Decision ID: d5ae4ee2-12b8-5003-b70d-ea53b4dc2d2f
Year: 2011
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. Durante un controllo effettuato il 2 febbraio 2010 sul cantiere M_ a _, dove era all'opera la RI 1 con sede a _ (Italia, prov. di _), un ispettore della divisione sicurezza sul lavoro della SUVA ha rilevato che:
·
"una scala portatile presente sul cantiere risulta essere non adeguata per l'utilizzo (art. 14 cpv. 1 e 2 OLCostr);
·
le scale portatili sono posate in modo non sicuro e non conforme alle disposizioni in vigore (art. 14 cpv. 3 OlCostr);
·
nonostante l'altezza di caduta all'interno dell'edificio sia superiore ai 5 metri, con conseguente elevato potenziale del pericolo, sono assenti le misure di protezione collettive richieste (art. 33 cpv. 2 e 3 OLCostr). Sul posto erano presenti dei parapetti non completi (vano scala), ma data la tipologia dei lavori e l'altezza di caduta, questi non erano sufficienti ed il rischio di caduta concreto;
·
il ponteggio è stato ancorato all'edificio o puntellato in modo insufficiente (art. 41 OLCostr)"
.
Ritenuto che la situazione presentava un pericolo concreto ed imminente, la SUVA ha ordinato la sospensione dei lavori, a partire da un'altezza di caduta di tre metri, fino all'eliminazione delle irregolarità riscontrate.
B. Preso atto di tali risultanze, il 26 febbraio 2010 l'Ufficio dell'ispettorato del lavoro del Dipartimento delle finanze e dell'economia (UIL) ha intimato alla ditta RI 1 un rapporto di contravvenzione, prospettando a quest'ultima l'adozione di una sanzione amministrativa giusta l'
art. 9 cpv. 2 lett. a
della legge federale concernente le condizioni lavorative e salariali minime per lavoratori distaccati in Svizzera e misure collaterali dell'8 ottobre 1999 (LDist.; RS 823.20) per avere, nelle suddette circostanze, disatteso il suo obbligo di garantire la sicurezza e la protezione della salute sul posto di lavoro prescritto dall'art. 2 cpv. 1 lett. d LDist. Dopo avere raccolto le sue osservazioni, il 29 marzo successivo l'autorità cantonale ha deciso quanto segue:
"1. Al Signor C_, responsabile della RI 1, alla quale è intimato il
divieto di offrire i propri servizi in Svizzera per un periodo di 1 anno
a decorrere dalla crescita in giudicato della presente decisione.
2. Sono inflitte spese di giustizia ammontanti a fr. 150.–"
.
La decisione è stata resa sulla base degli art. 82 della legge federale sull'assicurazione contro gli infortuni del 20 marzo 1981 (LAINF; RS 832.20), 49 dell'o
rdinanza sulla prevenzione degli infortuni e delle malattie professionali del 19 dicembre 1983 (OPI; RS 832.30),
2 cpv. 1 lett. d, 7, 9 cpv. 2 lett. b, 12 LDist e dell'ordinanza federale sui lavoratori distaccati in Svizzera del 21 maggio 2003 (ODist; RS 823.201).
C. Con un unico giudizio 16 novembre 2010, il Consiglio di Stato ha respinto le impugnative inoltrate dalla RI 1 e da C_ contro la predetta risoluzione dipartimentale. Dopo avere precisato che la sanzione amministrativa era rivolta alla RI 1 ed evaso negativamente le censure di ordine procedurale sollevate dai ricorrenti, l'Esecutivo cantonale ha confermato la decisione dell'UIL considerandola conforme al principio della proporzionalità.
D. Contro la predetta pronunzia governativa, la ditta RI 1 e C_ insorgono ora dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo con due separati ricorsi chiedendo, in via principale, di annullarla e, in via del tutto subordinata, che sia inflitta loro una multa di fr. 100.–.
I ricorrenti ripropongono in questa sede le censure di ordine procedurale che avevano sollevato inutilmente dinnanzi all'autorità inferiore. Innanzitutto sostengono che dalla decisione dipartimentale impugnata non sarebbe dato di capire se la sanzione sia rivolta alla società o a C_, responsabile della ditta, e che in ogni caso quest'ultimo non potrebbe essere oggetto del divieto di offrire i propri servizi in Svizzera in quanto è cittadino elvetico. Ritengono inoltre che il loro diritto di essere sentito sia stato violato sotto diversi aspetti: in primo luogo, perché nel rapporto di contravvenzione il dipartimento aveva prospettato loro una violazione dell'art. 9 cpv. 2 lett. a LDist (caso di lieve entità) per poi sanzionarli giusta l'art. 9 cpv. 2 lett. b LDist (caso grave), non permettendo loro in tal modo di determinarsi al riguardo; in secondo luogo, perché il Governo non ha proceduto all'audizione di un teste, e questo nonostante glielo avessero notificato.
Nel merito, ritengono la sanzione in ogni caso sproporzionata rispetto all'infrazione rilevata.
E. All'accoglimento del ricorso si oppongono sia l'UIL che il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni.
Considerato,

in diritto
1. La competenza di questo Tribunale a statuire su di un ricorso contro una decisione governativa in materia di sanzioni amministrative adottate in base all'art. 9 LDist è data dall'art. 9 cpv. 1 della legge di applicazione della LDist e della LLN dell'11 marzo 2008 (LLDist-LLN; RL 10.1.1.5). I gravami in oggetto, tempestivi giusta l'art. 46 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1), e presentati da soggetti senz'altro legittimati a ricorrere (art. 43 LPamm), sono pertanto ricevibili in ordine e possono essere decisi sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). Visto che le impugnative devono essere accolte in ordine per i motivi che verranno esposti nei successivi considerandi, non occorre verificare se sia necessario procedere in questa sede all'audizione di _, che gli insorgenti chiedono di sentire al fine di confutare quanto riscontrato dalla SUVA nel corso del controllo effettuato sul cantiere il 2 febbraio 2010.
Avendo il medesimo oggetto, i ricorsi possono essere evasi con un unico giudizio (art. 51 LPamm).
2. 2.1. Giusta l'art. 2 cpv. 1 lett. d LDist, i
l datore di lavoro deve garantire ai lavoratori distaccati almeno le condizioni lavorative e salariali prescritte nelle leggi federali, nelle ordinanze del Consiglio federale, in contratti collettivi di obbligatorietà generale e in contratti normali di lavoro ai sensi dell’articolo 360
a
del Codice delle obbligazioni del 30 marzo 1911 (CO; RS 220), tra l'altro, nell'ambito della
sicurezza e protezione della salute sul posto di lavoro.
L'art. 82 cpv. 1 LAINF dispone che per prevenire gli infortuni professionali e le malattie professionali, il datore di lavoro deve prendere tutte le misure necessarie per esperienza, tecnicamente applicabili e adatte alle circostanze.
L'art.
49 cpv. 3 dell'ordinanza sulla prevenzione degli infortuni del 19 dicembre 1983 (RS 832.30; OPI) prevede che la
sorveglianza sull’applicazione delle prescrizioni sulla prevenzione dei rischi particolari di infortunio professionale insita nella persona del lavoratore è affidata all'
Istituto nazionale svizzero d’assicurazione contro gli infortuni (
SUVA)
.
2.2. In caso di lievi infrazioni all’art. 2 LDist, l'autorità competente può pronunciare una multa amministrativa
sino a 5000 franchi (
art. 9 cpv. 2 lett. a LDist)
.
Per infrazioni all’art. 2 LDist che non sono di lieve entità, la medesima autorità può vietare al datore di lavoro interessato di offrire i suoi servizi in Svizzera per un periodo da uno a cinque anni (art. 9 cpv. 2 lett. b LDist).
3. I ricorrenti lamentano innanzitutto il fatto che dal provvedimento dipartimentale impugnato non sarebbe dato di capire se la sanzione amministrativa sia rivolta alla RI 1 oppure a C_, responsabile della società.
A questo proposito occorre effettivamente riconoscere che la decisione emanata il 29 marzo 2010 dall'UIL non risulta molto chiara, in quanto indica che
"Al Signor C_, responsabile della RI 1, alla quale è intimato il
divieto di offrire i propri servizi in Svizzera per un periodo di 1 anno
a decorrere dalla crescita in giudicato della presente decisione".
Sennonché, tale aspetto è già stato chiarito dinnanzi all'autorità inferiore. Nella risposta ai ricorsi dinnanzi al Consiglio di Stato, l'autorità dipartimentale aveva infatti precisato che il divieto in parola era rivolto esclusivamente alla RI 1 alla quale, peraltro, era stato intimato il rapporto di contravvenzione. Alla luce di questa precisazione, considerato che C_ non era il destinatario della querelata sanzione amministrativa e pertanto non era direttamente toccato dalla medesima, il Governo non poteva limitarsi a respingere il suo ricorso, ma doveva dichiarare lo stesso privo di oggetto e, come tale, stralciarlo dai ruoli (cfr. art. 50 cpv. 3 LPamm, per analogia). Su questo punto il giudizio impugnato deve dunque essere riformato in tal senso.
4. La RI 1
si duole del fatto che nel rapporto di contravvenzione notificatole dal dipartimento, quest’ultimo le aveva prospettato la violazione dell'art. 9 cpv. 2 lett. a LDist (caso lieve) per poi sanzionarla, dopo avere raccolto le sue osservazioni, sulla base dell'art. 9 cpv. 2 lett. b LDist (caso grave), non permettendole in tal modo di determinarsi al riguardo.
4.1. La normativa in materia di lavoratori distaccati non prevede espressamente che, prima di infliggere una sanzione pecuniaria di natura amministrativa, occorra intimare alla parte interessata un avviso scritto indicante i fatti, il luogo, la data ed il periodo in cui le infrazioni sarebbero avvenute e le norme di legge o di regolamento che si reputano essere state disattese. Nemmeno a livello cantonale sussistono norme che esigono esplicitamente l'espletamento di una simile formalità da parte dell'Ufficio dell'ispettorato del lavoro, non essendo – per esempio – la legge di procedura per le contravvenzioni del 20 aprile 2010 (LPContr) applicabile al procedimento in esame, per via della sua natura squisitamente amministrativa.
Sennonché, questo Tribunale ha già avuto modo di chiarire che
laddove una persona corre il rischio di essere lesa da una decisione dell'autorità, come è senz'altro il caso in presenza di una sanzione amministrativa che sancisce il divieto di offrire i propri servizi in Svizzera per una durata determinata, il suo bisogno di giustificarsi prima che questo atto venga adottato nei suoi confronti risulta fondamentale e quindi degno di protezione dal profilo costituzionale. La notifica di un simile avviso si configura infatti in questo ambito come una formalità, volta a garantire al prevenuto adeguate possibilità di difesa, partecipando all'accertamento dei fatti in contraddittorio e prendendo anticipatamente posizione sui rimproveri che gli vengono rivolti. Esso costituisce dunque la base per un'eventuale successiva adozione di misure amministrative nei suoi confronti. Deve pertanto indicare compiutamente, non solo i fatti addebitati al trasgressore specificandone le circostanze di tempo e di luogo, ma precisare anche le norme che l'autorità ritiene violate. L'inosservanza di queste disposizioni di natura procedurale comporta quindi l'annullamento dell'intero procedimento in caso di ricorso (cfr. STA 52.2006.78 del 18 dicembre 2006, consid. 5.1. con riferimenti).
4.2. In concreto, rilevando sulla base di un controllo esperito dalla SUVA che la sicurezza e la tutela della salute sul posto di lavoro non erano garantite come impone l'art. 2 cpv. 1 lett. d LDist, il 26 febbraio 2010 l'UIL ha intimato alla RI 1 un rapporto di contravvenzione prospettandole l'applicazione dell'
art. 9 cpv. 2 lett. a LDist, che prevede una multa amministrativa
sino a 5000.– franchi in caso di infrazioni di lieve entità alla suddetta disposizione. Raccolte le osservazioni della ditta, il 29 marzo successivo detta autorità l'ha invece sanzionata con il divieto di offrire i propri servizi in Svizzera per un anno sulla base
dell'
art. 9 cpv. 2 lett. b LDist, ritenendo che essa si era resa responsabile di un’infrazione grave
all'art. 2 LDist.
Ne discende che prima dell'adozione nei suoi confronti della sanzione qui avversata,
alla ricorrente non è stata data la possibilità di esprimersi adeguatamente in merito al genere d’infrazione che effettivamente le è poi stato rimproverato.
Essa ha in effetti formulato le proprie osservazioni al rapporto di contravvenzione partendo dall’assunto che avrebbe potuto essere multata in seguito ad una infrazione delle
condizioni lavorative prescritte dall'art. 2 cpv. 1 lett. d LDist. Nulla per contro
le era stato rimproverato in quell’occasione riguardo ad un'eventuale sanzione per violazione grave della LDist, la quale avrebbe potuto comportare il divieto di offrire i propri servizi. Nemmeno il fatto che
l'indicazione dell'art. 9 cpv. 2 lett. a LDist nel rapporto di contravvenzione sarebbe il frutto di un errore
permette di sovvertire quanto precede
. In virtù anche della natura sanzionatoria del provvedimento adottato nei confronti della ricorrente, tale omissione si configura come una violazione dei suoi diritti di parte.
Secondo il Consiglio di Stato, nulla impediva all'autorità dipartimentale di sanzionare la ricorrente per violazione grave dell'art. 2 cpv. 1 lett. d LDist, considerata la chiara documentazione raccolta dalla SUVA durante il controllo sul cantiere e visto che essa aveva in ogni caso potuto esprimersi liberamente sull’infrazione rimproveratale attraverso il suo ricorso. Ora, è vero che la giurisprudenza ammette che una violazione del diritto di essere sentito può essere sanata ove l'interessato ha avuto modo di esprimersi davanti ad un'autorità di ricorso munita di piena cognizione o quantomeno di una cognizione identica a quella della precedente istanza - quale è il Consiglio di Stato -, che gli abbia consentito di esaminare con compiutezza l'intero incarto (
Marco Borghi/Guido Corti
, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2b ad art. 20 con numerosi riferimenti giurisprudenziali). È però altresì vero che, sempre in base alla prassi, la possibilità di porre rimedio in sede ricorsuale ad una violazione del diritto di essere sentito va presa in considerazione in situazioni del tutto eccezionali e dopo un'attenta ponderazione degli interessi pubblici e privati in gioco, tenendo segnatamente conto del genere di pronuncia che è stata emanata violando detta garanzia fondamentale e dell'intensità con la quale la medesima influisce sulla posizione del destinatario. Bisogna considerare che in virtù della loro natura sostanzialmente afflittiva, le decisioni con le quali l'ente pubblico pronuncia una sanzione pecuniaria, sia essa di carattere amministrativo o penale, rientrano senz'altro nel novero di quegli atti che incidono in maniera sensibile sulla situazione giuridica - e non solo - del soggetto che vanno a colpire, e questo indipendentemente dalla posta in gioco. In questo ambito la possibilità di far valere le proprie ragioni solo in sede di ricorso non permette di regola di compensare a sufficienza la lesione del diritto di essere sentito perpetrata dall'autorità che ha emanato la pronuncia litigiosa, per cui in questi casi si giustifica di rinviare gli atti a quest'ultima per nuovo giudizio rispettando in tal modo il doppio grado di giurisdizione (
Michele Albertini
, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, tesi, Berna 2000, pag. 459 segg., in particolare 466 e 467 e i rif. giurisprudenziali e dottrinali ivi contenuti; Scolari, op. cit., n. 501).
4.3. In conclusione la censura sollevata dalla ricorrente in merito alla violazione del suo diritto di essere sentita s'avvera dunque fondata e come tale dev'essere accolta.
5. La ricorrente si lamenta pure del fatto che il Governo
non ha proceduto all'audizione di un teste, nonostante una sua esplicita richiesta in tal senso.
Dall'inserto di causa risulta che il 20 ottobre 2010, dopo essere stata invitata dal
Consiglio di Stato
a prendere posizione in merito ad uno scritto 17 maggio 2010 della SUVA prodotto dall'UIL in sede di risposta,
la ricorrente ha versato agli atti una dichiarazione di _
,
un operaio presente sul cantiere,
chiedendo che questi fosse sentito personalmente, onde spiegare in modo dettagliato quali problemi fossero stati effettivamente
riscontrati nel corso del controllo effettuato il 2 febbraio 2010.
Sennonché, l'Esecutivo cantonale, oltre a non assumere il suddetto teste, nel suo giudizio non ha speso
nemmeno
una parola per spiegare i motivi di questa sua scelta, né si è chinato sul contenuto della dichiarazione scritta che era stata allestita da quest’ultimo. Ora, un simile modo di procedere non può essere tutelato, poiché se in esito al cosiddetto apprezzamento anticipato delle prove l'autorità inferiore era giunta alla conclusione che l'audizione del suddetto teste non fosse necessaria,
essa aveva comunque il dovere di spiegare, anche soltanto sommariamente, le ragioni di questa sua rinuncia. Non avendolo fatto,
il Governo ha pertanto a sua volta violato il diritto di essere sentito dell'insorgente.
6. 6.1. Stante quanto precede,
il ricorso di C_ dev'essere accolto e, n
ella misura in cui lo concerne, l
a
decisione del Consiglio di Stato annullata e riformata nel senso che il suo gravame dev'essere
dichiarato privo di oggetto e stralciato dai ruoli.
6.2. Dal canto suo, il gravame dell
a RI 1
va accolto per violazione di una garanzia essenziale di procedura (art. 61 LPamm) e la decisione dipartimentale, così come quella governativa che la tutela, annullate in ordine. Rimane riservata all'autorità dipartimentale la facoltà di riassumere il procedimento, invitando la ricorrente a formulare osservazioni in merito agli addebiti che intenderà muoverle, ma questo dopo avere verificato nuovamente se siano dati gli estremi per una sanzione che comporta il divieto di offrire i propri servizi in Svizzera per il mancato rispetto
nell'ambito della
sicurezza e protezione della salute sul posto di lavoro in applicazione del
l'art. 9 cpv. 2 lett. b LDist.
7. Visto l'esito dei ricorsi, non si prelevano né tasse, né spese (art. 28 LPamm). Lo Stato del Cantone Ticino dovrà però rifondere a ciascuno degli insorgenti, in quanto assistiti da un avvocato
iscritto nell'apposito registro, un'indennità a titolo di ripetibili per entrambe le sedi (art. 31 LPamm).