Decision ID: 000c685d-56af-5f9b-8235-7936a8e2ecbd
Year: 1997
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

in fatto
a.
Il signor _ _ è proprietario delle particelle no. _ e _ site nella frazione di _, rispettivamente dei mappali no. _ e _ posti in località _.
b.
Nelle sedute del 21, 22, 28, 29 novembre e del 5 dicembre 1994 il Consiglio comunale di _ ha adottato la revisione del Piano Regolatore. Nell’ambito di questa adozione i fondi no. _ e _ del signor _ sono stati esclusi dal territorio edificabile.
c.
Contro l’esclusione dei suoi particellari dalla zona residenziale il signor _ è insorto in data 22 maggio 1995 davanti al Consiglio di Stato censurando la scelta operata dal legislativo comunale e rilevando come l’inserimento dei suoi terreni nel comparto edificabile permetterebbe di tracciare il confine della zona residenziale in corrispondenza con un limite fisico esistente sul terreno (condotta forzata AIL). Egli ha quindi evidenziato l’iniquità della scelta pianificatoria che vede inseriti in zona edificabile dei terreni posti nella fascia collinare di _ praticamente irraggiungibile da una strada, mentre ne esclude altri già urbanizzati come i suoi fondi. Il ricorrente ha quindi chiesto lo spostamento verso est del limite della zona edificabile prevista a confine dei suoi particellari no _ e _.
d.
Con risoluzione 27 febbraio 1996 il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del PR e respinto l’impugnativa avanzata dal ricorrente. Al proposito il Governo ha specificato come esso non può sostituirsi al comune nelle scelte pianificatorie di portata locale se sufficientemente fondate anche qualora altre soluzioni potrebbero apparire altrettanto opportune o migliori. Esso ha inoltre evidenziato problemi di sovradimensionamento del territorio edificabile previsto a PR.
e.
Dissentendo da questa decisione il signor _ è nuovamente insorto davanti a questo Tribunale in data 16 aprile 1996, ribadendo in sostanza, per quanto concerne l’esclusione dei mappali no. _ e _ dalla zona edificabile, quanto già rilevato davanti all’istanza di primo grado, ossia che il confine così stabilito è artificioso e discriminatorio e viola il principio della parità di trattamento. Aggiuntivamente egli censura pure lo stralcio dalla zona edificabile dei suoi mappali no. _ e _, operato d’ufficio dal Consiglio di Stato, con conseguente loro inserimento in zona boschiva, rispettivamente in zona della protezione della natura.
f.
Con risposta del 8 ottobre 1996 al ricorso il Consiglio di Stato chiede la reiezione dell’impugnativa riconfermandosi nelle argomentazioni già addotte con la risoluzione impugnata.
Dal canto suo il Municipio, nelle sue osservazioni del 27 giugno 1996, rileva come il progetto di PR sottoposto al Consiglio comunale prevedeva l’edificabilità parziale delle particelle no. _ e _ sulla scorta di un’analisi volta all’adeguamento dei limiti edificabili di tutta la frazione di _, ma come il legislativo comunale si sia opposto all’avallo di questa estensione ritenuto l’eccessivo onere finanziario a carico del Comune per il compenso agricolo che ne sarebbe derivato.
Per quel che riguarda i particellari no. _ e _ in località _ il Municipio ribadisce il carattere boschivo dei sedimi, affermando l’esistenza di un errore nella ripresa grafica del relativo azzonamento. In definitiva l’esecutivo comunale propone la reiezione integrale dell’impugnativa.
g.
In data 27 novembre 1996 si è esperito un sopralluogo nell’ambito del quale le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.
c o n s i d e r a t o

in diritto
1.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo cpv. 4 lett. c, in vigore dal 15.3.1995).
La legittimazione ricorsuale del ricorrente è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b e c LALPT.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibili in ordine.
2.
Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia 69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).
Quanto al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità,( tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.
Scopo essenziale della pianificazione è di “
assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio”
(art. 22 quater Cost.). Obiettivo primo, la netta separazione tra territorio abitato e non.
La LPT riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 il suolo dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio oltre a garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 il paesaggio dev’essere tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrandovi armoniosamente gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi e permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive (inquinamento fonico, atmosferico, ecc.), di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili.
Si tratta di esigenze spesso contrastanti, di una realtà talvolta troppo complessa per poter essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche.
In realtà solo un’attenta, oculata ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura, il paesaggio e più specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a). Il principio trova la sua consacrazione all’art. 3 OPT (Obbligo di ponderazione) ai cui sensi “se dispongono di margini d’azione nell’adempimento e coordinamento dei compiti d’incidenza territoriale, le autorità ponderano i diversi interessi.” In tale contesto esse: “a) verificano gli interessi toccati; b) valutano gli interessi verificati considerandone in particolare la compatibilità con lo sviluppo territoriale auspicato e con le implicazioni possibili; c) tengono conto di tali interessi nel miglior modo possibile, sulla base della loro valutazione.” Infine “nella motivazione delle decisioni esse presentano la ponderazione degli interessi.”
L’assenza o carenza della ponderazione porta alla violazione dell’art. 4 Cost. (DTF 114 Ia 376).
4.
Come già rilevato nei fatti, in concreto il ricorrente contesta innanzitutto il mancato inserimento dei mappali no. _ e _ nel comparto edificabile al momento dell’adozione del PR da parte del legislativo comunale.
La validità di questa scelta pianificatoria verrà esaminata in dettaglio qui di seguito. Preliminarmente vanno però evidenziati alcuni principi pianificatori che trovano applicazione nella fattispecie.
Innanzitutto per quanto riguarda la zona edificabile va rilevato che giusta l’art. 15 LPT le zone edificabili comprendono i terreni idonei all’edificazione già edificati in larga misura (lett. a) o prevedibilmente necessari all’edificazione e urbanizzati entro quindici anni (lett. b).
Va tenuto presente che l’art. 15 LPT pone le condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa entrare in linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso, per definizione. Non basta, per converso, che i requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile, perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio può infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad es. sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.
Spesso non può essere categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato e neppure se sarà necessario per l’edificazione nei prossimi quindici anni). In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia 448 ss consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 ss consid. 5b, 118 Ib 344 ss consid. 4a).
Tranne, dunque, nella misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno relativizzati.
a.
L’idoneità va generalmente riconosciuta se il terreno si presta per le sue caratteristiche naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol fare del suolo.
La sua attribuzione a zona edificabile deve peraltro rispettare i principi pianificatori degli art. 1 e 3 LPT. Dev’essere in particolare compatibile con l’esigenza di creare e conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b), consentire una razionale ripartizione delle abitazioni e delle attività lavorative, offrire un sufficiente accesso attraverso la rete viaria pubblica, preservare l’abitato dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a. e b., 24 LPAmb). Deve inoltre tener adeguatamente conto delle necessità delle
infrastrutture pubbliche (DTF 114 Ia 251 consid. 5c).
b.
Per stabilire se i terreni sono già ampiamente edificati si tien conto delle costruzioni già esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle infrastrutture presenti, delle licenze edilizie già rilasciate per progetti pubblici e privati, dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc. Entrano in considerazione solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego fattone appartengono di per sé alla zona edificabile, ad eccezione segnatamente delle costruzioni agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni, né le singole particelle. Il requisito va invece esaminato per rapporto a tutto il comprensorio. Bisogna che le costruzioni creino un gruppo di case effettivamente abitato e utilizzato, purché non lo sia a scopo agricolo. Né basta peraltro la semplice presenza di un gruppo di case: queste devono presentare assieme il carattere di un insediamento unitario, formare un agglomerato sufficientemente concluso, avere una fisionomia abbastanza marcata, un minimo di coerenza formale e funzionale, che ne faccia un nucleo vitale e non una casuale disseminazione di case più o meno ravvicinate. Dipenderà dalla tradizione insediativa locale la densità edificatoria minima. In certe zone potrà essere ammessa una certa dispersione, in altre solo la contiguità sarà significativa. Facenti parte dell’insediamento possono pure essere considerati, a secondo delle circostanze, gli eventuali vuoti che presenta il suo tessuto (Baulücken), o quelle adiacenze non costruite che però attengono all’insieme e non devono per prevalenti motivi avere altra attribuzione.
Si terrà conto che l’art. 3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio della concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione edificatoria. L’edificazione sparsa (_) è condannata, per lo spreco di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue; la creazione di piccole zone lontano dall’abitato può essere considerata non solo indesiderata ma addirittura contraria alla diritto federale (DTF 116 Ia 336 ss consid. 4, 114 Ia 255 consid. 3c).
Va tuttavia considerato che il criterio della preesistenza di un’ampia edificazione, come gli altri dell’art. 15 LPT, può assumere valenza assoluta solo in senso negativo, serve cioè a escludere l’attribuzione a zona edificabile solo di quei terreni che incontrovertibilmente non presentino i requisiti necessari. Negli altri casi si dovrà procedere a ponderazione (DTF 113 Ia 450 ss consid. 4 d)da).
c.
Il requisito più delicato è quello della prevedibile necessità di far capo a determinati fondi, per l’edificazione, nell’arco di quindici anni.
Il metodo solitamente usato consiste nel determinare qual è stato il fabbisogno di terreno edificabile negli ultimi anni, se ne estrapola quindi il trend per pronosticare il fabbisogno dei prossimi quindici anni; nel contempo si rileva l’evoluzione demografica degli ultimi anni, ricavandone una prognosi di sviluppo per i prossimi quindici. Si confronta infine questi dati con la contenibilità del piano. Il metodo è stato ritenuto compatibile con l’art. 15 LPT dal Tribunale federale (DTF 116 Ia 230). Un altro metodo basa la prognosi dell’art. 15 sul rapporto tra superfici costruite e rimaste libere all’interno della zona edificabile. Dal raffronto annuale si evince il tasso di utilizzo delle riserve di aree edificabili negli ultimi anni e se ne calcola il fabbisogno per i prossimi 15. Pure questo metodo ha avuto l’approvazione del Tribunale federale (DTF 114 Ia 369, 116 Ia 231). Importante alla fin fine è che la riserva di aree edificabili offra sufficiente ricettività alla popolazione pronosticata. Una volta fatto il raffronto tra contenibilità e presumibile fabbisogno rimane da stabilire se la prima è ragionevolmente commisurata al secondo. Il Tribunale federale ha giudicato che il fattore due, ossia il raddoppio del numero degli abitanti nel termine di 15 anni, poteva essere accertato quale principio pianificatorio, purché si limitasse a fissare il dimensionamento massimo della zona edificabile ammissibile in casi estremi e in quelli solo, non invece se dovesse valere quale generale licenza di aumentare la zona edificabile si da contenere il doppio della popolazione (DTF 116 Ia 230). Il Tribunale federale ha condannato l’eccessivo schematismo di simili formule.
Pure qui si riterrà violato l’art. 15 LPT solo se è manifesto che la zona edificabile è eccessivamente dimensionata. L’art 15 LPT, avverte il Tribunale federale, non ha carattere di assolutezza, non è da solo determinante. L’azzonamento deve tendere come tutta la pianificazione a realizzare un insediamento equilibrato, commisurato allo sviluppo che si vuole imprimere al paese.
Ciò richiede la ponderazione generale di tutti gli aspetti, di tutti gli interessi essenziali attinenti al territorio (DTF 116 Ia 232, 114 Ia 369, 113 Ib 230 segg. consid. 2c).
5.
Fatte queste premesse occorre ora applicare questi principi alla fattispecie concreta.
Nel caso di specie è innanzitutto necessario esaminare la questione generale della contenibilità teorica del PR (art. 15 lett. b LPT), la sua eccedenza costituendo il motivo principale della mancata approvazione della zona edificabile in contestazione.
Il requisito della preesistente ampia edificazione (art. 15 lett. a LPT) sarà esaminato di seguito.
5.1
Dal compendio dello stato dell’urbanizzazione allestito dall’Ufficio tecnico comunale, si evince che la contenibilità dei
terreni inedificati
presenti su tutto il territorio comunale è di 6956 unità insediative, comprendente 4234 abitanti e 1545 posti lavoro. Ciò significa che esiste un potenziale di riserva che permette più del raddoppio dell’attuale popolazione, la quale, a fine anno 1994, contava 3’693 abitanti (vedi Annuario statistico ticinese, ed. 1995). Per sfruttare a pieno il potenziale edificatorio previsto dal PR si dovrebbe quindi verificare, nei prossimi 10,15 anni (di cui all’art. 15 LPT), un aumento di oltre il 100% della popolazione attuale (con precisione del 114,6%). Situazione questa difficilmente ipotizzabile, specialmente se si considera che l’evoluzione demografica registrata nel comune negli ultimi decenni rende altamente improbabile l’esigenza di una così elevata ricettività del PR. In effetti, come rilevato dall’Annuario statistico ticinese, la popolazione economica residente nel comune è passata da 2’586 unità nel 1970 a 2’956 nel 1980 e a 3’493 nel 1990, pari ad un aumento del 14% rispettivamente del 18%.
Aumenti questi ben lontani da quello pronosticato per il prossimo decennio dal nuovo PR. Anche nelle ipotesi più ottimistiche, va escluso che nel prossimo decennio la popolazione del Comune di _ possa raddoppiare.
Dallo studio sul compendio dello stato di urbanizzazione risulta inoltre che il 48,5% dei terreni posti nel comparto edificabile sono ancora liberi da costruzioni, il che equivale a 517’800 mq di superficie edificabile netta ancora disponibile, oltretutto già equipaggiata. In particolare nella frazione di _, dove sono siti i fondi del ricorrente, il 38,91% dei terreni posti in zona edificabile (pari a 23’800 mq di superficie) risultano non ancora edificati pur essendo già urbanizzati.
In simili circostanze è comprensibile l’intenzione del Comune di non voler estendere oltre il perimetro edificabile, ma di mantenere come principio la conservazione del limite della zona edificabile previsto nel vecchio PR.
In definitiva la richiesta del ricorrente di estendere la zona edificabile anche ai suoi particellari, non risponde ai precetti degli art. 1 e in particolare 3 LPT (insediamenti strutturati secondo i bisogni della popolazione) e oltretutto non adempie al requisito di cui all’art. 15 lett. b LPT e non è quindi conforme al diritto federale (cfr. DTF 114 Ia 255) pertanto non può trovare conferma in questa sede. Ciò significherebbe andare contro la costante prassi, sancita da una consolidata giurisprudenza federale, “secondo cui sussiste un interesse generale ad impedire, rispettivamente a ridurre la formazione di zone edificabili troppo vaste” (DTF 21 marzo 1994 in re O. S. c. Consiglio di Stato del Canton Ticino rel. al PR di Vaglio, IP. 673/1993; cfr. pure la giurisprudenza ivi citata, DTF 117 Ia 307 consid. 4b, 438 consid. 3e, 116 Ia 231 in alto, 114 Ia 369).
La decisione del consiglio comunale di non estendere oltre il comparto edificabile a _ appare quindi corretta.
5.2
Anche il presupposto di una preesistente ampia edificazione, di cui all’art 15 lett. a LPT, non è in concreto adempiuto. A parte la presenza di una vecchia casa e di un rustico, il comparto che si estende fino alla condotta forzata AIL (limite fino al quale il ricorrente vorrebbe estendere la zona edificabile) risulta ancora libero da costruzioni. Il fatto che i terreni in questione appaiono già urbanizzati non può da solo comportare l’obbligo d’assegnazione alla zona edificabile.
6.
A mente di questo Tribunale oltre al problema del sovradimensionamento ci sono però anche motivi di natura agricola, in particolare di salvaguardia del territorio viticolo.
Le zone agricole comprendono, giusta l’art. 16 cpv. 1 LPT, i terreni idonei all'utilizzazione agricola o all'orticoltura e quelli che, nell'interesse generale, devono essere utilizzati dall'agricoltura; per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). L'art. 3 cpv. 2 lett. a LPT prescrive inoltre alle autorità incaricate di compiti pianificatori di mantenere all'agricoltura sufficienti superfici coltive idonee. Queste hanno subito una drastica amputazione negli anni addietro, che rende particolarmente importante ed attuale la salvaguardia di quelle superstiti e ciò per tutta una serie di motivi (segnatamente le necessità dell'agricoltura stessa, l'esigenza di assicurare l'approvvigionamento alimentare del paese in caso di crisi, la protezione del paesaggio, la riserva di aree vergini per le prossime generazioni).
Come rileva il Tribunale federale, le finalità della zona agricola sono molteplici: travalicano l’ambito meramente agricolo per invadere la politica dell’alloggio, del mercato immobiliare, della protezione dell’ambiente, ecc. La zona agricola è l’antagonista per eccellenza della zona edificabile di cui è chiamata a contrastare l’invadenza. In questa funzione deve mantenere libere anche aree mediocremente idonee all’agricoltura ma meritevoli per altre considerazioni di essere conservate. Questa funzione protettiva non può essere svolta dalle zone di protezione dell’art. 17 LPT, poiché in linea di principio queste tutelano solo i paesaggi “particolarmente belli”. Di conseguenza la protezione di paesaggi “normali” può unicamente farsi attribuendoli a zone agricole (sentenza 4.6.1993 della I. Corte di diritto pubblico, ZBl, Band 95/1994 pag. 133 seg., trad. libera). E’ in effetti innegabile che l'uso agricolo del suolo è uno dei fattori che maggiormente determinano le fattezze di un paesaggio (DTF 113 Ia 200). Non a caso, nel porre il rispetto del paesaggio tra i principi pianificatori fondamentali, l’art. 3 cpv. 2 LPT precisa alla lett. a) che a questo fine occorre “mantenere per l’agricoltura superfici coltive idonee.”
Nel caso concreto, l’inserimento dei fondi del ricorrente e di quelli confinanti in zona agricola è sicuramente conforme all’art. 16 LPT nonché ai principi di cui sopra: l’area all’esame non è, come detto, improduttiva né tanto meno sterile e forma un’area agricola relativamente vasta e pregiata anche dal punto di vista paesaggistico.
7.
Priva di fondamento é infine l’invocata disparità di trattamento, per il fatto che altri proprietari sarebbero stati trattati diversamente.
A questo proposito si rammenta, preliminarmente, che in ambito pianificatorio il principio di uguaglianza svolge un ruolo attenuato e deve essere valutato con prudenza. E' quindi possibile che fondi dalle caratteristiche affini e in posizioni analoghe siano trattati in modo diverso in quanto a destinazione e facoltà edificatorie. Occorre tuttavia che la pianificazione sia oggettivamente difendibile. La massima costituzionale di uguaglianza coincide in materia con il divieto dell'arbitrio: una misura pianificatoria è così insostenibile quando la discriminazione che tocca il singolo immobile contraddice ogni ragionevole intento o allorché l'operato dell'autorità obbedisce a considerazioni inaccettabili, manifestamente estranee al problema (DTF 111 Ia 100 consid. 3, 107 Ib 339 consid. 4a, 103 Ia 257 consid. 4 e citazioni).
Simili circostanze non si verificano però nel caso all'esame.
A questo Tribunale non risulta infatti che la scelta della autorità comunale di escludere i fondi del ricorrente dalla zona residenziale sia stata determinata da criteri discriminatori, manifestamente insostenibili o, peggio ancora, arbitrari; al contrario, le motivazioni addotte a suffragio della scelta, riassunte nei considerandi precedenti, sono valide e convincenti.
Anche questa censura, al pari delle precedenti, non merita quindi accoglimento.
8.
In merito alla censura relativa allo stralcio totale del mappale no. _ e parziale del mappale no. _ dalla zona edificabile (operato d’ufficio dal Consiglio di Stato con la risoluzione impugnata) e il loro conseguente inserimento in zona boschiva, rispettivamente in zona protezione della natura, va rilevato quanto segue.
Giusta l’art 18 cpv. 3 LPT l’area boschiva è definita e protetta dalla legislazione forestale.
Ai sensi dell’art. 2 della Legge federale sulle foreste (LFo, entrata in vigore il 1° gennaio 1993, quindi prima dell’emanazione dell’impugnata risoluzione), si considera foresta ogni superficie coperta da alberi o arbusti forestali, che possa svolgere funzioni forestali. L’origine, il genere di sfruttamento e la designazione nel registro fondiario non sono elementi rilevanti al riguardo.
Giusta l’art. 10 cpv. 1 LFo chi comprova un interesse degno di protezione può far accertare dal Cantone il carattere forestale di un fondo. Tale accertamento è obbligatorio al momento dell’emanazione e della revisione dei piani di utilizzazione ai sensi della Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio, laddove le zone edificabili confinano o confineranno in futuro con la foresta (art. 10 cap. 2 LFo). Importante rilevare che i margini della foresta accertati conformemente all’art. 10 LFo, devono essere iscritti nelle zone edificabili (art 13 cpv. 1 LFo).
Dagli atti dell’incarto risulta che il PR all’esame riporta la superficie boschiva a titolo indicativo dato che il comune non ha provveduto al momento della revisione ad accertare il limite del bosco a confine della zona edificabile; motivo per cui il Consiglio di Stato gli ha fissato un termine perentorio di un anno per provvedere in tal senso. Dai documenti risulta però pure che in data 24 agosto 1996 il ricorrente, sulla base dell’art 10 cpv. 1 LFo, ha inoltrato al Consiglio di Stato una richiesta di accertamento formale della natura forestale delle sue particelle no. _, _ e _. Al proposito quest’ultimo ha risolto, in data 29 gennaio 1997 che il mappale no. _non è di natura boschiva, mentre i mappali no. _ e _, oggetto di ricorso, sono parzialmente di natura boschiva e meglio come figura nella planimetria annessa alla decisione.
Di conseguenza l’attribuzione dell’intero particellare no _ alla zona boschiva, come sancita d’ufficio dal Governo, non risulta corretta. Il Consiglio di Stato ha però pure istituito sui particellari in questione una zona di protezione della natura, ritenuto che questa fascia di bosco, attraversata da un corso d’acqua naturale, risultava inserita nel piano dei contenuti naturalistici quale oggetto meritevole di protezione.
Da verificare rimane quindi la legalità di questa zona di protezione della natura sovrapposta.
Al proposito va rilevato che la protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art. 24 sexies Cost (approvato in votazione popolare il 27.5.1961) che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa carico alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante.
Il paesaggio è pure protetto dalla legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT), fondata sull'art. 22quater Cost. (accettato in votazione popolare il 14.9.1969). L'art. 3 cpv. 2 LPT proclama che il paesaggio dev'essere rispettato e che in particolare (lett. d) occorre conservare i siti naturali. Tale funzione è svolta in ambito comunale dal PR: l'art. 17 LPT prevede l'istituzione di zone protette comprendenti tra l'altro i “paesaggi particolarmente belli e quelli con valore naturalistico o storico-culturale” (lett. b), nonché “i siti caratteristici e i monumenti naturali e culturali” (lett. c).
In concreto dal piano dei contenuti naturalistici relativo al comune di _ si evince che le fasce boscate presenti sul territorio comunale che scendono in corrispondenza dei corsi d’acqua (proprio come quella in esame) hanno una grande importanza dal punto di vista naturalistico quali fasce di collegamento fra la zona dei monti e la zona pedemontana. Ciò significa che il lembo di bosco che costeggia un corso d’acqua, presente su parte dei mappali del ricorrente, assume la struttura di un corridoio di contatto ecologico molto importante per la fauna e la flora presenti in loco. È innegabile che la presenza di questo genere di boschetti contribuisce al mantenimento di un paesaggio pregevole e diversificato anche all’interno della zona edificabile. L’interesse pubblico alla loro salvaguardia appare pertanto evidente e oltretutto preponderante rispetto all’interesse del privato volto principalmente ad un massimo sfruttamento edilizio del terreno.
È evidente però che questa protezione deve limitarsi all’area rilevata come boschiva, poiché è il bosco soltanto che in questo contesto merita di essere salvaguardato, e non estendersi sul resto del suolo privo di alberi.
Pertanto sia a riguardo del particellare no. _ che a riguardo del mappale no. _, l’estensione della zona di protezione della natura non può eccedere il margine del bosco rilevato nella planimetria dell’accertamento formale di cui alla decisione del 29 gennaio 1997 del Consiglio di Stato sopramenzionata. Zona boschiva e zona di protezione della natura devono risultare sovrapposte, in quanto direttamente connesse.
Del resto pure il governo nella sua decisione qui impugnata ha affermato la possibilità di rivedere l’azzonamento imposto d’ufficio, qualora venisse accertata l’esatta delimitazione tra bosco e zona edificabile (cfr. pag. 12 della risoluzione).
Su questo punto l’impugnativa del ricorrente è parzialmente accolta.