Decision ID: 724bd738-30d2-487f-824e-6d882abbd98b
Year: 2020
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants:
A.
A._ et B._ sont copropriétaires de la parcelle n° 1389 de la Commune d'Yverdon-les-Bains, sise ******** et colloquée dans la "zone composite" au sens des art. 47 ss du règlement du plan général d'affectation de la Commune d'Yverdon-les-Bains (ci-après: RPGA). Cette parcelle, d'une surface de 448 m
2
, supporte un bâtiment d'habitation (ECA n° 2601) de deux étages plus combles avec une hauteur au faîte de 8 m 43 qui abrite un logement.
Ce bâtiment, construit dans les années 1930, a reçu la note 4 au recensement architectural du canton de Vaud prévu par l’ar
t. 30 al. 1 du règlement du 22 mars 1989 d'application de la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites (RLPNMS; BLV 450.11.1)
. Il se situe au nord-est d'un quartier comprenant de nombreux bâtiments avec également une note 4.
B.
A._ et B._ ont mis à l'enquête publique du 9 septembre au 8 octobre 2017 un projet d'aménagement d'un espace habitable dans les combles et d'une lucarne. L
e
projet comprenait la réalisation d'une lucarne sur le pan de toiture nord-ouest et la réalisation de deux Velux [de 58x78 cm, soit 0,45 cm
2
] sur le pan de toiture sud-est. Le permis de construire a été délivré le 3 mai 2018.
C.
A._ et B._ ont mis à l'enquête publique complémentaire du 16 février au 17 mars 2019 un agrandissement de la taille des deux Velux prévus en façade sud-est (Velux de 78x98 cm, soit 0,76 cm
2
).
C._, propriétaire de la parcelle voisine au sud-est n° 1390, a formulé une opposition le 8 mars 2019.
D.
Par décision du 24 avril 2019, la Municipalité d'Yverdon-les-Bains (ci-après: la municipalité) a refusé de délivrer le permis de construire. Elle motivait sa décision comme suit:
"
La Municipalité estime que les dimensions des Velux sont trop importantes vu leur emplacement en toiture. En effet, s’agissant d’ouvertures disposées à proximité immédiate du faîte, ces dernières sont considérées comme des fenêtres d’appoint pour l’éclairage des sur-combles. Par analogie à la réglementation du centre-ville et à son article 28, la Municipalité préconise que l’éclairage des sur-combles soit limité au minimum.
Par conséquent, la modification des dimensions des deux Velux est refusée. Il est demandé que leurs dimensions soient celles de la précédente enquête publique, soit de 58/78cm.
"
E.
Par acte conjoint du 28 mai 2019, A._ et B._ (ci-après: les recourants) ont recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) contre la décision municipale du 24 avril 2019. Ils concluent à son annulation et à ce que le dossier soit retourné à la municipalité afin qu’elle délivre le permis de construire requis. Les recourants justifient la modification des dimensions des Velux litigieux par le fait que, selon des informations qui leur avaient été données par plusieurs charpentiers, la taille des Velux initialement autorisés (58x78 cm) posait problème dès lors qu'elle permettait uniquement des ouvertures par rotation, ce qui rendrait malaisée l'utilisation de la baignoire dans la salle de bain et des escaliers menant aux combles. L'utilisation de Velux de 78x98 cm, qui peuvent s'ouvrir par projection, était ainsi recommandée. Les recourants expliquent également que, lorsqu'ils ont envisagé de modifier les dimensions des Velux, ils ont pris contact avec le service communal de l'urbanisme. Il leur avait alors été indiqué qu'il s'agissait d'une modification minime du projet autorisé en 2018 et une procédure de dispense d'enquête leur avait été proposée, à charge pour eux d'obtenir la signature des propriétaires voisins. Cette démarche avait échoué en raison du refus de signer de C._, ce qui les avait obligés à recourir à une procédure d'enquête complémentaire. Les recourants précisent que, au cours d'un entretien en date du 5 février 2019, Mme D._ du Service de l'urbanisme leur avait assuré que le préavis du service serait positif dès lors qu'il n'y avait pas de cadre juridique pour refuser leur demande.
Sur le fond, les recourants soutiennent qu'un refus du permis de construire fondé sur une application par analogie d'une disposition régissant une autre zone n'est pas admissible. Ils font valoir que seul l'art. 130 RPGA relatif aux toitures, figurant dans les dispositions générales applicables à toutes les zones, est susceptible de s'appliquer. Ils soutiennent que les Velux litigieux respectent cette disposition et répondent en outre à un besoin puisqu'ils permettent une ouverture en projection. Ils font valoir que le refus d'autoriser l'agrandissement des Velux ne répond à aucun intérêt public et qu'il est totalement disproportionné de refuser un agrandissement de quelques centimètres alors que ceci répond à un besoin. Ils soulignent que de nombreux bâtiments dans les environs sont dotés de Velux d'une dimension égale ou supérieure, qui sont souvent placés à proximité du faîte. Ils mentionnent également des bâtiments sis dans la zone de la ville ancienne qui sont pourvus de Velux d'une taille supérieure ou égale à 78x98 cm.
La municipalité a déposé sa réponse le 12 juillet 2019. Elle conclut au rejet du recours. Elle relève que le refus du permis de construire se fonde sur l'art. 130 RPGA. Elle indique souhaiter garantir une cohérence en matière d'ouvertures en toiture dans les zones d'habitation de l'ensemble du territoire communal. Elle considère les ouvertures à proximité du faîte comme des fenêtres d'appoint, dont les dimensions doivent être réduites au minimum. Plus l'ouverture en toiture se trouve proche du faîte, plus ses dimensions doivent être réduites. Selon elle, les dimensions des Velux qu'elle a refusé d'autoriser sont bien plus importantes que celles des Velux autorisés initialement. Elle conteste l'argument relatif aux difficultés d'ouverture en relevant qu'il existe sur le marché des Velux avec une ouverture en rotation de dimension réduite et qu'il est possible de commander des Velux aux dimensions sur mesure.
Les recourants ont déposé des observations complémentaires le 19 septembre 2019.
A la requête du juge instructeur, la municipalité a produit le 10 octobre 2019 le préavis de la Commission des constructions relatifs au projet litigieux. Ce préavis était positif. Il soulignait que l'adaptation de la dimension de la taille des Velux aurait pu être autorisée par le biais d'une "dispense d'enquête" si la voisine avait accepté de signer le formulaire présenté par ses voisins.
Le 31 octobre 2019, les recourants ont requis qu'il soit demandé à la municipalité la composition de la commission des constructions qui s'est penchée sur le projet litigieux. Ils demandaient également que Mme D._ soit entendue lors de l'audience qui avait été fixée, quand bien même celle-ci ne travaillait plus pour la Commune d'Yverdon-les-Bains.
Le 5 novembre 2019, la municipalité a transmis au tribunal la composition de la Commission des constructions qui avait examiné le projet litigieux.
Le tribunal a tenu audience le 14 novembre 2019. A cette occasion, il a procédé à une vision locale. Le procès-verbal de l'audience a la teneur suivante:
"
Se présentent:
Les recourants Mme A._ et M. B._, assistés de Me Xavier Rubli;
Pour la Municipalité d'Yverdon-les-Bains: M. E._, responsable de la police des constructions, et M. F._, responsable des affaires juridiques.
L'audience débute à 14h00 sur la parcelle n° 1389 à Yverdon-les-Bains. La cour et les parties se rendent dans les combles – en travaux – du bâtiment d'habitation des recourants, dont ces derniers indiquent qu'il a été construit en 1936 et qu'il abrite un logement; ils ajoutent que ces combles accueilleront leur chambre à coucher et un coin jeu pour leurs enfants.
Le président procède à un bref rappel historique du dossier. Il est discuté des Velux litigieux de 78x96 cm envisagés en façade Sud-Est, l'emplacement de l'un d'eux ayant été représenté au moyen d'adhésif sous la toiture par le recourant. Ce dernier indique avoir saisi après coup que les dimensions des velux autorisés, de 58x78 cm, correspondent non pas à la surface vitrée mais à la taille du cadre. Il explique que par rapport aux Velux autorisés, les Velux litigieux mesurent tout au plus 20 cm en plus en largeur et en hauteur. Il relève en outre qu'il lui a été déconseillé de se procurer sur internet des fenêtres ouvrantes de type
«
Velux
»
de marques concurrentes en raison d'un mauvais service après-vente. Me Rubli, qui observe que la seule source de lumière dans les combles provient actuellement de la lucarne autorisée, indique que les recourants souhaitent bénéficier d'un peu plus de luminosité. Il ajoute que compte tenu de leur emplacement, les Velux projetés ne permettront pas de voir chez la voisine opposante, sauf à utiliser un escabeau.
Le président relève que les recourants évoquent dans leurs écritures un entretien du 5 février 2019 au cours duquel Mme D._, du Service de l'urbanisme, leur aurait assuré que le préavis dudit service
«
serait positif car il n'y a pas de cadre juridique pour refuser une telle demande
»
. M. E._ indique qu'une telle conclusion paraissait quelque peu précipitée dès lors que le projet n'avait à ce stade pas encore été soumis à la Municipalité. Me Rubli fait valoir qu'une telle déclaration paraît très vraisemblable dès lors que s'en sont suivis des préavis favorables du Service de l'urbanisme et de la Commission des constructions. M. E._ précise que cette commission, qui a pour objectif de conseiller la Municipalité, n'a aucun pouvoir décisionnel et qu'il arrive que sa recommandation ne soit pas suivie par la Municipalité. En réponse à Me Rubli qui souligne que la commission s'est prononcée en faveur du projet litigieux par 6 votes contre 0, M. E._ concède que le projet en question ne pose pas de problèmes particuliers; il indique ne pas être en mesure de dire si la Municipalité aurait également refusé le projet en l'absence d'opposition.
Le président donne ensuite lecture du passage suivant figurant dans la réponse au recours de la Municipalité:
«
l'autorité intimée (...) souhaite garantir une cohérence en matière d'ouvertures en toiture dans les zones d'habitation de l'ensemble du territoire. Comme cela ressort de la décision querellée, elle considère les ouvertures à proximité du faîte comme des fenêtres d'appoint, dont les dimensions doivent être réduites au minimum. Autrement dit, plus l'ouverture en toiture se trouve proche du faîte, plus ses dimensions doivent être réduites
»
. Invité par le président à indiquer s'il s'agit d'une pratique établie de longue date, M. E._, qui relève n'être en poste que depuis deux ans, évoque l'existence au cours des dernières années de quelques projets où une ouverture était envisagée près du faîte et pour lesquels une réduction des dimensions de l'ouverture, respectivement sa suppression ont été requises. Dans ce contexte, les représentants de la municipalité remettent à la cour une décision de la municipalité datée du 11 juillet 2019 refusant un permis de construire. Me Rubli soutient que la situation prévalant dans cette précédente affaire diffère du cas litigieux, en ce sens qu'il était question de remplacer une tabatière par une lucarne, qui plus est dans une pièce non habitable d'un bâtiment situé en vieille ville. M. E._ ajoute que dans cette précédente affaire, le site figurait en outre à l'ISOS, alors que tel ne serait a priori pas le cas pour le secteur concerné dans le présent litige. M. F._ reconnaît des différences entre les deux affaires.
La question de la base légale sur laquelle repose la décision attaquée est abordée. Le président relève que la Municipalité invoque l'art. 28 RPGA dans la décision attaquée, puis l'art. 130 RPGA dans sa réponse au recours. M. F._ explique que c'est bien sur la base de l'art. 130 RPGA que la municipalité a refusé le permis de construire. Me Rubli fait valoir qu'il aurait alors convenu d'indiquer la bonne disposition légale dans la décision. Invité à faire savoir si la Municipalité applique l'art. 28 RPGA à toutes les zones de la ville, M. F._ indique qu'elle applique l'art. 130 RPGA de manière plus restrictive. M. E._ explique que l'idée est d'autoriser des ouvertures de plus en plus petites à mesure que l'on s'approche du faîte, pour des motifs liés à l'esthétique.
Après s'être rendus sur le balcon des recourants pour constater l'existence de Velux sur des bâtiments alentour, la cour et les parties effectuent un tour du quartier en empruntant les ********, ******** et de ********. Il est constaté que le secteur présente de nombreux bâtiments comprenant en toiture un ou plusieurs Velux aux dimensions comparables voire supérieures à ceux envisagés, certains situés à une distance très proche du faîte.
De retour devant la parcelle n° 1389, il est encore discuté de la notion de
«
zone composite
»
(art. 47 ss RPGA). M. E._ fait valoir qu'une certaine unité se dégage du secteur s'agissant des dimensions des bâtiments, de leur implantation et de l'orientation de leur pignon. Le recourant souligne toutefois l'existence de plusieurs immeubles dans le quartier. Les représentants de la Municipalité indiquent qu'ils informeront le tribunal d'une éventuelle inscription au recensement architectural du bâtiment sis sur la parcelle n° 1389. Me Rubli réitère sa demande (formulée dans ses observations complémentaires du 19 septembre 2019) tendant à la production par la Municipalité de tout document démontrant une pratique cohérente en matière d'ouvertures en toiture.
"
Le 15 novembre 2019, l'autorité intimée a produit la fiche 548C du recensement architectural relative au quartier des ********, quartier dans lequel se trouve la parcelle n° 1389. Elle souligne que plusieurs immeubles du quartier ont reçu la note 4 au recensement architectural, dont celui des recourants.
Dans des déterminations du 21 novembre 2019, les recourants ont indiqué qu'ils n'avaient pas de remarque à formuler au sujet du procès-verbal de l'audience. Ils ont également produit un extrait du Guichet cartographique cantonal dont il ressort que tous les immeubles situés à l'ouest de la rue ******** jusqu'à la rue ******** ont reçu la note 4 au recensement architectural. Ils font valoir que cet élément n'est pas pertinent dès lors que la municipalité n'en a pas tenu compte dans sa décision et qu'il s'agit d'une note donnée à l'ensemble du quartier. Ils font valoir à nouveau que plusieurs immeubles voisins de leur maison comprennent en toiture un ou plusieurs Velux aux dimensions comparables voire supérieures à ceux qu'ils envisagent.
Le 3 décembre 2019, l'autorité intimée a indiqué qu'elle n'avait pas de remarque à formuler au sujet du procès-verbal de l'audience.

Considérant en droit:
1.
Dans la décision attaquée, la municipalité s'est fondée sur une application analogique de l'art. 28 RPGA pour refuser le permis de construire. Dans sa réponse au recours, elle indique que sa décision se fonde en réalité sur l'art. 130 RPGA. Les recourants soutiennent que l'art. 28 RPGA n'est pas applicable au cas d'espèce et que les ouvertures litigieuses sont au surplus conformes à l'art. 130 RPGA. Ils soutiennent également que le refus du permis de construire ne répond à aucun intérêt public et viole le principe de la proportionnalité.
a) L'art. 28 RPGA s'applique à la zone de la ville ancienne. Cette disposition ne saurait par conséquent fonder un refus du permis de construire pour un projet de transformation d'un bâtiment sis dans la "zone composite" au sens des art. 47 ss RPGA. Un tel refus ne se fonderait un effet pas sur une base légale suffisante et porterait atteinte à la garantie de la propriété dont peuvent se prévaloir les recourants.
b) aa) L'art. 130 RPGA a la teneur suivante:
"
Art. 130 RPGA Toitures
L’architecture des toitures, en ce qui concerne leurs formes, matériaux, teintes, texture, percements et corps émergeants doit :
-
être en concordance avec le parti architectural du bâtiment;
-
s’insérer de façon cohérente dans l’urbanisme des lieux à savoir la rue, l’îlot et le quartier.
"
bb) Selon la jurisprudence constante, la municipalité jouit d’un certain pouvoir d’appréciation dans l’interprétation qu’elle fait des règlements communaux (AC.2018.0424 du 27 août 2019 consid. 4a; AC.2018.0264 du 13 juin 2019 consid. 4b; AC.2016.0023 du 21 mars 2017 consid. 3b/bb; AC.2015.0279 du 25 juillet 2016 consid. 2a). Elle dispose notamment d’une latitude de jugement pour interpréter des concepts juridiques indéterminés dont la portée n'est pas imposée par le droit cantonal; ainsi, dans la mesure où la lecture que la municipalité fait des dispositions du règlement communal n'est pas insoutenable, l'autorité de recours s'abstiendra de sanctionner la décision attaquée (AC.2018.0424 du 27 août 2019 consid. 4a; AC.2018.0264 du 13 juin 2019 consid. 4b; AC.2016.0310 du 2 mai 2017 consid. 5d et la réf. cit.). Dans un arrêt relativement récent (1C_340/2015 du 16 mars 2016), le Tribunal fédéral a confirmé que la municipalité dispose d'une importante latitude de jugement pour interpréter son règlement, celle-ci découlant de l'autonomie communale garantie par l'art. 50 al. 1 Cst. Selon le Tribunal fédéral, l'autorité cantonale de recours n'est toutefois pas définitivement liée par l'interprétation faite d'une disposition réglementaire communale et peut adopter une autre interprétation si celle-ci repose sur des motifs sérieux, objectifs et convaincants, tirés du texte ou de la systématique de la norme, de sa genèse ou de son but (TF 1C_114/2016 du 9 juin 2016 consid. 5.4; 1C_138/2010 du 26 août 2010 consid. 2.6). Lorsque plusieurs interprétations sont envisageables, il faut s’en tenir à celle qui respecte l’exigence d’une base légale précise pour les restrictions du droit de propriété issues du droit public (arrêts AC.2018.0424 consid. 4a et AC.2018.0264 consid. 4b précités; AC.2018.0091 du 5 décembre 2018 consid. 2b; AC.2018.0123 du 3 décembre 2018 consid. 3b/bb).
cc) En l'occurrence, on constate tout d'abord que les Velux respectent l'exigence selon laquelle les percements doivent "être en concordance avec le parti architectural du bâtiment". On note sur ce point que la municipalité a autorisé sur l'autre pan de la toiture une lucarne de grande dimension, qui porte une atteinte significative à l'esthétique du bâtiment, sans commune mesure avec celle des deux Velux litigieux.
Pour ce qui est de l'intégration dans l'urbanisme des lieux, la vision locale a permis de constater que la rue ******** est bordée pour l'essentiel de maisons construites dans les années 1930, avec quelques constructions plus récentes. Ces maisons, de même que celles situés plus à l'ouest et au sud-ouest jusqu'à la rue de ********, présentent une certaine unité donnant un caractère au quartier. Pour ce qui est de la rue des ********, ceci concerne notamment le volume des bâtiments et leur implantation le long de la rue. Pour ce qui est des caractéristiques du quartier sis à l'ouest et au sud-ouest la parcelle n° 1389, il ressort au surplus de la fiche 548c du recensement communal produite par la municipalité que, dès la construction de la gare en 1855 et celle, peu après, des ateliers de réparation, les Chemins de fer avaient mis à disposition de leurs ouvriers des terrains gagnés sur le lac et que ces terrains avaient fait l'objet d'une urbanisation en deux étapes, d'abord entre 1877 et 1894 puis entre 1917 et 1938, la deuxième étape correspondant à un lotissement moins régulier et ayant une moins grande cohésion que la première étape d'urbanisation du quartier.
Lors de la vision locale, il a pu être constaté que, s'agissant des ouvertures en toiture et notamment des Velux, le quartier dans lequel s'inscrit la parcelle n° 1389 ne présente pas d'unité particulière. La taille et l'emplacement des percements dans les toitures sont ainsi très variables et la présence de Velux de grande taille à proximité de certains faîtes a pu être constatée. La présence de Velux à proximité immédiate du faîte a en outre été relevée. L'existence alléguée d'une pratique municipale qui imposerait une diminution de la taille des ouvertures à mesure qu'on se rapproche des faîtes ou qui imposerait de considérer les ouvertures à proximité du faîte comme des fenêtres d'appoint, dont les dimensions doivent être réduites au minimum, n'a ainsi pas pu être démontrée. Dans ces circonstances, la municipalité ne saurait justifier le refus du permis de construire en invoquant un objectif de cohérence en matière de d'ouvertures en toiture dans les zones d'habitation de l'ensemble du territoire, objectif dont la base légale apparaît au demeurant sujette à caution. Dans le même ordre d'idée, on ne voit pas sur quelle base légale pourrait se fonder la pratique alléguée par l'autorité intimée qui consisterait à imposer, dans les zones d'habitation de l'ensemble du territoire communal, sans distinction entre les zones, une diminution de la taille des ouvertures en toiture à mesure qu'on se rapproche du faîte. Une telle pratique ne saurait notamment se fonder sur le texte de l'art. 130 RPGA.
dd) Finalement, sur la base des constatations faites lors de la vision locale, le tribunal relève que les Velux litigieux, qui sont plus petits que certains Velux dont la présence a pu être constatée dans le quartier, ne posent pas de problème d'intégration dans "l'urbanisme des lieux" au sens de l'art. 130 RPGA. On ne saurait notamment considérer qu'ils auront un impact sur les bâtiments en note 4 du quartier des ********, étant précisé que cette note concerne des bâtiments bien intégrés par leur volume, leur composition et souvent par leur fonction, ces objets formant en général la majorité des bâtiments d'une localité dont l'identité mérite d'être sauvegardée (cf. plaquette intitulée "Recensement architectural du canton de Vaud", éditée en novembre 1995 par la section monuments historiques et archéologie du Service des bâtiments et rééditée en mai 2002). En tous les cas, les Velux de 78x98 cm refusés n'auront aucun impact supplémentaire par rapport aux Velux de 58x78 cm précédemment autorisés. Sur ce point, il y a lieu de relever que la différence entre les Velux autorisés et ceux refusés est minime (0.31 cm
2
) et qu'elle est en tous les cas sans incidence en ce qui concerne les objectifs d'intégration dans l'environnement bâti visés par l'art. 130 RPGA.
2.
Il ressort de ce qui précède que la municipalité ne pouvait pas se fonder sur l'art. 130 RPGA pour refuser le permis de construire. Elle ne pouvait en outre pas se fonder sur l'art. 28 RPGA, qui concerne une autre zone. Le refus du permis de construire ne repose par conséquent pas sur une base légale suffisante. Il se heurte en outre au principe de la proportionnalité dès lors qu'il n'est pas apte à produire le résultat escompté s'agissant de l'intégration des ouvertures en toiture dans l'urbanisme des lieux et n'est pas nécessaire pour atteindre le but visé. En outre, il n'est pas conforme au principe de la proportionnalité au sens étroit (principe qui interdit toute limitation allant au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis, ce qui implique une pesée des intérêts [ATF 136 IV 97 consid. 5.2.2]). Le recours doit ainsi être admis et la décision municipale du 24 avril 2019 être annulée. Le dossier de la cause est retourné à la municipalité afin qu’elle délivre le permis de construire. Vu le sort du recours, les frais de la cause sont mis à la charge de la Commune d'Yverdon-les-Bains. Cette dernière versera en outre des dépens aux recourants, qui ont procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel.