Decision ID: 08fabde8-046f-5673-a3fc-feaebd916728
Year: 2015
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. RI 1, RI 2, RI 3 e RI 4 sono proprietari, in comunione ereditaria, del mapp. _ di _. Detto fondo, sito in zona "_" è censito come superficie non edificata di 2'533 mq.
B. In base al piano regolatore approvato dal Consiglio di Stato il 10 agosto 1988 il mapp. _ era inserito in una zona mista RAr6. Secondo l'art. 43 delle norme di applicazione del piano regolatore (NAPR) allora applicabili, in tale zona era concessa l'edificazione di costruzioni a carattere abitativo e a contenuti artigianali non molesti. Per queste ultime era previsto un indice di edificabilità di 5.0 mc/mq, un indice di occupazione del 50%, un'altezza massima di 16.50 ml (19.00 ml al colmo) e non era ammessa la contiguità ai sensi dell'art. 9 cpv. 2.1 NAPR. Per le costruzioni a carattere abitativo, invece, occorreva osservare i dispositivi indicati all'art. 37 NAPR. Tale disposto, recante la nota marginale "zona residenziale intensiva a 6 piani RI6" concedeva l'edificazione di costruzioni a più appartamenti ripartiti su 6 piani abitabili con inserimento di contenuti commerciali. Oltre alla pendenza massima del 30% per i tetti inclinati, la norma in questione stabiliva un indice di sfruttamento pari a 1.5, un indice di occupazione del 30%, l'altezza massima di 19.50 ml e la superficie utile lorda destinata all'abitazione del 60%.
C. In data 22 gennaio 2002 il Consiglio di Stato ha approvato il Piano particolareggiato del Quartiere _ (di seguito: PPQS). Il mapp. _, facente parte di tale area, è stato inserito in zona residenziale semi-estensiva A. Secondo l'art. 4 cpv. 1 delle norme di applicazione del piano particolareggiato del quartiere _ (NAPPQS) in tale area sono ammesse costruzioni di carattere prevalentemente residenziale con possibilità di inserire piccole attività di servizio non moleste, purché non in contrasto con la vocazione residenziale della zona. Nel dettaglio, il nuovo strumento pianificatorio permette un'altezza massima per gli edifici di nuova edificazione pari a 12.50 ml, con una distanza dal confine di 4.50 ml ed un indice di sfruttamento di 0.7 (cfr. art. 6 e 7 PPQS e rinvii). Il PPQS ha inoltre introdotto delle linee di costruzione di 4 ml da via _, rispettivamente di arretramento di 5 ml da via _, imponendo inoltre un'area inedificabile di almeno il 30% (cfr. art. 5 e 10 NAPPQS).
Il nuovo assetto pianificatorio è stato confermato dal Tribunale della pianificazione del territorio con sentenza 6 giugno 2003. Ulteriori varianti di piano regolatore frattanto intercorse non hanno più interessato il fondo in parola.
D. Dopo che il comune di _, in data 16 gennaio 2012, ha respinto la loro richiesta di risarcimento formulata con scritto 21 dicembre 2011, RI 1, RI 2, RI 3 e RI 4 lo hanno convenuto in giudizio dinanzi al Tribunale di espropriazione, onde ottenere l'avvio della procedura di espropriazione materiale del mapp. _, quantificando la pretesa di indennità in fr. 1'677'000.- oltre interessi dal 21 dicembre 2011.
E. Esaurite le formalità processuali, con decisione 14 ottobre 2014 il Tribunale di espropriazione ha respinto la richiesta di indennità a titolo di espropriazione materiale avanzata da RI 1, RI 2, RI 3 e RI 4. L'autorità inferiore ha anzitutto evocato i principi cardine dell'espropriazione materiale scaturiti dalla giurisprudenza e sottolineato le differenze che caratterizzano l'estromissione dalla zona edificabile (dezonamento) per rapporto alla mancata inclusione in una zona edificabile (non azzonamento). Essa ha quindi stabilito che il piano regolatore di _ del 1988 era di principio conforme alla legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (LPT; RS 700). In seguito il primo giudice ha concluso che nella fattispecie, malgrado sia innegabile una parziale perdita di attrattività edificatoria del terreno in oggetto, la misura pianificatoria non è stata così drastica da configurare gli estremi giurisprudenziali per riconoscere un'espropriazione materiale del mapp. _, che ha comunque mantenuto notevoli ed interessanti potenzialità di costruzione.
F. Mediante ricorso 14 novembre 2014, RI 1, RI 2, RI 3 e RI 4 hanno impugnato la predetta pronunzia dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone, in sunto, l'annullamento e il riconoscimento della pretesa indennità di espropriazione materiale. Gli insorgenti sostengono che la nuova situazione pianificatoria, entrata in vigore il 22 gennaio 2002, abbia comportato gravi limitazioni e riduzioni dei parametri edificatori rispetto all'assetto precedente, colpendo pesantemente il mapp. _. Tale sacrificio configura, a loro dire, gli estremi di un'espropriazione materiale e meriterebbe pertanto il riconoscimento di un risarcimento in tal senso.

G. All'accoglimento del ricorso si oppongono il Tribunale di espropriazione e il municipio di _. Delle loro tesi si dirà, se necessario, in diritto.
H. In sede di replica i ricorrenti hanno essenzialmente riconfermato la loro posizione, mentre i resistenti hanno rinunciato a presentare un allegato di duplica.
Considerato,
in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva dei ricorrenti e la tempestività dell'impugnativa sono date dagli art. 50 cpv. 1 e 3 legge di espropriazione dell'8 marzo 1971 (Lespr; RL 7.3.1.1),
nonché 65 cpv. 1 e 68 cpv.
1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013
(LPAmm;
RL 3.3.1.1) grazie al rinvio di cui all'art. 70 Lespr.
Il ricorso è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. 2.1. Giusta l'art. 26 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione svizzera del 18 maggio 1999 (Cost.; RS 101), in caso di restrizione della proprietà equivalente a un'espropriazione è dovuta piena indennità. Il medesimo principio è stato ripreso e ancorato nell'art. 5 cpv. 2
LPT
, che non contiene però alcuna indicazione sostanziale sulla nozione d'espropriazione materiale; sarebbe stato infatti problematico dotare questo istituto di una veste legale, considerata la sua continua evoluzione dottrinale e giurisprudenziale (
Bernard Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 29 e 34 ad art. 5;
Enrico Riva
, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zurigo 1999, n. 103 ad art. 5;
DFGP/UPT
, Commento LPT, Berna 1981, pag. 50). La legge rinvia dunque alla giurisprudenza del Tribunale federale, che ha coniato il concetto di espropriazione materiale nel 1941 (STF 18 luglio 1941 in re Wettstein) e lo ha affinato negli anni seguenti, fino a giungere alla formulazione attuale inaugurata con la celeberrima sentenza Barret (DTF 91 I 329). Secondo questa definizione, vi è espropriazione materiale quando l'uso attuale o il prevedibile uso futuro di una cosa è vietato o limitato in modo particolarmente grave, così che il proprietario è privato di una delle facoltà essenziali derivanti dal diritto di proprietà; una limitazione di minor importanza può ugualmente costituire espropriazione materiale, se essa colpisce uno solo o un numero limitato di proprietari in modo tale che - fosse negato loro l'indennizzo - essi dovrebbero sopportare un sacrificio eccessivamente gravoso e tale da violare il principio d'uguaglianza (teoria del "Sonderopfer"). In ambo i casi, premessa al riconoscimento di qualsiasi indennità è l'idoneità del fondo colpito ad essere oggetto di sfruttamento edilizio in un prossimo futuro (cfr. DTF 131 II 151 consid. 2.1 e giurisprudenza ivi citata, nonché STF 1C_885/2013 del 27 maggio 2014 consid. 3.2, pubblicata in RtiD N. 36/I-2015).
2.2. Dottrina e giurisprudenza suddividono in tre categorie le misure che ipoteticamente possono provocare un'espropriazione materiale: le restrizioni di carattere pianificatorio che privano il proprietario della facoltà di edificare, quelle che invece lo limitano soltanto nell'esercizio di tale prerogativa e, infine, le misure di polizia. Alla prima tipologia appartengono la mancata attribuzione di un fondo alla zona edificabile e il dezonamento, alla seconda interventi quali la riduzione dei parametri edificatori, il cambiamento della destinazione nel contesto di una zona edificabile, i piani di allineamento, il divieto temporaneo di edificare a seguito dell'istituzione di una zona di pianificazione e l'obbligo di conservazione della sostanza edilizia esistente (cfr.
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 1455 segg.;
Jörg Leimbacher
, Planungen und materielle Enteignung, Schriftenfolge VLP Nr. 63, Berna 1995, pag. 26 segg.).
2.3. Le restrizioni della proprietà che non impediscono, ma limitano soltanto lo sfruttamento edilizio, non integrano gli estremi di un'espropriazione materiale se lasciano intatta la possibilità di continuare ad utilizzare il fondo interessato in maniera economicamente appropriata (DTF 123 II 481 consid. 6d e rinvii, nonché STF 1C_323/2007 del 15 febbraio 2008 consid. 4.2). In particolare, per quanto riguarda i piani d'allineamento, se la rimanente porzione edificabile garantisce un'utilizzazione del fondo economicamente razionale, non vi è espropriazione materiale (DTF 109 Ib 116 consid. 3b); neppure se precludono la costruzione su un quarto di un terreno ed il resto permane ragionevolmente edificabile (DTF 110 Ib 359 consid. 2b). Caso contrario non è escluso il riconoscimento di un'indennità, ma occorre che alla data decisiva il proprietario potesse oggettivamente contare sul fatto che un buon utilizzo economico del suo fondo sarebbe stato realizzabile con grande probabilità in un prossimo futuro (
Leimbacher
, op. cit., pag. 73).
3. Di norma, il momento determinante per stabilire se la fattispecie integra gli estremi di un'espropriazione materiale è quello in cui diviene vincolante il provvedimento che comporta la restrizione della proprietà (DTF 121 II 417 consid. 3a, nonché STF 1C_725/2013 del 8 aprile 2015 consid. 3.5). In Ticino, tale momento coincide di regola con l'approvazione del piano regolatore da parte del Consiglio di Stato, la quale esplica effetto costitutivo (art. 31 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1; che ha ripreso l'art. 39 cpv. 1 dell'ora abrogata legge cantonale d'applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 [LALPT], ancora applicabile, nella fattispecie, al momento dell'approvazione della variante di piano regolatore). In casu, la sussistenza di un'eventuale espropriazione materiale deve essere quindi apprezzata secondo le circostanze di fatto e di diritto esistenti nel nel gennaio 2002, allorquando è stato approvato approvato il Piano particolareggiato del Quartiere _ che ha conferito al mapp. _ l'assetto pianificatorio illustrato al punto C di narrativa.
4. 4.1. Il mapp. _ risulta ancora oggi inedificato. Con il piano regolatore del 1988 è stato collocato interamente in zona RAr6 e con una superficie di 2'533 mq (= 3'799.50 mq di superficie utile lorda [SUL]) avrebbe potuto teoricamente accogliere, seguendo i ragionamenti sviluppati dai ricorrenti, uno stabile di 6 piani (massimo concesso dalle NAPR dell'epoca; cfr. art. 37 lett. d su rinvio dell'art. 43) con 42 appartamenti di 3,5 locali di mq 82.40 e 42 posti auto.
I vincoli apposti nel 2002 - in particolare la riduzione dell'indice di sfruttamento e l'imposizione di linee di arretramento e di costruzione - hanno ridotto la SUL a mq 1'773.10, grazie alla quale è ipoteticamente realizzabile uno stabile di 4 piani (massimo concesso 12,5 ml dal PPQS; cfr. Piano delle altezze degli edifici) con 20 appartamenti di 3,5 locali di mq 78.80 e 20 posti auto.
Questi dati indicano che nel suo complesso lo statuto pianificatorio approvato nel 2002, pur riducendo la capacità edificatoria del fondo, non ha pregiudicato in maniera insostenibile lo sfruttamento della proprietà dei ricorrenti. Certo, le restrizioni in vigore permettono la costruzione di soli 4 piani e con superfici più contenute rispetto al passato e obbligano a concentrare l'edificazione nei settori laterali del possedimento imponendo, attraverso delle linee di arretramento, un'area verde al centro del mappale, ciò che dal profilo squisitamente pratico può essere considerato meno vantaggioso. Le porzioni della proprietà effettivamente edificabili non sono però di dimensioni ridotte e non presentano una orografia tale da rendere problematico o economicamente insostenibile l'insediamento di unità abitative a quattro piani. Tanto più che anche con il precedente assetto pianificatorio era obbligatorio destinare una percentuale (25-35%) della superficie edificabile ad area verde (cfr. art. 18 NAPR).
Alla luce di simili fatti il verificarsi di un caso di espropriazione materiale è da escludere per due ordini di ragioni. Innanzitutto perché i controversi vincoli hanno lasciato intatta la possibilità di usare in modo economicamente ragionevole il possedimento (mapp. _) e nel complesso non ne hanno pregiudicato l'uso in misura tale da privare i proprietari di una della facoltà discendenti dal loro diritto di proprietà; li hanno tutt'al più limitati nell'esercizio di detto diritto, ma non con una incidenza talmente grave ed insopportabile, da far insorgere un'espropriazione materiale (cfr. STA 50.2008.3 del 10 ottobre 2008 consid. 4.1). Secondariamente, perché le misure pianificatorie non hanno mortificato alcuna concreta aspirazione di edificazione dei ricorrenti, che da decenni possiedono il terreno senza aver mai manifestato l'intenzione di sfruttarlo in maniera diversa (RDAT II-1996 n. 46). Questa scelta è stata fatta dimenticando che futuri progetti avrebbero potuto poi scontrarsi con modifiche di piano regolatore frattanto intercorse. Nessun proprietario può, infatti, contare sul fatto che un determinato terreno resterà definitivamente nella zona edificabile o che le sue possibilità edificatorie rimarranno immutate nel tempo (in tal senso
Leimbacher,
op. cit.,
pag. 21 e giurisprudenza ivi citata).
4.2.
In tema di sacrificio particolare, basterà ricordare che la giurisprudenza ne fa dipendere l'esistenza dalla elevata possibilità di attuazione dell'aspettativa edilizia in un prossimo futuro (DTF 119 Ib 147 consid. 6; 112 Ib 492 consid. 8). Negata la sussistenza di questo presupposto in virtù delle considerazioni illustrate in precedenza, dev'essere di riflesso escluso il riconoscimento di un'indennità di espropriazione materiale fondata sulla teoria del "Sonderopfer". D'altro canto, altri proprietari di fondi siti nel quartiere _ a _ hanno dovuto sopportare limitazioni dei loro diritti di intensità quantomeno analoga, in particolare tutti coloro che posseggono fondi inclusi in zona residenziale semi estensiva. Neppure il fatto che i proprietari di un fondo vicino, dopo aver avanzato al comune una richiesta di indennità per espropriazione materiale si sono visti togliere un vincolo fissato con il PPQS viola il principio dell'uguaglianza giuridica nel senso prospettato dal ricorrente. Infatti, la situazione dei due fondi non era comparabile, posto che il vincolo rimosso dal mappale vicino ne comprometteva completamente l'edificabilità. D'altro canto, la pianificazione del territorio, per la sua stessa natura, implica spesso l'adozione di misure per certi versi discriminatorie, che tuttavia non infrangono precetti costituzionali se si fondano come nel caso di specie su criteri oggettivi e ragionevoli, riconducibili ad una corretta applicazione degli art. 1 e 3 LPT (
Adelio Scolari
, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 161 ad art. 28 LALPT).
Se ne deve dedurre, insieme al Tribunale di espropriazione, che nel 2002 le limitazioni di cui è stato oggetto il mapp. _ di _ non hanno generato un esproprio materiale suscettibile di tradursi nell'assegnazione dell'indennizzo rivendicato dalla ricorrente.
5. Ritenuto quanto sopra, il gravame va pertanto respinto e la deci
sione del Tribunale di espropriazione tutelata. La tassa di giustizia e le spese sono poste a carico dei ricorrenti, secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm
per il rinvio dato dall'art. 50 cpv. 3 Lespr). Gli insorgenti rifonderanno inoltre al comune di _, patrocinato da un legale, un'indennità a titolo di ripetibili
(art. 49 cpv. 1
LPAmm).