Decision ID: adf290b9-84fc-5860-854a-b7e48f1e6922
Year: 2017
Language: de
Court: FR_TC
Chamber: FR_TC_007
Canton: FR
Region: Espace_Mittelland
Law Area: public_law

Sachverhalt
A. B._ und C._ (Beschwerdegegner) sind Eigentümer des Grundstücks Art. ddd in der Gemeinde E._ (Miteigentümer je zur Hälfte). Am 14. Januar 2016 haben sie bei der Gemeinde E._ ein Baubewilligungsgesuch im ordentlichen Verfahren eingereicht, für die Renovation (insbesondere Aufstockung) ihres Wohnhauses, den Anbau eines Autounterstandes und Bau von zwei Parkplätzen auf dem erwähnten Grundstück. Dieses Gesuch wurde im Amtsblatt Nr. fff öffentlich aufgelegt ("Renovation Wohnhaus und Anbau Autounterstand; Art. ddd GB").
B. Hiergegen sind keine Einsprachen ergangen. Die Gemeinde E._ begutachtete das Baubewilligungsgesuch am 9. Februar 2016 positiv und stellte es gleichentags dem Bau- und Raumplanungsamt (BRPA) zur Begutachtung zu.
C. Am 27. April 2016 – nach Konsultation der betroffenen Amtsstellen – erstattete das BRPA zum Baubewilligungsgesuch ein ungünstiges Gutachten. Dieses wurde im Wesentlichen damit begründet, dass das fragliche Grundstück gemäss dem Planungs- und Baureglement der Gemeinde E._ (PBR) und dem einschlägigen Zonennutzungsplan in der Wohnzone II liege und der sogenannten "Geschlossenen und Sonderbauweise" nach Art. 11 PBR unterstellt sei. Bereits das bestehende Gebäude überschreite die gemäss Art. 19 PBR anwendbaren Nutzungsziffern und halte die vorgeschriebenen Grenzabstände nicht ein. Die geplante Aufstockung dürfe gemäss Art. 11 PBR nur über ein Detailbebauungsplanverfahren bzw. einen Sanierungsplan zugelassen werden. Ein solcher liege indes nicht vor und es sei auch keine Abweichung von dieser Regelung beantragt worden. Ferner sei das Gutachten des Amtes für Mobilität vom 18. Februar 2016 ungünstig ausgefallen; gemäss diesem Gutachten müssten die Parkplätze vom Flurweg einen Abstand von 50 cm aufweisen. Darüber hinaus müsse insbesondere aufgezeigt werden, dass die Wendemanöver ausserhalb des Grundstücks Art. ggg ausgeführt werden könnten. Dem Bauvorhaben könne demnach nicht zugestimmt werden.
D. Das BRPA liess die Unterlagen folglich dem Oberamt des Greyerzbezirks zukommen, welches mit Schreiben vom 10. Mai 2016 der Gemeinde und den Beschwerdegegnern Gelegenheit zur Stellungnahme gewährte.
Die Gemeinde informierte das Oberamt am 25. Mai 2016, dass das Baubewilligungsgesuch nochmals öffentlich aufgelegt werde, und zwar mit dem Vermerk "Abweichung Art. 11 PBR Gemeinde E._ bezüglich Erstellen eines Sanierungsplanes". Hinsichtlich der Aussenparkplätze hielt die Gemeinde fest, dass die Umgebungspläne entsprechend ergänzt würden und ferner der Gemeinderat als Grundeigentümer der Parzelle Art. ggg das Durchgangsrecht für Wendemanöver erteile.
Entsprechend wurde das Gesuch im Amtsblatt Nr. hhh erneut öffentlich aufgelegt ("Renovation Wohnhaus [Erstwohnung] und Anbau Autounterstand, mit Abweichung Art. 11 PBR Gemeinde E._ bezüglich Erstellung eines Sanierungsplanes; Art. ddd GB"). Die betroffenen Anstösser und insbesondere auch die A._ AG als Eigentümerin der benachbarten Grundstücke Art. iii und jjj wurden hierüber mit Schreiben vom 16. Juni 2016 informiert.
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E. Die A._ AG hat daraufhin am 17. Juni 2016 Einsprache erhoben; sie beantragte sinngemäss, die Baubewilligung bzw. die Abweichungsbewilligung nicht zu erteilen.
Die Gemeinde hat das Baugesuch (Abweichungsgesuch) am 5. Juli 2016 erneut positiv begutachtet, und das BRPA erliess am 4. August 2016 – namentlich weil kein Detailbebauungsplan (DBP) bestehe – ein zweites ungünstiges Gutachten.
F. Das Oberamt hat (unter bestimmten hier nicht weiter interessierenden Bedingungen bzw. Auflagen) am 21. September 2016 die Baubewilligung erteilt und das Abweichungsgesuch für den Verzicht auf den DBP bewilligt. Auf die Einsprache der Beschwerdeführerin ist es mit einem weiteren Entscheid vom selben Tag nicht eingetreten.
Zur Begründung legt das Oberamt namentlich dar, dass es im vorliegenden Fall "übermässig" sei, einen Sanierungsplan (DBP) zu verlangen. Demnach bewillige es das Abweichungsgesuch und erteile namentlich gestützt auf die Bestimmungen zur Besitzstandsgarantie die Baubewilligung.
G. Hiergegen hat die A._ AG (Beschwerdeführerin) am 10. Oktober 2016 (Datum des Poststempels) Beschwerde an das Kantonsgericht erhoben. Sie beantragt insbesondere die Aufhebung der Baubewilligung bzw. sinngemäss (auch) der Abweichungsbewilligung; allfällige bereits ausgeführte Bauarbeiten seien zurückzubauen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht begehrt sie zudem die Erteilung der aufschiebenden Wirkung.
Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, dass die öffentliche Auflage rechtswidrig gewesen sei, da sie namentlich das Abweichungsgesuch nicht beinhaltete. Aus der zweiten öffentlichen Auflage sei nicht hervorgegangen, inwiefern von Art. 11 PBR abgewichen werden solle. Auch müssten alle Elemente eines Projektes gleichzeitig aufgelegt werden, was vorliegend nicht der Fall gewesen sei. Der Brief der Gemeinde vom 16. Juni 2016 sei unklar, unvollständig bzw. falsch gewesen; insbesondere sei nicht ersichtlich gewesen, dass Nutzungsziffern bzw. Abstandsvorschriften nicht eingehalten würden. Bereits das bestehende Gebäude überschreite die definierten Nutzungsziffern und halte die Abstands- bzw. Grenzvorschriften nicht ein. Trotzdem seien eine Erhöhung des bestehenden Gebäudes sowie der Anbau eines Autounterstandes geplant. Zudem könne mit einem Abweichungsgesuch nicht der Verzicht auf einen DBP erreicht werden. Aus ihrer Sicht sei vorliegend ein DBP zwingend erforderlich.
H. Das Oberamt lässt dem Kantonsgericht am 25. Oktober 2016 ein Schreiben der Beschwerdegegner vom 22. Oktober 2016 zukommen. Diese führen darin namentlich aus, dass sie umgehend nach Erhalt der Baubewilligung mit den Grab- und Maurerarbeiten für den Autounterstand begonnen hätten, und fragen, ob diese Arbeiten weitergeführt werden dürften. Der Dachaufbau werde dann "wohl oder übel" später erfolgen.
Am 28. Oktober 2016 lassen sich die Beschwerdegegner weiter vor dem Kantonsgericht vernehmen. Sie tragen im Wesentlichen vor, dass das Verhalten der Beschwerdeführerin für sie unverständlich sei. Sie könnten sich zu den erwähnten Gesetzesartikeln nicht äussern und stellten lediglich fest, dass – wenn die Baueingabe nicht korrekt verlaufen wäre – das BRPA interveniert hätte. Für sie sei nicht nachvollziehbar, dass ihr Projekt einen DBP benötigen solle. Ein solcher würde an ihrem Bauvorhaben nichts ändern. Auch habe die Beschwerdeführerin bei der ersten öffentlichen Auflage keine Einsprache gemacht. Sie bräuchten einen gedeckten Autounterstand; der gewählte Standort sei der einzig mögliche, und sie verfügten über die erforderlichen Näherbaurechte. Zudem hätten sie die Erhöhung des Daches auf der bestehenden Scheune
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beantragt. Das Dach solle etwas erhöht werden, damit noch ein Aufenthaltsraum entstehe, der als Spielraum für die Kinder genutzt werden könne. Die jetzigen Platzverhältnisse seien für ihre Familie nicht ausreichend. Die spezielle Lage ihres Grundstücks, welches über eine Grundfläche von nur 324 m2 verfüge, und die deshalb nicht eingehaltenen reglementarischen Abstände könnten doch kein Grund sein, die Ausführung ihres Projektes zu verhindern. Am 4. November 2016 reichen die Beschwerdegegner erneut (unaufgefordert) eine Stellungnahme ein.
I. Das BRPA legt am 3. November dar, dass die Beschwerdeführerin erst anlässlich der zweiten öffentlichen Auflage Einsprache erhoben habe. Aus diesem Grund sei nicht auf den Inhalt der ersten öffentlichen Auflage zurückzukommen. Für den Fall, dass das Kantonsgericht dennoch auf entsprechende materielle Rügen eingehen sollte, verweise es auf sein ungünstiges Gutachten vom 4. August 2016.
J. Das Oberamt verweist am 7. November 2016 auf die Ausführungen im angefochtenen Entscheid und verzichtet auf weitere Bemerkungen.
K. Am 10. November 2016 lassen die Beschwerdegegner dem Kantonsgericht erneut unaufgefordert eine Stellungnahme zukommen. Sie tragen vor, dass möglicherweise eine Ortsbesichtigung notwendig sei. Am 18. November teilen sie dem Kantonsgericht mit, dass sie die geplanten Arbeiten ab dem 28. November 2016 ausführen würden.
L. Die Instruktionsrichterin hat am 25. November 2016 das Gesuch der Beschwerdeführerin um Erteilung der aufschiebenden Wirkung gutgeheissen.
M. Am 3. Dezember 2016 reichen die Beschwerdegegner unaufgefordert eine weitere Stellungnahme ein. Sie wiederholen, dass aus ihrer Sicht ein Augenschein sinnvoll wäre. Sie seien traurig, dass sie wegen der unverständlichen Einsprache das baufällige Dach und die Erdaufschüttung nicht vor dem einbrechenden Winter machen könnten. Nun könnten sie die Innenarbeiten nicht ausführen, was für sie ein erhebliches Problem darstelle und Folgekosten mit sich bringe. Sie hätten das Haus im Jahr 2015 gekauft, damit es "in E._er Händen" bleibe und weil ein Wohnungsmangel für einheimische Familien bestehe, und sie "hoffen und erwarten", dass das Gericht die Arbeiten so ausführen lasse, wie sie vom Oberamt bewilligt wurden.
N. Die Gemeinde teilt dem Kantonsgericht am 6. Dezember 2016 mit, dass sie schon bei früheren Baugesuchen in diesen speziellen Zonen Ausnahmen bewilligt habe, welche jeweils vom BRPA gutgeheissen worden seien. Deshalb habe die Gemeinde auch das hier zu beurteilende Bauvorhaben positiv begutachtet.
O. Am 27. Februar 2017 reichen die Beschwerdegegner eine weitere Stellungnahme ein. Sie äussern, dass sie nun unbedingt mit den Arbeiten weiterfahren wollten. Mit Erstaunen hätten sie ferner zur Kenntnis genommen, dass auch das zweite Gutachten des BRPA negativ ausgefallen war. Leider sei ihre Parzelle nur 324 m2 gross. Für sie sei wichtig, dass eine grössere Familie einigermassen komfortabel in ihrem Haus wohnen könne. Dazu gehöre auch ein Autounterstand. Sie hofften, dass nun möglichst bald "grünes Licht" gegeben werde. Ihr Vorhaben sei sicher "nichts Weltbewegendes", und die unverständliche Einsprache der Beschwerdeführerin habe sie jetzt genügend lang beschäftigt.

P. Auf die weiteren Parteivorbringen und die eingereichten Unterlagen wird – soweit für die Entscheidfindung erforderlich – im Rahmen der Erwägungen eingegangen.
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Erwägungen
1. Das Kantonsgericht ist zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig (Art. 141 Abs. 1 des kantonalen Raumplanungs- und Baugesetzes vom 2. Dezember 2008 [RPBG; SGF 710.1] in Verbindung mit Art. 114 Abs. 1 lit. c des kantonalen Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; SGF 150.1]). Bei der Beschwerdeführerin handelt es sich um die Eigentümerin der Grundstücke Art. iii und jjj der Gemeinde E._, welche (über den K._weg) an das streitbetroffene Grundstück Art. ddd angrenzen. Die Beschwerdeführerin hat im Rahmen der zweiten öffentlichen Auflage gegen das Bauprojekt Einsprache erhoben. Sie ist damit zur Ergreifung des Rechtsmittels berechtigt (Art. 76 VRG; Art. 141 Abs. 4 RPBG), wobei hinsichtlich des allfälligen Einbezugs von Elementen der ersten öffentlichen Auflage auf die nachfolgende Erwägung 5 verwiesen wird. Die Beschwerdefrist wurde eingehalten (Art. 79 Abs. 1 VRG). Auch wurde der Kostenvorschuss rechtzeitig bezahlt (Art. 128 VRG). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2. Mit der Beschwerde an das Kantonsgericht können die Verletzung des Rechts  Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder  Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden (Art. 77 VRG). Die Unangemessenheit kann im vorliegenden Verfahren – soweit sich überhaupt entsprechende Ermessensfragen stellen – nur im Rahmen von Art. 33 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700) in Verbindung mit Art. 78 Abs. 2 lit. c VRG gerügt werden.
3. a) Das Oberamt hat mit seinem Entscheid vom 21. September 2016 den Beschwerdegegnern die Baubewilligung für ihr Bauvorhaben erteilt und das Abweichungsgesuch für den Verzicht auf einen DBP bewilligt. Mit einem weiteren Entscheid vom selben Tag ist es auf die Einsprache der Beschwerdeführerin nicht eingetreten, da diese lediglich im Rahmen der zweiten öffentlichen Auflage Einsprache erhoben habe und die in einer früheren Auflage aufgeführten Elemente nicht mehr in Frage gestellt werden könnten.
b) Hinsichtlich des Nichteintretensentscheides ist festzuhalten, dass das Kantonsgericht nach Art. 98 Abs. 2 VRG reformatorisch entscheiden kann. Es steht ihm demnach (unter bestimmten Bedingungen) auch zu, bei Aufhebung eines vorinstanzlichen Nichteintretensentscheides selber den Sachentscheid zu fällen und nicht nur über das Nichteintreten zu entscheiden (vgl. DONATSCH, in Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl. 2014, § 63 N. 18 mit Hinweisen). Ein solches Verfahren ist ggf. – je nach Verfahrensausgang in der Sache – auch hier angezeigt, weil das Oberamt aufgrund der Erteilung der Baubewilligung und der Gutheissung des Abweichungsgesuches bereits einen Sachentscheid gefällt hat (vgl. z.B. Urteil VG ZH VB.2015.00718 vom 21. April 2016 E. 4.2).
Weiter wird hinsichtlich des Nichteintretens auf die Einsprache bzw. hinsichtlich der Prüfungsbefugnis des Kantonsgerichtes bereits an dieser Stelle auf die Ausführungen in Erwägung 5 verwiesen.
4. a) Art. 11 Abs. 1 PBR sieht vor, dass der Zonennutzungsplan Gebiete bezeichnet, die der geschlossenen Bauweise nach Art. 52 ARzRPBG (gemeint wohl: Art. 124 Abs. 2 RPBG in Verbindung mit Art. 54 des kantonalen Ausführungsreglements vom 1. Dezember 2009 zum
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Raumplanungs- und Baugesetz [RPBR; SGF 710.11]) entsprechen oder in denen die bestehenden Gebäude den laut RPBG und ARzRPBG (recte: RPBR) vorgeschriebenen Grenz- und/oder Gebäudeabständen (Regelbauweise) nicht entsprechen.
b) Das hier interessierende Grundstück Art. ddd der Beschwerdegegner befindet sich gemäss dem Zonennutzungsplan der Gemeinde E._ in der Wohnzone II, im Sektor L._. Es ist im Zonennutzungsplan mit entsprechend vertikal schraffierten Flächen markiert und ist demnach der sogenannten "Geschlossenen und Sonderbauweise" gemäss Art. 11 PBR unterstellt.
c) Art. 11 Abs. 2 und 3 PBR betreffend die "Geschlossene und Sonderbauweise" bestimmt folgendes:
"2 Dort, wo die geschlossene Bauweise vorhanden ist gelten die bestehenden Bautiefen, Baulinien, Gebäudehöhen usw. und sind entsprechend einzuhalten. Die Ausnützungsziffer und die Überbauungsziffer sind nicht anwendbar. Abbruch und Wiederaufbau, soweit dies mit Änderungen im Grundriss und Volumen verbunden ist, kann nur über ein Detailbebauungsplanverfahren zugelassen werden (Sanierungsplan) (...).
3 Gebiete, welche nicht als geschlossene Bauweise gelten und wo infolge der bestehenden Parzellen- und Siedlungsstruktur die Anwendung der Vorschriften der Regelbauweise eine sinnvolle Überbauung und/oder Ergänzung nicht zulassen oder unverhältnismässige Auswirkungen haben, kann die Sonderbauweise geltend gemacht werden. Die entsprechenden Vorschriften sind mittels eines Sanierungsplanes festzulegen. Der Perimeter umfasst diejenigen Grundstücke, welche nachbarrechtlich betroffen sind, und wird von Fall zu Fall festgelegt."
d) In casu ist unbestritten, dass die bestehende Baute auf der Parzelle Art. ddd die in der Wohnzone II gemäss Art. 19 PBR definierten Nutzungsziffern und die anwendbaren Grenzabstände – auf die vorliegend nicht weiter eingegangen werden muss – nicht einhält. Weiter ist unbestritten, dass das Bauvorhaben der Beschwerdegegner insbesondere eine Aufstockung und damit eine Vergrösserung des Gebäudevolumens umfasst.
Das BRPA hatte in seinen Gutachten vom 27. April 2016 und vom 4. August 2016 dargelegt, dass das Bauvorhaben nur über ein DBP-Verfahren zugelassen werden kann. Es begründete dies im Wesentlichen damit, dass das Bauvorhaben mit Änderungen im Volumen und im Grundriss verbunden ist und Art. 11 Abs. 2 PBR für diesen Fall vorsieht, dass entsprechende Projekte nur über ein DBP-Verfahren zugelassen werden können.
Indes sind nach Ansicht des Kantonsgerichtes vorliegend nicht die Vorschriften von Art. 11 Abs. 2 PBR einschlägig, da es sich nicht um eine geschlossene Bauweise im Sinne von Art. 54 RPBR in Verbindung mit Art. 124 Abs. 2 RPBG handelt. So sieht doch Art. 124 Abs. 2 RPBG vor, dass Bauten in der geschlossenen Bauweise grundsätzlich an der Grundstücksgrenze erstellt werden müssen, und dass die weiteren Vorschriften, namentlich über die Gebäudetiefen, die vertikalen Profile und die Baulinien, im Ortsplan festgelegt werden. Dies erscheint bei der vorliegenden bestehenden Einzelbaute nicht einschlägig. Auch aus den Schemen in Art. 54 RPBR ergibt sich, dass im hier zu beurteilenden Fall keine geschlossene Bauweise vorliegt, und demnach Art. 11 Abs. 2 PBR nicht anwendbar ist. Vielmehr ist davon auszugehen, dass es sich um eine Sonderbauweise im Sinne von Art. 11 Abs. 3 PBR handelt, da eben keine geschlossene Bauweise vorliegt und in casu die erlaubten Nutzungsziffern bzw. Grenzabstände der Regelbauweise bereits überschritten sind (vgl. hierzu auch Art. 11 Abs. 1 PBR). Auch Art. 11 Abs. 3 PBR sieht jedoch klar
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vor, dass die Sonderbauweise (im Rahmen einer Überbauung oder Ergänzung) bedingt, dass die entsprechenden Vorschriften mittels eines DBP (Sanierungsplanes) festgelegt werden ("Die entsprechenden Vorschriften sind mittels eines Sanierungsplanes festzulegen"). Weiter legt Art. 11 Abs. 3 PBR fest, dass der DBP-Perimeter diejenigen Grundstücke umfasst, welche nachbarrechtlich betroffen sind, und von Fall zu Fall festgelegt wird.
e) Es ergibt sich damit in casu, dass das geplante Bauvorhaben aufgrund von Art. 11 Abs. 3 PBR nur gestützt auf einen entsprechenden DBP bewilligt und realisiert werden könnte. Selbst wenn schliesslich der vorliegende Fall – entsprechend der Stellungnahme des BRPA – anstatt unter Art. 11 Abs. 3 PBR unter dessen Abs. 2 subsumiert würde, könnte das hier zu beurteilende Baubewilligungsverfahren für ein Bauvorhaben, welches eine Vergrösserung des Volumens und Änderungen im Grundriss beinhaltet, gemäss dem klaren Wortlaut von Art. 11 Abs. 2 PBR nur gestützt auf einen DBP (Sanierungsplan) erfolgen.
f) Wie nachfolgend aufgezeigt wird, geht es auch nicht an, mittels eines Abweichungsgesuches vorzusehen, dass für ein bestimmtes Bauvorhaben auf einen DBP verzichtet wird und direkt der Weg des Baubewilligungsverfahrens beschritten werden kann:
So bilden zwar die Planung und das Baubewilligungsverfahren ein sinnvolles Ganzes, in dem jeder Teil eine spezifische Funktion erfüllt. Das Planungsverfahren ist jedoch deutlich vom Baubewilligungsverfahren abzugrenzen. Baubewilligungen haben den planerischen Stufenbau zu beachten (vgl. BGE 120 Ib 207 E. 5; 114 Ib 312 E. 3a).
Beim Planungsverfahren entstehen in einem Verfahren, das Rechtsschutz (Art. 33 f. RPG) und demokratische Mitwirkung (Art. 4 RPG) sichert, aufgrund einer umfassenden Abstimmung und Abwägung (Art. 1 Abs. 1 Satz 2, Art. 2 Abs. 1 RPG) nach Massgabe des kantonalen Richtplans (Art. 6 ff., Art. 26 Abs. 2 RPG) und allfälliger regionaler oder kommunaler Richtpläne die für die Privaten verbindlichen Nutzungspläne (Art. 14 ff. RPG; vgl. nur BGE 114 Ib 312 E. 3a; 116 Ib 50 E. 3a). Ein entsprechendes Verfahren ist auf kantonaler Ebene auch für DBP (als Sondernutzungspläne) vorgesehen: So sind namentlich nach Art. 83 RPBG die DBP, ebenso wie die Zonennutzungspläne und die dazugehörigen Vorschriften, während 30 Tagen bei der Gemeindeschreiberei und beim Oberamt öffentlich aufzulegen (Abs. 1). Diese Bestimmung geht damit bereits über die Anforderungen von Art. 33 Abs. 1 RPG bzw. von Art. 29 Abs. 2 BV hinaus, da die vorgeschriebene Auflage vor der Genehmigung durch die Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion (RUBD) erfolgt (vgl. BGE 135 II 286 E. 5; WALDMANN/HÄNNI, Kommentar Raumplanungsgesetz, 2006, Art. 33 N. 7, mit Hinweisen; Urteil KG FR 602 2014 66 vom 16. Juni 2016 E. 7d). Gegen die DBP und die dazugehörigen Vorschriften kann Einsprache erhoben werden (Art. 83 Abs. 2 RPBG), wobei insbesondere auch bestimmte national tätige Organisationen und kantonale Vereinigungen zur Einsprache befugt sind (Art. 84 RPBG). Der Gemeinderat fällt über die unerledigten Einsprachen einen begründeten Entscheid. Sodann muss nach Art. 26 Abs. 1 RPG eine kantonale Behörde die Nutzungspläne und ihre Anpassungen genehmigen. Sie prüft gemäss Art. 26 Abs. 2 RPG die Nutzungspläne und deren Anpassungen auf ihre Übereinstimmung mit den vom Bundesrat genehmigten kantonalen Richtplänen. Diese Genehmigung hat nach Art. 26 Abs. 3 RPG konstitutive Bedeutung; deshalb dürfen die Anordnungen des Nutzungsplans erst angewendet werden, wenn der Genehmigungsbeschluss rechtskräftig geworden ist (RUCH, in Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, 1999, Art. 26 N. 33 f.; WALDMANN/HÄNNI, Kommentar Raumplanungsgesetz, 2006, Art. 26 N. 17; BGE 135 II 22 E. 1.2.1). Die bundesrechtlich vorgesehene Genehmigungspflicht erfasst sowohl
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Rahmen- als auch Sondernutzungspläne (WALDMANN/HÄNNI, Kommentar Raumplanungsgesetz, 2006, Art. 26 N. 4) – und mithin insbesondere auch die im kantonalen Recht vorgesehenen DBP. Entsprechend sieht auch Art. 86 Abs. 3 bzw. 4 RPBG vor, dass die RUBD die DBP, Zonennutzungspläne und die dazugehörigen Vorschriften unter dem Gesichtspunkt der Gesetzes- und Zweckmässigkeit und ihrer Übereinstimmung mit den kantonalen und regionalen Plänen prüft und genehmigt, und dass die Pläne und Vorschriften (erst) mit ihrer Genehmigung in Kraft treten. Gleichzeitig mit der Genehmigung entscheidet die RUBD nach Art. 88 RPBG auch über die gegen die Einspracheentscheide der Gemeinde erhobenen Beschwerden (Abs. 1 und 2). Diese Entscheide können sodann mit Beschwerde an das Kantonsgericht angefochten werden (Abs. 3).
Dagegen dient das Baubewilligungsverfahren der Abklärung, ob Bauten und Anlagen der im Nutzungsplan ausgedrückten räumlichen Ordnungsvorstellung entsprechen (Art. 22 RPG). Erste und zentrale Bauvoraussetzung ist, dass "die Bauten und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen" (Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG), d.h. das Bauwerk muss "zonenkonform" sein. Die Zonenkonformität ergibt sich für jede Zone aus dem Nutzungsplan und den zugehörigen Nutzungsvorschriften (vgl. BGE 132 II 10 / Pra 2006 141 969). Darüber hinausgehend – d.h. abgesehen von der Zonenkonformität – wird im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens die Übereinstimmung mit der einschlägigen Gesetzgebung schlechthin geprüft (Urteil BGer 1P.647/2001 vom 1. März 2002 E. 2. 3; WALDMANN/HÄNNI, Kommentar Raumplanungsgesetz, 2006, Art. 22 N. 2). Das Baubewilligungsverfahren bezweckt damit einzelfallweise Planverwirklichung, soll aber nicht selbständige Planungsentscheide hervorbringen. Das Baubewilligungsverfahren verfügt weder über das sachlich nötige Instrumentarium, noch ist es bezüglich Rechtsschutz und demokratischer Legitimation geeignet, den Nutzungsplan im Ergebnis zu ergänzen oder zu ändern (BGE 116 Ib 50 E. 3a; vgl. auch 120 Ib 207 E. 5; 113 Ib 371 E. 5). Dieser planerische Stufenbau und die den verschiedenen Planungsinstrumenten zukommenden Rechtswirkungen gelten auch auf Gemeindeebene (vgl. zum Ganzen auch Urteil BGer 1A.154/2002 vom 22. Januar 2003 E. 4.1).
Entsprechend geht es nicht an – da sich nach dem Vorgesagten insbesondere die Funktionen und die Verfahrensgestaltung des Planungsverfahrens einerseits und des Baubewilligungsverfahrens andererseits deutlich unterscheiden –, mittels eines Abweichungsgesuches vorzusehen, dass entgegen den diesbezüglich klaren Bestimmungen des PBR für ein bestimmtes Bauvorhaben auf einen DBP verzichtet und direkt der Weg des Baubewilligungsverfahrens beschritten werden kann (vgl. zum Ganzen auch Urteil KG FR 602 2016 88 ff. vom 5. Dezember 2016 E. 4).
g) Dies ergibt sich zudem auch aus der Gesetzessystematik. So befinden sich doch die Art. 147 ff. RPBG, welche das Abweichungsgesuch regeln, im 9. Kapitel des RPBG, welches unter dem Titel "Bau-, Abbruch-, Standortbewilligung" steht, und dort im zweiten Abschnitt unter dem Titel "Baubewilligung". Entsprechend sieht Art. 147 RPBG vor, dass Abweichungen von der jeweils zuständigen Baubewilligungsbehörde zugelassen werden können. Die Bestimmungen zum Abweichungsgesuch finden demnach auch aus gesetzessystematischen Gründen und aus Gründen der Zuständigkeit auf das Planungsverfahren keine Anwendung; sie erlauben lediglich, im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens ggf. von bestimmten Vorschriften abzuweichen, nicht aber, auf ein vorgelagertes Planungsverfahren bzw. im hier zu beurteilenden Fall auf ein  zu verzichten.
h) Die Argumentation der Beschwerdegegner in ihren zahlreichen Eingaben an das Kantonsgericht indiziert kein anderes Ergebnis. Insbesondere ergibt sich die Bewilligungsfähigkeit
https://www.swisslex.ch/DOC/ShowLawViewByGuid/b074e395-626c-4837-9435-4646020adfa6/47b55ca1-e1a1-46da-b84e-2d8c0a484d31?source=document-link&SP=4|mnjzqt
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des vorliegenden Baugesuches (ohne Durchführung des vorgelagerten DBP-Verfahrens) in keiner Weise daraus, dass die Beschwerdegegner vortragen, dass ein DBP nichts an ihrem Vorhaben ändern würde. So wird doch die Frage, ob bzw. inwiefern ihr Bauvorhaben bewilligungsfähig ist, entscheidend davon abhängen, welche Vorschriften im DBP etabliert werden. Auch wenn die Beschwerdegegner sinngemäss vorbringen, dass sie nichts dafür könnten, dass ihr Grundstück nur eine Fläche von 324 m2 aufweise und sie mehr Platz für ihre Familie benötigten, mag dieser Wunsch zwar verständlich sein, er ist aber für das hier zu beurteilende Verfahren ohne Belang. Überdies können die Beschwerdegegner aus ihrem Vorbringen, dass sie das Grundstück im Jahr 2015 gekauft hätten, damit es in "E._er Händen" bleibe, nichts zu ihren Gunsten ableiten, und auch aus der Argumentation der Beschwerdegegner, dass ihr Vorhaben "nichts Weltbewegendes" sei, ergibt sich in keiner Weise ein Anspruch auf eine Baubewilligung im vorliegenden Verfahren. Ferner kann auch die Tatsache, dass ein Gebäude die anwendbaren Nutzungsziffern bzw. Abstandsvorschriften bereits überschreitet, entgegen der Argumentation der Beschwerdegegner grundsätzlich sehr wohl Grund sein, ein Bauvorhaben, welches die Vergrösserung des Gebäudevolumens vorsieht, nicht zu bewilligen; dies erklärt sich schon vor dem Hintergrund, dass Gesetze von den Rechtsunterworfenen einzuhalten sind. Zudem obliegt es doch dem sorgfältigen Käufer, vorgängig zum Grundstückskauf im Rahmen der Due- abzuklären, ob eine bestimmte Immobilie für seine Zwecke geeignet ist bzw. ob das von ihm vorgesehene Bauvorhaben und die geplante Nutzung realisiert werden können, und die erforderlichen Massnahmen zu ergreifen bzw. ggf. vom Kauf abzusehen.
i) Zusammenfassend ergibt sich damit, dass das Oberamt die Baubewilligung zu Unrecht erteilt sowie das Abweichungsgesuch für den Verzicht auf einen Detailbebauungs- bzw. Sanierungsplan bewilligt hat.
5. Nach dem Vorgesagten ist festzuhalten, dass zum einen ohne DBP keine Baubewilligung erteilt werden kann, und zum anderen das Abweichungsgesuch für den Verzicht auf den DBP zu Unrecht bewilligt wurde, da eine entsprechende Ausnahme gar nicht gestützt auf Art. 147 ff. RPBG gewährt werden kann. Es besteht demnach ein enger Sachzusammenhang zwischen der ersten Auflage, welche das Bauvorhaben an sich betraf, und der zweiten öffentlichen Auflage, welche im Wesentlichen das Abweichungsgesuch beinhaltete. Aufgrund dieses engen Sachzusammenhangs, und da sich die Rügen der Beschwerdeführerin sinngemäss (auch) gegen die erteilte Ausnahmebewilligung richten, hätte das Oberamt auf die Einsprache der Beschwerdeführerin eintreten müssen, und auch das Kantonsgericht kann bzw. muss folglich das gesamte mit der zweiten Auflage im (engen) Zusammenhang stehende Bauvorhaben beurteilen (vgl. auch Urteil BGer 1C_474/2015 vom 17. Juni 2016 E. 3.2).
6. Die Beschwerdegegner beantragen ferner die Durchführung eines Augenscheins.
a) Nach Art. 46 Abs. 1 lit. d VRG kann die Behörde einen Augenschein anordnen. Der Entscheid darüber steht im pflichtgemässen Ermessen der anordnenden Behörde. Die Durchführung eines Augenscheins ist nur dann geboten, wenn die tatsächlichen Verhältnisse unklar sind und anzunehmen ist, die Parteien vermöchten durch ihre Darlegungen vor Ort Wesentliches zur Erhellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen (PLÜSS, in Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl. 2014, § 7 N. 79).
b) Die lokalen Gegebenheiten und der massgebliche Sachverhalt sind, soweit prozessrelevant, aus den vorliegenden Verfahrensakten genügend ersichtlich, weshalb sich die
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Fragen, welche die hier zu beurteilende Angelegenheit aufwirft, ohne den beantragten Augenschein beantworten lassen. Demnach kann das Kantonsgericht auf dessen Durchführung verzichten (zur antizipierten Beweiswürdigung siehe Urteil BGer 6B_82/2015 vom 26. März 2015 E. 1.1 mit Hinweisen).
7. Im Ergebnis ist die Beschwerde damit gutzuheissen und die angefochtenen Entscheide vom 21. September 2016 (Baubewilligung einschliesslich Abweichungsbewilligung sowie Einspracheentscheid) sind aufzuheben. Basierend auf dem derzeit gültigen Zonennutzungsplan und Art. 11 PBR betreffend die "Geschlossene und Sonderbauweise" bedürfte das Bauvorhaben der Beschwerdegegner eines DBP als Grundlage. Erst gestützt auf einen rechtsgültigen DBP könnte sodann ggf. geprüft werden, ob bzw. inwiefern dieses Bauvorhaben zulässig ist.
Aufgrund der Gutheissung der Beschwerde, und da ferner unklar ist, ob ein DBP-Verfahren eingeleitet wird und wie die einschlägigen Vorschriften genau ausgestaltet würden, erübrigt es sich, auf die weiteren Rügen der Beschwerdeführerin einzugehen.
8. a) Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die Verfahrenskosten (CHF 2'500.-) zu drei Vierteln, mithin zu CHF 1'875.-, den unterliegenden Beschwerdegegnern aufzuerlegen, welche am Beschwerdeverfahren teilgenommen und das Baubewilligungsgesuch aufrechterhalten haben (Art. 131 f. VRG; Art. 1 und 2 des kantonalen Tarifs vom 17. Dezember 1991 der Verfahrenskosten und Entschädigungen in der Verwaltungsjustiz [TarifVJ; SGF 150.12]; Urteil BGer 1C_233/2009 vom 30. September 2009 E. 3). Dem Staat Freiburg werden keine Verfahrenskosten auferlegt (Art. 133 VRG). Der Kostenvorschuss in der Höhe von CHF 2'500.- wird der obsiegenden Beschwerdeführerin zurückerstattet.
b) Es wird keine Parteientschädigung gewährt.
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