Decision ID: fbd7da90-ecc4-5e97-9f03-14fcabcbbe40
Year: 2013
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Die aus der Türkei stammende Beschwerdeführerin (geb. 1970) wurde
am 28. Februar 2012 am Basler Flughafen bei der Ausreise kontrolliert.
Die Grenzwachtpolizei stellte fest, dass die Beschwerdeführerin die zu-
lässige Aufenthaltsdauer im Schengenraum um 67 Tage überschritten
habe. Die Grenzwachtpolizei verzichtete auf eine Anzeige, gewährte der
Beschwerdeführerin das rechtliche Gehör im Hinblick auf eine allfällige
Fernhaltemassnahme und gestattete anschliessend die Ausreise in die
Türkei (vgl. Akten des Bundesamtes für Migration [BFM act.] 3 f., 9 ff.).
B.
Mit Verfügung vom 14. März 2012 verhängte das BFM ein zweijähriges
Einreiseverbot gegen die Beschwerdeführerin. Zur Begründung wurde
darauf hingewiesen, sie habe sich während mehr als dreissig Tagen über
den bewilligungsfreien Aufenthalt hinaus illegal im Schengenraum auf-
gehalten. Damit liege ein Verstoss gegen die öffentliche Sicherheit und
Ordnung im Sinne von Art. 67 des Ausländergesetzes vom 16. Dezember
2005 (AuG, SR 142.20) vor. Die im Rahmen des rechtlichen Gehörs ge-
machten Angaben vermöchten keinen anderen Entscheid zu rechtferti-
gen. Gleichzeitig wurde die Beschwerdeführerin darüber informiert, dass
das Einreiseverbot zu einer Ausschreibung im Schengener Informations-
system (SIS) führt und damit ein Einreiseverbot für das gesamte Gebiet
der Schengen-Staaten bewirkt. Einer allfälligen Beschwerde wurde die
aufschiebende Wirkung entzogen.
C.
Am 20. September 2012 wurde die Beschwerdeführerin anlässlich der
vorgelagerten Grenzkontrolle von der Flughafenpolizei des Kantons Zü-
rich zurückgehalten. Das bis dahin noch nicht eröffnete Einreiseverbot
vom 14. März 2012 wurde ihr mittels eines Formulars, das jedoch keinen
Hinweis auf die Begründung dieser Verfügung enthielt, zur Kenntnis ge-
bracht. Die Beschwerdeführerin reiste daraufhin am 21. September 2012
in die Türkei zurück (vgl. BFM act. 35, 40).
D.
Mit Schreiben vom 30. Oktober 2012 wandte sich U._, ein in der
Schweiz wohnhafter Bekannter der Beschwerdeführerin, an das Bundes-
amt für Polizei und teilte mit, seine Kollegin habe sich lediglich ein paar
Tage zu lange in der Schweiz aufgehalten. Sie würde ihn gerne besu-
chen, dürfe aber wegen des Einreiseverbots nicht kommen. Dieses
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Schreiben wurde dem Bundesverwaltungsgericht überwiesen und von
diesem als Beschwerde gegen das Einreiseverbot vom 14. März 2012
entgegengenommen.
E.
Das Bundesverwaltungsgericht forderte U._ mit Zwischenverfü-
gung vom 16. November 2012 auf, sich mittels schriftlicher Vollmacht als
Vertreter der Beschwerdeführerin auszuweisen. Zudem wurde der Be-
schwerdeführerin eine Kopie des Einreiseverbots zugestellt.
F.
Mit Stellungnahme vom 29. November 2012 liess sich die Beschwerde-
führerin vernehmen. Sie reichte die verlangte Vollmacht ein und führte
aus, sie besuche die Schweiz seit 2006 öfters, weil sie hier einen Freund
habe. Land und Leute in der Schweiz gefielen ihr sehr. Die beigelegten
Unterlagen zeigten, dass ihre wirtschaftliche Lage gut sei. Sie kenne die
schweizerischen Gesetze nicht genau. Wenn sie unabsichtlich gegen die-
se verstossen habe, so bitte sie um Entschuldigung.
G.
Die Vorinstanz beantragt mit Stellungnahme vom 11. Januar 2013 die
Abweisung der Beschwerde. Das auf zwei Jahre befristete Einreiseverbot
sei verhältnismässig und entspreche der ständigen Praxis. Mit Blick auf
die geltend gemachten privaten Interessen bleibe festzuhalten, dass das
Einreiseverbot aus humanitären oder anderen wichtigen Gründen auf
Gesuch hin allenfalls vorübergehend suspendiert werden könne.
H.
Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit erheblich, in den nachfolgenden
Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 des Verwaltungsverfahrens-
gesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern keine
Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten die in
Art. 33 VGG genannten Behörden. Dazu gehört auch das BFM, das mit
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der Anordnung eines Einreiseverbotes eine Verfügung im erwähnten
Sinne und daher ein zulässiges Anfechtungsobjekt erlassen hat. Eine
Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt nicht vor.
1.2 Das Rechtsmittelverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet
sich nach dem VwVG, soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts an-
deres bestimmt (Art. 37 VGG).
1.3 Die Beschwerdeführerin ist als Verfügungsadressatin zur Beschwerde
legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Da die angefochtene Verfügung der Be-
schwerdeführerin am 21. September 2012 mangelhaft eröffnet und die
gesetzeskonforme Eröffnung vom Bundesverwaltungsgericht nachgeholt
wurde, ist die Beschwerdeeingabe vom 30. Oktober 2012 als fristgerecht
zu betrachten (vgl. Art. 38 und Art. 50 Abs. 1 VwVG sowie Sachverhalt
Bst. C und E). Auf die demnach sowohl frist- als auch formgerechte
(Art. 52 Abs. 1 VwVG) Beschwerde ist somit einzutreten.
1.4 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet in der vorliegenden Ange-
legenheit endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des
Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtser-
heblichen Sachverhaltes sowie – falls nicht eine kantonale Behörde als
Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden
(Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet das Bundesrecht
von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begrün-
dung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus
anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen.
Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines
Entscheides (vgl. BVGE 2011/43 E. 6.1 sowie BVGE 2011/1 E. 2).
3.
3.1 Das BFM verfügt Einreiseverbote gegenüber weggewiesenen Aus-
länderinnen und Ausländern, wenn die Wegweisung nach Art. 64d Abs. 2
Bst. a – c AuG sofort vollstreckt wird (Art. 67 Abs. 1 Bst. a AuG) oder die
betroffene Person der Ausreiseverpflichtung nicht innert Frist nachge-
kommen ist (Art. 67 Abs. 1 Bst. b AuG). Es kann sodann nach Art. 67
Abs. 2 AuG Einreiseverbote gegen ausländische Personen erlassen, die
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gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung in der Schweiz oder im Aus-
land verstossen haben oder diese gefährden (Art. 67 Abs. 2 Bst. a AuG),
Sozialhilfekosten verursacht haben (Art. 67 Abs. 2 Bst. b AuG) oder in
Vorbereitungs-, Ausschaffungs- oder Durchsetzungshaft genommen wor-
den sind (Art. 67 Abs. 2 Bst. c AuG). Das Einreiseverbot wird für eine
Dauer von höchstens fünf Jahren verhängt. Es kann für eine längere
Dauer verfügt werden, wenn die betroffene Person eine schwerwiegende
Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung darstellt (Art. 67 Abs. 3
AuG). Die Behörde kann aus humanitären oder anderen wichtigen Grün-
den von der Verhängung eines Einreiseverbots absehen oder ein Einrei-
severbot vollständig oder vorübergehend aufheben (Art. 67 Abs. 5 AuG).
3.2 Das in Art. 67 AuG geregelte Einreiseverbot bildet eine Massnahme
zur Abwendung einer künftigen Störung der öffentlichen Sicherheit und
Ordnung (vgl. Botschaft zum Bundesgesetz über die Ausländerinnen und
Ausländer vom 8. März 2002 [nachfolgend: Botschaft], BBl 2002 3813).
Die öffentliche Sicherheit und Ordnung im Sinne von Art. 67 Abs. 2 Bst. a
AuG bildet den Oberbegriff für die Gesamtheit der polizeilichen Schutzgü-
ter; sie umfasst u.a. die Unverletzlichkeit der objektiven Rechtsordnung
und der Rechtsgüter Einzelner (vgl. Botschaft, a.a.O., S. 3809). In diesem
Sinne liegt nach Art. 80 Abs. 1 Bst. a der Verordnung vom 24. Oktober
2007 über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE,
SR 142.201) ein Verstoss gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung
u.a. vor, wenn gesetzliche Vorschriften oder behördliche Verfügungen
missachtet werden. Widerhandlungen gegen das Ausländerrecht fallen
unter diese Begriffsbestimmung und können ein Einreiseverbot nach sich
ziehen (vgl. Botschaft, a.a.O., S. 3813). Die Verhängung eines Einreise-
verbots knüpft an das Risiko einer künftigen Gefährdung an. Gestützt auf
sämtliche Umstände des Einzelfalls ist eine entsprechende Prognose zu
stellen. Dabei ist naturgemäss primär das vergangene Verhalten der be-
troffenen Person zu berücksichtigen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungs-
gerichts C-820/2009 vom 9. März 2011 E. 5 mit Hinweisen).
4.
4.1 Die Vorinstanz stützt das Einreiseverbot auf Art. 67 Abs. 2 Bst. a AuG.
Die Beschwerdeführerin habe sich während mehr als dreissig Tagen über
den bewilligungsfreien Aufenthalt hinaus illegal im Schengenraum auf-
gehalten. Damit liege gemäss ständiger Praxis ein ernstzunehmender
Verstoss gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung vor.
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4.2 Ausländische Personen, die in der Schweiz keiner Erwerbstätigkeit
nachgehen, bedürfen für einen Aufenthalt von bis zu drei Monaten inner-
halb eines Zeitraums von sechs Monaten nach der Einreise keiner Bewil-
ligung, und sie müssen sich nicht anmelden (bewilligungsfreier Aufenthalt;
Art. 10 AuG und Art. 9 Abs. 1 VZAE). Die Einreisevoraussetzungen nach
Art. 5 AuG müssen während des gesamten bewilligungsfreien Aufenthalts
erfüllt sein (Art. 9 Abs. 2 VZAE). An die Höchstaufenthaltsdauer von drei
Monaten anrechenbar sind dabei Aufenthalte in der Schweiz und im übri-
gen Schengen-Raum. Das ergibt sich aus dem Vorrang des Schengen-
Rechts (Art. 2 Abs. 4 AuG) und der Tatsache, dass sich im Anwendungs-
bereich des Schengen-Rechts visumspflichtbefreite Drittausländer höchs-
tens drei Monate innerhalb einer Frist von sechs Monaten vom Datum der
ersten Einreise an im Hoheitsgebiet der Schengen-Staaten frei bewegen
dürfen, soweit sie die Einreisevoraussetzungen erfüllen (vgl. Art. 20
Abs. 1 des Schengener Durchführungsübereinkommens [SDÜ, Abl. L 239
vom 22. September 2000, S. 19-62]).
4.3 Die Beschwerdeführerin hielt sich unbestrittenermassen vom 16. Au-
gust bis am 25. Oktober 2011 während 71 Tagen in der Schweiz auf. An-
schliessend reiste sie bereits am 5. Dezember 2011 – also deutlich vor
Ablauf des Zeitraums von sechs Monaten gemäss Art. 9 VZAE – wieder
in die Schweiz ein und hielt sich nochmals während 86 Tagen, mithin bis
am 28. Februar 2012, hier auf (vgl. BFM act. 5 f., 10). Die Beschwerde-
führerin hat damit die für einen bewilligungsfreien Aufenthalt zulässige
Dauer um rund zwei Monate überschritten, ohne sich anzumelden bzw.
die erforderliche Bewilligung einzuholen (vgl. Art. 10 Abs. 2 und Art. 12
AuG). Durch diesen rechtswidrigen Aufenthalt hat sie gegen die öffentli-
che Sicherheit und Ordnung verstossen (s. vorne, E. 3.2) und unter dem
Gesichtspunkt von Art. 67 Abs. 2 Bst. a AuG hinreichenden Anlass für die
Verhängung einer Fernhaltemassnahme gegeben. Dass die Grenzwacht-
polizei darauf verzichtete, sie wegen Verstosses gegen Art. 115 Abs. 1
Bst. b AuG anzuzeigen (vgl. BFM act. 10), ändert daran nichts. Das Ein-
reiseverbot knüpft nicht an die Erfüllung einer Strafnorm oder eine straf-
rechtliche Verurteilung an, sondern an das Vorliegen einer Polizeigefahr.
Ob eine solche besteht und wie sie zu gewichten ist, hat die Behörde in
eigener Kompetenz unter Zugrundelegung spezifisch ausländerrechtli-
cher Kriterien zu beurteilen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
C-7510/2010 vom 20. November 2012 E. 5.2 sowie hinten E. 6.2).
4.4 Die Beschwerdeführerin bittet um Entschuldigung, falls sie sich un-
wissend gesetzeswidrig verhalten habe. Dieses Vorbringen erscheint
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zwar glaubhaft, doch ist für die Verhängung eines Einreiseverbots kein
vorsätzlicher Verstoss gegen ausländerrechtliche Bestimmungen erfor-
derlich. Es genügt, wenn der ausländischen Person eine Sorgfaltspflicht-
verletzung zugerechnet werden kann. Unkenntnis oder Fehlinterpretation
der Einreise- und Aufenthaltsvorschriften stellen normalerweise keinen
hinreichenden Grund für ein Absehen von einer Fernhaltemassnahme
dar. Jeder Ausländerin und jedem Ausländer obliegt, sich über bestehen-
de Rechte und Pflichten im Zusammenhang mit ausländerrechtlichen
Vorschriften ins Bild zu setzen und sich im Falle von Unklarheiten bei der
zuständigen Stelle zu informieren (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsge-
richts C-6834/2011 vom 29. August 2012 E. 4.2 mit Hinweis).
4.5 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass ein hinreichender Grund für
die Verhängung einer Fernhaltemassnahme vorliegt.
5.
5.1 Wird gegen eine Person, die nicht das Bürgerrecht eines Mitglied-
staates der Europäischen Union besitzt, ein Einreiseverbot verhängt, so
wird diese in der Regel im SIS zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben
(vgl. Art. 94 Abs. 1 und Art. 96 SDÜ sowie Art. 16 Abs. 2 und 4 des Bun-
desgesetzes vom 13. Juni 2008 über die polizeilichen Informationssyste-
me des Bundes [BPI, SR 361]). Diese Ausschreibung bewirkt grundsätz-
lich, dass der Person die Einreise in das Hoheitsgebiet der Schengen-
Mitgliedstaaten verboten ist (vgl. Art. 5 Abs. 1 Bst d und Art. 13 Abs. 1
Schengener Grenzkodex [SGK], Abl. L 105 vom 13. April 2006, S. 1-32).
Die Mitgliedstaaten können einer solchen Person aus humanitären Grün-
den oder Gründen des nationalen Interesses oder aufgrund in-
ternationaler Verpflichtungen die Einreise in das eigene Hoheitsgebiet
gestatten bzw. ihr ein Schengen-Visum mit räumlich beschränkter Gül-
tigkeit ausstellen (vgl. Art. 13 Abs. 1 i.V.m. Art. 5 Abs. 4 Bst. c SGK sowie
Art. 25 Abs. 1 Bst. a [ii] Visakodex, Abl. L 243 vom 15. September 2009).
5.2 Die Beschwerdeführerin ist nicht Bürgerin eines Mitgliedstaates der
Europäischen Union. Aufgrund der Ausschreibung im SIS ist ihr unter-
sagt, den Schengen-Raum zu betreten. Der darin liegende Eingriff wird
durch die Bedeutung des Falles gerechtfertigt (vgl. Art. 96 Abs. 2 SDÜ
sowie hinten E. 6). Dies gilt umso mehr, als die Schweiz im Geltungsbe-
reich des Schengen-Rechts die Interessen der Gesamtheit aller Schen-
gen-Staaten zu wahren hat (vgl. BVGE 2011/48 E. 6.1). Die Ausschrei-
bung eines Einreiseverbots hindert einen Schengen-Staat nicht daran,
der ausgeschriebenen Person die Einreise in das eigene Hoheitsgebiet
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aus humanitären Gründen, Gründen des nationalen Interesses oder auf-
grund völkerrechtlicher Verpflichtungen zu gestatten (vgl. Art. 5 Abs. 4
Bst. d SGK sowie Art. 67 Abs. 5 AuG). Die Voraussetzungen für die Aus-
schreibung des Einreiseverbots waren demnach erfüllt.
6.
6.1 Es bleibt zu prüfen, ob die Massnahme in richtiger Ausübung des Er-
messens ergangen und angemessen ist. Der Grundsatz der Verhältnis-
mässigkeit steht dabei im Vordergrund. Unter diesem Gesichtspunkt ist
eine wertende Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der
Massnahme und den beeinträchtigten privaten Interessen des Betroffe-
nen vorzunehmen. Die Stellung der verletzten oder gefährdeten Rechts-
güter, die Besonderheiten des ordnungswidrigen Verhaltens und die per-
sönlichen Verhältnisse des Verfügungsbelasteten bilden dabei den Aus-
gangspunkt der Überlegungen (vgl. statt vieler ULRICH HÄFELIN/GEORG
MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zü-
rich/St. Gallen 2010, Rz. 613 ff.).
6.2 Die Beschwerdeführerin hielt sich nach Ablauf der bewilligungsfreien
Aufenthaltsdauer bis zu ihrer Ausreise am 28. Februar 2012 während
rund zwei Monaten rechtswidrig in der Schweiz auf (s. vorne, E. 4.3). Aus
dem manifestierten Verhalten der Beschwerdeführerin wird auf eine Ge-
fährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung geschlossen. Das Ein-
reiseverbot hat in erster Linie präventiven Charakter, um einem weiteren
rechtswidrigen Aufenthalt entgegenzuwirken. Die Vorinstanz war dem-
nach berechtigt, zur Abwendung künftiger Störungen ein Einreiseverbot
zu verhängen. Den ausländerrechtlichen Normen kommt im Interesse ei-
ner funktionierenden Rechtsordnung eine zentrale Bedeutung zu. Na-
mentlich das generalpräventiv motivierte Interesse, die ausländerrechtli-
che Ordnung durch eine konsequente Massnahmenpraxis zu schützen,
ist gewichtig (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_948/2011 vom 11. Juli
2012 E. 3.4.2 in fine). Überdies liegt eine spezialpräventive Zielsetzung
der Massnahme darin, dass sie die betroffene Person ermahnt, bei einer
allfälligen künftigen Wiedereinreise in die Schweiz nach Ablauf der Dauer
des Einreiseverbots die für sie geltenden Regeln einzuhalten (vgl. hierzu
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-2771/2010 vom 3. Februar 2012
E. 6.1). Es besteht somit ein erhebliches öffentliches Interesse an der be-
fristeten Fernhaltung der Beschwerdeführerin.
6.3 Die Beschwerdeführerin bringt als persönliches Interesse vor, sie ha-
be in der Schweiz einen Freund, den sie besuchen möchte. Sie besuche
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die Schweiz seit dem Jahr 2006 öfters, Land und Leute gefielen ihr sehr.
Ihre wirtschaftliche Lage sei gut. Diese Vorbringen sind zwar glaubhaft,
rechtfertigen es aber nicht, von einem Einreiseverbot abzusehen. Die Be-
schwerdeführerin kann den Kontakt zu ihrem Freund während der Gültig-
keit des Einreiseverbots auch auf andere Weise als durch Besuche in der
Schweiz pflegen (z.B. Briefverkehr, Telefonate, Internet und Besuche des
Freundes in der Türkei). Die mit dem Einreiseverbot einhergehenden Ein-
schränkungen hat sie hinzunehmen, zumal das dargelegte öffentliche In-
teresse erheblich ins Gewicht fällt. Sodann hat bereits die Vorinstanz im
Rahmen ihrer Vernehmlassung darauf hingewiesen, dass das Einreise-
verbot auf begründetes Gesuch hin aus wichtigen Gründen befristet sus-
pendiert werden kann (vgl. Art. 67 Abs. 5 AuG). Eine wertende Gewich-
tung der sich entgegenstehenden Interessen führt demnach zum Ergeb-
nis, dass das Einreiseverbot sowohl vom Grundsatz her als auch in Be-
zug auf seine Dauer eine verhältnismässige und angemessene Mass-
nahme zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung darstellt. Das
zweijährige Einreiseverbot entspricht im Übrigen auch der ständigen Pra-
xis in vergleichbaren Fällen (vgl. statt vieler die Urteile des Bundesverwal-
tungsgerichts C-2792/2012 vom 21. Januar 2013, C-1279/2012 vom
18. September 2012 und C-1667/2010 vom 21. März 2011).
7.
Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die angefochtene Verfügung
Bundesrecht nicht verletzt und den rechtserheblichen Sachverhalt richtig
und vollständig feststellt; sie ist auch angemessen (vgl. Art. 49 VwVG).
Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
8.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wird die Beschwerdeführerin
kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Verfahrenskosten sind auf
Fr. 1'000. festzusetzen (Art. 1, Art. 2 und Art. 3 Bst. b des Reglements
vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem
Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Dispositiv S. 10
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