Decision ID: 16d77681-7562-5721-9bc4-bb00e32bc6f3
Year: 2003
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. Giusta l’autorizzazione alla gestione d’esercizio pubblico n. 23 Cat. A1a), _ è gestore e gerente dell’Albergo “_ ” di _ (part. n. _ RFD).
_ e _, quali proprietari, sono titolari della patente d’esercizio dello stabile in questione, che comprende tre locali d’esercizio per un totale di 134 posti e 25 camere con 42 posti letto.
B. Con istromento notarile 25 aprile 1999 iscritto a registro, i proprietari hanno costituito un diritto di compera cedibile a favore della ricorrente _ e di _, continuando ad essere intestatari della patente d’esercizio.
Per stessa ammissione dei ricorrenti negli allegati ricorsuali, a far tempo dal 1999 almeno la gestione finanziaria dell’Albergo è passata nelle mani della _, senza che tale modifica sia stata oggetto di autorizzazione da parte dell’Uffico permessi (UP).
C. Sulla scorta del periodo di monitoraggio effettuato dal 19 al 27 febbraio 2002 e del susseguente controllo da parte delle autorità di polizia, l’UP ha ravvisato l’avvenuta trasformazione dell’Albergo in un postribolo e, di conseguenza, con decisioni 18 e 27 marzo 2002 ha sospeso per un periodo di tre mesi l’autorizzazione a gestire l’esercizio pubblico (EP), rispettivamente la relativa patente d’esercizio.
D. Contro queste misure sono insorti davanti al Consiglio di Stato i ricorrenti, postulandone l’annullamento sulla scorta degli stessi argomenti addotti in questa sede e riassunti di seguito.
E. Con unico giudizio 9 luglio 2002, il Governo ha respinto i ricorsi inoltrati dai ricorrenti contro le decisioni di sospensione della gerenza e della patente.
Disattese le eccezioni di violazione del diritto di essere sentiti sollevate dai ricorrenti e ritenuti attendibili gli accertamenti di polizia e in particolar modo i verbali d’interrogatorio delle ragazze che alloggiavano nell’Albergo, il Consiglio di Stato ha confermato che l’EP era stato trasformato in un bordello, evidenziando il fatto che anche la gestione dello stesso era passata (senza notificazione all’UP) dalle mani della ricorrente _ alla _
F. Con separati ricorsi tanto _, quanto _ e _ impugnano la predetta decisione governativa davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l’annullamento.
I due gravami, d’identico contenuto, ripropongono in questa sede gli argomenti già sviluppati davanti alla precedente autorità giudicante. In buona sostanza i ricorrenti sostengono che l’EP non è diventato un postribolo e che l’attività principale è rimasta quella propria di un Albergo. Inoltre, ravvisano nella decisione impugnata una violazione del loro diritto di essere sentiti. A loro dire il governo non si sarebbe pronunciato sulle censure ricorsuali e non avrebbe esperito il sopralluogo richiesto, restringendo abusivamente il suo potere d’apprezzamento in violazione dall’art. 56 PAmm e commettendo di riflesso un diniego di giustizia. Sostenendo il carattere penale della misura di sospensione, i ricorrenti reputano poi che il Consiglio di Stato, quale autorità di ricorso, violi le garanzie d’indipendenza sancite dall’art. 6 cifra 1 CEDU. Infine, considerato che la decisione di sospendere la gerenza non è ancora cresciuta in giudicato, la sospensione della patente ex art. 69a LEsPubb sarebbe prematura e disattenderebbe i motivi che hanno spinto il legislatore ad introdurre questa specifica normativa.
G. All’accoglimento dei ricorsi si oppongono il Consiglio di Stato e l’Ufficio permessi, che contesta succintamente la tesi dei ricorrenti con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, nei considerandi che seguono.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall’art. 71 cpv. 3 LEsPubb. La legittimazione attiva degli insorgenti è certa. I ricorsi, tempestivi, sono dunque ricevibili in ordine e possono essere evasi sulla base degli atti (art. 18 PAmm), con unico giudizio (art. 51 PAmm).
La richiesta di sopralluogo in contraddittorio postulata dai ricorrenti anche in questa sede non appare invero idonea a procurare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori fatti di rilievo per il giudizio.
2. 2.1. Giusta l'art. 12 LEsPubb i locali dell'esercizio pubblico non possono essere usati per scopi estranei all'attività dell'esercizio.
Tanto dal profilo della legislazione sugli esercizi pubblici, quanto dal profilo della legislazione edilizia, l'utilizzazione di uno stabilimento alberghiero per l'esercizio non occasionale della prostituzione configura un evidente abuso della destinazione autorizzata. Lo scopo di un albergo è infatti quello di offrire a terzi alloggio e ristoro (art. 9 RLEsPub). Non è quello di permettere a prostitute di usufruire di un'infrastruttura per dispensare i loro servizi. Un albergo non può fungere da bordello. Né un postribolo può ambire alla qualifica di albergo.
L'abuso della destinazione alberghiera autorizzata sussiste quando prove o convergenti indizi dimostrano che lo stabilimento è utilizzato in misura preponderante da donne che vi alloggiano allo scopo precipuo di esercitarvi la prostituzione e che la funzione alberghiera è ridotta al rango di attività subalterna, volta a favorire l'esercizio del meretricio.
2.2. In caso di violazione dell’art. 12 LEsPubb, l’art. 68 lett. a della stessa legge prevede quale possibile sanzione la sospensione fino a 3 mesi dell’autorizzazione a gestire. Tale misura può essere estesa ex art. 69a LEsPubb anche ai titolari della patente, quindi ai proprietari dello stabile (art. 3 cpv. 1 lett. a).
A differenza dell’ingiunzione di chiudere un esercizio pubblico che si configura come un provvedimento volto a ristabilire una situazione conforme al diritto, la sospensione dell’autorizzazione a gestire è una misura di natura repressiva, volta essenzialmente a sanzionare un comportamento antigiuridico posto in essere dal titolare della stessa autorizzazione.
La sospensione tende quindi anzitutto a sanzionare una violazione della legge. La valenza afflittiva del provvedimento emerge invero chiaramente dai suoi limiti temporali, che non avrebbero ragione di essere se lo scopo fosse semplicemente quello d’imporre il ripristino di una situazione conforme al diritto.
2.3. Nell'evenienza concreta, la trasformazione dell’Albergo _ in un postribolo è provata in primo luogo dalle testimonianze delle ospiti. Contrariamente all’opinione dei ricorrenti e visto che l’albergo in questione è munito di 25 camere, il fatto che delle 22 ospiti interrogate 17 hanno ammesso di prostituirsi configura nel caso concreto la prova inconfutabile che l’EP è utilizzato in misura preponderante da donne che vi alloggiano allo scopo preciso di esercitarvi la prostituzione. Altrettanto inconfutabili sono le deduzioni che possono essere tratte dagli accertamenti esperiti dalla polizia. Dalle notifiche raccolte emerge chiaramente che, dal 1° luglio 1999 al 3 marzo 2002, più dei 4/5 della clientela dell’Albergo _ era costituita da giovani donne sole, provenienti da paesi sudamericani o dall’est europeo, noti come esportatori di operatrici del sesso.
Tali elementi non solo costituiscono indizi convergenti verso la tesi dell’utilizzo dell’Albergo come postribolo, ma provano esattamente questa circostanza, senza che la polizia dovesse frugare nei sacchi della spazzatura alla ricerca di quel gran numero di preservativi usati poi effettivamente rinvenuti.
A nulla valgono le lunghe disquisizioni degli insorgenti a proposito degli altri servizi di ristorazione che a loro dire sarebbero sempre stati assicurati anche alla clientela esterna. L’attività alberghiera si configura in primo luogo come l’offerta della possibilità di pernottamento e, se di tale prestazione ne usufruiscono costantemente solo delle pubbliche mogli, lo scopo per il quale è stata rilasciata l’autorizzazione d’esercizio viene manifestamente disatteso.
2.4. La decisione impugnata appare immune da violazioni del diritto anche laddove il Consiglio di Stato ha ritenuto corretto che i destinatari dei provvedimenti di sospensione dell’autorizzazione a gestire, rispettivamente della sospensione della patente, dovevano essere i ricorrenti.
Giusta gli art. 53 LEsPubb e 81 RLEsPub, al gerente incombe la responsabilità del buon funzionamento dell’EP sotto tutti i punti di vista, quindi anche dal profilo dell’uso conforme dei locali ex art. 12 LEsPubb. Ne deriva che la ricorrente _, nella sua qualità di gerente dell’Albergo _, era responsabile dell’uso dei locali conformemente all’autorizzata attività alberghiera. Indifferente invece ai fini del giudizio la circostanza secondo la quale la gerente non avrebbe percepito una percentuale sulle prestazioni sessuali elargite dalle clienti dell’Albergo.
Quanto invece ai ricorrenti _, l’art. 69a LEsPubb prevede la possibilità di estendere il provvedimento di sospensione anche alla patente. Il solo fatto che i ricorrenti sono proprietari dello stabile - e quindi detentori della patente d’esercizio (art. 3 LEsPubb) -, permette d’ingiungere loro tale provvedimento, prescindendo dall’esistenza di diritti iscritti a registro fondiario in favore di altre persone, quale potrebbe essere il diritto di compera a favore di _ e _.
Inoltre, contrariamente all’opinione degli insorgenti, la contestuale sospensione della patente non necessita la crescita in giudicato della sospensione dell’autorizzazione a gestire l’EP in questione. La
ratio legis
dell’art. 69a LEsPubb è anche quella di evitare che un cambio di gerenza durante le more di causa vanifichi l’effetto della sanzione. Eventualità che si sarebbe potuta verificare nella presente fattispecie.
3.
3.1. I ricorrenti rimproverano al Consiglio di Stato di aver ristretto il suo potere cognitivo siccome, da un lato, non si sarebbe pronunciato sulle censure sollevate in sede di ricorso e, dall’altro lato, avrebbe omesso di esperire il sopralluogo richiesto: così facendo, il Governo sarebbe incorso in un diniego formale di giustizia non permettendo loro di dimostrare un cambiamento della situazione. Inoltre, i ricorrenti ravvisano nella sanzione di sospensione dell’art. 68 LEsPubb un carattere penale. Appellandosi al diverso potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo rispetto a quello di cui gode la precedente istanza, chiedono pertanto che la decisione del Servizio dei ricorsi del Consiglio di Stato venga annullata dal momento che, essendo quest’ultimo un’autorità di ricorso governativa, disattenderebbe le garanzie d’indipendenza sancite dall’art. 6 cifra 1 CEDU.
A torto.
3.2. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, un’autorità commette un diniego formale di giustizia se si accontenta di un sindacato nell’ottica limitata dell’arbitrio, allorché le compete una più estesa facoltà cognitiva (DTF 115 Ia 6, consid. 26; 101 Ia 57).
Quanto invece all’art. 6 cifra 1 CEDU invocato dai ricorrenti, la circostanza che una sanzione è stata inflitta da un’autorità amministrativa non si oppone, di massima, all’applicazione di questa disposizione (cfr. DTF 115 Ia 150 riguardo al decreto penale; 115 Ia 409 in tema di multa edilizia). Se effettivamente si tratta di causa penale, l’interessato ha quindi diritto a un esame giudiziario completo, ciò che presuppone un libero esame dei fatti litigiosi come pure della colpa. Per contro, qualora i fatti determinanti non fossero litigiosi, la limitazione del potere d’esame riguardo all’accertamento dei fatti non è decisiva (cfr. DTF 119 Ia 419 seg. Consid. 5; 117 Ia consid. 2d).
Giusta
l’art. 61 cpv. 1 PAmm, il ricorso al Tribunale cantonale amministrativo è proponibile per violazione del diritto. Il secondo capoverso della medesima norma precisa esemplificativamente:
"Costituisce in particolare violazione del diritto:
– l’errata o la mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa;
– l’apprezzamento giuridico erroneo di un fatto;
– l’eccesso e l’abuso di potere; la violazione di una norma essenziale di procedura"
.
L’art. 62 PAmm consente inoltre d’impugnare dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo ogni accertamento inesatto od incompleto dei fatti rilevanti per la decisione. Contrariamente all’opinione dei ricorrenti, al Tribunale cantonale amministrativo, cui possono essere addotti fatti nuovi e possono essere indicati mezzi di prova nuovi (art. 63 cpv. 1 PAmm), spetta pertanto un potere cognitivo completo alla stessa stregua del Consiglio di Stato (art. 56 e 57 PAmm; sentenza TF 7.6.1995 N°.- 1P.479/1994 in re F., apparsa in RDAT II – 1995, N. 19).
3.3. Nell’evenienza concreta, ritenuto che la sospensione dell’autorizzazione a gestire non mira a ristabilire una situazione conforme al diritto ma è un provvedimento di natura repressiva per l’avvenuta violazione di norme essenziali della LEsPubb, l’asserita modifica della situazione avrebbe all’occorrenza consentito ai ricorrenti di richiedere all’UP una riconsiderazione del provvedimento durante le more di causa (cfr. art. 116 cpv. 3 RLEsPub). Per contro non permette d’esigere dall’autorità di ricorso una visita in loco. Ciò sia per l’inevitabile inefficacia del provvedimento che in questo tipo di contenzioso deve avvenire di sorpresa, sia per il fatto che la sospensione dell’autorizzazione a gestire configura la sanzione per un’infrazione già consumata. Un sopralluogo a posteriori non permetterebbe (e non avrebbe permesso al Consiglio di Stato) d’inficiare gli accertamenti precedentemente effettuati, siccome il periodo di violazione sul quale si basa la decisione di sospensione è chiaramente delimitato nel tempo.
Di conseguenza non è possibile ravvisare nel giudizio impugnato un diniego di giustizia e, visto che il sopralluogo non doveva essere esperito e che i fatti alla base della decisione impugnata sono stati riveduti da questo Tribunale con pieno potere cognitivo, i ricorsi non possono essere accolti nemmeno da questo profilo. La questione della qualifica giuridica della sanzione amministrativa della sospensione dell’autorizzazione a gestire può quindi essere lasciata aperta, senza che ci si debba pronunciare ora sul carattere penale della stessa sostenuto dai ricorrenti o, piuttosto, sul possibile carattere civile della sospensione dell’autorizzazione, nell’accettazione datagli dal Tribunale federale in applicazione dell’art. 6 cifra 1 CEDU.
Accertata la clamorosa ed evidente violazione della LEsPubb che si è protratta almeno dal luglio 1999 al marzo 2002, la sospensione per un periodo di 3 mesi dell’autorizzazione a gestire, rispettivamente della patente d’esercizio, appare sicuramete proporzionata.
4. In esito alle considerazioni che precedono, i ricorsi vanno quindi respinti.
L’UP va comunque invitato a prendere posizione sull’avvenuto cambio del gestore risultante dagli atti, senza che questo Tribunale debba già ora pronunciarsi in merito, considerata l’assenza di un preciso ordine di chiusura dell’esercizio pubblico per questo motivo.
La tassa di giustizia è posta a carico dei ricorrenti secondo soccombenza.