Decision ID: 3db95753-96a9-494c-ba05-0735b5ea037e
Year: 2012
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A. Im Jahr 2003 ersuchten die Brüder P. und W. T. für ihren als Betriebsgemeinschaft in
G. und U. geführten Landwirtschaftsbetrieb um eine Baubewilligung zum Umbau eines
Schweinestalles. Zur Verbesserung der Tierhaltung sollte der seit 1967 auf der Parzelle
Nr. X, G., bestehende Stall neu für 480 Mastschweine und 150 Ferkel eingerichtet und
den artgerechten Haltungsvorschriften angepasst werden. Auf der Südwestseite sollten
zudem ein offener Auslauf sowie eine Liegehalle mit Remise, Strohlager und
Krankenbucht angebaut werden. Auf der Nordwestseite sollte der Gebäudekomplex
um eine zusätzliche Jauchegrube und einen Futtersilo ergänzt werden. Die
Massnahmen hatten zum Ziel, den Anforderungen eines bestimmten Fleischlabels zu
genügen.
Nach umfassender Prüfung bejahte das Amt für Raumentwicklung (abgekürzt ARE;
heute Amt für Raumentwicklung und Geoinformation, abgekürzt AREG) die
Zonenkonformität des Vorhabens. Die Voraussetzungen für eine innere Aufstockung
erachtete es als erfüllt, und die Zustimmung zum Vorhaben wurde am 28. März 2003
erteilt. Die entsprechende, nachfolgend wiedergegebene Verfügung des ARE wurde
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zum integrierten Bestandteil der durch die Gemeinde G. erteilten Baubewilligung
erklärt.

1. Das Bauvorhaben entspricht im Sinne der Erwägungen dem Zweck der
Nutzungszone. Die Zustimmung zur Baubewilligung wird erteilt.
2. [...]
3. Die Verringerung der bodenabhängigen, landwirtschaftlichen Produktion bzw. die
Erhöhung der Tierzahl oder die Änderung der Tiergattung sind bewilligungspflichtig.
Eine Abparzellierung des Stalles vom Landwirtschaftsbetrieb ist nicht zulässig. Zur
Sicherung der Voraussetzungen für die innere Aufstockung ist im Grundbuch, derzeit
auf Parzelle Nr. X, folgende Anmerkung vorzunehmen: "Abparzellierungsverbot und
weitere Beschränkungen nach RPV"
4. [...]
5. [...]
B. Per 1. Mai 2008 wurde die Betriebsgemeinschaft der Gebrüder T. aufgelöst; die
beiden Betriebe werden seither selbständig bewirtschaftet. Der Landwirtschaftsbetrieb
von P. T., G., besteht aus den beiden in der Landwirtschaftszone gelegenen,
zusammen eine Fläche von ca. 12 ha bildenden Grundstücken Nrn. Y und X. Das
Betriebszentrum mit Wohnhaus und Ökonomiegebäuden befindet sich auf dem
Grundstück Nr. Y. Auf seinem Land baut P. T. Beeren an und betreibt Ackerbau sowie
Graswirtschaft. Ebenfalls zu seinem Betrieb gehört der erwähnte Schweinestall auf
dem Grundstück Nr. X. Gemäss Betriebsdatenerhebung umfasste der Tierbestand von
P. T. am 30. September 2010 neun Milchkühe, zehn Rinder sowie 817 bis sechs
Monate alte Mastschweine.
Nachdem festgestellt worden war, dass P. T. die Anzahl Mastschweine auf über 800
Stück erhöht hatte, wurde er vom Gemeinderat der Gemeinde G. am 16. Juli 2008
unter anderem aufgefordert, innert 30 Tagen entweder ein entsprechendes Baugesuch
einzureichen oder den Bestand auf das im Jahr 2003 bewilligte Ausmass zu reduzieren.
Gleichzeitig wurde ihm verboten, weitere Tiere anzunehmen oder Abgänge zu ersetzen,
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bis die maximal zulässige Tierzahl erreicht sei. Einem allfälligen Rekurs wurde die
aufschiebende Wirkung entzogen.
C. Zwei von P. T. am 19. September 2008 resp. am 25. März 2009 eingereichte
Baugesuche erwiesen sich mangels Umweltverträglichkeitsbericht als unvollständig
und folglich nicht bewilligungsfähig. Auch der beantragten Zuweisung des Grundstücks
Nr. X zu einer Intensivlandwirtschaftszone wurde nicht stattgegeben.
Am 7. Juli 2009 verfügte der Gemeinderat der Gemeinde G., der bestehende
Tierbestand sei bis spätestens 15. September 2009 auf 480 Mastschweine und 150
Ferkel zu reduzieren, da eine Legalisierung des erhöhten Tierbestandes in nächster Zeit
nicht möglich sei. Für den Fall, dass P. T. dieser Anordnung nicht nachkommen sollte,
drohte der Gemeinderat eine Ersatzvornahme an. Ein gegen diese Verfügung beim
Baudepartement erhobener Rekurs wurde wieder zurückgezogen.
D. Am 15. Januar 2010 reichte P. T. der Gemeinde G. ein gegenüber demjenigen vom
25. März 2009 leicht reduziertes Baugesuch ein. Statt der Erhöhung der Kapazität auf
743 Mastschweineplätze sah es deren 734 vor.
Mit raumplanungsrechtlicher Teilverfügung vom 5. Mai 2010 verweigerte das AREG die
nötige Zustimmung. Am 1. Juni 2010 erliess der Gemeinderat der Gemeinde G. die
folgende Verfügung:
1. Der Gemeinderat nimmt Kenntnis davon, dass das nachgesuchte Vorhaben
gestützt auf die Verfügung des Amtes für Raumentwicklung und Geoinformation
(AREG) vom 5. Mai 2010 nicht bewilligungsfähig ist. Die Baubewilligung kann folglich
nicht erteilt werden.
2. Die raumplanungsrechtliche Teilverfügung des AREG vom 5. Mai 2010 ist
Bestandteil dieser Verfügung.
3. Es gilt die rechtskräftige Verfügung des Gemeinderates vom 7. Juli 2009 in Bezug
auf das Annahmeverbot neuer Schweine und die Reduktion des Tierbestandes auf die
bewilligte Anzahl.
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4. Ein allfälliges Gesuch um Ausnahmebewilligung für den höheren Tierbestand bis
zu einer möglichen Umzonung der Liegenschaft in die Intensivlandwirtschaftszone
wäre durch das AREG zu beurteilen. Sollte P. T. ein solches Gesuch in Erwägung
ziehen, ist dieses bis 30. Juli 2010 zu stellen. Ansonsten ist das Annahmeverbot neuer
Schweine und die Reduktion des Tierbestandes gemäss rechtskräftiger Verfügung
sofort umzusetzen oder der Betrieb zu vergrössern (z.B. durch Betriebsgemeinschaft).
5. [...]
6. [...]
E. Gegen die Verfügung der Gemeinde G. vom 1. Juni 2010 liess P. T. nach erstreckter
Frist mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 30. August 2010 Rekurs beim
Baudepartement erheben. Er beantragte, die Verfügungen des AREG und der
Gemeinde seien aufzuheben. Eventuell sei P. T. eine angemessene, neue Frist zur
Reduktion seines Tierbestandes zu gewähren; unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
Zur Begründung brachte er im Wesentlichen vor, die Erhöhung des Tierbestandes sei
nicht bewilligungspflichtig, da lediglich kleinere Tiere, dafür in grösserer Anzahl
eingestallt würden. Sollte dennoch auf eine Bewilligungspflicht erkannt werden, so sei
mangels baulicher Massnahmen nicht von einer inneren Aufstockung, sondern von
einer zulässigen Zweckänderung auszugehen. Ferner stellte der Rekurrent die
Verhältnismässigkeit der angeordneten Pflicht zur Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustands in Frage. Immerhin sei zu berücksichtigen, dass der
Gemeinderat es für möglich halte, den Schweinestall im Zuge der nächsten
Ortsplanrevision der Intensivlandwirtschaftszone zuzuweisen.
Mit Vernehmlassung vom 4. Oktober 2010 beantragte das AREG, der Rekurs sei
abzuweisen. Die Gemeinde G. liess sich nicht vernehmen.
Mit Entscheid vom 7. Februar 2011 wies das Baudepartement den Rekurs von P. T. ab,
soweit es darauf eintrat. Zur Begründung führte es an, dass die Erhöhung des
Tierbestandes mit bedeutenden räumlichen Auswirkungen einhergehe und daher
bewilligungspflichtig sei. Unter dem Titel der inneren Aufstockung könne keine
Baubewilligung erteilt werden, da die gesetzlichen Rahmenbedingungen bei weitem
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nicht eingehalten würden. Auch handle es sich um keine bewilligungsfähige
Zweckänderung einer bestehenden Baute, da der Stall wie bis anhin der Schweinemast
diene.
F. Mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 22. Februar 2011 und deren Ergänzung
vom 25. März 2011 liess P. T. Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben. Er
beantragt, der Entscheid des Baudepartementes vom 7. Februar 2011 sei aufzuheben.
Eventuell sei die Sache unter Aufhebung des besagten Entscheids zur Neuabklärung
des Sachverhalts und zur neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen; alles
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Mit Stellungnahme vom 1. April 2011 beantragt das Baudepartement die Abweisung
der Beschwerde. Die Gemeinde G. verzichtete auf eine Stellungnahme. Der
Beschwerdeführer liess sich am 31. Mai 2011 erneut vernehmen.
Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird - soweit erforderlich - in den
nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. (...).
2. In formeller Hinsicht macht der Beschwerdeführer verschiedentlich geltend, sein
Anspruch auf rechtliches Gehör sei verletzt worden.
2.1. Nach Ansicht des Beschwerdeführers besteht eine dieser Verletzungen darin, dass
sich der zuständige Sachbearbeiter des Baudepartementes Anfang November 2010
telefonisch dazu bereit erklärt habe, hinsichtlich der umstrittenen Bewilligungspflicht
erneut Abklärungen mit dem AREG zu treffen und den Beschwerdeführer erst danach
zur Stellungnahme aufzufordern. Es sei versichert worden, das Verfahren sei bis dahin
formlos sistiert. Trotz dieser Zusicherung habe der Beschwerdeführer am 8. November
2010 ein Fristerstreckungsgesuch bis zum 16. November 2010 zur Stellungnahme
resp. zum Rückzug des Rekurses gestellt, welches bewilligt worden sei. Während er
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auf die Aufforderung zur Stellungnahme gewartet habe, sei ihm am 8. Februar 2011
unvermittelt der nun angefochtene Entscheid eröffnet worden. Dadurch sei der
Beschwerdeführer seiner Möglichkeit zum Rückzug des Rekurses beraubt worden.
Zur Klärung dieses Vorgehens verlangt der Beschwerdeführer, der damals zuständige
juristische Mitarbeiter des Baudepartements sei im verwaltungsgerichtlichen Verfahren
zu befragen.
2.1.1. Aus den Akten ergibt sich, dass der Beschwerdeführer am 8. November 2010
durch seinen Rechtsvertreter beantragen liess, die Frist zur Stellungnahme oder zum
Rückzug des Rekurses sei vom 9. auf den 16. November 2010 zu erstrecken. Zur
Begründung wurde auf eine mit dem zuständigen Sachbearbeiter noch zu führende
telefonische Besprechung und eine anschliessende Bedenkzeit verwiesen. Mit
Schreiben der Vorinstanz vom 9. November 2010 wurde dem Ersuchen stattgegeben
und die Frist antragsgemäss verlängert. Die vom Beschwerdeführer behauptete
Sistierung ist hingegen nicht erfolgt. Die Vorinstanz hat sich nicht erneut mit dem AREG
über die streitige Bewilligungspflicht auseinandergesetzt. In den Rekursentscheid vom
7. Februar 2011 sind folglich keine Erwägungen eingeflossen, die nicht bereits
Gegenstand der Stellungnahme des AREG vom 4. Oktober 2010 gewesen sind.
2.1.2. Der in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt BV) garantierte
Anspruch auf rechtliches Gehör umschreibt das Recht der Privaten, in einem vor einer
Verwaltungs- oder Justizbehörde geführten Verfahren mit ihrem Begehren angehört zu
werden, Einblick in die Akten zu erhalten und zu den für die Entscheidung wesentlichen
Punkten Stellung nehmen zu können (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 1672).
2.1.3. Da sich das AREG nach dem 4. Oktober 2010 nicht erneut vernehmen liess,
konnte sich der Beschwerdeführer bis zum Ende der auf den 16. November 2010
verlängerten Frist zu allen Vorbringen äussern. Innert gleicher Frist hätte er auch den
Rekurs zurückziehen können. Auf die angebliche Sistierung hat er sich ohne
entsprechende förmliche Mitteilung nicht verlassen dürfen (vgl. Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl., St. Gallen 2003, Rz. 1095).
Das rechtliche Gehör soll verhindern, dass der Betroffene lediglich als Verfahrensobjekt
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behandelt wird (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 1711). Unterlässt dieser aber die
angebotene Mitwirkung, geht die Rüge der Gehörsverletzung fehl. Die entsprechende
Rüge erweist sich folglich als unbegründet.
2.1.4. Es ist ferner nicht ersichtlich, inwiefern eine Befragung des zuständigen
Sachbearbeiters an diesem Befund etwas ändern könnte. Das Gericht kann auf die
Abnahme beantragter Beweismittel verzichten, wenn es auf Grund der bereits
abgenommenen Beweise seine Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür in
vorweggenommener Beweiswürdigung annehmen kann, dass seine Überzeugung
durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert würde (sog. "antizipierte
Beweiswürdigung"; vgl. statt vieler BGE 136 I 236, E. 5.3 mit Hinweisen). Auf die
Befragung von F. J. ist daher zu verzichten.
2.2. Der Beschwerdeführer sieht seinen Anspruch auf rechtliches Gehör ferner dadurch
verletzt, dass sich die Vorinstanz mit dem Argument, es würden künftig keine Mast-
sondern Vormasttiere gehalten, nicht genügend auseinandergesetzt habe.
2.2.1. Der Beschwerdeführer bringt das Argument, wonach sein Betriebskonzept neu
die sogenannte Vormast vorsehe, erstmals in der Rekursschrift vom 30. August 2010
vor. Dadurch werde es ihm nämlich möglich, ohne bauliche Veränderungen eine
grössere Anzahl Tiere zu halten.
In der Beschwerdeergänzung legt er die Bedeutung dieses Betriebskonzeptes für das
streitige Baubewilligungsverfahren vertieft dar. Es liege auf der Hand, dass die
kleineren Tiere eine geringere Geruchsbelastung verursachten und dass weniger Gülle
anfalle; die Belastung für die Umwelt sei daher insgesamt geringer als bei der Haltung
von grösseren Masttieren. Die gebotene Differenzierung ergebe sich bereits aus der
Landwirtschaftlichen Begriffsverordnung (SR 910.91; abgekürzt LBV), die zur
Umrechnung von Schweinen in Grossvieheinheiten (abgekürzt GVE) je nach Grösse
verschiedene Faktoren vorsehe. Im Baugesuch sei ferner auch nicht von einer
konkreten Anzahl Tiere, sondern von nach Fläche berechneten Mastschweineplätzen
ausgegangen worden. Der Beschwerdeführer rügt, die Vorinstanz habe all diese
Argumente nicht gehört und sich stattdessen auf pauschale, undifferenzierte und nicht
sachgerechte Behauptungen beschränkt.
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2.2.2. Zum Betriebskonzept äussert sich die Vorinstanz tatsächlich erstmals im
Beschwerdeverfahren, und zwar in der Stellungnahme vom 1. April 2011. Sie führt dazu
aus, das Argument der Vormast erweise sich als vorgeschoben. Nachdem der
Beschwerdeführer bis anhin nie einen reinen Vormastbetrieb geführt habe, es im
ganzen Kanton keinen solchen mehr gebe und dessen wirtschaftlicher Betrieb auch
nicht mehr denkbar sei, erübrige sich eine weitere Prüfung.
2.2.3. Zu prüfen ist, ob durch dieses Vorgehen der Anspruch des Beschwerdeführers
auf rechtliches Gehör verletzt worden ist. Das rechtliche Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV
verlangt insbesondere, dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner
Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung
berücksichtigt (BGE 124 I 51, E. 3a; BGE 124 I 242, E. 2, je mit Hinweisen). Daraus folgt
die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Nicht erforderlich ist,
dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes
einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den
Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein,
dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und
ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem
Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die
Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. BGE 134 I 88,
E. 4.1; zum Ganzen vgl. BGE 135 III 520, E. 3.5.6; Imboden/Krähenmann,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt
a.M. 1990, Nr. 85 III a und c, S. 286 f.; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 1706).
Inwiefern das geänderte Betriebskonzept im Rekursentscheid zu Unrecht nicht
berücksichtigt wurde, ist nicht ersichtlich. Aus dem Entscheid ergibt sich mit
genügender Klarheit, weshalb die Vorinstanz in der Erhöhung der Anzahl
Mastschweineplätze einen bewilligungspflichtigen Tatbestand erblickte. Der
Beschwerdeführer vermochte das vorinstanzliche Urteil denn auch sachgerecht
anzufechten. Zudem erfolgten durchdachte Anmerkungen zum Betriebskonzept erst im
Beschwerdeverfahren; die Rekursinstanz konnte sich damit folglich nicht fundiert
auseinandersetzen.
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Da sich jedoch weder der Beschwerdeführer noch die Vorinstanz über die Bedeutung
des Begriffs der Mastschweineplätze und dessen Verhältnis zum gewählten
Betriebskonzept im Klaren zu sein scheinen, wird darauf in der folgenden materiellen
Beurteilung näher eingegangen.
3. Streitig ist zunächst, ob überhaupt ein baubewilligungspflichtiger Tatbestand
vorliegt.
3.1. Art. 22 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes (SR 700, abgekürzt RPG) bestimmt,
dass Bauten und Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert
werden dürfen. Nach konstanter bundesgerichtlicher Rechtsprechung fallen
mindestens jene künstlich geschaffenen und auf Dauer angelegten Einrichtungen
darunter, die in bestimmter fester Beziehung zum Erdboden stehen und geeignet sind,
die Vorstellung über die Nutzungsordnung zu beeinflussen, sei es, dass sie den Raum
äusserlich erheblich verändern, die Erschliessung oder die Umwelt beeinträchtigen
(BGE 120 Ib 383 f., E. 3.c; BGE 118 Ib 9 E. 2.c; BGE 113 Ib 315 f., E. 2.b; vgl. auch
Waldmann/Hänni, Kommentar zum RPG, Bern 2006, N 10 zu Art. 22 RPG).
3.1.1. Ausschlaggebend ist die räumliche Bedeutung des Vorhabens insgesamt. Durch
die Bewilligungspflicht soll das Bauprojekt vor seiner Ausführung auf die
Übereinstimmung mit der raumplanerischen Nutzungsordnung und den übrigen
einschlägigen Gesetzesbestimmungen hin überprüft werden können. Massgebend ist
daher, ob mit der fraglichen Massnahme so wichtige räumliche Folgen verbunden sind,
dass ein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle
besteht (BGE 120 Ib 384, E. 3.c; BGE 119 Ib 226 f., E. 3.a; BGE 114 Ib 314 E. 2.a).
3.1.2. Ausgelöst wird die Bewilligungspflicht durch die Errichtung resp. Änderung einer
Baute oder Anlage (Art. 22 Abs. 1 RPG). Dabei fallen nicht nur bauliche Massnahmen
ins Gewicht, auch Zweckänderungen bestehender Bauten können bewilligungspflichtig
sein, wenn sie geeignet sind, örtlich fassbare Auswirkungen auf die Nutzungsordnung
zu zeitigen. Auszuschliessen ist die Bewilligungspflicht in solchen Fällen nur, wenn
auch der neue Verwendungszweck zonenkonform ist oder die Auswirkungen auf
Planung und Umwelt minim sind (Waldmann/Hänni, a.a.O., N 17 zu Art. 22 RPG).
Selbst bei rein konzeptionellen Änderungen im Gast- oder Verkaufsgewerbe wurde
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aufgrund der konkret bewirkten direkten oder indirekten Immissionen auf eine
Bewilligungspflicht geschlossen (BGE 1A.216/2003 vom 16. März 2004, E. 3.2;
GVP 2000 Nr. 76). Eine Baubewilligung benötigen ferner auch alle
umweltschutzrechtlich relevanten Änderungen einer Baute oder Anlage, sofern kein
anderes geeignetes Bewilligungsverfahren zur Verfügung steht (Heer, St. Gallisches
Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 858).
3.2. Am 28. März 2003 stimmte das AREG dem beabsichtigten Aus- und Umbau des
Schweinestalls des Beschwerdeführers für 480 Mastschweine und 150 Ferkel zu. Die
Bewilligung wurde unter dem Titel der inneren Aufstockung gemäss Art. 16a RPG und
Art. 36 der Raumplanungsverordnung (SR 700.1, abgekürzt RPV) erteilt.
3.2.1. Art. 16a Abs. 2 RPG regelt die Voraussetzungen, unter denen die
landwirtschaftliche Produktion bodenunabhängig innerlich aufgestockt werden kann.
Die Tierhaltung gilt als bodenunabhängig, wenn die betriebseigene Futterbasis dazu
nicht ausreicht (BGE 133 II 374, E. 4.2; Waldmann/Hänni, a.a.O., N. 17 zu Art. 16a
RPG). Bauten und Anlagen für die bodenunabhängige Tierhaltung gelten im Rahmen
einer zulässigen inneren Aufstockung als zonenkonform (Art. 16a Abs. 2 RPG in
Verbindung mit Art. 36 Abs. 1 RPV). Das zulässige Mass der bodenunabhängigen
Produktion wird anhand der in Art. 36 RPV aufgeführten Kriterien des
Deckungsbeitrags oder des Trockensubstanzpotenzials berechnet. Beide Kriterien
bringen zum Ausdruck, dass der bodenunabhängige Betriebsteil gegenüber der
bodenabhängigen Produktion eine untergeordnete Rolle einnehmen muss (Waldmann/
Hänni, a.a.O., N 19 zu Art. 16a RPG).
3.2.2. Soweit der Beschwerdeführer vorbringt, die Erhöhung des Tierbestandes resp.
die Änderung des Betriebskonzeptes sei nicht bewilligungspflichtig, da keine
räumlichen und umweltrechtlichen Wirkungen entstünden, wird verkannt, dass sich im
Fall der inneren Aufstockung nicht nur das Ausmass der bodenunabhängigen
Produktion, sondern auch jede quantitative Änderung der bodenabhängigen
Produktion auf die Zonenkonformität des bodenunabhängigen Betriebszweigs
auswirkt. Verringert sich der Gesamtdeckungsbeitrag oder die bewirtschaftete Fläche,
wird dadurch die ursprüngliche Beurteilung, ob die bodenunabhängige Produktion
weiterhin den Zulässigkeitskriterien der inneren Aufstockung entspricht und weiterhin
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untergeordnet ist, in Frage gestellt. Daraus ergibt sich die Notwendigkeit, dass bei
jeder betrieblichen Änderung, die geeignet ist, das Mass der ursprünglichen zulässigen
inneren Aufstockung zu beeinflussen, um die Erteilung einer entsprechenden
Baubewilligung ersucht werden muss.
3.2.3. Das Gesagte ergibt sich bereits aus der raumplanungsrechtlichen Verfügung
vom 28. März 2003. Weil das Vorhaben, den Schweinestall für 480 Mastschweine und
150 Ferkel umzubauen und damit den Betrieb zonenkonform innerlich aufzustocken,
nur aufgrund der damaligen Situation - der Beschwerdeführer führte zusammen mit
seinem Bruder eine 38 ha umfassende Betriebsgemeinschaft - zulässig war, verfügte
das ARE, dass die Verringerung der bodenabhängigen landwirtschaftlichen Produktion
resp. die Erhöhung der Tierzahl baubewilligungspflichtig sei.
3.3. Nachdem der Beschwerdeführer die landwirtschaftliche Produktionsfläche von 38
auf 12 ha reduziert hat, ist die Bewilligungspflicht seines Bauvorhabens bereits
ausgewiesen.
4. Im Hinblick auf die ersuchte Baubewilligung ist zunächst zu prüfen, wie sich das vom
Beschwerdeführer beabsichtigte Betriebskonzept auf den Umfang der Tierhaltung
auswirkt.
4.1. Die Schweinemast vollzieht sich in zwei verschiedenen Phasen. Die vom Muttertier
abgesetzten Ferkel werden mit ca. 25 kg den Mastbetrieben zugeführt. Die
anschliessende, bis zu einem Gewicht von ca. 60 kg erfolgende Vormast ist dadurch
gekennzeichnet, dass die Tiere schnell an Gewicht zunehmen und gleichzeitig noch
wenig Fett ansetzen. Anschliessend werden die Tiere weiter gemästet, bis sie das
Schlachtgewicht von ca. 100 kg erreichen. Die Unterscheidung zwischen Vor- und
Ausmast ist durch eine andere Fütterung bedingt.
4.2. Gegenstand der Baubewilligung für Schweinemastbetriebe sind regelmässig die
nach Fläche berechneten Mastschweineplätze und nicht eine bestimmte Anzahl Tiere
oder Grossvieheinheiten. In welchem Umfang und mit Tieren welcher Grösse die Plätze
belegt werden können, ist nicht im Baubewilligungsverfahren zu entscheiden, sondern
ist eine Frage des Tierschutzrechts (vgl. Anhang 1, Tabelle 3 der Tierschutzverordnung,
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SR 455.1). Der Rekursentscheid ist diesbezüglich insofern falsch, als wiederholt von
einer (Belegungs-)zahl von 734 Tieren die Rede ist. Richtigerweise ist von
734 Mastschweineplätzen auszugehen, wie dies auch dem Baugesuch des
Beschwerdeführers zu entnehmen ist.
4.3. Wenn der Beschwerdeführer vorbringt, bei seinen Schweinen handle es sich um
Vormasttiere, deren Auswirkungen auf die Umwelt ungleich geringer seien als
diejenigen von Masttieren, verkennt er, dass seine Haltungsform keine zur rechtlichen
Beurteilung relevante Kategorie bildet. Gewiss ist zutreffend, dass vom einzelnen
Vormasttier weniger Emissionen ausgehen als von einem kurz vor der Schlachtreife
stehenden Schwein. Dieser Umstand wird aber durch eine höhere Belegungszahl
einerseits und durch eine im Vergleich zu einem Betrieb, in dem die Tiere die ganze
Mast durchlaufen, grössere Anzahl Umtriebe pro Jahr andererseits kompensiert.
4.3.1. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers kann er aus den in der LBV
aufgeführten verschiedenen Kategorien innerhalb der Schweinehaltung nichts zu
seinen Gunsten ableiten. Gemäss Anhang 1 der LBV sind sämtliche Mastschweine und
Remonten mit dem Faktor 0.17 zu multiplizieren, um die entsprechenden GVE zu
errechnen. Die anderen Kategorien sind für Vormasttiere nicht einschlägig. Differenziert
wird innerhalb der Kategorie allenfalls, wenn die Anzahl Umtriebe wesentlich von den
gesetzlichen Vermutungen abweicht (Bundesamt für Landwirtschaft, Weisungen und
Erläuterungen 2011 zur LBV, Bern 2011, S. 23, publiziert in: www.admin.ch). Inwiefern
und in welchem Mass diese Unterscheidung bei Vormasttieren zu berücksichtigen ist,
kann indessen offen bleiben. Während bei der Ermittlung der entsprechenden GVE auf
die konkret gehaltene Anzahl Tiere abzustellen ist, ist diese zur
raumplanungsrechtlichen Beurteilung der zu bewilligenden Zahl Mastschweineplätze
nämlich unerheblich.
4.3.2. Dass zur Beurteilung des streitigen Bauvorhabens die Anzahl Mastplätze und
nicht die konkrete Anzahl Tiere massgebend ist, ergibt sich bereits aus dem durch das
AREG beim Landwirtschaftlichen Zentrum St. Gallen, Flawil, eingeholten Amtsbericht
vom 26. Februar 2010. Der Prüfung der zulässigen inneren Aufstockung liegen nicht die
Anzahl Schweine, sondern die verfügbaren Mastplätze zu Grunde. Ebenfalls ist zur
Ermittlung der ausgeglichenen Stickstoff- bzw. Phosphorbilanz (Suisse-Bilanz) nicht
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von den Stückzahlen, sondern von der Anzahl Mastschweineplätze auszugehen (vgl.
Bundesamt für Landwirtschaft, Wegleitung zur Suisse-Bilanz, Auflage 1.8, Bern 2010,
S. 19).
4.4. Bei der nachfolgenden Prüfung des Bauvorhabens ist folglich von einer Erhöhung
der Betriebskapazität auf 734 Mastschweineplätze auszugehen. Daran vermag das
Betriebskonzept, welches die Haltung von Vormasttieren vorsieht, nichts zu ändern.
5. Zu prüfen ist weiter, ob das Bauvorhaben unter dem Titel der inneren Aufstockung
als zonenkonform bewilligt werden kann.
5.1. In Art. 16a RPG wird geregelt, welche Bauten und Anlagen in der
Landwirtschaftszone als zonenkonform gelten. Gemäss Abs. 2 der Bestimmung
bleiben Bauten und Anlagen, die der inneren Aufstockung eines landwirtschaftlichen
oder dem produzierenden Gartenbau zugehörigen Betriebs dienen, in jedem Fall
zonenkonform. Die innere Aufstockung dient der bodenunabhängigen
landwirtschaftlichen Produktion. Im Gegensatz zur bodenabhängigen Tierhaltung
verfügt der Betrieb dabei über keine hinreichende eigene Futtermittelbasis. Die innere
Aufstockung wird nur bewilligt, wenn der Betrieb nur mit dem zu erwartenden
Zusatzeinkommen längerfristig bestehen kann. Der bodenunabhängige
Produktionszweig muss sowohl geeignet als auch notwendig sein, die Existenz des
Betriebes längerfristig zu sichern (vgl. zum Ganzen Bundesamt für Raumplanung,
Erläuterungen zur Raumplanungsverordnung und Empfehlungen für den Vollzug,
Bern 2001, S. 34, publiziert in: www.admin.ch). Beurteilt werden diese Anforderungen
im Bereich der bodenunabhängigen Tierhaltung nach den Kriterien des
Deckungsbeitrags und des Trockensubstanzpotenzials (Art. 36 RPV).
5.1.1. Das erste Kriterium des Deckungsbeitrages legt den zulässigen Umfang der
inneren Aufstockung anhand des Einkommens fest. Der Deckungsbeitrag aus
bodenunabhängiger Tierhaltung muss kleiner sein als 50% des
Gesamtdeckungsbeitrags (Art. 36 Abs. 1 lit. a RPV). Unter dem Deckungsbeitrag wird
die Differenz zwischen Ertrag und variablen Kosten eines Produktionszweigs
verstanden. Auch die Fixkosten müssen abgedeckt sein. Im Unterschied zum
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Betriebseinkommen fallen lediglich die Strukturkosten ausser Betracht (Erläuterungen
zur RPV, a.a.O., S. 34).
Alternativ ist das Kriterium des Trockensubstanzpotenzials zu verwenden. Diese
wissenschaftlich definierte Grösse umschreibt denjenigen Teil des pflanzlichen
Ausgangsproduktes, der nach vollständigem Entzug des Wassers zurückbleibt
(Erläuterungen zur RPV, a.a.O., S. 35). Das Trockensubstanzpotenzial des
Pflanzenbaus muss einem Anteil von mindestens 70% des Trockensubstanzbedarfs
des bodenunabhängigen Tierbestandes entsprechen (Art. 36 Abs. 1 lit. b RPV).
Da das Trockensubstanzkriterium gerade bei kleineren Betrieben oder bei im Verhältnis
zur Fläche hohem Tierbesatz nur geringe oder gar keine Aufstockungsmöglichkeiten
bietet, wurde das Kriterium des Deckungsbeitrages beibehalten. Während das
Aufstockungspotenzial bei der Deckungsbeitragsmethode umso höher wird, je höher
die Erträge aus der bodenabhängigen Produktion ausfallen, nimmt das
trockensubstanzbasierte Aufstockungspotenzial grundsätzlich mit der bewirtschafteten
Fläche zu (Erläuterungen zur RPV, a.a.O., S. 35). In jenen Konstellationen, in denen
mittels Deckungsbeitragskriterium ein höheres Aufstockungspotenzial errechnet wird
als mit dem Trockensubstanzkriterium, müssen dennoch mindestens 50% des
Trockensubstanzbedarfs des Tierbestandes durch das betriebliche
Trockensubstanzpotenzial gedeckt sein (Art. 36 Abs. 3 RPV).
5.1.2. Anlässlich des Baubewilligungsverfahrens wurde durch das AREG ein
Amtsbericht des Landwirtschaftlichen Zentrums St. Gallen eingeholt. Im Bericht vom
26. Februar 2010 wurde festgestellt, dass der Deckungsbeitrag aus bodenabhängiger
Produktion Fr. 258'170.-- betrug. Nach dem Gesagten, wonach der Anteil
bodenunabhängiger Produktion maximal 50% des Gesamtdeckungsbeitrags betragen
darf, ergibt sich ein Aufstockungspotenzial von maximal Fr. 258'170.--. Der Bericht
kommt zum Ergebnis, dass sich bei einem Deckungsbeitrag von Fr. 99.-- pro
Mastschweineplatz ein maximal möglicher Bestand von 2'607 Plätzen ergibt. Das
Deckungsbeitragskriterium steht somit dem Gesuch über 734 Mastschweineplätze
nicht entgegen. Dass sich daraus ein ungleich höheres Aufstockungspotenzial als aus
dem Trockensubstanzkriterium ergibt, ist geradezu offensichtlich. Dessen Untergrenze
von 50% darf aber keinesfalls unterschritten werden. Mit den nötigen Anpassungen
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(734 statt 840 Plätze) geht aus dem Bericht hervor, dass der Betrieb des
Beschwerdeführers beim ersuchten Bestand von 734 Tieren das
Trockensubstanzkriterium klar nicht zu erfüllen vermag. Aus dem
Trockensubstanzbedarf der Milchkühe inklusive Aufzucht von 724 Dezitonnen
Trockensubstanz pro Jahr (abgekürzt dt TS/Jahr) und aus demjenigen der 734
Mastschweineplätze von 4'139.8 dt TS/Jahr (734 x 5.64 dt TS/Jahr) wird ein totaler
Bedarf von 4'863.8 dt TS/Jahr errechnet. Diesem Bedarf steht ein betriebliches
Trockensubstanzpotenzial von lediglich 1'325 dt TS/Jahr gegenüber, was statt der
benötigten 50% einer Deckung von nur 27.2% entspricht. Die Anforderungen an eine
innere Aufstockung wären gegeben, wenn der Betrieb über lediglich 340
Mastschweineplätze verfügen würde.
5.2. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers kann die innere Aufstockung über
das derzeitige betriebliche Trockensubstanzpotenzial hinaus nicht aufgrund des
Umstandes gutgeheissen werden, dass die anderen, ursprünglich zur
Betriebsgemeinschaft gehörenden Grundstücke durch Grundbucheintrag vor
anderweitiger Verwendung zur inneren Aufstockung geschützt seien. Diese
Behauptung erweist sich als unrichtig. Gemäss Ziff. 3 des Dispositivs der Verfügung
vom 28. März 2003 besteht die zur Sicherung der Voraussetzungen der inneren
Aufstockung im Grundbuch eingetragene Anmerkung "Abparzellierungsverbot und
weitere Beschränkungen nach RPV" lediglich auf dem Grundstück Nr. X und bezieht
sich auf den darauf errichteten Schweinestall. Auf den anderen Grundstücken lasten
entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers keine entsprechenden Einträge. Die nicht
mehr zum Betrieb gehörenden Grundstücke können folglich nicht in die vorliegende
Berechnung mit einbezogen werden.
5.3. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Vorinstanz das Bauvorhaben zu Recht als
nicht zonenkonform eingestuft hat.
6. Der Beschwerdeführer macht im Weiteren geltend, er könne sich auf eine im Jahr
1989 infolge Standortgebundenheit erteilte Ausnahmebewilligung stützen. Indem die
Vorinstanz die entsprechenden Ausnahmetatbestände des RPG nicht oder nur
summarisch geprüft habe, sei das rechtliche Gehör verletzt und willkürlich gehandelt
worden.
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6.1. Der Beschwerdeführer begründet nicht hinreichend, inwiefern eine
Ausnahmebewilligung in Betracht komme. Aus den Akten ergeben sich keine Hinweise,
wonach eine solche zu erteilen wäre. Die Vorinstanz war nicht gehalten, die
Voraussetzungen von Bestimmungen zu prüfen, deren Anwendbarkeit im vorliegenden
Fall überdies von Vornherein ausscheidet. Wenn sich der Beschwerdeführer auf eine
frühere Bewilligung beruft, in der die Standortgebundenheit der Baute bejaht wurde,
verkennt er nämlich, dass Ökonomiegebäude zur bodenunabhängigen Produktion
zwecks landwirtschaftlicher Existenzsicherung heute im Rahmen der inneren
Aufstockung als zonenkonform gelten (Waldmann/Hänni, a.a.O., N 18 zu Art. 16a RPG).
Es kann folglich nicht sein, dass unter Verweis auf eine früher anerkannte
Standortgebundenheit die heute geltenden Anforderungen an eine innere Aufstockung
umgangen werden.
6.2. Nachdem die Erteilung einer Ausnahmebewilligung von Vornherein ausscheidet, ist
nicht ersichtlich, inwiefern die Vorinstanz den Anspruch des Beschwerdeführers auf
rechtliches Gehör verletzt oder gar willkürlich gehandelt haben soll.
7. Zusammenfassend erweist sich, dass die zur Baubewilligung notwendigen
Voraussetzungen vorliegend nicht gegeben sind. Die Beschwerde ist daher
abzuweisen. Es wird Sache der zuständigen Behörde sein, zu prüfen, inwiefern die
Baubewilligung vom 28. März 2003 vor den veränderten Tatsachen, namentlich der
verringerten bodenabhängigen Produktion, noch Bestand hat.
8. (...).
Demnach hat das Verwaltungsgericht