Decision ID: 4edcf6ef-9ba0-50ef-b129-a247e9f5a103
Year: 1998
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. Il 12 marzo 1992 la Sezione economico-amministrativa dell'allora dipartimento delle pubbliche costruzioni ha rilasciato a favore di _ un'autorizzazione per l'uso speciale del demanio pubblico-lago Maggiore che lo abilitava a mantenere una boa d'ormeggio presso il campo boe n. _ nel comune di _. L'autorizzazione aveva validità per un periodo di 5 anni a decorrere dal 2 gennaio 1992.
B. Con decisioni 18 settembre 1996 il dipartimento del territorio, ufficio catasto e proprietà dello Stato (UCPS), ha revocato tutte le autorizzazioni per l'ormeggio di natanti presso il campo boe n. _ compresa quindi quella rilasciata a favore del ricorrente. La revoca é stata giustificata con la costruzione, da parte del locale patriziato, del porto per natanti in località al _, la quale rendeva necessaria l'eliminazione di un'infrastruttura a carattere transitorio come il campo boe n. _. Il club nautico patriziale (CNP) era inoltre obbligato ad accogliere i natanti ormeggiati presso l'eliminando campo di boe. Per questo motivo, con scritto accompagnatorio di identica data l'UCPS ha anche informato i destinatari delle decisioni che, per poter usufruire di questa possibilità, avrebbero dovuto richiedere i moduli al CNP a partire dal 15 ottobre 1996 e ritornarli allo stesso entro il 15 novembre successivo. Le decisioni fissavano, da ultimo, un termine scadente il 31 maggio 1997 ma al più tardi, all'entrata in funzione del nuovo porto al _, per rimuovere le boe ed il materiale di ancoraggio.
C. Con gravame 3 ottobre 1996 _ ha impugnato innanzi al Consiglio di Stato la decisione di revoca che lo interessava. Il ricorrente ha spiegato di aver sollecitato un posto barca presso uno dei due porti comunali nel 1991. Egli ha pertanto chiesto il mantenimento dell'autorizzazione revocata sintanto che le autorità comunali non avessero potuto soddisfare quella richiesta. Subordinatamente ha sollecitato la possibilità di far capo ad un ormeggio presso un altro campo boe ubicato nella giurisdizione comunale.
D. Il Consiglio di Stato ha evaso il gravame dell'insorgente insieme a quelli presentati da numerosi altri beneficiari di ormeggi presso il sopprimendo campo boe n. _ con un unico giudizio del 15 ottobre 1997. In quella sede esso ha accertato che l'autorizzazione a favore di _ era venuta a scadenza il 1 gennaio 1997, prima quindi del suo giudizio. Di conseguenza, poiché il ricorrente non aveva postulato il rinnovo dell'autorizzazione rilasciata in suo favore e che pertanto la contestazione poteva vertere esclusivamente sulla sua revoca di quest'ultima, il Consiglio di Stato ha ritenuto di dover stralciare dai ruoli l'impugnativa di _ in quanto divenuta priva di oggetto (consid. 4 del giudizio governativo), anche se, in sede di dispositivo (n. 1.6.), l'ha dichiarata improponibile. Il Consiglio di Stato ha quindi esaminato il merito delle contestazioni in relazione a 7 autorizzazioni rilasciate a favore di altri ricorrenti, la cui validità si spingeva oltre la data della risoluzione governativa (ma al massimo fino al 6 ottobre 1998). Al proposito l'autorità di ricorso ha affermato la sussistenza di un interesse pubblico alla soppressione del campo boe n. _, ma che questo non era preponderante rispetto all'aspettativa dei beneficiari delle menzionate autorizzazioni di fruirne fino alla loro oramai imminente scadenza. Per questo motivo, limitatamente a queste autorizzazioni, il Consiglio di Stato ha accolto l'impugnativa (consid. 9 e 10).
E. Con ricorso 29 ottobre 1997 _ si é aggravato contro il menzionato giudicato governativo. Dopo aver criticato preliminarmente la limitazione dell'oggetto del ricorso alla pura revoca delle autorizzazioni, l'insorgente ribadisce e sviluppa gli argomenti già sottoposti al giudizio del Consiglio di Stato, evidenziando inoltre i canoni eccessivi esatti dal CNP così come il fatto che il patriziato non ha tenuto fede all'impegno di riservare dei posti di stazionamento per i natanti ormeggiati presso il campo boe n. _. Il ricorrente chiede pertanto, in via principale, l'annullamento del giudizio governativo ed il rinnovo dell'autorizzazione in suo favore, in via subordinata che l'UCPS venga tenuto a rilasciargli l'autorizzazione per l'ormeggio presso un altro campo di boe posto nel comune di _.
Il Consiglio di Stato ed il dipartimento del territorio hanno sollecitato la reiezione dell'impugnativa.
F. Il Tribunale ha acquisito agli atti gli incarti concernenti il rilascio della licenza edilizia e la concessione per l'uso speciale del demanio pubblico relativi al porto patriziale al Segnale. Al ricorrente é stata data la possibilità di presentare osservazioni.
Egli non ha utilizzato questa facoltà, limitandosi a sollecitare un'udienza conciliativa con l'autorità intimata: udienza che il Tribunale, apprezzando le circostanze del concreto caso, non ritiene necessaria e tantomeno opportuna (art. 17 PAmm).
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale é data (art. 30 cpv. 2 LDP). Il ricorso é tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 43 PAmm). Il ricorso é pertanto ricevibile in ordine.
2. Nel giudizio impugnato, adducendo che il ricorrente non aveva postulato il rinnovo dell'autorizzazione di cui beneficiava, il Consiglio di Stato ha circoscritto l'oggetto della contestazione alla pura revoca della stessa. Esso ha quindi disposto lo stralcio dai ruoli del ricorso di _ in quanto divenuto privo di oggetto, dal momento che l'autorizzazione in suo favore aveva perso validità il 1 gennaio 1997. In realtà, come é stato spiegato in fatto, il Consiglio di Stato ha poi dichiarato improponibile il gravame. Il Consiglio di Stato ha quindi esaminato il merito della contestazione in relazione a 7 altre autorizzazioni, scadenti oltre la data del giudizio governativo. Il ricorrente critica questa limitazione dell'oggetto della lite. Ed a ragione. In effetti, come egli asserisce senza essere smentito dall'UCPS, la procedura di rinnovo dell'autorizzazione in rassegna ha sempre avuto luogo dietro iniziativa dell'UCPS medesimo. E questo - risulta al Tribunale - non solo nei confronti del ricorrente, ma anche di altri beneficiari di autorizzazioni presso il campo boe n. _. L'insorgente poteva pertanto legittimamente ritenere che, nel caso in cui l'impugnata revoca fosse stata annullata da parte del Consiglio di Stato, l'autorizzazione di cui beneficiava sarebbe stata senz'altro ulteriormente rinnovata da parte dell'UCPS in virtù della prassi procedurale applicata fino a quel momento. Del resto, come risulta dal relativo scritto accompagnatorio, le decisioni di revoca delle autorizzazioni 18 settembre 1996 sono state emesse a quel preciso momento per permettere ai titolari delle autorizzazioni che fossero stati interessati di riservare per tempo (entro il 15 novembre 1996) un posto barca presso il porto _, ritenuto l'obbligo del CNP di accettare prioritariamente le richieste di stazionamento di natanti ormeggiati presso il campo boe n. _. Il loro scopo ultimo non consisteva invece di tutta evidenza nel porre semplicemente fine con qualche mese di anticipo alle autorizzazioni in rassegna. A tal punto che la rimozione delle boe e degli accessori era fissata al 31 maggio dell'anno successivo rispettivamente all'entrata in funzione del nuovo impianto portuale, quando la maggior parte delle autorizzazioni era già venuta a scadenza. Il ricorso di _ doveva pertanto essere dichiarato ricevibile, poiché la decisione di revoca che lo interessava doveva essere interpretata come manifestazione dell'intenzione dell'UCPS di mettere definitivamente fine all'autorizzazione in suo favore nell'ambito della soppressione del campo boe n. _, esclusa quindi la possibilità di concedere un suo rinnovo, che questo fosse stato richiesto o non dovesse nemmeno esserlo. Questo non significa tuttavia ancora che il gravame 3 ottobre 1996 dovesse essere accolto nel merito.
3. 3.1. Giusta l'art. 10 cpv. 1 LDP l'uso speciale del demanio pubblico, di cui fanno parte le acque pubbliche (art. 1 lett. a LDP), é ammissibile solo se é conforme o almeno compatibile con la sua destinazione generale. L'uso speciale di poca intensità soggiace ad autorizzazione rilasciata dal dipartimento (art. 10 cpv. 2, 11 cpv. 1 LDP) e per esso dall'UCPS (dall'11 aprile 1997 quella competenza é passata all'ufficio demanio; cfr. art. cpv. 1 RDP). L'autorizzazione ha una durata massima di 10 anni (art. 14 cpv. 1 LDP). La posa ed il mantenimento di boe é considerato uso speciale di poca intensità (art. 7 RDP).
3.2. Il cittadino non può di regola vantare un diritto all'uso speciale del demanio pubblico (Knapp, Précis de droit administratif, N. 3033; Scolari, Diritto amministrativo, Parte speciale, N. 576). Quando tuttavia egli sollecita un tale uso per l'esercizio di un diritto fondamentale garantito dalla costituzione, la giurisprudenza gli riconosce un cosiddetto diritto condizionale, subordinando la validità di un diniego alle condizioni per limitare quel diritto, segnatamente alla sussistenza di una base legale e di un sufficiente interesse pubblico ed inoltre all'ossequio del principio della proporzionalità (cfr. recentemente, per la libertà di commercio e d'industria, DTF 121 I 282 consid. 2a e rinvii; RDAT II-1991 N. 3 consid. b; in generale Häfelin/Müller, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, 2.a ed., N. 1883 seg. e rinvii alla giurisprudenza ed all'ulteriore dottrina). L'autorità chiamata a pronunciarsi su di un'istanza per l'uso speciale del demanio pubblico deve ad ogni buon conto sempre rispettare i principi generali del diritto amministrativo: oltre ai già menzionati principi della base legale, dell'interesse pubblico e della proporzionalità devono quindi essere tenuti in debita considerazione anche la parità di trattamento e la buona fede (RDAT II-1994 N. 70 consid. 2; II-1991 N. 3 consid. b; 1986 N. 83 consid. 2; 1982 N. 56 consid. D a; Grisel, Traité de droit administratif suisse, pag. 556; Imboden/Rhinow/ Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 118 B II e III; Knapp, op. cit., N. 3026 seg.; Häfelin/Müller, op. cit., ibidem; Schwarzenbach-Hanhart, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, 11.a ed., pag. 212 seg.; Scolari, op. cit. N. 576 seg.). Nella pratica l'uso speciale del demanio pubblico può essere negato soprattutto se ciò appaia giustificato dall'interesse pubblico (RDAT 1982 N. 56 consid. D a; Scolari, op. cit., N. 578). L'interesse pubblico può inoltre legittimare in ogni tempo la modifica o la revoca di un'autorizzazione (art. 17 cpv. 1 LDP).
4. 4.1. Il ricorrente contesta la sussistenza di un interesse pubblico sufficiente per eliminare il campo boe n. _ e mettere con ciò fine all'autorizzazione per il mantenimento della boa di cui beneficia.
4.2. Richiamandosi agli art. 1 cpv. 2 lett. a LPT, secondo cui le basi naturali della vita quali l'acqua ed il paesaggio devono essere protette, e 3 cpv. 2 lett. c LPT, giusta il quale le rive dei laghi devono essere tenute libere e deve essere agevolato il pubblico accesso e percorso, le autorità cantonali, insieme con quelle comunali, hanno intrapreso subito dopo l'entrata in vigore della LPT una politica di raggruppamento dei natanti in impianti di stazionamento collettivi ubicati in luoghi idonei ed attrezzati, così da poter tutelare maggiormente l'ambiente, gestire correttamente la navigazione, risolvendo nel contempo i conflitti tra questa e le altre attività svolte su lago (pesca, nuoto ecc.), agevolare infine al pubblico l'accesso e la godibilità delle rive. Quella politica trova il suo fondamento nel piano direttore (cfr. segnatamente alle schede di coordinamento da 9.15 a 9.22), nei piani regolatori comunali e nel titolo II del Regolamento della legge cantonale d'applicazione alla legge federale sulla navigazione interna del 31 marzo 1993 (RCNav).
4.3. Le schede n. 9.15 (dato acquisito) e 9.16 (risultato intermedio) del PD prevedono più particolarmente la realizzazione di infrastrutture portuali sicure e rispettose delle esigenze della protezione dell'ambiente e del paesaggio per permettere prioritariamente la rimozione dei natanti in contrasto con gli obiettivi di protezione della natura e dell'ambiente e la soppressione dei campi boe: infrastrutture ingombranti, conflittuali con l'esercizio della pesca e non integrati nel paesaggio. Del pari l'art. 26 cpv. 2 RCNav stabilisce che i campi boe hanno funzione transitoria e che devono essere eliminati al momento della realizzazione degli impianti portuali.
4.4. Tra le infrastrutture portuali contemplate dal PD figura la realizzazione di un porto regionale ad _ (scheda n. 9.16). Questa indicazione é stata concretizzata a livello comunale attraverso la variante del piano regolatore concernente la riva del lago (PRRL.A), approvata dal Consiglio di Stato alle date 14 febbraio 1995 e 5 luglio 1995, la quale ha definito la costruzione di quell'impianto in località al Segnale. Il 18 luglio 1995 il municipio di _ ha quindi rilasciato al locale patriziato la licenza edilizia per la costruzione di quell'infrastruttura, dotata di circa 250-270 posti barca. Il 3 aprile 1996 i servizi generali del dipartimento del territorio hanno rilasciato a loro volta a favore del patriziato di _, per delega del Consiglio di Stato (cfr. art. 8 cpv. 2 RDP, testo in vigore a quella data), la concessione per l'uso speciale del demanio pubblico-lago Maggiore ai fini della realizzazione e della gestione degli impianti portuali in applicazione degli art. 10 seg. LDP. In quella sede il dipartimento ha vincolato il patriziato concessionario ad assumere in primo luogo quali locatari di posti barca, al momento della messa in esercizio della struttura portuale, i beneficiari di autorizzazioni al mantenimento di boe od altri impianti di ormeggio posti lungo le rive di _ che sarebbero stati rimossi a motivo della costruzione della stessa, purché avessero fatto domanda entro il termine fissato dal concessionario (cfr. art. 14 della concessione, 8 cpv. 1 lett. a del regolamento d'uso del porto). Il campo boe n. 13, che distava poco più di un chilometro dal nuovo porto ed ospitava poco più di un centinaio di natanti, era esplicitamente menzionato tra gli impianti che sarebbero stati soppressi (art. 14 della concessione).
4.5. Le decisioni dipartimentali 18 settembre 1996 di revoca di tutte le autorizzazioni al mantenimento delle boe presso il campo boe n. _ costituiscono una importante misura di attuazione della descritta politica perseguita dalle autorità cantonali. Politica che, come é stato spiegato poco sopra, persegue molteplici scopi. Oltre a rispondere a una precisa scelta pianificatoria, essa persegue importanti finalità nel campo della protezione delle acque, dell'ambiente, della natura e del paesaggio, regolamentando ed armonizzando nel contempo l'utilizzazione delle rive del lago e del lago stesso (RDAT II-1994 N. 70 consid. 3.3.; 1986 N. 33; STA inedite 15.7.1997 in re G. e M. Bernasconi, consid. 3.2., confermata dal Tribunale federale con sentenza 13 .1.1998; 30.8.1996 in re fondazione di famiglia _, consid. 4.3.). In quanto giustificate da tale politica le decisioni dipartimentali appaiono sorrette da un indiscutibile interesse pubblico, prevalente rispetto a quello dei privati di continuare ad ormeggiare per un tempo indefinito i loro natanti presso il campo boe n. _.
4.6. Non c'é valido motivo per eccettuare il ricorrente dal trattamento riservato agli altri beneficiari di autorizzazioni al mantenimento dei boe presso il campo boe n. _.
Intanto il ricorrente non beneficia di diritti acquisiti. Le autorizzazioni all'uso speciale del demanio pubblico rilasciate in applicazione dell'art. 10 cpv. 2 LDP non conferiscono simili diritti (cfr. Knapp, op. cit., N. 3035; Häfelin/Müller, op. cit., N. 1878). Lo conferma inoltre il fatto che queste possono essere revocate senza l'obbligo per lo Stato di versare un'indennità (art. 17 LDP; Knapp, op. cit., N. 3036; più in generale Häfelin/Müller, op. cit., N. 815 in fine). La circostanza secondo cui l'insorgente faccia capo alla boa oggetto della decisione di revoca in discussione da oltre un ventennio non permette di mutare quella conclusione.
Pure ininfluente appare la circostanza secondo cui - a detta del ricorrente - il CNP applichi dei canoni di stazionamento eccessivi. La messa a disposizione prioritaria di posti barca nel porto al Segnale ai titolari di autorizzazioni al mantenimento di boe nel campo boe n. _, purché si annunciassero entro il 15 novembre 1996, costituiva infatti un puro e semplice favore per questi ultimi, cui essi potevano pertanto rinunciare. Essi non erano in alcun modo obbligati a far capo a quella nuova infrastruttura per ormeggiare i loro natanti, qualora avessero stimato che i canoni praticati dal CNP fossero troppo cari oppure che, per altri motivi, la nuova struttura portuale non convenisse alle loro specifiche necessità. Da parte sua lo Stato non era tenuto a garantire ai proprietari di natanti stazionati nel campo boe n. _ un nuovo posto di ormeggio e, tantomeno, ad un prezzo identico a quello pagato fino a quel momento. Cosciente delle difficoltà pratiche nella ricerca di un nuovo stazionamento, per favorire la politica di concentrazione dei natanti sopra descritta il dipartimento ha nondimeno voluto riservare un trattamento preferenziale ai titolari di autorizzazioni di ormeggio presso il sopprimendo campo boe n. _, offrendo loro la possibilità di trasferire i natanti nel nuovo porto (art. 14 della concessione, 8 cpv. 1 lett. a del regolamento d'uso del porto, 27 cpv. 2 RCNav). Il dipartimento ha inoltre proceduto al controllo ed all'approvazione dei canoni di locazione praticati dal CNP (cfr. art. 11.6 della concessione; 27 cpv. 3 RCNav). Per i motivi appena esposti l'esito del ricorso non muterebbe nemmeno se - come asserisce l'insorgente - il patriziato non avesse atteso all'obbligo di riservare in via preferenziale i posti barca ai proprietari di natanti ormeggiati presso il campo boe n. _: censura che non dovrebbe ad ogni buon conto nemmeno essere presa in considerazione, poiché il ricorrente non ha dimostrato, ma nemmeno sostenuto, di aver inoltrato entro il 15 novembre 1996 una domanda di un posto barca presso il nuovo porto patriziale al Segnale e che questa sia stata rifiutata. Del pari, per questi stessi motivi ed in ossequio al principio della parità di trattamento, deve essere respinta la domanda, formulata in via subordinata, tendente al conseguimento da parte del ricorrente di un ormeggio sostitutivo di quello oggetto di revoca presso un altro campo boe sito ad _.
6. La decisione di revoca dell'autorizzazione in rassegna, intesa come manifestazione dell'intenzione dell'UCPS di mettere definitivamente fine alla stessa nell'ambito della soppressione del campo boe n. _, esclusa quindi la possibilità di concedere un suo rinnovo (cfr. consid. 2), merita pertanto tutela. Il ricorso deve dunque essere respinto.
7. La tassa di giudizio deve essere posta a carico del ricorrente (art. 28 PAmm).