Decision ID: a98d4b5c-3c11-4b93-9948-d169779e1daa
Year: 2008
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A.
Guy-Michel Magnin est exploitant agricole ; son centre d’exploitation se situe à Corcelles-sur-Chavornay. Il est propriétaire, en zone agricole, de la parcelle n° 190 du cadastre de la Commune de Suchy, d’une surface de 12’539 m2, dont 12'308 m2 de pré-champ qu’il cultive; un hangar agricole n° 161 ECA d’une surface de 231 m2 au sol est érigé sur ce bien-fonds. L’intéressé est devenu propriétaire de ce bâtiment à la fin de l’année 2004. Ce hangar, construit dans les années quarante, était auparavant propriété d’un oncle de Guy-Michel Magnin, agriculteur retraité ; le bâtiment est dépourvu de fenêtres, à l’exception de deux ouvertures situées en haut de la façade pignon ouest. Il est situé au nord-ouest du village de Suchy en bordure d’une route communale, entre une scierie en zone artisanale et une ancienne porcherie utilisée comme dépôt de meubles.
B.
a) Le 22 juin 2006, Guy-Michel Magnin a déposé auprès du Service de l’aménagement du territoire (ci-après : le SAT ; actuellement Service du développement territorial) une demande visant à obtenir l’autorisation de changer l’affectation de son hangar. Il a expliqué que ce bâtiment ne lui était pas utile, hormis son annexe ouest qui lui servait d’abri pour un véhicule, et que dès lors, il souhaitait le louer. Il avait demandé en vain à des collègues agriculteurs s’ils étaient intéressés par la location ; une entreprise de montage s’était en définitive montrée favorable à louer le hangar aux fins d’y stocker des portes de garage. Guy-Michel Magnin a précisé que le versement du loyer lui permettrait de réfectionner le pignon sud du bâtiment qui tombait en décrépitude. Le SAT a émis un préavis favorable le 3 juillet 2006.
b) Le projet de changement d’affectation du hangar agricole a été mis à l’enquête publique du 28 novembre au 17 décembre 2006. Le but et la justification des travaux projetés ont été libellés comme suit :
« changement d’affectation du bâtiment en halle, dépôt / création de 2 fenêtres en plastique sur les façades Nord et Ouest du bâtiment (1,6 m2 et 1 m2, voir photos en annexe) ».
La Municipalité de Suchy (ci-après : la municipalité) a émis un préavis négatif ; Guy-Michel Magnin possédait un hangar en zone de village à Corcelles-sur-Chavornay qui pourrait être utilisé comme dépôt en conformité avec l’affectation de la zone. L'enquête publique a soulevé deux oppositions; l'une formée
s
par Charly Collet le 6 décembre 2006, et l'autre par Thierry Hugonnet le 16 décembre 2006.
c) La Centrale des autorisations CAMAC a établi sa synthèse le 19 janvier 2007 ; le SAT a délivré son autorisation spéciale pour les constructions hors zone à bâtir. Cette autorisation fait en particulier état des éléments suivants :
« (...)
1. SITUATION
(...) A noter que seule l’affectation du bâtiment (usage agricole en un usage non agricole) sera changée, ce dernier étant toujours affecté en zone agricole conformément au plan général d’affectation.
A l’examen du dossier, il a été constaté que le bâtiment a fait l’objet de travaux par la pose de deux soliveaux. Ces travaux, qui n’ont pas fait l’objet des autorisations cantonales nécessaires, ont été entrepris il y a environ 4 ans, semble-t-il, par l’ancien locataire du bâtiment, un entrepreneur, qui utilisait ce hangar pour du stockage de bois.
2. CONTEXTE LEGAL
Tout projet relatif à cette propriété située en zone agricole doit être analysé sur la base des dispositions légales régissant les constructions et ouvrages sis hors des zones à bâtir, plus précisément selon les nouvelles dispositions émanant des modifications apportées à la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT), entrées en vigueur le 1
er
septembre 2000.
Selon la loi fédérale suscitée, un changement d’affectation d’un ancien bâtiment agricole peut être autorisé, sous certaines conditions (art. 24a LAT). Ces conditions sont notamment :
-
le projet ne nécessite pas de travaux de transformation (utilisation en l’état, seuls des travaux d’entretien pur peuvent être admis).
-
le changement d’affectation envisagé n’a pas d’incidence sur le territoire, l’équipement et l’environnement.
Sur la base des éléments susmentionnés, les changements d’affectation admissibles sont ceux qui ont pour but l’utilisation de tels bâtiments à des fins de dépôt occasionnel non gênant pour le voisinage (dépôt de meubles, stockage d’anciennes machines agricoles pour collectionneur, etc.). Le type de dépôt entrepris ne doit en effet pas avoir, comme mentionné précédemment, des incidences sur le territoire et l’environnement (le stockage de matériaux polluants ou dangereux est donc exclu).
Pour le reste, il est bien clair que ce type de bâtiment ne peut pas, en regard des dispositions légales régissant la zone agricole, être utilisé pour une activité professionnelle (entreprise de maçonnerie, charpente, plâtrier-peintre, etc.). Il ne peut en outre pas non plus être transformé à des fins d’habitation, car de telles affectations ne sont pas conformes avec l’affectation de ladite zone agricole.
3. EXAMEN DU PROJET
Conformément à l’examen préalable entrepris, il ressort que le projet envisagé par M. Magnin consiste à louer le bâtiment à l’entreprise ABS Montage SA pour du dépôt de portes de garage. Un tel changement d’affectation du bâtiment sans activité professionnelle peut être admis au sens des dispositions applicables en la matière (art. 24a LAT).
En revanche, notre service relève que l’ancien changement d’affectation du bâtiment, réalisé par l’ancien propriétaire, n’aurait pas pu être admis à l’époque. En effet celui-ci a clairement nécessité des travaux (création de deux soliveaux). En conséquence, notre service devrait, sur le principe, exiger la démolition des deux planchers avant d’autoriser un quelconque changement d’affectation du bâtiment.
Néanmoins, considérant que cette surface pourrait, le cas échéant, être utile dans le futur pour un usage agricole, notre service décide de tolérer exceptionnellement ces deux soliveaux. En cas de destruction fortuite, ils ne pourront cependant être reconstruits que si l’usage agricole de ces surfaces est justifié pour des besoins objectivement fondés.
4. CONCLUSION / CONDITIONS A CHARGE
(...)
Le permis de construire mentionnera à titre de condition que :
-
les ouvertures souhaitées en façade nord et ouest dans le cadre de la présente demande ne peuvent pas être réalisées, ceci tenant compte du fait qu’au sens des dispositions du droit dérogatoire en la matière (art. 24a LAT), le changement d’affectation ne doit pas nécessiter des travaux de transformation ou de construction (utilisation en l’état, seuls des travaux d’entretien pur peuvent être admis).
-
tout changement d’utilisateur du hangar sera préalablement soumis à l’autorité communale et au Service de l’aménagement du territoire pour préavis.
-
le changement d’affectation du bâtiment est admis uniquement pour du dépôt (activité artisanale ou commerciale exclues) »
Le Service des eaux, sols et assainissement a émis un préavis favorable.
C.
a) Par décision non motivée du 24 janvier 2007, la municipalité a refus
e
é à Guy-Michel Magnin le permis de construire en vue de procéder au changement d’affectation de son hangar agricole. Guy-Michel Magnin a recouru contre cette décision le 10 février 2007 auprès du Tribunal administratif (depuis le 1
er
janvier 2008 : la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal ; CDAP) en concluant à la délivrance de l’autorisation requise.
b) La municipalité s’est déterminée sur le recours le 12 mars 2007 en concluant implicitement à son rejet. L’intéressé lui avait fait part de son projet de changement d’affectation de son hangar en février 2006 ; elle lui avait répondu qu’il lui fallait obtenir au préalable l’accord de ses voisins. Ceux-ci avaient toutefois refusé que l’affectation du hangar soit modifiée. Sur conseil du SAT, Guy-Michel Magnin avait en définitive déposé auprès de la commune un dossier de mise à l’enquête. La municipalité se prévaut en substance, à l’appui de sa décision de refus, de la révision de son plan de zones, et des difficultés rencontrées par plusieurs citoyens pour modifier l’affectation de leurs constructions situées en dehors des zones à bâtir ; le SAT aurait exigé dans ces cas l’établissement d’un plan partiel d’affectation. Pour ces motifs, la municipalité ne voulait pas adopter un comportement contradictoire en autorisant le changement d’affectation sollicité ; de plus, l’octroi d’une dérogation allait inciter les autres propriétaires de hangars à en faire de même. Pour sa part, le SAT a déposé ses observations sur le recours le 16 avril 2007 en confirmant son autorisation spéciale.
c) Le tribunal a tenu audience à Suchy le 11 juillet 2007 en présence des parties ; le compte rendu résumé de cette audience a la teneur suivante :
« Le recourant explique qu'il a acquis la parcelle 190 le 16 décembre 2004. Auparavant, il était locataire du bien-fonds, propriété de son oncle, Emile Roy qui était également agriculteur à Suchy. Le recourant cultive la parcelle 190 depuis environ onze ans et son centre d'exploitation se situe à Corcelles-sur-Chavornay. Le hangar agricole ne lui est pas directement utile dès lors qu'il dispose de toutes les surfaces de rangement nécessaires à proximité du centre d'exploitation. Le hangar est vétuste et la location permettrait un autofinancement des éventuels travaux de réparation. Le contrat de bail n'est pas encore signé. Le locataire qui était intéressé à louer le hangar pour l'entreposage de portes de garage a trouvé entre-temps une autre solution. Le recourant s'engage à rechercher un locataire avec une activité qui limitera au maximum les éventuelles nuisances pour le voisinage. Le recourant avait proposé aux agriculteurs du village de louer le hangar avant de rechercher un tiers non exploitant.
La Municipalité de Suchy a expliqué au recourant les conditions auxquelles elle admettait le changement d'affectation, en exigeant notamment l'accord de tous les propriétaires voisins. Les oppositions soulevées lors de l'enquête publique ont démontré que cette condition n'était pas remplie. La municipalité est étonnée de la décision du Service de l'aménagement du territoire compte tenu des difficultés auxquelles elle a été confrontée dans le cadre de l'étude de son nouveau plan général d'affectation. La municipalité évoque le cas de l'ancienne porcherie utilisée comme un dépôt de meubles, pour laquelle une extension de la zone de village a été nécessaire. La municipalité relève aussi que le Service de l'aménagement du territoire avait refusé à un agriculteur de la commune l'aménagement d'une aire de sortie pour chevaux sur la parcelle voisine de l'ancienne porcherie alors que l'aménagement existant en zone de villas entraîne des inconvénients pour le voisinage. La municipalité estime qu'un changement d'affectation complet d'une construction agricole ne serait pas admissible. Elle avait admis que l'ancien propriétaire Emile Roy loue le hangar à la scierie, car il n'avait plus la qualité d'exploitant agricole.
La municipalité estime que le recourant pourrait louer les surfaces de rangement agricole dont il dispose sur la commune de Corcelles-sur-Chavornay à des tiers et utiliser le hangar agricole à Suchy de manière conforme à la destination de la zone.
Le tribunal procède ensuite à une visite des lieux en présence des parties. Le tribunal constate que la structure en bois du hangar a été consolidée. (...)".
La possibilité a été donnée aux parties de se déterminer sur le compte rendu résumé de l’audience. Invités le 18 juillet 2007 à déposer leurs observations sur le recours, les deux opposants se sont déterminés le 10 août 2007.
D.
c)
Le 13 mars 2008, le juge instructeur a informé les parties que l’assesseur Bernard Dufour avait dû quitter ses fonctions au 31 décembre 2007, à la suite de la fusion du Tribunal administratif avec le Tribunal cantonal.
I
Les parties ont été i
nvitées à préciser si elles n’avaient pas d’objection à ce que le tribunal statue dans la même composition que celle qui avait procédé à l’inspection locale du 11 juillet 2007
, les parties n
’y ont vu aucun inconvénient.
.

Considérant en droit
1.
a) Selon l'art. 22 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (ci-après : LAT)
,
aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente (al. 1) ; l’autorisation est délivrée si la construction ou l’installation est conforme à l’affectation de la zone (al. 2 let. a). Le droit cantonal règle les exceptions prévues dans la zone à bâtir. En revanche, hors des zones à bâtir
,
sont
les exceptions sont régies de manière exhaustive par le droit fédéral. Ainsi,
une dérogation hors zone à bâtir à l'exigence de la conformité à la destination de la zone (art. 22 al. 2 let. a LAT) ne peut être admise pour les nouvelles constructions ou installations ainsi que pour tout changement d'affectation que si l'implantation est imposée par la destination de l'ouvrage (let. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b). La situation est différente lorsqu’un changement d'affectation hors de la zone à bâtir ne nécessite pas de travaux au sens de l'art. 22 al. 1 LAT. L'art. 24a al. 1 LAT prévoit à cet égard qu'un tel changement doit être autorisé, s'il n'a pas d'incidence sur le territoire, l'équipement et l'environnement (let. a) et s'il ne contrevient à aucune autre loi fédérale (let. b). L’autorisation est accordée sous réserve d’une nouvelle décision prise d’office en cas de modification des circonstances (art. 24a al. 2 LAT).
b) Dans un arrêt ATF 127 II 215 consid. 4b p. 222, traduit au JdT 2002 I 686 p. 690, le Tribunal fédéral a retracé la genèse de l’art. 24a LAT, de la manière suivante :
« b) (rés.) Le nouvel art. 24a LAT a pour origine l’art. 24 al. 2 du projet du Conseil fédéral pour la révision partielle de la Loi sur l’aménagement du territoire (Message du 22 mars 1996, FF 1996 III 485 ss). L’article fut ensuite amendé par l’Assemblée fédérale : le Conseil des Etats scinda l’art. 24 al. 2 en deux alinéas (BO CE 1997, pp. 211 ss) et proposa que la dérogation selon l’al. 2 soit octroyée sans la condition de l’implantation imposée par sa destination. Le Conseil national fit des deux alinéas deux articles distincts, à savoir un art. 24bis (qui correspond à l’art. 24a LAT actuel) et un art. 24ter (qui correspond à l’art. 24b LAT actuel) (BO CN 1997, pp. 1856 s.). Par la suite, le Conseil des Etats se rallia à la version du Conseil national (BO CE 1997, pp. 1179 s.). Ainsi et selon l’art. 24a LAT, un changement d’affectation qui ne nécessite pas de travaux de transformation peut être autorisé même si l’implantation de la nouvelle affectation n’est pas imposée par sa destination (dans ce sens Muggli, op. cit., ad art. 24a n° 1).
Il ressort des travaux préparatoires qu’avec l’art. 24a, le législateur voulait permettre le changement d’affectation des constructions agricoles (BO CE 1997, pp. 211 s., rapporteur Plattner ; BO CN 1997, p. 1827, colonne de gauche en bas, rapporteur Durrer). Clairement (et dans les trois langues officielles), l’art. 24a LAT ne se limite pas aux constructions agricoles, mais permet également à d’autres constructions de changer d’affectation, par exemple des constructions industrielles en dehors de la zone à bâtir. Une interprétation systématique et téléologique de l’art. 24a amène à la même conclusion ».
L'art. 24a LAT doit être interprété de manière conforme à la norme constitutionnelle sur l'aménagement du territoire. Les notions d'utilisation mesurée et judicieuse du sol et d'occupation rationnelle du territoire prévue
s
à l'art. 75 al. 1 Cst., dont le contenu matériel
le
correspond à celui de l'ancien art. 22 quater al. 1 aCst. accepté en votation populaire le 14 septembre 1969,
ont
a
pour but primordial et essentiel d'assurer une séparation entre les zones à bâtir et les zones non constructibles (voir Eric Brandt, Le principe constitutionnel de la séparation des zones constructibles et non constructibles, in RDAF 1995 197ss, p. 201 à 207). C'est pourquoi les changement
s
d'affectation sans travaux de bâtiments existants hors de la zone à bâtir
,
ne doivent pas avoir d’incidence sur le territoire, l’équipement et l’environnement (art. 24a al. 1 let. a LAT)
;
,
c
ela
e qui
signifie que les effets sur le territoire
s
doivent être comparable
s
ou en tous les cas ne pas excéder ceux d'une utilisation conforme au droit de la construction ou de l'installation existante. Pour les constructions agricoles
en particulier,
cela signifie que
le changement d'affectation ne doit
ainsi
pas entraîner une utilisation plus intensive de la construction par des travailleurs
et ne doit pas
ni
générer un
e
trafic plus important en fréquence ou utilisant un type de véhicule plus lourd que celui qu'impliquait la destination antérieure conforme au droit. Une telle analyse doit en outre s'effectuer en appréciant les effets à long terme du changement d'affectation sur le territoire et l'environnement. Cela implique notamment que le bâtiment qui a bénéficié d'un changement d'affectation au sens de l'art. 24a LAT ne peut plus faire ensuite l'objet de transformation
s
partielles au sens de l'art. 24c LAT et que seuls les travaux d'entretien nécessaires au maintien du bâtiment sont admissibles.
c) En l’espèce, le recourant souhaite utiliser son hangar comme dépôt et le louer à cette fin. Il n’y a par conséquent pas de travaux de transformation nécessaires à ce changement d’affectation. Le recourant souhaitait certes créer deux fenêtres en plastique sur les façades nord et ouest du bâtiment, mais le SAT l’a refusé dans son autorisation spéciale. Ainsi, dans la mesure où le recourant souhaite uniquement
changer
modifier
l’affectation d’une construction existante sans
effectuer de
aucun
travaux, l’autorisation requise doit lui être accordée si
;
les exigences posées aux lettres a et b de l’art. 24a LAT sont réunies. En l'espèce, le hangar en cause se trouve à proximité d’une scierie et d’une ancienne porcherie ; il n’est en outre pas très éloigné de la zone de village. Des nuisances liées à des mouvements de véhicules existent déjà dans le secteur ; aussi, le changement d'affectation n'implique pas une activité supplémentaire mais a pour seul but de permettre l'utilisation de la structure existante comme dépôt. Il appartient à cet égard à la municipalité de fixer les conditions nécessaires pour que l'exploitation du dép
ô
î
t n'entr
a
îne pas un trafic plus important que l'utilisation du ha
n
gar
d
agricole et ne soit pas susceptible de provoquer des nuisances ayant une incidence
plus
importante sur l’environnement que
celles liées à
l'utilisation conforme à la zone agricole du hangar
d
existant (art. 24a al. 1 let. a LAT). Au demeurant, le SAT a précisé dans son autorisation spéciale que le stockage de matériaux polluants ou dangereux était exclu. Le projet ne provoque par conséquent pas d’atteintes à l’environnement, ni au territoire ou à l’équipement. L’autorité intimée ne le prétend d’ailleurs pas. La condition posée à l’art. 24a al. 1
let. a
LAT est ainsi remplie et il en est de même de celle prévue à l’art. 24a al.
1 let. b
2
LAT. Enfin, selon la jurisprudence fédérale rappelée au considérant précédent, il n’est pas nécessaire que la nouvelle affectation soit imposée par sa destination. Il n’y a ainsi pas lieu de se demander, comme le fait l’autorité intimée, si le recourant doit prioritairement modifier l’usage d’un autre hangar qu’il possède à l’intérieur de la zone à bâtir.
Les autres arguments développés par l’autorité intimée à l’appui de son refus ne sont pas non plus relevants. Celle-ci se prévaut en effet des difficultés rencontrées par d’autres citoyens, dans le cadre de la révision de son plan de zones, pour modifier l’affectation de leurs constructions situées en dehors des zones à bâtir. L’autorité intimée invoque ainsi implicitement le principe de l’égalité de traitement ; ce principe commande de manière générale à l’autorité de traiter de façon semblable deux situations semblables et de façon différente deux situations différentes. En l’espèce, l’autorité intimée n’indique toutefois pas dans quelle mesure les situations mentionnées seraient similaires à celle de la présente affaire. En outre, il faut rappeler que le Tribunal fédéral a nuancé l’application de ce principe en matière d’aménagement du territoire. Un propriétaire foncier ne peut en effet pas déduire du droit à l’égalité, prévu par l’art. 8 Cst., un droit à être traité, lors de l’établissement d’un plan de zones, de la même façon que tous les autres propriétaires touchés par des mesures d’aménagement du territoire
(
ATF 114 Ia 254 consid. 4a ; 111 Ia 93 consid. 3; 107 Ib 339 consid. 4a).
.
2.
a) Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée ; le dossier sera retourné à l’autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. En ce qui concerne la répartition des frais de justice, le tribunal relève que l’origine du refus de l’autorité intimée réside dans la perception qu’elle a du comportement du SAT qu’elle juge contradictoire. En effet, l'instruction de la cause a permis de relever que
le SAT
Service de l'aménagement du territoire
était intervenu, à juste titre par ailleurs, pour s'opposer à des changements d'affectation de constructions existantes en zone agricole et demander une adaptation du plan de
s
zones communal.
Mais l
L
a décision du
SAT
qui accorde l’autorisation spéciale au recourant
Service de l'aménagement du territoire
résulte
toutefois
d'une modification de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire et elle ne peut être qualifiée de contradictoire avec les précédentes interventions qui se fondaient sur une situation de fait et de droit différente.
Cependant
Toutefois
, pour tenir compte de ces circonstances, le tribunal renonce à mettre à
é
la charge de la commune
les frais de justice (art. 55 al. 3 LJPA).
b) S’agissant des dépens, il faut relever que la pratique fédérale en matière d’assurance de protection juridique est fluctuante. En effet, si le Tribunal fédéral des assurances admet l’allocation de dépens à des personnes représentées par l'avocat ou le service juridique d'une assurance de protection juridique (cf. ATFA C 243/02 du 5 décembre 2003 consid. 4; ATFA C 157/99 du 26 janvier 2000 consid. 4 ; arrêt non publié H. du 27 janvier 1992 mentionné dans l’ATF 126 V 11 consid. 2), la I
re
Cour de droit public du Tribunal fédéral n'a en revanche pas alloué de dépens à des intimés représentés par une assurance de protection juridique qui n'avaient pas établi s'être acquittés de frais sortant de l'ordinaire (ATF 1A.62/2004 du 2 février 2005 consid. 4). De même, la I
re
Cour de droit public du Tribunal fédéral a refusé des dépens à un plaideur assisté d'une assurance de protection juridique parce que celle-ci n'avait pas recouru aux services d'un avocat (ATF 1A.29/2004 du 21 septembre 2004 consid. 3), ou alloué des dépens réduits à un intimé représenté par une assurance de protection juridique qui n’avait elle-même pas recouru aux services d’un avocat (ATF 1A.22/2003 du 13 mai 2003 consid. 3).
Malgré cette pratique fluctuante, le tribunal décide d’allouer des dépens au recourant qui obtient gain de cause, ainsi qu’il l’a fait dans un arrêt récent du 19 février 2008 dans la cause AC.2007.0132
(
consid. 7
)
. Ils ne seront toutefois pas élevés, compte tenu du fait que l’assurance de protection juridique n’a pas rédigé de mémoire, mais que son représentant a
seulement
juste
assisté le recourant lors de l’audience du 11 juillet 2007. Ces dépens seront mis à la charge de la commune (art. 55 al. 1 LJPA).