Decision ID: 90a0aa7f-bb84-4c11-b1d2-88d221c3f7bd
Year: 2017
Language: de
Court: SH_OG
Chamber: SH_OG_001
Canton: SH
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: 

Sachverhalt
Die A. AG möchte im Fischerhäuserquartier der Stadt Schaffhausen ein Mehr-
familienhaus mit Abstellhalle erstellen. Der Stadtrat Schaffhausen bewilligte das
Mehrfamilienhaus und das Bauinspektorat die Abstellhalle. Dagegen erhoben zwei
Nachbarn und der Schweizer Heimatschutz Rekurs an den Regierungsrat. Dieser
holte eine Stellungnahme der kantonalen Natur- und Heimatschutzkommission
(KNHK) ein. In der Folge hiess er die Rekurse teilweise gut; die Baubewilligungen
wurden unter Auflagen bestätigt. Verwaltungsgerichtsbeschwerden der Nachbarn
und des Schweizer Heimatschutzes gegen den Rekursentscheid hiess das Ober-
gericht gut; es hob die Bewilligungen auf. Dagegen erhoben die Einwohnergemein-
de Schaffhausen und die A. AG Beschwerde ans Bundesgericht. Dieses hiess die
Beschwerden gut und wies die Sache zur neuen Beurteilung ans Obergericht zu-
rück.
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Das Obergericht beauftragte die Eidgenössische Natur- und Heimatschutzkommis-
sion (ENHK), die städtebauliche Einordnung des Bauprojekts zu begutachten. Ge-
gen diesen Zwischenentscheid erhoben die Vorinstanzen und die A. AG Be-
schwerde ans Bundesgericht; dieses trat darauf nicht ein. Nach Erstattung des
Gutachtens hiess das Obergericht die Beschwerden der Nachbarn und des
Schweizer Heimatschutzes gut; es hob den Rekursentscheid des Regierungsrats
und die Baubewilligungen auf.

Aus den Erwägungen
1.2. Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann jede Rechtsverletzung, Über-
schreitung und Missbrauch des Ermessens sowie unrichtige oder unvollständige
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden. Wegen blosser
Unangemessenheit der Verfügung kann die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht
erhoben werden (Art. 36 Abs. 1 und 2 des Gesetzes über den Rechtsschutz in Ver-
waltungssachen vom 20. September 1971 [Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG,
SHR 172.200]).
1.3. [...]
Bei baurechtlichen Normen betreffend Gestaltung und Einordnung handelt es sich
um unbestimmte Rechtsbegriffe. Deren Anwendung ist grundsätzlich eine
Rechts-, nicht eine Ermessensfrage; sie ist daher im verwaltungsgerichtlichen Ver-
fahren im Prinzip frei zu prüfen. Soweit jedoch – wie vorliegend – ein Beurteilungs-
spielraum besteht, auferlegt sich das Obergericht als gerichtliche Instanz ohne
besondere Fachkenntnisse Zurückhaltung. Auslegung und Praxis der mit den ört-
lichen Verhältnissen und Planungszielen vertrauten Verwaltungsbehörden haben
daher zum vorneherein ein massgebliches Gewicht. Ist der Einordnungsentscheid
einer kommunalen Behörde nachvollziehbar, beruht er mithin auf einer vertret-
baren Würdigung der massgebenden Sachumstände, so haben die Rechtsmittel-
instanzen diesen zu respektieren und dürfen das Ermessen der kommunalen
Behörde nicht durch ihr eigenes ersetzen (OGE 60/1997/9+10 vom 30. März 1998,
E. 3b/aa; OGE 60/1998/17 vom 19. Februar 1999, E. 2b/aa; Arnold Marti, Die Ver-
waltungsgerichtsbarkeit im Kanton Schaffhausen, Diss. Zürich 1986, S. 233 f.; der-
selbe, Bemerkungen zu BGer 1P.678/2004 vom 21. Juni 2005, ZBl 2006, S. 437
ff.; BGer 1C_434/2012 vom 28. März 2013 E. 3.3).
2.1. Das zu überbauende Grundstück GB Nr. bbb liegt in der Ergänzungszone
für die Altstadt. Es befindet sich im Fischerhäuser-Quartier gegenüber dem Alten
Salzstadel und grenzt an den Park des Schauwecker'schen Guts. Es liegt im BLN-
Schutzgebiet Nr. 1411, Untersee-Hochrhein. Das Fischerhäuserquartier ist zudem
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im Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) als Gebiet Nr. 3
verzeichnet, mit Erhaltungsziel B ("Erhalten der Struktur"). Der Salzstadel ist als
Einzelelement Nr. 3.0.30 mit dem Erhaltungsziel A ("Erhalten der Substanz") ver-
zeichnet (vgl. die gestützt auf Art. 2 der Verordnung über das Bundesinventar der
schützenswerten Ortsbilder der Schweiz vom 9. September 1981 [VISOS, SR
451.12] herausgegebene Publikation "Inventar der schützenswerten Ortsbilder der
Schweiz, Ortsbilder von nationaler Bedeutung, Kanton Schaffhausen" [ISOS
Schaffhausen], Bern 1986, S. 193 und 196 sowie Plan und Erläuterungsblatt). Ge-
mäss dem Merkblatt der Stadt Schaffhausen für das Bauen in Gebieten mit beson-
deren städtebaulichen und landschaftlichen Qualitäten vom Oktober 2006 gehört
das Fischerhäuserquartier zum empfindlichen Gebiet Nr. 63, Innere Rheinhalde.
Das Schauwecker'sche Gut ist als schutzwürdiges Ensemble Nr. 91 verzeichnet.
Die Bundesinventare sind nur bei der Erfüllung von Bundesaufgaben unmittelbar
anwendbar (Art. 6 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz
vom 1. Juli 1966 [NHG, SR 451]). Gemäss der bundesgerichtlichen Recht-
sprechung sind indessen Bundesinventare wie das ISOS auch bei der Erfüllung
von kantonalen und kommunalen Aufgaben von Bedeutung. Ihrer Natur nach kom-
men sie Sachplänen und Konzepten im Sinn von Art. 13 des Bundesgesetzes über
die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG, SR 700) gleich.
Im Rahmen der allgemeinen Planungspflicht der Kantone (Art. 2 RPG) legen diese
die Planungsgrundlagen in ihrer Richtplanung im Allgemeinen fest (Art. 6 RPG)
und berücksichtigen die Bundesinventare als besondere Form von Konzepten und
Sachplänen im Speziellen (Art. 6 Abs. 4 RPG). Aufgrund der Behördenverbindlich-
keit der Richtplanung (Art. 9 RPG) finden die Schutzanliegen des Bundesinventars
auf diese Weise Eingang in die Nutzungsplanung (Art. 14 ff. RPG). Infrage kommen
insbesondere (überlagernde) Schutzzonen (Art. 17 Abs. 1 RPG), Freihaltezonen
(Art. 18 RPG), Sondernutzungspläne (Gestaltungspläne, Detailnutzungspläne,
Überbauungsordnungen) oder "andere geeignete Massnahmen" (Art. 17 Abs. 2
RPG), wie beispielsweise Schutzverfügungen oder vertragliche Lösungen. Inso-
weit besteht für die Kantone und Gemeinden eine Pflicht zur Berücksichtigung von
Bundesinventaren. Die Pflicht zur Beachtung findet ihren Niederschlag in der Nut-
zungsplanung selbst, sodann in der Anwendung der die Schutzanliegen umsetzen-
den (Nutzungs-)Planung, und schliesslich darin, dass im Einzelfall erforderliche In-
teressenabwägungen im Lichte der Heimatschutzanliegen vorgenommen werden
(BGE 135 II 209 E. 2.1 S. 212 f.; ARE/ASTRA/BAFU/BAK [Hrsg.], Empfehlungen
zur Berücksichtigung der Bundesinventare nach Art. 5 NHG in der Richt- und
Nutzungsplanung, Bern, November 2012, S. 9, 14).
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Die Stadt Schaffhausen hat den Schutzzielen des ISOS und des BLN durch Erlass
von Art. 10 der Bauordnung für die Stadt Schaffhausen vom 10. Mai 2005 (BauO,
RSS 700.1) Rechnung getragen. Nach Abs. 1 dieser Bestimmung sind Bauwerke
und deren Umgebung in der Altstadt- und Dorfkernzone (lit. a), im Sichtbereich von
künstlerisch, städtebaulich oder geschichtlich wertvollen Stätten, Bauten und Bau-
teilen, in Quartierschutzgebieten und bei schutzwürdigen Ensembles (lit. b), bei
Bauten, die das Strassen-, Platz- oder Landschaftsbild beherrschen (lit. c), in der
Nähe von markanten Landschaftsstellen oder Naturschutzobjekten sowie in den
empfindlichen Gebieten (lit. d), in den BLN-Gebieten (lit. e) und entlang von Wald-
rändern (lit. f) besonders sorgfältig zu gestalten, und es ist alles vorzunehmen, um
eine einwandfreie städtebauliche Wirkung zu erzielen. Diese Norm enthält eine po-
sitive Ästhetikklausel und geht somit über ein reines Verunstaltungsverbot hinaus
(OGE vom 3. August 1990 i.S. G., E. 4c/aa, Amtsbericht 1990, S. 104; OGE
60/1998/17 vom 19. Februar 1999, E. 2b/aa).
Gestützt auf Art. 10 BauO hat die Stadt Schaffhausen zudem das Merkblatt für das
Bauen in Gebieten mit besonderen städtebaulichen und landschaftlichen Quali-
täten vom Oktober 2006 herausgegeben, in welchem sie Quartierschutzgebiete,
empfindliche Gebiete und schutzwürdige Ensembles bezeichnet und entsprechen-
de Schutzziele definiert hat. Im Merkblatt ist die Innere Rheinhalde als empfind-
liches Gebiet verzeichnet. Das Schutzziel ist die Erhaltung und Förderung der
Durchgrünung, des Baumbestands und der ökologischen Werte innerhalb des
Baugebiets, insbesondere im Bereich von An- und Aussichtslagen. Das Schau-
wecker'sche Gut ist als schutzwürdiges Ensemble bezeichnet. Als Schutzziel wird
die Erhaltung der besonders markanten Villen und historischen Bauten mit den
dazugehörenden parkähnlichen Gärten genannt.
2.2. Zur Frage der Einordnung wird im angefochtenen Regierungsratsbeschluss
ausgeführt, die Denkmalpflege Schaffhausen habe eine erhebliche Beeinträchti-
gung des Ortsbilds im grossen Betrachtungsperimeter verneint, habe aber bei
kleinräumiger Betrachtung eine gewisse Beeinträchtigung nicht ausschliessen
können. Deshalb sei die kantonale Natur- und Heimatschutzkommission (KNHK)
beigezogen worden. In ihrer Stellungnahme vom 28. September 2011 sei diese
zum Schluss gekommen, dass betreffend Ortsbild- und Landschaftsschutz die Be-
willigung zu Recht erteilt worden sei. Die Fachbeurteilung der KNHK sei plausibel
und nachvollziehbar. Es bestehe für den Regierungsrat kein Grund, davon abzu-
weichen. Das vorliegende Projekt nehme in seinem östlichen Teil die Struktur der
bestehenden Häuserzeile auf, öffne sich und bilde im westlichen Teil einen mar-
kanten Kopfteil. Angesichts der Tor-Situation, gebildet durch den historischen Salz-
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stadel und den Neubau, sei das städtebaulich ein überzeugender Ansatz. Die Ar-
chitektursprache sei modern, referiere aber bezüglich Platzierung der Fenster und
Sockelbildung auf Elemente der bestehenden Häuserzeile. Wäre einzig das histo-
risch Gewachsene der Massstab für die Architektur, wäre das das Ende der Archi-
tektur als Baukunst und Ausdruck ihrer Zeit. Die zuständige Baubewilligungsbe-
hörde habe das Projekt positiv beurteilt und die Baubewilligung vorbehaltlos erteilt.
Die KNHK komme zum Schluss, das Bauvorhaben erfülle die gesetzlich geforderte
gute Einfügung in das Ortsbild und den sensiblen Landschaftsraum. Der Salzstadel
als Denkmalschutzobjekt werde durch das Bauvorhaben nicht tangiert. Auch der
Regierungsrat gelange zu einer positiven Beurteilung der städtebaulichen Qualität
und Einpassung des Bauprojekts.
Die Beschwerdeführer machen geltend, der angefochtene Regierungsratsbe-
schluss genüge der Begründungspflicht nicht, weil er sich mit der detaillierten Kritik
an der KNHK-Beurteilung nicht auseinandersetze und weil der Regierungsrat seine
eigenen Massstäbe, die er mit dem Entscheid vom 4. August 1998 an die Einord-
nung von Bauten im Fischerhäuserquartier gestellt habe, im vorliegenden Fall nicht
beachte. Die KNHK-Beurteilung vom 28. September 2011 sei personell und fach-
lich zu kritisieren. Weil die KNHK-Beurteilung keine brauchbare Entscheidungs-
grundlage abgebe, hätten die Beschwerdeführer zwei unabhängige Expertenmei-
nungen eingeholt, einerseits beim bekannten und anerkannten Architekturhistori-
ker X., und andererseits beim Präsidenten des Heimatschutzes Zürich, Dr. Y. In
der Kurzbegutachtung durch Y. werde kritisiert, dass der geplante Neubau sich
punkto Bauformen in keiner Weise einpasse. Der Gutachter könne am ganzen
Baukörper keine Elemente erkennen, die aus dem Willen entwickelt worden seien,
das Neue in das Alte einzupassen. Der Gutachter, der eine Visualisierung mit Blick
vom Rhein her aufzeige, belege eine wesentliche Beeinträchtigung des Salz-
stadels, der als wichtiges bauhistorisches Denkmal bezeichnet werde. Kritisiert
werde nebst der Fassadengliederung und der völlig ungewöhnlichen Dachform vor
allem die Massigkeit des Baukörpers, dessen Volumetrie sich nicht am Fischer-
häuserquartier orientiere und den Vorstadtcharakter negiere und damit den stattli-
chen Salzstadel konkurrenziere. Eine solche Beeinträchtigung des Baudenkmals
"Salzstadel" moniere auch der Gutachter X. Dieser bemängle sodann ebenfalls
eine Beeinträchtigung des Ensembles der Fischerhäuser, weil die um zwei Ge-
schosse aufgeworfene Trauflinie die Massstäblichkeit und gestalterische Integrität
des bestehenden Ensembles nicht respektiere. Der Gutachter vermute, dass dem
Projekt wohl ein übertriebenes Ausnützungsmass als Vorgabe zugrunde gelegen
habe. Trotz gestalterischem Bemühen sei dem Projekt jedenfalls die problemati-
sche Volumetrie anzumerken. In der Überarbeitung des Wettbewerbsprojekts bis
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zur Baueingabe sehe der Experte eine Banalisierung. Damit bestätigten die Gut-
achter im Wesentlichen die Kritik, die von den Beschwerdeführern im bisherigen
Verfahren vorgetragen worden sei. Das Projekt genüge den erhöhten Anforderun-
gen, die in diesem Gebiet zu beachten seien, nicht und könne daher nicht bewilligt
werden. Der Regierungsrat habe sich im Wesentlichen darauf beschränkt, die Be-
urteilung der KNHK zusammenzufassen und zu schliessen, diese Fachbeurteilung
sei "plausibel und nachvollziehbar". Mit der detailliert vorgetragenen Kritik habe
sich der Regierungsrat nicht auseinandergesetzt.
In seiner Vernehmlassung führt der Stadtrat aus, vergleiche man die benachbarte
und sechsgeschossige Liegenschaft C. – in welcher sich die Eigentumswohnung
der Beschwerdeführer 2 befinde – mit dem Salzstadel, lasse sich leicht feststellen,
dass diese Liegenschaft mit ihren sechs Geschossen sowohl den Salzstadel als
auch das strittige Projekt überrage. Die vielfach zitierte Kleinmassstäblichkeit der
Fischerhäuserstrasse, welche als typologisches Merkmal dieser Häuserzeile im
ISOS figuriere, werde demnach durch die benachbarte Liegenschaft auch nicht
respektiert. Nach Auffassung des Stadtrats ist es deshalb richtig, das geplante
Bauvorhaben auch in Relation zur bestehenden Liegenschaft C. zu setzen. Nur so
könne die geforderte gute Einfügung in das Ortsbild beurteilt werden. Mit dem Neu-
bau B. sei seinerzeit zum Ausdruck gebracht worden, dass Veränderungen in der
Siedlungsstruktur des Fischerhäuserquartiers zulässig seien und sich die Neubau-
ten nicht zwingend am vorhandenen Gebäudebestand zu orientieren hätten. Die-
ser geänderte Stellenwert des Fischerhäuserquartiers habe konsequenterweise in
der letzten Gesamtrevision von Bauordnung und Zonenplan zur Umzonung des
Gevierts zwischen der Fischerhäuserstrasse und der Buchthalerstrasse von der
Altstadtzone in die Ergänzungszone Altstadt geführt. Während in der Altstadt die
bauliche Pflege und Erneuerung im Rahmen der bestehenden Bauformen und un-
ter möglichster Schonung der vorhandenen Bausubstanz erfolgen solle (Art. 31
Abs. 2 lit. c BauO), stehe in der Ergänzungszone Altstadt die Erneuerung und Auf-
wertung von Gebieten in Altstadtrandlagen im Vordergrund (Art. 35 BauO). Nach
denselben Massstäben wie die Baute sei auch die Eingliederung des projektierten
Neubaus zu beurteilen. Der Neubau bilde zweifelsohne einen neuzeitlichen städ-
tebaulichen Akzent in der Gebäudezeile entlang der Fischerhäuserstrasse. Er ver-
mittle indes mit seiner Volumetrie zwischen den Altbauten an der Fischerhäu-
serstrasse und dem Baukörper C., ohne den Salzstadel zu konkurrenzieren. Der
Salzstadel als Solitär direkt am Rheinufer werde in seiner besonderen Stellung und
Wirkung nicht angetastet. Wenn seitens der Beschwerdeführer argumentiert
werde, dass das Bauvorhaben zu einer Beeinträchtigung des Salzstadels führe, so
würde das auch für die benachbarte Liegenschaft C. gelten, und diese Liegen-
schaft mit ihrer stattlichen Volumetrie hätte nicht bewilligt werden dürfen.
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Die private Beschwerdegegnerin macht geltend, solle ein Altbau einem Neubau
weichen, so seien naturgemäss andere Überlegungen anzustellen als bei einem
Gebäude, welches wegen seiner städtebaulichen Qualitäten bzw. seines städte-
baulichen Konnexes oder seiner Qualität als Einzelobjekt erhalten bleiben müsse.
Der Gestaltungsfreiraum bei einem Neubau sei grösser. Von diesem Gestaltungs-
freiraum hätten vorab die Beschwerdeführer 2 mit ihrem quergestellten fünfstöcki-
gen Mehrfamilienhaus mit Attikawohnungen profitiert, welches sich in keinster
Weise in das Fischerhäuserquartier einordne. Die Vorinstanz habe die städtebau-
lichen Vorgaben und Kriterien klar herausgearbeitet. Unbestritten sei, dass der
Neubau erhöhten Anforderungen zu genügen habe. Nur deshalb habe die Bau-
herrschaft einen derart gewaltigen Aufwand betrieben. Auf Anraten der hinzugezo-
genen Experten sei das künftige Bauwerk so gestaltet worden, dass einerseits ein
(markanter) Abschluss der Häuserzeile entlang der Fischerhäuserstrasse geschaf-
fen, andererseits aber ein passender Übergang zum Schauwecker'schen Gut habe
erzielt werden können. Die heikle städtebauliche Situation habe die eigentliche
Herausforderung dargestellt, mit welcher sich die Bauherrschaft konfrontiert gese-
hen habe. Deshalb habe sie sich entschieden, vorab einen Studienwettbewerb
durchzuführen. In der Folge habe sie den "Lead" – zumindest was die Gestaltung
des künftigen Gebäudes und seine städtebauliche Einordnung betreffe – praktisch
ausschliesslich den beigezogenen Fachleuten überlassen. Es werde auf die Wett-
bewerbsunterlagen verwiesen, welchen die Überlegungen der Fachleute zu ent-
nehmen seien, die zur vorliegenden Lösung geführt hätten. Von einer unzulässigen
Beeinträchtigung des Salzstadels könne nicht die Rede sein. Die zuständige Fach-
stelle des Kantons und der Stadt habe im Bericht vom 8. Juli 2011 dazu ausgeführt,
der Salzstadel werde dank seiner noch markanteren Position direkt am Rhein und
sein zwar niedrigeres, aber sehr viel längeres Gebäudevolumen nicht erheblich
beeinträchtigt.
2.3. Mit Verfügung vom 31. Oktober 2014 beauftragte das Obergericht die
ENHK mit der Begutachtung des umstrittenen Bauprojekts. Dies begründete es
zusammengefasst damit, dass es sich beim Fischerhäuserquartier zweifellos um
ein sehr empfindliches Gebiet handle, so dass die Frage der städtebaulichen
Einordnung mit Vorteil von Fachleuten beurteilt werde. Zudem sei der Bericht der
KNHK vom 28. September 2011 nicht schlüssig begründet und entspreche den
Anforderungen an ein Gutachten nicht. Da die KNHK trotz ungenügender Aus-
einandersetzung mit dem Projekt und dessen Wirkung auf die Umgebung aber
schon eine sehr klare Beurteilung abgegeben habe, erscheine eine Verbesserung
des Gutachtens durch die KNHK nicht möglich. Dieser Einzelfallentscheid stelle im
Übrigen nicht die Stellung der KNHK generell in Frage, wie der Regierungsrat
befürchte.
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Wie schon in der Verfügung vom 31. Oktober 2014 festgehalten, kann die
ENHK/EKD nach Art. 17a NHG und Art. 25 Abs. 1 lit. e der Verordnung über den
Natur- und Heimatschutz vom 16. Januar 1991 (NHV, SR 451.1) mit Zustimmung
des Kantons von sich aus oder auf Ersuchen Dritter Gutachten erstellen, sofern ein
Vorhaben, das keine Bundesaufgabe nach Art. 2 NHG darstellt, ein Objekt beein-
trächtigen könnte, das in einem Inventar des Bundes nach Art. 5 NHG aufgeführt
oder anderweitig von besonderer Bedeutung ist (E. 3b/aa). Zwar dürfe der Beizug
einer eidgenössischen Kommission im Allgemeinen nur mit Zustimmung des be-
troffenen Kantons erfolgen. Dies schliesse jedoch nicht aus, dass die Kommissio-
nen z.B. im Rahmen eines Gerichtsverfahrens als Expertinnen beigezogen wer-
den. In einem solchen Fall sei die Zustimmung des Regierungsrats nicht erforder-
lich. Praxisgemäss verlangt die ENHK auch keine Einwilligungserklärung des Re-
gierungsrats, wenn ein kantonales Verwaltungsgericht ein Gutachten in Auftrag
gibt, da nach ihrer Ansicht in einem solchen Gutachtensauftrag die Einwilligung
des Kantons bereits enthalten ist. Zu beachten ist auch, dass der Regierungsrat im
Kanton Schaffhausen in baurechtlichen Verfahren Rekursinstanz und damit Vor-
instanz des Obergerichts ist. Unter diesen Umständen wäre es problematisch,
wenn das Obergericht beim Regierungsrat eine Einwilligung zum Beizug der ENHK
einholen müsste, da ihm parteiähnliche Stellung zukommt. In einer solchen Kons-
tellation wäre auch das Prinzip der Gewaltenteilung verletzt, weil die richterliche
Unabhängigkeit nicht mehr gewahrt wäre.
Der Regierungsrat reichte dem Obergericht am 3. März 2015 unaufgefordert eine
von ihm in Auftrag gegebene ergänzende Beurteilung der KNHK vom 25. Februar
2015 ein, welche im Rahmen der Beweiswürdigung zu berücksichtigen sein wird
(s. nachfolgend E. 2.6).
Die ENHK hat ihr Gutachten in Kenntnis der gesamten vorhandenen Akten und
damit auch dieser neuen Beurteilung der KNHK erstellt.
2.4. In ihrem Gutachten vom 12. August 2016 macht die ENHK zunächst Aus-
führungen zum BLN-Objekt Nr. 1411 "Untersee-Hochrhein". Der durch das Projekt
betroffene Rheinabschnitt befinde sich unmittelbar oberhalb der den Rhein que-
renden und landschaftsprägenden Eisenbahnbrücke der Bahnlinie Schaffhausen–
Stein am Rhein von 1895. Bis auf die Höhe des südöstlichen Gebäudeendes des
Salzstadels sei das rechte Rheinufer stark überbaut. Dahinter folgten Verkehrsflä-
chen, Wohngebäude und weiter zurückliegend die aufsteigende Bebauung des "Fi-
scherhüüserbärgs". Das Fischerhäuserquartier markiere den Beginn der vorwie-
gend geschlossenen Bebauung der Stadt Schaffhausen. Von Bedeutung für die
Fluss- und Kulturlandschaft von nationaler Bedeutung seien insbesondere der Mu-
not und die Eisenbahnbrücke als dominierende Elemente sowie die den Flusslauf
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begleitenden Fassaden der rheinseitigen Zeile des Fischerhäuserquartiers. Direkt
am Flussufer trete zudem markant der Salzstadel als Zeuge der früheren Nutzung
des Rheins für den Warentransport in Erscheinung.
Gemäss ISOS sollten im Fischerhäuserquartier Anordnung und Gestalt der Bauten
und Freiräume bewahrt sowie für die Struktur wesentliche Elemente und Merkmale
integral erhalten werden. Obschon das "Lindli-Huus" erst nach der ISOS-Auf-
nahme von 1979 als Ersatzneubau errichtet worden sei, erachte die ENHK das
Erhaltungsziel B ("Erhalten der Struktur") für das Gebiet 3 (Fischerhäuserquartier)
nach wie vor als gerechtfertigt, da die ursprüngliche Quartierstruktur auch heute
noch in wesentlichen Teilen vorhanden sei und ihre Bewahrung im Interesse des
gesamten Ortsbilds liege. Das Fischerhäuserquartier sei nahe am Rhein im Be-
reich des ersten hochmittelalterlichen Siedlungsplatzes gelegen und bestehe aus
dem heute heterogenen Baubestand zwischen dem mächtigen Lagerbau des Gü-
terhofs von 1787 und dem langgestreckten Solitärbau des Salzstadels, der vor
1644 errichtet worden sei. Diese beiden Objekte seien im ISOS als Einzelelemente
mit dem Erhaltungsziel A aufgenommen worden (3.0.29 und 3.0.30). Das Quartier
respektive das Gebiet 3 werde durch die Eisenbahnbrücke der Bahnlinie Schaff-
hausen–Stein am Rhein von 1895 zweigeteilt. Östlich dieser Zäsur umfasse der
Altbaubestand an der Fischerhäuserstrasse eine geschlossene Häuserzeile, die
aus mehrheitlich dreigeschossigen, strikt traufständigen Bauten bestehe. Auffal-
lend sei die schmale Parzellenstruktur, die auch dort noch ablesbar sei, wo später
zwei oder drei Parzellen zusammengefasst worden seien, um einen grösseren
Baukörper realisieren zu können. Die muralen Fassaden würden durch hochrecht-
eckige, axial angeordnete Einzelfenster mit Klappläden rhythmisiert, in den Erdge-
schossen fänden sich seitlich der Hauseingänge kleine Ladenlokale, ein Restau-
rant und eine alte Garage. Die Trauf- und Firstlinien wiesen von Haus zu Haus
kleine Sprünge in Bezug auf die Höhe auf, einheitlich hingegen sei die rheinseitige
Fassadenflucht. Die stattlicheren Bauten fänden sich tendenziell stadteinwärts,
währenddem am östlichen Ende der Zeile hinter dem Salzstadel architektonisch
bescheidene und auffallend niedrige Vorstadthäuser stünden. Den westlichen Ab-
schluss der Zeile bilde derzeit das "Lindli-Huus", ein Ersatzbau des letzten Viertels
des 20. Jahrhunderts, mit einem dreigeschossigen Baukörper mit einer rheinseiti-
gen, ortsfremd wirkenden Balkonschicht und einem muralen, viergeschossigen –
und damit atypisch hohen – Bau am Ende der Zeile. An der Buchthalerstrasse finde
sich keine geschlossene Bebauung mehr. Stattdessen stünden südlich des Stras-
senzugs viergeschossige Ersatzbauten aus der 2. Hälfte des 20. Jahrhunderts.
Östlich des Gebiets 3 folge die Umgebungsrichtung VI "Rheinufer" mit Erhaltungs-
ziel A. Unmittelbar an das Gebiet 3 grenze der mittlerweile abparzellierte Park des
geschützten Baudenkmals "Schauwecker'sches Gut".
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Aufgrund der Grundlagen des ISOS und des BLN sowie der vorangehenden Aus-
führungen formuliere die ENHK für den durch das umstrittene Bauvorhaben be-
troffenen Teil des Ortsbilds und der Landschaft von nationaler Bedeutung die fol-
genden Schutzziele:
– Erhalten der Bebauungsstruktur und des Vorstadtcharakters der Fischerhäu-
serzeile mit ihren typischen Merkmalen, insbesondere der geschlossenen
Bauweise, der Traufständigkeit, der feinen Parzellierung und der muralen
Lochfassaden mit regelmässiger Fenstergliederung.
– Ungeschmälerte Erhaltung des Salzstadels in Bezug auf Substanz und städ-
tebauliche Präsenz als quartierprägender Solitärbau.
– Erhaltung der wesentlichen Sichtachsen vom Rhein und dem Fischerhäu-
serquartier aus zum Munot und von diesem aus auf die Stadt Schaffhausen
und die sie umgebende Landschaft.
– Ungeschmälerte Erhaltung des Baudenkmals "Schauwecker'sches Gut" in
Bezug auf Substanz und Stellung im Ortsbild sowie des sich zwischen der
Fischerhäuserzeile und dem Baudenkmal ausdehnenden Parks als Grün-
raum.
Nach einer Beschreibung des Bauvorhabens kommt die ENHK zum Schluss, der
besondere Wert der Gebäude an der Fischerhäuserstrasse, insbesondere der hier
zur Diskussion stehenden Häuser Nr. B. und D., liege nicht in der historischen Sub-
stanz, sondern in der Bebauungsstruktur und in deren Beitrag zum spezifischen
und für das Ortsbild der Stadt Schaffhausen bedeutenden Quartiercharakter. Die
ENHK äussere sich deshalb nicht weiter zum vorgesehenen Abbruch der beiden
fraglichen Liegenschaften und ihrem allfälligen Denkmalwert. Das geplante Bau-
vorhaben bilde durch Gebäudehöhe, Fassadengestaltung und Dachformen ein
neues und eigenwilliges Element in der bestehenden Häuserzeile. Die neue Bau-
masse sprenge den Massstab der bestehenden Bebauung und widerspreche in
mehrerer Hinsicht den von der Kommission formulierten Schutzzielen: Die wesent-
lichen Eigenschaften der traditionellen Bebauungsstruktur, namentlich die Trauf-
ständigkeit, die feinteilige Parzellierung und die Fassadengliederung mit regelmäs-
sig angeordneten, hochrechteckigen Fenstern würden nicht übernommen, was die
Wirkung der gesamten Häuserzeile erheblich beeinträchtige. Die breitrechteckigen
Fassadenöffnungen für Fenster und Loggien des neuen Baukörpers führten zu ei-
nem markanten Kontrast zum bestehenden und direkt angrenzenden Baubestand
entlang der Fischerhäuserstrasse mit seinen hochrechteckigen Fenstern. Der neue
Gebäudekomplex füge sich damit weder architektonisch noch städtebaulich in die
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Umgebung ein. Anstelle der Bescheidenheit der bestehenden Häuser solle ein re-
präsentatives Neubauvolumen treten. Auch wenn dieses zum Park des "Schauwe-
cker'schen Guts" hin seine städtebauliche Berechtigung haben möge, konkurren-
ziere es aus unterschiedlichen Blickwinkeln, auch vom Rhein aus betrachtet, den
Solitärcharakter des Salzstadels, für den im ISOS das Erhaltungsziel A vorgesehen
sei. Störend und in seiner offensiven Geste städtebaulich unverständlich sei das
westseitig steil aufragende und gegen Osten nur sehr schwach geneigte Dach,
dessen Dacheinschnitt aus grösserer Distanz nachteilig in Erscheinung trete.
Gleichzeitig verändere sich durch die neue, giebelständige Ausrichtung des Kopf-
baus die bestehende Zeilenstruktur tiefgreifend und ohne nachvollziehbaren
Grund. Der Dacheinschnitt sei in unmittelbarer Nähe zum Gebäude nicht einseh-
bar. Aus grösserer Distanz werde die grosse Öffnung gut wahrnehmbar sein und
als fremdes Element respektive als Zäsur in der Dachfläche wirken. Hingegen sei
zu begrüssen, dass die geplanten Balkone zur Strasse und zum Park hin einsprin-
gend seien und damit zu einer ruhigen Fassadengestaltung beitrügen. Die auf der
gesamten Länge der Fischerhäuserstrasse einheitlich behandelte Fassade lasse
aber eine der traditionellen Parzellierung folgende Rhythmisierung vermissen. Aus
den aufgeführten Gründen erachte die ENHK das geplante Bauvorhaben als
schwere Beeinträchtigung im Sinn der oben formulierten Schutzziele, insbeson-
dere des Ortsbilds von nationaler Bedeutung, und wegen der Konkurrenzierung
des Salzstadels und dem neuen von der Flusslandschaft aus deutlich wahrnehm-
baren Akzent in der Bebauung auch des BLN-Objekts. Aus der Sicht der Kommis-
sion bedürfe das Projekt einer grundlegenden Überarbeitung unter deutlicher Re-
duktion des Gesamtvolumens und unter Beachtung der wesentlichen Merkmale
der bestehenden Zeilenstruktur, namentlich der Differenzierung durch kleinere Ein-
heiten mit unabhängigen, direkt auf die Fischerhäuserstrasse führenden Eingän-
gen. Nur so führe das Projekt nicht zu einer schweren Beeinträchtigung der Schutz-
ziele. Ein massvolles Auszeichnen des Zeilenkopfs erscheine der Kommission im
Grundsatz möglich zu sein, doch dürfe dies weder den Salzstadel in seiner Wir-
kung als Solitärbau schmälern noch die bestehende Häuserzeile an der Fischer-
häuserstrasse in ihrer Struktur und ihrem städtebaulichen Ausdruck schwächen.
Das ungewöhnlich flach geneigte Dach und der grosse Dacheinschnitt des Neu-
baus wirkten ortsfremd, sodass die Solitärwirkung des Salzstadels durch das
grosse Neubauvolumen mit seiner expressiven architektonischen Ausformung in
hohem Masse geschmälert werde. Zudem würde der Neubau die tradierte Bebau-
ungsstruktur und den Vorstadtcharakter der Fischerhäuserzeile nicht übernehmen.
Die Lösung könne im Hinblick auf die Einordnung in die Umgebung weder als be-
sonders gut noch als befriedigend bezeichnet werden. Aus Sicht der Kommission
müsse sie als ungeeignet und damit auch als ungenügend beurteilt werden.
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Insgesamt kommt die ENHK aufgrund der Unterlagen und des Augenscheins zum
Schluss, der geplante Neubau führe zu einer schwerwiegenden Beeinträchtigung
des Ortsbilds von nationaler Bedeutung Schaffhausen und des BLN-Objekts
Nr. 1411, und beantragt folglich, das Bauvorhaben abzulehnen.
2.5. Während sich die Beschwerdeführer den Erwägungen und Schlussfolge-
rungen des ENHK-Gutachtens grundsätzlich anschliessen, üben die Beschwerde-
gegner am Gutachten zum Teil massive Kritik.
Der Regierungsrat nahm mit Eingabe vom 18. Oktober 2016 zum ENHK-Gutachten
Stellung und machte geltend, das Gutachten weise mehrere schwerwiegende
Mängel auf. Es analysiere die historische und bestehende Situation in mehreren
Punkten qualifiziert tatsachenwidrig und stelle so falsche Prämissen auf. Es er-
wähne zudem nicht die geltenden Vorschriften zum zulässigen Bauvolumen. Die
Aussage der ENHK-Gutachter, das Fischerhäuserquartier bestehe nur aus schma-
ler und feiner Parzellenstruktur, sei falsch, da diese Struktur heute lediglich noch
an Fragmenten ablesbar sei. Nur drei Gebäude des Quartiers wiesen eine schmale
Fassade auf. Es treffe nicht zu, dass das Bauvorhaben als einheitliche Fassade in
Erscheinung trete, sondern es gebe eine Dreiteiligkeit der Fassade. Der Baube-
stand entlang der Fischerhäuserstrasse weise nicht nur hochrechteckige Fenster
auf. In der zur Diskussion stehenden Häuserzeile (Haus B.–D.) seien über ein Dut-
zend verschiedene Fenstergrössen und -arten anzutreffen. Entgegen der Auffas-
sung der ENHK wiesen die Trauf- und Firstlinien von Haus zu Haus keineswegs
nur kleine Sprünge in Bezug auf die Höhe auf. Es fänden sich Sprünge von 3 m, 2
m, 0.9 m und 0.4 m. Es handle sich somit nicht um eine ruhige Dachlandschaft,
wie die ENHK suggeriere. Weiter falsch sei die Behauptung der ENHK, dass östlich
der Bahnlinie die Bauten konsequent traufständig seien. Der Hausteil von Haus D.,
der durch den geplanten Neubau ersetzt werde, sei giebelständig. Es habe auch
früher giebelständige Bauten gegeben und es sei überhaupt nicht nachvollziehbar,
was an der Giebelständigkeit problematisch sei. Die Anwendung einer Ästhetik-
bzw. Schutzvorschrift dürfe nicht dazu führen, dass die Zonenordnung ausser Kraft
gesetzt werde. In der Zone seien vier Vollgeschosse zulässig. Die ENHK gebe mit
ihrer Auffassung, dass nur drei Geschosse erlaubt seien, zu verstehen, dass jedes
neue viergeschossige Projekt aussichtlos wäre. Zudem halte das Bundesgericht
fest, dass eine kommunale Grundnutzungsordnung nicht auf ihre materielle Über-
einstimmung mit dem vom ISOS angestrebten Schutz hin zu überprüfen sei. Im
Übrigen füge sich das Bauvorhaben bei Zulässigkeit einer viergeschossigen Bau-
weise gut in die Umgebung ein. Mit dem Projekt werde der Salzstadel bestmöglich
geschont, weil es seine Solitärwirkung nicht schmälere. Das gegen Westen bloss
flach ansteigende Dach verhindere eine dominante Wirkung. Sowohl an der Ost-
2017
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als auch an der Westseite wirke das Bauprojekt gegenüber traufständigen Lösun-
gen schonender.
Der Stadtrat liess sich mit Eingabe vom 19. Oktober 2016 zum ENHK-Gutachten
vernehmen und machte geltend, der Beizug der ENHK sei unzulässig. Das Bun-
desgericht habe sich materiell über die Verwertbarkeit des ENHK-Gutachtens nicht
geäussert, weshalb die Frage nach wie vor offen sei. Das Resultat des Gutachtens
sei nicht zu beachten, weil es von falschen Tatsachen ausgehe und falsche Er-
kenntnisse festhalte. Die Stadt teile zwar die Auffassung der ENHK, wonach es
sich beim Altbaubestand an der Fischerhäuserstrasse um eine geschlossene Häu-
serzeile handle, die aus mehrheitlich dreigeschossigen, strikt traufständigen Bau-
ten bestehe. Die strikte Traufständigkeit werde aber gerade auf der Bauparzelle
gebrochen, weil das Gebäude an der Fischerhäuserstrasse D keine Traufständig-
keit aufweise. Entgegen der Feststellung der ENHK sei die schmale Parzellen-
struktur im östlichen Teil kaum noch ablesbar. Das Bauprojekt widerspreche nicht
den formulierten Schutzzielen. Auf der westlichen Seite übernehme das Projekt die
vorherrschende dreigeschossige Gebäudehöhe sowie die Traufständigkeit. Es
könne nicht einfach auf die mittelalterliche kleingliedrige Struktur verwiesen werden
und damit ein höheres Volumen ausgeschlossen werden. Mit den Vorgaben der
ENHK werde zudem die städtische Bauordnung faktisch ausgehebelt. Indem die
Bebauung nach Regelbauweise nicht möglich sei, werde faktisch die Bauordnung
akzessorisch angefochten und die Gemeindeautonomie tangiert. Das Gutachten
der ENHK gehe schliesslich mit keinem Wort auf das abweichende Vorgutachten
der kantonalen Fachkommission ein. Das Gutachten der ENHK dürfe somit in die-
ser Form nicht als Grundlage des obergerichtlichen Entscheids dienen.
Mit Eingabe vom 7. November 2016 nahm schliesslich die private Beschwerdegeg-
nerin zum ENHK-Gutachten Stellung und machte geltend, dass die Verfügung des
Obergerichts, mit welcher die ENHK mit der Begutachtung betraut worden sei,
rechtswidrig sei. Die Frage, ob das Obergericht befugt gewesen sei, gestützt auf
Art. 17a NHG die ENHK ohne Zustimmung des Regierungsrats zu betrauen, sei
nach wie vor offen. Die private Beschwerdegegnerin behalte sich deshalb das
Recht vor, die Frage vom Bundesgericht materiell entscheiden zu lassen. Nicht
nachvollziehbar sei, dass das ENHK-Gutachten zu einem vollständig anderen Er-
gebnis als sämtliche städtischen und kantonalen Fachstellen gelange. Zudem
habe die Stellungnahme der KNHK vom 25. Februar 2015 im Gutachten der ENHK
keine Beachtung gefunden. Der Bauordnungsgeber habe in den Gebieten am
Rande der Altstadt mittels liberalerer Vorschriften (Art. 35/36 BauG) mehr Freiraum
für bauliche Einrichtungen schaffen wollen. Das ISOS sei für den Kanton Schaff-
2017
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hausen in grossen Teilen überholt bzw. revisionsbedürftig. Zudem habe das Bun-
desgericht im Entscheid 1C_130/2014 vom 6. Januar 2015 unmissverständlich
dargelegt, dass eine Grundnutzungsordnung nicht mehr auf ihre materielle Über-
einstimmung mit dem ISOS überprüft werden müsse. Schliesslich basiere das Gut-
achten der ENHK auf einer krass falschen Interpretation der örtlichen Gegebenhei-
ten, darum werde beantragt, dass die Verfasserin des ISOS für den Kanton Schaff-
hausen mit den nötigen Abklärungen betraut werden solle.
2.6.1. Im Rekursverfahren forderte der Regierungsrat die KNHK auf, eine Stel-
lungnahme zur Einordnung des Bauvorhabens einzureichen. Die KNHK kam die-
ser Aufforderung am 28. September 2011 nach. Dem Auszug aus dem entspre-
chenden Protokoll kann nicht entnommen werden, welche Mitglieder mitgewirkt ha-
ben. Es ist ihm lediglich zu entnehmen, dass E und F im Ausstand waren. Die
KNHK führte aus, die Qualität des Neubaus liege insbesondere darin, dass es
durch seine Fassadengestaltung und Dachform als einziges der Projekte den Cha-
rakter der bestehenden Häuserzeile übernommen und mit einer eigenwilligen, aber
der Situation angepassten Kopfausbildung abgeschlossen habe. Durch die Verlän-
gerung des Gebäudes Richtung Park werde auch das abschliessende Dach ver-
längert, was den Kopfteil etwas Dynamik koste. Durch den leichten Fassadenknick
und das strassenseitige Vordach werde ihm aber gleichzeitig plastische Kraft ver-
liehen. Das Projekt löse in seiner Gesamtheit die geforderte gute Einfügung in das
Ortsbild und in den sensiblen Landschaftsraum ein, wahre Respekt vor dem Be-
stehenden und schaffe mit der eigenwilligen Interpretation des Zeilenabschlusses
einen neuzeitlichen städtebaulichen Akzent.
Während des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens hat die KNHK am 25. Februar
2015 im Auftrag des Regierungsrats Ergänzungsfragen zum Bauvorhaben beant-
wortet. Dem Auszug aus dem entsprechenden Protokoll kann ebenfalls nicht ent-
nommen werden, welche Mitglieder mitgewirkt haben. Es ist lediglich zu entneh-
men, dass E im Ausstand war. Dies im Gegensatz zum Protokoll vom 28. Septem-
ber 2011, als auch F in den Ausstand getreten war. Gemäss KNHK hat die geplante
Baute keine Auswirkungen im grösseren Betrachtungsperimeter, zumal es sich
nicht um ein neues Element handle, sondern um den Ersatz eines bestehenden
Gebäudes. Trotz der volumetrischen Akzentuierung liege kein Massstabssprung
vor. Der Neubau führe zu einer Klärung und zu einer deutlichen Verbesserung der
städtebaulichen Situation in der unmittelbaren Umgebung, weil ein klarer Ab-
schluss formuliert werde. Dadurch könne der Park aufgewertet werden, wovon
auch das Schauwecker'sche Gut profitiere. Durch die Höhe der Strassenfassade
entstehe eine Verdichtung des Strassenraums und eine neu als Torsituation les-
bare Nachbarschaft zwischen dem Salzstadel und dem Neubau. Der Salzstadel in
2017
15
seiner städtebaulichen Bedeutung werde jedenfalls nicht beeinträchtigt. Der Neu-
bau übernehme die Trauflinie der bestehenden Häuserzeile. Durch die Drehung
des Giebels wirke das Gebäude etwas expressiv, wohl auch etwas ungewohnt,
vermöge aber gerade zusammen mit dem gegenüber dem Bestand etwas grösse-
ren Volumen dem Abschluss der Zeile das notwendige Gewicht zu geben. Die
städtebauliche Situation verlange nach einem markanten Abschluss der Häuser-
zeile, dieser werde durch den Neubau klar verbessert. Die Rheinlandschaft werde
nicht tangiert. Der geplante Neubau sei besonders sorgfältig gestaltet und erfülle
die Auflagen des Merkblatts und des ISOS.
2.6.2. Im für den Beschwerdeführer 1 erstellten Gutachten vom 7. April 2012
führte X., Architekturhistoriker, aus, das Projekt versuche, mit der hochgezogenen
Trauflinie und der zurückgenommenen Stirnfassade die bestehende Hierarchie
zum Salzstadel zu wahren. Es sei dennoch unübersehbar, dass das Neubauvolu-
men eine eigene Massstäblichkeit konstituiere, die den Salzstadel konkurrenziere
und tendenziell isoliere. Der neue Akzent beeinträchtige das Ensemble der Fi-
scherhäuser. Das Bauprojekt gehe lieblos mit der bestehenden Häuserzeile um.
Das Projekt stehe zusammenfassend in einer problematischen Konkurrenz zum
Salzstadel und zur Zeile der Fischerhäuser. Die städtebauliche Härte der Volumet-
rie sollte bezogen auf den historischen Kontext überdacht werden.
Dr. Y. hielt in seinem für den Beschwerdeführer 1 erstellten Gutachten vom 7. April
2012 fest, es sei nicht entscheidend, dass nach weiteren Vorschriften einzelne Ge-
schosse nicht angerechnet werden müssten, wesentlich sei das Erscheinungsbild.
Beim grösseren Teil des Projekts werde die Traufständigkeit aufgegeben und ein
massiger Baukörper mit einer ungewöhnlichen Dachform erstellt. Schon die Volu-
metrie negiere den Vorstadtcharakter. Von Osten her gesehen würde der geplante
Bau den Salzstadel wesentlich beeinträchtigen. Beim Projekt handle es sich um
einen Ersatzbau, der einen markanten Verlust des kleinen Bestands von Häusern
mit typischem Vorstadtcharakter mit sich bringe. Zudem ordne sich der Bau über-
haupt nicht ins Ortsbild ein.
2.6.3. Den von den Parteien eingereichten Privatgutachten "X." und "Y." kommt –
wenn überhaupt – nur geringer Beweiswert zu, da die beiden Gutachter vom Be-
schwerdeführer 1 beauftragt wurden und damit nicht unabhängig waren (Kaspar
Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich/Basel/Genf 2014, § 7 N. 148 S. 190). Als Par-
teivorbringen können die Privatgutachten das Gericht jedoch veranlassen, ein ge-
richtliches Gutachten einzuholen (Art. 50 Abs. 1 VRG i.V.m. Art. 168 Abs. 1 ZPO,
BGE 141 III 433 E. 2.6 S. 437).
2017
16
Dass auf das Gutachten der KNHK vom 28. September 2011 nicht abgestellt wer-
den kann, hat das Obergericht bereits im Zwischenentscheid vom 31. Oktober
2014 festgehalten. Das Obergericht führte aus, das Gutachten der KNHK sei nicht
nachvollziehbar und schlüssig begründet; die KNHK habe sich darin ungenügend
mit dem Projekt und dessen Wirkung auf die Umgebung auseinandergesetzt und
trotzdem schon eine sehr klare Beurteilung abgegeben. Damit habe sich die KNHK
bereits festgelegt, so dass eine Verbesserung des Gutachtens als nicht mehr mög-
lich erscheine (OGE vom 31. Oktober 2014). Aufgrund der Privatgutachten X. und
Y. wurden zudem erhebliche Zweifel an den Feststellungen der KNHK vom
28. September 2011 erweckt. Demzufolge beauftragte das Obergericht die ENHK
mit der Erstattung eines gerichtlichen Gutachtens zur Einordnung des Bauprojekts
in die Umgebung.
Die vom Regierungsrat unaufgefordert eingereichte Ergänzung der KNHK vom
25. Februar 2017 ändert nichts daran, dass das Obergericht diese Fachstelle für
eine Ergänzung ihres Gutachtens vom 28. September 2011 als nicht geeignet be-
trachtet hatte (OGE vom 31. Oktober 2014). An dieser Auffassung ist festzuhalten,
und sie wird durch die neue Stellungnahme vom 25. Februar 2015 bestätigt. Die
KNHK setzt sich darin zwar aufgrund der konkreten Fragen etwas stärker mit den
Auswirkungen des Projekts auf die Umgebung auseinander, lässt aber letztlich
dennoch eine vertiefte und neutrale Bewertung vermissen. Insbesondere die Aus-
wirkungen der unbestritten grossen Volumetrie des Bauprojekts auf den Salzstadel
werden nur marginal behandelt, indem ohne weitere Begründung eine Beeinträch-
tigung des Salzstadels negiert wird. Die nicht fundiert begründeten Feststellungen,
dass die städtebauliche Situation nach einem markanten Abschluss der Häuser-
zeile verlange, dieser durch den Neubau klar verbessert werde und der ganze Neu-
bau die bestehende städtebauliche Situation klar verbessere, zeigen die Voreinge-
nommenheit der KNHK deutlich auf, womit die ursprünglichen Bedenken des Ober-
gerichts bestätigt wurden. Hinzu kommt ein formeller Mangel, indem die Zusam-
mensetzung der KNHK aus dem Protokoll nicht ersichtlich ist und das Mitglied F
offenbar nur bei der ersten, nicht aber bei der zweiten Stellungnahme in den Aus-
stand getreten ist.
Letztlich sind die beiden Stellungnahmen der KNHK sowohl in formeller als auch
in materieller Hinsicht ungenügend, weshalb ihnen bei der Beurteilung der städte-
baulichen Einordnung des Bauprojekts keine entscheidende Bedeutung zukom-
men kann.
2.7. Das Obergericht hat die ENHK mit der Erstattung eines gerichtlichen Gut-
achtens zur umstrittenen Einordnung des Bauprojekts in die Umgebung beauftragt.
2017
17
Liegt in einem Verfahren ein Gutachten der ENHK als eidgenössischer Fachkom-
mission vor, so kommt diesem grosses Gewicht zu, und zwar auch dann, wenn es
sich um eine fakultative Begutachtung der ENHK handelt. Vom Ergebnis der Beur-
teilung darf nur aus triftigen Gründen abgewichen werden, auch wenn der entschei-
denden Behörde eine freie Beweiswürdigung zusteht (BGE 136 II 214 E. 5 S. 223).
Dies gilt grundsätzlich auch für die Gemeinde als Baubewilligungsbehörde bzw.
bei der Überprüfung eines kommunalen Baubewilligungsentscheids im Rechtsmit-
telverfahren. Wird ein Gutachten der ENHK eingeholt, belegt dies, dass Natur- und
Heimatschutzobjekte von besonderer, überkommunaler Bedeutung betroffen sind.
Die Gemeinde bzw. private Beschwerdeführer können sich daher nicht mit Erfolg
auf die Verletzung der Gemeindeautonomie berufen, wenn die Rechtsmittelbe-
hörde eine Baubewilligung gestützt auf ein Gutachten der ENHK aufhebt, sofern
keine triftigen Gründe vorliegen, um davon abzuweichen (BGer 1C_542/2012 vom
14. Mai 2013 E. 5.4).
2.8.1. Zur Erstellung ihres Gutachtens lagen der ENHK die Akten des Oberge-
richts vor, und am 11. November 2015 fand ein gerichtlicher Augenschein mit den
Parteien und einer Delegation der ENHK statt. Das Gutachten der ENHK ist um-
fassend und nachvollziehbar begründet. Die Schlussfolgerungen sind einleuchtend
und entsprechen dem Eindruck, den auch das Obergericht anlässlich des Augen-
scheins erhielt.
2.8.2. Die von der ENHK aus dem ISOS und dem BLN abgeleiteten Schutzziele
konkretisieren den hier anwendbaren Art. 10 Abs. 1 BauO in nachvollziehbarer
Weise. Für die Beurteilung der städtebaulichen Einordnung des Bauprojekts in die
Umgebung geht die ENHK somit zu Recht von diesen Schutzzielen aus und prüft,
ob sie durch das vorliegende Bauvorhaben eingehalten werden oder nicht. Die
ENHK verneint dies aus mehreren Gründen.
2.8.3. Zunächst stellt die ENHK fest, die Bebauungsstruktur und der Vorstadtcha-
rakter würden durch den Neubau nicht erhalten bleiben. Die Elemente der traditio-
nellen Bebauungsstruktur, namentlich Traufständigkeit, feinteilige Parzellierung
und Fassadengliederung, würden nicht übernommen.
Diesen Ausführungen kann grundsätzlich gefolgt werden. Die Dachform des ge-
planten Neubaus führt die mehrheitliche Traufständigkeit der betreffenden Häuser-
zeile eindeutig nicht fort, was auch am Architekturmodell klar beobachtet werden
kann. Wenn der Regierungsrat moniert, im Fischerhäuserquartier bestehe keine
ausschliessliche Traufständigkeit der Häuser, stimmt dies zwar für das Gebiet als
solches, nicht jedoch für die hier betroffene Häuserzeile. Zwar gibt es im Fischer-
häuserquartier giebelständige Häuser, sie sind aber deutlich in der Minderzahl. Zu-
dem finden sich mehrheitlich nur Ziergiebel bei an sich traufständigen Häusern.
2017
18
Die vom Regierungsrat eingereichte Fotografie des Hausteils Nr. D., der durch den
Neubau ersetzt werden soll, zeigt ausserdem nur einen kurzen giebelständigen
Dachaufbau, der aber die deutlich vorherrschende Traufständigkeit in der zu beur-
teilenden Häuserzeile keineswegs in Frage stellt. Im Übrigen teilt auch die Stadt
Schaffhausen die Auffassung, wonach im Fischerhäuserquartier mehrheitlich trauf-
ständige dreigeschossige Bauten vorkommen. Zwar stellen einzelne frühere Bau-
ten in diesem Gebiet, insbesondere der Bau des "Lindli-Huus", eine gewisse Fehl-
entwicklung dar. Doch halten die ENHK wie auch das ISOS die verbliebene ur-
sprüngliche Quartierstruktur nach wie vor für schützenswert.
Die im Gutachten erwähnte feingliedrige Parzellierung erscheint zwar aus heutiger
Sicht nicht mehr vordergründig, da durch die Zusammenlegung, Purifizierung und
Aufstockung Anfang des 20. Jahrhunderts eine gewisse Grossmassstäblichkeit an-
gestrebt wurde, doch ist die traditionelle Bebauungsstruktur immer noch erkenn-
bar. Der Regierungsrat weist zutreffend darauf hin, dass die Gebäudelängen in der
betreffenden Häuserzeile unterschiedlich seien und es aktuell zum Teil grössere
Sprünge in der Dachlandschaft gebe, die durch den Neubau eliminiert werden
könnten. Doch wirken die Sprünge in der Dachlandschaft und die Länge der Ge-
bäude für sich allein nicht störend. Störend erscheinen gemäss ENHK-Gutachten
hingegen die Volumetrie, die eigenwillige Dachform sowie die Dacheinschnitte des
Neubaus, die aus der Ferne nachteilig in Erscheinung treten. Der geplante Neubau
lässt sich aufgrund der Abweichungen zu den herkömmlichen Bauformen und Ge-
staltungselementen nicht in die bestehende Häuserzeile eingliedern. Dieser Um-
stand überwiegt in der Beurteilung der ENHK klar und ist nachvollziehbar.
Unter diesen Umständen sind die weiteren vom Regierungsrat erhobenen Ein-
wände bezüglich der schon bisher fehlenden Homogenität der Fenster und der
Fassaden von geringer Relevanz und für die Gesamtwirkung nicht entscheidend.
Da die Struktur der Häuserzeile als Ganzes zu berücksichtigen ist, sind die Aus-
führungen der Vorinstanzen und der privaten Beschwerdegegnerin, soweit sie sich
isoliert mit einzelnen, untergeordneten Elementen wie den Gebäudelängen, den
Sprüngen in der Dachlandschaft, den Fassaden und den Fensterformen auseinan-
dersetzen, nicht massgebend.
Zusammengefasst lässt sich aufgrund der speziellen Dachform und des grossen
Volumens der Neubau nicht in die bestehende feingliedrige und traufständige Häu-
serzeile einordnen. Der geplante Bau verfügt über keine positive Gesamtwirkung
in gestalterisch-städtebaulicher Hinsicht. Das von der ENHK definierte Schutzziel
"Erhalten der Bebauungsstruktur und des Vorstadtcharakters der Fischerhäuser-
zeile" wird durch den geplanten Neubau aufgrund der Nichteingliederung in die
2017
19
bestehende Häuserzeile nicht nur geringfügig, sondern schwerwiegend beein-
trächtigt. Bereits dieser Mangel führt dazu, dass der geplante Bau gemäss Art. 10
Abs. 1 BauO in der vorgelegten Form nicht hätte bewilligt werden dürfen, da er die
Grundsätze der besonders sorgfältigen Gestaltung elementar missachtet. Die Be-
willigungsbehörde hat damit das ihr zustehende Ermessen überschritten.
2.8.4. Die ENHK beanstandet in ihrem Gutachten des Weiteren die Beeinträchti-
gung des Salzstadels und des Schauwecker'schen Guts durch den Neubau in Be-
zug auf Substanz und städtebauliche Präsenz. Die durch den Neubau entstehende
Tor-Situation zur Stadt sei prima facie nicht als negativ zu werten. So halten die
Gutachter der ENHK fest, dass ein massvolles Auszeichnen des Zeilenkopfs im
Grundsatz möglich sei. Eine solche Tor-Situation könne aber auch durch einen
weniger massiven und sich in die bestehende Häuserzeile besser eingliedernden
Neubau erzielt werden. Dieser Beurteilung kann sich das Obergericht anschlies-
sen.
Schliesslich hält die ENHK fest, das Schutzziel der Erhaltung der wesentlichen
Sichtachsen vom Rhein werde durch den Neubau nicht erhalten. Gerade von der
Sicht vom Rhein aus habe der Neubau durch seine Volumetrie einen störenden
Einfluss auf das Ortsbild. Mit dem Kopfbau würde der Charakter der Häuserzeile
gerade von der Ost- und Rheinansicht tiefgreifend verändert. Auch wenn das Neu-
bauvolumen zum Park des Schauwecker'schen Guts hin seine städtebauliche Be-
rechtigung haben möge, konkurrenziere es aus unterschiedlichen Blickwinkeln –
auch vom Rhein aus betrachtet – den Solitärcharakter des Salzstadels.
Das Obergericht teilt die Ansicht der Gutachter. Diesen Eindruck hat es auch an-
lässlich des Augenscheins gewonnen. Die Liegenschaft Fischerhäuserstrasse C.
ist zurückversetzt und beeinträchtigt damit zumindest den Salzstadel als Solitär
oder die Sicht vom Rhein her weit weniger als der geplante Neubau. Sie schliesst
auch nicht direkt an die Häuserzeile an der Fischerhäuserstrasse an. Sodann
nimmt die geplante Baute auch nicht – wie der Stadtrat geltend macht – eine ver-
mittelnde Funktion zwischen der Liegenschaft Fischerhäuserstrasse C. und dem
Salzstadel oder der Häuserzeile an der Fischerhäuserstrasse ein, ist sie doch un-
gefähr gleich hoch wie die Liegenschaft Fischerhäuserstrasse C. und ungleich
massiger als der Salzstadel, was sich – wie auch der Augenschein gezeigt hat –
insbesondere vom Rhein bzw. vom andern Rheinufer her stark störend auswirkt.
Die beabsichtigte Ausgestaltung des Neubaus wirkt mit ihrer besonderen Dach-
form und der grossen Volumetrie von Osten und vom Rhein her insgesamt massiv
störend und lässt sich daher mit dem Ziel der Erhaltung des Salzstadels in Bezug
2017
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auf seine städtebauliche Präsenz als quartierprägender Solitärbau nicht vereinba-
ren. Der geplante Neubau konkurrenziert aufgrund seiner Gestaltung und seiner
Höhe den Solitärcharakter des Salzstadels schwerwiegend.
Durch den Neubau wäre nicht nur die bestehende Häuserzeile, sondern – entge-
gen der Auffassung der Vorinstanzen – auch der Solitärcharakter des Salzstadels
massiv beeinträchtigt. Aus diesen Gründen hätte der Bau nicht bewilligt werden
dürfen, denn er stellt in der Umgebung des schützenswerten Salzstadels keine be-
sonders sorgfältige Gestaltung im Sinne von Art. 10 Abs. 1 BauO dar. Die Bewilli-
gungsbehörde hat ihr Ermessen bei der Anwendung von Art. 10 Abs. 1 BauO damit
deutlich überschritten.
2.8.5. Die Gutachter der ENHK schliessen eine neue Überbauung im Fischerhäu-
serquartier nicht von vornherein aus. Bei der Fixierung der Dimensionierung und
Gestaltung eines solchen Neubaus in diesem sensiblen Gebiet müssen aber die
Aspekte einer schonenden Überbauung und der Einordnung in die bestehende
Häuserzeile berücksichtigt werden. Anzustreben ist vor allem eine gute Gesamt-
wirkung innerhalb der Umgebung. Die Beibehaltung des Charakters der bestehen-
den Häuserzeile und die Umgebung zum Solitärbau des alten Salzstadels sind ent-
scheidend.
Der Stadtrat bringt vor, dass das Fischerhäuserquartier in die Ergänzungszone für
die Altstadt umgezont worden sei, wo nicht die möglichste Schonung der vorhan-
denen Bausubstanz gefordert sei, sondern die Erneuerung und Aufwertung von
Gebieten in Altstadtrandlagen im Vordergrund stehe. Im vorliegenden Fall geht es
jedoch nicht um die möglichste Schonung der vorhandenen Bausubstanz, sondern
um die gemäss Art. 10 Abs. 1 lit. b, d und e BauO auch in der Ergänzungszone für
die Altstadt geforderte besonders sorgfältige Gestaltung. Auch gemäss Gutachten
der ENHK wird nicht der Erhalt der bestehenden Gebäude gefordert, sondern le-
diglich der Erhalt der Quartierstruktur. In diesem Rahmen ist auch die Erneuerung
und Aufwertung von Gebieten in Altstadtrandlagen durchaus möglich. Damit kann
insbesondere auch nicht gesagt werden, die kommunale Grundnutzungsordnung
als solche werde in Frage gestellt. Inwieweit das ISOS speziell für den fraglichen
Bereich überholt und letztlich nicht mehr zu berücksichtigen wäre, ist im Übrigen
nicht dargetan. Zurzeit ist es jedenfalls noch in seiner aktuellen Fassung von Be-
deutung und zu beachten, was insbesondere auch der Stadtrat nicht in Frage stellt.
Es bedarf demnach nicht der von der privaten Beschwerdegegnerin beantragten
Abklärungen durch die Verfasserin des ISOS für den Kanton Schaffhausen
(s. E. 2.5).
Dabei ist die Befürchtung des Regierungsrats, dass bei Berücksichtigung des his-
torisch Gewachsenen keine moderne Architektur mehr möglich sei, unbegründet.
2017
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Das Gutachten der ENHK stellt insbesondere die Bauordnung, wonach grundsätz-
lich vier Vollgeschosse im Fischerhäuserquartier zugelassen sind, nicht in Frage.
Die ENHK-Gutachter sind – entgegen der Behauptung des Regierungsrats – nicht
davon ausgegangen, dass im Fischerhäuserquartier generell nur dreigeschossig
gebaut werden dürfe. Insbesondere haben die Gutachter dies in ihrem Gutachten
weder implizit noch explizit gefordert. Sie haben vielmehr erklärt, warum der ge-
plante Neubau sich nicht in das Ortsbild einordnen lasse und als unpassend klas-
sifiziert werden müsse. Dass die Volumetrie ein Element der Argumentation der
ENHK-Gutachter ist, bedeutet nicht, dass in Zukunft viergeschossige Bauten im
Fischerhäuserquartier von vornherein ausgeschlossen sind.
2.9. Zusammengefasst sind keine Gründe ersichtlich, um vom nachvollziehbar
begründeten und überzeugenden Gutachten der ENHK abzuweichen. Insbeson-
dere vermögen auch die Einwendungen der Vorinstanzen und der privaten Be-
schwerdegegnerin sowie die Beurteilungen der KNHK vom 28. September 2011
und vom 25. Februar 2015 diese nicht in Frage zu stellen.
Nach dem Gesagten passt sich die geplante Baute in keiner Weise in die Umge-
bung ein, sondern stellt eine schwere Beeinträchtigung des geschützten ISOS- und
BLN-Gebiets dar. Die von Art. 10 Abs. 1 BauO verlangte Einordnung in das Orts-
bild und die geforderte besonders sorgfältige Gestaltung werden nicht erreicht. Das
Projekt missachtet die vorherrschende Traufständigkeit und kleine Parzellierung
der Fischerhäuserzeile und konkurrenziert – insbesondere vom Rhein aus – die
Solitärwirkung des Salzstadels. Es hätte aus verschiedenen Gründen, namentlich
aufgrund des massiven Volumens, der Dachform und der Dacheinschnitte, nicht
bewilligt werden dürfen. Die Bewilligungsbehörde hat damit ihr Ermessen, das ihr
bei der Rechtsanwendung zusteht, weit überschritten. Aufgrund des klaren Ergeb-
nisses können diese Mängel insbesondere auch nicht durch Auflagen im Rahmen
des vorliegenden Beschwerdeverfahrens behoben werden. Damit sind der ange-
fochtene Regierungsratsbeschluss und die Baubewilligungen der Stadt Schaffhau-
sen vom 7. und 10. Dezember 2010 in Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbe-
schwerden aufzuheben.