragen;
insbesondere fallen darunter auch Personen, die Dienstleistungen für den
Zahlungsverkehr erbringen, namentlich für Dritte elektronische Überwei-
sungen vornehmen oder Zahlungsmittel wie Kreditkarten und Reise-
schecks ausgeben oder verwalten (Art. 2 Abs. 3 Bst. b GwG).
Am 1. Januar 2016 trat die GwV in Kraft, welche die alte Verordnung über
die berufsmässige Ausübung der Finanzintermediation vom 18. November
2009 (aVBF; SR 955.071) ersetzte. In Art. 4 Abs. 1 GwV wird weitgehend
gleichlautend wie in Art. 4 Abs. 1 aVBF die Dienstleistung für den Zahlungs-
verkehr nach Art. 2 Abs. 3 GwG konkretisiert. Das FINMA-Rundschreiben
(nachfolgend: FINMA-RS) 2011/1 vom 20. Oktober 2010 bezog sich bis
zum 26. Oktober 2016 noch auf die aVBF, bevor es – materiell im hier
massgebenden Bereich identisch – an die GwV angepasst wurde. Unter
anderem führt es die FINMA-Praxis betreffend Geltungsbereich von Art. 2
Abs. 3 GwG bzw. Dienstleistungen für den Zahlungsverkehr aus.
Mit Bezug auf das anwendbare Recht ist davon auszugehen, dass in zeit-
licher Hinsicht grundsätzlich diejenigen Rechtsätze massgebend sind, die
bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen führenden Tatbestands Geltung ha-
ben (vgl. BGE 132 V 215 E. 3.1.1). Die Rechtmässigkeit von auf die Zu-
kunft gerichteten Verwaltungsakten ist grundsätzlich mangels einer an-
derslautenden übergangsrechtlichen Regelung nach der Rechtslage im
Zeitpunkt ihres Ergehens zu beurteilen (vgl. BGE 139 II 263 E. 6 und 7).
Die Bewilligung für die Ausübung der Tätigkeit als Finanzintermediärin ge-
mäss Art. 14 GwG ist zukunftsgerichtet. Eine abweichende übergangs-
rechtliche Regelung und andere Vorbehalte bestehen im vorliegenden Fall
nicht. Es ist auf den Zeitpunkt des Ergehens der angefochtenen Verfügung
abzustellen. Diese datiert vom 9. September 2016, weshalb die GwV zur
Anwendung gelangt. Die GwV und die aVBF weisen im hier massgeblichen
Bereich materiell einen identischen Inhalt auf. Weil zudem das FINMA-RS
2011/1 vom 26. Oktober 2016 in den für das vorliegende Verfahren rele-
vanten Abschnitten keine wesentliche Änderung im Vergleich zu der sich
auf die aVBF abstützende Version vom 20. Oktober 2010 erfahren hat,
spielt es keine Rolle, auf welche Fassung abgestellt wird. Im Folgenden
wird auf das FINMA-RS 2011/1 vom 26. Oktober 2016 verwiesen.
B-6225/2016
Seite 18
Eine Dienstleistung für den Zahlungsverkehr liegt gemäss Konkretisierung
in der GwV unter anderem dann vor, wenn der Finanzintermediär nicht in
Bargeld bestehende Zahlungsmittel ausgibt oder verwaltet und seine Ver-
tragspartei damit an Dritte Zahlungen leistet (Art. 4 Abs. 1 Bst. b GwV). In
dieser Hinsicht hält das FINMA-RS 2011/1 fest (Rz. 65):
„Das Betreiben eines Zahlungssystems ist dem GwG unterstellt, wenn es von
einer Organisation betrieben wird, welche nicht mit den Benutzern des Zah-
lungssystems identisch ist (beispielsweise Käufer und Verkäufer einer Ware).
Darunter fallen Systeme, die entweder das Zugreifen auf ein aufgrund einer
Datenspeicherung verfügbares Guthaben (wiederaufladbarer E-Money-Da-
tenträger, Debitkarten) oder das Speichern einer Schuld, welche anschlies-
send vom Betreiber des Zahlungssystems in Rechnung gestellt wird (Kredit-
karten, Warenhauskarten in Dreiparteienverhältnisse etc.), ermöglichen.“
Vom Geltungsbereich des GwG ausgenommen ist unter anderem die In-
kassotätigkeit (Art. 2. Abs. 2 Bst. a Ziff. 2 GwV). Das hier anwendbare
FINMA-RS 2011/1 führt dazu aus (Rz. 8 ff.):
„Beim Inkasso zieht der Beauftragte im Auftrag des Gläubigers fällige Forde-
rungen ein. Der Beauftragte handelt entweder als direkter Stellvertreter des
Gläubigers oder tritt gegenüber dem Schuldner in eigenem Namen auf, nach-
dem er sich die Forderungen vom Gläubiger treuhänderisch zedieren liess.
Die GwV nimmt die Inkassotätigkeit vom Geltungsbereich des GwG aus, da
der Schuldner nicht Vertragspartner des Beauftragten ist und dessen Identifi-
zierung nach der Konzeption des GwG ausgeschlossen ist.
Unterhält der Beauftragte Vertragsbeziehungen sowohl zum Gläubiger der
Forderung als auch zum Schuldner, kann gleichwohl eine Inkassotätigkeit vor-
liegen. Entscheidend ist, in wessen Auftrag die Überweisung resp. Weiterlei-
tung vorgenommen wird, was anhand von Indizien zu eruieren ist. Typischer-
weise wird die Dienstleistung vom Auftraggeber entschädigt.
Eine Inkassotätigkeit kann auch vorliegen, wenn der Beauftragte innerhalb ei-
nes geschlossenen Kreises von Waren- bzw. Dienstleistungsbezügern agiert
und nicht als selbständig zwischengeschaltete Person angesehen werden
kann. Der Zweck des Beauftragten ist der gute Ablauf und die Vereinfachung
der Bezahlung an den Warenlieferanten bzw. den Dienstleistungsanbieter.“
3.2 Die Vorinstanz kann aufgrund von Art. 7 Abs. 1 lit. b FINMAG Rund-
schreiben erlassen, welche mit dem übergeordneten Recht übereinzustim-
men haben. Dadurch orientiert sie die von ihr Beaufsichtigten und die Öf-
fentlichkeit über die Anwendung der Finanzmarktgesetzgebung. Rund-
schreiben unterscheiden sich von Verordnungen durch ihren minderen
Geltungsanspruch, indem sie nicht als verbindliche Norm gelten, sondern
B-6225/2016
Seite 19
als blosse Orientierung über die bisherige und künftig zu gewärtigende Pra-
xis der Behörde (eine Art „soft law“). Die Vorinstanz kann dem Inhalt eines
Rundschreibens im Einzelfall durch Erlass einer Verfügung individuell-kon-
krete Verbindlichkeit geben (Art. 9 Abs. 1 lit. b bzw. Art. 10 Abs. 2 lit. a
FINMAG), aber nicht im Voraus eine generell-abstrakte (vgl. CHRISTOPH
WINZELER, in: Watter/Vogt [Hrsg.], Basler Kommentar zum Börsenge-
setz/Finanzmarktaufsichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, Art. 7 FINMAG N 19).
Das FINMA-RS 2011/1 bildet eine für die richterlichen Behörden unverbind-
liche Verwaltungsverordnung. Das Gericht soll aber auch solche unver-
bindliche Verwaltungsverordnungen bei seiner Entscheidung mitberück-
sichtigen, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende
Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen (vgl.
BGE 121 II 473 E. 2b). Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall ge-
geben. Die in E. 3.1 dargelegten Passagen aus dem FINMA-RS 2011/1
konkretisieren die in Frage stehende gesetzliche Bestimmung von Art. 2
Abs. 3 GwG. Es bestehen keine Anhaltspunkte – und solche werden von
der Beschwerdeführerin abgesehen von Ausführungen zur administrativ-
technischen Notwendigkeit der Speicherung einer Schuld, worauf später
eingegangen wird (vgl. E. 5.1), auch nicht explizit behauptet –, wonach das
FINMA-RS 2011/1 Sinn und Zweck der gesetzlichen Bestimmung wider-
sprechen würde.
4.
Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, die Vorinstanz habe die Regelung
der Mehrwertdienste im Fernmelderecht bei der Auslegung der massge-
benden Bestimmungen der Geldwäschereigesetzgebung fälschlicher-
weise nicht beachtet.
Das GwG hat – wie bereits erwähnt – die Bekämpfung der Geldwäscherei
und der Terrorismusfinanzierung sowie die Sicherstellung der Sorgfalt bei
Finanzgeschäften zum Gegenstand (Art. 1 GwG; vgl. E. 3.1). Das Fern-
meldegesetz vom 30. April 1997 (FMG; SR 784.10) bezweckt, dass der
Bevölkerung und der Wirtschaft vielfältige, preiswerte, qualitativ hoch ste-
hende sowie national und international konkurrenzfähige Fernmelde-
dienste angeboten werden (Art. 1 FMG). Die Zwecke der beiden Gesetze
schliessen sich nicht aus, sondern haben eine unterschiedliche Stossrich-
tung und erlauben deren kumulative Anwendung.
B-6225/2016
Seite 20
Die FDV definiert den Mehrwertdienst als Dienstleistung, die über einen
Fernmeldedienst erbracht und von einer FDA zusätzlich zu Fernmelde-
diensten in Rechnung gestellt wird (Art. 1 Bst. c FDV). Das Fernmelderecht
enthält zudem weitere Vorgaben im Zusammenhang mit Mehrwertdiensten
und deren Abrechnung (z.B. Art. 1 Abs. 2 Bst. d, Art. 12b und Art. 12c FMG
sowie Art. 35 ff. FDV). Die Botschaft des Bundesrats zur Änderung des
Fernmeldegesetzes vom 12. November 2003 (nachfolgend: Botschaft Än-
derung FMG) führt aus, dass Mehrwertdienste in der Regel mittels fernmel-
detechnischer Übertragung abgerufen und per Telefonrechnung bezahlt
würden (BBl 2003 7951 ff., 7972). Aus der Definition in der Verordnung,
den weiteren fernmelderechtlichen Bestimmungen und der Erläuterung in
der Botschaft Änderung FMG kann entgegen der Ansicht der Beschwerde-
führerin nicht geschlossen werden, das Fernmelderecht sehe in Bezug auf
Mehrwertdienste ein Inkassomodell vor, das vom GwG ausgenommen ist.
Insgesamt lässt sich im Fernmelderecht keine Anordnung hinsichtlich
Nichtanwendung des GwG für die Abrechnung von Mehrwertdiensten fin-
den. Dies wäre mit dem Gegenstand des FMG – der fernmeldetechnischen
Übertragung von Informationen (Art. 2 FMG) – auch kaum zu vereinbaren.
Die spezifischen Regeln im Fernmelderecht zum Mehrwertdienst beziehen
sich nach dem Gesagten nicht auf den Anwendungsbereich des GwG, son-
dern sind nur nötig und sinnvoll, um die Gegebenheiten bei der Bezahlung
von Mehrwertdiensten im Zusammenhang mit Fernmeldediensten zu be-
rücksichtigen (vgl. Urteil des BGer 6B_551/2012 vom 21. Januar 2013
E. 2.2.1 und 2.2.3).
Demgegenüber ist das GwG sektorübergreifend ausgestaltet und erfasst
auch den Parabankensektor (vgl. E. 3.1). Es handelt sich um ein Rahmen-
gesetz, welches die Gesetzesadressaten, deren grundlegende Pflichten
sowie die organisatorischen Massnahmen zu ihrer Beaufsichtigung regelt
(vgl. Botschaft des Bundesrats zum Bundesgesetz zur Bekämpfung der
Geldwäscherei im Finanzsektor vom 17. Juni 1996 [nachfolgend: Botschaft
GwG], BBl 1996 1101 ff., 1112). Die Beurteilung der GwG-Relevanz der
Abrechnung von Mehrwertdiensten hat somit aufgrund der Geldwäscherei-
gesetzgebung zu erfolgen (Art. 2 GwG). Auch die Anforderungen an die
Identifizierung der Vertragsparteien im Zusammenhang mit den Sorgfalts-
pflichten sind nach den Art. 3 ff. GwG zu bestimmen. Die Identifikationsan-
forderungen bestehen entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin
also unabhängig von fernmeldetechnischen Vorgaben und können ohne
Weiteres darüber hinausgehen. Dasselbe gilt für die Frage, wie der in Art. 2
Abs. 2 Bst. a Ziff. 2 GwV genannte Begriff „Inkassotätigkeit“ definiert wird.
B-6225/2016
Seite 21
Diese Frage ist unabhängig vom Fernmelderecht im Rahmen des Finanz-
marktaufsichtsrechts anhand der Geldwäschereigesetzgebung und der
diesbezüglichen Praxis der Vorinstanz zu beantworten, die im erwähnten
FINMA-RS 2011/1 explizit konkretisiert wird.
Insgesamt ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz die Beurteilung
der GwG-Relevanz des Postpaid-Abrechnungsverfahrens für Nachtzu-
schlagtickets des ZVV anhand finanzmarktrechtlicher Bestimmungen vor-
genommen hat. Eine weitergehende Klärung des Verhältnisses zwischen
FMG und GwG drängt sich nicht auf und kann daher offen bleiben.
5.
Es ist zunächst zu beurteilen, ob es sich beim Postpaid-Abrechnungsver-
fahren für Nachtzuschlagtickets des ZVV um ein Zahlungssystem i.S.v.
Art. 4 Abs. 1 Bst. b GwV handelt, also ob grundsätzlich eine GwG-relevante
Dienstleistung für den Zahlungsverkehr vorliegt (Art. 2 Abs. 3 Bst. b GwG
i.V.m. Art. 4 Abs. 1 Bst. b GwV).
5.1 Gemäss FINMA-RS 2011/1 setzt ein Zahlungssystem das Speichern
einer Schuld voraus, die anschliessend vom Betreiber des Zahlungssys-
tems in Rechnung gestellt wird, und dass das Zahlungssystem von einer
Organisation betrieben wird, welche nicht mit den Benutzern identisch ist
(vgl. E. 3.1).
Das Speichern einer Schuld im Zusammenhang mit dem Postpaid-Abrech-
nungsverfahren für Nachtzuschlagtickets des ZVV hat deshalb zu erfolgen,
weil die Nutzung eines Mehrwertdiensts die fernmeldetechnische Übertra-
gung von Informationen voraussetzt, die erst danach in einem zweiten
Schritt von der Beschwerdeführerin abgerechnet wird. Es handelt sich da-
mit – entsprechend dem im FINMA-RS 2011/1 für das Betreiben eines Zah-
lungssystems aufgeführten Beispiel der Warenhauskarte – um ein Dreipar-
teienverhältnis, in dem die Beschwerdeführerin als Betreiberin des Zah-
lungssystems die gespeicherte Schuld der Kunden aus dem Kauf des
Nachtzuschlagtickets per SMS von Fr. 5.– diesen in Rechnung stellt und
anschliessend den Betrag an den ZVV überweist. Entgegen der Auffas-
sung der Beschwerdeführerin wäre auch dann von der Speicherung einer
Schuld auszugehen, wenn sie die Beträge für die einzelnen bezogenen
Mehrwertdienste basierend auf den fernmelderechtlichen Randdaten, wel-
che sie speichert, manuell berechnet, am Ende der Abrechnungsperiode
manuell addiert und in die Monatsabrechnung pro Kunde einfügen würde.
B-6225/2016
Seite 22
Es handelt sich bei der Speicherung der Schuld in jedem Fall um eine not-
wendige Massnahme, um einen Mehrwertdienst, so wie er im Fernmelde-
recht vorgesehen ist (vgl. E. 4), anbieten zu können. Es ist entgegen der
Ansicht der Beschwerdeführerin nicht einzusehen, weshalb die administra-
tiv-technische Notwendigkeit der Speicherung einer Schuld nur im Zusam-
menhang mit einer Inkassotätigkeit relevant sein soll.
Nicht bestritten ist, dass die Beschwerdeführerin nicht Käuferin und Ver-
käuferin des ZVV-Nachtzuschlags ist, sondern die Plattform für das Post-
paid-Abrechnungsverfahren betreibt. Beispielweise deutet auch der Haf-
tungsausschluss in Ziff. 11 der AGB für Mobilfunkdienste vom Juni 2012
(Vorakten, Pag. 1 055 f. und Pag. 2 079 f.), die zwischen der Beschwerde-
führerin und ihren Kunden gelten, darauf hin, dass die Beschwerdeführerin
nicht Verkäuferin des ZVV-Nachtzuschlagtickets ist. Demnach übernimmt
sie nämlich keinerlei Haftung oder Gewährleistung für die über den
Mobilanschluss bezogenen oder bestellten Dienstleistungen oder Waren,
selbst wenn sie das Inkasso von Drittforderungen gegenüber dem Kunden
durchführt.
Als Zwischenfazit ist festzuhalten, dass die von der Vorinstanz im FINMA-
RS 2011/1 aufgestellten Kriterien für das Vorliegen eines Zahlungssystems
in Bezug auf das Postpaid-Abrechnungsverfahren für Nachtzuschlagti-
ckets des ZVV als erfüllt zu betrachten sind.
5.2
5.2.1 Die Beschwerdeführerin wendet ein, dass es spätestens seit dem In-
krafttreten des FinfraG am 1. Januar 2016 kein Zahlungssystem nach Art. 2
Abs. 2 (recte: Abs. 3) Bst. b GwG mehr gebe (vgl. Beschwerde, Rz. 9). Sie
ist der Ansicht, Zahlungssysteme unterstünden nach Art. 2 Abs. 2 Bst. e
GwG nur dem Geldwäschereigesetz, sofern sie nach Art. 4 Abs. 2 FinfraG
eine Bewilligung der Vorinstanz benötigten.
Dieser Ansicht kann nicht gefolgt werden. Zum einen knüpft das GwG für
die Unterstellung unter das Gesetz explizit auch an bestimmte Dienstleis-
tungen an, die sich für die Geldwäscherei besonders anbieten, die aber als
solche bisher keiner Bewilligungspflicht und damit auch keiner besonderen
bundesrechtlichen Aufsicht unterstehen (Art. 2 Abs. 3 GwG; vgl. Botschaft
GwG, BBl 1996 1101 ff., 1117). Der Anwendungsbereich des GwG ist inso-
fern deshalb weiter als derjenige des FinfragG, das die Organisation und
den Betrieb von Finanzmarktinfrastrukturen sowie die Verhaltenspflichten
der Finanzmarktteilnehmer beim Effekten- und Derivatehandel regelt
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Seite 23
(Art. 1 Abs. 1 FinfraG). Mit der Vorinstanz ist daher festzuhalten, dass Art. 4
Abs. 2 FinfraG den Anwendungsbereich des GwG nicht einschränkt. Zum
anderen lautet Art. 4 Abs. 2 FinfraG wie folgt:
„Ein Zahlungssystem benötigt nur dann eine Bewilligung der FINMA, wenn die
Funktionsfähigkeit des Finanzmarkts oder der Schutz der Finanzmarktteilneh-
merinnen und -teilnehmer es erfordern und das Zahlungssystem nicht durch
eine Bank betrieben wird.“
Es ist nicht ersichtlich und wird von der Beschwerdeführerin nicht dargetan,
inwiefern diese Einschränkung der Bewilligungspflicht für Zahlungssys-
teme gemäss FinfraG in Bezug auf die GwG-Relevanz von Zahlungssys-
temen von Bedeutung sein soll. Die Beschwerdeführerin verweist zwar auf
Art. 2 Abs. 2 Bst. e GwG. Dieser Verweis vermag ihre Auffassung jedoch
nicht zu untermauern, da jene Norm Spielbanken betrifft. Falls die Be-
schwerdeführerin Art. 2 Abs. 3 Bst. e GwG gemeint hätte, bezöge sie sich
auf das Verwalten von Vermögen, was ihre Auffassung in Bezug auf die
Unterstellungspflicht von Zahlungssystemen unter das GwG ebenfalls
nicht stützte.
Festzuhalten ist vielmehr die Kompetenz der Vorinstanz, den Begriff „Zah-
lungssystem“ im Zusammenhang mit dem Geltungsbereich des GwG kon-
kretisieren zu können, so wie sie dies im FINMA-RS 2011/1 Rz. 65 gemacht
hat (vgl. E. 3.1 und 3.2.2).
5.2.2 Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, die Abrechnung von
Mehrwertdiensten durch eine FDA würde keine relevante Geldwäscherei-
gefahr in sich bergen, kann ihr ebenfalls nicht gefolgt werden.
So hat sich die Groupe d'action financière (GAFI) bereits dem Thema der
neuen Zahlmethoden, zu denen auch das Zahlungssystem für das Post-
paid-Abrechnungsverfahren für Nachtzuschlagtickets des ZVV zu zählen
ist, gewidmet und auf die verschiedenen Gefahren hingewiesen (vgl. z.B.
den „Report on New Payment Methods“ aus dem Jahr 2006 oder den Be-
richt „Money Laundering Using New Payment Methods“ aus dem Jahr
2010). In Deutschland ist das Gesetz über die Beaufsichtigung von Zah-
lungsdiensten (Zahlungsdiensteaufsichtsgesetz, ZAG) in der Fassung vom
25. Juni 2009 in Kraft. Es reguliert das digitalisierte Zahlungsgeschäft und
sieht in § 22 Sicherungsmassnahmen gegen Geldwäsche und Terrorismus-
finanzierung vor. Es geht um Zahlungsvorgänge, bei denen die Zustim-
mung des Zahlers zur Zahlung über ein Telekommunikations-, Digital- oder
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Seite 24
IT-Gerät übermittelt wird und die Zahlung an den Betreiber des Telekom-
munikations- oder IT-Systems oder IT-Netzes erfolgt, sofern der Betreiber
ausschliesslich als zwischengeschaltete Stelle zwischen dem Zahlungs-
dienstnutzer und den Lieferanten der Waren oder Dienstleistungen tätig ist
(§ 1 Abs. 2 Nr. 5 ZAG). Betroffen sind Zahlungen, die mit der Telefonrech-
nung eingezogen oder gegen die Belastung eines entsprechenden Fern-
meldeguthabens bei einer Telekommunikationsgesellschaft vollzogen wer-
den (vgl. das Merkblatt: Hinweise zum Zahlungsdiensteaufsichtsgesetz
[ZAG], Stand Dezember 2011, https://www.bafin.de/SharedDocs/Veroef-
fentlichungen/DE/Merkblatt/mb_111222 _zag.html, abgerufen am 2. Okto-
ber 2017). Ohne direkten Bezug zu Geldwäscherei hat auch der Bundesrat
zum Missbrauchspotential im Zusammenhang mit Mehrwertdiensten Stel-
lung bezogen: „Die abstrakte und wenig fassbare Zahlungspflicht per Tele-
fonrechnung verführt einzelne Kundinnen und Kunden dazu, die Mehrwert-
dienste in zu grossem Ausmass in Anspruch zu nehmen. Es treten aber
auch ständig neue Betrügereien mit Mehrwertdiensten auf. Die per Telefon
erbrachten Leistungen haben teilweise keinen auch nur annähernd dem
Rechnungsbetrag vergleichbaren Wert. [...]“ (Botschaft Änderung FMG,
BBl 2003 7951 ff., 7973).
Insgesamt kann – ohne einen Generalverdacht aussprechen zu wollen –
jedenfalls nicht ausgeschlossen werden, dass mit Hilfe des Geschäftsmo-
dells „Mehrwertdienste“ illegale Vermögenswerte in handelbare Formen
umgetauscht werden.
Falls das Postpaid-Abrechnungsverfahren für Nachtzuschlagtickets des
ZVV nur ein geringes Risiko für die Geldwäscherei und die Terrorismusfi-
nanzierung darstellen sollte, ist im Übrigen auf die mit Art. 7a GwG neu
eingeführte Bagatellklausel hinzuweisen. Damit werden die Sorgfaltspflich-
ten bei Dauerbeziehungen etwas gelockert (vgl. hierzu und zum Folgen-
den: Botschaft des Bundesrats zur Umsetzung der revidierten Empfehlun-
gen der Groupe d’action financière [GAFI] vom 15. Juni 2007 [nachfolgend:
Botschaft GAFI], BBl 2007 6269 ff., 6297 f.). Art. 7a GwG hat folgenden
Wortlaut:
„Der Finanzintermediär kann auf die Einhaltung der Sorgfaltspflichten (Art. 3-7) ver-
zichten, wenn die Geschäftsbeziehung nur Vermögenswerte von geringem Wert betrifft
und keine Verdachtsmomente für mögliche Geldwäscherei oder Terrorismusfinanzie-
rung vorliegen.“
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Um die Gefahr der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung aus-
schliessen zu können, wird kumulativ auf die Voraussetzung der Erken-
nung der Rechtmässigkeit und auf einen geringen Wert des Vermögens-
werts abgestellt. Eine solche Bagatellklausel trägt unter anderem dazu bei,
dass neu aufkommende Zahlmethoden mit sehr geringer Geldwäscherei-
und Terrorismusfinanzierungsgefahr in der Schweiz eingeführt und aufge-
baut werden können (vgl. Botschaft GAFI, BBl 2007 6269 ff., 6285).
5.2.3 Die Beschwerdeführerin fordert die Vorinstanz auf, falls in Bezug auf
das Postpaid-Abrechnungsverfahren für Nachtzuschlagtickets des ZVV
eine Unterstellungspflicht bestehe, sei eine branchenweite Regelung an-
zustreben. Zudem bringt sie vor, sie habe einen Wettbewerbsnachteil und
es bestehe eine Ungleichbehandlung, weil auch andere FDA das Postpaid-
Abrechnungsverfahren durchführten, ohne dass diese laut Webseite der
Vorinstanz über eine Bewilligung der Vorinstanz oder einen SRO-An-
schluss verfügten.
Die Beschwerdeführerin macht aber zu Recht nicht geltend, dass das Zah-
lungssystem in Bezug auf das Postpaid-Abrechnungsverfahren für Nacht-
zuschlagtickets des ZVV aufgrund der angeblichen Ungleichbehandlung
nicht unter das GwG falle. Die Vorinstanz führt nämlich aus, dass sämtliche
FDA, welche ein analoges Postpaid-Abrechnungsverfahren anbieten wür-
den, gemäss GwG unterstellungspflichtig seien. Erfahre die Vorinstanz,
dass Dritte am Markt aufsichtsrechtlich relevante Tätigkeiten ausübten,
ohne über die entsprechenden Bewilligungen zu verfügen, so gehe sie die-
sen Hinweisen nach und schreite gegebenenfalls ein. Nachdem die
Vorinstanz ihre Praxis klar erläutert hat und zu erkennen gibt, dass sie eine
Nichtunterstellung unter das GwG von Zahlungssystemen wie das Post-
paid-Abrechnungsverfahren für Nachtzuschlagtickets des ZVV nicht dulde,
kann die Beschwerdeführerin aus einer mutmasslich unerlaubten Tätigkeit
Dritter im vorliegenden Verfahren jedenfalls nichts zu ihren Gunsten ablei-
ten (vgl. BGE 127 I 1 E. 3a; 122 II 446 E. 4a).
5.2.4 Als Zwischenfazit bleibt es dabei, dass die Vorinstanz in Bezug auf
das Postpaid-Abrechnungsverfahren für Nachtzuschlagtickets des ZVV zu
Recht von einem Zahlungssystem ausgeht, das grundsätzlich dem GwG
untersteht (Art. 2 Abs. 3 Bst. b GwG i.V.m. Art. 4 Abs. 1 Bst. b GwV).
B-6225/2016
Seite 26
6.
Die Beschwerdeführerin wendet ferner ein, das Postpaid-Abrechnungsver-
fahren für Nachtzuschlagtickets des ZVV stelle kein Zahlungssystem, son-
dern eine Inkassotätigkeit dar.
Die Inkassotätigkeit zählt – wie bereits erwähnt (vgl. E. 3.1) – nicht zu den
finanzintermediären Tätigkeiten und unterliegt nicht dem GwG (Art. 2
Abs. 2 Bst. a Ziff. 2 GwV). Im FINMA-RS 2011/1 Rz. 8 ff. konkretisiert die
Vorinstanz diesbezüglich, dass der Beauftragte beim Inkasso im Auftrag
des Gläubigers fällige Forderungen einziehe. Der Beauftragte handle ent-
weder als direkter Stellvertreter des Gläubigers oder trete im eigenen Na-
men auf, nachdem er sich die Forderungen vom Gläubiger treuhänderisch
habe zedieren lassen. In diesen Fällen sei eine Identifizierung des Schuld-
ners durch den Beauftragten mangels Vertragsbeziehung gar nicht mög-
lich. Eine Inkassotätigkeit könne jedoch auch dann vorliegen, wenn der Be-
auftragte sowohl Vertragsbeziehungen zum Gläubiger als auch zum
Schuldner der Forderung habe. Entscheidend sei in dieser Konstellation,
in wessen Auftrag die Überweisung und Weiterleitung vorgenommen
werde, was anhand von Indizien zu eruieren sei (vgl. E. 3.1).
6.1 Die Beschwerdeführerin stützt ihren Einwand insbesondere mit dem
Argument, entgegen der Ansicht der Vorinstanz liege zwischen ihr und den
Kunden kein Vertrag über die Abrechnung von Mehrwertdiensten vor und
die Kunden würden ihr keinen entsprechenden Auftrag erteilen. Zudem
sprächen die fernmelderechtlichen Regeln betreffend Mehrwertdienste für
eine Inkassotätigkeit.
6.1.1 Die Grundkonzeption des Fernmelderechts sieht aus vertragsrechtli-
cher Sicht in Bezug auf Mehrwertdienste ein Mehrparteienverhältnis vor
(vgl. SIMON FAIVRE, Der Telekommunikationsvertrag, 2005, S. 121 ff.). Die
Kunden schliessen mit einer FDA einen Vertrag über die fernmeldetechni-
sche Übertragung von Informationen ab, welcher das Bundesgericht als
Innominatvertrag qualifiziert (vgl. BGE 129 III 604 E. 2.2). Davon zu unter-
scheiden sind die Vertragsbeziehungen zwischen dem Kunden und dem
Mehrwertdienstanbieter im Zusammenhang mit der inhaltlichen Mehrwert-
dienstleistung sowie die Vereinbarung zwischen der FDA und dem Mehr-
wertdienstanbieter (vgl. KARIN HUBER, Der Mehrwertdienst im Fernmelde-
recht, 2007, S. 114 f.). Ferner sieht das Fernmelderecht vor, dass die FDA
für die Verrechnung der Mehrwertdienste zuständig ist (Art. 1 Bst. c und
Art. 38 FDV).
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Entgegen der Beschwerdeführerin kann aus diesen fernmelderechtlichen
Vorgaben und der Grundkonzeption nicht geschlossen werden, dass zwi-
schen der FDA und dem Kunden hinsichtlich Mehrwertdienste und deren
Abrechnung keine vertraglichen Beziehungen bestehen können oder dass
eine reine Inkassotätigkeit vorliegen müsse. Vielmehr verdeutlicht die fern-
melderechtliche Optik die Notwendigkeit der Beteiligung einer FDA bei der
Erbringung eines Mehrwertdiensts. Ohne eine FDA, welche den Anschluss
und die Nachrichtenübermittelung sowie die Verrechnung sicherstellt,
könnte der Mehrwertdienst nicht erbracht werden (vgl. FAIVRE, a.a.O.,
S. 121).
Nach dem Gesagten und unter Berücksichtigung der fernmelderechtlichen
Regeln geht die Funktion der Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit
Mehrwertdiensten im Allgemeinen wie auch beim Kauf des ZVV-Nachtzu-
schlags per SMS im Besonderen über dasjenige eines Inkassounterneh-
mens hinaus.
6.1.2 Dass die Beschwerdeführerin nicht nur ein Inkasso vornimmt, son-
dern sich gegenüber den Kunden zu einer Abrechnungsdienstleistung ver-
pflichtet, zeigt Folgendes: Die Beschwerdeführerin wirbt unter dem Stich-
wort „Mobiles Zahlen“ mit ihrem Angebot. (...). In der Folge beschäftigt sich
die Beschwerdeführerin unter der Rubrik „Häufige Fragen“ ausführlich mit
der Bezahlung per Mobiltelefon-Rechnung. (...).
Die Beschwerdeführerin bewirbt demnach die einfache Möglichkeit per Mo-
biltelefon-Rechnung bezahlen zu können, sofern man Kunde mit Mobile
Abonnement von ihr sei. Ferner können die Kunden selber entscheiden,
ob sie diese Dienstleistung – die Abrechnung von Mehrwertdiensten – zu-
lassen oder sperren. Zudem erscheint auf der Mobiltelefon-Rechnung die
Abrechnung unter „sonstige Dienstleistung“ und nicht etwa unter „Inkasso“.
Insgesamt entsteht der Eindruck, die Beschwerdeführerin will den Kunden
mit Hilfe ihres Angebots rund um das „Mobile Zahlen“ zum Vertragsab-
schluss bewegen. Die bereits erwähnten AGB für Mobilfunkdienste vom
Juni 2012, welche Bestandteil der Vertragsbeziehung zwischen dem Kun-
den und der Beschwerdeführerin sind, enthalten zudem Regeln betreffend
Abrechnung von Mehrwertdiensten. Es handelt sich dabei nicht nur um ein
Transparent-machen der Mehrwertdienste für den Kunden – wie dies die
Beschwerdeführerin glauben machen will –, sondern um die Festlegung
von Rechten und Pflichten in Bezug auf die Rechnungsstellung und Zah-
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Seite 28
lungsbedingungen. So regeln die AGB in Ziff. 4 die Gleichstellung der For-
derungen aus dem Kauf von Waren und Dienstleistungen mittels Postpaid-
Abrechnungsverfahrens mit den Gebühren für die Benützung der Fernmel-
dedienste. Insbesondere verweisen die AGB in Ziff. 4 für beide Forderungs-
arten auf dieselben Bestimmungen hinsichtlich Zahlungsverzug. Ferner hat
der Kunde gemäss Erläuterung der Beschwerdeführerin auf ihrer Internet-
seite die Möglichkeit, Mehrwertdienste zu sperren (vgl. auch Art. 40 FDV).
Damit verhindert der Kunde grundsätzlich die Belastung seiner Mobiltele-
fon-Rechnung mit Kosten für den Kauf eines ZVV-Nachtzuschlags. Lässt
der Kunde hingegen eine Belastung zu und entscheidet er sich für den Kauf
eines Nachtzuschlags des ZVV per SMS, erteilt er der Beschwerdeführerin
den Auftrag, die Abrechnung des Mehrwertdiensts vorzunehmen. Der
Kunde hätte auch andere Möglichkeiten gehabt, den ZVV-Nachtzuschlag
zu bezahlen (Barzahlung, per Kreditkarte, per Maestrokarte etc.), hat sich
aber – wie dies die Beschwerdeführerin auch bewirbt – für die Möglichkeit
entschieden, seine Mobiltelefon-Rechnung zu belasten und eingewilligt,
die Zahlungsmodalitäten der Beschwerdeführerin anzuerkennen.
Zusammenfassend sprechen die Wahlmöglichkeit des Kunden und der be-
wusste Entscheid, den ZVV-Nachtzuschlag per SMS zu lösen, sowie die
Regelung der Abrechnungsmodalitäten für eine Vertragsbeziehung mit der
Beschwerdeführerin in Bezug auf die Abrechnung von Mehrwertdiensten.
Mit dem Lösen des ZVV-Nachtzuschlags per SMS beauftragt der Kunde
die Beschwerdeführerin, die Kosten von Fr. 5.– auf seiner Mobiltelefon-
Rechnung zu belasten und an den ZVV weiterzuleiten.
6.1.3 Die Entschädigung der Beschwerdeführerin für die Abrechnung der
Mehrwertdienste erfolgt gemäss übereinstimmender Darstellung der Par-
teien durch die Mehrwertdienstanbieter. Daraus kann entgegen der Ansicht
der Beschwerdeführerin jedoch nicht geschlossen werden, dass die Mehr-
wertdienstanbieter (alleiniger) Auftraggeber für die Abrechnung der jeweili-
gen Mehrwertdienste sind. Wie oben dargelegt wurde, obliegt es dem Kun-
den zu entscheiden, ob er die Dienstleistung der Beschwerdeführerin – d.h.
die Abrechnung der Mehrwertdienste – überhaupt in Anspruch nehmen
möchte oder diese sogar sperrt, gleich wie auch der konkrete Kauf des
ZVV-Nachtzuschlags mittels Belastung auf der Mobiltelefon-Rechnung
vom Kunden gewählt werden muss. Zutreffend führt die Vorinstanz zudem
mit Verweis auf Kreditkarten- oder Warenhauskarten aus, von wem eine
Dienstleistung (direkt) entschädigt werde, sei in erster Linie bloss ein Indiz,
wer als Auftraggeber für die Abrechnung zu betrachten sei. Ohnehin be-
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zahle der Kunde – wie dies im Übrigen auch die Beschwerdeführerin gel-
tend macht – letztlich direkt oder indirekt für die Abrechnungsdienstleistung
der Beschwerdeführerin, weil die Mehrwertdienstanbieter sämtliche Kosten
betriebswirtschaftlich einkalkulierten.
Auch die privatrechtliche Qualifikation des Dreiparteienverhältnisses im
Zusammenhang mit Mehrwertdiensten deutet nicht auf ein Inkasso hin.
Vielmehr ist von einer Anweisung (Art. 466 ff. des Obligationenrechts vom
30. März 1911 [OR; SR 220]) auszugehen. Dabei ermächtigt der Mehrwert-
dienstanbieter (Anweisender) den Kunden (Angewiesener) an die FDA
(Anweisungsempfängerin) zu leisten. Die FDA ihrerseits wird ermächtigt,
die Leistung vom Kunden im eigenen Namen zu fordern. Folglich ist es
zumindest nicht ausgeschlossen, dass die FDA gegenüber dem Kunden
einen eigenständigen vertraglichen Anspruch auf Zahlung der in Rechnung
gestellten Mehrwertdienstgebühr auf Grund der Inanspruchnahme des
Mehrwertdiensts durch den Kunden hat (vgl. OLIVER ARTER, Vertragsrecht-
liche Probleme bei Dialern – zugleich ein Beitrag zu Telefondienstverträ-
gen, recht 2004, S. 41 ff., 55; FELIX SCHÖBI, Der Telefondienstvertrag – ein
Überblick, Jahrbuch des schweizerischen Konsumentenrechts 2004, S. 71
ff., 87 f.). Funktional ähnelt die Rolle der Beschwerdeführerin damit einer
Herausgeberin einer Kreditkarte. Gleich wie der Karteninhaber, welcher
der Herausgeberin der Kreditkarte nur etwas schuldet, wenn er die Belas-
tung seines Kontos autorisiert hat – abgesehen von dem ihm anzulasten-
den Missbrauch –, ist der Kunde der Beschwerdeführerin nur dann zur Be-
zahlung des Mehrwertdiensts verpflichtet, wenn er die Abrechnung der
Mehrwertdienste in Auftrag gegeben hat (vgl. SCHÖBI, a.a.O., S. 87 f.).
6.1.4 Nach dem Gesagten ist die Auffassung der Vorinstanz zu bestätigen,
dass der Mobilfunkvertrag zwischen der Beschwerdeführerin und den Kun-
den auch die Abrechnung von Mehrwertdiensten regelt. Der Kunde erteilt
einen Auftrag zur Abrechnung des Mehrwertdiensts und zur Weiterleitung
des jeweiligen Entgelts an den Mehrwertdienstanbieter. Zudem ist es der
Beschwerdeführerin – im Gegensatz zu einem reinen Inkassounterneh-
men – möglich, eine Identifikation des Kunden zu erwirken. Ebenfalls wird
ersichtlich, dass die Beschwerdeführerin weder als direkte Stellvertreterin
des Gläubigers handelt noch als Zessionarin im eigenen Namen auftritt.
6.2 Aus dem im FINMA-RS 2011/1 angeführten Urteil des Bundesgerichts
(2A.62/2007 vom 30. November 2007) als Beispiel für eine Inkassotätigkeit
kann die Beschwerdeführerin entgegen ihrer Ansicht nichts zu ihren Guns-
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Seite 30
ten ableiten. Darin wird eine Inkassotätigkeit für eine Genossenschaft an-
genommen, die Geschäftsabschlüsse zwischen ihren Mitgliedern und Wa-
renlieferanten vermittelt und für die an ihre Mitglieder gelieferten Waren
den Zahlungsverkehr übernimmt. Im Unterschied dazu agiert die Be-
schwerdeführerin nicht in einem im gleichen Ausmass geschlossenen
Kreis von Waren- und Dienstleistungsbezügern und agiert im Zusammen-
hang mit den fraglichen Mehrwertdiensten im Dreiparteienverhältnis selb-
ständig, ungeachtet der Tatsache, dass sie gewisse fernmelderechtliche
Vorgaben zu beachten hat.
Aus einzelnen Ziffern der „Nutzungsbestimmungen Mobile Value Added
Services“ vom 1. Juni 2009 (Vorakten, Pag. 1 073 ff. und Pag. 2 077 ff.),
welche zwischen der Beschwerdeführerin und dem ZVV zur Anwendung
gelangen, geht etwa hervor, dass die Beschwerdeführerin ihren Dienst frist-
los kündigen kann, wenn sie in einem Testbetrieb Mängel feststellt, die
nicht behoben werden (vgl. Ziff. 3.3). Damit kann die Beschwerdeführerin
im Rahmen der Übertragung von Mehrwertdiensten den ZVV oder andere
Mehrwertdienstanbieter vom Zahlungssystem ausschliessen. Folgende
weitere Vertragsklauseln der „Nutzungsbestimmungen Mobile Value Added
Services“ sind ebenfalls erwähnenswert: Die Beschwerdeführerin zieht
nicht einen vom Mehrwertdienstanbieter vorgegebenen Betrag ein, son-
dern sie erstellt die Rechnung aufgrund ihrer Aufzeichnungen, die auch
dann als richtig gilt, wenn der Mehrwertdienstanbieter Einwände gegen die
Rechnung erhebt, die technischen Abklärungen der Beschwerdeführerin
aber keine Anhaltspunkte für Fehler ergeben (vgl. Ziff. 6.1). Die Beschwer-
deführerin hat nicht nur das Recht, den Kunden den Zugang zu den Diens-
ten der Mehrwertdienstanbieter zu sperren (vgl. auch die Ermächtigung in
Art. 38 Abs. 4 FDV), sondern auch der Mehrwertdienstanbieter muss den
Kunden auf Wunsch der Beschwerdeführerin sperren (vgl. Ziff. 7.2). Es
steht auch im Ermessen der Beschwerdeführerin, das Inkasso für die In-
anspruchnahme von Mehrwertdiensten gegenüber einem nicht zahlenden
Kunden selber geltend zu machen oder das Inkasso unter Verrechnung
ihres Ertragsanteils an den Mehrwertdienstanbieter abzutreten
(vgl. Ziff. 6.5 Abs. 2). Damit einher geht die von der Beschwerdeführerin
mit den Kunden in den AGB für Mobilfunkdienste vereinbarte Möglichkeit
der Weiterleitung der Daten des Kunden an einen Mehrwertdienstanbieter,
damit dieser seine Forderung im Bedarfsfall belegen kann (vgl. Ziff. 4).
Insgesamt beschränkt sich der Zweck der Beschwerdeführerin nicht wie
beim Zentralregulierer im angeführten Entscheid auf den guten Ablauf und
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Seite 31
die Vereinfachung der Bezahlung an den Warenlieferanten oder Dienstleis-
tungsbezüger, sondern geht erheblich darüber hinaus (vgl. auch E. 6.1.1
und 6.1.2).
6.3 Damit ist die vorinstanzliche Würdigung nicht zu beanstanden, wonach
die Abrechnung der Mehrwertdienste nicht den im FINMA-RS 2011/1 auf-
geführten Kriterien einer Inkassotätigkeit i.S.v. Art. 2 Abs. 2 Bst. a Ziff. 2
GwV entspricht. Von einer ausnahmsweisen Nichtanwendung des GwG ist
daher richtigerweise abgesehen worden.
7.
Die Beschwerdeführerin bestreitet die Ausführungen der Vorinstanz zu
Recht nicht, wonach in Bezug auf die GwG-Unterstellungspflicht die Aus-
nahme der Übertragung von Vermögenswerten als akzessorische Neben-
leistung zu einer Hauptleistung nicht zum Tragen komme (Art. 2 Abs. 2
Bst. a Ziff. 3 GwV). Soweit nämlich physische Produkte bzw. Warenbezüge
oder Dienstleistungen ohne Bezug zur Telekommunikation, wie beispiels-
weise der Nachtzuschlag des ZVV, betroffen sind, ist ein enger sachlicher
Zusammenhang zur Hauptvertragsleistung der Beschwerdeführerin, d.h.
zu Telekommunikationsdienstleistungen, zu verneinen (vgl. FINMA-RS
2011/1 Rz. 13 ff., insbesondere Rz. 17). Der Kauf des ZVV-Nachtzuschlags
unterscheidet sich insoweit also von digitalen Inhalten (z.B. E-Newspaper
oder Video on Demand), die über das Telekommunikationsnetz auf elekt-
ronischen Kommunikationsgeräten verbraucht werden, für welche die Ak-
zessorietät und die Nichtanwendung des GwG gemäss Auffassung der
Parteien zu bejahen wären.
Zudem beanstandet die Beschwerdeführerin den Inhalt der Anordnungen
in Dispositiv-Ziff. 3 der angefochtenen Verfügung – wie bereits erwähnt –
nicht. Weiterungen dazu erübrigen sich daher.
8.
Zusammenfassend ist die Auffassung der Vorinstanz nicht zu beanstan-
den, wonach das Postpaid-Abrechnungsverfahren für Nachtzuschlagti-
ckets des ZVV einem Zahlungssystem gemäss FINMA-RS 2011/1 Rz. 65
entspricht und keine Inkassotätigkeit darstellt. Die Vorinstanz hat die we-
sentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen
sorgfältig und umfassend durchgeführt. Die Anforderungen an das Betrei-
ben eines Zahlungssystems gemäss Art. 4 Abs. 1 Bst. b GwV sind somit
erfüllt. Es handelt sich beim Abrechnungsverfahren der Beschwerdeführe-
rin für Nachtzuschlagtickets des ZVV per SMS, soweit den Kunden die
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Seite 32
Kosten für die an ZVV-Automaten bezogenen Nachtzuschlagtickets nach-
träglich in Rechnung gestellt werden, um eine Dienstleistung für den Zah-
lungsverkehr, die dem GwG untersteht (Art. 2 Abs. 3 GwG).
Insgesamt erweist sich die Beschwerde sowohl im Aufhebungsbegehren
als auch im Feststellungsbegehren als unbegründet und ist abzuweisen.
Der Vorbehalt der Beschwerdeführerin, zur Eingabe der Vorinstanz vom
28. April 2017 betreffend vorsorgliche Massnahmen Stellung zu nehmen,
ist mit vorliegendem Hauptentscheid in der Hauptsache hinfällig geworden
(vgl. E. F.f). Ebenso ist ihr Gesuch um Sistierung des Verfahrens um Erlass
von vorsorglichen Massnahmen hinfällig geworden, nachdem auf das Be-
schwerdeverfahren B-2534/2017 nicht eingetreten wurde (vgl. E. F.f und
F.i).
9.
Entsprechend dem Verfahrensausgang hat die Beschwerdeführerin die
Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG sowie Art. 1 ff. des Reg-
lements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor
dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE; SR 173.320]). Diese werden auf
Fr. 5‘000.– festgesetzt und der in gleicher Höhe geleistete Kostenvor-
schuss wird zu deren Bezahlung verwendet. Der unterliegenden Be-
schwerdeführerin ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 64
Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 VGKE).
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