Decision ID: bd141055-6220-59e0-a589-2c1b944dbe8f
Year: 2014
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto, in fatto
A. RI 2 e RI 1, qui ricorrenti, sono proprietari, a diverso titolo, dei mapp. 463, 465, 817, 818, 834 e 835 di Cureglia che, assieme ai mapp. 464 (di proprietà del comune di Cadempino) e 529 (di proprietà del comune di Lugano [AIL]), formano un vasto comparto in località Murett, al confine con Cadempino, a valle della strada cantonale che da Vezia conduce a Origlio. I fondi sono in parte edificati: sul mapp. 834 sorgono due palazzine, mentre i mapp. 817, 818 e 465 ospitano il "Camping _ ", con le relative strutture. A seguito di una variante, approvata dal Consiglio di Stato con risoluzione 8 marzo 1983 (n. 1230), il piano regolatore suddivide il comparto tra due zone edificabili: la porzione ovest è attribuita a quella residenziale estensiva (R2), mentre la parte est è assegnata a quella mista a 3 piani (ZM).
B. Nelle sedute 24 novembre, 1° dicembre e 15 dicembre 2010 il consiglio comunale di Cureglia ha adottato la revisione del piano regolatore. In quell'occasione, il comparto di cui si è appena detto è stato assegnato ad una zona edificabile speciale soggetta a piano di quartiere obbligatorio (PQM). L'edificazione è retta dall'art. 20 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR), che ammette contenuti residenziali, commerciali e di servizio, imponendo la costruzione di 10 posti auto pubblici, parcheggi privati in superficie per i visitatori e in autorimesse interrate per i residenti. I parametri edificatori sono i seguenti:
a. Indice di sfruttamento (IS) 0.7
b. Altezza massima alla gronda (tetto piano) 13.70 m
con le seguenti eccezioni:
nella fascia profonda 40 metri adiacente al confine
nord a contatto con la strada comunale e con la
strada coattiva part. N. 425, l'altezza sarà limitata a
10.70 m per i primi 110 m, prospicienti le part.
n. 423, 424, 443, 445, 446 e 458, a 7.70 m per i
restanti 80 m prospicienti le part. N. 405, 406, 404,
421 e 422
c. Distanza minima dai confini 5.00 m d. Indice di superficie verde (IV) 50 %
e. Distanza tra edifici 8.00 m
con possibilità di deroga, ad esclusione della fascia
di 40 m di cui alla lett. b
f. Lunghezza massima degli edifici 32.00 m
C. Con risoluzione 21 dicembre 2011 (n. 7155), il Consiglio di Stato ha approvato la pianificazione riveduta. Pur condividendo l'istituzione del piano di quartiere obbligatorio (pag. 21 seg.), l'Esecutivo cantonale ha tuttavia modificato d'ufficio l'art. 20 NAPR,
- riducendo di 3.00 m (da 10.70 m a 7.70 m) l'altezza massima degli edifici posti di fronte ai mapp. 423 e 424, oltre via Mornato (stradina coattiva al mapp. 425),
- completandolo con la lett. g, dal seguente tenore (pag. 29 seg.):
Il Piano deve:
- proporre un'edificazione che costituisca un insieme armonioso e si integri correttamente nel paesaggio della regione;
- riservare ad uso collettivo, oltre alle aree già previste come tali dal P.R., superfici da destinare a particolari scopi di interesse collettivo, come piazze, posteggi, attrezzature per giochi o costruzioni e viali ad uso comunitario;
- definire una netta separazione tra i diversi percorsi viari, in particolare tra quelli riservati agli autoveicoli e le vie pedonali;
- proporre una sistemazione esterna rispettosa dell'orografia esistente, intesa come intervento che non modifica sostanzialmente la struttura naturale dello stesso e che può essere ottenuta con la formazione di muri di sostegno o di terrapieni di un'altezza non superiore a 1.50 m;
- considerare criteri costruttivi che permettano di conseguire un risparmio energetico e un aspetto architettonico di qualità;
- presentare il relativo piano di realizzazione, con l'indicazione dei costi del finanziamento e delle tappe.
D. Con ricorso 31 gennaio 2012, RI 1 e RI 2 sono insorti davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro la nuova formulazione dell'art. 20 NAPR sancita dal Governo, chiedendo l'approvazione della norma così come adottata dal consiglio comunale. Secondo i ricorrenti la riduzione dell'altezza concessa per le costruzioni lungo via Mornato sarebbe eccessivamente penalizzante e ingiustificata. La minuziosa elencazione di criteri urbanistico-architettonici inserita d'ufficio dal Consiglio di Stato, oltre che lesiva dell'autonomia comunale, sarebbe troppo burocratica e di difficile - o d'impossibile - attuazione.
E. Il municipio si è rimesso al giudizio del Tribunale, mentre la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, ha chiesto il rigetto dell'impugnativa. I loro argomenti saranno ripresi - in quanto necessario - nel seguito.
F. Il 19 settembre 2013 ha avuto luogo un'udienza sui luoghi della contestazione. In quell'occasione sono stati acquisiti agli atti i piani raffiguranti le costruzioni previste lungo via Mornato.
G. Chiamati a presentare delle conclusioni scritte, i ricorrenti hanno ribadito le loro posizioni, la Sezione dello sviluppo territoriale si è invece rimessa al giudizio del Tribunale, mentre il municipio è rimasto silente.

Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 38 cpv. 1 della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre 2011, ulteriormente applicabile giusta l'art. 107 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1, in vigore dal 1° gennaio 2012). La legittimazione attiva dei ricorrenti è certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 30 cpv. 2 lett. c Lst). Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3). 2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; BU 1966, 181; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/ Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3. 3.1. Secondo l'art. 75 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. 3.2. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto piano regolatore - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1, 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il contenuto del piano direttore, rendendolo vincolante verso i privati (art. 21 cpv. 1 LPT). Il piano regolatore si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione (art. 26 LALPT). Le rappresentazioni grafiche comprendono i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 1 LALPT). Esse fissano in particolare i fondi la cui l'utilizzazione è subordinata a un piano di quartiere (art. 28 cpv. 2 lett. c LALPT).
4. In sede di approvazione di un piano regolatore, quando il Consiglio di Stato ritiene di non poter approvare una determinata soluzione adottata a livello comunale deve, di norma, retrocedere gli atti all'autorità inferiore per nuova decisione: lo esige, oltre all'art. 37 cpv. 1 IIa frase LALPT, il rispetto dell'autonomia comunale. Il Governo può, tuttavia, apportare delle modifiche d'ufficio al piano regolatore - e sostituirsi pertanto all'esercizio delle competenze che spettano agli organi comunali - quando la nuova regolamentazione può essere determinata d'acchito (segnatamente nel caso di un'unica soluzione, senza possibili alternative) e la modifica tende a colmare una lacuna evidente oppure a emendare carenze o errori pianificatori manifesti (RDAT I-2001 n. 17 consid. 4.1. con rinvii; Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, ad art. 37 LALPT, n. 362). La via della modifica d'ufficio presuppone che la soluzione s'imponga con tale evidenza da rendere perfettamente superfluo e inutilmente dilatorio un rinvio.
5. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.; RtiD I-2011 n. 13 consid. 2.2 con rinvii). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, IIa ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguirlo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, Parte generale, n. 595-610).
Altezza degli edifici lungo via Mornato
6. 6.1. Il tenore dell'art. 20 NAPR adottato dal consiglio comunale di Cureglia è il frutto di una proposta formulata dalla commissione piano regolatore e condivisa da quella delle petizioni (cfr. rapporti delle commissioni e verbale della seduta 24 novembre 2010 del legislativo di Cureglia, agli atti). Per quanto qui in discussione, la lett. b di questa norma stabilisce un'altezza massima per gli edifici del PQM di 13.70 m. Essa, tuttavia, limita l'ingombro verticale delle costruzioni per una fascia profonda 40 m lungo il confine nord del comparto, a contatto con l'asse formato da via Quadrèla/via Mornato, a 10.70 m per i primi 110 m (provenendo da est), prospicienti i mapp. 423, 424, 443, 445, 446 e 458 a e a 7.70 m per i restanti 80 m, di fronte ai fondi 405, 406, 404, 421 e 422. Tale fascia è stata introdotta per tutelare gli interessi degli abitanti della zona (verbale cit., ad art. 21 [ora 20]). Il Consiglio di Stato, modificando d'ufficio l'art. 20 lett. b NAPR, ha invece ridotto a 7.70 m l'altezza massima alla gronda concessa anche per gli edifici del PQM prospicienti i mapp. 423 e 424. Dopo aver ricordato che questi due fondi sono assegnati alla zona ZE 1, ove l'altezza massima concessa è appunto di 7.70 m, il Governo ha ritenuto che il limite di 10.70 fissato dal consiglio comunale fosse il frutto di una "svista" e che la correzione si imponesse poiché "si ritiene apprezzabile che ai due lati di una stessa strada vengano proposte altezze simili e che anche gli edifici ai fondi 423 e 424 possano, per parità di trattamento, godere dei vantaggi concessi agli altri fondi posti nella stessa zona". I ricorrenti chiedono di ripristinare la soluzione adottata dal consiglio comunale. In merito il Tribunale considera quanto segue. 6.2. Come visto in narrativa, il previgente piano regolatore suddivideva il comparto a sud dell'asse via Quadrèla/via Mornato tra la zona mista (ZM) e la zona residenziale estensiva R2. Oltre per i contenuti ammessi, queste due zone si differenziavano anche per le altezze alla gronda concesse per gli edifici: 10.20 m per quelli adibiti esclusivamente a abitazione o di carattere misto e 8.00 m per quelli a carattere esclusivamente artigianale nella zona ZM; 7.20 m per le costruzioni nella R2. Il limite delle due zone era posto all'altezza del lato ovest dell'attuale mapp. 423, di modo che i mapp. 423 e 424 risultano prospicienti la ZM.
Nell'ambito della revisione del piano regolatore, il comune ha invece promosso una regolamentazione unitaria di questo comparto, attraverso l'istituzione di un piano di quartiere. Scelta, questa, dettata dalla volontà di risolvere la problematica delle grandi proprietà fondiarie che non vengono messe sul mercato (rapporto di pianificazione novembre 2008, pag. 13). Oltre a uniformare le funzioni pianificatorie ammesse al suo interno (contenuti residenziali, commerciali e di servizio), la nuova pianificazione prevede un apprezzabile incremento dell'altezza alla gronda per le costruzioni. Incremento, che s'iscrive negli obiettivi della revisione del piano regolatore in esame, tra i quali figurano in particolare la densificazione (aumento degli indici) della zona edificabile e il mantenimento del suo carattere residenziale, al fine di conservare l'attrattiva del comune, di utilizzare parsimoniosamente il territorio e di permettere alle giovani generazioni l'accesso alla proprietà, attraverso la modifica della struttura abitativa da mono a plurifamiliare (rapporto citato, pag. 22-26). L'incremento dei parametri edificatori ha interessato anche le altre zone edificabili, per le quali esso è stato tuttavia più moderato (0.5 m per le altezze concesse alla gronda nelle zone edificabili, 0.1 dell'indice di sfruttamento e 10% di quello di occupazione). 6.3. Ai fini del giudizio, va anzitutto rilevato che, essendo in discussione una modifica operata d'ufficio dal Governo, il Tribunale dispone di pieno potere cognitivo (supra, consid. 2). Fatta questa premessa, la Corte conferma la soluzione adottata dal comune per i seguenti motivi. 6.3.1. Alla base della decisione del Consiglio di Stato di ridurre l'altezza delle costruzioni di fronte ai mapp. 423 e 424 vi è la pretesa necessità di dare coerenza all'impostazione urbanistica adottata dal comune, prevedendo un assetto simmetrico mediante l'imposizione di un'altezza uguale per gli edifici situati su entrambi i lati della strada (cfr. risposta, pag. 2). L'introduzione di questa limitazione non deriva tuttavia dall'intenzione di proporre un assetto simmetrico lungo l'asse formato da via Quadrèla/via Mornato, ma piuttosto dalla volontà di preservare le zone edificabili situate a monte da altezze ritenute eccessive, tenendo anche conto della pianificazione previgente. Ferma questa premessa, la pretesa del Consiglio di Stato di conferire una maggiore coerenza all'assetto pianificatorio stabilendo "che ai due lati di una stessa strada vengano proposte altezze simili" non può essere condivisa. Una simile impostazione condurrebbe in effetti ad una banalizzazione del territorio, contraria ai principi pianificatori, imponendo di fatto un livellamento generalizzato delle altezze nelle aree di contatto tra le differenti zone edificabili. Le strade costituiscono invece un limite chiaramente percettibile, che permette di delimitare zone con funzioni e caratteristiche architettoniche diverse. Limite, questo, che il consiglio comunale ha ritenuto di sottolineare, scegliendo l'asse via Quadrèla/via Mornato per distinguere chiaramente il comparto del PQM dalla zona residenziale fronteggiante. Il Consiglio di Stato omette inoltre di considerare che l'altezza degli edifici del PQM non si misura sulla facciata rivolta verso via Mornato, bensì sul lato opposto, ove il terreno presenta una percettibile pendenza verso sud, sarà l'altezza misurabile su quel lato dei futuri edifici a essere determinante. Non prevedendo le NAPR nulla di particolare circa la misurazione delle altezze, fa in effetti stato l'art. 40 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1), giusta il quale l'altezza è calcolata dal terreno sistemato al punto più alto del filo superiore del cornicione di gronda o del parapetto. Modalità di misurazione, questa, che mitigherà comunque l'impatto verticale delle costruzioni del PQM su via Mornato, adeguandolo alle altezze fissate per le abitazioni sui mapp. 423 e 424.
6.3.2. La soluzione adottata dal consiglio comunale tiene comunque sufficientemente conto delle esigenze delle zone edificabili limitrofe, nonché dell'integrazione del PQM nel tessuto adiacente, attraverso l'istituzione della citata fascia all'interno della quale le altezze sono già notevolmente ridotte in rapporto a quelle concesse per gli altri edifici del piano di quartiere. A quest'accorgimento, il comune ha in effetti accostato quello di una maggior distanza dai confini (5.00 m rispetto ai 3.00 m della ZE 1, rispettivamente 4.00 della ZE 2, per facciate sino a 18.00 m; art. 28 lett. a NAPR); distanza che, a tenore di quest'ultimo articolo, applicabile a tutte le zone, deve essere incrementata di 0.50 m ogni metro o frazione di maggior lunghezza delle facciate, ma al massimo 2/3 dell'altezza. Anche da questo profilo, l'ulteriore riduzione delle altezze imposta dal Consiglio di Stato nel tratto in parola, si rivela dunque ingiustificata. 6.3.3. La riduzione dell'altezza imposta dal Governo, si pone peraltro anche in contrasto con gli obiettivi di utilizzazione parsimoniosa del suolo, che la revisione del piano regolatore di Cureglia sottende, poiché comporta la perdita di un livello abitativo per le future costruzioni. 6.3.4. Nemmeno il principio della parità di trattamento evocato dal Governo permette di tutelare la modifica in contestazione. Questo principio ha infatti una portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori. Siccome occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora prescindendo da situazioni esistenti. Non viola quindi la parità di trattamento assoggettare a un diverso regime pianificatorio ed edilizio terreni analoghi per caratteristiche e posizione, qualora la scelta si fondi su criteri pianificatori oggettivi, ragionevoli e pertinenti (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a). Condizioni, queste, che la scelta operata dal comune rispetta, in quanto riconducibile alla previgente pianificazione, alla morfologia del terreno e all'intenzione di conferire al piano di quartiere un assetto coerente, che lo contraddistingua adeguatamente dalle zone circostanti.
6.4. In definitiva, in assenza di valide motivazioni che ne dimostrino l'illegalità o l'inopportunità, è a torto che il Consiglio di Stato si è rifiutato di approvare la pianificazione adottata dal consiglio comunale. Sostituendo, senza valide ragioni, il suo apprezzamento a quello del comune, esso ne ha leso l'autonomia. La soluzione governativa, oltre a non rispondere a un interesse pubblico, risulta per finire lesiva della garanzia della proprietà. Non occorre dunque nemmeno esaminarne la proporzionalità.
6.5. Stante quanto precede, il ricorso su questo punto deve essere accolto e le altezze contestate ricondotte alla soluzione adottata dal consiglio comunale.
Completazione dell'art. 20 NAPR con criteri aggiuntivi
7. 7.1. Il Consiglio di Stato, ritenendo l'articolo 20 NAPR eccessivamente scarno in merito ai criteri da rispettare per concedere i particolari vantaggi della zona PQM, ha ritenuto di completare la disposizione inserendoli d'ufficio (cfr. supra, C.). I ricorrenti insorgono anche contro questa modifica, ritenendola eccessivamente dettagliata e burocratica. Essi domandano pertanto al Tribunale di annullarla, preferendo una formulazione semplificata che faccia riferimento a criteri qualitativi generali, in maniera succinta e omnicomprensiva. I ricorrenti contestano poi recisamente l'ultimo capoverso, che impone la presentazione di un piano di realizzazione, con indicazione dei costi, del finanziamento e delle tappe. In merito il Tribunale considera quanto segue. 7.2. Il piano di quartiere è un progetto planovolumetrico inteso a concretizzare gli obiettivi di qualità paesaggistica, architettonica e urbanistica fissati dal piano regolatore (art. 56 cpv. 1 LALPT, versione in vigore dal 15 dicembre 2009; BU 2009, 541). Esso si compone di una relazione tecnica, di piani e di un modello del progetto (cpv. 2). Il piano regolatore stabilisce il perimetro del piano di quartiere, i requisiti qualitativi minimi e i parametri edilizi minimi e massimi (cpv. 3). Scopo del piano di quartiere è quello di favorire la promozione urbanistica in quanto sussiste un interesse generale derivante dalla realizzazione degli obiettivi urbanistici qualitativi che sono fissati dal piano regolatore (Renato Steiger, Il piano di quartiere nella legge cantonale di applicazione alla legge federale sulla pianificazione del territorio, in: RDAT II-1993 pag. 335 segg., 336). Per le finalità perseguite, il piano di quartiere è del tutto simile al piano particolareggiato, in particolare per quanto attiene alla promozione degli obiettivi di qualità urbanistica, architettonica o paesaggistica di un certo comparto. Diversamente dal piano particolareggiato, esso è però promosso da proprietari privati e segue la procedura di licenza edilizia (STA 52.97.115 del 10 giugno 1997 consid. 3.1.; art. 56a cpv. 1 LALPT, versione in vigore dal 15 dicembre 2009, BU 2009, 541). È dunque il municipio che decide, non il legislativo comunale, sul piano di quartiere (art. 10 LE). È quindi importante che gli elementi  essenziali siano stabiliti dal piano, preliminarmente all'elaborazione del piano di quartiere. In caso contrario si determinerebbe l'assetto di una porzione del territorio non nelle vie della pianificazione, ma attraverso un progetto planovolumentrico. Affidare unicamente all'abilità di un architetto - prevedendo eventualmente il parere di una commissione consultiva - la soluzione corretta dal profilo pianificatorio dei problemi posti dall'edificazione di parte del territorio senza tracciare preliminarmente le linee essenziali dell'intervento, può facilmente sconfinare in un vuoto pianificatorio e sottrarre interventi incisivi sul territorio al preventivo controllo democratico (RDAT I-1996 n. 32 consid. 6). Tuttavia, i criteri qualitativi, assommati ai margini operativi di tipo quantitativo, dovrebbero rimanere abbastanza generali onde preservare lo scopo dell'istituto, che sta proprio nel dialogo che deve instaurarsi tra l'autorità comunale e l'imprenditore privato, per ricercare soluzioni progettuali che possano conciliare l'interesse pubblico con quello privato (Matea Pessina, Il piano di quartiere nel diritto della pianificazione del territorio ticinese, Aspetti e problematiche giuridiche, in: RDAT II-1997 pag. 285 segg., 293). Una volta approvato, il piano di quartiere mantiene la sua validità fino a quando il piano regolatore da cui dipende resta in vigore (art. 56a cpv. 2 LALPT).
7.3. 7.3.1. In concreto, l'art. 20 NAPR, nella formulazione adottata dal consiglio comunale, si limita a enunciare i parametri edificatori e i contenuti ammissibili per il PQM. Esso non fissa, in particolare, i requisiti qualitativi minimi, come invece impone l'art. 56 cpv. 3 LALPT. Questa carenza, correttamente rilevata dal Consiglio di Stato, è a ben vedere riconosciuta anche dai ricorrenti, che criticano però la formulazione imposta dal Governo. 7.3.2. Nel completare la normativa, il Consiglio di Stato si è basato, come da sua stessa ammissione, sulle linee guida per i piani di quartiere, pubblicate dal Dipartimento del territorio nel 2009. L'emendamento non presta fianco a critiche nella misura in cui, nel recepire questa direttiva, si limita a porre dei requisiti qualitativi minimi. Esso s'imponeva, senza reali margini d' da parte del comune, il quale non l'ha, del resto, contestato. Ferme queste premesse, la disciplina inserita d'ufficio dal Consiglio di Stato deve qui di principio essere confermata, senza che si renda necessario una retrocessione degli atti al consiglio comunale, ciò che comporterebbe un inutile dispendio di tempo, contrario anche agli interessi dei ricorrenti, che hanno sollecitato l'evasione della pratica in tempi brevi, per poter tener conto dell'apertura del campeggio. In parziale accoglimento delle critiche formulate dagli insorgenti, devono tuttavia essere apportati i seguenti correttivi. 7.3.3. Innanzitutto non può essere confermato il limite di 1.50 m per la formazione di muri di sostegno o terrapieni (quarto capoverso). Una simile disposizione travalica infatti il limite di criterio qualitativo, per il quale l'intervento del Governo risulta giustificato, sconfinando in quello di una modifica dei parametri edilizi, non motivata. Tale imposizione deve dunque essere depennata. 7.3.4. Pure da stralciare è l'ultimo capoverso della lett. g, riferito all'obbligo di presentare un piano di realizzazione, con l'indicazione dei costi, del finanziamento e delle tappe. Innanzitutto, invano si cerca nella decisione impugnata e negli allegati una motivazione a sostegno di questa modifica, che non può essere ricondotta alla necessità di indicare i criteri qualitativi minimi. In ogni caso, la legislazione cantonale non impone la produzione di un simile documento. In assenza di una precisa base legale, di per sé auspicabile, che lo facoltizasse a tanto, il Governo non era dunque legittimato a inserire autoritativamente il vincolo nella legislazione comunale, che non può pertanto essere confermato.
8. In esito a tutto quanto precede il ricorso va accolto nei limiti indicati in precedenza.
9. La tassa di giustizia (art. 28 LPamm) è posta a carico dei ricorrenti in misura ridotta, proporzionata al grado di soccombenza. Le ripetibili (art. 31 LPamm), commisurate a loro volta al grado di soccombenza, sono a carico dello Stato.