Decision ID: a9342c7e-8b32-48fc-981b-eed21176eab1
Year: 2010
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Am 19. Februar 2008 genehmigte der Gemeinderat G. das Strassenprojekt
"Erneuerung Zentral-, Wiesen- und Kreuzstrasse". Das Projekt sieht vor, die Zentral-,
die Wiesen- und die Kreuzstrasse sowie die Rotensteinstrasse mit einem Hartbelag zu
versehen und die Werkleitungen zu erneuern. Die Strassen sind als Gemeindestrassen
2. Klasse eingeteilt; an dieser Klassierung soll nichts geändert werden. Das
Strassenprojekt und der Perimeter lagen vom 26. Februar bis 27. März 2008 öffentlich
auf.
F.H. ist Eigentümer der Grundstücke Grundbuch G. Nrn. 238, 239, 241 und 242. Diese
Grundstücke liegen zwischen der Wiesenstrasse und der Zentralstrasse und werden
durch die Kreuzstrasse voneinander getrennt. Die Kreuzstrasse ist nicht als separates
Grundstück ausparzelliert, sondern liegt zumindest zwischen der Zentralstrasse und
der Wiesenstrasse vollumfänglich auf den Grundstücken von F.H.. Mit Eingabe seines
Rechtsvertreters vom 26. März 2008 erhob F.H. Einsprache gegen das Strassenprojekt
und beantragte, der Abschnitt der Kreuzstrasse zwischen der Zentral- und der
Wiesenstrasse sei vom Bauprojekt auszunehmen und aus dem Strassenplan der
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Gemeinde G. zu entlassen. Er machte geltend, es gehe ihm darum, dass die
Kreuzstrasse im Abschnitt zwischen der Zentralstrasse und der Wiesenstrasse aus
dem Strassenplan entlassen werde. Die Kreuzstrasse diene in diesem Abschnitt allein
der Erschliessung seiner Grundstücke Nrn. 238, 239 und 241. Diese Grundstücke seien
jedoch bereits über die Wiesenstrasse und die Zentralstrasse genügend erschlossen.
Die Kreuzstrasse zerschneide zudem seine zusammenhängenden Grundstücke. Dies
hindere ihn an einer gesamthaften Überbauung. Die drei Wohnhäuser seien bereits sehr
alt und wiesen veraltete Grundrisse auf. Es sei deshalb auch im öffentlichen Interesse,
dass auf den vier Grundstücken an dieser guten Wohnlage eine neue Überbauung
erstellt werden könne. Mit der Planung könne jedoch erst begonnen werden, wenn
feststehe, dass die Kreuzstrasse auch tatsächlich aufgehoben werde.
Gleichzeitig erhob F.H. Einsprache gegen den Perimeter. Das Perimeterverfahren
wurde vom Gemeinderat G. am 28. März 2008 bis zur Rechtskraft des Strassenprojekts
sistiert.
Über die Einsprache gegen das Strassenprojekt entschied der Gemeinderat G. am
23. September 2008. Er lehnte die Anträge ab, die Kreuzstrasse im Bereich zwischen
Zentralstrasse und Wiesenstrasse vom Bauprojekt auszunehmen und aus dem
Strassenplan zu entlassen (Ziff. 1 und 2). Er änderte das Strassenbauprojekt aber in
bezug auf die Kanalisation dahingehend, dass deren Leitungsführung die Kreuzstrasse
im Bereich der Liegenschaften des Einsprechers nicht mehr tangiert (Ziff. 3). Sodann
sicherte der Gemeinderat zu, mit der Etappe Kreuzstrasse im Bereich zwischen
Zentralstrasse und Wiesenstrasse zuzuwarten, damit F.H. die notwendige Zeit
gewinne, um in einem Bauprojekt oder in einer Projektstudie konkret nachzuweisen,
dass ohne die bestehende Strasse eine bessere, für das Quartier verträgliche Lösung
möglich sei. Der Gemeinderat setzte dafür eine Frist von drei Jahren (Ziff. 4). Weiter
setzte der Gemeinderat eine Frist von vierzehn Tagen, beginnend am Tag nach der
Rechtskraft seines Entscheids, um die Einsprache gegen den Strassenperimeter zu
ergänzen (Ziff. 6). Er erwog, die tatsächlichen Verhältnisse hätten sich seit dem Erlass
des Strassenplans nicht geändert. Eine spätere, nicht näher definierte Bauabsicht
könne nicht als Änderung der tatsächlichen Verhältnisse beurteilt werden. Eine
Aufhebung der Kreuzstrasse im Bereich zwischen Zentralstrasse und Wiesenstrasse
komme daher für den Gemeinderat zum heutigen Zeitpunkt nicht in Frage. Folglich
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bleibe der Antrag zu beurteilen, ob die Kreuzstrasse, soweit sie auf den Grundstücken
des Einsprechers verlaufe, vom Bauprojekt auszunehmen sei. Das Quartier
Zentralstrasse/Kreuzstrasse/ Wiesenstrasse umfasse eine ca. hundertjährige
Siedlungsstruktur. Ziel des Strassenbauprojekts sei es, den Charakter dieses Quartiers
zu erhalten, unter anderem mit einer einheitlichen Strassenraumgestaltung. Solange die
Kreuzstrasse durchgehend als Gemeindestrasse 2. Klasse eingeteilt sei, mache es
Sinn, die Einheitlichkeit durch eine gesamtheitliche Planung sicherzustellen.
Selbstverständlich lägen eine Erneuerung des Quartiers und die Bereitstellung von
Wohnraum an dieser zentralen Lage im öffentlichen Interesse. Der Gemeinderat sei
deshalb bereit, die Aufhebung der Kreuzstrasse zwischen Zentralstrasse und
Wiesenstrasse zu erwägen, wenn der Einsprecher in einem Bauprojekt oder einer
Projektstudie nachweise, dass ohne diese Strasse eine bessere, gleichwohl aber
quartierverträgliche Lösung möglich sei.
B./ F.H. erhob mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 17. Oktober 2008 Rekurs beim
Baudepartement. Dieses wies den Rekurs mit Entscheid vom 22. Oktober 2009 ab,
soweit es darauf eintrat. Es erwog, die Fristansetzung für die Einsprache im
Perimeterverfahren sei eine verfahrensleitende Zwischenverfügung, welche nicht
selbständig anfechtbar sei. Im übrigen habe der Gemeinderat die Entwidmung der
Kreuzstrasse und den Verzicht auf den Ausbau des Abschnitts zwischen Zentral- und
Wiesenstrasse gemäss Projekt zu Recht abgewiesen.
C./ Mit Eingaben seines Rechtsvertreters vom 6. November und 17. Dezember 2009
erhob F.H. Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der Rekursentscheid
sei vollumfänglich aufzuheben, Ziff. 1, 2, 4, 5 und 6 des Einspracheentscheids vom
23. September 2008 seien aufzuheben, es sei die Kreuzstrasse, zumindest im Teil
zwischen Zentralstrasse und Wiesenstrasse, vom Bauprojekt auszunehmen und in
diesem Bereich aus dem Strassenplan der Gemeinde G. zu entlassen, unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen. Zur Begründung macht der Beschwerdeführer geltend,
seine Grundstücke lägen zwischen der Wiesenstrasse und der Zentralstrasse und
würden durch die Kreuzstrasse getrennt. Diese sei nicht separat ausparzelliert. Mit dem
bestehenden Strassenplan und der Klassierung der Kreuzstrasse als Gemeindestrasse
2. Klasse werde dementsprechend sein Grundeigentum beschränkt. Die Aufhebung der
Kreuzstrasse zwischen Zentralstrasse und Wiesenstrasse sei schon seit langem
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Diskussionsgegenstand zwischen ihm bzw. seinen Eltern als seinen Rechtsvorgängern
und der Gemeinde G.. Bereits in den Siebzigerjahren habe sich gezeigt, dass die
Parzelle Nr. 239, die sich in der Wohn-Gewerbe-Zone WG3 befinde, ohne Aufhebung
der Kreuzstrasse nicht zeitgemäss und dem Zonenzweck entsprechend überbaut
werden könne. Der Gemeinderat habe signalisiert, dass er durchaus bereit wäre, die
Kreuzstrasse zwischen Zentral- und Wiesenstrasse aufzuheben, wenn ein ihm
genehmes Überbauungsprojekt vorgelegt werde. In der Folge habe sich jedoch immer
mehr gezeigt, dass sich die Vorstellungen des Gemeinderates bzw. des von der
Gemeinde beigezogenen Architekten und ihm, selber Architekt, kaum in
Übereinstimmung bringen liessen. Er möge die Zugeständnisse der Gemeinde
hinsichtlich der Führung der Kanalisation und des Zuwartens mit dem Bau auf seinen
Grundstücken durchaus zu schätzen. Er möchte sich jedoch bezüglich der künftigen
Überbaubarkeit seiner Grundstücke nicht in Abhängigkeit vom Wohlwollen des
Gemeinderates bzw. des von diesem beigezogenen Architekten wissen und seinen
Anspruch auf Aufhebung der Kreuzstrasse nicht einfach hingeben. Auf die einzelnen
Vorbringen des Beschwerdeführers wird, soweit wesentlich, in den nachstehenden
Erwägungen eingegangen.
Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 11. Januar 2010, die
Beschwerde unter Kostenfolge vollumfänglich abzuweisen.
Der Gemeinderat G. beantragt in seiner Vernehmlassung vom 20. Januar 2010 unter
Hinweis auf seinen Einspracheentscheid die Abweisung der Beschwerde.
Der Beschwerdeführer erhielt Gelegenheit, zu den Vernehmlassungen der Vorinstanz
und des Gemeinderates Stellung zu nehmen. Er liess sich indessen nicht mehr
vernehmen.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Der
Beschwerdeführer ist zur Beschwerde legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeeingaben vom 6. November und 17. Dezember
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2009 wurden rechtzeitig eingereicht und entsprechen formal und inhaltlich den
gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48
Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.
Soweit die Vorinstanz dem Beschwerdeführer die Legitimation abgesprochen hat, als
er die Entwidmung der gesamten Kreuzstrasse beantragte, wurde dieser Punkt im
Beschwerdeverfahren nicht substantiiert angefochten bzw. wurden keine Gründe
vorgebracht, inwiefern der Nichteintretensentscheid unrichtig ist. Somit ist auf die
Beschwerde in diesem Punkt nicht einzutreten. Demgegenüber macht der
Beschwerdeführer aber geltend, die Zwischenverfügung des Gemeinderats in Ziff. 6
des Einspracheentscheids sei mit Rekurs anfechtbar. Er beruft sich auf Art. 43bis lit. a
VRP.
2. Massgebend ist im vorliegenden Streitfall das Strassengesetz (sGS 732.1, abgekürzt
StrG). Nach diesem fällt das Versehen einer unbefestigten Strasse mit einem Hartbelag
unter den Begriff des Strassenbaus im Sinn von Art. 31 ff. StrG. Nach Art. 51 Abs. 2
lit. g StrG gilt das Erneuern und Verbessern des Belages als Strassenunterhalt. Diese
Bestimmung erwähnt bewusst lediglich das Erneuern und Verbessern, da das
erstmalige Versehen einer Strasse bzw. eines Weges mit einem Belag als Strassenbau
gilt. Dabei ist nicht erforderlich, dass eine Strasse in ihrer gesamten Länge mit einem
Belag versehen wird. Bereits das Versehen eines grösseren Streckenabschnittes mit
einem Belag muss als Strassenbau gelten (vgl. M. Möhr, in: G. Germann [Hrsg.],
Kurzkommentar zum st. gallischen Strassengesetz vom 12. Juni 1988,
Veröffentlichungen des Schweizerischen Instituts für Verwaltungskurse an der
Hochschule St. Gal-len, St. Gallen 1989, Rz. 17 zu Art. 51).
2.1. Die Voraussetzungen für den Strassenbau sind in Art. 32 StrG geregelt. Danach
können Strassen gebaut werden, wenn die Zweckbestimmung (lit. a), die
Verkehrssicherheit (lit. b), das Verkehrsaufkommen (lit. c), der Schutz der schwächeren
Verkehrsteilnehmer (lit. d), die Interessen des öffentlichen Verkehrs (lit. e) oder der
Umweltschutz (lit. f) dies erfordern. Diese Aufzählung ist alternativ zu verstehen, d.h.
Strassen dürfen gebaut werden, wenn mindestens eine der genannten
Voraussetzungen erfüllt ist (vgl. P. Schönenberger, in: Kurzkommentar, a.a.O., Rz. 2 zu
Art. 32).
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Der Bau von Gemeindestrassen fällt in den Zuständigkeitsbereich der politischen
Gemeinde (Art. 38 Abs. 1 StrG), weshalb ihr in diesem Bereich grundsätzlich
Autonomie zusteht. Allerdings wird die Autonomie dort eingeschränkt, wo das
kantonale Recht eine abschliessende Ordnung getroffen und damit die
Entscheidungsfreiheit der Gemeinde eingeschränkt hat (vgl. Art. 89 der
Kantonsverfassung, sGS 111.1). Dies trifft auf Art. 32 StrG insofern zu, als die
erwähnten Voraussetzungen für den Strassenbau auch die politische Gemeinde
binden. Ausserdem fällt in Betracht, dass nach Art. 32 StrG eine Strasse nur gebaut
werden darf, wenn eine der namentlich genannten Voraussetzungen dies erfordert.
Dies bedeutet, dass an das Vorhandensein der Voraussetzungen des Strassenbaus
qualitative Anforderungen zu stellen sind. Insbesondere muss sich der Bau der Strasse
mit Blick auf die Voraussetzungen von Art. 32 StrG als notwendig erweisen. Ein
Strassenbauprojekt ist jedoch nicht erst dann notwendig, wenn eine Alternativlösung
(sowie allenfalls eine Nullvariante) von vornherein ausscheidet, sondern bereits dann,
wenn der Bau als verkehrsplanerisch und im Lichte der Grundsätze von Art. 33 StrG als
sinnvoll und sachlich begründet erscheint (vgl. VerwGE B 2007/199 vom 19. Juni 2008,
nicht publiziert).
2.2. In tatsächlicher Hinsicht steht fest, dass die Grundstücke des Beschwerdeführers
Nrn. 238, 239, 241 und 242 von der Wiesenstrasse und der Zentralstrasse
vollumfänglich erschlossen werden. Die Kreuzstrasse bildet zwischen der
Wiesenstrasse und der Zentralstrasse eine zusätzliche Erschliessung der Grundstücke
Nrn. 238, 239 und 241. Diese Erschliessung ist für diese drei Grundstücke aber nicht
notwendig. Fest steht weiter, dass die Kreuzstrasse zwischen der Wiesenstrasse und
der Zentralstrasse nicht als separates Grundstück ausparzelliert ist, sondern über das
private Grundeigentum des Beschwerdeführers führt.
2.3. Ob eine Strasse der Öffentlichkeit zu widmen ist und damit dem Gemeingebrauch
dient, beurteilt sich im Rahmen von Art. 1 ff. und Art. 7 ff. StrG. Dabei wendet die
Gemeinde das Kriterium des öffentlichen Interesses im Sinne von Art. 5 Abs. 2 und
Art. 36 Abs. 2 der Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt BV) an. Beim Begriff des
"öffentlichen Interesses" handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff,
welcher der rechtsanwendenden Behörde einen Beurteilungsspielraum eröffnet. Im
Bereich des Strassenrechts spielen die örtlichen Verhältnisse häufig eine
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entscheidende Rolle. Ob im vorliegenden Fall der Verzicht auf das Strassenprojekt im
Bereich der Kreuzstrasse zwischen Wiesenstrasse und Zentralstrasse verhältnismässig
ist, ist daher im Beschwerdeverfahren nur unter Berücksichtigung und Respektierung
der Gemeindeautonomie zu überprüfen. Allerdings prüft das Verwaltungsgericht mit
voller Kognition, ob eine Eigentumsbeschränkung verhältnismässig ist (VerwGE
B 2009/30 vom 3. Dezember 2009, in: www.gerichte.sg.ch).
2.4. Der Gemeinderat erwog, die tatsächlichen Verhältnisse hätten sich seit dem Erlass
des Strassenplanes nicht geändert. Eine spätere, nicht näher definierte Bauabsicht
könne nicht als Änderung der tatsächlichen Verhältnisse beurteilt werden. Eine
Aufhebung der Kreuzstrasse komme daher zum heutigen Zeitpunkt nicht in Frage.
Wie erwähnt, geht es im vorliegenden Fall nicht nur um die Frage einer Entlassung
eines bestimmten Strassenabschnittes aus dem öffentlichen Strassennetz, sondern um
das Vorliegen von Gründen, welche den Strassenbau rechtfertigen. Solche Gründe
werden im Einspracheentscheid nicht angeführt. Das Versehen einer unbefestigten
Strasse mit einem Hartbelag lässt sich heute im Siedlungsgebiet ohne weiteres
rechtfertigen. Solche Gründe werden aber vom Gemeinderat gar nicht angeführt. Der
Gemeinderat verweigerte die Entlassung des Strassenabschnitts aus dem öffentlichen
Strassennetz ausschliesslich deshalb, weil er mit der Beibehaltung des streitigen
Abschnitts im öffentlichen Strassennetz Einfluss auf die Siedlungsentwicklung im
besagten Gebiet nehmen kann. Dass jener Strassenabschnitt für die Erschliessung von
Grundstücken notwendig ist, wird vom Gemeinderat zu Recht nicht geltend gemacht.
Der Gemeinderat hält denn auch im Einspracheentscheid ausdrücklich fest, Ziel des
Strassenbauprojekts sei es, die rund hundertjährige Siedlungsstruktur und den
Charakter des Quartiers zu erhalten, unter anderem mit einer einheitlichen
Strassenraumgestaltung. Solange die Kreuzstrasse durchgehend als Gemeindestrasse
2. Klasse eingeteilt sei, mache es Sinn, die Einheitlichkeit durch eine gesamtheitliche
Planung sicherzustellen. Der Gemeinderat erwog sogar ausdrücklich, die Aufhebung
der Kreuzstrasse zwischen Zentralstrasse und Wiesenstrasse in Betracht zu ziehen,
wenn der Beschwerdeführer in einem Bauprojekt oder einer Projektstudie eine dem
Gemeinderat genehme Überbauungsvariante präsentiert. Damit wird das
Strassengesetz zur Durchsetzung sachfremder Interessen verwendet. Die Erhaltung
einer bestimmten Überbauungsstruktur und des Charakters einer Siedlung sind nicht
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dadurch umzusetzen, dass einem Grundeigentümer weiterhin zwecklos gewordene
Eigentumsbeschränkungen auferlegt werden, sondern mit den Instrumenten des Bau-
und Planungsrechts. Wenn der Gemeinderat im fraglichen Gebiet eine bestimmte
Struktur der Überbauung zweckmässig erachtet und er seine Vorstellungen mit den
Regelbauvorschriften nicht umsetzen kann, stehen ihm dazu die Instrumente des
Überbauungsplans und des Gestaltungsplans gemäss Art. 22 f. und 28 des
Baugesetzes (sGS 731.1) zur Verfügung. Der Gemeinderat hält abschliessend in der
Begründung seines Entscheids vom 23. September 2008 fest, der Beschwerdeführer
erhalte durch die Etappierung des Strassenbaus die notwendige Zeit, seine
Bauabsichten konkret aufzuzeigen und gestützt darauf die Entlassung aus dem
Strassenplan zu erwirken. Die Genehmigung einer bestimmten Überbauung, welche
zusätzlich zu den Regelbauvorschriften weitere Anforderungen zu erfüllen hat, ist nicht
mittels einer in Aussicht gestellten Entlassung eines nutzlos gewordenen
Strassenstücks aus dem öffentlichen Strassennetz zu bewerkstelligen, sondern wie
erwähnt mit den zur Verfügung stehenden Instrumenten des Baugesetzes. Aufgrund
der vorliegenden Akten und der Vorbringen des Gemeinderates sind jedenfalls keine
Gründe ersichtlich, welche die Beibehaltung des besagten Abschnitts der Kreuzstrasse
zwischen Wiesenstrasse und Zentralstrasse im öffentlichen Strassennetz rechtfertigen.
Daher ist die Eigentumsbeschränkung weder notwendig noch verhältnismässig.
2.5. Der Beschwerdeführer macht geltend, die Zwischenverfügung des Gemeinderats
in Ziff. 6 des Einspracheentscheids sei mit Rekurs anfechtbar. Er beruft sich auf
Art. 43bis lit. a VRP.
Entgegen den Ausführungen des Beschwerdeführers sind Zwischenverfügungen nicht
generell mit Rekurs anfechtbar. Eine Ausnahme besteht, wenn nicht wieder
gutzumachende Nachteile für den Betroffenen drohen (Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 564 f.). Im
vorliegenden Fall erscheint ein hinreichendes Rechtsschutzinteresse an der Anfechtung
von Ziff. 6 des Einspracheentscheids des Gemeinderates nicht gegeben. Jene Ziffer
des Beschlusses setzte eine Frist von vierzehn Tagen zur Begründung der Einsprache
gegen den Strassenperimeter, wobei die Frist am Tag nach der Rechtskraft des
vorliegenden Entscheides begann. Sie kommt somit nur zum Tragen, wenn das
Strassenprojekt rechtskräftig wird. Ein nicht wieder gutzumachender Nachteil ist damit
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für den Beschwerdeführer nicht verbunden. Dieser Punkt ist aber von untergeordneter
Bedeutung.
2.6. Zusammenfassend gelangt das Verwaltungsgericht zum Schluss, dass die
Beschwerde gutzuheissen ist, soweit darauf einzutreten ist. Der Rekursentscheid vom
22. Oktober 2009 sowie Ziff. 1 - 5 des Einsprache-Entscheids vom 23. September
2008 sind aufzuheben. Die Angelegenheit ist gestützt auf Art. 64 Abs. 1 in Verbindung
mit Art. 56 Abs. 2 VRP zur Prüfung der Entwidmung der Kreuzstrasse im Bereich
zwischen Wiesenstrasse und Zentralstrasse und der Änderung des Projekts im Sinne
der Erwägungen an den Gemeinderat G. zurückzuweisen.
3. Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens zu Lasten der Beschwerdegegnerin (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von Fr. 3'000.-- ist angemessen (Art. 13, Ziff. 622 Gerichtskostentarif,
sGS 941.12). Auf ihre Erhebung ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). Dem
Beschwerdeführer ist der Kostenvorschuss von Fr. 3'000.-- zurückzuerstatten.
Der Beschwerdeführer hat Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98
Abs. 1 und 2 und Art. 98bis VRP). Eine Entschädigung von Fr. 3'000.-- für das Rekurs-
und das Beschwerdeverfahren ist angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. a und b der
Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75).
Demnach hat das Verwaltungsgericht