Decision ID: 2d385840-4fb6-40c8-a4d3-463dc627b4ea
Year: 2017
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants:
A. B._ est propriétaire de la parcelle n°4301 de la Commune de Bourg-en-Lavaux, issue de la fusion au 1er juillet 2011 des anciennes communes de Cully, Epesses, Grandvaux, Riex et Villette. Cette parcelle, de forme rectangulaire, est située sur le territoire de l'ancienne commune de Grandvaux, entre la route cantonale 780b de Lausanne à Saint-Maurice (ci-après: la RC 780b) et la rive du Lac Léman. Elle est située dans le périmètre du plan partiel d'affectation aux lieux-dits Les Sauges – La Maladaire – La Charrette (ci-après: PPA "Les Sauges") adopté par le Conseil communal de Grandvaux le 27 septembre 1996 et approuvé par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports le 13 janvier 1997.
La parcelle n°4301 et ses abords sont situés dans le périmètre du plan de protection de Lavaux au sens de la loi du 12 février 1979 sur le plan de protection de Lavaux (LLAvaux; RSV 701.43) et sont affectés dans la zone d'agglomération II au sens de l'art. 21 LLAvaux. Le site de Lavaux est en outre protégé par l'art. 52a al. 1 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01) et figure à l’Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels d’importance nationale (IFP n°1202). Il est également inscrit depuis 2007 sur la liste du patrimoine mondial établie par l'Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture (UNESCO) au sens de la Convention du 23 novembre 1972 pour la protection du patrimoine mondial culturel et naturel (RS 0.451.41).
Plusieurs bâtiments sont actuellement érigés sur la parcelle, soit un bâtiment d'habitation d'une surface brute utile de planchers de 218,20 m2 de deux logements contigus (ECA n°2801a) et plusieurs dépendances, soit un bâtiment attenant au bâtiment d'habitation (ECA n°2803), un bâtiment comportant deux garages (ECA n°3110), une cabane de jardin (ECA n°2801c) et un hangar à bateau (ECA n°2805a). Le bâtiment d'habitation actuel, d'une forme allongée, est situé légèrement en contrebas de la RC 780b.
B. B._ a déposé au début de l'année 2016 une première demande de permis de construire pour la démolition de la villa existante et la construction d'une villa à deux logements et deux garages supplémentaires et d'une piscine chauffée. Suite à l'enquête publique, la municipalité a toutefois refusé de délivrer le permis de construire.
C. B._ a élaboré un nouveau projet qui a été soumis pour préavis à la Commission consultative de Lavaux. Celle-ci a d'abord émis un préavis défavorable. B._ a alors modifié son projet, ce qui a conduit la Commission consultative de Lavaux à délivrer un préavis favorable le 23 janvier 2017, sous réserve de la végétation envisagée.
D. En date du 6 février 2017, B._ a déposé une nouvelle demande de permis de construire pour la démolition de la villa existante et la réalisation d'une villa de deux logements et de deux garages supplémentaires, d'une place extérieure pour voiture et d'une piscine chauffée.
Selon le plan de situation, le nouveau bâtiment de 20 m de long et 11 m de large serait construit à la limite de propriété du côté de la RC 780b et à la même distance que l'actuel bâtiment de la rive du lac (soit à 7 m 03 côté Lutry et à 4 m 14 côté Vevey). D'après les photomontages figurant au dossier, le projet, d'aspect contemporain, se présenterait depuis le lac comme une maison de deux étages comprenant des surfaces essentiellement vitrées surmontée d'un toit à deux pans. Depuis la RC 780b serait visible l'entrée des garages ainsi que le toit de la maison. Il résulte des plans au dossier que les deux étages comportant notamment les surfaces habitables seraient situés sous le niveau de la RC 780b tandis que l'étage situé au niveau de la RC 780b, ainsi que les surfaces situées sous le toit, seraient affectées aux garages et aux galetas.
E. Le projet a été mis à l'enquête publique du 18 février 2017 au 20 mars 2017 et des gabarits ont été posés pour figurer les angles du bâtiment projeté. Il a suscité plusieurs oppositions dont celle de A._.
Le 21 mars 2017, les Chemins de fer fédéraux (CFF) ont délivré leur autorisation.
Le 3 avril 2017, la Centrale des autorisations (CAMAC) a délivré sa synthèse positive comprenant diverses autorisations de compétence cantonale.
F. Dans sa séance du 24 avril 2017, la Municipalité de Bourg-en-Lavaux (ci-après: la municipalité ou l'autorité intimée) a décidé de lever les oppositions et de délivrer le permis de construire. Cette décision a été notifiée aux intéressés par courrier du 11 mai 2017.
G. Par acte du 16 juin 2017 de son mandataire, A._ (ci-après: la recourante) a déposé un recours contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en concluant principalement à sa réforme en ce sens que le permis de construire est refusé, subsidiairement à son annulation et au renvoi de la cause à l'autorité communale pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Le constructeur a déposé le 24 juillet 2017 des observations dans lesquelles il conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
Dans sa réponse du 25 juillet 2017, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
H. En date du 1er novembre 2017, la Cour a procédé à une inspection locale en présence des parties. Les parties se sont déterminées sur le procès-verbal par des écritures des 8, 9 et 10 novembre 2017.
I. La Cour a ensuite délibéré à huis clos. Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit:
1. La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss et 75 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), est ouverte contre la décision d'une municipalité qui octroie un permis de construire en rejetant les oppositions.
L'association recourante se prévaut d'un droit de recours fondé sur l'art. 52a Cst-VD. Aux termes de cet article, toute atteinte à la protection de la région de Lavaux "peut être attaquée sur le plan administratif ou judiciaire par ceux qui sont lésés et par les associations de protection de la nature et celles de la protection du patrimoine" (al. 2). Selon la jurisprudence cantonale, l'A._ est une association de protection de la nature ou du patrimoine qui peut se prévaloir du droit de recours prévu par cette disposition de la Constitution cantonale, y compris pour saisir le Tribunal cantonal d'un recours de droit administratif contre une décision d'une municipalité au sujet d'un permis de construire dans le périmètre protégé (cf. art. 75 let. b LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le droit de recours découlant d'une norme du droit cantonal, il n'y a pas à examiner si la recourante dispose au surplus d'un intérêt digne de protection à l'annulation de la décision attaquée (cf. art. 75 let. a LPA-VD).
S'agissant d'un projet de construction sur une parcelle située dans le périmètre de protection de la LLavaux, la recourante ne peut se plaindre selon la jurisprudence que d'une violation des normes définissant la protection de la région de Lavaux ainsi que des normes des règlements communaux de police des constructions qui concrétisent la LLavaux (cf. AC.2014.0007 du 17 avril 2014 consid. 1; AC.2012.0304 du 10 décembre 2013 consid. 1). Tel est le cas des règles sur l'implantation des bâtiments, leur dimension et l'esthétique dont la violation est invoquée par la recourante à l'appui de son recours.
Pour le reste, le présent recours a été déposé dans le délai légal (cf. art. 95 al. 1 LPA-VD) et il respecte les exigences formelles de l'art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. La recourante fait valoir que la décision attaquée serait insuffisamment motivée, ce qui constituerait une violation de son droit d'être entendu.
La décision notifiée le 11 mai 2017 à la recourante indique les motifs pour lesquels son opposition a été rejetée d'une manière qui a permis à cette dernière de se déterminer en conséquence. Même si la motivation est relativement succincte, elle satisfait aux exigences constitutionnelles et légales. Quoi qu'il en soit, une éventuelle violation du droit d'être entendu serait réparée par la procédure de recours devant le tribunal de céans qui bénéficie d'un plein pouvoir d'examen.
Ce grief doit donc être écarté.
3. La Commune de Bourg-en-Lavaux a été créée le 1er janvier 2011 par la fusion de plusieurs communes, dont celle de Grandvaux sur l'ancien territoire de laquelle est située la parcelle en cause. Selon l’art. 12 al. 1 de la loi du 7 décembre 2004 sur les fusions de communes (LFusCom; RSV 175.61), la réglementation en matière d'aménagement du territoire et de police des constructions, y compris les taxes et émoluments, conserve sa validité à l'intérieur des anciennes limites communales jusqu'à l'entrée en vigueur d'une nouvelle réglementation en la matière dans la nouvelle commune. La Commune de Bourg-en-Lavaux n’ayant pas encore adopté de réglementation uniforme en la matière, les règlements de l’ancienne commune de Grandvaux – soit celui du PPA "Les Sauges" (RPPA) ainsi que le règlement sur le plan d'affectation et la police des constructions (RPGA) adopté par le Conseil communal de Grandvaux le 8 septembre 1997 et approuvé par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports le 28 novembre 1997 auquel renvoie l'art. 25 RPPA – sont applicables au présent litige.
4. La recourante soutient que le projet litigieux ne respecte pas les aires d'implantation prévues par le PPA "Les Sauges" dans la mesure où il est situé à cheval sur les aires d'implantation 1 et 3.
a) Le PPA "Les Sauges" prévoit quatre aires d'implantation distinctes et une zone d'utilité publique (art. 3 RPPA). L'aire d'implantation 1 permet toutes constructions conformes aux dispositions du RPPA. L'aire d'implantation 3 dite des constructions basses amont permet la construction d'annexes et de tout aménagement favorisant les liaisons avec la RC 780b.
Il résulte du plan annexé au PPA "Les Sauges" pour la parcelle n°4301 et du plan de situation du projet litigieux que la limite entre les aires d'implantation 1 et 3 est parallèle à la RC 780b, à environ 3 m 50 en direction de la rive du Lac Léman, avec un léger décrochement à la hauteur du bâtiment d'habitation existant (ECA n°2801a).
En outre, l'art. 21 RPPA relatif aux garages et places de stationnement a la teneur suivante:
"Deux places de stationnement par logement, implantées soit dans l'aire d'implantation n°1, soit dans l'aire d'implantation n°3 des constructions basses amont, doivent être prévues.
La construction de places de stationnement et couverts à voitures est encouragée, en lieu et place de garages fermés (box) séparés de l'habitation.
La hauteur maximum hors-tout des couverts ou garages est limitée à 3 m par rapport au niveau de la route cantonale 780 b. Leur implantation est autorisée jusqu'en limite du domaine public. Les couverts doivent être ouverts sur tous les côtés, s'ils ne s'appuient pas à la construction principale. Seules les clôtures définies à l'article 20 sont autorisées.
Les garages seront en principe construits derrière l'habitation et si possible intégrés aux nouvelles constructions, ceci afin de préserver des échappées visuelles sur le lac. [...]".
L'art. 22 RPPA relatif à l'aire d'implantation 3 des constructions basses amont prévoit que dans cette aire, des dépendances autres que couvert à voiture ou garage peuvent être construites jusqu'en limite de propriété. La hauteur maximum ne dépassera pas de plus de 1m le niveau de la route cantonale 780b. Ces constructions ne peuvent en aucun cas servir à l'habitation.
b) En l'espèce, l'actuel bâtiment ECA n°2803 est intégralement situé dans l'aire d'implantation 1 tandis que le bâtiment ECA n°3110 abritant des garages est situé à cheval sur les aires d'implantation 1 et 3.
Quant au nouveau bâtiment prévu, il serait implanté sur les aires d'implantation 1 et 3, la façade nord du nouveau bâtiment étant prévue en limite de propriété du côté de la RC 780b. Selon les plans au dossier, les surfaces situées dans l'aire d'implantation 3 ne seraient pas affectées à l'habitation: celles du niveau d'entrée (au même niveau que la RC 780b) seraient consacrées à des garages et galetas tandis que celles des 1er et 2ème étages (situés sous le niveau de la RC 780b) seraient affectées à des escaliers et halls d'entrée permettant d'accéder aux appartements. Seules les surfaces de la nouvelle construction situées dans l'aire d'implantation 1 seraient affectées à l'habitation.
Selon la recourante, qui avait déjà soulevé ce grief dans son opposition, le bâtiment projeté ne pourrait pas se situer à la fois dans les aires d'implantation 1 et 3 dans la mesure où le but de l'aire d'implantation 3 des constructions basses amont serait de créer une "zone de transition" entre la RC 780b et les constructions situées dans les aires d'implantation 1 ou 2. L'aire d'implantation 3 ne permettrait que la construction d'annexes, soit de dépendances de peu d'importance au sens de l'art. 39 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (RLATC; RSV 700.11.1), ce que ne seraient pas les surfaces situées dans l'aire d'implantation 1 du projet litigieux. En outre, la construction projetée ne respecterait pas la limite des constructions figurée sur le schéma d'implantation du PPA "Les Sauges", lequel n'autoriserait que des avant-corps en anticipation de cette limite.
Pour sa part, la municipalité fait valoir que les parties habitables de la villa à construire se situent entièrement dans l'aire d'implantation 1 et que celles situées dans l'aire d'implantation 3 ne sont pas habitables et sont de nature à favoriser la liaison avec la RC 780b. Les garages sont en outre prévus à l'arrière du bâtiment d'habitation et intégrés à celui-ci conformément à l'art. 21 al. 4 RPPA. Dans sa réponse, l'autorité intimée a indiqué que la construction en continuité sur les aires d'implantation 1 et 3 paraissait opportune sous l'angle esthétique et que les textes réglementaires n'imposaient pas une césure entre les bâtiments.
Quant au constructeur, il soutient que le texte de l'art. 3 RPPA est clair et qu'il autorise la construction d'une annexe telle qu'un garage intégré aux nouvelles constructions comme le préconise l'art. 21 al. 4 RPPA. La notion d'annexe de l'art. 3 RPPA ne se recouperait donc pas avec celle de l'art. 39 RLATC. Il fait également valoir que l'interprétation défendue par la recourante, qui privilégie la construction d'annexes distinctes du bâtiment principal, aurait pour conséquence de péjorer la vue sur le lac depuis la RC 780b et d'être contraire aux recommandations du Guide architectural et paysager établi par la Commission consultative de Lavaux.
c) Dans un grief séparé, mais qu'il convient d'examiner avec le précédent, la recourante fait valoir que la construction projetée ne respecte pas l'art. 21 al. 3 RPPA dans la mesure où le faîte du toit est situé à plus de 3 m du niveau de la RC 780b. Selon le constructeur, cette limite ne s'appliquerait qu'aux garages et couverts séparés et non aux constructions où, comme en l'espèce, les garages sont intégrés au bâtiment principal, à défaut de quoi le toit devrait obligatoirement être plat ou en faible pente, ce qui contreviendrait aux exigences de l'aire d'implantation 1 ainsi qu'aux recommandations du Guide architectural et paysager précité.
d) Dans une jurisprudence constante, la CDAP considère que la municipalité jouit d’un certain pouvoir d’appréciation dans l’interprétation qu’elle fait des règlements communaux (cf. arrêt AC.2013.0237 du 12 décembre 2013 consid. 4c/aa et les références). Elle dispose notamment d’une latitude de jugement pour interpréter des concepts juridiques indéterminés dont la portée n’est pas imposée par le droit cantonal (cf. notamment arrêts AC.2012.0184 du 28 mars 2013 consid. 3c/aa; AC.2009.0229 du 20 juillet 2010 consid. 1b; AC.2008.0152 du 8 octobre 2009 consid. 3c). Selon le Tribunal fédéral, l’autorité cantonale de recours n’est toutefois pas définitivement liée par l’interprétation faite d’une disposition règlementaire communale et peut adopter une autre interprétation si celle-ci repose sur des motifs sérieux, objectifs et convaincants, tirés du texte ou de la systématique de la norme, de sa genèse ou de son but (cf. ATF 1C_103/2008 du 23 septembre 2008 consid. 2.4. et les arrêts cités). Lorsque plusieurs interprétations sont envisageables, il faut s’en tenir à celle qui respecte l’exigence d’une base légale précise pour les restrictions du droit de propriété issues du droit public (arrêts AC.2014.0157 du 16 avril 2015 consid. 2b; AC.2009.0229 précité consid. 1b).
e) En l'espèce, il convient de déterminer si le RPPA autorise une construction telle que celle envisagée qui se situe à cheval sur les aires d'implantation 1 et 3.
Il convient d'abord de constater que, selon les critères habituellement utilisés par la jurisprudence (voir les arrêts AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 6c/dd; AC.2014.365 du 4 décembre 2015 consid. 3b; AC.2012.0320 du 3 octobre 2013 consid. 2b; AC.2012.0288 du 13 mars 2013 consid. 2; AC.2009.0159 du 26 mars 2010 consid 2b et les arrêts cités), la construction projetée doit être considérée comme un tout et non comme deux bâtiments distincts: non seulement l'aspect extérieur ne permet pas de distinguer les garages ou autres aménagements des surfaces consacrées à l'habitation mais il résulte des plans qu'il existera des liaisons fonctionnelles entre les garages et les appartements auxquels on accèdera par des ascenseurs et escaliers situés sous les garages dans l'aire d'implantation 1. Ni l'autorité intimée ni le constructeur ne soutiennent d'ailleurs qu'il s'agirait véritablement de bâtiments distincts mais estiment suffisant que les surfaces situées dans les aires d'implantation 1 et 3 soient affectées à des usages différents.
La teneur de l'art. 3 RPPA se réfère à des "constructions", respectivement à des "annexes ou aménagement[s]" et non à des surfaces. Même si cette formulation ne paraît pas d'emblée exclure qu'une même construction puisse être implantée dans deux aires d'implantation différente, elle suppose toutefois que l'affectation des deux aires d'implantation soit respectée: tel est par exemple le cas lorsqu'un garage est implanté à cheval dans les aires d'implantation 1 et 3, comme l'actuel bâtiment ECA n°3110. En revanche, cette formulation exclut qu'une construction servant partiellement à l'habitation soit implantée à cheval sur les aires d'implantation 1 et 3, une construction servant à l'habitation n'étant pas admise sur l'aire d'implantation 3. Il résulte au contraire d'une analyse systématique du RPPA que le législateur a entendu exclure qu'une construction située sur l'aire d'implantation 3 soit affectée entièrement ou partiellement à l'habitation: l'art. 3 RPPA n'autorise que la construction d'annexes et de tout aménagement favorisant les liaisons avec la RC 780b, ce qui exclut a contrario les habitations. Quant à l'art. 22 RPPA, il exclut expressément qu'une construction située dans l'aire d'implantation 3 serve à l'habitation. Pour ce motif déjà, le projet litigieux, dans la mesure où il prévoit une construction partiellement destinée à l'habitation dans l'aire d'implantation 3, n'est pas conforme à la règlementation communale.
En outre, le projet litigieux ne respecte pas certaines des dispositions du RPPA. Ainsi, la construction projetée aurait, d'après le plan de coupe, une hauteur d'environ 4 mètres par rapport au niveau de la RC 780b à la limite entre les aires d'implantation 1 et 3. Or, l'art. 21 al. 3 RPPA limite à 3 m par rapport au niveau de la RC 780b la hauteur maximum "hors-tout" des couverts et garages dans l'aire d'implantation 3, l'art. 22 RPPA prévoyant une hauteur encore plus basse – soit 1 m depuis le niveau de la RC 780b – pour les autres constructions. Le constructeur ne saurait au surplus se prévaloir du fait qu'il s'agit d'une seule construction intégrant les garages pour contourner les exigences réglementaires visant notamment à éviter que des constructions trop hautes se situent à proximité de la RC 780b.
Le constructeur ne peut non plus tirer argument de l'art. 21 al. 4 RPPA qui prévoit que les garages seront si possible "intégrés" aux nouvelles constructions afin de préserver des échappées visuelles sur le lac. En effet, rien ne démontre que le législateur ait entendu déroger à l'art. 3 RPPA: les garages, s'ils sont intégrés à la nouvelle construction servant à l'habitation, doivent donc être prévus dans l'aire d'implantation 1 destinée à recevoir toutes les constructions et non, comme en l'espèce, dans l'aire d'implantation 3.
Il est vrai que l'actuelle réglementation a pratiquement pour effet de contraindre les propriétaires qui n'entendent pas intégrer les garages à leur construction dans l'aire d'implantation 1 à construire un bâtiment séparé pour abriter les garages. Or, le Guide architectural et paysager établi par la Commission consultative de Lavaux préconise notamment d'éviter la prolifération de volumes annexes et des adjonctions au corps de bâtiment principal (p. 77). Lors de l'audience, le représentant de la Commission consultative de Lavaux a également indiqué que celle-ci avait préavisé favorablement le projet notamment parce qu'il intégrait les garages et évitait la prolifération de constructions annexes. Un précédent projet distinguant plus nettement les garages et prévoyant un toit plat a en outre été écarté pour des motifs esthétiques. Même si ces motivations sont compréhensibles, elles ne sauraient justifier que l'on s'écarte de la teneur de la règlementation communale en vigueur.
Le tribunal ne peut que constater que l'interprétation faite de la règlementation communale est insoutenable et que le RPPA "Les Sauges" ne permet pas qu'un bâtiment formant un tout et servant partiellement à l'habitation soit implanté partiellement dans l'aire d'implantation 3 et jusqu'à la limite de propriété. Il appartient cas échéant aux autorités compétentes de la commune de Bourg-en-Lavaux – en particulier au Conseil communal – de modifier la réglementation applicable si elles entendent favoriser à l'avenir ce type de construction sur le lieu sensible que constitue la rive du lac. Dans l'attente, elles doivent appliquer l'ancienne règlementation communale conformément à l'art. 12 al. 1 LFusCom.
En l'état, le tribunal n'a donc d'autre choix que d'appliquer la règlementation en vigueur relative aux aires d'implantation qui prohibe la construction projetée.
Le recours devant être admis pour ce motif déjà, il n'est pas nécessaire d'examiner plus avant les autres griefs formulés par la recourante à l'encontre de la décision attaquée.
5. Les considérants qui précèdent entraînent l'admission du recours et l'annulation de la décision attaquée.
Le constructeur, qui succombe, supportera les frais de la cause (art. 49 LPA-VD). Dès lors qu'elle obtient gain de cause avec l'assistance d'un mandataire professionnel, la recourante a droit à une indemnité à titre de dépens, laquelle sera mise à la charge du constructeur (art. 55 LPA-VD).