Decision ID: 62cb1415-8e57-5d93-8e7d-99e3955646cf
Year: 1997
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. Il 6 settembre 1988 il Consiglio di Stato ha approvato l'art. 24 bis NAPR di _ che istituisce vincoli di destinazione residenziali primaria su determinate zone del territorio comunale. In base a tale disposizione, nei vecchi nuclei le abitazioni devono essere destinate esclusivamente a residenza primaria (cpv. 2). Questo vincolo "si applica alle nuove costruzioni, nonché ai riattamenti, alle ricostruzioni ed alle alienazioni di abitazioni esistenti (cpv. 3). Deroghe possono essere accordate dal municipio in casi eccezionali: in particolare, quando la natura dell'abitazione è palesemente inadatta per risiedervi durevolmente (cpv. 4 lett. c).
B. L'8 maggio 1990 il notaio avv. _ ha comunicato al municipio di essere stato incaricato da _ e dai ricorrenti _ di rogare l'atto di compravendita di una vecchia abitazione situata nel nucleo ed utilizzata come abitazione primaria della venditrice (part. n. _ e _ RF). Il notaio ha informato il municipio che gli acquirenti non avevano domicilio a _ e non intendevano nemmeno prenderlo a breve scadenza. Dato che l'abitazione era palesemente inadatta per risiedervi durevolmente, il notaio chiedeva che venisse posta al beneficio di una deroga fondata sull'art. 24 bis cpv. 4 lett. c NAPR per essere utilizzata come residenza secondaria.
C. Il 14 maggio 1990 il municipio di _ ha deciso di respingere la richiesta di deroga, ma di concedere invece un'autorizzazione speciale per adibire lo stabile a residenza secondaria sino al 30 giugno 1995; termine, scaduto il quale, l'abitazione avrebbe dovuto essere adibita a residenza primaria.
Analoga comunicazione è stata fatta al notaio, che ha rogato l'atto di compravendita inserendovi una clausola di ugual tenore.
Il 20 luglio 1993 il municipio di _ ha rilasciato ai ricorrenti _ una licenza edilizia per riattare l'abitazione. L'atto richiamava l'obbligo di destinare l'immobile ad abitazione primaria.
D. Constatato che il termine del 30 giugno 1995 era trascorso infruttuosamente e che la licenza edilizia era rimasta inutilizzata, il 20 agosto 1996 il municipio ha chiesto spiegazioni ai ricorrenti.
Costoro hanno comunicato all’autorità comunale di non essere disposti a trasferirsi a _ e di essere intenzionati a modificare il progetto approvato per la riattazione.
Preso atto di queste giustificazioni, il 22 ottobre 1995 il municipio ha assegnato ai ricorrenti un termine sino al 1. gennaio 1997 per adibire l'abitazione a residenza primaria, avvertendoli che in caso di inosservanza l'avrebbe dichiarata inabitabile fino al momento della sua ristrutturazione e del rilascio di un nuovo permesso di abitabilità.
Contro questa decisione, _, _, _ e _ sono insorti davanti al Consiglio di Stato.
E. Con giudizio 23 dicembre 1996, il Consiglio di Stato ha evaso l'impugnativa a sensi dei considerandi, annullando la risoluzione municipale censurata e rinviando gli atti al municipio affinché emanasse "un divieto formale immediatamente esecutivo di utilizzare la casa come residenza primaria fintanto che la stessa non sarà agibile come residenza secondaria, sotto comminatoria dell'art. 292 CP".
Dopo aver stabilito che lo stabile nelle condizioni in cui si trova non si presta ad essere utilizzato come residenza primaria e che il municipio non può imporne la ristrutturazione, il Governo ha in sostanza ritenuto che per impedire che i ricorrenti lo utilizzassero abusivamente come residenza secondaria, il municipio dovesse impartire loro il divieto di cui si è detto sopra.
F. Contro il predetto giudizio governativo _, _, _ e _ insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando la concessione di un ulteriore proroga di 5 anni per riattare l'immobile e prendere domicilio a _.
Secondo i ricorrenti, l'obbligo di prendere domicilio a _ violerebbe la libertà personale e la libertà di domicilio costituzionale garantite.
L'obbligo di rinnovare l'immobile violerebbe inoltre la garanzia costituzionale della proprietà. Un divieto di utilizzare lo stabile come casa di vacanza sarebbe inammissibile nella misura in cui l'igiene e la sicurezza per questo tipo di utilizzazione sono comunque assicurati.
G. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni.
Ad identica conclusione perviene il municipio di _, contestando succintamente le tesi degli insorgenti.
Considerato,

in diritto
1. Il ricorso, tempestivo, è ricevibile in ordine giusta l'art. 21 LE.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la legittimazione attiva dei ricorrenti sono invero pacifiche.
Date le circostanze, il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm).
2. Controverso è unicamente il dispositivo con cui il Consiglio di Stato rinvia gli atti al municipio affinché emani un divieto immediatamente esecutivo di utilizzare la casa come residenza secondaria fintanto che la stessa non sarà agibile come residenza primaria. Il termine del 1. gennaio 1997 che il municipio aveva assegnato ai ricorrenti per adibire lo stabile a residenza primaria è infatti stato annullato con dispositivo che il comune ha rinunciato ad impugnare.
Data la particolarità della vertenza è tuttavia opportuno chiarirne gli aspetti più significativi.
2.1. Lo stabile dei ricorrenti situato in un vecchio nucleo era utilizzato come abitazione primaria sino al 1990. L'art. 24 bis cifra 2 NAPR impone il mantenimento di questa destinazione.
Ciò non significa che i ricorrenti siano costretti a trasferire il domicilio a _. Significa soltanto che non possono legittimamente utilizzarlo come casa di vacanza: o trasferiscono, tutti o in parte, il domicilio a _ e lo utilizzano come abitazione primaria, o lo danno in locazione a terzi ivi domiciliati.
Prive di fondamento sono comunque le censure che i ricorrenti sollevano con riferimento alla libertà personale ed alla libertà di domicilio.
2.2. L'autorizzazione eccezionale concessa ai ricorrenti dal municipio nel 1990 per utilizzare temporaneamente l'immobile come residenza secondaria allo scopo di riattarlo come abitazione primaria è da tempo scaduta. Nessuna disposizione di legge obbliga il municipio a rinnovare questa facilitazione. Inaccoglibile è quindi la richiesta di proroga avanzata dai ricorrenti in questa sede.
2.3. Anche la licenza edilizia accordata dal municipio ai ricorrenti nel 1993 per riattare l'immobile è da tempo scaduta. Il termine biennale di validità della licenza è infatti abbondantemente trascorso (cfr. art. 14 LE).
Qualsiasi intervento edilizio sullo stabile presuppone quindi l'inoltro di una nuova domanda di costruzione ed il rilascio di un nuovo permesso di costruzione.
2.4. Le parti affermano concordemente che lo stabile non si presta ad essere utilizzato come abitazione primaria. Non perché la natura dell'abitazione è palesemente inadatta per risiedervi durevolmente (cfr. art. 24 bis cifra 4 NAPR), bensì a causa del suo precario stato di conservazione.
Ciò non toglie che i ricorrenti possono comunque lecitamente far uso dell'edificio a scopo di residenza primaria sintanto che il municipio non dovesse vietarlo per motivi di sicurezza o di igiene.
3. Fatte queste premesse, occorre esaminare la legittimità del divieto che il Consiglio di Stato ha imposto al municipio di impartire ai ricorrenti. Esame questo che si giustifica già sin d'ora in considerazione del vincolo di attenervisi che il giudizio di rinvio ingenera in capo al municipio ed allo stesso Governo (cfr. Rhinow Krähenmann, Schweiz. Verwaltunsgrechtsprechung, V ed. N. 42 B IV).
3.1. Giusta l'art. 42 LE, il municipio deve far sospendere i lavori eseguiti senza o in contrasto con la licenza edilizia.
L'ordine di sospensione dei lavori è un provvedimento cautelare volto ad inibire la realizzazione di opere abusive.
Ove l'abuso non consista nella realizzazione di un'opera abusiva, ma nell'uso non autorizzato di una costruzione esistente, ovvero in un illegittimo cambiamento di destinazione, il municipio può vietare, a titolo di misura cautelare, l'utilizzazione instaurata senza la necessaria autorizzazione (cfr. Mäder, Das Baubewilligungsverfahren nach zürch. Recht, N. 639).
I provvedimenti cautelari riferiti ad opere abusive devono di principio essere seguiti da provvedimenti di merito, mediante i quali il municipio autorizza i lavori eseguiti senza permesso od ordina la demolizione o la rettifica delle opere eseguite in contrasto insanabile con il diritto edilizio materialmente applicabile.
Nel caso di utilizzazioni abusive di edifici o impianti, insuscettibili di conseguire un permesso in sanatoria, un ordine di demolizione o di rettifica non entra ovviamente in considerazione. Al posto di un provvedimento ablativo o correttivo, l'autorità può tuttavia vietare formalmente l'utilizzazione illegittima, assortendo l'ingiunzione ad opportune comminatorie (cfr. Mäder, op. cit., N. 677).
3.2. In concreto, sembra pacifico che i ricorrenti facciano uso e intendano continuare a far uso dell'immobile a scopo di residenza secondaria.
Ora, è innegabile che tale uso non è conforme all'art. 24 bis NAPR, che impone il mantenimento della destinazione residenziale primaria dell'edificio.
Per ristabilire l’ordinamento giuridico apparentemente violato, il Consiglio di Stato ha ritenuto necessario imporre al municipio di emanare “un divieto formale immediatamente esecutivo di utilizzare la casa come residenza secondaria fintanto che la stessa non sarà agibile come residenza primaria”.
Il Governo non ha precisato se tale provvedimento fosse di natura cautelare o definitiva. E’ tuttavia certo che le circostanze del caso concreto non giustificavano un intervento dell’autorità cantonale.
E’ in effetti compito precipuo del municipio quello di adottare i necessari provvedimenti in caso di abusi edilizi (cfr. art. 42 seg. LE). L’autorità cantonale (Dipartimento, Consiglio di Stato) può intervenire solo quando venga meno ai suoi doveri.
Ora il municipio di _ non è affatto venuto meno ai suoi doveri. Impartendo ai ricorrenti un termine sino al 1. gennaio 1997 per adibire l’abitazione a residenza primaria ed avvertendoli che in caso di inosservanza l’avrebbe dichiarata inabitabile fino al momento della sua ristrutturazione, l’autorità comunale ha dimostrato di essere attenta alle problematiche create dai ricorrenti. Ha unicamente adottato un provvedimento inidoneo a ripristinare una situazione conforme al diritto. Il Consiglio di Stato, dal canto suo, avrebbe dovuto limitarsi ad annullarlo. Non v’era alcuna necessità di sostituirsi al municipio nell’esercizio di prerogative di specifica competenza dell’autorità comunale.
Tanto meno ingiungendo al municipio di emanare un divieto di natura incerta, suscettibile oltretutto di inibire anche l’uso dello stabile come abitazione primaria.
4. Così stando le cose, il ricorso va accolto, annullando il dispositivo con cui il Consiglio di Stato ha ingiunto al municipio di _ di emanare il divieto in contestazione.
Siffatta conclusione non pregiudica comunque minimamente il diritto del municipio di _ di:
- vietare l’uso dello stabile a scopo di abitazione primaria o secondaria per mancanza dei requisiti di igiene e/o di sicurezza;
- vietare, a titolo di misura cautelare (art. 42 LE), l’uso dello stabile a scopo di residenza secondaria;
- vietare, a titolo di provvedimento di ripristino (art. 43 LE), l’uso dello stabile a scopo di residenza secondaria.
Dato l’esito si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia.