Decision ID: 1b7a2cac-0edd-5955-a403-7277c68b3663
Year: 2006
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. Il ricorrente ing. RI 1 è proprietario di una casa d'abitazione (part. 595), situata a Morcote, nella zona residenziale R2, immediatamente a valle di una strada pedonale (via _).
L'edificio, strutturato su due piani abitabili, è coperto da un tetto a due falde, il cui colmo, parallelo alla strada retrostante, è posto alla quota di quest'ultima.
Il 26 gennaio 2005, l'ing. RI 1 ha presentato al municipio una domanda di costruzione per ristrutturare l'edificio, innalzando di m 6.50 la facciata a monte e di m 2.00 quella a valle, in modo da coprirlo con un tetto ad una sola falda inclinata, parallela al pendio, realizzando nel contempo nel sottotetto un'autorimessa collegata alla strada mediante una rampa. La domanda non è stata immediatamente pubblicata, poiché il municipio riteneva inammissibile autorizzare la circolazione di veicoli sulla strada pedonale per accedere all'autorimessa.
Il 14 marzo 2005, il pianificatore comunale ha preavvisato negativamente l'intervento, suggerendo al municipio di sospenderla giusta l’art. 65 LALPT al fine di permettere l'elaborazione di una variante di PR, che istituisse un vincolo di protezione del panorama sul primo tratto del lato a valle di via _.
Il 14 aprile 2005 l'ing. RI 1 ha inoltrato una nuova domanda, che, pur prevedendo di sopraelevare l'edificio, mantiene il tetto a due falde, limitandosi ad innalzarlo di circa 2 m. Il giorno appresso, lo stesso ricorrente ha insinuato una terza domanda, che riprende la prima, ma inserisce nel sottotetto un locale abitabile al posto dell'autorimessa.
Alle domande, pubblicate soltanto nei mesi di maggio e giugno 2005, si è opposto CO 2, proprietario di un fondo situato a monte di via _.
B. Il 28 giugno 2005, il pianificatore comunale ha trasmesso al municipio una proposta di modifica dell'art. 29 NAPR, che prevede di limitare l'altezza dei fabbricati a valle di una tratta panoramica da istituire su via Piana alla quota del colmo dell'edificio del ricorrente (part. 595).
Raccolto all'inizio di luglio il preavviso favorevole del Dipartimento del territorio, il 23 novembre 2005 il municipio ha sospeso giusta l’art. 65 LALPT le decisioni sulle tre domande di costruzione, ritenendole in contrasto con lo studio pianificatorio in corso.
C. Con giudizio 12 luglio 2006 il Consiglio di Stato ha confermato i provvedimenti, respingendo l'impugnativa contro di essi inoltrata dall'istante in licenza.
Dopo aver rilevato come lo studio pianificatorio si fosse già tradotto in proposte concrete, il Governo ha in sostanza ritenuto che il municipio non avesse abusato del potere discrezionale che l’art. 65 LALPT gli riserva in ordine all'adozione di misure di salvaguardia della pianificazione per aver ravvisato negli interventi in discussione un contrasto suscettibile di pregiudicarne il conseguimento degli obbiettivi. Il ritardo frapposto dall'autorità comunale nell'evasione delle pratiche non sarebbe di rilievo e anche se lo fosse - considerato l'interesse pubblico a proteggere la tratta panoramica - non giustificherebbe comunque una diversa conclusione.
D. Contro il predetto giudizio il soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando che sia fatto ordine al municipio di statuire sulle domande entro dieci giorni dall'emanazione della sentenza.
Dopo aver denunciato i ritardi accumulati dall'autorità comunale nell'evasione delle domande di costruzione, l'insorgente contesta le proposte pianificatorie all'esame, giudicandole lesive del principio della stabilità della pianificazione, in quanto elaborate ad appena tre anni dall'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato.
E. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni.
Ad identica conclusione perviene il municipio, contestando in dettaglio le tesi dell'insorgente con argomenti che per quanto necessario saranno discussi nei seguenti considerandi. Il vicino opponente rinuncia invece a prendere posizione, riservandosi di impugnare la licenza edilizia che il municipio dovesse eventualmente rilasciare.
Degli accertamenti esperiti d'ufficio da questo tribunale e delle osservazioni inoltrate dalle parti si dirà per quanto necessario nei seguenti considerandi.
Considerato,

in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. La legittimazione attiva dell'insorgente, istante in licenza, è certa (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
1.2. L'impugnativa può essere evasa sulla base degli atti integrati dalle risultanze degli accertamenti esperiti da questo tribunale (art. 18 PAmm). La situazione dei luoghi emerge chiaramente dai piani e dalle fotografie annesse all'incarto. Il sopralluogo chiesto dall'insorgente non appare dunque atto a procurare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
2. 2.1. In mancanza di una zona di pianificazione l’autorità cantonale o il municipio deve sospendere per due anni al massimo la sua decisione quando la domanda di costruzione appare in contrasto con uno studio pianificatorio in atto (art. 65 cpv. 1 LALPT).
L’art. 24 RLALPT precisa che lo studio pianificatorio è considerato in atto, ai sensi dell’articolo 65 LALPT, quando esista un progetto sommario di piano. Una domanda di costruzione, soggiunge l’art. 25 cpv. 1 RLALPT, è in contrasto con uno studio pianificatorio in atto quando l’esecuzione dell’opera intralcerebbe o comprometterebbe la realizzazione degli obiettivi dello stesso.
2.2. Nell'ambito dell'adozione di misure di salvaguardia della pianificazione fondate sull'art. 65 LALPT, l'autorità dispone di un margine discrezionale relativamente ampio, il cui esercizio soggiace al sindacato di legittimità di questo tribunale soltanto nella misura in cui perfeziona gli estremi della violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo dell'abuso di potere (art. 61 cpv. 2 PAmm). L'annullamento di un provvedimento di salvaguardia della pianificazione presuppone dunque, in ultima analisi, che la decisione sia insostenibile, in quanto priva di ragioni oggettive o fondata su criteri estranei alla materia od altrimenti lesiva dei principi fondamentali del diritto. Non basta dunque che sia soltanto opinabile.
3. 3.1. Nel caso concreto, va anzitutto rilevato che al momento dell'inoltro della prima domanda di costruzione (28 gennaio 2005) non era in atto alcuno studio pianificatorio, volto ad introdurre nel PR vincoli di protezione del panorama. Sino a quel momento, il municipio aveva in effetti conferito al pianificatore unicamente l'incarico di elaborare gli adeguamenti richiesti dal Consiglio di Stato nell'ambito della decisione di approvazione dell'ultima revisione. L'invito a sospenderne l'esame giusta l’art. 65 LALPT, rivolto dal pianificatore comunale al municipio nell'ambito del preavviso del 14 marzo 2005 al fine di permettere l'elaborazione di un vincolo di tratta panoramica sul lato a valle di via Piana, non era dunque giustificato, poiché a quel momento non v'era alcuno studio pianificatorio in atto ai sensi dell'art. 24 RLALPT. Nemmeno il municipio dimostra invero che già a quel momento esisteva un progetto sommario di piano
3.2. Lo studio in questione, avviato mediante estensione dell'incarico conferito dal municipio all'arch. _, si è concretizzato soltanto verso la fine di giugno del 2005, quando il pianificatore ha proposto all'esecutivo comunale di tutelare il panorama a valle di via _ attraverso un emendamento dell'art. 29 cpv. 3 NAPR, che limitasse l'altezza dei fabbricati a valle della strada alla quota del colmo dell'edificio del ricorrente (part. _).
Sulla base di questa proposta, cinque mesi dopo, il municipio ha risolto di sospendere l'esame delle domande di costruzione in quanto suscettibili di compromettere il conseguimento degli obbiettivi della pianificazione allo studio.
3.2.1. Ora, non si può negare che la proposta di modificare l’art. 29 NAPR costituisca un progetto sommario di piano ai sensi dell'art. 24 RLALPT, atto a fondare un provvedimento cautelare retto dall'art. 65 LALPT. Anche se non erano accompagnati da una rappresentazione cartografica, gli estremi della variante di PR erano chiaramente definiti tanto dal profilo della loro localizzazione, quanto dal profilo della loro estensione.
Per quanto attiene alla prima ed alla terza domanda, sostanzialmente identiche dal profilo degli ingombri, la decisione del municipio di sospenderne l'esame regge alla critica del ricorrente. Non si può in effetti rimproverare all'autorità comunale di aver abusato del potere d'apprezzamento conferitogli dall’art. 65 LALPT in ordine all'adozione di misure di salvaguardia della pianificazione per aver ritenuto che la sopraelevazione dell'edificio sia atta a vanificare in larga misura il conseguimento degli obbiettivi perseguiti dalla variante di PR allo studio. Considerato lo sviluppo orizzontale e verticale della sporgenza del tetto oltre la quota della strada e l'estensione della tratta panoramica appare lecito considerare rilevante il pregiudizio arrecato dall'opera agli obbiettivi della pianificazione in corso. Maggiormente opinabile, ma non ancora insostenibile, appare questa deduzione in quanto riferita alla seconda domanda di costruzione, che prevede di innalzare di circa 2 m il tetto, mantenendone tuttavia l'attuale configurazione. Nemmeno in questo caso si può tuttavia rimproverare al municipio di aver abusato del suo potere d'apprezzamento riservatogli dall'art. 65 LALPT per aver ritenuto che anche quest'opera intralciasse il conseguimento degli obbiettivi della pianificazione in corso in misura tale da giustificare l'adozione di un provvedimento di salvaguardia.
3.2.2. Invano contesta il ricorrente la legittimità delle proposte pianificatorie dal profilo del principio della stabilità dei piani regolatori. Queste censure sono improponibili, poiché, per principio, la legittimità delle proposte pianificatorie va contestata nell'ambito delle procedure di adozione e di approvazione del PR. A meno che risultino manifestamente insostenibili, ipotesi che qui non si verifica, la legittimità delle proposte pianificatorie non può essere messa in discussione già in sede in di ricorso contro un provvedimento inteso a salvaguardarne l'attuazione.
3.2.3. Neppure il fatto che l'emendamento dell'art. 29 NAPR sia stato messo a punto soltanto dopo l'introduzione delle domande di costruzione rende di per sé illegittima la misura cautelare in esame. Per principio, l'inoltro di una domanda di costruzione di per sé conforme all'assetto pianificatorio vigente non impedisce invero all'autorità di avviare uno studio volto a modificare i contenuti del PR, ritenuti inadeguati. Irrilevante è il fatto che sia stata la stessa domanda di costruzione a mettere in evidenza l'insufficienza dell'ordinamento pianificatorio vigente. Ciò non significa tuttavia che l'autorità possa ritardare a piacimento le sue decisioni al fine di elaborare una variante di PR. Anche se ha indotto l'autorità a promuovere uno studio per modificare il PR, la domanda di costruzione non può per principio essere trattata con minor speditezza al fine di permettere all'autorità di portare a termine la modifica dell'ordinamento edilizio vigente.
Parimenti, l'autorità non può nemmeno procrastinare l'adozione di misure di salvaguardia della pianificazione allo scopo di consentire l'applicazione del nuovo PR.
3.2.4. Contrariamente a quanto ritiene il Consiglio di Stato, il municipio non ha trattato le domande di costruzione con l
a dovuta sollecitudine. Nessuno dei tre progetti poneva invero particolari problemi dal profilo dell'esame della loro conformità con il diritto vigente. D'altro canto, appare evidente che
il municipio ha procrastinato la pubblicazione delle domande all'unico scopo di elaborare una proposta di modifica dal PR che permettesse di adottare un provvedimento di salvaguardia della pianificazione. Già il ritardo di quattro mesi, frapposto del municipio tra l'inoltro della prima domanda e la sua pubblicazione appare censurabile.
Del tutto ingiustificato appare in ogni caso il ritardo di altri cinque mesi, accumulato successivamente dall'autorità comunale tra la fine di giugno del 2005, quando il pianificatore ha consegnato al municipio la proposta di modifica dell'art. 29 NAPR, e la decisione di sospensione, adottata soltanto verso la fine di novembre. L'interesse pubblico alla protezione del tratto panoramico e l'allestimento da parte del geometra di sezioni del terreno quotate non lo giustificano in alcun modo.
3.2.5. Il ritardo frapposto dal municipio, dapprima nella pubblicazione delle domande ed in seguito nell'adozione delle misure di salvaguardia della pianificazione, non impone comunque di annullare i provvedimenti censurati. Rende soltanto eccessivo il periodo di sospensione, che va corretto facendolo decorrere dal momento in cui il municipio avrebbe dovuto adottarli se avesse trattato le domande ed elaborato la variante di PR con la celerità richiesta dalle circostanze. Momento, questo, che, tenendo conto di tutte le circostanze, può essere fissato attorno alla fine di maggio del 2007.
4. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque parzialmente accolto, annullando il giudizio governativo impugnato e riformando il controverso provvedimento di salvaguardia della pianificazione nel senso che la decisione sulle domande è sospesa al massimo sino al 31 maggio 2007.
La tassa di giustizia è posta a carico del ricorrente proporzionalmente al suo grado di soccombenza, ritenuto che il comune ne va esente, poiché non è comparso in lite a tutela di suoi interessi particolari. Le ripetibili sono invece compensate.