Decision ID: 9b09fd9d-59c7-5a05-956e-a8d4004c330f
Year: 2007
Language: it
Court: TI_TE
Chamber: TI_TE_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

in fatto ed in diritto
1.
1.1. Il Comune di _ – che per aggregazione con _ e _ è andato a formare il nuovo Comune di _ – intende creare una zona di svago a lago in località _ attuando l’opera in due tappe. La prima coinvolge nove particelle, alcune di proprietà privata (no. 317, 494, 531, 493, 319) ed altre appartenenti ai Comuni di _ (no. 321) e di _ (no. 312, 495, 539), che sono destinate ad accogliere un centro balneare con i relativi posteggi. L’obiettivo della seconda tappa è l’ampliamento della struttura sui fondi adiacenti (mapp. no. 313, 316, 315).
1.2. Con questo proposito il Comune si è rivolto ai proprietari per acquisire in via amichevole i sedimi interessati dal progetto. Per quanto riguarda la part. no. 531, coinvolta nella prima tappa, la trattativa imbastita con la proprietaria _ è fallita benché il Consiglio Comunale avesse concesso il credito per l’acquisto del terreno con risoluzione del 22.4.2002 (MM 583 dell’11.2.2002). Di conseguenza il Comune ha avviato la presente procedura intesa all’espropriazione totale del fondo contro versamento di un’indennità a corpo di fr. 95'000.- (cfr. tabelle di espropriazione).
Gli atti di espropriazione sono stati pubblicati dal 20.8 al 19.9.2003 previo invio di un avviso personale 14.7.2003 a _.
1.3. Con atto di notificazione 11.9.2003 _ e gli eredi del defunto fratello _, identificandosi quali proprietari in comune del mapp. no. 531, hanno congiuntamente interposto opposizione all’espropriazione sollevando censure di ordine formale e di merito. In via principale essi contestano l’invio dell’avviso personale alla sola _ e lamentano carenze progettuali nonché una violazione del principio dell’unitarietà della procedura espropriativa che comporterebbero l’annullamento del procedimento; sostengono inoltre che l’opera é priva di interesse pubblico ed incompatibile con il PR. In via subordinata i proprietari hanno postulato una modifica dei piani volta a ridurre l’intervento espropriativo ed associata ad una richiesta di indennità di fr. 80'000.-. In via ancor più subordinata hanno avanzato una pretesa di indennizzo di fr. 160'000.-.
All’udienza del 25.11.2003 il Comune ha prodotto un breve promemoria in risposta alle contestazioni degli opponenti. Al termine della discussione il Tribunale ha ordinato lo scambio degli allegati.
Nel successivo memoriale 26.1.2004 il Comune ha chiesto la reiezione dell’opposizione e della domanda di modifica dei piani poiché la pubblica utilità e l’ampiezza dell’espropriazione sono già state decise definitivamente con l’approvazione del PR. Da ciò anche la possibilità di procedere in via semplificata presentando solo un progetto di massima ed una relazione succinta sull’opera giusta l’art. 22 Lespr.. Il Comune ha inoltre confermato che l’avviso personale è stato inviato a _ poiché è la sola avente diritto economico sulla part. no. 531 ed ha aggiunto, infine, che l’avvio di una procedura espropriativa per il solo mapp. no. 531 risponde al principio di sussidiarietà ritenuto che con i proprietari degli altri terreni interessati dall’intervento sono ancora in corso trattative in forma privata.
Con risposta 26.3.2004 _ ha confermato le sue tesi e domande respingendo quelle avverse.
Con scritto 18.5.2005 il Comune ha notificato l’avvenuto trapasso di proprietà del mapp. no. 531 ai coniugi COES 1.
Il sopralluogo è stato esperito in data 3.5.2007.
2.
Il mapp. no. 531, ubicato in località _, è un terreno prativo pianeggiante di 324 mq posto a lago. Accessibile dalla strada comunale al mapp. no. 318, la proprietà è occupata nella parte verso la strada da un bungalow in discrete condizioni ed è delimitata lungo i confini con vegetazione varia e con uno steccato, rispettivamente con una rete metallica (cfr. verbale di sopralluogo 3.5.2007). Il fondo confina verso nord con un’oasi di verde allo stato quasi completamente naturale.
Stando al vigente PR approvato il 19.9.1995 il mapp. no. 531, insieme ad altre proprietà coinvolte nella prima tappa dell’intervento in esame, forma un comprensorio catalogato come AP-EP con destinazione svago e balneazione. La particella è anche inclusa, parzialmente, in una fascia lungo la strada esposta ai rumori AER1. Il settore adiacente, interessato dalla seconda tappa dell’intervento, è invece attribuito alla zona di protezione della natura Zp1 (cfr. piano delle zone, piano del traffico e delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico, piano del paesaggio).
3.
3.1. Preliminarmente occorre riassumere i successivi trapassi di proprietà della part. no. 531 per chiarire a chi appartenga la pretesa derivante dall’espropriazione.
3.2. Intestato in origine ad _, che lo acquistò nel 1941, nel 1969 il fondo passò per successione ai due figli componenti la comunione ereditaria _ e _ (cfr. estratto RF). Per la verità gli eredi stipularono un atto divisorio che assegnava la proprietà sull’immobile alla sola _, ma l’atto non fu mai iscritto a RF (cfr. stipulazione 9.12.1968; lettera avv. _ 3.2.1969).
_ decedette nel 1985 (cfr. certificato ereditario doc. A). Ciò non ebbe ripercussioni immediate sul RF che fu aggiornato solo il 18.9. 2003 con la modifica della composizione della comunione ereditaria e l’inserimento, in vece di _, dei suoi eredi _, _ e _ (d.g. 24334 del 18.9.2003). Contemporaneamente, per estromissione, la proprietà fu attribuita alla sola _ (d.g. 24335 del 18.9.2003).
Infine, con atto di compravendita del 28.9.2004, il fondo fu ceduto ai coniugi COES 1 (cfr. estratto RF d.g. 22240).
3.3. Quando nel corso di una procedura espropriativa il fondo passa di proprietà nell’ambito di una successione, per legge gli eredi acquistano l’universalità della successione dal momento della sua apertura e subentrano nel processo (art. 560 cpv. 1 CC; art. 102 CPC applicabile per analogia in virtù del rinvio di cui agli art. 70 Lespr. e art. 24 LPamm.; cfr. TRAM 12.4.2006 N. 50.2005.9).
In concreto la questione della legittimazione attiva è dunque di rilievo solo in relazione al contratto stipulato nel 2004 con il quale _ ha venduto il fondo ai coniugi COES 1, atto peraltro consentito nella misura in cui non ha reso più gravosa l’espropriazione (art. 33 cpv. 1 Lespr.; Hess/Weibel, Das Enteignungsrecht des Bundes, ad art. 42 no. 9).
Considerato che le pretese derivanti da espropriazione hanno natura reale, nel caso di trapasso di proprietà per compravendita durante una procedura espropriativa la pretesa è trasferita automaticamente dal precedente al nuovo proprietario, salvo che nel contratto il venditore si sia espressamente riservato il diritto di restare parte nel procedimento e quindi l’esercizio i diritti derivanti dall’espropriazione (cfr. Hess/Weibel, op. cit., ad art. 16 no. 17; DTF 122 I 168 c. 1).
Il contratto di compravendita del 28.9.2004 non contempla alcuna clausola specifica intesa a riservare alla venditrice il diritto di restare parte nella presente procedura espropriativa; con la vendita _ ha dunque ceduto tutto il complesso dei diritti e degli obblighi pertinenti al fondo agli acquirenti. Ne consegue che i nuovi ed ultimi proprietari, COES 1, sono subentrati di diritto nel procedimento e sono i soli ad avere ora legittimazione attiva.
4.
4.1. Tra le varie censure di ordine formale sollevate dagli opponenti, il primo rimprovero mosso al Comune è di aver inviato l’avviso personale alla sola _ trascurando, a torto, gli eredi del defunto fratello _.
4.2. A norma dell’art. 25 cpv. 1 e 2 Lespr. l’avviso personale dev’essere intimato ai titolari dei diritti espropriandi figuranti nei pubblici registri o altrimenti noti, unito ad un estratto della tabella di espropriazione.
Per individuare i titolari dei diritti espropriandi l’ente espropriante deve attenersi alle iscrizioni risultanti a RF, ma può destinare l’avviso anche a terzi qualora, a suo giudizio, possano essere considerati come aventi diritto (Hess/Weibel, op. cit., ad art. 31 no. 7). I dati del RF servono naturalmente anche per compilare la tabella di espropriazione nella quale, per una comunione ereditaria, devono essere indicati tutti i singoli eredi (RtiD I-2005 no. 29).

4.3. In concreto al momento dell’avvio della procedura espropriativa il mapp. no. 531 era ancora ufficialmente intestato alla comunione ereditaria composta da _ e _ sebbene quest’ultimo fosse da tempo deceduto. La tabella di espropriazione, che ne offre puntuale riscontro (cfr. tabella), è dunque compilata correttamente. Ne conseguiva l’obbligo per il Comune di inviare singolarmente un avviso personale ai titolari iscritti, rispettivamente a quelli noti ossia, sapendo del decesso di _ o avutane conoscenza, ai suoi successori in diritto. La notificazione incompleta dell’avviso costituisce dunque un’omissione palese.
Ora, è vero che il mancato invio dell’avviso personale non è motivo di nullità della procedura bensì inibisce la decorrenza del termine di perenzione di 30 giorni (art. 24 Lespr.) entro il quale l’avente diritto può notificare eventuali pretese espropriative (Hess/Weibel, op. cit., ad art. 31 no. 12; DTF 116 Ib 394).
E’ però altrettanto vero che l’ente pubblico non può eludere un requisito di forma normativamente sancito per il solo motivo che nella trattativa sulla vendita del fondo ha avuto come unica interlocutrice _, rispettivamente appellandosi ad un patto divisorio (mai iscritto) o alle risultanze fiscali.
Ciò indipendentemente dal fatto che, in definitiva, tutti i proprietari del fondo, anche gli ultimi, hanno avuto modo di esprimersi in merito all’intervento espropriativo.
5.
5.1. Gli opponenti ravvisano un secondo vizio formale nel progetto presentato dal Comune in quanto a tal punto carente da non rispondere nemmeno ai requisiti minimi posti dall’art. 22 Lespr.. Il Comune respinge l’appunto poiché la pubblica utilità e l’ampiezza dell’espropriazione sono già state decise definitivamente con l’approvazione del PR.
La censura dei proprietari è fondata.
5.2. Gli atti di espropriazione devono comprendere, tra l’altro, un progetto dal quale risultino la natura, l’ubicazione, l’estensione ed il costo dell’opera (art. 21 let. b Lespr.). Se la pubblica utilità è già stata sanzionata in precedenza sulla base di norme speciali l’ente espropriante può essere autorizzato a presentare solo una relazione succinta sull’opera ed un progetto di massima senza l’indicazione dei costi (art. 22 Lespr.). Scopo del progetto è di circoscrivere l’opera che l’ente espropriante intende eseguire così da ragguagliare i proprietari ed altri interessati sui diritti espropriandi e da consentire loro di esercitare i diritti di difesa con piena cognizione di causa.
Stando al vigente PR la part. no. 531 forma, insieme ad altri fondi limitrofi, un comprensorio a lago assegnato alla zona AP-EP riservata allo “svago ed alla balneazione”; la particella è anche inclusa, parzialmente, in una fascia esposta ai rumori AER1 (cfr. piano del traffico e delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico).
La zona AP-EP, come anche la confinante zona di protezione Zp1, sono entrambe state approvate dal Consiglio di Stato che si è limitato ad imporre al Comune il completamento della relativa norma di applicazione (cfr. ris. 5250 del 19.9.1995 p. 8, 10-11, 47-48; art. 6.4 NAPR doc. D). Nell’ambito della procedura di approvazione del PR l’istituzione della zona AP-EP e della zona di protezione Zp1 di _ è stata contestata solamente dai proprietari dei mapp. no. 316, 317 e 494 (cfr. inc. congiunto no. 10.2006.7 _) il cui ricorso è però stato respinto dal Consiglio di Stato (ris. cit. p. 31-32).
Ne consegue che la pubblica utilità della zona AP-EP riferita allo “svago ed alla balneazione” e della zona di protezione Zp1 è stata sancita con l’approvazione del PR (art. 40 cpv. 2 LALPT). L’istituzione stessa della zona AP-EP, riservata per definizione ad uso pubblico, ha posto le basi per un futuro trasferimento di proprietà dei fondi vincolati onde attuare la destinazione di zona a fini pubblici disposta dal PR; ciò significa che i proprietari possono continuare ad usufruire del fondo come in precedenza ma in via provvisoria e fintanto che la proprietà non sarà acquisita mediante contratto privato o in esito ad una procedura espropriativa dall’ente pubblico (cfr. TRAM 24.9.1998 N. 50.96.00009 in re Comune di L. consid. 2.3.1, 5.4.2007 N. 50.2006.1 in re R. consid. 2).
Di principio, su tali basi, l’ente espropriante potrebbe essere autorizzato a presentare solo una relazione succinta sull’opera ed un progetto di massima senza l’indicazione dei costi (art. 22 Lespr.). In concreto, tuttavia, la tesi dell’applicabilità della norma, perorata dal Comune, non appare convincente per varie ragioni.
Anzitutto perché il piano d’intervento prevede un certo numero di posteggi pubblici, disposti sia sul mapp. no. 321 che a cavallo dei mapp. no. 317, 494, 531, 318 e 319, senza che tali aree siano stata espressamente riservate a tale scopo come richiesto dall’art. 28 cpv. 2 let. p LALPT. Sotto questo profilo, poiché la pubblica utilità non è stata sanzionata, l’opera si rivela incompatibile con il PR e dunque una semplice proposta di intervento non è sufficiente.
Il piano d’intervento prevede poi la creazione di un centro balneare dotato di una serie di infrastrutture quando, in base al PR, non è del tutto chiaro se quel settore debba semplicemente essere lasciato libero per consentire l’accesso alla riva e la balneazione al pubblico oppure se siano autorizzate attrezzature anche a carattere edilizio e, in questo caso, secondo quali criteri debbano essere concepite. La volontà espressa in sede pianificatoria di proteggere l’ambiente e la vegetazione alla quale fa da corollario l’intenzione del Comune di demolire gli edifici e le darsene esistenti sembrerebbero, invero, deporre a favore della prima ipotesi e non della seconda. Seguendo questo ragionamento il progetto appare dunque incongruente sia nella misura in cui si propone di rivalorizzare il paesaggio naturale ma nel contempo pretende di creare un vero e proprio lido attrezzato di tutto punto, sia là dove indica che sarà insediato “soltanto il minimo di infrastrutture edificate” ma include nel concetto anche 2 piscine che, oggettivamente, non solo non sono “indispensabili per il buon funzionamento” di un centro balneare già ubicato a lago ma per di più mal si conciliano con l’intento di rivalutare il paesaggio.
Ma anche ammettendo che nel principio l’opera sia attuabile – l’art. 6.4 NAPR sembra ammettere, anche se del tutto genericamente, interventi costruttivi e di sistemazione del terreno – in ogni caso essa non ha ottenuto l’avallo dall’Ufficio protezione della natura e, soprattutto, è presentata secondo criteri talmente generici da palesare l’indecisione del Comune che, in realtà, ancora non ha risolto quale nuovo aspetto conferire al comprensorio; ciò potrebbe anche essere dovuto al fatto che la soluzione a suo tempo scelta dal Comune di _ non risponda più ai bisogni reali del nuovo Comune di ISEP 1. Inoltre, sempre nel progetto e nella relazione tecnica si delineano posteggi e si auspicano marciapiedi dove il PR non ne prevede e addirittura si prospetta l’ampliamento della struttura, nel corso di una seconda tappa, ai sedimi adiacenti, quando questi sono dichiaratamente gravati con un vincolo di protezione (cfr. relazione p. 2 e 3).
Insomma, che il piano di intervento sia “sommariamente indicativo” e quindi si riduca sostanzialmente ad un’idea ancora tutta da sviluppare ed approfondire in futuro dopo l’acquisizione del terreno e nell’ambito di una procedura di concorso secondo la Legge sulle commesse pubbliche, lo ammette la stessa progettista. Così si dimentica, tuttavia, che l’iter corretto è esattamente quello inverso ed implica, dapprima, l’approvazione del progetto definitivo, lo stanziamento del credito complessivo per la costruzione e l’acquisizione dei sedimi da parte del Consiglio Comunale e l’ottenimento di un preavviso favorevole da parte dell’Ufficio protezione della natura, e solo in seguito l’avvio della procedura di espropriazione. Difatti gli espropriati devono poter esercitare consapevolmente il diritto di essere sentiti e, in futuro, devono anche poter sollecitare la retrocessione qualora il Comune non usasse il terreno allo scopo previsto o lo adibisse ad uno scopo diverso da quello per cui è concessa l’espropriazione (art. 61 Lespr.). Entrambe tali ipotesi presuppongono ovviamente la conoscenza completa del progetto e le sue ripercussioni (cfr. TRAM 27.11.1992 N. ES 17/91 in re F. consid. 5).
Tutto ciò considerato l’argomento secondo cui la documentazione prodotta a sostegno dell’espropriazione è carente ed insufficiente è condivisibile.
6.
6.1. Gli opponenti individuano un ulteriore vizio formale nel fatto che il Comune ha avviato la procedura espropriativa solo per il mapp. no. 531 quando invece, per il principio dell’unitarietà della procedura, avrebbe dovuto espropriare tutte le proprietà interessate dalla proposta di intervento. Il Comune risponde di essersi attenuto ai principi della sussidiarietà e della parità di trattamento affrontando in modo diverso situazioni differenti tra loro essendo ancora aperte, con gli altri proprietari, le possibilità di un esito positivo delle trattative private per l’acquisizione dei sedimi. Inoltre il Municipio aveva l’obbligo di dar seguito alla risoluzione con la quale il Consiglio Comunale ha stanziato il credito per acquistare il terreno.
6.2. La pubblicazione degli atti ai sensi dell’art. 20ss Lespr. ha lo scopo di permettere ai proprietari colpiti da espropriazione di tutelare i loro diritti con piena cognizione di causa. L’esercizio di tali diritti implica la conoscenza dell’opera in senso lato, ossia di tutte le sue componenti progettuali e delle sue ripercussioni sulla proprietà, anche quelle di ordine economico. In quest’ottica l’opera non può essere intesa che come concetto unitario poiché altrimenti gli interessati non disporrebbero di tutte quelle informazioni indispensabili per un corretto esercizio del diritto di essere sentito. Perciò la procedura espropriativa per un’opera che coinvolge più fondi non può essere spezzettata esattamente come non è possibile suddividere le pretese espropriative (Hess/Weibel, op. cit., ad art. 27 no. 12; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territorie, construction, expropriation, 2001, no. 1231; DTF 111 Ib 15 c. 5c p. 22).
La necessità di trattare nello stesso modo tutte le proprietà colpite da un medesimo progetto, tra l’altro fornendo le medesime indicazioni a tutti i proprietari anche in punto alle indennità, scaturisce dallo stesso principio della parità di trattamento. Analogamente il Tribunale di espropriazione deve avere un quadro globale e preciso della situazione e disporre di tutti gli elementi necessari al giudizio, essendo impensabile che si pronunci anche solo in via incidentale – in merito ad un’opposizione o una domanda di modifica dei piani – senza conoscere le sorti di tutti i terreni coinvolti nel progetto.
6.3. In concreto è circostanza incontrovertibile che il Comune concepisca la proposta di intervento come opera unitaria; lo si desume sia dalla relazione tecnica, sia dalla procedura espropriativa avviata nel frattempo anche contro i proprietari dei mapp. no. 494, 317 e 316, quest’ultimo coinvolto nella seconda tappa (cfr. incarto congiunto 10.2006.7), sia infine dagli atti pubblicati che, fatta eccezione per le aree adibite a posteggio, sono identici per entrambe le procedure. Pertanto l’avvio di una sola procedura nei confronti di tutti i proprietari o, quantomeno, di tutti quelli coinvolti nella prima tappa era un’esigenza imprescindibile. Infatti se è vero che in virtù del principio di sussidiarietà l’espropriazione rappresenta l’ultima ratio, è però altrettanto vero che una trattativa privata non può protrarsi all’infinito né condizionare l’avvio della procedura espropriativa a seconda del libero arbitrio dell’ente pubblico (Hess/Weibel, op. cit., ad art. 1 no. 36, Vorbemerkungen zu art. 27-44 no. 4). Se per di più, come ammette il Comune, l’attuazione dell’opera non è imminente né urgente non v’è alcuna ragione per procedere in via coatta solo contro alcuni proprietari. In ogni caso lo stanziamento del credito da parte del Consiglio Comunale per l’acquisto del mapp. no. 531 non è un motivo sufficiente già solo perché una volta scaduto può essere riproposto.
Ora, prescindendo dai sedimi espropriandi, nonostante il tempo trascorso non si sa ancora nulla di preciso riguardo all’acquisto delle particelle restanti. Stando alla documentazione prodotta la trattativa con la proprietaria del mapp. no. 319 si è arenata nel 2002 (cfr. lettera 10.7.2002) e quella con il proprietario del mapp. no. 493 nel 2003 (cfr. lettera 24.6.2003). Con il Comune di _, proprietario dei mapp. no.539, 495, 312 e 313 – che non è aggregato, che auspica la creazione di un bagno pubblico ma che sta pure valutando la possibilità di costruire un porto (cfr. lettera 6.6.2002) – non è stato raggiunto alcun accordo definitivo. Infine manca una qualsiasi indicazione in merito all’acquisizione del mapp. no. 315.
A ciò si aggiunge che per i mapp. no. 493, 319 e 315 nemmeno sono stati stanziati i crediti di acquisto e tantomeno è stato approvato il credito di costruzione anch’esso solo stimato sommariamente in fr. 4'750'000.-.
7.
l vizi accertati sono insanabili e di conseguenza la procedura non può che essere annullata senza che sia necessario entrare nel merito delle ulteriori censure sollevate dagli opponenti e della domanda di modifica dei piani, quest’ultima rivelandosi priva d’oggetto.
richiamata la Legge di espropriazione dell’8 marzo 1971
dichiara