Decision ID: 26b9558e-dfea-500d-bcfa-dae529ed9339
Year: 2022
Language: it
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Fatti:
A.
A._ (la ricorrente), cittadina italiana nata il ... 1954, divorziata da un
cittadino italiano dal ..., senza figli, attiva in passato nel settore delle cure
estetiche, risiede in Ticino, ininterrottamente, dal 2011, dove percepisce,
dal 1° ottobre 2018, una rendita svizzera di vecchiaia con prestazioni
complementari.
B.
Il 9 giugno 2011, procuratasi un permesso per frontalieri “G” UE/AELS,
valido fino all’8 giugno 2016, la ricorrente ha cominciato a lavorare come
“Beauty Manager” presso “...” (B._) a ..., a tempo pieno e per una
durata indeterminata, con un salario mensile lordo di fr. 2'320.85 per dodici
mensilità.
Il 14 ottobre 2011, avendo nel frattempo preso in subaffitto un monolocale
a ..., la ricorrente ha ottenuto un permesso di dimora “B” UE/AELS, valido
fino al 13 ottobre 2016, per continuare a lavorare presso B._.
Il 2 novembre 2011, “a causa di una ristrutturazione aziendale”, la
B._ ha licenziato la ricorrente con effetto al 31 dicembre 2011.
C.
Nel maggio 2012, la ricorrente ha formulato una domanda di prestazioni
assistenziali all’Ufficio cantonale del sostegno sociale e dell’inserimento
(USSI), che l’ha accolta, dando avvio al versamento, in particolare, di
prestazioni ordinarie COSAS (Conferenza svizzera delle istituzioni
d'azione sociale) a decorrere dal mese di giugno successivo.
D.
L’11 settembre 2013, la ricorrente ha iniziato a lavorare come estetista
presso il “...” (C._) a ..., in base ad un contratto di durata
indeterminata, senza orario fisso, e con una retribuzione oraria di fr. 22.–.
Il 13 novembre 2013, C._ ha licenziato la ricorrente con effetto al
18 novembre successivo.
E.
Il 13 febbraio 2014, dopo averla sentita per scritto, l’UMCT ha revocato il
permesso di dimora della ricorrente, ingiungendole di lasciare la Svizzera
entro il 13 marzo 2014. L’UMCT ha motivato il provvedimento affermando
che la ricorrente si trovava “da lungo tempo senza un’occupazione” e che
“beneficiava di prestazioni assistenziali da giugno 2012”, precisando che
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l’attività iniziata l’11 settembre 2012 non poteva “giustificare il
mantenimento del permesso di soggiorno” a causa della sua “esigua
percentuale d’occupazione”.
Il 2 settembre 2014, adito dalla ricorrente, il Consiglio di Stato (CS) ha
confermato la decisione dell’UMCT. Nella sua argomentazione il CS ha
ripreso, in sostanza, i motivi dell’UMCT, approfondendoli.
F.
Il 1° settembre 2014, la ricorrente ha cominciato a lavorare come estetista
e responsabile marketing presso “...” (D._) a ..., al 50% (21.15 ore
settimanali) e per una durata indeterminata, con un salario mensile lordo
di fr. 2'500.– per dodici mensilità.
G.
Con effetto al 31 ottobre 2014, in seguito al suo debutto lavorativo presso
D._, l’USSI ha cessato di versare prestazioni assistenziali alla
ricorrente, determinando nei suoi confronti un debito complessivo, dal
giugno 2012 (cfr. consid. C), di fr. 56'375.80, ed ha chiuso la relativa pratica
il 3 aprile 2015.
H.
Il 15 luglio 2015, dopo avere cessato la sua attività al servizio di
D._, la ricorrente ha iniziato a lavorare presso “...” (E._)
come “Advisor/Estetista” a ..., a tempo pieno (42 ore settimanali) e per una
durata indeterminata, con un salario mensile fisso di fr. 2'500.–, oltre a fr.
30.– “per ogni analisi DNA venduta” e ad una percentuale del fatturato
direttamente prodotto.
I.
Il 16 ottobre 2015, il Tribunale cantonale amministrativo (TRAM) ha accolto
il gravame della ricorrente contro la decisione del CS, che ha annullato
insieme a quella dell’UMCT, retrocedendo gli atti a quest’ultimo “affinché
provveda a rilasciare il permesso di dimora UE/AELS per svolgere
un’attività lucrativa [alla ricorrente], dopo avere sottoposto il caso, se
necessario per la sua approvazione, all’Ufficio federale della migrazione”.
In compendio, il TRAM ha considerato, riferendosi alle attività lucrative
della ricorrente presso D._ e, in seguito, presso E._, che la
medesima aveva “nuovamente riacquisito lo statuto di lavoratrice salariata”
ai sensi del diritto e della giurisprudenza europei, che non era più a carico
dell’assistenza pubblica, nonostante il fatto che la retribuzione fissa
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versatale da SGBS le permettesse “a mala pena di coprire il suo
fabbisogno vitale minimo”, e che si era “decisamente data da fare per
procacciarsi un’attività lucrativa a tempo indeterminato”, cosicché “le
circostanze sono mutate rispetto a quando sono state rese le decisioni
delle due precedenti istanze di giudizio” (consid. 4.1, 4.2 e 4.3).
J.
Il 13 ottobre 2016, giorno di scadenza del suo permesso di dimora
UE/AELS (cfr. consid. B), la ricorrente ha sottoposto all’UMCT il
“Formulario individuale di domanda di soggiorno senza attività lucrativa in
Svizzera”, corredato da un’istanza intesa a modificare lo scopo del suo
permesso in soggiorno alla ricerca di un posto di lavoro, indicando di
essere “attualmente disoccupata da marzo al 70% a da fine agosto al
100%”, di percepire l’indennità di disoccupazione e di non beneficiare di
prestazioni assistenziali.
K.
Il 2 gennaio 2017, la ricorrente ha sottoscritto due contratti di lavoro con
“...” (F._) a ..., in qualità di “Beauty Manager”, entrambi a decorrere
dalla medesima data e di durata indeterminata, uno a tempo pieno con un
salario mensile lordo di fr. 3'200.– per dodici mensilità, l’altro prevendete
un’assunzione “a ore lavorative” e con un salario orario lordo di fr. 20.–.
L.
Il 19 gennaio 2017, la ricorrente ha inoltrato all’UMCT il “Formulario
individuale di domanda di soggiorno B con attività lucrativa in Svizzera”,
indicando che aveva cominciato a lavorare come estetista presso
F._ “a tempo pieno”.
M.
Il 13 settembre 2017, l’UMCT ha prorogato il permesso di dimora “B”
UE/AELS “con attività lucrativa” della ricorrente fino al 13 ottobre 2021.
N.
Il 17 agosto 2018, la ricorrente si è vista riconoscere il diritto ad una rendita
svizzera di vecchiaia di fr. 214.– al mese, a decorrere dal 1° ottobre 2018,
calcolata in base ad un periodo contributivo di sette anni e quattro mesi,
nonché ad un reddito annuo medio determinante di fr. 14'100.–. Inoltre, la
ricorrente è stata ammessa a beneficiare delle prestazioni complementari
alla sua rendita di vecchiaia ordinaria, per un ammontare di fr. 2'406.– al
mese dal 2019, escluso il premio dell’assicurazione malattia di fr. 517.–.
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O.
Il 15 maggio 2019, l’UMCT ha informato la ricorrente di essere disposto a
concederle un permesso di dimora “B” UE/AELS modificato in funzione
delle sue nuove condizioni di soggiorno (pensionamento), e ciò previa
approvazione da parte della Segreteria di Stato della migrazione (SEM),
alla quale ha trasmesso il corrispondente incarto.
P.
Il 22 maggio 2019, nell’ambito del diritto di audizione preliminare, la SEM
ha comunicato alla ricorrente di non essere intenzionata ad approvare la
proposta dell’UMCT, concedendole un termine di un mese per esprimersi
in proposito. In sostanza, la SEM ha rilevato che l’ultima attività della
ricorrente prima del suo pensionamento, al servizio di F._ (cfr.
consid. K), era “esercitata su chiamata”, e che il reddito mensile medio
ricavatone, lavorando “in media 64 ore al mese”, era “di poco superiore a
fr. 1'000.–”, concludendone che essa era “marginale” e che, per questa
ragione, la ricorrente non poteva pretendere di essere stata occupata in
qualità di lavoratrice ai sensi del diritto e della giurisprudenza europei. La
SEM ha inoltre ritenuto che la ricorrente non poteva vedersi attribuito un
permesso di dimora come persona non esercitante un’attività lucrativa o
per motivi gravi.
Q.
Il 26 luglio 2019, dopo una proroga del termine, la ricorrente, rappresentata
da SOS Ticino, ha contestato il parere della SEM, affermando, con
riferimento al diritto e alla giurisprudenza europei, che “un’attività lucrativa
esercitata, mediamente, per 64 ore mensili, non può essere considerata
marginale e accessoria, anche se la retribuzione non era particolarmente
elevata”.
R.
Il 31 ottobre 2019, la SEM ha rifiutato di approvare il rilascio di un permesso
di dimora “B” UE/AELS a favore della ricorrente da parte dell’UMCT,
intimandole di lasciare la Svizzera entro il 31 gennaio 2020, sotto la
comminatoria dell’applicabilità di mezzi coercitivi in caso d’inadempienza.
Sviluppando ed approfondendo gli argomenti esposti nell’ambito del diritto
di audizione preliminare (cfr. consid. P), la SEM afferma che, per procedere
alla sua valutazione, si è basata sul secondo contratto con F._ (cfr.
consid. K) e sulla “documentazione inerente alle effettive ore di lavoro”,
precisando che “non è possibile fondare l’analisi sui certificati individuali
AVS, che l’interessata – malgrado l’invito ricevuto – non ha reputato
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opportuno presentare” (decisione, pag. 6). La SEM giunge alla conclusione
che la ricorrente lavorava “con un grado d’occupazione parziale (inferiore
al 40%), percependo un reddito netto di poco superiore ai mille franchi,
quindi ben al di sotto del minimo atto a garantire il proprio sostentamento”,
e che, per questa ragione, non rientra nella “categoria dei lavoratori
working poor” (decisione, pagg. 6 e 7). La SEM argomenta inoltre che,
siccome la ricorrente percepisce delle prestazioni complementari alla sua
rendita di vecchiaia, non gode del diritto di rimanere in Svizzera come
persona senza attività economica ai sensi del diritto e della giurisprudenza
europei, non intravedendo peraltro, vista la sua situazione personale e
familiare, gravi motivi per accordarle un permesso di dimora in base al
diritto interno svizzero (decisione, pagg. 7 e 9).
S.
Il 3 dicembre 2019, per il tramite di SOS Ticino, la ricorrente ha adito il
Tribunale amministrativo federale (TAF), chiedendo, previa concessione
dell’assistenza giudiziaria, che la decisione impugnata sia annullata e che
la proposta dell’UMCT relativa alla proroga del permesso di dimora sia
accolta oppure, in via subordinata, che gli atti siano trasmessi alla SEM per
una nuova valutazione.
In sostanza, sviluppando gli argomenti esposti in fase di audizione
preliminare (cfr. consid. Q), la ricorrente sostiene che, alla luce del diritto e
della giurisprudenza europei, il fatto di avere “svolto un’attività lavorativa
con grado di occupazione parziale percependo un reddito che si situa al di
sotto del minimo atto al sostentamento, non è sufficiente a ritenere che [...]
non possa beneficiare della qualità di lavoratrice o che non beneficiasse di
tale qualità al momento del raggiungimento dell’età pensionabile” (ricorso,
pag. 4).
T.
Il 23 dicembre 2019, mediante decisione incidentale, questo Tribunale ha
accolto la domanda di assistenza giudiziaria.
U.
Il 23 gennaio 2020, su invito di questo Tribunale, la SEM ha risposto al
ricorso, ribadendo in breve il contenuto della sua decisione e formulando
la richiesta di respingere il ricorso.
Il 1° aprile 2020, la ricorrente ha replicato concisamente, riaffermando le
conclusioni del suo gravame.
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Il 14 maggio 2020, la SEM ha duplicato, limitandosi a chiedere di
respingere il ricorso e confermare la decisione impugnata.
V.
Il 21 luglio 2020, questo Tribunale ha trasmesso alla ricorrente, per
conoscenza, una copia della duplica, concludendo nel contempo lo
scambio degli scritti, riservate eventuali ulteriori misure istruttorie o
memorie delle parti.
W.
Il 24 marzo 2021, questo Tribunale ha invitato la SEM a produrre, entro il
12 aprile successivo, i certificati individuali AVS della ricorrente, l’incarto
dell’Istituto cantonale delle assicurazioni sociali (IAS) relativo alle
prestazioni complementari versate alla ricorrente, come pure l’incarto Unia
concernente le indennità contro la disoccupazione da lei percepite.
X.
Il 29 aprile 2021, dopo aver ottenuto una proroga del termine, la SEM ha
inoltrato i documenti richiesti.
Y.
L’11 agosto 2021, l’UMCT ha inviato a questo Tribunale, per informazione,
una copia della conferma del 20 luglio 2021 di un decreto d’accusa del 23
marzo 2021, non cresciuto in giudicato, non agli atti, per “inganno nei
confronti delle autorità” ai sensi della legislazione federale sugli stranieri.
Z.
Il 20 agosto 2021, questo Tribunale ha trasmesso alla ricorrente, per
conoscenza, copie degli ultimi documenti inoltrati dalla SEM, invitandola
nel contempo ad indicare e comprovare, entro il 30 settembre successivo,
se avesse realizzato un reddito (salario o indennità) dal 1° gennaio al 30
settembre 2018.
AA.
Il 1° settembre 2021, la ricorrente ha comunicato a questo Tribunale di
avere conseguito un reddito da salario di fr. 14'360.– dal 1° gennaio al 30
novembre 2018, allegando come prova l’attestato-ricevuta relativo alla
trattenuta dell’imposta alla fonte del 10%.
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Diritto:
1.
1.1 Secondo l’art. 31 della legge sul Tribunale amministrativo federale del
17 giugno 2005 (LTAF, RS 173.32), questo Tribunale giudica i ricorsi contro
le decisioni ai sensi dell’art. 5 della legge federale del 20 dicembre 1968
sulla procedura amministrativa (PA, RS 172.021), emanate dalle autorità
menzionate all'art. 33 LTAF, salvo nei casi previsti all’art. 32 LTAF.
La SEM fa parte delle dette autorità (art. 33 lett. d LTAF) e il provvedimento
del 31 ottobre 2019, che non rientra peraltro nell'elenco dell'art. 32 LTAF,
costituisce una decisione ai sensi dell’art. 5 cpv. 1 PA, dimodoché questo
Tribunale è competente a giudicare il presente ricorso. Dato che si tratta di
una decisione in materia di diritto degli stranieri concernente il soggiorno in
Svizzera di una persona che è cittadina di uno Stato membro dell’Unione
europea, questo Tribunale è competente a giudicare la causa in quanto
autorità di grado precedente al Tribunale federale (cfr. art. 1 cpv. 2 LTAF in
relazione con l’art. 11 cpv. 1 e 3 ALC, nonché l’art. 83 lett. c cifra 2 a
contrario della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 [LTF, RS
173.110]).
1.2 Ha diritto di ricorrere chi ha partecipato al procedimento dinanzi
all’autorità inferiore, è particolarmente toccato dalla decisione impugnata e
ha un interesse degno di protezione all’annullamento o alla modificazione
della stessa (art. 48 cpv. 1 PA). Il ricorso deve essere depositato entro
trenta giorni dalla notificazione della decisione (art. 50 cpv. 1 PA) e
contenere le conclusioni, i motivi, l'indicazione dei mezzi di prova e la firma
del ricorrente o del suo rappresentante, con allegati, se disponibili, la
decisione impugnata e i documenti indicati come mezzi di prova (art. 52
cpv. 1 PA). Un eventuale anticipo equivalente alle presunte spese
processuali deve essere saldato entro il termine impartito (art. 63 cpv. 4
PA).
In concreto, la ricorrente, che è la destinataria della decisione impugnata e
beneficia dell’assistenza giudiziaria, ha presentato il suo ricorso in modo
tempestivo e nel rispetto dei requisiti previsti dalla legge, per cui esso è
ammissibile e nulla osta quindi all’esame del merito del litigio.
2.
Con il deposito del ricorso, la trattazione della causa, oggetto della
decisone impugnata, passa a questo Tribunale (effetto devolutivo), il quale
ha un pieno potere d’esame riguardo all'applicazione del diritto, compreso
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l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento, all'accertamento inesatto
o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti, come pure, in linea di
principio, all'inadeguatezza (artt. 49 e 54 PA). È determinante la situazione
fattuale al momento del giudizio (cfr. DTAF 2014/1 consid. 2), ciò che
implica che questo Tribunale deve tenere conto anche dei fatti rilevanti
intervenuti dopo la decisione impugnata, i cosiddetti “nova” (cfr. BENJAMIN
SCHINDLER, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [editori],
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren – Kommentar, 2a ed., 2019,
n. 31 ad art. 49 PA; cfr. anche, tra le altre, la sentenza TAF F-6368/2019
del 26 ottobre 2020 consid. 5.5 con i rinvii).
Questo Tribunale è, in linea di massima, vincolato dalle conclusioni delle
parti (principio dispositivo), a meno che, nell’ambito dell’oggetto del litigio,
siano soddisfatte le condizioni per concedere di più (“reformatio in melius”)
o di meno (“reformatio in peius”) rispetto a quanto richiesto (art. 62 cpv. 1
a 3 PA: massima dell'ufficialità; cfr. MADELEINE CAMPRUBI, in: Auer/ Müller/
Schindler, op. cit., n. 8 ad art. 62 PA). Questo Tribunale non è invece
vincolato, in nessun caso, dai motivi del ricorso (art. 62 cpv. 4 PA: principio
dell'applicazione d'ufficio del diritto).
3.
La controversia verte sul rifiuto della SEM, per i motivi che saranno qui di
seguito analizzati, di approvare la proposta dell’UMCT di concedere alla
ricorrente, come cittadina dell’Unione europea, un permesso di dimora “B”
UE/AELS nell’ambito del diritto di rimanere dopo il raggiungimento dell’età
pensionabile (cfr. consid. N e O).
4.
L’ALC è applicabile alla fattispecie ratione temporis, ratione personae e
ratione materiae, nella misura in cui la ricorrente è una cittadina italiana
che si è trasferita in Svizzera nel 2011 e che beneficia di una rendita di
vecchiaia svizzera dal 2018, per cui è titolare dei diritti in esso consacrati
(libertà di circolazione), i quali consistono nel diritto d’ingresso (art. 3 ALC
e art. 1 § 1 allegato I ALC) nonché nel diritto di soggiorno per i lavoratori
dipendenti (art. 4 ALC e artt. 6 a 11 allegato I ALC), per gli autonomi (art. 4
ALC e artt. 12 a 16 allegato I ALC), per i prestatori di servizi (art. 5 ALC e
artt. 17 a 23 allegato I ALC) e per le persone che non esercitano un’attività
economica (art. 6 ALC e art. 24 allegato I ALC).
5.
I Cantoni sono competenti a rilasciare e rinnovare i permessi di dimora,
salvo nei casi soggetti all’approvazione da parte della SEM (cfr. artt. 40 cpv.
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1 e 99 della legge federale sugli stranieri e la loro integrazione del 16
dicembre 2005 [LStrI, RS 142.20], in combinato disposto con l’art. 85 cpv.
1 dell’ordinanza sull’ammissione, il soggiorno e l’attività lucrativa del 24
ottobre 2007 [OASA, RS 142.201], e con l’art. 28 dell’ordinanza del 22
maggio 2002 concernente la libera circolazione delle persone tra la
Svizzera e l’Unione europea e i suoi Stati membri, tra la Svizzera e il Regno
Unito e tra gli Stati membri dell’Associazione europea di libero scambio
[OLCP, RS 142.203]; cfr. anche l'ordinanza del 13 agosto 2015 del
Dipartimento federale di giustizia e polizia/DFGP concernente i permessi e
le decisioni preliminari nel diritto in materia di stranieri sottoposti alla
procedura di approvazione [OA-DFGP, RS 142.201.1]). In particolare, è
sottoposta all’approvazione della SEM, a decorrere dal 15 aprile 2018, la
proroga del permesso di dimora di un cittadino di uno Stato membro
dell’UE o dell’AELS e dei membri della sua famiglia che hanno il diritto di
rimanere in Svizzera (art. 4 lett. e OA-DFGP).
La SEM può negare l’approvazione, limitarla nel tempo o vincolarla a
condizioni ed oneri; essa nega l’approvazione per il primo rilascio o per la
proroga di un permesso, se le condizioni d’ammissione non sono adempite
(art. 86 cpv. 1 e cpv. 2 lett. a OASA). In questo senso, né la SEM né, a
maggior ragione, questo Tribunale sono vincolati dalla proposta dell’UMCT
del 15 maggio 2019 (cfr. consid. O), e possono dunque discostarsi
dall’apprezzamento della situazione effettuato dall’autorità cantonale (cfr.
la sentenza TAF F-1628/2019 del 14 ottobre 2019 consid. 4.2).
6.
6.1 A favore dei cittadini degli Stati membri della Comunità europea e della
Svizzera, l’ALC si prefigge di conferire, in particolare, il diritto di soggiorno
alle persone che svolgono, sul territorio delle parti contraenti, un’attività
economica dipendente, e il diritto di rimanervi alle persone che hanno
cessato la propria attività economica dipendente (cfr. art. 1 lett. a ALC in
combinato disposto con gli artt. 4 e 6 Allegato I ALC). Il diritto di soggiorno
e di accesso a un’attività economica è garantito, fatte salve le disposizioni
dell’art. 10 ALC (disposizioni transitorie ed evoluzione dell’Accordo), e in
conformità alle disposizioni dell’Allegato I (art. 4 ALC). In accordo con
l’Allegato I, le parti contraenti disciplinano in particolare il diritto di rimanere
sul territorio di una parte contraente dopo che la persona interessata ha
cessato la propria attività economica (art. 7 lett. c ALC).
6.2 Nella misura in cui l’applicazione dell’ALC implica nozioni di diritto
comunitario, si tiene conto della giurisprudenza pertinente della Corte di
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giustizia delle Comunità europee (CGCE; dal 1° dicembre 2009, la Corte
di giustizia dell’Unione europea [CGUE]) precedente la data della sua
firma, avvenuta il 21 giugno 1999 (cfr. Atto finale ALC). La giurisprudenza
della Corte successiva alla firma dell’ALC è comunicata alla Svizzera. Per
garantire il corretto funzionamento dell’ALC, il Comitato misto (cfr. art. 14
ALC) determina, su richiesta di una delle parti contraenti, le implicazioni di
tale giurisprudenza (art. 16 par. 2 ALC).
6.3 L’art. 6 Allegato I ALC prevede che il lavoratore dipendente cittadino di
una parte contraente (lavoratore dipendente) che occupa un impiego di
durata uguale o superiore a un anno al servizio di un datore di lavoro dello
Stato ospitante riceve una carta di soggiorno della durata di almeno cinque
anni a decorrere dalla data del rilascio, automaticamente rinnovabile per
almeno cinque anni. In occasione del primo rinnovo, la validità della carta
di soggiorno può essere limitata, per un periodo non inferiore ad un anno,
qualora il possessore si trovi in una situazione di disoccupazione
involontaria da oltre dodici mesi consecutivi (par. 1). La carta di soggiorno
in corso di validità non può essere ritirata al lavoratore per il solo fatto che
non è più occupato, quando lo stato di disoccupazione dipenda da una
incapacità temporanea di lavoro dovuta a malattia o a infortunio, oppure
quando si tratti di disoccupazione involontaria debitamente constatata
dall’ufficio del lavoro competente (par. 6).
6.4 Secondo l’art. 4 Allegato I ALC, i cittadini di una parte contraente e i
membri della loro famiglia hanno il diritto di rimanere sul territorio di un’altra
parte contraente dopo aver cessato la propria attività economica (par. 1).
Conformemente all’articolo 16 ALC, si fa riferimento al regolamento (CEE)
n. 1251/70 e alla direttiva 75/34/CEE, nel loro tenore al momento della
firma dell’ALC (par. 2).
In virtù dell’art. 2 par. 1 lett. a del regolamento 1251/70, ha diritto di
rimanere a titolo permanente nel territorio di uno Stato membro il lavoratore
che, al momento in cui cessa la propria attività, ha raggiunto l’età
riconosciuta valida dalla legislazione di questo Stato agli effetti dei diritti
alla pensione di vecchiaia ed ha ivi occupato un impiego almeno durante
gli ultimi dodici mesi e risieduto ininterrottamente da più di tre anni.
L’art. 4 par. 2 del regolamento precisa che i periodi di disoccupazione
involontaria debitamente accertati dal competente ufficio del lavoro e le
assenze per malattia o infortunio sono considerati periodi di occupazione
ai sensi dell'art. 2 par. 1 del regolamento.
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6.5 In virtù del principio di parità di trattamento, formulato all’art. 9 Allegato
I ALC, il lavoratore dipendente cittadino di una parte contraente non può
ricevere sul territorio dell’altra parte contraente, a motivo della propria
cittadinanza, un trattamento diverso da quello riservato ai lavoratori
dipendenti nazionali per quanto riguarda le condizioni di impiego e di
lavoro, in particolare in materia di retribuzione, licenziamento,
reintegrazione professionale o ricollocamento se disoccupato (par. 1). Il
lavoratore dipendente e i membri della sua famiglia [...] godono degli stessi
vantaggi fiscali e sociali dei lavoratori dipendenti nazionali e dei membri
delle loro famiglie (par. 2).
7.
La nozione di lavoratore ai sensi del diritto comunitario ha una portata
autonoma rispetto al diritto degli Stati membri e, pertanto, la sua
caratterizzazione non può dipendere da considerazioni nazionali (cfr., in
particolare, le sentenze del Tribunale federale 2C_289/2017 del 4
dicembre 2017 consid. 4.2 e 2C_1061/2013 del 14 luglio 2015 consid. 4.2;
cfr. anche la sentenza TAF F-3168/2015 del 6 agosto 2018 consid. 5.5; cfr.
GREGOR T. CHATTON, Die Arbeitnehmereigenschaft gemäss
Freizügigkeitsabkommen – eine Bestandaufnahme, in: Migrationsrecht in
der Europäischen Union und im Verhältnis Schweiz – EU [Alberto
Achermann/Astrid Epiney/Raffael Gnädiger {ed.}], nonché CHRISTINE
KADDOUS/DIANE GRISEL, Libre circulation des personnes et des services,
2012, pagg. 187 a 248).
7.1 In conformità ad una giurisprudenza costante della CGCE/CGUE,
l’acquisizione dello status di lavoratore nell’ambito della libera circolazione
implica, parallelamente alla prestazione da fornire, “l’esistenza degli
elementi costitutivi di un qualsiasi rapporto di lavoro subordinato, ovverosia
il rapporto di subordinazione e la corresponsione di una retribuzione”
(sentenza Raccanelli, C-94/07, del 17 luglio 2008, punto 34; cfr. DTF 141
II 1 consid. 2.2.3). La nozione di lavoratore “non deve essere interpretata
restrittivamente. Deve essere qualificato come lavoratore una persona che
svolga attività reali ed effettive, restando escluse quelle attività talmente
ridotte da potersi definire puramente marginali e accessorie” (sentenza
Neidel, C-337/10, del 3 maggio 2012, punto 23). In quest’ottica, la
CGCE/CGUE ha evidenziato che “le norme relative alla libera
circolazione dei lavoratori riguardano anche coloro che svolgono o
che intendono svolgere soltanto un'attività subordinata a orario ridotto
e che percepiscono o percepirebbero, per questo motivo, solo una
retribuzione inferiore a quella minima garantita nel settore considerato”,
ribadendo però che “mentre il lavoro ad orario ridotto non è escluso dalla
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sfera d'applicazione delle norme relative alla libera circolazione dei
lavoratori [...] dette norme garantiscono solo la libera circolazione di coloro
che esercitano o intendono esercitare un'attività economica” (sentenza
Levin, C-53/81, del 23 marzo 1982, punti 16 e 17; cfr. DTF 141 II 1 consid.
2.2.4).
7.2 Per verificare il carattere reale ed effettivo, dunque economico,
dell’attività lavorativa svolta, è necessario “fondarsi su criteri obiettivi e
valutare nel loro complesso tutte le circostanze del caso di specie,
riguardanti la natura sia delle attività interessate sia del rapporto di lavoro
di cui trattasi” (sentenza Ninni-Orasche, C-417/01, del 6 novembre 2003,
punto 27). Così, è lecito “tener conto del carattere irregolare e della durata
limitata delle prestazioni effettivamente compiute nell'ambito di un contratto
di lavoro saltuario”, per cui “un numero assai esiguo di ore può costituire
un indice del fatto che le attività esercitate sono meramente marginali ed
accessorie” (sentenza Raulin, C-357/89, del 26 febbraio 1992, punto 12).
Cionondimeno, “il fatto che il reddito del lavoratore non sia sufficiente per
soddisfare tutte le sue necessità non può privare l’interessato della
qualifica di persona attiva [...] un’attività dipendente che produca un reddito
inferiore al minimo vitale o la cui durata normale non superi nemmeno le
dieci ore settimanali non impedisce di qualificare chi la svolge come
lavoratore [...] indipendentemente dal livello limitato della retribuzione
ottenuta da un’attività professionale e dal numero di ore ad essa dedicate,
non si può escludere che detta attività, alla luce di una valutazione
complessiva del rapporto di lavoro in questione, possa essere considerata
[...] come reale ed effettiva e, quindi, idonea a conferire a chi la esercita lo
status di lavoratore” (sentenza Genc, C-14/09, del 4 febbraio 2010, punti
25 e 26). Per contro, non hanno un carattere economico, e non sono quindi
reali ed effettive, quelle attività che “rappresentano solo uno strumento per
la rieducazione o il reinserimento degli interessati”, laddove “il lavoro
retribuito, modellato sulle capacità fisiche e psichiche del singolo, ha come
finalità il recupero, in tempi più o meno lunghi, della capacità di occupare
un posto di lavoro ordinario o l'accesso ad un'esistenza il più possibile
normale” (sentenza Bettray, C-344/87, del 13 maggio 1989, punto 17). In
questo quadro, “la natura giuridica sui generis del rapporto di lavoro
riguardo al diritto nazionale, come del resto la produttività più o meno
elevata dell'interessato o l'origine delle risorse per la retribuzione o anche
il livello limitato di quest'ultima non possono avere alcuna conseguenza
sulla qualità di lavoratore ai sensi del diritto comunitario” (sentenza Trojani,
C-456/02, del 7 settembre 2004, punto 16; cfr. la sentenza del Tribunale
federale 2C_761/2015 del 21 aprile 2016 consid. 4.2.1).
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8.
In accordo con l’art. 22 OLCP, ai cittadini dell’UE e dell’AELS o ai loro
familiari che possono prevalersi di un diritto di rimanere in Svizzera giusta
le disposizioni dell’ALC o della Convenzione AELS è rilasciato un
permesso di dimora UE/AELS.
Secondo le “Istruzioni OLCP” (I-OLCP) della SEM, “il diritto di rimanere è
volto a garantire l’ulteriore permanenza nello Stato di residenza dopo la
fine dell’attività lucrativa [...] I beneficiari del diritto di rimanere continuano
a fruire dei diritti acquisiti in qualità di lavoratori (mantenimento del diritto
alla parità di trattamento con gli indigeni), anche se non beneficiano più
dello statuto di lavoratori. Il diritto di rimanere sussiste, di principio,
indipendentemente dal fatto che l’interessato percepisca o no un eventuale
contributo sociale o eventuali prestazioni complementari. Esso si estende
anche ai familiari, indipendentemente dalla loro cittadinanza. Le persone
che non hanno mai svolto un’attività lucrativa nello Stato di residenza non
possono avvalersi del diritto di rimanere. Possono avvalersi del diritto di
rimanere soltanto i cittadini UE/AELS che hanno esercitato un’attività
lucrativa in Svizzera nel quadro dell’ALC e che hanno quindi beneficiato
dei diritti conferiti ai lavoratori secondo tale Accordo” (I-OLCP del gennaio
2021, punto 10.3.1, reperibili all’indirizzo elettronico seguente:
https://www.sem.admin.ch/sem/it/home/publiservice/weisungen-
kreisschreiben/fza.html).
9.
In concreto è accertato che la ricorrente risiedeva ininterrottamente da più
di tre anni in Ticino quando ha raggiunto l’età del pensionamento (64 anni),
secondo la legislazione svizzera, il 29 settembre 2018 (cfr. art. 2 par. 1 lett.
a del regolamento 1251/70 [consid. 6.4]). Rimane così da appurare se la
ricorrente ha occupato un impiego almeno durante gli ultimi dodici mesi
prima del raggiungimento dell’età pensionabile, ossia da settembre 2017 a
settembre 2018 (cfr. art. 2 par. 1 lett. a del regolamento 1251/70).
9.1 Dall’estratto del conto individuale AVS, presentato dalla SEM a
richiesta di questo Tribunale (cfr. consid. W e X), si evince che la ricorrente
ha realizzato nel 2017 (dodici mesi) un reddito di fr. 15'400.–, ossia circa fr.
1'283.– al mese. Per quanto riguarda il 2018, la ricorrente ha esibito, su
invito di questo Tribunale (cfr. consid. Z e AA), l’attestato-ricevuta relativo
alla trattenuta dell’imposta alla fonte, facente stato di un reddito di fr.
14'360.– versatole da F._ per il periodo dal 1° gennaio al 30
novembre 2018 (undici mesi), ossia fr. 1’305.– al mese circa.
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Ora, in base a questi dati, si deve constatare che la ricorrente, al momento
in cui ha raggiunto l’età del pensionamento, aveva occupato un impiego
almeno durante i dodici mesi precedenti (2017 e 2018). L’impiego svolto
dalla ricorrente durante i dodici mesi in questione deve essere qualificato,
nonostante la sua bassa retribuzione, come reale ed effettivo, quindi
economico, in conformità al diritto e alla giurisprudenza europei. Infatti,
come risulta dalle condizioni contrattuali e dalla natura del lavoro, non si è
trattato di un’attività talmente ridotta da potersi definire puramente
marginale e accessoria oppure di un’attività finalizzata alla rieducazione o
al reinserimento della ricorrente, ma di un’attività esercitata per il proprio
sostentamento (cfr. consid. K e 7).
Di conseguenza, nella misura in cui ha raggiunto l’età di pensionamento a
fine settembre 2018, che ha occupato un impiego almeno durante gli ultimi
dodici mesi prima di questa data e che ha risieduto ininterrottamente in
Svizzera per più di tre anni, la ricorrente può fondatamente invocare, sulla
base dell’art. 4 Allegato I ALC e dell’art. 2 par. 1 lett. a del regolamento
1251/70, il suo diritto di rimanere a titolo permanente in Svizzera (cfr.
consid. 6, 7 e 8).
9.2 È ancora importante sottolineare che il diritto di rimanere della
ricorrente, ai sensi dell’art. 4 par. 1 Allegato I ALC, non è compromesso dal
fatto che la sua rendita di vecchiaia sia integrata da prestazioni
complementari, visto che l’ultimo lavoro da lei svolto per un anno, dal cui
salario sono stati dedotti i contributi per le assicurazioni sociali, compresi
quelli dell’assicurazione per la vecchiaia e i superstiti, era, come mostrato
sopra, un’attività reale ed effettiva (economica). In questo senso, poco
importa che le prestazioni complementari, alla stessa stregua dell’aiuto
sociale, presuppongano che “il beneficiario si trovi in uno stato di bisogno
e, d’altra parte, mirano alla copertura corrente delle necessità di base della
vita” (DTF 141 II 401 consid. 5.1), considerato che il diritto di rimanere
secondo l’art. 4 par. 1 Allegato I ALC, se accertato, sussiste a prescindere
dal fatto che il suo titolare percepisca un eventuale contributo sociale od
eventuali prestazioni complementari (cfr. la sentenza del Tribunale federale
2C_545/2015 del 14 dicembre 2015 consid. 3.2, in cui è riprodotto il
passaggio pertinente delle I-OLCP della SEM, ossia il punto 10.3.1 [cfr.
consid. 8]).
9.3 Visto quanto precede, la ricorrente ha il diritto di rimanere a titolo
permanente in Svizzera ai sensi del diritto comunitario, per cui le deve
essere rilasciato un permesso di dimora “B” UE/AELS (art. 22 OLCP [cfr.
consid. 8]). In questo modo, il rifiuto della SEM di approvare la proposta
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dell’UMCT di concedere alla ricorrente un permesso di dimora “B”
UE/AELS contravviene all’ALC e al diritto federale (art. 49 lett. a PA).
9.4 Nella misura in cui la ricorrente può prevalersi dell’art. 4 Allegato I ALC,
l’art. 24 Allegato I ALC (soggiorno di persone che non esercitano un’attività
economica e che non beneficiano di un diritto di soggiorno in virtù di altre
disposizioni dell’ALC), così come l’art. 20 OLCP (rilascio di un permesso di
dimora UE/AELS per motivi gravi), non si applicano alla fattispecie. Per
questa ragione è superfluo esaminare i motivi della decisione impugnata
da questi due punti di vista (cfr., a contrario, la sentenza TAF F-2848/2015
del 30 gennaio 2018 consid. 7 e 8).
10.
In conclusione, alla luce di quanto precede, il rifiuto della SEM del 31
ottobre 2019 di approvare la proposta dell’UMCT di attribuire alla ricorrente
un permesso di dimora “B” UE/AELS, viola l’ALC e l’art. 22 OLCP (art. 49
lett. a PA). Pertanto, il ricorso deve essere ammesso, e la decisione
impugnata annullata.
Statuendo direttamente sulla controversia, questo Tribunale concede così
l’approvazione alla proposta dell’UMCT di attribuire alla ricorrente un
permesso di dimora “B” UE/AELS (cfr. la sentenza TAF F-1628/2019 del
14 ottobre 2019 consid. 7.2).
11.
11.1 Le spese processuali sono messe, di regola, a carico della parte
soccombente e, in caso di soccombenza parziale, sono ridotte (art. 63 cpv.
1 PA). Esse comprendono la tassa di giustizia e i disborsi (art. 1 cpv. 1 del
regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle
cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale [TS-TAF, RS
173.320.2]); la tassa di giustizia è calcolata in funzione dell'ampiezza e
della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della
situazione finanziaria delle parti (artt. 63 cpv. 4bis PA e 2 cpv. 1 TS-TAF).
In concreto, tenuto conto dell’esito positivo del ricorso, non si prelevano
spese processuali, con la precisazione che la ricorrente beneficia, ad ogni
modo, dell’assistenza giudiziaria.
11.2 Considerato che il ricorso è ammesso, la ricorrente ha diritto a
un’indennità per le spese necessarie derivanti dalla causa (spese ripetibili:
artt. 64 cpv. 1 PA e 7 cpv. 1 e 2 TS-TAF). Dato che la ricorrente non ha
presentato alcuna nota delle spese fatturatele dal suo patrocinatore,
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l’indennità deve essere fissata sulla base degli atti di causa (art. 14 cpv. 2
TS-TAF). Ora, in base all’ampiezza e del contenuto del ricorso e dei
successivi scritti, che rispecchiano, in definitiva, la complessità del litigio, è
appropriato attribuire alla ricorrente un’indennità per spese ripetibili di fr.
1'500.–, a carico della SEM.
(dispositivo alla pagina seguente)
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