Decision ID: df9a59db-6059-5ea1-8073-d999280efa2b
Year: 2019
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. Nach dem Gemeindestrassenplan der Politischen Gemeinde Y._ ist das im
Jahr 1987 erstellte südliche Teilstück der A._strasse (Stichstrasse) auf den Parzellen
Nrn._ und _, Grundbuch Z._, zwischen der Einmündung in die B._strasse, Parzelle
Nr._ (Kantonsstrasse zweiter Klasse), und dem Grundstück Nr._ als Gemeindestrasse
zweiter Klasse eingestuft. Es erschliesst die Grundstücke Nrn._, _, _, _-_, welche
nach dem Zonenplan der Politischen Gemeinde Y._ der Wohnzone W2a zugewiesen
sind, sowie die Grundstücke Nrn. 00_, _ und 01_ in der Wohn-Gewerbe-Zone WG3.
Am 13. Mai 2011 erteilte die Baubewilligungskommission von Y._ der X._AG die
Baubewilligung für den Neubau eines Mehrfamilienhauses auf Parzelle Nr. 01_ (seit
10. Januar 2013 im Eigentum der Q._, einer öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtung
mit eigener Rechtspersönlichkeit, davor im Eigentum von P._, M._) unter
Nebenbestimmungen. Vor Baubeginn verfasste die C._GmbH (am 23. März 2018 im
Handelsregister gelöscht), am 18. August 2011 Bestandesaufnahmen der A._- und
B._strasse entlang des Baugrundstücks Nr. 01_. Am 15. Mai 2012 und
14. November 2012 erstellte die Politische Gemeinde Y._ Fotoaufnahmen der
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A._strasse entlang der Parzelle Nr. 01_ (act. 9/11/1, 2-6, act. 9/28 f.,
www.geoportal.ch, www.zefix.ch).
B.
Nach Abschluss der Bauarbeiten auf Parzelle Nr. 01_ bezifferte die Politische
Gemeinde Y._ den Aufwand für die Instandsetzung der A._strasse entlang dem
Grundstück Nr. 01_ am 23. Juli 2013 und 4./13. Juni 2014 auf CHF 23'747.70 ohne
Mehrwertsteuer. Am 14. Juli 2014 stellte sie der X._AG eine Offerte der R._AG für die
Behebung der Schäden an der A._strasse vom 8. Mai 2014 in der Höhe von
CHF 20'587.48 ohne Mehrwertsteuer zu. Am 9. März 2015 bezahlte die X._AG
CHF 2'000. Auch liess sie eigener Darstellung gemäss den Randstein der A._strasse
entlang der Parzelle Nr. 01_ bei der Tiefgaragenzufahrt auf einer Länge von 8 m und
bei den Besucherparkplätzen auf einer solchen von 15 m instand setzen. Mit Verfügung
vom 26. August 2016 verpflichtete die Politische Gemeinde Y._ die X._AG unter
Androhung der Ersatzvornahme, die Schäden auf der A._strasse (abgedrückte und
lose Stellplatten) gemäss dem der Verfügung beiliegenden Situationsplan vom
8. April 2015 unter ihrer Leitung zu beheben oder CHF 25'569.65 (CHF 20'587.48 plus
15% Verwaltungsaufwand im Betrag von CHF 3'088.10 und 8% Mehrwertsteuer)
abzüglich des bereits geleisteten Betrags von CHF 2'000 zu bezahlen (act. 5, S. 4 Rz.
4, act. 9/11/1a, 8, 10, 12, 16, S. 4, www.stadt.sg.ch, www.zefix.ch). Dagegen
rekurrierte die X._AG am 12. September 2016 an das Baudepartement. Am
9. Mai 2017 reichte das kantonale Strasseninspektorat einen Amtsbericht ein. Am
11. September 2018 führte das Baudepartement einen Augenschein durch. Mit
Entscheid vom 26. Oktober 2018 wies es den Rekurs ab (act. 2, act. 9/1, 13, 28 f.).
C. Gegen den Entscheid des Baudepartements (Vorinstanz) vom 26. Oktober 2018
(versandt am 29. Oktober 2018) erhob die X._AG (Beschwerdeführerin) durch ihre
Rechtsvertreterin am 12. November 2018 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit
dem Rechtsbegehren, es sei der angefochtene Entscheid unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen aufzuheben (act. 1). Am 6. Dezember 2018 ergänzte sie die
Beschwerde mit einer Begründung (act. 5). Mit Vernehmlassung vom
17. Dezember 2018 schloss die Vorinstanz auf Abweisung der Beschwerde, unter
Kosten- und Entschädigungsfolge (act. 8). Mit Stellungnahme vom 18. Januar 2019
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beantragte die Politische Gemeinde Y._ (Beschwerdegegnerin), es sei die Beschwerde
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen abzuweisen (act. 11). Am 18. Februar 2019
liess sich die Beschwerdeführerin abschliessend vernehmen (act. 15).
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die
Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 46 des
Strassengesetzes, sGS 732.1, StrG, in Verbindung mit Art. 59 Abs. 1 des Gesetzes
über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeführerin ist zur
Erhebung des Rechtsmittels befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die
Beschwerdeeingabe vom 12. November 2018 (act. 1) erfolgte rechtzeitig und erfüllt
zusammen mit der Ergänzung vom 6. Dezember 2018 (act. 5) formell und inhaltlich die
gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1
und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist somit grundsätzlich einzutreten. Nicht einzutreten
ist auf die Beschwerde (act. 5, S. 4 f. Ziff. III/A Rz. 5), soweit die Beschwerdeführerin in
ihrer Eingabe pauschal auf die damalige Rekursbegründung vom 25. Oktober 2016
(act. 9/7) und die Stellungnahme vom 5. Januar 2018 (act. 9/16) verweist (vgl. VerwGE
B 2017/46 vom 20. März 2018 E. 1 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch).
Zu entscheiden ist namentlich, wie die Massnahmen- oder Ersatzpflicht nach
Art. 18 StrG zu handhaben ist. Diese Frage hat sich dergestalt in einem
verwaltungsgerichtlichen Verfahren noch nie gestellt und ist erstmals zu entscheiden.
Das Verwaltungsgericht behandelt die Angelegenheit deshalb gestützt auf Art. 18
Abs. 3 Ingress und lit. b Ziff. 1 des Gerichtsgesetzes (sGS 941.1, GerG) in
Fünferbesetzung. Weil das Verfahren sowohl den Zuständigkeitsbereich der Abteilung I
(Strassenrecht) als auch denjenigen der Abteilung III (Abgaben) beschlägt, rechtfertigt
sich, den Spruchkörper mit den ordentlichen Mitgliedern dieser beiden Abteilungen zu
besetzen (vgl. dazu Konstituierungsbeschluss für die Amtsdauer 2017/2023,
www.gerichte.sg.ch).
2.
bis
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Öffentliche Strassen stehen im Rahmen ihrer Zweckbestimmung dem Gemeingebrauch
offen (vgl. Art. 17 Abs. 1 StrG und T. Jaag, Gemeingebrauch und Sondernutzung
öffentlicher Sachen, in: ZBl 4/1992, S. 145 ff., S. 151 ff.). Die Benützung im Rahmen
des Gemeingebrauchs steht grundsätzlich jedermann ohne Erteilung einer besonderen
Erlaubnis und in der Regel unentgeltlich (Art. 82 Abs. 3 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft; SR 101, BV) offen (vgl. BGE 135 I 302 E. 3.2 mit
Hinweisen und W. Moser, Der öffentliche Grund und seine Benützung, Bern 2011,
S. 209). Damit der Gemeingebrauch tatsächlich ausgeübt werden kann, sind die
öffentlichen Strassen zu unterhalten (vgl. dazu Art. 51 ff. StrG). Das südliche Teilstück
der A._strasse ist als Gemeindestrasse zweiter Klasse eingestuft (vgl. dazu Art. 7 f.,
Art. 11 f., Art. 13 Abs. 2 und Art. 16 Abs. 2 StrG und VerwGE B 2014/64; B 2014/72
vom 28. Mai 2015 E. 5.2 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch). Damit hat grundsätzlich
die Beschwerdegegnerin dieses Teilstück zu unterhalten, d.h. unter anderem auch die
Schäden an dieser Strasse zu beheben (vgl. dazu Art. 51 StrG in Verbindung mit Art. 54
Abs. 1 Ingress und lit. a StrG).
Öffentliche Strassen sind schonend und unter Rücksichtnahme auf Verkehrsteilnehmer
und Umgebung zu benutzen (Art. 17 Abs. 2 StrG, vgl. dazu P. Küttel, Das
Strassenrecht des Kantons St. Gallen, Winterthur 1969, S. 77 f.). Dem Verkehr mit
Fahrzeugen wohnen gewisse Abnutzungen der Strasse naturgemäss inne. Die mit der
normalen Strassenbenutzung unvermeidlicherweise verbundene Abnutzung der
Strasse zieht für die Benützer keine Folgen nach sich (vgl. E. Zimmerli, Baugesetz des
Kantons Aargau, 2. Aufl. 1985, S. 147). Hingegen hat derjenige, welcher Strassen
übermässig beansprucht, (wahlweise) entweder den daraus entstandenen Schaden zu
beheben oder dafür Entschädigung zu leisten (vgl. Art. 18 Abs. 1 StrG und FZR 1994,
S. 363 ff., S. 366, sowie BR 2/87, S. 45 f.), wobei Schäden im Einvernehmen mit der
zuständigen Behörde und dem Unterhaltspflichtigen zu beheben sind (Art. 18
Abs. 2 StrG). Wie sich aus Art. 100 Abs. 1 StrG ergibt, fallen insbesondere
Beeinträchtigungen von Bestand und Sicherheit der öffentlichen Strassen und Wege
als Folge der Strassenbenützung unter die übermässige Beanspruchung (vgl. dazu
D. Gmür, in: in: G. Germann [Hrsg.], Kurzkommentar zum st. gallischen Strassengesetz,
St. Gallen 1989, Art. 100 Rz. 2 f., siehe auch A. Baumann, Kommentar zum Baugesetz
des Kantons Aargau, Bern 2013, § 107 Rz. 2).
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H. Vogt spricht sich in Anlehnung an die Botschaft der Regierung dafür aus, dass die
Vorschriften in Art. 18 und Art. 19 StrG über die Beeinträchtigung des
Gemeingebrauchs öffentlicher Strassen dem Verursacherprinzip folgen (vgl. H. Vogt,
Strassenbenutzung, in: G. Germann [Hrsg.], a.a.O., Art. 18/19 Rz. 1, Kreisschreiben
über den Vollzug des Strassengesetzes vom 22. November 1988, ABl 1988, S. 2747 ff.,
S. 2752, und Botschaft zum Strassengesetz vom 28. Mai 1986, ABl 1986, S. 1585 ff.,
S. 1638, siehe auch W. Müller, Die öffentliche Strasse und ihre Benutzung nach
aargauischem Verwaltungsrecht, Zürich 1973, S. 130, und zum Begriff BGE 138 II 111
E. 5.3.1 und LGVE 2010 II Nr. 8 E. 4b je mit Hinweisen sowie zur Unterscheidung
zwischen dem Verursacherprinzip im weiteren und engeren Sinn Griffel/Rausch,
Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband zur 2. Auflage, Zürich 2011,
Art. 2 Rz. 2 ff.). Für das Verursacherprinzip besteht allerdings kein Anwendungsbedarf,
soweit derjenige, welcher die Strasse übermässig beansprucht hat, der
Massnahmenpflicht nach Art. 18 Abs. 1 StrG (Behebung der Schäden) nachkommt. In
diesem Fall entstehen keine externen Kosten (vgl. D. Adler, Das Verhältnis zwischen
Verursacherprinzip und Haftpflicht im Umweltrecht, Zürich 2011, S. 101, und M. Frick,
Das Verursacherprinzip in Verfassung und Gesetz, Bern 2004, S. 30 ff.). Für eine
sachgerechte Massnahmenanlastung ist insoweit von vornherein auf das
polizeirechtliche Störerprinzip zurückzugreifen (vgl. dazu J. Tiefenthal, Kantonales
Polizeirecht der Schweiz, Zürich 2018, § 5 Rz. 26 ff., T. Jaag, in: Donatsch/derselbe/
Zimmerlin [Hrsg.], Kommentar zum Polizeigesetz des Kantons Zürich, § 18 Rz. 2 ff.,
M. Mohler, Grundzüge des Polizeirechts in der Schweiz, Basel 2012, Rz. 711 ff., und
K. Wyss, Sicherheitskosten bei Fussball- und Eishockeyspielen, in: BVR 2011, S. 49 ff.,
S. 51 ff.). Sodann gilt das Verursacherprinzip ausserhalb von Ersatzvornahmen (vgl.
dazu Art. 105 VRP und Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen,
2. Aufl. 2003, Rz. 1255 ff.) nur insoweit, als es spezialgesetzlich explizit vorgesehen ist
(vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 56
Rz. 36 ff.). In Art. 18 Abs. 1 StrG wird darauf nicht ausdrücklich abgestellt (vgl.
demgegenüber Art. 74 Abs. 2 Satz 2 BV; Art. 2 des Bundesgesetzes über den
Umweltschutz; Umweltschutzgesetz; SR 814.01, USG, Art. 3a des Bundesgesetzes
über den Schutz der Gewässer, Gewässerschutzgesetz; SR 814.20, GSchG, Art. 4 des
Strahlenschutzgesetzes; SR 814.50, StSG, und Art. 2 Abs. 2 des Bundesgesetzes über
die Gentechnik im Ausserhumanbereich, Gentechnikgesetz; SR 814.91, GTG,
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Art. 15 des Gesetzes über die amtliche Vermessung; sGS 914.7, VermG, sowie
Art. 46 des Gesetzes über den Feuerschutz; sGS 871.1, FSG, siehe hierzu auch
VerwGE B 2019/33 vom 7. Mai 2019 E. 3.1 mit Hinweisen, insbesondere auf M. Gehrer,
Kostentragung für Leistungen der Feuerwehr am Beispiel der st. gallischen
Gesetzgebung, in: ZBl 96/1995 S. 158). Die Kostentragungspflicht nach Art. 18
Abs. 1 VRP könnte indes als Kostenüberbindung im Rahmen der Ersatzvornahme
qualifiziert werden (vgl. dazu Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 1257), wenngleich die
Ersatzvornahme im konkreten Fall erst angedroht wurde, kein Fall einer antizipierten
Ersatzvornahme vorliegt und die Beschwerdegegnerin die Vollstreckung noch nicht
gesondert angeordnet hat. Wie es sich damit verhält, kann letztlich dahingestellt
bleiben, da so oder anders – Art. 18 Abs. 1 StrG definiert nicht, wer "Verursacher" ist –
auch in dieser Hinsicht auf den polizeirechtlichen Störerbegriff abzustellen ist (vgl. zur
Umschreibung des Verursacherkreises BGE 144 II 332 E. 3.1 und BGE 139 II 106
E. 3.1 bis 3.6 je mit Hinweisen, in Bezug auf Art. 32d Abs. 1 USG sowie
BGer 2C_1096/2016 vom 18. Mai 2018 E. 2.2 ff. mit Hinweisen betreffend
Kostenüberwälzung bei einem Feuerwehreinsatz).
3.
Die Beschwerdeführerin macht zunächst geltend (act. 5, S. 8 f. Rz. 18, 22, act. 15,
S. 2 f. Rz. 1-3), die Schäden an der A._strasse seien nicht rechtsgenüglich festgestellt
worden.
3.1.
Die Behörde ermittelt den Sachverhalt und erhebt die Beweise von Amtes wegen,
wobei vorbehältlich der Wahrung des öffentlichen Interesses nur die von den
Beteiligten angebotenen und die leicht zugänglichen Beweise über erhebliche
Tatsachen aufzunehmen sind (vgl. Art. 12 VRP). Unrichtig ist ein Sachverhalt
festgestellt, wenn aus den vorhandenen Beweismaterialien unrichtige Schlüsse
gezogen werden, insbesondere indem der Sachverhalt falsch oder aktenwidrig
festgestellt wird oder indem Beweise unrichtig gewürdigt werden. Die Unvollständigkeit
des festzustellenden Sachverhalts knüpft demgegenüber beim Umfang der
Beweiserhebung an: Unvollständig ist die Sachverhaltsfestlegung, wenn
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entscheidrelevante Umstände nicht oder nicht ausreichend abgeklärt wurden (vgl.
VerwGE B 2018/248 vom 14. März 2019 E. 3.1 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch, und
Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 586 ff.).
3.2.
Wie die Beschwerdegegnerin in ihrer Stellungnahme vom 18. Januar 2019 (act. 11)
bestätigt hat, forderte sie von der Beschwerdeführerin die Behebung von Schäden
resp. den finanziellen Ersatz für Schäden an den Randabschlüssen (abgedrückte und
lose Stellplatten) der A._strasse entlang dem Grundstück Nr. 01_ (L._weg bis
Wendeplatz, vgl. act. 9/31 Ziff. 5, act. 9/11/1a, S. 6 E. 3g sowie act. 9/11/5). Dabei
stützte sie sich auf die Fotoaufnahmen vom 15. Mai 2012 und 14. November 2012
(act. 11/9/3 f.). Auch bezeichnete sie die beschädigten Stellplatten im Situationsplan
vom 8. April 2015 (Beilage zu act. 9/11/16) und bezifferte den Schaden in ihrer
Verfügung vom 26. August 2016 (act. 9/11/1a, S. 8 E. 6b) gestützt auf die Offerte der
R._AG vom 8. Mai 2014 (Beilage zu act. 9/11/12) inklusive eines Verwaltungsaufwands
von 15% und 8% Mehrwertsteuer auf CHF 25'569.65. Am Augenschein vom
11. September 2018 wurde festgestellt (act. 11/28 f.), dass die Stellplatten auf den im
Situationsplan vom 8. April 2015 eingezeichneten Strassenabschnitten – mit Ausnahme
eines bereits reparierten, 3.90 m langen Abschnitts beim Wendeplatz – teilweise
abgedrückt oder abgeplatzt und damit defekt waren. Demgegenüber wurden in den
Bestandesaufnahmen der C._GmbH vom 18. August 2011 (act. 9/11/2, S. 8 f. und
31-32, 36) an den im Situationsplan vom 8. April 2015 bezeichneten Randabschlüssen
nur vereinzelt leichte Abnützungserscheinungen (Bilder [1]732, [1]735, [1]754)
festgestellt. Die darin festgehaltenen teilweise grösseren Abplatzungen der
Randsteinkanten (Bild [1]774) befinden sich weiter südöstlich nach der Einmündung
des L._wegs gegenüber der Parzelle Nr._. Bei dieser Sachlage durfte die Vorinstanz
im angefochtenen Entscheid (act. 2, S. 11 E. 4.2) davon ausgehen, dass die Stellplatten
auf den im Situationsplan vom 8. April 2015 eingezeichneten Strassenabschnitten erst
nach Baubeginn auf Parzelle Nr. 01_ beschädigt wurden und die Beschwerdegegnerin
den Schaden insoweit korrekt erhoben hat. Allerdings liess sie ausser Acht, dass
gemäss den tatsächlichen Feststellungen am Augenschein vom 11. September 2018
(act. 9/28, S. 3 Ziff. 6) der 3.90 m lange Abschnitt des Randabschlusses beim
Wendeplatz bereits repariert war. Unbesehen davon, wer diese Reparatur
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vorgenommen hat, erweist sich die strittige Massnahme auf diesem Abschnitt daher
offensichtlich als nicht (mehr) erforderlich (vgl. dazu D. Adler, a.a.O., S. 53 ff.) resp.
notwendig (vgl. H. Seiler, in: Vereinigung für Umweltrecht und H. Keller [Hrsg.],
Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl. 2004, Art. 2 Rz. 83, siehe auch AGVE
2005, S. 101 ff.), was auch bei der Beurteilung der geforderten Ersatzpflicht im Betrag
von CHF 25'569.65 (vgl. dazu die Offerte der R._AG vom 8. Mai 2014 (Beilage zu
act. 9/11/12) hätte berücksichtigt werden müssen. Daran ändert nichts, falls die
Beschwerdeführerin den Schaden gemäss der Darstellung der Beschwerdegegnerin
(act. 11, S. 2) an der Besprechung vom 17. Mai 2013 (act. 9/11/7) anerkannt haben
sollte. Die Beschwerde ist bereits aus diesem Grund gutzuheissen, der angefochtene
Entscheid aufzuheben und die Sache zu ergänzender Sachverhaltsermittlung sowie zu
neuer Entscheidung an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen. Bei diesem Ergebnis
kann dahingestellt bleiben, ob die Kosten der Behebung der Schäden im Voraus
verbindlich veranschlagt werden durften (vgl. dazu C. Ackermann Schwendener, Die
klassische Ersatzvornahme als Vollstreckungsmittel des Verwaltungsrechts,
Zürich 2000, S. 78). Ebenso kann offenbleiben, ob die bestehenden leichten
Abnützungserscheinungen bei der Berechnung der Ersatzpflicht hätten berücksichtigt
werden müssen, und ob pauschal ein Verwaltungsaufwand von 15% in Rechnung
gestellt werden durfte. Ebenso wenig muss untersucht werden, wie es sich mit der
Einschätzung des stellvertretenden kantonalen Strasseninspektors am Augenschein
vom 11. September 2018, berichtigt am 25. September 2018 (act. 9/28, S. 6 Ziff. 6 und
act. 9/32), verhält, wonach seit der Erstellung des fraglichen Teilstücks der A._strasse
im Jahr 1987 bis heute keine Wertminderung an den Randabschlüssen stattgefunden
haben soll (vgl. dazu auch act. 5 Rz. 22). Im übrigen können auch die Fragen
offengelassen werden, ob die Beschwerdegegnerin eine Pflicht zur Kostenminimierung
traf sowie, falls ja, ob sie dieser hinreichend nachkam und ob die Behebung der
Schäden oder die Kostenüberwälzung auf die Beschwerdeführerin zumutbar ist (vgl.
Adler, a.a.O., S. 55 ff. und S. 61 ff.).
Aus prozessökonomischen Überlegungen ist, wenn auch nur summarisch, auf die
weiteren Rügen der Beschwerdeführerin einzugehen, selbst wenn die entsprechenden
Erwägungen lediglich ein obiter dictum darstellen, das nicht in Rechtskraft erwachsen
kann (vgl. BGer 1C_372/2016 vom 8. Dezember 2016 E. 5).
4.
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Die Beschwerdeführerin bringt vor (act. 5 f., S. 5-10 Rz. 8-17, 19-21, 23, act. 15, S. 3 f.
Rz. 4-8), durch eigenes Handeln habe sie keinen Schaden herbeigeführt. Entsprechend
könne sie, weil für sie keine Garantenstellung für das Verhalten der fraglichen Bau-
bzw. Transportunternehmen existiere, nicht als Verhaltensstörerin gelten. Überdies
fehle der Nachweis des Kausalzusammenhangs gänzlich. Der Zugangsverkehr zu den
durch die A._strasse erschlossenen Wohn- und Gewerbebauten sowie der
Baustellenverkehr zur gleichzeitig bestehenden Baustelle auf Parzelle Nr. 00_ sowie
die in diesem Zusammenhang erfolgten Werkarbeiten durch die Beschwerdegegnerin
hätten die ihr nun entgegen gehaltenen Schäden mitverursacht.
4.1.
Mit der Erteilung der Baubewilligung am 13. Mai 2011 wurde die Beschwerdeführerin
verpflichtet, für allfällige Schäden an der A._strasse im Zusammenhang mit der
Bauausführung gemäss Art. 18 Abs. 1 StrG aufzukommen (vgl. act. 9/11/1, S. 23
Ziff. V/55). Diese Auflage wurde von der Beschwerdeführerin nicht angefochten. Damit
hat die Beschwerdeführerin anerkannt, dass sie als Baubewilligungsnehmerin – auch
für das Verhalten der von ihr beigezogenen Hilfspersonen (siehe dazu D. Adler, a.a.O.,
S. 123 ff.) – für Schäden an der A._strasse im Zusammenhang mit der Bauausführung
auf Parzelle Nr. 01_ gestützt auf Art. 18 Abs. 1 StrG in Anspruch genommen werden
kann. In Umsetzung der Auflage hat sie dann auch die Bestandesaufnahmen vom
18. August 2011 verfassen lassen (act. 9/11/2), für Schäden an der A._strasse
CHF 2'000 bezahlt und deren Randstein bereits teilweise instand setzen lassen. Ihre
diesbezügliche Rüge ist im vorliegend interessierenden Zusammenhang deshalb nicht
mehr zu hören. Wie die Vorinstanz im Übrigen zutreffend dargetan hat (vgl. E. 3 des
angefochtenen Entscheids, act. 2, S. 10), erschiene die Auflage auch nicht als nichtig.
Letzteres wird von der Beschwerdeführerin denn auch nicht mehr behauptet. Ob die
Beschwerdeführerin als Zustands- (vgl. dazu Jäger/Bühler, Schweizerisches
Umweltrecht, Bern 2015, Rz. 74, und BGer 2C_1096/2016 vom 18. Mai 2018 E. 2.5.2
mit Hinweisen, siehe auch die vergleichbaren Zurechnungskriterien von Art. 58 des
Bundesgesetzes betreffend die Ergänzung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches,
Fünfter Teil: Obligationsrecht; SR 220, OR, und Art. 679 des Schweizerischen
Zivilgesetzbuches; SR 210, ZGB, sowie B. Wagner, Das Verursacherprinzip im
schweizerischen Umweltrecht, in: ZSR 1989, 2. Halbband, S. 321 ff., S. 370 ff.) oder als
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Verhaltensstörerin (vgl. dazu BGer 1A.178/2003 vom 27. August 2004 E. 4 mit
Hinweisen, in: ZBl 106/2005, S. 48 ff., und URP 2004, S. 575 ff., BGer 4A_520/2007
vom 31. März 2008 E. 2.1 mit Hinweisen, H. Seiler, a.a.O., Art. 2 Rz. 66 und 71,
B. Wagner Pfeifer, Umweltrecht, Zürich/St. Gallen 2017, Rz. 129 f., und SOG 2011
Nr. 26 E. 2c mit Hinweisen, in: BR 2/2013 Nr. 164, bestätigt mit BGer 1C_146/2011
vom 29. November 2011, siehe dazu auch Art. 41 OR, welcher die Haftung ebenfalls an
ein bestimmtes Verhalten anknüpft) oder als Zweckveranlasserin (vgl. dazu H. Seiler,
a.a.O., Art. 2 Rz. 73, und D. Adler, a.a.O., S. 116 ff.) ins Recht gefasst werden müsste,
kann offengelassen werden.
4.2.
Gemäss dem Amtsbericht des kantonalen Strasseninspektorates vom 9. Mai 2017
(act. 9/13) geht aus der Fotodokumentation vom 15. Mai 2012 und 14. November 2012
(act. 11/9/3 f.) hervor, dass die A._strasse im strittigen Bereich – ohne Bewilligung
oder Konzession nach Art. 21 ff. StrG – während der Bauausführung auf Parzelle
Nr. 01_ als Installationsplatz und Abstellplatz für Baustellenfahrzeuge benutzt wurde,
wobei die gegenüber Personenwagen breiteren Baustellenfahrzeuge direkt auf die
Randabschlüsse gestellt worden seien. Deswegen hätten die Fahrzeuge auf der
A._strasse für das Kreuzen die Fahrbahn verlassen müssen. Durch die daraus
resultierenden Beanspruchungen, für welche die nach dem Stand der Technik
erstellten Randabschlüsse nicht dimensioniert worden seien, resultierten abgedrückte
und lose Stellplatten. Anhaltspunkte, welche diese Einschätzungen des fachkundigen
Strasseninspektorats ernsthaft erschüttern könnten, bestehen aufgrund der Aktenlage
nicht und werden von der Beschwerdeführerin auch nicht substantiiert aufgezeigt (vgl.
hierzu A. M. Binder, Expertenwissen und Verfahrensgarantien, Zürich 2016, S. 87 f.,
Kiener/Rütsche/Kuhn, öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl. 2015, Rz. 777, K. Plüss, in:
A. Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
3. Aufl. 2014, § 7 Rz. 60 ff., und Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 974 ff.). Damit spricht einiges
dafür, dass die – noch ersichtlichen (vgl. E. 3.2 hiervor) – Schäden an den
Randabschlüssen unmittelbar durch diese übermässige Beanspruchung der
A._strasse durch die von der Beschwerdeführerin eingesetzten (vgl. dazu
R. Hürlimann, in: Gauch/Stöckli [Hrsg.], Kommentar zur SIA-Norm 118, 2. Aufl. 2017,
Vorbemerkungen zu Art. 28-32, Rz. 10 ff.) Unternehmen, insbesondere die E._AG in
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Liquidation und die F._AG (act. 9/11/3 f., www.zefix.ch), verursacht wurden (vgl. dazu
M. Frick, a.a.O., S. 54 f., GVP 1997 Nr. 18 E. 2b mit Hinweisen, URP 1994, S. 501 ff.,
S. 504, BGE 131 II 743 E. 3.2 mit Hinweisen, besprochen von H. Trüeb, Kostentragung
bei Sanierung von Schiessanlagen, in: URP 6/2008, S. 545 ff., BGE 114 Ib 44 E. 2a mit
Hinweisen, B. Wagner Pfeiffer, in: Hettich/Jansen/Norer [Hrsg.], Kommentar zum
Gewässerschutzgesetz und zum Wasserbaugesetz, Zürich 2016, Art. 3a GSchG Rz. 26,
und H. Seiler, a.a.O., Art. 2 Rz. 62 ff.). Daran ändert nichts, falls die A._strasse im
fraglichen Abschnitt auch von Dritten, etwa von Anwohnern, öffentlichen Diensten oder
Fahrzeugen zum Baugrund auf Parzelle Nr. 00_ (vgl. dazu Stellungnahme der
Beschwerdegegnerin vom 18. Januar 2019, act. 11, S. 2) – im Rahmen der normalen
Strassenbenutzung – befahren wurde und diese wegen des Verhaltens der von der
Beschwerdeführerin eingesetzten Bauunternehmen dabei zuweilen für das Kreuzen die
Fahrbahn verlassen mussten (siehe zur Kostenüberwälzung bei einer Mehrheit von
Verursachern auch Art. 51 OR analog, Art. 32d Abs. 2 USG analog, BGE 142 II 232
E. 5.3 und BGE 132 II 371 E. 3.5 je mit Hinweisen sowie GVP 2015 Nr. 42).
Demgemäss hätte sich die Beschwerde in diesen Punkten als unbegründet erwiesen.
5.
Bei diesem Verfahrensausgang gehen die amtlichen Kosten des Rekurs- und
Beschwerdeverfahrens zulasten der Beschwerdegegnerin (vgl. Art. 95 Abs. 1 VRP und
VerwGE B 2017/76 vom 16. August 2018 E. 5 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch).
Eine Entscheidgebühr für das Beschwerdeverfahren von CHF 4'000 ist angemessen
(Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung; sGS 941.12, GKV). Die Vorinstanz hat
für das Rekursverfahren amtliche Kosten in der Höhe von CHF 3'500 erhoben (act. 2).
Auf die Erhebung ist nicht zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). Der Beschwerdeführerin
sind die geleisteten Kostenvorschüsse von CHF 4'000 (Beschwerdeverfahren) und
CHF 1'000 (Rekursverfahren) zurückzuerstatten.
Entsprechend der Verlegung der amtlichen Kosten hat die Beschwerdegegnerin die
Beschwerdeführerin für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren antragsgemäss
ausseramtlich zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1 VRP in Verbindung mit Art. 98 VRP).
Die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin hat keine Kostennoten eingereicht,
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weshalb die Entschädigung nach Ermessen festzulegen ist (vgl. Art. 30 Ingress und
lit. b Ziff. 1 sowie Art. 31 Abs. 1 und 2 des Anwaltsgesetzes; sGS 963.70, AnwG, Art. 6
und Art. 19 der Honorarordnung; sGS 963.75, HonO, in der Fassung vom
28. November 2018, nGS 2019-019). Dass die Beschwerdeführerin die Entschädigung
am 12. November 2018 bzw. 6. Dezember 2018 (act. 1 und 5) nicht zuzüglich
Mehrwertsteuer beantragte, schadet nicht, da der Antrag noch vor Inkrafttreten der
revidierten HonO am 1. Januar 2019 gestellt wurde. Eine Entschädigung von insgesamt
CHF 8‘000 für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren zuzüglich vier Prozent
Barauslagen und Mehrwertsteuer ist angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. b, Art. 28 und
Art. 29 HonO). Die von der Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin im
Rekursverfahren erbrachten anwaltlichen Leistungen unterliegen teils den bis
31. Dezember 2017, teils den ab 1. Januar 2018 geltenden Mehrwertsteuersätzen.
Deshalb ist die ausseramtliche Entschädigung für das Rekursverfahren von insgesamt
CHF 4'000 zuzüglich 4% Barauslagen je zur Hälfte mit dem alten Mehrwertsteuersatz
von 8% und – wie der Anteil der ausseramtlichen Entschädigung für das
Beschwerdeverfahren – mit dem neuen Steuersatz von 7.7% abzurechnen (vgl.
Ziff. 2.1 der MWST-Info 19 zur Steuersatzänderung per 1. Januar 2018,
www.estv.admin.ch). Nachdem die Beschwerdegegnerin und die Vorinstanz mit ihren
Anträgen nicht durchgedrungen sind, haben sie im Beschwerdeverfahren keinen
Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung. Ungeachtet dessen steht ihnen
grundsätzlich kein Kostenersatz zu (vgl. VerwGE B 2017/186 vom 21. Februar 2019
E. 7 mit Hinweisen auf VerwGE B 2017/59 vom 23. März 2018 E. 7 und VerwGE
B 2014/203 vom 25. Mai 2016 E. 5.2 je mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch).