Decision ID: 19fb46ce-2fef-53c5-9c6f-4349ab263230
Year: 2015
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. X.Y., ausgebildete Pflegefachfrau DN I, wurde vom Gemeinderat der
Politischen Gemeinde A. am 13. Juli 2010 per 1. November 2010 mit einem 70-
Prozent-Pensum als Pflegefachfrau im Nachtdienst für das Altersheim "Q." gewählt
(Lohnklasse 12/8, seit 1. Januar 2012 Lohnklasse 13/7, seit 1. Januar 2013 Lohnklasse
13/8 gemäss kantonaler Besoldungsordnung). Sie machte am 10. Oktober 2012
gegenüber dem Gemeinderat einen Fehler bei der Arbeitszeitberechnung geltend (act.
2/9). Am 19. November 2012 scheiterte der Einigungsversuch mit der
Altersheimkommission. X.Y. kündigte am 27. November 2012 das Anstellungsverhältnis
per 28. Februar 2013. Mit Schreiben vom 30. Januar 2013 machte sie gegenüber dem
Gemeinderat der Politischen Gemeinde A. eine Forderung von CHF 50'000 geltend mit
der Begründung, es seien ihr dieselben Leistungen auszurichten wie den Angestellten
der kantonalen Spitäler. Zudem habe sie jährlich während 137 Nächten je elf Stunden
gearbeitet, bei korrekter Berechnung – Pensum 63,66 Prozent und Zeitgutschrift von 10
Prozent – hätte sie jährlich lediglich 111,12 Nächte arbeiten müssen. Bei einer
Anstellungsdauer von 28 Monaten ergebe sich eine Differenz von 60,39 Nächten oder
664,29 Stunden. Sie habe Anspruch auf Auszahlung dieser Stunden (act. 2/2). Der
Gemeinderat der Politischen Gemeinde A. teilte ihr am 4. März 2013 mit, er lehne die
geltend gemachten Ansprüche vollumfänglich ab. Da vermögensrechtliche Ansprüche
auf dem Klageweg durchzusetzen seien, bestehe kein Raum für den Erlass einer
Verfügung (act. 2/3).
B. X.Y. (Klägerin) erhob mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 12. August 2013
beim Verwaltungsgericht Klage gegen die Politische Gemeinde A. (Beklagte) mit den
Anträgen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge sei die Beklagte zu verpflichten, ihr
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CHF 33'140.25 zuzüglich fünf Prozent Zins seit mittlerem Verfall zu bezahlen. Die
Beklagte beantragte mit Klageantwort ihres Vertreters vom 6. September 2013, unter
Kosten- und Entschädigungsfolge sei die Klage abzuweisen, soweit auf sie einzutreten
sei. Inhaltlich nahm sie keine Stellung zu den Anträgen der Klägerin, sondern
beantragte in verfahrensrechtlicher Hinsicht, das Verfahren sei vorderhand auf die
Fragen der Zulässigkeit und der Rechtzeitigkeit der Klage ans Verwaltungsgericht zu
beschränken. Erweise sich die Klage als zulässig und rechtzeitig, sei der Beklagten
eine Frist anzusetzen, um zur Klage materiell Stellung zu nehmen. Die Klägerin nahm
dazu am 27. September 2013 Stellung und beantragte insbesondere, das Ersuchen der
Beklagten zur Ansetzung einer Frist zur Einreichung einer materiellen Klageantwort sei
abzuweisen. Am 24. Juni 2014 nahm die Beklagte Stellung und hielt insbesondere an
ihren Verfahrensanträgen fest. Auf die Ausführungen der Klägerin und der Beklagten
zur Begründung ihrer Anträge wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen
eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Die Klagevoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Gemäss Art.
79bis erster Satzteil des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1, VRP;
in der Fassung gemäss Art. 104 des Personalgesetzes, sGS 143.1, PersG, in Kraft seit
1. Juni 2012, nGS 47-31) beurteilt das Verwaltungsgericht vermögensrechtliche
Ansprüche aus dem durch Verfügung begründeten Angestelltenverhältnis in
Gemeinden. Die Bestimmung bringt zum Ausdruck, dass die Klage vor
Verwaltungsgericht nicht nur dann gewährleistet sein soll, wenn das
Angestelltenverhältnis vertraglich begründet wurde, sondern – da es den Gemeinden
freigestellt ist, inwieweit sie das Personalgesetz des Kantons anwenden wollen –
weiterhin auch dann, wenn und solange sie bei der verfügungsweisen Anstellung
bleiben (vgl. Personalgesetz, Botschaft und Entwurf der Regierung vom 27. April 2010,
in: ABl 2010 S. 1585 ff., S. 1656).
Art. 5 Abs. 1 des Dienst- und Besoldungsreglements der Beklagten vom 1. Dezember
1997 (act. 8/2) sieht die Begründung des öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses
durch Wahl vor. Das Dienstverhältnis der Klägerin beruht denn auch auf einem
Wahlbeschluss des Gemeinderates vom 13. Juli 2010 (act. 2/4). Unabhängig davon, ob
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davon ausgegangen wird, das Arbeitsverhältnis der Klägerin sei durch Verfügung –
nämlich den Wahlbeschluss vom 13. Juli 2010 – oder aber durch öffentlich-rechtlichen
Vertrag – nämlich den Wahlbeschluss vom 13. Juli 2010 der Beklagten und der
unterschriftlichen Erklärung vom 19. Juli 2010 der Klägerin, mit den
Anstellungsbedingungen einverstanden zu sein – begründet worden, ist das
Verwaltungsgericht zur Behandlung der Klage zuständig.
2. Nach Auffassung der Beklagten kann das Verwaltungsgericht die Klage nicht
an die Hand nehmen, weil – wovon die Verfahrensbeteiligten trotz des
Einigungsversuchs vor der Altersheimkommission übereinstimmend ausgehen –
vorgängig kein Schlichtungsverfahren im Sinn von Art. 78 Abs. 2 PersG durchgeführt
wurde. Zu prüfen ist, ob – allenfalls in Verbindung mit dem Gemeinderecht – das
Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege (dazu nachfolgend Erwägung 2.1), das
Personalgesetz (dazu nachfolgend Erwägung 2.2) oder das Gemeindegesetz (dazu
nachfolgend Erwägung 2.3) die Durchführung eines Schlichtungsverfahrens vor der
Erhebung der Klage beim Verwaltungsgericht verlangen.
2.1. Die Beklagte stellt zutreffend fest, dass die Bestimmungen des Gesetzes über
die Verwaltungsrechtspflege zur Klage vor dem Verwaltungsgericht in Art. 79 ff. VRP
kein vorgängiges Schlichtungsverfahren verlangen. Die Erhebung der Klage setzt nach
Art. 80 Abs. 2 Satz 1 VRP einzig die Ablehnung des Anspruchs durch die oberste in der
Sache zuständige Verwaltungsbehörde des Gemeinwesens, gegen den sich der
Anspruch richtet, voraus. Art. 79 ff. VRP schreiben nicht vor, welchem Gemeindeorgan
diese Funktion zu übertragen ist. Dessen Bezeichnung obliegt dem jeweiligen
Gemeinwesen.
Die Beklagte regelt den Rechtsschutz in Personalangelegenheiten in Art. 36 f. des
Dienst- und Besoldungsreglements vom 1. Dezember 1997. Gemäss Art. 37 können
Verfügungen und Entscheide betreffend öffentlich-rechtliche Dienstverhältnisse nach
den Bestimmungen des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege angefochten
werden. Die Durchführung eines Schlichtungsverfahrens schreiben die
personalrechtlichen Bestimmungen der Beklagten nicht vor. Die Beklagte macht denn
auch nicht geltend, sie habe eine Schlichtungsbehörde geschaffen oder sich der
Schlichtungsstelle der St. Galler Gemeinden (vgl. www.vsgp.ch, Arbeitsgruppen)
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angeschlossen. Indem der Gemeinderat, bei dem es sich grundsätzlich in allen
Angelegenheiten um die oberste Verwaltungsbehörde der Politischen Gemeinde
handelt (vgl. Art. 89 Abs. 1 des Gemeindegesetzes, sGS 151.2, GG; Art. 29 Abs. 1 der
Gemeindeordnung der Beklagten), die Ansprüche der Klägerin am 4. März 2013
vollumfänglich abgelehnt hat, sind die von Art. 80 Abs. 2 Satz 1 VRP verlangten
Voraussetzungen für die Erhebung der Klage deshalb erfüllt.
2.2. Das Personalgesetz regelt gemäss dessen Art. 1 das Arbeitsverhältnis des
Staatspersonals. Unmittelbar anwendbar ist das kantonale Personalrecht
dementsprechend grundsätzlich auf sämtliche Arbeitsverhältnisse mit dem Kanton (vgl.
Personalgesetz, Botschaft und Entwurf der Regierung vom 27. April 2010, a.a.O., S.
1614). Auch das in Art 83 ff. PersG geregelte Schlichtungsverfahren gilt damit
unmittelbar nur für Streitigkeiten in Arbeitsverhältnissen mit dem Kanton. Art. 78 Abs. 2
PersG kann deshalb nicht so verstanden werden, dass die Anhebung einer Klage aus
einem Dienstverhältnis mit einer Gemeinde im Sinn von Art. 79bis VRP die vorgängige
Durchführung eines Schlichtungsverfahrens vor der kantonalen Schlichtungsstelle
voraussetzt. Das Dienst- und Besoldungsreglement der Beklagten verweist zur
Regelung bestimmter Einzelfragen auf das – früher gültig gewesene – kantonale
Personalrecht gemäss Staatsverwaltungsgesetz (sGS 140.1) und Verordnung über den
Staatsdienst (sGS 143.20; beispielsweise Art. 14 zur Besoldung, Art. 15 zu Ruhetagen,
Ferien und Urlaub, Art. 22 zum Verbot der Annahme von Geschenken). Einen Verweis
auf das Schlichtungsverfahren nach Personalgesetz, welches im Zeitpunkt des
Erlasses des Reglements am 1. Dezember 1997 ohnehin auch im kantonalen
Personalrecht noch nicht vorgesehen war, enthält das Recht der Beklagten nicht.
Damit kann offen bleiben, welche Bedeutung einem solchen Verweis zukäme.
2.3. Auch Art. 95 Abs. 2 des Gemeindegesetzes (sGS 151.2, GG) führt zu keinem
anderen Ergebnis. Die Bestimmung wurde mit Art. 93 PersG begrifflich angepasst,
indem der Begriff "Beamter" aufgehoben und der Begriff des "Dienstverhältnisses"
durch "Arbeitsverhältnis" ersetzt wurde (vgl. nGS 47-31; Personalgesetz, Botschaft und
Entwurf der Regierung vom 27. April 2010, a.a.O., S. 1650). Sie sieht vor, dass die
Gemeinden das öffentlich-rechtliche Anstellungsverhältnis durch eigenes Reglement
ordnen und – soweit sie dies nicht tun oder nichts anderes bestimmen – die
Vorschriften des kantonalen Personalrechts sachgemäss angewendet werden.
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Inhaltlich dieselbe Regelung bestand bereits mit Art. 143 Abs. 2 und 3 des
Gemeindegesetzes vom 23. August 1979 (vgl. nGS 15-59). Mit der subsidiären
Anwendbarkeit des kantonalen Rechts soll eine klare Ordnung geschaffen werden,
ohne die Gemeindeautonomie einzuschränken (vgl. Botschaft des Regierungsrates
zum Entwurf eines Gemeindegesetzes vom 24. August 1976, in: ABl 1976 S. 1227 ff.,
S. 1281). Von den Gemeinden können die personalrechtlichen Regeln des Kantons –
als ergänzendes Gemeinderecht – angewendet werden, soweit diese die notwendigen
Voraussetzungen in formeller Hinsicht dafür schaffen (vgl. Personalgesetz, Botschaft
und Entwurf der Regierung vom 27. April 2010, in: ABl 2010 S. 1585 ff., S. 1656). Da
die Regeln des kantonalen Personalrechts und damit auch die Voraussetzung eines
gescheiterten Schlichtungsverfahrens für die Anhebung einer Klage beim
Verwaltungsgericht auf Arbeits- und Dienstverhältnisse mit Gemeinden nur subsidiär
und sachgemäss – das heisst als Gemeinderecht – anwendbar sind, ist die
Argumentation mit den Bestimmungen des kantonalen Personalgesetzes nicht
geeignet, aus Art. 78 Abs. 2 PersG einen – in Art. 79bis VRP nicht vorgesehenen –
Vorbehalt eines solchen Schlichtungsverfahrens abzuleiten.
3. Die Beklagte macht sodann geltend, nach der Ablehnung der Ansprüche der
Klägerin durch den Gemeinderat am 4. März 2013 sei die Klage mit Eingabe vom 12.
August 2013 zu spät erhoben worden. Die Klägerin selbst gehe davon aus, die
Ablehnung ihrer Ansprüche hätte mittels Verfügung ergehen müssen und nach den –
ergänzend – anzuwendenden Vorschriften des Beschwerdeverfahrens gelte eine
Rechtsmittelfrist von 14 Tagen. Die Klägerin hält dem entgegen, die Klage kenne –
ausgenommen ein allfällig durchzuführendes Schlichtungsverfahren – kein
vorgelagertes formelles Verfahren. Davon sei auch die Beklagte ausgegangen, als sie
ein formloses Verfahren durchgeführt und ihren Standpunkt mit per A-Post versandter
Mitteilung bekannt gegeben habe. Die Lehre bezeichne es als selbstverständlich, dass
im Klageverfahren die Bestimmungen über die Rechtsmittelfrist keine Anwendung
fänden, da die Fragen der Verjährung und der Verwirkung wie im Zivilrecht materiell-
rechtlicher Natur seien, über welche durch Sachurteil zu befinden sei. Die Beklagte hält
dem ihrerseits entgegen, die Klage sei im Sinn einer Reaktion auf eine abschlägige
Mitteilung des Gemeinderats erfolgt. Die Rechtssicherheit gebiete die Einhaltung der
diesbezüglichen Fristen. Wäre sich die Klägerin ihrer Auffassung so sicher, hätte sie nie
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eine Verfügung verlangt. Sie handle widersprüchlich, wenn sie jetzt die Auffassung
vertrete, nicht an die entsprechende Rechtsmittelfrist gebunden zu sein.
Art. 79 ff. VRP regeln die Frage, innert welcher Frist die Klage beim Verwaltungsgericht
anzuheben ist, nicht. Die Klage ist – anders als die Beschwerde – an keine Frist
gebunden (vgl. T. Jaag, in: A. Griffel [Hrsg.], Kommentar VRG, 3. Aufl. 2014, N 7 zu §
83 VRG/ZH). Die Bestimmungen über die Rechtsmittelfristen finden deshalb im
erstinstanzlichen Klageverfahren keine Anwendung (vgl. Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 1152). Anders als
im Anfechtungsverfahren stehen sich Kläger und Beklagte in einem echten
Zweiparteienstreit gegenüber. Es gibt keine Vorinstanz, die lediglich ihren Entscheid
verteidigen muss (vgl. Jaag, a.a.O., N 17 der Vorbemerkungen zu §§ 81-86 VRG/ZH).
Aus Art. 80 Abs. 1 VRP, wonach sich die Klage vor dem Verwaltungsgericht
sachgemäss nach den Vorschriften über die Beschwerde richtet, kann deshalb nicht
abgeleitet werden, es gelte die Rechtsmittelfrist von 14 Tagen gemäss Art. 64 in
Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 VRP. Darauf deutet auch Art. 80 Abs. 2 Satz 1 VRP hin,
welcher für die Ablehnung des Anspruchs als Voraussetzung für die Erhebung der
Klage nicht eine Verfügung verlangt, sondern lediglich sicherstellt, dass das
Gemeinwesen als beklagte Partei einen Anspruch, der klageweise geltend gemacht
werden kann, vorgängig geprüft hat und zu einem abschlägigen Ergebnis gekommen
ist. Klagen können deshalb grundsätzlich jederzeit angebracht werden. Ist ein geltend
gemachter Anspruch verjährt oder verwirkt, so betrifft dies – wie im Zivilverfahren –
eine materiell-rechtliche Frage, über die durch ein Sachurteil zu befinden ist (vgl.
Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 1152).
Ob in Art. 79 ff. VRP hinsichtlich des Zeitraums, innert welchem die Klage aus
Anstellungsverhältnissen in Gemeinden nach der Ablehnung des Anspruchs durch die
oberste in der Sache zuständige Verwaltungsbehörde des Gemeinwesens im Sinn von
Art. 80 Abs. 2 Satz 1 VRP anzuheben ist, eine Regelungslücke besteht, welche mit der
sechsmonatigen Frist, wie sie Art. 81 PersG für die kantonalen Anstellungsverhältnisse
vorsieht, zu füllen ist, kann offen bleiben. Nachdem der Gemeinderat den Anspruch am
4. März 2013 abgelehnt und die Klägerin die Klage am 12. August 2013 eingereicht hat,
wäre sie jedenfalls eingehalten.
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4. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Voraussetzungen für die Erhebung
der Klage beim Verwaltungsgericht gemäss Art. 80 Abs. 2 VRP erfüllt sind.
Insbesondere steht der Klage nicht entgegen, dass sie ohne vorgängiges
Schlichtungsverfahren gemäss Art. 78 Abs. 2 PersG und nicht innerhalb einer
vierzehntägigen Frist nach Ablehnung der klägerischen Ansprüche durch den
Gemeinderat der Beklagten am 4. März 2013 angehoben wurde. Die weiteren
Klagevoraussetzungen – die Klägerin ist zur Erhebung der Klage gegen die Beklagte
befugt und die Klage erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht grundsätzlich die
gesetzlichen Anforderungen (vgl. dazu gleich nachfolgend) – sind erfüllt, so dass auf
die Klage einzutreten ist.
5. Die Beklagte beantragt, es sei ihr nach dem Entscheid über die Erfüllung der
Klagevoraussetzungen gemäss Art. 80 Abs. 2 VRP eine Frist zur Ergänzung der
Klageantwort anzusetzen. Die Klägerin bringt vor, das anwendbare Prozessrecht sehe
die Möglichkeit der erneuten Fristansetzung zur materiellen Stellungnahme nicht vor.
Entsprechend bestehe kein Raum, der Beklagten neue Frist zu einer weiteren
Stellungnahme anzusetzen.
Weder Art. 79 ff. VRP noch die Bestimmungen zum Rekurs und zur Beschwerde
enthalten Regeln zur Frage der Zulässigkeit von Teilentscheiden. Indessen ist es aus
prozessökonomischen Gründen zulässig, nur einen Teil der Begehren zu behandeln,
sofern diese unabhängig von den anderen Begehren beurteilt werden können. Dies gilt
für das Beschwerdeverfahren (vgl. VerwGE B 2014/49 vom 16. September 2014 E. 2,
www.gerichte.sg.ch; Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 1022 ff.) ebenso wie für das
Klageverfahren, wenn durch abweichende oberinstanzliche Beurteilung sofort ein
Endentscheid herbeigeführt und so ein bedeutender Zeit- oder Kostenaufwand erspart
werden kann (vgl. beispielsweise die Regelung in Art. 237 Abs. 1 der Schweizerischen
Zivilprozessordnung, SR 272, ZPO).
Dementsprechend erweist sich die Fällung eines Teilentscheides als zulässig. Der
Beklagten ist deshalb Gelegenheit zu geben, ihre Klageantwort vom 6. September
2013 innert 20 Tagen nach Rechtskraft dieses Zwischenentscheides mit einer
materiellen Begründung zu ergänzen. Nach unbenützter Frist wird Verzicht
angenommen.
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6. Die amtlichen Kosten für diesen Zwischenentscheid sind der Beklagten, die
mit ihrem Begehren, auf die Klage sei nicht einzutreten, unterliegt, zu zwei Dritteln
aufzuerlegen; ein Drittel geht zu Lasten der Klägerin, deren Begehren, der Beklagten
sei keine Frist zur Einreichung einer materiellen Klageantwort mehr anzusetzen, nicht
entsprochen wurde (Art. 80 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von CHF 1'200 erscheint angemessen (Art. 7 Ziff. 221 der
Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Auf die Erhebung ist nicht zu verzichten (vgl.
Art. 95 Abs. 3 VRP und Art. 114 Ingress und lit. c ZPO). Der Anteil der Klägerin von
CHF 400 wird mit ihrem Kostenvorschuss von CHF 2'000 verrechnet. CHF 1'600
verbleiben bei der Hauptsache. Die Beklagte hat die Klägerin ist für das Verfahren, das
zu diesem Zwischenentscheid führte, ausseramtlich mit CHF 500 zuzüglich vier
Prozent pauschale Barauslagen (zuzüglich Mehrwertsteuer) ausseramtlich zu
entschädigen (Art. 80 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 98 Abs. 1, 98bis und 98ter VRP; Art.
6, 19, 22 Abs. 1 lit. b, 28bis Abs. 1 und 29 der Honorarordnung für Rechtsanwälte und
Rechtsagenten, sGS 963.75; VerwGE K 2011/2 vom 29. August 2012 E. 4).