Decision ID: 9066ec93-7acb-42bb-9e7d-75c1f97af540
Year: 2019
Language: de
Court: SG_KGN
Chamber: SG_KGN_999
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: 

Sachverhalt
A. A._ bewirtschaftet einen Landwirtschaftsbetrieb in der politischen
Gemeinde Z._. Zum Betrieb gehört u.a. die Parzelle Nr. 001, die A._ vom
Eigentümer B._ pachtet.
B. Am 13. März 2017 bestätigte A._ anlässlich der Strukturdatener-
hebung für das Jahr 2017 eine Anpassung der für die Direktzahlungen 2017
massgeblichen Fläche der Parzelle Nr. 001 von 360 auf 387 Aren. Die Fläche
von 387 Aren bestätigte A._ am 28. Februar 2018 anlässlich der Strukturda-
tenerhebung für das Jahr 2018 erneut. Gemäss Mutationsübersicht 2018 «For-
mular C - Flächen» wurden an der Parzelle Nr. 001 gegenüber dem Vorjahr
keine Flächenänderungen vorgenommen (vor. act. 10).
C. Im Jahr 2018 führten mehrere kantonale Ämter im ganzen Kanton
gezielt Pufferstreifenkontrollen durch. Am 14. Mai 2018 wurde die Parzelle
Nr. 001 kontrolliert und festgestellt, dass auf einer Länge von 70 m entlang dem
nördlich an die Landwirtschaftsfläche angrenzenden Wald Pflastersteine, Anhä-
nger, Toi-Toi, Paletten, Armierungseisen und Stahlrohrkonstruktionen lagerten.
D. Mit Schreiben vom 13. Juli 2018 informierte das Landwirtschaftsamt
A._ über die Feststellungen und teilte ihm mit, die Mängel führten zu einer
Kürzung/Sanktion der Direktzahlungen 2018 gemäss folgender Übersicht:
Tatbestand Parzelle Bemerkungen Kürzung/
Sanktion
Pflastersteine, Anhänger, Toi-Toi, Palet-
ten, Armierungseisen und Stahlrohrkon-
struktionen unerlaubt gelagert entlang
Waldrand
Nr. 001
Z._
auf 70 m Länge Fr. 1'050.–
Das Landwirtschaftsamt teilte A._ mit, ohne seinen Gegenbericht werde die
Kürzung mit der Schlusszahlung der Direktzahlungen 2018 verfügt. Er habe zu-
vor die Möglichkeit, innerhalb von 14 Tagen bei der Kommission für Direktzah-
lungsprogramme den Sachverhalt aus seiner Sicht darzulegen.
E. Mit Schreiben vom 25. Juli 2018 nahm A._ gegenüber der Kom-
mission für Direktzahlungsprogramme wie folgt Stellung:
- Die Parzelle Nr. 001 stehe im Eigentum von B._. Er bewirtschafte das Land
lediglich als Pächter. Die aufgezählten Gegenstände (Pflastersteine, Anhänger,
etc.) gehörten nicht ihm und seien auch nicht von ihm abgelagert worden. Er sei
somit weder Eigentümer des Landes noch der abgelagerten Gegenstände, wes-
halb er den gesetzeswidrigen Zustand nicht verursacht habe und nicht sanktioniert
werden könne.
- Die beanstandeten Gegenstände befänden sich auf einer Fläche von rund 8 m2.
Er gehe davon aus, dass das aufgestapelte Holz zulässig sei.
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- Selbst wenn die Messung von 70 m korrekt wäre, sei die angedrohte Sanktion
unverhältnismässig, betrage die Sanktion doch das Fünffache des berechneten
Erwerbspreises für die betroffene Fläche von Fr. 210.– (140 m2 x Fr. 1.50).
F. Am 25. September 2018 erliess das Landwirtschaftsamt folgende
Verfügung:
An der ausgesprochenen Kürzung der Direktzahlungen 2018 in der Höhe von
Fr. 1'050.– wird festgehalten.
Das Landwirtschaftsamt begründete die Verfügung nach Rücksprache mit der
Kommission für Direktzahlungsprogramme im Wesentlichen wie folgt:
- Für Verstösse auf Pufferstreifen sei der Bewirtschafter verantwortlich. Eine Sank-
tion erfolge unabhängig davon, ob deponiertes Material dem Bewirtschafter ge-
höre oder nicht. Der Bewirtschafter melde die Fläche mit den Strukturdaten und
erhalte dafür die Direktzahlungen. Würden die Anforderungen an Pufferstreifen
nicht eingehalten, stünden dem Bewirtschafter die entsprechenden Beiträge nicht
zu und würden gemäss Anhang 8 zur Direktzahlungsverordnung (SR. 910.13; ab-
gekürzt DZV) gekürzt. Es könne nicht sein, dass Verstösse legitim würden, sobald
sie nicht vom Bewirtschafter selbst verursacht seien.
- Die Nichteinhaltung von Pufferstreifen werde gemäss Anhang 8 Ziff. 2.2.5 Bst. b
DZV sanktioniert. Dabei sei die Länge des Verstosses im Pufferstreifen mit
Fr. 15.– pro Meter, jedoch mindestens Fr. 200.– und maximal Fr. 2'000.–, zu sank-
tionieren. Der Verstoss werde somit nicht in Quadratmetern, sondern in Laufme-
tern gemessen, was bei einem Verstoss auf 70 m Länge zu einer Sanktion von
Fr. 1'050.– führe.
- Die vorübergehende Lagerung von Schlepp-, Brenn- und Astholz sei grundsätz-
lich erlaubt, sofern das Holz unbehandelt sei. Das effektive Brennholz betreffe
allerdings nur einen geringen Teil des beanstandeten Verstosses und sei jeweils
kombiniert mit der Lagerung von anderen, nicht zugelassenen Materialien (Palet-
ten, Schaltafeln, Metallgitter etc.). Deshalb könne dies bei der Länge nicht in Ab-
zug gebracht werden.
G. Mit Schreiben vom 2. Oktober 2018 erhob A._ Einsprache gegen
die Verfügung des Landwirtschaftsamtes vom 25. September 2018. Die Einspra-
che begründete er zusammengefasst wie folgt:
- Noch im Jahr 2016 seien lediglich 360 a Fläche auf der Parzelle Nr. 001 angege-
ben worden. Leider sei die Fläche automatisch vom System bzw. Landwirtschafts-
amt angepasst worden. In den Jahren 2017 und 2018 sei dies leider übersehen
und nicht geändert worden. Der Einsprache werde ein Plan [mit einer Fläche von
16 a] beigelegt, wie dies per sofort wieder zu ändern sei.
- Als Pächter wolle er den Eigentümer nicht belehren und keine Auseinanderset-
zung mit dem Eigentümer suchen.
- Leider sei es ohne missbräuchliche Absicht zu einem Fehler gekommen, für den
er jetzt bestraft werde. Eine faire Lösung wäre es, die Direktzahlungen für die
Jahre 2017 und 2018 je um 16 a zu kürzen.
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H. Am 12. Dezember 2018 erliess das Landwirtschaftsamt folgenden
Einspracheentscheid:
An der ausgesprochenen Kürzung der Direktzahlungen 2018 in der Höhe von
Fr. 1'050.– wird festgehalten.

Das Landwirtschaftsamt verwies dazu auf seine Erwägungen in der Verfügung
vom 25. September 2018 und ergänzte seine Begründung wie folgt:
- Mit dem Übergang zur Geodatenerfassung sei es bei einigen Flächen zu gering-
fügigen Anpassungen gekommen. Diese seien im Normalfall korrekt, da sie auf
der aktuellsten Vermessung beruhten und nicht willkürlich gewählt würden. Nur
das Landwirtschaftsamt könne landwirtschaftliche Nutzfläche neu hinzufügen
oder ganz löschen. A._ könne für seinen Betrieb aber die Nutzung [mit der
Strukturdatenerhebung] anpassen bzw. die landwirtschaftliche Fläche verkleinern
und die Nutzung löschen, wenn er eine Fläche nicht bewirtschafte. Eine solche
Fläche wäre dann für seinen Betrieb korrekt deklariert, bliebe im Hintergrund aber
grundsätzlich im Perimeter der landwirtschaftlichen Nutzfläche.
- A._ habe als Bewirtschafter die Pflicht, in der Strukturdatenerhebung anfangs
Jahr die Flächenangaben zu überprüfen und wo nötig anzupassen. Für Unstim-
migkeiten, die nicht selbst behoben werden könnten, stehe eine Hotline des Land-
wirtschaftsamtes zur Verfügung. Mit den Angaben, die A._ mit der Einsprache
eingereicht habe, könne das Landwirtschaftsamt keine Anpassungen vornehmen.
A._ werde gebeten, die Anpassungen bei der nächsten Strukturdatenerhebung
selbst vorzunehmen und bei Fragen das Landwirtschaftsamt zu kontaktieren.
- Als Bewirtschafter sei A._ verpflichtet, die Flächen gemäss den Vorschriften zu
bewirtschaften. Sei dies durch Fremdeinwirkung nicht gewährleistet, müsse er für
die Behebung des Missstands oder die Abmeldung in den Strukturdaten sorgen.
A._ müsse selber mit dem Verpächter nach einer Lösung suchen, falls dieser
den Missstand verursacht habe. Für Beratungen und im Konfliktfall betreffend die
Pacht biete das Landwirtschaftliche Zentrum St.Gallen Beratungsstellen an.
- Die wirtschaftliche Situation eines Betriebs könne bei der Sanktionierung nicht be-
rücksichtigt werden. Die Verstösse seien von Amtes wegen zu sanktionieren und
Kürzungsreduktionen seien nur bei sehr hohen Kürzungen im Verhältnis zu den
ausgerichteten Direktzahlungen möglich, was vorliegend nicht der Fall sei.
I. Gegen den Einspracheentscheid des Landwirtschaftsamtes erhob
A._ mit Schreiben vom 26. Dezember 2018 Rekurs beim Volkswirtschaftsde-
partement. Mit Rekursergänzung vom 27. Dezember 2018 stellte er folgenden
Antrag:
Die Verfügungen/Einspracheentscheide des Landwirtschaftsamtes St.Gallen vom 13.
Juli 2018, 25. September 2018 und 12. Dezember 2018 in Sachen des Betriebes
Nr. 002 betreffend Kürzung/Sanktion Direktzahlungen 2018 seien aufzuheben und es
sei von einer Kürzung der Direktzahlungen 2018 gänzlich abzusehen, unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen zulasten des Landwirtschaftsamtes.
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Begründet wurde der Rekurs zusammengefasst wie folgt:
- Das Landwirtschaftsamt habe A._ das rechtliche Gehör verweigert, indem es
ohne Begründung und ohne Überprüfung der tatsächlichen Verhältnisse daran
festhalte, die Pufferzone sei auf einer Länge von 70 m mit unzulässigen Gegen-
ständen belegt. Die Pufferzone sei nicht auf einer Länge von 70 m belegt.
- Das Landwirtschaftsamt erläutere nicht, auf welcher gesetzlichen Grundlage es
A._ erlaubt sein solle, fremdes Eigentum, vermutlich vom Eigentümer der Par-
zelle oder von anderen Personen, zu beseitigen. Er habe nie behauptet, die Ab-
lagerung von Gegenständen sei legitim. Er habe lediglich darauf hingewiesen, er
sei nicht der Verursacher.
- Das Landwirtschaftsamt wolle A._ nicht die Zeit zugestehen, eine Lösung zu
finden. Es hätte ihm eine Nachfrist zur Behebung des Missstandes ansetzen müs-
sen. Ihm stünden keine Zwangsmittel zur Verfügung, um den Eigentümer zu recht-
mässigem Verhalten anzuhalten. Faktisch verlange das Landwirtschaftsamt von
ihm nicht weniger als einen unzulässigen Eingriff in fremdes Eigentum, was gegen
die Rechtsordnung verstosse. Ausserdem verlange Art. 103 Abs. 1 DZV, dass
Mängel, die bei der Betriebskontrolle festgestellt würden, dem Bewirtschafter un-
verzüglich mitzuteilen seien. Ohne Ansetzen einer Nachfrist würde diese Mittei-
lung ad absurdum geführt. Primäres Ziel müsse es sein, den Mangel zu beheben
und nicht, eine Sanktion auszusprechen.
- Es wäre Sache des Landwirtschaftsamtes gewesen, nicht nur A._ als Pächter,
sondern auch den Eigentümer des Landes abzumahnen. Es gehe nicht an, vom
Bewirtschafter zu verlangen, dass er den Pachtvertrag während der Laufzeit an-
passe, während der Verursacher der Störung unbehelligt bleibe. Vielmehr müsse
das Landwirtschaftsamt den Bewirtschafter dabei unterstützen, Druck auf den
Landeigentümer auszuüben.
- Der Pachtvertrag beziehe sich nicht auf 360 a, was im Parzellenverzeichnis 2016
auch so korrigiert worden sei. Wer das nachträglich geändert habe, sei ihm nicht
bekannt. Er würde das gerne mit dem Landwirtschaftsamt besprechen. Unter an-
derem wolle er wissen, weshalb das Landwirtschaftsamt der Ansicht sei, es könne
die landwirtschaftliche Fläche mit den eingereichten Unterlagen nicht selber an-
passen, und was er tun müsse, damit die Anpassung erfolgen könne.
- Der DZV könne nirgends entnommen werden, dass das Landwirtschaftsamt kein
Spielraum zur Verfügung stehe. Insbesondere fehle eine Bestimmung, wonach es
unzulässig sein sollte, eine Frist zur Behebung von Mängeln anzusetzen.
- Zusammengefasst habe das Landwirtschaftsamt somit das rechtliche Gehör von
A._ verletzt und sei in Willkür verfallen, weil es von ihm faktisch verlangt habe,
in fremdes Eigentum einzugreifen und ihm nicht genügend Zeit eingeräumt habe,
eine Lösung mit dem Grundeigentümer herbeizuführen. Schliesslich sei die aus-
gefällte Sanktion auch unverhältnismässig, weil sie den Ertragswert der belegten
Fläche weit übersteige.
- A._ verlange zudem Einsicht in die Akten des Landwirtschaftsamtes. Er wolle
feststellen, wer die landwirtschaftlichen Nutzflächen geändert und Einzeichnun-
gen im Geoportal vorgenommen habe und wann das geschehen sei.
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J. Mit Schreiben vom 24. Januar 2019 forderte das Volkswirtschaftsde-
partement das Landwirtschaftsamt zur Vernehmlassung auf. Neben der Ver-
nehmlassung mit sämtlichen Vorakten verlangte es insbesondere auch, die
Strukturdatenerhebungen/-blätter 2016 bis 2018 und allfällige damit einherge-
hende Korrespondenzen einzureichen.
K. Mit Vernehmlassung vom 6. Februar 2019 beantragte das Landwirt-
schaftsamt die vollumfängliche Abweisung des Rekurses und führte zusammen-
gefasst was folgt aus:
- Das rechtliche Gehör sei A._ nicht verweigert worden. Er habe sich bereits zum
Sanktionsschreiben wie auch später im Einspracheverfahren gegen die Verfü-
gung des Landwirtschaftsamtes äussern können. Beide Gelegenheiten habe
A._ wahrgenommen.
- Das Argument, die betroffene Fläche würde lediglich 8 m2 betragen, könne nicht
stimmen. Auf den Fotos der Tatbestandsaufnahme seien u.a. 17 Europaletten-
plätze klar ersichtlich, die bei einem Standardmass von je 0.96 m2 pro Palette
alleine schon auf eine Grundfläche von 16.32 m2 kämen. Hinzu käme weiteres
unerlaubtes Material. Die Kürzung erfolge bei einem Pufferstreifenverstoss aber
ohnehin nicht in Quadratmetern, sondern in Laufmetern.
- Die Gesamtlänge des Verstosses sei nicht mit einem Massband vermessen wor-
den, sondern im agriGIS anhand des vor Ort festgestellten Beginns und des En-
des des Verstosses. Der Streifen sei auf der ganzen Länge mit verschiedenen
Materialien belegt gewesen. Das untere Ende des Verstosses, bestehend aus
aufgeschichteten Mauersteinen, sei sogar auf Google Streetview, aufgenommen
im November 2014, ersichtlich. Die angenommene Länge des Verstosses von
70 m sei in Anbetracht der illegalen Aufschüttung entlang dem Waldrand im östli-
chen Parzellenteil und der als Hangsicherung verwendeten Baumstämme noch
zugunsten von A._ ausgefallen.
- Per Definition sei ein Pufferstreifen ein Grün- oder Streueflächenstreifen. Entlang
eines Waldrandes müsse ein solcher eingehalten werden. Die vorübergehende
Lagerung von Schlepp-, Brenn- oder Astholz sei zwar erlaubt. Die auf den Fotos
ersichtliche Lagerung von Brennholz sei aber nicht vorübergehend. Zudem seien
diverse andere Materialien und Fahrzeuge auf dem Pufferstreifen abgestellt.
- Als landwirtschaftliche Nutzfläche könnten sowohl Flächen im Eigentum als auch
Pachtflächen gelten. Unabhängig davon sei die Hauptzweckbestimmung der vor-
liegend betroffenen Pufferstreifenfläche nicht mehr die landwirtschaftliche Nut-
zung.
- Das Landwirtschaftsamt habe A._ niemals aufgefordert, das Material selbst zu
beseitigen oder sich strafbar zu machen, sondern eine Lösung mit dem Eigentü-
mer zu suchen. Es habe sogar Unterstützung angeboten, falls es mit dem Ver-
pächter nicht zu einer einvernehmlichen Lösung komme. Es bestreite, gegen die
Rechtsordnung verstossen zu haben.
- Verstösse seien gemäss Art. 105 DZV nach Anhang 8 DZV zu ahnden. Bei
Verstössen gegen Pufferstreifen sehe Anhang 8 DZV anders als bei einigen an-
deren Verstössen keine Möglichkeit einer Nachfrist zur Behebung des Mangels
vor. Art. 103 Abs. 1 DZV lege nur fest, was mit den Kontrollergebnissen zu tun
sei, impliziere aber keine Fristansetzung.
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- Pufferstreifen seien in der DZV und in der Chemikalien-Risikoreduktionsverord-
nung (SR 814.81; abgekürzt ChemRRV) geregelt. Das Landwirtschaftsamt könne
nur im Rahmen der DVZ [eigenständig] agieren und dabei nur gegen den Emp-
fänger der Direktzahlungen vorgehen.
- Im Jahr 2015 habe die landwirtschaftliche Nutzfläche auf der Parzelle Nr. 001 396
a betragen, sei im Jahr 2016 auf 360 a reduziert und im Jahr 2017 wieder auf 387
a erhöht worden. Bis ins Jahr 2016 seien die Flächendaten von den Bewirtschaf-
tern bei der obligatorischen Interneterfassung numerisch deklariert und ab dem
Jahr 2017 als Geodaten erfasst worden. Bei der Ersterfassung der Geodaten hät-
ten die Landwirte den klaren Auftrag erhalten, ihre Flächendaten zu kontrollieren
und allenfalls zu korrigieren. Die Daten seien mit einer unterschriebenen Quittung,
die bei der politischen Gemeinde einzureichen sei, jährlich zu bestätigen. Die ent-
sprechenden Quittungen von A._ würden später zu den Akten nachgereicht, da
der Verantwortliche der politischen Gemeinde Z._ in den Ferien weile.
- Über den Wechsel zur Geodatenerfassung ab dem Jahr 2017 seien die Landwirte
intensiv auf verschiedenen Wegen informiert worden. Dass A._ nichts davon
gewusst habe, sei kaum möglich. Mit der Strukturdatenerhebung 2018 habe sich
ihm zudem ein zweites Mal die Gelegenheit geboten, die Flächen zu überprüfen.
Die Korrektheit der Daten habe er jeweils mit dem Einreichen der unterschriebe-
nen Formulare bestätigt. Auch eine Meldung kurz nach dem Einreichen der For-
mulare hätte sogar noch berücksichtigt werden können, nicht mehr aber eine Mel-
dung erst nach der Kontrolle vom 14. Mai 2018.
- Nur das Landwirtschaftsamt könne landwirtschaftliche Nutzfläche neu dem Peri-
meter hinzufügen. A._ könne für seinen Betrieb aber die Nutzung [mit der Struk-
turdatenerhebung] deklarieren und so Flächen für die Direktzahlungen an- oder
abmelden.
- Hätte das Landwirtschaftsamt die mit der Einsprache vom 2. Oktober 2018 gel-
tend gemachte Flächenänderung um 16 a nachträglich noch berücksichtigt, hätte
dies für A._ weniger Direktzahlungen 2018 und eine Rückforderung der Bei-
träge für das Jahr 2017 zur Folge gehabt. Dem Landwirtschaftsamt sei im Rah-
men der Einsprache aber noch nicht ausreichend klar gewesen, was A._ mit
den eingezeichneten 16 a genau wolle. Für das Jahr 2019 hätte er die Umdekla-
ration der 16 a selber vornehmen können.
- Die Strukturdaten seien im Jahr 2017 erstmals grafisch ersichtlich gewesen.
A._ erhalte etwa Fr. 75'000.– Direktzahlungen im Jahr. Es sei sein eigenes Ver-
säumnis, wenn er die Strukturdaten nicht kontrolliere. Ein gewisser Kontrollauf-
wand sei A._ für diesen Betrag zumutbar. Die Strukturdaten bildeten eine we-
sentliche Grundlage der Direktzahlungen und seien wichtig.
Am 11. Februar 2019 reichte das Landwirtschaftsamt die ihm von der politischen
Gemeinde Z._ zugestellten, von A._ unterzeichneten Direktzahlungsan-
träge (mit den Strukturdatenmutationen) für die Beitragsjahre 2016 bis 2018 und
die Schlussabrechnungsverfügung vom 27. November 2018 nachträglich zu den
Akten.
L. Am 14. Februar 2019 stellte das Volkswirtschaftsdepartement sämt-
liche Akten (inklusive der am 11. Februar 2019 nachgereichten Akten) A._ zu
und forderte ihn zur Replik auf.
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M. Innert erstreckter Frist replizierte A._ am 14. März 2019 zusam-
mengefasst was folgt:
- Der vermeintliche Pufferstreifen sei gar kein Pufferstreifen. Es sei nicht möglich,
dass eine seit jeher bewaldete Fläche, die zudem nach wenigen Metern von einer
mindestens 3 m breiten Strasse durchtrennt werde, als Pufferstreifen deklariert
werde.
- Für eine Fläche, die er niemals als landwirtschaftliche Nutzfläche eintragen könne
– geschweige denn als Pufferstreifen wegen der Strasse –, könne er auch nicht
gebüsst werden, weil er die Fläche nicht entsprechend nutze, pflege oder unter-
halte. Der Pufferstreifen könne bestenfalls auf der anderen Strassenseite begin-
nen.
- Er habe nachweislich nicht selbst die besagte Fläche im agriGIS oder sonstigen
Geoportalen eingetragen. Er habe diese Eintragung übersehen, weil er schlicht
nicht damit habe rechnen müssen, dass jemand aus dem Wald eine Wiese ma-
che, weshalb er es nicht als Verstoss akzeptieren könne. An jener Stelle sei nie-
mals ein Pufferstreifen gewesen. Gemäss dem Publikationsorgan der politischen
Gemeinde Z._ würden zudem die Waldgrenzen in nächster Zeit neu festgelegt
und nachgeführt. Selbst wenn er darauf poche, dass es sich bei der Fläche neben
der Strasse um Wald handle, werde dies vielleicht nicht bereinigt. Da es sich nach
seiner Ansicht aber um Wald handle, sei er mit seinem Wissen am Ende.
- Er könne nur einen kleinen Teil der Daten bearbeiten und das auch nur während
einem kurzen Zeitraum von rund zwei Wochen je Jahr.
- Er sei nicht Eigentümer der Liegenschaft, sondern nur der Pächter. Er dürfe auf
der Parzelle Nr. 001 350 a Futter für seine Tiere erwirtschaften. Die Grasernte sei
auf der Parzelle nicht abgesteckt, sondern er dürfe nach Bedarf auf der ganzen
Parzelle Gras eintragen. Den Rest trage er nach Bedarf für den Eigentümer ein.
Der Pachtvertrag verweise einfach auf 350 a, ohne genaue Ortsangabe.
N. Mit Duplik vom 1. April 2019 verwies das Landwirtschaftsamt auf
seine bereits vorgebrachten Begründungen ergänzte diese im Wesentlichen wie
folgt:
- Es handle sich beim Pufferstreifen nicht um Wald. Es handle sich nur schon des-
halb nicht um Wald, weil der Streifen praktisch überall breiter als die 2 m sei, die
gemessen von der Stockgrenze noch als Wald gelten würden, weshalb in jedem
Fall ein Pufferstreifen vorhanden sei. Auch gemäss amtlicher Vermessung handle
es sich nicht um Wald.
- Pufferstreifen würden nicht vom Landwirt beantragt, sondern seien per Verord-
nung vorgegeben.
- Aus der von A._ mit der Replik eingereichten Bestätigung des landwirtschaftli-
chen Beraters vom 24. Februar 2019 könne er nichts zu seinen Gunsten herleiten.
Es sei die Pflicht des Bewirtschafters, die Korrektheit der Daten jeweils zu prüfen,
worauf ihn der landwirtschaftliche Berater gemäss der eingereichten Bestätigung
aufmerksam gemacht habe. Sollte sich A._ tatsächlich regelmässig um die An-
passung der Daten bemüht haben, so sei es umso unglaubwürdiger, wenn er den
sanktionierten Teil der Fläche einfach übersehen haben wolle.
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- Unabhängig davon, ob A._ selber der Grundeigentümer sei oder nicht, sei die
betroffene Fläche deklariert gewesen und daher zu sanktionieren.
O. Auf die (weiteren) Ausführungen der Beteiligten wird – soweit ent-
scheidwesentlich – in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
1. Die Rekursvoraussetzungen sind sowohl hinsichtlich der Zuständig-
keit und Rekursberechtigung als auch in Bezug auf die Form- und Fristerforder-
nisse erfüllt (Art. 43bis ff. des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [sGS
951.1; abgekürzt VRP]). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2. Die Vorinstanz kürzte dem Rekurrenten die Direktzahlungen für das
Jahr 2018 um Fr. 1'050.–, weil er auf der Parzelle Nr. 001 entlang dem Wald
nördlich der Strasse auf einer Länge von 70 m Pflastersteine, Anhänger, eine
Toi-Toi-Toilette, Paletten, Armierungseisen und Stahlrohrkonstruktionen gela-
gert habe.
2.1 Gemäss Art. 70 Abs. 1 i.V.m. Art. 70a Abs. 1 Bst. b des Landwirt-
schaftsgesetzes (SR 910.1; abgekürzt LwG) richtet der Bund Bewirtschaftern
und Bewirtschafterinnen von landwirtschaftlichen Betrieben unter der Voraus-
setzung des ökologischen Leistungsnachweises (ÖLN) Direktzahlungen aus.
Der ÖLN stellt somit eine Bedingung für das Ausrichten von Direktzahlungen
dar. Ein landwirtschaftlicher Betrieb erfüllt den ÖLN, wenn er verschiedene in
Art. 70a Abs. 2 LwG aufgestellte Kriterien einhält. Der Bundesrat konkretisiert
diese Kriterien bzw. den ÖLN und kann weitere Voraussetzungen und Auflagen
für die Ausrichtung von Direktzahlungen festlegen (Art. 70a Abs. 3 Bst. a LwG
und Art. 70a Abs. 4 LWG).
Der Bundesrat konkretisierte den ÖLN in Art. 11 bis 25 und Anhang 1 DZV und
ergänzte ihn um die Pflicht, entlang von oberirdischen Gewässern, Waldrändern,
Wegen, Hecken, Feld- und Ufergehölzen sowie Inventarflächen Pufferstreifen
anzulegen (Art. 21 i.V.m. Anhang 1 Ziff. 9 DZV). Damit steht grundsätzlich fest,
dass bei einem Verstoss gegen die Pflicht, Pufferstreifen entlang von Waldrän-
dern anzulegen, die Voraussetzungen für Direktzahlungen nicht mehr vollstän-
dig erfüllt sind.
2.2 Unbestritten ist, dass es sich bei dem nördlich der Strasse auf der
Parzelle Nr. 001 gelegenen Gehölz um Wald im Sinne der Waldgesetzgebung
handelt. Für die Beurteilung des Rekurses ist daher zu klären, ob dem fraglichen
Wald entlang ein Pufferstreifen vom Rekurrenten hätte eingehalten werden müs-
sen oder nicht. Entscheidend ist dafür in einem ersten Schritt die Antwort auf die
Frage, ob die entsprechende Fläche im Jahr 2018 überhaupt zur landwirtschaft-
lichen Nutzfläche gehörte, die dem Betrieb des Rekurrenten zuzuordnen war,
oder nicht.
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2.2.1 Zur Fläche von Landwirtschaftsbetrieben gehört gemäss Art. 13
Bst. a i.V.m. Art. 14 Abs. 1 der Landwirtschaftlichen Begriffsverordnung (SR
910.91; abgekürzt LBV) u.a. die landwirtschaftliche Nutzfläche, d.h. die einem
Betrieb zugeordnete, für den Pflanzenbau genutzte Fläche, sofern sie dem Be-
wirtschafter ganzjährig zur Verfügung steht. Als landwirtschaftliche Nutzflächen
gelten sowohl Flächen im Eigentum als auch gepachtete Flächen (vgl. Weisun-
gen und Erläuterungen 2018 des Bundesamtes für Landwirtschaft vom Novem-
ber 2017 zur LBV zu Art. 14 Abs. 1 LBV).
Die einem Betrieb zuzuordnende landwirtschaftliche Nutzfläche ist vom Bewirt-
schafter jährlich mit dem Gesuch um Direktzahlungen zusammen mit den Be-
triebs- und Strukturdaten anzugeben (Art. 98 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 Bst. b DZV)
und die Korrektheit der Angaben nach Vorgabe des Kantons entweder mit hand-
schriftlicher Unterzeichnung oder mit elektronischer Signatur zu bestätigen
(Art. 98 Abs. 5 DZV). Im Kanton St.Gallen ist das vom Bewirtschafter (Gesuch-
steller) unterzeichnete Betriebsdatenblatt samt Mutationsprotokoll mit den Än-
derungen gegenüber dem Vorjahr der zuständigen politischen Gemeinde einzu-
reichen (Art. 4e Bst. a der Landwirtschaftsverordnung [sGS 610.11; abgekürzt
LaV]). Das unterzeichnete Betriebsdatenblatt samt Mutationsprotokoll mit den
Strukturdatenänderungen wird damit Teil des jährlich vom Bewirtschafter neu
einzureichenden Gesuchs um Direktzahlungen (vgl. Art. 4d ff. LaV), für das er
die Verantwortung trägt. Die Formvorschrift, wonach der Bewirtschafter das Be-
triebsdatenblatt samt Mutationsprotokoll zu unterzeichnen oder mit einer aner-
kannten elektronischen Signatur zu versehen hat, dient nicht nur Beweiszwe-
cken, sondern soll ihn auch auf die Bedeutung der einzureichenden Unterlagen
hinweisen. Es obliegt somit dem Bewirtschafter, die jährlich mit seinem Direkt-
zahlungsgesuch eingereichten Betriebsdaten und Flächenänderungen zu kon-
trollieren und unvollständige oder falsche Angaben in seinem Gesuch anzupas-
sen.
2.2.2 Der Rekurrent ist Pächter der Parzelle Nr. 001, die er jährlich mit
dem Gesuch um Direktzahlungen zusammen mit den Strukturdaten deklariert.
In der Vergangenheit änderte sich die auf der Parzelle Nr. 001 deklarierte Fläche
mehrfach. Die deklarierte Fläche betrug im Jahr 2015 noch 396 a, wurde im Jahr
2016 auf 360 a verkleinert und im Jahr 2017 um 27 a auf 387 a vergrössert. Im
Jahr 2018 betrug die deklarierte Fläche unverändert 387 a (siehe die Mutations-
protokolle, je Formular C – Flächen, für die Jahre 2016 bis 2018, vor. act. 10).
Die Vergrösserung der deklarierten Fläche um 27 a in den Jahren 2017 und
2018 betraf die strittige Fläche entlang des Waldrands nördlich der Strasse auf
der Parzelle Nr. 001.
Die strittige Fläche war somit im Jahr 2018 als landwirtschaftliche Nutzfläche
des Rekurrenten für Direktzahlungen angemeldet. Daran ändert nichts, dass die
zusätzliche Fläche von 27 a im Rahmen des Systemwechsels von der rein nu-
merischen Deklaration hin zur Geodatenerfassung offenbar zuerst von der Vo-
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rinstanz im Erfassungssystem eingetragen worden war. Der Rekurrent bestä-
tigte nämlich die Korrektheit der Flächenänderung zusammen mit dem Gesuch
um Direktzahlungen mit seiner Unterschrift auf dem Betriebsdatenblatt samt zu-
gehörigen Mutationsprotokoll vom 13. März 2017. Zwar brachte der Rekurrent
auf dem Betriebsdatenblatt vom 13. März 2017 handschriftlich den Vermerk
«unter Vorbehalt» an, er unterliess es aber, diesen Vorbehalt näher zu spezifi-
zieren, worauf er bereits im Jahr 2017 Direktzahlungen für 387 a erhielt. Die
Fläche von 387 a bestätigte er mit dem unterschriebenen Betriebsdatenblatt
samt zugehörigen Mutationsprotokoll vom 28. Februar 2018 für das Jahr 2018
erneut, dieses Mal vorbehaltlos (siehe die Betriebsdatenblätter für die Jahre
2017 und 2018, vor. act. 10).
Die strittige Fläche gehörte demzufolge zur landwirtschaftlichen Nutzfläche, für
die der Rekurrenten im Jahr 2018 Direktzahlungen beantragte, weshalb er da-
rauf den ÖLN einzuhalten hatte.
2.3 In einem zweiten Schritt ist zu klären, ob der Rekurrent auf der de-
klarierten landwirtschaftlichen Nutzfläche gegen die ÖLN-Vorschriften über Puf-
ferstreifen verstossen hat oder nicht.
2.3.1 Gemäss Art. 21 DZV sind entlang von oberirdischen Gewässern,
Waldrändern, Wegen, Hecken, Feld- und Ufergehölzen und Inventarflächen Puf-
ferstreifen nach Anhang 1 Ziffer 9 DZV anzulegen. Die Pflicht, Pufferstreifen an-
zulegen, gilt von Gesetzes wegen und unabhängig davon, ob der Bewirtschafter
die betroffene landwirtschaftliche Nutzfläche mit der Strukturdatenerhebung
ausdrücklich als Pufferstreifen deklariert oder nicht. Pufferstreifen zwischen dem
Kulturland und den erwähnten Lebensräumen sollen hauptsächlich verhindern,
dass Dünger oder Pflanzenschutzmittel in diese Lebensräume gelangen. Dank
der extensiven Nutzung spielen Pufferstreifen aber auch eine wichtige Rolle für
die Artenvielfalt (vgl. Agridea-Merkblatt «Pufferstreifen richtig messen und be-
wirtschaften» vom Januar 2017).
Gemäss Anhang 1 Ziffer 9 DZV besteht ein Pufferstreifen entweder aus einem
Grünflächenstreifen oder (in nassen Lagen) aus einem Streueflächenstreifen
(Anhang 1 Ziffer 9.1 DZV). Entlang von Waldrändern hat die Breite des Puffer-
streifens mindestens 3 m zu betragen (Anhang 1 Ziffer 9.3 Bst. a DZV).
2.3.2 Die an der Kontrolle vom 14. Mai 2018 aufgenommenen Fotos zei-
gen, dass dem Waldrand entlang auf einer Länge von 70 m Material gelagert
wurde, insbesondere verschiedene Arten von Bausteinen, Anhänger, eine Toi-
Toi-Toilette, Holzbehältnisse zur Materiallagerung, Armierungseisen, Stahlrohr-
konstruktionen, Europaletten, Holzbretter und weiteres Holz (vor. act. 1, inklu-
sive agriGIS-Printscreen mit Längenangabe). Auf einer Länge von 70 m war
deshalb kein Grünflächenstreifen nach Art. 20 LBV mehr vorhanden (vgl. auch
Art. 19, insbesondere Art. 19 Abs. 2 LBV). Vielmehr war die Vegetation entlang
dem Waldrand auf einer Länge von 70 m beeinträchtigt. An diesem Befund
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würde sich auch nichts ändern, wenn das Material teilweise im Wald selber bzw.
innerhalb von 2 m ab der Stockgrenze gestanden hätte (vgl. Art. 3 Verordnung
zum Einführungsgesetz zur eidgenössischen Waldgesetzgebung [sGS 651.11]).
Die an den Wald grenzende Grünfläche war jedenfalls mitbetroffen. Ebensowe-
nig eine Rolle spielte die nahe dem Wald gelegene Strasse, deren Distanz zur
Stockgrenze im betroffenen Bereich gemäss den Fotos vom 14. Mai 2018 meh-
rere Meter beträgt, was durch die amtliche Vermessung bestätigt wird.
Im Ergebnis fehlte der dem Waldrand entlang vorgeschriebene Pufferstreifen
von 3 m Breite, weil die Fläche zwischen Wald und Strasse auf einer Länge von
70 m mit Material zugestellt war.
Nicht Gegenstand des Direktzahlungsverfahrens ist die Frage, ob das Lagern
von Material in dieser Form in der Landwirtschaftszone baurechtlich überhaupt
zulässig war.
2.4 Der Rekurrent argumentiert, es habe sich um fremdes Material ge-
handelt, dessen Eigentümer sein Verpächter sei. Die Vorinstanz hätte ihm des-
halb wenigstens eine Nachfrist für die Beseitigung des Materials einräumen
müssen.
Gemäss Art. 70 Abs. 1 i.V.m. Art. 70a Abs. 1 Bst. b LwG ist es Aufgabe des
Bewirtschafters, auf seinem Betrieb den ÖLN einzuhalten. Da er die Direktzah-
lungen für den deklarierten Betrieb erhält, ist er derjenige, der für die Einhaltung
der mit den Direktzahlungen einhergehenden Bedingungen und Auflagen zu sor-
gen hat.
Der Rekurrent, der die strittige Fläche deklarierte und zu bewirtschaften hatte,
musste bei der gebotenen Sorgfalt Kenntnis davon haben, dass darauf Material
gelagert wurde und durfte sich nicht erst um die Beseitigung des Materials be-
mühen, nachdem ihm die Vorinstanz den Pufferstreifenverstoss mitgeteilt hatte.
Als verantwortlicher Bewirtschafter hätte er von alleine tätig werden müssen,
weshalb ihm die Vorinstanz keine Nachfrist für die Beseitigung des Materials
ansetzen musste. Duldet der Rekurrent, dass der ÖLN auf der von ihm dekla-
rierten landwirtschaftlichen Nutzfläche von Dritten beeinträchtigt wird, kann er
sich jedenfalls nicht im Nachhinein auf den Standpunkt stellen, ihm stünden die
Direktzahlungen trotzdem vollumfänglich zu, weil er die Beeinträchtigung nicht
aktiv selber verursacht hat. Denkbar wäre aus Sicht des Rekurrenten ein Vorge-
hen gemäss den in Art. 926 ff. des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (SR 210;
abgekürzt ZGB) vorgesehenen Massnahmen über den Besitzesschutz und not-
falls das Geltendmachen von Schadenersatz gegenüber dem Störer.
2.5 Gemäss Art. 105 DZV kürzen oder verweigern die Kantone Direkt-
zahlungen nach den in Anhang 8 DZV vorgeschriebenen Tarifen. Für fehlende
Pufferstreifen entlang von Waldrändern sieht Anhang 8 Ziffer 2.2.5 Bst. b DZV
einen Abzug von Fr. 15.– je Laufmeter, mindestens Fr. 200.– und höchstens
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Fr. 2'000.– vor. Fehlt der Pufferstreifen auf einer Länge von 70 m, sind die Di-
rektzahlungen des Rekurrenten folglich um Fr. 1'050.– zu kürzen (70 mal
Fr. 15.–).
3. Mit der Rekursergänzung vom 27. Dezember 2018 bringt der Rekur-
rent vor, ihm sei das rechtlichen Gehör verweigert worden, indem die Vorinstanz
ohne Begründung und ohne Überprüfung der tatsächlichen Verhältnisse daran
festgehalten habe, dass die Pufferzone am Waldrand nördlich des Wohnhauses
auf einer Länge von 70 m mit Gegenständen belegt gewesen sei.
3.1 Der Anspruch auf rechtliches Gehör ergibt sich aus Art. 29 Abs. 2
der Bundesverfassung (SR 101; abgekürzt BV). Das rechtliche Gehör ist das
zentrale Mitwirkungsrecht des Privaten im Verwaltungsverfahren und dient u.a.
der Sachaufklärung. Darüber hinaus umfasst es das Recht des Privaten auf eine
Begründung der an ihn gerichteten Verfügungen, das Recht, in einem vor einer
Verwaltungs- oder Justizbehörde geführten Verfahren mit seinen Begehren an-
gehört zu werden, Einblick in die Akten zu erhalten und zu den für die Entschei-
dung wesentlichen Punkten Stellung nehmen zu können (Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. vollständig überarbei-
tete Auflage, Zürich/St.Gallen 2016, Rz. 1001 ff.).
3.2 Die Vorinstanz führte am 14. Mai 2018 unangemeldete Pufferstrei-
fenkontrollen in der politischen Gemeinde Z._ durch, u.a. kontrollierte sie den
Betrieb des Rekurrenten. Die Kontrolle dokumentierte sie mit mehreren Fotos
(vor. act. 1, rek. act. 1). Mit Schreiben vom 13. Juli 2018 orientierte die Vo-
rinstanz den Rekurrenten über die Kontrolle und gab ihm die Gelegenheit, sich
zu den anlässlich der Kontrolle festgestellten Mängeln zu äussern und den Sach-
verhalt aus seiner Sicht darzulegen. Der Rekurrent nahm die Gelegenheit mit
Stellungnahme vom 25. Juli 2018 wahr.
Am 25. September 2018 verfügte die Vorinstanz unter Bezugnahme auf die Stel-
lungnahme des Rekurrenten und unter Hinweis auf die anwendbare Kürzungs-
bestimmung (Anhang 8 Ziff. 2.2.5 Bst. b DZV) die strittige Direktzahlungskür-
zung von Fr. 1'050.–. Gegen diese Verfügung erhob der Rekurrenten am 2. Ok-
tober 2018 schriftlich Einsprache bei der Vorinstanz, die seine Einsprache mit
Entscheid vom 12. Dezember 2018 abwies. Damit gab die Vorinstanz dem Re-
kurrenten insgesamt zweimal die Gelegenheit, sich zu den von ihr vor Ort fest-
gestellten Mängeln zu äussern. Sie setzte sich ausserdem mit den Vorbringen
des Rekurrenten auseinander, insbesondere teilte sie dem Rekurrenten im Ein-
spracheentscheid vom 12. Dezember 2018 mit, es liege in der Verantwortung
des Bewirtschafters, was auf den mit den Strukturdaten erhobenen Flächen pas-
siere. Sei die vorschriftsgemässe Bewirtschaftung durch Fremdeinwirkung nicht
gewährleistet, müsse der Bewirtschafter für die Behebung des Missstandes sor-
gen. Dies sei auch dann der Fall, wenn die Fremdeinwirkung vom Verpächter
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verursacht werde. Die Vorinstanz begründete ihren Entscheid damit ausrei-
chend und verletzte den Anspruch des Rekurrenten auf rechtliches Gehör nicht
allein deshalb, weil sie der Argumentation des Rekurrenten nicht folgte.
Im Ergebnis erhob die Vorinstanz den Sachverhalt mit der Kontrolle vom 14. Mai
2018 ausreichend, räumte dem Rekurrenten vor dem Entscheid vom 12. De-
zember 2018 zweimal die Gelegenheit zur Stellungnahme ein und begründete
ihren Entscheid ausreichend. Sie verletzte den Anspruch des Rekurrenten auf
rechtliches Gehör somit nicht.
4. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Rekurrent die strittige
Fläche entlang dem Waldrand auf der Parzelle Nr. 001 zusammen mit seinem
Direktzahlungsgesuch für das Jahr 2018 als landwirtschaftliche Nutzfläche de-
klarierte, der vorgeschriebene Pufferstreifen entlang dem Waldrand aber auf ei-
ner Länge von 70 m fehlte, weshalb dem Rekurrenten die Direktzahlungen für
das Jahr 2018 um Fr. 1'050.– zu kürzen sind. Unerheblich ist, dass das auf dem
Pufferstreifen gelagerte Material nicht Eigentum des Rekurrenten war. Die Vo-
rinstanz gewährte dem Rekurrenten zudem das rechtliche Gehör, indem es den
wesentlichen Sachverhalt abklärte, den Rekurrenten zweimal anhörte und ihren
Entscheid ausreichend begründete. Der Rekurs ist demzufolge abzuweisen.
5. Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kos-
ten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Da
der Rekurs vollständig abzuweisen ist, sind die amtlichen Kosten dem Rekur-
renten aufzuerlegen. Gemäss Nr. 10.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und
Gemeindeverwaltung (sGS 821.5) ist die Gebühr für den vorliegenden Ent-
scheid auf Fr. 1'500.– festzusetzen. Der vom Rekurrenten geleistete Kostenvor-
schuss von Fr. 1'000.– ist daran anzurechnen.
Der Rekurrent stellt ein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten. Im
Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf-
grund der Sach- oder Rechtslage notwendig und angemessen erscheinen
(Art. 98 Abs. 2 VRP). Der Rekurrent war im Rekursverfahren nicht anwaltlich
vertreten. Einer nicht berufsmässig vertretenen Partei wird der Zeitaufwand für
die Erstellung von Rechtsschriften nicht entschädigt, da für persönlichen Arbeits-
aufwand und Umtriebe grundsätzlich keine Parteientschädigung gewährt wird.
Barauslagen werden nur ersetzt, sofern sie erheblich und nachgewiesen sind,
was vorliegend nicht der Fall ist (vgl. GVP 1993 Nr. 52). Der mit seinem Begeh-
ren vollständig unterliegende Rekurrent hat daher unabhängig vom Verfahrens-
ausgang keinen Anspruch auf Ersatz der ausseramtlichen Kosten.
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