Decision ID: 83e1309d-1864-437a-b85d-0821ae5b2bee
Year: 2022
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
A.a Die A._ (nachfolgend: Beschwerdeführerin) ist nach eigenen
Angaben eine schweizerische Tochtergesellschaft des international tätigen
Konzerns C._ und beschäftigt sich auf dem Gebiet der Schweiz mit
der Zulassung von Pflanzenschutzmitteln und deren Vertrieb.
A.b Die Zulassungsstelle für Pflanzenschutzmittel (bis 31. Dezember 2021
das Bundesamt für Landwirtschaft BLW, ab 1. Januar 2022 das Bundesamt
für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen BLV, vgl. E. 5.3; nachfol-
gend: Vorinstanz) erteilte der Beschwerdeführerin am 14. August 2018 eine
unbefristete Bewilligung für das Inverkehrbringen des Pflanzenschutzmit-
tels B._ mit unter anderem dem Wirkstoff Metsulfuron-methyl (Wirk-
stoffgehalt 11.1 %).
Das Pflanzenschutzmittel B._ ist ein Herbizid, mit welchem bei Ge-
treidekulturen Unkraut bekämpft wird. Hauptsächlich wird es in Weichwei-
zen, Gerste, Hafer, Triticale und Roggen angewendet (sog. Hauptanwen-
dungen oder "Major Uses") und geringfügige Anwendungen finden in Korn
(Dinkel), Hartweizen und Emmer statt (sog. Nebenanwendungen oder "Mi-
nor Uses"; vgl. insbesondere die Beschwerdeschrift, Rz. 10, und die ange-
fochtene Verfügung, Rz. 8.6).
A.c Der im Pflanzenschutzmittel B._ enthaltene Wirkstoff Metsulfu-
ron-methyl ist als sog. Substitutionskandidat im Anhang 1 Teil E der Pflan-
zenschutzmittelverordnung vom 12. Mai 2010 (PSMV, SR 916.161) aufge-
führt. Substitutionskandidaten erfüllen gemäss der Vorinstanz prinzipiell
die Voraussetzungen für eine Zulassung, weisen jedoch im Vergleich zu
anderen Pflanzenschutzmittelwirkstoffen weniger günstige inhärente Ei-
genschaften in Bezug auf die Gesundheit von Mensch und Umwelt auf.
A.d Mit Verfügung vom 15. Oktober 2021 (nachfolgend auch: angefoch-
tene Verfügung) ordnete die Vorinstanz Folgendes an:
"1. Die Auflagen und Bedingungen der Bewilligung für das Inverkehrbrin-
gen und die Anwendung des Pflanzenschutzmittels B._ werden
angepasst und betreffend die Anwendungsgebiete Weichweizen,
Gerste, Hafer, Triticale und Roggen wird die Bewilligung widerrufen.
Dieser Widerruf wird gemäss Art. 34 Abs. 4 PSMV in drei Jahren wirk-
sam.
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2. Das Bewilligungsdokument vom 14. August 2018 wird aufgehoben und
durch das beiliegende Bewilligungsdokument ersetzt.
3. In drei Jahren wird das dann geltende Bewilligungsdokument aufgeho-
ben und durch ein Bewilligungsdokument ohne die in Ziff. 1 genannten
Anwendungsgebiete ersetzt (unter Vorbehalt, dass B._ zu die-
sem Zeitpunkt noch bewilligt ist).
4. Für diese Verfügung werden keine Gebühren erhoben."
Die der angefochtenen Verfügung vom 15. Oktober 2021 beiliegende Be-
willigung vom 15. Oktober 2021 für das Inverkehrbringen des Pflanzen-
schutzmittels B._ ersetzt das Bewilligungsdokument vom 14. Au-
gust 2018 und passt die Auflagen und Bedingungen für das Inverkehrbrin-
gen und die Anwendung von B._ an (unter anderem, dass neu bei
der Anwendung von B._ eine Pufferzone zu Biotopen eingehalten
werden muss).
Der in drei Jahren wirksam werdende Widerruf des Pflanzenschutzmittels
B._ für die Anwendungsgebiete Weichweizen, Gerste, Hafer, Triti-
cale und Roggen sei gemäss der Vorinstanz das Resultat einer verglei-
chenden Bewertung nach Art. 34 PSMV. Die vergleichende Bewertung sei
durchgeführt worden, weil das gegenständliche Pflanzenschutzmittel
B._ einer gezielten Überprüfung nach Art. 29a PSMV unterzogen
worden sei und den Wirkstoff Metsulfuron-methyl enthalte, der als Substi-
tutionskandidat gelte. In der vergleichenden Bewertung nach Art. 34 PSMV
habe die Vorinstanz den Wirkstoff Metsulfuron-methyl dem Wirkstoff Ami-
dosulfuron gegenübergestellt und den Schluss gezogen, dass Amidosulfu-
ron-haltige Pflanzenschutzmittel (wie D._) für die Anwendungsge-
biete Weichweizen, Gerste, Hafer, Triticale und Roggen bessere Alternati-
ven darstellen würden. Die Ergebnisse der vergleichenden Bewertung ge-
mäss Art. 34 PSMV seien im Bericht "Vergleichende Bewertung für das
Metsulfuron-methyl-haltige Produkt B._" vom 25. Mai 2021 festge-
halten worden.
B.
Gegen die Verfügung vom 15. Oktober 2021 erhob die Beschwerdeführerin
am 17. November 2021 Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht
und stellt unter Kosten- und Entschädigungsfolge den folgenden Antrag:
"Es sei die Verfügung vom 15. Oktober 2021 aufzuheben und die Be-
willigung des Pflanzenschutzmittels B._ ohne Befristung auch
für die Anwendungsgebiete Weichweizen, Gerste, Hafer, Triticale und
Roggen zu erteilen."
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Seite 4
Zur Begründung bringt die Beschwerdeführerin vor, dass die Vorinstanz
den Sachverhalt unrichtig festgestellt und den Verhältnissen nicht ange-
messene Massnahmen getroffen habe, welche den Verhältnismässigkeits-
grundsatz verletzen würden.
Konkret macht die Beschwerdeführerin geltend, dass Metsulfuron-methyl
ein viel grösseres Wirkungsspektrum habe als Amidosulfuron. Der alleinige
Einsatz des alternativen Wirkstoffs Amidosulfuron würde auch die chemi-
sche Vielfalt reduzieren. Zudem befinde sich der Wirkstoff Amidosulfuron
in der EU zurzeit im Wiederzulassungsverfahren, das abzuwarten sei.
Zu berücksichtigen sei ausserdem, dass in Deutschland in den Jahren
2016 - 2019 eine vergleichende Bewertung des Metsulfuron-methyl-halti-
gen Pflanzenschutzmittels E._ stattgefunden habe. Der entspre-
chende Bericht vom 9. April 2019 (nachfolgend: Bericht E._) stelle
in Bezug auf die vergleichende Beurteilung mit anderen Pflanzenschutz-
mitteln fest, dass keine Alternative zur Verfügung stehe, die ein signifikant
geringeres Belastungsrisiko hätte. Weiter falle auf, dass bei der verglei-
chenden Bewertung des Metsulfuron-methyl-haltigen Pflanzenschutzmit-
tels E._ keine Amidosulfuron-haltigen Pflanzenschutzmittel herbei-
gezogen worden seien. Es sei erstaunlich, dass sich die Vorinstanz im Zu-
sammenhang mit der vergleichenden Bewertung des gegenständlichen
Pflanzenschutzmittels B._ mit dem als Substitutionskandidat gel-
tenden Wirkstoff Metsulfuron-methyl um die Ergebnisse der EU foutiere,
zumal in der Schweiz die Einstufung eines Wirkstoffs als Substitutionskan-
didat im engen Gleichschritt mit der EU erfolge. Das Vorgehen der Vo-
rinstanz im vorliegenden Fall sei vom politischen Kontext beeinflusst, ent-
spreche in keiner Weise der bisherigen Praxis und habe möglicherweise
die Auswirkung, dass Metsulfuron-methyl-haltige Pflanzenschutzmittel
wohl in der EU, nicht aber in der Schweiz für die Hauptanwendungen zu-
gelassen würden.
C.
Mit Verfügung vom 21. Dezember 2021 gab der Instruktionsrichter unter
anderem K._ und L._ Gelegenheit, sich am Verfahren zu
beteiligen und bis zum 21. Januar 2022 eine Stellungnahme einzureichen.
D.
Mit Verfügung vom 21. Februar 2022 wurde den Parteien mitgeteilt, dass
sich K._ und L._ nicht zu einer möglichen Verfahrensbetei-
ligung geäussert haben.
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Seite 5
E.
Mit Vernehmlassung vom 7. April 2021 beantragt die Vorinstanz die Abwei-
sung der Beschwerde unter Kostenfolge zu Lasten der Beschwerdeführe-
rin. Zur Begründung führt sie zusammenfasend an, dass im Rahmen der
vergleichenden Bewertung die Voraussetzungen von Art. 34 Abs. 1 PSMV
erfüllt seien, wodurch ein Widerruf der Bewilligung für B._ für die
Anwendungen in Weichweizen, Gerste, Hafer, Triticale und Roggen erfol-
gen müsse.
F.
Der Schriftenwechsel wurde unter Vorbehalt allfälliger Instruktionsverfü-
gungen und/oder weiterer Parteieingaben mit Verfügung des Bundesver-
waltungsgerichts vom 22. April 2022 geschlossen.
G.
Auf weitere Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die eingereichten Ak-
ten wird, soweit erforderlich, im Rahmen der folgenden Erwägungen ein-
gegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Ob die Prozessvoraussetzungen vorliegen und auf eine Beschwerde ein-
zutreten ist, hat die entscheidende Instanz von Amtes wegen und mit freier
Kognition zu prüfen (vgl. BVGE 2007/6 E. 1 m.w.H.).
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Verfü-
gungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über
das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme
nach Art. 32 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG,
SR 173.32) vorliegt (Art. 31 VGG). Zu den anfechtbaren Verfügungen ge-
hört jene des BLW in Anwendung des Bundesgesetzes vom 29. April 1998
über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG, SR 910.1) und des-
sen Ausführungsbestimmungen, wozu auch die PSMV gehört (Art. 33
Bst. d VGG i.V.m. Art. 166 Abs. 2 LwG). Eine Ausnahme im Sinne von
Art. 32 VGG liegt nicht vor. Das Bundesverwaltungsgericht ist zur Prüfung
der vorliegenden Beschwerde deshalb zuständig.
1.2 Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin der angefochtenen Verfü-
gung vom 15. Oktober 2021 berührt und ein schutzwürdiges Interesse ist
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Seite 6
zu bejahen. Im Übrigen sind Beschwerdefrist sowie Anforderungen an
Form und Inhalt der Beschwerdeschrift gewahrt (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52
Abs. 1 VwVG), wurde der Kostenvorschuss fristgerecht geleistet (Art. 63
Abs. 4 VwVG) und sind auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen er-
füllt (Art. 44 ff. VwVG).
1.3 Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft angefochtene Verfügungen auf
Rechtsverletzungen, einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest-
stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Aus-
übung des Ermessens sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 Bst. a–c
VwVG).
3.
Nach Art. 12 VwVG stellt die Behörde den Sachverhalt von Amtes wegen
fest. Die Beschwerdeführerin rügt zwar eine unrichtige Sachverhaltsfest-
stellung durch die Vorinstanz, zeigt aber nicht konkret auf, dass der Wider-
ruf der Zulassungsbewilligung in der angefochtenen Verfügung auf einem
unrichtig oder unvollständig erhobenen Sachverhalt beruht. Es sind auch
keine Indizien, welche auf einen unvollständigen und unrichtig erhobenen
Sachverhalt hinweisen würden, ersichtlich.
4.
Streitgegenstand bildet der Widerruf des Pflanzenschutzmittels B._
für die Hauptanwendungsgebiete in Weichweizen, Gerste, Hafer, Triticale
und Roggen, welcher gemäss Art. 34 Abs. 4 PSMV in drei Jahren wirksam
werden soll (vgl. Dispositiv-Ziff. 1 der angefochtenen Verfügung). Die Be-
schwerdeführerin verlangt, dass die Bewilligung des Pflanzenschutzmittels
B._ ohne Befristung auch für die Hauptanwendungsgebiete Weich-
weizen, Gerste, Hafer, Triticale und Roggen erteilt werde. Nicht Streitge-
genstand des vorliegenden Verfahrens ist die Anpassung der Auflagen und
Bedingungen für das Inverkehrbringen und die Anwendung von B._
gemäss dem Bewilligungsdokument vom 15. Oktober 2021, namentlich
unter anderem die Einhaltung einer Pufferzone zu Biotopen; die Beschwer-
deschrift enthält hierzu keinen Antrag und keine Ausführungen.
5.
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5.1 Pflanzenschutzmittel sind landwirtschaftliche Produktionsmittel, denn
sie dienen der landwirtschaftlichen Produktion (Art. 158 Abs. 1 LwG). Pro-
duktionsmittel müssen, damit sie der landwirtschaftlichen Produktion die-
nen können, gewisse materielle Anforderungen erfüllen (Art. 159 LwG),
welche in formellen Verfahren überprüft werden (Art. 160 LwG). Pflanzen-
schutzmittel können allerdings die Umwelt und die Gesundheit des Men-
schen gefährden. Aus diesem Grund hat der Gesetzgeber zum Schutz vor
stofflichen Pflanzenschutzmitteln Regelungen im Chemikaliengesetz vom
15. Dezember 2000 (Art. 6 lit. b, Art. 11 ChemG; SR 813.1) zum Schutz der
Gesundheit des Menschen und im Umweltschutzgesetz vom 7. Oktober
1983 (Art. 26 ff. USG; SR 814.01) zum Schutz der Umwelt (i.S.v. Art. 1
USG) getroffen, worauf der Ingress der Pflanzenschutzmittelverordnung
verweist, dem allerdings kein normativer Gehalt zukommt (vgl. BGE 144 II
454 E. 4.3.1). Alle diese Vorschriften regeln einen Sachverhalt nach unter-
schiedlichen Gesichtspunkten bzw. verfolgen unterschiedliche Ziele; es
liegt eine positive oder kumulative Normenkonkurrenz bzw. Normenkumu-
lation vor (vgl. BGE 141 II 66 E. 2.4.1). Diese Normen gelangen nebenei-
nander zur Anwendung und schliessen sich gegenseitig nicht aus
(vgl. BGE 141 II 66 E. 2.4.1). Der Verordnungsgeber hat deshalb die ma-
teriellen Vorschriften aller drei Gesetze in der Pflanzenschutzmittelverord-
nung konkretisiert. Auch die verschiedenen Verfahren, welche den drei Er-
lassen zufolge im Prinzip von verschiedenen Behörden geführt würden, hat
der Gesetzgeber geregelt. Art. 11 Abs. 2 ChemG verweist auf die Landwirt-
schaftsgesetzgebung. Nach Art. 41 Abs. 2 USG ist sodann die Bundesbe-
hörde, die ein anderes Bundesgesetz vollzieht, bei der Erfüllung dieser Auf-
gabe auch für den Vollzug des Umweltschutzgesetzes zuständig. Eignet
sich dieses Verfahren für bestimmte Aufgaben hingegen nicht, regelt der
Bundesrat den Vollzug durch die betroffenen Bundesstellen (Art. 41 Abs. 3
USG). In Art. 71 ff. PSMV hat der Bundesrat deshalb die Zulassungsstelle
und die Beurteilungsstellen mit deren Aufgaben bezeichnet.
5.2 Die (u.a.) gestützt auf diese gesetzlichen Grundlagen erlassene PSMV
enthält detaillierte Vorschriften über die Zulassung, das Inverkehrbringen,
die Verwendung sowie die Kontrolle von Pflanzenschutzmitteln (Art. 1
Abs. 2 PSMV). Übereinstimmend mit den Vorgaben auf Gesetzesstufe soll
die Verordnung sicherstellen, dass Pflanzenschutzmittel hinreichend ge-
eignet sind und bei vorschriftsgemässem Umgang keine unannehmbaren
Nebenwirkungen auf Mensch, Tier und Umwelt haben. Zudem soll die
PSMV ein hohes Schutzniveau für die Gesundheit von Mensch und Tier
und für die Umwelt gewährleisten und die landwirtschaftliche Produktion
verbessern (Art. 1 Abs. 1 PSMV). Die Bestimmungen der PSMV beruhen
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Seite 8
auf dem Vorsorgeprinzip. Mit diesem soll sichergestellt werden, dass in
Verkehr gebrachte Wirkstoffe oder Produkte die Gesundheit von Mensch
und Tier sowie die Umwelt nicht beeinträchtigen (Art. 1 Abs. 4 PSMV;
vgl. zum Ganzen Urteil des BVGer B-6721/2018 E. 3.3.3).
Ein Pflanzenschutzmittel darf nur in Verkehr gebracht werden, wenn es
nach der PSMV zugelassen wurde (Art. 14 Abs. 1 PSMV). Für Pflanzen-
schutzmittel gibt es nach Art. 15 PSMV folgende Arten der Zulassung: Zu-
lassung aufgrund eines Bewilligungsverfahrens (Bst. a), Zulassung auf-
grund der Aufnahme in eine Liste von im Ausland zugelassenen Pflanzen-
schutzmitteln, die in der Schweiz bewilligten Pflanzenschutzmitteln ent-
sprechen (Bst. b), Zulassung zur Bewältigung einer Notfallsituation (Bst. c)
sowie Zulassung für Pflanzenschutzmittel, die ausschliesslich genehmigte
Grundstoffe enthalten (Bst. d). Die Voraussetzungen für die Bewilligungs-
erteilung sind in Art. 17 PSMV festgehalten. Zu den Voraussetzungen ge-
hören gemäss Art. 17 Abs. 1 Bst. e i.V.m. Art. 4 Abs. 5 Bst. b und e PSMV
unter anderem, dass ein Pflanzenschutzmittel keine sofortigen oder verzö-
gerten schädlichen Auswirkungen auf die Gesundheit von Menschen und
keine unannehmbaren Auswirkungen auf die Umwelt hat. Diese Voraus-
setzungen sind gemäss Art. 17 Abs. 5 PSMV in Anhang 9 präzisiert. Art. 18
PSMV enthält Anforderungen an die Form der Bewilligung. Gestützt auf Art.
18 Abs. 3 PSMV legt die Zulassungsstelle die Anforderungen für das Inver-
kehrbringen und die Verwendung von Pflanzenschutzmitteln in der Bewilli-
gung fest, wie beispielsweise die Bedingungen für die Verwendung.
5.3 Zulassungsstelle für Pflanzenschutzmittel war bis zum 31. Dezember
2021 das BLW, welches auch die angefochtene Verfügung erlassen hat
(Art. 71 Abs. 1 aPSMV). Ab dem 1. Januar 2022 wurde diese Funktion neu
dem BLV zugewiesen (vgl. Änderung der PSMV vom 17. November 2021;
AS 2020 760).
6.
6.1 Die Art. 21 ff. PSMV regeln das Bewilligungsverfahren. Nach Art. 29a
Abs. 1 PSMV kann die Zulassungsstelle Bewilligungen von Pflanzen-
schutzmitteln, die einen Wirkstoff, einen Safener oder einen Synergisten
enthalten, für den die EU bei der Genehmigung oder der Erneuerung der
Genehmigung Bedingungen oder Einschränkungen festgelegt hat, jeder-
zeit einer Überprüfung unterziehen. Dieses Verfahren gemäss Art. 29a
PSMV wird als gezielte Überprüfung einer Bewilligung bezeichnet. Die Zu-
lassungsstelle ändert eine Bewilligung oder versieht sie mit neuen Aufla-
gen, wenn die gezielte Überprüfung nach Art. 29a PSMV ergibt, dass dies
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Seite 9
für die Erfüllung der Voraussetzungen nach Art. 17 PSMV erforderlich ist
(Art. 29a Abs. 4 PSMV). Die Bewilligung wird widerrufen, wenn die zur
Identifizierung des Pflanzenschutzmittels erforderlichen Daten und die zur
Identifizierung des Wirkstoffs, des Safeners oder des Synergisten erforder-
lichen Daten nicht geliefert werden oder die Überprüfung der verfügbaren
Informationen nicht darauf schliessen lässt, dass die Voraussetzungen
nach Art. 17 PSMV erfüllt sind (Art. 29a Abs. 5 PSMV).
In der Durchführungsverordnung (EU) 2016/139 der EU Kommission vom
2. Februar 2016 zur Erneuerung der Genehmigung des Wirkstoffs Metsul-
furon-methyl als Substitutionskandidat gemäss der Verordnung (EG)
Nr. 1107/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates über das In-
verkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln und zur Änderung des Anhangs
der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 540/2011 (ABl. L 27 vom 3.2.2016,
7 ff.) sind für die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln, die den Wirkstoff
Metsulfuron-methyl enthalten, folgende kritische Bereiche identifiziert wor-
den, die im Hinblick auf die Anwendungsbedingungen gegebenenfalls
Massnahmen zur Risikobegrenzung erforderlich machen: der Schutz von
Verbrauchern, der Schutz des Grundwassers und der Schutz von terrestri-
schen Pflanzen (vgl. die Anhänge I und II).
Gestützt auf die Erkenntnisse des EU-Verfahrens zur Genehmigung des
Wirkstoffes Metsulfuron-methyl als Substitutionskandidat überprüfte die
Vorinstanz gemäss Art. 29a PSMV zusammen mit den Beurteilungsstellen
gezielt die Bewilligung von B._ auf die Einhaltung von Art. 17 Abs. 1
Bst. e i.V.m. Art. 4 Abs. 5 Bst. b und e PSMV (konkret, ob das Pflanzen-
schutzmittel keine sofortigen oder verzögerten schädlichen Auswirkungen
auf die Gesundheit von Menschen und keine unannehmbaren Auswirkun-
gen auf die Umwelt hat; vgl. vorne E. 5.1 und 5.2). Die Vorinstanz eröffnete
mit Schreiben vom 31. Januar 2019 an die Beschwerdeführerin das ent-
sprechende Verfahren. Die Beschwerdeführerin reichte der Vorinstanz auf-
forderungsgemäss bestimmte Unterlagen in Bezug auf die kritischen Ei-
genschaften von B._ ein. Die gezielte Überprüfung ergab, dass
B._ die Voraussetzungen nach Art. 17 PSMV weiterhin erfülle,
wenn die Anwendungsbestimmungen (d.h. die Schutzmassnahmen) ent-
sprechend den Risikobeurteilungen der Beurteilungsstellen angepasst
würden (unter anderem, dass bei der Anwendung von B._ eine Puf-
ferzone zu Biotopen eingehalten wird [vgl. das Bewilligungsdokument vom
15. Oktober 2021]).
Die Beschwerdeführerin bestreitet weder die Rechtmässigkeit der geziel-
ten Überprüfung der Bewilligung von B._ gemäss Art. 29a PSMV
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Seite 10
noch, wie bereits erwähnt, das Ergebnis, wonach B._ die Voraus-
setzungen nach Art. 17 PSMV weiterhin erfülle, wenn die Anwendungsbe-
stimmungen entsprechend den Risikobeurteilungen der Beurteilungsstel-
len angepasst würden (vgl. vorne E. 4 und das Bewilligungsdokument vom
15. Oktober 2021, namentlich unter anderem die Einhaltung einer Puffer-
zone zu Biotopen).
6.2 Ein Wirkstoff gilt gemäss Art. 5 Abs. 3 i.V.m. Anhang 2 Ziff. 4 PSMV als
Substitutionskandidat, wenn er eine der in Anhang II Ziff. 4 der Verordnung
(EG) Nr. 1107/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom
21. Oktober 2009 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln
und zur Aufhebung der Richtlinien 79/117/EWG und 91/414/EWG des Ra-
tes (ABl. L 309 vom 24.11.2009, 1 ff.) festgelegten Kriterien erfüllt. Ein
Merkmal gemäss Anhang II Ziff. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 ist
die Erfüllung von zwei der drei Kriterien für die Einstufung als PBT-Stoff
(PBT steht für persistent, bioakkumulierend und toxisch). Metsulfuron-me-
thyl erfüllt gemäss der angefochtenen Verfügung zwei PBT-Kriterien: Er ist
persistent im Süsswasser (da die Halbwertszeit im Süsswasser mehr als
40 Tage und die Halbwertszeit im Süss- oder Brackwassersediment mehr
als 120 Tage beträgt) und ist toxisch gegenüber Wasserorganismen
(NOEC < 10 μg/L). Metsulfuron-methyl ist daher als Substitutionskandidat
im Anhang 1 Teil E der PSMV aufgeführt. Die Beschwerdeführerin bestrei-
tet nicht, dass Metsulfuron-methyl ein Substitutionskandidat gemäss An-
hang 1 Teil E der PSMV sei.
7.
7.1 Die Beurteilungsstellen führen gemäss Art. 34 PSMV eine verglei-
chende Bewertung durch, wenn sie nach Art. 8 PSMV einen Wirkstoff über-
prüfen, der als Substitutionskandidat genehmigt ist, oder wenn sie nach
Art. 29a PSMV ein Pflanzenschutzmittel überprüfen, das einen solchen
Wirkstoff enthält.
In casu ist gemäss Art. 34 PSMV eine vergleichende Bewertung durchzu-
führen, da mit B._ ein Pflanzenschutzmittel nach Art. 29a PSMV
gezielt geprüft wurde, das mit Metsulfuron-methyl einen Wirkstoff enthält,
der als Substitutionskandidat genehmigt ist. Die Beschwerdeführerin be-
streitet nicht, dass die Vorinstanz für B._ eine vergleichende Be-
wertung gemäss Art. 34 PSMV durchzuführen hatte.
Im Rahmen der vergleichenden Bewertung nach Art. 34 Abs. 1 PSMV wird
geprüft, ob für die Einsatzzwecke des betroffenen Pflanzenschutzmittels
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Seite 11
bereits ein (anderes) bewilligtes Pflanzenschutzmittel oder eine nicht che-
mische Bekämpfungs- oder Präventionsmethode besteht, das oder die für
die Gesundheit von Mensch und Tier oder für die Umwelt deutlich sicherer
ist.
Eine Ausnahme von der Pflicht der Durchführung einer vergleichenden Be-
wertung besteht unter anderem für die geringfügigen Verwendungen des
jeweils betroffenen Pflanzenschutzmittels (Art. 34 Abs. 3 Bst. a PSMV). Die
Parteien stimmen im vorliegenden Verfahren darin überein, dass die bewil-
ligten Verwendungen von B._ in Korn (Dinkel), Hartweizen und Em-
mer gemäss Art. 3 Abs. 1 Bst. x PSMV als geringfügig ("Minor Uses") zu
gelten haben und dementsprechend hinsichtlich dieser Nebenanwendun-
gen gemäss Art. 34 Abs. 3 Bst. a PSMV keine vergleichende Bewertung
vorgenommen werden musste. Die Hauptanwendungen von B._ in
Weichweizen, Gerste, Hafer, Triticale und Roggen sind von der genannten
Ausnahmebestimmung hingegen unbestrittenermassen nicht betroffen und
der vergleichenden Bewertung gemäss Art. 34 PSMV unterworfen.
7.2 Art. 34 Abs. 1 Bst. a – d PSMV listet vier Voraussetzungen auf, welche
für einen Widerruf der Zulassung eines Pflanzenschutzmittels oder dessen
Beschränkung auf eine bestimmte Nutzpflanze erfüllt sein müssen.
Beschliesst die Zulassungsstelle, eine Bewilligung zu widerrufen oder zu
ändern, so wird dieser Widerruf oder diese Änderung drei Jahre nach die-
sem Beschluss oder, sofern dieser Zeitraum früher endet, am Ende des
Genehmigungszeitraums des Substitutionskandidaten wirksam (Art. 34
Abs. 4 PSMV).
Art. 34 Abs. 1 Bst. a – d PSMV setzen im Rahmen der vergleichenden
Bewertung für den Widerruf der Bewilligung eines Pflanzenschutzmittels
oder dessen Beschränkung auf eine bestimmte Nutzpflanze voraus, dass:
a. für die betroffenen Einsatzzwecke bereits ein bewilligtes Pflanzenschutz-
mittel oder eine nicht chemische Bekämpfungs- oder Präventionsmethode
besteht, das oder die für die Gesundheit von Mensch und Tier oder für die
Umwelt deutlich sicherer ist;
b. die Substitution durch die Pflanzenschutzmittel oder die nicht chemischen
Bekämpfungs- oder Präventionsmethoden nach Buchstabe a keine we-
sentlichen wirtschaftlichen oder praktischen Nachteile aufweist und eine
vergleichbare Wirkung auf den Zielorganismus hat;
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Seite 12
c. gegebenenfalls die chemische Vielfalt der Wirkstoffe oder die Methoden
und Verfahren des Pflanzenschutzes und der Schädlingsprävention aus-
reichend sind, um das Entstehen einer Resistenz beim Zielorganismus zu
minimieren;
d. die Auswirkungen auf die Bewilligungen für geringfügige Verwendungen
berücksichtigt werden.
Darüber hinaus verweist Art. 34 Abs. 1 PSMV auf den Anhang 4 der PSMV.
Anhang 4 der PSMV hält fest, dass das Verfahren für die vergleichende
Bewertung eines Pflanzenschutzmittels, das einen Substitutionskandida-
ten enthält, jenem in Anhang IV der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 ent-
spricht.
7.3 Anhang IV der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 lautet wie folgt:
"Wird die Ablehnung oder die Aufhebung der Zulassung eines Pflanzenschutz-
mittels zugunsten eines alternativen Pflanzenschutzmittels oder einer nicht-
chemischen Bekämpfungs- oder Präventionsmethode erwogen („Substitution“
genannt), so muss die Alternative vor dem Hintergrund des wissenschaftlichen
und technischen Kenntnisstands ein deutlich geringeres Risiko für Gesundheit
oder Umwelt aufweisen. Es ist eine Bewertung der Alternative durchzuführen,
um festzustellen, ob diese mit vergleichbarer Wirkung auf den Zielorganismus
und ohne nennenswerte wirtschaftliche und praktische Nachteile für den Ver-
wender angewandt werden kann."
Der Anhang IV der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 definiert den signifikan-
ten Unterschied im Risiko für die Umwelt als einen Faktor von mindestens
10 für das Verhältnis Toxizität/Exposition (Toxicity/Exposure Ratio – TER)
der verschiedenen Pflanzenschutzmittel. Signifikante praktische oder wirt-
schaftliche Nachteile für den Verwender werden definiert als eine schwer-
wiegende, quantifizierbare Beeinträchtigung der Arbeitsweise oder Wirt-
schaftstätigkeit, die zur Folge hat, dass der Zielorganismus nicht mehr aus-
reichend bekämpft werden kann. Eine solche schwerwiegende Beeinträch-
tigung könnte gemäss Anhang IV der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 bei-
spielsweise dann gegeben sein, wenn keine technischen Einrichtungen für
die Verwendung der Alternative verfügbar sind oder deren Einsatz wirt-
schaftlich nicht praktikabel ist.
Der Anhang IV der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 nennt die weiteren Be-
dingungen für eine Substitution: (i) Ein minimales Risiko für das Entstehen
einer Resistenz beim Zielorganismus durch die Substitution, (ii) ein deutlich
höheres Risiko für Gesundheit oder Umwelt durch die Verwendung des zu
substituierenden Pflanzenschutzmittels und (iii) dass die Substitution erst
vorgenommen wird, nachdem gegebenenfalls die Möglichkeit eingeräumt
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Seite 13
wurde, Erfahrungen bei der praktischen Verwendung des Stoffs zu sam-
meln, falls diese noch nicht vorliegen. Schliesslich hält der Anhang IV der
Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 fest, dass für die vergleichende Bewertung
die zugelassenen geringfügigen Verwendungen berücksichtigt werden.
7.4 Was das Verhältnis von Art. 34 PSMV zu Anhang IV der Verordnung
(EG) Nr. 1107/2009 betrifft, ist Folgendes zu bemerken: Art. 34 Abs. 1
Bst. a – d nennt die Kriterien, die erfüllt sein müssen, um die Bewilligung
für ein Pflanzenschutzmittel in der Schweiz gestützt auf eine vergleichende
Bewertung zu widerrufen oder zu beschränken. Art. 34 Abs. 1 PSMV sta-
tuiert zudem, dass die vergleichende Bewertung der Risiken und des Nut-
zens nach Anhang 4 der PSMV vorzunehmen ist. Anhang 4 der PSMV ver-
weist hinsichtlich des Verfahrens für die vergleichende Bewertung eines
Pflanzenschutzmittels, das einen Substitutionskandidaten enthält, wie be-
reits erwähnt, auf Anhang IV der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009. Mit an-
deren Worten regelt Anhang IV der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 das
Verfahren zur vergleichenden Bewertung von Risiken und Nutzen der in
Frage stehenden Pflanzenschutzmittel im Hinblick auf das Ziel, die Erfül-
lung der Kriterien gemäss Art. 34 Abs. 1 Bst. a – d PSMV beurteilen zu
können. Es fällt in diesem Zusammenhang auf, dass das Verfahren zur
vergleichenden Bewertung von Risiken und Nutzen der in Frage stehenden
Pflanzenschutzmittel gemäss Anhang IV der Verordnung (EG)
Nr. 1107/2009 grundsätzlich lediglich die in Art. 34 Abs. 1 Bst. a – d PSMV
genannten Kriterien konkretisiert, die nachfolgend sogleich zu prüfen sind.
Darüber hinausgehend hält Anhang IV der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009
bloss fest, dass die Substitution erst vorgenommen werde, nachdem ge-
gebenenfalls die Möglichkeit eingeräumt worden sei, Erfahrungen bei der
praktischen Verwendung des Stoffs zu sammeln, falls diese noch nicht vor-
liegen würden.
7.5 Im Folgenden sind für B._ die Voraussetzungen gemäss Art. 34
Abs. 1 Bst. a – d PSMV zu prüfen, die im Rahmen der vergleichenden Be-
wertung für den Widerruf der Bewilligung eines Pflanzenschutzmittels oder
dessen Beschränkung auf eine bestimmte Nutzpflanze erfüllt sein müssen.
Deren vorinstanzliche Beurteilung wird durch die Beschwerdeführerin zum
Teil beanstandet.
7.5.1 Art. 34 Abs. 1 Bst. a PSMV verlangt, wie bereits erwähnt, dass für die
betroffenen Einsatzzwecke bereits ein bewilligtes Pflanzenschutzmittel
oder eine nicht chemische Bekämpfungs- oder Präventionsmethode be-
steht, das oder die für die Gesundheit von Mensch und Tier oder für die
Umwelt deutlich sicherer ist.
B-5041/2021
Seite 14
Die angefochtene Verfügung stützt sich insbesondere auf die im Bericht
"Vergleichende Bewertung für das Metsulfuron-methyl-haltige Produkt
B._" vom 25. Mai 2021 dargelegten Ergebnisse ab, wonach es zu
den Hauptanwendungen von B._ in Weichweizen, Gerste, Hafer,
Triticale und Roggen mindestens ein alternativ geeignetes bewilligtes
Pflanzenschutzmittel gebe, welches für die Gesundheit von Mensch und
Tier oder für die Umwelt deutlich sicherer sei, nämlich das Amidosulfuron-
haltige Produkt D._. Als deutlich sicherer gilt ein alternatives Pflan-
zenschutzmittel gemäss der angefochtenen Verfügung unter Verweis auf
den Anhang IV Ziffer 2 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009, wenn sein Ver-
hältnis Toxizität/Exposition (TER-Wert) um einen Faktor von mindestens 10
besser abschneidet (vgl. vorne E. 7.3). Zudem hält die angefochtene Ver-
fügung in der Begründung fest, dass Amidosulfuron im Gegensatz zu
Metsulfuron-methyl kein Substitutionskandidat sei und die PBT-Kriterien
nicht erfülle. Die Beschwerdeführerin bestreitet nicht, dass das Amidosul-
furon-haltige Produkt D._ insofern als deutlich sicherer gelte, als
sein TER-Wert um mindestens den Faktor 10 besser abschneide als
B._, sowie dass Amidosulfuron kein Substitutionskandidat sei und
die PBT-Kriterien nicht erfülle.
Die Vorinstanz hat nach dem Gesagten daher zu Recht das Amidosulfuron-
haltige Produkt D._ für die Gesundheit von Mensch und Tier und
für die Umwelt aufgrund des TER-Werts und weil Amidosulfuron keine
PBT-Kriterien erfüllt als deutlich sicherer eingeschätzt als B._ mit
dem Wirkstoff Metsulfuron-methyl. Somit ist die Auffassung der Vorinstanz
zutreffend, dass die Voraussetzung in Art. 34 Abs. 1 Bst. a PSMV erfüllt
sei. Im Übrigen geht die Vorinstanz nicht davon aus und die Beschwerde-
führerin macht nicht geltend, dass für die im Raum stehende Substitution
weitere Erfahrungen in der praktischen Verwendung von D._ mit
dem Wirkstoff Amidosulfuron gesammelt werden müssten. Insoweit erge-
ben sich mit Blick auf Anhang IV der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009, wo-
nach die Substitution erst vorgenommen wird, nachdem gegebenenfalls
die Möglichkeit eingeräumt worden ist, Erfahrungen bei der praktischen
Verwendung des Stoffs zu sammeln, falls diese noch nicht vorliegen, im
vorliegenden Verfahren keine Schwierigkeiten.
7.5.2 Art. 34 Abs. 1 Bst. b PSMV setzt voraus, dass die in Frage stehende
Substitution keine wesentlichen wirtschaftlichen oder praktischen Nach-
teile aufweist und eine vergleichbare Wirkung auf den Zielorganismus hat.
Die angefochtene Verfügung hält in Bezug auf das erste der zwei Unterkri-
terien (die vergleichbare Wirkung auf den Zielorganismus) fest, dass eine
B-5041/2021
Seite 15
vergleichbare Wirkung auf den Zielorganismus keine identische Wirksam-
keit der verglichenen Pflanzenschutzmittel voraussetze. Es genüge eine
vergleichbare Wirkung der Pflanzenschutzmittel auf den Zielorganismus.
Es sei mit anderen Worten also nicht notwendig, dass die Wirkung auf der
Ebene einzelner Unkrautarten (z.B. Löwenzahn oder Huflattich) identisch
sein müsse. Würde eine identische Wirksamkeit hinsichtlich sämtlicher zu
bekämpfender Unkräuter verlangt, wäre ein als Herbizid wirkender Substi-
tutionskandidat wahrscheinlich nie substituierbar. Dies würde dem Sinn
und Zweck von Art. 34 PSMV – dem Ersatz von Pflanzenschutzmitteln, die
einen Wirkstoff mit weniger günstigen inhärenten Eigenschaften in Bezug
auf die Gesundheit von Mensch und Umwelt enthalten, durch Pflanzen-
schutzmittel mit sichereren Wirkstoffen – widersprechen. Sowohl für
D._ als auch für B._ würden in der Gebrauchsanweisung
Tankmischungen zur Erweiterung des Wirkungsspektrums empfohlen, um
Schwächen hinsichtlich der Wirksamkeit des jeweiligen Pflanzenschutzmit-
tels auszuräumen. Diese untergeordneten Unterschiede in der Wirksam-
keit beider Herbizide würden jedoch nichts daran ändern, dass sie die Kul-
turen Weichweizen, Gerste, Hafer, Triticale und Roggen grundsätzlich wirk-
sam vor der Konkurrenz durch „Einjährige Dicotyledonen (Unkräuter)"
schützten und damit vergleichbar seien. Zudem seien für die Landwirt-
schaft aufgrund der Substitution von B._ durch die Alternative keine
wesentlichen wirtschaftlichen oder praktischen Nachteile gemäss dem
zweiten Unterkriterium von Art. 34 Abs. 1 Bst. b PSMV zu erwarten. Art. 34
Abs. 1 Bst. b PSMV sei somit erfüllt.
Die angefochtene Verfügung entkräftet damit den bereits vor der Vor-
instanz vorgebrachten Einwand der Beschwerdeführerin, wonach Amido-
sulfuron-haltige Pflanzenschutzmittel aufgrund des deutlich geringeren
Wirkungsspektrums als Alternative ungeeignet seien (Bekämpfung von nur
30 Unkräutern, wohingegen der Wirkstoff Metsulfuron-methyl 60 Unkräuter
bekämpfe). Der Standpunkt der Vorinstanz, dass beide Pflanzenschutzmit-
tel die gleichen Kulturen vor Unkräutern schützten, weshalb bestehende
Unterschiede durch Tankmischungen ausgeglichen werden könnten, mit-
hin das eingeschränktere Wirkungsspektrum von Amidosulfuron-haltigen
Pflanzenschutzmitteln ausgeglichen werden könne, ist nachvollziehbar.
Dies gilt insbesondere auch deshalb, weil keine konkreten Anhaltspunkte
ersichtlich sind oder vor dem Bundesverwaltungsgericht durch die Be-
schwerdeführerin geltend gemacht wurden, dass die Herstellung von Tank-
mischungen mit Amidosulfuron-haltigen Pflanzenschutzmitteln wesentliche
wirtschaftliche oder praktische Nachteile aufweisen würde. Insbesondere
B-5041/2021
Seite 16
hat die Beschwerdeführerin nicht dargetan und belegt, dass für die Land-
wirte durch die Substitution mit D._ wesentlich höhere Kosten ent-
stehen würden. Die Beschwerdeführerin hat auch keine schwerwiegende,
quantifizierbare Beeinträchtigung der Arbeitsweise oder Wirtschaftstätig-
keit aufzeigen können, die zur Folge hätte, dass der Zielorganismus nicht
mehr ausreichend bekämpft werden könnte, beispielsweise, weil die not-
wendigen technischen Einrichtungen für die vorgesehene Substitution feh-
len würden. Nach dem Gesagten ist die Auffassung der Vorinstanz zutref-
fend, dass die Voraussetzung von Art. 34 Abs. 1 Bst. b PSMV erfüllt sei.
7.5.3 Art. 34 Abs. 1 Bst. c PSMV verlangt, dass die chemische Vielfalt der
Wirkstoffe oder die Methoden und Verfahren des Pflanzenschutzes und der
Schädlingsprävention ausreichend sind, um das Entstehen einer Resistenz
beim Zielorganismus zu minimieren.
Die angefochtene Verfügung verweist in diesem Zusammenhang wiede-
rum auf den Bericht "Vergleichende Bewertung für das Metsulfuron-methyl-
haltige Produkt B._" vom 25. Mai 2021. Es wird festgehalten, dass
die chemische Vielfalt der Wirkstoffe ausreichend bleibe, um das Entste-
hen einer Resistenz zu minimieren, wenn B._ zum Schutz der Kul-
turen Weichweizen, Gerste, Hafer, Triticale und Roggen vor „Einjährigen
Dicotyledonen (Unkräuter)“ nicht mehr zugelassen sei. Zur Begründung
führt die angefochtene Verfügung an, in Getreide seien für die Nachauflauf-
Anwendung (also für die Anwendung nach der Bildung erster Keimblätter)
mehrere Herbizide (u.a. mit den Wirkstoffen Amidosulfuron, lodosulfuron,
Tribenuron-methyl, Mesosuifuron-methyl) bewilligt. Sie würden wie die
Metsulfuron-methyl-haltigen Produkte aus derselben Resistenzgruppe
(HRAC Gruppe B, Sulfonyl-Harnstoffe) stammen.
In der Vernehmlassung vom 7. April 2022 erläutert die Vorinstanz, dass
Wirkstoffe für Pflanzenschutzmittel in Wirkstoffklassen eingeteilt würden.
Eine Wirkstoffklasse sei eine Gruppe von Wirkstoffen mit demselben bio-
chemischen Wirkmechanismus (mode of action). Das heisse, alle Wirk-
stoffe einer Klasse würden die Schaderreger auf dieselbe Weise bekämp-
fen. Befänden sich verschiedene Pflanzenschutzmittel zur Bekämpfung ei-
nes bestimmten Zielorganismus in derselben Wirkstoffklasse und würde für
eines davon die Bewilligung für das Inverkehrbringen widerrufen, bestün-
den weiterhin in derselben Wirkstoffklasse Alternativen für die Bekämpfung
des Zielorganismus. Somit ergäbe sich diesfalls keine unerwünschte Re-
duktion der chemischen Vielfalt. Der Wirkstoff Metsulfuron-methyl gehöre
zu einer Wirkstoffklasse, welche eine Vielzahl verschiedener Wirkstoffe
B-5041/2021
Seite 17
umfasse. Ebenfalls zu dieser Klasse gehörten u.a. auch die Wirkstoffe Ami-
dosulfuron (enthalten u.a. in D._), Florasulam (enthalten u.a. in den
Produkten F._, G._ und H._), Tribenuron-methyl
(enthalten u.a. im Produkt I._) sowie Tritosulfuron (enthalten u.a. im
Produkt J._). Alle diese Produkte seien, wie dies auch für
B._ der Fall sei, für die Nachauflauf-Anwendung in Getreide bewil-
ligt. Somit stünden auch nach dem Widerruf der Verwendung von
B._ in Weichweizen, Gerste, Hafer, Triticale und Roggen für die Be-
kämpfung von Unkräutern in Getreide mehrere alternative Produkte aus
derselben Wirkstoffklasse zur Verfügung. Eine unerwünschte Reduktion
der chemischen Vielfalt finde somit nicht statt. Art. 34 Abs. 1 Bst. c PSMV
sei vorliegend daher erfüllt.
Die soeben dargelegten Ausführungen der Vorinstanz sind zutreffend und
widerlegen das vom Beschwerdeführer vorgebrachte Argument, wonach
der alleinige Einsatz des alternativen Wirkstoffs Amidosulfuron die chemi-
sche Vielfalt reduzieren würde. Ohnehin begründet die Beschwerdeführe-
rin ihren Einwand nicht weiter und belegt insbesondere nicht, dass der Ein-
satz von Amidosulfuron anstatt von Metsulfuron-methyl das Entstehen ei-
ner Resistenz bei Unkräutern begünstigen könnte. Dementsprechend hat
die Vorinstanz die Voraussetzung in Art. 34 Abs. 1 Bst. c PSMV zu Recht
als erfüllt betrachtet.
7.5.4 Art. 34 Abs. 1 Bst. d PSMV setzt voraus, dass die Auswirkungen auf
die Bewilligungen für geringfügige Verwendungen berücksichtigt werden.
Die angefochtene Verfügung hält in dieser Hinsicht fest, dass die Auswir-
kungen des Widerrufs der Anwendungen in Weichweizen, Gerste, Hafer,
Triticale und Roggen ("Major Uses") auf die bewilligten geringfügigen Ver-
wendungen ("Minor Uses") von B._ in Korn (Dinkel), Hartweizen
und Emmer berücksichtigt worden seien. Würde die Bewilligungsinhaberin
aufgrund des Widerrufs ihr Interesse an einer Bewilligung für den Einsatz
von B._ für die geringfügigen Verwendungen verlieren, gäbe es
analog der "Major Uses" auch für die "Minor Uses" genügend alternative
Pflanzenschutzmittel. Art. 34 Abs. 1 Bst. d PSMV sei vorliegend daher er-
füllt.
In der Vernehmlassung vom 7. April 2022 hält die Vorinstanz zudem fest,
dass in gewissen EU-Staaten auf die vergleichende Bewertung von Haupt-
anwendungen verzichtet würde, wenn das gleiche Produkt auch für gering-
fügige Verwendungen eingesetzt würde. In der Schweiz sei ein solches
Vorgehen jedoch nicht vorgesehen.
B-5041/2021
Seite 18
Mit Blick auf 34 Abs. 1 Bst. d PSMV, wonach die Auswirkungen auf die
Bewilligungen für geringfügige Verwendungen berücksichtigt werden müs-
sen, sind die Ausführungen der Vorinstanz zutreffend, dass in der Schweiz
nicht per se auf eine vergleichende Bewertung der Hauptanwendungen zu
verzichten sei, wenn das gleiche Produkt auch für geringfügige Verwen-
dung eingesetzt werde. Im Gegenteil zeigt Art. 34 Abs. 3 Bst. a PSMV, wo-
nach die vergleichende Bewertung bei geringfügigen Verwendungen nicht
vorzunehmen ist, im Umkehrschluss auf, dass die vergleichende Bewer-
tung mit Blick auf die Hauptanwendungen eines Pflanzenmittels grundsätz-
lich immer vorzunehmen ist. Im Übrigen belegen die Ausführungen der
Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung, dass sie bei ihrem Entscheid
die Auswirkungen auf die Bewilligungen für geringfügige Verwendungen
ausreichend berücksichtigt hat. Die Beschwerdeführerin legt mit Aus-
nahme des bereits erwähnten Arguments, dass sie möglicherweise ihr In-
teresse an den geringfügigen Verwendungen von B._ verlieren
könnte, nicht konkret dar, dass und welche Auswirkungen auf die Bewilli-
gung für geringfügige Verwendungen von der Vorinstanz nicht berücksich-
tigt worden wären. Die Vorinstanz hat nach dem Gesagten zutreffend fest-
gehalten, dass die Voraussetzung in Art. 34 Abs. 1 Bst. d PSMV erfüllt sei.
7.5.5 Soweit sich die Beschwerdeführerin auf den Standpunkt stellt, dass
das Vorgehen der Vorinstanz im vorliegenden Fall vom politischen Kontext
beeinflusst sei und der Widerruf der Zulassung eines Pflanzenschutzmit-
tels in keiner Weise der bisherigen Praxis entspreche, handelt es sich um
blosse appellatorische Kritik, welche die Beurteilung der Vorinstanz nicht
umzustossen vermag. Insbesondere ist gestützt auf Art. 34 PSMV der Wi-
derruf der Zulassung eines Pflanzenschutzmittels für Hauptanwendungs-
gebiete zulässig, selbst wenn, wie dies die Beschwerdeführerin geltend
macht, in der Vergangenheit nur die zulässig verwendbare Menge des
Pflanzenschutzmittels eingeschränkt worden wäre.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Vorinstanz die in Art. 34 Abs. 1
Bst. a – d statuierten Voraussetzungen für B._ zu Recht als erfüllt
erachtet hat.
8.
8.1 Die Beschwerdeführerin rügt ferner, dass weder die angefochtene Ver-
fügung noch die Unterlagen zur vergleichenden Bewertung erkennen las-
sen würden, wie bzw. warum die Vorinstanz in der Schweiz D._
bzw. Amidosulfuron aIs «Alternative» zum Pflanzenschutzmittel B._
mit dem Wirkstoff Metsulfuron-methyl identifiziert habe.
B-5041/2021
Seite 19
Es trifft zwar zu, dass weder der Bericht "Vergleichende Bewertung für das
Metsulfuron-methyl-haltige Produkt B._" vom 25. Mai 2021 noch die
angefochtene Verfügung vom 15. Oktober 2021 gesondert eine entspre-
chend betitelte und erläuternde Passage zur Frage enthalten, weshalb die
Vorinstanz D._ bzw. Amidosulfuron aIs «Alternative» zum Pflanzen-
schutzmittel B._ mit dem Wirkstoff Metsulfuron-methyl identifiziert
hat. Insgesamt sind die Ausführungen in den genannten Dokumenten in
dieser Hinsicht jedoch eindeutig und lassen keinen Zweifel darüber auf-
kommen, dass mit D._ bzw. Amidosulfuron eine «Alternative» be-
steht, welche die Kriterien gemäss Art. 34 Abs. 1 Bst. a – d PSMV erfüllt.
Ob es weitere "Alternativen" gäbe, ist in casu nicht relevant und wird im
Übrigen von der Beschwerdeführerin auch nicht behauptet.
8.2 Weiter bringt die Beschwerdeführerin vor, dass Amidosulfuron-haltige
Pflanzenschutzmittel gemäss dem Bericht E._ vom 9. April 2019 in
Deutschland nicht in die vergleichende Bewertung mit dem betroffenen
Metsulfuron-methyl-haltigen Pflanzenschutzmittel E._ einbezogen
worden seien. Der Bericht E._ halte ausserdem fest, dass in
Deutschland keine Alternative zu Metsulfuron-methyl-haltigen Pflanzen-
schutzmitteln zur Verfügung stehen würde, die ein signifikant geringeres
Belastungsrisiko hätte. Gemäss der Ansicht der Beschwerdeführerin sei
aufgrund des Berichts E._ somit klar, dass Amidosulfuron-haltige
Pflanzenschutzmittel in der EU keine geeigneten Alternativen darstellen
würden. Die Vorinstanz habe den Bericht E._ mit Blick auf die von
ihr durchgeführte vergleichende Bewertung nicht berücksichtigt, obwohl
sich die Schweiz im Zusammenhang mit Substitutionskandidaten ansons-
ten im Gleichschritt an die Vorgänge in der EU halte. Die Vorinstanz hätte
bei pflichtgemässer Ermessensausübung auf den Bericht E._ ab-
stellen müssen. Insbesondere könnte das "Abweichen vom EU-Verfahren"
bei der vergleichenden Bewertung (Gegenüberstellung mit Amidosulfuron
bzw. D._) einen Missbrauch des Ermessens darstellen.
Die Vorinstanz stellt sich auf den Standpunkt, dass die vergleichende Be-
wertung von Pflanzenschutzmitteln, die Substitutionskandidaten enthalten,
in der EU auf Länderebene durchgeführt werde. Ein länderübergreifendes
einheitliches Vorgehen wäre gar nicht möglich, da die für eine verglei-
chende Bewertung alternativ zu berücksichtigenden bewilligten Pflanzen-
schutzmittel von Land zu Land differieren würden. Entsprechend würden
die Entscheide als Ergebnis der vergleichenden Bewertung nicht EU-weit
gelten, sondern einzig im betreffenden Land. Daher könnten von der
B-5041/2021
Seite 20
Schweiz keine Entscheide hinsichtlich einer vergleichenden Bewertung
aus einem einzelnen EU-Land wie Deutschland übernommen werden.
Dies stünde im Unterschied zur Festlegung der Wirkstoffe als Substituti-
onskandidaten, die für die gesamte EU gelte und von der Schweiz über-
nommen werde.
Zu E._ führt die Vorinstanz aus, dass es sich hierbei um eine "So-
loformulierung" mit 20 % Wirkstoffgehalt Metsulfuron-methyl handle, die
keinen anderen Wirkstoff enthalte. Es sei in Deutschland zur Anwendung
im Frühjahr für Getreide mit max. 30 g Produkt/ha (entspreche 6 g Wirk-
stoff/ha) gegen einjährige Dikotyledonen zugelassen. B._ sei hin-
gegen eine Mischformulierung, welche die beiden Wirkstoffe Metsulfuron-
methyl (11.1 %) und Tribenuronmethyl (22.2 %) enthalte und mit 45 g Pro-
dukt/ha (entspreche 5 g Metsulfuron-methyl und 10 g Tribenuron-methyl)
in Getreide im Frühjahr angewandt werde. Die beiden Produkte und ihre
Anwendung würden sich somit hinsichtlich ihrer Zusammensetzung und
Anwendungsparameter grundlegend voneinander unterscheiden. Damit
seien auch die von ihnen ausgehenden Risiken nicht vergleichbar. Folglich
könnte das Ergebnis für die vergleichende Bewertung von E._ in
Deutschland für die vergleichende Bewertung von B._ in der
Schweiz nach Ansicht der Vorinstanz selbst dann nicht massgebend sein,
wenn bei der vergleichenden Bewertung auf die Ergebnisse in anderen
Ländern abzustellen wäre.
Art. 34 PSMV verlangt von der Vorinstanz, in der Schweiz eine eigenstän-
dige vergleichende Bewertung vorzunehmen (vgl. E. 7 ff.). Erstens entfaltet
der Bericht E._ im Hinblick auf die vergleichende Bewertung ge-
mäss Art. 34 PSMV für die Schweiz keine direkten Wirkungen und zwar
ungeachtet der Tatsache, dass sich die Schweiz, wie dies die Beschwer-
deführerin geltend macht, in anderen Bereichen stark an die EU anlehnt,
beispielsweise im Hinblick auf die Festlegung eines Wirkstoffs als Substi-
tutionskandidat. Insbesondere ist in casu entgegen der Ansicht der Be-
schwerdeführerin nicht von Bedeutung, dass der Bericht E._ vom
9. April 2019 Amidosulfuron-haltige Pflanzenschutzmittel nicht als Alterna-
tive in die vergleichende Bewertung mit dem betroffenen Metsulfuron-me-
thyl-haltigen Pflanzenschutzmittel E._ einbezogen hat. Zum einen
stellt der Bericht E._, wie dies im Übrigen auch die Beschwerdefüh-
rerin in den Rz. 32 und 36 f. ihrer Beschwerdeschrift erkennt, lediglich die
Situation in Deutschland dar und beansprucht nicht für die gesamte EU
Gültigkeit. Zum anderen sind auch die Ausführungen der Vorinstanz stich-
haltig, wonach sich die jeweiligen Formulierungen von E._ und
B-5041/2021
Seite 21
B._ unterscheiden würden. Auch vergleichend ist zweitens nicht auf
den Bericht E._ vom 9. April 2019 abzustellen. Dagegen spricht be-
reits der Umstand, dass die Vorinstanz zwei Jahre später unter Berücksich-
tigung der neuesten wissenschaftlichen Erkenntnisse eine vergleichende
Bewertung an die Hand genommen und durchgeführt hat.
Nach dem Gesagten bestätigt sich somit zu Recht, dass der Bericht
E._ vom 9. April 2019 im vorliegenden Verfahren nicht ausschlag-
gebend ist und ihm keine über eine potentiell indizienhafte hinausgehende
Bedeutung zukommt.
8.3 Die Beschwerdeführerin wendet ferner ein, die Vorinstanz hätte das
Wiederzulassungsverfahren in der EU zum Wirkstoff Amidosulfuron abwar-
ten müssen und sie habe sich in dieser Hinsicht unangemessen verhalten.
Falls nämlich der Wirkstoff Amidosulfuron in der EU infolge des Wiederzu-
lassungsverfahrens nur noch eingeschränkt zugelassen würde, könne dies
in der Schweiz eine gezielte Überprüfung des Wirkstoffs mit nicht abseh-
barem Ausgang nach sich ziehen.
Nach Ansicht der Vorinstanz habe sie aufgrund der erfüllten Voraussetzun-
gen gemäss Art. 34 Abs. 1 Bst. a – d PSMV die Bewilligung von B._
zum Schutz der Kulturen Weichweizen, Gerste, Hafer, Triticale und Roggen
vor „Einjährigen Dicotyledonen (Unkräuter)“ widerrufen resp. die Bewilli-
gung von B._ entsprechend ändern müssen. Sie sei nicht legiti-
miert, mit dieser Bewilligungsänderung zuzuwarten, bis die EU über den
Antrag um Erneuerung der Genehmigung des Wirkstoffs Amidosulfuron
entschieden habe. Eine vergleichende Bewertung könne nur zwischen den
aktuell zugelassenen Pflanzenschutzmitteln stattfinden, da allgemein
schwer vorhersehbar sei, welche Pflanzenschutzmittel in Zukunft neu, ver-
ändert oder nicht mehr bewilligt seien. Es gebe auch keine rechtliche
Grundlage, die es der Zulassungsstelle erlauben würde, auf die Bewilli-
gungsänderung zu verzichten, weil ein Risiko bestehe, dass ein alternativ
wirkender Wirkstoff oder mehrere alternativ wirkende Wirkstoffe in Zukunft
ausfallen könnten. Die PSMV bezwecke die Sicherstellung, dass Pflanzen-
schutzmittel hinreichend geeignet seien und bei vorschriftsgemässen Um-
gang keine unannehmbaren Nebenwirkungen auf Mensch, Tier und Um-
welt hätten.
Wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, gilt für das Verfahren und die ma-
teriellen Anforderungen Schweizer Recht. Zwar sind wissenschaftliche Er-
kenntnisse zu berücksichtigen. Neuere Erkenntnisse liegen nicht vor: So-
B-5041/2021
Seite 22
wohl der Ausgang als auch die zeitlichen Abläufe des Wiederzulassungs-
verfahrens in der EU im Hinblick auf den Wirkstoff Amidosulfuron sind völlig
ungewiss. Ob und welche Auswirkungen das Wiederzulassungsverfahren
der EU für die Schweiz haben könnte, sind spekulativ. Ohne konkrete An-
haltspunkte, wann das Wiederzulassungsverfahren der EU mit möglichen
Auswirkungen für die Schweiz abgeschlossen sein könnte, scheint das von
der Beschwerdeführerin verlangte Abwarten bereits aufgrund des spekula-
tiven Charakters der Argumentation nicht stichhaltig. Ausserdem trifft es zu,
dass die PSMV die landwirtschaftliche Produktion verbessern und unan-
nehmbare Nebenwirkungen auf Mensch, Tier und Umwelt verhindern und
ein hohes Schutzniveau für die Gesundheit von Mensch und Tier und für
die Umwelt gewährleisten soll (Art. 1 Abs. 1 PSMV; vgl. E. 5.2). Das in der
PSMV geltende Vorsorgeprinzip soll zudem sicherstellen, dass in Verkehr
gebrachte Wirkstoffe oder Produkte die Gesundheit von Mensch und Tier
sowie die Umwelt nicht beeinträchtigen (vgl. E. 5.2). Das Abwarten des
Wiederzulassungsverfahrens in der EU stünde nach dem Gesagten im Wi-
derspruch mit der PSMV, deren Zielsetzung die Berücksichtigung der ak-
tuell gegebenen Verhältnisse erfordert, um zeitnah unannehmbare Neben-
wirkungen zu verhindern sowie das Vorsorgeprinzip unmittelbar zu verwirk-
lichen. Die Vorinstanz hat somit entgegen der Ansicht der Beschwerdefüh-
rerin angemessen gehandelt und den Ausgang des Wiederzulassungsver-
fahrens für den Wirkstoff Amidosulfuron in der EU nicht abwarten müssen.
9.
Die Beschwerdeführerin rügt ferner, anstelle des Widerrufs von B._
für die Anwendung in Weichweizen, Gerste, Hafer, Triticale und Roggen
seien mildere Massnahmen angezeigt. Als mildere Alternative stünde die
Beschränkung von Metsulfuron-methyl-haltigen Produkten zur Verfügung,
z.B. die Anwendung auf der gleichen Parzelle nur alle drei Jahre. Zudem
nennt die Beschwerdeführerin als mildeste mögliche und immer noch ziel-
führende Massnahme "das Abstellen auf die vergleichende Bewertung im
EU-Raum".
Die Vorinstanz äussert sich zur angeblichen Verletzung des Verhältnismäs-
sigkeitsprinzips nicht.
Das in Art. 5 Abs. 2 und 36 Abs. 3 BV verankerte Verhältnismässigkeits-
prinzip verlangt, dass jede staatliche Verwaltungsmassnahme für das Er-
reichen des im öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Zieles geeig-
net und erforderlich sowie bezüglich Eingriffszweck und -wirkung ausge-
wogen (sog. verhältnismässig im engeren Sinn), mithin der betroffenen
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Seite 23
Person zumutbar, ist (vgl. BGE 142 I 49 E. 9.1 und Urteil des BVGer
A-6090/2017 vom 28. Juni 2018 E. 5.7.1 je m.w.H.).
Der Widerruf der Zulassung von B._ für die Anwendung in Weich-
weizen, Gerste, Hafer, Triticale und Roggen ist geeignet, den im öffentli-
chen Interesse stehenden Zweck der PSMV, die Verhinderung unannehm-
barer Nebenwirkungen auf Mensch, Tier und Umwelt, zu erreichen. Entge-
gen der Ansicht der Beschwerdeführerin und wie bereits zuvor erläutert,
wäre das Abstellen auf die vergleichende Bewertung im EU-Raum nicht
zielführend, da in der EU die vergleichende Bewertung in den einzelnen
Ländern unterschiedlich ausfallen könnte und weil Art. 34 PSMV für die
Schweiz eine eigenständige vergleichende Bewertung vorsieht
(vgl. E. 8.2). Der Widerruf der Zulassung von B._ ist im Hinblick auf
den angestrebten Erfolg zudem als erforderlich zu beurteilen. Die Anwen-
dung von B._ alle drei Jahre, wie dies die Beschwerdeführerin gel-
tend macht, würde die möglichen Nebenwirkungen auf Mensch, Tier und
Umwelt nicht im gleichen Mass reduzieren wie der Widerruf und wäre an-
gesichts der Zielsetzung der PSMV, konkret der Gewährleistung eines ho-
hen Schutzniveaus für die Gesundheit von Mensch und Tier und für die
Umwelt, nicht im gleichen Masse geeignet. Die bereits erwähnte Zielset-
zung der PSMV stellt zudem ein gewichtiges öffentliches Interesse dar. An-
gesichts dessen erweist sich die im vorliegenden Verfahren gegenständli-
che Substitution daher insgesamt als zumutbar, denn das Pflanzenschutz-
mittel D._ mit dem Wirkstoff Amidosulfuron besitzt günstigere inhä-
rente Eigenschaften in Bezug auf die Gesundheit von Mensch, Tier und
Umwelt als der Wirkstoff Metsulfuron-methyl, der bloss als Substitutions-
kandidat zugelassen und in B._ enthalten ist.
10.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Vorinstanz die Bewilligung von
B._ für die Hauptanwendungsgebiete in Weichweizen, Gerste, Ha-
fer, Triticale und Roggen mit der angefochtenen Verfügung vom 15. Okto-
ber 2021 zu Recht widerrufen hat. Nach dem Gesagten ist die Beschwerde
unbegründet und daher abzuweisen.
11.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Verfahrenskosten der unter-
liegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG und
Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent-
schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Die Verfahrenskosten werden mit Blick auf den Verfahrensaufwand und
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Seite 24
unter Berücksichtigung der fünf weiteren Beschwerden gegen Verfügun-
gen der Vorinstanz vom gleichen Datum, die ebenfalls Pflanzenschutzmit-
tel mit dem Wirkstoff Metsulfuron-methyl betreffen und die das Bundesver-
waltungsgericht mit den Verfahrensnummern B-5025/2021, B-5029/2021,
B-5034/2021, B-5037/2021 und 5042/2021 eingeschrieben hat, auf
Fr. 1'500.– festgesetzt (Art. 63 Abs. 4bis VwVG, Art. 2 Abs. 1 VGKE). Der
geleistete Kostenvorschuss in gleicher Höhe ist zur Bezahlung der Verfah-
renskosten zu verwenden.
Eine Parteientschädigung wird bei diesem Verfahrensausgang nicht zuge-
sprochen (Art. 64 Abs. 1 VwVG).
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