Decision ID: 80f40f70-4936-565c-a439-8b96fd0bf3d0
Year: 2018
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
A.a Die X._ AG war vom 13. August 2004 bis zum 4. Oktober 2016
eine direkt unterstellte Finanzintermediärin und verfügte über eine entspre-
chende Bewilligung der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht FINMA
(nachfolgend auch: Vorinstanz).
A.b Mit Verfügung vom 3. November 2016 hob die Vorinstanz die Bewilli-
gung der X._ AG zur berufsmässigen Ausübung der Tätigkeit als Fi-
nanzintermediärin rückwirkend per 5. Oktober 2016 auf.
B.
Am 24. Oktober 2016 stellte die Vorinstanz der X._ AG eine Rech-
nung für die Aufsichtsabgabe 2016 in der Höhe von Fr. 38'000.– zu. Daraus
geht hervor, dass sich dieser Betrag wie folgt zusammensetzt:
Grundabgabe, direkt unterstellter Finanzintermediär Fr. 500.–
Zusatzabgabe Bruttoertrag Fr. 37'500.–
Zusatzabgabe Anzahl Geschäftsbeziehungen Fr. 0.–
Total Rechnung Fr. 38'000.–
Im Begleitschreiben vom November 2016 informierte die Vorinstanz alle
Beaufsichtigten des Bereichs der direkt unterstellten Finanzintermediäre
(nachfolgend: DUFI) über die Berechnungsgrundlagen für die Aufsichtsab-
gaben 2016. Darin wies sie unter anderem darauf hin, dass sich die im Jahr
2016 in Kraft getretene Änderung der FINMA-Gebühren- und Abgabenver-
ordnung vom 15. Oktober 2008 (FINMA-GebV, SR 956.122) auf die indivi-
duelle Verteilung der Aufsichtsabgabe auswirke.
C.
Mit Schreiben vom 8. November 2018 ersuchte die X._ AG die Vor-
instanz um Wiedererwägung und Reduktion der Gebührenrechnung inkl.
einer Abrechnung pro rata temporis sowie um Erlass einer anfechtbaren
Gebührenverfügung.
D.
Die Vorinstanz kam diesem Ersuchen mit Verfügung vom 17. März 2017
nach. Sie setzte die Aufsichtsabgabe 2016 der X._ AG auf
Fr. 37'880.– fest, bestehend aus Fr. 380.– Grundabgabe, Fr. 37'500.– Zu-
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satzabgabe (Bruttoertrag) und Fr. 0.– Zusatzabgabe (Anzahl Geschäftsbe-
ziehungen). Zudem wurden der X._ AG Verfahrenskosten in der
Höhe von Fr. 800.– auferlegt.
Die Vorinstanz begründet dies im Wesentlichen damit, dass die Grundla-
gen im Finanzmarktaufsichtsgesetz vom 22. Juni 2007 (FINMAG, SR 956.1)
und der FINMA-GebV den Anforderungen genügten, um die vorliegenden
Abgaben zu erheben. Die Gesuchstellerin habe gemäss ihrem Meldefor-
mular im Jahr 2015 einen Bruttoertrag von Fr. 27'477'604.– erzielt. Die Ab-
gabepflicht der Gesuchstellerin ende am 4. Oktober 2016 und sei für
278 Tage (278/366) geschuldet. Für die Berechnung der pro rata temporis
geschuldeten Abgabe sei vorab zu ermitteln, wie hoch die Jahresabgabe
der Gesuchstellerin gestützt auf den Faktor sei, mit welchem kein DUFI
mehr den Grenzwert von Fr. 37'500.– erreiche. Von diesem Betrag sei pro
rata temporis die während der Unterstellungsdauer geschuldete Abgabe zu
berechnen. Liege diese über dem Grenzwert, reduziere sie sich auf
Fr. 37'500.–. Im Fall der Gesuchstellerin ergebe dies folgende Berechnung
der Zusatzabgabe nach absoluten Werten: (Fr. 27'477'604.– x 2.165955 /
1'000) x (278/366) = Fr. 45'206.–. Da die Gesuchstellerin mit dem pro rata
temporis berechneten Betrag noch immer über dem Grenzwert liege, be-
trage die Zusatzabgabe Fr. 37'500.–. Die Grundabgabe 2016 von Fr. 500.–
sei um 278/366 herabzusetzen und betrage Fr. 380.–. Die Aufsichtsabgabe
2016 der Gesuchstellerin betrage damit insgesamt Fr. 37'880.–.
E.
Gegen diese Verfügung hat die X._ AG (im Folgenden: Beschwer-
deführerin) am 26. April 2017 Beschwerde vor dem Bundesverwaltungsge-
richt erhoben. Sie beantragt, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben
und die Aufsichtsabgabe 2016 auf Fr. 1'000.– festzusetzen. Eventualiter
sei die Aufsichtsabgabe 2016 angemessen zu reduzieren, alles unter Kos-
ten- und Entschädigungsfolgen.
Die Beschwerdeführerin begründet ihre Beschwerde im Wesentlichen da-
mit, dass für die Berechnung der Aufsichtsabgabe 2016 auf ein nicht sach-
gemässes Kriterium abgestellt worden sei. Dies führe im Ergebnis zu einer
nicht vertretbaren Abgabenhöhe von Fr. 37'880.– und einer unverhältnis-
mässigen Kostensteigerung innerhalb eines Jahres von 7'576 %. Die Er-
hebung einer Abgabe, die nicht durch das Äquivalenzprinzip begrenzt wer-
de, verletze das Legalitätsprinzip. Die Vorinstanz habe die pro rata tempo-
ris-Reduktion der Zusatzabgabe verordnungswidrig verneint. Die Höhe der
Aufsichtsabgabe sei rechtskonform neu festzusetzen.
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F.
In ihrer Vernehmlassung vom 12. Juni 2017 beantragt die Vorinstanz die
Abweisung der Beschwerde. Die neue Regelung stelle – wie es das
FINMAG festlege – auf den gesamten Bruttoertrag ab. Dies bedeute für
die Population der DUFI gesamthaft eine verbesserte Gleichbehandlung.
Die FINMA-GebV bewege sich bezüglich des Kriteriums des Bruttoertrags
vollständig in dem vom Gesetz festgelegten Rahmen. Die Beschwerdefüh-
rerin werde durch den Grenzwert von Fr. 50'000.– vor einer übermässig
hohen Abgabe geschützt. Das Bemessungskriterium des gesamten Brut-
toertrags sei nicht sachfremd. Die Berechnung pro rata temporis sei korrekt
durchgeführt worden. Es bleibe kein Raum für eine Reduktion der Abgabe
2016.
G.
In ihrer Replik vom 26. Juni 2017 wendet die Beschwerdeführerin ergän-
zend ein, die Bemessungsgrundlage sei im konkreten Fall nicht verursa-
chergerecht und habe zu einer nicht vertretbaren Höhe der Aufsichtsab-
gabe 2016 geführt. Sie sei auf eine angemessene Höhe zu reduzieren.
H.
In ihrer Duplik vom 7. Juli 2017 hält die Vorinstanz vollumfänglich an ihren
bisherigen Eingaben fest.
Die Duplik ist der Beschwerdeführerin mit Instruktionsverfügung vom
10. Juli 2017 zur Kenntnis gebracht worden.
I.
Auf die umfangreichen Vorbringen der Parteien des vorliegenden Verfah-
rens wird, soweit sie für den Entscheid wesentlich sind, in den nachfolgen-
den Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Der angefochtene Entscheid der Vorinstanz stellt eine Verfügung im
Sinn von Art. 5 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. De-
zember 1968 (VwVG, SR 172.021) dar. Das Bundesverwaltungsgericht ist
gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) Beschwerdeinstanz gegen Verfügungen gemäss Art. 5
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VwVG, die unter anderem von Anstalten und Betrieben des Bundes erlas-
sen werden (Art. 33 Bst. e VGG). Darunter fällt die vorliegend von der
FINMA erlassene Verfügung (Art. 54 Abs. 1 des FINMAG). Ein Ausschluss-
grund (Art. 32 VGG) liegt nicht vor. Das Bundesverwaltungsgericht ist damit
zur Behandlung der Beschwerde gegen die vorinstanzliche Verfügung zu-
ständig.
1.2 Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin durch die angefochtene Ver-
fügung besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung. Sie ist daher zur Beschwerdeführung legitimiert
(Art. 48 Abs. 1 VwVG). Die Beschwerde wurde innerhalb der gesetzlichen
Frist eingereicht (Art. 50 Abs. 1 VwVG). Die Anforderungen an Form und
Inhalt der Rechtsschrift sind erfüllt und der Kostenvorschuss wurde recht-
zeitig geleistet (Art. 52 Abs. 1 und Art. 63 Abs. 4 VwVG).
Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
2.1 Nach Art. 49 VwVG kann mit der Beschwerde die Verletzung von Bun-
desrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens
(Bst. a), die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserhebli-
chen Sachverhalts (Bst. b) sowie Unangemessenheit (Bst. c) gerügt wer-
den.
2.2 Die Beschwerdeführerin wendet sich mit ihren Vorbringen gegen die
– im Vergleich zu den Vorjahren – erhöhte Aufsichtsabgabe 2016 und
macht insbesondere geltend, die von der Vorinstanz in der angefochtenen
Verfügung festgesetzte Abgabenhöhe von Fr. 37'880.– sei unangemessen
und unverhältnismässig. Damit macht sie nach Art. 49 VwVG zulässige Be-
schwerdegründe geltend.
3.
3.1
3.1.1 Die Beschwerdeführerin bringt in ihrer Beschwerde vor, dass sich die
von ihr geschuldete Aufsichtsabgabe von einem Jahr auf das andere von
Fr. 500.– auf schlussendlich Fr. 37'880.– und damit um 7'576 % erhöhen
solle, ohne dass sie einen relevanten Mehraufwand in der Aufsicht verur-
sacht oder ihr Geschäftsmodell in irgendeiner Art und Weise geändert
hätte. Diese Kostensteigerung innerhalb eines Jahres stehe in keinem Ver-
hältnis zum verursachten Aufwand und sei daher deutlich zu reduzieren.
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Dass bei identischer Aufwandverursachung eine Abgabe in der Höhe von
Fr. 500.– genauso dem Äquivalenzprinzip wie eine Abgabe in der Höhe von
Fr. 37'500.– genügen solle, sei nicht nachvollziehbar. Ferner beanstandet
die Beschwerdeführerin, dass die Höhe der Aufsichtsabgabe 2016 auch
angesichts ihres Verhältnisses zu ihrem Gewinn nicht verhältnismässig sei.
Die Aufsichtsabgabe von Fr. 37'880.– mache knapp 7 % ihres Gewinns
aus. Die Abgabenhöhe von Fr. 37'880.– beziehungsweise eine Steigerung
der Abgabenhöhe von 7'576 % sei unter Berücksichtigung dessen, dass
sie keine aufsichtsrelevante Tätigkeit vorgenommen und damit auch kei-
nen Aufwand verursacht habe, nicht vertretbar. Die Abgabenhöhe von
Fr. 37'880.– sei aus Gründen der Verhältnismässigkeit und der Äquivalenz
auf eine Erhöhung von weniger als 100 % zu reduzieren oder auf eine an-
gemessene Höhe festzusetzen.
3.1.2 In ihrer Replik ergänzt die Beschwerdeführerin, im konkreten Fall
führe die Bemessung basierend auf dem Gesamtbruttoertrag zu keiner ver-
ursachergerechten Zusatzabgabe. Unterhalb des Grenzwertes habe die
Belastung stets verursachergerecht zu erfolgen. Dies sei mit der vorliegen-
den Maximalbelastung von Fr. 37'500.– bei geringstmöglicher Aufwandver-
ursachung nicht erfüllt. Die Bemessungsgrundlage führe im vorliegenden
Fall zu einer nicht vertretbaren Abgabenhöhe. In ihrer Höhe vermöge die
Zusatzabgabe 2016 dem Äquivalenzprinzip nicht zu genügen.
3.2 Die Vorinstanz wendet in ihrer Vernehmlassung ein, die neue Regelung
stelle – wie es das FINMAG festlege – auf den gesamten Bruttoertrag ab.
Dies möge sich auf die besonderen Verhältnisse der Beschwerdeführerin
zwar im Einzelfall überproportional auswirken, bedeute aber für die Popu-
lation der DUFI gesamthaft eine verbesserte Gleichbehandlung. Die
FINMA-GebV bewege sich bezüglich des Kriteriums des Bruttoertrags voll-
ständig in dem vom Gesetz festgelegten Rahmen. Die Beschwerdeführerin
werde durch den Grenzwert von Fr. 50'000.– vor einer übermässig hohen
Abgabe geschützt. Das Bemessungskriterium des gesamten Bruttoertrags
sei nicht sachfremd. Es bleibe kein Raum für eine Reduktion der Abgabe
2016.
3.3
3.3.1 Öffentliche Abgaben sind Geldleistungen, welche die Privaten kraft
öffentlichen Rechts dem Staat schulden. Werden die Abgaben als Entgelt
für bestimmte staatliche Gegenleistungen erhoben, handelt es sich um
Kausalabgaben und nicht um Steuern, welche voraussetzungslos, das
heisst ohne dass dem Abgabepflichtigen eine individuell zurechenbare
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staatliche Gegenleistung erbracht wird, geschuldet sind (vgl. BGE 140
I 176 E. 5.2). Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin handelt es
sich bei der vorliegend strittigen Aufsichtsabgabe nicht um eine Gemeng-
steuer. Denn eine Gemengsteuer ("impôt mixte") kennzeichnet sich durch
die Kombination einer Kausalabgabe mit einer artreinen Steuer (sog. Fis-
kalsteuer), und zwar in einer einheitlichen Abgabe (vgl. Urteil des BGer
2C_900/2011 vom 2. Juni 2012 E. 4.1 mit Hinweisen; ferner BGE 131 I 386
E. 3.5, wonach selbst eine massive Erhöhung einer Kausalabgabe diese
nicht zur Gemengsteuer werden lässt). Eine fiskalische Komponente ist
vorliegend nicht ersichtlich.
Aufsichtsabgaben werden in der Praxis grundsätzlich wie Gebühren be-
handelt (vgl. BGE 141 V 509 E. 6.2, wonach eine Qualifizierung als Steuer
nur in Frage kommt, wenn die Tätigkeit der Aufsichtsbehörde für die Abga-
bepflichtigen ohne jeglichen Nutzen ist; Urteil des BVGer C-1410/2013 vom
23. Februar 2015 E. 6.1; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 2775), wobei sie teilweise
als Kausalabgabe aufgrund qualifizierter Gruppenäquivalenz charakteri-
siert werden (vgl. Botschaft des Bundesrates zum Bundesgesetz über die
Eidgenössische Finanzmarktaufsicht vom 1. Februar 2006 [im Folgenden:
Botschaft], BBl 2006 2867-2868; BGE 141 V 509 E. 6.2; Urteil
C-1410/2013 E. 6.1; kritisch zur Differenzierung nach Individual- und Grup-
penäquivalenz unter anderem HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O.,
Rz. 2794; zum Ganzen: BVGE 2016/31 E. 3.2.1 mit Hinweisen).
3.3.2 Dem Legalitätsprinzip entsprechend bedarf die Verpflichtung zu einer
öffentlichrechtlichen Geldleistung einer formell-gesetzlichen Grundlage,
welche die Leistungspflicht mindestens in den Grundzügen festlegt
(Art. 127 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101];
vgl. BGE 134 I 179 E. 6.1, 133 V 402 E. 3.2, 132 I 117 E. 4.2, 132 II 371
E. 2.1). Delegiert der Gesetzgeber die Kompetenz zur Festlegung einer
Abgabe an eine nachgeordnete Behörde, muss er zumindest den Kreis der
Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlagen der
Abgabe selber festlegen (vgl. BGE 134 I 179 E. 6.1, 132 II 371 E. 2.1, 130 I
113 E. 2.2). Die Rechtsprechung hat diese Vorgaben für die Abgabenbe-
messung bei gewissen Arten von Kausalabgaben gelockert, wo das Mass
der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kosten-
deckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Ge-
setzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt (vgl. BGE 134 I 179 E. 6.1,
130 I 113 E. 2.2; zum Ganzen: BVGE 2016/31 E. 3.2.2).
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Seite 8
3.3.3 Das Kostendeckungsprinzip gilt für kostenabhängige Kausalabga-
ben, wo keine (genügend bestimmte) formell-gesetzliche Grundlage be-
steht oder wo der Gesetzgeber ausdrücklich oder sinngemäss zum Aus-
druck gebracht hat, dass die von ihm festgelegte Abgabe kostenabhängig
sein soll. Es besagt, dass der Gebührenertrag die gesamten Kosten des
betreffenden Verwaltungszweigs nicht oder nur geringfügig übersteigen
soll, was eine gewisse Schematisierung oder Pauschalisierung der Abgabe
nicht ausschliesst. Das Äquivalenzprinzip wiederum konkretisiert das Ver-
hältnismässigkeitsprinzip und das Willkürverbot für den Bereich der Kau-
salabgaben (Art. 5 Abs. 2 und Art. 8 BV). Es bestimmt, dass eine Gebühr
nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der
Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen halten muss (vgl.
BGE 140 I 176 E. 5.2 mit Hinweisen). Der Wert der Leistung bemisst sich
entweder nach dem wirtschaftlichen Nutzen, den sie dem Bürger verschafft
(nutzenorientierte Betrachtung aus der Optik des Leistungsempfängers)
oder nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Ver-
hältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweigs (auf-
wandorientierte Betrachtung aus der Optik des Leistungserbringers; vgl.
BGE 126 I 180 E. 3a/bb und Urteil des BGer 2C_900/2011 vom 2. Juni
2012 E. 4.2). Aus Gründen der Verhältnismässigkeit und der Äquivalenz ist
selbst eine gesetzes- oder reglementskonforme Gebühr dann herabzuset-
zen, wenn die an sich reguläre Anwendung des Tarifs im Ergebnis zu einer
nicht mehr vertretbaren Abgabenhöhe führt (vgl. BGE 141 V 509 E. 7.1.2;
Urteil des BGer 2C_900/2011 vom 2. Juni 2012 E. 4.4; zum Ganzen:
BVGE 2016/31 E. 3.2.3).
3.4
3.4.1 Die Beschwerdeführerin ist als Unternehmen, welches Vermögen
verwaltet, Finanzintermediärin im Sinn von Art. 2 Abs. 1 des Geldwä-
schereigesetzes vom 10. Oktober 1997 (GwG, SR 955.0) und untersteht
diesem Gesetz (Art. 2 Abs. 3 Bst. e GwG). Als solche unterliegt sie den im
Gesetz statuierten Sorgfaltspflichten (Art. 3 ff. GwG). Die Aufsicht über die
Einhaltung dieser Pflichten liegt gemäss Art. 12 Bst. c GwG bei den aner-
kannten Selbstregulierungsorganisationen (SRO) oder, sofern der Finanz-
intermediär nicht einer solchen Organisation angeschlossen ist, bei der
Vorinstanz.
3.4.2 Nach Art. 15 Abs. 1 FINMAG erhebt die FINMA Gebühren für Auf-
sichtsverfahren im Einzelfall und für Dienstleistungen (erster Satz). Zudem
erhebt sie von den Beaufsichtigten jährlich pro Aufsichtsbereich eine Auf-
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Seite 9
sichtsabgabe für die Kosten der FINMA, die durch die Gebühren nicht ge-
deckt sind (zweiter Satz). Die in Art. 15 FINMAG statuierte Finanzierungs-
regelung, welche weitgehend die vormaligen Regelungen über die Finan-
zierung der ehemaligen drei Aufsichtsbehörden übernommen hat, zeichnet
sich dadurch aus, dass die gesamten Kosten der Finanzmarktaufsicht voll-
ständig durch die Beaufsichtigten finanziert werden. Für sämtliche Kosten,
welche nicht durch die Gebühreneinnahmen für Aufsichtsverfahren im Ein-
zelfall und Dienstleistungen gedeckt sind, wird von den Beaufsichtigten
eine jährliche Pauschalabgabe, die sog. Aufsichtsabgabe, erhoben. Mit der
Aufsichtsabgabe werden die Kosten der FINMA gedeckt, die den beauf-
sichtigten Personen nicht individuell, sondern als Gruppe zugerechnet wer-
den können. Dabei soll der von der Gruppe der Beaufsichtigten verur-
sachte Aufsichtsaufwand verursachergerecht durch eine von den Beauf-
sichtigten erhobene Abgabe gedeckt werden (vgl. Botschaft, BBl 2006
2867-2868).
Der Begriff der durch die Aufsichtsabgabe zu deckenden Kosten ist dabei
weit zu verstehen. Die gesamten Kosten der FINMA sollen durch Abgaben
und Gebühren gedeckt werden (vgl. BVGE 2008/56 E. 4.4; Urteile des
BVGer B-199/2009 vom 20. Oktober 2009 E. 4.2.1 und B-2334/2006 vom
6. September 2007 E. 4.4). Zu diesen Kosten gehören daher neben den
direkten Kosten zur Ausübung der Aufsicht auch Kosten, die indirekt mit
der Aufsicht in Zusammenhang stehen, namentlich die Vorbereitung und
Mitwirkung bei der Gesetzgebung, die Wahrnehmung internationaler Auf-
gaben, Marktbeobachtung sowie angemessene Beiträge an die Äufnung
der Reserven. Die nicht durch Gebühren gedeckten Kosten sollen, soweit
möglich, nach den einzelnen Aufsichtsbereichen, das heisst nach dem An-
teil der einzelnen Kategorien der Beaufsichtigten am allgemeinen, über die
Aufsichtsabgabe finanzierten Aufsichtsaufwand, unterschieden werden
(vgl. Botschaft, BBl 2006 2844; zum Ganzen: BVGE 2016/31 E. 3.3.2).
3.4.3 Art. 15 Abs. 2 FINMAG führt alsdann als Kriterien, nach welchen die
Aufsichtsabgabe für die einzelnen Beaufsichtigten bemessen werden, ver-
schiedene Kennziffern für den Umfang der geschäftlichen Aktivitäten auf.
So wird die Aufsichtsabgabe für die der FINMA direkt unterstellten Finanz-
intermediäre nach Art. 2 Abs. 3 GwG nach den Kriterien Bruttoertrag und
Betriebsgrösse bemessen (Art. 15 Abs. 2 Bst. d FINMAG). Nach Art. 15
Abs. 3 FINMAG kann der Bundesrat zudem die Aufteilung der Aufsichtsab-
gabe in eine fixe Grundabgabe und eine variable Zusatzabgabe vorsehen.
Die Regelung der Einzelheiten, namentlich die Bemessungsgrundlagen,
die Aufsichtsbereiche und die Aufteilung der durch die Aufsichtsabgabe zu
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Seite 10
finanzierenden Kosten unter den Aufsichtsbereichen werden an den Bun-
desrat delegiert (Art. 15 Abs. 4 FINMAG). Art. 16 FINMAG sieht schliesslich
vor, dass die Vorinstanz innert angemessener Frist für die Ausübung ihrer
Aufsichtstätigkeit Reserven im Umfang eines Jahresbudgets bildet (zum
Ganzen: BVGE 2016/31 E. 3.3.3).
3.5
3.5.1 Die Beschwerdeführerin macht insbesondere geltend, dass ihr die
Vorinstanz den Betrag von Fr. 37'880.– verfassungs- und gesetzeswidrig
auferlegt habe.
3.5.2 Hierzu ist vorab festzuhalten, dass Bundesgesetze für das Bundes-
verwaltungsgericht massgebend sind (Art. 190 BV). Damit ist insbesondere
die in Art. 15 FINMAG statuierte Finanzierungsregelung, wonach die ge-
samten Kosten der Finanzmarktaufsicht vollständig durch die Beaufsichtig-
ten finanziert werden, für das Bundesverwaltungsgericht verbindlich
(Art. 190 BV; vgl. Urteil des BGer 2C_729/735/2007 vom 25. Juni 2008
E. 3). Zwar handelt es sich bei Art. 190 BV nicht um ein Prüfungsverbot,
doch besteht im vorliegenden Fall kein Anlass, auf die Frage der Verfas-
sungsmässigkeit der umstrittenen Aufsichtsabgabe näher einzugehen (vgl.
bereits Urteil des BGer 2C_728/738/2007 vom 2. Oktober 2008 E. 4.2.2).
Soweit sich die Beschwerdeführerin mit ihren Vorbringen gegen die voll-
ständige Kostenüberwälzung auf die Beaufsichtigten wendet, ist demnach
nicht näher darauf einzugehen (vgl. zum Ganzen: BVGE 2016/31 E. 3.4.2).
3.5.3 Des Weiteren ist festzuhalten, dass Art. 15 Abs. 2 FINMAG die Kreise
der Abgabepflichtigen für die in Frage stehende Aufsichtsabgabe um-
schreibt; in Bst. d unter anderen für die DUFI. Gegenstand der Abgabe bil-
den nach Art. 15 Abs. 1 die Kosten der FINMA, die nicht durch die Gebüh-
ren gedeckt werden. Als Bemessungskriterien nennt Art. 15 Abs. 2
Bst. d FINMAG für die DUFI – wie bereits erwähnt (E. 3.4.3 hiervor) – den
Bruttoertrag und die Betriebsgrösse. Zwar können die einzelnen Pflichtigen
gestützt hierauf ihre konkret geschuldete Abgabe nicht zum Voraus detail-
liert berechnen, doch ist deren Umfang gestützt auf die gewählten Kriterien
(Bruttoertrag/Betriebsgrösse) für sie absehbar. Die abzugeltenden Kosten
können durch den formellen Gesetzgeber nicht zum Vornherein ein für alle
Mal festgeschrieben werden, da sie vom jeweiligen tatsächlich angefalle-
nen Aufsichtsaufwand abhängen (BVGE 2016/31 E. 3.4.3 mit Hinweis auf
das Urteil des BGer 2C_728/738/2007 vom 2. Oktober 2008 E. 4.2.3).
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Seite 11
3.5.4 Art. 15 FINMAG ist grundsätzlich eine hinreichende gesetzliche
Grundlage, um Abgaben zu erheben. Daran vermögen die Vorbringen der
Beschwerdeführerin nichts zu ändern.
3.5.5
3.5.5.1 In ihrer Beschwerde beanstandet die Beschwerdeführerin indes-
sen, es sei für sie nicht klar, wie sie sich auf die exorbitante Kostensteige-
rung hätte einstellen können. In ihrer Replik ergänzt sie, die Höhe der Auf-
sichtsabgabe 2016 sei für sie zu einem Zeitpunkt, indem sie vernünftiger-
weise hätte Dispositionen treffen können, nicht vorhersehbar gewesen.
3.5.5.2 Die Vorinstanz wendet in ihrer Vernehmlassung ein, es möge zwar
sein, dass die Beschwerdeführerin die konkrete Höhe und die tatsächliche
Steigerung nicht habe vorhersehen können. Es sei ihr aber zweifelsohne
möglich gewesen, einzuschätzen, dass die individuelle Änderung für sie
stark ins Gewicht fallen werde. Nachdem die Beschwerdeführerin bis ins
Jahr 2015 weder abgaberelevante Geschäftsbeziehungen unterhalten
noch einen GwG-relevanten Bruttoertrag generiert habe, habe ihr klar sein
müssen, dass neu ihr gesamter Bruttoertrag als Berechnungsgrundlage
herangezogen würde. Allein hieraus habe ihr offenbar gewesen sein müs-
sen, dass sie neu nicht nur mehr die Grundabgabe, sondern auch eine
Zusatzabgabe werde bezahlen müssen.
3.5.5.3 Die revidierte Bestimmung des Art. 34 Abs. 1 FINMA-GebV, wo-
nach der Bruttoertrag sämtliche Erlöse und Erträge nach Art. 959b des Ob-
ligationenrechts (OR, SR 220) umfasst, ist seit dem 1. Januar 2016 in Kraft.
Seit wann die Beschwerdeführerin von dieser Verordnungsänderung, wo-
nach neu ihr gesamter Bruttoertrag als Berechnungsgrundlage der Zusatz-
abgabe gemäss Art. 33 Abs. 1 FINMA-GebV dienen und folglich neu auch
eine entsprechende Zusatzabgabe zu bezahlen sein wird, in Kenntnis ge-
setzt ist, kann im vorliegenden Fall offen gelassen werden. Weder der
Wortlaut von Art. 15 Abs. 2 Bst. d FINMAG noch die Botschaft (BBl 2006
2869) beschränken das Kriterium des Bruttoertrags auf den bis Ende De-
zember 2015 massgebenden GwG-relevanten Bruttoertrag. Gesetzestext
und Botschaft verweisen im Gegenteil ausdrücklich auf den gesamten Um-
fang der geschäftlichen Aktivitäten, der für die Höhe der Abgabe massge-
bend sein soll. Die Beschwerdeführerin hätte folglich spätestens Mitte De-
zember 2015 von einer starken Erhöhung der Aufsichtsabgabe 2016 aus-
gehen müssen, ohne freilich die genaue neue Höhe kennen zu können.
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Seite 12
3.5.5.4 Die abzugeltenden Kosten können durch den formellen Gesetzge-
ber nicht zum Vornherein ein für alle Mal festgeschrieben werden, da sie
vom jeweiligen tatsächlich angefallenen Aufsichtsaufwand abhängen (vgl.
Urteil des BGer 2C_728/738/2007 vom 2. Oktober 2008 E. 4.2.3). Eine ge-
setzliche Begrenzung auf den GwG-relevanten Bruttoertrag gibt es – wie
eben in E. 3.5.5.3 hiervor erwähnt – nicht. Art. 18 Abs. 1 und 2 FINMAG
gibt mit Bezug auf den Aufsichtsaufwand zudem vor, dass die Rechnungs-
legung der FINMA vollständig und gemäss den allgemein geltenden
Grundsätzen der Wesentlichkeit, Verständlichkeit, Stetigkeit und Bruttodar-
stellung zu erfolgen und sich an den allgemein geltenden Standards zu
orientieren hat. Die Jahresrechnung der FINMA wird sodann von der Eid-
genössischen Finanzkontrolle EFK geprüft und vom Verwaltungsrat der
FINMA sowie im Rahmen des Geschäftsberichts vom Bundesrat geneh-
migt (Art. 9 Abs. 1 Bst. f und Art. 12 FINMAG i.V.m. Art. 2 Abs. 2 Bst. l und
m des Reglements vom 18. Dezember 2008 über die Organisation der Eid-
genössischen Finanzmarktaufsicht FINMA; zum Ganzen: BVGE 2016/31
E. 3.4.3).
3.5.6 Zusammenfassend ergibt sich, dass Art. 15 FINMAG eine hinrei-
chende gesetzliche Grundlage bildet, um die hier umstrittene Aufsichtsab-
gabe zu erheben (vgl. BVGE 2016/31 E. 3.5). Daran vermögen die Vor-
würfe der Beschwerdeführerin, dass die Aufsichtsabgabe 2016 das Lega-
litätsprinzip verletze und dass Art. 15 FINMAG keine genügende gesetzli-
che Grundlage für die Zusatzabgabe 2016 begründe, nichts zu ändern. Die
vollständige Überwälzung der Kosten der FINMA auf ihre Beaufsichtigten
ist, soweit sie von der Beschwerdeführerin gerügt wurde, nicht zu bean-
standen.
Im Folgenden eingehender zu prüfen ist jedoch der Einwand der Be-
schwerdeführerin, ihre Aufsichtsabgabe von Fr. 37'880.– für das Jahr 2016
stünde in keinem Verhältnis (mehr) zu dem von ihr verursachten Aufwand
und dem von der Vorinstanz in ihrem Fall erbrachten Leistungen. Sie habe
keine aufsichtsrelevante Tätigkeit vorgenommen und auch keinen Aufwand
verursacht. Die Beschwerdeführerin macht damit zumindest sinngemäss
geltend, die Verteilung der Aufsichtskosten auf die einzelnen Beaufsichtig-
ten sei vorliegend nicht verursachergerecht erfolgt.
4.
4.1 Gestützt auf die Kompetenzdelegation in Art. 15 FINMAG hat der Bun-
desrat in der FINMA-GebV die Einzelheiten geregelt. Die Beschwerdefüh-
rerin stellt die Gesetz- und Verfassungsmässigkeit der vorliegend für die
B-2418/2017
Seite 13
Berechnung der Aufsichtsabgabe 2016 einschlägigen Bestimmungen der
FINMA-GebV ausdrücklich in Frage. Demgemäss ist deren Gesetz- und
Verfassungsmässigkeit vorliegend vorfrageweise zu überprüfen (vgl.
BVGE 2016/31 E. 4).
4.2 Das Bundesverwaltungsgericht kann auf Beschwerde hin vorfrage-
weise Verordnungen des Bundesrats auf ihre Gesetz- und Verfassungs-
mässigkeit prüfen (konkrete Normenkontrolle). Das Gericht hat seine dies-
bezügliche Kognitionsbefugnis bereits in BVGE 2016/31 E. 4.1 dargelegt
und ist dabei zum Schluss gekommen, dass auch eine verfassungswidrige
Verordnung anzuwenden ist, soweit das Gesetz den Bundesrat ermächtigt,
von der Bundesverfassung abzuweichen (Art. 190 BV). Zeigt sich, dass die
Verordnungsbestimmung insgesamt oder teilweise dem Bundesgesetz
oder der Bundesverfassung widerspricht, bleibt die angefochtene generell-
abstrakte Norm zwar weiterhin in Kraft, doch ist der darauf beruhende in-
dividuell-konkrete Anwendungsakt aufzuheben (BVGE 2016/31 E. 4.1 mit
weiteren Hinweisen).
4.3 Auf Gesetzesebene ist – neben der vollständigen Kostenüberwälzung
in Art. 15 Abs. 1 FINMAG (vgl. E. 3.4.2 vorstehend) – in Art. 15 Abs. 2 Bst. d
FINMAG vorgegeben, dass die Aufsichtsabgabe der DUFI nach den Krite-
rien Bruttoertrag und Betriebsgrösse bemessen wird. Art. 15 Abs. 4 FIN-
MAG gibt dem Bundesrat sodann die Kompetenz, die "Einzelheiten", na-
mentlich die Bemessungsgrundlagen, die Aufsichtsbereiche und die Auftei-
lung der durch die Aufsichtsabgabe zu finanzierenden Kosten unter den
Aufsichtsbereichen festzulegen. Zudem sieht Art. 15 Abs. 3 FINMAG vor,
dass der Bundesrat die Aufteilung der Aufsichtsabgabe in eine fixe Grund-
abgabe und eine variable Zusatzabgabe vorsehen kann (vgl. dazu
E. 3.4.2 f. hiervor; zum Ganzen ferner: BVGE 2016/31 E. 4.2).
4.4
4.4.1 Auf Verordnungsebene führt Art. 2 FINMA-GebV aus, dass sich die
Gesamtkosten der FINMA zusammensetzen aus den Kosten, die ihr aus
der Aufsichtstätigkeit in den einzelnen Aufsichtsbereichen direkt entstehen,
und den Kosten, die sie keinem Aufsichtsbereich direkt zuordnen kann
(Strukturkosten). Gemäss Art. 4 FINMA-GebV werden die einem Aufsichts-
bereich zugeordneten Kosten vorab durch die Gebühreneinnahmen aus
dem betreffenden Aufsichtsbereich gedeckt (Abs. 1). Die Kosten des Auf-
sichtsbereichs, die nicht durch Gebühreneinnahmen gedeckt werden, und
die durch den betreffenden Aufsichtsbereich zu äufnenden Reserven sind
durch die Aufsichtsabgaben zu decken (Abs. 2). Gemäss Art. 37 FINMA-
B-2418/2017
Seite 14
GebV bildet die FINMA jährlich pro Aufsichtsbereich Reserven im Umfang
von 10 % ihrer jährlichen Gesamtkosten, bis die Gesamtreserve ein Jah-
resbudget erreicht oder wieder erreicht hat.
4.4.2 Wie bereits ausgeführt, entspricht es dem Willen des Gesetzgebers,
die gesamten Kosten der Finanzmarktaufsicht – inklusive die Bildung von
Reserven – vollständig auf die Beaufsichtigten zu überwälzen (Art. 15
Abs. 1 FINMAG; vgl. E. 3.4.2 vorstehend). Damit erübrigt sich in dieser
Hinsicht die Überprüfung einer allfälligen Verfassungswidrigkeit von
Art. 2 ff. FINMA-GebV. Diese Verordnungsbestimmungen setzen lediglich
den Willen des Gesetzgebers um, der nach Art. 190 BV massgebend ist
(vgl. BGE 107 Ib 243 E. 4 sowie E. 3.5.2 hiervor; ferner zum Ganzen:
BVGE 2016/31 E. 4.3.2).
4.4.3 Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wäre
selbst eine Reserveäufnung nach Art. 37 FINMA-GebV nicht zu beanstan-
den, sieht Art. 16 FINMAG doch ausdrücklich vor, dass die Vorinstanz in-
nert angemessener Frist für die Ausübung ihrer Aufsichtstätigkeit Reserven
im Umfang eines Jahresbudgets zu bilden hat. Auch unter dem Blickwinkel
des Kostendeckungsprinzips ist anerkannt, dass zu dem durch die Abgabe
zu deckenden Gesamtaufwand auch Reserven hinzuzurechnen sind (vgl.
BGE 141 V 509 E. 7.1.2, 126 I 180 E. 3a/bb; BVGE 2016/31 E. 4.3.3).
4.4.4 Art. 11 Abs. 2 FINMA-GebV sieht sodann vor, dass die Aufsichtsab-
gabe pro Aufsichtsbereich erhoben wird. Diese Regelung entspricht der
gleich lautenden Bestimmung von Art. 15 Abs. 1 zweiter Satz FINMAG. Die
nicht durch Gebühren gedeckten Kosten sollen demnach – soweit mög-
lich – nach dem Anteil der einzelnen Kategorien der Beaufsichtigten am
allgemeinen, über die Aufsichtsabgabe finanzierten Aufsichtsaufwand, be-
rechnet werden. Damit wird verhindert, dass die Beaufsichtigten aus dem
einen Aufsichtsbereich den allgemeinen Aufwand mitfinanzieren, der ei-
nem anderen Aufsichtsbereich zuzuordnen ist (vgl. Botschaft, BBl 2006
2868; zum Begriff der qualifizierten Gruppenäquivalenz vgl. E. 3.3.1 hier-
vor; ferner zum Ganzen: BVGE 2016/31 E. 4.4).
4.5
4.5.1 Mit Bezug auf die zeitliche Bemessung bestimmen Art. 11 Abs. 1 bis
3 in Verbindung mit Art. 14 Abs. 1 FINMA-GebV sodann, dass die Aufsichts-
abgabe von der Vorinstanz jährlich erhoben wird, wobei sie sich pro Auf-
sichtsbereich gestützt auf die Gesamtkosten der FINMA sowie gestützt auf
ihre Rechnung aufgrund des dem Abgabejahr vorangegangenen Jahres
B-2418/2017
Seite 15
und der zu äufnenden Reserven bemisst. Damit dient die Jahresrechnung
der Vorinstanz des dem Abgabejahr vorangehenden Jahres als Bemes-
sungsgrundlage für die Berechnung der jeweiligen Aufsichtsabgabe (vgl.
BVGE 2016/31 E. 4.5.1).
4.5.2 Art. 11 Abs. 1 und 3 sowie Art. 14 Abs. 1 FINMA-GebV zur zeitlichen
Bemessung sind nicht zu beanstanden (vgl. BVGE 2016/31 E. 4.5.3).
4.6
4.6.1 Art. 12 FINMA-GebV bestimmt sodann, dass sich die Aufsichtsab-
gabe in allen Aufsichtsbereichen aus einer fixen Grundabgabe und einer
variablen Zusatzabgabe zusammensetzt, mit Ausnahme derjenigen der
ungebundenen Versicherungsvermittlerinnen und -vermittler (Abs. 1). Die
Zusatzabgabe deckt die Kosten, soweit diese nicht aus dem Ertrag der
Grundabgabe gedeckt sind (Abs. 2). Nach Art. 32 FINMA-GebV beträgt die
Grundabgabe bei den DUFI Fr. 500.– je direkt unterstelltem Finanzinter-
mediär. Art. 33 FINMA-GebV sieht sodann vor, dass der Betrag, der über
die Zusatzabgabe gedeckt werden muss, zu drei Vierteln über die Zusatz-
abgabe nach Bruttoertrag und zu einem Viertel über die Zusatzabgabe
nach der Anzahl der dauernden Geschäftsbeziehungen gedeckt wird
(Abs. 1). Dabei berechnet sich die von einem direkt unterstellten Finanzin-
termediär zu tragende Zusatzabgabe nach seinem Anteil an der Summe
der Bruttoerträge aller direkt unterstellten Finanzintermediäre sowie an der
Gesamtzahl der dauernden Geschäftsbeziehungen aller direkt unterstell-
ten Finanzintermediäre (Abs. 2). Für die Anzahl der dauernden Geschäfts-
beziehungen ist der Stand am 31. Dezember des dem Abgabejahr voran-
gehenden Jahres massgebend (Abs. 2bis). Nach Art. 34 FINMA-GebV um-
fasst der Bruttoertrag den gesamten Erlös aus Lieferungen und Leistungen
nach Art. 959b OR. Massgebend ist der Bruttoertrag ohne Abzug von Er-
tragsminderungen (Abs. 1). Direkt unterstellte Finanzintermediäre, die
Handel betreiben, dürfen für den Handelsbereich die in Abs. 2 vorgesehe-
nen Aufwände in Abzug bringen (Abs. 2). Massgebend ist das Ergebnis
des Rechnungsabschlusses des dem Abgabejahr vorangehenden Jahres
(Abs. 3). Art. 33 Abs. 3 FINMA-GebV sieht sodann vor, dass die Zusatzab-
gabe eines DUFI höchstens Fr. 50'000.– beträgt.
4.6.2 Art. 15 Abs. 3 FINMAG sieht ausdrücklich vor, dass der Bundesrat
die Aufteilung der Aufsichtsabgabe in eine fixe Grundabgabe und eine va-
riable Zusatzabgabe vorsehen kann. Von dieser Kompetenzdelegation hat
er vorliegend Gebrauch gemacht (vgl. E. 4.6.1 vorstehend), was nicht zu
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Seite 16
beanstanden ist. Die fixe Grundabgabe soll gemäss der Botschaft des Bun-
desrats den sog. "Sockel-Aufwand" der Aufsicht decken, der regelmässig
jährlich und ungeachtet des Umfangs der geschäftlichen Aktivitäten für alle
mehr oder weniger in der gleichen Höhe anfällt (BBl 2006 2869; vgl. auch
Erläuterungsbericht des EFD zur FINMA-Gebührenverordnung vom
6. März 2008 [unter: <https://www. admin.ch/ch/d/gg/pc/documents/1608/
Bericht_FINMA_GebV.pdf>, abgerufen am 28. August 2018], S. 9). Art. 32
FINMA-GebV sieht – wie erwähnt – eine Grundabgabe von Fr. 500.– je
DUFI vor, womit diese im Vergleich zu den übrigen Aufsichtsbereichen sehr
tief bemessen ist (vgl. Art. 16, Art. 19a, Art. 20, Art. 24 und Art. 28 FINMA-
GebV). Mit der tiefen Grundabgabe hat der Bundesrat der Heterogenität
der Gruppe der DUFI Rechnung getragen, so dass die kleinsten unter
ihnen nicht über Gebühr belastet werden (vgl. Erläuterungsbericht zur
FINMA-Gebührenverordnung, S. 9; zur vorhergehenden Regelung vgl. Ur-
teil des BGer. 2C_729/735/2007 vom 25. Juni 2008 E. 5). Die Grundab-
gabe in Höhe von Fr. 380.– macht im vorliegenden Fall denn auch nur rund
0.1 % der von der Beschwerdeführerin zu leistenden Aufsichtsabgabe von
Fr. 37'880.– aus, womit die Grundabgabe vorliegend nicht zu einer über-
mässigen Belastung der Beschwerdeführerin führt. Vor diesem Hinter-
grund ist Art. 32 FINMA-GebV in der vorliegenden Fallkonstellation nicht
zu beanstanden (vgl. zum Ganzen: BVGE 2016/31 E. 4.6.2).
Ebenfalls nicht zu beanstanden ist die in Art. 33 Abs. 1 bis 2bis und Art. 34
FINMA-GebV enthaltene Regelung zur Bemessung der Zusatzabgabe,
wonach diese zu drei Vierteln nach Bruttoertrag und zu einem Viertel nach
der Anzahl der dauernden Geschäftsbeziehungen bemessen und gedeckt
wird. Diese Regelung entspricht den in Art. 15 Abs. 2 Bst. d FINMAG ge-
nannten Bemessungskriterien "Bruttoertrag" und "Betriebsgrösse", wobei
die "Anzahl dauernde Geschäftsbeziehungen" als Ausdruck der "Be-
triebsgrösse" gewertet werden kann (vgl. Erläuterungsbericht zur FINMA-
Gebührenverordnung, S. 10). Dabei scheint es sachlich gerechtfertigt, das
Kriterium der Anzahl der dauernden Geschäftsbeziehungen lediglich zu ei-
nem Viertel zu berücksichtigen, da es im Verhältnis zum Bruttoertrag in
Bezug auf die wirtschaftliche Grösse eines DUFI weniger aussagekräftig
ist als der Bruttoertrag (vgl. Erläuterungsbericht zur FINMA-Gebührenver-
ordnung, S. 10; zum Ganzen: BVGE 2016/31 E. 4.6.2).
4.6.3 Einer eingehenderen Überprüfung bedarf im Folgenden hingegen
Art. 33 Abs. 3 FINMA-GebV, wonach die Zusatzabgabe eines DUFI höchs-
tens Fr. 50'000.– betragen darf (vgl. BVGE 2016/31 E. 4.6.3).
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Seite 17
5.
5.1 Art. 15 Abs. 2 Bst. d FINMAG sieht auf Gesetzesstufe einzig vor, dass
die Aufsichtsabgabe der DUFI nach den Kriterien Bruttoertrag und Be-
triebsgrösse bemessen wird. Aus den Materialien ergibt sich, dass damit
bei der Zusatzabgabe der allgemeine, nicht individuell zurechenbare Auf-
sichtsaufwand in Relation zum Umfang der geschäftlichen Aktivitäten der
einzelnen Beaufsichtigten gesetzt werden sollte. Der Umfang der geschäft-
lichen Aktivitäten ist für die individuelle Kostenverteilung insofern relevant,
als angenommen werden kann, dass die Beaufsichtigung grosser Unter-
nehmen im Vergleich zu kleineren Unternehmen eine aufwändigere perso-
nelle Ausstattung der Aufsichtsbehörden erfordert (vgl. Botschaft, BBl 2006
2869). Die Bemessung der Zusatzabgabe in Beziehung zum Umfang der
geschäftlichen Aktivitäten der einzelnen Beaufsichtigten ist demnach Aus-
fluss des Gebots, bei der Gebühren- und Abgabenerhebung eine möglichst
verursachergerechte Belastung der Aufsichtskosten zu erzielen (vgl. Bot-
schaft, BBl 2006 2844). Eine allfällige zahlenmässige Limitierung, wie sie
Art. 33 Abs. 3 FINMA-GebV vorsieht, geht aus Art. 15 FINMAG hingegen
nicht hervor. Zwar hat Art. 15 Abs. 3 und 4 FINMAG dem Bundesrat für die
Regelung der Bemessung der Aufsichtsabgabe auf Verordnungsstufe
grundsätzlich einen weiten Bereich des Ermessens eingeräumt. Er ist da-
bei indes an die gesetzlichen und abgaberechtlichen Vorgaben, insbeson-
dere an das Äquivalenzprinzip, die Rechtsgleichheit und das Willkürverbot,
gebunden (vgl. Urteil des BGer 2C_728/738/2007 vom 2. Oktober 2008
E. 4.2.3; zum Ganzen: BVGE 2016/31 E. 5.1).
5.2 Der Bundesrat begründet die Festsetzung einer Obergrenze – die nun
auf Fr. 50'000.– festgelegt ist – damit, dass die Berechnung der Zusatzab-
gabe schwergewichtig nach dem Bruttoertrag aufgrund der sehr unter-
schiedlichen Bruttoerträge der DUFI für die sehr grossen DUFI unverhält-
nismässig hohe Beiträge bedeuten würde (vgl. Erläuterungsbericht zur
FINMA-GebV, a.a.O., S. 10). In diesem Sinn führt auch die Vorinstanz in
ihrer Vernehmlassung aus, dass der Grenzwert von Fr. 50'000.– dazu
diene, im heterogenen Pool der DUFI eine angemessene Verteilung der
Abgaben vorzunehmen, solle doch keine erhebliche Quersubventionierung
("Sozialtarif") von wirtschaftlich Leistungsfähigeren zu wirtschaftlich
Schwächeren stattfinden. Mit Bezug auf den vorliegenden Einzelfall führt
die Vorinstanz sodann aus, dass die Begrenzung der Zusatzabgabe auf
Fr. 50'000.– die Beschwerdeführerin vor einer übermässig hohen Abgabe
schütze.
B-2418/2017
Seite 18
Auch wenn diese Argumente durchaus nachvollziehbar sind, ist im Hinblick
auf die gesetzlichen Vorgaben in Art. 15 Abs. 2 Bst. d FINMAG sowie die
verfassungsrechtlichen Vorgaben (vgl. E. 3.3.3 und 5.1 hiervor) im Folgen-
den eingehender zu untersuchen, welche Auswirkungen die Limitierung
nach Art. 33 Abs. 3 FINMA-GebV auf die Berechnung der Zusatzabgabe
im vorliegenden Einzelfall tatsächlich zeitigt (vgl. BVGE 2016/31 E. 5.2).
5.3 Die Vorinstanz berechnete die von der Beschwerdeführerin zu leis-
tende Aufsichtsabgabe – insbesondere die von ihr zu leistende Zusatzab-
gabe – wie folgt:
5.3.1 Die Gesamtkosten der FINMA für das Jahr 2015 betrugen gemäss
Jahresrechnung 2015 Fr. 136'009'219.– (Dokument "Kostendeckung Auf-
sichtsbereich DUFI 2015"). Auf den Aufsichtsbereich der DUFI entfielen
hiervon gemäss Vorinstanz Gesamtkosten von insgesamt Fr. 2'307'355.–.
Von diesen Gesamtkosten des Aufsichtsbereichs der DUFI wurden die Ge-
bühreneinnahmen und übrige Erträge des Jahres 2015 des Aufsichtsbe-
reichs der DUFI im Betrag von Fr. 488'107.– in Abzug gebracht. Unter Be-
rücksichtigung von Rundungsdifferenzen ergab dies gemäss Vorinstanz ei-
nen Betrag von Fr. 1'819'247.–, welcher durch die Aufsichtsabgabe 2016
der DUFI zu decken war.
5.3.2 Die Aufsichtsabgabe der DUFI setzt sich – wie bereits erläutert – aus
einer fixen Grundabgabe und einer variablen Zusatzabgabe zusammen
(vgl. E. 4.6.1 hiervor). Die Anzahl der abgabepflichtigen DUFI per 1. Januar
2016 betrug gemäss Vorinstanz 207. Um die Einnahmen aus den fixen
Grundabgaben 2016 für den Aufsichtsbereich der DUFI zu ermitteln, mul-
tiplizierte die Vorinstanz sodann die Anzahl der DUFI mit dem fixen Betrag
von Fr. 500.– für die Grundabgabe (Art. 32 FINMA-GebV), womit sie für die
Einnahmen aus den fixen Grundabgaben 2016 für den Aufsichtsbereich
der DUFI einen Betrag von Fr. 103'500.– ermittelte (207 DUFI x Fr. 500.–
= Fr. 103'500.–).
5.3.3 Nach vorgängiger Anrechnung einer Überdeckung aus dem Vorjahr
gemäss Art. 15 Abs. 3 FINMA-GebV belief sich der über die Aufsichtsab-
gabe 2016 zu deckende Betrag auf Fr. 1'661'956.– (Fr. 1'819'247.– ./.
Fr. 157'291.– [Überdeckung] = Fr. 1'661'956.–). Diesem Betrag wurden so-
dann die Einnahmen aus den fixen Grundabgaben 2014 (Fr. 103'500.–) in
Abzug gebracht, woraus ein Betrag von Fr. 1'558'456.– resultierte, welcher
durch die variable Zusatzabgabe 2016 der DUFI zu decken war
(Fr. 1'661'956.– ./. Fr. 103'500.– = Fr. 1'558'456.–).
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Seite 19
5.3.4 Der durch die variable Zusatzabgabe zu deckende Betrag von
Fr. 1'558'456.– wurde in der Folge gemäss der in Art. 33 Abs. 1 und 2
FINMA-GebV festgelegten Anteile aufgesplittet, das heisst es wurde be-
rechnet, wie gross der Anteil ist, welcher durch die Zusatzabgabe gemäss
Bruttoertrag (= drei Viertel) und welcher durch die Zusatzabgabe gemäss
dauernde Geschäftsbeziehung (= ein Viertel) gedeckt werden muss:
Betrag zu decken durch Zusatzabgabe nach Bruttoertrag (= drei Viertel):
0.75 x Fr. 1'558'456.– = Fr. 1'168'842.–
Betrag zu decken durch Zusatzabgabe nach Anzahl dauernde Geschäftsbe-
ziehungen (= ein Viertel): 0.25 x Fr. 1'558'456.– = Fr. 389'614.–
5.3.5 Aufgrund von Art. 33 Abs. 3 FINMA-GebV, welcher die Zusatzabgabe
eines DUFI auf max. Fr. 50'000.– begrenzt, wurde vorliegend für die Zu-
satzabgabe nach Bruttoertrag von einem Maximalbetrag pro DUFI von
Fr. 37'500.– ausgegangen (0.75 x Fr. 50'000.–).
5.3.6 Für die Berechnung der Zusatzabgabe nach Bruttoertrag unter Be-
rücksichtigung des Maximalbetrags pro DUFI von Fr. 37'500.– wendet die
Vorinstanz folgendes Berechnungssystem an:
Für die (erste) Berechnung der Zusatzabgabe nach Bruttoertrag wurden
sämtliche von den DUFI gemeldeten Bruttoerträge addiert. Anschliessend
wurde der durch die Zusatzabgabe nach Bruttoertrag zu generierende Be-
trag durch die Summe der gemeldeten Bruttoerträge ("Gesamtbruttoertrag
aller DUFI") dividiert und mit Tausend multipliziert. Dies ergab den (ersten)
Faktor, welcher den Wert der Zusatzabgabe pro tausend Franken Brutto-
ertrag definiert (Betrag zu decken durch Zusatzabgabe nach Bruttoertrag
÷ Gesamtbruttoertrag aller DUFI x 1000 = Faktor pro tausend Franken Brut-
toertrag). Mit diesem Wert erfolgten die ersten "individuellen" Berechnun-
gen der Zusatzabgabe nach Bruttoertrag. Ergaben diese Berechnungen,
dass die Limite von Fr. 37'500.– bei einem oder mehreren DUFI überschrit-
ten wird, wurde wiederum ein neuer Faktor berechnet. Zu diesem Zweck
wurde vom ursprünglich ermittelten Gesamtbruttobetrag derjenigen Brutto-
ertrag subtrahiert, welcher die Summe der Bruttoerträge derjenigen DUFI
widerspiegelt, welche die Limite überschritten haben. Zudem musste dabei
der durch die Zusatzabgabe nach Bruttoertrag zu generierende Betrag um
Fr. 37'500.– je DUFI, welcher die Limite überschreitet, gekürzt werden.
Diese (Neu-)Berechnung erfolgte solange, bis ein Faktor ermittelt wurde,
mit welchem die übrigen DUFI die Limite von Fr. 37'500.– nicht mehr er-
reichten ("Endfaktor").
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Seite 20
5.3.7 Vorliegend betrug der gemeldete Gesamtbruttoertrag aller DUFI ge-
mäss Vorinstanz Fr. 1'408'717'059.–. Für die (erste) Berechnung nach
Bruttoertrag wurde gemäss Vorinstanz – wie soeben ausgeführt – der
durch die Zusatzabgabe nach Bruttoertrag zu generierende Betrag durch
die Summe der gemeldeten Bruttoerträge dividiert und mit Tausend multi-
pliziert. Gemäss Vorinstanz ergab sich damit folgende (erste) Rechnung:
Fr. 1'168'842.– ÷ Fr. 1'408'717'059.– x 1'000.– = 0.829721 pro tausend Franken
Bruttoertrag
Nach erster Berechnung resultierte damit gemäss Vorinstanz ein Faktor
von 0.829721 ("erster Faktor nach Bruttoertrag"). Die ersten Berechnun-
gen nach Bruttoertrag mit diesem Faktor ergaben sodann gemäss Vorin-
stanz, dass sechs mit einem Bruttoertrag von insgesamt Fr. 884'602'360.–
die Limite von Fr. 37'500.– für die Zusatzabgabe nach Bruttoertrag erreich-
ten oder überschritten. Da diesen DUFI höchstens der Maximalbetrag von
Fr. 37'500.– auferlegt werden sollte, wurde vorliegend – nach dem oben
dargelegten Berechnungsschema (E. 5.3.6 hiervor) – vom ursprünglich er-
mittelten Gesamtbruttobetrag der Bruttoertrag subtrahiert, welcher die
Summe der Bruttoerträge derjenigen DUFI widerspiegelt, welche die Limite
überschritten haben. Damit ergaben sich folgende Berechnungen:
Summe der Zusatzabgabe nach Bruttoertrag derjeniger DUFI, welche die Li-
mite überschritten haben: 6 x Fr. 37'500.– = Fr. 225'000.–
Restbetrag zu decken nach Bruttoertrag (das heisst ohne die sechs DUFI, die
den Maximalbetrag von Fr. 37'500.– zu bezahlen hatten): Fr. 1'168'842.– ./.
Fr. 225'000.– = Fr. 943'842.–
Summe der Bruttoerträge der 201 DUFI, welche die Limite nicht erreichten:
Fr. 1'408'717'059.– ./. Fr. 884'602'360.– = Fr. 524'114'699.–
Auf der Basis dieser Berechnungen wurde sodann ein neuer Faktor be-
rechnet:
Fr. 943'842.– ÷ Fr. 524'114'699.– x 1'000 = 1.800831 pro tausend Franken
Bruttoertrag
Gemäss Vorinstanz erreichten oder überschritten mit diesem Faktor fünf
(weitere) DUFI mit einem Bruttoertrag von gemeinsam Fr. 174'919'072.–
die Limite für die Zusatzabgabe nach Bruttoertrag. Da auch diesen DUFI
höchstens der Maximalbetrag von Fr. 37'500.– auferlegt werden sollte,
ergaben sich die folgenden Berechnungen zur Bestimmung eines weiteren
neuen Faktors:
Summe der Zusatzabgabe nach Bruttoertrag derjeniger weiteren DUFI, wel-
che die Limite überschritten haben: 5 x Fr. 37'500.– = Fr. 187'500.–
B-2418/2017
Seite 21
Restbetrag zu decken nach Bruttoertrag (das heisst ohne die weiteren fünf
DUFI, die den Maximalbetrag von Fr. 37'500.– zu bezahlen hatten):
Fr. 943'842.– ./. Fr. 187'500.– = Fr. 756'342.–
Summe der Bruttoerträge der 196 DUFI, welche die Limite nicht erreichten:
Fr. 524'114'699.– ./. Fr. 174'919'072.– = Fr. 349'195'627.–
Auf der Basis dieser Berechnungen wurde sodann ein weiterer neuer Fak-
tor berechnet:
Fr. 756'342.– ÷ Fr. 349'195'627.– x 1'000 = 2.165955 pro tausend Franken
Bruttoertrag
Gemäss Vorinstanz erreichte mit diesem Faktor kein DUFI mehr die Limite
von Fr. 37'500.–. Daher wurde die Zusatzabgabe nach Bruttoertrag für die
"übrigen" 196 DUFI mit dem Faktor von 2.165955 pro tausend Franken
Bruttoertrag berechnet (im Folgenden: "Endfaktor nach Bruttoertrag").
5.3.8 Die Aufsichtsabgabe 2016 der Beschwerdeführerin wurde, beruhend
auf den von ihr gemeldeten Angaben und den wie oben dargelegt berech-
neten Faktoren, wie folgt berechnet:
Bruttoertrag der Beschwerdeführerin im Jahr 2015: Fr. 27'477'604.–
Zusatzabgabe nach Bruttoertrag: (Fr. 27'477'604.– x 2.165955 ÷ 1000) x
(278/366) = Fr. 45'206.–. Die Limite ist übertroffen: Die Beschwerdeführerin
zahlt den maximalen Betrag von Fr. 37'500.–
Grundabgabe gemäss Art. 32 FINMA-GebV: Fr. 500.– x (278/366) = Fr. 380.–
Total Aufsichtsabgabe der Beschwerdeführerin für das Jahr 2016: Fr. 37'500.–
+ Fr. 380.– = Fr. 37'880.–
5.4
5.4.1 Aus dem Vorangehenden erhellt, dass die Begrenzung der Zusatz-
abgabe pro DUFI auf Fr. 50'000.– (Art. 33 Abs. 3 FINMA-GebV) – je nach
der Höhe der durch den Aufsichtsbereich der DUFI zu tragenden Gesamt-
kosten – den in Art. 15 Abs. 2 Bst. d FINMAG statuierten Kostenverteil-
schlüssel bei der Zusatzabgabe wesentlich verändert. Die Begrenzung der
Aufsichtsabgabe der grösseren oder grössten DUFI führt im Grundsatz zu
einer Erhöhung der Abgabe der übrigen, insbesondere der kleineren DUFI;
die grösseren DUFI werden aufgrund der Obergrenze von Art. 33 Abs. 3
FINMA-GebV im Verhältnis zum Umfang ihrer geschäftlichen Aktivitäten
weniger stark belastet als kleinere DUFI (vgl. sogleich E. 5.4.2). Wie gross
die Auswirkungen der Obergrenze und die damit erzielte Veränderung am
gesetzlichen Verteilschlüssel sind, hängt dabei von den durch den Auf-
sichtsbereich der DUFI zu tragenden Gesamtkosten sowie von der Anzahl
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der abgabepflichtigen DUFI ab: Steigen die zu verteilenden Aufsichtskos-
ten des Aufsichtsbereichs DUFI, wird die Kostensteigerung einzig an die-
jenigen DUFI weitergegeben, welche die Obergrenze von Fr. 50'000.–
noch nicht erreicht haben. Nimmt die Anzahl der abgabepflichtigen DUFI in
einem Abgabejahr ab, werden die "Mehrkosten" ebenfalls nicht von allen,
sondern lediglich von jenen DUFI aufgefangen, welche die Obergrenze
(noch) nicht erreicht haben (vgl. BVGE 2016/31 E. 5.4.1).
Letztlich hat die Obergrenze von Fr. 50'000.– somit zur Folge, dass je hö-
her die durch den Aufsichtsbereich der DUFI zu tragenden Gesamtkosten
sind (welche wiederum von den Gesamtkosten der FINMA abhängen) und
je geringer die Anzahl der abgabepflichtigen DUFI ist, desto weniger wird
bei der Bemessung der Zusatzabgabe den gesetzlichen Kriterien des Brut-
toertrags und der Betriebsgrösse (Art. 15 Abs. 2 Bst. d FINMAG) sowie
dem Umfang der geschäftlichen Aktivitäten der einzelnen Beaufsichtigten
Rechnung getragen (vgl. BVGE 2016/31 E. 5.4.1).
5.4.2 Vorliegend wird die Limite von Fr. 37'500.– für die Zusatzabgabe
nach Bruttoertrag von elf DUFI überschritten. Diese elf DUFI generieren
zusammen einen Bruttoertrag von Fr. 1'059'521'432.–, was 75.2 % der ge-
meldeten Gesamtbruttoerträge aller DUFI (Fr. 1'408'717'059.–) ausmacht.
Aufgrund der Limitierung auf Fr. 37'500.– bezahlen sie jedoch nur gerade
Fr. 412'500.–, das heisst 35.3 % der über die Zusatzabgaben nach Brutto-
ertrag zu finanzierenden Kosten von insgesamt Fr. 1'168'842.–. Während
die elf grösseren DUFI, welche die Limite von Fr. 37'500.– für die Zusatz-
abgabe nach Bruttoertrag überschritten, aufgrund der Limite durchschnitt-
lich nur gerade Fr. 0.39 pro tausend Franken Bruttoertrag bezahlen
(Fr. 412'500.– ÷ Fr. 1'059'521'432.– x 1000 = 0.39), müssen die restlichen
DUFI, welche die Limite nicht überschritten, Fr. 2.166 pro tausend Franken
Bruttoertrag bezahlen (Fr. 756'342.– ÷ Fr. 349'195'627.– x 1'000 =
2.165955; vgl. E. 5.3.6 hiervor).
5.4.3 Ein Blick auf die konkrete Berechnung der Aufsichtsabgabe 2016 der
Beschwerdeführerin zeigt sodann, dass die Obergrenze nach Art. 33
Abs. 3 FINMAG-GebV auch bei ihr zu einer erheblichen Mehrbelastung
führt. Zwar hat die Beschwerdeführerin nach der oben dargelegten Berech-
nung der Vorinstanz die vorgesehenen Limiten aufgrund der Berechnung
der Zusatzabgabe nach Bruttoertrag übertroffen, weshalb die Beschwer-
deführerin prima vista von der Begrenzung profitiert. Wird die Zusatzab-
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gabe der Beschwerdeführerin jedoch ohne Berücksichtigung der Ober-
grenze, das heisst beim Bruttoertrag nach dem von der Vorinstanz berech-
neten "ersten Faktor" berechnet, ergibt dies pro rata temporis was folgt:
Zusatzabgabe nach Bruttoertrag: (Fr. 27'477'604.– x 0.829721 [erster Faktor;
vgl. E. 5.3.6 vorstehend] ÷ 1000) x (278/366) = Fr. 17'317.08
Grundabgabe gemäss Art. 32 FINMA-GebV: Fr. 500.– x (278/366) = Fr. 380.–
Total Aufsichtsabgabe der Beschwerdeführerin für das Jahr 2016:
Fr. 17'317.08 + Fr. 380.– = Fr. 17'697.08
5.4.4 Aus dem Vorangehenden erhellt, dass die starre Obergrenze in der
Höhe von Fr. 50'000.– nach Art. 33 Abs. 3 FINMA-GebV in der vorliegen-
den Fallkonstellation dazu führt, dass die kleinen und mittleren DUFI im
Verhältnis erheblich stärker belastet werden als die grösseren und gröss-
ten DUFI. Insbesondere haben Erstere das vorliegend zu verzeichnende
Kostenwachstum bei den Aufsichtskosten des Aufsichtsbereichs der DUFI
aufgrund der Obergrenze von Fr. 50'000.– alleine zu tragen. Mit Bezug auf
die Beschwerdeführerin ergibt sich, dass ihre Aufsichtsabgabe für das Jahr
2016 gestützt auf den Umfang ihrer Geschäftstätigkeit, das heisst nach den
Kriterien des Bruttoertrags – ohne Berücksichtigung der Limite von
Fr. 50'000.– – nach den von der Vorinstanz berechneten Faktoren – nur
Fr. 17'697.08 beträgt. Die Obergrenze in Art. 33 Abs. 3 FINMA-GebV hat
für die Beschwerdeführerin somit eine Erhöhung ihrer Aufsichtsabgabe um
rund 114.1 % (Fr. 37'880.– ./. Fr. 17'697.08 = Fr. 20'182.92 ÷ Fr. 17'697.08
x 100 = 114.05 %) zur Folge.
5.4.5 Zwar ist einzugestehen, dass es in der Natur der Aufsichtsabgabe
liegt, dass die ihr zugrunde gelegten Kosten pro Aufsichtsbereich und ge-
rade nicht pro Beaufsichtigten erhoben werden können (sog. qualifizierte
Gruppenäquivalenz), weshalb bei der Festlegung der Zusatzabgabe ge-
wisse Schematismen nicht zu vermeiden sind. Auch ist die Gruppe der
DUFI tatsächlich sehr heterogen und der Aufwand, den ein einzelner DUFI
verursacht, hängt – wie dies die Vorinstanz geltend macht (vgl. E. 5.2 hier-
vor) – möglicherweise tatsächlich nicht nur von seiner Betriebsgrösse ab,
was eine Begrenzung unter Umständen rechtfertigen mag. Jedoch trägt
vorliegend bereits die gesetzlich ausdrücklich vorgesehene (Art. 15 Abs. 3
FINMAG) Unterteilung der Aufsichtsabgabe in eine fixe Grundabgabe und
eine variable Zusatzabgabe der Heterogenität der DUFI Rechnung, unter
anderem dadurch, dass die fixe Grundabgabe unabhängig vom Umfang
der Geschäftstätigkeit auferlegt wird und damit den "Sockel-Aufwand" der
Aufsicht deckt, der regelmässig jährlich und ungeachtet des Umfangs der
geschäftlichen Aktivitäten für alle mehr oder weniger in der gleichen Höhe
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anfällt (vgl. Botschaft, BBl 2006 2869). Zudem hat das Bundesgericht be-
reits in einem Urteil zur Grundabgabe festgehalten, dass sich die Abgabe
dennoch am Äquivalenzprinzip auszurichten habe, was bedeute, dass die
einzelnen pauschalen Abgaben im Vergleich zum allgemeinen Aufsichts-
aufwand der betroffenen Gruppe beziehungsweise zur Abgabe der ande-
ren Gruppenmitglieder nicht in einem Missverhältnis stehen dürfen, son-
dern sich insgesamt in einem vernünftigen, verursacheradäquaten Rah-
men zu bewegen haben (vgl. Urteil des BGer 2C_728/738/2007 vom 2. Ok-
tober 2008 E. 6.3.1 mit Hinweisen). Das Gleiche hat vorliegend – a fortiori –
für die Zusatzabgabe zu gelten (vgl. zum Ganzen: BVGE 2016/31 E. 5.4.5).
5.4.6 Im Erläuterungsbericht des EFD zu Art. 33 Abs. 3 FINMA-GebV wird
festgehalten, dass der Geschäftsumfang für die Berechnung der Zusatz-
abgaben massgebend sein solle und dass die leistungsstärksten DUFI an-
gemessen in die Kostentragung eingebunden werden sollten (Erläute-
rungsbericht des EFD vom 20. August 2015 zur Finanzmarktinfrastruktur-
verordnung vom 25. November 2015 [FinfraV, SR 958.11], S. 54).
5.5 Zusammenfassend kann somit festgehalten werden, dass die starre
Begrenzung der Zusatzabgabe auf Fr. 50'000.– vorliegend zumindest im
Ergebnis zu einer sachlich nicht gerechtfertigten Ungleichbehandlung bei
der Kostenwachstumsweitergabe führt und eine sachlich nicht gerechtfer-
tigte Ungleichbehandlung der kleineren, mittleren und grösseren DUFI im
Vergleich zu den grössten DUFI bewirkt; dass die Begrenzung darüber hin-
aus einer gesetzlichen Grundlage entbehrt und dass sie für die Beschwer-
deführerin im vorliegenden Fall eine von den gesetzlichen Bemessungskri-
terien abweichende Kostensteigerung von über 100 % zur Folge hat.
Das Bundesverwaltungsgericht gelangt daher zum Schluss, dass die An-
wendung von Art. 33 Abs. 3 FINMA-GebV in der vorliegenden Fallkonstel-
lation gegen die gesetzlichen Bemessungskriterien von Art. 15 Abs. 2
Bst. d FINMAG verstösst und zu einer sachlich nicht gerechtfertigten Un-
gleichbehandlung bei der Abgabenerhebung führt. Deshalb darf Art. 33
Abs. 3 FINMA-GebV vorliegend nicht angewendet werden. Die Zusatzab-
gabe (als Bestandteil der Aufsichtsabgabe 2016) der Beschwerdeführerin
ist daher einzig nach den Kriterien von Art. 15 Abs. 2 Bst. d FINMAG in
Verbindung mit Art. 33 Abs. 1 bis 2bis und Art. 34 FINMA-GebV zu bemes-
sen (vgl. BVGE 2016/31 E. 5.5).
6.
Die Frage nach der Reduktion einer Zusatzabgabe in der Höhe von
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Fr. 37'500.– pro rata temporis stellt sich folglich im vorliegenden Fall nicht.
Auf die diesbezüglichen Vorbringen der Beschwerdeführerin ist demnach
nicht weiter einzugehen.
7.
7.1 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet in der Sache selbst oder
weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an die Vorin-
stanz zurück (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Im vorliegenden Fall besteht kein An-
lass zu einem kassatorischen Entscheid: Die vollständige Kostenüberwäl-
zung entspricht dem Willen des Gesetzgebers, und die Kriterien zur Be-
messung der Aufsichtsabgabe und insbesondere der Zusatzabgabe sind
in Art. 15 Abs. 2 Bst. d FINMAG in Verbindung mit Art. 32, Art. 33 Abs. 1 bis
2bis und Art. 34 FINMA-GebV hinreichend klar umschrieben. Um die Auf-
sichtsabgabe bei der vorliegenden Ausgangslage auf gesetzeskonforme
und verursachergerechte Weise zu berechnen, muss für die Berechnung
der Zusatzabgabe der Beschwerdeführerin auf den "ersten Faktor", das
heisst dem Faktor vor Berücksichtigung der Deckelung nach Art. 33 Abs. 3
FINMA-GebV, abgestellt werden (vgl. BVGE 2016/31 E. 6.1).
7.2 Aufgrund des Dargelegten ist die Aufsichtsabgabe 2016 der Beschwer-
deführerin neu auf Fr. 17'697.10 (Fr. 17'697.08 gerundet; E. 5.4.3 vorste-
hend) festzulegen. Die Aufsichtsabgabe der Beschwerdeführerin ist somit
um Fr. 20'182.90 von Fr. 37'880.– auf Fr. 17'697.10 zu reduzieren.
8.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Beschwerde teilweise gutzu-
heissen und die Aufsichtsabgabe 2016 der Beschwerdeführerin neu auf
Fr. 17'697.10 festzusetzen ist. Soweit weitergehend, ist die Beschwerde
abzuweisen.
9.
9.1 Die Gerichtsgebühr richtet sich nach dem Umfang und der Schwierig-
keit der Streitsache, der Art der Prozessführung und der finanziellen Lage
der Parteien (Art. 63 Abs. 4bis VwVG; Art. 2 Abs. 1 des Reglements vom
21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundes-
verwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Mit Blick auf den Verfahrens-
aufwand rechtfertigt es sich, die Gerichtsgebühr vorliegend auf Fr. 3'000.–
festzulegen. Die Verfahrenskosten sind den Parteien nach Massgabe ihres
Unterliegens aufzuerlegen (Art. 63 VwVG, Art. 1 ff. VGKE), wobei Vorin-
stanzen keine Verfahrenskosten tragen (Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG).
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Vorliegend dringt die Beschwerdeführerin mit ihrem Hauptbegehren teil-
weise durch. Sie erreichte eine rund hälftige Reduktion der in der ange-
fochtenen Verfügung festgelegten Aufsichtsabgabe 2016. Es rechtfertigt
sich insofern, der Beschwerdeführerin die Hälfte der Gerichtskosten aufzu-
erlegen. Sie sind dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 3'000.– zu ent-
nehmen. Der Restbetrag von Fr. 1'500.– ist der Beschwerdeführerin nach
Rechtskraft des vorliegenden Urteils auf ein von ihr zu bezeichnendes
Konto zurückzuerstatten.
9.2 Die Beschwerdeführerin hat als teilweise obsiegende Partei Anspruch
auf eine reduzierte Parteientschädigung für die ihr erwachsenen notwendi-
gen Kosten (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 2 VGKE). Die Entschä-
digung umfasst die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere Auslagen
der Partei; unnötiger Aufwand wird nicht entschädigt (Art. 8 ff. VGKE). Das
Anwaltshonorar ist nach dem notwendigen Zeitaufwand des Vertreters zu
bemessen (Art. 10 VwVG). Wird keine Kostennote eingereicht, setzt das
Gericht die Entschädigung aufgrund der Akten fest (Art. 14 VGKE).
Die Beschwerdeführerin, die sich vor Bundesverwaltungsgericht anwaltlich
vertreten liess, hat keine Kostennote eingereicht. Aufgrund der Akten und
des geschätzten notwendigen Aufwands der Vertretung erscheint eine Par-
teientschädigung von insgesamt Fr. 4'800.–, die aufgrund des nur teilwei-
sen Obsiegens auf die Hälfte reduziert wird, als angemessen. Damit ist der
Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 2'400.– auszurich-
ten. Die Vorinstanz ist als teilweise unterliegende, verfügende Behörde zu
verpflichten, der Beschwerdeführerin diesen Betrag nach Rechtskraft des
vorliegenden Urteils als Parteientschädigung zu entrichten (Art. 64 Abs. 2
VwVG).