Decision ID: b31f12f7-4da1-5ba0-b613-b6b6e279860a
Year: 2017
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Das Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL legte mit Verfügung vom 27. Januar
2015 (abrufbar unter: < https://www.bazl.admin.ch/flughafen-zuerich >,
> "Verfügungen" > "2015", abgerufen am 07.12.2017) gestützt auf die Be-
rechnungen gemäss Bericht Nr. 461'852 der Eidgenössischen Materialprü-
fungs- und Forschungsanstalt (Empa) vom 11. Januar 2013 (nachfolgend:
Empa-Bericht; abrufbar unter: < https://www.bazl.admin.ch/flughafen-
zuerich >, > "Lärmmonitoring", abgerufen am 07.12.2017) die zulässigen
Lärmimmissionen gemäss Art. 37a der Lärmschutz-Verordnung vom
15. Dezember 1986 (LSV, SR 814.41) für den Flughafen Zürich fest. Auf-
grund der gleichzeitig gewährten Sanierungserleichterungen zugunsten
der Flughafen Zürich AG wurde diese verpflichtet, dem BAZL bis zum
30. Juni 2015 ein Schallschutzprogramm zur Genehmigung einzureichen,
das alle Gebiete umfasst, in denen die Immissionsgrenzwerte gemäss LSV
überschritten sind. Dies tat die Flughafen Zürich AG am 22. Juni 2015 in
Form des Schallschutzprogramms 2015. Dieses bestimmt für den mit Ver-
fügung vom 27. Januar 2015 aufgrund der im Empa-Bericht ausgewiese-
nen Lärmbelastungskurven rechtskräftig festgelegten Perimeter, welche
Massnahmen zum Schallschutz getroffen werden sollen. Es enthält dazu
einen Vorgehens- und Zeitplan.
Gegen das Schallschutzprogramm 2015 erhoben einzelne Gemeinden, ein
Schutzverband und verschiedene Privatpersonen Einsprache, darunter die
politische Gemeinde Neerach. Das BAZL genehmigte das Schallschutz-
programm 2015 mit Verfügung vom 6. Dezember 2016 (abrufbar unter:
< https://www.bazl.admin.ch/flughafen-zuerich >, > "Verfügungen" > "2016",
abgerufen am 07.12.2017) unter Vorbehalt gewisser Anforderungen und
mit Auflagen. In Dispositiv-Ziff. 3.1 verfügte das BAZL als Auflage zuhan-
den der Flughafen Zürich AG, diese habe das Schallschutzprogramm nach
Abschluss des Genehmigungs- und eines allfälligen Beschwerdeverfah-
rens zum Betriebsreglement 2014 an den dannzumal festgelegten Perime-
ter der zulässigen Lärmimmissionen anzupassen.
B.
Mit Eingabe vom 18. Januar 2017 erhebt die politische Gemeinde Neerach
(nachfolgend: Beschwerdeführerin) gegen die Verfügung des BAZL (nach-
folgend: Vorinstanz) vom 6. Dezember 2016 Beschwerde beim Bundesver-
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waltungsgericht und beantragt deren Aufhebung, eventualiter die Rückwei-
sung an die Vorinstanz. Subeventualiter sei die angefochtene Verfügung
mit folgenden Ergänzungen zu versehen:
1.1. Die Neeracher Dorfteile "Rigi", "Zelgli", "Häldeli", "Tuttli" und "Grund"
seien parzellenscharf in den Schallschutz-Perimeter aufzunehmen.
Eventualiter seien einzelne Teile davon in den Perimeter aufzuneh-
men, namentlich die von (vorzeitig) abdrehenden Flugzeugen er-
fassten Dorfteile, der im ansteigenden Gelände liegende Dorfteil, je-
weils ganze Strassenzüge und Häusergruppen, soweit diese in der
angefochtenen Verfügung bereits teilweise im Perimeter einbezo-
gen sind.
1.2. Die Auflage in Dispositiv-Ziffer 3.1 der Verfügung sei wie folgt zu er-
gänzen: "Dabei ist den Bedürfnissen der betroffenen Gemeinden im
Hinblick auf eine Totalrevision der Nutzungsplanung (Bau- und Zo-
nenordnung) Rechnung zu tragen".
C.
Die Flughafen Zürich AG (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) beantragt
mit Beschwerdeantwort vom 27. Februar 2017 die Abweisung der Be-
schwerde, soweit darauf überhaupt eingetreten werden könne.
D.
Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 6. März 2017 Nicht-
eintreten auf die Beschwerde. Eventualiter sei sie abzuweisen, soweit da-
rauf eingetreten werde.
E.
Die Beschwerdeführerin hält in ihren Schlussbemerkungen vom 21. April
2017 an ihrem Rechtsbegehren fest und stellt weitere (prozessuale) An-
träge. Sie ersucht namentlich um Sistierung des Verfahrens zur Durchfüh-
rung einer gütlichen Einigung im Sinne von Art. 33b des Verwaltungsver-
fahrensgesetzes (VwVG, SR 172.021). Für den Fall des Scheiterns einer
gütlichen Einigung beantragt sie die Durchführung eines Augenscheins,
verschiedene Auskünfte von der Beschwerdegegnerin und der Vorinstanz
sowie den Einbezug des Kantons Zürich ins Verfahren.
F.
Mit Stellungnahme vom 3. Mai 2017 beantragt die Vorinstanz Nichteintre-
ten auf das Gesuch der Beschwerdeführerin auf Durchführung eines Ver-
fahrens zur gütlichen Einigung, eventualiter dessen Abweisung.
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Die Beschwerdegegnerin schliesst mit vom gleichen Tag datierender Ein-
gabe auf Abweisung der ergänzenden prozessualen Begehren der Be-
schwerdeführerin, soweit überhaupt darauf eingetreten werden könne.
G.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten be-
findlichen Dokumente wird – soweit entscheidrelevant – in den nachfolgen-
den Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um eine Verfügung im
Sinne von Art. 5 VwVG, die von einer Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. d
des Verwaltungsgerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) erlassen wurde. Da
keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungs-
gericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig (Art. 31 VGG und Art. 44
VwVG).
Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem
VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
2.
2.1 Streitgegenstand der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege und da-
mit des Beschwerdeverfahrens ist grundsätzlich einzig das Rechtsverhält-
nis, das Gegenstand des angefochtenen Entscheides bildet oder bei rich-
tiger Rechtsanwendung hätte bilden sollen, soweit es nach Massgabe der
Beschwerdebegehren im Streit liegt. Der Entscheid der unteren Instanz
(Anfechtungsobjekt) bildet somit den Rahmen, der den möglichen Umfang
des Streitgegenstandes begrenzt: Gegenstände, über welche die vorin-
stanzliche Behörde nicht entschieden hat und nicht zu entscheiden hatte,
darf die Beschwerdeinstanz grundsätzlich nicht beurteilen, da sie ansons-
ten in die funktionelle Zuständigkeit der Vorinstanz eingreifen würde. Inso-
weit ist auf die Beschwerde nicht einzutreten (statt vieler Urteil des Bun-
desverwaltungsgerichts [BVGer] A-7166/2016 vom 7. November 2017
E. 1.3 m.H.).
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2.2 Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist einzig das Schallschutz-
programm 2015, also die umweltschutzrechtliche Verpflichtung zur Ergrei-
fung von Schallschutzmassnahmen innerhalb des mit Verfügung vom
27. Januar 2015 festgelegten Perimeters. Nicht Streitgegenstand sind da-
gegen die aufgrund des Empa-Berichts festgelegten zulässigen Fluglärm-
immissionen sowie die im Empa-Bericht ausgewiesenen Lärmbelastungs-
kurven. Darüber hat die Vorinstanz mit Verfügung vom 27. Januar 2015 für
den Betrieb unter dem derzeit geltenden Betriebsreglement 2011 rechts-
kräftig entschieden (nach dem rechtskräftigen Abschluss des Verfahrens
betreffend die Betriebsreglementsänderung 2014 wird die Beschwerde-
gegnerin das Schallschutzprogramm an den dannzumal festgelegten Peri-
meter der zulässigen Lärmimmissionen anzupassen haben; vgl. dazu vor-
stehend Bst. A a.E.). Dieser Entscheid wurde im Bundesblatt publiziert
(BBl 2015 1713 f.; vgl. Art. 36 Bst. c VwVG und dazu Urteil des BVGer
A-2415/2016 vom 16. Oktober 2017 E. 3.2). Die Beschwerdeführerin
macht denn auch nicht geltend, diese Verfügung sei ihr nicht ordnungsge-
mäss und rechtmässig eröffnet worden.
Auf das Rechtsbegehren der Beschwerdeführerin, gewisse Neeracher
Dorfteile in den Schallschutzperimeter aufzunehmen, ist deshalb ebenso
wenig einzutreten wie auf die Anträge im Zusammenhang mit der Raum-
planung und einer allfälligen Totalrevision der örtlichen Nutzungsplanung
(Bau- und Zonenordnung). Dasselbe gilt ferner insoweit, als die Beschwer-
deführerin damit verbunden Informationsbegehren gegenüber der Vorin-
stanz und der Beschwerdegegnerin stellt.
3.
3.1 Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde berechtigt, wer vor
der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung
oder Änderung hat (Bst. c).
Die Beschwerdelegitimation ist wegen des im Verwaltungsbeschwerdever-
fahren geltenden Untersuchungsgrundsatzes von Amtes wegen zu prüfen
(Art. 12 VwVG); die beschwerdeführende Person ist jedoch grundsätzlich
zur Mitwirkung verpflichtet (vgl. Art. 13 Abs. 1 und Art. 52 VwVG). Es trifft
sie die Obliegenheit, ihre Beschwerdeberechtigung – soweit diese nicht of-
fensichtlich gegeben ist – substanziiert darzulegen, das heisst eingehend
zu erörtern bzw. zu begründen. Andernfalls ist auf die Beschwerde nicht
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einzutreten (Urteil des BVGer A-385/2017 vom 21. August 2017 E. 1.2; vgl.
ferner statt vieler Urteil des Bundesgerichts 8C_832/2016 vom 12. Oktober
2017 E. 4.1.2; je m.w.H.).
3.2 Die Beschwerdeführerin hat sich als Einsprecherin am vorinstanzlichen
Verfahren beteiligt. Im Übrigen wird ihre Beschwerdelegitimation von der
Beschwerdegegnerin und der Vorinstanz angezweifelt bzw. bestritten.
Die Beschwerdeführerin bringt zu ihrer Beschwerdeberechtigung vor, sie
nehme hoheitliche kommunale Aufgaben im Zusammenhang mit planeri-
schen Themen wahr, auch im Zusammenhang mit der eingereichten Ein-
sprache vom 14. November 2014 zum Gesuch um Genehmigung einer Än-
derung des Betriebsreglements des Flughafens Zürichs. Ebenso sei sie für
die spätere Totalrevision der Bau- und Zonenordnung auf eine Klärung
wichtiger Fragen wie jener des Schallschutzprogramms angewiesen. Sie
vertrete überdies wichtige raumplanungs- und umweltrechtliche Interessen
und Anliegen ihrer Bevölkerung.
3.3 Die Rechtsprechung lässt Gemeinden, die im Umkreis eines Flugplat-
zes bzw. unter den jeweiligen Flugschneisen liegen, zur Beschwerdefüh-
rung zu, soweit sie als Grundeigentümerinnen gleich oder ähnlich wie Pri-
vate immissionsbelastet sind, durch die Lärmeinwirkungen in hoheitlichen
Befugnissen betroffen werden oder wenn es ihnen um spezifische öffentli-
che Anliegen geht, etwa den Schutz der Einwohner vor Immissionen (statt
vieler Urteile des BVGer A-709/2016 vom 23. November 2017 E. 1.2.1 und
A-2415/2016 vom 16. Oktober 2017 E. 1.2.4, je m.w.H.).
Im vorliegenden Fall ist einzig das mit der angefochtenen Verfügung unter
Auflagen genehmigte Schallschutzprogramm 2015 Streitgegenstand. Be-
standteil sind die damit verbundenen Schallschutzmassnahmen – nament-
lich der Einbau von Schallschutzfenstern, die Ausrüstung der Schlafzimmer
mit Lüftern ohne Wärmerückgewinnung bzw. alternativ mit einem Fenster-
schliessmechanismus und die Kostenbeteiligung bei der Sanierung von
schalltechnisch ungenügenden Dächern und Fassaden –, verbunden mit
einem Vorgehens- und Zeitplan. Dabei handelt es sich weder um durch die
Beschwerdeführerin zu vertretende spezifische öffentliche Anliegen noch
ist sie in hoheitlichen Befugnissen tangiert. Es sind vielmehr die einzelnen
Grundeigentümer und Anwohner im Schallschutzperimeter, die besonders
berührt sind und allenfalls ein schutzwürdiges Interesse an einer Änderung
oder Aufhebung der angefochtenen Verfügung haben und dieses mit deren
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Anfechtung hätten geltend machen können und müssen. Wie es sich dies-
bezüglich mit den von der Beschwerdeführerin vorgebrachten raumpla-
nungs- und umweltrechtlichen Interessen verhält, ist irrelevant, da sie nicht
Streitgegenstand sind (vgl. vorstehend E. 2). Dasselbe gilt für das Verfah-
ren betreffend das Gesuch der Beschwerdegegnerin für die Betriebsregle-
mentsänderung 2014. Dass die Beschwerdeführerin schliesslich auch
nicht als Grundeigentümerin gleich oder ähnlich wie Private vom Schall-
schutzprogramm 2015 betroffen ist, räumt sie in ihren Rechtsschriften
selbst ausdrücklich ein. Die Beschwerdeführerin ist daher nicht zur Be-
schwerde legitimiert und auf diese somit auch innerhalb des Streitgegen-
standes nicht einzutreten.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem von der Beschwerdeführerin
angeführten Urteil A-391/2014 vom 14. Oktober 2015. Das Bundesverwal-
tungsgericht hat dort die Frage, ob die aufseiten der Beschwerdeführenden
beteiligten Gemeinden zur Beschwerde berechtigt sind, explizit offengelas-
sen. Dies mit der Begründung, dass unter den Beschwerdeführenden
mehrheitlich Bewohner oder Grundeigentümer des vom dort zu beurteilen-
den Schallschutzprogramm betroffenen Gebietes seien, die jedenfalls zur
Beschwerde legitimiert seien, und es bei gemeinsam erhobenen Be-
schwerden praxisgemäss ausreiche, wenn zumindest ein Beteiligter legiti-
miert sei (E. 1.2).
4.
Auf die Beschwerde ist demnach nicht einzutreten. Nicht näher eingegan-
gen werden muss unter diesen Umständen auf die prozessualen Anträge
der Beschwerdeführerin. Immerhin ist anzumerken, dass das Sistierungs-
gesuch bereits deshalb abzuweisen gewesen wäre, weil die Beschwerde-
gegnerin und die Vorinstanz sich gegen eine gütliche Einigung ausgespro-
chen haben (vgl. Art. 33b Abs. 1 VwVG; KARINE SIEGWART, in: Waldmann/
Weissenberger [Hrsg.], VwVG Praxiskommentar, 2. Aufl. 2016, Art. 33b
N 35).
5.
5.1 Die Verfahrenskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei
auferlegt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrenskosten werden Vorin-
stanzen oder beschwerdeführenden und unterliegenden Bundesbehörden
auferlegt; anderen als Bundesbehörden, die Beschwerde führen und un-
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terliegen, werden Verfahrenskosten auferlegt, soweit sich der Streit um ver-
mögensrechtliche Interessen von Körperschaften oder autonomen Anstal-
ten dreht (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
Die Beschwerdeführerin bringt vor, sie mache keine vermögensrechtlichen
Interessen geltend, sie handle in ihrer allgemeinen Schutzpflicht und wolle
ihre Einwohner vor Fluglärm schützen und ihnen Nachtruhe verschaffen.
Tatsächlich geht es im vorliegenden Verfahren aber nicht um eine direkte
Verminderung von Fluglärmemissionen bzw. -immissionen, sondern um
Schallschutzmassnahmen an den vom Fluglärm betroffenen Gebäuden
bzw. die entsprechende Kostenbeteiligung der Beschwerdegegnerin. Die
Beschwerdeführerin verfolgt daher – zumindest mit ihrem Begehren, den
Perimeter für das Schallschutzprogramm 2015 auszudehnen – letztlich
wirtschaftliche Interessen (der Grundeigentümer und Anwohner), weshalb
eine vermögensrechtliche Streitigkeit vorliegt (vgl. BGE 139 II 404 E. 12.1;
Urteil des BVGer A-391/2014 vom 14. Oktober 2015 E. 11.1 f.; je m.w.H.)
und die Beschwerdeführerin kostenpflichtig ist. Die auf Fr. 1'000.– festzu-
setzenden Verfahrenskosten (vgl. Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Feb-
ruar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwal-
tungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]) sind demnach ausgangsgemäss der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen und dem von ihr geleisteten Kostenvor-
schuss zu entnehmen. Der Restbetrag von Fr. 4'000.– ist ihr nach Eintritt
der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuerstatten.
5.2 Eine Parteientschädigung ist trotz ihres Obsiegens weder der durch ih-
ren internen Rechtsdienst vertretenen Beschwerdegegnerin (vgl. Art. 9
Abs. 2 VGKE) noch der Vorinstanz (vgl. Art. 7 Abs. 3 VGKE) zuzuspre-
chen.