Decision ID: 092409c3-d13a-5597-beee-03a484e5909d
Year: 2010
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A.
Nelle sedute del 28 dicembre 2003 e dell'11 gennaio 2004 l'assemblea comunale di Bedretto ha adottato il piano regolatore. In quella sede, il mapp. 1520 è stato assegnato in parte al comparto edificato fuori zona edificabile e per il restante alla zona agricola (prati e pascoli sfalciati), alle quali è stata sovrapposta una zona d'interesse archeologico. Il mapp. 1520, di proprietà della RI 1, presenta una superficie di 2'593 mq, edificata con alcune costruzioni, fra cui il Ristorante con alloggio All'Acqua, gestito da RI 2. Questo fondo è ubicato in località All'Acqua, a circa 1600 metri d'altezza, a monte della strada cantonale che conduce al passo della Novena.
B. Con risoluzione 4 ottobre 2006 (n. 4744), il Consiglio di Stato ha adottato il piano delle zone soggette a pericolo di valanghe (in seguito, PZV) del comune di Bedretto.
C. Con risoluzione 28 agosto 2007 (n. 4239), il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore di Bedretto. In quella sede, per quanto qui interessa, il Governo, accertando che il mapp. 1520 era situato in zona rossa della carta di pericolo delle valanghe (pericolo forte) del PZV, adottato recentemente, ha modificato d'ufficio l'art. 29 cpv. 2 delle norme di attuazione del piano regolatore (in seguito, NAPR) relativo alle zone soggette a pericolo naturale, disponendo che "
il ristorante con alloggio in località All'Acqua deve rimanere chiuso durante il periodo invernale
" (cfr. risoluzione impugnata pag. 34 e seg., 60, 74 lett. N).
D.
Con ricorso 8 novembre 2007, la RI 1 e RI 2 insorgono innanzi al Tribunale cantonale amministrativo avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento e chiedendo, in sostanza, la modifica dell'art. 29 cpv. 2 NAPR, nel senso che la chiusura del Ristorante con alloggio All'Acqua debba avvenire in caso di nevicate importanti, suscettibili di creare un concreto pericolo di valanghe, rispettivamente quando il Cantone decide di chiudere al traffico la strada cantonale Airolo-Bedretto per motivi di sicurezza. A sostegno della loro impugnativa le ricorrenti lamentano che la decisione governativa non sia sufficientemente motivata e violi, da un lato, l'autonomia comunale, in quanto, al riguardo delle modalità di chiusura dell'esercizio pubblico, sarebbero possibili più soluzioni, e, dall'altro lato, la garanzia della proprietà e la libertà economica, in particolare, il principio della proporzionalità. Difatti, le insorgenti riconoscono l'importanza dello scopo di tutelare beni e persone dalla possibile caduta di valanghe, tuttavia ritengono che l'imposizione di chiudere la loro attività per tutti e tre i mesi invernali risulti troppo incisiva, in quanto ridurrebbe l'attuale periodo annuale di apertura di almeno due mesi. Ciò, sostengono, avverrebbe a tutto detrimento dell'esercizio della loro attività economica, al punto tale da minacciarne l'esistenza. Inoltre, la misura contestata potrebbe rivelarsi inutile. Riferita in modo astratto e meccanico al periodo invernale, senza tenere quindi conto delle reali condizioni climatiche, la chiusura dell'ostello verrebbe imposta anche in assenza di pericoli valangari reali oppure, paradossalmente, in assenza di precipitazioni nevose. A tale proposito, le ricorrenti fanno notare che in questi ultimi anni, a causa dei cambiamenti climatici in corso, le nevicate si sono notevolmente diradate. Per contro, esse ipotizzano misure meno incisive di quella impugnata: tale sarebbe, ad esempio, il sistema attuale, basato sul coordinamento tra funzionari cantonali e il comune di Bedretto, allorquando il Cantone decide di chiudere al traffico la strada cantonale per la Novena. Questo sistema, affermano, non avrebbe mai posto problemi, giacché la loro struttura sarebbe sempre stata chiusa in caso pericolo.
E. Con istanza separata 8 novembre 2007, le ricorrenti chiedono il conferimento dell'effetto sospensivo al gravame, in modo tale da poter tenere aperto l'esercizio pubblico durante i mesi invernali. L'evasione di questa istanza diviene superflua a seguito del presente giudizio.
F. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità postula la reiezione del ricorso, mentre il municipio ne chiede l'accoglimento con motivazioni che verranno riprese, se del caso, nei considerandi di diritto.
G. In data 10 settembre 2008 si è tenuta l'udienza, durante la quale, dopo ampia discussione, le parti hanno riconfermato le proprie allegazioni e domande. Il Tribunale ha indi fissato un termine alle parti, scadente il 15 gennaio 2009, per formulare osservazioni. Le parti hanno rinunciato all'esperimento del sopralluogo. Il Tribunale ha, infine, dichiarato chiusa l'istruttoria. Nonostante la concessione di alcune proroghe al termine sopraccitato, nessuna osservazione delle parti è nel frattempo pervenuta al Tribunale.
H. Il 10 febbraio 2010 il municipio ha inviato al Tribunale una documentazione riguardante i progetti per la costituzione di una commissione valanghe e di un piano d'allarme, nonché l'allestimento di alcune misure di sicurezza nel caso di copiose nevicate, che è stata intimata, con la fissazione di un termine, alle altre parti per osservazioni.
I. Nel termine, le ricorrenti hanno osservato che i documenti, versati agli atti dal municipio, confermavano quantomeno la concreta possibilità di garantire la sicurezza anche mediante provvedimenti meno incisivi rispetto a quello in contestazione, vale a dire la chiusura del ristorante con alloggio durante il periodo invernale. Dal canto suo, la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità ha informato il Tribunale che era in corso una procedura di variante per la modifica dell'art. 29 NAPR, concernente l'apertura invernale del ristorante All'Acqua, su cui, tenendo anche in considerazione la documentazione prodotta, il Dipartimento del territorio avrebbe preso posizione nell'ambito dell'esame preliminare.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1
legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1). La legittimazione della RI 1
, proprietaria del mapp. 1520, è senz'altro data (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT); se lo sia anche RI 2, semplice locataria della struttura alberghiera che sorge sul fondo in parola, che procede attraverso lo stesso atto ricorsuale, è quesito che può - a questo punto - rimanere irrisolto (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT).
2. Le ricorrenti ritengono carente la motivazione della decisione impugnata, in quanto il Consiglio di Stato non si sarebbe posto il problema della possibilità di garantire la sicurezza rispetto ai pericoli naturali mediante misure meno incisive, rispettose dei diritti dei ricorrenti. A tale proposito, si osserva che corrisponde ai principi generali del diritto pubblico e in particolare al diritto di essere sentito che i motivi della decisione debbano essere noti all’interessato. In linea con questo principio, l’art. 26 cpv. 1 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1), applicabile in forza del richiamo dell’art. 38 cpv. 6 LALPT, prescrive di motivare ogni decisione, esigendo per giunta la forma scritta. Non occorre che la motivazione si esprima su tutti gli argomenti di fatto o di diritto toccati dal ricorso. L’autorità può limitarsi ai punti essenziali ai fini del giudizio (RDAT I-1999 n. 27, consid. 3b). È quanto è avvenuto nel presente caso, sebbene in modo piuttosto succinto. Il Consiglio di Stato ha difatti esposto nelle linee essenziali i motivi per i quali occorresse predisporre la chiusura del ristorante con alloggio durante il periodo invernale. Ciò è d’altronde bastato alle ricorrenti per presentare un circostanziato ricorso. Peraltro, per quanto riguarda il rispetto dei diritti delle insorgenti attraverso la considerazione di misure meno incisive, più che concernere una questione di motivazione della decisione impugnata, e quindi della violazione del diritto di essere sentite, riguarda il merito della questione, ovvero se il provvedimento contestato rispetti o meno il principio della proporzionalità, come si avrà modo di vagliare di seguito.
3. 3.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT, RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
3.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64 ), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
4. Come anticipato in narrativa, le ricorrenti si aggravano contro la risoluzione del Consiglio di Stato, censurandone la modifica d'ufficio che impone loro la chiusura dell'esercizio pubblico durante il periodo invernale. Esse ritengono questa misura lesiva della garanzia della proprietà e della libertà economica, non tanto per quanto attiene alla base legale e all'interesse pubblico, bensì al principio della proporzionalità.
5.
5.1. La misura in contestazione comporta indubbiamente una restrizione di diritto pubblico della proprietà e della libertà economica. Questa restrizione è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) e con la libertà economica sancita dall'art. 27 Cost. solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità e non lede l'essenza dell'istituto (art. 36 cpv. 1-4 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1, 126 I 219 consid. 2). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono, d'altra parte, dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.).
5.2. In linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Chrisitne Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Scolari, op. cit. n. 558-594). Se per restringere la proprietà può essere invocato, senza aprioristica preclusione, qualsiasi ordine di motivi, è invece escluso che considerazioni di politica economica condizionino la libertà economica. Se quindi la restrizione di tale libertà, compatibile con la garanzia della proprietà e dettata da valide esigenze di pianificazione del territorio, non lede l'art. 27 Cost., lo viola invece quella che, pur fondandosi su misure pianificatorie territoriali, persegue in realtà finalità interventistiche, volte a influire sul mercato alterando il meccanismo della libera concorrenza a favore, rispettivamente a discapito di determinate categorie di operatori economici. Specie se la componente territoriale è largamente posta in sottordine, sicché la misura pianificatoria appare più come veicolo di finalità estranee che strumento dedicato alla migliore organizzazione del territorio, la limitazione che ne deriva alla libertà di commercio e d'industria è illegittima. Diverso il discorso se i motivi di politica economica giocano un ruolo secondario nell'economia della misura pianificatoria, che trova nelle sue specifiche, autonome finalità la sua piena ragione di essere. Qui occorre in linea di massima procedere ad una ponderazione degli interessi "per stabilire se l'esigenza pianificatoria su cui si fonda la misura giustifica la limitazione della libertà d'industria e di commercio che essa involontariamente comporta" (Bianchi, Della possibilità di introdurre destinazioni d'uso limitate e speciali nei PR, RDAT 1983, pag. 239 segg.).
5.3. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguirlo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid.
5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n. 103-106;
Scolari
, op. cit., n. 595-610).
6. 6.1. L'art. 6 cpv. 2 lett. c LPT obbliga i Cantoni a designare nei fondamenti del piano direttore i territori che sono minacciati in misura rilevante da pericoli naturali. Nel nostro Cantone gli studi di base svolti in questo ambito hanno indotto il Consiglio di Stato ad adottare la scheda di coordinamento n. 4.1 del piano direttore, di risultato intermedio, avente come oggetto proprio i territori soggetti a pericoli naturali ed il cui scopo consiste nell'attuazione a livello pianificatorio di adeguate misure di prevenzione, al fine di aumentare a lungo termine la sicurezza delle persone e delle cose, di permettere l'uso adeguato del suolo, come pure di ridurre i costi sociali provocati dai pericoli naturali. Le modalità di coordinamento prevedono che il Cantone, nell'ambito dell'allestimento del catasto cantonale dei territori soggetti a pericoli naturali conformemente alla relativa legge del 29 gennaio 1990, porta a termine l'approfondimento e la puntualizzazione delle conoscenze sui territori soggetti a pericoli naturali rappresentati graficamente nel piano direttore e verifica inoltre il grado di rischio del rimanente territorio potenzialmente soggetto a pericolo. I comuni forniscono a questo scopo al Cantone tutte le informazioni e conoscenze di cui dispongono su detti pericoli. Le misure pianificatorie di prevenzione devono essere successivamente consolidate dai comuni interessati tramite le necessarie modifiche dei piani regolatori.
L'obbligo istituito all'art. 6 cpv. 2 lett. c LPT viene messo particolarmente in relazione con la delimitazione dei terreni idonei all'edificazione ai sensi dell'art. 15 LPT nel quadro di una eventuale responsabilità dell'ente pubblico in caso di catastrofi naturali (
Alexandre
Flückiger
/
Stéphane Grodecki
, Commentario LPT, ad art. 15 n. 65). Un terreno è difatti ritenuto idoneo all'edificazione quando le sue caratteristiche soddisfano le esigenze richieste dall'utilizzazione prevista per lo stesso. Oltre al requisito dell'edificabilità del terreno dal profilo tecnico, che al giorno d'oggi è quasi sempre soddisfatto, per decidere in merito all'idoneità di un terreno alla costruzione devono essere presi in considerazione, anzitutto, gli scopi ed i principi che reggono la pianificazione del territorio (art. 1 e 3 LPT). L'assegnazione di un terreno alla zona residenziale deve pertanto, in primo luogo, rispondere alla necessità di creare e conservare degli insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT) ed al principio di salvaguardare, per quanto possibile, i luoghi destinati all'abitazione da immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. b LPT). L'esposizione di un terreno a pericoli naturali può pertanto pregiudicare la sua idoneità all'edificazione e, di conseguenza, la possibilità di includerlo nella zona edificabile (
Flückiger
/
Grodecki
, op. cit., ad art. 15 n. 63-71, con rinvii;
Piermarco
Zen
-
Ruffinen
/
Christine
Guy
-
Ecabert
, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 317, pure con rinvii). In sintonia con la legislazione federale gli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore, adottati dal Gran Consiglio con decreto legislativo del 26 giugno 2007, stabiliscono, a questo riguardo, l'obbligo di "
ridurre i rischi derivanti da pericoli naturali, garantendo un sufficiente grado di protezione delle persone e del patrimonio esistente
" (cfr. obiettivi in materia di vivibilità, n. 24).
6.2. La legge sui territori soggetti a pericoli naturali del 29 gennaio 1990 (LTPN; RL 7.1.1.2), che attua il coordinamento previsto attraverso la scheda n. 4.1 del piano direttore, disciplina l'accertamento, la premunizione ed i risanamento dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali, come pure il sussidiamento dei necessari provvedimenti (art. 1 LTPN).
L'accertamento dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali è operato mediante l'allestimento di un piano (in origine definito catasto) delle zone soggette a pericolo (PZP; art. 2 cpv. 1 LTPN). Esso comprende il catasto degli eventi conosciuti e la carta dei pericoli potenziali (art. 2 cpv. 3 LTPN). Il mancato inserimento di un territorio nel PZP non ne esclude la pericolosità (art. 2 cpv. 2 LTPN). Il PZP serve quale base per il disciplinamento degli interventi di premunizione e risanamento (art. 3 cpv. 1 LTPN). Il Cantone, i comuni e le Regioni devono inoltre tenerne conto nell'ambito delle loro pianificazioni territoriali e dei programmi di sviluppo regionali (art. 3 cpv. 2 LTPN).
Sono iscritti nel PZP i territori soggetti a pericoli naturali, segnatamente quelli soggetti a spostamenti di terreno permanenti, a caduta di valanghe, frane, crolli di roccia, alluvionamenti e inondazioni (art. 4 LTPN). Il PZP è costituito da piani in scala non inferiore a 1:10'000 e da una relazione tecnica (art. 5 cpv. 1 LTPN). I piani descrivono in scala adeguata i territori esposti a pericoli e riportano graficamente gli eventi conosciuti, i rilievi effettuati e le zone soggette a pericolo. Essi indicano segnatamente il genere e il grado di pericolo. All'interno delle superfici edificabili e nelle immediate vicinanze le zone soggette a pericoli vengono riportate su un piano particellare (art. 2 decreto esecutivo concernente l'accertamento dei territori soggetti a pericoli naturali del 22 marzo 1995; DELTPN, RL 7.1.1.2.1). Nella relazione tecnica viene esposto il riassunto delle ricerche eseguite e sono elencati i pericoli naturali rilevati (art. 3 DELTPN).
Il PZP è allestito dal dipartimento del territorio in collaborazione con i servizi statali interessati, previa consultazione dei municipi (art. 6 cpv. 1 LTPN; art. 1 DELTPN), di regola su scala comunale; può tuttavia essere elaborato a tappe, per singoli comprensori, decisi dal dipartimento (art. 4 DELTPN). La popolazione partecipa all'allestimento attraverso periodiche riunioni informative convocate dal dipartimento (art. 6 cpv. 2 LTPN). Il PZP è pubblicato per un periodo di tre mesi presso i comuni interessati (art. 7 LTPN; art. 5 DELTPN). Gli enti pubblici, le Regioni e i privati interessati hanno la facoltà di ricorrere contro il PZP al Consiglio di Stato entro 30 giorni dalla scadenza del periodo di pubblicazione (art. 8 LTPN). Il Consiglio di Stato decide i ricorsi e adotta il PZP. Contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al tribunale cantonale amministrativo entro il termine di 30 giorni (art. 9 LTPN). L'inclusione di un fondo al PZP è menzionata a registro fondiario a cura del dipartimento (art. 9a LTPN). Le norme sull'adozione del PZP si applicano anche alla sua modifica (art. 10 LTPN).
La premunizione ed il risanamento dei territori soggetti a pericoli naturali sono pianificati nel piano cantonale di premunizione e risanamento (PCPR; art. 11 LTPN). Il PCPR indica (art. 12 cpv. 1 LTPN): i concetti ai quali deve uniformarsi la sistemazione idraulica, idrogeologica e valangaria del Cantone (cifra 1); le opere di premunizione, di risanamento e di manutenzione, con il loro grado di priorità, intese alla protezione, da catastrofi naturali, della vita umana e di beni materiali ragguardevoli (cifra 2); i tempi di attuazione (cifra 3); i compiti delle Regioni (cifra 4); gli enti pubblici incaricati degli studi esecutivi e dell'attuazione, come pure i consorzi, istituiti o da istituire conformemente all'apposita legislazione (cifra 5); le valutazioni di spesa (cifra 6). Il PCPR, che dev'essere coordinato con il piano direttore e il piano finanziario (art. 12 cpv. 2 LTPN), è costituito da un rapporto corredato dalle necessarie rappresentazioni cartografiche e tabelle sinottiche (art. 13 LTPN). Il relativo progetto è allestito dal Consiglio di Stato (art. 14 LTPN), che lo notifica a comuni, consorzi e Regioni, i quali possono presentare osservazioni e proposte (art. 15 LTPN). Il Consiglio di Stato esamina le osservazioni e le proposte ed adotta il PCPR (art. 16 LTPN), che entra immediatamente in vigore (art. 17 LTPN). Le norme sull'adozione del PCPR si applicano anche alla sua modifica (art. 18 cpv. 1 LTPN).
Gli enti designati dal PCPR provvedono all'attuazione degli interventi (art. 19 LTPN), che possono essere sussidiati dal Cantone e dalla Confederazione (art. da 21 a 24 LTPN).
Dal canto suo l'art. 28 cpv. 2 lett. l LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche del piano regolatore fissano, tra l'altro, le zone che, secondo l'esperienza comune o gli accertamenti tecnici, non offrono sufficiente garanzie di salubrità o stabilità o che sono soggette ad immissioni eccessive o a pericoli naturali, come caduta di valanghe, frane o massi, ad alluvioni o inondazioni. Le norme di attuazione del piano regolatore devono invece stabilire le regole generali sull'utilizzazione e l'edificabilità del suolo, oltre che alle regole tecniche per singole costruzioni o l'abitato (art. 29 cpv. 1 lett. a e i LALPT).
6.3. La legislazione cantonale istituisce una procedura specifica per accertare compiutamente i pericoli naturali cui è rispettivamente può essere esposto il territorio: quella di adozione del PZP (in origine e sino alla modifica della legge del 21 aprile 1998, in vigore dal 1. marzo 1999, chiamato catasto). Questa procedura fornisce all'ente pianificante le informazioni necessarie onde poter predisporre un'utilizzazione del territorio rispettosa della protezione delle persone e dei beni materiali, senza dover far fronte a costosi interventi di premunizione e risanamento, rispettivamente, dove necessario, serve quale base per il disciplinamento di tali interventi (art. 3 cpv. 1 LTPN). Essa assicura inoltre la partecipazione della popolazione e la tutela dei diritti dei proprietari interessati. In concreto, per quanto attiene alla zona soggetta a pericolo di valanghe interessante la località di All'Acqua, lo svolgimento di questa procedura non ha avuto luogo prima dell'adozione da parte dell'assemblea comunale del piano regolatore – tant'è che i piani di dettaglio delle zone insediate riportano le zone di pericolo valangario definite a titolo provvisorio – bensì soltanto prima della sua approvazione da parte del Governo (cfr. risoluzione 4 ottobre 2006, n. 4744, con cui il Consiglio di Stato ha adottato il piano delle zone soggette a pericolo di valanghe, PZV, del comune di Bedretto).
6.4. Con la risoluzione impugnata, il Consiglio di Stato ha introdotto il PZV, frattanto cresciuto in giudicato, nel piano regolatore (piano del paesaggio, delle zone edificabili, della rete viaria e degli EAP e piani di dettaglio; cfr. loc. cit., pag. 37, 59 e 74 lett. O) e modificato l'art. 29 NAPR che le disciplina, sancendo d'ufficio l'obbligo di chiusura per il ristorante con alloggio in località All'Acqua durante il periodo invernale. Questo piano prevede zone di pericolo, suddivise per gradi (zona rossa: pericolo elevato, zona blu: pericolo medio).
6.4.1. In sede di approvazione di un piano regolatore, quando il Consiglio di Stato ritiene di non poter approvare una determinata soluzione adottata a livello comunale, esso deve di norma retrocedere gli atti all'autorità inferiore per nuova decisione: lo esige, oltre all'art. 37 cpv. 1 2.a frase LALPT, il rispetto dell'autonomia comunale. Il Governo può tuttavia apportare delle modifiche d'ufficio al piano regolatore - e sostituirsi pertanto all'esercizio delle competenze che spettano agli organi comunali - quando la nuova regolamentazione può essere determinata d'acchito (segnatamente nel caso di un'unica soluzione, senza possibili alternative) e la modifica tende a colmare una lacuna evidente o ad emendare carenze o errori pianificatori manifesti (RDAT I-2001 n. 17 consid. 4.1. con rinvii). La via della modifica d’ufficio presuppone che la soluzione sostitutiva si imponga con tale evidenza da rendere perfettamente superfluo e inutilmente dilatorio un rinvio. Occorre quindi in concreto stabilire se la decisione del Consiglio di Stato si giustifica alla luce dei principi suesposti.
6.4.2. In concreto, la località All'Acqua all'esame, comprendente il mapp. 1520, è interessata completamente dalla zona di pericolo forte (zona rossa), in cui, secondo le direttive per la considerazione del pericolo di valanghe nelle attività di incidenza territoriale, non è permesso delimitare zone edificabili nei piani d'utilizzazione (cfr. Ufficio federale delle foreste e Istituto federale per lo studio della neve e delle valanghe, doc. cit., 1984, pag. 19). Tant'è che, rettamente, il comune l'ha inserita nel piano regolatore fuori dal comprensorio fabbricabile. Come osserva la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, il ristorante con alloggio All'Acqua è ubicato nella zona d'influenza di due valanghe, che possono scendere soprattutto lungo l'alveo del riale della Cassina Baggio e lungo il riale di All'Acqua. Queste valanghe, spiegano i tecnici, possono assumere dimensioni rilevanti (volume, ca. 127'000 mc; velocità, da 30 a 40 m/s; altezza flusso, da 4 a 6 m), tali per cui ci si deve attendere la totale distruzione degli edifici presenti lungo la zona d'invasione. È per l'appunto quanto confermano le succitate direttive per la zona rossa, secondo cui, per le costruzioni usuali dimensionate in conformità alle disposizioni delle norme SIA, bisogna calcolare con una distruzione parziale o totale: le persone sono dunque in pericolo di morte anche all'interno delle abitazioni (doc. cit., pag. 14). In questo caso, quindi, non v'è alcun dubbio sull'effettiva esistenza di un pericolo reale e del conseguente interesse pubblico di tutelare le persone dalla possibile caduta di valanghe. Ciò che, peraltro, nemmeno le ricorrenti contestano. Assodato l'elevato pericolo che poteva e può minacciare l'area in parola ed in riferimento ad una costruzione, quale il ristorante con alloggio All'Acqua, che in un simile contesto può avere per effetto di assembrare un importante numero di persone, si imponeva di adottare misure di sicurezza, le migliori possibili, come raccomandano le direttive quando si è in presenza di edifici esistenti (doc. cit. pag. 20). Inoperante in questo senso il comune, per ragioni che qui non occorre approfondire, il Consiglio di Stato è intervenuto d'ufficio con la contestata misura all'atto dell'approvazione del piano regolatore. Intervento che, viste le circostanze, la natura del problema e i valori in gioco, si imponeva, da un lato, per colmare una lacuna evidente, e, dall'altro lato, per sfruttare l'effetto dell'immediata entrata in vigore del piano regolatore, evitando così il rischio di procrastinare la soluzione con un rinvio degli atti al comune per nuova pianificazione. In questo senso la modifica d'ufficio appare più che giustificata.
È indubbio che la limitazione nell'immobile in discussione dell'attività lavorativa abbia per conseguenza di limitare la libertà di commercio. Il proprietario o il gerente che volessero tenere aperto tutto l'anno l'ostello in parola non lo potrebbe fare. Non è però contestabile che questa conseguenza è l'inevitabile corollario del provvedimento e non il motivo trainante che l'ha posto in essere. La precedente disamina dimostra incontrovertibilmente che lo statuto pianificatorio del comparto di riferimento non persegue alcun fine di politica economica, né le ricorrenti, tranne a sollevare genericamente la censura, adducono elementi che dimostrino il contrario. Comunque sia, la misura all’esame non esclude le attività lavorative in quanto tali, ma le limita ad un periodo dell'anno, in cui, nell'interesse pubblico, possono essere esercitate senza il rischio di vanificare l'obiettivo di salvaguardare l'incolumità delle persone.
6.4.3. Ferme queste premesse, va da sé che la chiusura dell'esercizio pubblico durante il periodo invernale è senz'altro idonea a perseguire lo scopo d'interesse pubblico di salvaguardare le persone dal pericolo valangario. La contestata misura risulta pure necessaria. Come si è già accennato in precedenza, per le costruzioni esistenti situate in zona di pericolo rossa vanno esatte le migliori misure di sicurezza possibili, oltre che l'allestimento di un'organizzazione in caso d'allarme ed un piano d'evacuazione (cfr. Ufficio federale delle foreste e Istituto federale per lo studio della neve e delle valanghe, doc. cit., 1984, pag. 19 e 20). Strutture, quest'ultime, come ha potuto accertare il Tribunale in sede d'udienza, di cui il comune di Bedretto non dispone, se non allo stato embrionale, e quindi insoddisfacenti, giacché basate sulla presenza di singole persone (di regola il sindaco) o sulla saltuaria collaborazione con strutture di altri comuni. Peraltro, sarebbe proprio la presenza di queste organizzazioni che consentirebbe una modalità di chiusura dell'esercizio pubblico più aderente alle circostanze concrete. Date queste lacune, non restava altro, consultati gli specialisti incaricati di redigere la carta di pericolo delle valanghe (cfr. preavviso della Sezione forestale del 24 aprile 2007, pag. 2), che imporre la chiusura durante il periodo invernale. Locuzione, questa, aderente alla natura del rischio che occorre prevenire nella fattispecie. Difatti, le valutazioni tecniche del rischio di valanga sono difficilmente in grado di determinare con accuratezza se, quando e in quale misura un evento accadrà. Infine, tenuto conto dei contrapposti interessi in gioco, non vi è dubbio che la protezione delle persone dall'elevato rischio di valanghe esistente nella zona in cui è situato il ristorante con alloggio in questione appare preminente rispetto alle ragioni sostanzialmente di ordine economico fatte valere dalle ricorrenti a sostegno del loro ricorso. La decisione impugnata soddisfa quindi il requisito della proporzionalità. Peraltro, la correttezza della soluzione introdotta d'ufficio dal Governo è proprio confermata dalla documentazione versata recentemente agli atti dal municipio, con cui viene attestata la necessità di predisporre, per il comparto all'esame, in particolare, per tutto il territorio comunale, in generale, oltre ad altre misure, una commissione valanghe, un piano d'allarme ed uno d'evacuazione.
6.5. In conclusione, la restrizione impugnata è sorretta da un indiscutibile interesse pubblico ed appare altresì ossequiosa del principio della proporzionalità. La risoluzione governativa non viola quindi né la garanzia della proprietà, né la libertà economica e deve dunque essere confermata. Rimane riservata, per il comune, la facoltà di proporre delle modalità più flessibili di chiusura del ristorante All'Acqua (cfr. consid. H), che dovranno tuttavia essere verificate ed approvate seguendo la procedura della variante.
7. Il ricorso deve dunque essere respinto. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico delle ricorrenti (art. 28 LPamm).