Decision ID: b9f2e5e4-ac2c-530a-a687-95158885a108
Year: 2004
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. Il 24 febbraio 2004 lo Stato (Dipartimento del territorio) ed i comuni di CO 3, CO 2, CO 4 e _ (in seguito: Ente banditore) hanno indetto un concorso internazionale di idee di urbanistica per il Nuovo Quartiere di _ (_). Il programma di concorso stabiliva che la gara era retta dall’Accordo internazionale sugli appalti pubblici AAP (GATT/OMC), dal Concordato intercantonale sugli appalti pubblici (CIAP) e, per quanto non contemplato da questi ordinamenti, dalla legge cantonale sulle commesse pubbliche (LCPubb) e dal relativo regolamento (RLCPubb). Il programma di concorso indicava inoltre che la procedura si sarebbe
appoggiata, riprendendone pienamente il senso, al regolamento dei concorsi d’architettura e d’ingegneria SIA 142 (ed. 1988), per quanto non disposto diversamente nelle leggi sopra citate o nel bando.
Il programma specificava che si trattava di un concorso di idee e che la procedura di concorso era quella selettiva.
I concorrenti ammessi alla fase d’offerta (fase 2) avrebbero dovuto elaborare una proposta urbanistico / paesaggistica d’insieme. Obbiettivo dichiarato di questa fase era quello di scegliere
una o più idee, da raccomandare all’Ente banditore per l’incarico successivo quale mandato di studio di approfondimento.
Per l’attribuzione di premi e/o acquisti e per l’indennizzo dei progetti della fase di concorso la giuria aveva a disposizione la somma di fr. 160'000.-. Ogni gruppo invitato avrebbe ricevuto una retribuzione fissa di fr. 7'500.-.
Il programma di concorso stabiliva i seguenti criteri di valutazione:
Forma
Concetto urbanistico
(correlazione tra il progetto e la morfologia urbana esistente, qualità della proposta)
Integrazione paesaggistica
(rapporto con la situazione topografica ed ambientale, qualità della progettazione nel paesaggio a scala territoriale e urbana)
Qualità dello spazio pubblico
(chiarezza distributiva e delle relazioni spaziali di piazze, strade e ambiti di transizione pubblico-privato)
33%
Funzione
Mobilità
(funzionalità per tutti gli ambiti di mobilità)
Attrattività per gli utenti
(potenzialità di sviluppo economico del quartiere)
Flessibilità del concetto
33%
Fattibilità
Procedurale
(possibilità di avanzare per tappe, attuabile nel contesto della struttura di proprietà del comparto)
Fattibilità economica
Politico-amministrativa
(conformità e coerenza con strumenti ed obbiettivi pianificatori di rango superiore, attuabilità nel contempo a scala comunale)
34%
Per l’ulteriore procedura, il programma di concorso rinviava agli art. 23 e 27 SIA 142.
B.
Alla fase d’offerta sono stati ammessi 14 concorrenti, che nel termine prescritto hanno inoltrato i loro progetti. Quello del gruppo ricorrente era denominato
S. Salvatore
, mentre quello del gruppo resistente recava il motto
[NQC]2
.
Prima della riunione della giuria indetta per valutarli, ogni giurato è stato invitato ad indicare tre progetti che riteneva particolarmente meritevoli ed un progetto che invece considerava difficilmente valutabile per rapporto ai criteri di giudizio fissati dal programma del concorso (fase di valutazione 0). Preso atto degli apprezzamenti individualmente espressi dai singoli membri, la giuria ha escluso 2 progetti _ dall’ulteriore procedura di valutazione.
Riunitasi in seduta plenaria il 5 e 6 settembre 2004, la giuria ha in seguito valutato i rimanenti 12 progetti in base alla
funzione
(fase 1A) ed alla
forma
(fase 1B). Ad ogni progetto è stata attribuita una nota variante tra 1 e 10. I progetti dei due gruppi qui comparenti sono stati in particolare valutati come segue:
[NQC]2
S. Salvatore
valori estremi
valore medio
valori estremi
valore medio
Funzione
5.0 – 7.0
6.0
4.0 -6.7
5.5
Forma
6.8 – 8.8
7.5
3.0 – 4.7
4.0
I risultati di questa valutazione sono stati riportati in una funzione bidimensionale, raffigurata da un sistema di assi cartesiani, in cui l’asse delle ordinate è costituito dalla
funzione
, mentre quello delle ascisse è dato dalla
forma
(fase 2). Previa integrazione delle valutazioni espresse dai giurati in base a questi due criteri, la giuria ha escluso altri 7 progetti (CH30NQC, PANTAREI, fluxus, ONAVERT, paesaggi intermedi, POLO, S. Salvatore) dall’ulteriore procedura di valutazione.
All’ultima fase di valutazione (fase 3) sono stati sottoposti soltanto i 5 progetti rimanenti (
[NQC]2, LUGANORAMA, MAGLIA VERDE, nqc_2020, ONDAVERDE). Valutati i lavori rimasti in gara, la giuria ha proposto di assegnare il primo premio (fr. 25'000.-) al progetto [NQC]2 e di premiare gli altri 4 lavori con un secondo premio (fr. 7'500.-) a pari merito.
Considerato l’elevato consenso che ha saputo trovare,
la giuria ha raccomandato all’Ente banditore
di voler approfondire solo il progetto vincitore, dando così un segnale chiaro all’opinione pubblica sulla direzione da dare allo sviluppo di _
. Ha quindi proposto di (a)
assegnare un mandato di studio al gruppo vincitore per l’elaborazione di un Masterplan NQC, per un importo complessivo di fr. 60'000.- e
(b)
di riservare 20'000.- fr. per l’assegnazione di un mandato successivo che approfondisca il tema “agenzia di sviluppo” per il Nuovo Quartiere di _.
C. Facendo propria la proposta della giuria, il 14 ottobre 2004 l’Ente banditore ha quindi deciso:
- di assegnare fr. 25'000.- per il miglior progetto al gruppo capeggiato dal prof. CO 5 autore del progetto (
[NQC]2
- di assegnare fr. 7'500.- a pari merito ai progetti
LUGANORAMA, MAGLIA VERDE, nqc_2020, ONDAVERDE;
- di versare a tutti i 14 progetti partecipanti un’indennità di
fr. 7'500.-;
- di predisporre le basi per l’assegnazione di un mandato di studio al gruppo vincitore per il consolidamento del progetto secondo le indicazioni contenute nel rapporto della giuria.
D. Contro la predetta determinazione si sono aggravati davanti al Tribunale cantonale amministrativo i ricorrenti citati in ingresso, autori del progetto S. _, chiedendone l’annullamento e postulando il rinvio degli atti all’Ente banditore per nuova decisione.
Gli insorgenti contestano anzitutto il metodo di valutazione adottato dalla giuria, reputandolo lesivo dei criteri d’aggiudicazione prestabiliti. Ritengono in particolare inammissibile che il loro lavoro sia stato escluso dalla valutazione complessiva dopo essere stato esaminato unicamente in base ai primi due criteri di valutazione. Già per questo motivo la decisione impugnata andrebbe annullata.
In via subordinata, i ricorrenti obiettano:
-
che i progetti non sono stati tempestivamente esposti al pubblico per 10 giorni assieme al rapporto della giuria come prescritto dal regolamento SIA 142;
-
che sono stati assegnati premi ex-aequo allorché il regolamento in questione lo esclude;
-
che sono stati premiati 5 progetti invece di 6 come previsto dal programma del concorso;
-
che il progetto non è conforme e coerente con gli strumenti pianificatori di rango superiore, dichiarati vincolanti dal bando.
E. All’accoglimento del ricorso si sono opposti il committente, il gruppo vincitore ed i concorrenti classificatisi al secondo posto a pari merito, contestando più o meno diffusamente le tesi del ricorrente.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall’art. 36 cpv. 1 LCPubb, al quale il concorso è assoggettato. Sarebbe comunque data anche dal profilo del CIAP, che non è tuttavia applicabile per insufficienza dei valori in gioco. Determinante, nel concorso di idee, è infatti la somma totale dei premi a disposizione della giuria (cfr. Denis Esseiva, Concours et marchés publics, Institut de droit suisse et international de la construction, Journées suisses du droit de la construction 2003, Fribourg 2003, pag. 219).
In quanto partecipanti al concorso, gli insorgenti sono direttamente e personalmente toccati dal provvedimento impugnato. Sono quindi legittimati a ricorrere (art. 43 PAmm).
Entro questi limiti, il ricorso, tempestivo (art. 46 PAmm), è dunque ricevibile in ordine.
2. 2.1. Giusta l'art. 37 LCPubb, sono considerate decisioni impugnabili singolarmente mediante ricorso al Tribunale cantonale amministrativo:
a) gli elementi del bando;
b) l’esclusione dell’offerente;
c) la decisione sulla scelta dei partecipanti nell’ambito della procedura selettiva;
d) l’aggiudicazione, l’interruzione o l’annullamento della procedura.
2.2. Per principio, il concorso di idee termina con la decisione della giuria e con la relativa raccomandazione al committente, che servono da base per l’aggiudicazione della commessa mediante incarico diretto (art.
XV cifra 1 lett. j APP; Felix Jost, Architektur- und Ingenieurwettbewerbe im Submissionsrecht, ZBl 2004, pag. 351).
Impugnabili
,
anche nell’ambito di un concorso di idee, sono soltanto le decisioni menzionate dall’art. 37 LCPubb, ovvero, (a) gli elementi del bando, (b) l’esclusione di un offerente (STA 24.9.04 in re _) (c) la decisione sulla scelta dei partecipanti nell’ambito della procedura selettiva (STA 13.5.04 in re _), (d) l’aggiudicazione, l’interruzione o l’annullamento della procedura.
La classificazione dei partecipanti al concorso, l’assegnazione di premi e l’eventuale acquisto di progetti non sono invece impugnabili, poiché non rientrano nel novero dei provvedimenti contro i quali la legislazione sulle commesse pubbliche prevede la possibilità di ricorrere (Tribunale amministrativo del Canton Zurigo, 17.03.04 VB.2004.00078; Jost, op. cit., pag. 370).
2.3. Con la decisione impugnata, l’Ente banditore ha quindi deciso:
- di assegnare fr. 25'000.- per il miglior progetto al gruppo capeggiato dal prof. CO 5 autore del progetto (
[NQC]2
- di assegnare fr. 7'500.- a pari merito ai progetti
LUGANORAMA, MAGLIA VERDE, nqc_2020, ONDAVERDE;
- di versare a tutti i 14 progetti partecipanti un’indennità di
fr. 7'500.-;
- di predisporre le basi per l’assegnazione di un mandato di studio al gruppo vincitore per il consolidamento del progetto secondo le indicazioni contenute nel rapporto della giuria.
Nella misura in cui assegna premi od indennità di partecipazione ai concorrenti, la decisione dell’Ente banditore non è impugnabile. Questi provvedimenti non rientrano infatti nel novero delle decisioni impugnabili secondo l’art. 37 LCPubb.
Nella misura in cui invece dichiara di
predisporre le basi per l’assegnazione di un mandato di studio al gruppo vincitore per il consolidamento del progetto secondo le indicazioni contenute nel rapporto della giuria
, il provvedimento censurato si limita di per sé ad attestare l’intenzione del committente di approntare non meglio precisate basi per il conferimento di un mandato. Apparentemente, non vi sono quindi ravvisabili gli estremi di un atto di aggiudicazione, ossia di una decisione con cui il committente conferisce mediante incarico diretto al gruppo resistente il compito di allestire un ulteriore studio che consolidi il progetto classificatosi al primo posto. Stessero così le cose, il ricorso andrebbe respinto siccome irricevibile. Al gruppo ricorrente andrebbe comunque riservata la facoltà di ripresentarlo contro l’atto di conferimento dell’incarico, che il committente adotterà effettivamente una volta predisposte le basi per l’assegnazione di un mandato, alle quali allude nel provvedimento qui in esame.
L’insieme delle circostanze del caso in esame induce tuttavia a ritenere che con questa disposizione l’Ente banditore abbia inteso semplicemente riservarsi la facoltà di formalizzare il mandato mediante stipulazione del relativo contratto. Nulla permette invero di ritenere che, una volta predisposte le basi in questione, il committente adotti un’ulteriore decisione formale di aggiudicazione mediante incarico diretto, notificandola a tutti i partecipanti al concorso con l’indicazione dei mezzi e dei termini di ricorso (Jost, op. cit., pag. 369). Viste le cose da questo profilo, ben si può dunque attribuire alla disposizione in esame il significato di un atto di aggiudicazione impugnabile, mediante il quale l’Ente banditore conferisce già sin d’ora al gruppo vincitore un mandato di studio sotto forma di un incarico diretto. Entro questi limiti, il ricorso va quindi esaminato nel merito.
3. 3.1. La legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2002 disciplina in maniera trasparente la procedura per l'aggiudicazione di ogni genere di commesse pubbliche (art. 1 lett. a LCPubb), garantendo la parità di trattamento tra tutti gli offerenti nonché un’aggiudicazione imparziale a pari qualità (art. 1 lett. c LCPubb).
Il conseguimento di quest'ultimo postulato presuppone che l'aggiudicazione abbia luogo sulla base delle condizioni di gara fissate dal bando di concorso, che vincolano tanto il committente, quanto i concorrenti. Una diversa conclusione, che permettesse al committente di aggiudicare la prestazione messa a concorso sulla base di condizioni diverse da quelle fissate dal bando, violerebbe il principio della parità di trattamento.
3.2. Nell’evenienza concreta, il programma di concorso prevedeva che i progetti sarebbero stati esaminati in base a tre criteri di valutazione sostanzialmente equipollenti: la
forma
, la
funzionalità
e la
fattibilità
. Ogni criterio era suddiviso in sottocriteri per i quali non erano stabiliti specifici fattori di ponderazione. Il programma del concorso non prevedeva scale di valutazione, né fissava livelli di sufficienza all’interno dei singoli criteri di valutazione. Nessuna disposizione stabiliva in particolare che i progetti che non avessero raggiunto un determinato punteggio in base ad un singolo criterio sarebbero stati esclusi dall’ulteriore procedura di valutazione. Era quindi implicito che ogni progetto avrebbe dovuto essere giudicato in modo analitico in base a tutti i criteri di valutazione ed ai relativi sottocriteri stabiliti dal programma.
3.3. Nell’ambito dell’esame dei progetti inoltrati, la giuria ha anzitutto valutato i lavori sulla base dei primi due criteri (
forma
e
funzione
). Integrati i giudizi espressi su questi aspetti, essa ha poi scartato dall’ulteriore valutazione i progetti che non avevano raggiunto un certo livello, stabilito in base ad una non meglio identificata funzione iperbolica, non prevista dal programma di gara. Rinunciando ad esaminare dal profilo della
fattibilità
i progetti così giudicati insufficienti, la giuria si è manifestamente scostata dalle regole prestabilite dal programma di concorso. Essa ha in particolare deliberatamente (cfr. rapporto della giuria pag. 16) impedito ai progetti estromessi dall’ulteriore processo di valutazione di eventualmente compensare una o più note basse conseguite in base ai primi due criteri (
forma
e
funzione
) con una nota più alta ottenuta in base al criterio della
fattibilità
, applicato in conformità dei relativi sottocriteri.
La disattenzione della matrice di valutazione prestabilita dal programma non permette di invalidare il verdetto della giuria, contro il quale non è dato ricorso. Il vizio si ripercuote tuttavia sulla decisione di aggiudicazione successivamente adottata dal committente, abilitando i concorrenti a torto estromessi a contestare la legittimità dell’incarico diretto conferito al vincitore sulla base di tale verdetto.
3.4. Invano sostiene l’Ente banditore che gli aspetti relativi alla fattibilità tecnica sarebbero già implicitamente inclusi nei primi due criteri, per cui un progetto insufficiente dal profilo della
forma
e della
funzione
risulterebbe comunque insufficiente anche dal profilo della
fattibilità
. Quest’ultimo criterio, ulteriormente suddiviso in tre singoli aspetti chiaramente definiti (procedurale, economica e politico-amministrativa), è stato fissato in modo da risultare del tutto indipendente dai primi due. Ad esso è stato attribuito un fattore di ponderazione autonomo, addirittura superiore, seppure di poco, a quello assegnato ai precedenti criteri. Nulla permette invero di ritenere che la
fattibilità
, articolata in distinti sottocriteri, chiaramente delineati, fosse da intendere come la semplice risultante della valutazione dei primi due criteri. I progetti andavano quindi valutati anche dal profilo della loro
fattibilità
, procedurale, economica e politico-amministrativa, prescindendo dal giudizio espresso in applicazione dei criteri relativi alla
forma
ed alla
funzione
.
È invero possibile che, all’atto pratico, un progetto insufficiente dal profilo della
forma
e della
funzione
non sia in grado di raggiungere la sufficienza nemmeno dal profilo della
fattibilità
. Anche se così fosse, il committente non poteva comunque escluderlo dall’ulteriore valutazione, esimendosi dall’esprimere sul progetto, anche dal profilo del terzo criterio, un giudizio esplicito, analitico e confrontabile con quello formulato per i progetti degli altri concorrenti, in particolare con quello del gruppo vincitore. In mancanza di clausole del programma che fissassero livelli di sufficienza e che abilitassero la giuria ad estromettere dall’ulteriore valutazione
i progetti giudicati insufficienti dal profilo di uno o più criteri di valutazione, non
contravviene per nulla al divieto di formalismo eccessivo esigere che anche questi lavori siano esaminati in modo dettagliato ed esaustivo dal profilo di tutti i criteri stabiliti dagli atti del concorso. Specialmente nel caso concreto, ove non si può a priori escludere che il progetto S. Salvatore potesse recuperare dal profilo della
fattibilità
lo scarto di 4 punti che lo divideva dal progetto
[NQC]2
dopo la valutazione operata in base ai criteri della
forma
e della
funzione
.
3.5. Criticabile, dal profilo del principio di trasparenza, è anche l’integrazione delle note conseguite dai singoli lavori in base ai criteri della
forma
e della
funzionalità
in una funzione non lineare, non prevista dagli atti di gara e non meglio definita dal profilo matematico. Siffatto modo di procedere è infatti atto ad alterare il rapporto di equipollenza che era stato prestabilito dal programma di concorso tra i fattori di ponderazione attribuiti ai tre criteri di valutazione
.
È invero evidente che se si pondera la valutazione, peraltro non quantificata, del terzo criterio (
fattibilità
) con il risultato derivante dall’integrazione in una simile funzione delle valutazioni (quantificate) esperite in base ai primi due criteri (
forma
e
funzione
), il rapporto di equivalenza, fissato dagli atti di gara tra i fattori di ponderazione, viene ad essere distorto.