Decision ID: 06c6fdfe-9fe4-5e1a-afb1-b125eb24a826
Year: 2003
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto, in fatto
A. A seguito di una permuta realizzata nel 1991 la Chiesa Parrocchiale e il Beneficio Parrocchiale di _ sono diventati proprietari delle part. no. _, _, _, _ e _ di _, nonché di 3/4 della coattiva al mapp. _ dello stesso comune. Questi fondi contermini di complessivi 4'480 mq formano una vasta area di natura prativa - in leggera pendenza e di forma pressoché rettangolare - posta sul lato sinistro della strada principale che dalle _ sale in direzione del nucleo di _, più precisamente all'intersezione tra via _ e via _.
B. Il PR di _ del 1976 aveva inserito i mapp. _, _, _, _, _ e _ in zona AP destinandoli alla creazione di una piscina pubblica. Il successivo PR entrato in vigore il 2 giugno 1993 (revisione 90) li ha invece collocati in zona EP allo scopo di realizzare in loco una chiesa e un centro parrocchiale-sociale. Le proprietarie (in quel momento _ e _) hanno impugnato siffatto assetto pianificatorio, ma il loro ricorso - inoltrato a titolo cautelativo quando già si profilava all'orizzonte la cessione dei terreni alla Chiesa ed al Beneficio Parrocchiale - è stato respinto contestualmente all'approvazione del PR.
L'11 ottobre 1999 il consiglio comunale di _ non ha accolto per carenza di maggioranza qualificata una proposta di modifica del PR volta a precisare in modo più dettagliato le disposizioni disciplinanti l'attività edilizia nel comparto EP destinato ad ospitare il controverso centro parrocchiale (art. 45 bis NAPR). Dal profilo pianificatorio, la situazione delle proprietà in oggetto è dunque rimasta immutata e a tutt'oggi corrisponde a quella definita nel 1993 con l'approvazione della revisione generale del PR.
C. L'8 febbraio 1993 la Chiesa Parrocchiale di _ ha chiesto al municipio di _ il permesso di costruire sui terreni gravati dal vincolo EP il nuovo centro parrocchiale, composto da una Chiesa, un anfiteatro, una sala multiuso, un locale per gli anziani ed uno per i giovani, nonché una casa parrocchiale e 22 posteggi.
Alla domanda si sono opposti _, _ e _, così come _ e _, tutti proprietari di fondi posti nelle immediate vicinanze, sollevando numerose censure d'ordine formale e materiale, in particolare riguardo alla compatibilità dell'insediamento con la destinazione residenziale della zona circostante.
Il 18 maggio 1993 il Dipartimento del territorio ha invece preavvisato favorevolmente il rilascio della licenza edilizia, limitandosi a sollecitare l'inclusione nel permesso di alcune condizioni imposte dal diritto cantonale e federale.
D. I fondi di proprietà della Chiesa parrocchiale e alcuni terreni adiacenti sono reciprocamente gravati da servitù prediali di limitazione di destinazione, di limitazione di altezza costruzioni e piantagioni, nonché di arretramento costituite nel 1957 per volontà della famiglia _, la quale desiderava che nel comparto territoriale oggi delimitato da via _, via _ e via _ - all'epoca interamente di sua proprietà - venissero insediate solo ville o case signorili.
Al fine di poter realizzare il centro di cui trattasi, nel mese di settembre del 1995 la Parrocchia di _ ha avviato le procedure di espropriazione delle predette servitù laddove non era riuscita a trovare accordi bonali con i proprietari interessati. Quella promossa nei confronti dei comproprietari del mapp. _ (_e _) ha generato un contenzioso di opposizione che gli espropriati hanno invano deferito sin davanti al Tribunale federale (STF 26 maggio 2000 = RDAT I-2001 N. 30). Esaurito l'incidente, la pratica si trova tuttora pendente davanti al Tribunale di espropriazione per la quantificazione delle indennità dovute dalla Chiesa.
E. Il 16 novembre 1999 _ e _ hanno adito il Consiglio di Stato dolendosi di denegata giustizia in relazione al fatto che il municipio di _ non aveva ancora evaso la loro opposizione alla domanda di costruzione della Chiesa parrocchiale. Il 7 dicembre seguente hanno inoltre chiesto l'intervento dell'autorità di vigilanza sui comuni affinché annullasse il permesso di costruzione che stando a notizie riportate da alcuni giornali era stata concesso il 1° dicembre 1999.
Il realtà, il municipio di _ ha rilasciato la licenza richiesta soltanto il 16 dicembre 1999, respingendo nel contempo le numerose censure sollevate dagli opponenti _ e _.
F. Tutti gli opponenti hanno tempestivamente impugnato il permesso innanzi al Consiglio di Stato, riproponendo le contestazioni addotte senza successo nel 1993. Avverso il rilascio del permesso sono pure insorti collettivamente otto consiglieri comunali e quattordici cittadini di _ guidati da _, i quali, rivendicata la propria legittimazione ricorsuale sia in base alla LE che in base alla LOC, hanno denunciato presunte irregolarità di ogni sorta.
Con giudizio 18 dicembre 2001 il Consiglio di Stato ha dichiarato irricevibili i ricorsi presentati da _ e dai suoi rappresentati. In sostanza, il Governo ha ritenuto che agli insorgenti difettasse la legittimazione attiva, vuoi perché non si erano opposti alla domanda di costruzione, vuoi perché non erano collegati per situazione alla licenza impugnata da un rapporto sufficientemente stretto ed intenso.
Con la medesima decisione l'autorità di ricorso di prime cure ha invece parzialmente accolto le impugnative dei ricorrenti _ e _. Verificata positivamente la completezza dei piani presentati, la compatibilità del centro parrocchiale con la destinazione della zona di utilizzazione, il rispetto delle distanze dai confini privati e delle altre norme edificatorie sancite dalle NAPR, il potere di disposizione della Parrocchia sui fondi dedotti in edificazione e l'insussistenza di violazioni delle servitù private prossime all'esproprio, il Consiglio di Stato ha nondimeno constatato che il progetto non era stato adeguatamente valutato dal profilo delle immissioni foniche, che l'accesso al sagrato non rispettava le distanze dalla strada principale (via _ e che il numero di posteggi previsti non era sufficiente. Per ragioni dedotte dal principio della proporzionalità ha tuttavia confermato il permesso impugnato a condizione che prima dell'inizio dei lavori fosse sottoscritta ed iscritta a RF una convenzione precaria per la realizzazione di due gradini nella fascia di arretramento da via _, fosse trovata una soluzione per otto posteggi mancanti (da realizzare sul fondo, da ottenere presso terzi mediante servitù di posteggio o da pagare sotto forma di contributo sostitutivo previa concessione di una deroga) e, infine, venisse prodotta una verifica acustica atta a dimostrare che il rumore comportamentale e il traffico veicolare generato dalla nuova struttura avrebbe rispettato la LPAmb.
G. Avverso la predetta pronunzia governativa i soccombenti sono insorti mediante ricorsi 5 febbraio 2002 innanzi al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento unitamente alla licenza edilizia rilasciata dal municipio di _.
a) _ e altre sei persone del litisconsorzio formatosi davanti al Consiglio di Stato hanno ribadito di avere la legittimazione per attaccare il permesso di costruzione accordato alla Chiesa parrocchiale. La qualità per agire in giudizio sarebbe data loro sia dalla LE, sia dalla LOC. Dalla LE perché il progetto ha subito delle modifiche a livello di posteggi senza pubblicazione né avviso ai vicini, il suo esame è stato sospeso per sei anni durante i quali sono state proposte modifiche alle NAPR e gli istanti in licenza non hanno mai rinnovato la loro domanda, che dunque è decaduta per carenza d'interesse; queste particolarità della fattispecie imporrebbero di reintegrare i ricorrenti nel loro diritto di opposizione, per non urtare il senso dell'equità. La loro legittimazione ricorsuale andrebbe peraltro riconosciuta anche in forza della LOC stante l'illegalità che contraddistingue la risoluzione 16 dicembre 1999 del municipio di _, che ha concesso la licenza edilizia malgrado le modifiche abusive apportate al progetto e non ha sospeso la domanda di costruzione giusta l'art. 65 LALPT, disattendendo la volontà del consiglio comunale di non approvare la proposta pianificatoria concernente i parametri edificatori del centro parrocchiale.
Nel merito, i ricorrenti hanno riproposto in sostanza le censure già sollevate innanzi alla precedente istanza, annotando che la sentenza impugnata contrasta persino con i pareri espressi sul loro gravame dai competenti servizi del Dipartimento del territorio. _ ha inoltre criticato le spese e le ripetibili addossatele dal Consiglio di Stato senza tener conto del suo ruolo di semplice litisconsorte.
b) _ e _ hanno lamentato innanzi tutto un'inopportuna disgiunzione delle varie azioni proposte al Governo (ricorso contro la licenza edilizia, istanza di intervento contro il municipio di _ e ricusa della Consigliera di Stato _) e un accertamento incompleto dei fatti rilevanti per la decisione, ricordando che l'11 ottobre 1999 il consiglio comunale di _ non aveva ratificato i parametri edilizi creati su misura per il progetto del centro parrocchiale. I ricorrenti hanno poi revocato in dubbio la validità della domanda di costruzione, che secondo loro andava rinnovata trascorsi due anni dalla sua presentazione. La licenza, poggiante su una domanda ormai decaduta, andrebbe quindi annullata, anche perché il consiglio comunale si è rifiutato di approvare le modifiche volte ad aggiornare le NAPR conformandole alla LALPT.
Gli insorgenti hanno poi contestato la conformità del progetto con la destinazione data dal PR alla zona di utilizzazione e con le norme varate a tutela dell'ambiente, segnatamente in materia di inquinamento fonico. Il Consiglio di Stato - hanno soggiunto - non può pretendere che l'impatto ambientale del centro venga esaminato posteriormente al rilascio della licenza, tanto più che la legge stessa annovera tra le misure di prevenzione anche i provvedimenti costruttivi. Le verifiche acustiche vanno effettuate prima della concessione del permesso, dando modo agli opponenti di poterne confutare le risultanze.
Quanto ai posteggi, gli insorgenti hanno sottolineato che il progetto prevede un numero di posti auto insufficiente anche tenuto conto delle modifiche abusive apportate ai piani di situazione. In base all'art. 11 NAPR gli stalli necessari sarebbero almeno 90, poiché se il centro sarà ben gestito molti spazi saranno utilizzati simultaneamente con un fabbisogno di parcheggi superiore a quello ipotizzato in funzione di un'utilizzazione a rotazione delle diverse strutture.
Dal profilo della viabilità, _ e _ hanno evidenziato l'insufficienza dell'accesso previsto da via _, così come la pericolosità dello sbocco su via _.
Di seguito, hanno avversato le dimensioni del campanile, ritenute non conformi alle norme pianificatorie. Ammettendo un'altezza della torre campanaria di 28 metri, in realtà una sorta di guglia massiccia e ingombrante, il municipio di _ avrebbe abusato del potere di apprezzamento conferitogli dalla legge.
c) _, _ e _, in seno ad impugnative distinte ma di tenore pressoché identico, hanno biasimato il Consiglio di Stato per aver subordinato l'inizio dei lavori a condizioni speciali improponibili, illecite e di difficile realizzazione, volte unicamente a rimediare ad una serie insanabile di carenze della domanda di costruzione senza rispettare il diritto di essere sentito degli opponenti.
A mente dei ricorrenti, il municipio non poteva concedere il permesso senza l'accordo della proprietaria del mapp. _, cui compete parte della coattiva _ dedotta in edificazione. Né poteva ritenere che l'opera fosse conforme al PR del 1993: la pianificazione non è definita ed è priva di prescrizioni che possano giustificare i manufatti previsti, i quali disattendono in parte la destinazione della zona di situazione e presentano misure comunque eccessive, irrispettose delle norme edificatorie generali e dei parametri vigenti nelle zone residenziali limitrofe.
H. All'accoglimento di tutti i gravami si è opposto il Consiglio di Stato, che ha sollecitato la conferma della decisione impugnata senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione sono pervenuti il municipio di _ e la Chiesa parrocchiale di _, i quali hanno avversato partitamente le tesi dei ricorrenti con argomentazioni che saranno riprese - per quanto necessario - in appresso.
La Sezione della pianificazione urbanistica si è rimessa al giudizio del Tribunale, annotando tuttavia di condividere le considerazioni espresse dal Consiglio di Stato in tema di conformità di zona, mentre la Sezione della protezione dell'aria e dell'acqua si è limitata a confermare il contenuto della risposta inoltrata al Servizio dei ricorsi.
I. In sede di replica e di duplica le parti si sono riconfermate essenzialmente nelle rispettive, contrapposte posizioni.

Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 21 cpv. 1 LE.
La legittimazione attiva è senz'altro data per tutti gli insorgenti, anche per coloro che impugnano davanti a questo Tribunale la decisione di irricevibilità resa dal Consiglio di Stato (art. 21 cpv. 2 LE, 43 PAmm).
I ricorsi, tempestivi (art. 50 LE, 46 cpv. 1 PAmm), sono dunque ricevibili in ordine e possono essere evasi con un unico giudizio (art. 51 PAmm) sulla scorta degli atti, senza procedere all'assunzione delle svariate prove sollecitate dai ricorrenti siccome insuscettibili di procurare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti per il giudizio. La situazione dei luoghi emerge con sufficiente chiarezza dalle tavole processuali ed è peraltro perfettamente nota al Tribunale (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. Legittimazione ricorsuale davanti al Consiglio di Stato
2.1. In materia edilizia non esiste più da tempo l'actio popularis. Nel 1995 il Legislatore ha infatti modificato l'art. 8 LE togliendo dalla norma il passaggio che consentiva ad ogni cittadino attivo nel comune di osteggiare una domanda di costruzione. Questo - si legge nelle proposte sottoposte a suo tempo al Parlamento (messaggio 6 luglio 1994 concernente la modifica della LALPT, della LStr e della LE, pubblicato in RVGC, sessione ordinaria autunnale 1994, p. 2348) - quale "correttivo ad un tipo di opposizione che nella realtà dei fatti, come si è rivelato, non ha contribuito a proteggere interessi realmente degni di tutela, né ha apportato alcun beneficio alla corretta applicazione della legge."
La legittimazione attiva in seno alla LE presuppone dunque che l'insorgente appartenga a quella limitata e qualificata cerchia di persone, la cui situazione appare collegata all'oggetto del provvedimento impugnato da un rapporto sufficientemente stretto ed intenso, che permetta di distinguerla da quella di un qualsiasi altro membro della comunità. Il ricorrente deve inoltre essere portatore di un interesse personale, diretto ed attuale, a dolersi del pregiudizio che il provvedimento gli arreca e che l'impugnativa tende a rimuovere. Deve, insomma, dimostrare di essere toccato dalla decisione impugnata in misura superiore a quella degli altri membri della comunità e di trovarsi in una situazione degna di considerazione con l'oggetto della lite. Non occorre che invochi la lesione di una norma che tutela i diritti individuali o soggettivi. La compromissione di un interesse di mero fatto è sufficiente (DTF 121 II 173 seg., 120 Ib 59, 387; RDAT II-1992 N. 58; Scolari, Commentario, II ed., N. 935 ss. ad art. 21 LE; Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, N. 2 ss. ad art. 43 PAmm).
2.2. Giusta l'art. 6 cpv. 1 LE la domanda di costruzione viene pubblicata dal municipio presso la cancelleria comunale durante il periodo di 15 giorni. Della pubblicazione è dato avviso negli albi comunali ed ai proprietari confinanti; per le costruzioni fuori delle zone edificabili è pure dato avviso nel foglio ufficiale (art. 6 cpv. 3 LE). Nel termine di pubblicazione possono presentare opposizione al rilascio della licenza edilizia ogni persona che dimostra un interesse legittimo (cfr. consid. 2.1.) e le organizzazioni costituite da almeno 10 anni cui compete, in base agli statuti, la salvaguardia dei beni tutelati dalla legge (art. 8 cpv. 1 LE). L'inoltro dell'opposizione costituisce un requisito indispensabile ai fini del riconoscimento della legittimazione a ricorrere contro il rilascio di una licenza edilizia da parte del municipio (art. 21 cpv. 2 LE). Il corretto esercizio del diritto di opposizione prima e di ricorso poi presuppone tuttavia che l'interessato sia stato messo nella condizione di sapere della presentazione di una determinata domanda di costruzione: la modinatura dell'opera, l'avviso nell'albo comunale e per le costruzioni fuori zona edificabile nel foglio ufficiale, servono a portare a conoscenza del pubblico la domanda di costruzione, permettendo di riflesso agli interessati di contestare la conformità del progetto con il diritto materialmente applicabile nel quadro della procedura di rilascio della licenza edilizia (cfr., in tema, Scolari, op. cit., N. 764 ad art. 6 LE).
2.3. Il picchettamento e la modinatura configurano una forma di pubblicità che integra quella prodotta dall'avviso all'albo, dalla comunicazione diretta ai confinanti e dalla pubblicazione sul foglio ufficiale (RDAT 1989 N. 58). La loro omissione comporta una violazione di norme di procedura ed ingenera conseguenze analoghe a quelle derivanti dalla notifica irrita di decisioni. Eventuali interessati, che a causa della modinatura mancante non hanno potuto opporsi tempestivamente alla domanda di costruzione, vanno quindi ammessi a contestarla anche dopo la scadenza del termine di pubblicazione, se insorgono entro il termine di quindici giorni dal momento in cui hanno avuto la possibilità di prendere conoscenza dell'esistenza di un procedimento di rilascio di un permesso di costruzione avviato a loro insaputa (Scolari, op. cit., N. 779 ad art. 6 LE; RDAT II-1993 N. 34 e rinvii).
2.4. Nell'evenienza concreta, 22 cittadini di _ hanno impugnato davanti al Consiglio di Stato la licenza edilizia 16 dicembre 1999 rilasciata alla Chiesa parrocchiale. A giusta ragione il governo ha negato loro la legittimazione ricorsuale in base alla LE. Nessuno di essi infatti, ad eccezione di _, risulta legato per situazione all'oggetto della controversa licenza da un rapporto stretto ed intenso. Il fatto che il progetto abbia subito delle modifiche non permette di certo a queste persone di acquisire una legittimazione ricorsuale di cui sono totalmente prive. Dall'omesso inoltro di una variante per i posteggi i ricorrenti possono soltanto dedurre che il municipio avrebbe dovuto esaminare il progetto nella versione originaria presentata l'8 febbraio 1993 e nulla più. Neppure il lungo tempo intercorso tra la presentazione della domanda di costruzione ed il rilascio del permesso postulato, così come la mancata approvazione dell'art. 45 bis NAPR, consentono di approdare a diversa conclusione.
Queste circostanze non costituiscono affatto motivo sufficiente per ravvisare nella situazione dei ricorrenti quel rapporto particolare, degno di protezione, che dev'essere dato ai fini del riconoscimento della potestà ricorsuale.
_, proprietario dei mapp. _ e _ posti nelle immediate vicinanze dei fondi dedotti in edificazione, è l'unica persona del gruppo già rappresentato da _ che può vantare un legame speciale con l'oggetto del contendere. Egli, tuttavia, pur essendo stato avvisato personalmente dell'avvenuta pubblicazione della domanda di costruzione, ha rinunciato ad avversarla perdendo il diritto di impugnare il permesso successivamente accordato dal municipio. Sotto questo aspetto, non gli giova affatto sostenere che l'opera è stata modinata in modo insufficiente, poiché questa eventuale carenza non gli ha di sicuro impedito di opporsi tempestivamente al progetto di cui era venuto a conoscenza tramite avviso personale recapitatogli per raccomandata (cfr. distinta postale agli atti). Prova ne sono le circostanziate opposizioni che altri proprietari hanno avuto modo di inoltrare puntualmente una volta appresa la notizia dell'avvenuta pubblicazione del progetto parrocchiale.
2.5. I ricorrenti invocano tuttavia la LOC per sopperire alla mancanza di legittimazione di cui soffrono sulla scorta della LE. Invano. Giusta l'art. 208 cpv. 1 LOC, contro le decisioni degli organi comunali è dato ricorso al Consiglio di Stato, le cui decisioni sono appellabili al Tribunale cantonale amministrativo, a meno che la legge non disponga altrimenti. La norma dianzi menzionata ha carattere di legge generale ed alla stessa si deve quindi derogare allorquando leggi speciali lo prevedono. Dato che in materia edilizia il Canton Ticino dispone di un ordinamento dei mezzi e delle autorità di ricorso sancito appositamente per essa e secondo disposizioni speciali rispetto a quelle generali della LOC, in casu è escluso che la lite potesse rientrare nella sfera cognitiva del Consiglio di Stato in forza del disposto generale di cui all'art. 208 LOC. Ammettendo il contrario non solo si disattenderebbe il principio della supremazia delle leggi speciali su quelle generali, ma si finirebbe per lasciar rientrare dalla finestra una prerogativa, l'actio popularis in ambito edilizio, che il Legislatore ha scientemente fatto uscire dalla porta per ragioni ben precise e ponderate, annotando che al comune cittadino resta pur sempre la possibilità di denunciare presunti abusi delle autorità locali agli organi cantonali di vigilanza (vedi rapporto 10 gennaio 1995 della Commissione speciale per la pianificazione del territorio in RVCG, sessione ordinaria autunnale 1994, p. 2385).
In quanto volta a contestare il giudizio di irricevibilità prolato dal Consiglio di Stato, l'impugnativa di _ e litisconsorti va quindi respinta siccome chiaramente infondata. Della censura riguardante la ripartizione di spese e ripetibili sollevata dalla ricorrente _ si parlerà invece in coda al presente giudizio.
3. Accertamento incompleto dei fatti
I ricorrenti _ si dolgono di un accertamento incompleto dei fatti sottolineando che il Consiglio di Stato non ha riportato quanto accaduto in consiglio comunale l'11 ottobre 1999, allorquando il legislativo comunale non ha potuto accogliere per mancanza della maggioranza qualificata imposta dalla legge (art. 62 cpv. 2 LOC) una proposta di modifica del PR volta a precisare in modo più dettagliato le disposizioni disciplinanti l'attività edilizia nel comparto EP destinato ad ospitare il controverso centro parrocchiale (art. 45 bis NAPR).
A prescindere da un eventuale rinvio della causa al Consiglio di Stato (cfr. art. 65 cpv. 2 PAmm), risulta difficile comprendere quali vantaggi vorrebbero ricavare i ricorrenti da questa censura sollevata verosimilmente in esito ad una lettura superficiale dell'art. 62 PAmm. Questa disposizione consente invero di impugnare davanti al Tribunale cantonale amministrativo ogni accertamento inesatto o incompleto dei fatti, ma deve trattarsi di fatti giuridicamente rilevanti e pertinenti al giudizio, tali cioè da influire direttamente sull'esito della controversia.