Decision ID: 8f73fc11-59db-50e8-9bad-0a29df2583de
Year: 1996
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

in fatto
a.
_ _ é proprietario del fondo n. _RFD di _, situato a valle del nucleo della frazione di _. Il sedime, di complessivi 1408 mq, appartiene alla “zona di rispetto del paesaggio” (ZRP), ed é attualmente occupato da un vigneto disposto su due terrazzi.
b
. Nella sua seduta del 27 settembre 1993 il legislativo comunale di _ ha deciso l’adozione di una serie di varianti che modificano il PR del 7 febbraio 1980. Una di queste prevede la realizzazione di un nuovo posteggio pubblico a valle del nucleo di _o, in corrispondenza dei mapp. n. _, 491 e della parte superiore del n. _. La parte inferiore del fondo dell’insorgente é invece attribuita alla zona agricola, che va a sovrapporsi alla già citata ZRP.
c.
_ _ ha contestato innanzi al Consiglio di Stato questa scelta pianificatoria, chiedendo l’inserimento della parte del fondo n. _ non toccata dal vincolo di posteggio pubblico nella zona edificabile. A sostegno della sua impugnativa ha invocato il mancato interesse pubblico dell’attribuzione alla zona agricola nonché la violazione del principio della parità di trattamento, dal momento che altri terreni molto più idonei del suo all’attività agricola sono stati inseriti nella zona edificabile comunale.
d.
Con decisione 20 dicembre 1994 il Consiglio di Stato ha approvato il vincolo di posteggio pubblico sulla parte superiore del fondo n. _RFD e l’inserimento in zona agricola della parte inferiore. Nel respingere il ricorso di prima istanza ha ricordato come la legge esclude ogni possibilità di riduzione della zona agricola che non sia dettata da prevalenti motivi di interesse pubblico, nel caso presente inesistenti.
e.
Dissentendo da tale decisione il sig. _ é insorto dinanzi al TPT, ribadendo la richiesta di inserimento parziale della sua particella in zona edificabile.
f.
Nelle sue osservazioni al ricorso il Municipio di _ ricorda che non costituiscono motivo valido di apprezzamento per attribuire o meno carattere edificabile ad una zona né le intenzioni dei proprietari di costruirvi né il fatto che il terreno sia già servito da infrastrutture pubbliche. Osserva come il vincolo di zona agricola , che si sovrappone al precedente di zona di rispetto del paesaggio, lungi dal limitarne l’utilizzo, conferisce al fondo un alternativa in più di sfruttamento. Propugna pertanto la reiezione del gravame, ribadendo la validità delle decisioni prese.
g.
In data 26 ottobre 1995 é stato esperito il sopralluogo in contraddittorio. All’occasione le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale.
c o n s i d e r a t o

in diritto
1.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al TPT entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett. c, modificata dal 15.3.1995).
Ciò premesso, il ricorso, intimato nel termine di 30 giorni di cui all’art. 38 LALPT, é tempestivo. La legittimazione ricorsuale è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT.
2
. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia 69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).
Quanto al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.
Scopo essenziale della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.).
La LPT riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive e moleste, di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili. Si tratta di esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche. In realtà, solo un’attenta ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).
4.
Nel sistema della LPT il processo pianificatorio si svolge in 3 tappe:
pianificazione direttrice, pianificazione dell’utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Due sono principalmente gli strumenti della pianificazione del territorio: il PD e il Piano di utilizzazione comunale, in Ticino detto PR.
Il PD, che vincola solo le autorità (art. 22 LPT) e non (direttamente) i privati, è lo strumento strategico per eccellenza a livello cantonale. E' in questo piano che si stabiliscono le grandi linee dell’organizzazione e dello sviluppo del territorio e si garantisce il coordinamento: “delle pianificazioni cantonali, di queste con quelle federali, dei Cantoni e delle Regioni limitrofe e delle pianificazioni regionali e comunali tra di loro“ (art. 12 lett. b LALPT). In questo senso l'art. 1 della Legge sulla pianificazione cantonale (1980) statuisce che "il Cantone ... attua una politica di pianificazione indicativa, e una politica di pianificazione del territorio fra di loro coordinate." Il PD è costituito, giusta l'art. 14 LALPT, da obiettivi pianificatori cantonali, che definiscono il modello di organizzazione del territorio e stabiliscono gli indirizzi cantonali delle singole politiche settoriali di incidenza territoriale e da schede di coordinamento e rappresentazioni grafiche. Le due ultime indicano come sono coordinate le attività d'incidenza territoriale e precisano se si tratta di dati acquisiti, risultati intermedi o informazioni preliminari.
Il PR è invece il classico strumento di pianificazione territoriale a livello comunale. La sua funzione principale è di disciplinare l’uso del territorio. Questo dev’essere suddiviso, giusta l’art. 14 LPT, almeno nella zona edificabile (art. 15), agricola (art. 16) e protetta (art. 17); con facoltà per il diritto cantonale di prevederne altre (art. 18 LPT). Il tutto in conformità col PD (art. 6 e 26 LPT), tenuto conto dei presumibili bisogni di sviluppo per i prossimi quindici anni e compatibilmente con le possibilità finanziarie del comune (art. 24 LALPT).
Infine, il permesso di costruzione non è uno strumento pianificatorio vero e proprio, ma, in quanto subordinato alla conformità con la zona di PR (art. 22 LPT), è lo strumento attraverso il quale il PR trova concreta attuazione.
5.
A norma dell'art. 15 LPT la zona edificabile comprende i terreni idonei all'edificazione già edificati in larga misura o prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni.
L’art. 15 LPT pone le condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa entrare in linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso, a priori.
Non basta, per converso, che i requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile, perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio può infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad es. sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.
Spesso non può essere categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato e neppure se sarà necessario per l’edificazione nei prossimi quindici anni). In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia 448 segg. consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 segg. consid. 5b, 118 Ib 344 segg. consid. 4a).
Tranne, dunque, nella misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno relativizzati.
Si consideri inoltre che per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati possono solo riferirsi a interi comparti e non a singole particelle; essi intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.
6.
Il
ricorrente chiede l’inserimento
in zona edificabile della parte inferiore del fondo n. _ RF, attribuito alla zona agricola e alla zona di rispetto del paesaggio.
Ora, a prescindere da eventuali commenti sulla contenibilità del PR di _ e dal fatto che non si giustificano nuove zone edificabili, la decisione governativa di approvare l’azzonamento in contestazione è sorretta da valide ragioni: il contesto pianificatorio e la natura agricola del fondo.
6.1.
L’esame degli atti processuali e il sopralluogo hanno evidenziato che l’attribuzione del fondo n. _ alla zona edificabile non si inserisce in un disegno pianificatoriamente coerente e razionale.
Il mappale si trova a valle del nucleo di _, parte integrante di un comparto agricolo che si estende su tutto il pendio sottostante, coltivato perlopiù a vite. Il fondo stesso, inedificato, presenta alcuni filari di vite disposti su due larghi terrazzi; il primo verrebbe occupato dal futuro posteggio pubblico.
La pregevole configurazione della zona, che fa da cornice al retrostante nucleo, aveva suggerito il suo inserimento in una “zona di rispetto del paesaggio” già prima dell’istituzione del primo piano regolatore, ai tempi dei DFU del 1972. L’importanza di questo vincolo é stata sottolineata anche in sede di osservazioni da parte del Municipio di _, che intende così tutelare uno degli angoli e dei punti di vista più caratteristici di tutto il comune. In simili circostanze, l’edificazione del fondo é da escludere, giacché porterebbe irrimediabilmente danno a questo particolare paesaggio antropico formato da vigneti a terrazze e nucleo storico.
6.2.
L’impugnata risoluzione deve essere tutelata anche considerate le norme che presiedono all’istituzione delle zone agricole. Q
ueste comprendono, giusta l’art. 16 cpv. 1 LPT, i terreni idonei all'utilizzazione agricola o all'orticoltura e quelli che, nell'interesse generale, devono essere utilizzati dall'agricoltura; per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). L'art. 3 cpv. 2 lett. a LPT prescrive inoltre alle autorità incaricate di compiti pianificatori di mantenere all'agricoltura sufficienti superfici coltive idonee. Queste hanno subito una drastica amputazione negli anni addietro, che rende particolarmente importante ed attuale la salvaguardia di quelle superstiti e ciò per tutta una serie di motivi (segnatamente le necessità dell'agricoltura stessa, l'esigenza di assicurare l'approvvigionamento alimentare del paese in caso di crisi, la protezione del paesaggio, la riserva di aree vergini per le prossime generazioni). Ciò non significa consacrazione di un'aprioristica preminenza dell'interesse agricolo, ma riconoscimento della sua importanza nella ponderazione dei contrapposti interessi. Il legislatore ticinese ha avvertito la gravità del problema prescrivendo, nella Legge sulla conservazione del territorio agricolo (LTAgr), la conservazione, per quanto possibile e purché non vi si oppongano interessi prevalenti, dei terreni idonei all'agricoltura. Ai sensi di tale legge la zona agricola comprende, oltre le SAC e gli ulteriori terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di prima e seconda priorità, anche i terreni agricoli sussidiari che nell'interesse generale devono essere utilizzati dall'agricoltura (art. 5 lett. c LTAgr). N
é la legislazione cantonale né quella federale, e tanto meno la giurisprudenza, prescrivono di attribuire alla zona agricola solo i comparti territoriali fertili, vasti e pianeggianti. Certo, questi, ed in particolare le aree SAC, sono i primi da inserire in zona agricola. Anche terreni meno idonei possono però senz’altro esservi inclusi.
Nel caso concreto, il sopralluogo ha evidenziato che l’inserimento in zona agricola deciso dal Consiglio di Stato è assolutamente conforme all’art. 16 LPT: l’area all’esame non è , come detto, improduttiva (né tanto meno sterile) e forma (con altri terreni agricoli non oggetto della presente procedura) un’area agricola relativamente vasta e pregiata.
L’attribuzione alla zona agricola trova pure conferma nelle indicazioni del PD, che attribuisce il fondo agli “altri terreni idonei all’utilizzazione agricola” (scheda di coordinamento 3.2). Considerate queste indicazioni, l’operato governativo ossequia la legislazione cantonale sul territorio agricolo. L’art. 5 lett. b LTAgr. prevede infatti che i terreni di cui alla scheda di PD nr. 3.2. devono essere inseriti in zona agricola. Il fondo é infine inserito anche nel catasto viticolo cantonale quale “terreno idoneo alla viticoltura e sfalcio”, categoria 12 (cfr. documentazione in atti, ed in particolare estratti del catasto viticolo e del catasto delle idoneità agricole).
6.3.
A fronte di queste considerazioni è pianificatoriamente irrilevante che il terreno abbia un grado di urbanizzazione abbastanza elevato, come fatto valere dall’insorgente; in effetti, adottando esclusivamente questo criterio per la definizione delle zone edificabili si disattenderebbero i principi dell’art. 15 LPT, estendendone a dismisura i limiti. Né costituisce criterio valido di apprezzamento per l’attribuzione alla zona edificabile l’intenzione del proprietario di costruirvi.
7.
Priva di fondamento é infine l’invocata disparità di trattamento, per il fatto che, a detta dell’insorgente, altri fondi molto più idonei del suo all’attività agricola sarebbe invece stati inclusi in zone edificabili.
A questo proposito si rammenta, preliminarmente, che in ambito pianificatorio il principio di uguaglianza svolge un ruolo attenuato e deve essere valutato con prudenza. E' quindi possibile che fondi dalle caratteristiche affini e in posizioni analoghe siano trattati in modo diverso in quanto a destinazione e facoltà edificatorie. Occorre tuttavia che la pianificazione sia oggettivamente difendibile, vale a dire che non sia arbitraria. La massima costituzionale di uguaglianza coincide in materia con il divieto dell'arbitrio: una misura pianificatoria è così insostenibile quando la discriminazione che tocca il singolo immobile contraddice ogni ragionevole intento o allorché l'operato dell'autorità obbedisce a riflessioni inaccettabili, manifestamente estranee al problema (DTF 111 Ia 100 consid. 3, 107 Ib 339 consid. 4a, 103 Ia 257 consid. 4 e citazioni).
Simili circostanze non si verificano però nel caso all'esame.
A questo Tribunale non risulta infatti che la scelta della autorità cantonali di includere (parzialmente) il fondo del ricorrente nella zona agricola sia stata determinata da criteri discriminatori, manifestamente insostenibili o, peggio ancora, arbitrari; al contrario, le motivazioni addotte a suffragio delle scelta, riassunte nei considerandi precedenti, sono più che valide e convincenti.
Anche questa censura, al pari delle precedenti, non merita quindi accoglimento.
8.
Stando così le cose, il ricorso,
nella misura in cui chiede l’inserimento in zona edificabile della parte del fondo n. _ non toccata dal vincolo di posteggio, deve essere respinto
.
Tassa di giudizio e spese seguono la soccombenza.