Decision ID: 76409db3-a368-460a-bd0a-8bc79f3525ed
Year: 2019
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a. Am 27. März 2017 beantragte die Coop Genossenschaft, Verkaufsregion
Nordwestschweiz-Zentralschweiz-Zürich (nachfolgend: Coop Genossenschaft) beim
Amt für Wirtschaft und Arbeit (AWA), es sei festzustellen, dass die geplante
Kleinstverkaufsstelle im alten Postgebäude am Bahnhof Rapperswil unter die
Bestimmung der erweiterten Ladenöffnungszeiten falle, womit die bewilligungsfreie
Beschäftigung von Personal am Sonntag zulässig wäre. Mit Gesuch vom 28.
September 2017 beantragte die Coop Genossenschaft die Feststellung der
Zulässigkeit von Sonntagsarbeit in der geplanten Filiale. Nach Durchführung eines
Augenscheins am 18. Dezember 2017 stellte das AWA mit Verfügung vom 7. Februar
2018 fest, dass es sich bei der geplanten Filiale um einen Betrieb für Reisende gemäss
Art. 28 Abs. 2 und 4 der Verordnung 2 zum Arbeitsgesetz (SR 822.112; ArGV 2) handle,
in welchem auf einer Fläche von 120 m bewilligungsfrei Sonntagsarbeit verrichtet
werden dürfe (act. G 8/11/16).
b. Den gegen diese Verfügung von der Gewerkschaft Unia, vertreten durch
Rechtsanwalt lic. iur. Arthur Andermatt, St. Gallen, am 12. März 2018 erhobenen
Rekurs (act. G 8/1, 8/5) wies die Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen,
nachdem mit den Verfahrensbeteiligten am 7. Dezember 2018 ein Augenschein an Ort
durchgeführt worden war (act. G 8/29, 8/40), mit Entscheid vom 25. Januar 2019 ab
(act. G 2).
B.
a. Gegen diesen Rekursentscheid erhob Rechtsanwalt Andermatt für die Gewerkschaft
Unia mit Eingabe vom 11. Februar 2019 Beschwerde mit dem Antrag, der Entscheid
sowie die Verfügung des AWA vom 7. Februar 2018 seien aufzuheben, unter Kosten-
und Entschädigungsfolge (act. G 1 [B 2019/35]).
2
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Die Coop Genossenschaft, vertreten durch die Rechtsanwälte Dres. Ueli Sommer und
Daniel Zimmerli, Zürich, erhob gegen den Rekursentscheid mit Eingabe vom 12.
Februar 2019 Beschwerde. Sie stellte die Rechtsbegehren, Dispositiv-Ziffer 1 des
Rekursentscheids sei aufzuheben und wie folgt abzuändern: "Auf die Beschwerde wird
nicht eingetreten." Unter Kosten- und Entschädigungsfolge (act. G 1 [B 2019/36]).
In der Beschwerdeergänzung vom 18. März 2019 (B 2019/35) beantragte Rechtsanwalt
Andermatt zusätzlich, auf das Feststellungsbegehren Coop Genossenschaft sei nicht
einzutreten; eventuell sei das Begehren abzuweisen (act. G 5 [B 2019/35]).
b. In der Vernehmlassung vom 25. März 2019 beantragte die Vorinstanz Abweisung der

beiden Beschwerden. Zur Begründung verwies sie auf die Erwägungen des
angefochtenen Entscheids (act. G 7 [B 2019/35 f.]).
Der Beschwerdebeteiligte stellte in seiner Vernehmlassung vom 29. März/3. April 2019
den Antrag, die Beschwerde B 2019/35 abzuweisen. Zur Begründung verwies er auf
die Verfügung vom 7. Februar 2018 sowie den angefochtenen Rekursentscheid. Im
Verfahren B 2019/36 verzichtete der Beschwerdebeteiligte auf einen Antrag mit dem
Hinweis, dass es für das AWA keine Rolle spiele, auf welcher Grundlage (Abweisung
des Rekurses oder Nichteintreten auf den Rekurs) seine Verfügung vom 7. Februar
2018 in Rechtskraft erwachse (act. G 10 und 12 [B 2019/35 f.]).
Die Beschwerdegegnerin (B 2019/35) beantragte in der Eingabe vom 23. April 2019,
auf die Beschwerde B 2019/35 sei nicht einzutreten. Eventualiter sei die Beschwerde
abzuweisen, soweit darauf eingetreten werde. Unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen (zuzüglich Mehrwertsteuer) zulasten der Beschwerdeführerin
(act. G 13 [B 2019/35]). Die Beschwerdegegnerin (B 2019/36) beantragte in der Eingabe
vom 1. Mai 2019, auf die Beschwerde B 2019/36 sei nicht einzutreten; eventuell sei sie
abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge (act. G 13 [B 2019/36]).
In der Stellungnahme vom 29. Mai 2019 (B 2019/35) zur Eingabe der
Beschwerdegegnerin vom 23. April 2019 (B 2019/35) bestätigte die
Beschwerdeführerin (B 2019/35) ihre Anträge und Ausführungen (act. G 19 [B
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2019/35]). Hierzu liessen sich die Vorinstanz am 4. Juni 2019 (act. G 21 [B 2019/35])
sowie die Beschwerdegegnerin am 12. Juni 2019 vernehmen (act. G 22 [B 2019/35).
c. Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten in den Eingaben der vorliegenden
Verfahren wird, soweit für den Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen
eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
1.1. Die Beschwerdeverfahren B 2019/35 und B 2019/36 betreffen den gleichen
Streitgegenstand und basieren auf denselben Akten. Sie hängen auch insofern eng
zusammen, als bei Gutheissung der Beschwerde B 2019/36 die Beschwerde B
2019/35 bzw. die darin aufgeworfenen materiellen Fragen nicht mehr zu prüfen wären.
Es rechtfertigt sich daher, die zwei Beschwerden in einem einzigen Entscheid zu
behandeln und die beiden Beschwerdeverfahren zu vereinigen. Die sachliche
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1 des Gesetzes über
die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Sodann sind die Coop Genossenschaft,
Basel, als Betreiberin des zur Diskussion stehenden Verkaufsstelle und die
Gewerkschaft Unia zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP; Art. 58 des Bundesgesetzes über die Arbeit in
Industrie, Gewerbe und Handel [Arbeitsgesetz, ArG], SR 822.11).
1.2. Aktenkundig und unbestritten ist, dass die Beschwerde B 2019/35 vom 11.
Februar 2019 (Poststempel) gegen den Rekursentscheid vom 25. Januar 2019
(versandt am 28. Januar 2019 und zugegangen am Folgetag) rechtzeitig innerhalb der
14tägigen Rechtsmittelfrist anhängig gemacht wurde. Mit Schreiben vom 12. Februar
2019 setzte das Verwaltungsgericht dem Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin eine
Frist zur Ergänzung der Beschwerde B 2019/35 bis 18. März 2019 (Art. 64 i.V.m. Art. 48
Abs. 1 und 2 VRP; act. G 4 [B 2019/35]), welche ebenfalls eingehalten wurde (act. G 5
[B 2019/35]). Die Beschwerdegegnerin (B 2019/35) beantragt Nichteintreten auf die
Beschwerde B 2019/35 wegen Formungültigkeit mit der Begründung, dass Art. 48 Abs.
2 VRP vorliegend keine Nachfrist zur Beschwerdeergänzung gestattet hätte, da es
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hierfür an zureichenden Gründen gefehlt habe. Unabhängig davon müssten Nachfristen
nach pflichtgemässem Ermessen gemäss den Umständen des Einzelfalls angesetzt
werden. Nachfristen würden nicht dazu dienen, Rechtsmittelfristen faktisch zu
verdoppeln. Reiche - wie vorliegend - die anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin
bewusst eine mangelhafte Beschwerde ein, um damit eine Verlängerung der
Beschwerdefrist zu erreichen, werde Art. 48 Abs. 2 VRP zweckwidrig und
missbräuchlich benutzt. Die Beschwerdeführerin (B 2019/35) sei seit Mitte November
2017 und dank ihrer Teilnahme am Verfahren vor der Vorinstanz mit den Einzelheiten
dieses Verfahrens vertraut. Die Beschwerdeführerin und ihr Rechtsvertreter seien
rechtskundig. Sonntagsarbeit bilde seit vielen Jahren ein Kernanliegen der
Beschwerdeführerin. Deshalb wäre es der Beschwerdeführerin und ihrem
Rechtsvertreter ohne Weiteres möglich und zumutbar gewesen, innert der ordentlichen
Rechtsmittelfrist eine den Anforderungen von Art. 48 Abs. 1 VRP entsprechende
Beschwerde einzureichen (act. G 13 S. 4-14 [B 2019/35]).
Vorab ist festzuhalten, dass für die Prüfung der Voraussetzungen des Eintretens auf die
Beschwerde vor Verwaltungsgericht ausschliesslich kantonales Recht zur Anwendung
gelangt (Art. 56 Abs. 2 Satz 2 ArG). Die von der Beschwerdegegnerin (B 2019/35)
zitierten bundesrechtlichen Bestimmungen und die gestützt darauf ergangene Praxis
(Art. 52 Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes, VwVG, SR 172.021,
und Art. 61 lit. b des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des
Sozialversicherungsrechts, ATSG, SR 830.1; vgl. act. G 13 S. 6 und S. 8-11 [B
2019/35]) vermögen hieran nichts zu ändern. Art. 48 Abs. 2 VRP i.V.m. Art. 64 VRP
sieht vor, dass die Rechtsmittelinstanz eine Nachfrist zur Beschwerdeergänzung
anzusetzen hat, wenn innert der Beschwerdefrist keine im Sinn von Art. 48 Abs. 1 VRP
vollständige Beschwerdeschrift eingereicht wird. Art. 48 Abs. 2 VRP beinhaltet nach
der Rechtsprechung einen gesetzlichen Anspruch auf eine Nachfrist zur
Beschwerdeergänzung (vgl. VerwGE B 2012/21 vom 15. Oktober 2012, E. 3.2 mit
Hinweisen [GVP 2012 Nr. 44], www.gerichte.sg.ch). Die Nachfrist kann nach der Praxis
20 bis 30 Tage umfassen. Weitere gesetzliche Ansprüche auf eine Fristverlängerung
ergeben sich aus der VRP nicht. Subsidiär gelangen aufgrund von Art. 30 Abs. 1 VRP
die Bestimmungen der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272, abgekürzt ZPO)
zur Anwendung (BGer 1C_171/2012 vom 13. Juni 2012 E. 2.2). Der von der
Rechtsprechung aus Art. 48 Abs. 2 VRP abgeleitete gesetzliche Anspruch auf eine Frist
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zur Rechtsmittelergänzung wurde vom kantonalen Gesetzgeber im Rahmen der am 1.
Juni 2017 in Kraft getretenen Reform der Verwaltungsrechtspflege sowie am 13.
Dezember 2018 durch das Verwaltungsgericht bestätigt (vgl. https://www.sg.ch/news/
sgch_gerichte/2019/03/Fristen-in-Verfahren-vor-Verwaltungsgericht.html). Konkret fehlt
es an zureichenden Anhaltspunkten, dass der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin
(B 2019/35) bewusst eine mangelhafte Beschwerdeschrift eingereicht hatte, um auf
diese Weise eine Nachfrist zur Rechtsmittelbegründung zu erhalten. Auch eine
mutwillig späte Mandatierung des Rechtsvertreters durch die Beschwerdegegnerin
kann nicht als belegt gelten. Allein der Umstand, dass ihr die Gegebenheiten seit
November 2017 bekannt waren, löste keine Verpflichtung aus, unverzüglich einen
Rechtsvertreter zu mandatieren.
Im Weiteren beantragt die Beschwerdegegnerin im Verfahren B 2019/35, auf die
Beschwerde sei nicht einzutreten, weil sie unsubstantiiert sei. Die Beschwerdeführerin
begründe nicht, weshalb die Anwendung von Art. 26 ArGV 2 durch die Vorinstanz und
das AWA Bundesrecht verletzen solle, der rechtserhebliche Sachverhalt im
angefochtenen Entscheid unrichtig oder unvollständig erhoben oder rechtsfehlerhaft
gewürdigt worden sein solle. Die Beschwerdeführerin sei einfach mit dem Ergebnis des
angefochtenen Entscheids nicht einverstanden. Sie äussere lediglich appellatorische
Kritik (act. G 13 [B 2019/35] S. 15-17). Soweit sich die Beschwerdeführerin mit den
Feststellungen der Vorinstanz im angefochtenen Entscheid nicht konkret
auseinandersetzt bzw. diese pauschal bestreitet, stellt sich - wie die
Beschwerdegegnerin grundsätzlich zu Recht vorbringt - die Frage der genügenden
Begründung der Beschwerde (vgl. VerwGE B 2012/1 vom 12. Juni 2013, E. 1.3 mit
Hinweisen, www.gerichte.sg.ch). Nachdem es die Beschwerdeführerin jedoch nicht bei
der Wiederholung ihrer Vorbringen vor den Vorinstanzen bewenden lässt, sondern sich
auch mit Feststellungen im angefochtenen Entscheid im Einzelnen befasst, lässt sich
ihre Begründung nicht als unzureichend beanstanden. Inwiefern diese Begründung
auch materiell überzeugt, bleibt nachstehend (E. 3) zu prüfen.
1.3. Die Beschwerdegegnerin im Verfahren B 2019/36 wendet in formeller Hinsicht ein,
gemäss Art. 18 der Statuten der Coop Gruppe Genossenschaft komme den Regionen,
darunter Nordwestschweiz-Zentralschweiz-Zürich, ausdrücklich keine
Rechtspersönlichkeit zu. Der Regionalrat habe rein interne Bedeutung. Er sei nicht
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parteifähig. Auf dessen Beschwerde könne nicht eingetreten werden (act. G 13 [B
2019/36]). Gleiches macht sie als Beschwerdeführerin im Verfahren B 2019/35 geltend
(act. G 5 [B 2019/35] S. 2). Diesbezüglich steht fest, dass das Gesuch vom 28.
September 2017 für die Coop Genossenschaft, bezogen auf das Ladenlokal Coop
Rapperswil Bahnhof als Betrieb im Sinn von Art. 1 ArG, gestellt wurde und die Coop
Genossenschaft auch Adressatin der Verfügung vom 7. Februar 2018 ist. Ebenso ist
Beschwerdebeteiligte im vorinstanzlichen Verfahren und Beschwerdeführerin im
Verfahren B 2019/36 die Coop Genossenschaft; die Beschwerde betrifft das
Ladenlokal Coop Rapperswil Bahnhof. Ein Anlass, aufgrund dessen die
Bevollmächtigung des Regionalrats durch die Coop Genossenschaft ("... handelnd
durch..."; vgl. Gesuch vom 28. September 2018 [act. G 8/11/4] S. 1 und act. G 15 [B
2019/36] S. 1) in Frage zu stellen wäre, wurde während des ganzen Verfahrens zu
keinem Zeitpunkt geltend gemacht und ist auch nicht ersichtlich.
Indessen ist auf die Beschwerde B 2019/36 nicht einzutreten, weil die
Beschwerdeführerin durch den angefochtenen Entscheid, mit welchem ihr materieller
Standpunkt gestützt wurde, nicht beschwert ist. Ein zureichendes schutzwürdiges und
aktuelles Interesse an der Beurteilung der Frage, ob von der Vorinstanz statt des
Abweisungsentscheids ein Nichteintretensentscheid zu erlassen gewesen wäre,
vermag sie nicht darzutun.
1.4. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Beschwerde B 2019/35 vom
11. Februar/18. März 2019 (act. G 1 und 5 [B 2019/35]) zeitlich, formal und inhaltlich die
gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48
Abs. 1 und 2 VRP) erfüllt. Auf die Beschwerde ist daher grundsätzlich einzutreten. Nicht
einzutreten ist im Verfahren B 2019/35 auf den Antrag, die Verfügung des AWA vom 7.
Februar 2018 sei aufzuheben (act. G 1 [B 2019/35]), da der angefochtene
Rekursentscheid an die Stelle der Verfügung getreten ist ("Devolutiveffekt"; BGE 134 II
142 E. 1.4; BGer 1C_166/2013 vom 27. Juni 2013 E. 1.1 und 2C_204/2015 vom 21. Juli
2015 E. 1.2). Auf die Beschwerde B 2019/36 vom 12. Februar 2019 (act. G 1 [B
2019/36]) ist nicht einzutreten. Wie sich aus den Darlegungen in der nachstehenden E.
2 ergibt, wäre die Beschwerde B 2019/36, selbst wenn darauf einzutreten wäre,
abzuweisen.
2. B 2019/36
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2.1. Unbestritten blieb im Verfahren B 2019/36, dass die Beschwerdegegnerin mit
Eingabe vom 12. März 2018 an die Vorinstanz (act. G 8/1) die ordentliche
Rechtsmittelfrist von 30 Tagen wahrte (Art. 56 ArG i.V.m. Art. 41 Abs. 1 lit. b Ziff. 1
VRP) und sie mit der innert der angesetzten Nachfrist eingereichten
Beschwerdeergänzung vom 12. April 2018 ihre Rechtsbegehren hinreichend
begründete. Von den diesbezüglichen Feststellungen im vorinstanzlichen Entscheid
(act. G 2 S. 3 f.) ist nachstehend auszugehen. Demgegenüber ist - wie bereits im
vorinstanzlichen Verfahren - streitig, ob der Beschwerdegegnerin von Seiten der
Vorinstanz zu Recht eine Nachfrist nach Art. 48 Abs. 2 VRP eingeräumt wurde.
Die Vorinstanz legte im angefochtenen Entscheid unter anderem dar, bei der
gewährten Nachfrist handle es sich nicht um eine gesetzliche Frist, welche nicht
erstreckt werden könne (vgl. Art. 144 ZPO). Eine Nachfristansetzung zur Behebung von
Mängeln stelle keine Erstreckung einer gesetzlichen Frist dar. Im Bundesrecht fehle
zudem eine Regelung zur Nachfristansetzung, wohingegen das kantonale Recht eine
solche in Art. 48 Abs. 2 VRP vorsehe. Die Vollmacht des Rechtsvertreters der
Beschwerdegegnerin datiere vom 8. März 2018 und sei bei der VRK zusammen mit der
vorsorglich erhobenen (unbegründeten) Beschwerde und dem Antrag auf Ansetzung
einer Nachfrist sowie Gesuch um Aktenzustellung vom 12. März 2018 (act. G
8/11/1/17) am Folgetag eingegangen. Der Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerin
habe somit seine Möglichkeiten pflichtgemäss gewahrt. Es fehle an eindeutigen
Hinweisen, dass die Beschwerdegegnerin die Fristen vorsätzlich habe verstreichen
lassen, um das Verfahren zu verlängern. Gleichwohl mute das Prozessgebaren der
Beschwerdegegnerin unter Berücksichtigung der Umstände zumindest grenzwertig an,
zumal dieser die Sachlage bereits länger bekannt gewesen sei. Sie sei bereits im
Verfahren vor der Vorinstanz (AWA) spätestens seit dem Augenschein vom 18.
Dezember 2017 involviert gewesen (act. G 8/11/1/10). In Anbetracht dessen, dass der
Verfahrensgegenstand "Sonntagsarbeit" ein Kernanliegen der Beschwerdegegnerin
darstelle und sie bewilligte Sonntagsarbeit auch regelmässig anfechte, wäre eine
frühzeitige Mandatierung angezeigt gewesen, zumal sie für den Augenschein vom 18.
Dezember 2017 eine Dreierdelegation gestellt und sich die Beschwerdeführerin durch
zwei Rechtsanwälte habe begleiten lassen. Bei der Beschwerdegegnerin selbst könne
ebenfalls nicht davon ausgegangen werden, dass sie rechtsunkundig sei. Insgesamt
könne sich die gewährte Fristerstreckung vom 13. März 2018 auf eine gesetzliche
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Grundlage im kantonalen Recht stützen, für welche praxisgemäss ein einmaliger
(gesetzlicher) Anspruch auf Fristverlängerung bejaht werde. Dass die rechtskundige
Beschwerdegegnerin die Einsetzung einer Rechtsvertretung bis zuletzt hinausgezögert
und in den letzten Tagen vor Fristablauf eine Nachfrist für die Beschwerdeergänzung
verlangt habe, sei grenzwertig. Mangels Nachweisbarkeit eines offensichtlichen
Rechtsmissbrauchs sei auf die Beschwerde einzutreten (act. G 8/11/1/13).
2.2. Die Beschwerdeführerin wendet ein, auf den Rekurs sei zu Unrecht eingetreten
worden. Selbst wenn der Rekurs vom 12. März 2018 innert der Frist von Art. 56 Abs. 1
ArG erfolgt sein möge, sei er mangels jeder Begründung (im Sinn von Art. 48 Abs. 1
VRP) formell ungültig. Art. 48 Abs. 2 VRP habe nicht zum Zweck, bundesrechtliche
Rechtsmittelfristen zu verlängern. Die Rechtsmittelfrist betrage vorliegend von
Bundesrechts (Art. 56 Abs. 1 ArG) wegen 30 und nicht 60 Tage. Das kantonale Recht
könne bundesrechtliche Rechtsmittelfristen nicht über "Nachfristen zur
Beschwerdeergänzung" verdoppeln; dies keinesfalls ohne zureichende Gründe, die Art.
48 Abs. 2 VRP und die Praxis des Verwaltungsgerichts aber verlangen würden.
Nachfristen müssten nach pflichtgemässem Ermessen gemäss den Umständen des
konkreten Einzelfalls angesetzt werden. Gleiches gelte etwa bei der Anwendung von
Art. 52 Abs. 2 VwVG, dem Art. 48 Abs. 2 VRP offensichtlich nachempfunden sei, oder
bei Art. 61 lit. b ATSG. Die Vorinstanz habe ihr Ermessen pflichtwidrig/willkürlich
ausgeübt, indem sie der Beschwerdegegnerin gestattet habe, die Rekursbegründung
innert einer Nachfrist einzureichen. Die Beschwerdegegnerin habe
rechtsmissbräuchlich einen formungültigen Rekurs einreichen lassen. Sie sei seit Mitte
November 2017 mit den Einzelheiten des Falls vertraut gewesen. Sonntagsarbeit bilde
sodann ein Kernanliegen der rechtskundigen Beschwerdegegnerin. Dennoch habe sie
ihren Rechtsvertreter erst sechs Tage vor Ablauf der Rekursfrist und damit mutwillig
spät mandatiert. Diesem sei es erst zwei Tage vor Ablauf der Rekursfrist eingefallen,
von der Vorinstanz die Akten zu verlangen. Eine elementare (hinreichende) Begründung
des Rekurses wäre indes auch ohne die Vorakten des AWA möglich gewesen. Die
Beschwerdegegnerin sei eine missbräuchliche Verzögerungs- und
Obstruktionsstrategie anzulasten: Sie habe es grob und schuldhaft versäumt, sich
rechtzeitig mit der Beschwerdeführung vor der Vorinstanz zu befassen. Sie habe ihren
Rekurs innerhalb einer neuen 30tägigen Frist erst konzipieren und verfassen wollen. Die
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Vorinstanz hätte auf einen derart rechtsmissbräuchlich formungültigen Rekurs nicht
eintreten dürfen (act. G 1, G 15).
2.3.
2.3.1. Art. 56 Abs. 1 ArG ("Gegen Verfügungen der kantonalen Behörde kann innert 30
Tagen, von der Eröffnung der Verfügung an gerechnet, Beschwerde bei der kantonalen
Rekursbehörde erhoben werden") regelt lediglich die Möglichkeit sowie die Frist für die
Rechtsmittelerhebung vor der kantonalen Rekursinstanz. Zu den weiteren formellen
Rekursvoraussetzungen (insbesondere die Anforderungen an die Rekursschrift) äussert
sich das ArG nicht. Für die Beschwerde an die kantonale Rekursinstanz bestehen
mithin keine detaillierten verfahrensrechtlichen Vorgaben des Bundesrechts im Bereich
des ArG. Art. 56 Abs. 1 ArG normiert lediglich die bundesrechtliche Verpflichtung der
Kantone, als Vorinstanzen des Bundesgerichts kantonale Rechtsmittelinstanzen
vorzusehen. In der Ausgestaltung des Verwaltungs- und des
Verwaltungsjustizverfahrens kommt den Kantonen entsprechend Art. 47 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) grundsätzlich
Verfahrensautonomie zu (vgl. D. Thurnherr, Einheitlichkeit und Vielfalt in der
Verwaltungsrechtspflege - Die kantonale Verfahrensautonomie auf dem Prüfstand, in:
BVR 2015, S. 74 ff., S. 79 mit Hinweisen; Art. 56 Abs. 2 Satz 2 ArG). Für die Prüfung
der formellen Rekursvoraussetzungen kommt dementsprechend kantonales Recht (vgl.
hierzu die analogen Darlegungen hinsichtlich des Eintretens auf die Beschwerde B
2019/35, vorstehende E. 1.2) zur Anwendung. Der von der Rechtsprechung aus Art. 48
Abs. 2 VRP abgeleitete gesetzliche Anspruch auf eine Frist zur Rekursergänzung (vgl.
vorstehende E. 1.2 zweiter Absatz) wurde vom kantonalen Gesetzgeber im Rahmen der
am 1. Juni 2017 in Kraft getretenen Reform der Verwaltungsrechtspflege sowie am 13.
Dezember 2018 durch das Verwaltungsgericht bestätigt (vgl. https://www.sg.ch/news/
sgch_gerichte/2019/03/Fristen-in-Verfahren-vor-Verwaltungsgericht.html).
2.3.2. Die von der Beschwerdeführerin zitierten bundesrechtlichen Bestimmungen und
die gestützt darauf ergangene Praxis vermögen an den vorstehenden Darlegungen
nichts zu ändern. Gemäss Rechtsprechung des Bundesgerichts zu Art. 61 lit. b ATSG
("Die Beschwerde muss eine gedrängte Darstellung des Sachverhaltes, ein
Rechtsbegehren und eine kurze Begründung enthalten. Genügt sie diesen
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Anforderungen nicht, so setzt das Versicherungsgericht der Beschwerde führenden
Person eine angemessene Frist zur Verbesserung und verbindet damit die Androhung,
dass sonst auf die Beschwerde nicht eingetreten wird.") ist ein offenbarer
Rechtsmissbrauch zu bejahen, wenn ein Anwalt bzw. eine rechtskundige Person
bewusst eine mangelhafte Rechtsschrift einreicht, um auf diese Weise eine Nachfrist
zur Rechtsmittelbegründung zu erhalten. Einen Rechtsmissbrauchssachverhalt schloss
es (lediglich) für den Fall aus, in welchem eine genügende Beschwerdebegründung
praktisch nicht ohne Aktenkenntnis möglich ist, die nicht über die Akten verfügende
rechtsunkundige Partei in gutem Glauben erst kurz vor Ablauf der Beschwerdefrist
einen Rechtsvertreter beizieht und letzterem weder eine rechtzeitige Aktenbeschaffung
noch eine hinreichende Beurteilung des Sachverhalts möglich ist (vgl. BGE 134 V 162
E. 5.2).
Die Frage, ob diese Rechtsprechung vorliegend sinngemäss zur Anwendung zu
bringen ist oder nicht, braucht nicht näher untersucht zu werden bzw. kann
offenbleiben. Denn selbst wenn die Anwendbarkeit bejaht würde, würde es konkret an
zureichenden Anhaltspunkten fehlen, dass der Rechtsvertreter der
Beschwerdegegnerin am 12. März 2018 (act. G 8/11/17) bewusst eine mangelhafte
Rekursschrift eingereicht hatte, um auf diese Weise eine Nachfrist zur
Rechtsmittelbegründung zu erhalten. Auch eine mutwillig späte Mandatierung eines
Rechtsvertreters durch die Beschwerdegegnerin kann nicht als belegt gelten. Allein der
Umstand, dass ihr die Gegebenheiten seit November 2017 bekannt waren und am
8. Dezember 2017 ein Augenschein durchgeführt worden war, löste keine Verpflichtung
aus, unverzüglich einen Rechtsvertreter zu mandatieren. Dementsprechend lässt sich
nicht beanstanden, dass die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid die
Nachfristansetzung zur Rekursergänzung als rechtmässig bestätigte. Die Beschwerde
B 2019/36 wäre somit abzuweisen, wenn darauf einzutreten wäre.
2.4. Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens B 2019/36 zulasten der Beschwerdeführerin (Art. 95 Abs. 1
VRP). Angemessen erscheint eine Entscheidgebühr von CHF 2'500 (Art. 7 Ziff. 222 der
Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der von der Beschwerdeführerin geleistete
Kostenvorschuss von CHF 4'000 wird angerechnet; der verbleibende Betrag von CHF
1'500 wird ihr zurückerstattet.
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Bei diesem Verfahrensausgang entfällt ein Anspruch der Beschwerdeführerin auf
ausseramtliche Entschädigung. Vorinstanz und Beschwerdebeteiligte haben ebenfalls
keinen Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung (Art. 98 Abs. 1 VRP in Verbindung
mit Art. 98 VRP; Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2.
Aufl. 2003, Rz. 829); sie stellten auch keinen Antrag. Hingegen hat die
Beschwerdegegnerin Anspruch auf Entschädigung für das Beschwerdeverfahren. Das
Verwaltungsgericht spricht bei Fehlen einer Kostennote praxisgemäss
Pauschalentschädigungen nach Ermessen gemäss Art. 6 und Art. 22 Abs. 1 lit. b der
Honorarordnung zu (sGS 963.75, HonO). Mit Blick auf vergleichbare Verfahren und
unter Berücksichtigung der konkreten Verhältnisse ist vorliegend eine Entschädigung
der obsiegenden Beschwerdegegnerin mit CHF 2‘500 zuzüglich 4% Barauslagen (=
CHF 100) angemessen. Die Mehrwertsteuer wird, bei Vorliegen eines begründeten
Antrags, grundsätzlich dazu gerechnet (Art. 29 HonO). Vorliegend fehlt es an einem
entsprechenden Antrag der Beschwerdegegnerin. Da sie zudem selber
mehrwertsteuerpflichtig ist, kann sie die der Honorarrechnung ihrer Anwälte belastete
Mehrwertsteuer als Vorsteuer in Abzug bringen. Daher muss die Mehrwertsteuer bei
der Bemessung der ausseramtlichen Entschädigung nicht zusätzlich berücksichtigt
werden (vgl. statt vieler VerwGE B 2013/181 vom 19. August 2014, E. 6). Die von der
Beschwerdeführerin (B 2019/36) geschuldete Entschädigung wird mit ihrem gleich
hohen Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung im Verfahren B 2019/35 gegenüber
der Beschwerdegegnerin (B 2019/35) verrechnet.
3. B 2019/35
3.1. Nach Art. 18 Abs. 1 ArG ist die Beschäftigung von Arbeitnehmern in der Zeit
zwischen Samstag 23 Uhr und Sonntag 23 Uhr untersagt. Vorbehalten bleibt Art. 19
ArG, wonach Ausnahmen vom Verbot unter bestimmten Voraussetzungen mit
Bewilligung möglich sind. Blosse Zweckmässigkeitsüberlegungen genügen nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht, um das Nacht- oder
Sonntagsarbeitsverbot aufzuweichen. Abweichungen von den entsprechenden
Verboten sollen im Interesse eines wirksamen Arbeitnehmerschutzes die Ausnahme
bilden (BGE 136 II 431 E. 3.2 mit Hinweisen). Art. 27 Abs. 1 ArG ermächtigt den
Bundesrat, auf dem Verordnungsweg bestimmte Gruppen von Betrieben oder
Arbeitnehmern ganz oder teilweise von den Arbeits- und Ruhezeitvorschriften des
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Gesetzes auszunehmen und entsprechenden Sonderbestimmungen zu unterstellen,
soweit dies mit Rücksicht auf ihre besonderen Verhältnisse notwendig ist. Diese
Ermächtigung erstreckt sich auf Arbeits- und Ruhezeitvorschriften, so auf Art. 18 und
Art. 19 ArG; der Bundesrat darf davon nur Gebrauch machen, soweit dies aufgrund der
konkreten Gegebenheiten notwendig ist. Art. 27 Abs. 2 ArG nennt Betriebs- und
Arbeitnehmergruppen, für die der Bundesrat Sonderbestimmungen erlassen kann. Art.
27 Abs. 2 ArG enthält keine abschliessende Aufzählung der Betriebe und Arbeitnehmer,
für die Sonderbestimmungen erlassen werden können ("...insbesondere..."). Auch
handelt es sich um eine "Kann-Vorschrift". Der Bundesrat ist demzufolge nicht
verpflichtet, für die genannten Betriebe und Arbeitnehmer Sonderbestimmungen zu
erlassen bzw. Abweichungen von der allgemeinen Regelung vorzusehen (O. Subilia, in:
Geiser/von Kaenel/Wyler, Handkommentar zum Arbeitsgesetz, Bern 2005, Rz. 5 zu Art.
27 ArG).
3.2. Gestützt auf Art. 27 ArG erliess der Bundesrat die ArGV 2. Diese regelt die
Sonderbestimmungen (Art. 3 ff. ArGV 2) sowie die unterstellten Betriebsarten und
Arbeitnehmer (Art. 15 ff. ArGV 2). Zu diesen Sonderbestimmungen zählt unter anderem
die bewilligungsfreie (ganze oder teilweise) Sonntagsarbeit (Art. 4 Abs. 2 ArGV 2). Diese
Norm ist gemäss Art. 26 Abs. 2 ArGV 2 anwendbar auf Kioske (vgl. Definition in Art. 26
Abs. 3 ArGV 2) an öffentlichen Strassen und Plätzen sowie auf Betriebe für Reisende
(vgl. Definition in Art. 26 Abs. 4 ArGV 2) und die in ihnen für die Bedienung der
Durchreisenden beschäftigten Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen (Art. 26 Abs. 2
ArGV 2). Hier geht es unter anderem um alle Verkaufsstellen und
Dienstleistungsbetriebe an Bahnhöfen, die ein Angebot bzw. Sortiment führen, welches
überwiegend auf die spezifischen Bedürfnisse der Reisenden ausgerichtet ist.
Entscheidend ist die Zusammensetzung der Kundschaft. Sie muss zur Hauptsache aus
Reisenden (Lauf-, nicht Stammkundschaft) bestehen (Roland A. Müller, Kommentar
Arbeitsgesetz, 7. Aufl. 2009, S. 109 f. zu Art. 27 Abs. 2 ArG mit Hinweisen).
Vorbehalten bleiben gemäss Art. 71 lit. c ArG namentlich Polizeivorschriften des
Bundes, der Kantone und der Gemeinden über die Sonntagsruhe und über die
Öffnungszeiten von Betrieben, die dem Detailverkauf, der Bewirtung oder der
Unterhaltung dienen. Kantonale oder kommunale Ladenschlussvorschriften dürfen dem
Schutz der Nacht- und Feiertagsruhe dienen, nicht aber dem Schutz des
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Verkaufspersonals, welcher durch das Arbeitsgesetz abschliessend geregelt ist. Am
29. Juni 2004 erliess der Kanton St. Gallen ein Gesetz über Ruhetag und Ladenöffnung
(sGS 552.1, abgekürzt: RLG). Gemäss Art. 1 RLG dient der öffentliche Ruhetag der
Erholung, schützt die der religiösen Bedeutung des Tages angemessene Ruhe und
ermöglicht gemeinsame Aktivitäten und die Begegnung in Familie und Gesellschaft. Die
Bestimmungen über die Öffnungszeiten gelten für die Läden des Detailhandels (Art. 7
RLG). Art. 8 Abs. 3 RLG stellt den Grundsatz auf, wonach diese Geschäfte an Sonn-
und Feiertagen (vgl. Art. 2 RLG) geschlossen bleiben. Art. 9 lit. a RLG sieht unter
anderem erweiterte Ladenöffnungszeiten für Läden und andere Verkaufsstellen vor, die
zur Hauptsache Lebensmittel anbieten, eine Fläche bis höchstens 120 m haben und
deren Ladenöffnungszeiten am Werktag von 5 bis 22 Uhr und am öffentlichen Ruhetag
von 7 bis 21 Uhr dauern (Art. 10 RLG).
3.3. Streitig ist, ob die Coop-Filiale am Bahnhof Rapperswil als Verkaufsstelle für
Reisende im Sinn von Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 zu gelten hat, für welche ohne besondere
Bewilligung das für den Betrieb erforderliche Personal auch sonntags eingesetzt
werden kann. Im angefochtenen Entscheid legte die Vorinstanz dar, die Coop-Filiale
befinde sich in unmittelbarer Nähe zum Bahnhof Rapperswil, unweit von Gleis 1. Der
Weg zwischen Bahnhof und Park+Ride oder vom Bahnhof in Richtung Kinderzoo führe
Reisende zwangsläufig am südlichen Coop-Eingang vorbei. Gleiches gelte für
Radfahrer, die ihr Fahrrad gegenüber vom Südeingang der Coop-Filiale beim SBB-
Veloparkplatz abgestellt hätten. Bei den auf den Situationsplänen der SBB als "Park
+Ride" bezeichneten Parkplätzen am Bahnhof sei ein Bezug zum Bahnhof
ausgewiesen. Selbst wenn vereinzelt auch Schüler ihr Velo am Bahnhof abstellen
sollten, ändere dies nichts an der Gesamtbeurteilung, zumal sich auf der
Bahnhofsüdseite im Bereich der Hochschule weitere Abstellmöglichkeiten für Velos
und zusätzliche Park+Ride-Parkplätze befänden. Im Weiteren sei der Eingangsbereich
der Coop-Filiale zumindest vom östlichen Sektor von Gleis 1 frei einsehbar und von
dort zu Fuss schnell erreichbar. Der Coop-Laden sei daher in örtlicher Hinsicht als
Verkaufsstelle an einem Bahnhof (Art. 26 Abs. 4 ArGV 2) zu qualifizieren. Im
Unterschied zur M-Express-Filiale sei der Coop-Laden auch ohne grössere Hindernisse
(Strassen, Lichtsignale) direkt vom Bahnhof her zugänglich. Im Übrigen sei nicht
auszuschliessen, dass sich die Coop-Fililale in Anbetracht des sich an das Gebäude
anfügenden Busbahnhofs auch als Verkaufsstelle an einem Terminal des öffentlichen
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Verkehrs qualifizieren liesse. Damit wären die örtlichen Voraussetzungen von Art. 26
Abs. 4 ArGV 2 auch aus diesem Grund gegeben (act. G 2 S. 9 f.).
Die Ladenfläche solle unter der Woche 242 m betragen und jeweils sonntags durch
Verschieben der Gestelle auf 120 m reduziert werden. Die Beschwerdegegnerin sehe
vor, an Sonntagen auf einer reduzierten Verkaufsfläche neben Grundnahrungsmitteln
im Wesentlichen Lebensmittel (Esswaren) und eine Auswahl an Mineralwasser und
alkoholischen Getränken anzubieten. Das Sortiment werde dabei auf 65 % des
regulären Angebots reduziert (act. G 8/30 f.). Die erforderlichen Manipulationen an den
Gestellen seien mit wenigen Handgriffen umsetzbar (act. G 8/40 S. 2). Bei den Non-
Food-Produkten sei (an Sonntagen) eine Beschränkung auf die wichtigsten
Hygieneartikel vorgesehen. Die Anordnung der Regale solle es erlauben, Produkte
rasch ausfindig zu machen und ohne Umweg den Weg zur Kasse einzuschlagen (act. G
8/11/2). Bei Umsetzung des aufgezeigten Angebots an Sonntagen erfülle die Coop-
Verkaufsstelle die Anforderungen eines Reisebedürfnisbetriebes (Art. 26 Abs. 4 ArGV 2)
auch in betrieblicher Hinsicht (act. G 2 S. 10 f.).
Der avec-Laden und die Coop-Filiale verfügten über ein vergleichbares Warensortiment
und sprächen denselben Kundenkreis an. Dafür, dass ein bereits an Sonntagen
geöffneter Verkaufsladen allen weiteren Läden den Sonntagsverkauf verunmögliche,
sei dem Gesetz keine hinreichend bestimmte Grundlage zu entnehmen. Nicht
ersichtlich sei zudem, inwiefern öffentliche Interessen eine solche Einschränkung zu
rechtfertigen vermöchten. Zu berücksichtigen sei auch, dass der avec-shop als
Nebenbetrieb gemäss Art. 39 Eisenbahngesetz (SR 742.101; EBG) geführt werde und
sich dieser nur den Bedürfnissen der Bahnkundschaft verpflichte. Die unterschiedliche
Gesetzesgrundlage führe auch dazu, dass der avec-Laden von Gesetzes wegen in den
Genuss erweiterter Öffnungszeiten komme (vgl. Art. 39 Abs. 3 EBG; Wegleitung des
seco zum Arbeitsgesetz und den Verordnungen 1 und 2, zu Art. 26 ArGV 2 [S. 4],
www.seco.admin.ch). Schliesslich entspreche der beabsichtigte Sonntagsverkauf den
Vorgaben von Art. 9 lit. a RLG (act. G 2 S. 12 f.).
3.4. Die Beschwerdeführerin stellt sich auf den Standpunkt, der Coop-Laden in
Rapperswil biete auf 242 m ein Vollsortiment an; er sei nach Grösse und Angebot zum
vornherein kein Betrieb für Reisende im Sinn von Art. 26 ArGV 2. Dem Ladenkonzept
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solle eine Beziehung zum Bahnhof und eine Sortimentsreduktion am Sonntag
aufgepfropft werden, um einen scheinbaren künstlichen Bezug zu den
Voraussetzungen von Art. 26 ArGV 2 herzustellen. Die Rechtsprechung habe derartige
Manipulationen bis anhin nicht goutiert. Die Lokalumgestaltung sei wechselhaft, unstet
und aufwändig, der Kontrollaufwand hoch und das Umgehungsrisiko gross. Mit Bezug
auf den am Sonntag geöffneten avec-Laden verkenne die Vorinstanz, dass
Ungleichbehandlungen zwischen Reisebedürfnisbetrieben und
Detailhandelsgeschäften systemimmanent seien. Nach der Rechtsprechung sei zu
prüfen, ob sich Reisende anderweitig versorgen könnten. Die Vorinstanz unterstelle
stattdessen das zu befriedigende Reisebedürfnis bei Bahnhöfen (als gegeben). Sie
missachte die gesetzgeberische Absicht, ausserhalb der Bahnzentren in den
Bahnhöfen nicht ohne Weiteres Sonntagsarbeit zuzulassen. Der Bahnhof Rapperswil
werde von der S-Bahn und vom Voralpenexpress angefahren. Der
Berufspendlerverkehr sei sonntags reduziert. Pendlerverkehr gelte ohnehin nicht als
Reiseverkehr. Weder die Beschwerdegegnerin noch die Vorinstanz würden darlegen,
welche Reisebedürfnisse sonntags im Bahnhof Rapperswil bestehen würden, welche
nicht bereits von avec, Bretzelkönig und Kiosk abgedeckt seien. Das Coop-Lokal sei
kein Bahnnebenbetrieb nach Art. 39 EBG. Es befinde sich nicht im Bahnhof und auch
nicht unmittelbar am Bahnhof, sondern sei von diesem durch Strasse, Parkplätze und
Post getrennt. Es befinde sich nicht im unmittelbaren Fussgängerstrombereich von und
zu den Gleisen und schon gar nicht an den Hauptverkehrswegen im Bahnhof. Die
Fussgänger von/zu den Gleisen 2-7 würden über eine Unterführung vom Bahnhofplatz
auf die Bahnsteige und zurück gelangen. Nicht einmal für die Passagiere von Gleis 1
liege der Coop-Laden im Fussgängerstrombereich. Auch für den Kinderzoo werde die
Unterführung benutzt. Entgegen der Vorinstanz komme es nicht darauf an, ob
Passagiere von Gleis 1 den Bahnhof Richtung Coop-Laden verlassen könnten.
Massgebend sei, ob die Passagiere im Strom zum/am Verkaufsladen vorbei geleitet
würden (act. G 5 [B 2019/35]).
3.5.
3.5.1. Die Beschwerdeführerin beantragt, bezugnehmend auf die örtlichen
Gegebenheiten des geplanten Betriebs, einen Augenschein (act. G 5 S. 7 unten). Der
Augenschein ist die unmittelbare sinnliche Wahrnehmung von Tatsachen durch die
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entscheidende Instanz. Er dient dem besseren Verständnis des Sachverhalts. Ob ein
Augenschein durchzuführen ist, liegt im pflichtgemässen Ermessen der urteilenden
Instanz. Unbestrittene Tatsachen brauchen nicht durch einen Augenschein überprüft zu
werden, sofern eine Nachprüfung nicht durch öffentliche Interessen geboten ist
(Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 966). Die Beschwerdeführerin legt dar, ein Augenschein sei
nötig, weil die Vorinstanz - obwohl am 7. Dezember 2018 vor Ort - zu bequem
gewesen sei, die Bahnhofsunterführung in Augenschein zu nehmen. Sie habe es
versäumt, einen Eindruck davon zu gewinnen, welches Verkehrsaufkommen und
welche Distanzen 7 Gleise im Bahnhof Rapperswil auslösen würden, ohne dass ein
massgeblicher Weg am geplanten Ladenlokal vorbeiführe. Die Vorinstanz habe auch
den Kiosk in der Unterführung nicht gesehen. In der Folge sei er in der Begründung des
angefochtenen Entscheids auch unterdrückt worden (act. G 19 S. 3 [B 2019/35]). - Die
tatsächlichen (örtlichen) Verhältnisse ergeben sich im vorliegenden Fall aus den
bestehenden Akten, aus dem Geoportal (www.geoportal.ch: "Bahnhofplatz - 8640
Rapperswil SG") sowie insbesondere aus dem Protokoll des Rekursaugenscheins (act.
G 8/40). Für die von der Beschwerdeführerin angesprochene Frage der Eruierung des
Verkehrsaufkommens ist auf die nachstehende E. 3.5.4 zweiter Absatz und für die
Frage der Berücksichtigung des Kiosks in der Unterführung auf E. 3.5.3 zweiter Absatz
zu verweisen. Aus den dortigen Ausführungen ergibt sich, dass es mit Bezug auf die
erwähnten Aspekte keiner weiteren Besichtigung vor Ort bedarf. Offen bleiben kann
dementsprechend die von den Verfahrensbeteiligten (act. G 19 S. 3 und G 21 [B
2019/35]) diskutierte Frage, aus welchen Gründen bzw. auf wessen Initiative auf eine
Besichtigung des südlichen Bahnhofsgeländes und der Bahnhofsunterführung
anlässlich des Rekursaugenscheins verzichtet worden war. Auf einen Augenschein ist
daher zu verzichten, zumal die materiellen Gegebenheiten - wie sich nachstehend
ergeben wird - sich gestützt auf die erwähnten Datenquellen beurteilen lassen.
3.5.2. Vorliegend blieb hinsichtlich der von der Beschwerdeführerin als wechselhaft
und aufwändig beanstandeten Lokalgestaltung (act. G 5 [B 2019/35] S. 6) unbestritten,
dass die wesentlichen Merkmale (Fläche während der Woche von 242 m und am
Sonntag von 120 m ; Kassenbereich und Zugänge [bahnseitig]) des in Frage stehenden
Ladens mit den in der Verfügung vom 7. Februar 2018 angeführten Gegebenheiten
übereinstimmen und die tatsächlichen Verhältnisse mit den der Vorinstanz am 12.
Dezember 2018 (act. G 8/31) zugestellten definitiven Plänen in Einklang stehen. Das
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reduzierte Sortiment für die Sonntagsöffnung (act. G 14/2 [B 2019/35]) lag anlässlich
des Rekursaugenscheins zur Einsichtnahme vor (act. G 14/1 S. 3 [B 2019/35]); AWA
und Vorinstanz anerkannten diesbezüglich zu Recht, dass das Sortiment den
Anforderungen von Art. 26 ArGV 2 entspricht. Der Einwand, dass eine flächenmässige
und quantitative Angebotsreduktion am Sonntag bzw. eine sonntägliche Manipulation
der Verkaufsgestelle nicht im Sinn der arbeitsgesetzlichen Schutzbestimmungen liege
(act. G 5 [B 2019/35] S. 6 zweiter Absatz; act. G 19 [B 2019/35 S. 5]), blieb ohne nähere
Begründung und lässt sich von daher nicht nachvollziehen. Der vorinstanzliche
Entscheid bestätigte hierzu zutreffend die Zugänglichkeit eines lediglich reduzierten
Sortiments auf einer reduzierten Fläche an Sonntagen und die Sicherstellung der
entsprechenden Umstellung mit fahrbaren Regalen (act. G 2 E. 2f S. 10). Inwiefern
hieraus ein hohes Missbrauchspotential und erheblicher Kontrollaufwand (act. G 19 [B
2019/35] S. 5) resultieren sollte, ist nicht erkennbar. Dem von der Beschwerdeführerin
(act. G 5 [B 2019/35] S. 6 oben) zitierten BGer 2A.211/2006 vom 16. Januar 2007 lässt
sich nicht entnehmen, dass eine Reduktion der Ladenfläche an Sonntagen in Betrieben
für Reisende (Art. 26 Abs. 4 ArGV 2) nicht gesetzeskonform wäre. Dies umso weniger,
als in jenem Entscheid gerade nicht die (im bundesgerichtlichen Verfahren als Novum
vorgetragene) reduzierte Fläche von 120 m berücksichtigt worden war, sondern die
nicht reduzierte Fläche von 142 m . Das Bundesgericht wies darauf hin, dass ein neues
Gesuch (unter Zugrundelegung der reduzierten Fläche von 120 m ) gestellt werden
könne (BGer 2A.211/2006 a.a.O., E. 4).
3.5.3. Was den Einwand betrifft, wonach die Vorinstanz die gesetzgeberische Absicht
missachte, ausserhalb der Bahnzentren in den Bahnhöfen nicht ohne Weiteres
Sonntagsarbeit zuzulassen (act. G 5 [B 2019/35] S. 7), ist festzuhalten, dass die
Zulassungsvoraussetzungen eines Betriebs für Reisende (Art. 26 Abs. 4 ArGV 2) im
vorinstanzlichen Entscheid einlässlich und sorgfältig geprüft (und damit nicht ohne
Weiteres zugelassen) wurden. Die Distanz zwischen dem Coop-Laden im ehemaligen
Postgebäude am Bahnhof und dem Bahnsteig Gleis 1 beträgt maximal 30 m; der
Laden ist von Gleis 1 aus sichtbar und erreichbar (vgl. act. G 2 E. 2d/bb,
Augenscheinprotokoll S. 5 f. und Bild 5 [act. G 8/40]). Der Coop-Laden liegt in den
durch den Betrieb des Bahnhofs ausgelösten Fussgängerströmen. Reisende, die sich
über die Bahnhofstrasse ostwärts vom Bahnhof entfernen, passieren zudem auch den
Nordeingang des Coop-Ladens. Der Umstand, dass ein Teil der Reisenden die
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Unterführung im Bahnhof benutzt, vermag hieran nichts zu ändern. Das bestehende
erhebliche Ermessen bei der Beantwortung der Frage, ob zwischen dem Coop-
Ladenlokal und dem Bahnhof Rapperswil ein funktionaler Bezug im Sinn der erwähnten
Bestimmung bzw. im Sinn der Rechtsprechung (BGer 2A.256/2001 vom 22. März 2002,
E. 6.1: "... Verkaufsstellen in der Nähe der Bahnsteige, der Geleise oder an den
Hauptverkehrswegen im Bahnhof zu oder von den Geleisen ...") vorliegt, übte die
Vorinstanz pflichtgemäss aus und bejahte die Frage mit überzeugender Begründung
(act. G 2 S. 9 f.). Die anderslautende Würdigung der Beschwerdeführerin (act. G 5 [B
2019/35] S. 8) lässt sich mit der geschilderten Tatsachenlage nicht in Einklang bringen.
Im Weiteren wurde von keiner Seite geltend gemacht, dass es sich beim streitigen
Ladenlokal um einen Betrieb im Sinn von Art. 27 Abs. 1 ArG und Art. 26 ArGV 2
("Verkaufsstellen ... in Bahnhöfen, welche auf Grund des grossen Reiseverkehrs
Zentren des öffentlichen Verkehrs sind. ...") handelt. Hinsichtlich des Einwandes, dass
mit dem avec-shop im Bahnhof, dem "Brezelkönig" und einem weiteren Kiosk in der
Bahnhofsunterführung Betriebe mit ähnlichem Warenangebot schon vorhanden seien,
ist festzuhalten, dass Art. 26 Abs. 2 und 4 ArGV 2 keine Bedürfnisklausel statuieren. Es
fehlt mithin - wie im angefochtenen Entscheid zutreffend festgehalten - bereits an einer
gesetzlichen Grundlage im Sinn von Art. 36 BV, die es erlauben würde, mit der
Nichtbewilligung eines weiteren Verkaufsladens die Wirtschaftsfreiheit einzuschränken;
die weiteren Voraussetzungen für eine Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit
(öffentliches Interesse, Verhältnismässigkeit; vgl. Häfelin/Müller, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 9. Aufl. 2016, Rz. 668, 688 und 693) brauchen dementsprechend
nicht diskutiert zu werden. Die von der Beschwerdeführerin (in act. G 5 [B 2019/35] S. 5
E. 2.2 und S. 6 E. 2.4) zitierten Bundesgerichtsurteile (BGer 2C_379/2013 vom 10.
Februar 2014 und BGE 140 II 46 [= Pra 103/2014 Nr. 66]) betreffen nicht Betriebe für
Reisende, sondern Fremdenverkehrsbetriebe. Auch wenn vorliegend die Möglichkeit,
sich "anderswo eindecken zu können" (BGE 140 II 46 E. 5.2) als Faktor in die
Gesamtwürdigung einzubeziehen wäre, vermöchte dies die vorinstanzliche Würdigung
nicht in Frage zu stellen. Sodann ist der Beschwerdeführerin zuzustimmen, dass das
streitige Verkaufslokal keinen Bahnnebenbetrieb nach Art. 39 EBG darstellt (act. G 5 [B
2019/35] S. 7). Solches wird im vorinstanzlichen Entscheid indes auch nicht behauptet.
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3.5.4. Die Beschwerdegegnerin hält fest, dass die Beschwerdeführerin neue Gründe
gegen den angefochtenen Erlass vorbringe, die nicht Gegenstand des bisherigen
Verfahrens gewesen seien, indem sie vor Verwaltungsgericht erstmals und sinngemäss
vortrage, das Reiseaufkommen am Bahnhof Rapperswil sei im Lichte von Art. 26 Abs.
4 ArGV 2 nicht relevant. Damit erweitere sie den Streitgegenstand vor
Verwaltungsgericht. Art. 61 Abs. 3 VRP verbiete dies (act. G 13 [B 2019/35] S. 21 f.).
Art. 61 Abs. 3 VRP regelt das sogenannte Novenverbot. Dieses besagt, dass im
Verfahren vor dem Verwaltungsgericht grundsätzlich keine neuen Begehren gestellt
werden können (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 919). Ausdruck des Novenverbots ist, dass
das Verwaltungsgericht Tatsachen, die nach Abschluss des vorinstanzlichen
Verfahrens eingetreten sind (echte Noven), grundsätzlich nicht mehr berücksichtigt
(Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 642). Demgegenüber dürfen neue Tatsachen, die sich vor
Abschluss des vorinstanzlichen Verfahrens verwirklicht haben, die der Vorinstanz aber
nicht bekannt waren oder von ihr nicht berücksichtigt wurden (unechte Noven), im
Verfahren vor Verwaltungsgericht vorgebracht werden und sind zu würdigen (Cavelti/
Vögeli, a.a.O., Rz. 643). Eine Schranke bei der Berücksichtigung unechter Noven
besteht dann, wenn der dem vorinstanzlichen Entscheid zugrundeliegende Sachverhalt
nicht ergänzt oder neu gewürdigt wird, sondern wenn dem Rechtsbegehren ein neues
tatsächliches Fundament unterstellt wird. Eine solche Änderung des Klagefundaments
ist nach der Praxis gestützt auf Art. 61 Abs. 3 VRP nicht zulässig (Cavelti/Vögeli, a.a.O.,
Rz. 645 mit Hinweis). Soweit die Beschwerdeführerin - wie vorliegend - in der
Beschwerdebegründung ihren Standpunkt mit weiteren Argumenten untermauert und
ihre Argumentation im Wesentlichen eine Reaktion auf die Darlegungen im
angefochtenen Entscheid darstellt, sind die Vorbringen zu berücksichtigen. Ihre
Begründungsergänzung stellt mithin keine Änderung des Klagefundaments dar.
In der Beschwerdeergänzung legte die Beschwerdeführerin dar, die von Seiten der
Reisenden bestehende Nachfrage, vor allem auch an Sonntagen, werde regelmässig
mit Angaben zum Passagieraufkommen begründet. Die Vorinstanz unterstelle
stattdessen das zu befriedigende Reisebedürfnis bei Bahnhöfen (act. G 5 [B 2019/35]
S. 6 f. mit Hinweisen). Diesbezüglich weist die Beschwerdegegnerin zu Recht darauf
hin, dass Rapperswil ein bedeutender regionaler Verkehrsknotenpunkt ist (act. G 13 [B
2019/35] S. 22 f. mit Hinweis auf Bericht öffentlicher Verkehr 2018 des Amts für
öffentlichen Verkehr vom Juli 2018 sowie Gesamtverkehrsstrategie des Kantons St.
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Gallen vom August 2017 (act. G 14/3, 14/4). Wenn die Beschwerdeführerin die
vorerwähnten Unterlagen als neue Tatsachen aus dem Recht weisen möchte (act. G 19
[B 2019/35] S. 1), so ist auch hier keine Änderung des Klagefundaments im erwähnten
Sinn ersichtlich. Vielmehr stellt die Einreichung der Unterlagen durch die
Beschwerdegegnerin eine legitime Reaktion auf die Vorbringen in der
Beschwerdeergänzung dar. Gestützt auf die genannten Unterlagen hat als dargetan zu
gelten, dass am Bahnhof Rapperswil ein bedeutender Reiseverkehr bzw. ein
Passagieraufkommen von gut 20'000 Personen pro Tag (vgl. act. G 14/4 [Jahr 2016])
zu verzeichnen ist. Aus den von der Beschwerdeführerin zitierten Urteilen (BGer 2A.
256/2001 (E. 7.1) vom 22. März 2002 (act. G 5 [B 2019/35] S. 6 unten) lässt sich zum
vornherein nicht ableiten, dass das Passagieraufkommen im Bahnhof Rapperswil für
die Sonntags-Verkaufsfläche von 120 m zu gering wäre; im Übrigen sind die Urteile für
das vorliegende Verfahren nicht einschlägig. Eine rechtsfehlerhafte
Ermessensausübung bei der Würdigung der vorerwähnten Verhältnisse durch die
Vorinstanz ist auch hier nicht ersichtlich. Die Beschwerde B 2019/35 ist
dementsprechend abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
3.6. Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens zulasten der Beschwerdeführerin (Art. 95 Abs. 1 VRP).
Angemessen erscheint eine Entscheidgebühr von CHF 2'500 (Art. 7 Ziff. 222 der
Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der von der Beschwerdeführerin geleistete
Kostenvorschuss von CHF 4'000 wird angerechnet; der verbleibende Betrag von CHF
1'500 wird ihr zurückerstattet.
Bei diesem Verfahrensausgang entfällt ein Anspruch der Beschwerdeführerin auf
ausseramtliche Entschädigung. Vorinstanz und Beschwerdebeteiligte haben ebenfalls
keinen Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung (Art. 98 Abs. 1 VRP in Verbindung
mit Art. 98 VRP; Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 829); sie stellten auch keinen Antrag.
Hingegen hat die Beschwerdegegnerin Anspruch auf Entschädigung für das
Beschwerdeverfahren. Das Verwaltungsgericht spricht bei Fehlen einer Kostennote
praxisgemäss Pauschalentschädigungen nach Ermessen gemäss Art. 6 und Art. 22
Abs. 1 lit. b der Honorarordnung zu (sGS 963.75, HonO). Mit Blick auf vergleichbare
Verfahren und unter Berücksichtigung der konkreten Verhältnisse ist vorliegend eine
Entschädigung der obsiegenden Beschwerdegegnerin mit CHF 2‘500 zuzüglich 4%
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Barauslagen (= CHF 100) angemessen. Die Mehrwertsteuer wird, auf begründeten
Antrag, grundsätzlich dazu gerechnet (Art. 29 HonO). Da die Beschwerdegegnerin aber
selber mehrwertsteuerpflichtig ist, kann sie die der Honorarrechnung ihrer Anwälte
belastete Mehrwertsteuer als Vorsteuer in Abzug bringen. Daher muss die
Mehrwertsteuer bei der Bemessung der ausseramtlichen Entschädigung nicht
zusätzlich berücksichtigt werden (VerwGE B 2013/181 vom 19. August 2014, E. 6). Die
von der Beschwerdeführerin (B 2019/35) geschuldete Entschädigung wird mit ihrem
gleich hohen Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung im Verfahren B 2019/36
gegenüber der Beschwerdegegnerin (B 2019/35) verrechnet.