Decision ID: 284d8d19-da42-456d-883c-73b1ba36ae74
Year: 2017
Language: de
Court: GR_VG
Chamber: GR_VG_005
Canton: GR
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

vorliegenden Sachverhalt unter Art. 9 Abs. 1 ZWG statt unter Art. 9 Abs. 2
ZWG subsumiert habe. Die hier einschlägigen Voraussetzungen von
Art. 9 Abs. 2 ZWG seien nicht erfüllt, weshalb die nachgesuchte
Baubewilligung auch aus zweitwohnungsrechtlicher Sicht zu verweigern
sei.
6. Die Gemeinde X._ (nachfolgend Beschwerdegegnerin 1) schloss in
ihrer Vernehmlassung vom 23. Mai 2017 auf Abweisung der Beschwerde,
soweit darauf eingetreten werden könne. Begründend führte sie im
Wesentlichen aus, dass die Erhaltungszone gemäss bundesgerichtlicher
Rechtsprechung eine beschränkte Bauzone sei, die eine Nichtbauzone
überlagere. Aus dem Geodatenmodell des Bundes könne keine andere
Qualifikation der Erhaltungszone abgeleitet werden. Das strittige
Bauvorhaben sei in der Erhaltungszone zonenkonform und die strengen
Umbau- und Umnutzungsvorschriften von Art. 44 Abs. 3 BG und Art. 31
Abs. 2 KRG seien eingehalten. Deshalb sei die ordentliche
- 5 -
Baubewilligung zu Recht nach Art. 22 RPG erteilt worden. Die
Zustimmung der kantonalen Behörde gemäss Art. 25 Abs. 2 RPG
brauche es nicht. Die vom Beschwerdeführer angerufenen
Ausnahmetatbestände von Art. 24d Abs. 2 RPG und Art. 39 Abs. 2 RPV
seien nicht massgeblich. Art. 31 Abs. 2 KRG und Art. 44 Abs. 3 BG hätten
ihren Ursprung im kantonalen Richtplan. Die kantonalen und kommunalen
Bestimmungen zur Erhaltungszone stellten insofern nur ausführendes
Recht dar. Die Erhaltungszone, wie sie im kantonalen Richtplan definiert
sei, und deren Vorkommen im Kanton Graubünden, wie es im Richtplan
bestimmt werde, seien vom Bundesrat genehmigt worden. Dies wäre
nicht der Fall, wenn Inhalt und Lage der Erhaltungszone nicht
bundesrechtskonform wären. In Anbetracht dessen, dass Art. 31 KRG nur
sehr beschränkte Befugnisse einräume, sei nicht ersichtlich, inwiefern
Bundesrecht verletzt sein solle. Die Zulässigkeit des Bauvorhabens
bezüglich Zweitwohnungsproblematik sei zu Recht aufgrund von Art. 9
Abs. 1 ZWG beurteilt worden. Die entsprechenden Voraussetzungen zur
Schaffung einer Wohnung ohne Nutzungsbeschränkung seien gegeben,
was vom Beschwerdeführer nicht bestritten werde. Selbst wenn Art. 9
Abs. 2 ZWG massgeblich wäre, wäre die Schaffung einer Wohnung ohne
Nutzungsbeschränkung dennoch zulässig.
7. Am 24. Mai 2017 beantragten A._ und B._ (nachfolgend
Beschwerdegegner 2) die Abweisung der Beschwerde. Dabei
argumentierten sie im Wesentlichen gleich wie bereits die
Beschwerdegegnerin 1.
8. Das Amt für Raumentwicklung Graubünden beantragte in seiner
Vernehmlassung vom 24. Mai 2017 die Abweisung der Beschwerde. Den
fraglichen Datenmodellen komme keine konstitutive Rechtskraft zu. Vom
Datenmodell könne somit nicht auf die Natur der Bündner Erhaltungszone
geschlossen werden. Einschlägig seien die kantonal- resp.
- 6 -
kommunalrechtlichen Bestimmungen zur Erhaltungszone und die dazu
entwickelte Gerichtspraxis unter Berücksichtigung des kantonalen
Richtplans. Daraus resultiere, dass es sich bei der Erhaltungszone um
eine beschränkte Bauzone handle, die primär den baugesetzlichen
Anforderungen und nicht den Bewilligungskriterien für Bauten und
Anlagen ausserhalb der Bauzonen nach Art. 24 ff. RPG unterworfen sei.
Art. 31 KRG verstosse weder gegen das Kleinbauzonenverbot resp.
gegen das Trennungsprinzip noch gegen die einschlägigen
Bestimmungen zum Bauen ausserhalb der Bauzonen. Das in der
Erhaltungszone als (beschränkte) Bauzone vorgesehene Bauvorhaben
stehe im Einklang mit den einschlägigen
Baubewilligungsvoraussetzungen von Art. 44 Abs. 3 BG, weshalb dieses
zu Recht als zonenkonformes Bauvorhaben im ordentlichen
Baubewilligungsverfahren nach Art. 22 RPG bewilligt worden sei. Art. 24d
Abs. 2 RPG und Art. 39 Abs. 2 RPV gelangten nicht zur Anwendung.
Selbst wenn das Bauvorhaben den Bewilligungsvoraussetzungen von
Art. 24d Abs. 2 RPG bzw. Art. 39 Abs. 2 RPV unterworfen würde,
vermöchte es diesen zu genügen. Hier stehe ein Bauvorhaben in der
Erhaltungszone als (beschränkte) Bauzone zur Diskussion. Daher habe
die Beschwerdegegnerin 1 bei der Beurteilung der Vereinbarkeit des
Vorhabens mit der Zweitwohnungsgesetzgebung zu Recht auf Art. 9
Abs. 1 ZWG abgestellt. Das Projekt sei mit der
Zweitwohnungsgesetzgebung vereinbar. Dies würde im Übrigen selbst
dann gelten, wenn Art. 9 Abs. 2 ZWG zur Anwendung gelangte.
9. In einem zweiten Schriftenwechsel hielten die Parteien an ihren Anträgen
fest und vertieften ihre Argumentationen.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften und
in der angefochtenen Baubewilligung vom 20., mitgeteilt am 23. Februar
- 7 -
2017, sowie auf die eingereichten Beweismittel wird, soweit erforderlich,
in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
- 8 -

Das Gericht zieht in Erwägung:
1. a) Gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das
Verwaltungsgericht Beschwerden gegen Entscheide von Gemeinden,
soweit diese nicht bei einer anderen Instanz angefochten werden können
oder nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind. Die
vorliegend angefochtene Baubewilligung vom 20., mitgeteilt am
23. Februar 2017, mit welcher die Beschwerdegegnerin 1 das Baugesuch
der heutigen Beschwerdegegner 2 betreffend Zweckänderung/Umbau
des auf Parzelle 10999 in der Gemeinde X._ gelegenen Stalls in ein
Ferien-/Wochenendhaus bewilligt hat, ist weder endgültig noch kann sie
bei einer anderen Instanz angefochten werden. Folglich stellt sie ein
taugliches Anfechtungsobjekt für ein Verfahren vor dem
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden dar.
b) Gemäss Art. 111 Abs. 2 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht
(BGG; SR 173.110) können Bundesbehörden, die zur Beschwerde ans
Bundesgericht berechtigt sind (vgl. Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG), die
Rechtsmittel des kantonalen Rechts ergreifen und sich vor jeder
kantonalen Instanz am Verfahren beteiligen, wenn sie dies beantragen.
Den jeweils zuständigen Bundesbehörden stehen dabei sämtliche
Verfahrensgarantien des Art. 29 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) sowie allgemein
sämtliche Rechte, welche die kantonale Gesetzgebung den
Verfahrensparteien einräumen, zu (EHRENZELLER, in:
NIGGLI/UEBERSAX/WIPRÄCHTIGER [Hrsg.], Basler Kommentar zum
Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl., Basel 2011, Art. 111 Rz. 15). Die
Beteiligung am kantonalen Verfahren bildet indes keine Voraussetzung
für die Beschwerdebefugnis ans Bundesgericht. Der Verzicht auf eine
Beschwerdeführung vor kantonalen Instanzen bewirkt mit anderen
- 9 -
Worten nicht den Verlust der Beschwerdeberechtigung vor Bundesgericht
(STALDER, in: WOLF/PFAMMATTER [Hrsg.], Handkommentar zum
Zweitwohnungsgesetz [ZWG] − unter Einbezug der
Zweitwohnungsverordnung [ZWV], Bern 2017, Art. 20 Rz. 15;
EHRENZELLER, a.a.O., Art. 111 Rz. 13). Damit die beschwerdelegitimierten
Bundesbehörden in der Lage sind, Rechtsmittel des kantonalen Rechts
zu ergreifen und sich vor jeder kantonalen Instanz als Partei am
Verfahren zu beteiligen, müssen sie über die relevanten kantonalen
Verfahren und Entscheide in Kenntnis gesetzt werden. Deshalb hält
Art. 112 Abs. 4 BGG fest, dass der Bundesrat für die Gebiete, in denen
Bundesbehörden zur Beschwerde berechtigt sind, bestimmt, welche
Entscheide die kantonalen Behörden den Bundesbehörden zu eröffnen
haben. Die entsprechende Verordnung des Bundesrates beschränkt
diese Mitteilungspflicht in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten auf
letztinstanzliche Entscheide (vgl. Verordnung über die Eröffnung
letztinstanzlicher kantonaler Entscheide in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten [SR 173.110.47]; STALDER, a.a.O., Art. 20 Rz. 6;
EHRENZELLER, a.a.O., Art. 111 Rz. 12). Überdies finden sich auf dem
Gebiet des Zweitwohnungsrechts Verordnungsbestimmungen zur
Eröffnung von Entscheiden in Art. 10 Abs. 2 der
Zweitwohnungsverordnung (ZWV; SR 702.1). Demzufolge sind dem
Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) als beschwerdebefugte Behörde
im Sinne von Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG unter anderem Baubewilligungen
für neue touristisch bewirtschaftete Wohnungen gestützt auf Art. 7 Abs. 1
lit. b des Bundesgesetzes über Zweitwohnungen (ZWG; SR 702),
Bewilligungen für neue Wohnungen im Zusammenhang mit strukturierten
Beherbergungsbetrieben gestützt auf Art. 8 ZWG sowie Bewilligungen für
neue Wohnungen in geschützten Bauten gestützt auf Art. 9 ZWG zu
eröffnen (STALDER, a.a.O., Art. 20 Rz. 7). Die Beschwerdebefugnis des
ARE ist im Bereich des Zweitwohnungswesens indes nicht auf diese
verfahrensökonomisch begründete Auswahl beschränkt, sondern gemäss
- 10 -
Art. 10 Abs. 1 ZWV umfassend (STALDER, a.a.O., Art. 20 Rz. 14). Nach
dem Gesagten ist der Beschwerdeführer gestützt auf Art. 111 Abs. 2
i.V.m. Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG und Art. 10 Abs. 1 ZWV sowie Art. 48
Abs. 4 der Raumplanungsverordnung (RPV; SR 700.1) im Bereich des
Zweitwohnungswesens sowie der Raumplanung zur Beschwerde nach
den allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege legitimiert.
c) Die Rechtsmittelfrist beginnt mit Eröffnung des Entscheids an das ARE zu
laufen (STALDER, a.a.O., Art. 20 Rz. 16 m.H.a. die Vollzugshilfe des
Departements für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden [DVS] zum
ZWG und zur ZWV vom Juni 2016 zu Art. 20 ZWG). Gemäss Art. 52
Abs. 1 VRG ist eine Beschwerde schriftlich innert 30 Tagen seit Mitteilung
des angefochtenen Entscheids beim Verwaltungsgericht einzureichen.
Vorliegend ging die fragliche Baubewilligung vom 20., mitgeteilt am
23. Februar 2017, unstrittig am 24. Februar 2017 beim Beschwerdeführer
ein (vgl. die Baubewilligung der Beschwerdegegnerin 1 vom 20., mitgeteilt
am 23. Februar 2017, inkl. Eingangsstempel des Beschwerdeführers vom
24. Februar 2017 [Akten des Beschwerdeführers {Bf-act.} 1]). Dieser
reichte am 27. März 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des
Kantons Graubünden ein, womit die dreissigtägige Beschwerdefrist
gewahrt ist. Da die Eingabe vom 27. März 2017 auch die übrigen
Voraussetzungen an eine Beschwerde an das Verwaltungsgericht erfüllt,
ist auf diese einzutreten.
2. Streitig und nachfolgend zu prüfen ist die Frage, ob die
Beschwerdegegnerin 1 zu Recht davon ausgegangen ist, dass es sich bei
der fraglichen Erhaltungszone "D._/C._" um eine beschränkte
Bauzone handelt, welche eine Nichtbauzone überlagert, und ob die
Beschwerdegegnerin 1 gestützt darauf das Baugesuch der
Beschwerdegegner 2 zu Recht mittels ordentlicher Baubewilligung nach
Art. 22 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700) − und
- 11 -
damit ohne Zustimmung der zuständigen kantonalen Behörde nach
Art. 25 Abs. 2 RPG − bewilligt hat. Des Weiteren ist zu prüfen, ob das
nachgesuchte Bauvorhaben mit der Zweitwohnungsgesetzgebung
vereinbar ist.
3. a) Der Beschwerdeführer stellt sich im Wesentlichen auf den Standpunkt,
dass die Bündner Erhaltungszone gemäss dem Datenmodell des Bundes
der Hauptnutzung 41 (Zonen für Kleinsiedlung) angehöre und nach
Bundesrecht zu den Nichtbauzonen zähle. Kantonales Recht sei
bundesrechtskonform auszulegen. Der Kanton habe in seinem
Datenmodell daher die Erhaltungszone nach kantonalem Recht zutreffend
nicht als Bauzone im Sinne des auf dem RPG beruhenden Datenmodells
des Bundes angesehen. In seiner Replik vom 3. Juli 2017 anerkennt der
Beschwerdeführer, dass die Datenmodelle zwar keine unmittelbare
Rechtswirkung entfalteten und dass das Datenmodell des Kantons
Graubünden die Erhaltungszone in der Rubrik "Kantonaler Code" bei den
Bauzonen einreihe. Er ist aber der Ansicht, dass die Datenmodelle
zeigten, wie die zuständigen Behörden das Recht interpretierten. Zudem
werde die Erhaltungszone in der Rubrik "Code Hauptnutzung CH"
zutreffend der Nichtbauzone zugewiesen. Folglich könne das strittige
Bauvorhaben nur mit einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG
bewilligt werden und bedürfe der Zustimmung der kantonalen Behörde
nach Art. 25 Abs. 2 RPG, welche hier nicht vorliege. Daher sei die
angefochtene Baubewilligung vom 20., mitgeteilt am 23. Februar 2017,
nichtig, jedenfalls mangelhaft und müsse deshalb aufgehoben werden.
b) Dem halten die Beschwerdegegnerin 1, die Beschwerdegegner 2 sowie
das Amt für Raumentwicklung Graubünden zur Hauptsache entgegen,
dass die Geodatenmodelle lediglich Informationscharakter hätten, ohne
dass ihnen konstitutive Rechtskraft zukäme. Vom Datenmodell könne
somit nicht auf die Natur der Bündner Erhaltungszone geschlossen
werden. Einschlägig seien die kantonal- resp. kommunalrechtlichen
- 12 -
Bestimmungen zur Erhaltungszone und die dazu entwickelte
Gerichtspraxis unter Berücksichtigung des kantonalen Richtplans. Daraus
resultiere, dass es sich bei der Erhaltungszone um eine beschränkte
Bauzone handle, die primär den baugesetzlichen Anforderungen und
nicht den Bewilligungskriterien für Bauten und Anlagen ausserhalb der
Bauzonen nach Art. 24 ff. RPG unterworfen seien. Im Übrigen sei die
Erhaltungszone im Geodatenmodell des Kantons Graubünden ohnehin
dem kantonalen Code der Bauzone zugeordnet. Die Schlussfolgerung
des Beschwerdeführers, dass es sich bei der Erhaltungszone um eine
Nichtbauzone handle, könnte sich somit nur auf das Geodatenmodell des
Bundes abstützen. Auch aus diesem könne indes mangels konstitutiver
Rechtskraft der Geodatenmodelle keine Qualifikation der Erhaltungszone
als Nichtbauzone abgeleitet werden.
4. a) Im Hinblick auf die strategische, politische, soziale und wirtschaftliche
Rolle, welche der Geoinformation zukommt, sowie in Berücksichtigung
der neuen Technologien und Verfahren in diesem Bereich wurde am
5. Oktober 2007 gestützt auf die Bundeskompetenz im Bereich der
Vermessung und Harmonisierung von Geodaten (vgl. Art. 75a BV) das
Bundesgesetz über Geoinformationen (GeoIG; SR 510.62) erlassen (vgl.
Botschaft des Bundesrates vom 6. September 2006 zum Bundesgesetz
über Geoinformationen [BBl 2006 S. 7817 ff.] S. 7818). Dieses bezweckt
gemäss Art. 1 GeoIG, dass Geodaten über das Gebiet der
Schweizerischen Eidgenossenschaft den Behörden von Bund, Kantonen
und Gemeinden sowie der Wirtschaft, der Gesellschaft und der
Wissenschaft für eine breite Nutzung, nachhaltig, aktuell, rasch, einfach,
in der erforderlichen Qualität und zu angemessenen Kosten zur
Verfügung stehen. Zu den Geodaten, deren Abfrage ermöglicht werden
soll, gehören raumplanungsrelevante Informationen, so insbesondere
auch die Daten zur Bodennutzung, wie sie in den kantonalen und
kommunalen Nutzungsplänen enthalten sind (Art. 2 Abs. 1 GeoIG und
- 13 -
Anhang 1 der Verordnung über Geoinformationen [GeoIV; SR 510.620];
JEANNERAT/MOOR, in: AEMISEGGER/MOOR/RUCH/TSCHANNEN [Hrsg.],
Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich/Basel/Genf 2016,
Art. 14 Rz. 82). Der Kataster der öffentlich-rechtlichen
Eigentumsbeschränkungen (ÖREB-Kataster), den jeder Kanton führen
muss, ist das zentrale Instrument, um den öffentlichen Zugang zu
Geoinformationen zu verbessern (vgl. Art. 16 - 18 GeoIG). Er soll
zuverlässige Informationen über die von Bund und Kanton bezeichneten
öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkungen enthalten (Art. 2 der
Verordnung über den Kataster der öffentlich-rechtlichen
Eigentumsbeschränkungen [ÖREBKV; SR 510.622.4]). Die Datenbank
soll letztlich die für jede Zone und jedes Grundstück geltenden Bau- und
Zonenvorschriften gemäss den geltenden kantonalen oder kommunalen
Nutzungsplänen enthalten (Art. 16 Abs. 2 GeoIG und Anhang 1 GeoIV;
JEANNERAT/MOOR, a.a.O., Art. 14 Rz. 83; zu den Einführungsfristen vgl.
Art. 26 ÖREBKV). Die im Kataster enthaltenen öffentlich-rechtlichen
Eigentumsbeschränkungen gelten gemäss Art. 17 GeoIG als bekannt. Es
besteht somit eine gesetzliche Fiktion, dass jene öffentlich-rechtlichen
Eigentumsbeschränkungen, die im Kataster enthalten sind, allen
Personen bekannt sind (Botschaft GeoIG S. 7859). Das
Geoinformationsgesetz kann indes keinesfalls neue Rechte oder neue
rechtliche Beschränkungen hervorbringen. Der ÖREB-Kataster dient
lediglich dazu, die Informationen zu diesen Rechten und Beschränkungen
in einer rechtlich verbindlichen Form niederschwellig zugänglich zu
machen. Mithin hat der Eintrag keinerlei konstitutive Wirkung und die
Nutzungsbeschränkungen müssen rechtskräftig sein, bevor sie im
Kataster aufgeführt werden. Öffentlich-rechtliche
Eigentumsbeschränkungen werden mit Eintreten der Rechtskraft des
Beschlusses, der sie begründet, eigentümerverbindlich. Einzig und allein
die von der zuständigen Behörde getroffene Entscheidung zieht eine
öffentliche Beschränkung nach sich, die den Grundeigentümer binden
- 14 -
kann. Rechtlich massgeblich sind somit stets die Nutzungspläne, auch
wenn diese von den Informationen des ÖREB-Katasters abweichen (vgl.
Botschaft GeoIG S. 7859; JEANNERAT/MOOR, a.a.O., Art. 14 Rz. 84). Zur
minimalen Harmonisierung in der Darstellung und Modellierung der
Geoinformationen hat das GeoIG unter anderem das Bundesamt für
Raumentwicklung verpflichtet, Modelle zu definieren, die einerseits
festlegen, welche Geodaten im Kataster als Minimum abgefragt werden
sollen können (minimale Geodatenmodelle) und anderseits, wie diese
Daten grafisch und textlich dargestellt werden sollen
(Darstellungsmodelle; vgl. Art. 5 GeoIG und Art. 8 - 11 GeoIV). Das
seitens des Bundesamtes für Raumentwicklung in Zusammenarbeit mit
den Kantonen im Bereich der Nutzungsplanung erarbeitete Geodaten-
und Darstellungsmodell kann als Interpretations- und Vollzugshilfe für
gewisse raumplanungsrechtliche Begriffe des Bundes und der Kantone
dienen. Es darf aber keinesfalls auf eine Harmonisierung des kantonalen
und kommunalen Bau- und Planungsrechts hinauslaufen. Mithin schränkt
das Geodaten- und Darstellungsmodell die Freiheit der Kantone und
Gemeinden bei der Definition der einzelnen Zonen und ihrer rechtlichen
Vorschriften in keiner Weise ein. Ebenso sind die Behörden nicht an
dieses Modell gebunden, insbesondere nicht an die darin vorgesehene
Systematik und Begriffsdefinitionen, wenn sie eine bestimmte Zonenart
definieren oder beurteilen müssen, ob ein Gebiet zur Bauzone nach RPG
gehört oder nicht (JEANNERAT/MOOR, a.a.O., Art. 14 Rz. 85 - 87).
b) In der vorliegend zu beurteilenden Angelegenheit gilt es zunächst
festzuhalten, dass sich die Parzelle 10999, auf welcher sich die
umzubauende Stallbaute Nr. 1-266 befindet, gemäss geltendem
Zonenplan, Generellem Erschliessungs- und Generellem Gestaltungsplan
1:1000 vom 20. September 1996 (vgl. Akten des Amtes für
Raumentwicklung Graubünden [ARE-GR-act.] 7), von der Regierung des
Kantons Graubünden mit Beschluss Nr. 2436 am 9., mitgeteilt am
- 15 -
11. Dezember 1997, genehmigt (vgl. ARE-GR-act. 18), unstrittig in der
Erhaltungszone "D._/C._" befindet. Gemäss Datenmodell für
den Kanton Graubünden ist die Erhaltungszone in der kantonalen
Zonensystematik ("Kantonaler Code") als Bauzone (Nr. 1355) aufgeführt
(vgl. Weisung zur digitalen kommunalen Nutzungsplanung Graubünden,
Geobasisdatensatz 45.1-GR, Version 5, vom 6. Dezember 2016, S. 69;
abrufbar unter www.are.gr.ch ˃ Dienstleistungen ˃ Nutzungsplanung ˃
Digitale Nutzungsplanung ˃ Weisung inkl. Geodatenmodell und kantonale
Typentabellen [zuletzt besucht am 21. Dezember 2017]). Dies hat
replicando auch der Beschwerdeführer anerkannt, nachdem er im ersten
Schriftenwechsel noch vom Gegenteil ausgegangen ist (vgl. Beschwerde
vom 27. März 2017 Rz. 7 f.). Demzufolge kann sich aber die
beschwerdeführerische Schlussfolgerung, dass es sich bei der
Erhaltungszone um eine Nichtbauzone handle, nur auf das
Geodatenmodell des Bundes abstützen. Gemäss Datenmodell des
Bundes gehört die Bündner Erhaltungszone zwar der Hauptnutzung 41,
welche mit "Zonen für Kleinsiedlung" umschrieben ist, an und zählt damit
gemäss Datenmodell des Bundes zu den Nichtbauzonen. Die "Zonen für
Kleinsiedlungen" umfassen Weilerzonen und weitere Flächen für die
Erhaltung bestehender Kleinsiedlungen ausserhalb des eigentlichen
Siedlungsgebiets (vgl. Minimale Geodatenmodelle, Bereich
Nutzungsplanung, Modelldokumentation, Version 1.1 mit technischen
Änderungen vom 16. Februar 2017 S. 21 und 23 f.; abrufbar unter
www.are.admin.ch ˃ Raumentwicklung & Raumplanung ˃ Minimale
Geodatenmodelle ˃ Nutzungsplanung ˃ Minimale Geodatenmodelle,
Bereich Nutzungsplanung − Modelldokumentation V 1.1 [zuletzt besucht
am 21. Dezember 2017]). Wie vorstehend dargestellt (vgl. E.4a) haben
indes sowohl das Datenmodell des Bundes als auch das Datenmodell für
den Kanton Graubünden primär Informationscharakter. Überdies können
sie als Interpretations- und Vollzugshilfe zur Deutung raumplanerischer
Begriffe herangezogen werden. Keinesfalls kommt ihnen aber konstitutive
- 16 -
Rechtskraft zu, welche die Freiheit der Kantone und Gemeinden bei der
Definition ihrer Nutzungszonen und dazugehörigen Vorschriften
einschränken könnten. Folglich kann der Beschwerdeführer aus der
Tatsache, dass die Bündner Erhaltungszone gemäss dem Datenmodell
des Bundes zur Hauptnutzung 41 und damit zu den Nichtbauzonen zählt,
nichts zu seinen Gunsten ableiten. Einschlägig zur Beantwortung der
Frage, ob es sich bei der Bündner Erhaltungszone um eine Bau- oder
Nichtbauzone handelt, sind vielmehr die kantonal- und
kommunalrechtlichen Bestimmungen zur Erhaltungszone und die dazu
entwickelte Gerichtspraxis unter Berücksichtigung des kantonalen
Richtplans (vgl. dazu nachstehend E.5).
5. a) Gemäss Art. 18 Abs. 1 RPG i.V.m. Art. 33 RPV können Kantone zur
Erhaltung bestehender Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen
Erhaltungszonen vorsehen, wobei die entsprechenden Weiler im
kantonalen Richtplan in der Karte oder im Text zu bezeichnen sind. Der
Kanton Graubünden hat von dieser Möglichkeit gestützt auf die
Grundsätze des kantonalen Richtplans zu den kulturhistorisch wertvollen
Kleinsiedlungen (vgl. kantonaler Richtplan [KRIP-GR] Kap. 5.6.2; abrufbar
unter www.richtplan.gr.ch [zuletzt besucht am 21. Dezember 2017])
Gebrauch gemacht und dabei die Erhaltungszone den Bauzonen
zugewiesen (vgl. Art. 27 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes für den
Kanton Graubünden [KRG; BR 801.100]) bzw. diese in Art. 31 KRG wie
folgt näher geregelt:
Art. 31 5. Erhaltungszonen 1 Erhaltungszonen dienen der Erhaltung von landschaftlich und kulturgeschichtlich wertvollen Kleinsiedlungen. Bauten und Anlagen sind in ihrem ursprünglichen Charakter und in ihrer Substanz zu erhalten. Die Umgebung ist im landschaftstypischen Zustand zu belassen. Neubauten sind nicht zulässig. Alle Bauvorhaben unterliegen der Gestaltungsberatung. Verbesserungen gestalterischer Art sind zulässig. 2 Gebäude, die im Zeitpunkt der Baueingabe noch bestimmungsgemäss nutzbar und im Zonenplan oder im Generellen Gestaltungsplan weder als integral geschützt noch als landwirtschaftlich notwendig bezeichnet sind, dürfen innerhalb des bestehenden Volumens umgebaut und in ihrer Nutzung geändert werden. Die bauliche Grundstruktur, die äussere Erscheinung sowie der ursprüngliche Charakter des Gebäudes sind in den wesentlichen
- 17 -
Zügen zu wahren. Störende frühere Eingriffe sind zu beseitigen. Untergeordnete Anbauten können im Interesse der Erhaltung historischer Bausubstanz bewilligt werden. 3 Der Wiederaufbau nach Zerstörung ist gestattet. Die Gemeinden können im Baugesetz auch den Wiederaufbau nach Abbruch für zulässig erklären. Baubewilligungen für Wiederaufbauten dürfen nur erteilt werden, wenn: 1. die bisherige Baute noch bestimmungsgemäss nutzbar war; 2. die Ersatzbaute in Bezug auf Lage, Grösse, Form, Stellung, Gestaltung, Konstruktion
und Material der ursprünglichen Baute im Wesentlichen entspricht; 3. das Gesuch für den Wiederaufbau innerhalb von drei Jahren nach der Zerstörung oder
zusammen mit dem Abbruchgesuch eingereicht wird. 4 Verkehrs-, Versorgungs- und Entsorgungsanlagen sowie Solaranlagen mit einer Absorberfläche von mehr als 1 m2 sind nur nach den Vorgaben des Generellen Erschliessungsplans und des Generellen Gestaltungsplans gestattet. Erschliessungskosten sind vollumfänglich von den Grundeigentümerinnen und Grundeigentümern zu tragen. Wassereinleitungen in Gebäude und Wassertanks sind nur zulässig, wenn eine gesetzeskonforme Abwasserbehandlung gewährleistet ist. 5 Der Generelle Gestaltungsplan kann entsprechend den örtlichen Verhältnissen ergänzende Bestimmungen enthalten.
b) Die Zuweisung der Erhaltungszone zu den Bauzonen wurde vom
Bundesgericht im Entscheid BGE 118 Ia 446 geschützt. Im erwähnten
Entscheid führt das Bundesgericht gestützt auf früher ergangene
Entscheide zu Erhaltungszonen zunächst aus, dass solche
Erhaltungszonen beschränkte Bauzonen und keine Nichtbauzonen seien.
Des Weiteren hält das Bundesgericht ausdrücklich fest, dass die Bündner
Erhaltungszone die Erhaltung bestehender, insgesamt betrachtet
wertvoller Bausubstanz, die vor dem Zerfall gerettet werden solle,
bezwecke. Sie wolle solche Bausubstanz einer zweckmässigen Nutzung
zuführen und verfolge damit Zielsetzungen des Ortsbild- und
Landschaftsschutzes. Die Bündner Erhaltungszone könne mit einer eine
Nichtbauzone überlagernden beschränkten Bauzone verglichen werden,
die sich auf Art. 18 Abs. 1 RPG stütze; hinsichtlich ihrer Zielsetzung stehe
sie einer Schutzzone nahe. Überschreite ein Vorhaben den Rahmen
dessen, was in einer solchen auf die Erhaltung der bestehenden
Bausubstanz beschränkten Nutzungszone zonenkonform sei, so kämen
die Vorschriften der Grundnutzungszone zur Anwendung, welche von der
Erhaltungszone überlagert werde. In einem solchen Fall stelle sich dann
die Frage, ob das in der Erhaltungszone zonenwidrige Bauvorhaben der
- 18 -
Grundnutzungsordnung entspreche und mit Rücksicht darauf gestützt auf
Art. 22 RPG im ordentlichen Baubewilligungsverfahren bewilligt werden
könne. Treffe dies nicht zu, so sei das betreffende Baugesuch, das den
Rahmen der Erhaltungszone sprenge, gestützt auf Art. 24 RPG und das
dazu erlassene kantonale Ausführungsrecht zu überprüfen (BGE
118 Ia 446 E.2c). Diese bundesgerichtliche Praxis, wonach die Bündner
Erhaltungszone mit einer eine Nichtbauzone überlagernden beschränkten
Bauzone verglichen werden könne, wurde auch vom streitberufenen
Gericht wiederholt bestätigt und angewendet (letztmals im Urteil des
Verwaltungsgerichtes des Kantons Graubünden [VGU] R 16 3 vom
19. April 2016 E.7c) und entspricht − soweit ersichtlich − auch der
herrschenden Lehre (vgl. MUGGLI, in: AEMISEGGER/MOOR/
RUCH/TSCHANNEN [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,
Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 18 Rz. 24 - 26; BRANDT/MOOR, in:
AEMISEGGER/KUTTLER/MOOR/RUCH [Hrsg.], Kommentar zum
Bundesgesetz über die Raumplanung [RPG], Zürich/Basel/Genf 2010,
Art. 18 Rz. 42; WALDMANN/HÄNNI, Handkommentar zum
Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 18 Rz. 38 - 40; KUTTLER, Wann ist
für die Bewilligung von Bauten und Anlagen in Nichtbauzonen Artikel 24
RPG anzuwenden? in: Festschrift für Martin Lendi, Zürich 1998, S. 337 ff.,
Ziff. 4f S. 350; BARBLAN, Bewilligungserfordernis und
Zulässigkeitsvoraussetzungen für Zweckänderungen von Bauten
ausserhalb der Bauzonen nach dem Recht des Bundes und der Kantone,
Diss., St. Gallen 1991, S. 272 f.). Nach dem soeben Gesagten ist die
Bündner Erhaltungszone in Übereinstimmung mit der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung und der herrschenden Lehre mit einer eine
Nichtbauzone überlagernden beschränkten Bauzone zu vergleichen, die
sich auf Art. 18 Abs. 1 RPG stützt. An diesem Ergebnis vermag die
Tatsache nichts zu ändern, dass die Frage der Rechtsnatur der Bündner
Erhaltungszone vom Bundesgericht im erwähnten Urteil letztlich (mangels
Notwendigkeit, da die Beschwerde bereits aus anderen Gründen
- 19 -
gutzuheissen war) nicht abschliessend beurteilt wurde (vgl. BGE
118 Ia 446 E.2c in fine). Wie gesehen hat das Bundesgericht im
erwähnten Entscheid nämlich explizit erkannt, dass "die Bündner
Erhaltungszone mit einer eine Nichtbauzone überlagernden beschränkten
Bauzone verglichen werden kann, die sich auf Art. 18 Abs. 1 RPG stützt".
Konsequenterweise hat das Bundesgericht in diesem Entscheid die
Überprüfung des Bauvorhabens im ordentlichen
Baubewilligungsverfahren nach Art. 22 RPG auf seine Zonenkonformität
und damit auf dessen Übereinstimmung mit der einschlägigen
baugesetzlichen Erhaltungszonenbestimmung vorgenommen. Wäre das
Bundesgericht − entsprechend der beschwerdeführerischen Auffassung −
zur Überzeugung gelangt, dass es sich bei der Bündner Erhaltungszone
um eine Nichtbauzone handle, hätte es das fragliche Bauvorhaben auf
seine Vereinbarkeit mit Art. 24 ff. RPG prüfen müssen. Nach dem
Gesagten sind zonenkonforme Bauvorhaben in der Erhaltungszone von
der kommunalen Baubehörde im ordentlichen Baubewilligungsverfahren
nach Art. 22 RPG − und damit ohne Zustimmung der zuständigen
kantonalen Behörde nach Art. 25 Abs. 2 RPG − zu bewilligen. Mit
anderen Worten liegt die Zuständigkeit für die Erteilung der
Baubewilligung für ein in der Erhaltungszone zonenkonformes
Bauvorhaben ausschliesslich bei der kommunalen Baubehörde.
c) Da die bestehenden Ortsplanungen und damit auch die bestehenden
kommunalrechtlichen Regelungen zu den jeweiligen Erhaltungszonen bis
zur Anpassung an die revidierte kantonale Raumplanungsgesetzgebung
gemäss Art. 107 KRG weiterhin in Kraft bleiben, und weil die Gemeinde
X._ ihre Ortsplanung bisher noch nicht an die revidierte kantonale
Raumplanungsgesetzgebung angepasst hat, ist vorliegend zur Prüfung
der Bewilligungsfähigkeit des fraglichen Bauvorhabens nicht auf die
Erhaltungszonenbestimmung von Art. 31 KRG, sondern auf jene von
- 20 -
Art. 44 des Baugesetzes für die ehemalige Gemeinde Z._ (BG)
abzustellen, welche wie folgt lautet:
Erhaltungszone - Grundsatz Art. 44 1 Die Erhaltungszonen bezeichnen landschaftlich und kulturgeschichtlich wertvolle
Baugruppen, deren Erhaltung im öffentlichen Interesse liegt. Sie sind im Zonenplan 1 : 500 oder 1 : 1000 eingezeichnet. Für die Erhaltungszonen gilt die Empfindlichkeitsstufe III.
2 Neubauten, Erweiterungen sowie Abbruch und Wiederaufbau bestehender Bauten sind nicht zulässig. Werden erneuerungsbedürftige Bauten auf Aufforderung der Baubehörde nicht innert zwei Jahren saniert, kann diese die Instandstellung oder den Abbruch verfügen. Kommt der Eigentümer dieser Aufforderung nicht nach, lässt die Baubehörde die angeordneten Massnahmen auf Kosten des Eigentümers ausführen.
3 In der Erhaltungszone können bestehende Gebäude, welche nachweislich landwirtschaftlich nicht mehr genutzt werden und im Generellen Gestaltungsplan nicht besonderes bezeichnet sind, zu Wohnzwecken aus- und umgebaut werden. Die Gebäude dürfen durch den Umbau weder in der Form noch im Volumen verändert werden. Bei Bauten ohne Wasseranschluss ist der Anbau einer Laube mit einem „Plumsklosett“ im ortsüblichen Stil zulässig. Bei einem späteren Wasseranschluss ist, sofern die Toilette ins Gebäude verlegt wird, der Anbau der Laube mit „Plumsklosett“ zu entfernen. Bei sämtlichen baulichen Massnahmen ist die wertvolle originale Bausubstanz zu erhalten. Die Neugestaltung von aussen sichtbarer Gebäudeteile ist in Form, Material und Farbe in traditioneller Weise vorzunehmen. Fensterläden sind naturfarben zu belassen oder braun zu streichen. Bestehende grüne Fensterläden dürfen weiterhin in dieser Farbe erhalten werden.
4 Die landwirtschaftliche Nutzung des Gebäudeumschwunges ist jederzeit zu gewährleisten. Das Anlegen von Ziergärten, das Pflanzen von ortsfremden Blumen, Bäumen und Sträuchern sowie Terrainveränderungen und Abzäunungen irgendwelcher Art, soweit letztere nicht zur Verhütung von Wildschäden erforderlich sind, ist untersagt. Das Aufstellen von Weidezäunen ist erlaubt.
5 Die Erstellung neuer oder der Ausbau bestehender Verkehrs- und Versorgungsanlagen sind nur im Rahmen des Generellen Erschliessungsplanes und der von der zuständigen Gemeindebehörde genehmigten generellen Projekte zulässig. Es besteht kein Anspruch auf Zufahrt über bestehende Wege und Strassen sowie auf Anschluss an die öffentlichen Erschliessungsanlagen. Wasser darf nur bei vorliegen einer besonderen Gebäudenutzung (Gaststätte) oder in Verbindung mit einem Anschluss an eine Abwasserbeseitigungsanlage für die ganze Baugruppe nach Weisung vom Amt für Umweltschutz bis ins Haus geführt werden. Einem Wasseranschluss gleichgestellt sind Wasserspeicher und dergl. im Innern vom Gebäude. Der Gemeinde dürfen durch den Umbau oder die spätere Benützung der Bauten keine Infrastrukturkosten entstehen.
6 Sonnenenergieanlagen wie Solarzellen und dergleichen sind äusserst unauffällig zu platzieren (z.B. unter dem Dachvorsprung) und in ihrer Dimension auf das Minimum zu reduzieren. Sie sind bewilligungspflichtig.
7 Der Kehricht ist von den Bewohnern an einem von der Baubehörde zu bezeichnenden Ort zum Abtransport zu deponieren. Es gelten die entsprechenden Bestimmungen des Regulativs der Gemeinde und des Kehrichtverbandes.
8 Fahrzeuge sind grundsätzlich auf einem zentralen Parkplatz am Siedlungsrand, gemäss Generellem Erschliessungsplan, abzustellen.
- 21 -
9 Eine Baubewilligung kann nur erteilt werden, wenn das Bauvorhaben durch einen von der Gemeinde bezeichneten Fachmann auf Übereinstimmung mit den vorstehenden Gesetzesbestimmungen geprüft worden ist. Die Kosten dieser Begutachtung gehen zulasten des Gesuchstellers. Auf Grund dieses Gutachtens kann die Baubehörde Projektänderungen verfügen.
10 In den Erhaltungszonen gelten der Generelle Gestaltungsplan und der Generelle Erschliessungsplan 1 : 1000.
d) Die Beschwerdegegner 2 beabsichtigen einen Umbau bzw. eine
Umnutzung ihrer Stallbaute in eine Ferien-/Wochenendbaute. Die
traditionelle und ehemals landwirtschaftlich genutzte Ökonomiebaute mit
einer Grundrissfläche von rund 46 m2 (6.80 m x 6.80 m; vgl. ARE-GR-
act. 5) befindet sich auf Parzelle 10999 in der Erhaltungszone
"D._/C._" (vgl. vorstehend E.4b) in der ehemaligen Gemeinde
Z._. Das Bauvorhaben umfasst im Untergeschoss die Einrichtung
von zwei Wohnzimmern sowie eines Keller- und Abstellraumes. Im
Obergeschoss sind der Kücheneinbau, die Einrichtung einer Stube sowie
eines WC vorgesehen, das in eine abflusslose Grube entsorgt wird. Die
Fassaden sollen im Wesentlichen − mit Ausnahme von vier neuen
Öffnungen (d.h. zwei Fenstern in der Ostfassade, einem Fenster in der
Westfassade, einem Fenster in der Nordfassade neben der
vorbestehenden Heustalltüre und einer Tür in der Südfassade) −
unverändert bleiben (vgl. ARE-GR-act. 5). Von aussen her betrachtet
sollen die besagten Fensteröffnungen so unauffällig wie möglich in die
bestehende Baute integriert und die vorhandene Strickbauweise
beibehalten werden. Das von den Beschwerdegegnern 2 nachgesuchte
Bauvorhaben bringt dementsprechend weder Veränderungen am
Volumen noch an der Form des bestehenden Stallgebäudes mit sich.
Zudem hält es die traditionelle Strickbauweise bei und die vier neu
eingebauten Öffnungen sind unauffällig ausgestaltet. Wenn die
Beschwerdegegnerin 1 vor diesem Hintergrund sowie unter
Berücksichtigung der Stellungnahmen der Denkmalpflege des Kantons
Graubünden, welche den ortsbildprägenden Charakter des Gebäudes im
Schreiben vom 5. Oktober 2016 bestätigt (vgl. ARE-GR-act. 9) und dem
- 22 -
Projekt am 27. Januar 2017 − unter Berücksichtigung der
vorgeschlagenen Änderungen − auch in gestaltungsberaterischer Hinsicht
zugestimmt hat (vgl. ARE-GR-act. 10), das Bauvorhaben als
zonenkonform und in Übereinstimmung mit Art. 44 Abs. 3 BG erachtet
und dieses demzufolge im ordentlichen Baubewilligungsverfahren nach
Art. 22 RPG − und damit ohne Bewilligung der zuständigen kantonalen
Behörde im Sinne von Art. 25 Abs. 2 RPG − bewilligt hat, ist dies nach
dem vorstehend Gesagten nicht zu beanstanden. Die angefochtene
Baubewilligung vom 20., mitgeteilt am 23. Februar 2017, erweist sich
somit weder als nichtig noch als mangelhaft.
6. a) Der Beschwerdeführer bestreitet nicht grundsätzlich, dass das von den
Beschwerdegegnern 2 nachgesuchte Bauvorhaben die Umbau- und
Umnutzungsvorschrift von Art. 44 Abs. 3 BG einhält. Er stellt sich indes
auf den Standpunkt, dass die Erhaltungszone eine Nichtbauzone sei,
weshalb das strittige Bauvorhaben nur mit einer Ausnahmebewilligung
nach Art. 24 ff. RPG hätte bewilligt werden können. Deshalb bräuchte es
die Zustimmung der zuständigen kantonalen Behörde nach Art. 25 Abs. 2
RPG. Es müssten entweder die Voraussetzungen nach Art. 24d Abs. 2
RPG oder von Art. 39 Abs. 2 RPV erfüllt sein, was nicht der Fall sei.
Diese Rügen zielen, wie nachstehend dargestellt, ins Leere.
b) Wie vorstehend erläutert, ist die Bündner Erhaltungszone mit einer eine
Nichtbauzone überlagernden beschränkten Bauzone zu vergleichen, die
sich auf Art. 18 Abs. 1 RPG stützt. Bauvorhaben, welche den
kommunalen und kantonalen Vorschriften der Erhaltungszone
entsprechen, sind zonenkonform und können auf dem ordentlichen
Bewilligungsweg in Anwendung von Art. 22 RPG beurteilt werden.
Folglich liegt die Zuständigkeit für die Erteilung der Baubewilligung für ein
in der Erhaltungszone zonenkonformes Bauvorhaben ausschliesslich bei
der kommunalen Baubehörde; die Zustimmung der kantonalen Behörde
- 23 -
nach Art. 25 Abs. 2 RPG ist nicht erforderlich. Im vorliegenden Fall
erweist sich das von den Beschwerdegegnern 2 nachgesuchte
Bauvorhaben in der Erhaltungszone "D._/C._" − wie gesehen −
als zonenkonform; die einschlägige kommunale Norm von Art. 44 BG ist
eingehalten. Folglich liegt die Kompetenz zur Erteilung der
Baubewilligung ausschliesslich bei der kommunalen Baubehörde, eine
zusätzliche Bewilligung im Sinne von Art. 24d Abs. 2 RPG oder Art. 39
Abs. 2 RPV bzw. die Zustimmung der zuständigen kantonalen Behörde
nach Art. 25 Abs. 2 RPG ist − entgegen der beschwerdeführerischen
Auffassung − nicht erforderlich. Somit ist nicht zu prüfen, ob es sich bei
der fraglichen Stallbaute um eine schützenswerte Baute im Sinne von
Art. 24d Abs. 2 RPG oder um eine landschaftsprägende Baute im Sinne
von Art. 39 Abs. 2 RPV handelt. Dies wäre nur erforderlich, wenn das
fragliche Bauvorhaben weder aufgrund der Erhaltungszone noch
aufgrund der Grundnutzzone zonenkonform wäre, was vorliegend aber −
wie gesehen − nicht der Fall ist. Nur am Rande sei an dieser Stelle
erwähnt, dass die fragliche Stallbaute nach Auffassung des Amtes für
Raumentwicklung Graubünden aufgrund ihres besonderen Eigen- und
Situationswerts sowohl als schützenswert anerkannte Baute im Sinne von
Art. 24d Abs. 2 RPG als auch landschaftsprägend geschützte Baute im
Sinne von Art. 39 Abs. 2 RPV zu qualifizieren wäre (vgl. Ziff. 4 und 5 der
Vernehmlassung des Amtes für Raumentwicklung Graubünden vom
24. Mai 2017). Damit würde das Bauvorhaben nach Auffassung des
Amtes für Raumentwicklung Graubünden, selbst wenn es den
Bewilligungsvoraussetzungen von Art. 24d Abs. 2 RPG bzw. Art. 39
Abs. 2 RPV unterworfen würde, diesen zu genügen vermögen. Ob diese
Rechtsauffassung zutrifft, kann an dieser Stelle offen bleiben und braucht
nicht im Einzelnen abschliessend geprüft zu werden, weil das in der
Erhaltungszone als (beschränkte) Bauzone vorgesehene Bauvorhaben −
wie vorstehend dargelegt − im Einklang mit den einschlägigen
Baubewilligungsvoraussetzungen von Art. 44 BG steht, weshalb dieses
- 24 -
von der Beschwerdegegnerin 1 zu Recht als zonenkonformes
Bauvorhaben im ordentlichen Baubewilligungsverfahren nach Art. 22
RPG bewilligt wurde.
7. a) Weiter macht der Beschwerdeführer geltend, dass Art. 31 Abs. 2 KRG
gegen Grundsätze des Raumplanungsrechts verstosse. Der
Beschwerdeführer argumentiert, dass Art. 31 Abs. 2 KRG, welcher die
generelle und vollständige Zweckänderung von ursprünglich
unbewohnten Gebäuden zu Wohnzwecken in peripher gelegenen, nicht
dauernd bewohnten und schlecht erschlossenen Baugruppen zulasse,
nicht vereinbar sei mit den einschlägigen Bestimmungen zum Bauen
ausserhalb der Bauzonen und gegen das Zersiedlungsverbot sowie die
Bestimmung zu den Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzone nach
Art. 33 RPV verstosse. Gemäss BGE 119 Ia 300 könne eine
Häusergruppe nur dann einer Weiler- oder Erhaltungszone zugewiesen
werden, wenn es sich dabei unter anderem um eine traditionelle Siedlung
mit fünf Bauten mit ursprünglichem Wohnraum und einem geschlossenen
Siedlungsbild handle. Auf diese Vorgaben bzw. auf die notwendige
Anpassung der Erhaltungszonenbestimmung sei der Kanton Graubünden
im Vorfeld der bundesrechtlichen Genehmigung des kantonalen
Richtplans mit dem Prüfbericht des Beschwerdeführers vom 16. Juli 2003
ausdrücklich aufmerksam gemacht worden. Eine vollständige
Zweckänderung setze entweder den besonders hohen Schutzwert der
Einzelbaute (Art. 24d Abs. 2 RPG) oder die Anwendbarkeit von Art. 39
Abs. 2 RPV (landschaftsprägende Bauten) voraus. Die einschlägigen
Voraussetzungen seien indes nicht erfüllt.
b) Wie nachstehend dargestellt, verletzt die Bündner Erhaltungszone −
entgegen der beschwerdeführerischen Auffassung − kein Bundesrecht.
Art. 18 Abs. 1 RPG i.V.m. Art. 33 RPV ermächtigt zwar in Durchbrechung
des Trennungsgrundsatzes die Kantone, zur Erhaltung bestehender
- 25 -
Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen Erhaltungszonen
auszuscheiden, sofern der kantonale Richtplan dies in der Karte oder im
Text vorsieht. Der Kanton Graubünden hat von dieser Möglichkeit − wie
gesehen − Gebrauch gemacht und dabei die Erhaltungszone in Art. 27
Abs. 1 KRG den Bauzonen zugewiesen und diese in Art. 31 KRG näher
geregelt. Solche primär auf die Erhaltung bestehender, wertvoller
Bausubstanz ausgerichtete und mit einem Neubauverbot belegte,
beschränkte Bauzonen verstossen gemäss bundesgerichtlicher Praxis
weder gegen das Kleinbauzonenverbot noch gegen den
raumplanerischen Trennungsgrundsatz (vgl. BGE 118 Ia 446 E.2c,
115 Ib 148 E.5c/f). Da an der Erhaltung der betreffenden Baugruppen mit
historisch wertvoller Bausubstanz aus kulturlandschaftlichen Gründen ein
Interesse besteht, werden im Rahmen des Schutzzwecks in
Erhaltungszonen weitergehende Umbauten und Nutzungsänderungen als
nach Art. 24 bis 24e RPG zugelassen. Deren Umfang wird im Einzelnen
vom kantonalen Recht (vgl. Art. 31 KRG) festgelegt, wobei die Grundzüge
der Erhaltungszone, insbesondere die Umnutzungsmöglichkeiten, bereits
im kantonalen Richtplan festgelegt werden (vgl. MUGGLI, a.a.O., Art. 18
Rz. 24; KRIP-GR, Kap. 5.6.2). Insofern stellen die kantonalen (Art. 31
KRG) und kommunalen Bestimmungen (Art. 44 BG) zur Erhaltungszone
nur ausführendes Recht dar. Im kantonalen Richtplan Graubünden ist
denn auch ausdrücklich festgehalten, dass an der Erhaltung noch
weitgehend intakter Baugruppen mit historisch wertvoller Bausubstanz −
auch unter Inkaufnahme einer Nutzungsänderung − aus
kulturlandschaftlichen Gründen ein Interesse bestehe. Die ehemals land-
und alpwirtschaftlich genutzten Bauten mit teils historisch wertvoller
Bausubstanz seien charakteristische Elemente der Kulturlandschaft. Zu
diesem Zweck gebe es im Kanton Graubünden das Instrument der
Erhaltungszone. Massgeblich für die Umnutzung sei ein qualifizierter
Umgang mit der historischen Bausubstanz und der Umgebung, was hohe
Anforderungen an die Gestaltung voraussetze. Dazu gehöre auch die
- 26 -
Vorsorge, dass durch die Nutzungsänderung die Einheit und der
Charakter der Baute nicht gefährdet würden. Für Erhaltungszonen gebe
es seit der Revision der kantonalen Raumplanungsgesetzgebung in
Art. 31 KRG eine entsprechende Zonenbestimmung. Erhaltungszonen
würden nur für Baugruppen mit in der Regel mindestens fünf Bauten und
mit mindestens einem Gebäude mit vorbestehender Wohnnutzung
bezeichnet. Bei der Ausscheidung von Erhaltungszonen werde mit
Gestaltungsvorschriften sichergestellt, dass der Zweck der
Erhaltungszone erfüllt sei und dass die Neunutzung ohne Erweiterung der
bestehenden Baute erfolge. Störende, mit dem Charakter der
traditionellen Baute nicht vereinbare Elemente würden entfernt oder
verbessert. Die Nutzungsänderung der Bauten erfolge mit der
Verknüpfung, dass das dazugehörende Kulturland bewirtschaftet werde
und die Gestaltung der unmittelbaren Umgebung der Baute in keiner
Weise beeinträchtigt oder gar verfremdet werde. Dies gelte insbesondere
in Bezug auf Terrainveränderungen, Einfriedungen, ortsfremde
Materialien und Bepflanzungen oder feste Einrichtungen für die Erholung
im Freien. Die Errichtung neuer Zufahrtsstrassen sowie die
Neuerschliessung mit Stromleitungen sei ausgeschlossen (vgl. KRIP-GR,
Kap. 5.6.2). Der kantonale Richtplan wurde vom Bundesrat am
19. September 2003 gestützt auf den Prüfungsbericht des
Beschwerdeführers vom 16. Juli 2003 vorbehaltlos genehmigt (vgl. ARE-
GR-act. 16). Damit wurde dem kantonalen Richtplan und somit auch der
hier massgeblichen Erhaltungszone "D._/C._", welche im
Anhang zum erwähnten Kapitel 5.6.2 in der betreffenden
Übersichtstabelle (Tabelle 5.1) mit dem Vermerk i. O. (kein planerischer
Anpassungsbedarf) enthalten ist, bescheinigt, dass sie dem RPG und
dem übrigen Bundesrecht entsprechen (vgl. Art. 11 Abs. 1 RPG;
TSCHANNEN, in: AEMISEGGER/KUTTLER/MOOR/RUCH [Hrsg.], Kommentar
zum Bundesgesetz über die Raumplanung [RPG], Zürich/Basel/Genf
2010, Art. 11 Rz. 35; WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 11 Rz. 11). Dass die
- 27 -
entsprechende Genehmigung des Bundesrates nicht erfolgt wäre, wenn
der Inhalt oder die Ausgestaltung der Erhaltungszone im kantonalen
Richtplan nicht bundesrechtskonform wäre, liegt auf der Hand und bedarf
keiner weiteren Ausführungen. Im erwähnten Prüfungsbericht vom 16. Juli
2003 hielt der Beschwerdeführer fest, dass es zu begrüssen sei, dass der
Kanton künftig den Schwerpunkt nicht auf die Ausscheidung von
Erhaltungszonen legen wolle, sondern auf den Umgang mit den
landschaftsprägenden Bauten; dies wegen der Problematik kleinerer
Gebäudegruppen und damit des Verhältnisses zwischen den Art. 33 und
39 RPV. Erst wenn bestehende Siedlungsansätze im
Temporärsiedlungsgebiet von ihrer Grösse und Bedeutung her mit einem
Weiler vergleichbar würden, erscheine es als zulässig, bezüglich
Schutzwürdigkeit und Unterschutzstellung gegenüber Art. 39 Abs. 2 RPV
reduzierte Anforderungen zu stellen. Mit Blick darauf, dass der Richtplan
für Erhaltungszonen nach wie vor − wenn auch gegenüber den
landschaftsprägenden Bauten reduzierte − Anforderungen an
Schutzwürdigkeit und Unterschutzstellung vorsehe, erscheine es
dringlich, das massgebliche Besiedlungsmuster für die Regelung der
Erhaltungszonen deutlicher vom Besiedlungsmuster der
landschaftsprägenden Bauten abzugrenzen, beispielsweise durch
Festlegung einer qualifizierten Mindestgruppengrösse. Der
Beschwerdeführer hielt jedoch explizit fest, dass sich für bestehende
Erhaltungszonen, wie dies auf die am 20. September 1996
verabschiedete Erhaltungszone "D._/C._" zutrifft, durch eine
solche Neuorientierung keine planerischen Konsequenzen ergäben (ARE-
GR-act. 15 S. 9). Entgegen der beschwerdeführerischen Ausführungen in
Rz. 32 der Replik vom 3. Juli 2017 stimmt es somit gerade nicht, dass es
dem Kanton seit dem Jahr 2003 bewusst gewesen sei, dass er den
planerischen Umfang mit den bestehenden Bauten bzw. Baugruppen im
Temporärsiedlungsgebiet hätte anpassen müssen. Vielmehr hielt der
Beschwerdeführer im Prüfungsbericht vom 16. Juli 2003 − wie gesehen −
- 28 -
gar explizit fest, dass sich für bestehende Erhaltungszonen keine
planerischen Konsequenzen ergäben. Des Weiteren führte der
Beschwerdeführer im Prüfungsbericht vom 16. Juli 2003 auch aus, dass
der Richtplan für die bestehenden Erhaltungszonen ausweise, wo ein
Anpassungsbedarf bestehe. Diese Anpassungen seien auch dann
vorzunehmen, wenn die Anforderungen an die Ausscheidung neuer
Erhaltungszonen nicht mehr erfüllt wären (ARE-GR-act. 15 S. 9). Wie
gesehen ist die Erhaltungszone "D._/C._" im kantonalen
Richtplan im Anhang zum Kapitel 5.6.2 in der betreffenden
Übersichtstabelle (Tabelle 5.1) mit dem Vermerk i. O. (kein planerischer
Anpassungsbedarf) enthalten. Folglich musste dem Beschwerdeführer
bereits bei der Prüfung des kantonalen Richtplans bewusst sein, dass die
Umnutzung einer sich in der bestehenden Erhaltungszone
"D._/C._" befindenden Baute zur Erhaltung von
Maiensässsiedlungen mit kulturhistorisch wertvoller Bausubstanz zulässig
ist, sofern die Vorschriften des kantonalen und kommunalen Rechts zur
Erhaltungszone eingehalten sind. Trotz dieser Kenntnis hat der
Beschwerdeführer bezüglich Erhaltungszonen keine Anpassung des
kantonalen Richtplans gefordert. Wenn sich der Beschwerdeführer nun im
vorliegenden verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren auf den
Standpunkt stellt, eine Zweckänderung einer in der Erhaltungszone
"D._/C._" gelegenen Baute müsse verschärfte
Voraussetzungen erfüllen, erscheint dieses Verhalten widersprüchlich und
verdient keinen Rechtsschutz. Nach dem Gesagten vermag auch der
Prüfungsbericht des Beschwerdeführers vom 16. Juli 2003 die
Vereinbarkeit von Art. 31 KRG bzw. Art. 44 BG mit den einschlägigen
Bestimmungen zum Bauen ausserhalb der Bauzonen nicht in Zweifel zu
ziehen. Damit ist erstellt, dass Art. 31 KRG bzw. Art. 44 BG weder gegen
den Trennungsgrundsatz zwischen Bau- und Nichtbaugebiet noch gegen
die Kleinsiedlungsbestimmung von Art. 33 RPV noch gegen die
einschlägigen Bestimmungen zum Bauen ausserhalb der Bauzone
- 29 -
verstossen. Im Übrigen erhellt bei Betrachtung der Grundsätze zur
Ausscheidung von Erhaltungszonen gemäss kantonalem Richtplan sowie
der Bewilligungsvoraussetzungen von Art. 31 Abs. 2 KRG bzw. Art. 44
Abs. 3 BG, dass eine Zweckänderung einer ehemals land- und
alpwirtschaftlich genutzter Bauten − entgegen der
beschwerdeführerischen Auffassung − nur eingeschränkt zulässig ist. Von
einer vorbehaltslosen Zweckänderung − wovon der Beschwerdeführer
spricht − kann keine Rede sein, zumal es sich bei der Bündner
Erhaltungszone − wie gesehen − bloss um eine beschränkte Bauzone
handelt, deren bauliche Ausgestaltung im kantonalen Richtplan und −
gestützt darauf − in den anwendbaren kantonalen (Art. 31 KRG) und
kommunalen Vorschriften (Art. 44 BG) detailliert geregelt ist. Einerseits
enthalten Art. 31 KRG und Art. 44 BG ein Neubauverbot und unterstellten
sämtliche Bauvorhaben zwingend der Gestaltungsberatung. Zu den
weiteren gesetzlichen Schranken gehört unter anderem, dass Umbauten
und Umnutzungen auf das bestehende Volumen beschränkt sind, die
bauliche Grundstruktur, die äussere Erscheinung sowie der ursprüngliche
Charakter des Gebäudes in den wesentlichen Zügen zu wahren sind und
störende Eingriffe zu beseitigen sind. Anderseits beschränkt sich die
Erhaltungszone gemäss Leitüberlegungen des kantonalen Richtplans −
wie gesehen − auf Baugruppen mit in der Regel mindestens fünf Bauten
und mit mindestens einem Gebäude mit vorbestandener Wohnnutzung.
Überdies gelten ein Zweckänderungsverbot bei landwirtschaftlich
benötigten Bauten und integral geschützten sowie nicht mehr
bestimmungsgemäss nutzbaren oder zerfallenen Bauten sowie die Pflicht
zur Bewirtschaftung des die betreffende Baute umgebenden Kulturlands.
Schliesslich besteht zur Reduktion der Infrastruktur auf das absolut
notwendige Minimum ein Verbot für neue Zufahrtsstrassen und
Stromzufuhrleitungen sowie die Pflicht zur gebündelten Erstellung von
Parkierungsanlagen (vgl. KRIP-GR, Kap. 5.6.2). Eine vollständige
vorbehaltslose Zweckänderung einer ehemals land- und alpwirtschaftlich
- 30 -
genutzten Baute ist somit − entgegen der beschwerdeführerischen
Auffassung − ausgeschlossen. Zusammenfassend lässt sich festhalten,
dass die Bündner Erhaltungszone kein Bundesrecht verletzt, auch wenn
der kantonale Richtplan sowie − gestützt darauf − Art. 31 Abs. 2 KRG und
Art. 44 Abs. 3 BG Umnutzungen von in der Erhaltungszone gelegenen,
ehemals land- und alpwirtschaftlich genutzten Baute zulassen. Zudem
verstossen Art. 31 Abs. 2 KRG bzw. Art. 44 Abs. 3 BG nach dem
Gesagten auch nicht gegen den Trennungsgrundsatz zwischen Bau- und
Nichtbaugebiet oder die Kleinsiedlungsbestimmung von Art. 33 RPV.
Dies, zumal sich die Bündner Erhaltungszone − wie gesehen − auf Art. 18
Abs. 1 RPG stützt und im kantonalen Richtplan vorgesehen ist. Bewegt
sich die nachgesuchte Nutzungsänderung im Rahmen von Art. 31 Abs. 2
KRG bzw. Art. 44 Abs. 3 BG, ist die Nutzungsänderung zonenkonform
und die entsprechende Bewilligung kann gestützt auf Art. 22 RPG erteilt
werden. Eine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 ff. RPG ist nicht
erforderlich. Mithin müssen für die Bewilligungserteilung der Umnutzung −
entgegen der beschwerdeführerischen Auffassung − weder die
Voraussetzungen von Art. 24d Abs. 2 RPG (schützenswerte Baute) noch
jene von Art. 39 Abs. 2 RPV (landschaftsprägende Baute) erfüllt sein.
c) Der Beschwerdeführer bringt sodann noch vor, dass die Voraussetzungen
für die Zuweisung des Gebiets "D._" und/oder des Gebiets
"C._" zur Erhaltungszone nicht gegeben seien, weil es zu wenig
Gebäude bzw. zu wenig Gebäude mit Wohnnutzungen habe oder die
Gebäude bzw. Gebäudegruppen zu weit auseinander lägen. Wie
nachstehend dargestellt, sind diese Einwände im vorliegenden
verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren unbeachtlich. Die
Stimmberechtigten der ehemaligen Gemeinde Z._ beschlossen
nämlich bereits am 20. September und 5. Dezember 1996 die
Totalrevision der Ortsplanung. Dabei verabschiedeten sie unter anderem
das Baugesetz und acht kombinierte Zonenpläne (ZP), Generelle
- 31 -
Erschliessungspläne (GEP) und Generelle Gestaltungspläne (GGP)
1:1000 betreffend acht verschiedener Erhaltungszonen, unter anderem
die Erhaltungszone "D._/C._". Am 9., mitgeteilt am
11. Dezember 1997, genehmigte die Regierung des Kantons Graubünden
die Totalrevision der Ortsplanung und damit auch die erweiterte
Erhaltungszone "D._/C._" (vgl. insbesondere S. 25 des
erwähnten Genehmigungsbeschlusses der Regierung [ARE-GR-act. 18]).
Schliesslich wurde der kantonale Richtplan nach Inkrafttreten der
fraglichen Erhaltungszone "D._/C._" im Jahr 1997 vom
Bundesrat am 19. September 2003 genehmigt (vgl. ARE-GR-act. 16).
Dabei wurde die betreffende Nutzungsplanung aus dem Jahr 1996 vom
Bundesrat nicht in Frage gestellt; folglich besteht diese unverändert
weiter. Zudem besteht gemäss kantonalem Richtplan bei der
Erhaltungszone "D._/C._" kein Anpassungsbedarf, ist diese
doch im Anhang zum Kapital 5.6.2 in der Übersichtstabelle mit dem
Vermerk i. O. (kein planerischer Anpassungsbedarf) vermerkt. Vor diesem
Hintergrund kann die rechtskräftig erlassene Erhaltungszone
"D._/C._" im vorliegenden verwaltungsgerichtlichen
Beschwerdeverfahren nicht mehr in Frage gestellt werden.
Dementsprechend stellt sich die Frage, ob die Voraussetzungen für die
Zuweisung des Gebiets "D._" und/oder "C._" zur
Erhaltungszone gegeben sind, im vorliegenden Verfahren nicht.
8. a) Schliesslich rügt der Beschwerdeführer, dass das strittige Bauvorhaben
auch im Lichte der Zweitwohnungsgesetzgebung nicht zulässig sei. Der
fragliche Stall stehe nach dem massgebenden Bundesrecht ausserhalb
der Bauzonen. Indem die Gemeinde den vorliegenden Sachverhalt unter
Art. 9 Abs. 1 ZWG statt unter Art. 9 Abs. 2 ZWG subsumiert habe, habe
sie das ZWG falsch angewendet. Als geschützte Bauten im Sinne der
Raumplanungsgesetzgebung kämen in erster Linie schützenswerte
Bauten nach Art. 24d Abs. 2 RPG und landschaftsprägend geschützte
- 32 -
Bauten nach Art. 39 Abs. 2 RPV in Betracht. Die entsprechenden
Voraussetzungen seien hier nicht erfüllt. Nicht a priori ausgeschlossen sei
auch eine förmliche Unterschutzstellung im Rahmen von Art. 33 RPV
(Kleinsiedlung ausserhalb der Bauzonen). Die blosse Feststellung des
ortsbildprägenden Charakters im Baubewilligungsverfahren erfülle die
Anforderungen an eine solche Unterschutzstellung aber nicht. Beim
fraglichen Stall handle es sich somit nicht um eine geschützte Baute im
Sinne von Art. 9 Abs. 2 ZWG, weshalb die nachgesuchte Baubewilligung
auch aus zweitwohnungsrechtlicher Sicht zu verweigern sei.
b) Dem halten die Beschwerdegegnerin 1, die Beschwerdegegner 2 und das
Amt für Raumentwicklung Graubünden im Wesentlichen entgegen, dass
die Zulässigkeit des fraglichen Bauvorhabens gestützt auf Art. 9 Abs. 1
ZWG zu beurteilen sei, weil es sich bei der Bündner Erhaltungszone um
eine beschränkte Bauzone handle. Die entsprechenden Voraussetzungen
von Art. 9 Abs. 1 ZWG seien gegeben, weshalb die angefochtene
Baubewilligung auch vor dem Hintergrund der
Zweitwohnungsgesetzgebung rechtmässig sei.
9. a) Am 11. März 2012 ist Art. 75b BV betreffend Zweitwohnungen in Kraft
getreten. Seit dem 1. Januar 2016 sind sodann das
Zweitwohnungsgesetz sowie die Zweitwohnungsverordnung in Kraft.
Art. 75b Abs. 1 BV sieht einen maximalen Anteil an Zweitwohnungen am
Gesamtbestand der Wohneinheiten und der für Wohnzwecke genutzten
Bruttogeschossfläche von 20 % vor. Im vorliegenden Verfahren wird von
der Beschwerdegegnerin 1 nicht bestritten, dass sie einen erheblichen
Anteil an Zweitwohnungen aufweist. Es ist davon auszugehen, dass der
maximale Wert von 20 % deutlich überschritten ist (vgl. Art. 11 Abs. 1
ZWV i.V.m. dem Anhang zur ZWV). Damit können in der Gemeinde
X._ bis zum Absinken des Zweitwohnungsanteils unter 20 %
grundsätzlich keine neuen Zweitwohnungen mehr bewilligt werden (Art. 6
- 33 -
Abs. 1 ZWG). Vorbehalten bleibt gemäss Art. 6 Abs. 2 ZWG die
Erstellung neuer Wohnungen nach Art. 7 Abs. 1 lit. b und nach Art. 8, 9,
26 oder 27 ZWG. Nach Massgabe von Art. 9 Abs. 1 ZWG dürfen in
Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil von über 20 % innerhalb der
Bauzonen in geschützten oder ortsbildprägenden Bauten neue
Wohnungen ohne Nutzungsbeschränkung nach Art. 7 Abs. 1 ZWG
bewilligt werden, wenn die Baute in ihrem Schutzwert nicht beeinträchtigt
wird, insbesondere die äussere Erscheinung und die bauliche
Grundstruktur des Gebäudes im Wesentlichen unverändert bleiben (lit. a),
eine dauernde Erhaltung der Baute nicht anders sichergestellt werden
kann (lit. b) und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. c).
Ausserhalb der Bauzonen beurteilt sich die Zulässigkeit von neuen
Wohnungen ohne Nutzungsbeschränkungen im Sinne von Art. 7 Abs. 1
ZWG gemäss Art. 9 Abs. 2 ZWG nach den Bestimmungen der
Raumplanungsgesetzgebung.
b) Unter Berücksichtigung der vorstehenden Ausführungen gilt es zunächst
zu vergegenwärtigen, dass vorliegend ein Bauvorhaben in der
Erhaltungszone als (beschränkte) Bauzone zur Diskussion steht (vgl.
vorstehend E.5b). Betreffend Zweitwohnungsgesetzgebung ist folgerichtig
− und (vermeintlich) entgegen der Auffassung von STALDER im
Handkommentar zum Zweitwohnungsgesetz − Art. 9 Abs. 1 ZWG und
nicht Art. 9 Abs. 2 ZWG massgebend. Daran vermag die Tatsache nichts
zu ändern, dass STALDER im Handkommentar zum Zweitwohnungsgesetz
ausführt, dass Erhaltungszonen zur Erhaltung bestehender
Kleinsiedlungen im Sinne von Art. 33 RPV nicht zur Bauzone gehörten
und dementsprechend auf Bauten in Erhaltungszonen Art. 9 Abs. 2 ZWG
zur Anwendung gelange. Diese Lehrmeinung ist − wie nachstehend
dargestellt − nicht weiterführend. Sie stützt sich nämlich auf
WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 15 Rz. 9 ff. Diese Fundstelle gibt,
zusammen mit der weiteren Fundstelle WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 18
- 34 -
Rz. 40, die herrschende Lehre und Rechtsprechung wieder, wonach es
sich bei der Erhaltungszone um eine mit einer Nichtbauzone überlagerte
beschränkte Bauzone handelt und Bewilligungen somit gestützt auf
Art. 22 RPG erteilt werden, wenn das Bauvorhaben in der Erhaltungszone
zonenkonform ist (in WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 18 Rz. 40 zwar nicht
explizit so ausgeführt, aber e contrario). Da Erhaltungszonen nach ZWG
schlechterdings gleich wie nach RPG klassifiziert werden sollten, mithin
nach herrschender Lehre und Rechtsprechung als die Grundnutzung
überlagernde beschränkte Bauzone, hat die Beschwerdegegnerin 1 bei
der Beurteilung der Vereinbarkeit des Bauvorhabens mit der
Zweitwohnungsgesetzgebung zu Recht auf Art. 9 Abs. 1 ZWG − und nicht
auf Art. 9 Abs. 2 ZWG − abgestellt.
c) Als geschützte Bauten im Sinne von Art. 9 Abs. 1 ZWG gelten solche, die
im formellen Verfahren nach der jeweiligen kantonalen bzw. kommunalen
Gesetzgebung unter Schutz gestellt worden sind. Dies kann durch eine
Schutzverfügung oder im Rahmen der Nutzungsplanung erfolgen
(STALDER, a.a.O., Art. 9 Rz. 17). Gemäss Art. 35c der
Raumplanungsverordnung für den Kanton Graubünden (KRVO; BR
801.110) gelten Bauten als geschützt im Sinne der Bundesgesetzgebung
über Zweitwohnungen, wenn sie in der kommunalen Grundordnung oder
gestützt auf die Natur- und Heimatschutzgesetzgebung unter Schutz
gestellt sind (vgl. auch Vollzugshilfe des Departements für Volkswirtschaft
und Soziales Graubünden [DVS] zum ZWG und zur ZWV vom Juni 2016
zu Art. 9 Abs. 1 ZWG S. 21). Als ortsbildprägende Bauten im Sinne von
Art. 9 Abs. 1 ZWG gelten nach Art. 6 Abs. 1 ZWV Gebäude, die durch
ihre Lage und Gestalt wesentlich zur erhaltenswerten Qualität des
Ortsbildes und zur Identität des Ortes beitragen. Gemäss Art. 6 Abs. 2
ZWV sorgen die Kantone für ein Verfahren zur Bestimmung der
ortsbildprägenden Bauten. Dazu wurden im Kanton Graubünden die
Bestimmungen von Art. 35a ff. KRVO erlassen. Gestützt auf Art. 35a
- 35 -
KRVO erfolgt die Bestimmung der ortsbildprägenden Bauten im Sinne der
Bundesgesetzgebung über Zweitwohnungen grundsätzlich im Verfahren
für die kommunale Grundordnung auf der Basis eines Gesamtkonzepts
über das Ortsbild. Ausnahmsweise kann die Baubewilligungsbehörde
gestützt auf Art. 35b KRVO eine Baute als ortsbildprägend bezeichnen,
wenn die Baute Gegenstand eines Baubewilligungsverfahrens für deren
Umbau oder Umnutzung zu Wohnzwecken bildet (lit. a), für sie bereits in
der vor dem 1. Januar 2016 beschlossenen kommunalen Grundordnung
eine Erhaltungsregelung auf der Basis eines Gesamtkonzepts über das
Ortsbild besteht (lit. b), die Denkmalpflege Graubünden angehört worden
ist (lit. c) und die Bezeichnung als ortsbildprägend in die Baubewilligung
aufgenommen wird (Art. 35b Abs. 2 KRVO). Die unter Art. 35b Abs. 1 lit. b
KRVO angesprochene, spezifische Erhaltungsregelung gilt gemäss
Regierungsbeschluss Nr. 515 vom 31. Mai 2016 zur Teilrevision der
Raumplanungsverordnung für den Kanton Graubünden, Umsetzung der
eidgenössischen Zweitwohnungsgesetzgebung (vgl. ARE-GR-act. 19;
abrufbar unter www.dvs.gr.ch ˃ Themen ˃ Zweitwohnungen ˃
Erläuterungen zur teilrevidierten KRVO [zuletzt besucht am 21. Dezember
2017]) etwa dann als gegeben, wenn die betreffenden Bauten der
Erhaltungszone im Sinne von Art. 31 KRG zugewiesen wurden. In diesem
Fall besteht ein gewichtiges Indiz dafür, dass die betreffende Baute auch
ortsbildprägend im Sinne von Art. 6 Abs. 1 ZWV sein könnte. Dieses Indiz
soll alsdann durch die Denkmalpflege im Rahmen einer förmlichen
Anhörung im Baubewilligungsverfahren verifiziert werden, wobei diese
Anhörung mit Vorteil vor der konkreten Projektentwicklung erfolgen solle.
Damit eine Baute im Ausnahmeweg gestützt auf Art. 35b KRVO von der
Denkmalpflege als ortsbildprägend eingestuft werden kann, muss die in
der rechtskräftigen Ortsplanung enthaltene Erhaltungsregelung für die
betreffende Baute auf einem Gesamtkonzept des Ortsbildes beruhen,
was anhand der damaligen Planungsunterlagen sowie des damaligen
Genehmigungsbeschlusses der Regierung eruiert werden kann (vgl.
- 36 -
Regierungsbeschluss Nr. 515 vom 31. Mai 2016 zur Teilrevision der
Raumplanungsverordnung für den Kanton Graubünden, Umsetzung der
eidgenössischen Zweitwohnungsgesetzgebung, S. 6).
d) Bei dem von den Beschwerdegegnern 2 nachtgesuchten Bauvorhaben
auf Parzelle 10999 in der heutigen Gemeinde X._ handelt es sich −
wie nachstehend dargestellt − um eine ortsbildprägende Baute im Sinne
von Art. 9 Abs. 1 ZWG, welche durch ihre Lage und Gestalt wesentlich
zur erhaltenswerten Qualität des Ortsbildes und zur Identität des Ortes
beiträgt. Mit der am 20. September und 5. Dezember 1996 erfolgten
Zuweisung der Baugruppe "C._" zur Erhaltungszone, welche von der
Regierung des Kantons Graubünden am 9., mitgeteilt am 11. Dezember
1997, genehmigt wurde (vgl. ARE-GR-act. 18), ist die Baugruppe
"C._" als ortsbildprägend festgelegt worden. Die Bündner
Erhaltungszone verfolgt nämlich auch Zielsetzungen des Ortsbildschutzes
(BGE 118 Ia 446 E.2c). Die ehemalige Gemeinde Z._ hat folglich
den ortsbildprägenden Charakter der Erhaltungszone "D._/C._"
und damit auch des fraglichen Bauvorhabens auf Parzelle 10999 bereits
mit dem Erlass der entsprechenden Grundnutzungsplanung im Jahr 1996
gewürdigt, indem sie gleichzeitig mit der Festsetzung der Erhaltungszone
"D._/C._" in Art. 44 Abs. 1 BG festgehalten hat, dass die
Erhaltungszonen landschaftlich und kulturgeschichtlich wertvolle
Baugruppen bezeichnen, deren Erhaltung im öffentlichen Interesse liegt.
Zudem hat die Beschwerdegegnerin 1 gestützt auf die erwähnte
Bestimmung von Art. 44 Abs. 1 BG in der angefochtenen Baubewilligung
vom 20., mitgeteilt am 23. Februar 2017, verfügt, dass es sich beim
fraglichen Bauvorhaben um eine ortsbildprägende Baute gemäss Art. 9
ZWG handle und diese Verfügung im Grundbuch anzumerken sei. Dabei
handelt es sich nicht um eine Schutzverfügung, sondern vielmehr um eine
Bestätigung der bereits in der Grundnutzungsplanung der Jahre 1996/97
festgehaltenen Klassifizierung, nämlich dass die Baugruppe "C._"
- 37 -
Teil einer landschaftlich und kulturgeschichtlich wertvollen Baugruppe ist
(vgl. Art. 44 Abs. 1 BG). Dementsprechend wurden die Baugruppe
"C._" und damit auch das fraglichen Bauvorhaben auf Parzelle
10999 aber bereits im Verfahren für die kommunale Grundordnung im
Sinne von Art. 35a KRVO als ortsbildprägend bestimmt, weshalb deren
ortsbildprägender Charakter auch im vorliegenden
verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren zu bejahen ist. Wenn das
in der Erhaltungszone "D._/C._" befindliche Bauvorhaben nicht
als ortsbildprägend gemäss Grundordnung im Sinne von Art. 35a KRVO
zu gelten hätte, was aber − wie gesehen − nicht der Fall ist, könnte der
ortsbildprägende Charakter des nachgesuchten Bauvorhabens vorliegend
auch gestützt auf Art. 35b KRVO bejaht werden. Die umzubauende
Stallbaute bildet nämlich Gegenstand eines Baubewilligungsverfahrens
für deren Umbau oder Umnutzung zu Wohnzwecken. Zudem bestand mit
der Festsetzung der Erhaltungszone "D._/C._" in den Jahren
1996/97 bereits vor dem 1. Januar 2016 in der kommunalen
Grundordnung eine Erhaltungsregelung auf der Basis eines
Gesamtkonzepts über das Ortsbild. Und schliesslich wurde auch die
Denkmalpflege des Kantons Graubünden angehört (vgl. deren
Stellungnahmen vom 5. Oktober 2016 [ARE-GR-act. 9] und 27. Januar
2017 [ARE-GR-act. 10]) und die Bezeichnung als ortsbildprägend wurde
in die Baubewilligung vom 20., mitgeteilt am 23. Februar 2017,
aufgenommen. Folglich ist der ortsbildprägende Charakter des
nachgesuchten Bauvorhabens sowohl gestützt auf Art. 35a KRVO als
auch auf Art. 35b KRVO zu bejahen.
e) Wie gesehen dürfen gemäss Art. 9 Abs. 1 ZWG in Gemeinden mit einem
Zweitwohnungsanteil von über 20 % innerhalb der Bauzonen in
geschützten oder ortsbildprägenden Bauten neue Wohnungen ohne
Nutzungsbeschränkung bewilligt werden, wenn die Baute in ihrem
Schutzwert nicht beeinträchtigt wird, insbesondere die äussere
- 38 -
Erscheinung und die bauliche Grundstruktur des Gebäudes im
Wesentlichen unverändert bleiben (lit. a), eine dauernde Erhaltung der
Baute nicht anders sichergestellt werden kann (lit. b) und keine
überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. c). Aus den bei den Akten
liegenden Stellungnahmen der Denkmalpflege des Kantons Graubünden
vom 5. Oktober 2016 und 27. Januar 2017 ergibt sich, dass diese sowohl
vor Eingabe des fraglichen Bauvorhabens als auch vor Erteilung der
Baubewilligung angehört wurde. Dabei bestätigte die Denkmalpflege
einerseits den Schutzwert respektive den ortsbildprägenden Charakter
der umzubauenden Stallbaute auf Parzelle 10999 (vgl. Stellungnahme
vom 5. Oktober 2016 [ARE-GR-act. 9]) und erkannte anderseits, dass das
äussere Erscheinungsbild des Gebäudes dank Anpassungen der
Öffnungen (Bezugnahme auf den Strick, maximal zwei bis drei
Holzbalken hoch, Verzicht auf Fensterstöcke) im Wesentlichen
unverändert beibehalten werden könne (vgl. Stellungnahme vom
27. Januar 2017 [ARE-GR-act. 10]). Mit der Denkmalpflege ist folglich
davon auszugehen, dass sowohl die äussere Erscheinung als auch die
bauliche Grundstruktur im Wesentlichen unverändert bleiben und die
Baute somit durch das nachgesuchte Bauvorhaben in ihrem Schutzwert
nicht beeinträchtigt wird (Art. 9 Abs. 1 lit. a ZWG). Des Weiteren wird die
fragliche Stallbaute unstrittig nicht mehr landwirtschaftlich genutzt und
dürfte aufgrund der heutigen Bewirtschaftungsweise wohl auch in Zukunft
nicht mehr landwirtschaftlich genutzt werden. Für eine andere Nutzung
als zu Ferien-/Wochenendzwecken besteht kein Bedarf, zumal die
Nutzung der fraglichen, im Temporärsiedlungsgebiet gelegenen
Stallbaute als Erstwohnung respektive als touristische bewirtschaftete
Zweitwohnung nach Art. 7 Abs. 2 ZWG aufgrund der
Nutzungsintensivierung und der damit verbundenen, unerwünschten
Auswirkungen auf Raum, Erschliessung und Umwelt nicht in Frage
kommt, wie das Amt für Raumentwicklung Graubünden in seiner
Vernehmlassung vom 24. Mai 2017 zu Recht ausführt. Eine dauernde
- 39 -
Erhaltung der fraglichen Baute kann somit nicht anders sichergestellt
werden als durch den Umbau bzw. die Umnutzung derselben in eine
Ferien-/Wochenendbaute (Art. 9 Abs. 1 lit. b ZWG). Nachdem vom
Beschwerdeführer nicht geltend gemacht wird, dass dem nachgesuchten
Bauvorhaben überwiegende Interessen im Sinne von Art. 9 Abs. 1 lit. c
ZWG entgegenstehen und solches im Übrigen auch nicht ersichtlich ist,
erweist sich das fragliche Bauprojekt als mit Art. 6 Abs. 2 i.V.m. Art. 9
Abs. 1 ZWG vereinbar und somit auch vor dem Hintergrund der
Zweitwohnungsgesetzgebung als rechtmässig.
10. a) Zusammenfassend lässt sich nach dem vorstehend Gesagten festhalten,
dass die raumplanungsrechtlichen Voraussetzungen für die Umnutzung
der Stallbaute in eine Ferien-/Wochenendbaute erfüllt sind und die
Beschwerdegegnerin 1 die nachgesuchte Baubewilligung zu Recht
gestützt auf Art. 22 RPG − und damit ohne Zustimmung der zuständigen
kantonalen Behörde nach Art. 25 Abs. 2 RPG − erteilt hat. Zudem steht
das nachgesuchte Bauvorhaben auch im Einklang mit der
Zweitwohnungsgesetzgebung. Die angefochtene Baubewilligung vom 20.,
mitgeteilt am 23. Februar 2017, erweist sich somit als rechtens, was zur
Bestätigung derselben und zur Abweisung der dagegen erhobenen
Beschwerde führt.
b) Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf
Art. 73 Abs. 1 VRG dem Beschwerdeführer aufzuerlegen, welcher
gestützt auf Art. 78 Abs. 1 VRG überdies verpflichtet wird, den
obsiegenden, anwaltlich vertretenen Beschwerdegegnern 2 die durch den
Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen. Gemäss
Art. 3 Abs. 1 der Verordnung über die Bemessung des Honorars der
Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte (Honorarverordnung, HV; BR
310.250) gilt ein Stundenansatz zwischen Fr. 210.-- und Fr. 270.-- als
üblich. Die Rechtsanwältin der Beschwerdegegner 2 hat mit Schreiben
- 40 -
vom 18. September 2017 ein Honorar von gesamthaft Fr. 7'607.88
(= 23.5833 h x Fr. 290.-- [= Fr. 6'839.17] zuzüglich einer
Kleinspesenpauschale von 3 % [= Fr. 205.18] sowie 8 % MWST von
Fr. 7'044.34 [= Fr. 563.54]) geltend gemacht. Der gesamthaft geltend
gemachte Arbeitsaufwand von rund 23.6 Arbeitsstunden erscheint dem
Gericht als angemessen. Hingegen kann nicht von einem Stundenansatz
von Fr. 290.-- ausgegangen werden, da dieser Ansatz ausserhalb des
Rahmens gemäss Art. 3 Abs. 1 HV liegt, sondern lediglich von einem
solchen von Fr. 270.--. Folglich ergibt sich eine aussergerichtliche
Entschädigung von Fr. 7'083.20 (= 23.5833 h x Fr. 270.-- [= Fr. 6'367.50]
zuzüglich einer Kleinspesenpauschale von 3 % [= Fr. 191.--] sowie 8 %
MWST von Fr. 6'558.50 [= Fr. 524.70]). Diesen Betrag hat der
Beschwerdeführer somit noch an die Beschwerdegegner 2 zu bezahlen.
Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben
betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel
keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen
Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein
Anlass, weshalb der obsiegenden Beschwerdegegnerin 1 keine
Parteientschädigung zusteht.