Decision ID: 21c8f6eb-a5a8-5d2d-887d-cbb200122f87
Year: 2006
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto, in fatto
A. Nella seduta del 3 novembre 2003 il consiglio comunale di _ ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede, il comparto edificabile situato nella piana del _, a meridione di via alla _, che il previgente piano regolatore assegnava alla zona residenziale artigianale RAr2, è stato esteso oltre il limite di via _ con l’istituzione della nuova zona semi intensiva R4, in riduzione dell’esistente comparto agricolo. Al centro di quel settore, situato in località _, il mapp. 468, di proprietà di RI 1, presenta una superficie di 3'565 mq, costituita in prevalenza da una distesa prativa e, sul margine orientale, da una strada di campagna.
B. Con risoluzione 23 agosto 2005 (n. 3997) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore di _. Esso ha tuttavia sospeso la sua decisione su alcune proposte pianificatorie, negato l’approvazione di altre e modificato il piano regolatore su alcuni oggetti. In particolare, il Governo ha sospeso la decisione d’approvazione del comparto industriale/artigianale situato nella piana del _, a nord di via _, così come delimitato nell’allegato 1 della risoluzione, giacché direttamente interessato dal futuro tracciato della nuova strada di circonvallazione di _ -_, al momento consolidato a livello di pianificazione direttrice, segnatamente nelle schede di coordinamento 12.23 relative al piano dei trasporti del Luganese (PTL: schede 12.23.2.5 e 12.23.5), ma di cui, a breve termine, ne sarebbe stata attivata la fase progettuale. Ciò avrebbe comportato la necessità di un coordinamento tra le due pianificazioni di diverso grado. Per le stesse ragioni, il Governo ha sospeso la sua decisione per quanto riguardava parte del comparto a sud di via _, comprendente dunque la zona residenziale artigianale RAr e parte della zona semi intensiva R4 (cfr. risoluzione impugnata, allegato 1). In merito a quest’ultima zona, di cui ci si occupa, esso ha negato tuttavia l’approvazione della porzione che si estendeva a sud di via _ che, rispetto al vecchio piano, costituiva un ampliamento della zona edificabile, assegnandolo d’ufficio alla zona agricola. A tale riguardo, il Consiglio di Stato ha considerato che tale estensione si poneva in evidente contrasto rispetto al prevedibile fabbisogno per i prossimi 15 anni, al principio di privilegiare lo sviluppo edificatorio verso l’interno degli insediamenti a tutto vantaggio di un maggiore e razionale sfruttamento delle aree edificabili esistenti, al modello di organizzazione territoriale del piano direttore (PTL: scheda parco del _) e alla salvaguardia del territorio agricolo, in particolare al mantenimento delle superfici per l’avvicendamento colturale (SAC). Esso ha rilevato inoltre che quell’area residenziale era in parte interessata dal progetto della nuova strada di circonvallazione e pertanto pregiudicata a quei fini dalle conseguenti immissioni (cfr. risoluzione impugnata, pagg. 29, 34, 89 e 92).
C. Con ricorso 17 novembre 2005, RI 1 insorge innanzi a questo tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l’annullamento e chiedendo l’approvazione dell’estensione della zona semi intensiva R4, in cui è ubicato il suo fondo, così come adottata dal consiglio comunale. Lamentando essenzialmente la violazione dell’autonomia comunale, il ricorrente allega a sostegno della sua impugnativa che il comparto in oggetto sarebbe idoneo all’edificazione, già parzialmente urbanizzato e, fattore ritenuto determinante per un comune a preminente vocazione residenziale, prevedibilmente necessario all’edificazione per i prossimi quindici anni. A tale proposito l’insorgente ritiene che il Governo avrebbe sovrastimato il dimensionamento del piano, giacché si sarebbe basato su un compendio dello stato dell’urbanizzazione non aggiornato, quindi poco attendibile. Comunque sia, la contenibilità del piano sarebbe già stata sensibilmente diminuita dal Consiglio di Stato stesso che, in sede di approvazione del piano regolatore, avrebbe dezonato una serie di aree residenziali di piccole e grandi dimensioni. A giustificazione dell’ampliamento, il ricorrente considera inoltre come la nuova zona semi intensiva R4, oltre a costituire una diversificazione dell’offerta delle aree edificabili, faccia parte di una strategia di politica sociale e demografica, volta sia ad un riequilibrio della piramide dell’età degli abitanti, sia per assicurare una massa critica minima della popolazione residente nel comune. A fronte di tutte queste considerazioni, giustificata apparirebbe pertanto la conversione del territorio agricolo in zona edificabile, ritenuto che la diminuzione verrebbe risolta ai sensi della LTAgr con una compensazione reale o con un contributo pecuniario sostitutivo, oltretutto già quantificato, in merito al quale l’insorgente non avrebbe nulla da obiettare.
D. La divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità postula la reiezione del ricorso con motivazioni che verranno riprese, se del caso, nei considerandi di diritto, mentre il municipio ne postula l’accoglimento.
E. In data 3 aprile 2006 si sono tenuti l’udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie, acquisite in seguito agli atti. Dopo ampia discussione, il rappresentante del comune si è riservato di inviare al tribunale il compendio dello stato dell’urbanizzazione aggiornato. Le parti hanno quindi riconfermato le rispettive allegazioni e domande e il tribunale ha dichiarato chiusa l’istruttoria.

Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato integrato il Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU 2006, pag. 215 segg.), è data (art. 38 cpv. 1 LALPT), il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT).
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. I piani regolatori hanno lo scopo di garantire un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio (cfr. art. 75 cpv. 1 Cost.). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione e globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
4. Prima di entrare nel merito, occorre rilevare che nell'ambito del secondo aggiornamento del piano direttore relativo al piano dei trasporti del Luganese (PTL), adottato dal Consiglio di Stato il 14 marzo 2001, il Cantone ha elaborato un modello di organizzazione territoriale dell'agglomerato del Luganese, oggetto di una specifica scheda di coordinamento (scheda 10.4), quale componente pianificatoria e urbanistica per una gestione coordinata dello sviluppo della regione, che si integra, nel quadro del promovimento di una politica efficace della mobilità, alla componente trasportistica-ambientale, oggetto della scheda di coordinamento 12.23. Tramite la scheda 10.4, sono state perciò fissate le grandi linee dell'organizzazione di questa regione, il cui quadro di riferimento territoriale è dato dall'agglomerato del luganese, definito Nuova Città, comprendente il territorio dei comuni elencati nell'allegato 1, fra cui figura anche il comune di _, e suddiviso in 18 parti urbane omogenee denominate quartieri, indipendenti dunque dai confini giurisdizionali comunali, dotati di proprie individualità e qualità (allegati grafici 3 e 4). Il quartiere costituisce dunque l'unità territoriale di riferimento per gli interventi urbanistici e pianificatori finalizzati alla caratterizzazione della Nuova Città. Gli indirizzi pianificatori definiti dalla scheda 10.4 per ognuno dei 18 quartieri sono improntati alla difesa delle loro specificità, al miglioramento della loro unità morfologica, alla promozione spaziale e ambientale dei loro spazi collettivi, ad incentivare lo sviluppo delle singole potenzialità, ad accrescerne il ruolo e le qualità funzionali, ecc., e devono essere concretizzati attraverso le pianificazioni locali. Il coordinamento e la conformità sono verificati dal Cantone in sede d'esame dei piani regolatori. Il comparto territoriale in località _ del comune di _, in cui è inserito il fondo del ricorrente, è incluso completamente nel Parco del _ (n. 10). Al pari dei quartieri, il parco, che si estende lungo la fascia centrale della piana del _, è una componente urbanistica del modello di organizzazione territoriale dell’agglomerato (cfr. scheda 10.4, in particolare elenco dei provvedimenti pianificatori n. 10.4.3 e 10.4.2.10) ed è finalizzato prevalentemente all’uso pubblico per lo svago, lo sport, la distensione, la salvaguardia agricola e la protezione naturalistica e paesaggistica. Come risulta da un’attenta visione dei piani, nonché dalla situazione dei luoghi, noti al tribunale attraverso l’esperimento del sopralluogo in contraddittorio, la discussa zona semi intensiva R4 fa parte di un comprensorio omogeneo, costituito da un’ampia distesa prativa pianeggiante, delimitata sul fronte occidentale dal corso della Roggia dei _ unitamente ad una vasta fascia forestale ad alti contenuti naturalistici (biotopo), oltre cui sono situati l’area del campeggio e il porto. Non fa dubbio che nel comparto all’esame si localizza dunque quella componente territoriale atta a realizzare gli indirizzi e gli interventi elencati nel modello di organizzazione dell'agglomerato del Luganese, poc’anzi citati. Contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, si deve quindi concludere che l’istituzione in questo contesto di una zona residenziale, oltretutto a carattere intensivo, è in contrasto con gli obiettivi del piano direttore.
5. Fatta questa premessa, la zona semi intensiva R4 non approvata non adempie con ogni evidenza il presupposto dell'art. 15 lett. a LPT: disposizione peraltro nemmeno invocata dall’insorgente. Con terreni già edificati in larga misura si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). Il comparto in parola fa invece parte, come illustrato poc'anzi, di un ampio territorio pianeggiante, complessivamente inedificato e costituito da vaste aree prative circoscritte da distese boschive, pianificatoriamente separato a nord dall’area edificabile del comune da via alla _ e via _. Malgrado la presenza di alcuni edifici, dispersi tuttavia casualmente in quelle vaste superfici, esso non può pertanto essere considerato come edificato in larga misura nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza. Né decisiva risulta, infine, la circostanza, asserita dal ricorrente, secondo cui il comparto in parola sia urbanizzato, giacché non conferisce di per sé un diritto all’attribuzione del suo terreno alla zona edificabile (DTF 122 II 326 consid. 6a; 117 Ia consid. 3g).
6. La zona in parola non risponde nemmeno ad una prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni giusta l’art. 15 lett. b LPT. Difatti, nell'ambito dell'esame del dimensionamento del piano regolatore, il Consiglio di Stato ha desunto dal rapporto di pianificazione (pag. 64) che la contenibilità teorica del nuovo piano regolatore in merito alle zone abitative corrispondeva a 1’884 unità insediative. Questo risultato veniva conseguito applicando per certe zone destinate alla residenza un alto rapporto superficie utile lorda/unità insediativa (di 60 o 70 mq, a seconda del genere di zona residenziale) in luogo degli usuali 35-45 mq per abitante. Il valore relativo alla contenibilità delle zone residenziali risultava dunque sottostimato e avrebbe dovuto essere aumentato, applicando per lo meno un valore di 50 mq. Nondimeno, la contenibilità teorica ritenuta dal comune consentiva comunque un potenziale di sviluppo - rispetto alla situazione di effettivi 789 abitanti (2003) - pari ad un incremento di più del doppio dei residenti. Il Governo ha pertanto ritenuto che il dimensionamento del piano regolatore eccedeva ampiamente ogni presumibile ed ottimistico fabbisogno per lo sviluppo del comune per il prossimo quindicennio (cfr. risoluzione impugnata, pag. 18). Questa valutazione merita di essere condivisa, soprattutto se si considera l'evoluzione del numero di abitanti. In effetti, malgrado le (generiche) ipotesi di sviluppo formulate dal comune e i (quantomai parziali) parametri dallo stesso adottati, il nuovo piano regolatore permetterebbe comunque sia di insediare, nei prossimi 15 anni, almeno ulteriori 1’095 abitanti sul territorio comunale. Questo incremento notevole, tuttavia, non rispecchia l'evoluzione demografica del comune evidenziato in questi ultimi quarant’anni, che marca certamente una tendenza generale all’aumento, tuttavia in modo discontinuo e per certi versi trascurabile. Difatti, dai dati ripresi dall’Annuario statistico ticinese (cfr. USTAT, Annuario statistico ticinese, 2005, pag. 24 e 25), si evince un aumento della popolazione residente, ma con tassi di crescita decennali comunque ben più modesti rispetto a quello pronosticato dal comune: da un aumento del 13% registrato negli anni ’60, si passa ad uno dell’11% negli anni '70 e soltanto negli anni ’80 si assiste ad un significativo aumento, corrispondente però al 33%, che poi ripiega altrettanto eloquentemente tra il 1990 e 2003 ad un incremento del 5%. Orbene, il preconizzato incremento di oltre il 100%, sebbene riferito ad un arco temporale più ampio (un quindicennio), non è nemmeno congruente con l’aumento della popolazione registrato nel decennio di massima espansione (anni ‘80), essendo, in proporzione, di 2 volte maggiore. Il dato relativo agli anni ‘80, tuttavia, non può costituire da solo una base assumibile ad una tendenza su cui fondare un pronostico attendibile, ritenuto oltretutto il successivo periodo di stasi, giacché non è dimostrato in base a quali circostanze un tasso di crescita già di per sé elevato possa effettivamente raddoppiare a medio termine. Né una semplice ed indiscriminata estensione della zona edificabile può essere assunta come fattore di sviluppo demografico, che trarrebbe la sua unica, ma insufficiente, giustificazione in un ipotetico movimento migratorio, in un contesto regionale che vede però la presenza di comuni con piani regolatori, se non sovradimensionati, quanto meno con riserve edificabili di una certa consistenza (cfr. ad esempio, comuni di _ di _). Per le stesse ragioni, la ricerca di una misura idonea ed efficace per il riequilibrio della piramide dell’età della popolazione, problematica di apprezzabile complessità, non può passare soltanto attraverso un’apertura di una nuova e vasta zona edificabile, specialmente se dai connotati così generici ed elementari, inserita in un comprensorio dai contenuti omogenei che, come vedremo, riserva interessi contrapposti preponderanti. D’altra parte, nonostante queste legittime preoccupazioni, che il comune ha addotto in occasione del proprio ricorso contro l’approvazione del piano regolatore (cfr. TRAM/TPT inc. 90.02.120-90.05.72), nulla gli ha impedito di programmare l’esteso comparto edificabile in località _ (comprensorio con piano di quartiere obbligatorio: art. 31 NAPR), secondo intendimenti ed obiettivi che si discostano dalla conclamata politica di migliorare la stratificazione della popolazione, in favore di un incremento delle famiglie giovani, prolifiche e di ceto medio (cfr. in particolare, la riserva di quota del 40% per la residenza primaria). Comunque sia, a rimedio del problema il comune dispone ancora di un certo margine di manovra nella parte collinare del comprensorio comunale, laddove è ubicato il vasto comparto inedificato, previsto di principio edificabile, su cui attualmente grava una zona di pianificazione (cfr. ZP1, TPT inc. 90.2004.20 e 90.2004.16-17). Ciò detto, a fronte di un piano sovradimensionato si giustificava il particolare rigore con cui il Consiglio di Stato ha esaminato il perimetro della zona edificabile, concedendo unicamente puntuali ampliamenti laddove sussistevano motivazioni di carattere urbanistico e riducendone l’estensione per il restante. Sussiste difatti un interesse generale ad impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c). Queste considerazioni devono essere, di conseguenza, applicate anche al comparto all’esame. L'art. 15 lett. b LPT non può, di conseguenza, essere di giovamento al ricorrente.
Ferme queste premesse, appare dunque strumentale la censura secondo cui, con la decisione impugnata, le zone residenziali sarebbero semmai divenute sottodimensionate per effetto delle non approvazioni che hanno colpito questa ed altre zone edificabili. Ciò, al pari della doglianza circa l’inattendibilità del compendio dello stato dell’urbanizzazione che, mai più aggiornato dal 1992, avrebbe inciso negativamente sull’approvazione del comparto all’esame. Se da una parte è pur vero che un compendio allestito nel 1992 non possa corrispondere completamente alla situazione attuale, tant’è che il Consiglio di Stato ne ha ordinato al comune l’aggiornamento entro il termine di presentazione delle prossime varianti di piano regolatore (cfr. risoluzione impugnata, pag. 19), d’altra parte è altrettanto innegabile il fatto che, come appurato in precedenza, nell’ultimo decennio la popolazione ha marcato un aumento trascurabile, comunque sia irrisorio per erodere le riserve edificabili di un piano regolatore, la cui contenibilità teorica consentiva il raddoppio delle unità insediative residenziali. A prescindere da questa specifica questione, il fabbisogno di aree edificabili, in casu comunque non dimostrato, non basta ancora per giustificare un ampliamento della zona residenziale nel comparto in parola, come visto in precedenza (cfr. supra, consid. 4) e come si vedrà in seguito (cfr. infra, consid. 7).
7. Poiché il comparto in parola non può essere attribuito alla zona fabbricabile già per assenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT e per il contrasto con gli indirizzi del piano direttore, merita tutela la decisione del Consiglio di Stato di confermarne - di conseguenza - l’inclusione nella zona agricola, intesa anche nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1. settembre 2000. Alla zona agricola dev'essere difatti riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg., pag. 471, con rinvii), aspetto, quest’ultimo, che nella fattispecie riveste una particolare rilevanza. Non appare quindi nemmeno necessario approfondire se il comparto interessato si presti o meno, ed eventualmente in che misura, alla lavorazione agricola. Va ad ogni buon conto rilevato che il catasto delle idoneità agricole, allestito dalla sezione dell'agricoltura, assegna complessivamente al comparto all’esame un'idoneità elevata alla campicoltura. Tant’è che il piano direttore designa proprio tali terreni, quali superficie idonea all’avvicendamento delle colture (SAC). Questo è l'oggetto specifico della scheda settoriale 3.1, di dato acquisito, che vincola quindi il comune a precisare le SAC nell'ambito della definizione della zona agricola del proprio piano regolatore (cfr. piano direttore: rappresentazione grafica n. 14, scheda di coordinamento 3.1). Di conseguenza, al comparto all’esame, proprio perché appartenente al territorio agricolo cantonale, va riconosciuta una chiara vocazione ad essere attribuito alla zona agricola, che, va precisato, può essere diminuita solo in presenza di importanti esigenze della pianificazione del territorio e previa modifica degli strumenti pianificatori (art. 7 LTagr). Presupposti, questi, che nella fattispecie fanno difetto. La decisione del Consiglio di Stato si pone quindi in conformità con le scelte strategiche del piano direttore, e ciò senza che il comune possa invocare motivi particolari e preponderanti di carattere pianificatorio per discostarsene.
8. In conclusione, la risoluzione, con cui il Governo non ha approvato la zona semi intensiva R4, ubicata nella piana del _, in località _, attribuendola alla zona agricola, deve essere quindi confermata e il ricorso respinto. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico dell’insorgente (art. 28 PAmm).