Decision ID: a25b00ca-663f-4db1-91c9-bf88683a5e28
Year: 2010
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A. Z._, né en 1943, est propriétaire d'un domaine agricole composé des parcelles nos 1********, 2********, 3********, 4********, 5******** et 6******** sur le territoire de la commune de ********. La surface totale du domaine s'élève à 204'158 m2 et elle se décompose comme suit: 1'584 m2 de bâtiments, 189'421 m2 de prés-champs et 13'153 m2 de forêts. L'exploitation a notamment été complétée par un contrat de bail à ferme agricole conclu en 1976 et portant sur l'affermage d'environ 3 ha de la parcelle n° 7******** située dans la même commune et propriété de A._.
B. En vue de la cessation de son activité au 31 décembre 2008 pour raison d'âge, Z._ a informé A._ qu'il comptait remettre son exploitation à ferme à son neveu B._; il lui a dès lors demandé si elle accepterait de louer à ce dernier la parcelle dont elle est propriétaire. A._ a préféré vendre la parcelle n° 7******** en concluant le 8 octobre 2008 un contrat de vente à terme conditionnelle avec C._ et X._ (ci-après: les acquéreurs). La durée de validité de la vente a d'abord été limitée au 31 décembre 2009, puis elle a été prolongée au 31 décembre 2011. Informé de cette vente, Z._ a indiqué qu'il souhaitait exercer son droit de préemption légal pour le même prix de vente. Les acquéreurs ont contesté la validité du droit de préemption invoqué au motif que Z._ ne serait pas propriétaire d'une entreprise agricole au sens de la loi fédérale sur le droit foncier rural.
C. Z._ a déposé une demande en constatation de son droit de préemption et en exécution du transfert de propriété auprès du Président du Tribunal civil de l'arrondissement de la Broye et du Nord vaudois en mars 2009. A._ a conclu au rejet de cette demande le 1er juillet 2009.
D. a) Le 30 septembre 2009, Z._ a déposé une requête auprès de la Commission foncière rurale, Section I, (ci-après: la commission foncière) en vue de faire constater que son domaine agricole constituait en 2008 une entreprise agricole au sens de la loi fédérale sur le droit foncier rural.
b) La commission foncière a mandaté un expert afin de déterminer si les biens-fonds d'Z._ constituaient une entreprise agricole en 2008. L'expertise a été confiée à la société EstimaPro Sàrl. L'experte s'est rendue sur place le 5 novembre 2009 et s'est entretenue avec Z._, son fils, son neveu B._ et le père de ce dernier. L'experte a également eu un entretien téléphonique avec le conseil des acquéreurs ainsi qu'avec l'un d'entre eux.
c) Le rapport d'expertise établi le 11 novembre 2009 comprend un inventaire des surfaces du domaine agricole d'Z._ (annexe n° 1). En plus des biens-fonds en propriété qui représentent une surface de 204'158 m2 (cf. consid. A), Z._ loue deux terrains d'une surface de 13'900 m2 et de 7'700 m2 auprès de la commune de ******** et il dispose d'une parcelle en zone constructible de 4'500 m2, qui est propriété de l'hoirie de feu Z._ senior et qui est travaillée à bien plaire. S'agissant des bâtiments (1'584 m2) qui composent l'exploitation, le rapport d'expertise mentionne ce qui suit:
"Les bâtiments constituant une partie du domaine de M. Z._ sont tous regroupés sur le bien-fonds n° 1******** RF de ********, situé en bordure du village. Outre l'habitation n° ECA 8********, une villa abritant le logement du propriétaire, le centre d'exploitation se compose d'un unique rural n° ECA 9******** constitué de deux parties érigées successivement.
La partie d'origine (érigée dans les années 50) est une remise surmontée d'une grange à pont, dont la partie inférieure a été construite dans l'optique d'être éventuellement transformée en étable conventionnelle pour bétail laitier. Ceci n'a toutefois jamais été réalisé. Le rez est accessible par une grande porte coulissante et offre une remise au fond bétonné, ainsi qu'un local fermé pourvu d'une arrivée d'eau.
Le premier étage, accessible par le pont de grange, est équipé, d'un côté, d'un soliveau et, de l'autre côté, ouvert sur le niveau inférieur. Ce bâtiment est construit en bois sur un fond maçonné. Il est adossé à la pente, sur laquelle est aménagée la montée du pont de grange.
Cette partie a donc été prolongée ultérieurement d'un quai bétonné couvert, d'un hangar traversant et d'un couvert sous l'avant-toit du hangar, élément constitué d'une structure et d'une charpente métalliques, couvertes de tôles thermoloquées pour les parois et d'Eternit ondulé pour la toiture.
Le rural n'est pas équipé d'une fosse à purin, ni de silo permanent."
Il ressort du rapport d'expertise qu'une distinction a été effectuée entre l'exploitation effective du domaine et le mode d'exploitation potentiel du domaine en 2008:
"Exploitation effective
En 2008, ce domaine était exploité sans bétail, axé uniquement sur les grandes cultures avec une rotation classique: céréales, maïs, betterave, colza. Les uniques bâtiments étaient ceux propriété de M. Z._, toutes les machines pouvant être abritées dans ces volumes.
Mode d'exploitation potentiel
M. Z._ a invoqué deux branches de production potentielles qui ne sont actuellement pas conduites sur ce domaine, à savoir l'engraissement de bétail bovin et la production de racines d'endives.
Jusqu'en février 2007, M. Z._ élevait du bétail à l'engrais (taureaux) dans le rural n° ECA 9********. Les taureaux arrivaient sur l'exploitation lorsqu'ils pesaient 50 à 70 kg, étaient engraissés sur place et gardés sur l'exploitation jusqu'au moment de les envoyer à la boucherie. M. Z._ avait aménagé le rez inférieur de son rural en trois boxes pour les animaux adultes, plus un boxe pour les veaux non sevrés, aménagé sous le soliveau. Cette exploitation était conforme aux directives en vigueur figurant notamment dans l'ordonnance sur la protection des animaux. L'absence de fosse et de silo maçonné ne posait aucun problème et la raison pour laquelle M. Z._ a cessé cette exploitation tenait à des critères économiques.
Toutefois, l'ordonnance sur la protection des animaux a été modifiée en septembre 2008. Depuis lors, la garde d'animaux d'engraissement dans des boxes intégralement sur litière profonde, comme procédait M. Z._, a été interdite et les animaux doivent se voir proposer un parcours en dur, nécessitant donc une fosse à purin pour le stockage des eaux de surface et des déjections. Des mesures transitoires ont toutefois été adoptées en lien avec cette modification légale et un délai a été accordé aux exploitations existantes, leur permettant ainsi d'élever des animaux d'engraissement sur litière profonde exclusivement, jusqu'en 2013.
En ce qui concerne la production de racines d'endives, soit sans l'étape suivante du forçage des plantes, M. Z._ a indiqué que deux collègues agriculteurs effectuaient cette production sur des terres situées au territoire de la commune de ********. Lui-même n'a toutefois jamais produit ce type de légume. Après vérification dans les relevés de surfaces déclarés auprès du Service de l'Agriculture par les exploitants, en 2009, un exploitant domicilié à Penthalaz produisait des endives sur la commune de ********. La production d'endives est donc bien possible au territoire de cette commune.
(...)
Situation effective du domaine en 2008
Sur la base du mode d'exploitation réel du domaine en 2008, nous obtenons les résultats suivants:
Surface agricole utile sans cultures spéciales: 18.94 ha x 0,028 UMOS = 0,530 UMOS
Forêts en propriété: 1,32 ha x 0,012 UMOS = 0,016 UMOS
Total 0,546 UMOS
Potentiel du domaine en 2008
Si l'on tient compte du potentiel du domaine en 2008, il y a lieu de considérer la possibilité de garder des animaux de rente, notamment des taureaux à l'engrais, ainsi qu'il était pratiqué sur ce domaine jusqu'à l'année précédente.
Il existe un potentiel de production d'endives dans la région, mais une telle production n'a jamais été pratiquée sur le domaine de M. Z._.
A) En prenant en considération le nombre d'animaux pouvant être gardés sur les normes relatives à la garde du bétail de rente, nous obtenons les résultats suivants:
Surface agricole utile sans cultures spéciales: 18.94 ha x 0,028 UMOS = 0,530 UMOS
Autres animaux de rente: 11,2 UGB x 0,03 UMOS = 0,336 UMOS
Forêts en propriété: 1,32 ha x 0,012 UMOS = 0,016 UMOS
Total 0,882 UMOS
B) En prenant en considération par exemple un hectare d'endives sur le domaine, nous obtenons les résultats suivants:
Surface agricole utile sans cultures spéciales: 17.94 ha x 0,028 UMOS = 0,502 UMOS
Cultures spéciales (endives) 1.00 ha x 0.300 UMOS = 0.300 UMOS
Forêts en propriété: 1,32 ha x 0,012 UMOS = 0,016 UMOS
Total 0,818 UMOS
Conclusions
Compte tenu de ce qui précède, nous constatons que:
▪ sur la base de la situation effective du domaine en 2008 les biens-fonds propriété de M. Z._ ne constituent pas une entreprise au sens de la LDFR
▪ compte tenu du potentiel du domaine en 2008, les biens-fonds propriété de M. Z._ constituent une entreprise agricole au sens de la LDFR, que ce soit en considérant le potentiel de garde d'animaux de rente ou celui de production de racines d'endive."
La possibilité a été donnée aux parties de se déterminer sur le rapport d'expertise.
E. Par décision du 16 décembre 2009, la commission foncière a constaté que le domaine exploité par Z._ à ******** constituait en 2008 une entreprise agricole au sens de l'art. 7 de la loi fédérale sur le droit foncier rural, qui était dès lors soumise au principe de l'interdiction de partage matériel. La commission foncière s'est référée au rapport d'expertise du 11 novembre 2009 en tenant compte du potentiel envisageable et raisonnable mentionné dans ce document pour admettre que les besoins en main-d'œuvre du domaine de l'intéressé dépassaient le seuil fixé par l'art. 7 de la loi fédérale sur le droit foncier rural.
F. Les acquéreurs X._ et C._ ont recouru contre la décision de la commission foncière le 4 février 2010 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal; ils concluent à son annulation et subsidiairement à sa réformation en ce sens qu'il est constaté que le domaine exploité par Z._ à ******** ne constitue pas une entreprise agricole au sens de l'art. 7 de la loi fédérale sur le droit foncier rural et n'est dès lors pas soumis au principe de l'interdiction de partage matériel. En substance, les acquéreurs estiment que la prise en compte d'un potentiel de garde d'animaux ou de culture d'endives ne correspondrait pas au but poursuivi par la loi fédérale sur le droit foncier rural. Ils requièrent à cet égard un complément d'expertise pour déterminer la réalité d'un tel potentiel, notamment compte tenu des installations existantes au regard de la réglementation en matière de protection et de garde des animaux et des conditions à remplir pour la culture d'endives. La commission foncière a déposé sa réponse au recours le 18 février 2010 en concluant à son rejet et Z._ s'est déterminé sur le recours le 10 mars 2010 en concluant également implicitement à son rejet. La possibilité a été donnée aux acquéreurs de déposer un mémoire complémentaire, qui ont réitéré le 9 avril 2010 leur requête de complément d'expertise.

Considérant en droit
1. a) En cas d'aliénation d'un immeuble agricole, le fermier a un droit de préemption lorsque, outre d'autres conditions, il est propriétaire d'une entreprise agricole ou dispose économiquement d'une telle entreprise (art. 47 al. 2 let. b de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural; LDFR; RS 211.412.11). Par entreprise agricole, on entend une unité composée d'immeubles, de bâtiments et d'installations agricoles qui sert de base à la production agricole et qui exige, dans les conditions d'exploitation usuelles dans le pays, au moins une unité de main-d'œuvre standard (UMOS; art. 7 al. 1 LDFR). Cette disposition, dans sa teneur actuelle, a été modifiée par la loi fédérale du 5 octobre 2007 (RO 2008 3585), qui est entrée en vigueur le 1er septembre 2008. Le besoin en travail minimal nécessaire pour qu'une exploitation puisse être reconnue comme entreprise agricole a en effet été augmenté de 0,75 UMOS à 1 UMOS dès le 1er septembre 2008.
b) Conformément à l'art. 5 let. a LDFR, les cantons peuvent soumettre aux dispositions sur les entreprises agricoles les entreprises agricoles qui ne remplissent pas les conditions prévues à l'art. 7 LDFR relatives à l'unité de main-d'œuvre standard; la taille minimale de l'entreprise doit être fixée en une fraction d'unité de main-d'œuvre standard et ne doit pas être inférieure à 0,75 unité. Cette disposition a également été modifiée par la loi fédérale du 5 octobre 2007 (RO 2008 3585) entrée en vigueur le 1er septembre 2008; la taille minimale exigée par les cantons a en effet été portée de 0,5 à 0,75 UMOS. Dans le canton de Vaud, le Conseil d'Etat a estimé qu'il fallait laisser un répit aux exploitations concernées par la nouvelle limite fédérale applicable depuis le 1er septembre 2008 à la notion d'entreprise agricole, afin de laisser le temps aux personnes concernées de s'adapter à l'évolution du droit. Le Grand Conseil l'a suivi en adoptant le 4 novembre 2008 un décret d'application de la modification du 5 octobre 2007 de la LDFR (ci-après: décret d'application), qui maintient la limite à 0,75 UMOS jusqu'à la fin de l'année 2010.
c) Le Conseil fédéral fixe, conformément au droit agraire, les facteurs et les valeurs servant au calcul de l'unité de main-d'œuvre standard (art. 7 al. 1 LDFR). Le Conseil fédéral a fixé les taux servant au calcul des UMOS à l'art. 2a de l'ordonnance du 4 octobre 1993 sur le droit foncier rural (ODFR; RS 211.412.110), en se basant sur ceux mentionnés à l'art. 3 de l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur la terminologie agricole et la reconnaissance des formes d'exploitation (OTerm; RS 910.91).
2. a) L'unité composée d'immeubles, de bâtiments et d'installations agricoles doit être propre à fournir la base de la production agricole par une exploitation agricole. L'entreprise doit ainsi se prêter à un usage agricole; son but doit consister à obtenir des produits exploitables issus de la production végétale et animale. Le fait que l'ensemble des bâtiments et installations doive servir de base à la production agricole signifie que l'appréciation doit être faite indépendamment de l'usage effectif, en fonction de critères objectifs. On part ainsi de l'idée que l'entreprise pourrait être utilisée si les bases existantes étaient exploitées comme unité économique. En d'autres termes, l'application de la loi ne peut pas dépendre de l'usage effectif et être par conséquent laissée au domaine d'influence du propriétaire foncier. "Servir de base" est donc équivalent à "approprié" au sens de l'art. 6 al. 1 LDFR (Eduard HOFER, Le droit foncier rural, Commentaire de la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991, Brugg 1998, n. 39 ad art. 7).
Les critères d'assujettissement ne peuvent en effet raisonnablement dépendre d'une organisation susceptible d'être modifiée; cela se justifie également en raison du fait que le maintien de l'exploitation dépend aussi et surtout des exploitants futurs (ATF 121 III 274 consid. 3c). L'activité de l'agriculteur est celle d'un entrepreneur agricole, ce qui signifie qu'elle est foncièrement dynamique. Conditionnée par les nécessités d'un marché toujours plus ouvert, elle doit être en prise constante sur les besoins affichés par les consommateurs. Les changements auxquels le paysan peut être appelé à faire face sont susceptibles de se révéler assez brusques; les agriculteurs peuvent être appelés soit à changer de type de production, soit à procéder à une diversification des cultures. Si ces modifications structurelles ne devraient pas être décidées à la légère, il n'en demeure pas moins que le caractère brutal de certains changements dans les habitudes alimentaires des consommateurs ne permettent pas toujours des projections précises quant à savoir ce que sera le marché porteur de demain. Il est ainsi possible qu'à l'instant précis de l'évaluation, les investissements n'aient pas tous été réalisés et que l'exploitation ne soit rationnelle ni par rapport à l'ancienne production, ni au regard de celle visée. S'en tenir à un tel constat pourrait pourtant avoir des conséquences drastiques, liées au traitement différencié que la loi réalise des immeubles et des entreprises agricoles (Yves DONZALLAZ, Traité de droit agraire suisse: droit public et droit privé, Tome 2, Berne 2006, n. 2749). D'ailleurs, pour tenir compte de cette problématique, l'art. 7 al. 4 let. b LDFR prévoit qu'il faut prendre en considération la possibilité de construire des bâtiments manquants nécessaires à l'exploitation ou de transformer, rénover ou remplacer ceux qui existent, lorsque l'exploitation permet de supporter les dépenses correspondantes.
b) Le rapport d'expertise établi le 11 novembre 2009 par la société EstimaPro Sàrl mentionne que la situation effective en 2008 du domaine agricole concerné atteint 0,546 UMOS. S'agissant du potentiel du domaine en 2008, l'experte a considéré la possibilité de garder des animaux de rente, notamment des taureaux à l'engrais, ainsi qu'il était pratiqué sur le domaine jusqu'en février 2007. En tenant compte de cette possibilité et du nombre envisageable d'animaux, l'experte obtient un résultat de 0,882 UMOS. Enfin, l'experte a également retenu la possibilité de produire des racines d'endive sur le domaine et elle parvient alors à un résultat de 0,818 UMOS. L'experte arrive ainsi à la conclusion que le domaine agricole concerné ne constitue pas une entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR sur la base de la situation effective en 2008; en revanche, compte tenu du potentiel du domaine en 2008, ce dernier constitue une entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR. Les recourants contestent ce dernier point en indiquant que la possibilité de garder des animaux de rente dans l'exploitation agricole n'a pas été examinée au regard de la réglementation en vigueur en matière de détention respectueuse des animaux. Ils requièrent à cet égard un complément d'expertise sur cet aspect. De même, les recourants estiment qu'on ne saurait envisager la culture d'endives sur le domaine de manière hypothétique, celle-ci n'ayant jamais eu lieu; la faisabilité d'une telle production devrait dès lors également faire l'objet d'un complément d'expertise. Les recourants ne contestent toutefois pas que le domaine concerné remplit la condition d'"unité composée d'immeubles, de bâtiments et d'installations agricoles qui sert de base à la production agricole" posée par l'art. 7 al. 1 LDFR.
c) Au vu de ce qui a été développé plus haut (consid. 2a) et par conséquent de la nécessité de prendre en compte des critères objectifs dans l'appréciation de la situation, l'experte a pris en considération de manière justifiée le potentiel du domaine agricole concerné. C'est avec raison qu'elle ne s'est pas limitée à la situation effective du domaine. S'agissant de la production de racines d'endive, il est vrai que l'experte n'a pas examiné dans les détails la faisabilité d'une telle culture sur le domaine, mais il ressort du rapport d'expertise qu'un exploitant domicilié à Penthalaz produit des endives sur le territoire de la commune de ********; ce type de production est ainsi possible dans la région et le neveu de l'exploitant Z._ n'exclut pas de diversifier les cultures par cette production (cf. rapport d'expertise, ch. 6, p. 6). Dans ces conditions, le tribunal considère, en procédant à une appréciation objective de la situation, que ce type de culture correspond objectivement aux possibilités dans la région concernée (cf. Yves DONZALLAZ, op. cit., n. 2617 ss) et qu'il doit ainsi être pris en compte pour déterminer si le domaine concerné constitue une entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR. En retenant une surface d'un ha sur les 18.94 ha de surface agricole utile du domaine, l'experte parvient à un résultat de 0,818 UMOS, qui dépasse ainsi le seuil minimal de 0,75 UMOS prévu par le décret d'application. L'experte arrive ainsi à la conclusion que le domaine est une entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR au vu du potentiel de production de racines d'endive et il n'y a aucun motif de s'écarter de ce constat. Le tribunal qui, certes, applique le droit d’office et n’est pas lié par les constatations de l’expert, n’a en effet aucune raison sérieuse de se départir in casu des conclusions du rapport d'expertise (cf. ATF 133 II 384 consid. 4.2.3 p. 391; 132 II 257 consid. 4.4.1 p. 269; 130 I 337 consid. 5.4.1 p. 345). Le complément d'expertise requis par les recourants visant à déterminer les conditions à remplir pour cultiver des endives n'est à cet égard pas pertinent, puisque ce type de production ne saurait entraîner des investissements disproportionnés et apparaît dès lors envisageable sur l'exploitation concernée.
d) S'agissant de la possibilité de détenir des animaux de rente, l'experte arrive également à la conclusion que cette activité, au vu du nombre d'animaux pouvant être élevés, permet de dépasser le seuil minimal de 0,75 UMOS prévu par le décret d'application (0,882 UMOS; cf. rapport d'expertise, ch. 4.3, p. 5). La question de savoir si cette possibilité est envisageable, notamment compte tenu de la réglementation en matière de détention respectueuse des animaux, peut rester ouverte, puisque le potentiel de production de racines d'endive suffit pour qualifier le domaine concerné d'entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR.
e) Les recourants requièrent enfin un complément d'expertise sur la question de savoir si le fait que le neveu d'Z._ reprenne l'exploitation concernée constitue un affermage par parcelles et dans l'affirmative, si celui-ci est autorisé. Cette question n'est pas déterminante. Certes, l'art. 8 let. a LDFR prévoit que les dispositions sur les immeubles agricoles isolés s'appliquent à l'entreprise agricole lorsque celle-ci est licitement affermée par parcelles, en tout ou en majeure partie, depuis plus de six ans, dans la mesure où l'affermage n'a pas un caractère temporaire ni ne se fonde sur des raisons tenant à la personne du bailleur au sens de l'art. 31 al. 2 let. e et f de la loi fédérale du 4 octobre 1985 sur le bail à ferme agricole (LBFA; RS 221.213.2). Il ressort toutefois de cette disposition que seuls sont concernés les immeubles affermés depuis six ans au moment où se pose la question de l'application de cette norme. Les six ans auxquels il est fait référence sont ceux relatifs à la durée minimale du bail agricole, telle qu'énoncée par la LBFA (Yves DONZALLAZ, op. cit., n. 2868). L'affermage de l'exploitation concernée ne remontant pas à plus de six ans, cette disposition n'est ainsi pas applicable, et il n'est dès lors pas utile de déterminer si cet affermage est licite.
f) Au surplus, la question de savoir si le droit de préemption du fermier est valable compte tenu de sa cessation d'activité et de la reprise de son domaine par son neveu est de la compétence de la juridiction civile, de sorte que le tribunal n'a pas à examiner cette question.
3. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Au vu de ce résultat, les frais de justice sont mis à la charge des recourants (art. 49 al. 1 LPA-VD), qui n'ont pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD a contrario).