Decision ID: 36af12e7-18fc-56ef-84e5-f418d9fbb022
Year: 1996
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. a) A _ il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti é retto dal
"Regolamento per il servizio raccolta ed eliminazione dei rifiuti"
, adottato dal consiglio comunale il 18 dicembre 1989 ed approvato dal dipartimento dell'interno il 13 giugno 1990 (in seguito: RSRER). Il servizio é organizzato dal comune (art. 1 RSRER) e la consegna dei rifiuti é obbligatoria (art. 3 RSRER). L'art. 31 cpv. 1 RSRER istituisce il prelievo di tasse per il finanziamento del servizio nel modo seguente:
"Il Municipio preleva le seguenti tasse di raccolta e eliminazione dei rifiuti:
minimo massimo
A. Nuclei familiari:
di 1 persona 25.00 35.00
di 2 persone 40.00 55.00
di 3 persone 60.00 75.00
di 4 persone 80.00 95.00
di 5 persone e oltre 100.00 120.00
B. Stagionali
per persona 25.00 35.00
C. Case di vacanza
ogni abitazione 100.00 120.00
D. Esercizi pubblici, negozi
officine, uffici, industrie
per ogni abitante equi-
valente (AE) 40.00 60.00."
B. a) Il 15 marzo 1996 il municipio di _ ha notificato ad _, domiciliato a _, la tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti per l'anno stesso relativa alla casa di vacanza in località _ di cui é proprietario e che utilizza per trascorrervi i fine settimana insieme a sua moglie, calcolata in applicazione dell'art. 31 cpv. 1 lett. c RSRER. Il tributo assommava a fr. 120.--.
b) _ ha inoltrato reclamo contro quella tassazione il 10 aprile 1996, denunciando una disparità di trattamento tra l'imposizione dei proprietari di residenze secondarie e quella delle economie domestiche di domiciliati, queste ultime essendo tassate per importi inferiori. Il reclamante, appoggiandosi espressamente alla sentenza 20 novembre 1995 del Tribunale federale in re comune di _, ha quindi sollecitato la riduzione dell'importo della tassa pretesa nei suoi confronti a quello delle tasse percepite dal comune presso le economie domestiche dei domiciliati.
c) Con decisione 3 maggio 1996 il municipio di _ ha respinto il reclamo, confermando la bontà dell'imposizione.
C. a) Con ricorso 15 maggio 1996 _ é insorto davanti al Consiglio di Stato avverso la decisione municipale 3 maggio 1996, chiedendo il suo annullamento oltre che la parificazione della tassa posta a suo carico a quella percepita dal comune presso un'economia domestica di domiciliati. Il ricorrente ha ribadito ed ampliato le censure già svolte in sede di reclamo.
b) Con risoluzione 9 luglio 1996 il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso ed annullato la tassazione. Il Governo ha anzitutto considerato che questa difettasse di una sufficiente base legale, per il motivo che l'art. 31 cpv. 1 RSRER non precisa né il periodo di tassazione (annuale) né il debitore del tributo. A titolo abbondanziale il Consiglio di Stato ha considerato che le informazioni trasmessegli dal municipio in sede di osservazioni non dimostravano che i residenti secondari causassero al comune maggiori costi di raccolta e di eliminazione dei rifiuti rispetto ai domiciliati, per cui ha anche invitato il comune a parificare le tasse percepite presso i residenti secondari a quelle richieste alle economie domestiche di domiciliati. Al riguardo non ha ritenuto valida la giustificazione addotta dal municipio secondo cui sarebbe impossibile verificare l'occupazione (in tempo ed in numero di persone) delle residenze secondarie.
D. Con ricorso 26 luglio 1996 il comune di _ é insorto innanzi a questo Tribunale contro quel giudicato governativo, chiedendo il suo annullamento oltre che la conferma della tassa emessa a carico di _. In subordine che gli atti siano rinviati al Consiglio di Stato per un nuovo giudizio. Il ricorrente, affermata la sussistenza di una base legale sufficiente per legittimare il controverso prelievo, spiega che la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti sul suo territorio ha luogo attraverso il consorzio raccolta rifiuti della _, il quale ripartisce gli oneri del servizio tra i comuni che ne fanno parte secondo una chiave di riparto che tiene conto degli abitanti residenti, dei pernottamenti turistici e della forza finanziaria. I costi sopportati dal comune non si fondano pertanto sulla quantità di rifiuti prodotti, per cui questo é costretto a percepire una tassa indipendente da detto fattore. I residenti secondari vengono di conseguenza tassati in base ai costi per lo smaltimento che cagionano, costituiti dai versamenti effettuati dal comune al consorzio anzidetto integrati dalle spese accessorie sopportate direttamente dal comune (manutenzione dei punti di raccolta e delle attrezzature).
Il Consiglio di Stato ed _ hanno domandato la reiezione dell'impugnativa.
E. Con scritto 6 settembre 1996 il giudice delegato ha chiesto al municipio di _ a quanto assommassero le singole tasse per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti prelevate presso le economie domestiche di domiciliati per l'anno 1996. Con scritto del 9 settembre successivo l'Esecutivo ha indicato di avere prelevato la tassa massima per ogni categoria istituita all'art. 31 cpv. 1 lett. a RSRER. Il resistente ha in seguito potuto prendere posizione sulla detta informazione.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale é data (art. 208 cpv. 1 LOC). Il ricorso é tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 43 PAmm). Il gravame é dunque ricevibile in ordine.
2. 2.1. La tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti è una tassa di utilizzazione, ossia un compenso particolare imposto al privato per una prestazione della pubblica amministrazione o per un servizio pubblico (DTF 111 Ia 326 = RDAT 1986 N. 38 pag. 67, consid. 7, in re comune di _). Essa deve pertanto poggiare, nella misura che verrà specificata in seguito, su di una legge in senso formale ed ossequiare inoltre i principi della copertura costi (condizione comunque controversa per talune tasse di utilizzazione) e della proporzionalità: principio quest'ultimo che secondo la terminologia comunemente invalsa in materia di tributi causali assume la qualifica di equivalenza (cfr. per tutte le enunciazioni che precedono DTF 118 Ia 320 segg. in re comune di Lugano, consid. 3, 4b e 4c rispettivamente; inoltre DTF 111 Ia 326, consid. 7). La fissazione della tassa in rassegna deve indi ossequiare il principio di uguaglianza ancorato all'art. 4 Cost. ed il divieto d'arbitrio che ne discende (RDAT 1986 N. 38 pag. 66 seg., consid. 6). In quanto corrispettivo di una prestazione speciale ai sensi degli art. 31 cpv. 2 e 48 cpv. 1 LPAmb la tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti deve infine rispettare il principio della causalità sancito all'art. 2 LPAmb medesima (STA inedite 1.12.1993 in re K.-T., consid. 4; 2.5.1994 in re P. e LLCC, consid. 5.4.; 7.9.1994 in re M. SA, consid. 2; 28.4.1995 in re B., consid. 2 non pubblicato in RDAT II-1995 N. 23; 30 luglio 1996 in re comune di _, consid. 2.1.; URP 1994 N. 13 pag. 90 segg.). Come ha avuto modo di affermare il Tribunale federale in due recenti sentenze il prelievo dei costi concernenti il trattamento dei rifiuti urbani non avviene tuttavia in applicazione diretta dei combinati art. 2 e 48 LPAmb. E' infatti necessaria una regolamentazione cantonale, per la cui promulgazione i Cantoni, rispettivamente i comuni ai quali tale compito é delegato (com'è il caso per il nostro Cantone) godono di un certo margine di decisione. In questo ambito, in particolare, il principio della causalità non può venire interpretato nel senso che é lecita solo una ripartizione dei costi proporzionale alla quantità dei rifiuti effettivamente prodotta. Questa interpretazione obbligherebbe in pratica gli enti pubblici ad introdurre la cosiddetta tassa sul sacco, mentre che il legislatore federale non ha inteso limitare in maniera così importante le competenze dei Cantoni in una materia politicamente così discussa (cfr. DTF inedite 20 novembre 1995 in re comune di _ e comune di _, consid. 10c e 10b rispettivamente). Il Tribunale federale ne ha concluso che i Cantoni rispettivamente i comuni godono di una notevole libertà nello stabilire le tariffe per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti: le stesse dovranno comunque tendere a conseguire quanto disposto dall'art. 2 LPAmb rispettando nel contempo, com'é già stato detto, il principio della parità di trattamento e il divieto d'arbitrio (ibidem).
2.2. A livello cantonale la raccolta e l'eliminazione dei rifiuti solidi é regolamentata agli art. da 68 a 70 LALIA. A tenore dell'art. 68 cpv. 1 LALIA i comuni devono organizzare per tutto il loro territorio la raccolta dei detriti solidi. L'art. 69 cpv. 1 LALIA stabilisce invece che, riservate le competenze affidate da leggi speciali a enti di diritto pubblico istituiti dal Gran Consiglio giusta l'art. 2 lett. a LALIA, i comuni provvedono affinché i detriti solidi siano riciclati, resi innocui o eliminati in appositi impianti e discariche controllate (lett. a), che essi collaborano tra di loro (lett. b), infine che il Governo può affidare la progettazione, l'esecuzione o la gestione degli impianti di riciclaggio ed eliminazione dei rifiuti come delle discariche controllate anche a ditte private (lett. c). L'art. 70 LALIA dispone che i comuni devono disciplinare mediante regolamento, da approvare dal Governo (cpv. 3), il servizio comunale di raccolta ed eliminazione dei detriti solidi (cpv. 1): questo regolamento può prevedere tasse che garantiscano la copertura delle spese (cpv. 2).
La legislazione ticinese affida quindi ai comuni la competenza di raccogliere ed eliminare i detriti solidi e li autorizza a fissare le tasse per la copertura delle relative spese. Per quanto concerne quest'ultimo aspetto l'art. 70 cpv. 2 LALIA lascia al legislatore comunale ogni decisione circa il principio ed i criteri di imposizione, limitandosi a fissare il limite superiore della stessa. Ne discende che, sicuramente almeno per quanto concerne il prelievo delle tasse, i comuni ticinesi dispongono di una notevole libertà di decisione: godono pertanto di autonomia costituzionalmente protetta (RDAT 1986 N. 38 consid. 4; 1989 N. 39 consid. 3b; I-1991 N. 30 consid. 4b; DTF inedite citate 20 novembre 1995 in re comune di _ e comune di _, per entrambe consid. 7).
3. 3.1. Il Consiglio di Stato ha annullato la tassa notificata al resistente in primo luogo perché questa difettava di una sufficiente base legale, l'art. 31 cpv. 1 RSRER non precisando né il periodo di tassazione (annuale) né il debitore del tributo. Il Tribunale non condivide questo assunto per i motivi che seguono.
3.2. Com'è noto e come é stato parzialmente anticipato al consid. 2.1. il prelievo dei pubblici tributi - ad eccezione degli emolumenti di cancelleria - é di regola possibile solo se si fonda su di una legge in senso formale, la quale deve stabilire almeno la cerchia dei soggetti imponibili (soggetto), l'oggetto e le basi di calcolo del tributo (cfr. per tutte DTF 118 Ib 323 consid. 3a già citata in re comune di _).
3.3. La mancata indicazione del periodo di tassazione annuale da parte dell'art. 31 RSRER non nuoce anzitutto al prelievo della tassa istituita dalla detta disposizione. Da questa omissione si può solo dedurre che il municipio é legittimato, a dipendenza delle necessità, a prelevare le tasse per finanziare il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti dipartendosi anche da altri basi temporali (semestre, ecc.), il limite complessivo di prelievo essendo già assicurato dall'obbligo di ossequiare il principio della copertura dei costi, che fa divieto al comune di incassare tasse per un importo superiore ai costi dallo stesso sopportati per lo svolgimento del servizio.
3.4. Né - sicuramente almeno nella fattispecie - la mancanza dell'indicazione del soggetto della tassa é di pregiudizio alla controversa tassazione. Trattandosi di imporre una prestazione fornita ad una casa di vacanza non data in locazione, ma utilizzata in proprio dal suo proprietario, il Tribunale non scorge chi altri, se non il proprietario stesso, possa essere tenuto debitore del tributo.
3.5. Il municipio poteva quindi a buon diritto imporre al resistente la tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti per l'anno 1996: imposizione che del resto, correttamente, _ non ha contestato nel principio. Trattasi dunque, a questo punto, di verificare la motivazione abbondanziale attraverso la quale il Governo ha annullato il tributo per violazione del principio di uguaglianza.
4. 4.1. La differenziazione dell'importo della tassa per il servizio di raccolta, riciclaggio ed eliminazione dei rifiuti dovuta dai proprietari di stabili occupati da persone domiciliate rispetto a quella dovuta da proprietari di stabili occupati da persone senza domicilio nel comune costituisce una caratteristica di molti RSRER dei comuni ticinesi, segnatamente di quelli a vocazione turistica. Il Tribunale amministrativo ha avuto occasione di verificare la legittimità di detta differenziazione, negandola, evadendo il ricorso 13 aprile 1992 di K.-T. avverso l'imposizione da parte del comune di _ di una tassa annua di fr. 120.-- per appartamento adibito a residenza secondaria: tassa pari al triplo di quella richiesta ai proprietari di appartamenti occupati da persone con domicilio nel comune (fr. 40.-- annui per economia domestica). Accogliendo il ricorso di K.-T., con sentenza 1. dicembre 1993 questo Tribunale ha pertanto ridotto l'importo della tassa dovuta dalla ricorrente per ogni appartamento di sua proprietà adibito a residenza secondaria allo stesso importo di quella dovuta da un proprietario di un appartamento occupato dall'economia domestica di un domiciliato, ossia (da fr. 120.--) a fr. 40.-- annui: e questo perché non vi era alcun motivo di ritenere che le persone che occupavano, quali residenti secondari, gli appartamenti di proprietà della ricorrente producessero rifiuti o comunque cagionassero costi per la raccolta, il riciclaggio e l'eliminazione degli stessi superiori a quelli prodotti rispettivamente cagionati dalle persone domiciliate nel comune. Con sentenza 20 novembre 1995 il Tribunale federale ha respinto un ricorso di diritto pubblico presentato dal comune di _ contro il predetto giudicato. Esaminando al considerando 11 l'ossequio del principio della parità di trattamento la Corte federale ha avuto modo di stabilire che: 1) esiste una presunzione secondo cui i costi totali riferiti al servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti provocati da una persona non domiciliata nel comune non sono superiori a quelli cagionati da una persona che risiede stabilmente nel comune; 2) al comune rimane riservata la possibilità di dimostrare il contrario producendo un calcolo preciso. Poiché il comune di _ non era stato in grado di fornire quest'ultima prova, il Tribunale federale ha confermato l'illegittimità, per violazione dell'art. 4 Cost., della tassa imposta a K.-T. ed ha tutelato la sua riduzione nella misura effettuata da questo Tribunale.
4.2. Gli insegnamenti di cui ai predetti giudicati sono senz'altro applicabili alla fattispecie. Trattasi pertanto di verificare se _ non sia stato imposto con una tassa superiore a quella percepita presso le economie di domiciliati.
5. 5.1. L'art. 31 cpv. 1 lett. a RSRER suddivide l'assoggettamento delle economie domestiche di domiciliati in funzione del numero dei membri che la compongono. La tassa varia infatti tra fr. 25.-- e fr. 35.-- per le persone sole, tra fr. 40.-- e fr. 55.-- per un nucleo familiare di 2 persone, tra fr. 60.-- e fr. 75.-- per i nuclei composti da 3 persone, tra fr. 80.-- e fr. 95.-- per un nucleo di 4 persone, tra fr. 100.-- e fr. 120.-- infine per i nuclei di oltre 5 perone. La lett. c della stessa disposizione non opera un'analoga distinzione per quanto concerne l'assoggettamento dei proprietari di residenze secondarie: questi sono infatti tutti gravati con una tassa tra fr. 100.-- e fr. 120.--.
5.2. La diversa impostazione dell'assoggettamento tra economie domestiche di domiciliati ed i residenti secondari non si presta a critica. La determinazione della presenza e del numero di persone che occupano nel corso di un anno le residenze secondarie poste a _ - che assommano a 110 nel 1996, stando alla risposta dal municipio al Consiglio di Stato, pag. 3 - ma soprattutto quelle offerte in locazione per brevi periodi, é infatti compito ben più arduo che non quello riferito all'accertamento della composizione delle economie domestiche di domiciliati. La scelta di un criterio di imposizione differenziato per le residenze secondarie é dunque volta a semplificare l'incasso della tassa nei confronti dei loro proprietari, contenendo al massimo il dispendio di lavoro dell'apparato amministrativo del comune. Sotto questo aspetto la distinzione operata dal legislatore comunale appare senz'altro sorretta da una motivazione pertinente. A torto pertanto il Consiglio di Stato ha affrettatamente accreditato la tesi opposta, arrivando addirittura a prospettare la possibilità per il comune di imporre le residenze secondarie concesse in uso a terzi sulla base di ciascun contratto di locazione (e sempre in funzione del numero di persone occupanti le residenze secondarie stesse).
Questo non significa tuttavia che l'imposizione delle residenze secondarie possa in tal modo sfuggire alla verifica circa la sua conformità al principio di uguaglianza. Decisivi appaiono infatti, a tal fine, non tanto i criteri alla base dell'imposizione bensì i risultati cui essi conducono.
5.3. Il confronto tra la tassa richiesta al ricorrente, da questi contestata nell'importo, e quella percepita dal comune presso le economie domestiche di domiciliati é facilitata dal fatto che l'imposizione dei proprietari di case di vacanza, tutti indistintamente accomunati in una sola categoria e tassati tra fr. 100.-- e
fr. 120.
--,
corrisponde a quella dei nuclei famigliari di domiciliati composti da 5 persone ed oltre, ovvero alla categoria di massima contribuzione tra i domiciliati. Nella fattispecie sussiste pertanto, in principio, una innegabile disparità di trattamento a danno dei proprietari di residenze secondarie. In effetti pur dovendosi riconoscere, per irrinunciabili motivi di praticabilità dell'imposizione, la possibilità per il legislatore di far capo a criteri schematici, dedotti dall'esperienza (RDAT II-1995 N. 23 consid. 4.2.), non può in effetti essere tutelata in alcun modo la presunzione secondo cui (tutte) le residenze secondarie ubicate sul territorio comunale vengano occupate, quando sono abitate, da economie domestiche composte da 5 o più persone. Ora, é ben vero - come é appena stato spiegato al consid. 5.2. che precede - che non si può imporre ad un comune l'accertamento del numero di persone che occupano durante un anno le residenze secondarie poste sul suo territorio. Quando il legislatore comunale intende risparmiare questa incombenza alle autorità esecutive incaricate della percezione delle tasse (in altre parole quando non intende tassare le residenze secondarie come quelle primarie, in base al numero di occupanti), deve però nel contempo adottare dei criteri alternativi di imposizione, di più facile attuazione per l'imposizione di questa specifica categoria di residenze, che permettano di conseguire un onere tributario equivalente a quello discendente dall'applicazione dei parametri di imposizione utilizzati per tassare le economie domestiche dei domiciliati. Ad esempio - perché altre soluzioni sono possibili - utilizzando quale criterio di commisurazione della tassa il numero dei locali della residenza secondaria: l'impiego di questo criterio presuppone infatti l'esperimento di un solo e semplice accertamento; contrariamente a quanto ha affermato il Consiglio di Stato, alla luce di principi esposti al consid. 2.1. l'introduzione di una tassa che tenga conto dei rifiuti effettivamente prodotti da ciascuna residenza non costituisce dunque la sola alternativa possibile. Il Legislatore comunale non può pertanto, in definitiva, limitarsi a parificare la tassa concernente i proprietari di residenze secondarie all'importo massimo della tassa gravante le economie domestiche dei domiciliati: l'assenza di una corrispondente graduazione dell'imposizione relativa ai residenti secondari, che - come è appena stato spiegato - è parimenti attuabile senza eccessivo dispendio di lavoro dell'apparato amministrativo comunale, non appare infatti giustificata da alcun motivo serio ed oggettivo ed é dunque discriminatoria.
5.4. Come ha in seguito considerato il Consiglio di Stato, il municipio di _ non ha minimamente dimostrato che la raccolta e l'eliminazione dei rifiuti prodotti dal residenti secondari comporta maggiori oneri di quelli cagionati dalle economie domestiche di domiciliati. In conclusione quindi la discrepanza tra l'imposizione del ricorrente e quella di un'economia domestica di domiciliati appare lesiva del principio di uguaglianza.
5.5. La menzionata lesione dovrà essere sanata da parte del Legislatore comunale tramite la modifica dell'art. 31 cpv. 1 RSRER, vuoi parificando le tasse gravanti i residenti secondari a quelle percepite presso le economie domestiche di domiciliati vuoi adottando dei criteri alternativi di imposizione che assicurino un onere contributivo equivalente (sarebbe anche auspicabile di colmare in quella sede le imperfezioni riscontrate al consid. 3). Ciò malgrado appare ancora necessario decidere la presente contestazione: concretamente quindi a fissare l'importo che _, in quanto proprietario di una casa di vacanza sul territorio comunale, deve essere tenuto a pagare al comune di _ per il titolo di tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti per l'anno in corso. Al comune di _, nei limiti dell'ossequio del diritto federale, ed in particolare dell'art. 4 Cost., spetta infatti senz'altro il diritto di percepire quel tributo anche nei confronti del resistente: é quanto del resto questo ha sempre ammesso. A torto dunque il Consiglio di Stato ha annullato l'intera imposizione seguendo una prassi (di comodo) che il Tribunale ha ripetutamente avuto modo di condannare, ma senza esito. All'esame cui procederà a tal fine il Tribunale ed al risultato cui esso addiverrà può e deve tuttavia essere attribuito unicamente un carattere sommario e, in ogni caso, transitorio. In altre parole motivazioni e conclusioni che seguono possono e devono applicarsi solo per permettere la liquidazione della presente litispendenza. Non possono invece in alcun modo vincolare od anche solo influenzare le scelte che il Legislativo di _ sarà chiamato ad adottare ai fini dell'irrinunciabile adeguamento dell'art. 31 cpv. 1 RSRER all'art. 4 Cost. Ciò premesso e con tutte le riserve che precedono il Tribunale ritiene di potere fissare la tassa dovuta dal resistente in fr. 55.-- , tale l'importo della tassa percepita dal comune nel 1996 presso un'economia domestica di domiciliati composta da due persone in applicazione dell'art. 31 cpv. 1 lett. a RSRER. Il ricorso deve infine essere accolto entro questi limiti.
6. La tassa di giudizio deve essere messa a carico del comune ricorrente, intervenuto nella lite a tutela di interessi economici propri, malgrado l'esito parzialmente favorevole del gravame (art. 28 PAmm): il resistente non ha infatti preteso di dover pagare una tassa inferiore a quella riscossa presso le economie domestiche di domiciliati (cfr. in senso analogo la STA inedita 11 marzo 1996 in re comune di _, consid. 7).