Decision ID: 6d556590-b7d4-4d8a-ae5b-56637f86fe44
Year: 2019
Language: de
Court: SG_VSG
Chamber: SG_VSG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: 

Sachverhalt
A.
A._ litt an verschiedenen Geburtsgebrechen. Sie bezog diverse Leistungen der
Invalidenversicherung. Mit einer Verfügung vom 11. März 2013 sprach die IV-Stelle der
Versicherten für die Zeit vom 1. Januar 2013 bis zum 31. August 2013 die Vergütung
der Kosten für die medizinische Pflege im Umfang von maximal fünf Stunden pro
Monat zu (IV-act. 106). Am 19. Januar 2016 beantragte der Schweizerische
Kinderspitex-Verein eine Verlängerung der Kostengutsprache für die medizinische
Pflege (IV-act. 358 f.). Mit einer Verfügung vom 15. März 2016 wies die IV-Stelle dieses
Gesuch mit der Begründung ab (IV-act. 371), die bislang berücksichtigte
Sauerstofftherapie sei nur noch in der Nacht notwendig. Die Spitexeinsätze fänden
aber jeweils vormittags von 8 Uhr bis 11 Uhr statt und dienten nur der Entlastung der
Eltern.
A.a.
Mit einem Entscheid vom 29. November 2016 (IV 2016/143) hiess das
Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen eine gegen die Verfügung vom 15. März
2016 erhobene Beschwerde teilweise gut (vgl. IV-act. 425). Es hielt fest, die IV-Stelle
habe den künftigen Pflegebedarf nicht prospektiv, sondern rein retrospektiv
festgesetzt. Bezüglich des künftigen Pflegebedarfs sei jede Sachverhaltsabklärung
unterblieben, weshalb die IV-Stelle den Untersuchungsgrundsatz (Art. 43 Abs. 1 ATSG)
verletzt habe. Zudem hätte sie eine allfällige Mithilfe der nicht medizinisch
ausgebildeten Eltern in der Vergangenheit bei der Festsetzung des zukünftigen
Pflegebedarfs nicht berücksichtigen dürfen, denn das „Kostendach“ für die Zukunft
müsse alle Eventualitäten abdecken und folglich selbst dann ausreichend bemessen
sein, wenn die Eltern gar keine Mithilfe mehr leisten könnten. Bezüglich des mittlerweile
vergangenen Zeitraums hätte die IV-Stelle nicht einfach ein „Kostendach“ festsetzen
dürfen; sie hätte die effektiv angefallenen Kosten für die medizinische Pflege direkt
rechtsgestaltend vergüten müssen. Hinsichtlich der noch zu erlassenden Verfügung
A.b.
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über das „Kostendach“ für die Zukunft sei darauf hinzuweisen, dass die IV-Stelle eine
allfällige Befristung ihrer Kostengutsprache sowohl betreffend die Notwendigkeit der
Befristung als auch deren Dauer überzeugend werde begründen müssen. Die Sache
sei folglich zur weiteren Sachverhaltsabklärung und zur anschliessenden neuen
Verfügung im Sinne der Erwägungen an die IV-Stelle zurückzuweisen.
Am 22. Februar 2017 fand eine Abklärung in der Wohnung der Eltern der
Versicherten statt (vgl. IV-act. 437). Vorab hatte die IV-Stelle den Schweizerischen
Kinderspitex-Verein aufgefordert, sämtliche Einsatzraster ab August 2013 einzureichen
und Angaben über die genauen Einsatzzeiten der Pflegefachpersonen zu machen (IV-
act. 438). Die Mutter der Versicherten hatte der IV-Stelle am Tag vor der Abklärung
einen Tagesablauf zugesandt (IV-act. 440), laut dem die Versicherte nachts jeweils eine
Sauerstoffbrille trage und regelmässig während ein, zwei Stunden wach sei, weshalb
die Sauerstoffbrille jeweils wieder gerichtet werden müsse. Den Sauerstoff benötige die
Versicherte jeweils nur im Schlaf. Die Sauerstoffsättigung und der Puls würden
sporadisch mittels eines Pulsoxymeters überwacht; wenn die Versicherte krank sei,
würden die Sauerstoffsättigung und der Puls ständig überwacht. Die IV-Stelle sandte
den Abklärungsbericht am 28. Februar 2017 den Eltern der Versicherten zur Durchsicht
und Unterzeichnung sowie zur allfälligen Stellungnahme zu (IV-act. 450). Auf eine
Nachfrage der IV-Stelle im Mai 2017 hin teilte die Mutter der Versicherten mit, dass
sich der Abklärungsbericht beim Schweizerischen Kinderspitex-Verein zur Durchsicht
befinde (IV-act. 462). Erst im September 2017 retournierte der Schweizerische
Kinderspitex-Verein den Bericht betreffend die Abklärung in der Wohnung der Eltern
der Versicherten vom 22. Februar 2017 (IV-act. 510). Dem Bericht liess sich entnehmen
(IV-act. 512–1 ff.), dass die mittlerweile fünf Jahre alte Versicherte zwischenzeitlich
immer wieder kleine Fortschritte gemacht habe. Seit längerer Zeit seien keine Infekte
mehr aufgetreten, die eine Hospitalisation erfordert hätten. Die Versicherte sei aber
immer wieder erkältet, gerade in den kalten Monaten. Dadurch erhöhe sich jeweils der
Betreuungsaufwand. In diesen Zeiten sei die Versicherte oft auf Sauerstoffgaben
angewiesen. Zudem müsse sie dann jeweils regelmässig inhalieren. Tagsüber komme
es kaum noch zu Sättigungsabfällen, weshalb für gewöhnlich nur nachts Sauerstoff
verabreicht werde. Seit etwa einem Jahr leide die Versicherte unter einem sehr starken
Schluckauf, der sie zusätzlich behindere. Der Schluckauf könne – wenn auch selten –
A.c.
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so stark werden, dass die Versicherte sich hineinsteigere und dass es zu
Atemaussetzern komme, sodass sie Sauerstoff benötige. Die Einsätze der Spitex
fänden grundsätzlich immer von 8 Uhr bis 11 Uhr statt. Die Pflegefachpersonen führten
physiotherapeutische Übungen und Fussmassagen durch, förderten die
Wahrnehmung, badeten die Versicherte und beobachteten während dieser
Verrichtungen jeweils den Allgemeinzustand. Die Abklärungsbeauftragte der IV-Stelle
notierte am 25. September 2017 (IV-act. 512–6), weder die Eltern noch der
Schweizerische Kinderspitex-Verein hätten den Abklärungsbericht unterzeichnet oder
Bemerkungen angebracht. Der Schweizerische Kinderspitex-Verein habe nur einen
neuen Einsatzraster und eine Übersicht über den aktuellen Pflegebedarf eingereicht
(vgl. IV-act. 511). Diesen Unterlagen lasse sich entnehmen, dass grundsätzlich keine
erheblichen Behandlungsmassnahmen durchgeführt würden. Für die Beurteilung des
Allgemeinbedarfs könne ein Aufwand von fünf Minuten pro Einsatz berücksichtigt
werden. Die Entfernung des Sauerstoffsensors am Morgen benötige nur wenige
Minuten. Gesamthaft könne höchstens ein Aufwand von zehn Minuten pro Einsatz
berücksichtigt werden. Am 30. Oktober 2017 notierte der Neuropädiater Dr. med. B._
vom IV-internen regionalen ärztlichen Dienst (RAD), aus versicherungsmedizinischer
Sicht könne nur ein Aufwand von je fünf Minuten für die Beurteilung des
Allgemeinzustandes und für das Entfernen des Sauerstoffsensors als medizinische
Pflege anerkannt werden (IV-act. 524).
Mit einem Vorbescheid vom 2. November 2017 teilte die IV-Stelle der Versicherten
mit (IV-act. 527), dass sie die Zusprache einer Vergütung von medizinischen
Pflegemassnahmen im Umfang von maximal zehn Minuten pro Einsatz für die Zeit vom
1. September 2013 bis zum 30. September 2018 vorsehe. Zur Begründung führte sie
aus, die Spitex erbringe hauptsächlich Leistungen der Grundpflege, die nicht als
medizinische Pflegemassnahmen zu qualifizieren seien. Dagegen wandte der
Schweizerische Kinderspitex-Verein als Vertreter der Versicherten am 15. Januar 2018
ein (IV-act. 548), die IV-Stelle habe die Vorgaben des Versicherungsgerichtes bezüglich
der Sachverhaltsabklärung und bezüglich der Begründungspflicht verletzt, denn sie
habe den Sachverhalt nicht vollständig ermittelt, sie habe die Vergütung für die
Vergangenheit nicht rechtsgestaltend festgesetzt und sie habe keine Begründung für
die vorgesehene Befristung der Kostengutsprache geliefert. Mit einer Verfügung vom
A.d.
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B.
19. Februar 2018 sprach die IV-Stelle der Versicherten eine Vergütung von
medizinischen Pflegemassnahmen im Umfang von maximal zehn Minuten pro Einsatz
für die Zeit vom 1. September 2013 bis zum 30. September 2018 zu (IV-act. 564).
Bezugnehmend auf die Einwände vom 15. Januar 2018 hielt sie fest, eine konkrete
Stellungnahme sei nicht möglich, da keine stichhaltigen Hinweise gemacht worden
seien, was genau am Vorbescheid nicht korrekt sein sollte. Die Kostengutsprache sei
nicht nach „Lust und Laune“ erfolgt. Zur Befristung äusserte sich die IV-Stelle
allerdings nicht.
Am 6. April 2018 liess die Versicherte (nachfolgend: die Beschwerdeführerin) eine
Beschwerde gegen die Verfügung vom 19. Februar 2018 erheben (act. G 1). Ihr
Vertreter beantragte die Aufhebung der angefochtenen Verfügung, die Feststellung und
Anerkennung, dass die Pflegeleistungen in der Zeit vom 1. September 2013 bis zum
28. Februar 2018 vollumfänglich geschuldet seien, die Verfügung eines „Kostendachs“
für die Zeit ab dem 1. März 2018 im Umfang des Antrages vom 19. Januar 2016 sowie
die Anweisung an die IV-Stelle (nachfolgend: die Beschwerdegegnerin), dass sie die
Erwägungen eines in Rechtskraft erwachsenen Urteils in Zukunft zu würdigen habe,
alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Zur Begründung führte er an, ganz
offensichtlich habe die Beschwerdegegnerin den Entscheid des
Versicherungsgerichtes vom 29. November 2016 nicht verstanden. Sie habe den
Sachverhalt für den Zeitraum von September 2013 bis Februar 2018 nicht abgeklärt
und auch nicht differenziert gewürdigt. Der Schweizerische Kinderspitex-Verein habe in
diesem Zeitraum während insgesamt 15,07 Stunden (KVL A) + 721,91 Stunden (KVL B)
+ 13,84 Stunden (KVL C) Pflegeleistungen erbracht. Die Beschwerdegegnerin habe
aber nur 4,75 (KVL A) + 14,66 Stunden (KVL B) vergütet.
B.a.
Die Beschwerdegegnerin beantragte am 11. Juni 2018 die Abweisung der
Beschwerde (act. G 4). Zur Begründung führte sie aus, bei der Abklärung vom 22.
Februar 2017 sei festgestellt worden, dass die Spitex jeweils nur wenige Minuten
Behandlungspflege erbringe. Das gehe auch aus dem von der Mutter der
Beschwerdeführerin verfassten Tagesablauf hervor. Der RAD-Arzt Dr. B._ habe
festgehalten, dass die Beschwerdeführerin aus medizinischer Sicht keine
B.b.
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Erwägungen
1.
Dauerüberwachung durch eine Pflegefachperson benötige. Im Übrigen sei auf die sehr
ausführliche Stellungnahme des Fachbereichs vom 3. Mai 2018 zu verweisen. In jener
Stellungnahme hatte eine Sachbearbeiterin ausgeführt (IV-act. 597), der vom
Schweizerischen Kinderspitex-Verein eingereichte Pflegenachweis weiche erheblich
von den Angaben der Mutter der Beschwerdeführerin ab. Die Spitex-Verordnungen
stimmten ebenfalls nicht mit dem Pflegenachweis überein. Bei der Abklärung in der
Wohnung der Eltern der Beschwerdeführerin habe sich gezeigt, dass diese nur noch
sehr wenig medizinische Pflege benötige. Der RAD-Arzt Dr. B._ habe das bestätigt.
Entgegen der offenbar vom Schweizerischen Kinderspitex-Verein vertretenen Ansicht
müsse die Beschwerdegegnerin nicht „ein volles Kostendach“ zusprechen und dann
ohne weitere Abklärungen diese Stunden übernehmen. Würde sie „ein volles
Kostendach“ zusprechen, müsste sie jeden Monat die Rechnungen einzeln genau
überprüfen und unterscheiden, was zur Behandlungs- und was zur Grundpflege
gehöre. Das wäre aus administrativer Sicht „absolut“ sinnlos und ohne einen massiven
zeitlichen Aufwand praktisch auch gar nicht umsetzbar.
Die Beschwerdeführerin liess am 12. Juli 2018 an ihren Anträgen festhalten (act. G
7). Die Beschwerdegegnerin verzichtete auf eine Duplik (act. G 9).
B.c.
In seinem Entscheid IV 2016/143 vom 29. November 2016 hat das
Versicherungsgericht die Beschwerdegegnerin verbindlich im Sinne des Art. 56 Abs. 2
VRP angewiesen, weitere Sachverhaltsabklärungen zu tätigen, das „Kostendach“ für
die Zukunft zu definieren, über die Vergütung der bereits angefallenen Kosten für die
medizinische Pflege in der Vergangenheit rechtsgestaltend zu entscheiden und sowohl
hinsichtlich der Notwendigkeit als auch bezüglich der Dauer einer allfälligen Befristung
des „Kostendachs“ für die Zukunft eine überzeugende Begründung zu liefern. In ihrem
Vorbescheid vom 2. November 2017 hat die Beschwerdegegnerin nicht nur für die
Zukunft, sondern auch für die Vergangenheit lediglich das „Kostendach“ definiert, das
heisst sie hat es versäumt, über die Vergütung der Kosten der bereits geleisteten
medizinischen Pflege in der Vergangenheit rechtsgestaltend zu verfügen. Zudem hat
sie das „Kostendach“ auf einen verhältnismässig kurzen Zeitraum, nämlich per Ende
September 2018, befristet, ohne eine Begründung für die Notwendigkeit dieser
1.1.
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Befristung und eine Begründung für die kurze Dauer der Befristung zu nennen. Die
Beschwerdeführerin respektive der sie vertretende Schweizerische Kinderspitex-Verein
hat in seiner Eingabe vom 15. Januar 2018 die Missachtung der verbindlichen
Vorgaben im Entscheid IV 2016/143 des St. Galler Versicherungsgerichtes vom 29.
November 2016 gerügt beziehungsweise geltend gemacht, für die Vergangenheit hätte
kein „Kostendach“ definiert, sondern rechtsgestaltend über die Kostenvergütung
verfügt werden müssen und für die Befristung des „Kostendachs“ für die Zukunft fehle
eine Begründung. Die Beschwerdegegnerin hat sich mit diesen Einwänden nicht
befasst, sondern lediglich geltend gemacht, weil die Beschwerdeführerin keine
stichhaltigen Hinweise gemacht habe, was genau am Vorbescheid nicht korrekt sein
sollte, könne sie nicht konkret Stellung dazu nehmen. Sie hat sich lediglich mit dem
Einwand betreffend die Höhe des im Rahmen des „Kostendachs“ vergütungsfähigen
Pflegeaufwandes befasst. Damit hat sie die Mehrheit der sich direkt auf den Entscheid
IV 2016/143 des St. Galler Versicherungsgerichtes vom 29. November 2016
beziehenden Einwände der Beschwerdeführerin faktisch ignoriert. Wenn aber
Einwände gegen einen Vorbescheid nicht zur Kenntnis genommen werden, handelt es
sich beim „Vorbescheidsverfahren“ nur noch um einen formalistischen Leerlauf, was
sich nicht mit dem Sinn und Zweck des Art. 57a IVG vereinbaren lässt. Gemäss der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung darf sich eine IV-Stelle „nicht darauf
beschränken, die Einwände des Versicherten im Vorbescheidsverfahren zur Kenntnis
zu nehmen und zu prüfen, sondern [sie] hat in der ablehnenden Verfügung die Gründe
anzugeben, weshalb sie diesen nicht folgt oder sie nicht berücksichtigen kann“ (BGE
124 V 180, Regeste). Hier enthalten die Akten keinen Hinweis darauf, dass die
Beschwerdegegnerin Kenntnis von den Einwänden genommen hätte. Sie hat sich auch
weder in der Begründung der angefochtenen Verfügung noch in den Ausführungen in
der Beschwerdeantwort zu den Einwänden der Beschwerdeführerin geäussert, was
darauf schliessen lässt, dass die Beschwerdegegnerin die Einwände nicht zur Kenntnis
genommen hat. Die angefochtene Verfügung ist folglich in Verletzung der
Vorbescheidspflicht ergangen und deshalb als rechtswidrig zu qualifizieren.
Zu prüfen bleibt, ob diese formelle Rechtswidrigkeit in diesem
Beschwerdeverfahren behoben werden kann. Rechtsprechungsgemäss kann nämlich
eine formelle Rechtswidrigkeit (wie beispielsweise die Verletzung des Anspruchs auf
rechtliches Gehör oder die Verletzung der Vorbescheidspflicht) „geheilt“ werden, was
bedeutet, dass eine solche formelle Rechtswidrigkeit nicht behoben, sondern
„ignoriert“ wird. Diese Möglichkeit ergibt sich aus der „zudienenden“ Funktion des
Verfahrensrechtes, wobei aber wohl auch eine Rolle spielen dürfte, dass eine
Verfahrensrechtswidrigkeit nur durch eine Aufhebung der rechtswidrigen Verfügung
1.2.
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2.
Auf den Antrag der Beschwerdeführerin, die Beschwerdegegnerin sei (generell)
anzuweisen, in Zukunft die Erwägungen eines in Rechtskraft erwachsenen Urteils zu
würdigen, kann nicht eingetreten werden, denn eine solche Anweisung könnte nur die
Aufsichtsbehörde der Beschwerdegegnerin erteilen. Im Sinne eines obiter dictum ist
aber darauf hinzuweisen, dass es die Beschwerdegegnerin offensichtlich versäumt hat,
sich an die verbindlichen Vorgaben im Entscheid IV 2016/143 des St. Galler
Versicherungsgerichtes vom 29. November 2016 zu halten, weshalb sie im Interesse
einer nicht nur formal, sondern auch materiell korrekten Erledigung des
Verwaltungsverfahrens nochmals an jene Vorgaben zu erinnern ist: Die
Beschwerdegegnerin hat für die Vergangenheit lediglich ein „Kostendach“ festgesetzt
statt direkt die effektiv angefallenen Kosten für die bislang erbrachte Pflege zu
vergüten. Das ist falsch gewesen, weil für die Vergangenheit kein schutzwürdiges
Interesse an der Feststellung eines „Kostendachs“ besteht. Richtig ist es, wenn mit der
verbunden mit einer Rückweisung zur formal korrekten Wiederholung des
entsprechenden Abschnittes des Verwaltungsverfahrens beseitigt werden kann. Das
führt unweigerlich zu einer Erhöhung der Gesamtdauer des Verfahrens und damit zu
einem Konflikt zwischen dem Interesse der versicherten Person an einer in jeder
Hinsicht formal korrekten Erledigung des Verfahrens und dem Interesse der
versicherten Person an einer möglichst raschen materiellen Beurteilung. Weil es bei
diesem Konflikt nur um zwei sich widerstreitende Interessen der versicherten Person
geht, kann nur diese allein darüber entscheiden, welchem der beiden Interessen der
Vorzug zu geben ist. Gemäss der ständigen Praxis des Versicherungsgerichtes des
Kantons St. Gallen kann eine formelle Rechtswidrigkeit deshalb „ignoriert“ werden,
wenn die versicherte Person erklärt hat, dass sie eine rasche materielle Beurteilung
einer Rückweisung der Sache zur Behebung des formellen Mangels vorzieht (vgl. etwa
den Entscheid IV 2016/178 des St. Galler Versicherungsgerichtes vom 4. September
2018, E. 1, oder den Entscheid IV 2016/391 des St. Galler Versicherungsgerichtes vom
15. Januar 2019, E. 1). Hier liegt keine entsprechende Willenserklärung der
Beschwerdeführerin vor. Im Gegenteil: Die Beschwerdeführerin hat die Verletzung ihres
Anspruchs auf rechtliches Gehör in der Beschwerdeschrift sinngemäss nochmals
ausführlich gerügt und sie hat zudem den förmlichen Antrag gestellt, dass die
Beschwerdegegnerin verpflichtet werde, die Erwägungen eines in Rechtskraft
erwachsenen Urteils zu würdigen. Folglich muss die angefochtene Verfügung
aufgehoben werden und die Beschwerdegegnerin muss verpflichtet werden, sich
eingehend mit den Einwänden der Beschwerdeführerin in deren Eingabe vom 15.
Januar 2018 zu befassen.
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noch zu erlassenden Verfügung für die gesamte Zeit bis zum Datum dieser Verfügung
direkt rechtsgestaltend die bisherigen Kosten für die medizinische Pflege vergütet und
nur für die Zeit ab dem Datum der zu erlassenden Verfügung ein „Kostendach“
festgelegt wird. Sollte die Beschwerdegegnerin das „Kostendach“ für die Zukunft
wiederum befristen wollen, wird sie eine überzeugende Begründung für die
Notwendigkeit der Befristung und für die Dauer der Befristung liefern müssen. Bei der
Festlegung des „Kostendachs“ wird die Beschwerdegegnerin dem Umstand Rechnung
tragen müssen, dass dieses „Kostendach“ alle Eventualitäten abdecken muss (vgl. den
Entscheid IV 2015/352 des St. Galler Versicherungsgerichtes vom 29. November 2016,
E. 3.3; bestätigt durch das Urteil des Bundesgerichtes 9C_46/2017 vom 6. Juni 2017,
E. 3.2). Das dürfte für den vorliegenden Fall bedeuten, dass sich das „Kostendach“ an
jenem medizinischen Pflegeaufwand orientieren muss, der entsteht, wenn die
Beschwerdeführerin erkältet ist und eine intensivere Pflege benötigt. Das „Kostendach“
darf aber nur den medizinischen Pflegeaufwand berücksichtigen; jener Pflege- und
Betreuungsaufwand, der nicht medizinischer Natur ist oder der nicht zwingend von
medizinischem Fachpersonal erbracht werden muss, darf nicht in Anwendung der Art.
13 f. IVG vergütet werden, weil er von der Hilflosenentschädigung und dem
Intensivpflegezuschlag abgedeckt ist (vgl. dazu den Entscheid IV 2018/133 des St.
Galler Versicherungsgerichtes vom 3. Juli 2019, E. 2.2). Damit das Gericht im Fall einer
allfälligen Beschwerde eine „Kostendach“-Verfügung auf ihre Rechtmässigkeit
überprüfen kann, muss sich aus den Akten eindeutig ergeben, welcher Pflegeaufwand
zur medizinischen Pflege und welcher zur nicht-medizinischen Pflege gehört. Folglich
muss bereits bei der Sachverhaltsabklärung ganz gezielt zwischen diesen beiden
Kategorien unterschieden werden. Das ist vorliegend nicht der Fall gewesen, denn der
Abklärungsbericht vom 22. Februar 2017 beziehungsweise vom 25. September 2017
erwähnt alle möglichen Arten von Pflegemassnahmen, die teils medizinischer und teils
nicht-medizinischer Art sind, ohne dass zwischen diesen beiden Kategorien
unterschieden würde. Eine Überprüfung der angefochtenen Verfügung auf ihre
materielle Rechtmässigkeit wäre deshalb wohl daran gescheitert, dass das
Versicherungsgericht die einzelnen Pflegemassnahmen nicht eindeutig einer der beiden
Kategorien hätte zuordnen können. Insofern dürfte also ein weiterer Abklärungsbedarf
bestehen.
3.
Rechtsprechungsgemäss gilt dieser Verfahrensausgang als ein vollständiges Obsiegen
der Beschwerdeführerin. Die Gerichtskosten von 600 Franken sind folglich der
Beschwerdegegnerin aufzuerlegen. Der Beschwerdeführerin wird der von ihr geleistete
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Kostenvorschuss von 600 Franken zurückerstattet. Der nicht anwaltlich vertretenen
Beschwerdeführerin kann keine Parteientschädigung zugesprochen werden.