Decision ID: c31da470-623a-5d6f-be4f-f778c9e2e6f1
Year: 2007
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt: A. Die Organisation "S._" ist ein Genossenschaftsverband, der die In-
teressen der Schweizer Milchproduzenten und ihrer lokalen und regionalen Organisationen auf gesellschafts- und wirtschaftspolitischer Ebene vertritt.
Mit Gesuch vom 23. Mai 2003 (31. Mai 2003) reichte die S._ beim Bundesamt für Landwirtschaft (Bundesamt) ein Finanzhilfegesuch über den Betrag von gesamthaft Fr. 11'069'250.00 ein. Das Gesuch betraf 16 Absatzförderungsprojekte für den Produkt-Marktbereich "Milch und Butter" für das Jahr 2004.
Mit Verfügung vom 14. November 2003 betreffend "Finanzhilfe an die  für Landwirtschaftsprodukte für das Jahr 2004" entsprach das Bundesamt dem Gesuch grundsätzlich und gewährte der S._ für ihre 16 Projekte sowie der V._ für ein Projekt (Basiskampagne Wiesenmilch), welches in der gleichen Verfügung beurteilt wurde, einen Gesamtbetrag von Fr. 11'140'400.00.
Am 7. Mai 2004 ersetzte das Bundesamt die Verfügung vom 14. November 2003 und erliess eine Verfügung betreffend "Finanzhilfe an die  für Landwirtschaftsprodukte für die Jahre 2004 und 2005". Darin gewährte es der S._ für 14 Teilprojekte einen Betrag von Fr. 22'271'000.00.
Am 28. April 2005 übermittelte die S._ dem Bundesamt die  Abrechnung für das Kalenderjahr 2004.
In der Zeit vom 13. - 16. Juni 2005 führte die Eidgenössische  zusammen mit dem Bundesamt bei der S._ eine Revision der definitiven Abrechnung der beitragsberechtigten  2004 durch. Dabei wurde die Verrechnung von Vollkostensätzen für die eigenen Arbeitsaufwendungen sowie die Belastungen von  Abschreibungen auf projektbezogenen Investitionen als nicht subventionsberechtigt beurteilt, weshalb die zugesprochenen  gekürzt werden müssten.
Am 30. Dezember 2005 erliess das Bundesamt die definitive  für die Finanzhilfe an die Absatzförderung 2004 für Milch und Milchprodukte. Darin reduzierte es die anrechenbaren Kosten (, Abschreibungen etc.) für das Jahr 2004 um Fr. 1'535'192.10.
Zur Begründung führte das Bundesamt im Wesentlichen aus, die S._ habe die eingesetzten Arbeitsstunden zu Vollkostensätzen , die nicht nur den Personalaufwand (Löhne, Sozialleistungen), sondern auch Sachaufwand (Mietzins, Energie, Abschreibungen, , Fachliteratur, Büromaterial, Porto, Telefonspesen, Rechts- und Beratungskosten, Bankzinsen, etc.) enthielten. Gemäss der  Absatzförderungsverordnung seien aber die mit dem  verbundenen Sachkosten von der Anrechenbarkeit , womit die Personalkosten limitiert werden sollten. Im "Leitfaden für die Projekteingabe" vom Februar 2002 werde zusätzlich definiert, wel-
3
che Kosten bei den Projekten als nicht anrechenbar gälten. Die  sollten primär für den Instrumenteneinsatz im Bereich der , und nicht zur Finanzierung von Verwaltungs- oder  eingesetzt werden. Die Sachkosten könnten demgemäss nicht als anrechenbare Kosten anerkannt werden, obwohl es zutreffe, dass bei extern eingekauften Leistungen ebenfalls Vollkostensätze verrechnet und vom Bundesamt auch akzeptiert würden, was zu einer  eigener Leistungen gegenüber extern zugekaufter Leistungen führe. Da die S._ gegenüber dem Bundesamt nicht habe darlegen können, wie die verwendeten Vollkostensätze zustande kämen  welche Anteile davon effektive Personalaufwendungen und welche Anteile Sachaufwendungen seien, habe das Bundesamt die  Personalkosten von Amtes wegen wie folgt ermittelt: Von der Summe des gesamthaft ausgewiesenen Personal- und Sachaufwands habe es den prozentualen Anteil bestimmt, der tatsächlich dem  für Werbung, PR, Verkaufsförderung, Marktforschung, , Lager/Spedition und Milch-Club entspreche. Daraus ergebe sich, dass ein Kürzungsfaktor von 29.38 Prozent festzulegen sei, woraus dann eine Kürzung um Fr. 1'232'603.00 resultiere.
B. Gegen diese Verfügung reichte die S._ (Beschwerdeführerin),  durch Fürsprecher Eugen Marbach und Fürsprecherin Katharina Schindler, am 2. Februar 2006 Beschwerde bei der Rekurskommission EVD ein, mit dem Antrag, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und das Bundesamt sei anzuweisen, auf der Grundlage dieses Entscheides eine neue Abrechnung zu erstellen. Es sei festzustellen, dass das  mit seinem Entscheid, die anrechenbaren Personalkosten im Fall der Beschwerdeführerin um Fr. 1'232'603.00 zu kürzen, Bundesrecht verletze. Eventualiter sei die Sache zur Neuberechnung an das Bundesamt . Die Verfahrenskosten seien dem Bundesamt aufzuerlegen und dieses sei zu verpflichten, der Beschwerdeführerin eine angemessene  auszurichten.
In materieller Hinsicht hielt die Beschwerdeführerin fest, zur Erfüllung ihres Auftrags � nämlich den Absatz von Milch und Milchprodukten zu erhalten und zu fördern � habe sie eine interne Marketing-Abteilung mit  Fachpersonen aufgebaut. Dies ermögliche es ihr, viele  im Vergleich zu einer externen Beauftragung kostengünstiger und  zu erbringen, als wenn diese Aufgaben an externe  vergeben würden. Auf Grund des Textes der  stehe fest, dass Eigenleistungen, welche direkt einem konkreten Projekt zugeordnet werden könnten, bis zu höchstens 15  der insgesamt anrechenbaren Kosten ebenfalls beitragsberechtigt seien. Nicht direkt beantwortet werde jedoch die Frage, welche Kosten  den Begriff der "eigenen Arbeitsaufwendungen" zu subsumieren seien. Es bestünden keine Anhaltspunkte dafür, dass dieser Begriff nur die reinen Salärkosten inkl. Sozialleistungen beinhalten solle. Eine solche Auslegung sei willkürlich und verletze Bundesrecht. Eigenleistungen müssten bei  korrektem Vorgehen immer im Sinne einer Vollkosten-
4
rechnung erfasst werden. Es verstehe sich von selbst, dass die interne Marketing-Abteilung ohne Arbeitsplatz, Hilfsmittel (Computer, Telefon, , etc.) und weitere fachspezifische Infrastruktur ihre Arbeitsleistung überhaupt nicht erbringen könnte. Daher sei es selbstverständlich, dass auch der mit dem eigentlichen Personalaufwand untrennbar verknüpfte Sachaufwand (Anteil Mietzinsen, Energie, Abschreibungen, , Fachliteratur, Büromaterial, Porto, Telefonspesen, etc.) zu erfassen sei. Externe Dritte, welche mit vergleichbaren Arbeitsleistungen beauftragt würden, kalkulierten auch auf der Basis von Vollkosten, was vom  als völlig selbstverständlich akzeptiert werde. Daraus resultiere eine durch keine sachlichen Argumente begründbare Diskriminierung. Die  habe bis anhin immer auf der Basis einer  kalkuliert, was vom Bundesamt auch immer anstandslos  worden sei. Mit der Verfügung vom 14. November 2003 sei damit die berechtigte Erwartung erwachsen, dass der festgelegte Beitrag auch  ausgerichtet werde. Dem Bundesamt sei bewusst gewesen, dass die Beschwerdeführerin mit Vollkosten gerechnet habe, und habe dies  Jahren zu Recht akzeptiert. Dadurch habe das Bundesamt einen  geschaffen. Mit seinem Meinungsumschwung bezüglich der Auslegung der Verordnungsbestimmung bewirke es eine , welche nicht sachlich begründet sei und zudem bei der  zu einem unvorhersehbaren Rechtsverlust in der Vergangenheit führe. Die Rückforderung eines Teils der Arbeitsaufwendungen stelle  faktischen Widerruf der Verfügung vom 14. November 2003 dar.
C. Mit Vernehmlassung vom 20. April 2006 beantragte das Bundesamt die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde. Es stellt sich auf den , die Auslegung des Textes der Absatzförderungsverordnung sei durch die Bestimmungen in Ziffer 5 des Leitfadens klar festgehalten.  Leitfaden, welcher die Praxis des Bundesamtes bilde, sei seit seiner Erstellung im Februar 2002 nie geändert worden. Das Bundesamt sei  durch die Eidgenössische Finanzkontrolle auf die unrechtmässige Verrechnung der Eigenleistungen durch die Beschwerdeführerin  gemacht worden. In den vorherigen Jahren sei es davon , dass die Beschwerdeführerin korrekt, gemäss den einschlägigen  und dem Leitfaden, verrechnet habe. Mit der  der anrechenbaren Kosten solle verhindert werden, dass mit staatlichen Mitteln Verbandsstrukturen finanziert würden. Für Dritte,  Marketingunternehmen, die mit vergleichbaren Arbeitsaufwendungen durch die Beschwerdeführerin beauftragt würden, seien in der Tat andere Rechtsbestimmungen anwendbar, so dass externe Unternehmen mit der Fakturierung ihrer Honorare indirekt auch Infrastrukturkosten . Es treffe somit zu, dass Eigenleistungen der Finanzhilfeempfänger rechtlich nicht gleich behandelt würden wie ausgelagerte Aktivitäten.  werde bei ausgelagerten Aktivitäten über einem bestimmten  die Einholung von Konkurrenzofferten verlangt. Das  prüfe auch, diese unterschiedliche Behandlung mit der nächsten  der Absatzförderungsverordnung aufzuheben und neu auch bei  Personalkosten im branchenüblichen Rahmen zu akzeptie-
5
ren. Eine positive Vorwirkung dieses möglichen, zukünftigen Rechtes sei aber auf Grund des Legalitätsprinzips unzulässig.
D. Im November 2006 teilte die Rekurskommission EVD mit, dass bei ihr per 31. Dezember 2006 hängige Verfahren vom Bundesverwaltungsgericht entschieden würden. Mit Schreiben vom 29. Januar 2007 bestätigte das Bundesverwaltungsgericht die Übernahme dieses Verfahrens.
Auf die dargelegten und weitere Vorbringen wird, soweit sie  sind, in den Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Das Bundesverwaltungsgericht übernimmt, sofern es zuständig ist, die Be-
urteilung der am 1. Januar 2007 bei den Eidgenössischen Rekurs- oder Schiedskommissionen oder bei den Beschwerdediensten der  hängigen Rechtsmittel (vgl. Art. 53 Abs. 2 des Bundesgesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 17. Juni 2005 , VGG).
Mit der angefochtenen Verfügung "Definitive Abrechnung Finanzhilfe  2004 für Milch und Milchprodukte" vom 30. Dezember 2005 kürzte das Bundesamt die in der definitiven Abrechnung der  geltend gemachten anrechenbaren Kosten für das Jahr 2004 um Fr. 1'535'192.10. Diese Verfügung ist eine Verfügung im Sinne des  vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021; Art. 5 Abs. 1 Bst. c VwVG) und kann gemäss Art. 166 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG, SR 910.1) mit  beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden.
Die Beurteilung erfolgt nach neuem Verfahrensrecht (Art. 53 Abs. 2 VGG am Ende).
Die Beschwerdeführerin hat die Rechtsform eines  gemäss den Bestimmungen des schweizerischen . Als Adressatin ist sie durch die angefochtene Verfügung berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Änderung. Sie ist daher zur Beschwerdeführung legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Die Vertreter der Beschwerdeführerin haben sich rechtsgenüglich ausgewiesen (Art. 11 VwVG), die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift sind gewahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG), der  wurde fristgemäss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die  Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 46 ff. VwVG).
Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist somit einzutreten.
2. Auf den 1. Januar 2007 trat die Verordnung vom 9. Juni 2006 über die  der Absatzförderung für Landwirtschaftsprodukte ( Absatzförderungsverordnung, LAfV, SR 916.010) in Kraft,  die Verordnung vom 7. Dezember 1998 über die Unterstützung der Absatzförderung für Landwirtschaftsprodukte (Landwirtschaftliche , AS 1998 3205) vollständig ersetzte.
6
Bei Rechtsänderungen gilt der Grundsatz, dass diejenigen (materiellen) Rechtssätze Anwendung finden, die bei der Erfüllung des rechtlich zu  oder zu Rechtsfolgen führenden Tatbestandes Geltung haben. Der Gesetzgeber kann eine davon abweichende übergangsrechtliche  treffen (vgl. BGE 107 Ib 133 E. 2b). Das Verfahren betreffende  Bestimmungen des geänderten Rechts sind indessen nach den  regeln sofort anzuwenden, sofern nicht  Übergangsbestimmungen etwas Anderes vorsehen und die Kontinuität des bisherigen (materiellen) Rechts dadurch gefährdet wird (vgl. BGE 126 III 431 E. 2b; BGE 120 Ia 101 E. 1b).
Die Übergangsbestimmung von Artikel 20 LAfV enthält keine Regelung, welche im vorliegenden Fall die Anwendung des neuen materiellen Rechts vorsehen würde. Somit ist dieses Verfahren nach dem bisherigen  Recht zu beurteilen.
3. Unumstritten und aktenkundig ist im vorliegenden Fall, dass das  der Beschwerdeführerin mit Verfügungen vom 14. November 2003  vom 7. Mai 2004 eine Finanzhilfe von Fr. 11'140'400.00 für ihre Projekte im Jahr 2004 beziehungsweise von Fr. 22'271'000.00 für ihre Projekte in den Jahren 2004 und 2005 zusicherte. Diese Verfügungen sind in Rechtskraft erwachsen. Bis zum 1. Juni 2004 richtete das Bundesamt Akontozahlungen von insgesamt Fr. 13'362'600.00 aus. Mit definitiver  vom 28. April 2005 machte die Beschwerdeführerin für das Jahr 2004 anrechenbare Kosten von Fr. 22'917'522.00 beziehungsweise einen Anspruch auf Finanzhilfe von Fr. 11'458'761.00 geltend. In der  Verfügung kürzte das Bundesamt die in der Abrechnung geltend  anrechenbaren Kosten um insgesamt Fr. 1'535'192.10 und damit den Anspruch auf Finanzhilfe für das Jahr 2004 auf Fr. 10'882'939.80. Von diesen Kürzungen rügt die Beschwerdeführerin einzig den abgezogenen Betrag von Fr. 1'232'603.00 bezüglich der geltend gemachten . Die übrigen vom Bundesamt vorgenommenen Kürzungen von  Fr. 302'589.10 netto sind somit unbestritten.
4. Das Bundesamt begründete die umstrittene Kürzung der geltend  Kosten um Fr. 1'232'603.00 damit, dass die Beschwerdeführerin für ihre Arbeitsaufwendungen Vollkostensätze verrechnet habe, welche  Personalaufwand (Löhne, Sozialleistungen) als auch Sachaufwand (Mietzins, Energie, Abschreibungen, Versicherungen, Fachliteratur, , Porto, Telefonspesen, Rechts- und Beratungskosten, , etc.) enthielten. Diese Verrechnungsweise sei aber nicht zulässig, denn gemäss Absatzförderungsverordnung und gemäss dem "Leitfaden für die Projekteingabe" vom Februar 2002 seien die mit dem Personalaufwand verbundenen Sachkosten von der Anrechenbarkeit ausgeschlossen. Zweck dieser Bestimmung sei, die Personalkosten zu limitieren. Die  sollten primär für den "Instrumenteneinsatz im Bereich der -Kommunikation" und nicht zur Finanzierung von Verwaltungs- oder Infrastrukturkosten (wie beispielsweise allgemein genutzte Geräte, , Maschinen oder Fahrzeuge) eingesetzt werden. Die Sachkosten  demgemäss nicht als anrechenbare Kosten anerkannt werden, obwohl
7
es zutreffe, dass bei extern eingekauften Leistungen ebenfalls  verrechnet und vom Bundesamt auch akzeptiert würden, was zu  Ungleichbehandlung eigener Leistungen gegenüber extern zugekaufter Leistungen führe.
Die Beschwerdeführerin stellt sich demgegenüber auf den Standpunkt, der Text der Absatzförderungsverordnung beantworte die Frage, welche  unter den Begriff der "eigenen Arbeitsaufwendungen" zu subsumieren seien, nicht direkt. Es bestünden keine Anhaltspunkte dafür, dass dieser Begriff nur die reinen Salärkosten inklusive Sozialleistungen beinhalten solle. Eine solche Auslegung sei willkürlich und verletze Bundesrecht.  müssten bei betriebswirtschaftlich korrektem Vorgehen  im Sinne einer Vollkostenrechnung erfasst werden. Es verstehe sich von selbst, dass die interne Marketing-Abteilung ohne Arbeitsplatz,  (Computer, Telefon, Papier, etc.) und weitere fachspezifische  ihre Arbeitsleistung überhaupt nicht erbringen könnte. Daher sei es selbstverständlich, dass auch der mit dem eigentlichen  untrennbar verknüpfte Sachaufwand (Anteil Mietzinsen, Energie, , Versicherungen, Fachliteratur, Büromaterial, Porto, , etc.) zu erfassen sei. Externe Dritte, welche mit vergleichbaren  beauftragt würden, kalkulierten auch auf der Basis von Vollkosten, was vom Bundesamt als völlig selbstverständlich akzeptiert werde. Daraus resultiere eine krasse Diskriminierung derjenigen  Organisationen, welche gewisse Leistungen intern erbrächten. Eine Auslegung, welche zu einer durch keine sachlichen Argumente  Diskriminierung führe, sei willkürlich.
Umstritten ist im vorliegenden Fall somit einzig die Frage, ob bei der  von "eigenen Arbeitsaufwendungen" im Sinn von Artikel 3  nur der eigentliche Personalaufwand (Löhne und Sozialleistungen) zu verstehen ist oder aber Arbeitsaufwendungen im Sinn einer betriebswirtschaftlichen Vollkostenrechnung (Personalaufwand wie Löhne und Sozialleistungen sowie der damit verbundene Sachaufwand wie Mietzins, Energie, Abschreibungen, Versicherungen, Fachliteratur, , Porto, Telefonspesen, Rechts- und Beratungskosten, , etc.).
4.1 Gestützt auf Art. 2 Abs. 1 Bst. a LwG schafft der Bund unter anderem günstige Rahmenbedingungen für Produktion und Absatz  Erzeugnisse. Die finanziellen Zahlungsrahmen für die wichtigsten Aufgabenbereiche werden gestützt auf eine Botschaft des Bundesrates mit einfachem Bundesbeschluss für höchstens vier Jahre genehmigt. Die  Zahlungsrahmen werden gleichzeitig beschlossen (Art. 6 LwG). Die Förderung der Qualität und des Absatzes sowie die Anpassung der Produktion und des Angebotes an die Erfordernisse des Marktes sind Sache der Organisationen der Produzentinnen und Produzenten oder der entsprechenden Branchen (Art. 8 Abs. 1 LwG).
Der Bund kann nationale oder regionale Massnahmen der Produzenten, der Verarbeiter oder des Handels zur Förderung des Absatzes  Landwirtschaftsprodukte im In- und Ausland mit Beiträgen unterstüt-
8
zen (Art. 12 Abs. 1 LwG). Der Bundesrat legt die Kriterien für die  der Mittel fest (Art. 12 Abs. 4 LwG). Gestützt hierauf und auf Grund von Artikel 177 Absatz 1 des Landwirtschaftsgesetzes erliess der  die Landwirtschaftliche Absatzförderungsverordnung. Demnach kann der Bund Finanzhilfen zur Unterstützung von Vorhaben im Bereich der Marketing-Kommunikation für Landwirtschaftsprodukte auf regionaler, überregionaler und nationaler Ebene sowie im Ausland gewähren (Art. 1 Abs. 1 Landwirtschaftliche Absatzförderungsverordnung).
Betreffend Höhe und Art der Finanzhilfen legt Art. 3 der  Absatzförderungsverordnung im Einzelnen fest:
"1 Der Bund kann an die anrechenbaren Kosten eines Vorhabens Finanzhilfen bis
zu 50% gewähren. 2 Als anrechenbare Kosten gelten: a Instrumenteneinsätze im Bereich der Marketing-Kommunikation, ausgenom-
men Massnahmen im Bereich der visuellen Verpackungsgestaltung; b auf die Marketing-Kommunikation bezogene Massnahmen im Bereich der
Marktforschung. 3 Eigene, direkt dem Projekt zurechenbare Arbeitsaufwendungen können bis zu
einem Anteil von höchstens 15 Prozent der anrechenbaren Kosten ausgewiesen
werden. 4 Arbeitsaufwendungen für Projekte nach Artikel 11 und solche, welche integraler Be-
standteil eines Instrumenteneinsatzes im Bereich der Marketing-Kommunikation
sind, fallen nicht unter die Beschränkung nach Absatz 3."
4.2 Das Bundesamt hat im Februar 2002 eine Wegleitung erlassen mit dem  "Unterstützung der Absatzförderung - Leitfaden für die Projekteingabe". Darin hält es unter Ziff. 5.1 fest, welches die anrechenbaren Kosten seien, nämlich Instrumenteneinsätze im Bereich der Marketingkommunikation, wie Werbung, Verkaufsförderung (Messen, Ausstellungen, usw.), , Events, Produkte-PR, PR für die Landwirtschaft, Marktforschung, wenn diese im Zusammenhang mit einem geplanten oder realisierten  zur Marketingkommunikation stünden, sowie eigene, direkt dem  zurechenbare Arbeitsaufwendungen bis zu einem Anteil von 15  der anrechenbaren Kosten. Unter Ziff. 5.2 führt es die nach seiner Auffassung nicht anrechenbaren Kosten auf, darunter namentlich , Reserven, Abschreibungen, Infrastrukturkosten und allgemein genutzte Geräte, Gebäude, Maschinen oder Fahrzeuge. Unter Ziff. 5.4 "Personalkosten" wird im Weitern festgehalten: "Personalkosten sind , nach Aufwand berechnete, und direkt dem Projekt zurechenbare  (Art. 3 Abs. 3 Landwirtschaftliche ). Sie betragen nicht pauschal, sondern maximal 15% der  Kosten".
4.3 Bei der "Wegleitung" des Bundesamtes handelt es sich - wie bei , Kreisschreiben usw. - um eine Verwaltungsverordnung (zum Ganzen: Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, , Basel 1990, Nr. 9). Zum Erlass von Verwaltungsverordnungen ist jede Verwaltungsbehörde zuständig, die zum Vollzug eines Gesetzes zuständig ist. Verwaltungsverordnungen sind für die Durchführungsorgane
9
verbindlich, begründen indessen im Gegensatz zu Rechtsverordnungen keine Rechte und Pflichten beim Privaten (vgl. BGE 115 V 4 E. 1b; VPB 45.1). Ihre Hauptfunktion besteht darin, eine einheitliche und rechtsgleiche Verwaltungspraxis - vor allem im Ermessensbereich - zu gewährleisten. Auch sind sie in der Regel Ausdruck des Wissens und der Erfahrung einer Fachstelle (BGE 107 Ib 50 E. 3c, BGE 114 V 13 E. 1c mit weiteren ; VPB 49.60 E. 3).
Das Bundesverwaltungsgericht ist als verwaltungsunabhängige Instanz (Art. 2 VGG) nicht an Verwaltungsverordnungen gebunden und ist in deren Anwendung frei. In der Rechtspraxis werden Verwaltungsverordnungen  vom Richter bei der Entscheidfindung mitberücksichtigt, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der  gesetzlichen Bestimmungen zulassen (BGE 115 V 4 E. 1b; Rhinow/Krähenmann, a.a.O., Nr. 9 B II).
4.4 Bei der Auslegung einer Gesetzes- oder Verordnungsbestimmung ist in erster Linie von ihrem Wortlaut auszugehen. An einen klaren und  Wortlaut ist die rechtsanwendende Behörde gebunden, sofern dieser den wirklichen Sinn der Norm wiedergibt (vgl. BGE 125 III 57 E. 2b, BGE 120 II 112 E. 3a). Abweichungen von einem klaren Wortlaut sind  zulässig oder sogar geboten, wenn triftige Gründe zur Annahme bestehen, dass dieser nicht dem wahren Sinn der Bestimmung entspricht. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der , aus ihrem Sinn und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit  Vorschriften ergeben. Vom Wortlaut kann ferner abgewichen werden, wenn die wörtliche Auslegung zu einem Ergebnis führt, das der  nicht gewollt haben kann. Im Übrigen sind bei der Auslegung alle  Auslegungselemente zu berücksichtigen (grammatikalische, historische, systematische und teleologische), wobei das Bundesgericht  pragmatischen Methodenpluralismus befolgt und es ablehnt, die  Auslegungselemente einer Prioritätsordnung zu unterstellen (vgl. BGE 127 III 318 E. 2b, 124 III 266 E. 4, mit weiteren Hinweisen).
4.5 Als massgebliche Verordnungsbestimmung spricht Art. 3 Abs. 3  Absatzförderungsverordnung selbst von "", nicht von "Personalkosten". Auch in der französischen Fassung wird der Ausdruck "le travail" und nicht "dépenses pour le personnel" . Diese beiden Begriffe sind nicht einfach Synonyme, wie die  des Bundesamtes implizieren. Allein vom Wortlaut her ist somit die Auslegung des Bundesamtes nicht zwingend.
4.6 In systematischer Hinsicht ist festzustellen, dass die Landwirtschaftliche Absatzförderungsverordnung die anrechenbaren Kosten nicht nach  aufschlüsselt, weder abschliessend noch beispielhaft, wie das etwa bei anderen Subventionsverordnungen der Fall ist (vgl. Art. 2 der Verordnung vom 12. Februar 1986 über die  der Arbeitslosenkassen, SR 837.12). Diese Systematik spricht daher eher dagegen, dass unter "Arbeitsaufwendungen" "Personalaufwand" im Sinn einer bestimmten Aufwandart gemeint ist.
10
4.7 Nach der Darstellung des Bundesamts habe der Verordnungsgeber mit der Bestimmung von Art. 3 Abs. 2 ff. Landwirtschaftliche  verhindern wollen, dass mit staatlichen Mitteln  finanziert würden. Da für die historische Auslegung der in Frage  Verordnungsbestimmung nicht auf eine Botschaft oder eine  Diskussion zurückgegriffen werden kann, sind die  des Bundesamtes an sich ein geeigneter Hinweis auf die Absicht des Verordnungsgebers. Im vorliegenden Fall ergibt sich aus diesen  zwar eine Erklärung dafür, warum der Verordnungsgeber eine  Grenze festgesetzt hat. Dass der Verordnungsgeber unter "" in diesem Sinn aber spezifisch nur den eigentlichen "Personalaufwand" verstanden hätte, lässt sich diesen Ausführungen  nicht entnehmen.
4.8 Die Beschwerdeführerin rügt, die Auslegung durch das Bundesamt sei , weil externe Dritte, welche mit vergleichbaren  beauftragt würden, auch auf der Basis von Vollkosten kalkulierten, was vom Bundesamt als völlig selbstverständlich akzeptiert werde.
Das Bundesamt bestätigt, dass an Dritte ausgelagerte Aktivitäten anders behandelt würden. Die Agenturleistungen würden voll angerechnet, obwohl in den Honoraren auch alle Gemein- und Overheadkosten, also indirekt auch alle Infrastrukturkosten, enthalten seien. Diese unterschiedliche  sei unbefriedigend und schaffe falsche Anreize. Deshalb werde auch geprüft, ob im Rahmen einer geplanten Revision der  auch bei Eigenleistungen Personalkosten im  Rahmen zu akzeptieren seien (Die entsprechende Formulierung wurde im Verlauf dieses Verfahrens denn auch geändert).
"Arbeitsaufwendungen" im Sinne von Art. 3 Abs. 3 Landwirtschaftliche  müssen gemäss der Definition dieser  in Verbindung mit Abs. 4 dem Projekt direkt  sein, dürfen aber nicht ein integraler Bestandteil des Projektes sein. Diese Differenzierung indiziert, dass es dabei insbesondere um Planungs-, Koordinierungs- und Kontrollarbeiten geht. Dass der Bund eine relative Höchstgrenze für derartige Kosten festsetzt, ist bei Subventionen nicht . Nicht zu beanstanden ist in diesem Kontext auch, wenn dabei nur nach anerkannten betriebswirtschaftlichen Regeln berechnete  berücksichtigt werden. Hingegen ist nicht ersichtlich, warum es für die Anrechenbarkeit dieser Kosten wesentlich sein sollte, ob der  die fraglichen Leistungen selbst erbracht hat oder ob er sie von einem Dritten eingekauft hat. Die vom Bundesamt praktizierte , welche nicht nach der erbrachten Leistung, sondern nach dem Erbringer unterscheidet, ist daher rechtlich nicht nachvollziehbar.
4.9 Aufgrund dieser Überlegungen ergibt sich, dass die Auslegung des  rechtlich nicht haltbar ist. Unter "Arbeitsaufwendungen" im Sinne von Artikel 3 Absatz 3 Absatzförderungsverordnung sind nicht "" im Sinn einer bestimmten Aufwandart, sondern vielmehr die nach anerkannten betriebswirtschaftlichen Regeln berechneten Selbstkosten für die dem Projekt direkt zurechenbaren Arbeitsleistungen zu verstehen.
11
5. Die Beschwerde erweist sich daher als begründet und ist gutzuheissen. Bei diesem Ergebnis braucht auf die Art und Weise der Berechnung der Kürzung durch das Bundesamt nicht weiter eingegangen zu werden.
6. Bei diesem Verfahrensausgang gilt die Beschwerdeführerin als  Partei, weshalb ihr keine Kosten aufzuerlegen sind (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Vorinstanzen oder unterliegende Bundesbehörden haben keine Verfahrenskosten zu tragen, auch wenn sie unterliegen (vgl. Art. 63 Abs. 2 VwVG).
7. Als obsiegende Partei hat die Beschwerdeführerin Anspruch auf eine  für die ihr erwachsenen notwendigen Kosten (Art. 7 Abs. 1 VGKE).
Die provisorische Gerichtsleitung erliess gestützt auf Art. 3 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 18. März 2005 über den Aufbau des  (AS 2005 4603) das Reglement vom 11. Dezember 2006 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bunderverwaltungsgericht, (VGKE, SR 173.320.2). Diese sieht vor, dass das Anwaltshonorar nach dem notwendigen Zeitaufwand des Vertreters zu bemessen ist und  Fr. 200.00, höchstens jedoch Fr. 400.00 pro Stunde beträgt (Art. 10 VGKE). Die Parteientschädigung ist auf Grund der eingereichten Kostennote festzusetzen (Art. 14 Abs. 2 VGKE).
Mit Schreiben vom 13. Februar 2007 reichte die Beschwerdeführerin eine Kostennote ein, in der sie einen Aufwand ihrer Rechtsvertreter von 55.5 Stunden zu Fr. 325.00, Auslagen von Fr. 260.00 sowie die auf diese  entfallende Mehrwertsteuer von insgesamt Fr. 1'387.75 geltend macht, insgesamt somit Fr. 19'647.75.
Der geltend gemachte Zeitaufwand ist nicht detailliert aufgeschlüsselt und daher nur teilweise nachvollziehbar. Vor allem aber entspricht das in Frage stehende Vermögensinteresse - entgegen der Auffassung der  - nicht dem Betrag der umstrittenen anrechenbaren Kosten, sondern der Summe der daraus resultierenden Subvention, somit Fr. 616'301.50, weshalb auch der eingesetzte Stundenansatz als etwas hoch erscheint. Die zuzusprechende Parteientschädigung ist daher auf Fr. 15'000.00 festzusetzen.
8. Gemäss Art. 83 Bst. k des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG, SR 173.110) ist die  ans Bundesgericht unzulässig, soweit sie sich gegen Entscheide betreffend Subventionen, auf die kein Anspruch besteht, richtet.