Decision ID: 88fe16e2-e0a0-5c05-8bc1-47d31160a14a
Year: 2020
Language: de
Court: SG_VSG
Chamber: SG_VSG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: 

Sachverhalt
A.
A._ meldete sich im Juni 2019 zum Bezug von Leistungen der
Invalidenversicherung an (IV-act. 35). Am 11. Februar 2020 teilte die IV-Stelle der
Versicherten mit, dass sie den Orthopäden Dr. med. B._ und den Psychiater Prof. Dr.
med. C._ mit einer bidisziplinären Begutachtung beauftragen werde (IV-act. 75). Am
24. Februar 2020 erklärte die Versicherte, dass sie mit der Wahl der Sachverständigen
nicht einverstanden sei (IV-act. 79). Die IV-Stelle erliess am 8. April 2020 eine
Zwischenverfügung, mit der sie an der Abklärung „festhielt“ (IV-act. 88). Diese
Verfügung erwuchs unangefochten in formelle Rechtskraft.
A.a.
Am 22. Mai 2020 liess die nun anwaltlich vertretene Versicherte „ausdrücklich
wünschen, dass die gesamten Explorationen [...] im IME vollständig auf Bild- und
Tonträger aufgezeichnet werden“ (IV-act. 93). In einem Schreiben vom 12. Juni 2020
teilte die IV-Stelle der Versicherten mit (IV-act. 100), dass sie die medizinischen
Sachverständigen nicht zur Aufzeichnung der Exploration auf Bild- und Tonträger
verpflichten könne. Die Versicherte habe auch keinen Anspruch auf interne Dokumente
eines Sachverständigen, wozu allfällige Tonbandaufnahmen gehören würden. Die
Versicherte liess am 15. Juni 2020 erklären (IV-act. 104), dass sie mit dem Entscheid
der IV-Stelle nicht einverstanden sei. Sie fordere die IV-Stelle auf, ihre Entscheidung
nochmals zu überdenken oder aber eine anfechtbare Verfügung zu erlassen. Zur
Begründung liess sie anführen, die Dokumentation der Explorationsgespräche mit Bild-
und Tonaufnahmen sei von der Aktenführungspflicht nach Art. 46 ATSG erfasst. Die
Weigerung eines Sachverständigen, Bild- oder Tonaufnahmen anzufertigen, stelle
einen Ablehnungsgrund nach Art. 44 ATSG dar. Die Bild- und Tonaufnahmen dienten
dem Schutz der Persönlichkeitsrechte der Versicherten, der Transparenz, der
A.b.
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B.
Rechtssicherheit und dem Schutz der Verfahrensrechte. Die IV-Stelle hielt in einem
Schreiben vom 20. Juni 2020 fest (IV-act. 106), aus dem Art. 46 ATSG lasse sich nicht
ableiten, dass eine versicherte Person im Rahmen einer Begutachtung einen
durchsetzbaren Anspruch auf die Erstellung von Tonbandaufnahmen habe. Aus dem
Art. 44 ATSG ergebe sich nichts anderes. Es liege allein im Ermessen des
Sachverständigen, ob eine Begutachtung auf Tonband aufgezeichnet werden solle,
wobei die versicherte Person aber keinen Anspruch auf Einsicht in eine während der
Begutachtung erstellte Tonbandaufnahme habe. Angesichts der rechtskräftigen
Zwischenverfügung vom 8. April 2020 sei der Erlass einer weiteren Zwischenverfügung
nicht zulässig. Die Aussagekraft eines ohne eine Tonbandaufnahme erstellten
Gutachtens sei „im Leistungsverfahren“ zu beurteilen.
Am 23. Juli 2020 liess die Versicherte (nachfolgend: die Beschwerdeführerin) eine
Rechtsverweigerungsbeschwerde erheben (act. G 1). Ihr Rechtsvertreter stellte den
folgenden Antrag: „Die Beschwerdegegnerin sei zu verpflichten, innert 30 Tagen nach
Urteilsrechtskraft eine anfechtbare Zwischenverfügung betreffend die Weigerung der
Beschwerdegegnerin, die von ihr zur verwaltungsexternen Abklärung des
medizinischen Sachverhaltes beauftragten Gutachter aufzufordern, die Exploration auf
Ton- und gegebenenfalls auch auf Bildträger aufzuzeichnen, zu erlassen“. Zur
Begründung führte er an, indem sich die IV-Stelle (nachfolgend: die
Beschwerdegegnerin) weigere, eine anfechtbare Zwischenverfügung zu erlassen,
verunmögliche sie es der Beschwerdeführerin, die Frage, ob die Sachverständigen zur
Anfertigung von Tonaufnahmen zu verpflichten seien, dem Gericht zur Beurteilung
vorzulegen. Diese Frage sei sehr wohl zu bejahen, denn die Dokumentation der
Explorationsgespräche mit Tonaufnahmen sei von der Aktenführungspflicht nach Art.
46 ATSG erfasst. Die Weigerung eines Sachverständigen, solche Tonaufnahmen
anzufertigen, stelle einen Ablehnungsgrund im Sinne des Art. 44 ATSG dar. Die
Beschwerdeführerin müsse im Rahmen der Begutachtung mit Hilfe von
Tonbandaufnahmen in ihren Persönlichkeitsrechten geschützt werden. Solche
Aufnahmen dienten auch der Transparenz, der Rechtssicherheit und dem Schutz der
Verfahrensrechte. Die Beschwerdegegnerin habe folglich die Sachverständigen
B.a.
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Erwägungen
1.
Gemäss dem Art. 56 Abs. 2 ATSG kann eine Rechtsverweigerungsbeschwerde
erhoben werden, wenn der Versicherungsträger entgegen dem Begehren der
versicherten Person keine Verfügung erlässt. Der Sinn und Zweck der
Rechtsverweigerungsbeschwerde besteht also insbesondere darin, die versicherte
Person in die Lage zu versetzen, ein pflichtwidriges „Nicht-Handeln“ des
Versicherungsträgers auch ohne einen Anfechtungsgegenstand beschwerdeweise
aufzufordern, Ton- und gegebenenfalls auch Bildaufnahmen der gutachterlichen
Explorationsgespräche anzufertigen.
Die Beschwerdegegnerin beantragte am 3. September 2020 die Abweisung der
Beschwerde (act. G 3). Zur Begründung führte sie aus, aus dem Art. 46 ATSG lasse
sich keine Pflicht zur audio-visuellen Aufzeichnung von Explorationsgesprächen
ableiten, denn von der Aktenführungspflicht sei nur das Abklärungsergebnis, also das
Gutachten, erfasst. Die Versicherten hätten keinen Anspruch auf Einsicht in interne
Dokumente von Sachverständigen, zu denen auch allfällige Tonbandaufnahmen
gehörten. Das Parlament habe bei der Revision des IVG beschlossen, dass künftig
während der Begutachtung Tonbandaufnahmen zu erstellen seien. Der Art. 44 ATSG
werde deshalb um einen entsprechenden Abs. 6 ergänzt werden. Das belege, dass
Tonbandaufnahmen nicht vom Art. 46 ATSG erfasst seien, denn wenn dem so wäre,
hätte der Gesetzgeber keine neue Bestimmung schaffen müssen. Das aktuell
anwendbare Recht sehe keine Pflicht zur Erstellung von Tonbandaufnahmen vor. Die
Beschwerdegegnerin habe auch gar keine Möglichkeit, die Sachverständigen zur
Erstellung von Tonbandaufnahmen anzuhalten.
B.b.
Die Beschwerdeführerin liess am 5. Oktober 2020 an ihrem Antrag festhalten (act.
G 5). Zur Begründung verwies sie auf den Entscheid IV 2020/69 des St. Galler
Versicherungsgerichtes vom 7. September 2020, mit dem dieses die
Beschwerdegegnerin angehalten hatte, einen medizinischen Sachverständigen zu
verpflichten, das Explorationsgespräch auf Tonband aufzunehmen.
B.c.
Die Beschwerdegegnerin verzichtete auf eine Duplik (act. G 7).B.d.
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beim zuständigen Versicherungsgericht anzufechten. Das entsprechende
Beschwerdeverfahren zielt darauf ab, den Versicherungsträger anzuhalten, der
versicherten Person möglichst rasch einen solchen Anfechtungsgegenstand zu
verschaffen, den diese dann mit einer „ordentlichen“ Beschwerde im Sinne des Art. 56
Abs. 1 ATSG anfechten kann. Das vorliegende
Rechtsverweigerungsbeschwerdeverfahren ist folglich darauf beschränkt zu
entscheiden, ob die Beschwerdegegnerin eine anfechtbare Zwischenverfügung
betreffend die Frage hätte erlassen müssen, ob die Untersuchungen im Rahmen der
Begutachtung auf Ton- oder Bildträger aufzunehmen und die Aufnahmen der
Beschwerdegegnerin auszuhändigen seien.
2.
Da es unsinnig wäre, die Beschwerdegegnerin zum Erlass einer
Zwischenverfügung zu verpflichten, die dann gar nicht selbständig anfechtbar wäre,
muss bei der Beurteilung der vorliegenden Rechtsverweigerungsbeschwerde
vorfrageweise geprüft werden, ob auf eine Beschwerde gegen eine solche
Zwischenverfügung einzutreten wäre. Für die Beantwortung dieser Vorfrage ist
massgebend, ob eine verfügungsweise Verweigerung von Ton- oder Bildaufnahmen
der gutachterlichen Untersuchungen einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil im
Sinne des Art. 46 Abs. 1 lit. a VwVG bewirken würde, denn praxisgemäss tritt das
Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen nur unter den – lückenfüllend analog
anwendbaren – Voraussetzungen der Art. 45 f. VwVG auf Beschwerden gegen
Zwischenverfügungen ein (vgl. statt vieler den Entscheid EL 2020/38 des. St. Galler
Versicherungsgerichtes vom 10. November 2020, E. 1.1). Hinter dem Begehren der
Beschwerdeführerin, dass die gutachterlichen Untersuchungen aufzuzeichnen und die
Aufnahmen dann der Beschwerdegegnerin auszuhändigen seien, kann nur die
Befürchtung der Beschwerdegegnerin stehen, Dr. B._ und Prof. C._ könnten den
Inhalt der Untersuchungen im Gutachten falsch wiedergeben. Da die
Beschwerdeführerin nicht bereits in der Vergangenheit von Dr. B._ oder von Prof.
C._ untersucht worden ist, dürfte es keinen konkreten Anhaltspunkt geben, der diese
Befürchtung begründen würde. Die Beschwerdeführerin hat bisher auch nicht
dargelegt, dass Dr. B._ oder Prof. C._ in der Vergangenheit nachweislich den Inhalt
einer Untersuchung in einem Gutachten falsch wiedergegeben hätten. Dem
Versicherungsgericht sind keine Fälle bekannt, in denen eine falsche Wiedergabe einer
Untersuchung durch Dr. B._ oder Prof. C._ zur Diskussion gestanden hätte. Hinter
der Befürchtung der Beschwerdeführerin kann deshalb wohl nur ein allgemeiner
„Generalverdacht“ stehen, der sich nicht nur gegen Dr. B._ und Prof. C._, sondern
2.1.
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gegen alle medizinischen Sachverständigen richtet, die regelmässig Gutachten für eine
IV-Stelle erstellen. Das zeigen auch die weitschweifigen Ausführungen in den Eingaben
der Beschwerdeführerin zum „Gutachtenwesen“ in der Invalidenversicherung im
Allgemeinen. Ein solcher allgemeiner „Generalverdacht“ wäre aber bei einer objektiven
Betrachtung wohl zu unbestimmt, um den Beweiswert all jener Gutachten, bei denen
keine Aufzeichnung der Untersuchungen erfolgt ist, als unzureichend zu qualifizieren,
und deshalb die Beschwerdegegnerin zu verpflichten, Dr. B._ und Prof. C._ damit
zu beauftragen, ihre Untersuchungen aufzuzeichnen und ihr diese Aufzeichnungen
dann zusammen mit dem Gutachten auszuhändigen. Folglich könnte die
Beschwerdeführerin also eigentlich keinen Anspruch auf eine Ton- oder
Bildaufzeichnung der Untersuchungen haben, weshalb die
Rechtsverweigerungsbeschwerde mangels eines Anspruchs der Beschwerdeführerin
auf eine entsprechende Zwischenverfügung eigentlich abzuweisen wäre. Nun hat der
Gesetzgeber aber im Rahmen einer Revision des IVG beschlossen, den Art. 44 ATSG
um einen neuen Abs. 6 zu ergänzen, laut dem generell bei Begutachtungen
Tonaufnahmen der „Interviews“ angefertigt und zu den Akten des
Sozialversicherungsträgers genommen werden müssen (vgl. BBl 2020 5558). Hinter
dieser Gesetzesänderung kann nur die Auffassung stehen, der nicht nur von der
Beschwerdeführerin, sondern allgemein von verschiedenen Seiten geäusserte
„Generalverdacht“, die medizinischen Sachverständigen würden grundsätzlich zu
„Gefälligkeitsgutachten“ zuhanden der IV-Stelle neigen und dabei selbst vor einer
falschen Wiedergabe des Inhaltes ihrer Untersuchungen nicht zurückschrecken, sei
begründet. Anders lässt sich die Einführung einer generellen Pflicht zur Aufzeichnung
von Untersuchungen und zur Herausgabe dieser Aufzeichnungen nicht erklären.
Augenscheinlich muss deshalb schon jetzt und nicht erst ab dem Inkrafttreten des
neuen Art. 44 Abs. 6 ATSG von einem ausreichend begründeten „Generalverdacht“
ausgegangen werden, denn die aktuelle Situation (und nicht die Situation nach dem
Inkrafttreten des neuen Art. 44 Abs. 6 ATSG) hat den Gesetzgeber dazu veranlasst, auf
der Grundlage dieses Generalverdachts zu legiferieren. Deshalb müssen die
Versicherten schon vor dem Inkrafttreten des neuen Art. 44 Abs. 6 ATSG einen
Anspruch darauf haben, dass eine Untersuchung durch einen medizinischen
Sachverständigen auf einen Ton- oder Bildträger aufgezeichnet und dass dieser Ton-
oder Bildträger anschliessend zu den Akten des Sozialversicherungsträgers genommen
wird, wenn sie das ausdrücklich beantragen. Der von der Beschwerdeführerin
geäusserte „Generalverdacht“ wird deshalb wohl als begründet zu akzeptieren sein.
Bei der Beantwortung der eingangs gestellten Vorfrage muss also davon ausgegangen
werden, dass die Beschwerdeführerin bereits vor dem Inkrafttreten des neuen Art. 44
Abs. 6 ATSG die Möglichkeit haben muss, eine Ton- oder Bildaufnahme der
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Untersuchungen zu verlangen respektive einen solchen Beweisantrag wenn nötig
gerichtlich beurteilen zu lassen. Dazu ist der Erlass einer entsprechenden
Zwischenverfügung unerlässlich.
Bei einer solchen Zwischenverfügung dürfte es sich um eine (verfahrensleitende)
Feststellungsverfügung im Sinne des Art. 49 Abs. 2 ATSG handeln, denn das
Verfügungsdispositiv müsste sich bei einer Gutheissung wohl darauf beschränken, das
Bestehen eines Anspruchs der Beschwerdeführerin auf eine Aufzeichnung der
Untersuchungen durch die medizinischen Sachverständigen festzustellen.
Dementsprechend sähe sich die Beschwerdegegnerin also verpflichtet, einen Auftrag
für eine medizinische Begutachtung zu erteilen, der auch die Anfertigung und
Aushändigung von Aufzeichnungen der Untersuchungen vorsehen würde. Entgegen
der vom Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin offenbar vertretenen Ansicht können
die IV-Stellen nämlich den medizinischen Sachverständigen keine öffentlich-rechtlichen
Pflichten auferlegen, weil das Rechtsverhältnis zwischen ihnen und medizinischen
Sachverständigen privatrechtlicher Natur ist; es handelt sich um einen
obligationenrechtlichen Auftrag. Das zeigt bereits der Umstand, dass medizinische
Sachverständige nicht verpflichtet sind, einen Gutachtensauftrag anzunehmen. Ein
solcher Auftrag kommt nur durch eine übereinstimmende Willenserklärung zustande,
wie es typisch für zivilrechtliche Vertragsverhältnisse ist. Würde sich die
Beschwerdegegnerin bereit erklären, um Aufnahmen der Untersuchungen im Rahmen
der Begutachtung besorgt zu sein, würden sich Prof. C._ und Dr. B._ aber – rein
fiktiv – weigern, solche Aufnahmen anzufertigen und auszuhändigen, wäre die
Beschwerdegegnerin gezwungen, den Gutachtensauftrag anderen Sachverständigen
zu erteilen, die bereit wären, ihre Untersuchungen aufzuzeichnen und diese
Aufzeichnungen dann der Beschwerdegegnerin auszuhändigen. Die
Beschwerdegegnerin dürfte also gar keine rechtsgestaltende verfahrensleitende
Verfügung erlassen können, mit der sie Prof. C._ und Dr. B._ verpflichten würde,
die Untersuchungen aufzuzeichnen und diese Aufzeichnungen dem Gutachten
beizulegen. Aus dem Entscheid IV 2020/69 des St. Galler Versicherungsgerichtes vom
7. September 2020 ergibt sich nichts Gegenteiliges, denn in jenem Entscheid ist nicht
ein medizinischer Sachverständiger, sondern explizit nur die Beschwerdegegnerin
verpflichtet worden, um Tonaufnahmen besorgt zu sein. In der E. 4.1 jenes Entscheides
wird ausdrücklich von einem Auftragsverhältnis zwischen der Beschwerdegegnerin und
dem Sachverständigen gesprochen, was zeigt, dass ein Sachverständiger nur
vertraglich, aber nicht öffentlich-rechtlich mit einer Verfügung verpflichtet werden kann,
Tonaufnahmen anzufertigen. Der Erlass einer Feststellungsverfügung ist nur zulässig,
wenn ein schützenswertes Feststellungsinteresse im Sinne des Art. 49 Abs. 2 ATSG
2.2.
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3.
Gerichtskosten sind keine zu erheben, weil das Beschwerdeverfahren keine Leistungen
der Invalidenversicherung, sondern eine Rechtsverweigerung betreffend eine
verfahrensleitende Verfügung zum Gegenstand hat (vgl. Art. 61 lit. a ATSG und Art. 69
Abs. 1 IVG e contrario). Die obsiegende Beschwerdeführerin hat einen Anspruch auf
eine Parteientschädigung, die den erforderlichen Vertretungsaufwand abdeckt. Der
erforderliche Vertretungsaufwand erweist sich als gering, denn die Erhebung der
Rechtsverweigerungsbeschwerde hat praktisch kein Aktenstudium erfordert (der
Sachverhalt ist dem Rechtsvertreter angesichts der Vertretung im eigentlichen
Leistungsverfahren bestens bekannt gewesen) und der erforderliche
Begründungsaufwand hat sich darauf beschränkt, das rechtsverweigernde Verhalten
der Beschwerdegegnerin darzulegen. Der wesentliche Teil der umfangreichen
Beschwerdebegründung hat nicht diese Frage, sondern materielle und teilweise auch
politische Fragen ausserhalb des eigentlichen Verfahrensgegenstandes betroffen;
dieser Teil des Begründungsaufwandes ist nicht von der Beschwerdegegnerin zu
entschädigen, da er nicht zum erforderlichen Vertretungsaufwand gehört hat. Die
Parteientschädigung ist ermessensweise auf 1’000 Franken (einschliesslich
Barauslagen und Mehrwertsteuer) festzusetzen.