Decision ID: c5535ef6-fcb4-5c83-80d2-d951769769cf
Year: 2018
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. X._, ein Verein nach Art. 60 ff. des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (SR 210,
ZGB), unterhält die U._schule Y._, eine vom Kanton St. Gallen im Sinn von Art. 39
des Volksschulgesetzes (sGS 213.1, in der Fassung vom 19. November 2013, nGS
2014-061, VSG) anerkannte private Sonderschule. Am Standort in Y._ werden von der
Schule für den Sonderschulbetrieb unter anderem das A._haus, Assek.-Nr. 1_, die
B._halle, Assek.-Nr. 2_, und das C._haus, Assek.-Nr. 3_, auf Parzelle Nr. 0_,
Grundbuch Y._, genutzt. Dieses Grundstück steht im Eigentum von X._ (act. 2.1 f.,
act. 11/2, www._.ch, www.sg.ch, www.zefix.ch, www.geoportal.ch).
B. Mit Verfügung vom 23. November 2016 (act. 2.1 f.) sicherte das
Bildungsdepartement (ehemals: Erziehungsdepartement) X._ die Weiterfinanzierung
von Abschreibungen im Gesamtbetrag von CHF 820‘190 von 2015 bis 2031 für die
betrieblich genutzten Gebäude und Gebäudeteile der U._schule Y._ auf Basis der
Buchwerte per 1. Januar 2015 zu. Gleichzeitig kürzte es von Amtes wegen die
Finanzierung der ab 1. Januar 2015 verbleibenden Abschreibungen auf dem A._haus
um 15%, der B._halle um 5% und dem C._haus um 21% (vgl. E. 2 hiernach).
C. Gegen die Verfügung des Bildungsdepartements (Vorinstanz) vom 23. November
2016 (versandt am 23. Dezember 2016) erhob X._ (Beschwerdeführer) am 9.
Januar 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht (act. 1). Am 25. Januar 2017
ergänzte er seine Beschwerde mit einer Begründung und dem Rechtsbegehren, in
Gutheissung der Beschwerde sei die angefochtene Verfügung insofern teilweise
aufzuheben, als die Vorinstanz zu verpflichten sei, ihm ab 2015 zusätzlich
Abschreibungen im Betrag von CHF 55‘810 weiterzufinanzieren (act. 5). Mit
Vernehmlassung vom 29. März 2017 schloss die Vorinstanz auf Abweisung der
Beschwerde (act. 10). Am 1. Juni 2018 reichte der Beschwerdeführer ergänzende
Unterlagen, insbesondere die Verfügung des Bildungsdepartements vom
28. November 2005 nach (act. 13).
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten und die Akten wird, soweit wesentlich,
in den Erwägungen eingegangen.
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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die
Beschwerdeeingabe vom 9. Januar 2017 (act. 1) erfolgte unter Berücksichtigung der
Gerichtsferien (Art. 64 in Verbindung mit Art. 30 Abs. 1 VRP und Art. 145 Abs. 1 lit. a
der Schweizerischen Zivilprozessordnung, Zivilprozessordnung; SR 272, ZPO)
rechtzeitig und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 25. Januar 2017 (act. 5)
formal und inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47
Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Der Beschwerdeführer als Trägerverein der
U._schule Y._ ist zur Ergreifung des Rechtsmittels berechtigt (vgl. Art. 64 in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP und BGE 142 II 80 E. 1.4.2 mit Hinweisen, siehe
auch Art. 2 lit. a der Verordnung über die Anerkennung und Finanzierung von privaten
Sonderschulen, Sonderschulverordnung; sGS 213.951, in der Fassung vom 3.
Februar 2015, nGS 2015-020, SOV). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. In erster Linie ergeben sich Inhalt und Tragweite einer Verfügung aus dem Dispositiv.
Ist das Verfügungsdispositiv unklar, unvollständig, zweideutig oder widersprüchlich, so
muss die Unsicherheit durch Auslegung behoben werden. Zu diesem Zweck kann auf
die Begründung der Verfügung zurückgegriffen werden. Verwaltungsverfügungen sind
nicht nach ihrem bisweilen nicht sehr treffend verfassten Wortlaut, sondern -
vorbehältlich des Vertrauensschutzes - nach ihrem wirklichen rechtlichen
Bedeutungsgehalt zu verstehen. Eine Verfügung darf nur so ausgelegt werden, wie sie
der Empfänger aufgrund aller Umstände, die ihm im Zeitpunkt der Eröffnung bekannt
waren oder hätten bekannt sein müssen, in guten Treuen verstehen durfte und musste
(vgl. BGer 8C_824/2017 vom 27. März 2018 E. 2.2 und BGer 8C_652/2016 vom 21.
Februar 2017 E. 4.3 je mit Hinweisen, sowie Weissenberger/Hirzel, in: Waldmann/
Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl. 2016,
Art. 61 Rz. 44, und M. Donatsch, in. A. Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl. 2014, § 65 Rz. 16).
Von den Verfahrensbeteiligten wird zu Recht nicht in Zweifel gezogen, dass die
Erwägungen an der Rechtskraft des Dispositivs der vorliegend angefochtenen
Verfügung teilhaben, zumal das Dispositiv ausdrücklich darauf verweist. Aus den
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Erwägungen der angefochtenen Verfügung ergibt sich, dass die Vorinstanz dem
Beschwerdeführer die Weiterfinanzierung von Abschreibungen ab 1. Januar 2015 von
Amtes wegen kürzte, soweit diese nicht betriebsnotwendige Gebäudeteile betrafen
(act. 2.1, S. 2 f. E. 3 und 5). Inwiefern sie sich dabei auf ein (Wiedererwägungs-)Gesuch
des Beschwerdeführers (vgl. 27 VRP und VerwGE B 2014/197; B 2015/307 vom 24.
August 2017 E. 12.1 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch) stützte, ist nicht ersichtlich.
Dementsprechend finden sich in der angefochtenen Verfügung – entgegen dem
Wortlaut des Dispositivs der Verfügung „Auf die Forderung [...] wird nicht eingetreten,“
– auch keinerlei Anhaltspunkte für ein teilweises Nichteintreten auf ein solches Gesuch
des Beschwerdeführers. Mit Schreiben vom 1. Februar 2016 und 26. August 2016
(Beilagen zu act. 5) hatte der Beschwerdeführer vielmehr gefordert, die von der
Vorinstanz vor dem 31. Dezember 2014 verfügte Finanzierung der Abschreibungen (vgl.
E. 4.1 hiernach) nach dem 1. Januar 2015 unverändert zu belassen.
3. Laut Art. 62 Abs. 3 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
vom 18. April 1999 (SR 101, BV) sorgen die Kantone für eine ausreichende
Sonderschulung aller behinderten Kinder und Jugendlichen bis längstens zum
vollendeten 20. Altersjahr (vgl. auch Art. 20 Abs. 1 und 3 des Bundesgesetzes über die
Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen,
Behindertengleichstellungsgesetz; SR 151.3, BehiG). Im Kanton St. Gallen ist die
Durchführung der Sonderschulung (vgl. hierzu Art. 34, Art. 34 Abs. 1, Art. 35, Art.
35 Abs. 3, Art. 36 Abs. 1 lit. a sowie Abs. 2 und 3, Art. 37 und Art. 37 VSG) an
private Institutionen im Sinn von Art. 39 VSG ausgelagert (vgl. Botschaft zum XIV.
Nachtrag zum Volksschulgesetz vom 15. Januar 2013 [fortan: Botschaft], S. 89,
www.ratsinfo.sg.ch, kantonales Sonderpädagogik-Konzept „Für die Sonderschulung“,
von der Regierung im Sinn von Art. 37 Abs. 2 VSG am 9. Juni 2015 genehmigt
[fortan: Konzept], S. 63, und Verzeichnis Sonderschulen, Stand: 14. Mai 2018,
www.sg.ch/home/bildung/volksschule/sonderpaedagogik.html). Der Kanton trägt den
Aufwand der anerkannten privaten Sonderschule für die Erfüllung der
Leistungsvereinbarung (Art. 40 lit. a VSG), unter Abzug von Beiträgen der Eltern sowie
unter Berücksichtigung von Unterhalt und Sanierung der Infrastruktur (vgl. Art.
39 Abs. 1 VSG und Art. 20 ff. SOV, siehe auch den bis 31. Dezember 2014 gültigen
Art. 39 des Volksschulgesetzes, nGS 43-86, aVSG, in Verbindung mit Art. 1 lit. a und
Art. 3 ff. des ebenfalls bis 31. Dezember 2014 anwendbaren Gesetzes über
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Kantonsbeiträge an private Sonderschulen vom 31. März 1977, Neudruck Juni 2008,
nGS 43-91, mit Nachtrag vom 26. Juni 2012, in Kraft gesetzt auf 1. Januar 2013, nGS
47-118, SoG, Art. 8 des Bundesgesetzes über die Institutionen zur Förderung der
Eingliederung von invaliden Personen, SR 831.26, IFEG, sowie zu den
Subventionsbegriffen und -arten Art. 3 des Bundesgesetzes über Finanzhilfen und
Abgeltungen, Subventionsgesetz; SR 616.1, SuG, analog, F. Möller, Rechtsschutz bei
Subventionen, Basel 2006, S. 37 ff., Vallender/Hettich/Lehne, Wirtschaftsfreiheit und
begrenzte Staatsverantwortung, 4. Aufl. 2006, § 11 Rz. 80 ff., und S. Giacomini,
Verwaltungsrechtlicher Vertrag und Verfügung im Subventionsverhältnis „Staat-
Privater“, Freiburg 1992, Rz. 4 ff.).
Mit dem XIV. Nachtrag zum VSG vom 19. November 2013 (nGS 2014-061), in Kraft
gesetzt auf 1. Januar 2015, hat der Kantonsrat die Sonderpädagogik neu organisiert.
Insbesondere sah sich der kantonale Gesetzgeber veranlasst, ein neues
Finanzierungssystem für die privaten Sonderschulen vorzusehen: Nachdem der Kanton
(bis 31. Dezember 2007 zusammen mit der Invalidenversicherung [vgl. Art. 19 und
Art. 73 des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung, SR 831.20, Stand am
13. Juni 2006, AS 2006 2197, aIVG, sowie Art. 8 ff. und Art. 99 ff. der Verordnung über
die Invalidenversicherung, SR 831.201, Stand am 5. Dezember 2006, AS 2006 4705,
aIVV, sowie AS 2007 5779 und AS 2007 5823, siehe auch Botschaft zum Gesetz über
die Umsetzung der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung
zwischen Bund und Kantonen und zum Nachtrag zum Kantonsratsbeschluss über die
Genehmigung des Regierungsbeschlusses über den Beitritt zur Interkantonalen
Vereinbarung für soziale Einrichtungen IVSE vom 13. Februar 2007, in: ABl 2007 S. 669
ff., S. 680 ff. Ziff. 2.2]) gemäss bisherigem Recht das Betriebs-Defizit der privaten
Sonderschulen (aufwandorientiertes Finanzierungsmodell) mittels Bau- und
Betriebsbeiträgen deckte (vgl. Art. 1 Abs. 1 lit. a, Art. 3 ff. SoG, Art. 26 ff. der
Sonderschulverordnung, in der bis 31. Dezember 2014 gültigen Fassung, nGS 43-52,
aSOV, sowie Botschaft, S. 70, siehe auch Art. 20 bis Art. 23 Abs. 1 der Interkantonalen
Vereinbarung für soziale Einrichtungen IVSE, sGS 381.31, IVSE, analog [vgl. hierzu
auch Art. 17 des Gesetzes über die soziale Sicherung und Integration von Menschen
mit Behinderung, sGS 381.4, BehG], und IVSE-Richtlinie zur Leistungsabgeltung und
zur Kostenrechnung vom 1. Dezember 2005, geändert am 7. Dezember 2007 [fortan:
Richtlinie], S. 8 Ziff. 7.2, www.sodk.ch), richtet er zur Finanzierung der privaten
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Sonderschulen seit 1. Januar 2015 leistungsabhängige Pauschalen
(leistungsorientiertes Finanzierungsmodell) aus (vgl. Art. 39 Abs. 1 und Abs. 2
Satz 1 VSG in Verbindung mit Art. 20 ff. SOV sowie Botschaft, S. 71, siehe zum
übergangsrechtlichen Defizitausgleich und zur Sondersanierungspauschale auch Art.
40 Abs. 2 und Art. 41 Abs. 1 SOV). Unter anderem erhalten die Sonderschulen jährlich
im Voraus (bis Ende Januar, vgl. Handbuch des Amtes für Volksschule zur operativen
Umsetzung der Pauschalen, vom Bildungsdepartement am 17. Dezember 2014
genehmigt, Stand: 30. September 2017 [fortan: Handbuch], S. 28, www.schule.sg.ch,
siehe auch Richtlinie, S. 8 f. Ziff. 7.1 und 9.3) eine Pauschale Infrastruktur als Entgelt für
die Instandhaltung (technischer Unterhalt) und die Instandsetzung (laufende
Sanierungen) der betriebsnotwendigen Infrastruktur, welche in der Regel alle zehn
Jahre aktualisiert wird (vgl. Art. 24, Art. 28 und Art. 29 Abs. 1 und 3 SOV, siehe auch
Art. 32 Abs. 1 Ingress und lit. b sowie Abs. 2 und Art. 34 f. SOV). Diese ist so
festgelegt, dass die absehbaren Auslagen der kommenden 25 Jahre gedeckt werden
können (Konzept, S. 75 f. Kap. 14.1.1 f. und S. 83 Kap. 14.6.2). Nicht über die
Pauschale Infrastruktur abgedeckt werden kapazitätserweiternde Investitionen für ein
zusätzliches Leistungsangebot, für welche Beiträge in Anwendung der allgemeinen
Kreditgesetzgebung (vgl. Botschaft, S. 71 und S. 90 FN 449 mit Hinweis auf Art. 52 f.
und Art. 65 f. des Staatsverwaltungsgesetzes, sGS 140.1, in Verbindung mit Art. 5 f.
des Gesetzes über Referendum und Initiative, sGS 125.1, RIG, siehe auch Art. 35 SOV)
gesprochen werden, sowie, wie bisher (Art. 5 Abs. 1 SoG), nicht betriebsnotwendige
Infrastruktur (vgl. Art. 29 Abs. 3 SOV sowie Handbuch, S. 16 f.). Damit findet im neuen
Finanzierungsmodell eine vollständige Vorfinanzierung der Infrastrukturkosten durch
den Kanton statt. Abschreibungen auf Immobilien dürfen nicht in das ordentliche
Betriebsergebnis der Schule einfliessen. Sie sind als ausserordentlicher Aufwand
auszuweisen. Für den Schul- und Internatsbetrieb notwendige Bauten, die vor 2015
erstellt oder gekauft wurden, sind seit 23. September 2007 zu zwei Dritteln vom Kanton
finanziert worden. Ein Drittel musste aus Eigenmitteln der Institutionen erbracht werden
(vgl. Art. 5 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 SoG). Einzelne Institutionen verfügen
über Ausnahme-Zusagen, dass sie ihre Eigendrittel aktivieren und im Rahmen der
laufenden Rechnung über 25 Jahre abschreiben bzw. dem Kanton verrechnen dürfen.
Diese Mittel sind für die Tilgung allfälliger Kredite zu verwenden. In diesen Fällen
übernimmt der Kanton weiterhin die Finanzierung der Abschreibungen (vgl. Das neue
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Modell für behinderungsabhängige Leistungspauschalen, Modellbeschrieb des
Bildungsdepartements, Stand 28. August 2014, S. 29 Ziff. 8.6.5).
4. Eine ursprünglich fehlerhafte oder nachträglich fehlerhaft gewordene Verfügung kann
von der erlassenden Behörde oder durch die Aufsichtsbehörde widerrufen werden.
Voraussetzung dafür ist, dass der Widerruf die Betroffenen nicht belastet oder auf
Grund öffentlicher Interessen geboten ist (Art. 28 VRP, vgl. VerwGE B 2012/245 vom 9.
Oktober 2013 E. 4.1, www.gerichte.sg.ch). Dabei stehen sich das Interesse an der
richtigen Durchführung des objektiven Rechts und dasjenige am Vertrauensschutz
gegenüber - dieses allerdings nur dann, wenn seine Voraussetzungen überhaupt erfüllt
sind. Die beiden Interessen sind anschliessend gegeneinander abzuwägen. Eine
Verfügung kann somit grundsätzlich nicht widerrufen werden, wenn das Interesse am
Vertrauensschutz demjenigen an der richtigen Durchführung des objektiven Rechts
vorgeht: Dies trifft in der Regel dann zu, wenn durch die Verwaltungsverfügung ein
subjektives Recht begründet worden oder die Verfügung in einem Verfahren ergangen
ist, in dem die sich gegenüberstehenden Interessen allseitig zu prüfen und
gegeneinander abzuwägen waren, oder wenn der Private von einer ihm durch die
Verfügung eingeräumten Befugnis bereits Gebrauch gemacht hat. Diese Regel gilt
allerdings nicht absolut; auch in diesen drei Fällen kann ein Widerruf in Frage kommen,
wenn er durch ein besonders gewichtiges öffentliches Interesse geboten ist. In jedem
Fall sind alle Aspekte des Einzelfalls einzubeziehen (vgl. BGE 137 I 69 E. 2.3 mit
Hinweisen, siehe auch Art. 4 SoG und Art. 30 Abs. 1 SuG, BGer 2C_717/2015 vom 13.
Dezember 2015 E. 6.4.3 und BGer 2P.291/2005 vom 2. Juni 2006 E. 4.1 je mit
Hinweisen, F. Möller, a.a.O., S. 172 ff., Lienhard/Mächler/Zielniewicz, öffentliches
Finanzrecht, Bern 2017, S. 269 f., Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen
Verwaltungsrechts, Band II, Bern 2014, Rz. 1574, sowie A. Mächler, in: Biaggini/Häner/
Saxer/Schott [Hrsg.], Verwaltungsrecht, Zürich 2015, Rz. 21.57).
Nach dem in Art. 9 BV verankerten Grundsatz von Treu und Glauben kann eine
unrichtige Auskunft, welche eine Behörde dem Bürger erteilt, unter gewissen
Umständen Rechtswirkungen entfalten. Er kann dazu führen, dass ein Rechtsverhältnis
abweichend vom objektiven Recht zu regeln ist. Voraussetzung dafür ist, dass: a) es
sich um eine vorbehaltlose Auskunft der Behörde handelt; b) die Auskunft sich auf eine
konkrete, den Bürger berührende Angelegenheit bezieht; c) die Amtsstelle, welche die
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Auskunft gegeben hat, dafür zuständig war oder der Bürger sie aus zureichenden
Gründen als zuständig betrachten durfte; d) der Bürger die Unrichtigkeit der Auskunft
nicht ohne Weiteres hat erkennen können; e) der Bürger im Vertrauen hierauf nicht
ohne Nachteil rückgängig zu machende Dispositionen getroffen hat; f) die Rechtslage
zur Zeit der Verwirklichung noch die gleiche ist wie im Zeitpunkt der Auskunftserteilung;
g) das Interesse an der richtigen Durchsetzung des objektiven Rechts dasjenige am
Vertrauensschutz nicht überwiegt. Vertrauensschutz setzt nicht zwingend eine
unrichtige Auskunft oder Verfügung voraus; er lässt sich auch aus einer blossen
behördlichen Zusicherung und sonstigem, bestimmte Erwartungen begründendem
Verhalten der Behörden herleiten (vgl. BGer 2C_180/2017 vom 10. Januar 2018 E. 4.1,
BGE 143 V 341 E. 5.2.1 und VerwGE B 2016/42 vom 29. Juni 2017 E. 6.1 je mit
Hinweisen, www.gerichte.sg.ch). Die fünfte Voraussetzung – unveränderte Rechts- und
Sachlage – kann bei Zusicherungen nicht uneingeschränkt Beachtung verlangen. Hatte
es der Bürger mit einer Behörde zu tun, die auch für die spätere Rechtsänderung
zuständig war, so muss eine früher gegebene Zusicherung grundsätzlich auch unter
neuem Recht honoriert werden – und sei es bloss durch Ausrichtung einer
Entschädigung (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl.
2014, § 22 Rz. 19). Der Vertrauensschutz kommt nur zum Tragen, soweit die Behörde
gestützt auf eine richtige und vollständige Sachverhaltsfeststellung eine Auskunft oder
Zusicherung erteilt. Eine durch unvollständige oder unrichtige Angaben erwirkte
Auskunft oder Zusicherung stellt keine Vertrauensgrundlage dar (vgl. Wiederkehr/Richli,
Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, Bern 2012, Rz. 1978 mit Hinweisen
auf die Rechtsprechung).
Nach Art. 12 VRP muss die Behörde die entscheidrelevanten Tatsachen mindestens so
weit abklären, dass diese im Rahmen des im konkreten Fall erforderlichen
Beweismasses bzw. Beweis- oder Wahrscheinlichkeitsgrades als erstellt gelten
können. Grundsätzlich gilt das Regelbeweismass der vollen Überzeugung. Demnach
gilt ein Beweis dann als erbracht, wenn die Entscheidinstanz nach objektiven
Gesichtspunkten von der Richtigkeit eines Sachverhaltselements überzeugt ist.
Absolute Gewissheit kann dabei nicht verlangt werden. Es genügt, wenn die
Entscheidbehörde am Vorliegen der behaupteten Tatsache keine ernsthaften Zweifel
mehr hat oder allenfalls verbleibende Zweifel als leicht erscheinen bzw. wenn die
Überzeugung von der Lebenserfahrung und Vernunft getragen und auf sachliche
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Gründe abgestützt ist (vgl. VerwGE B 2015/162 vom 26. Oktober 2016 E. 3.6 mit
Hinweisen auf K. Plüss, in: A. Griffel [Hrsg.], a.a.O., § 7 N 25 f., und Kiener/Rütsche/
Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl. 2015, § 5 N 727, www.gerichte.sg.ch).
Nach Art. 21 Abs. 3 VRP würdigt die Entscheidbehörde die Beweise nach freier
Überzeugung. Dies bedeutet, dass die Bewertung der einzelnen Beweismittel nicht
starren Regeln folgt und dass die Entscheidbehörde frei darüber befindet, ob das
gesetzlich geforderte Beweismass erreicht ist. Kann eine Tatsache nicht direkt
bewiesen werden, ist es zulässig, mittelbar auf diese zu schliessen. Diesfalls müssen
Umstände (Vermutungsbasis) vorliegen, die auf die zu beweisende Tatsache
(Vermutungsfolge) mit Sicherheit oder doch mit möglichst hoher Wahrscheinlichkeit
schliessen lassen (vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen,
2. Aufl. 2003, Rz. 615 f., 619 und 621, und BGE 130 II 482 E. 3.2 mit Hinweisen).
4.1. Nach dem vom Beschwerdeführer eingereichten Abschreibungsplan Immobilien für
den Zeitraum ab 1. Januar 2008 vom 6. November 2015 (Beilage zu act. 5 [fortan:
Abschreibungsplan]) sollen ab 1. Januar 2014 jährlich unter anderem die verbleibenden
Abschreibungen auf dem A._haus (bis 31. Dezember 2019: Heizzentrale [CHF 5‘000],
Fassade/Dach [CHF 10‘000] und Speisesaal [CHF 4‘000]; bis 31. Dezember 2022:
Erdgeschoss [CHF 3‘000]; bis 31. Dezember 2027: erstes Obergeschoss [CHF 3‘000];
bis 31. Dezember 2030: Fenster [CHF 1‘000]), dem C._haus (bis 31. Dezember 2023:
Sanierung [CHF 14‘000]) und der B._halle (bis 31. Dezember 2027: Aussensportanlage
[CHF 5‘000]) linear abgeschrieben und von der Vorinstanz finanziert werden. Diese
Abschreibungen gehen gemäss dem Plan – Abschreibungen linear über 25 Jahre – auf
Projekte in den Jahren 1994 bis 2005 zurück. Aktenkundig ist, dass die Vorinstanz dem
Beschwerdeführer mit Baubeitragsverfügung vom 28. November 2005 (vgl. hierzu Art.
1 Abs. 1 lit. a und Art. 5 ff. SoG) erlaubte, seine ungedeckten Anlagekosten in Bezug
auf die Fenstersanierung im A._haus in der Bestandesrechnung zu aktivieren und
nach den kantonalen Vorschriften abzuschreiben (vgl. Schreiben des
Beschwerdeführers vom 1. Februar 2016, Abb. 2, Beilage zu act. 5, Beilage zu act. 16).
Auch genehmigte sie gestützt auf Art. 19 SoG am 6. März 2006, 7. April 2005 und 30.
April 1998 die jeweiligen Jahresrechnungen des Beschwerdeführers mitsamt dem
Abschreibungsplan (Beilagen zu act. 16). Weitere „Ausnahme-Zusagen“ (vgl. E. 3
hiervor) des Kantons betreffend das A._- und C._haus sowie die B._halle zwischen
1994 und 2002 und die übrigen Budgetgenehmigungen des Kantons (von 1994 bis
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1997, 1999-2004, 2008 bis Ende 2014) liegen nicht bei den Akten. Der von der
Vorinstanz eingereichte Kantonsratsbeschluss vom 26. November 2003 bezog sich auf
die Sanierung des Schulhauses _, Assek.-Nr. 4_, und den Bau des
Mehrzweckgebäudes, Assek.-Nr. 5_, auf Parzelle Nr. 0_ (act. 11/2,
www.ratsinfo.sg.ch, www._.ch, www.geoportal.ch). Der von ihr vorgelegte
Regierungsbeschluss vom 28. September 2010 betreffend Kantonsbeitrag an die
Erneuerung der Heizungsanlage (act. 11/3) betraf zwar die B._halle und das C._haus.
Im Abschreibungsplan sind indessen diesbezüglich keine Abschreibungen vorgesehen.
Lediglich beim A._haus werden lineare Abschreibungen über 25 Jahre auf die
„Heizzentrale“ aufgeführt, welche allerdings im Jahr 2019 enden und damit auf ein
Projekt resp. die entsprechende Bauabrechnung im Jahr 1994 zurückgehen müssen.
Dasselbe gilt für den Regierungsbeschluss vom 15. Januar 2013 (act. 11/4), mittels
welchem ein Kantonsbeitrag an die Fassadensanierung am C._haus gesprochen
wurde. Im Plan sind nur Abschreibungen auf eine „Sanierung“ enthalten, welche auf
eine Bauabrechnung im Jahr 1998 zurückgehen. Die im Bericht des Revisionsdienstes
der Vorinstanz vom 9. Oktober 2002 (act. 11/1, S. 4) erwähnte „Sanierung Liegenschaft
Q._strasse _“ beschlägt sodann die Parzelle Nr. 1_ (Haus _, www._.ch,
www.geoportal.ch). Aus dem Umstand, dass die Vorinstanz mit der angefochtenen
Verfügung einen Anspruch auf Weiterfinanzierung der im Abschreibungsplan
aufgeführten Abschreibungen auf dem A._- und C._haus sowie der B._halle
anerkannt hat, soweit davon für den Schul- und Internatsbetrieb des
Beschwerdeführers notwendige Gebäudeteile betroffen waren, lässt sich aber
schliessen, dass sie diesbezüglich in den Jahren 1994 bis 2002 weitere „Ausnahme-
Zusagen“ verfügt hat. Diese Verfügungen hat sie, wie auch die übrigen
Budgetgenehmigungen bis Ende 2014, nicht von Amtes wegen beigezogen, obschon
sie bezüglich der Kürzung der mittels dieser „Ausnahme-Zusagen“ gesprochenen
Finanzierung der Abschreibungen des Beschwerdeführers, unabhängig der ihr
obliegenden Untersuchungspflicht (Art. 12 VRP), in sachgemässer Anwendung von Art.
8 ZGB beweisbelastet ist (vgl. VerwGE B 2015/146; B 2015/147 vom 26. April 2017 E.
2.2 und VerwGE B 2015/60 vom 27. September 2016 je mit Hinweisen, allerdings in
Bezug auf steuerbegründende Tatsachen resp. anspruchsaufhebende Tatsache in der
Sozialhilfe, sowie allgemein VerwGE B 2014/80 vom 27. November 2015 E. 3.1.1,
www.gerichte.sg.ch).
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Im Weiteren anerkennt der Beschwerdeführer (act. 5), dass das A._haus nur zu 85 %,
die B._halle zu 95 % und das C._haus zu weniger als 100 % von der U._schule
benutzt werden. Soweit er (teilweise) in Widerspruch dazu vorbringt, die „meisten
Investitionen (Speisesaal, Erdgeschoss, usw.)“ im A._haus könnten „der Schule zu
100 % zugewiesen werden“ und die Aussensportanlage werde ausschliesslich von
Schule und Internat beansprucht, braucht deshalb nicht darauf eingegangen zu
werden. Inwiefern der von Vorinstanz ermittelte fremdvermietete Gebäudeanteil im
C._haus nicht 21 % ausmachen sollte, wird vom ihm sodann nicht weiter
nachgewiesen und ist auch nicht ersichtlich. Demzufolge ist von den von der
Vorinstanz ermittelten Anteilen an nicht betriebsnotwendigen Nutzungen auszugehen.
4.2. Auf Grundlage der Feststellungen in der vorstehenden Erwägung 4.1 wäre zu
prüfen, ob die „Ausnahme-Zusagen“ und Budgetgenehmigungen der Vorinstanz im
Zeitraum von 1994 bis Ende 2014 ursprünglich fehlerhaft oder nachträglich fehlerhaft
geworden sind und, bejahendenfalls, inwiefern sich der Beschwerdeführer auf den
Vertrauensschutz berufen kann. Diesbezüglich stellt sich der Beschwerdeführer auf den
Standpunkt (act. 5), allfällige nicht subventionsberechtigte Aufwendungen seien
ausgeschieden worden und nicht in den früheren Schlussrechnungen erschienen. Bei
den in den Schlussrechnungen aufgeführten Zahlen zu den jeweiligen Liegenschaften
handle es sich um zu 100 % subventionsberechtigte Zahlen. Demgegenüber vertritt die
Vorinstanz die Ansicht, dass sie die Weiterfinanzierung der Abschreibungen, soweit
diese sonderschulfremde Gebäudeteile betroffen hätten, aufgrund eines unrichtigen
Sachverhalts zugesichert habe (vgl. E. 5 der angefochtenen Verfügung, act. 2.1, S. 3).
Bis 31. Dezember 2014 sei aufgrund fehlender Detailinformationen zur
sonderschulfremden Gebäudenutzung auf die Kürzung der Abschreibungen verzichtet
worden. Die Bestimmung der effektiven Anteile der Fremdnutzung sei erst im Rahmen
der Status-Erhebung für die Berechnung der Infrastrukturpauschalen ab 1. Januar 2015
festgestellt und berechnet worden. Der Beschwerdeführer habe ihr zwei Projekte
(Erneuerung Heizungsanlage, Fassadensanierung C._haus) ohne Hinweis auf eine
Drittnutzung zur Subventionierung eingereicht (act. 10).
4.3. Aus den vom Beschwerdeführer eingereichten Unterlagen (Beilagen zu act. 16),
lässt sich hinsichtlich der Ausscheidung von nicht betriebsnotwendigen resp. nicht
subventionsberechtigten Aufwendungen entnehmen, dass das Budget 2006, 2005 und
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1998 von der Vorinstanz diesbezüglich vorbehaltlos genehmigt wurde. Auch wurde auf
der Budgetgenehmigung vom 7. April 2005 die Bemerkung „Abschreibungen müssen
nicht angepasst werden (gem. B. Blatter)“ handschriftlich angebracht. In den von der
Vorinstanz angerufenen Beschlüssen der Regierung vom 28. September 2010
(Erneuerung Heizungsanlage, act. 11/3) und 15. Januar 2013 (Fassadensanierung
C._haus, act. 11/4, S. 2 fehlt) resp. den entsprechenden Bauabrechnungen (act. 11/5
f.) ist – entgegen ihrer Darstellung – von „subventionsberechtigten Kosten“ resp.
„anrechenbaren Baukosten“ (vgl. act. 11/5 f.) die Rede. Darin wird dem
Beschwerdeführer die Finanzierung seines Eigendrittels mittels Aktivierung und
Abschreibung über die Betriebskosten zulasten des Kantons („Ausnahme-Zusage“)
indes gerade nicht zugestanden. Wie es sich mit den weiteren „Ausnahme-Zusagen“
betreffend das A._- und C._haus sowie die B._halle (zwischen 1994 und 2002) und
den übrigen Budgetgenehmigungen sowie den jeweiligen Buchhaltungen des
Beschwerdeführers (von 1994 bis Ende 2014) verhält, kann anhand der vorliegenden
Akten nicht beurteilt werden. Diese Unterlagen hat die Vorinstanz nicht beigezogen und
diesbezüglich keine tatsächlichen Feststellungen getroffen. Dies hätte sie aber im
Rahmen ihrer Verpflichtung zur Ermittlung des rechtserheblichen Sachverhalts (vgl. Art.
12 VRP) tun müssen. Indem sie dies unterliess, verletzte sie ihre Untersuchungspflicht.
Deswegen kann vorliegend nicht abschliessend geklärt werden, ob der
Beschwerdeführer die nicht subventionsberechtigten, sonderschulfremden
Aufwendungen in Bezug auf das A._- und C._haus sowie die B._halle seinen
Beteuerungen gemäss zwischen 1994 und Ende 2014 in seiner Buchhaltung
ausgeschieden hat. Demzufolge kann nicht beurteilt werden, ob sich die fehlenden
„Ausnahme-Zusagen“ und Budgetgenehmigungen der Vorinstanz mit Blick auf Art. 5
Abs. 1 SoG angesichts der ausgewiesenen sonderschulfremden Nutzungen (vgl. E. 4.1
hiervor) insofern – die Abweichung von Art. 7 Abs. 1 SoG mittels der „Ausnahme-
Zusagen“ bildet nicht Verfahrensgegenstand (vgl. E. 2 hiervor) – als ursprünglich oder,
soweit sich der Sachverhalt in dieser Hinsicht seit 1994 verändert hat, als nachträglich
fehlerhaft erweisen, als sie einen Anspruch auf die Finanzierung der Abschreibungen
auf den nicht betriebsnotwendigen Gebäudeteilen vermitteln. Auch kann nicht
überprüft werden, inwiefern sich der Beschwerdeführer auf den Vertrauensschutz
berufen kann. Ebenso wenig kann bei der vorliegenden Aktenlage gesagt werden, ob
das von der Vorinstanz verfolgte Ziel, eine Übersubventionierung und damit eine
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übermässige Belastung des Staatshaushaltes zu verhindern, welches ein gewichtiges
öffentliches Interesse darstellt (vgl. hierzu Art. 30 und Art. 82 Abs. 2 der Verfassung des
Kantons St. Gallen, sGS 111.1, KV, sowie Art. 28 Abs. 1 und Art. 29 Abs. 3 lit. b SOV,
siehe auch Art. 7 lit. a und Art. 10 Abs. 1 lit. a SuG analog, wonach die Subvention auf
dasjenige Mass zu beschränken ist, das die Zielerreichung erfordert [vgl. Vallender/
Hettich/Lehne, a.a.O., § 11 Rz. 91 und 94]), der Berufung auf Treu und Glauben
entgegensteht und die geltend gemachten privaten Interessen des Beschwerdeführers
überwiegt. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen, die angefochtene Verfügung
hinsichtlich der Kürzung der Weiterfinanzierung der ab 1. Januar 2015 verbleibenden
Abschreibungen auf dem A._haus um 15%, der B._halle um 5% und dem C._haus
um 21% aufzuheben und die Sache zur weiteren Sachverhaltsabklärung und zu neuem
Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 56
Abs. 2 VRP).
5. [...]