Decision ID: 212f877e-3bea-5d47-958f-96cedd7cf924
Year: 2015
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. a. La RI 1 è proprietaria di un fondo a Chiasso, in località Pedrinate (mapp. 294), confinante con la strada (via Tinelle) che conduce al valico doganale di Drezzo/Pedrinate. Il sedime è situato fuori della zona edificabile, e meglio in
territorio senza destinazione specifica
. Sulla particella sorgono uno stabile di due piani e una stazione di rifornimento di carburante con annesso negozio. I due fabbricati sono stati eretti prima del 1970.
b. Il 29 settembre 2008, raccolto l'avviso cantonale favorevole dei Servizi generali del Dipartimento del territorio (n. 62727), il municipio di Chiasso ha rilasciato alla RI 1 la licenza edilizia per la ristrutturazione della stazione di servizio e per la demolizione dello stabile adiacente. Il progetto approvato prevede la realizzazione di due nuove colonne di distribuzione del carburante coperte da una pensilina, dove sorge l'edificio principale, e lo smantellamento di quelle esistenti, per far spazio all'ampliamento del negozio.
La predetta licenza edilizia è stata rinnovata dall'autorità comunale, previo avviso cantonale favorevole, in due occasioni, una prima volta il 12 aprile 2011 (avviso cantonale n. 73153) e una seconda il 7 dicembre 2012 (avviso cantonale n. 81494).
c. Con domanda di costruzione in variante 23 gennaio 2012 RI 1 ha modificato in parte il progetto approvato, chiedendo all'esecutivo comunale il permesso per l'installazione di un nuovo serbatoio interrato per il gas GPL e per il parziale cambiamento di destinazione del negozio annesso alla stazione di servizio in esercizio pubblico. La domanda in variante prevede di utilizzare una superficie di ca. mq 36 del negozio (di complessivi mq 112.20) per realizzare un bar, con una capienza stimata di 13 posti a sedere (sette ai tavoli e sei al bancone). Rispetto ai piani del 2008, è inoltre prevista la ridistribuzione degli spazi interni tra atrio, servizi igienici e magazzino, e l'aggiunta di un locale
office
.
Nel termine di pubblicazione della domanda di costruzione (dal 23 gennaio al 7 febbraio 2012), al rilascio del permesso si è opposta, tra l'altro, la CO 1, proprietaria del confinante mapp. 445, che ha contestato il cambiamento di destinazione dal profilo pianificatorio e ambientale.
Raccolto l'avviso favorevole (n. 78622) 6 luglio 2012 dei Servizi generali del Dipartimento del territorio, che hanno segnatamente ritenuto soddisfatte le condizioni poste dagli art. 24c e 37
a
della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) e dagli art. 42 e 43 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio dell'8 giugno 2000 (OPT; RS 700.1), in data 8 agosto 2012 l'esecutivo comunale ha rilasciato la licenza edilizia alle condizioni contenute nell'avviso cantonale, respingendo nel contempo le opposizioni sollevate.
B. Con giudizio 19 giugno 2013 il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso presentato dalla CO 1, annullando il permesso di costruzione per il
parziale cambiamento di destinazione da negozio a bar all'interno dello stabile al mappale n. 294 RFD Chiasso.
Il Governo ha anzitutto osservato che in quella sede fosse controverso unicamente il mutamento di utilizzazione di parte del negozio in esercizio pubblico. Di seguito, ha escluso che l'insediamento del bar potesse beneficiare di un permesso ordinario, non essendo conforme alla zona di situazione, o di un permesso eccezionale giusta l'art. 24 LPT, facendo difetto il requisito dell'ubicazione vincolata. Ha infine ritenuto che l'esercizio pubblico non potesse essere autorizzato nemmeno in virtù degli art. 37
a
LPT e 43 OPT, in quanto comporterebbe nuove e rilevanti implicazioni per il territorio e per l'ambiente.
C. Contro il predetto giudizio governativo RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato e che sia confermata la licenza edilizia 8 agosto 2012.
Secondo la ricorrente, il Governo avrebbe a torto fatto riferimento alla licenza del settembre 2008 per concludere che l'insediamento del bar perfezionasse un cambiamento di destinazione. La variante in discussione non farebbe che riproporre una destinazione (bar) presente in passato e ammessa dalle autorità, esercitata al pianterreno dello stabile principale. Il progetto in variante ridurrebbe per di più la superficie dell'allora esercizio pubblico di quasi la metà e i posti a sedere da 28 a 13. Non implicherebbe pertanto nuove ripercussioni sul territorio o sull'ambiente e potrebbe di conseguenza ottenere un permesso edilizio.
D. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
A identica conclusione perviene la CO 1, qui resistente, la quale ritiene dato il cambiamento di destinazione, non autorizzabile viste le nuove implicazioni che comporta. Inoltre, per il mapp. 294 non sarebbe mai stata rilasciata una patente per esercizio pubblico o un'autorizzazione alla sua gestione.
L'Ufficio delle domande di costruzione si rimette al giudizio di questa Corte. L'esecutivo comunale chiede invece che il gravame venga accolto, in quanto la domanda riguarderebbe una variante riduttiva di un'utilizzazione già presente, circostanza che escluderebbe un aumento del traffico e delle immissioni foniche.
Considerato,

in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). La legittimazione attiva della ricorrente, istante in licenza, è certa (art. 21 cpv. 2 LE). Il ricorso, tempestivo [art. 46 cpv. 1 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; BU 1966, 181)], è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). Nell'ambito di una valutazione anticipata, le prove sollecitate dalla ricorrente e dalla resistente (audizioni testimoniali, richiamo incarti) non appaiono suscettibili di procurare la conoscenza di ulteriori elementi di rilievo per il giudizio (cfr. DTF 131 I 153 consid. 3; RtiD I-2008 n. 6 con rinvii) La situazione dei luoghi e dell'oggetto delle contestazioni emerge infatti in modo sufficientemente chiaro dalle tavole processuali.
2.2.1. Il fondo di situazione è stato attribuito dal piano regolatore di Chiasso, risalente al 1988 (cfr. ris. gov. n. 5201 del 10 agosto 1988), al
territorio senza destinazione specifica
, che comprende tutto il territorio comunale non definito come zona edificabile, forestale o agricola dal piano delle zone (cfr. art. 26 cpv. 1 norme di attuazione del piano regolatore).
2.2. L'edificio oggetto della domanda di costruzione in variante è stato eretto prima del 1967 (cfr. lettera 26 giugno 2008 del municipio).
Con licenza edilizia 29 settembre 2008, rinnovata l'ultima volta il 7 dicembre 2012, il municipio ha rilasciato il permesso per la demolizione dello stabile principale, l'erezione al suo posto di due nuove colonne di distribuzione del carburante, lo smantellamento di quelle esistenti e l'ampliamento della superficie del negozio annesso alla stazione di servizio.
La variante ora in discussione prevede l'installazione di un serbatoio sotterraneo per il gas GPL e il cambiamento di destinazione di mq 36 del negozio in esercizio pubblico. Il Governo ha annullato la decisione di approvazione della variante limitatamente al parziale mutamento dell'utilizzazione del negozio. Contro questa decisione è insorta la ricorrente.
3.3.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, l'autorizzazione a costruire può essere rilasciata, di principio, soltanto se l'intervento edilizio è conforme alla funzione prevista dal piano regolatore per la zona d'utilizzazione, ovvero soltanto per insediamenti la cui destinazione s'integra convenientemente nelle finalità della zona in cui sorgono (principio della conformità di zona). Eccezioni a questo principio all'interno delle zone edificabili sono disciplinate dal diritto cantonale (art. 23 LPT). Fuori di queste zone fa invece stato l'ordinamento retto dagli art. 24-24
d
LPT, rispettivamente 37
a
LPT.
3.2. Nel caso concreto, come correttamente ritenuto dalle autorità inferiori e dalle parti, l'insediamento del bar all'interno del negozio annesso alla stazione di servizio non può essere autorizzato mediante permesso ordinario retto dall'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, giacché non si integra convenientemente nelle finalità della zona di situazione, priva di destinazione specifica, accomunabile per ubicazione alla zona agricola che la circonda. L'esercizio pubblico è infatti previsto nel
territorio senza destinazione specifica
, una zona residua che per dimensione, natura, configurazione, qualità del suolo ecc. non rientra nella delimitazione delle zone ordinarie del PR, non servendo all'agricoltura, non prestandosi all'edificazione e non avendo una funzione protettiva (cfr. art. 26 cpv. 1 NAPR).
4.4.1. In deroga al principio della conformità di zona, sancito dall'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, fuori delle zone edificabili possono eccezionalmente essere rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici o impianti non conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione se: (a) la loro destinazione esige un'ubicazione fuori della zona edificabile e (b) non vi si oppongono interessi preponeranti. I due requisiti devono essere adempiuti cumulativamente. Il requisito dell'ubicazione vincolata ha carattere oggettivo ed è soddisfatto soltanto se l'edificio o l'impianto deve essere realizzato fuori del territorio edificabile per motivi di ordine tecnico, inerenti all'esercizio o alla natura del terreno. Motivi puramente finanziari, personali o di comodità non sono sufficienti (DTF 129 II 63 consid. 3.1, 124 II 252 consid. 4a, 123 II 256 consid. 5). Il vincolo può essere positivo ed essere dettato dall'esigenza di una determinata ubicazione, oppure negativo ed essere imposto dall'esclusione di ogni altra ubicazione (DTF 129 II 63 consid. 3.1, 114 Ib 180 consid. 3c seg. con rinvii).
4.2. Il controverso bar non soddisfa il requisito dell'ubicazione vincolata posto dall'art. 24 lett. a LPT. La sua destinazione non esige invero che venga ubicato fuori della zona edificabile. Neppure la ricorrente lo sostiene. Già per questo motivo, l'insediamento non può essere autorizzato secondo l'art. 24 LPT.
5.5.1.
5.1.1. Secondo l'art. 37
a
LPT, il Consiglio federale stabilisce a quali condizioni sono autorizzati i cambiamenti di destinazione degli edifici e impianti utilizzati a scopi commerciali eretti prima del 1° gennaio 1980 o non più conformi alla destinazione della zona in seguito a modifica dei piani di utilizzazione. Con questa disposizione il legislatore federale ha essenzialmente inteso permettere alle imprese commerciali situate fuori della zona edificabile di continuare la loro attività, di modernizzarsi e di ristrutturarsi in modo tale da mantenere i posti di lavoro, dandosene il caso cambiando l'orientamento (STF 1C_348/2008 del 27 ottobre 2008 consid. 2.2, 1A.12/2003 del 2 luglio 2003 consid. 3.1, 1A.186/2004 del 12 maggio 2005 consid. 5.2; Ufficio federale dello sviluppo territoriale, Nuovo diritto della pianificazione del territorio, Berna 2001, n. 2.4.5 all'art. 43 OPT, pag. 47). Dando seguito al mandato conferitogli, il Consiglio federale, con l'art. 43 cpv. 1 OPT, ha stabilito che cambiamenti di destinazione e ampliamenti di edifici e impianti usati a scopo commerciali divenuti non conformi alla destinazione della zona possono essere autorizzati se, cumulativamente:
a.
l'edificio o impianto è stato legalmente costruito o modificato;
b.
non insorgono nuove implicazioni rilevanti su territorio e ambiente;
c.
la nuova utilizzazione non è inammissibile secondo un altro atto legislativo federale.
Devono inoltre essere soddisfatti gli ulteriori requisiti posti dall'art. 43
a
OPT, giusta il quale:
a.
gli edifici non sono più necessari ai fini dell'anteriore destinazione conforme alla zona o vincolata all'ubicazione oppure se viene assicurato che gli edifici vengono mantenuti per tale scopo;
b.
la nuova utilizzazione non comporta un edificio sostitutivo che non sia necessario;
c.
è necessaria tutt'al più una leggera estensione dell'urbanizzazione esistente e tutti i costi di infrastruttura in relazione all'utilizzazione autorizzata sono a carico del proprietario;
d.
la coltivazione agricola dei terreni circostanti non è minacciata;
e.
non vi si oppongono interessi preponderanti.
5.1.2. Rispetto agli art. 24
c
LPT e 42 OPT, gli art. 37
a
LPT e 43 OPT costituiscono una
lex specialis,
applicabile soltanto a edifici e impianti utilizzati a scopi commerciali, che estende la tutela delle situazioni acquisite sancita dall'art. 24
c
LPT al fine di permettere le ristrutturazioni e gli adeguamenti necessari per mantenerne la concorrenzialità (
Bernhard Waldmann/Peter Hänni,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 37
a
LPT n. 2 e rimandi). L'ordinamento retto dagli art. 37
a
LPT e 43 OPT è più favorevole perché non pone il requisito dell'identità della costruzione modificata, è applicabile a tutte le costruzioni (commerciali) erette legalmente prima del 1° gennaio 1980 e permette anche cambiamenti totali della destinazione (STA 52.2002.344 del 9 gennaio 2012 consid. 5.1, 52.2000.212 del 16 ottobre 2001 consid. 6).
Per quanto riguarda in particolare il requisito sancito dall'art. 43 cpv. 1 lett. b OPT, va rilevato che il cambiamento della destinazione d'uso non deve determinare su territorio e ambiente
implicazioni nuove e rilevanti,
ossia ripercussioni non preesistenti e di una certa, non trascurabile, consistenza.
5.2. Nel caso concreto, la stazione di servizio è stata edificata prima del 1967, ovvero ben prima del 1° gennaio 1980, data dell'entrata in vigore della legge federale sulla pianificazione del territorio e momento determinante per l'applicazione delle facilitazioni previste in base all'art. 37
a
LPT (cfr. STF 1A.12/2003 del 2 luglio 2003 consid. 3). In seguito, è stata fatta oggetto di alcuni interventi edilizi posti al beneficio di diverse licenze edilizie, che non ne hanno modificato la destinazione d'uso (cfr. lettera 26 giugno 2008 del municipio). Nel 2008, l'esecutivo comunale, previa autorizzazione cantonale, ha rilasciato il permesso per la demolizione dello stabile principale, l'erezione al suo posto di due nuove colonne di distribuzione del carburante, lo smantellamento di quelle esistenti e l'ampliamento della superficie del negozio (cfr. licenza edilizia 29 settembre 2008 e avviso cantonale n. 62727). I locali in cui verrebbe insediato il bar sono sempre stati utilizzati come negozio (cfr. lettera 26 giugno 2008 del municipio; piani di progetto e relazioni tecniche allegati alle domande di costruzione 13 maggio 2008 e 23 gennaio 2012).
I Servizi generali del Dipartimento del territorio hanno ritenuto che il parziale cambiamento di destinazione del negozio in esercizio pubblico rientrasse
nelle possibilità ammesse dagli art. 24c e 37a LPT e 42 e 43 OPT
. Di contro, il Governo ha invece considerato non rispondesse al requisito posto dall'art. 43 lett. b OPT, poiché comporterebbe nuove e rilevanti implicazioni su territorio e ambiente.
5.3. Determinante ai fini del giudizio sull'ammissibilità del controverso cambiamento di destinazione è l'attività esercitata all'interno della stazione di servizio e dell'annesso negozio al momento dell'entrata in vigore della LPT (1° gennaio 1980). È a tali attività commerciali, tutt'ora in essere, che occorre riferirsi per stabilire se il parziale mutamento dell'utilizzazione del chiosco determini nuove implicazioni, tali da oltrepassare la soglia di quanto ammissibile secondo l'art. 43 cpv. 1 lett. b OPT.
Contrariamente a quanto preteso dalla ricorrente, le passate utilizzazioni al pianterreno dell'edificio principale non entrano invece in linea di conto. In particolare, il fatto che vi fosse un esercizio pubblico (bar) non permette di concludere che le ripercussioni su territorio e ambiente, generate dal cambiamento di destinazione del negozio, non possano per questo essere
nuove
e
rilevanti
. Anzitutto, la variante prevede l'insediamento del bar all'interno del negozio, e non nello stabile principale, del quale è per di più prevista la demolizione. A tal proposito, è la stessa insorgente ad affermare che
la costruzione originaria avrebbe bisogno di una ristrutturazione completa, molto costosa e non più consona all'attività svolta
(cfr. relazione tecnica allegata alla domanda di costruzione 13 maggio 2008)
.
Il pianterreno del fabbricato non risulta quindi nemmeno più utilizzabile conformemente alla destinazione commerciale originaria, circostanza che ha spinto l'insorgente a chiedere il permesso per il suo abbattimento e per lo spostamento delle colonne di distribuzione del carburante, così da poter ampliare la zona vendita (cfr. relazione tecnica citata). Non può dunque essere invocata alcuna tutela delle situazioni acquisite riferita a tale costruzione, dal momento che non è direttamente interessata dal cambiamento d'uso ed è, anzi, destinata alla demolizione, non essendo più utilizzabile per il suo scopo (cfr.
Waldmann/Hänni,
op. cit., ad art. 37
a
LPT n. 3). Le attività ivi esercitate nel passato non sono dunque determinanti ai fini del giudizio.
Ferme queste premesse, è a torto che l'Esecutivo cantonale ha ritenuto che il postulato cambiamento parziale di destinazione sia suscettibile di determinare su territorio e ambiente nuove implicazioni che travalicherebbero la soglia di quanto ammissibile secondo l'art. 43 cpv. 1 lett. b OPT. In effetti, il controverso progetto prevede di ridurre l'area destinata a negozio (mq 112) per insediare un piccolo bar di mq 36 con una capienza stimata di 13 posti a sedere (sette ai tavoli e sei al bancone). Si tratta quindi di un intervento che non aumenta la superficie adibita a scopi commerciali, ma che si limita a suddividerla diversamente. Considerata la limitata capacità della nuova struttura sia in termini di spazio che di offerta e la concorrenza degli altri esercizi pubblici su entrambi i lati della frontiera, la nuova attività, i cui orari di apertura coincidono peraltro con quelli della stazione di rifornimento, non appare inoltre destinata ad attrarre nuovi utenti, ma piuttosto ad offrire un servizio supplementare a coloro che già si avvalgono della stazione di servizio, ovvero ai frontalieri che transitano sulla strada che conduce alla dogana di Drezzo/Pe-drinate. Dal profilo del traffico, si può pertanto ragionevolmente escludere ch'essa richiami clienti non abituali o che sogliono frequentare altri valichi ed esercizi pubblici. La controversa attività si limita in sostanza ad intercettare clienti che già transitano sulla strada antistante e che verosimilmente si avvarrebbero comunque dei servizi offerti, prolungando semmai di poco la loro presenza sull'area della stazione di rifornimento. Non è dunque atta ad ingenerare nuovi flussi di traffico, né a gravare in misura apprezzabile sulle infrastrutture, in particolare sulle strade e sulle opere di urbanizzazione.
I timori paventati dal Governo circa le ripercussioni derivanti dal controverso cambiamento parziale di destinazione appaiono tutto sommato esagerati, tenuto conto della portata ridotta del cambiamento. A loro volta, le valutazioni espresse, ispirate alla sentenza 27 ottobre 2008 (1C_348/2008) del Tribunale federale, risultano eccessivamente rigorose e restrittive. A prescindere dal fatto che in quel caso la superficie utilizzata (mq 40) e soprattutto i posti a sedere (24) erano maggiori, il Consiglio di Stato non considera che il metro di giudizio applicabile non deve essere tale da considerare rilevante, ossia concretamente apprezzabile, qualsiasi minima variazione delle implicazioni su territorio e ambiente prodotte da un cambiamento di destinazione di edifici commerciali situati fuori della zona edificabile. Come evidenziato in un altro recente giudizio di questa Corte (STA 52.2014.218 del 21 novembre 2014), concernente l'insediamento di un piccolo ufficio cambi, servito da un solo addetto, negli spazi adibiti ad ufficio di imprese artigianali, soltanto le variazioni di una certa importanza, che incrementano le ripercussioni negative su territorio e ambiente giustificano un diniego del permesso. Accreditando una diversa conclusione si finirebbe altrimenti per impedire qualsiasi trasformazione (incluso il cambiamento di destinazione) di stabilimenti commerciali legittimamente esistenti fuori della zona edificabile al momento in cui è entrata in vigore la LPT. Il diniego della licenza, che contraddice peraltro l'avviso favorevole rilasciato dai Servizi cantonali, non può dunque essere confermato.
6. 6.1. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va pertanto accolto, annullando il giudizio governativo e confermando il permesso municipale 8 agosto 2012.
6.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico della resistente (art. 28 LPamm), la quale rifonderà alla ricorrente, patrocinata da un legale, un'adeguata indennità a titolo di ripetibili per entrambe le istanze (art. 31 LPamm).