Decision ID: b9edc0eb-f5da-56b8-a324-9eb0f61b3cca
Year: 2010
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. Nel comune di Agno _ e _ sono proprietarie dei mapp. 690, 702, 703, 704, 705 e 706, _ del mapp. 1022 e 1687, _ del mapp. 761, _ e _ dei mapp. 707 e 1449, _ dei mapp. 1294 e 1450. Le persone menzionate sono inoltre domiciliate nel citato comune, tranne che _ e _.
Nel comune di Bioggio _, _ e _ sono proprietari del mapp. 427, _ e _ dei mapp. 437 e 891.
Nel comune di Muzzano _ è proprietaria del mapp. 473.
B. Nella seduta del 2 dicembre 2008 il Gran Consiglio ha approvato il piano di utilizzazione cantonale stradale concernente la strada cantonale PA 398 (circonvallazione Agno-Bioggio).
C. Con ricorsi singoli i proprietari indicati in ingresso, i cui fondi sono toccati dal piano, insorgono dinanzi al Tribunale contro quest'ultimo. Essi eccepiscono, a vario titolo, una violazione del loro diritto di proprietà, perché - a loro giudizio - il piano di utilizzazione, ed anzi in primo luogo la disposizione che lo prevede (art. 11 cpv. 2 della legge sulle strade del 23 marzo 1983, Lstr; RL 7.2.1.2), sarebbero lesivi del diritto federale sulla pianificazione del territorio e disattenderebbero i principi della legalità, dell'interesse pubblico, della proporzionalità, dell'uguaglianza e dell'adeguatezza. Contestualmente a queste censure i ricorrenti si dolgono altresì di una violazione del loro diritto di essere sentiti.
Tutti gli insorgenti chiedono pertanto di annullare il contestato piano di utilizzazione, tranne che _ e _, i quali si limitano a domandare una modifica dell'area riservata dal piano in corrispondenza delle particelle di loro proprietà.
D. La Divisione delle costruzioni postula la reiezione delle impugnative. I municipi di Agno e Bioggio si rimettono al giudizio del Tribunale. Quello di Muzzano auspica una rapida presentazione del progetto della strada.
Considerato,

in diritto
1.
La competenza del Tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 49 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 49 cpv. 3 lett. b e c LALPT). I gravami sono pertanto ricevibili in ordine. Poiché il loro fondamento di fatto è il medesimo, essi vengono evasi mediante una sola decisione (art. 51 LPamm), la quale può inoltre essere emessa direttamente sulla base degli atti che compongono l'incarto (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2. 2.1. Giusta l'art. 10 cpv. 1 Lstr, lo strumento per pianificare e realizzare le strade cantonali è il progetto stradale. Questa disposizione, nell'attuale versione, è il frutto di un'importante revisione della Lstr, adottata il 12 aprile 2006, in vigore dal 1° gennaio 2007, che ha modificato la procedura di approvazione di questi impianti. Attraverso questa revisione è difatti stata abbandonata la procedura di approvazione dei progetti in due fasi (procedura completa di piano generale, seguita da una seconda procedura di progetto definitivo), che è stata sostituita da quella del solo progetto stradale. Questa soluzione, già scelta dalla Confederazione e da altri Cantoni, permette non solo di guadagnare tempo, ma anche di eliminare tutte quelle incertezze che sorgono in punto alla ripartizione dei contenuti tra le due fasi, soprattutto quando dev'essere svolto l'esame di impatto ambientale (cfr. il relativo messaggio 11 febbraio 2003, n. 5361, pubbl. in RVGC, anno parlamentare 2005-2006, vol. 8, pag. 4135 segg., pag. 4157 seg.). La natura, ad un tempo pianificatoria e d'autorizzazione a costruire, del progetto stradale, che viene approvato dal Consiglio di Stato (art. 23 Lstr), elimina inoltre ogni possibile discussione circa la conformità del progetto con la sua base pianificatoria.
2.2. Secondo l'art. 11 cpv. 1 Lstr, la disponibilità dell'area stradale può essere salvaguardata mediante gli strumenti previsti agli art. da 58 a 66 LALPT: zona di pianificazione, decisione sospensiva e blocco edilizio.
Aderendo ad una suggestione formulata direttamente dalla Commissione speciale per la pianificazione del territorio, il Gran Consiglio ha disposto, all'art. 11 cpv. 2 Lstr, che
"Inoltre il Consiglio di Stato può predisporre le basi per la futura realizzazione di strade tramite lo strumento del piano di utilizzazione cantonale ai sensi degli art. 44 ss LALPT."
Nel relativo rapporto, che viene ripreso testualmente (si noti che il primo periodo è incompleto e incomprensibile), la Commissione spiega che
"Un piano di utilizzazione che prevede determinati contenuti è vincolante in modo definitivo per i proprietari dei terreni che, se limitati nell’esercizio della loro proprietà, riservate le possibilità di espropriazione materiale. Questo strumento (nella vecchia legge denominato Piano Generale) non è più previsto dal nuovo ordinamento. Per riservare gli spazi necessari alla futura opera, nei casi normali sarà sufficiente avvalersi delle possibilità fornite dagli strumenti concernenti le zone di pianificazione (art. 58-66 LALPT). Qualora si trattasse di progetti di grande complessità e che verosimilmente necessiteranno di tempi lunghi per la sua realizzazione, l’istituzione di una zona di pianificazione potrebbe rivelarsi non sufficiente, vista la durata limitata del provvedimento. È stata quindi introdotta la facoltà per il Consiglio di Stato di istituire un Piano di utilizzazione cantonale per stabilire definitivamente l’estensione delle future opere stradali e di riservare in modo definitivo i sedimi necessari. La procedura del progetto stradale vero e proprio non viene influenzata dalla presenza o meno di un Piano di utilizzazione (in analogia ai vecchi Piani Generali, come descritto nell’art. 56)."
(cfr. rapporto parziale 2 del 23 marzo 2006, n. 5361 R parz. 2, pubbl. in RVGC, anno parlamentare 2005-2006, vol. 8, pag. 4182 segg., pag. 4189)
3. 3.1. L'approvazione, da parte del Gran Consiglio, del piano di utilizzazione cantonale stradale in oggetto, del 2 dicembre 2008, solleva anzitutto un problema che - almeno in apparenza - le autorità cantonali coinvolte non si sono poste e che nemmeno i ricorrenti sollevano: quello della competenza a decretare il provvedimento.
3.2. Da un canto, il piano di utilizzazione cantonale stradale è un
"piano di utilizzazione cantonale ai sensi degli art. 44 ss LALPT"
(cfr. art. 11 cpv. 2 in fine Lstr): dev'essere, pertanto, approvato dal Parlamento (art. 48 cpv. 1 LALPT), come si è avverato in concreto. D'altro canto, la lettera dell'art. 11 cpv. 1 in initio Lstr sembra affidare una competenza esclusiva a decretare questo provvedimento al Governo (
"Inoltre il Consiglio di Stato può predisporre le basi per la futura realizzazione di strade tramite lo strumento ...."
). Quest'ultima ipotesi è ulteriormente avvalorata dal rapporto della Commissione granconsiliare, giusta cui
"è stata quindi introdotta la facoltà per il Consiglio di Stato di istituire un Piano di utilizzazione cantonale ...."
(cfr. rapporto cit., loc. cit.). Essa trova poi un ulteriore appoggio nel fatto che, attraverso la revisione del 12 aprile 2006, in vigore dal 1° gennaio 2007, la pianificazione (dell'utilizzazione) delle strade cantonali è passata nelle sole mani del Governo: si ha pertanto più che una difficoltà a comprendere perché l'approvazione di un semplice strumento di "salvaguardia delle disponibilità dell'area stradale" (tale il marginale dell'art. 11 Lstr) come il piano di utilizzazione cantonale stradale, che oltretutto - secondo le intenzioni di chi lo ha proposto - non è nemmeno vincolante per il successivo progetto stradale di competenza governativa (cfr. comunque consid. 7.4 che segue), debba essere delegata al Parlamento.
3.3. Per concludere, il riconoscimento della competenza del Gran Consiglio a deliberare sul controverso piano di utilizzazione cantonale stradale solleva molte riserve, avuto riguardo, sotto l'aspetto formale, al testo di legge, confortato dal rapporto commissionale, che indicano una soluzione differente; sotto l'aspetto sostanziale, un tale riconoscimento sembra invece porsi in conflitto con l'attribuzione delle competenze in materia di pianificazione (dell'utilizzazione) delle strade cantonali sancita dalla Lstr e, più in generale, con la ripartizione delle competenze tra Governo e Parlamento. Il quesito non dev'essere comunque risolto, atteso come il controverso piano debba essere annullato nel merito.
4. 4.1. I ricorrenti si dolgono, a vario titolo, di una lesione del loro diritto di proprietà, asserendo che il controverso piano di utilizzazione, ed anzi in primo luogo la disposizione che lo prevede (art. 11 cpv. 2 Lstr), sarebbero lesivi del diritto federale sulla pianificazione del territorio, ma in particolare dell'art. 27 della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), e disattenderebbero i principi della legalità, dell'interesse pubblico, della proporzionalità, dell'uguaglianza e dell'adeguatezza. Contestualmente a queste censure i ricorrenti si dolgono altresì di una violazione del loro diritto di essere sentiti.
4.2. In virtù dell’art. 73 cpv. 2 della Costituzione della Repubblica e Cantone Ticino del 14 dicembre 1997 (Cost./TI; RL 1.1.1.1), i tribunali non possono applicare norme cantonali che siano contrarie al diritto federale e alla Costituzione cantonale. Il Tribunale cantonale amministrativo deve pertanto verificare in via pregiudiziale la conformità con la Costituzione e la legislazione federale delle disposizioni del diritto cantonale che è chiamato ad applicare: l'accertamento, in via incidentale, dell'incostituzionalità di una determinata norma non potrebbe tuttavia condurre al suo annullamento, ma soltanto a quello della decisione, impugnata dinanzi al Tribunale, che l'ha applicata (cosiddetto controllo concreto di costituzionalità; RtiD II-2009 n. 13 consid. 4 con rinvii).
4.3.
Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera, del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii;
Piermarco Zen-Ruffinen
/
Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo, parte generale, II. edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594).
Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
op. cit., n. 103-106;
Scolari
, op. cit., n. 595-610).
4.4. La Confederazione, i Cantoni e i Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2 cpv. 1 LPT). L'obbligo di pianificare è ribadito all'art. 3 LALPT. Per i piani d'utilizzazione quest'obbligo si traduce nella necessità di disciplinare l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT), conferendo all'intero territorio una funzione chiara e ben definita.
Per poter ossequiare fino in fondo l'obbligo di pianificare, l'assegnazione di un determinato territorio ad una precisa zona di utilizzazione in sede di piano di utilizzazione deve avere luogo, in linea di principio, a titolo definitivo. Un'eccezione a questo principio è ammessa quando una determinata area, al momento dell'adozione del piano, non può ancora ricevere una collocazione definitiva per ragioni inerenti alla pianificazione del territorio, ossia quando si giustifica un differimento di quest'ultima. In tale ipotesi - e solo in questa - la giurisprudenza ammette la possibilità di attribuire (transitoriamente) le relative superfici alla zona senza destinazione specifica istituita all’art. 28 cpv. 2 lett. n LALPT, applicabile anche ai piani di utilizzazione cantonali (cfr. art. 45 cpv. 2 LALPT), che ha sostituito la zona residua prevista dall'art. 16 cpv. 2 lett. a dell'abrogata legge edilizia del 19 febbraio 1973 (RDAT II-2003 n. 53 consid. 7.1; RtiD II-2005 n. 15 consid. 6.8.1; DTF 112 Ia 315 consid. 3b; RDAT I-1996 n. 24;
Scolari
, Commentario, 2.a edizione, Cadenazzo 1996, n. 241a ad art. 28 LALPT,
Eric
Brandt/Pierre Moor
, Commentaire LAT, n. 58 ad art. 18). In mancanza di fondati argomenti di ordine pianificatorio che giustifichino il differimento di una precisa assegnazione, l'autorità competente deve dunque manifestare in modo chiaro e definitivo le sue scelte di azzonamento. Queste scelte potranno, in seguito, essere modificate solo verificandosi le restrittive condizioni poste dall'art. 21 cpv. 2 LPT. Per poter adempiere ai suoi scopi il piano di utilizzazione deve difatti beneficiare di una certa stabilità.
Per questo motivo, giusta l'art. 21 cpv. 2 LPT solo un cambiamento notevole delle circostanze può giustificare un riesame ed eventualmente un adattamento del piano. Il legislatore ha così voluto garantire ai proprietari di fondi, per i quali il piano di utilizzazione è vincolante (art. 21 cpv. 1 LPT), una certa sicurezza giuridica in questo ambito, anche se essi non possono dedurre dal fatto che il loro fondo sia stato un tempo inserito in una determinata zona, che questo rimanga costantemente attribuito alla stessa (RDAT II-1998 n. 49 consid. 3a con rinvii).
4.5.
Secondo l'art. 27 cpv. 1 LPT, se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 58 LALPT, che consente di istituire zone di pianificazione se conflitti con i principi pianificatori o problemi particolari relativi all'uso del territorio lo giustificano (cpv. 1), e in particolare, se i piani mancano o devono essere modificati (cpv. 2). La zona di pianificazione è istituita, nell'ambito delle relative competenze, dal municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 60 cpv. 1 LALPT); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia degli obiettivi della pianificazione del territorio e della protezione dell'ambiente, così come per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 60 cpv. 2 LALPT). Il diritto cantonale riprende all'art. 63 cpv. 2 LALPT gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona è vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente oppure sono sospese, al massimo fino alla scadenza della zona di pianificazione (art. 63 cpv. 3 LALPT). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di prorogare di altri due anni il termine di scadenza (art. 27 cpv. 2 LPT, 62 seg. LALPT).
La zona di pianificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79, consid. 2b), di durata limitata, volto ad evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid.
4d, 113 Ia 362 consid. 2a, bb;
Alexander Ruch
, Kommentar RPG, n. 21 ad art. 27;
Bernhard Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 27 n. 7 seg.
).
A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può in particolare affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
5. Il piano di utilizzazione cantonale stradale
concernente la strada cantonale PA 398 (circonvallazione Agno-Bioggio) è stato approvato da parte del Gran Consiglio mediante decreto legislativo del 2 dicembre 2008 (BU 2008, 690). Il piano, che è stato pubblicato nel periodo 25 febbraio/26 marzo 2009 presso le cancellerie dei comuni interessati (Agno, Bioggio, Lugano, Muzzano e Manno), si compone di una rappresentazione grafica (in scala 1:2000), di un rapporto esplicativo e di un programma di realizzazione. La rappresentazione grafica circoscrive l'area destinata alla realizzazione della circonvallazione dei comuni di Agno e Bioggio. Il rapporto esplicativo è estremamente succinto: una manciata di pagine. Oltre ad elencare - soprattutto - le fasi di consolidamento di questa arteria nel piano direttore ed illustrare il quadro legale, esso contempla anche le norme di attuazione del piano (NAPUC). L'art. 1 NAPUC, dal marginale
"destinazione dell'area"
, assegna l'area indicata nella rappresentazione grafica alla zona AP-EP (attrezzature ed edifici di interesse pubblico), per la realizzazione della strada. L'art. 2 NAPUC, dal marginale
"salvaguardia della disponibilità dell'area stradale"
, e che è privo del capoverso 1, prevede invece quanto segue:
"2. All'interno dell'area indicata dal piano allegato è vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione.
3. Le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano sono decise negativamente oppure sospese fino all'approvazione del progetto stradale.
4. All'interno dell'area di cui al piano allegato è organizzato un controllo particolare sui nuovi progetti in atto. L'attuale utilizzazione dei fondi, senza modifica del loro stato fisico la manutenzione degli edifici e dei manufatti esistenti , esclusi lavori di trasformazione sostanziali, è consentita senza restrizioni."
Il programma di realizzazione indica i tempi e le date previsti per l'allestimento del progetto stradale e la realizzazione dell'opera.
6. Il piano di utilizzazione cantonale stradale previsto all'art. 11 cpv. 2 Lstr costituisce uno strumento di salvaguardia dell'area destinata ad accogliere una strada cantonale allo studio. Esso svolge pertanto una funzione analoga a quella della zona di pianificazione prevista agli art. da 58 a 64 LALPT che, a tenore dell'art. 11 cpv. 1 Lstr, può ed anzi dev'essere impiegata - prioritariamente - a questo stesso scopo dall'autorità. La differenza sostanziale tra i due istituti consiste nel fatto che la zona di pianificazione costituisce semplicemente un provvedimento conservativo di durata limitata, che va classificato di conseguenza tra le misure cautelari, il quale non muta l'assetto pianificatorio del territorio su cui si estende, mentre che il piano di utilizzazione cantonale assegna una vera e propria funzione pubblica (sedime stradale) allo stesso, modificandone, di conseguenza, lo statuto pianificatorio a titolo definitivo. Com'è stato spiegato (cfr. consid. 2.2), l'istituto del piano di utilizzazione cantonale stradale è stato voluto per supplire al limite di durata cui sottostanno le zone di pianificazione in virtù del diritto federale. L'art. 27 cpv. 2 LPT dispone infatti che questi strumenti possono essere impiegati per cinque anni al massimo e conferisce ai Cantoni la possibilità di prevedere una proroga di questo termine. Nel nostro Cantone, la possibilità di proroga è stata fissata a due anni (art. 62a cpv. 2 LALPT). La maggior parte dei ricorrenti sostiene, a vario titolo, che in realtà questo istituto costituisca un espediente per aggirare i limiti di validità temporale delle zone di pianificazione e sia, di conseguenza, lesivo tanto all'art. 27 cpv. 2 LPT quanto, nello stesso tempo, del diritto di proprietà dei privati toccati. In merito il Tribunale considera quanto segue.
7. 7.1. Intanto va rilevato che la documentazione, essenziale, che forma l'incarto pubblicato del controverso piano (cfr. consid. 5), oltre al relativo contenuto (cfr. ibidem), è simile a quella che dev'essere presentata a sostegno di una zona di pianificazione (cfr. art. 59 LALPT). L'elemento che, nel caso di specie, permette di distinguere il piano di utilizzazione cantonale stradale in oggetto da quest'ultimo istituto è costituito dall'art. 1 NAPUC, che assegna alla zona AP-EP l'area definita sulla rappresentazione grafica, con lo scopo di realizzare la nota strada di circonvallazione. Questa disposizione sostanziale è stata introdotta a seguito della procedura di informazione e partecipazione, per marcare il carattere di piano di utilizzazione e non già di strumento di salvaguardia della pianificazione del controverso piano (cfr. il messaggio 8 aprile 2008, n. 6055, proponente l'approvazione del piano, pag. 4 seg.). Va ad ogni buon conto rilevato che il testo del rapporto esplicativo non è stato aggiornato di conseguenza, per cui, stando a quello pubblicato (ed approvato),
"Occorre notare che il PUC previsto nella nuova LStr si distingue chiaramente per natura e contenuto dai PUC della LaLPT. Questi ultimi sono piani che disciplinano e organizzano l'utilizzazione del suolo per zone di interesse cantonale o sovraccomunale; si tratta quindi di strumenti di intervento del Cantone giuridicamente assimilabili ai piani regolatori dei Comuni. Per contro, il PUC della LStr è un mero strumento cautelativo di salvaguardia del tracciato stradale, di natura evidentemente transitoria (pur se non soggetto a scadenza). Queste differenze si riflettono nei contenuti: il PUC LaLPT può disciplinare fin nel dettaglio l'uso ammissibile del suolo; il PUC LStr si limita semplicemente a delimitare l'area potenzialmente interessata dal futuro tracciato stradale."
(cfr. rapporto esplicativo cit., pag. 4)
Oltre al rapporto esplicativo, le autorità non hanno tuttavia nemmeno provveduto a modificare l'art. 2 NAPUC (riprodotto per esteso al consid. 5), i cui cpv. 2 e 3 corrispondono a quanto prescrivono i cpv. 2 e 3 dell'art. 63 LALPT, che sancisce gli effetti della zona di pianificazione: vietare ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione (cpv. 1), ovvero decidere negativamente o sospendere, al massimo sino alla scadenza della zona di pianificazione, le domande di licenza edilizia (cpv. 2). In realtà, trovandosi di fronte ad un piano di utilizzazione, non sarebbe stato nemmeno necessario adottare una normativa regolamentante le conseguenze dello stesso, perché sarebbe già ritornato applicabile l'art. 43 LALPT (via l'art. 53 LALPT), che permette unicamente la manutenzione ordinaria dei fondi interessati: normativa che coincide, in buona sostanza, con il cpv. 4 dell'art. 2 NAPUC.
Malgrado le fuorvianti motivazioni e normative del controverso piano, quest'ultimo non può ancora essere tacciato d'acchito di illegittimo: le motivazioni non sono vincolanti, mentre che le disposizioni di attuazione (art. 2 cpv. 2 e 3 NAPUC) potrebbero essere annullate senza modificare gli effetti dell'istituto, sufficientemente regolamentati dall'art. 2 cpv. 4 NAPUC, che già di per sé non appare strettamente necessario. La loro esposizione mette però in luce le difficoltà in cui hanno dovuto confrontarsi le autorità per tradurre nella realtà il piano di utilizzazione cantonale stradale ancorato all'art. 11 cpv. 2 Lstr. Difficoltà che, come verrà spiegato in seguito, quantunque superabili, non lo sono state nel caso di specie.
7.2. Il piano di utilizzazione cantonale stradale è stato indiscutibilmente concepito dal legislatore per ovviare al limite di validità temporale cui è sottoposta la zona di pianificazione (per ossequiare il principio di proporzionalità; cfr.
Waldmann/Hänni
, op. cit., ad art. 27 n. 22
). Sempre secondo gli intendimenti del legislatore, al pari della zona di pianificazione questo strumento non ha alcuna influenza sul successivo piano di utilizzazione della strada, ossia sul progetto stradale.
Ora, nella misura in cui è volto ad aggirare i limiti di durata imposti alla zona di pianificazione dall'art. 27 cpv. 2 LPT, il piano di utilizzazione cantonale stradale costituisce un'elusione della legge di rango superiore e dev'essere considerato illegale. Questo istituto risulta pure contrario al diritto federale, nella misura in cui le intenzioni del legislatore erano quelle di privarlo di una qualche rilevanza nel processo pianificatorio successivo di approvazione del progetto stradale: in effetti, giusta l'art. 21 cpv. 1 LPT il piano di utilizzazione è vincolante per chiunque, dunque non solo per i privati che ne sono colpiti, ma anche per le autorità.
7.3. Per poter conciliare il controverso piano con il diritto pianificatorio federale bisogna dunque fare astrazione dalle intenzioni che hanno spinto il Gran Consiglio ad introdurlo nella Lstr ed interpretarlo ed applicarlo alla stregua di un vero e proprio piano di utilizzazione ai sensi dell'art. 14 segg. LPT e 44 segg. LALPT, volto a disciplinare, a titolo definitivo e vincolante nei confronti di chiunque, l'utilizzazione del suolo. Ma in questa ipotesi non è l'istituto stesso ma la sua applicazione nel caso di specie ad apparire lesiva del diritto federale.
Com'è difatti già stato spiegato (cfr. consid. 4.3), una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se è giustificata da un interesse pubblico preponderante. Il soddisfacimento di questo principio va valutato in relazione alla fattispecie concreta e specifica: in altri termini, per limitare validamente la proprietà immobiliare non basta considerare l'interesse pubblico genericamente costituito dal provvedimento pianificatorio in causa. Occorre che la misura prevista nel singolo caso prevalga sull'interesse del proprietario colpito in concreto. Nel caso in esame, gli scarni atti che compongono il controverso piano presentati dall'autorità non attestano tuttavia in alcun modo l'interesse pubblico concreto, necessario per poter limitare la proprietà privata dei ricorrenti. Questi documenti non illustrano né, di conseguenza, giustificano, al cospetto del proprietario, le scelte effettuate dall'autorità in merito al tracciato della stessa: giustificazione che presuppone, inoltre, una spiegazione delle valutazioni effettuate dall'autorità a questo scopo, avuto riguardo - segnatamente - alla situazione esistente, alla necessità dell'opera, alla pianificazione vigente (e vincolante) nei comuni interessati, al diritto di protezione dell'ambiente, delle acque, della natura e del paesaggio ecc. Il rinvio agli atti di consolidamento della controversa circonvallazione nella pianificazione direttrice (scheda 12.23.2.5 del piano direttore) o agli atti di concessione dei crediti necessari alla progettazione della stessa, cui accenna la divisione delle costruzioni in sede di risposta, non permette di sopperire a questa mancanza. Non solo si tratta di atti creati dall'autorità per l'autorità, ma da quelli pubblicati (i soli accessibili ai privati) nulla si può dedurre in merito alle valutazioni, verosimilmente svolte dall'autorità, che hanno condotto alla scelta del tracciato ancorato nel controverso piano di utilizzazione. In questa sede non si tratta di convincere delle autorità sulla bontà dell'opera proposta, ma di mettere in campo quanto è necessario per poter vincolare la proprietà privata: il che presuppone - quale requisito essenziale - che il proprietario, coinvolto per la prima volta in questo processo, possa conoscere, fin dove possibile, gli obbiettivi, i motivi e le valutazioni esperite alla luce della legislazione vigente che legittimano il sacrificio del suo terreno a favore di un'opera di interesse collettivo. Il caso in esame è emblematico: sulla scorta degli atti prodotti dall'autorità il proprietario non è sostanzialmente in grado di muovere delle contestazioni degne di esser esaminate contro la limitazione del suo diritto di proprietà: in altri termini di difendersi efficacemente. La lesione della garanzia della proprietà è quindi manifesta. Tanto più che il vincolo a carico del proprietario, duramente colpito nel suo diritto, ha una durata indeterminata, per cui l'autorità non è nemmeno più tenuta a procedere celermente alla presentazione del progetto stradale dell'impianto in discussione, della cui realizzazione le autorità cantonali si stanno oramai occupando, senza esito, da svariati decenni.
8. I ricorsi, che chiedono di annullare il contestato piano di utilizzazione, devono essere accolti già per i suddetti motivi. Fa eccezione il gravame di _ e _, che si sono limitati a domandare una modifica dell'area riservata dal piano in corrispondenza delle particelle di loro proprietà. Quest'ultimo dev'essere formalmente stralciato dai ruoli, in quanto divenuto privo di oggetto a seguito dell'annullamento integrale del piano. Anche questi ricorrenti devono comunque sia essere considerati vittoriosi, conseguendo, nel risultato, l'annullamento dei vincoli a carico dei loro fondi.
9. Il Tribunale non preleva una tassa di giudizio (art. 28 LPamm). Lo Stato è invece tenuto alla rifusione di adeguate ripetibili ai ricorrenti, assistiti da avvocati (art. 31 LPamm).