Decision ID: ac91add3-18a3-48bd-8977-2845875da2f9
Year: 2002
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

I. Der Regierungsrat legte am 12. Juli 2000 die Waldgrenze im Gebiet "Hinterwiesen" in Uster fest; dieser Beschluss erwuchs in Rechtskraft.
In der Folge beschloss der Grosse Gemeinderat der Stadt Uster am 9. April 2001 eine Ergänzung der Nutzungsplanung, mit welcher im betreffenden Gebiet eine Waldabstandslinie in 15 m Distanz von der Waldgrenze festgesetzt wurde, wobei die Linie allerdings vor den bestehenden Gebäuden gezogen wurde, so dass diese ausserhalb des Abstandsbereichs zu liegen kamen. Beim Pavillon Assek.-Nr. 01 auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02 näherte sich die Abstandslinie der Waldgrenze bis auf zwei Meter. Dieser Gemeinderatsbeschluss wurde am 1. Juni 2001 im kantonalen Amtsblatt sowie im Zürcher Oberländer/Anzeiger von Uster publiziert.
II. Der Rheinaubund (Schweizerische Arbeitsgemeinschaft für Natur und Heimat) erhob am 26. Juni 2001 gegen den Beschluss des Ustermer Gemeinderates Rekurs an die Baurekurskommission III mit den Sachanträgen, die Waldabstandslinie sei auf der östlichen Schmalseite des zu schützenden Waldareals in einem Abstand von 20 statt 15 m zu ziehen und es sei auf den Rücksprung bei der Bürobaracke an der Südostecke des Waldes zu verzichten. Am 28. Juni stellten auch C und D sowie 43 weitere Privatpersonen mit Rekurs im Wesentlichen gleichlautende Anträge. Die Baurekurskommission vereinigte mit Beschluss vom 12. Dezember 2001 die beiden Verfahren und hiess die Rekurse teilweise gut; die Vorinstanz wurde eingeladen, die Waldabstandslinie im Bereich des Gebäudes Assek.-Nr. 01 in der Weise neu festzulegen, dass sie einen Mindestabstand von 10 Meter gegenüber der Waldgrenze einhalte.
III. Die Stadt Uster erhob am 24. Januar 2002 gegen den Entscheid der Baurekurskommission provisorisch Beschwerde mit den Sachanträgen, dieser sei insoweit aufzuheben, als die Rekurse teilweise gutgeheissen wurden, und die Stadt Uster sei von der Verpflichtung zu entbinden, die Waldabstandslinie im Bereich des Gebäudes Assek.-Nr. 01 neu festzusetzen (VB.2002.00030).
Der Abteilungspräsident lud den Stadtrat Uster mit Verfügung vom 29. Januar ein, den Beschluss des Gemeinderates über die definitive Beschwerdeerhebung einzuholen und dem Gericht mitzuteilen; die Baudirektion wurde eingeladen, bezüglich der streitbetroffenen Festlegungen den Genehmigungsentscheid zu treffen bzw. beim Regierungsrat einzuholen und dem Gericht zuzustellen.
Der Regierungsrat beschloss am 22. Mai 2002, die mit Beschluss des Gemeinderats
Uster vom 9. April 2001 festgesetzte Ergänzung der Waldabstandlinien im Gebiet Hinterwiesen (Teil 2) werde unter Vorbehalt von Dispo.-Ziff. II genehmigt (Dispo.-Ziff. I). Nicht genehmigt wurde die festgesetzte Waldabstandslinie im Bereich des Gebäudes Assek.-Nr. 01 auf Grundstück Kat.-Nr. 02 (Dispo-Ziff. II), da sich ein Abstand von minimal nur zwei Meter nicht mit Sinn und Zweck der Waldabstandslinie vereinbaren lasse. Die Stadt Uster wurde eingeladen, die Linie in diesem Bereich im Sinn der Erwägungen neu festzusetzen.
Gegen die teilweise Nichtgenehmigung durch den Regierungsrat erhob die Stadt Uster am 17. Juni 2002 ebenfalls Beschwerde mit den Anträgen, Dispositiv-Ziffer I (richtig: Ziffer II) des angefochtenen Beschlusses sei aufzuheben und die Stadt von der Verpflichtung zu entbinden, die Waldabstandslinie im Bereich des Gebäudes Assek.-Nr. 01 neu festzusetzen (VB.2002.00221).
Am 30. Juli reichte die Stadt Uster dem Gericht den Beschluss des Gemeinderats vom 17. Juni 2002 ein, mit dem die Erhebung der Beschwerde gegen den Beschluss der Baurekurskommission III vom 12. Dezember 2001 genehmigt wurde.
Mit Präsidialverfügung vom 10. Juli 2002 wurden die beiden Beschwerdeverfahren vereinigt. Die Baurekurskommission III beantragte am 22. August 2002 ohne weitere Bemerkungen Abweisung der Beschwerde(n), ebenso C mit Beschwerdeantwort vom 12. September namens der privaten Rekurrenten. Mit verspäteteter Eingabe vom 27. September stellte die Baudirektion denselben Antrag. Der Rheinaubund liess sich nicht vernehmen.

Die Kammer zieht in Erwägung:
1. a) Gegen Entscheide der Baukommissionen betreffend die Festsetzung von Nutzungsplänen ist nach § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) sowie § 329 Abs. 4 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig. Die nur teilweise Genehmigung solcher Pläne durch den Regierungsrat ist gemäss § 43 lit. d VRG mit demselben Rechtsmittel anfechtbar. Die Stadt Uster beruft sich in ihren Beschwerden auf ihr namentlich durch § 66 PBG eingeräumte Entscheidungs- und Ermessensfreiheit; ihre Legitimation ergibt sich daher aus § 21 lit. b VRG (RB 1998 Nrn. 12 f.; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 62, 66). Da auch die weiteren Voraussetzungen jeweils erfüllt sind, namentlich die Frist von § 53 VRG jeweils eingehalten wurde und der Grosse Gemeinderat die Beschwerdeerhebung gemäss § 155 Abs. 2 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 genehmigt hat, ist auf die Beschwerden einzutreten.
b) Bei der Prüfung der Beschwerde gegen den Entscheid der Baurekurskommission hat sich das Verwaltungsgericht auf  Sachverhaltskontrolle zu beschränken (§ 50 VRG). Die durch Art. 33 Abs. 4 lit. b des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 gebotene volle Überprüfung durch wenigstens eine Rechtsmittelbehörde wurde bereits durch die Vorinstanz vorgenommen, der nach § 20 VRG auch eine Ermessens- und Zweckmässigkeitskontrolle zusteht (vgl. auch E. 2c).
Da die Beschwerde gegen den BRK-Entscheid – wie gleich anschliessend aufgezeigt wird – abzuweisen ist, wird die Beschwerde gegen den Genehmigungsentscheid des Regierungsrats gegenstandslos (vgl. E. 3), so dass sich die Frage nach der Überprüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts diesbezüglich nicht stellt.
2. a) Die Baurekurskommission erwog, Waldabstandslinien stellten ein Institut der auf einen langfristigen Planungshorizont ausgerichteten Nutzungsplanung dar. Die Waldränder sollten im festgelegten Ausmass freigehalten, bereits überbaute Bereiche bei Erneuerung von Bauten in den unüberbauten Zustand zurückgeführt werden. Dieser Prozess könne viele Jahrzehnte dauern, da Bauten, die unter früherem Recht in Waldnähe erstellt worden seien, dem neuen Recht aber nicht entsprächen, ein Bestandesprivileg genössen und nach § 357 PBG umgebaut, erweitert und umgenutzt werden dürften. Der freiwillige Ersatz bestehender Bauten sei jedoch im Waldabstandsbereich grundsätzlich verboten. – Der Bund habe die Kantone mit Art. 17 des Waldgesetzes vom 4. Oktober 1991 zur Festsetzung von Waldabstandslinien verpflichtet, die einen angemessenen Mindestabstand der Bauten und Anlagen vom Waldrand unter Berücksichtigung von Lage und Höhe des Bestandes vorzuschreiben hätten. Gemäss § 66 Abs. 1 PBG würden mit dem Zonenplan im Baugebiet Waldabstandslinien festgelegt. Der Regelabstand betrage 30 Meter, bei kleinen Waldparzellen oder bei besonderen örtlichen Verhältnissen könne die Linie näher oder weiter von der Waldgrenze entfernt gezogen werden. – Besondere örtliche Verhältnisse lägen etwa bei steilem Gelände vor. Eine Abweichung vom Regelabstand könne sich auch dann rechtfertigen, wenn bereits bestehende Bauten in nicht geringfügiger Zahl den Abstand von 30 Meter unterschritten, oder wenn die Einhaltung des gesetzlichen Waldabstandes die Überbaubarkeit der betroffenen Grundstücke verunmöglichen oder erheblich erschweren würde. Eine Abweichung komme allerdings nur insoweit in Frage, als dies mit den öffentlichen Interessen vereinbar sei. – Bei der Auslegung und Anwendung des unbestimmten Begriffs der besonderen örtlichen Verhältnisse komme der Gemeindelegislative ein qualifizierter Ermessensspielraum zu; bei der Überprüfung entsprechender Festlegungen hätten sich die Rechtsmittelinstanzen daher Zurückhaltung aufzuerlegen. Lasse sich diese auf vernünftige Gründe stützen, so setzten die Baurekurskommissionen ihr Ermessen nicht an Stelle desjenigen der Legislativbehörde. – Vorliegend seien beide gesetzlichen Voraussetzungen für ein Abweichen vom gesetzlichen Waldabstand erfüllt. Die Reduktion auf 15 Meter (in den meisten Abschnitten des fraglichen Bereichs) entspreche der gängigen Praxis. Zwar liege es im Ermessen der Gemeinde, bei der Festsetzung einer Waldabstandslinie auf bestehende Gebäude Rücksicht zu nehmen. Dies sei jedoch nur insoweit zulässig, als Sinn und Zweck der Linie dadurch nicht verloren gehe. Bis auf einen Abstand von 10 Meter könne ein "Umfahren" bestehender Gebäude mit den Zwecken der Waldabstandslinien vereinbar sein, da bei Waldbäumen mit einer Ausladung von Wurzelbereich und Baumkrone bis zu diesem Ausmass gerechnet werden müsse. Bei einem geringeren Abstand tangierten Bauten solche Bäume in ihrem Bestand. Aber auch die übrigen Zwecke wie die Freihaltung der Waldränder zu Pflege und Nutzung der Waldvegetation, zur Erholung der Bevölkerung oder zur Herstellung wohnhygienisch einwandfreier Verhältnisse würden bei einem Abstand von unter 10 Meter nicht mehr ausreichend erfüllt. Gegen diese öffentlichen Interessen vermöge das private an einem baurechtskonformen Gebäude nicht aufzukommen; dieses dürfe nicht zu stark gewichtet werden, da es jeder Gesetzes- oder Nutzungsplanrevision entgegengehalten werden könnte.
Der Regierungsrat erwog in seinem Genehmigungsentscheid, ein Umfahren bestehender Gebäude bei der Festlegung von Waldabstandslinien komme nur insoweit in Betracht, als dadurch Sinn und Zweck der Linien nicht verloren gingen. In Anbetracht der längerfristig absehbaren baulichen Entwicklung könne eine Ausklammerung des Gebäudes Assek.-Nr. 01 nicht gerechtfertigt werden.
b) Die Beschwerdeführerin bringt in ihrer ersten Rechtsschrift vom 24. Januar 2002 vor, Art. 48 der Kantonsverfassung räume den Gemeinden das Recht ein, ihre Angelegenheiten innerhalb der Schranken von Verfassung und Gesetz selbständig zu ordnen. Das Bundesgericht habe schon verschiedentlich erkannt, dass den Zürcher Gemeinden aufgrund von §§ 2 lit. c und 45 ff. PBG beim Erlass der baurechtlichen Grundordnung ein weiter Gestaltungsspielraum zustehe. Nach §§ 66 ff. stehe den Gemeinden Autonomie auch bei der Festsetzung der Waldabstandslinien zu. Dies habe zur Folge, dass den Rechtsmittelinstanzen nur eine beschränkte Überprüfungsbefugnis zukomme. Diesem Umstand habe zwar die Baurekurskommission grundsätzlich Rechnung getragen, jedoch die ihr zukommende Kognition in der Folge doch überschritten, indem sie generell ein "Umfahren" bestehender Gebäude nur bis auf einen Mindestabstand von 10 Meter von der Waldgrenze für zulässig hielt, obwohl der sich aufdrängende Augenschein ergeben hätte, dass das streitige Gebäude wie auch ein allfälliger Neu- bzw. Wiederaufbau keine Gefahr für den Wald darstellten. Auch die Pflege und Nutzung der Waldvegetation und die Erholungsfunktion des Waldes würden nicht beeinträchtigt. Bei einem allfälligen Ersatz des bestehenden gewerblich genutzten Pavillons durch eine Wohnbaute könne den Anliegen der Wohnhygiene ohne Weiteres Rechnung getragen werden, da der Wald im Norden liege, wohin die Fenster nach § 301 PBG nicht mehrheitlich ausgerichtet werden dürften.
Dem Regierungsrat wirft die Beschwerdeführerin in der zweiten Eingabe vom
17. Juni 2002 mit weitgehend gleichen Argumenten ebenfalls eine Überschreitung seiner Prüfungsbefugnis und damit eine Verletzung des ihr zukommenden Planungsermessens vor.
c) Die Kognition der Baurekurskommission richtet sich grundsätzlich nach der allgemeinen Bestimmung von § 20 VRG. Ihr steht somit auch die Überprüfung der Ermessensausübung zu (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 17). Wie in ihrem Entscheid zutreffend ausgeführt (VB.2002.00030), darf die Baurekurskommission jedoch bei der Behandlung von Rekursen gegen kommunale Planfestsetzungen nicht einfach ihre eigene Ermessensausübung an Stelle derjenigen der zuständigen kommunalen Behörde setzen, sondern hat diese zu respektieren, wenn sie sich auf vernünftige Gründe stützt.
Die BRK hat indessen die Zweckmässigkeit und Angemessenheit der strittigen Waldabstandslinie im Bereich des Gebäudes Assek.-Nr. 01 mit eingehender Begründung verneint; darauf stützte sich erkennbar auch der Regierungsrat in seinem Genehmigungsentscheid ab.
Die Beschwerdeführerin setzt sich mit der Argumentation der BRK in ihren beiden Eingaben nur teilweise auseinander. Insbesondere bringt sie keine Gründe vor, die eine Weiterführung des jetzigen Zustandes – Annäherung einer Baute bis auf 2 Meter an die Waldgrenze – auch für den Fall eines Ersatzes des bestehenden Gebäudes durch ein neues rechtfertigen könnten. Diese Abweichung vom gesetzlichen Regelfall ist dermassen gross, dass sie nicht einfach mit dem den Gemeinden zustehenden Planungsermessen begründet werden kann, sondern einer spezifischen Rechtfertigung bedarf.
d) Die BRK führte zutreffend aus, die von ihr verlangte Linienführung habe nicht zur Folge, dass der bestehende Pavillon zurückgebaut werden müsste. Dieser geniesse vielmehr Bestandesgarantie (vgl. dazu Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltrecht, 4. A., Bern 2002, S. 32 f.; Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Band I, 3. A., Zürich 1999, Rz. 817 ff.) und dürfe sogar im Rahmen von § 357 PBG umgebaut, erweitert und umgenutzt werden (vgl. Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 2. A., Zürich 2000, S. 402 ff.). Die Waldabstandslinie erhalte somit erst dann ihre Bedeutung, wenn die bestehende Baute freiwillig durch eine neue ersetzt werden solle.
Dazu enthalten die Beschwerdeschriften keine Ausführungen. Dass der bestehende Zustand – und auch eine auf die von der Beschwerdeführerin festgelegte Abstandslinie gesetzte Neubaute – angeblich weder den Wald, dessen Nutzung und Funktionen, noch die Wohnhygiene beeinträchtigen, reicht nicht aus. Ohnehin ist ersteres aufgrund der Akten zu bezweifeln, und erscheint es ganz allgemein kaum denkbar, dass ein solch geringer Abstand den dargelegten Zwecken genügen kann. Das Verwaltungsgericht hat bereits in seiner bisherigen Praxis einen Waldabstand von unter 10 Meter als zu gering erachtet (RB 1987 Nr. 70; VGr, 25. Januar 2001, VB.2000.00282, E. 2c und 3; in diesen Entscheiden wurde Bauprojekten die Bewilligung mangels planungsrechtlicher Baureife verweigert, die näher als 10 m an einen Wald herankamen, ohne dass eine Abstandslinie bestand). Entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerin wäre eine so nahe am Waldrand erstellte Wohnbaute durchaus auch wohnhygienisch problematisch, da regelmässig ein Teil der Fenster trotz § 301 PBG nach Norden ausgerichtet ist und dort das natürlicherweise spärliche Tageslicht durch den Wald zusätzlich reduziert würde, dies umso mehr, wenn an Stelle des heutigen Pavillons ein mehrstöckiges Gebäude errichtet würde. Die Argumentation der Beschwerdeführerin läuft darauf hinaus, den gesetzlich vorgesehenen Waldabstand, an dem ein erhebliches öffentliches Interesse besteht (Stefan Jaissle, Der dynamische Waldbegriff und die Raumplanung, Zürich 1994, S. 240 ff.) überhaupt in Frage zu stellen. Dieses Interesse verlangt einerseits, dass ohne Vorliegen eines Abweichungsgrundes im Sinn von § 66 Abs. 2 PBG am Regelabstand festzuhalten ist (RB 1996 Nr. 67; VGr, 27. November 1997, VB.97.00456, E. 2c), und anderseits, dass Unterschreitungen möglichst gering zu halten sind sowie stets ein Mindestabstand zu verlangen ist. Die unbeschränkte Fortschreibung des bestehenden unbefriedigenden Zustandes würde zudem bedeuten, auf die langfristige Lenkungsfunktion der Nutzungsplanung (vgl. VGr, 22. August 2002, VB.2001.00368, E. 2e; Hänni, S. 88 ff.; Tschannen in: Aemisegger/Kuttler/Moor/ Ruch (Hrsg.), Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Art. 1 Rz. 3 ff.) zu verzichten.
e) Von den Gründen, die auch über die Lebensdauer der bestehenden Baute hinaus einen so geringen Waldabstand rechtfertigen könnten, kommt nur derjenige der Erhaltung einer angemessenen teilweisen Überbaubarkeit von Grundstück Kat.-Nr. 02 in Betracht. Dies würde voraussetzen, dass der von der Baurekurskommission verlangte Mindestabstand von 10 Meter die Baumöglichkeiten erheblich stärker einschränkte als die von der Beschwerdeführerin postulierte Linienführung.
Das streitbetroffene Grundstück liegt in der Wohnzone W4/70 (Zonenplan der Stadt Uster vom 9. März 1998). Diese Festlegung wird allerdings durch die Waldabstandslinie jedenfalls im westlichen Teil des Grundstücks illusorisch gemacht. Für eine Überbauung in Frage kommt zum vornherein nur noch der östliche Grundstücksteil, auf dem der heutige Pavillon steht. Gemäss Art. 29 lit. f der Bauordnung der Stadt Uster vom 9. März 1998 gilt ein Grund-Grenzabstand von 5 Meter; der Mehrlängenzuschlag von 1/3 ist vorliegend nicht von Bedeutung. Vergleicht man die sich aus diesen Begrenzungen ergebenden möglichen Lageorte für Bauten gemäss der durch die Beschwerdeführerin festgesetzten einerseits und der sich aus den Vorgaben der Baurekurskommission als Mindestvariante ergebenden Waldabstandslinie anderseits, so kann kaum gesagt werden, dass der Rekurs- und der Genehmigungsentscheid erheblich stärkere Einschränkungen der noch verbleibenden Baumöglichkeiten zur Folge hätten. Deren Auswirkungen könnten zudem durch eine geeignete Grundrissgestaltung minimiert werden. Auf jeden Fall rechtfertigt eine gewisse Erweiterung des Spielraums im Bereich des heute waldnächsten Punktes von Gebäude Assek.-Nr. 01 keine dermassen massive Unterschreitung des Regelabstandes mit den dargelegten – mindestens wahrscheinlichen – negativen Auswirkungen. Das private Interesse an der Erhaltung der (Rest-) Überbaubarkeit wurde in den Entscheiden der Vorinstanzen bereits berücksichtigt, soweit dies zu rechtfertigen war.
f) Aus vorangehenden Ausführungen ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin der Baurekurskommission zu Unrecht vorwirft, mit der Verweigerung eines Augenscheins ihr rechtliches Gehör verletzt zu haben. Den gegenwärtigen Verhältnissen kommt entgegen ihrer Auffassung keine allein ausschlaggebende Bedeutung zu, da die Waldabstandslinie erst im Fall eines Ersatzes der bestehenden Baute einzuhalten sein wird (siehe E. 2c S. 7). Darüber, wie sich eine allenfalls wesentlich höhere Neubaute auswirken würde, konnte und kann ein Augenschein kaum Aufschlüsse ergeben. Die Problematik sehr kleiner Waldabstände lag zudem auch ohne Abklärung vor Ort auf der Hand. Überdies ist der gesetzliche Regelabstand auch dadurch zu respektieren, dass unabhängig von den örtlichen Verhältnissen ein Mindestabstand auch dann einzuhalten ist, wenn unerwünschte Auswirkungen einer Unterschreitung nicht nachgewiesen sind.
3. Demnach ist die Beschwerde VB.2002.00030 abzuweisen. Damit bleibt es dabei, dass die streitbetroffene, vom Regierungsrat nicht genehmigte Festlegung aufgehoben wird. Die sich gegen den regierungsrätlichen Nichtgenehmigungsentscheid richtende Beschwerde VB.2002.00221 kann demnach als gegenstandslos abgeschrieben werden.
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