Decision ID: bbeac3e1-049c-4b28-bae9-dcc7be1c71e1
Year: 2020
Language: de
Court: SG_VB
Chamber: SG_VB_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Sachverhalt
A.
a) Die Politische Gemeinde Z._ ist Eigentümerin von Grundstück
Nr. 001, Grundbuch Z._, an der G._strasse in Z._. Das Grund-
stück liegt gemäss geltendem Zonenplan der Stadt Z._ vom 25. No-
vember 1992 in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen. Darauf
befindet sich der Sportpark C._, welcher u.a. ein Fussballstadion
(D._), ein Hallen- sowie ein Freiluftbad und eine Eishalle beinhaltet.
b) Die ursprüngliche Flutlichtanlage des Fussballstadions aus dem
Jahr 1993 wurde im Zusammenhang mit dem Umbau des Sportplatzes
C._ im Jahr 2013 erneuert. Bei diesem Umbau ist der Fussballplatz
gedreht und vergrössert worden. Dies hatte zur Folge, dass die beste-
henden Masten inklusive Scheinwerfer demontiert und später an leicht
versetzten Standorten wiederaufgebaut werden mussten. Auf zwölf
Scheinwerfer auf dem Tribünendach wurde damals verzichtet.
B.
a) Mit Baugesuch vom 21. Juli 2017 beantragte die Politische Ge-
meinde Z._ bei der Baukommission der Stadt Z._ die Baubewilli-
gung für acht zusätzliche Scheinwerfer unter dem Tribünendach für
die bestehende Beleuchtung im Fussballstadion. Die zusätzlichen
Strahler sollen die Gleichmässigkeit der Beleuchtung verbessern und
dadurch bewirken, dass die Vorgaben des Schweizerischen Fussball-
verbands (SFV) für TV-Übertragungen der Challenge League erfüllt
werden können.
b) Innert der Auflagefrist vom 30. August bis 12. September 2017
erhoben unter anderem A._ und B._, Z._, Eigentümer des rund
300 m vom Stadion bzw. vom nächsten Beleuchtungsmasten entfernt
liegenden Grundstücks Nr. 002, Einsprache gegen das Bauvorhaben.
c) Mit Beschluss vom 28. November 2017 erteilte die Baukommis-
sion Z._ die Baubewilligung unter Bedingungen und Auflagen und
wies die Einsprache von A._ und B._ ab. Es wurde insbesondere
verfügt, dass die zusätzliche Beleuchtungsstufe nur für Fussballspiele
mit TV-Übertragung eingeschaltet werden darf.
C.
Gegen diesen Beschluss erhoben A._ und B._ mit Schreiben vom
12. Dezember 2017 Rekurs beim Baudepartement. Mit Rekursergän-
zung vom 7. Januar 2018 werden folgende Anträge gestellt:
1. Einspracheentscheid der Baukommission Z._ vom
28. November 2017 (zugestellt 11. Dezember 2017) inkl. Baubewilligung zur Erweiterung der  am Tribünendach auf dem Grundstück G._strasse, Parz. Nr. 001, mit sämtlichen  und kommunalen Teilbewilligungen seien  und die Baubewilligung zu verweigern.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 29/2020), Seite 3/14
2. Das vorliegende Verfahren sei zu sistieren, bis die  Stadionbeleuchtungsanlage saniert und  Lichtemissionen den gültigen Normen und  Grenzwerten entsprechen.
3. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
Zur Begründung wird in formeller Hinsicht geltend gemacht, die
Vorinstanz sei aus strukturellen Gründen befangen gewesen und hätte
in den Ausstand treten müssen. Sodann habe sich die Vorinstanz
schon im Vorfeld mit der mangelhaften Stadionbeleuchtung befasst.
Weiter seien die Baugesuchsunterlagen unvollständig gewesen, weil
eine Lichtemissionsberechnung gefehlt habe. Materiell wird bean-
standet, dass die Stadionbeleuchtung zu unzulässigen Lichtemissio-
nen und zu übermässigen Einwirkungen im Sinn von Art. 684 des
Schweizerischen Zivilgesetzbuches (SR 210; abgekürzt ZGB) führe.
Auch erachten die Rekurrenten das Bauprojekt als nicht zonenkon-
form.
D.
a) Mit Vernehmlassung vom 31. Januar 2018 beantragt die
Vorinstanz den Rekurs unter Kostenfolge abzuweisen, soweit über-
haupt darauf eingetreten werden könne. Zur Begründung wird im We-
sentlichen auf den Einspracheentscheid verwiesen.
b) Mit Amtsbericht vom 25. Mai 2018 führt das Amt für Umwelt
(AFU) aus, dass die von der Vorinstanz eingereichten Berechnungen
korrekt ausgeführt worden seien und die Vorgaben der anwendbaren
Norm bzw. Richtlinie richtig übernommen worden seien. Jedoch
handle es sich nicht um eine rechtmässig bewilligte Anlage mit Bestan-
desgarantie, sondern vielmehr um eine sanierungsbedürftige Anlage.
c) In der Folge wurde das Verfahren sistiert. Mit Schreiben vom
5. Juni 2019 wurde die Sistierung aufgehoben und der Rekursent-
scheid angekündigt.
E.
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor-

genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen
eingegangen.
Erwägungen
1.
1.1 Die Zuständigkeit des Baudepartementes ergibt sich aus
Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1;
abgekürzt VRP).
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 29/2020), Seite 4/14
1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48
VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP).
Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.
Die Rekurrenten machen geltend, die Vorinstanz hätte nicht in eigener
Sache entscheiden dürfen. Die Mitwirkenden der Vorinstanz hätten
aus strukturellen Gründen in den Ausstand treten müssen. Sodann
hätte sich die Vorinstanz aufgrund der "Anfrage E._ 2014" und der
"Interpellation E._ 2017" bereits im Vorfeld mit der mangelhaften
Stadionbeleuchtung auseinandergesetzt.
2.1 Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung (SR 101; abgekürzt BV)
gewährleistet den Anspruch auf richtige Zusammensetzung der Ent-
scheidbehörde. Von der entscheidenden Behörde und deren Mitglie-
dern wird zudem ein gewisses Mass an Unabhängigkeit verlangt
(G. STEINMANN, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender [Hrsg.],
Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, 3. Aufl., Zü-
rich/St.Gallen 2014, N 35 zu Art. 29 BV). Wegen fehlender Unabhän-
gigkeit können Mitglieder von gerichtlichen und von Verwaltungsbe-
hörden unter anderem dann abgelehnt werden, wenn Umstände vor-
liegen, die nach objektiven Gesichtspunkten geeignet sind, den An-
schein der Befangenheit zu erwecken (BGE 127 I 198). Die in
Art. 29 BV statuierten Verfahrensgarantien gelten in allen Gerichts-
sowie Verwaltungsverfahren; ihr Anwendungsbereich ist weiter als
derjenige von Art. 6 Ziff. 1 der Konvention zum Schutz der Menschen-
rechte und Grundfreiheiten (SR 0.101; abgekürzt EMRK;
HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR, Schweizerisches Bundesstaats-
recht, 9. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2016, N 829 unter Hinweis auf
BGE 131 II 169).
2.1.1 Die bundesgerichtlichen Anforderungen an die Unabhängigkeit
der Mitglieder einer Entscheidbehörde werden im kantonalen Recht in
Art. 7 Abs. 1 VRP konkretisiert. Danach haben Behördemitglieder so-
wie öffentliche Angestellte und amtlich bestellte Sachverständige, die
Anordnungen treffen, solche vorbereiten oder daran mitwirken, von
sich aus in den Ausstand zu treten:
a) wenn sie selbst, ihre Verlobten oder Ehegatten, ihre eingetragenen Partner, ihre Verwandten und  bis und mit dem dritten Grad, ihre -, Pflege- oder Stiefeltern oder ihre Adoptiv-, Pflege- oder Stiefkinder, der eingetragene Partner eines  oder die Kinder des eingetragenen Partners an der Angelegenheit persönlich beteiligt sind. Der Ausstandsgrund der Verschwägerung besteht nach Auflösung der Ehe oder der eingetragenen  fort;
b) wenn sie Vertreter, Beauftragte, Angestellte oder Organe einer an der Angelegenheit beteiligten Person sind oder in der Sache Auftrag erteilt haben;
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 29/2020), Seite 5/14
bbis) wenn sie bei einer Anordnung einer Vorinstanz mitgewirkt haben;
c) wenn sie aus anderen Gründen befangen .
Der letztgenannte Ausstandsgrund verlangt nicht, dass der Betroffene
tatsächlich befangen ist. Es genügt, wenn das betroffene Mitglied be-
fangen sein könnte oder befangen erscheint. Allein das persönliche
Empfinden einer Partei reicht dafür nicht aus. Das Misstrauen in die
Unabhängigkeit und Unparteilichkeit müssen vernünftige Gründe ob-
jektiv rechtfertigen (CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im
Kanton St.Gallen, St.Gallen 2003, Rz. 191). Misstrauen in die Unpar-
teilichkeit kann namentlich in einem bestimmten subjektiven Verhalten
der betroffenen Person oder in funktionellen und organisatorischen
Gegebenheiten begründet sein. Funktionelle und organisatorische
Gründe werden aber nicht grundsätzlich als Ausstandsgründe aner-
kannt (I. HÄNER, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwal-
tungsprozess, Zürich 2000, N 448). Befangenheit ist in der Regel zu
bejahen, wenn eine besonders ausgeprägte Freund- oder Feindschaft
besteht. Als befangen gilt auch, wer ein unmittelbares persönliches In-
teresse am Ausgang des Verfahrens hat (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O.,
Rz. 192).
2.1.2 Bei Verfahren vor Verwaltungsbehörden ist dem Umstand Rech-
nung zu tragen, dass diese im Gegensatz zu den gerichtlichen Instan-
zen nicht nur zur neutralen Rechtsanwendung und Streitentscheidung
berufen sind, sondern auch weitere öffentliche Aufgaben erfüllen und
öffentliche Interessen wahren sowie in eine Verwaltungsorganisation
eingebunden sind. Ist die Unbefangenheit von Verwaltungsbehörden
zu beurteilen, ist immer zu berücksichtigen, dass diese zunächst
hauptsächlich ihre Verwaltungsfunktionen zu erfüllen haben und nicht
Rechtsprechungsfunktionen. An ihre Unbefangenheit können deshalb
nicht dieselben Anforderungen gestellt werden, wie an die Unabhän-
gigkeit von Justizbehörden (C. REITER, in: Rizvi/Schindler/Cavelti, Pra-
xiskommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Zü-
rich/St.Gallen 2020, Art. 7-7bis N 26). Vielmehr können sie beim Erlass
von Verfügungen teilweise nicht im eigentlichen Sinn als unparteilich
bezeichnet werden. Immerhin haben Behördemitglieder bei Sachge-
schäften, an denen sie persönlich interessiert sind, wegen objektiven
Anscheins der Befangenheit in den Ausstand zu treten. Bei der Wahr-
nehmung öffentlicher Interessen besteht indes keine generelle Aus-
standspflicht. So können beispielsweise Gemeindevertreter an Baube-
willigungsverfahren mitwirken, die Bauprojekte der Gemeinde selber
betreffen (REITER, a.a.O., Art. 7-7bis N 28; STEINMANN, a.a.O., N 36 zu
Art. 29 BV unter Hinweis auf BGE 125 I 119 und Urteil des Bundesge-
richtes 1C_278/2010 vom 31. Januar 2011).
2.2 Grundsätzlich haben sich Ausstandsbegehren immer gegen ein-
zelne Personen zu richten (vgl. BDE Nr. 36/2016 vom 6. Juli 2016
Erw. 2.3.3; BDE Nr. 48/2019 vom 6. August 2019 Erw. 2.2; BDE
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 29/2020), Seite 6/14
Nr. 73/2019 vom 5. Dezember 2019 Erw. 3.2; Baudepartement SG,
Juristische Mitteilungen 2016/III/7), weil die Befangenheit einen inne-
ren Gemütszustand betrifft. Deshalb können nur natürliche Personen,
nicht aber eine Gesamtbehörde befangen sein (vgl. CAVELTI/VÖGELI,
a.a.O., Rz. 180; B. SCHINDLER, Die Befangenheit der Verwaltung, Zü-
rich 2002, S. 75 ff.; BDE Nr. 33/2016 vom 28. Juni 2016 Erw. 2.1.2;
Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2016/III/7). Die Rüge
der Rekurrenten ist schon deshalb unbegründet, weil sie sich allge-
mein gegen die Mitglieder der vorinstanzlichen Entscheidbehörde rich-
tet.
Sodann ist es sowohl öffentliche Aufgabe des Stadtrates Z._ parla-
mentarische Vorstösse zu beantworten (Art. 79 bzw. 83 des Ge-
schäftsreglements des Stadtparlamentes vom 10. Januar 2013 für In-
terpellationen und einfache Anfragen), als auch für den Vollzug des
Baureglements zu sorgen (Art. 1 Abs. 1 und Art. 135 des Planungs-
und Baugesetzes [sGS 731.1]). Die Vorinstanz entscheidet sodann
unter anderem über Baugesuche und Baueinsprachen (Art. 3 Bst. b
des Baureglements der Stadt Z._ vom 25. November 1992). Dabei
nehmen die Mitglieder des Stadtrates bzw. der Vorinstanz keine per-
sönlichen, sondern ausschliesslich öffentliche Interessen wahr und es
trifft sie deshalb keine Ausstandspflicht. Ebenfalls keine Rolle spielt,
dass die Politische Gemeinde Z._ Eigentümerin des Baugrund-
stücks ist. Die Mitglieder der Vorinstanz selbst sind nämlich weder
dinglich noch obligatorisch am betroffenen Grundstück berechtigt.
2.3 Aus dem Gesagten folgt, dass der Befangenheitsvorwurf
gegenüber der Vorinstanz als Kollektivbehörde unbegründet ist.
3.
Sodann bringen die Rekurrenten vor, die Baugesuchsunterlagen seien
unvollständig gewesen. In den Baugesuchsunterlagen hätte die
Lichtemissionsberechnung gefehlt. Eine solche hätte für alle Grund-
stücke im Umkreis von mindestens 400 m zu erfolgen gehabt.
Den Rekurrenten war es möglich, rechtsgültig Einsprache zu erheben.
Sodann hat die Vorinstanz und die Baugesuchsstellerin mit dem Be-
richt der F._ GmbH, Y._, vom 25. Oktober 2017 dem Einwand der
damaligen Einsprecher und heutigen Rekurrenten entsprochen. Der
Bericht ist ihnen mit Schreiben vom 14. November 2017 eröffnet wor-
den. Folglich ist dieser Einwand der Rekurrenten von vornherein un-
begründet. Inhaltlich wird die Lichtemissionsberechnung vom 25. Ok-
tober 2017 nachfolgend gewürdigt.
4.
In materieller Hinsicht rügen die Rekurrenten, die Stadionbeleuchtung
verstosse gegen das Vorsorgeprinzip des Bundesgesetzes über den
Umweltschutz (SR 814.01; abgekürzt USG). Weiter seien die Emissi-
onsbegrenzungen nach USG zu verschärfen, wenn im Einzelfall fest-
stehe, dass die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden erheblich gestört
werde (Art. 11 Abs. 3 USG). Bereits heute würden die Normen und
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 29/2020), Seite 7/14
Richtlinien der Schweizer Licht Gesellschaft (SLG) sowie die Richtli-
nien und Empfehlungen des Bundesamtes für Umwelt (BAFU) über-
schritten werden, weshalb eine Erweiterung unzulässig sei.
Die Vorinstanz macht geltend, der bestehenden Stadionbeleuchtung
komme – trotz Überschreitung der zulässigen Werte – Bestandesga-
rantie zu. Es sei vor der Erneuerung des Sportparks C._ im Jahr
2013 auf dem bestehenden Fussballfeld die gleiche Beleuchtungsan-
lage, ergänzt um Scheinwerfer auf dem Tribünendach, betrieben wor-
den. Aufgrund der Berechnung der F._ GmbH vom 25. Oktober
2017 sei zu berücksichtigen, dass die Erweiterung der Beleuchtungs-
anlage nur zu einer geringfügigen Erhöhung der Bestrahlung der
Westfassade der Liegenschaft an der H._strasse führe. Aufgrund
der vertikalen Ausleuchtung der Spieler in der Nähe der Leuchten wür-
den die Strahler stark nach unten geneigt werden. Damit werde das
Schaffen von zusätzlichem direktem Streulicht aus den Leuchten in die
Umgebung verhindert. Der geringfügigen Erhöhung der Beleuchtungs-
stärke durch die Erweiterung der Stadionbeleuchtung sei der Zweck
der zusätzlichen Scheinwerfer, nämlich die Vorgaben des Schweizeri-
schen Fussballverbandes (SFV) für TV-Übertragungen einzuhalten,
gegenüberzustellen. Ein Verzicht auf die Massnahme könne bedeu-
ten, dass dem FC Z._ die Lizenz für die Challenge League entzogen
werden würde. Deshalb sei die Anpassung erforderlich und zweck-
mässig. Sodann dürfe die zusätzliche Beleuchtungsstufe gemäss Auf-
lage in der Baubewilligung vom 28. November 2017 nur für Fussball-
spiele mit TV-Übertragung eingeschaltet werden.
4.1
4.1.1 Einwirkungen, die schädlich oder lästig werden könnten, sind im
Sinn der Vorsorge frühzeitig zu begrenzen (Art. 1 Abs. 2 USG). Ein-
wirkungen sind unter anderem Luftverunreinigungen, Lärm, Erschüt-
terungen und Strahlen (Art. 7 Abs. 1 USG). Emissionen werden durch
Massnahmen bei der Quelle begrenzt (Art. 11 Abs. 1 USG); unabhän-
gig von der bestehenden Umweltbelastung sind Emissionen im Rah-
men der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und be-
trieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG).
Schliesslich sieht Abs. 3 der zitierten Norm vor, dass die Emissions-
begrenzungen verschärft werden, wenn feststeht oder zu erwarten ist,
dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Um-
weltbelastung schädlich oder lästig werden. Zur Beschränkung von
Immissionen legt der Bundesrat durch Verordnung Immissionsgrenz-
werte fest (Art. 13 Abs. 1 USG). Dabei sind auch die Wirkungen der
Immissionen auf Personengruppen mit erhöhter Empfindlichkeit, wie
Kinder, Kranke, Betagte und Schwangere zu berücksichtigen
(Art. 13 Abs. 2 USG).
4.1.2 Künstlich erzeugtes Licht zählt zu den nicht ionisierenden Strah-
len; es gilt damit als "Strahlen" und somit als Einwirkung im Sinn von
Art. 7 Abs. 1 USG. Zum Schutz vor schädlicher oder lästiger nichtioni-
sierender Strahlung wurde auf Bundesebene die entsprechende Ver-
ordnung zum Schutz vor nichtionisierender Strahlung erlassen (NISV;
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 29/2020), Seite 8/14
SR 814.710). Diese betrifft jedoch nur Emissionen von elektrischen
oder magnetischen Feldern im Frequenzbereich von 0 Herz bis 300
Gigahertz, die beim Betrieb ortsfester Anlagen erzeugt werden (Art. 2
Abs. 1 Bst. a NISV). Das sichtbare Licht fällt demgegenüber nicht in
den Anwendungsbereich der NISV. Für den Schutz vor sichtbarem
Licht bestehen bis anhin keine bundesrechtlich verbindlichen Rege-
lungen bzw. Grenzwerte, weshalb die rechtsanwendenden Behörden
in Beachtung von Art. 12 Abs. 2 USG unmittelbar Art. 11 bis 14 USG
sowie Art. 16 bis 18 USG anzuwenden haben (vgl. Urteil des
Bundesgerichtes 1C_602/2012 vom 2. April 2014 Erw. 3.3).
4.1.3 Im Jahr 2005 hat das damalige Bundesamt für Umwelt, Wald
und Landschaft (BUWAL; heute BAFU) Empfehlungen zur Vermei-
dung von Lichtemissionen herausgegeben. Diese zeigen auf, wie sich
unnötige Lichtemissionen durch eine nachhaltige Lichtnutzung in Aus-
senräumen vermeiden lassen. Die Empfehlungen verstehen sich als
"Leitlinie", enthalten aber keine konkret anwendbaren Normen (Urteil
des Bundesgerichtes 1C_216/2010 vom 28. September 2010
Erw. 3.1).
Wie bei der Beurteilung von Sportlärm, für den in der Schweiz auch
keine verbindlichen Belastungsgrenzwerte festgelegt wurden
(vgl. BGE 133 II 292 Erw. 3.3 mit zahlreichen Hinweisen), muss sich
auch die Beurteilung von Lichtimmissionen auf Angaben von Experten
und Fachstellen abstützen, welche Grenz- und Richtwerte privater
oder ausländischer Regelwerke berücksichtigen können. Beigezogen
werden in der Schweiz seit Längerem die Empfehlungen des deut-
schen Länderausschusses für Immissionsschutz (LAI 2000) sowie die
Richtlinie der Commission Internationale CIE-150. Die Richtwerte der
CIE-150 für die maximal zulässige Störwirkung durch Aussenbeleuch-
tungsanlagen wurden im Dezember 2007 in die europäische Norm
EN 12193:2007 "Licht und Beleuchtung – Sportstättenbeleuchtung"
aufgenommen. Diese Norm ist in der Schweiz zur nationalen Norm SN
EN 12193:2008 erklärt worden (vgl. zum Ganzen: Urteil 1C_105/2009
des Bundesgerichtes vom 13. Oktober 2009 Erw. 3.4). Die dort ange-
gebenen Werte sind Zielwerte, die gemäss aktuellem Stand der Tech-
nik eingehalten werden können und sie dienen für die Konkretisierung
der vorsorglichen Emissionsbegrenzung nach Art. 12 USG
(vgl. BAFU, Vollzugshilfe Lichtemissionen [Entwurf zur Konsultation],
Stand 12. April 2017, S. 45, abrufbar unter: https://www.bafu.ad-
min.ch/bafu/de/home/themen/elektrosmog/fachinformationen/lichte-
missionen--lichtverschmutzung-/konsultation-vollzugshilfe-lichtemissi-
onen.html).
4.1.4 Anlagen, die den Vorschriften des USG oder den Umweltvor-
schriften anderer Bundesgesetze nicht genügen, müssen saniert wer-
den (Art. 16 Abs. 1 USG). Dadurch wird das Spannungsverhältnis zwi-
schen dem Anliegen des Immissionsschutzes und dem Schutz des
Vertrauens der Inhaber von Altanlagen in die Rechtsbeständigkeit ge-
regelt. Das öffentliche Interessen an der Durchsetzung des neuen
Rechts auch gegenüber den Altanlagen erhält Vorrang gegenüber
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 29/2020), Seite 9/14
dem Investitionsschutz. Für bestehende Anlagen gelten grundsätzlich
die gleichen Anforderungen wie für neue Anlagen. Eine Sanierungs-
pflicht besteht unter anderem dann, wenn die Vorschriften von
Art. 11-25 USG – dazu gehören die vorsorglichen Emissionsbegren-
zungen nach Art. 11 Abs. 2 USG ebenso wie die allfälligen verschärf-
ten Anforderungen nach Art. 11 Abs. 3 USG – nicht eingehalten wer-
den (SCHRADE/WIESTNER, in: A. Kölz [Hrsg.], Kommentar zum Umwelt-
schutzgesetz, Ordner 2, Zürich 2001, N 1, 23 ff. und 33 f. zu Art. 16
USG; vgl. zur Sanierungspflicht betreffend Lärm BGE 113 Ib 393). Ist
eine Sanierung im Einzelfall unverhältnismässig, gewähren die Behör-
den Erleichterungen (Art. 17 Abs. 1 USG). Soll eine sanierungsbedürf-
tige Anlage umgebaut oder erweitert werden, ist dies nur zulässig,
wenn sie gleichzeitig saniert wird (Art. 18 Abs. 1 USG). Denn gibt ein
Anlageninhaber den bestehenden Zustand freiwillig auf, so entfällt das
Motiv für den Vertrauensschutz. Der Anlageninhaber schafft einen
neuen Sachverhalt und verdient dabei nicht mehr Schonung als der
Inhaber von neuen Anlagen. Der Vertrauensschutz geht jedoch nur
unter, wenn die Anlage umgebaut oder erweitert bzw. wesentlich ge-
ändert wird. Davon abzugrenzen sind kleinere Änderungen, die nicht
zur gleichzeitigen Sanierung zwingen. Das sind vor allem reine Unter-
halts- und Reparaturarbeiten, die nur der Erhaltung der Bausubstanz
und der Funktionstüchtigkeit der Anlage dienen und weder die innere
oder äussere Gestalt noch die Zweckbestimmung verändernd. Ände-
rungen sind hingegen wesentlich, wenn die Anlage dadurch wahr-
nehmbar mehr Emissionen verursacht (SCHRADE/WIESTNER, a.a.O.,
N 1, 23 ff. und 33 f. zu Art. 18 USG).
4.1.5 Weiter ist das kommunale Immissionsschutzreglement der Stadt
Z._ vom 4. Juni 2015 (abgekürzt ISR) anzuwenden. Insbesondere
Art. 22 f. ISR nehmen Bezug auf Lichtimmissionen. Gemäss
Art. 22 ISR sind Beleuchtungsanlagen, die Aussenbereiche erhellen,
so einzurichten, dass sie keine störenden Immissionen ausserhalb ih-
res Bestimmungsbereichs verursachen. Wie bereits das AFU in sei-
nem Amtsbericht vom 25. Mai 2018 zutreffend ausführte, bestehen
keine Gründe, weshalb das ISR im vorliegenden Verfahren – welches
erstinstanzlich erst nach dessen Erlass entschieden wurde – keine An-
wendung finden sollte. Entgegen der Ansicht der
Vorinstanz, findet das Immissionsschutzreglement aber auch auf die
bereits heute bestehende Anlage durchaus Anwendung. Hinsichtlich
der zeitlichen Geltung von Rechtserlassen ist es zwar grundsätzlich
so, dass – sofern keine Übergangsbestimmungen bestehen – dieje-
nige Rechtslage massgeblich ist, wie sie bestand, als der angefoch-
tene Verwaltungsakt erging (BGE 125 II 591 Erw. 5e/aa sowie
BGE 122 V 85 Erw. 5). Eine Ausnahme zum genannten Grundsatz ist
nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes jedoch dann zu ma-
chen, wenn zwingende Gründe für eine sofortige Anwendung des
neuen Rechts sprechen. Diese hat das Bundesgericht insbesondere
in den Bereichen des Gewässer-, Natur-, Heimat- und Umweltschutz-
rechts als gegeben erachtet. Entsprechend findet das kommunale Im-
missionsschutzreglement vorliegend sehr wohl Anwendung.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 29/2020), Seite 10/14
4.2 Nachfolgend ist zunächst zu prüfen, ob die Beleuchtungsanlage
im Fussballstadion C._ sowie deren Erweiterung den Anforderun-
gen des Vorsorgeprinzips nach Art. 11 Abs. 2 USG Rechnung trägen.
Danach sind die Lichtemissionen unabhängig von der bestehenden
Umweltbelastung im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als
dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist.
4.2.1 Die Rekursgegnerin hat den Bericht der F._ GmbH zu den
Lichtimmissionen der Beleuchtungsanlage im Fussballstadion C._
eingereicht. Im Bericht vom 25. Oktober 2017 wurde die Störwirkung
der Beleuchtung auf die Gebäude der damaligen Einsprecher (darun-
ter auch auf die Liegenschaft der Rekurrenten an der
I._strasse) untersucht. Die Gutachter gelangen zu folgender
Schlussfolgerung:
1. Durch die extreme Nähe des Gebäudes H._strasse
werden hier die Grenzwerte der SN EN 12193 sowohl für die maximalen Beleuchtungsstärken auf den  als auch die Lichtstärken der Scheinwerfer in Richtung der Beobachter am Gebäude bereits heute anlagenbedingt deutlich überschritten (bis Faktor 10 bzw. Faktor 28). Die zusätzlichen acht Scheinwerfer erhöhen die unerwünschten Lichtimmissionen für  Gebäude nur geringfügig (an der Westseite plus 2 Lux).
2. Die maximalen Beleuchtungsstärken auf den  des Gebäudes I._strasse (rekurrentische ) liegen auf Grund der grossen Entfernung deutlich unter 10 Lux. Die Lichtstärken überschreiten durch die heutige Anlage in 7 m Höhe mit drei bzw. einem Scheinwerfer den Grenzwert von 10'000 cd. (...). Die acht zusätzlichen Scheinwerfer am  haben auf das Gebäude I._strasse keinen . Die neuen Scheinwerfer würden die  Lichtimmission nicht erhöhen.
4.2.2 Die Vorinstanz stützt sich auf den Bericht der F._ GmbH vom
25. Oktober 2017 und anerkennt, dass die bestehende Anlage die zu-
lässigen Grenzwerte überschreitet und die Erweiterung zu einer ge-
ringfügigen Verstärkung der Lichtimmissionen bei der H._strasse
führen würde. Das AFU erachtet gemäss seinem Amtsbericht vom
25. Mai 2018 die im Bericht der F._ GmbH durchgeführten Berech-
nungen sowie die Schlussfolgerungen als korrekt.
4.2.3 Nach dem Gesagten überschreitet die bestehende Anlage un-
bestritten die Grenzwerte der Norm SN EN 12193:2008 bzw. die Ziel-
werte der Emissionsbegrenzung, die gemäss aktuellem Stand der
Technik eingehalten werden könnten, um das 10 bzw. 28-fache. Die
Erweiterung führt an der Westseite der H._strasse zu einer Erhö-
hung der Immissionen von zwei Lux. Im Zusammenhang mit der Er-
weiterung der Beleuchtung führt die Vorinstanz aus, dass aufgrund der
vertikalen Ausleuchtung der Spieler in der Nähe der Leuchten die
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 29/2020), Seite 11/14
Strahler stark nach unten geneigt werden würden und legt mittels Auf-
lage fest, dass die zusätzliche Beleuchtungsstufe nur für Fussball-
spiele mit TV-Übertragung eingeschaltet werden darf. Weitergehende
Massnahmen zur Reduktion der Emissionen der Erweiterung der Be-
leuchtung sind nicht ersichtlich. Gemäss den Empfehlungen des
BAFU zur Vermeidung von Lichtemissionen von Sportinfrastruktur-Be-
leuchtungen im Siedlungsgebiet wären zudem Massnahmen wie bei-
spielsweise ein Beleuchtungskonzept, die Optimierung von Masthö-
hen und Maststandorten, der richtige Scheinwerfertyp oder das Ein-
setzen von zusätzlichen Blenden und Rastern denkbar gewesen (vgl.
BAFU, Vollzugshilfe Lichtemissionen [Entwurf zur Konsultation], Stand
12. April 2017, S. 45 f., abrufbar unter: https://www.bafu.ad-
min.ch/bafu/de/home/themen/elektrosmog/fachinformationen/lichte-
missionen--lichtverschmutzung-/konsultation-vollzugshilfe-lichtemissi-
onen.html; Urteil des Bundesgerichtes 1C_602/2012 vom 2. April 2014
Erw. 4.1 ff.). Inwiefern solche Massnahmen für die Erweiterung ergrif-
fen werden oder zumindest – in Anbetracht der technisch und betrieb-
lichen Möglichkeiten – geprüft wurden, wird von der Vorinstanz nicht
dargelegt oder geltend gemacht. Auch wenn die Vorinstanz den Zweck
der Beleuchtungsanlage bzw. deren Erweiterung (Vorgaben des
Schweizerischen Fussballverbandes [SFV] für TV-Übertragungen)
aus nachvollziehbaren Gründen stark gewichtet, wären die Möglichkeit
zur Reduzierung der Lichtemissionen abzuklären gewesen. Eine Inte-
ressenabwägung hätte in einem zweiten Schritt zu erfolgen gehabt.
Zudem fehlen jegliche Angaben zur wirtschaftlichen Tragbarkeit allfäl-
liger Emissionsbegrenzungen. Folglich trägt die Erweiterung der Be-
leuchtungsanlage dem Vorsorgeprinzip nach Art. 11 Abs. 2 USG nicht
hinreichend Rechnung.
4.3 Die Vorinstanz macht weiter geltend, der bestehenden Stadion-
beleuchtung und deren Erweiterung komme unabhängig von der
Grenzwertüberschreitung Bestandesgarantie zu.
4.3.1 Die bestehende Stadionbeleuchtungsanlage ist im Zusammen-
hang mit einem Umbau im Jahr 2013 versetzt und neu ausgestaltet
worden. Soweit ersichtlich nehmen weder die früher erteilte Baubewil-
ligung aus dem Jahr 1992 für die Stadionbeleuchtung noch die Bewil-
ligung aus dem Jahr 2013 Bezug auf die zu erwartenden Lichtimmis-
sionen. Ohnehin erscheint es als fraglich, ob sich die Lichtimmissionen
vor Inbetriebnahme des Stadions hätten abschätzen lassen. Folglich
geht bereits aus diesem Grund die Berufung auf die Bestandesgaran-
tie fehl (vgl. Urteil des Bundesgerichtes 1C_602/2012 vom 2. April
2014 Erw. 3.1).
4.3.2 Weiter hat der Gesetzgeber nach dem Gesagten in
Art. 16 ff. USG explizit das Spannungsverhältnis zwischen dem Anlie-
gen des Immissionsschutzes und dem Vertrauensschutz geregelt. Die
bestehende Beleuchtungsanlage im Sportpark C._ ist aufgrund der
massiven Überschreitung der Grenzwerte der SN EN 12193:2008 (um
Faktor 10 bzw. Faktor 28) und damit verbunden der Verletzung von
Art. 11 USG eine sanierungsbedürftige Anlage im Sinn von Art. 16
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 29/2020), Seite 12/14
USG. Weil die Anlage mit acht zusätzlichen Scheinwerfern ausgestat-
tet werden soll und dadurch wahrnehmbar – wenn auch verhältnis-
mässig in geringfügigem Mass – mehr Immissionen (plus zwei Lux)
verursacht würden, kann nicht von reinen Unterhaltsarbeiten gespro-
chen werden. Vielmehr liegt eine wesentliche Änderung einer sanie-
rungsbedürftigen Anlage vor. Ein Umbau bzw. eine Erweiterung einer
bestehenden sanierungsbedürftigen Anlage ist jedoch nur zulässig,
wenn die bestehende Anlage gleichzeitig saniert wird (Art. 18 Abs. 1
USG). Die Vorinstanz bzw. die Rekursgegnerin haben es bisher unter-
lassen, allfällige Sanierungsmassnahmen an der bestehenden Anlage
zu prüfen. Die vorliegende Änderung der sanierungsbedürften Anlage
ist somit aufgrund der bis anhin bekannten Sachlage bzw. Unkenntnis
der möglichen Massnahmen nicht zu bewilligen (Art. 18 USG). Inwie-
fern eine Sanierung vorliegend tatsächlich verhältnismässig wäre,
wäre insbesondere im Zusammenhang mit einer möglichen Erleichte-
rung zu prüfen (Art. 17 Abs. 1 USG).
5.
Im Weiteren erübrigt sich bei diesem Ergebnis die zusätzliche immis-
sionsrechtliche Prüfung des Bauvorhabens nach Art. 684 ZGB
(vgl. dazu VerwGE B 2013/135 vom 19. August 2014 Erw. 2.2.4).
6.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Vorinstanz in der angefochte-
nen Baubewilligung den umweltschutzrechtlichen Vorgaben ungenü-
gend Rechnung getragen hat und die Erweiterung der sanierungsbe-
dürftigen Anlage unzulässig ist. Die angefochtene Baubewilligung und
der Einspracheentscheid vom 28. November 2017 sind deshalb auf-
zuheben. Der Rekurs erweist sich als begründet und ist im Sinn der
Erwägungen gutzuheissen.
7.
7.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen
werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des
Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung,
sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wären die
amtlichen Kosten der Politischen Gemeinde Z._ aufzuerlegen. Auf
deren Erhebung wird jedoch verzichtet (Art. 95 Abs. 3 VRP).
7.2 Der von A._ am 9. Januar 2018 geleistete Kostenvorschuss
von Fr. 1'000.– wird zurückerstattet.
8.
Die Rekurrenten und die Vorinstanz stellen je ein Begehren um Ersatz
der ausseramtlichen Kosten.
8.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt,
soweit sie aufgrund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 29/2020), Seite 13/14
digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter-
liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen
Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung
(Art. 98ter VRP).
Nicht anwaltlich vertretene Verfahrensbeteiligte haben grundsätzlich
mangels eines besonderen Aufwands keinen Anspruch auf eine aus-
seramtliche Entschädigung (Art. 98ter VRP in Verbindung mit
Art. 95 Abs. 3 Bst. c ZPO; vgl. dazu und zum Folgenden: VerwGE
B 2013/178 vom 12. Februar 2014 Erw. 4.3 ff., zusammengefasst in:
Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2014/I/6). Dass ihnen
gleichwohl ersatzfähige Kosten für Umtriebe erwachsen, ist unge-
wöhnlich und bedarf deshalb einer besonderen Begründung. Eine Um-
triebsentschädigung erfolgt somit nur ausnahmsweise, insbesondere
wenn es sich um eine komplizierte Sache mit hohem Streitwert han-
delt, wenn der getätigte Aufwand erheblich ist und zwischen dem be-
trieblichen Aufwand und dem Ergebnis der Interessenwahrung ein ver-
nünftiges Verhältnis besteht. Nicht anwaltlich vertretenen Personen
spricht das Baudepartement lediglich eine Umtriebsentschädigung
ohne Bezugnahme auf den Anwalts- oder einen anderen Branchentarif
zu, und zwar praxisgemäss in der Höhe von Fr. 300.– bis Fr. 500.–
(vgl. auch hierzu VerwGE B 2013/178 vom 12. Februar 2014 Erw. 5,
insbesondere Erw. 5.1 mit Hinweisen).
8.2 Die nicht anwaltlich vertretenen Rekurrenten obsiegen mit ihren
Anträgen, jedoch bringen sie keine besondere Begründung für eine
ausseramtliche Entscheidung vor. Ihr Begehren ist deshalb abzuwei-
sen.
8.3 Da die Vorinstanz mit ihren Anträgen unterliegt, hat sie von vorn-
herein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung. Zu-
dem hat eine Vorinstanz grundsätzlich ohnehin keinen Anspruch auf
Ersatz der ausseramtlichen Kosten (R. HIRT, Die Regelung der Kosten
nach st.gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Lachen/St.Gallen
2004, S. 176). Ihr Begehren ist deshalb abzuweisen.