Decision ID: d8b39829-a8b6-533d-8678-70694dd6aa31
Year: 2016
Language: de
Court: SG_VWEK
Chamber: SG_VWEK_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: 

Sachverhalt:
A.- Die X mit Sitz in S bezweckt die Führung von Lagerhäusern sowie das Abpacken
und die Beförderung von Waren und Gütern. Sie ist Eigentümerin des Grundstücks Nr.
1 in S, auf welchem in einer ersten Bauetappe im Jahr 2010 ein Verwaltungsgebäude,
eine Tiefkühllagerhalle und eine Lagerhalle erstellt worden waren. Im Jahr 2014 wurden
in einer zweiten Bauetappe nochmals eine Lagerhalle (Vers.Nr. 2) und eine
Tiefkühllagerhalle (Vers.Nr. 3) erstellt. Mit Rechnung vom 29. Juli 2015 verfügte das
Gemeindekassieramt S dafür ausgehend von den Gebäudeversicherungs-Neuwerten
von Fr. 1‘500‘000.– bzw. Fr. 2‘000‘000.– Abwasseranschlussbeiträge von insgesamt Fr.
90‘720.– (24‰ davon, zuzüglich Mehrwertsteuer). Die dagegen erhobene Einsprache
hiess der Gemeinderat S teilweise gut, indem er den Abwasseranschlussbeitrag für die
Tiefkühllagerhalle (Vers.Nr. 3) auf 12‰ reduzierte. Auf das zusammen mit der
Einsprache gestellte Wiedererwägungsgesuch hinsichtlich der im Rahmen der ersten
Bauetappe verfügten Anschlussbeiträge trat er nicht ein.
B.- Mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 12. November 2015 erhob die X Rekurs
gegen den Einsprache-Entscheid mit dem Antrag, die Abwasseranschlussbeiträge
seien auf Fr. 9‘000.– (Lagerhalle Vers.Nr. 2) bzw. Fr. 0.– (Tiefkühllagerhalle Vers.Nr. 3)
zu reduzieren, die für die erste Bauetappe zu viel geleisteten Anschlussbeiträge von Fr.
123‘362.40 seien anzurechnen und im Mehrbetrag zurückzuerstatten, eventualiter sei
der Abwasseranschlussbeitrag für die Lagerhalle Vers.Nr. 2 ebenfalls auf Fr. 0.– zu
reduzieren, subeventualiter sei die Streitsache zu neuem Entscheid an die Vorinstanz
zurückzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Mit Vernehmlassung vom 7.
Dezember 2015 beantragte die Vorinstanz die kostenfällige Abweisung des Rekurses.
Dazu wiederum nahm die Rekurrentin mit Schreiben vom 14. Januar 2016 Stellung.
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Auf die von den Beteiligten gemachten Ausführungen wird, soweit erforderlich, in den
nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die
Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur
Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 12. November 2015 ist rechtzeitig
eingereicht worden. Er erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen
Anforderungen (Art. 41 lit. h Ziff. 5, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP; Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 443). Auf den
Rekurs ist einzutreten.
2.- Umstritten ist die Höhe der für die neu erstellten Gebäude Vers.Nrn. 2 und 3
geschuldeten Abwasseranschlussbeiträge.
a) Die Rekurrentin macht zur Hauptsache geltend, bei den fraglichen Gebäuden lägen
besondere Verhältnisse vor, welche zwingend einen reduzierten Gebäudebeitrag zur
Folge hätten. Nach dem Äquivalenzprinzip dürfe eine Abgabe nicht in einem
offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen und müsse
sich in vernünftigen Grenzen halten. Bei Industrieanlagen erscheine gemäss
Bundesgericht die Bemessung von Anschlussbeiträgen allein nach dem
Gebäudeversicherungswert als sachwidrig und unzulässig. In Art. 35 des
Abwasserreglements sei daher mit gutem Grund vorgesehen, dass die Beiträge den
besonderen Verhältnissen angepasst werden könnten. Dabei handle es sich entgegen
dem Wortlaut nicht um eine Kann-Bestimmung, sondern um eine Verpflichtung. Es sei
aktenkundig, dass sowohl das Dachwasser sämtlicher Gebäude wie auch das
Platzwasser auf dem Areal über Sickermulden entwässert würden. Gemäss
Rechtsprechung der Verwaltungsrekurskommission und des Verwaltungsgerichts liege
unter solchen Umständen ein Sonderfall vor, der eine unterschiedliche Rechtsfolge,
namentlich eine Reduktion um einen Fünftel bis einen Drittel bedinge. Die
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Tiefkühllagerhalle verfüge sodann weder über ein WC, noch über Duschen,
Wasserhahnen oder Hallenbodenentwässerungen, weshalb daraus keine
Schmutzwasserableitung in die Gemeindekanalisation erfolge. Das Gebäude habe
demnach keinen Sondervorteil aus der Möglichkeit des Anschlusses an die
Kanalisation, weshalb von jeglicher Beitragserhebung abzusehen sei. Eine Reduktion
von lediglich 50% erweise sich als ungenügend. Die Vorinstanz habe damit ihre Pflicht
zur einzelfalladäquaten Ermessensausübung nicht vollständig wahrgenommen. Die
Lagerhalle entspreche von der Kubatur und der Grundfläche her rund 25 bis 30
Einfamilienhäusern. Der mögliche Anfall von Schmutzwasser mit zwei WCs mit
Waschbecken, drei weiteren Wasserhahnen und zwei Wasserlöschposten entspreche
demgegenüber höchstens einem Einfamilienhaus, weshalb ein Sonderfall vorliege. In
einem ähnlichen Fall habe das Bundesgericht eine Reduktion des Anschlussbeitrages
auf 30% als zulässig erachtet. Folglich sei der Gebäudebeitrag für die Lagerhalle auf
einen Drittel zu senken. Ansonsten werde gegen das Gleichheitsgebot und das
Äquivalenzprinzip verstossen. Eine weitere Reduktion sei allenfalls aufgrund des
Kostendeckungsprinzips vorzunehmen. Der Beitragssatz in S sei im Vergleich zu
anderen Gemeinden, wo lediglich 12‰ einverlangt würden, sehr hoch. Trotz
entsprechender Aufforderung habe ihr die Vorinstanz keine Investitionsrechnung
zukommen lassen.
Dem hält die Vorinstanz entgegen, gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung habe
die Höhe der Abgabe nicht genau dem Wert der staatlichen Leistung zu entsprechen.
Es müsse nicht zwingend eine strenge Proportionalität zwischen Leistung und
Gegenleistung bestehen. Die Gemeindeautonomie sei in Bundes- und
Kantonsverfassung grundsätzlich gewährleistet. Art. 20 ff. des kantonalen
Gewässerschutzgesetzes berechtige die Gemeinden, von den Grundeigentümern
Beiträge zu erheben, und räume ihnen einen grossen Spielraum dabei ein. Auf die Art
des Gebäudes könne nicht abgestellt werden, da die Gemeinde beim Bau der
Kanalisation nicht auf die je nach den Bedürfnissen wechselnde Verwendung eines
Gebäudes abstelle, sondern das Kanalisationsnetz aufgrund der möglichen
Höchstbelastung konzipiert werden müsse. Der Baukostenbeitrag sei – vorbehältlich
einer allfälligen Gebäudevergrösserung – einmalig und könne bei einer Erhöhung des
Wasserverbrauchs nicht angepasst werden. Es liege sodann in der Autonomie der
Gemeinde, bei der Anwendung von Sonderfällen Ermessensentscheide zu fällen. Was
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das Kostendeckungsprinzip angehe, müsse die Rekurrentin einen Verstoss dagegen im
Einzelnen nachweisen. Aus den laufenden Abwasserrechnungen sei indessen
ersichtlich, dass die jährlichen Einnahmen vollumfänglich innerhalb der Kostenstelle
Verwendung fänden und trotzdem noch ein grosser Abschreibungsbedarf bestehe.
Eine Reduktion zufolge fehlender Einleitung des Meteorwassers in die Kanalisation
werde in Art. 35 Abs. 2 des Abwasserreglements explizit ausgeschlossen.
b) Die Rekurrentin beantragt für ihr Grundstück Nr. 1 mit den Gebäuden Vers.Nrn. 2
und 3 eine Reduktion der einmaligen Beiträge für den Anschluss an die Kanalisation
bzw. die Möglichkeit dazu. Im Rekurs wird zu Recht nicht bestritten, dass das
Abwasserreglement der Gemeinde S, das von der Vorinstanz am 12. Januar 2004
beschlossen, vom 21. Januar bis 19. Februar 2004 dem fakultativen Referendum
unterstellt sowie am 26. Februar 2004 vom Baudepartement des Kantons St. Gallen
genehmigt worden ist (nachfolgend: Abwasserreglement), die Anforderungen an die
Erhebung von einmaligen Beiträgen in formeller Hinsicht erfüllt. In materieller Hinsicht
sind sich die Rekursbeteiligten zu Recht einig, dass die Erstellung der Lagerhalle
Vers.Nr. 2 und deren Anschluss an die öffentlichen Abwasseranlagen grundsätzlich die
Pflicht zur Leistung eines Anschlussbeitrages auslöst. Dasselbe gilt für die
Tiefkühllagerhalle Vers.Nr. 3, die zwar nicht an die Kanalisation angeschlossen ist, die
Möglichkeit dazu jedoch vorhanden ist, was nach Art. 33 des Abwasserreglements für
die Beitragserhebung genügt. In tatsächlicher Hinsicht steht sodann fest, dass die
Lagerhalle Vers.Nr. 2 über zwei WCs mit Waschbecken, drei weitere Wasserhahnen
und zwei Wasserlöschposten verfügt, die Tiefkühllagerhalle nicht an die Kanalisation
angeschlossen ist und sämtliches Meteorwasser beider Gebäude in Sickermulden
geführt wird. Ein Augenschein erübrigt sich daher.
c) Die Organisation der öffentlichen Abwasserentsorgung obliegt schwergewichtig den
Gemeinden. Die Kostenüberwälzung erfolgt mittels Kausalabgaben, namentlich
einmaligen Anschlussbeiträgen und wiederkehrenden Benutzungsgebühren. Erstere
tragen zur Deckung der vom Gemeinwesen bereits in die öffentliche
Abwasserentsorgungsinfrastruktur getätigten Investitionen bei. Dagegen decken die
Benutzungsgebühren vornehmlich die laufenden und künftigen Kosten der
Abwasserentsorgung (H.W. Stutz, Schweizerisches Abwasserrecht, Zürich/Basel/Genf
2008, S. 192 f.).
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Kanalisationsanschlussbeiträge stellen Vorzugslasten dar, die als öffentliche Abgaben
einer gesetzlichen Grundlage bedürfen. Der Gesetzgeber hat dabei Subjekt, Objekt und
Höhe der Abgabe in einem formellen Gesetz zu verankern. Kommunale Erlasse sind
einem formellen Gesetz gleichgestellt, wenn sie von der nach dem kantonalen Recht
ermächtigten Gemeindelegislative beschlossen wurden oder wenn der Erlass der
Gemeindeexekutive dem obligatorischen oder fakultativen Referendum unterstand.
Eine Blankodelegation an die Gemeindeexekutive zur Festsetzung von öffentlichen
Abgaben vermag dem Erfordernis der gesetzlichen Grundlage nicht zu genügen. Weder
das Kostendeckungs- noch das Äquivalenzprinzip vermögen eine wirksame
Begrenzung der Gebühren und Beiträge sicherzustellen, wo es um die Finanzierung
von kommunalen Ver- und Entsorgungsanlagen mit offenem Benutzerkreis und nicht
klar abgrenzbaren Kosten geht (vgl. Urteil des Bundesgerichts [BGer] 2C_67/2015 vom
12. November 2015 E. 2.1; P. Karlen, Die Erhebung von Abwasserabgaben aus
rechtlicher Sicht, in: URP 1999/6, S. 543).
Nach Art. 60 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer (SR 814.2,
abgekürzt: GSchG) haben die Kantone dafür zu sorgen, dass die Kosten für Bau,
Betrieb, Unterhalt, Sanierung und Ersatz der Abwasseranlagen mit Gebühren oder
anderen Abgaben den Verursachern überbunden werden. Bei der Ausgestaltung der
Abgabe sind unter anderem die Art und die Menge des erzeugten Abwassers zu
berücksichtigen (Art. 60a Abs. 1 lit. a GschG). Das Verursacherprinzip gilt an sich auch
für den einmaligen Anschlussbeitrag, doch dürfen für dessen Berechnung auch andere
kausalabgaberechtliche Grundsätze berücksichtigt werden. Da der Anschlussbeitrag
als im Grundsatz einmalige Abgabe konzipiert ist, welche beim Anschluss eines neu
erstellten Gebäudes oder Gebäudeteiles an die öffentliche Abwasserentsorgung
erhoben und aufgrund der in diesem Zeitpunkt bekannten Faktoren bemessen werden
muss, sind einem alleinigen Abstellen auf den künftigen Abwasseranfall schon dadurch
Grenzen gesetzt, dass das tatsächliche Mass der Inanspruchnahme der öffentlichen
Abwasseranlagen einerseits noch gar nicht feststeht und andrerseits die einer allfälligen
Schätzung zugrundeliegende Annahme mögliche spätere Änderungen der
ursprünglichen Nutzung, welche allenfalls ohne Auslösung eines zusätzlichen
Anschlussbeitrages den Abwasseranfall zu beeinflussen vermögen, nicht erfassen
kann. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist es daher zulässig, beim
Abwasseranschlussbeitrag auf andere sachbezogene, nicht allein auf dem
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Verursacherprinzip gründende Bemessungskriterien wie etwa die anrechenbaren
Geschossflächen oder die Gebäudeversicherungswerte abzustellen, da diese einen
zwar pauschalen, aber im Normalfall einigermassen verlässlichen Massstab zur
Ermittlung des dem Grundeigentümer aus dem Anschluss erwachsenden Vorteils
bilden (BGer 2C_101/2007 vom 22. August 2007 E. 4.2 und 4.3). Es ist daher zulässig,
den Anschlussbeitrag nicht nach der effektiv aktuellen Nutzung, sondern nach jenen
Parametern zu bemessen, welche aufgrund planungsrechtlicher Vorgaben für die
Dimensionierung der Abwasseranlagen massgebend waren. Zum obligatorischen
primären Bemessungsfaktor wird die tatsächlich erzeugte Abwassermenge aufgrund
des Verursacherprinzips erst bei den periodischen Entsorgungsgebühren (BGer
2C_101/2007 vom 22. August 2007 E. 4.2).
Das Äquivalenzprinzip stellt die gebührenrechtliche Ausgestaltung des
Verhältnismässigkeitsprinzips nach Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung (SR 101,
abgekürzt: BV) und des Willkürverbots nach Art. 9 BV dar; es hat demnach
Verfassungsrang. Das Äquivalenzprinzip besagt, dass die Höhe der Abgabe in einem
angemessenen Verhältnis zur Leistung, in deren Genuss die abgabepflichtige Person
kommt, stehen muss (vgl. statt vieler F. Uhlmann, in: Häner/Waldmann [Hrsg.],
Kausalabgaben, Bern 2015, S. 89 f. mit Hinweisen). Der einmalige Anschlussbeitrag für
Abwasser bildet als Verwaltungsgebühr die Gegenleistung des Bauherrn für die
Gewährung des Anschlusses der Baute an die vom Gemeinwesen erstellten und
betriebenen Entsorgungsanlagen. Nach feststehender Rechtsprechung dürfen sich
Anschlussbeiträge nach dem Mass des Vorteils richten, welcher dem Grundeigentümer
aus der Abwasserentsorgung des Gebäudes erwächst. Dabei müssen bei der
Bemessung der Anschlussgebühren aber nicht alle Umstände berücksichtigt werden,
die im konkreten Fall das Mass der künftigen Inanspruchnahme der Wasserversorgung
oder Abwasserbeseitigung beeinflussen. Eine gewisse Schematisierung ist zulässig
(BGer 2C_722/2009 vom 8. November 2010 E. 3.2 und 2C_816/2009 vom 3. Oktober
2011 E. 5.1 mit Hinweisen). Bei Wohnbauten bringt der Gebäudeversicherungswert
diesen Vorteil regelmässig zuverlässig zum Ausdruck, ohne dass zusätzlich auf das
Mass der mutmasslichen Inanspruchnahme der Versorgungs- bzw. Entsorgungsnetze
abgestellt werden müsste. Eine Abweichung von einer derartigen schematischen
Berechnung ist allerdings dann geboten, wenn eine Gewerbe- oder Industriebaute
einen ausserordentlich hohen oder niedrigen Wasserverbrauch bzw. Abwasseranfall
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aufweist, nicht aber generell bei Gewerbe- und Industriebauten (vgl. BGer
2C_722/2009 vom 8. November 2010 E. 3.3; BGer 2P.232/2006 vom 16. April 2007 E.
3.1, 3.4).
d) Für Bauten und Anlagen auf einem Grundstück, das an die öffentliche Kanalisation
angeschlossen werden kann, ist ein einmaliger Gebäudebeitrag von 24‰ des
Neuwertes zu bezahlen (Art. 33 Abs. 1 des Abwasserreglements). Der Neuwert wird
nach dem Gesetz über die Gebäudeversicherung bestimmt (Art. 33 Abs. 2 des
Abwasserreglements). Gemäss Art. 35 Abs. 1 des Abwasserreglements kann der
Gemeinderat die Gebäudebeiträge in Ausnahmefällen auf entsprechendes Gesuch hin
den besonderen Verhältnissen anpassen. Auch in diesen Fällen sind die dem
Grundeigentümer durch die öffentlichen Abwasseranlagen entstehenden Vorteile und
die Aufwendungen für diese Anlagen grundsätzlich zu berücksichtigen. Der Umstand,
dass auf einem Grundstück anfallendes, nicht verschmutztes Abwasser nicht über die
öffentliche Abwasseranlagen beseitigt werden darf, rechtfertigt allein noch keine
Reduktion des Gebäudebeitrages (Art. 35 Abs. 2 des Abwasserreglements).
Sonderfälle sind nach Abs. 3 insbesondere Gewerbe- und Industriebetrieben, die eine
ausserordentlich hohe oder tiefe Abwassermenge oder frachtmässige Belastung
aufweisen (lit. a) sowie Kirchen oder Kapellen (lit. b).
aa) Die Rekurrentin macht einerseits geltend, da sie das Meteorwasser vor Ort
versickern lasse und nicht in die Kanalisation einleite, liege ein Sonderfall vor, der eine
unterschiedliche Rechtsfolge, namentlich eine Reduktion um einen Fünftel bis einen
Drittel bedinge. Sie nimmt damit Bezug auf die verwaltungsgerichtliche
Rechtsprechung, wonach der Sondervorteil, der mit der Beitragsleistung abgegolten
werde, sich auf die jederzeit gesicherte schadlose Ableitung und Reinigung des auf
dem Grundstück anfallenden Schmutzwassers wie auch auf die gewährleistete
Ableitung des Meteorwassers beziehe. Umfasse der Anschluss an die Kanalisation
lediglich die Möglichkeit zur Ableitung des Schmutzwassers, rechtfertige sich die
Annahme eines Sonderfalls und demzufolge die Reduktion des Beitrages (vgl. GVP
2009 Nr. 39 E. 2.4).
Nach Art. 7 Abs. 2 GSchG ist nicht verschmutztes Abwasser nach den Anordnungen
der kantonalen Behörde versickern zu lassen. Erlauben die örtlichen Verhältnisse dies
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nicht, so kann es in ein oberirdisches Gewässer eingeleitet werden; dabei sind nach
Möglichkeit Rückhaltemassnahmen zu treffen, damit das Wasser bei grossem Anfall
gleichmässig abfliessen kann. Nach Art. 3 des Vollzugsgesetzes zur eidgenössischen
Gewässerschutzgesetzgebung (sGS 752.2, abgekürzt: GSchVG) bewilligt die politische
Gemeinde das Versickernlassen von nicht verschmutztem Abwasser, sofern keine der
in jener Bestimmung genannten Ausnahmen vorliegt.
Gemäss Baubewilligung für die Erstellung der zwei Lagerhallen vom 23. August 2010
ist das Grundstück Nr. 1, auf welchem sich diese befinden, mit einer
Schmutzwasserleitung erschlossen. Die Lagerhalle Vers.Nr. 2 ist an die
Schmutzwasserentsorgung angeschlossen, während für die Tiefkühllagerhalle Vers.Nr.
3 die Möglichkeit dazu besteht. Das Meteorwasser der beiden Gebäude wird über
Sickermulden entwässert, welche auf Kosten der Rekurrentin erstellt wurden. Die
Versickerung von nicht verschmutztem Abwasser stellt seit 1992 den Regelfall dar,
sofern es aufgrund der örtlichen Gegebenheiten möglich ist. Es kann deshalb davon
ausgegangen werden, dass bei Neubauten das nicht verschmutzte Meteorwasser in
der Regel von Gesetzes wegen vor Ort auf dem Grundstück zu versickern lassen ist.
Eine rechtsungleiche Behandlung im Vergleich zu anderen Grund-eigentümern liegt
daher nicht vor. Dass damit zwingend höhere Kosten verbunden sind, als wenn das
Meteorwasser nach dem Trennsystem in eine separate Meteorwasserleitung
entwässert wird, steht zudem nicht fest. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung
kann eine Differenzierung zwischen verschmutztem und unverschmutztem Abwasser
bei den periodischen Benützungsgebühren geboten erscheinen, nicht aber beim – im
Grundsatz als einmalige Abgabe konzipierten – Anschlussbeitrag (BGer 2C_1054/2013
vom 20. September 2014 E. 6.3). Hinzu kommt, dass mit Art. 35 Abs. 2 des
Abwasserreglements, welcher vom Gemeinderat am 8. Februar 2010 erlassen und vom
17. Februar bis 18. März 2010 dem fakultativen Referendum unterstellt worden ist, eine
formelle gesetzliche Grundlage besteht, wonach exakt diese Konstellation keinen
Grund für eine Reduktion des Gebäudebeitrages darstellt. Eine Reduktion der
Anschlussbeiträge für die Gebäude Vers.Nrn. 2 und 3 rechtfertigt sich aus diesem
Grund daher nicht.
bb) Die Rekurrentin bringt andrerseits vor, sowohl die Lagerhalle als auch die
Tiefkühllagerhalle verursachten einen im Verhältnis zum Gebäudeversicherungswert
bis
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sehr geringen bzw. gar keinen Schmutzwasseranfall. Wie eingangs dargelegt, ist bei
der einmaligen Beitragserhebung indessen nicht auf den tatsächlichen, sondern auf
den möglichen Abwasseranfall eines Gebäudes während dessen Lebenszeit
abzustellen, und zwar auf Spitzenwerte ausgelegt. Mitberücksichtigt werden darf auch
eine potentielle zukünftige Nutzung. Deshalb kann es grundsätzlich nicht auf die
aktuelle Situation (z.B. intern bestehendes eigenes Wasseraufbereitungssystem)
ankommen; massgebend ist, dass die öffentliche Infrastruktur sowohl für den
Wasserbezug wie auch die Abwasserbeseitigung zur Verfügung gestellt wird (BGer
2C_1045/2013 vom 20. September 2014, E. 6.3 mit Hinweisen). Die Rekurrentin hat
daher das Recht wie auch die Möglichkeit, die Tiefkühllagerhalle jederzeit an die
Kanalisation anzuschliessen, was – sofern damit keine Wertvermehrung verbunden ist –
keinen erneuten Anschlussbeitrag auslösen würde. Der Antrag, für jenes Gebäude
überhaupt keinen Anschlussbeitrag zu verfügen, ist daher abzuweisen.
Das Verwaltungsgericht hat bezüglich Industrie- und Gewerbebetrieben erwogen, unter
dem Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit gehe es nicht an, solche Betriebe allgemein
als Sonderfall zu verstehen. Ein Sonderfall komme nur dann in Frage, wenn die
Beitragsfestsetzung einen Betrieb betreffe, der im Vergleich zu anderen gleichartigen
Betrieben besondere Verhältnisse aufweise (GVP 1992 Nr. 8). Unter die erwähnten
Ausnahmen mit einem überdurchschnittlich tiefen Wasserverbrauch oder
Abwasseranfall fallen z.B. Lagerhallen, die ausschliesslich eine WC-Anlage und einen
unbedeutenden Wasseranschluss aufweisen (VRKE I/2-2012/74 vom 25. September
2013 E. 1.b, in: www.gerichte.sg.ch). Davon geht auch das Bundesgericht aus, indem
es eine Abweichung von der schematischen Bemessung in Anwendung des
Äquivalenzprinzips dann als geboten erachtet, wenn – wie dies etwa bei
Industriebauten der Fall sein könne – die Baute einen ausserordentlich hohen oder
ausserordentlich niedrigen Wasserverbrauch aufweise (vgl. BGer 2C_722/2009 vom
8. November 2010 E. 3.3). Genau mit dieser Formulierung wird auch in Art. 35 Abs. 3
lit. a des Abwasserreglements der Sonderfall umschrieben, welcher eine Anpassung
des Beitrags rechtfertigt. Liegt ein solcher Sonderfall vor, so ist die Vorinstanz aufgrund
des verfassungsmässig garantierten Äquivalenzprinzips verpflichtet, eine Reduktion
vorzunehmen. Daran vermag die Kann-Bestimmung in Art. 35 des Abwasserreglements
nichts zu ändern.
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Im Einspracheverfahren hat die Vorinstanz den Beitrag für die Tiefkühllagerhalle, von
welcher derzeit überhaupt kein Schmutzwasser anfällt, auf 50% reduziert. Damit hat sie
einen Sonderfall im Sinn von Art. 35 Abs. 3 des Abwasserreglements anerkannt. Dass
das Bundesgericht eine reglementarische Bestimmung, welche für Lagerhallen ab
einem bestimmten Volumen eine Reduktion auf 30% vorsah, im einem anderen Fall als
angemessen erachtete (vgl. BGer 2C_101/2007 vom 22. August 2007 E. 4.4), bedeutet
nicht zwingend, dass vorliegend dieselbe Reduktion angewendet werden müsste. Auch
wenn das kantonale Recht einige Vorgaben für die Bemessung und Erhebung der
Abwasseranschlussbeiträge enthält, verbleibt den Gemeinden in diesem Bereich eine
relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit. Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe
des kantonalen Rechts gewährleistet (Art. 50 Abs. 1 BV und Art. 89 der
Kantonsverfassung, sGS 101). Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn
das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder
teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche
Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die
Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder
einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung des kantonalen oder
eidgenössischen Rechts betreffen (BGer 2P.45/2005 vom 30. Juni 2005 E. 2.1). Nach
Art. 51 Abs. 1 des Baugesetzes (sGS 731.1) erheben die Gemeinden von den
Grundeigentümern im Rahmen des ihnen zukommenden Sondervorteils Beiträge an die
Erschliessung. Nähere Angaben über die Verteilung der Kosten auf die verschiedenen
Abwassererzeuger enthält das kantonale Recht ebenso wenig wie das eidgenössische
Gewässerschutzgesetz, welches in Art. 60a lediglich entsprechende Grundsätze
aufstellt und den Kantonen einen breiten Spielraum in der Umsetzung belässt (vgl.
dazu die Botschaft in BBl 1996 IV S. 1223 und 1229 f.; BGE 128 I 46 E. 1b/cc S. 50 f.).
Im Kanton St. Gallen ist eine diesen Anforderungen entsprechende Regelung der
Finanzierung von Bau- und Betriebskosten der Abwasseranlagen im kommunalen
Recht vorzusehen (vgl. Art. 14 ff. GSchVG). Damit verbleibt den st. gallischen
Gemeinden im Rahmen des eidgenössischen und des kantonalen Rechts bei der
Ausgestaltung der betreffenden Erlasse ein weiter Gestaltungsspielraum, für den sie
den Schutz der Gemeindeautonomie beanspruchen können (BGer 2P.45/2003 vom
28. August 2003 E. 2.2 für den Kanton Graubünden, wo eine ähnliche Regelung gilt,
sowie BGer 2P.58/1999 vom 15. Juni 1999, E. 2a). Aufgrund der geltenden Rechtslage
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ist das in GVP 1982 Nr. 37 publizierte Urteil nicht mehr von entscheidender Bedeutung.
Nach Art. 46 Abs. 2 VRP ist im Bereich der Gemeindeautonomie im Rekursverfahren
keine Überprüfung auf Unangemessenheit, sondern lediglich eine solche auf
Rechtsverletzungen wie Ermessensmissbrauch sowie Ermessensüber- oder -
unterschreitung möglich. Von einer solchen Rechtsverletzung kann vorliegend aber
nicht gesprochen werden. Die Reduktion um die Hälfte trägt den Besonderheiten des
vorliegenden Falles nicht zuletzt angesichts der zulässigen Schematisierung
hinreichend Rechnung und ist mit dem Äquivalenzprinzip vereinbar.
In der anderen Lagerhalle fällt aufgrund ihres Zwecks nicht viel Abwasser an. Sie
verfügt lediglich über wenige sanitäre Anlagen. Im Vergleich dazu sind das
Gebäudevolumen und der Gebäudewert jedoch hoch. Auch diese Lagerhalle stellt
daher aufgrund der tiefen Abwassermenge einen Sonderfall im Sinn von Art. 35 Abs. 3
des Abwasserreglements dar, der zwingend nach einer Anpassung verlangt. Eine
Reduktion um 50% erweist sich deshalb auch hier als gerechtfertigt. Der
Anschlussbeitrag für die Lagerhalle ist daher auf Fr. 18‘000.– zuzüglich Mehrwertsteuer
zu senken (12‰ von Fr. 1‘500‘000.–).
cc) Die Rekurrentin rügt sodann eine Verletzung des Kostendeckungsprinzips. Dieses
besagt, dass die Höhe des Gesamtertrages die Gesamtkosten des betreffenden
Verwaltungszweiges nicht oder nur geringfügig übersteigen darf (vgl. Uhlmann, a.a.O.,
S. 94). Bei Anschlussbeiträgen und -gebühren, wo die Kosten für den Bau und die
Amortisation von Leitungen und Anlagen in der Regel über eine längere Zeit und oft
ungleichmässig anfallen, kann sich das Kostendeckungsprinzip nur auf eine
entsprechend lange Zeitdauer beziehen. Den Gemeinden ist bei der Schätzung der
künftigen Einnahmen und Ausgaben ebenfalls ein gewisser Spielraum zuzugestehen.
Es kann von ihnen nicht verlangt werden, dass sie Anschlussbeiträge und -gebühren
angesichts eintretender Schwankungen immer wieder korrigieren. Art. 60a Abs. 1 lit. d
GSchG sieht zudem mit Blick auf künftige Investitionen die Bildung von Reserven vor.
Eine möglichst kontinuierliche Abgaberegelung erscheint auch aus Gründen der
Rechtsgleichheit geboten. Ein Verstoss gegen das Kostendeckungsprinzip liegt daher
nur vor, wenn die erhobenen Abgaben auch bei vorsichtiger Beurteilung des künftigen
Finanzbedarfs als übersetzt erscheinen (Urteil des Verwaltungsgerichts B 2013/15 vom
11. März 2014 E. 4, in: www.gerichte.sg.ch).
http://www.gerichte.sg.ch
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Die Gebühren und Beiträge dienen zur Deckung der Kosten für Erstellung, Betrieb,
Sanierung, Instandsetzung sowie Erneuerung der öffentlichen Abwasseranlagen (Art.
22 des Abwasserreglements). Innerhalb des Gemeindehaushalts wird eine
Spezialfinanzierung geführt. Dem Einsprache-Entscheid ist zu entnehmen, dass die
Gemeinde S bei einer Einwohnerzahl von rund 5‘300 über ein kostenaufwendiges
Kanalisationsnetz von mehr als 70 km, verteilt auf fünf Dörfer, verfügt. Im Jahr 2012
wurde die ARA für knapp Fr. 14 Mio. erneuert. Auch in den kommenden Jahren stehen
namhafte Investitionen an. Ferner besteht zusätzlich hoher Abschreibungsbedarf. Unter
diesen Umständen ist eine Verletzung des Kostendeckungsprinzips nicht ersichtlich.
Eine solche ergibt sich auch nicht aus dem Einwand der Rekurrentin, 24‰ des
Gebäudeversicherungsneuwertes stelle im Vergleich zu anderen Gemeinden eine hohe
Belastung dar.
3.- Die Rekurrentin macht sodann in Bezug auf im Jahr 2012 verfügte
Anschlussbeiträge der ersten Bauetappe geltend, dass diese ungerechtfertigt geleistet
worden seien und jener Betrag daher von den für die zweite Bauetappe geschuldeten
Beiträgen in Abzug zu bringen und im Mehrbetrag zurückzuerstatten sei. Sinngemäss
verlangt sie damit eine Revision jener Beitragsverfügung.
a) Die Rekurrentin bringt vor, es sei offensichtlich, dass das Gemeindekassieramt die
besonderen Umstände der damals erstellten Gebäude (ebenfalls eine Lagerhalle und
eine Tiefkühllagerhalle) nicht berücksichtigt habe und damit in Unkenntnis der
tatsächlichen Verhältnisse und in der irrtümlichen Annahme, es liege ein Normalfall vor,
verfügt habe. Damit bestehe nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung ein
Wiedererwägungsanspruch. Auch die Tatsache, dass die Vorinstanz nun bei der
zweiten Bauetappe eine zumindest teilweise Reduktion vorgenommen habe, zeige,
dass ein offensichtlicher Irrtum vorgelegen habe. Erst mit Zustellung des Einsprache-
Entscheides sei bekannt geworden, dass sich die Vorinstanz bei der Veranlagung der
Anschlussbeiträge der ersten Bauetappe geirrt habe. Folglich liege eine neue Tatsache
vor.
Die Vorinstanz führt dazu aus, eine Revision sei unzulässig, wenn die Gründe dafür
bereits im ordentlichen Rechtsmittelverfahren hätten geltend gemacht werden können.
Davon habe die Rekurrentin aber keinen Gebrauch gemacht.
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b) Mit ihrem Vorbringen macht die Rekurrentin eine Verrechnung geltend. Dieses
Begehren scheitert indessen aus mehreren Gründen. Selbst wenn die Rekurrentin über
einen entsprechenden Rückforderungsanspruch verfügen würde, wäre für eine
Verrechnung mit den nun geschuldeten Anschlussbeiträgen die Zustimmung des
Gemeinwesens erforderlich (vgl. Art. 125 Ziff. 3 OR). Mit Rechnung vom 5. Juli 2012
wurden für die Gebäude der ersten Bauetappe, darunter eine Lagerhalle und eine
Tiefkühllagerhalle, Anschlussbeiträge in der Höhe von insgesamt Fr. 189‘792.95 verfügt
(24‰ der Gebäude-Neuwerte zuzüglich Mehrwertsteuer). Jene Beitragsverfügung
erwuchs in der Folge unangefochten in Rechtskraft, die Gebäudebeiträge wurden von
der Rekurrentin auch tatsächlich bezahlt. Auf ein von der Rekurrentin am
24. September 2014 eingereichtes Wiedererwägungsgesuch trat die Vorinstanz mit
Entscheid vom 27. Oktober 2014 nicht ein. Der dagegen eingereichte Rekurs wurde
vom Präsidenten der Verwaltungsrekurskommission mit Verfügung vom 12. Dezember
2014 als erledigt abgeschrieben, nachdem der Kostenvorschuss nicht rechtzeitig
geleistet worden war. Damit erwuchs auch jener Entscheid in Rechtskraft. Auf das
nunmehr zusammen mit der Einsprache erneut erhobene Wiedererwägungsgesuch trat
die Vorinstanz mangels Vorliegens eines Revisionsgrundes zu Recht nicht ein. Eine
Wiedererwägung bei Abgabesachen ist grundsätzlich immer nur dann möglich, wenn
die Voraussetzungen einer Revision erfüllt sind (vgl. Art. 28 und 81 VRP). Dies ist
vorliegend nicht der Fall. Die Rekurrentin bringt weder neue Tatsachen oder
Beweismittel vor, noch macht sie geltend, es seien erhebliche aktenkundige Tatsachen
oder Begehren übersehen worden. Dass die Rekurrentin für die im Rahmen der zweiten
Bauetappe erstellte Tiefkühllagerhalle im Gegensatz zur ersten Bauetappe aufgrund
einer geänderten Rechtsauffassung eine Reduktion des Gebäudebeitrages vornahm,
stellt weder eine neue Tatsache noch einen offenkundigen Irrtum über entscheidende
Tatsachen im Sinn von Art. 81 Abs. 1 VRP dar (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 1197).
Dieselben Argumente, welche die Rekurrentin bei der Veranlagung des nun streitigen
Anschlussbeitrages geltend machte, hätte sie bei Anwendung der zumutbaren Sorgfalt
zudem bereits damals ohne weiteres im ordentlichen Einsprache-Verfahren vorbringen
können (vgl. Art. 81 Abs. 2 VRP). Das Begehren der Rekurrentin um Anrechnung bzw.
Rückerstattung von früher zu viel bezahlten Anschlussbeiträge ist folglich abzuweisen.
4.- Zusammenfassend ist der Rekurs teilweise gutzuheissen und Ziff. 3b des
angefochtenen Einsprache-Entscheids der Vorinstanz vom 26. Oktober 2015
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aufzuheben. Für die Lagerhalle Vers.Nr. 2 ist der Anschlussbeitrag auf neu Fr. 18‘000.–
(12‰ von
Fr. 1‘500‘000.–) zuzüglich Mehrwertsteuer festzusetzen. Im Übrigen ist der Rekurs
abzuweisen.
5.- Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten zu drei Vierteln
der Rekurrentin und zu einem Viertel der Politischen Gemeinde S aufzuerlegen (Art. 95
Abs. 1 VRP). Da letztere finanzielle Interessen verfolgt, ist auf die Kostenerhebung nicht
zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). Angemessen ist eine Entscheidgebühr von Fr.
2‘000.– (Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der
Kostenvorschuss von Fr. 2‘000.– ist bis zum Betrag von Fr. 1‘500.– zu verrechnen und
der Rekurrentin im Mehrbetrag von Fr. 500.– zurückzuerstatten.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens ist keine ausseramtliche Entschädigung
zuzusprechen (Art. 98 VRP).