Decision ID: e273a4f7-c105-5ac9-bd43-9e9d99fc93c1
Year: 1995
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. In data 22 ottobre 1993 la Sezione elettricità delle Aziende Industriali della Città di Lugano ha emesso a carico di _ e _ una fattura di fr. 1'756.60 relativa all'energia consumata durante il terzo trimestre del 1993 nel dormitorio che la loro impresa possiede in zona "_" di _.
B. I fratelli _ hanno contestato la suddetta bolletta tramite ricorso 2 novembre 1993 indirizzato al Consiglio di Stato.
Per ragioni di competenza la pratica è stata trasmessa d'ufficio al Dipartimento delle istituzioni, che con risoluzione no. 19 dell'11 luglio 1994 ha parzialmente accolto il reclamo.
Evocati i principi dottrinali e giurisprudenziali applicabili in tema di prelievo di pubblici tributi, il Dipartimento ha constatato in sostanza che le tariffe per la fornitura di energia elettrica praticate dalle AIL previa approvazione del Municipio non si fondano su una legge in senso formale ed ha quindi ritenuto le stesse prive di una sufficiente base legale. Dato che un allentamento dell'esigenza di una base legale formale non è in casu ammissibile poiché gli utenti non possono verificare la legittimità di queste tasse facendo capo ai principi della copertura dei costi e dell'equivalenza, l'autorità di prima istanza ha concluso che per poter continuare a ricavare degli utili mediante la vendita di energia elettrica il Comune avrebbe dovuto dotarsi delle necessarie normative.
Poste queste premesse, il Dipartimento ha calcolato che nel 1993 le AIL hanno conseguito un avanzo d'esercizio effettivo di circa 1.69 milioni di franchi (risultato d'esercizio contabile fr. 243'128.54 + ammortamenti supplementari fr. 1'443'563.-), pari all'1.5% dei proventi dalla vendita d'energia ammontanti a fr. 112'130'205.04. Di conseguenza ha accordato ai ricorrenti una riduzione dell'1.5% sull'importo della fattura dedotta in contestazione; in concreto, una diminuzione di fr. 26.40.
C. Avverso la predetta pronunzia dipartimentale il _ insorge ora innanzi al Tribunale cantonale amministrativo postulandone l'annullamento.
Il ricorrente lamenta innanzi tutto gravi irregolarità di ordine formale. Rileva infatti che il reclamo 2 novembre 1993 dei fratelli _ è stato trattato dal servizio dei ricorsi del Consiglio di Stato, che non solo si è occupato della notifica degli atti alle parti, ma ha anche raccolto le prove necessarie proponendo in seguito al Dipartimento delle istituzioni la risoluzione attualmente oggetto d'impugnativa; il Consiglio di Stato, tramite un servizio che gli dipende direttamente, avrebbe pertanto compiuto atti istruttori determinanti per i quali non aveva competenza, violando le attribuzioni conferite per legge all'autorità di reclamo.
Il Municipio sostiene poi la necessità di attenuare l'esigenza di una base legale in senso formale per le tasse di consumo dell'energia elettrica percepite dalle AIL. In effetti - annota l'insorgente - queste tasse presentano un marcato carattere tecnico, per cui la base legale formale è richiesta soltanto nella misura in cui esse consentono di realizzare avanzi d'esercizio il cui importo è superiore a quello per la creazione di fondi d'investimento e di riserve. Non è il caso delle AIL/sezione elettricità, i cui utili netti (dedotti cioè gli ammortamenti ordinari e supplementari, gli interessi passivi e le altre spese) risultano estremamente contenuti rispetto al totale dei proventi realizzati grazie alla vendita di energia; in particolare, nel 1993 l'utile netto è stato di fr. 243'128.54, ovvero lo 0.25% delle entrate conseguite con la vendita di elettricità.
Secondo l'insorgente, sarebbe erroneo considerare quale utile effettivo gli ammortamenti supplementari operati dall'Azienda. A prescindere dal fatto che la possibilità di far approvare tali ammortamenti in sede di consuntivo è stata ammessa dalla sezione enti locali, una simile operazione contabile risulta indispensabile se si pon mente ai numerosi fattori (situazione idrologica e climatologica, congiuntura, andamento delle vendite dei rivenditori, periodi di lettura, ecc.) che condizionano l'andamento finanziario delle AIL impedendo la fissazione di quote d'ammortamento definitive in sede di preventivo. D'altra parte, gli ammortamenti supplementari contribuiscono all'autofinanziamento dell'Azienda e permettono di mantenere le tariffe ad un livello tra i più bassi della Svizzera. Il ricorrente ritiene pertanto che le tasse percepite dall'Azienda e la sua politica tariffaria in generale ossequiano disposizioni legali che già di per sé le impongono il rispetto del principio della copertura dei costi.
Richiamandosi al principio dell'equivalenza, il _ rileva in seguito che le AIL dispongono di un monopolio sulla fornitura ma non sulla produzione di energia elettrica, dato che ognuno può produrre l'energia necessaria per coprire il proprio fabbisogno. Il cittadino, se lo vuole, è pertanto in grado di comparare il costo del servizio fornito dalle AIL con quello dell'energia prodotta in proprio, accorgendosi della concorrenzialità delle prestazioni aziendali. L'equivalenza è d'altronde verificabile paragonando le tariffe delle AIL con quelle delle numerose altre aziende svizzere del ramo.
In conclusione, il ricorrente ribadisce che per quanto concerne le tasse per il consumo di energia elettrica percepite dalle AIL/sezione elettricità l'esigenza di una base legale in senso formale deve essere attenuata. Le vigenti disposizioni della LMSP e del ROAM sarebbero sufficiente fondamento per le tariffe.
D. All'accoglimento del ricorso si oppone il Dipartimento delle istituzioni, che sollecita la conferma della propria decisione senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono _ e _, i quali contestano partitamente le tesi dell'insorgente annotando in specie come la LMSP non possa essere considerata base legale sufficiente per le tariffe delle AIL; queste ultime agiscono in regime di monopolio rendendo inapplicabile il principio dell'equivalenza e tramite gli utili costituiscono riserve finanziarie che in spregio al principio della copertura dei costi non si limitano a garantire i rischi futuri.
considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire in merito all'impugnativa si fonda chiaramente sull'art. 40 LMSP.
La legittimazione attiva del _, che amministra le proprie aziende e le rappresenta di fronte ai terzi in giudizio (art. 13 lett. a LMSP e 8 ROAM) è indiscutibile, rivelandosi pacifico l'interesse fondamentalmente patrimoniale dell'insorgente a dolersi del giudizio impugnato (art. 43 LPamm).
Il ricorso, tempestivo per effetto delle ferie giudiziarie (art. 13 e 46 LPamm) e correttamente formulato, è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 LPamm).
2. L'insorgente ritiene che la decisione impugnata debba essere annullata in ordine poiché il reclamo 2 novembre 1993 dei fratelli _ è stato trattato dal servizio dei ricorsi del Consiglio di Stato violando le attribuzioni conferite per legge al Dipartimento delle istituzioni.
La censura si appalesa infondata.
Le contestazioni tra utenti e azienda municipalizzata sono decise in via di reclamo dal Dipartimento delle istituzioni, le cui decisioni sono impugnabili innanzi al Tribunale cantonale amministrativo (art. 40 LMSP). La procedura è retta dalle norme della legge di procedura per la cause amministrative (art. 42 LMSP).
La LPamm non contiene disposizioni precise circa le modalità di accertamento dei fatti tramite l'assunzione di prove, né tanto meno vieta la delega di eventuali atti istruttori a servizi appositamente istituiti a tal scopo dall'autorità amministrativa di ricorso. L'art. 18 si limita infatti a disciplinare positivamente la massima dell'ufficialità che contraddistingue la procedura amministrativa, mentre l'art. 58 legittima il Consiglio di Stato, quale autorità di ricorso, ad affidare l'assunzione delle prove ad un funzionario.
La legge cantonale di procedura non impone dunque una perfetta identità tra l'autorità incaricata dell'istruzione della causa e quella proposta alla resa del giudizio. Il Governo si avvale così legittimamente di un apposito servizio cui è affidato il compito di trattare le impugnative e di formulare proposte di decisioni. Anche il Comune di _ è dotato di un proprio servizio giuridico che per conto del Municipio si occupa tra l'altro del contenzioso.
Tra l'autorità che esperisce l'istruttoria e quella che emana formalmente il giudizio non devono tuttavia sussistere conflitti d'interesse; questa problematica è stata perfettamente recepita a livello federale, tant'è vero che l'art. 59 PA impedisce all'autorità di ricorso di affidare l'istruzione della pratica dedotta in giudizio a persone dell'autorità inferiore o ad altre persone che abbiano avuto una parte nell'elaborazione della decisione impugnata (cfr. pure art. 10 e 75 PA).
Nell'evenienza concreta, il reclamo dei fratelli _ è stato certamente istruito dal servizio dei ricorsi del Consiglio di Stato; la circostanza è comprovata dal fatto che il suddetto servizio ha richiesto al _ la produzione di diversi documenti necessari ai fini del giudizio.
In siffatta assunzione di incombenze istruttorie da parte del Consiglio di Stato non è ravvisabile alcunché di straordinario e d'illecito. Innanzi tutto perché la LPamm non obbliga l'autorità di ricorso ad istruire essa stessa i gravami. Secondariamente perché il reclamo in oggetto era (erroneamente) indirizzato al Governo, il quale si è premurato solo di accertare taluni fatti prima di trasmettere la pratica al competente Dipartimento delle istituzioni in virtù dell'art. 4 cpv. 1 LPamm. In terzo luogo perché il Governo non è autorità di ricorso contro le decisioni rese dal Dipartimento in tema di contestazioni tra utenti e aziende municipalizzate e quindi la sua partecipazione alla trattazione della pratica va considerata del tutto disinteressata. Da ultimo perché i controversi atti istruttori sono stati esperiti da un servizio appositamente predisposto a questo scopo che in passato era addirittura inglobato nel Dipartimento delle istituzioni e che oggi, pur dipendendo direttamente dal Consiglio di Stato, resta comunque inserito nel complesso dell'amministrazione cantonale, alla quale deve poter prestare collaborazione in caso di necessità.
Ne consegue che in casu non si concretizza alcuna lesione di norme essenziali di procedura suscettibile di giustificare l'annullamento in ordine della querelata decisione.
3. La Legge sulla municipalizzazione dei servizi pubblici (LMSP) consente ai Comuni di assumere l'esercizio diretto, anche con diritto di privativa, dei servizi di interesse pubblico (art. 1). Gli enti locali sono quindi legittimati ad istituire delle aziende, che esercitano un monopolio legale diretto (DTF 102 Ia 401 cons. 3a).
I pubblici servizi municipalizzati devono essere amministrate separatamente e in modo distinto dagli altri rami della gestione comunale; possono anche essere organizzati separatamente (art. 2 LMSP).
L'Assemblea, rispettivamente il Consiglio comunale, adotta il regolamento organico (art. 7 lett. f, 15, 16 LMSP) e gli altri regolamenti delle aziende (art. 7 lett. g LMSP). L'approvazione delle tariffe (art. 13 lett. d LMSP) e dei regolamenti speciali (art. 17 LMSP) è invece di competenza del Municipio. I regolamenti delle aziende devono essere esposti al pubblico e approvati dal Consiglio di Stato secondo le norme della LOC (art. 18 LMSP).
Le aziende industriali della Città di _ (sezione elettricità, acqua e gas) sono un'azienda municipalizzata a norma della LMSP.
Al pari delle altre aziende municipalizzate del Comune, sono rette dal ROAM adottato dal Consiglio comunale il 5 luglio 1983 e approvato dal Dipartimento dell'interno il 27 marzo 1984. Le relazioni tra le AIL/Sezione elettricità (in seguito: Azienda) ed i suoi utenti sono disciplinate in particolare dal RFEL, adottato dal Municipio il 24 agosto 1977 e approvato dal Consiglio di Stato il 14 ottobre 1977. L'art. 2.1. RFEL precisa che l'Azienda ha la privativa per la fornitura di energia elettrica su tutto il territorio da essa alimentato ai sensi della LMSP e che di conseguenza non permetterà, né concederà a terzi, nei limiti della legge e dei regolamenti, di introdurre o vendere energia elettrica nella zona di propria competenza.
Per quanto concerne le tariffe, gli art. 9 e 23 ROAM prevedono semplicemente che le stesse sono di competenza del Municipio. L'art. 11 RFEL si limita a ribadire che le tariffe sono approvate dal Municipio e possono venir modificate in ogni momento con un preavviso di 30 giorni.
Le attuali Tariffe per la fornitura di energia elettrica praticate dall'Azienda sono in vigore dal 1° trimestre 1992 e sono state approvate dal _ con risoluzione 13 maggio 1991. Si suddividono in tariffa unica, tariffe particolari e tariffe abbinate, con differenze tra estate e inverno. La tariffa unica è applicabile a tutte le categorie di utenti e prevede un solo contatore per il conteggio dei diversi usi dell'energia (luce, calorica, motrice); variabile a seconda della natura dell'utente, oscilla da un minimo di 16 cts./kWh per le economie domestiche (estate) ad un massimo di 30 cts./kWh per gli uffici (inverno). Le tariffe particolari vengono usate per gli impianti di cantiere (24-25 cts./kWh), gli impianti di illuminazione speciale (29-30 cts./kWh) ed i cosiddetti impianti non conteggiati (tariffa trimestrale a forfait, a dipendenza della potenza delle lampade utilizzate). Le tariffe abbinate sono applicate invece agli impianti che dispongono ancora di contatori diversi per le varie utilizzazioni di energia (illuminazione reclamistica, luce, energia calorica, energia motrice). Le Tariffe prevedono inoltre il prelievo della tassa di bollo e di spese varie (spese di riallacciamento, di richiamo di pagamento, d'incasso, ecc.), nonché la concessione di bonifici (ad esempio per perdita di corrente o guasto al contatore) e l'aggravio di oneri diversi tra cui la tassa per il noleggio dei contatori.
La materia del presente contendere si concentra essenzialmente sul quesito a sapere se le tasse d'utilizzazione previste dalle Tariffe in oggetto siano sorrette da una sufficiente base legale.
4. Secondo la costante giurisprudenza del Tribunale federale (cfr., per tutte, la sentenza pubblicata in DTF 118 Ia 320 che il Consiglio di Stato ha largamente riportato nel giudizio impugnato), i pubblici tributi - ad eccezione degli emolumenti di cancelleria - devono, di principio, fondarsi su una legge formale. I principi della legalità e della separazione dei poteri risultano violati se il legislatore delega all'esecutivo il compito di regolamentare il prelievo di un tributo senza fissare la delega in una legge in senso formale che stabilisca almeno la cerchia dei soggetti imponibili, l'oggetto e le basi di calcolo del tributo medesimo.
In materia di tasse l'ossequio del principio della legalità non è tuttavia assoluto. Può essere attenuato se il contribuente è in grado di chiedere una verifica della loro legittimità alla luce dei principi della copertura dei costi e dell'equivalenza; in quest'ultima evenienza, è possibile tener conto dell'esigenza del legislatore di delegare all'esecutivo il compito fissare le basi legali del tributo, soprattutto per quelle tasse che presentano un marcato carattere tecnico o che necessitano di frequenti adattamenti. Per le tasse di utilizzazione vale lo stesso discorso. Il requisito di una base legale formale può essere attenuato laddove, per il cittadino, è ancora possibile la verifica della legittimità della tassa in applicazione dei principi costituzionali, in particolare di quelli della copertura dei costi e dell'equivalenza, non invece laddove la funzione di tutela del cittadino viene svolta proprio tramite l'esigenza di una base legale formale (STA 8 febbraio 1991 in re Comune di _; nello stesso senso DTF 118 Ia 324 consid. 3b in fine).
4.1. Secondo il principio della copertura dei costi, il gettito globale delle tasse non deve superare, in linea di massima, l'ammontare globale dei costi sostenuti dall'ente pubblico, incluse le spese generali; in altre parole, deve sussistere tra il gettito e questo ammontare una reale corrispondenza (Scolari, Diritto amministrativo, parte speciale, N. 440 e giurisprudenza ivi citata).
Nella più volte citata sentenza pubblicata in DTF 118 Ia 320 concernente le tasse per la fornitura di acqua potabile dell'AIL, il Tribunale federale ha rinunciato ad esprimersi chiaramente circa l'applicabilità del principio della copertura dei costi alle tasse di utilizzazione, limitandosi, a tal proposito, a riportare le opinioni contrastanti della dottrina e le soluzioni giurisprudenziali, pure divergenti, adottate in passato. L'Alta Corte federale ha tuttavia ritenuto che, quand'anche fosse stato applicabile, il principio della copertura dei costi non avrebbe comunque vietato al Comune, che deve sopportare notevoli costi di manutenzione e ampliamento, di stabilire l'ammontare delle tasse (di fornitura dell'acqua potabile) in modo da creare delle riserve finanziarie suscettibili di garantire la continuità delle tariffe e di favorire quindi la parità di trattamento. La costituzione di riserve finanziarie - soggiunge il Tribunale federale - viola il principio della copertura dei costi solo quando non è più obbiettivamente giustificata, ovvero quando l'ammontare dei fondi di riserva eccede il fabbisogno finanziario futuro stimato con prudenza. Ne consegue che il principio della copertura dei costi non garantirebbe comunque al cittadino un controllo efficiente della legalità della tassa tale da giustificare un allentamento del principio dell'esigenza di una base legale ancorata in una legge in senso formale.
Questo ragionamento, riferito alle tasse di fornitura dell'acqua potabile, è valido mutatis mutandis anche per le tasse che le stesse AIL, gestite con criteri di redditività vicini a quelli dell'economia privata, praticano in materia di fornitura di energia elettrica. Così come nel settore della distribuzione dell'acqua potabile, anche in quello della fornitura di corrente elettrica il principio della copertura dei costi non impedirebbe all'ente di fissare le tariffe in modo da conseguire utili da destinare alla costituzione di riserve finanziarie. Analogamente, il suddetto principio non consentirebbe in ogni modo agli utenti di verificare la legittimità delle tasse che l'Azienda pratica conseguendo cospicui utili effettivi d'esercizio (utili di "prima chiusura"). Il fatto che i più recenti consuntivi delle AIL/sezione elettricità presentino avanzi d'esercizio contabili (finali) estremamente modesti rispetto al totale dei proventi realizzati con la vendita di energia elettrica non deve trarre in inganno; gli utili sussistono comunque e d'altronde risultano contenuti proprio grazie ai consistenti accantonamenti e/o ammortamenti supplementari regolarmente effettuati in sede di consuntivo, operazioni che pur rivelandosi di per sé legittime (cfr. STA 9 maggio 1995 in re B.) e corrette dal profilo della tecnica contabile, per ampiezza e continuità rischiano di trascendere i limiti della loro ammissibilità. Ma non solo: lasciano planare il dubbio che perseguano lo scopo di mantenere artificiosamente elevate le tariffe.
Stante quanto precede è indubbio che nella fattispecie viene meno uno dei presupposti che giustificano un'attenuazione del principio dell'esigenza di una chiara base legale fissata in una legge in senso formale.
4.2. Il principio della proporzionalità, che nella terminologia comunemente invalsa in materia di tasse prende il nome di equivalenza, esige che tra l'importo della tassa ed il valore oggettivo della prestazione vi sia una ragionevole corrispondenza (Grisel, Traité de droit administratif, pag. 612; Scolari, op. cit., N. 438).
Questo principio, nonostante sia valevole anche per le tasse di utilizzazione (DTF 118 Ia 326 consid. 4c, 109 Ib 313 consid. 5), non giova nel caso concreto alle tesi dell'insorgente. L'azienda, che distribuisce l'energia elettrica con diritto di privativa (cfr. art. 1 ROAM), fruisce infatti di un monopolio che impedisce al cittadino di confrontare il costo del servizio fornito dall'ente pubblico con quello di un'uguale prestazione offerta dal libero mercato.
Contrariamente a quanto sostenuto dal Municipio, il fatto che in fin dei conti il monopolio sussiste solo per la distribuzione dell'energia e che ognuno può quindi produrre l'elettricità necessaria per il proprio fabbisogno non appare rilevante; in effetti, i costi forzatamente elevati della corrente fabbricata in privato non sarebbero comunque paragonabili con quelli del prodotto industriale offerto dal Comune. Neppure la possibilità di confrontare le tariffe dell'Azienda con quelle di altre imprese di distribuzione dell'energia consente di pervenire ad un'altra conclusione. Tutte le aziende ticinesi, comprese quelle private a gestione indipendente (SES), beneficiano infatti di un monopolio nella propria zona di distribuzione; come se non bastasse, sono tenute ad acquistare l'energia di complemento (per le AIL, l'80% circa del fabbisogno) dall'AET, che a sua volta dispone della privativa a livello cantonale (cfr., a riguardo, l'art. 3 della Legge istituente l'Azienda elettrica ticinese e l'illuminante Messaggio 22 settembre 1970 del Consiglio di Stato al Gran Consiglio concernente la modificazione della legge 25 giugno 1958 istituente l'Azienda elettrica ticinese e della legge 12 dicembre 1907 sulla municipalizzazione dei servizi pubblici, in RVGC, sessione ordinaria autunnale 1981, vol. 1, p. 308 ss.).
5.
Se ne deve concludere che il prelievo di tasse da parte dell'Azienda deve essere previsto in una legge in senso formale e che questa esigenza non può essere attenuata come vorrebbe l'insorgente. Dato che la LMSP ed il ROAM non prevedono né la cerchia dei soggetti imponibili, né l'oggetto né le basi di calcolo delle tasse fissate nelle Tariffe, quest'ultime devono essere considerate sprovviste di sufficiente base legale. Le deduzioni in tal senso operate dal Dipartimento delle istituzioni si avverano pertanto corrette e resistono alle critiche ricorsuali del _.
6.
L'esito dell'impugnativa non consente di sollevare il ricorrente, intervenuto a difesa degli interessi pecuniari dell'Azienda, dal pagamento della tassa di giustizia (art. 28 LPamm).