Decision ID: 914c800b-20f5-5f37-8835-6166045103a6
Year: 2013
Language: de
Court: ZH_BRK
Chamber: ZH_BRK_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

hat sich ergeben:
A.
Mit Beschluss vom 4. Dezember 2012 erteilte der Bauausschuss XY R.
und S. B. die baurechtliche Bewilligung für den Umbau und die Sanierung
des bestehenden Einfamilienhauses. Gleichzeitig mit dem baurechtlichen
Entscheid wurde die im koordinierten Verfahren ergangene konzessions-
rechtliche und gewässerschutzrechtliche Bewilligung der Baudirektion Kan-
ton Zürich vom 20. November 2012 eröffnet. Unter Dispositivziffern III.2
lit. d in Verbindung mit Ziffer III.5 dieser Verfügung wurde von den Rekur-
rierenden die Einräumung eines unentgeltlichen Fusswegrechts bzw. eines
sog. Uferwegservituts verlangt. Sodann ordnete die Baudirektion die Auf-
hebung von Dispositivziffer III der Direktionsverfügung vom 4. November
2010 an, mit welcher die konzessionsrechtliche Bewilligung für einen Neu-
bau auf dem Baugrundstück erteilt wurde (Dispositivziffer III.1).
B.
Hiergegen erhob die vorgenannte Bauherrschaft mit Eingabe vom 7. Janu-
ar 2013 fristgerecht Rekurs beim Baurekursgericht und stellte folgende An-
träge:
"1. Es sei die angefochtene Verfügung im nachstehenden Umfang :
a) Dispositiv Ziffer III/1 insoweit, als damit Dispositiv Ziffer III der BDV Nr. 10-1938 vom 4. November 2010 aufgehoben wird;
b) Dispositiv Ziffer III/2 lit. d in Verbindung mit Dispositiv Ziffer III/5.
2. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Vorinstanz."
C.
Mit Präsidialverfügung vom 10. Januar 2013 wurde vom Rekurseingang
Vormerk genommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet.
Die als Mitbeteiligte in das Verfahren einbezogene kommunale Vorinstanz
verzichtete in ihrer Eingabe vom 5. Februar 2013 auf eine Stellungnahme.
Die Baudirektion schloss in ihrer Stellungnahme vom 11. März 2013 unter
Hinweis auf den Mitbericht des Amtes für Abfall, Wasser, Energie und Luft
(AWEL) vom 7. März 2013 auf Abweisung des Rekurses.
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D.
Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit für die Entscheidfindung erfor-
derlich, in den nachstehenden Erwägungen Bezug genommen.

Es kommt in Betracht:
1.
Die Rekurrierenden sind als Bauherrschaft und Adressaten der angefoch-
tenen Verfügung ohne weiteres zu deren Anfechtung legitimiert (§ 338a
Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes [PBG]). Da auch die übrigen for-
mellen Voraussetzungen erfüllt sind, ist auf den Rekurs einzutreten.
2.
Das Baugrundstück wurde teilweise durch Aufschüttung im Seegebiet ge-
schaffen und beruht auf Landanlagekonzessionen vom 2. Februar 1869,
27. März 1877 und 17. Juni 1924 mit Bewilligungsvorbehalt. Es ist mit ei-
nem Einfamilienhaus überstellt und liegt gemäss geltender Bau- und Zo-
nenordnung der Gemeinde XY in der Wohnzone W2/1.0 Gemäss unbestrit-
ten gebliebenen Ausführungen erwarben die Rekurrierenden die Baupar-
zelle am 4. Januar 2012 zu Eigentum. Die Rechtsvorgängerin hatte auf
dem Baugrundstück bereits ein Bauprojekt für ein neues Wohnhaus ausar-
beiten lassen, für welches die Baudirektion am 4. November 2010 die not-
wendigen kantonalen Bewilligungen und der Gemeinderat XY am
14. Dezember 2010 die kommunale Baubewilligung rechtskräftig erteilt hat-
ten. Die Rekurrierenden erwarben neben dem Baugrundstück gleichzeitig
auch das erwähnte Neubauprojekt käuflich. Sie waren jedoch unschlüssig,
ob sie das rechtskräftig bewilligte Neubauvorhaben realisieren oder ledig-
lich das auf dem Baugrundstück bereits bestehende Einfamilienhaus um-
bauen wollten. Um eine Alternative zum bewilligten Neubau zu erhalten,
reichten die Rekurrierenden daher im vergangenen Jahr ein Umbaugesuch
ein und ersuchten um die Bewilligung für innere Umbauarbeiten sowie für
eine energetische Sanierung des Gebäudes. Die kommunale Baubehörde
bewilligte das Umbauvorhaben mit Beschluss vom 4. Dezember 2012. Mit
koordiniert eröffneter Verfügung vom 20. November 2012 erteilte auch die
Baudirektion die erforderlichen kantonalen Bewilligungen bzw. Konzessio-
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nen und statuierte das eingangs erwähnte Uferwegservitut (Dispositivzif-
fern III.2 lit. d in Verbindung mit Ziffer III.5). Gleichzeitig hob sie die kon-
zessionsrechtliche Bewilligung vom 4. November 2010 für den ursprünglich
geplanten Neubau auf (Dispositivziffer III.1). Gegen diese Nebenbestim-
mungen richtet sich der vorliegende Rekurs.
3.1.
Die Baudirektion begründet die verfügte Aufhebung der Baukonzession
vom 4. November 2010 damit, dass das ursprüngliche Neubauprojekt of-
fensichtlich durch das geplante Umbauvorhaben ersetzt worden sei. Es
rechtfertige sich deshalb, die entsprechende konzessionsrechtliche Bewilli-
gung aufzuheben.
Demgegenüber vertritt die Bauherrschaft die Auffassung, dass die betref-
fende Konzession zu Unrecht aufgehoben worden sei. Die behördliche An-
nahme sei nicht zutreffend und basiere auch nicht auf entsprechenden be-
hördlichen Abklärungen. Die Rekurrierenden hätten keineswegs die Ab-
sicht, auf die von ihnen erworbene Bewilligung für das Neubauprojekt auf
ihrem Grundstück zu verzichten, solange sie sich noch nicht definitiv ent-
schieden hätten, welches Bauprojekt sie realisierten wollten. Sie seien da-
zu auch nicht verpflichtet, könne sich der Bauherr doch während der Gel-
tungsdauer einer Bewilligung frei entscheiden, ob er das Projekt realisie-
ren, darauf verzichten oder ein Alternativgesuch stellen wolle. Die Gel-
tungsdauer der erteilten Neubaubewilligung ende vorliegend nicht vor dem
17. Januar 2014.
Dem hält die Baudirektion in ihrer Vernehmlassung entgegen, es sei lang-
jährige Praxis der Baudirektion, keine "Baukonzessionen auf Vorrat" zu er-
teilen. Das heisse, dass auf einer konzedierten Landanlage nicht für zwei
verschiedene Bauprojekte parallel eine Baukonzession erteilt werde. Mit
der Aufhebung der Baukonzession für das Neubauprojekt werde diese
langjährige Praxis umgesetzt. Dies bedeute für die Bauherrschaft jedoch
nicht, dass sie das aufgehobene Projekt nicht realisieren könne. Entschei-
de sie sich innerhalb der Geltungsdauer der Bewilligung für das Neubau-
projekt, werde die angefochtene Baukonzession aufgehoben, wodurch
auch die mit Dispositivziffer III.1 angeordnete Aufhebung obsolet werde.
Das am 4. November 2010 bewilligte Neubauvorhaben würde auf eine ent-
sprechende Mitteilung der Bauherrschaft hin wieder in Kraft gesetzt. Ein
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Eingriff in die baurechtliche Bewilligung oder in die anderen zu erteilenden
Bewilligungen werde durch diese Praxis nicht bewirkt. Auch entstehe der
Bauherrschaft durch diese Vorgehensweise kein Nachteil.
3.2.
Die Praxis der Baudirektion ist rechtlich nicht haltbar.
Gemäss § 322 Abs. 1 PBG erlöschen baurechtliche Bewilligungen nach
drei Jahren, wenn nicht vorher mit der Ausführung begonnen worden ist.
Sind für das gleiche Vorhaben mehrere Bewilligungen nötig, ist die letzte
Bewilligung für das Erlöschen der übrigen und für den Baubeginn massge-
blich (Abs. 2). Die Frist beginnt mit dem Ablauf der letzten Rechtsmittelfrist,
in streitigen Fällen mit der Rechtskraft des öffentlich- oder zivilrechtlichen
Entscheids. Die in § 322 Abs. 1 PBG festgelegte Gültigkeitsdauer für Bau-
bewilligungen gilt auch für im koordinierten Verfahren ergangene konzessi-
onsrechtliche Bewilligungen für Bauten auf Landanlagen (BRGE II
Nrn. 0069 und 0070/2011 in BEZ 2011 Nr. 49).
Während der Geltungsdauer einer Baubewilligung steht es dem Bauherrn
grundsätzlich frei, der Behörde Alternativgesuche zu unterbreiten, und liegt
es in seinem Belieben, von welcher Bewilligung er Gebrauch machen will,
solange er nicht auf einzelne Projektvarianten verzichtet hat (Christian Mä-
der, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, Rz. 26 u. 377).
Die Verfügung der Baudirektion (BVV 10-1938) vom 4. November 2010,
welche zusammen mit dem baurechtlichen Entscheid für das Neubauvor-
haben am 17. Dezember 2010 eröffnet wurde, ist noch nicht erloschen.
Ebenso wenig liegt ein Projektverzicht seitens der Bauherrschaft vor. Im
Gegenteil hegen die Rekurrierenden die Absicht, erst vor Baubeginn zu
entscheiden, welches Projekt tatsächlich zur Ausführung gelangen soll.
Damit erweist sich die von der Baudirektion getroffene Annahme als unzu-
treffend und läuft die Aufhebung der fraglichen Baukonzession auf einen
Widerruf einer rechtskräftigen Verfügung hinaus.
Der Widerruf einer Verfügung bedeutet, dass die verfügende Behörde eine
Verfügung zu Lasten des Verfügungsadressaten aufhebt. Er hat dann zu
erfolgen, wenn dem Interesse an der richtigen Anwendung des objektiven
Rechts der Vorrang vor dem Interesse des Betroffenen an der Wahrung
der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes zukommt. Der Widerruf
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ist auch erlaubt, wenn die Verfügung bereits in formelle Rechtskraft er-
wachsen ist; diesfalls kommt indes der Rechtssicherheit und dem Vertrau-
ensschutz erhöhte Bedeutung zu. Für einen Widerruf wird stets die Fehler-
haftigkeit der Verfügung vorausgesetzt.
Die Voraussetzungen für einen Widerruf sind vorliegend nicht erfüllt. So
wird von der Baudirektion nicht geltend gemacht, dass die ursprüngliche
konzessionsrechtliche Bewilligung für den Neubau an einem Mangel leide.
Ebenso wenig sind öffentliche Interessen ersichtlich, welche den Widerruf
der rechtskräftigen konzessionsrechtlichen Bewilligung rechtfertigen wür-
den. Nicht nachvollziehbar ist sodann, inwiefern bei der Bewilligung eines
Alternativgesuchs eine sog. "Baukonzession auf Vorrat" vorliegen sollte,
kann doch letztlich nur ein Bauvorhaben realisiert werden. Die Baudirektion
scheint zu verkennen, dass sich auch die Aufhebung von rechtskräftigen
Baukonzessionen nach den allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsät-
zen über den Widerruf von Verfügungen zu richten hat.
Der Widerruf der Verfügung der Baudirektion vom 4. November 2010 er-