Decision ID: 735c99d4-ad93-5894-b55c-b78571dcdcb4
Year: 2020
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
A._, Jahrgang 1970, wird seit dem 1. September 2013 vom Sozialamt X._ finanziell
unterstützt. Der Auflage, an einem vorerst auf den Zeitraum vom 20. Juli bis
31. Oktober 2015 befristeten Arbeitsintegrationsprogramm des Vereins Q._ (Q._)
teilzunehmen, widersetzte er sich (Verfügung des Sozialamtes vom 25. Juni 2015).
Nachdem das Verwaltungsgericht mit Entscheid B 2016/133 vom 18. Oktober 2017 die
Zumutbarkeit seiner Teilnahme am Programm bestätigt hatte, lud ihn der Q._ zu einem
Erstgespräch ein, welchem er indes unentschuldigt fernblieb. Nachdem er auch einer
zweiten Aufforderung zum Gespräch unentschuldigt nicht Folge geleistet hatte, stellte
das Sozialamt die Sozialhilfeleistungen mit Verfügung vom 15. Januar 2018 ein. Es
beschloss weiter, die Ausrichtung der finanziellen Nothilfe an die Bedingung zu
knüpfen, dass er am Arbeitsintegrationsprogramm teilnehme, und entzog einem
allfälligen Rekurs die aufschiebende Wirkung. Den dagegen geführten Rekurs wies der
Stadtrat der Politischen Gemeinde X._ mit Beschluss vom 19. Februar 2018 ab,
soweit er darauf eintrat. Das Departement des Innern des Kantons St. Gallen hiess den
hiergegen eingereichten Rekurs mit Entscheid vom 14. November 2018 demgegenüber
insoweit gut, als es unter Aufhebung des Beschlusses des Stadtrats vom 19. Februar
2018 die Sache direkt an das Sozialamt zurückwies, damit dieses die Höhe der A._
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seit 20. Januar 2018 zustehenden Sozialhilfeleistungen im Sinne der departementalen
Erwägungen prüfe und ihm den dementsprechend zustehenden Betrag nachzahle. Es
erkannte, dass die teilweise Einstellung der finanziellen Unterstützung im Betrag des
durch die Teilnahme am Programm erzielbaren Nothilfebetrags zulässig sei. Sowohl
das Verwaltungsgericht als auch das Bundesgericht wiesen die von A._ dagegen
erhobenen Rechtsmittel mit Entscheid vom 28. Mai 2019 (VerwGE B 2018/245) bzw.
Urteil vom 19. August 2019 ab (BGer 8C_451/2019).
B.
Mit Verfügung vom 24. Mai 2019 erteilte das Sozialamt X._ A._ unter anderem die
Auflagen (Ziffer 1), sich sofort beim RAV zur Arbeitsvermittlung anzumelden und dem
Sozialamt X._ unverzüglich und unaufgefordert eine schriftliche Bestätigung
zuzustellen, den vereinbarten Termin für das Erstgespräch sowie jeden folgenden
Beratungstermin wahrzunehmen und den Weisungen des RAV zur Erbringung der
persönlichen Arbeitsbemühungen sowie auch anderen Weisungen (Teilnahme Kurse
und Integrationsprogramme) Folge zu leisten (lit. a). Ferner verlangte es von A._, sich
sofort intensiv um eine Arbeitsstelle zu bemühen und monatlich mindestens
10 konkrete (schriftliche) Stellenbewerbungen dem Sozialamt X._ jeweils zum
Monatsende unaufgefordert nachzuweisen, inkl. Stelleninserate,
Bewerbungsschreiben, Lebenslauf und Absageschreiben. Aus den Unterlagen müsse
hervorgehen, wann er sich bei welchem Arbeitgeber für welche Funktion resp. Tätigkeit
beworben habe, wie der aktuelle Stand der Bewerbung sei und wen das Sozialamt
zwecks allfälliger Rückfragen beim entsprechenden Arbeitgeber kontaktieren könne
(lit. b); für den Fall, dass eine Arbeitsunfähigkeit geltend gemacht werde, seien die
behandelnden Ärzte gegenüber dem Sozialamt X._ vom Arztgeheimnis zu entbinden.
Das Sozialamt X._ behalte sich diesfalls eine vertrauensärztliche Untersuchung
ausdrücklich vor (lit. e); dem Sozialamt und allen anderen involvierten Stellen seien die
persönliche Telefonnummer bekannt zu geben oder, falls kein Telefon vorhanden sei,
habe er sich bis spätestens 14. Juni 2019 ein kostengünstiges Gerät anzuschaffen
(lit. f). In Ziffer 2 der Verfügung drohte das Sozialamt X._ A._ für den Fall der
Nichtbefolgung der Auflagen die Kürzung der wirtschaftlichen Sozialhilfe im Umfang
von bis zu 30 % des Grundbedarfs für die Dauer bis zu 12 Monaten bzw. im
Wiederholungsfall die teilweise oder ganze Einstellung der Sozialhilfeleistungen an.
Gleichzeitig erklärte das Sozialamt X._ die Verfügung als sofort vollstreckbar und
entzog einem allfälligen dagegen gerichteten Rekurs die aufschiebende Wirkung
(Ziffer 3). Den dagegen erhobenen Rekurs wies der Stadtrat der Politischen Gemeinde
X._ mit Entscheid vom 5. August 2019 ab, soweit er darauf eintrat. Gleichzeitig entzog
er einem allfälligen Rekurs die aufschiebende Wirkung.
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Mit Verfügung vom 14. August 2019 kürzte das Sozialamt X._ A._ die
Sozialhilfeleistungen mit Wirkung ab dem 1. September 2019 für die Dauer von drei
Monaten um 30 % des Grundbedarfs. Es forderte ihn zudem auf, die verschiedenen
ihm auferlegten Auflagen und Bedingungen ab sofort lückenlos zu erfüllen; alles unter
der Androhung einer weiteren Kürzung oder gar der Einstellung der finanziellen
Sozialhilfe bei Nichtbefolgung der Auflagen. Der Stadtrat der Politischen Gemeinde
X._ wies mit Beschluss vom 21. Oktober 2019 den gegen die Verfügung vom 14.
August 2019 erhobenen Rekurs ab und entzog einem allfälligen Rekurs die
aufschiebende Wirkung. Ein dagegen erhobener Rekurs ist beim Departement des
Innern nach wie vor hängig.
C.
Mit Eingabe vom 2. September 2019 (Datum der Postaufgabe) erhob A._ gegen den
Entscheid des Stadtrats vom 5. August 2019 Rekurs beim Departement des Innern.
Das Departement hiess den Rekurs mit Entscheid vom 29. November 2019 teilweise
gut und hob den angefochtenen Entscheid des Stadtrats der Politischen Gemeinde
X._ insoweit auf, als dass es Ziffer 1 lit. e des Rechtsspruchs der Verfügung des
Sozialamts X._ vom 24. Mai 2019 vollständig aufhob und Ziffer 1 lit. f insoweit
abänderte, als dass A._ die Auflage erteilt wurde, dem Sozialamt X._ und dem RAV
die persönliche Telefonnummer bekannt zu geben, und falls kein Telefon vorhanden ist,
sich bis spätestens 6. Januar 2020 ein kostengünstiges Gerät anzuschaffen. Im
Übrigen wies das Departement des Innern den Rekurs ab. Gleichzeitig entzog es einer
allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung.
D.
Mit Eingabe vom 23. Dezember 2019 (Datum der Postaufgabe) erhob A._
(Beschwerdeführer) gegen den Entscheid des Departements des Innern (Vorinstanz)
vom 29. November 2019 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den sinngemässen
Anträgen, unter Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege sei der angefochtene
Entscheid insofern aufzuheben, als damit die Auflagen im Zusammenhang mit der
Anmeldung beim RAV (Ziffer 1 lit. a der Verfügung des Sozialamts), dem monatlichen
Nachweis der Arbeitsbemühungen (Ziffer 1 lit. b), der Entbindung vom Arztgeheimnis
(Ziffer 1 lit. e) und der Anschaffung eines Mobiltelefons (Ziffer 1 lit. f) bestätigt worden
seien. Gleichzeitig ersuchte er um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Die
Vorinstanz und die Politische Gemeinde X._ (Beschwerdegegnerin) beantragten in
ihren Vernehmlassungen vom 15. Januar 2020 bzw. 22. Januar 2020 die Abweisung
sowohl des Gesuchs um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung als auch der
Beschwerde, wobei sie zur Begründung im Wesentlichen auf den angefochtenen
Entscheid verwiesen. Mit Eingabe vom 14. Februar 2020 behielt der Beschwerdeführer
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das letzte Wort.
Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten, den angefochtenen Entscheid und die
Akten ist – soweit notwendig – in den nachstehenden Erwägungen einzugehen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die sachliche
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1 des Gesetzes
über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Die Beschwerde wurde mit
Eingabe vom 23. Dezember 2019 (Datum der Postaufgabe) rechtzeitig erhoben und
erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in
Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP).
2.
Zu prüfen ist zunächst, ob es sich bei der Anordnung der strittigen Auflagen um einen
End- oder Zwischenentscheid handelt. Diese Unterscheidung ist wesentlich im
Rahmen des Rechtsmittelverfahrens, da Zwischenentscheide nur ausnahmsweise in
Rechtskraft erwachsen und in der Regel die Möglichkeit besteht, diese im Rahmen des
Endentscheids anzufechten.
bis
Eine Verfügung, welche der Sozialhilfe beziehenden Person (Verhaltes-)Pflichten
auferlegt, beeinflusst ihre rechtliche Situation und kann in ihre Grundrechte (z.B.
persönliche Freiheit) eingreifen. Eine Auflage oder Weisung ist nun einerseits ein erster,
notwendiger Schritt im Rahmen einer allfällig drohenden Leistungskürzung. Die
Sozialhilfe beziehende Person kann deshalb ein schutzwürdiges Interesse haben,
bereits die ihr auferlegte (Verhaltens-) Pflicht umgehend anfechten zu können und nicht
die nachfolgende leistungskürzende Verfügung abwarten zu müssen. Andererseits ist
der Schutz der Grundrechte praxisgemäss derart fundamental, dass eine Verwirkung
des Anfechtungsrechts nicht leichthin anzunehmen ist und der betroffenen Person
auch daher eine globale Einschätzung ihrer persönlichen Situation in Kenntnis der
gesamten Umstände (d.h. einschliesslich der konkreten negativen Sanktionen bei
Nichtbefolgung einer ihr auferlegten Auflage oder Weisung) möglich sein muss.
Sozialhilferechtliche Auflagen sind dementsprechend als Zwischenverfügung zu
bezeichnen. Dies umso mehr, als sie das Verfahren nicht beenden, sondern lediglich
einen unverzichtbaren ersten Schritt im Rahmen des widrigenfalls auf Reduktion der
Sozialhilfeleistungen eingeleiteten Verfahrens darstellen. Die konkreten Festlegungen
2.1.
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3.
Im Lichte des oben Dargelegten bleibt zu prüfen, ob der im Streit liegende
Zwischenentscheid, mit welchem dem Beschwerdeführer verschiedene Auflagen und
Weisungen sozialhilferechtlicher Natur auferlegt worden sind, einen nicht
wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge hat. Nur wenn dies zu bejahen wäre, könnte
der Weisungen und Auflagen einerseits und die betragsmässige Kürzung der Sozialhilfe
bei deren Nichtbefolgung andererseits stehen denn auch in einem sehr engen inneren
Zusammenhang. Für die rechtsuchende Person ist die Beurteilung der
Verhältnismässigkeit einer Auflage und der angedrohten Sanktion a priori schwierig zu
beurteilen. Sie soll insbesondere auch nicht dazu verhalten werden, Auflagen als solche
zum vornherein, gleichsam auf Vorrat, anzufechten. Vielmehr soll der Schwerpunkt ihrer
Bemühungen auf dem Bestreben, die Auflage oder Weisung erfüllen zu können, liegen.
Es sprechen daher auch gewichtige materielle Überlegungen in Fällen wie dem
vorliegenden für die Lösung, derartige Weisungen und Auflagen als
Zwischenentscheide und nicht als selbstständige (materielle) Verfügung zu betrachten
(BGer 8C_893/2017 vom 22. Februar 2018 E. 1.3.1 mit Hinweis auf BGer 8C_871/2011
vom 13. Juni 2012 E. 4.3.4 f. und Ursprung/Riedi Hunold, Verfahrensgrundsätze und
Grundrechtsbeschränkungen in der Sozialhilfe, in: ZBl 116/2015 S. 413 f.).
Die streitige Verfügung vom 24. Mai 2019 stellt demnach einen ersten Schritt im
Verfahren bezüglich der widrigenfalls angedrohten Kürzung der wirtschaftlichen
Sozialhilfe im Umfang von bis zu 30 % des Grundbedarfs für die Dauer bis zu
zwölf Monaten bzw. im Wiederholungsfall der teilweisen oder ganzen Einstellung der
Sozialhilfeleistungen dar. Entsprechend ist sie als Zwischenverfügung zu werten, auch
wenn sie nicht als solche bezeichnet ist. Im Rahmen einer selbständigen Verfügung
wird erst in einem zweiten, nachfolgenden Schritt materiell über die Höhe einer
Kürzung bzw. gar der angedrohten Einstellung der Sozialhilfe zu entscheiden sein; je
nachdem ob der Beschwerdeführer die verschiedenen, ihm auferlegten Auflagen
befolgt oder nicht (vgl. BGer 8C_893/2017 vom 22. Februar 2018 E. 1.3.2). Das
Sozialamt hat denn auch mittlerweile mit selbständiger Verfügung vom 14. August 2019
die Sozialhilfeleistungen des Beschwerdeführers für die Dauer von drei Monaten um
30 % des Grundbedarfs gekürzt. Die Beschwerdegegnerin hat den dagegen erhobenen
Rekurs mit Beschluss vom 21. Oktober 2019 abgewiesen und einem allfälligen Rekurs
dagegen die aufschiebende Wirkung entzogen. Der gegen diesen Beschluss bei der
Vorinstanz eingereichte Rekurs ist noch hängig. Die sich dort stellenden Fragen sind
jedoch nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.
2.2.
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auf die Beschwerde eingetreten. Verneinendenfalls wäre die vorliegende Beschwerde
mit einem Nichteintretensentscheid zu erledigen.
Nach Art. 29a der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101,
BV) hat jede Person bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine
richterliche Behörde. Bund und Kantone können durch Gesetz die richterliche
Beurteilung in Ausnahmefällen ausschliessen. Aus Art. 29a BV fliesst ein Anspruch auf
Überprüfung der Rechtsmässigkeit sozialhilferechtlicher Auflagen und Weisungen
durch eine richterliche Behörde. Vorliegend streitig ist allerdings nicht die
grundsätzliche Überprüfbarkeit der Anordnung, sondern die Frage, ob die Anfechtung
angeordneter Auflagen und Weisungen zwingend sofort möglich sein muss, oder ob
die betroffene Person ohne irreparablen Nachteil auf die Anfechtung des
Endentscheides, hier der konkret bemessenen Sanktionierung der Nichtbefolgung der
Auflage oder der Weisung, verwiesen werden kann. Bei sozialhilferechtlichen Auflagen
oder Weisungen wie den vorliegend zu beurteilenden sind keine Gründe erkennbar,
welche eine sofortige Anfechtbarkeit als zwingend erscheinen lassen würden. Ob eine
bestimmte Auflage oder Weisung rechtmässig ist, kann vom Gericht bei der
Überprüfung des Endentscheides vertiefter und angemessener beurteilt werden als es
bei einer sofortigen Anfechtung des Zwischenentscheides der Fall ist. Zwar ist nicht zu
verkennen, dass der überwiegende Teil der von einer angedrohten Sanktion
betroffenen Personen in einer schwierigen finanziellen Situation steht, welche bereits
durch eine verzögerte Auszahlung der diesen Personen zustehenden Leistungen noch
verschärft wird. Zur Linderung dieser Situation ist es indessen nicht notwendig, eine
sofortige Anfechtung der Anordnung zuzulassen. Vielmehr ist dieser Aspekt bei der
Frage, ob einer Beschwerde gegen die Sanktionierung – mithin gegen den
Endentscheid – aufschiebende Wirkung zukommt (was der Regel entspricht) oder diese
entzogen werden soll, mitzuberücksichtigen (vgl. dazu im Zusammenhang mit einer
abstrakten Normenkontrolle ausführlich BGer 8C_152/2019 vom 14. Januar 2020 E. 5,
insb. 5.4.3-5.4.4, mit weiteren Hinweisen, zur Publikation vorgesehen). Bereits aus
dieser Sicht betrachtet ist die selbständige Anfechtbarkeit von (sozialhilferechtlichen)
Zwischenverfügungen wie der vorliegenden in der Regel wohl zu verneinen.
3.1.
Das VRP seinerseits sieht vor, dass gewisse Zwischenverfügungen anfechtbar sind (so
unter anderem Art. 7 Abs. 3, Art. 59 Abs. 2, Art. 59 Abs. 3, Art. 60 VRP). Andere
Zwischenverfügungen sind dagegen in der Regel nicht selbständig anfechtbar. Die
Begründung des kantonalen Gesetzgebers für diese Regelung lag darin, dass durch die
3.2.
bis bis
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Anfechtung von Zwischenverfügungen das Verfahren stark in die Länge gezogen
werden könnte. Ohne gesetzliche Regelung sollte die Anfechtung von
Zwischenentscheiden jedoch analog der bundesrechtlichen Regelung dann zulässig
sein, wenn solche Entscheide einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken
(so bereits Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen – dargestellt
an den Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, 2. Aufl. 2003, Rz. 565; vgl. auch
R. Widmer, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege,
Praxiskommentar, Zürich/St. Gallen 2020, N 14 zu Art. 20 VRP). Nur in jenen Fällen, in
denen durch eine Auflage oder eine Weisung ein nicht wiedergutzumachender Nachteil
im Sinn von Art. 93 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes über das Bundesgericht
(SR 173.110, Bundesgerichtsgesetz, BGG) droht, muss gestützt auf den Grundsatz der
Verfahrenseinheit (Art. 111 BGG) deren sofortige Anfechtung auch vor kantonalem
Gericht möglich sein (BGer 8C_152/2019 vom 14. Januar 2020 E. 5.4.5). Ein solcher
Fall kann in der vorliegend zu beurteilenden Konstellation indes aber nicht erblickt
werden.
Der Beschwerdeführer macht in seiner Beschwerde keinerlei Ausführungen dazu – und
für das Gericht ist aufgrund der Aktenlage und der Vorbringen der weiteren
Verfahrensbeteiligten auch nichts Entsprechendes ersichtlich – dass und inwiefern er
einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil erleiden würde, wenn die ihm auferlegten
Auflagen und Weisungen erst bei der Prüfung der konkret bemessenen Kürzung oder
gar der Einstellung der Sozialhilfeleistungen gerichtlich überprüft werden. Im Gegenteil,
sind die Ausführungen der Vorinstanz, wonach die dem Beschwerdeführer durch das
Sozialamt erteilten Auflagen – Anmeldung beim RAV, Wahrnehmen der
Beratungstermine, Befolgen der Weisungen des RAV (Ziffer 1 lit. a des Rechtsspruchs
der Verfügung des Sozialamts vom 24. Mai 2019), monatlicher Nachweis der
Arbeitsbemühungen mittels mindestens zehn Stellenbewerbungen (Ziffer 1 lit. b),
Bekanntgabe der persönlichen Telefonnummer bzw. Anschaffung eines
kostengünstigen Geräts (Ziffer 1 lit. f) – bestätigt wurden, im Rahmen einer
summarischen Würdigung betrachtet, nicht zu beanstanden, zumal sie als in sich
schlüssig begründet und nachvollziehbar erscheinen. Die vom Beschwerdeführer
dagegen vorgebrachten Einwände vermögen jedenfalls bei einer summarischen
Prüfung nicht zu überzeugen. Erleidet der Beschwerdeführer keinen nicht
wiedergutzumachenden Nachteil, erweist sich die Beschwerdeverfahren
zugrundeliegenden Zwischenverfügung dementsprechend als nicht selbständig
anfechtbar. Auf die Beschwerde kann daher nicht eingetreten werden. Daraus folgt,
dass die Vorinstanz zu Unrecht auf den Rekurs eingetreten ist, weshalb der
3.3.
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4.
Bei diesem Verfahrensausgang wird ein Entscheid über das vom Beschwerdeführer
gestellte Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung obsolet. Das
Gesuch kann daher zufolge Gegenstandslosigkeit abgeschrieben werden.
5.
Bei diesem Verfahrensausgang sind dem Beschwerdeführer die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens aufzuerlegen (Art. 95 Ab. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von
CHF 500 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12).
Auf die Erhebung der amtlichen Kosten ist angesichts der ausgewiesenen
prozessualen Bedürftigkeit des Beschwerdeführers in Anwendung von Art. 97 VRP
ausnahmsweise zu verzichten. Das von ihm im vorliegenden Beschwerdeverfahren
sinngemäss gestellte Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege wird
damit im Sinne eines Verzichts auf die Erhebung amtlicher Kosten gegenstandslos und
kann als erledigt abgeschrieben werden.
6.
Es sind keine ausseramtlichen Kosten zuzusprechen (Art. 98 Abs. 1 und Art. 98 VRP).
Der Beschwerdegegnerin steht kein Kostenersatz zu (vgl. VerwGE B 2019/117 vom
19. Dezember 2019 E. 5.3, VerwGE B 2017/59 vom 23. März 2018 E. 7, R. Hirt, Die
Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, St. Gallen
2004, S. 176 ff., A. Linder, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], a.a.O., N 20 zu Art. 98
VRP).