Decision ID: 094f09ac-2057-48b9-b722-9769c2af737a
Year: 2007
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A. Le 28 février 2002, X._, domicilié au chemin 3._, à 1._, où est sis le Château A._, a repris à son compte la demande de place d’amarrage dans le port du B._ à 1._ que son épouse avait déposée auprès du service des travaux de la Commune de 2._ le 26 février 1998.
En date du 25 mars 2002, une autorisation annuelle d’amarrage d’un voilier à la place n° ******* du port du B._ a été accordée à l’intéressé.
Le 3 avril 2002, constatant que le voilier était immatriculé au nom de la société « C._ SA », la Direction des travaux et de l’urbanisme de la Commune de 2._ a demandé à l’intéressé de modifier le permis de navigation pour qu’il y apparaisse personnellement comme détenteur, afin de se conformer à l’autorisation qui venait de lui être délivrée.
B. La facture annuelle de la taxe d’amarrage relative à l’année 2002, de 868.35 fr., a été expédiée à X._ le 9 août 2002, au Château A._, à 1._, soit à l’adresse figurant sur le permis de navigation du bateau. Le 12 novembre 2002, cette facture a fait l’objet d’un premier rappel, sommant l’intéressé de payer la somme de 863 fr. 35 dans les 10 jours, expédié à l’adresse suivante :
« Monsieur
X._
D._
France ».
Dans un courrier, daté par erreur du 30 janvier 2002, mais expédié à l’intéressé le 30 janvier 2003, la Direction de travaux et de l’urbanisme l’a averti que si les retards de paiement persistaient, elle demanderait à la Municipalité de lui retirer son autorisation d’amarrage. Le 11 février 2002, un deuxième rappel a été adressé cette fois au domicile de l’intéressé qui s’est finalement acquitté de la taxe d’amarrage de l’année 2002 le 26 février 2003.
C. La facture de la taxe d’amarrage de l’année 2003 a été envoyée à l’intéressé le 30 avril 2003. Le 27 août 2003, cette facture a fait l’objet d’un premier rappel, invitant l’intéressé à payer la taxe d’amarrage de l’année 2003 dans les dix jours, adressé, comme le précédent, à D._, sans autre précision. Par courrier du 30 septembre 2003 la Direction des travaux et de l’urbanisme a averti l’intéressé que la Municipalité serait saisie d’une proposition de retrait de l’autorisation d’amarrage.
Par télécopie du 17 octobre 2003, X._ s’est excusé de son retard en assurant à la Direction des travaux et de l’urbanisme que cela ne se reproduirait plus. Dans la missive qu’elle a adressée à l’intéressé le 22 octobre 2003, celle-ci a répondu ce qui suit :
« Votre lettre du 17 octobre 2003, transmise par téléfax, nous est bien parvenue et a retenu notre meilleure attention.
Après avoir pris bonne note de son contenu, nous renonçons à proposer à la Municipalité le retrait de votre autorisation d’amarrage au 31 décembre 2003.
Cette décision est motivée par votre engagement à tout mettre en œuvre pour que cette situation ne se reproduise plus. Par ailleurs, il est certain que si nous devions une 3ème fois rencontrer ce genre de difficultés, nous appliquerons, sans autre avis, l’art. 16 du règlement des ports publics du B._ et de E._ du 5 janvier 1994. »
D. Expédiée le 13 mai 2004, la facture de la taxe annuelle d’amarrage 2004 a été payée le 3 août 2004. S’agissant de la taxe d’amarrage pour l’année 2005, dont la facture a été expédiée à l’intéressé le 30 avril 2005, elle a fait l’objet d’un premier rappel, expédié, comme les précédents, à l’intéressé à D._, sans autre précision d’adresse. Cette facture a été payée le 1er septembre 2005
E. La facture relative à la taxe annuelle d’amarrage de l’année 2006, de 868 fr. 35, a été expédiée au recourant le 28 avril 2006. Le délai de paiement indiqué était le 31 mai 2006. A l’instar des précédents, le premier rappel de cette facture a été expédié à l’intéressé à D._, sans autre précision de rue et de numéro, le 16 août 2006.
Par courrier recommandé du 15 septembre 2006, la Direction des travaux et de l’urbanisme a écrit ce qui suit à l’intéressé :
« Le service communal des finances nous a, une nouvelle fois, donné connaissance des difficultés qu’il rencontre pour obtenir, de votre part, le paiement de la taxe d’amarrage 2006.
Par notre lettre du 22 octobre 2003, nous vous informions que si cette attitude devait se renouveler, nous demanderions, sans autre avis, à la Municipalité de vous retirer l’autorisation d’amarrage qui vous a été délivrée pour le place citée en référence, conformément à l’art. 16 du règlement des ports publics du B._ et de E._ du 5 janvier 1994.
Au vu de ce qui précède, et compte tenu des nombreuses difficultés rencontrées au paiement des taxes d’amarrage et du nombre important de demandeurs de places d’amarrage, nous ne pouvons plus accepter cette situation. Aussi, proposons-nous à la Municipalité le retrait de votre autorisation d’amarrage, délivrée le 25 mars 2002, au 31 décembre 2006. »
Cette missive était accompagnée du second rappel, daté du 12 septembre 2006, relatif à la taxe d’amarrage de l’année 2006.
F. Par décision du 10 novembre 2006, expédiée sous pli recommandé le 14 novembre 2006, la Municipalité de 2._ a informé l’intéressé qu’elle lui retirait l’autorisation d’amarrage qui lui avait été délivrée le 25 mars 2002, avec effet au 31 décembre 2006. Dite décision était motivée par les difficultés d’encaissement des taxes d’amarrage. Il était mentionné que cette décision pouvait faire l’objet d’un recours écrit auprès du Tribunal de céans dans les 20 jours dès sa communication.
Le 6 décembre 2006, l’intéressé s’est acquitté de la taxe d’amarrage de l’année 2006.
Dans le courrier qu’il a adressé à la Commune de 2._ le 22 décembre 2006, X._ a expliqué qu’il n’avait pu prendre connaissance de la décision du 14 novembre 2006 que la veille car celle-ci avait été délivrée à son père, presque âgé de 80 ans, qui vivait certes dans le château A._, mais dans un appartement séparé, et qui ne disposait d’aucune procuration lui permettant de recevoir ses courriers recommandés. L’intéressé a demandé à la commune de revoir sa décision.
Le 9 janvier 2007, la Commune de 2._ a informé l’intéressé que la Municipalité se déterminerait sur sa demande de réexamen à l’occasion d’une prochaine séance. Par courrier recommandé du 16 janvier 2007, la Municipalité de 2._ a expliqué à l’intéressé qu’elle maintenait sa décision du 14 novembre 2006, faute d’élément nouveau susceptible de modifier sa position. Un délai au 28 février 2007 lui était imparti pour libérer la place d’amarrage où mouillait son bateau.
Par courrier du 2 février 2007, X._ a notamment exposé à la commune qu’il était prêt à payer de suite et d’avance les taxes d’amarrage des années 2007 à 2009 en l’informant qu’il faisait « opposition totale » à sa décision du 16 janvier 2007 et qu’il irait consulter un avocat. La Municipalité de 2._ a répondu le 15 février 2007 qu’elle maintenait sa décision de retrait d’autorisation.
G. Le 27 février 2007, X._ a saisi le Tribunal de céans d’un recours en indiquant qu’il était dirigé contre la décision de la Commune de 2._ du 15 février 2007. Il y a notamment invoqué une disproportion évidente entre la décision prise et le retard de paiement qui lui était reproché. La cause a été enregistrée sous la référence GE.2007.0026.
Le 9 mars 2007, Me Lionel Zeiter, que X._ avait entre-temps consulté, a déposé un recours dirigé cette fois contre la décision du 14 novembre 2006 en concluant notamment à son annulation. Dans cette écriture, le recourant a confirmé qu’il avait pris connaissance de la décision litigieuse le 21 décembre 2006 mais qu’il avait alors cru que le délai de recours était échu, erreur dans laquelle il s’était trouvé, selon ses dires, jusqu’au début du mois de mars 2007, lorsqu’il a consulté son conseil. Il a donc sollicité la restitution du délai de recours. L’intéressé a aussi fait valoir que la Commune de 2._ avait omis de respecter la procédure prévue à l’art. 16 du règlement des ports publics du B._ et de E._ du 5 janvier 1994 (ci-après : le règlement) en passant outre l’avertissement obligatoire prévu dans cette disposition et qu’il s’agissait par conséquent d’une cause de nullité de la décision attaquée, par analogie avec l’art. 257d CO, qui traite de la résiliation en cas de demeure du locataire, applicable, selon le recourant, à titre de droit cantonal supplétif. Il a également sollicité l’effet suspensif.
Par courrier du 15 mars 2007, le juge instructeur a transmis au conseil du recourant un exemplaire du pourvoi de son client du 27 février 2007.
Le 21 mars 2007, par le truchement de son conseil, le recourant a déclaré retirer le recours daté du 27 février 2007 et maintenir celui du 9 mars 2007.
H. Par décision du 27 mars 2007, le juge instructeur a pris acte du retrait du recours daté du 27 février 2007 (GE.2007.0026). Selon courrier adressé le même jour aux parties, le juge instructeur a accordé l’effet suspensif au recours, à titre préprovisoire.
Dans sa réponse du 25 avril 2007, l’autorité intimée a fait valoir que même si l’on admettait que la décision litigieuse était parvenue à son destinataire le 21 décembre 2006, le recours interjeté plus de deux mois après cette notification paraissait manifestement tardif. Il a également relevé que le recourant n’avait fait état d’aucun motif qui lui permette d’obtenir une restitution de délai. En ce qui concerne l’argument de la nullité invoqué par le recourant, la Commune de 2._ a expliqué que le droit du bail ne pouvait trouver application en l’occurrence car les rapports juridiques étaient intégralement régis par le droit public. Elle a également mis l’accent sur les nombreux épisodes de demeure du recourant qui justifiaient pleinement la décision querellée, sans pour autant expliquer pour quelle raison les premiers rappels des 12 novembre 2002, 27 août 2003, 16 août 2005 et 16 août 2006 avaient été systématiquement expédiés au recourant, à D._, sans autre précision d’adresse, si ce n’est en exposant qu’il avait annoncé son départ pour cette commune avec effet au 22 décembre 2006. L’autorité intimée a conclu au rejet du recours et s’en est remise à justice s’agissant de la demande d’effet suspensif.
I. Le 2 mai 2007, le juge instructeur du Tribunal administratif a suspendu l’exécution de la décision attaquée en autorisant provisoirement le recourant à jouir de sa place d’amarrage.
Dans sa réplique, déposée le 12 juin 2007, le recourant a soutenu que la décision litigieuse était nulle, par application analogique du droit du bail, car elle était dépourvue d’avertissement préalable. Il a également exposé que l’avertissement reçu durant l’année 2003 ne pouvait avoir valeur d’avertissement pour le paiement de la taxe de l’année 2006 au sens de l’art 16 du règlement.
L’autorité intimée a produit sa duplique au dossier le 4 juillet 2007. Elle y a notamment repris les arguments qu’elle avait développés dans sa réponse.
Le Tribunal administratif a statué par voie de circulation.

Considérant en droit
1. Le recourant fait valoir que la décision de retrait d’autorisation d’amarrage du 10 novembre 2006 ne lui a été transmise par son père que le 21 décembre 2006. Ayant interjeté recours le 9 mars 2007, il sollicite une restitution du délai en exposant qu’il a cru, à tort, lorsqu’il a reçu la décision, que le délai utile pour saisir le Tribunal de céans était échu lorsque son père la lui a remise.
2. Avant d’examiner si les circonstances justifiant une restitution du délai de recours sont réunies, il convient de s’assurer que la décision du 10 novembre 2006 n’est pas absolument nulle, comme le prétend le recourant. Il fait en effet valoir, par analogie avec les conditions dans lesquelles un propriétaire peut résilier un contrat de bail en cas de demeure du locataire, que la décision litigieuse est viciée car elle a été prise sans être précédée d’un rappel assorti d’une menace de résiliation, comme le prévoit l’art. 16 du règlement des ports publics du B._ et de E._ du 5 janvier 1994 (ci-après : le règlement). Pour sa part, l’autorité intimée expose que le courrier qu’elle a adressé au recourant le 15 septembre 2006 avait valeur d’avis selon la disposition réglementaire précitée.
a) Selon l’art. 16 du règlement, la Municipalité peut retirer l’autorisation si la taxe de location demeure impayée plus de deux mois après son échéance, malgré un rappel assorti de menace de résiliation. Par son courrier daté par erreur du 30 janvier 2002, mais expédié le 30 janvier 2003, la Direction des travaux et de l’urbanisme a menacé l’intéressé d’un retrait de son autorisation d’amarrage en cas de nouvelle demeure de paiement d’une taxe d’amarrage. Cette mise en garde, bien qu’ayant valeur d’avertissement général, n’avait pas été suivie de conséquences particulières, ne serait-ce que pour le paiement de la taxe de l’année concernée, mais encore pour les taxes des années suivantes que le recourant a aussi payées avec retard. Quoi qu’il en soit, une menace de résiliation datant de 2003, non suivie d’effets durant les années postérieures en dépit des retards de paiement de l’intéressé, ne saurait valoir pour une autre année que celle qu’elle concerne. En effet, dans la mesure où la procédure prévue à l’art. 16 du règlement prévoit qu’il est possible de retirer l’autorisation d’amarrage si, en dépit d’un rappel assorti d’une menace de résiliation, la taxe demeure impayée, une telle mise en demeure avec délai comminatoire ne saurait avoir d’effet que pour la taxe de l’année qu’elle concerne et non pour les années suivantes (cf. GE.1996.0100, du 25 juin 1998, consid. 2). Tel est le sens qu’il faut attribuer à cette disposition réglementaire. De surcroît, contrairement à ce que soutient l’autorité intimée, le courrier qu’elle a adressé au recourant le 15 septembre 2006 ne saurait constituer l’avis prévu par l’art. 16 du règlement dans la mesure où il ne s’agit pas d’un rappel assorti d’une menace de résiliation mais d’un simple avis, signifiant au recourant que le retrait de son autorisation allait être demandé. Dans la mesure où la décision litigieuse ne respecte pas non plus le préavis général de résiliation de trois mois prévu par l’art. 6 al. 2 du règlement, force est de constater que la décision du 10 novembre 2006 a été prise en dehors des cas prévus par le règlement. Elle est par conséquent infondée.
b) L’art. 257d du titre huitième du Code des obligations (ci-après : CO), régissant le contrat de bail à loyer, prévoit une procédure particulière de mise en demeure avec délai comminatoire au terme de laquelle le propriétaire a la faculté de résilier le contrat de bail en faisant usage de la formule officielle prévue par l’art. 266l al. 2 CO. La jurisprudence, suivie par la doctrine, a précisé que la sanction d’un congé donné lorsque l’une des conditions de l’art. 257d CO n'est pas réalisée est l’inefficacité, soit la nullité de l’acte. Tel est notamment le cas si l’avis comminatoire ne comporte pas de menace de résiliation (David Lachat, Le bail à loyer, Lausanne 1997, p. 213).
Il sied donc d’examiner si les dispositions du CO, en particulier l’art. 257d CO, peuvent trouver application en l’occurrence.
Dans le canton de Vaud, les lacs, rivages, grèves sont du domaine public (art. 138 al. 1, ch. 2 de la loi d’introduction dans le canton de Vaud du Code civil suisse du 30 novembre 1910). Ainsi en est-il des eaux du lac Léman. Le droit d’en disposer appartient à l’Etat qui peut en octroyer l’usage pour des ports sous forme de concession (art. 24 de la loi du 5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du domaine public). L’Etat a fait usage de cette faculté et a délivré une concession aux communes de Montreux-Châtelard et Montreux-Planches les 2 décembre 1947 et 9 novembre 1933. Cette concession permet à la municipalité d'accorder elle-même des droits d'usage du domaine public aux particuliers en leur permettant de stationner leur bateau de manière permanente à un endroit déterminé du domaine public de manière exclusive. Il s’agit ainsi de l’octroi d’un usage privatif du domaine public soumis à autorisation. Les conventions conclues entre les particuliers et la commune concernée peuvent donc être qualifiées de "sous-concession du domaine public" car la commune dispose ainsi du droit d’usage qui lui est conféré par l’Etat pour le transférer momentanément à des particuliers. En tant que tel, ce transfert est exclusivement régi par le droit public (JT 1986 III p. 34 ss).
Il découle de ce qui précède que la mise à disposition d'une place d'amarrage dans le port du B._ est un acte de puissance publique consistant à céder l'usage d'une parcelle du domaine public à un particulier. Dans la mesure où les rapports entre le particulier et la commune concernée sont exclusivement régis par le droit public, le recourant ne peut invoquer, à titre de droit cantonal supplétif, les dispositions contractuelles régissant le droit du bail dans le Code des obligations.
c) Selon la jurisprudence, la nullité d'une décision, c'est-à-dire son inefficacité absolue, n'est admise que si le vice dont elle est entachée est particulièrement grave et manifeste, ou du moins facilement détectable et si, en outre, la constatation de la nullité ne met pas sérieusement en danger la sécurité du droit (ATF 116 Ia 219 consid. 2c, 104 Ia 176 ss consid. 2c). Les actes administratifs bénéficient d'une présomption de validité; ainsi un acte administratif ne sera nul que dans des cas exceptionnels. Il en va ainsi notamment quand les trois conditions suivantes sont réunies cumulativement: le vice est grave; il doit être patent ou pour le moins facilement reconnaissable; enfin l'admission de la nullité ne doit pas porter atteinte d'une manière intolérable à la sécurité juridique ou aux intérêts du citoyen confiant dans la validité d'une décision (ATF 99 Ia 135 cons. 4a; cf. également, sur l'ensemble de la question, Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, p. 201 ss). Le fait qu'une décision soit entachée d'illégalité, voire d'inconstitutionnalité, ne la rend pas nécessairement nulle; la sanction ordinaire d'un tel vice est l'annulabilité, qui ne peut être prononcée que par l'autorité de recours, saisie dans le délai de recours (Moor, op. cit., p. 203).
On l’a vu, la Commune de 2._ n’a pas respecté les réquisits de l’art. 16 du règlement et elle n’explique pas pourquoi les premiers rappels qu’elle a expédiés au recourant étaient adressés à D._, sans qu’aucune rue ne soit indiquée dans l’adresse. Les conditions de la nullité d’une décision ne sont cependant pas réunies en l’espèce. En effet, bien que la Commune de 2._ n’ait pas respecté la procédure prévue par le règlement, notamment en matière de mise en demeure avec délai comminatoire, elle était indéniablement compétente pour retirer l’autorisation d’amarrage, comme le précise d’ailleurs l’art. 4 du règlement. De plus, l’absence de rappel assorti de menace de résiliation est un vice que le recourant aurait facilement pu faire valoir devant le Tribunal administratif s'il avait pris la peine de recourir en temps utile.
Ainsi, la décision du 10 novembre 2006 ne se trouve pas affectée d'une cause de nullité absolue qui devrait être constatée d'office.
3. a) Conformément à l'art. 31 LJPA, le recours s'exerce par écrit dans les 20 jours dès la communication de la décision attaquée. La décision entreprise, du 10 novembre 2006, a été expédiée au recourant par courrier signature du 14 novembre 2006. Son père, qui habite dans le même immeuble, mais dans un appartement différent, en a accusé réception à une date qui n’a pu être précisément déterminée. Il l’a toutefois transmise à son fils le 21 décembre 2006.
Une décision ne peut déployer ses effets tant qu’elle n’est pas communiquée à ceux dont elle affecte la situation juridique. La notification est parfaite lorsque le destinataire est mis dans la situation où la prise de connaissance de la décision ne dépend plus que de lui. Tel est le cas lorsque l’intéressé, son mandataire ou toute autre personne dont on peut légitimement penser qu’elle le représente, en particulier les personnes faisant ménage commun avec lui, a reçu le pli contenant la décision. Le délai de recours ne part que dès le jour de la notification (Moor, op. cit., p. 199). En l’occurrence, le recourant n’ayant été mis en possession de la décision litigieuse que le 21 décembre 2006, le délai de recours doit commencer à courir dès ce jour-là, comme il l’a d’ailleurs admis en précisant dans son écriture qu’il s’agissait du « dies a quo ». Cela étant, en interjetant recours contre cette décision le 9 mars 2007, le recourant n’a pas respecté le délai de 20 jours, fixé par l’art. 31 LJPA et rappelé au bas de la décision, qui est arrivé à échéance le 10 janvier 2007, ce qu’il ne conteste d’ailleurs pas. Il y a donc lieu d’examiner s’il peut prétendre à une restitution du délai de recours.
b) L'art. 32 al. 2 LJPA prévoit que le délai de recours ne peut pas être prolongé; il peut cependant être restitué à celui qui établit avoir été sans sa faute dans l'impossibilité d'agir dans le délai. Par empêchement non fautif, il faut entendre non seulement l'impossibilité objective, comme la force majeure, mais également l'impossibilité subjective due à des circonstances personnelles ou à l'erreur excusable. Pour cela, il faut cependant que l'intéressé ait non seulement été empêché d'agir lui-même dans le délai, mais encore de charger un tiers d'accomplir les actes de procédure nécessaires. En principe, seule la maladie grave et subite survenant à la fin du délai et empêchant la partie non seulement d'agir elle-même, mais encore de recourir à temps au service d'un tiers, constitue un empêchement non fautif (Jean-François Poudret, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, vol. 1, Berne 1990, nos 2.3 et 2.7 ad. art. 35; ATF 2P.307/200 du 6 février 2001 et les références citées ; arrêt TA PS.2005.0311 du 27 juin 2006). A ce sujet, la section des recours du Tribunal administratif a d’ailleurs précisé qu'il ne suffisait pas que celui qui demande la restitution du délai ait été momentanément entravé dans ses activités habituelles ou accaparé par d'autres occupations; il faut au contraire qu'il ait été véritablement hors d'état de sauvegarder ses propres intérêts en agissant lui-même ou en chargeant un tiers de le faire à sa place (RE.1992.050, du 18 décembre 1992).
En l'espèce, le recourant n’a pas allégué qu’il avait été atteint d’une quelconque maladie ou d’un autre empêchement qui l’aurait privé de ses facultés d’agir durant le délai de recours. Il a simplement exposé que lorsqu’il a reçu la décision litigieuse, il croyait le délai de recours échu et n’a découvert que plus tard, en consultant un homme de loi, que le point de départ du délai de recours était le jour où il a pu prendre connaissance de l’acte querellé. Il fait valoir que l’erreur dans laquelle il s’est trouvé, ensuite du mauvais acheminement de la décision attaquée, est un motif de restitution du délai de recours. Il s’agit manifestement d’une erreur de droit. On ne voit cependant pas en quoi pareille erreur pourrait justifier l’inaction de l’intéressé dans le délai utile dès lors qu’il n’a pas allégué s’être trouvé sans sa faute dans l’impossibilité objective et subjective d’agir. Au contraire, l’ensemble des faits portés à la connaissance du Tribunal administratif, singulièrement les retards de paiement récurrents qu’a connus le recourant -constitutifs d’une certaine forme de négligence - inclinent à penser qu’il ne s’est pas soucié suffisamment tôt des informations qui figuraient au pied de la décision litigieuse lui indiquant la procédure à suivre, notamment en ce qui concerne les délais et l’autorité de recours, pour contester la décision litigieuse.
N’ayant pas été empêché sans sa faute d’agir dans le délai, le recourant ne peut prétendre à la restitution du délai de recours.
4. Il s’ensuit que le recours est tardif et qu'il doit être déclaré irrecevable.
Vu le sort du recours, un émolument judiciaire, arrêté à 500 fr., sera mis à charge du recourant, qui n’a pas droit à des dépens (art. 55 LJPA).