Decision ID: c918096b-f543-595e-b710-808c7d51718e
Year: 1999
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

in fatto:
a.
La signora _, i signori _, _, _ e la _ fu _ _ sono tutti proprietari a _ _ di fondi situati in località _ e attribuiti dal PR alla zona R2. In particolare il fondo inedificato al mapp. n° _RFD, di proprietà _, confina a ovest con un'area AP/EP che ospita un parco giochi, un piccolo campo di calcio e, a nord per rapporto alla chiesa parrocchiale, il cimitero.
b.
Nelle sedute del 25/26 marzo 1996 e 22 settembre 1997 il Legislativo di _ _ ha approvato la revisione del PR, rispettivamente il _ -_. Il nuovo piano delle zone prevede in particolare una riorganizzazione ed un ampliamento delle aree AP/EP: secondo l'art. 38 lett. f NAPR nell’area situata in località _, denominata AP/EP6, troveranno collocazione la scuola materna (1 sezione), la scuola elementare (2 sezioni), una palestra-sala multiuso, il magazzino comunale, il cimitero e la protezione civile con tutti i servizi annessi, gli spazi ricreativi correlati e i posteggi. Per permettere la realizzazione delle strutture, l'area viene estesa verso est, gravando per 1'050 mq il mapp. n° _RFD. La revisione prevede inoltre per la circostante zona R2 (ora ZE1) un incremento dei parametri edilizi: l’altezza massima degli edifici viene portata da ml 6.80 a ml 7.50 alla gronda, rispettivamente da ml 8.60 a ml 10.00 al colmo, mentre l’indice di sfruttamento passa dallo 0.3 allo 0.4.
c.
Avverso tali modifiche, ritenute prive di interesse pubblico e lesive del principio della proporzionalità, sono insorti davanti al Consiglio di Stato i ricorrenti citati in ingresso, postulandone l’annullamento. Sottolineando anzitutto lo scompenso provocato nel quartiere dall’aumento dei parametri edificatori (equilibrio fra spazi verdi e abitazioni), essi contestano i contenuti della zona AP/EP6 sia dal profilo finanziario che per rapporto alle previsioni di sviluppo del Comune. L'ubicazione scelta per le varie strutture si paleserebbe inoltre la meno idonea, perché priva di un accesso sufficiente e perché incompatibile con il contesto residenziale del quartiere (aumento del rumore e del traffico).
Il Municipio ha chiesto la reiezione dei ricorsi.
d.
Con ris. gov. 1° aprile 1998, n° _, il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del PR e il _ -_, respingendo i ricorsi in parola.
e.
La signora _, i signori _, _, _ nonché la _ fu _ _ insorgono ora davanti al TPT, riproponendo le censure sollevate in prima sede e chiedendo l’esperimento di un sopralluogo.
Nelle loro osservazioni il Consiglio di Stato e il Municipio di _ _ chiedono la reiezione del gravame.
f.
In data 25 agosto 1999 si è tenuta l’udienza e il sopralluogo in contraddittorio: le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale.
c o n s i d e r a t o

in diritto
1.
La competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
La legittimazione attiva dei ricorrenti, già insorti in prima sede, per gli stessi motivi, giusta l’art. 35 LALPT, è pacifica (art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT).
Presentati nei termini di legge, e quindi tempestivi, i ricorsi sono ricevibili in ordine.
2.
Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. In Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 segg. consid. 2a; A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part. 55).
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3. Zona AP/EP6
3.1
Nel merito i ricorrenti contestano anzitutto la sussistenza di un qualsiasi interesse pubblico alla realizzazione delle strutture pubbliche previste per zona AP/EP6.
A tal proposito occorre anzitutto osservare come l’assegnazione di un fondo ad una zona AP/EP comporti una restrizione importante della proprietà privata. Per prassi costante del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall’art. 22ter Cost. solo se si fonda su una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando la limitazione è particolarmente grave, DTF 114 Ia 117 consid. 3), è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio di proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 115 Ia consid. 4, 114 Ia 249 consid. 5a, 114 Ia 337 consid. 2, 113 Ia 364 consid. 2).
Nella fattispecie il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si pone. I problemi espropriativi esulano invece dalle competenze del TPT.
3.2
In merito al presupposto della base legale, del resto neppure contestato dagli insorgenti, va rilevato che ai sensi dell’art. 26 LALPT il PR si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione. Le rappresentazioni grafiche comprendono (art. 28 LALPT) i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici. Esse fissano, in particolare, i vincoli speciali cui è assoggettata l’utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio, dei contenuti naturalistici del paesaggio, degli edifici storico culturali o della vista panoramica (art. 28 cpv. 2 lett. h). Nelle rappresentazioni grafiche figurano pure i fondi destinati a zone per i
servizi e le attrezzature di interesse pubblico
di importanza comunale (art. 28 cpv. 2 lett. d). Da notare che la riserva di questi spazi permette alle autorità incaricate di organizzare il proprio territorio, di far fronte, tra l’altro, al compito pianificatorio di cui all’art. 3 cpv. 4 LPT, che prevede espressamente l’obbligo di rendere convenientemente accessibili alla popolazione attrezzature come scuole o centri per il tempo libero. Il vincolo apposto sul fondo dispone quindi di una base legale chiara ed esplicita.
3.3
Il concetto di interesse pubblico è un concetto dinamico, che evolve in una con la società riflettendone esigenze e aspirazioni (in questo senso DTF in ZBl 1976 pag. 362, cit. in Rhinow/Krähenmann, Schweiz. Verwaltungrechtsprechung n°. 57). In linea generale è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua parte significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Si può dire che v'è interesse pubblico ad un provvedimento di pianificazione del territorio quando la sua adozione corrisponde ad un bisogno importante, chiaramente recepito dalla collettività (cfr. G. Müller, Commentaire de la Const. féd. No. 34). Non occorre invece che il bisogno sia immediato.
Per quanto attiene specificatamente alle zone AP/EP occorre fare le seguenti considerazioni d’ordine generale. E’ nella natura dei piani regolatori di tener conto degli sviluppi prevedibili, non solo per le zone edificabili (art. 15 lett. b LPT; DTF 110 Ia 53 consid. 4a, 109 Ia 191 consid. 4) ma anche per ogni altra fascia di utilizzazione delimitata da essi (DTF 109 Ia 267 consid. 4a). Come la giurisprudenza federale ha ripetutamente precisato, l’interesse pubblico può anche risiedere in bisogni futuri della collettività. Occorre però che la pianificazione “
indichi con la massima esattezza possibile il fine perseguito e che la previsione formulata abbia una certa verosimiglianza di avverarsi”
(DTF 113 Ia 464; cfr. pure 114 Ia 339 seg. consid. 2d). Per prima cosa dev’essere specificato con sufficiente chiarezza quale opera d’uso comune dev’essere realizzata sul fondo vincolato; deve quindi essere reso plausibile che la realizzazione di quell’opera, su quel preciso fondo risponde a un bisogno della collettività prevalente sull’interesse del privato a liberamente disporre della sua proprietà. Il bisogno dev’essere dunque sufficientemente individuato e dimostrato: se si tratta, come in concreto, di un complesso di opere la cui distribuzione spaziale non è già definita, devono tutte apparire necessarie e apparire necessario far capo al fondo vincolato per realizzarle, poco importa invece quale di esse vi trovi finalmente collocazione. Non è per contro ammesso invocare un generico interesse pubblico al fine di dar corso ad un indiscriminato accaparramento di terreni, per non meglio specificate e ancor meno dimostrate esigenze future.
3.4
Per quanto attiene al caso concreto, occorre anzitutto rilevare che dal profilo territoriale il Comune di _ _ non presenta una struttura tipica di villaggio: l'insediamento è infatti caratterizzato da cinque nuclei tradizionali ("_di _ ", "_ del _ ", "_", "_ di _ " e "_ di _ ") disseminati lungo la collina e da un'edificazione recente che ne completa il tessuto. La frazione "_ di _a" può essere considerata la più importante del Comune giacché vi sono ubicati i principali edifici pubblici: la chiesa parrocchiale e la casa comunale che ospita, oltre agli spazi riservati all'amministrazione, anche la scuola elementare. Il Comune possiede inoltre un magazzino in località _ e un deposito in località _ _, mentre è privo degli spazi necessari per la protezione civile. La scuola dell'infanzia fruisce del servizio del Comune di _, che mette pure a disposizione la palestra, mancando a _ _ un'adeguata struttura.
A giustificazione dei contenuti previsti per l'area AP/EP6 e della necessità di ampliarla facendo capo al fondo della signora _, il Rapporto di pianificazione adduce a p. 28:
“Nel contesto di sviluppo del Comune si è sottolineato l’intenzione di creare un polo comunale per ovviare alla dispersione dell’insediamento, accentrandolo tra _ di _, con attualmente il municipio, la scuola e la chiesa, e la zona di _, dove sono già localizzati il cimitero e alcune aree pubbliche (AP/EP4, EP5, AP/EP6). A partire dalle votazioni comunali dell’aprile 1996, sarà costituito il Consiglio comunale che richiederà ulteriori spazi amministrativi (...). La struttura dell’attuale amministrazione (AP/EP4) non può soddisfare questa domanda ed entro un breve lasso di tempo bisognerà ampliarla. Per i prossimi lustri è stato calcolato un fabbisogno di due sezioni per la scuola elementare e di una sezione per la scuola per l’infanzia. Inoltre con l’aumento del numero degli allievi diventa impellente la necessità di costruire una palestra. L’obbligo di realizzare una protezione civile permette di inserire nello stesso complesso (AP/EP6) parte delle realizzazioni elencate sopra, alle quali si può aggiungere, come completazione, la possibilità di trasformare la palestra in sala multiuso (...) Inoltre la realizzazione degli edifici scolastici (a causa dell'aumento del numero dei bambini) e delle altre infrastrutture comunali a _ (AP/EP6) richiedono un maggior fabbisogno di terreno e rendono necessario vincolare un'ulteriore area da adibire a spazi ricreativi.
3.5
Va rilevato a questo punto che salvo le considerazioni di cui sopra - pienamente condivise dal Consiglio di Stato che ritiene pianificatoriamente corretta la scelta di riunire le principali infrastrutture pubbliche in una zona centrale del comprensorio estremamente disperso del Comune, in modo da garantire un'accessibilità ottimale da tutte le frazioni -, il Rapporto di pianificazione e gli atti che lo accompagnano sono totalmente privi dei dati concreti e dei calcoli tecnici atti a giustificare il dimensionamento della zona AP/EP6 e, di conseguenza, a dimostrare la necessità di invadere il fondo della signora _ per realizzare le previste strutture: manca la quantificazione del fabbisogno attuale di spazi pubblici sia per rapporto alle strutture esistenti che rispetto a quelle di cui il Comune è privo (asilo, palestra-sala multiuso e protezione civile), come pure la quantificazione dello stesso fabbisogno per rapporto alle previsioni demografiche e di sviluppo del Comune. Non esiste un piano che calcoli gli spazi necessari per ogni singola struttura, preveda l’ubicazione delle diverse opere e calcoli, anche in modo approssimativo, l’area necessaria per ognuna di esse nonché gli spazi e le eventuali soluzioni intermedie occorrenti. Unica indicazione circa l'entità delle opere previste è quella relativa al loro costo: il Programma di realizzazione quantifica in fr. 3'300'000.-- (che si riducono a fr. 2'200'000.-- grazie ai sussidi) i costi relativi alla realizzazione delle previste strutture, suddivisi in: fr. 1.000.000.-- per la realizzazione della protezione civile; fr. 600'000.-- per la scuola elementare; fr. 900'000.-- per la palestra-sala multiuso; fr. 400'000.-- per la scuola dell'infanzia; fr. 200'000.-- per il magazzino comunale e fr. 200'000.-- per la sistemazione degli accessi, i posteggi, il parco e il campo gioco (cfr. Programma di realizzazione, allegato 1, p. 1, seconda tappa degli investimenti). Tuttavia dal profilo pianificatorio anche tali indicazioni si rivelano insufficienti, in quanto menzionate senza ulteriori commenti e quindi sprovviste di una base di calcolo verificabile.
3.6
Alla luce di tutte queste circostanze, la previsione di una superficie complessiva di ca. 4'250 mq (attuali 3'200 mq + 1'050 mq del mapp. n° _RFD) per la zona AP/EP6 non appare come il risultato di un calcolo analitico ma il frutto di una valutazione complessiva con un valore che si potrebbe definire programmatico. E’ verosimilmente in quest’ottica che nella zona AP-EP6 è stata incorporata parte del fondo della signora _. Questo inserimento è comprensibile se si esamina la planimetria della zona. Non può infatti non colpire come l'attuale AP/EP, delimitata a nord e ad ovest dalla strada e confinante a sud con un fondo edificato non lasci altra possibilità di espansione. A prescindere da un giudizio sulla sua legittimità, questo modo di procedere presuppone tuttavia che la realizzazione della varie strutture pubbliche richieda effettivamente, nelle grandi linee, l’estensione spaziale prevista. In casu, che la zona AP/EP6 debba effettivamente invadere il fondo della signora _. Come detto la risposta non può essere positiva. Non si vede in effetti come si possa creare un’unica grande zona AP/EP, onnicomprensiva e indifferenziata, in cui troveranno posto una sequela di strutture pubbliche, senza precisarne né entità né ubicazione. La previsione è decisamente troppo vaga e indeterminata. Il vincolo contestato non poggia quindi su una valida base pianificatoria e non appare sorretto da un sufficiente interesse pubblico. La risoluzione impugnata deve di conseguenza essere annullata nella misura in cui approva il PR su questo punto, rimanendo naturalmente riservata la facoltà del Comune di nuovamente istituirlo se ne saranno in futuro adempiuti i necessari presupposti.
4. Zona RE1
4.1
Giusta l'art. 14 LPT il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo, delimitando in particolare le zone edificabili, agricole e protette, così come definite agli art.li 15, 16, 17 LPT. Queste le zone prescritte dal diritto federale. I Cantoni possono prevederne altre (art. 18 LPT).
Nel Cantone Ticino l'art. 28 cpv. 2 lett. a LALPT dà facoltà al Comune di
"precisare la destinazione delle zone edificabili destinate all'abitazione e al lavoro. La destinazione di queste zone può ulteriormente essere precisata e limitata; segnatamente possono essere previste zone per residenze esclusivamente o parzialmente primarie o secondarie, zone industriali o artigianali con adeguati servizi. All'interno delle zone possono essere previsti ulteriori vincoli o agevolazioni per particolari forme di utilizzazione quali quelle destinate al turismo o allo svago"
. Il PR deve dunque in primo luogo suddividere il territorio in zone; ad es. zone industriali, agricole, forestali, d'interesse storico, ambientale-paesaggistico e residue; deve quindi stabilire i parametri edificatori zona per zona, specificarne la destinazione, precisare gli usi ammessi e se del caso in quale misura e a quali condizioni. Tutto ciò rientra nella sfera di competenza del Comune. Come afferma _ (Commentario alla Costituzione federale, ad art. 22 quater n. 10), entro i limiti della loro autonomia i Comuni "
possono essere attivi in materia di legislazione e creare loro stessi le basi per una restrizione della proprietà
".
4.2
Come già ricordato, l'art. 22 ter Cost. eleva la proprietà a diritto costituzionalmente garantito, dando tuttavia facoltà a Confederazione e Cantoni di limitarla, nella misura in cui la restrizione si fonda su una base legale sufficiente, è giustificata da motivi d'interesse pubblico ed è proporzionata.
Nel caso concreto l'art. 13 NAPR, disciplinante la zona edificabile 1 (ZE1) di _ _, prevede:
a. E' concessa l'edificazione di costruzioni a più appartamenti e l'inserimento di contenuti commerciali e artigianali che non provochino immissioni moleste o nocive nell'ambiente.
b. I tetti dovranno essere a falde con pendenza tra il 35 e il 40 %, la copertura dovrà essere in coppi o in tegole rosse o brune.
c. Indice di sfruttamento: IS = 0.4
Altezza max. alla gronda: = 7.50 ml
Altezza max. al colmo: = 10.00 ml
d. (omissis)
Il contestato disposto, adottato dall'Assemblea comunale, ossia dall'organo competente in materia comunale a norma di LOC, costituisce indubbiamente una valida base legale delle restrizioni della proprietà lamentate in questa sede. Rimane dunque da esaminare se nella fattispecie l'incremento dei parametri edilizi previsto dalla norma sia sorretto da un eminente interesse pubblico e, in caso di risposta affermativa, se la restrizione della proprietà è proporzionata al fine perseguito.
4.3
I ricorrenti sostengono, a torto, che l'aumento dei parametri edilizi non sarebbe sorretto da un sufficiente interesse pubblico, poiché comporterebbe una diminuzione del valore dei fondi situati nella zona e causerebbe uno scompenso nell'equilibrio fra spazi verdi e abitazioni presente nel quartiere.
Per quanto concerne l'aumento dell'indice di sfruttamento (i.s.) occorre ricordare che, secondo l'art. 37 cpv. 1 LE, esso è il rapporto tra la superficie utile degli edifici e la superficie edificabile del fondo (art. 37 cpv. 1 LE). Riferito ai singoli fondi, cioè ai lotti di terreno effettivamente adibiti alla costruzione, esso determina la densità fondiaria, mentre non possiede la funzione specifica di fissare una ripartizione uniforme e precisa delle costruzioni sui fondi, ripartizione che rientra invece nelle finalità delle altre norme di polizia edilizia come distanze, altezze, indici di occupazione, ecc.. L'i.s. varia a seconda dei tipi di zona: da 0.2 a 0.4 per zone di debole densità, da 0.5 a 0.6 per zone di media densità e da 0.7 a 1.0 o più per zone a forte densità (cfr. A. Scolari, Commentario, Bellinzona, 1997, ad art. 37 LE, n° 1111 e 1115). Alla luce di questi dati, la modifica intrapresa dal Comune si rivela pienamente sostenibile, da un lato perché il passaggio da un i.s. dello 0.3 ad un i.s. dello 0.4 non è atto a mutare il carattere di zona a debole densità fondiaria di _ e quindi a sconvolgere il rapporto fra spazi verdi e abitazioni, e dall'altro perché anche l'incremento, contenuto, del parametro relativo all'altezza massima degli edifici (ml. 0.70 alla gronda) non minaccia di produrre uno sconvolgimento tipologico nel quartiere e di innescare mutamenti tali da alterarne la fisionomia. Di conseguenza, nella misura in cui la scelta del Comune si rivela compatibile con il postulato dell'art. 1 cpv. 2 lett. b LPT, che vuole che siano
"creati e conservati insediamenti accoglienti"
, essa merita piena condivisione da parte di questo Tribunale. Tale scelta, finalizzata a garantire un uso parsimonioso del territorio, evitandone un'occupazione poco razionale e dispersiva, si rivela infatti perfettamente conforme al principio sancito all'art. 22 quater cpv. 1 Cost.
5.
Per tutti questi motivi il ricorso viene dunque parzialmente accolto.
Le spese, la tassa di giudizio nonché le ripetibili seguono la soccombenza. Il Comune, che non è intervenuto a difesa di interessi patrimoniali ma nell'esercizio delle sue funzioni, va tuttavia esente da spese e tassa di giudizio.