Decision ID: 7565000e-4c5a-46d8-8837-da88239d6890
Year: 2013
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A.
Frédéric Blum, domicilié à Flendruz, exerce à titre principal une activité de garde forestier. Il détient en propriété commune avec
Claire-Lise Blum-Buri et Séverine Maytain (Blum) les parcelles n
os
671 et 238 du cadastre de la Commune de Rougemont, situées au lieu-dit « Les Allamans ». La parcelle n° 238 d’une surface totale de 11'754 m
2
longe en amont depuis la route des Allamans la rive boisée d’un ruisseau sur une longueur d’environ 150 m. avec une largeur moyenne de 80 m. dans sa partie supérieure. Elle est contiguë par ses limites nord et est à la parcelle n° 671 d’une superficie de 13'738 m
2
, qui présente une longueur d’environ 250 m. en direction de l’est sur une profondeur moyenne de l’ordre de 60 m. La partie inférieure de la parcelle n° 238 est classée en zone intermédiaire par le plan des zones communal et la partie supérieure, ainsi que la totalité de la parcelle n° 671 en zone agricole. La parcelle n° 238 comprend un bâtiment d’habitation le long de la route des Allamans (ECA n° 39), un bâtiment agricole implanté à une distance d’environ 25 m. en amont de la route des Allamans (ECA n° 40) et une petite dépendance (ECA n° 1209) située à proximité du bâtiment d’habitation. Un ancien rural est également construit dans la partie centrale de la parcelle n° 671 (ECA n° 600).
B.
Frédéric Blum a déposé le 24 août 2010 une demande de reconnaissance d’une exploitation au sens de l’art. 6 de l’ordonnance fédérale sur la terminologie agricole et la reconnaissance des formes d’exploitation (OTerm; RS 910.91) pour l’exploitation d’un élevage de cerfs au lieu-dit « Les Allamans ». L’élevage est prévu avec 15 biches et leurs faons pendant 18 mois, et un cerf mâle. La surface de pâturage s’élève à 243 ares, sur les parcelles n
os
238 et 671. En outre, 416 ares sont utilisés comme prairies fauchées sur les parcelles n
os
690 et 780 ainsi que sur la parcelle n° 1’236 de Saanen sur le canton de Berne. Il est encore précisé que le précédant exploitant était l’agriculteur Jean-Claude Henchoz.
C.
a) Préalablement, Frédéric Blum avait déposé une demande de permis de construire pour la réalisation d’un enclos pour cervidés sur les parcelles n
os
238 et 671. La demande comporte un plan de situation indiquant le périmètre de la clôture d’une hauteur de deux mètres et un portail d’accès en relation avec le rural de l’ancienne exploitation (ECA n° 40). La demande a été mise à l’enquête publique du 14 juillet au 12 août 2010. La Centrale des autorisations (CAMAC) a transmis à la Municipalité de Rougemont le 7 octobre 2010 la synthèse des différentes autorisations cantonales requises par le projet.
b) Le Service de l’aménagement du territoire (ci-après: le service ou SDT) a refusé l’autorisation requise pour les constructions hors des zones à bâtir. Il relevait que l’ancien rural sur la parcelle n° 238 (ECA n° 40), construit en 1914, avait été agrandi en 1990 au nord par un abri à moutons sans que l’exploitant d’alors n’ait requis une autorisation de construire préalable. En outre, l’enclos n’était pas rattaché à une exploitation agricole reconnue par le Service de l’agriculture et seules les dispositions concernant la détention des animaux à titre de loisir pouvaient s’appliquer mais les conditions requises concernant en particulier la proximité de l’habitation de l’exploitant n’étaient pas remplies. De plus, l’extension nord de la construction rurale ne pouvait être admise car la construction n’était plus utile à l’agriculture et elle se situait dans une zone intermédiaire inconstructible. En revanche, le Service des forêts, de la faune et de la nature, le Service des eaux, sols et assainissement ainsi que le Service de l’environnement et de l’énergie étaient en mesure de délivrer les autorisations requises par les législations spécifiques qu’ils sont chargés d’appliquer dans leur sphère respective de compétence.
c) Frédéric Blum s’est adressé le 5 novembre 2010 à la Centrale des autorisations (CAMAC) en relation avec la synthèse des autorisations du 7 octobre 2010. En se référant à un échange de messages électroniques du 13 juillet 2010 émanant de deux intervenants du service, selon lesquels la nécessité agricole du projet avait été établie et que seule la question de la zone intermédiaire restait en suspens, Frederic Blum demandait la révision de la décision de synthèse sur ce point et la notification d’une nouvelle décision. A défaut, il précisait que sa lettre du 5 novembre 2010 devait être considérée comme un recours contre la décision de synthèse du 7 octobre 2010 tendant, d’une part, à l’annulation de cette décision et, d’autre part, au renvoi du dossier au département compétent pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
D.
a) La centrale des autorisations (CAMAC) n’a pas modifié la décision de synthèse et la correspondance de Frédéric Blum a été transmise comme un recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci après: le tribunal).
b) La municipalité s’est déterminée sur le recours le 20 janvier 2011 en indiquant qu’elle était favorable au projet.
c) Le Service de l’agriculture s’est déterminé le 27 janvier 2011 en précisant que la demande de reconnaissance de l’exploitation avait été déposée tardivement au mois d’août 2010 et qu’il n’avait pas été en mesure de la traiter pendant l’année écoulée. Il était prévu toutefois d’intégrer la visite de l’exploitation dans le programme des visites de reconnaissance à effectuer par la Commission consultative ad hoc, et une décision serait prochainement rendue.
d) Le service a déposé un mémoire réponse le 28 janvier 2011. Il conclut principalement à l’irrecevabilité du recours pour le motif qu’il serait dirigé contre la synthèse de la Centrale des autorisations, qui ne serait pas en elle-même une décision. Il conclut subsidiairement au rejet du recours.
e) Frédéric Blum a sollicité le 21 février 2011 la suspension de l’instruction de la cause jusqu’à droit connu sur la demande de reconnaissance de l’exploitation et le service s’est opposé à cette demande par lettre du 3 mars 2011.
E.
a) En date du 11 mars 2011, le Service de l’agriculture a rendu une décision de reconnaissance d’exploitation dans les termes suivants :
« (...)
2. Après examen du dossier et visite des lieux le 15 février 2011, et ayant aussi pris l’avis de la Commission consultative pour la reconnaissance des exploitations et des communautés le 24 février 2011, le service de l’agriculture constate que :
a) L’entreprise se consacre à la garde d’animaux. Des bovins sont provisoirement détenus en hivernage par une exploitation voisine dans le rural disponible (bâtiment ECA No 40), copropriété de M. Blum et de sa famille. A cet endroit, M. Blum prévoit, sous réserve d’une autorisation de construction hors des zones à bâtir (à ce jour litigieuse), de réaffecter ce rural pour y gérer un élevage de cervidés (une quinzaine de femelles et leurs faons; ainsi qu’un mâle reproducteur), ceci dans la mesure où l’installation d’une clôture adéquate pourrait être réalisée sur le pourtour de la surface herbagère attenante à ce rural, soit les parcelles 238 et 671 totalisant à elles seules plus de 2,4 hectares de surface agricole utile (SAU), en copropriété de M. Blum et de sa famille.
b) L’entreprise comprend une unité de production, formée des éléments constitutifs précités et d’autres prairies de fauche et surfaces herbagères sises sur les communes de Rougemont et Saanen, totalisant globalement 6,6 hectares de SAU, ainsi qu’une ancienne grangette au sommet d’une forte pente (bâtiment ECA No 600 - sans chemin d’accès ni électricité ), sise sur la parcelle 671, actuellement vide et pouvant tout au plus servir à remiser du petit matériel, voire du fourrage. Les machines, en propriété de M. Blum, sont remisées en divers endroits, principalement dans l’ancien rural de son beau- père, M. André Saugy, au Château à Rougemont, qui vient lui-même de cesser son exploitation. M. Blum exercera son activité agricole à 40%, à côté de son métier de garde-forestier. Il est au bénéfice d’une formation complémentaire agricole.
c) L’entreprise de M. Blum est autonome sur les plans juridique, économique, organisationnel et financier et est indépendante d’autres exploitations. Elle correspond du reste au cœur du domaine familial sur lequel M. Blum avait jadis été élevé par ses grands-parents, suite au décès prématuré de son père.
d) L’entreprise disposera de son propre résultat d’exploitation, lorsque M. Blum sera autorisé à acquérir et garder de manière adéquate le cheptel qu’il a d’ores et déjà réservé.
e) L’entreprise sera exploitée toute l’année, avec ou sans cervidés, le cas échéant avec d’autres espèces animales pouvant être gardées sur les surfaces prévues, contenues par une simple clôture électrique ne nécessitant pas d’autorisation spéciale.
3. Au vu de ces considérants, le Service de l’agriculture conclut qu’il peut être donné suite à la demande et décide :
- de reconnaître l’exploitation de M. Frédéric Blum à Rougemont comme une exploitation au sens de l’art. 6 de l’ordonnance fédérale du 7 décembre 1998 sur la terminologie agricole et la reconnaissance des formes d’exploitation, avec effet au 24 août 2010. (...) »
b) Les parties ont été invitées à se déterminer sur la décision de reconnaissance d’exploitation. Le service a conclu au rejet du recours dans la mesure où il est recevable par lettre du 18 mars 2011 en estimant qu’il appartenait à Frédéric Blum de déposer une demande de réexamen de la décision communiquée avec la synthèse de la Centrale des autorisations (CAMAC). Frédéric Blum a demandé que le service se détermine formellement dans le cadre de la procédure de recours sur le fait nouveau constitué par la décision de reconnaissance par lettre du 24 mars 2011. Il a déposé en outre une demande de réexamen le 4 avril 2011 sur laquelle le service s’est déterminé le 12 avril 2011 en lui demandant de retirer son recours et de produire tous justificatifs permettant de déterminer la viabilité de l’exploitation.
Le 11 avril 2011, Frédéric Blum a déposé directement auprès du conseil du Service du développement territorial une demande de réexamen fondée sur la décision de reconnaissance du Service de l’agriculture du 11 mars 2011. Il a joint à son envoi un devis d’investissement ainsi qu’un budget provisionnel. Le devis d’investissement s’élève à 41'675.60 fr. et comprend l’installation de la clôture (16'475.60 fr.), la modification du couvert (3'500 fr.), l’achat des animaux : 15 bichettes de 1,5 ans (15 x 600 fr.) et 1 mâle de 4 ans (1x 1'200 fr.), soit 10'200 fr. et le rachat du tracteur Aebi (10'000 fr.).
Le budget d’exploitation annuel de l’élevage de cerfs se présente de la manière suivante :
« Poste
Charges
Produits
Frais d’entretien des machines
1'000.00
Carburants
1'000.00
Assurances
750.00
Electricité
1000.00
Charges bâtiments
500.00
Loyers
2000.00
Soins bétail
1000.00
Compléments alimentaires
1'500.00
Entretien clôture bâtiments
1'000.00
Publicité
200.00
Frais d’élimination (4.5’/kg/PM)
2'025.00
Remboursement emprunt (6 ans)
7'000.00
Vente de viande (30.-/Kg/PM)
13'500.00
Contributions
12'000.00
Bio
1'500.00
(evnt vente fourrage bio ou repas printemps automne)
18'975.00
27'000.00
8'025.00 »
Le service a en outre directement répondu au conseil de Frédéric Blum sur la demande de réexamen le 2 mai 2011 en lui demandant de produire un budget prévisionnel démontrant que l’exploitation pourrait être rendue viable à terme. Frédéric Blum a déposé des déterminations complémentaires le 30 mai 2011. Il a notamment expliqué qu’il devait être en mesure de commencer l’activité à la fin du mois de mai dès lors que les bêtes lui étaient livrées à cette échéance et il n’avait pas eu d’autre choix que d’anticiper l’autorisation en entreprenant à ses propres risques les travaux de pose des piquets et d’un treillis, le tout étant facilement démontable.
c) Le tribunal a tenu une audience à Rougemont le 24 août 2011 au cours de laquelle il a procédé à une inspection locale. Le compte-rendu de l’audience comporte les précisions suivantes :
« Le recourant explique que la clôture encerclant en partie les parcelles nos 671 et 238 a été réalisée au mois de mai 2011. Les cerfs se trouvent déjà sur ces parcelles. A ce jour, il dispose de 15 biches et d’un cerf. Il pourrait augmenter le nombre de bêtes jusqu’à 20 biches et un cerf. Il explique que les petits restent auprès de leur mère pendant environ 14 à 18 mois. Les animaux sont abattus sur place avec une arme de petit calibre, le but étant de produire de la viande. Il se rend tous les jours auprès des cerfs pour affourager et s’assurer qu’ils disposent de suffisamment d’eau.
Le recourant explique avoir été reconnu comme agriculteur. Parallèlement à l’élevage de cerfs, il exploite plusieurs hectares pour le fourrage. Il travaille environ à 20% comme agriculteur et à environ 80% pour une coopérative active dans le négoce de bois. Il déploie cette activité principale dans le secteur de la Broye, ainsi que dans le canton de Fribourg. Il explique être complètement libre dans l’organisation de son temps. Son objectif est de travailler à environ 40 ou 50% dans le négoce de bois et de vouer le reste de son temps à l’agriculture. Il se rend compte qu’il est difficile de vivre uniquement de l’agriculture, ce d’autant plus qu’il a une famille à charge. Il envisage de faire le point sur les retombées financières de l’élevage dans cinq ans. Le terrain est en location pour le moment.
S’agissant de la grange située sur la parcelle n° 671, le recourant explique qu’elle n’est pas utilisable en hiver dès lors qu’elle n’est pas accessible en voiture. Elle sert à stocker le surplus de matériel et fait office de mirador. Le recourant affourage les bêtes autour de cette grange en été. Il précise que les parcelles sont très pentues, et de manière encore plus marquée dans la partie ouest du parc.
Le recourant explique que le parc des cerfs est divisé en quatre sous parcs. En hiver, les bêtes demeureront dans la partie sud de la parcelle n° 238, soit dans la partie de la parcelle située en zone intermédiaire. Les cerfs restent à l’extérieur tout l’hiver et peuvent s’abriter sous le couvert d’environ 25 m
2
du bâtiment ECA n° 40. Cela représente suffisamment d’espace pour 15 biches.
Le représentant du SDT expose qu’il est problématique que la clôture englobe la partie de la parcelle n° 238 colloquée en zone intermédiaire, dès lors que selon l’art. 32 du règlement communal, la zone intermédiaire est, à terme, vouée à la construction. Ce point est contesté par le mandataire du recourant. Ce dernier rappelle que les parcelles en cause étaient déjà exploitées par les grands-parents de son client et qu’elles accueillaient alors des vaches. Il y avait déjà une barrière à cette époque qui, certes, était légèrement différente.
Le recourant fait remarquer que la partie de la parcelle n° 238 colloquée en zone intermédiaire est entourée tant à l’est qu’à l’ouest par des groupes de chalets construits dans le cadre de promotions réalisées dans les années 1970 et qui ne peuvent pas être étendus.
Sur question du tribunal, le représentant du SDT expose que, selon lui, la barrière ne pourrait pas être détournée de son but dans l’hypothèse où l’exploitation du recourant ne se révélait pas viable et qu’elle était abandonnée dans quelques années.
Le mandataire du recourant fait valoir que les activités qui sont conformes à la zone agricole le sont également à la zone intermédiaire.
Les représentants de la municipalité exposent que la Commune de Rougemont n’entend pas faire passer la partie de la parcelle colloquée en zone intermédiaire en zone constructible. Un nouveau plan d’affectation est en cours d’élaboration depuis un certain temps.
Le représentant du SDT considère que la clôture érigée par le recourant est une nouvelle installation qui détourne la zone intermédiaire de sa fonction. Il se pose la question de savoir si le fait d’ériger une clôture autour de la zone intermédiaire pourrait être imposé par sa destination, à savoir faire pâturer l’herbe qui se trouve à cet endroit.
Quand au déroulement de la procédure, le représentant du SDT estime que le deuxième recours est recevable et que le premier n’a plus d’objet. Cela étant, l’ordre de démolition est maintenu.
L’audience est suspendue à 15h 20 et reprise sur la parcelle n° 238 à 15h 30 en présence des parties pour procéder à une inspection locale.
Le tribunal constate l’existence de la clôture principale et des différentes clôtures séparant les sous parcs.
Le recourant indique que la clôture séparant les deux sous parcs situés au sud de la parcelle n° 238 correspond approximativement à la limite entre les zones intermédiaire et agricole.
Le tribunal et les parties se rendent devant le couvert à moutons. Il est constaté que ce dernier est ouvert sur les côtés nord et est. L’on distingue la partie du toit originale et la partie ajoutée. Le recourant explique que les cerfs viennent se mettre à l’ombre à cet endroit et y mangent en hiver. Le bâtiment (ECA n° 40) contient une installation pour sécher le foin, ce qui n’est pas le cas de la grange située sur la parcelle n° 671.
Le recourant explique que seuls les poteaux situés aux angles du parc ont des fondations bétonnées et il rappelle que, selon le plan général d’affectation à l’étude, cette partie de la parcelle devrait rester en zone intermédiaire. »
La possibilité a été donnée aux parties de se déterminer sur le compte-rendu de l’audience. Le service s’est déterminé le 1er septembre 2011 et Frédéric Blum a déposé des observations le 6 septembre 2011.

Considérant en droit
1.
a) Les zones agricoles servent à garantir la base d’approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l’équilibre écologique; elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole selon l’art. 16 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700). Selon l’art. 16a al. 1 LAT, les constructions et installations qui sont nécessaires à l’exploitation agricole ou à l’horticulture productrice sont conformes à l’affectation de la zone agricole. L’art. 34 de l’ordonnance sur l’aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT; RS 700.1) précise de la manière suivante la notion de conformité à la destination de la zone agricole:
« (...)
al. 1 : Sont conformes à l’affectation de la zone agricole les constructions et installations qui servent à l’exploitation tributaire du sol ou au développement interne, ou qui sont – dans les parties de la zone agricole désignées à cet effet conformément à l’art. 16a, al. 3, LAT – nécessaires à une exploitation excédant les limites d’un développement interne et qui sont utilisées pour:
a. la production de denrées se prêtant à la consommation et à la transformation et provenant de la culture de végétaux et de la garde d’animaux de rente;
b. l’exploitation de surfaces proches de leur état naturel.
al. 2 Sont en outre conformes à l’affectation de la zone les constructions et installations qui servent à la préparation, au stockage ou à la vente de produits agricoles ou horticoles:
a. si ces derniers sont produits dans la région et que plus de la moitié d’entre eux proviennent de l’exploitation où se trouvent lesdites constructions et installations ou d’exploitations appartenant à une communauté de production;
b. si la préparation, le stockage ou la vente ne revêt pas un caractère industriel; et
c. si l’exploitation où se trouve lesdites constructions et installations conserve son caractère agricole ou horticole.
al. 3 Sont enfin conformes à l’affectation de la zone les constructions qui servent au logement indispensable à l’entreprise agricole, y compris le logement destiné à la génération qui prend sa retraite.
al. 4 Une autorisation ne peut être délivrée que:
a. si la construction ou l’installation est nécessaire à l’exploitation en question;
b. si aucun intérêt prépondérant ne s’oppose à l’implantation de la construction ou de l’installation à l’endroit prévu; et
c. s’il est prévisible que l’exploitation pourra subsister à long terme.
al. 5 Les constructions et installations qui servent à l’agriculture pratiquée en tant que loisir ne sont pas réputées conformes à l’affectation de la zone agricole. (...) »
b)
Ainsi, seules les constructions dont la destination correspond à la vocation agricole du sol peuvent donner lieu à une autorisation ordinaire au sens de l'art. 22 LAT. En d'autres termes, le sol doit être le facteur de production primaire et indispensable et les modes d'exploitation dans lesquels le sol ne joue pas un rôle essentiel ne sont pas agricoles (
ATF 133 II 370
consid. 4.2 p. 375;
129 II 413
consid. 3.1 p. 415;
125 II 278
consid. 3a p. 281 et les références citées). Selon la jurisprudence, l'élevage ou la garde d'animaux est tributaire du sol lorsque les animaux sont nourris de façon prépondérante par des fourrages produits sur l'exploitation (
ATF 133 II 370
consid. 4.2 p. 375;
117 Ib 270
consid. 3a p. 279 et les références citées). Cela étant, la conformité d'un projet ou d'une installation à la zone agricole dépend d'une appréciation globale à long terme du système d'exploitation et des moyens mis en oeuvre pour sa réalisation (
ATF 117 Ib 502
consid. 4a p. 504). S'agissant de la garde de chevaux, la jurisprudence considère que lorsque l'appréciation globale à long terme du système d'exploitation révèle que l'élevage de ces animaux est devenu une activité commerciale qui ne correspond pas à l'engraissement du bétail ou à une autre activité accessoire usuelle et nécessaire à une exploitation agricole traditionnelle, la conformité des installations à la destination de la zone agricole ne saurait être admise (
ATF 122 II 160
consid. 3b p. 162; arrêts 1C_24/2008 du 17 février 2009 consid. 4.1, in RtiD 2009 II p. 168; 1A.210/2000 du 1er mai 2001 consid. 4c/aa et les références citées).
c) Il n’est pas contesté que l’exploitation envisagée par le recourant est tributaire du sol. Il bénéficie en effet de la base d’affouragement nécessaire à l’élevage, qui n’est pas pratiqué à titre de loisir mais dans l’objectif de créer un revenu agricole dans le contexte difficile d’une exploitation agricole de montagne. Le système d’exploitation est destiné à l’élevage et à l’engraissement des jeunes faons pour la vente, de sorte que l’élevage n’apparaît pas comme une activité de loisir mais il est bien orienté sur la production de viande par une activité agricole tributaire du sol visant l’élevage et l’engraissement des jeunes faons. L’exploitation apparaît comme une transition du métier de garde forestier de l’exploitant à une activité agricole tout d’abord accessoire, mais en vue d’une augmentation progressive pour en faire une activité principale. Les responsables techniques de l’autorité intimée ont d’ailleurs confirmé dans le message électronique qu’ils ont adressé à leur conseil en date du 13 juillet 2011, que «
la nécessité agricole du projet était démontrée, sur la base du préavis du SAGR et des comptes d’exploitation du requérant
».
Le Tribunal fédéral s’est prononcé sur la conformité à la zone agricole d’un élevage de daims à Wattwill, dans le canton de St. Gall (ATF 1A.64/2006 du 7 novembre 2006). Il a mis l’accent sur la nécessité d’un revenu suffisant pour assurer la viabilité à long terme de l’exploitation, requise par l’art. 34 al. 4 let. c OAT. Il a considéré qu’un revenu mensuel de l’ordre de 1’360 fr. était insuffisant pour garantir une viabilité de l’exploitation à long terme (consid. 4). De plus, les seules déclarations de l’exploitant selon lesquelles il était décidé à continuer l’exploitation jusqu’à l’âge de la retraite (6 ans plus tard) et de la remettre ensuite à sa fille âgée de 19 ans ou à un agriculteur qui serait prêt à la reprendre ne suffisaient pas à prouver que l’exploitation pouvait subsister à long terme, même si l’exploitation dans sa forme actuelle existait depuis 15 ans déjà (consid. 5).
d) En l’espèce, le budget d’exploitation annuel présenté par le recourant à l’autorité intimée le 11 avril 2011 montre un revenu net annuel de l’ordre de 8'000 fr. pendant les six premières années nécessaires à l’amortissement du crédit qu’il a contracté. Par la suite, le revenu net sera porté à 15'000 fr. par année. Il n'est pas nécessaire d'examiner si une telle marge de revenu peut être jugée suffisante selon la
jurisprudence fédérale pour un exploitant reconnu exerçant à temps partiel, car de toute manière, pour apprécier la conformité à la zone agricole, il convient de prendre en considération toutes les fonctions de la zone agricole. L’art. 16 al. 1 LAT précise à cet égard que les zones agricoles servent non seulement à garantir la base d’approvisionnement nécessaires du pays à long terme, mais aussi à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l’équilibre écologique; c’est en raison de ces différentes fonctions que les zones agricoles doivent être maintenues autant que possible libres de toute construction. L’un des buts essentiel de la loi fédérale sur l’agriculture du 29 avril 1998 (LAgr; RS 910.1) consiste en ce que l’agriculture contribue substantiellement à l’entretien du paysage (art. 1er let. c LAgr). L’entretien du paysage agricole constitue une fonction essentielle dévolue à la zone agricole. Or, à cet égard, l’exploitation du recourant permet d’entretenir un vaste pâturage en très forte pente à l’entrée nord de Rougemont qui fait partie du paysage agricole de montagne caractéristique de Rougemont et aussi de l’ensemble du Pays-d’Enhaut. L’exploitation du recourant est donc conforme à l’une des fonctions importantes de la zone agricole concernant l’entretien et la protection du paysage. L’activité du recourant comme garde-forestier est une garantie de la viabilité de l’exploitation à long terme, car elle assure un revenu stable et régulier à la famille de l’exploitant.
Il faut relever aussi que l’exploitation du recourant n’est pas destinée à une activité de loisir ou de divertissement. Il n’y a pas de place d’observation pour les touristes ni de restaurant attenant et l’exploitation est destinée essentiellement à la production de viande de « chasse » par l’engraissement d’animaux dans des conditions de détention naturelles. A la différence des chevaux, les cervidés ne peuvent pas être utilisés à des fins de divertissement. En outre, la clôture ne risque pas d’être détournée de son utilisation par une autre affectation non-conforme à la zone agricole ce qui pourrait être le cas d’éventuels bâtiments d’exploitation. Aussi, l’inspection locale a démontré que la clôture n’a pas d’impacts négatifs sur le paysage et elle peut servir à d’autres modes d’exploitation agricole.
En outre, les parcelles n° 671 et 238 forment ensemble la base d’exploitation d’un domaine agricole ancestral, exploité d’ailleurs par les grands-parents du recourant, dont le centre d’exploitation est constitué par le bâtiment rural ECA n° 40. Il n’est pas contesté que ce domaine a toujours été utilisé pour l’élevage et que les différents pâturages étaient également clôturés que ce soit pour la détention de bovins ou de moutons. La clôture en cause destinée à la détention de cervidés apparaît comme une adaptation d’une installation existante liée aux nouveaux besoins d’élevage. Il n’y a pas de changement de destination de l’installation qui conserve la même fonction; le représentant de l’autorité intimée a d’ailleurs déclaré lors de l’inspection locale que la barrière ne pourrait pas être détournée de son but dans l’hypothèse où l’exploitation du recourant ne se révélait pas viable et qu’elle était abandonnée dans quelques années. L’ouvrage conserve donc le caractère agricole, confirmé par la décision du Service de l’agriculture du 11 mars 2011.
2.
a) L’autorité intimée estime toutefois que la partie de la clôture située en zone intermédiaire ne serait pas admissible pour le motif que la zone intermédiaire serait inconstructible. Selon l’art. 51 LATC, la zone intermédiaire comprend les terrains dont la destination est définie ultérieurement (al. 1). Elle est en principe inconstructible mais le règlement communal peut autoriser l’extension des constructions agricoles ou viticoles existantes ou de nouvelles constructions agricoles ou viticoles dans la mesure où l’affectation future n’en sera pas compromise (al. 2). Le règlement communal peut donc autoriser dans la zone intermédiaire les constructions à but agricole (voit ATF 1A.74/2006 du 19 mai 2006 consid. 2 qui relève cette possibilité).
Le r
èglement communal sur le plan d’extension et de la police des constructions
approuvé par le Conseil d’Etat le 16 décembre 1988 (RPEP) traite de la zone intermédiaire dans les termes suivants :
«
Art. 31
La zone intermédiaire s'étend au terrain dont l'affectation sera définie ultérieurement.
Art. 32
En tant que telle, cette zone est inconstructible. Cependant, des plans partiels d'affectation ou des plans de quartier peuvent y être établis, dans les limites fixées par l'article 48 LATC. La Municipalité, pour des bâtiments existants et pour des besoins objectivement fondés, peut autoriser des améliorations ou des extensions modestes.»
Le règlement communal ne permet pas explicitement les constructions agricoles nouvelles. Néanmoins, aussi longtemps que l'affectation du secteur n'est pas définie, le besoin d'y sauvegarder le paysage et d'y assurer l'équilibre écologique subsiste comme dans le territoire agricole. La fonction de la clôture nouvelle correspondant, comme on l'a vu, à celle des clôtures traditionnelles, cet ouvrage peut être autorisé au titre de l'amélioration modeste d'une installation existante.
La notion de besoin objectivement fondé a été introduite par la législation fédérale sur la protection des eaux.
A
partir du 1er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur la protection des eaux contre la pollution du 8 octobre 1971 (LPEP), les permis de construire n'étaient généralement délivrés que dans les zones à bâtir ou, lorsque celles-ci faisaient défaut, dans le périmètre du plan directeur des égouts, si le déversement des eaux usées dans les canalisations était assuré (art. 19 LPEP). En revanche, en dehors de ce périmètre, des permis ne pouvaient être délivrés que dans la mesure où le requérant pouvait démontrer objectivement l'existence d'un besoin (
ATF 102 Ib 213
consid. 1a et les références), et à la condition qu'un système d'évacuation et d'épuration approuvé par le service technique cantonal de la protection des eaux ait été prévu (art. 20 LPEP). Ces dispositions, à côté des buts de police tendant à la protection des eaux, poursuivaient également des objectifs d'aménagement du territoire (
ATF 103 Ib 215
consid. 1d;
ATF 101 Ib 195
consid. 2c, 304 consid. 2b;
ATF 100 Ib 91
consid. 4). L’art. 27 de l’ordonnance générale sur la protection des eaux du 19 juin 1972 (OLPEP) a précisé la notion de besoin objectivement fondé (voir
ATF 107 Ib 224
/225 consid.
3c aa,
ATF 106 Ia 186
consid. 4b aa et
ATF 102 Ib 79
consid. 4a).
L’art 27 al. 2 OLPEP mentionnait les catégories de bâtiments et installations pour lesquelles il pouvait exister un besoin objectivement fondé. Il s’agissait notamment des exploitations agricoles, des cultures maraîchères, et horticoles, des restaurants de montagne ou des refuges de haute montagne ainsi que des installations destinées à l’exploitation de matière première. Dès l’entrée en vigueur de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire le 1er janvier 1980, les art. 19 et 20 LPEP ont été remplacés par les art. 16, 22 et 24 LAT (ATF 108 Ib 359 consid. 4a p. 362).
b) Ainsi, la notion de besoin objectivement fondé prévue par l’art. 32 RPEP, interprétée selon le sens donné à cette notion par les anciens art. 20 LPEP et 27 OLPEP, comprend les constructions agricoles. L’art. 32 RPEP, qui est une disposition d’application de l’art. 51 al. 2 LCAT, autorise donc aussi les améliorations et les extensions modestes des constructions agricoles. La nouvelle clôture pour cervidés, qui répond à un besoin objectivement fondé pour les conditions de détention d’un élevage à caractère agricole, peut ainsi être admise dans la zone intermédiaire. Par ailleurs, une clôture, même renforcée aux angles, ne compromet pas le développement futur de la zone intermédiaire.
3.
La décision attaquée ordonne aussi la démolition de l’extension du rural (ECA n°40) par un abri à moutons réalisé en 1990 sans une autorisation préalable cantonale, pour le motif que la construction ne serait plus utile à l’agriculture et qu’elle se situe dans une zone intermédiaire non constructible.
a) Selon l’art. 105 LATC, la municipalité, et à son défaut le département compétent, est en droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Par démolition, il faut entendre non seulement la démolition proprement dite de travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux (RDAF 1992 p. 480; AC.1992.0046 du 25 février 1993; AC.1996.0069 du 15 octobre 1996 et AC.2004.0239 du 8 août 2005). La seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire est en principe insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables (RDAF 1979 p. 231). En outre, la violation du droit matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas non plus à elle seule à justifier leur suppression. L'autorité doit examiner la nature et l'importance des aspects non réglementaires des travaux et procéder à une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi (et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans permis) et l'intérêt privé au maintien de celui-ci (AC.2010.0045 du 9 août 2011 consid. 6a voir aussi RDAF 1976 p. 265; RDAF 1979 p. 231, 302; RDAF 1982 p. 448).
b) L'ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 108 Ia 216 consid. 4b). L'autorité doit cependant renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 111 Ib 213 consid. 6 p. 221; 108 Ia 216 consid. 4 p. 217; RDAF 1993 p. 310 consid. 2b et les arrêts cités).
c) En l’espèce, il n’est pas contesté que le domaine était exploité par un agriculteur au moment où les travaux d’agrandissement du rural (ECA n° 40) ont été réalisés en 1990 et il n’est pas non plus contesté que cette légère extension s’intégrait dans le cadre de l’exploitation agricole de l’époque. Même si les travaux ont été réalisés sans l’autorisation cantonale préalable requise par les art. 81 LATC et 25 LAT, il convient d’examiner leur conformité à la réglementation de la zone intermédiaire. En effet, la seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire est en principe insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables.
Or, le tribunal a constaté que l’art. 32 RPEP, qui est une disposition d’application de l’art. 51 al. 2 LCAT, autorise précisément les améliorations et les extensions modestes des constructions agricoles (voir consid. 2c ci-dessus). L’inspection locale a permis de constater que l’extension de l’abri à moutons constituait une modeste extension du rural existant et il apparaît donc que les travaux réalisés en 1990 pour cette extension et la création de l’abri à moutons entrent tout à fait dans le cadre des travaux admissibles selon l’art. 32 RPEP. L’ordre de démolition d’une construction qui a été édifiée de manière conforme aux prescriptions matérielles qui lui étaient applicables au moment où il a été construit apparaît clairement disproportionné et il doit être annulé. Ce d’autant plus que cet ouvrage a conservé actuellement sa fonction agricole et qu’il représente toujours une extension admissible du rural existant conforme aux art. 51 al. 2 LATC et 32 RPEP. Il appartiendra au service de déterminer si le recourant doit procéder ou non à une procédure de régularisation par le dépôt d’une demande de permis de construire pour la légalisation de cette légère extension du rural.
4.
L’autorité intimée a encore estimé que le recours du 5 novembre 2010 devait être déclaré irrecevable pour le motif qu’il avait été dirigé contre la décision de synthèse de la Centrale des autorisations du 7 octobre 2010 et mentionnait comme autorité intimée le Département des infrastructures en lieu et place du Service du développement territorial rattaché au Département de l’économie.
a) Le formalisme excessif est une forme particulière de déni de justice prohibé par l'art. 29 al. 1 Cst. Il est réalisé lorsque la stricte application des règles de procédure ne se justifie par aucun intérêt digne de protection, devient une fin en soi et complique de manière insoutenable la réalisation du droit matériel ou entrave de façon inadmissible l'accès aux tribunaux. L'excès de formalisme peut résider soit dans la règle de comportement imposée au justiciable, soit dans la sanction qui lui est attachée (
ATF 135 I 6
consid. 2.1 p. 9 ; 130 V 177
consid. 5.4.1 p. 183/184;
128 II 139
consid. 2a p. 142;
127 I 31
consid. 2a/bb p. 34;
125 I 166
consid. 3a et 3d p. 170 ss).
b) En l’espèce, il est vrai que le recours du 5 novembre 2010 est formellement dirigé contre la décision de la synthèse de la Centrale des autorisations CAMAC du 7 octobre 2010 et mentionne aussi comme autorité intimée le Département des infrastructures. Cependant, il ressort de l’acte de recours que seule la décision du Service du développement territorial est en cause. Même si cette décision est qualifiée à tort de « préavis négatif du Service du développement territorial » il apparaît que le recourant remet en cause l’appréciation de cette autorité concernant le caractère agricole de l’exploitation qui avait été admis par les spécialistes techniques compétents pour se prononcer sur le caractère agricole ou non d’une exploitation. Ce serait faire preuve de formalisme excessif que de déclarer le recours irrecevable pour le seul motif qu’il est dirigé contre la synthèse de la Centrale des autorisations (CAMAC) au lieu du refus du service de délivrer l’autorisation spéciale hors des zones à bâtir, car une telle manière de procéder ne se justifie par aucun intérêt digne de protection et deviendrait un but en soi en compliquant de manière insoutenable la procédure de recours engagée par le recourant, en le privant de la possibilité de contester la décision du service par l’écoulement du délai de recours.
5.
En définitive, il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision du Service du développement territorial contenue dans la synthèse de la Centrale des autorisations (CAMAC) du 7 octobre 2010 doit être annulée. Le dossier est retourné au service afin qu’il délivre l’autorisation requise pour la réalisation de l’enclos à cervidés.
Pour l’ordre de démolition de la légère extension du rural (ECA n° 40) par la création de l’abri à mouton, il doit aussi être annulé et le dossier retourné au service afin qu’il détermine si l’ouverture d’une procédure de régularisation se justifie ou non.
En ce qui concerne la répartition des frais et dépens, l’art. 52 al. 1 de la loi sur la procédure administrative
du 28 octobre 2008
(
LPA-VD
; RSV
173.36
) ne permet pas de mettre à la charge du service les frais de justice, qui seront donc laissés à la charge de l’Etat. Le recourant obtient gain de cause avec l’aide d’un homme de loi, et il a droit aux dépens qu’il a requis, réduits à 1000 fr. (art. 55 al. 1 LPA-VD).