Decision ID: f23d2525-bff7-56d1-8d0f-552836026e6b
Year: 2012
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A.
a. RI 1 è proprietaria di due terreni, mapp. 452 e 960, a Ponte Capriasca. I fondi sono adiacenti - separati solo da una strada (via Bossago, la vecchia cantonale che conduceva dal nucleo verso la media e alta Capriasca, antico collegamento con Vaglio e Sala Capriasca) - e si trovano a monte del nucleo e dell'oratorio di san Rocco. Il mapp. 452 ha una superficie di 7'767 mq, censita quale prato (5'695 mq), bosco (2'045 mq) e riale (27 mq). Di dimensioni più modeste, complessivamente 772 mq, il mapp. 960 ospita un locale (17 mq), una sostra (16 mq) e un prato-frutteto (739 mq).
b. Il piano regolatore, approvato dal Consiglio di Stato il 24 agosto 1977 (ris. gov. n. 8177), assegnava la parte non boschiva del mapp. 452 alla zona residua (Zr, piano delle zone) e alla zona di rispetto del paesaggio (piano del paesaggio). Il mapp. 960 risultava invece in massima parte assegnato alla zona residenziale (R2), salvo un minuscolo scorporo attribuito alla zona nucleo originario (NV, a sud-est).
B.
Il 25 maggio 1999 il legislativo di Ponte Capriasca ha adottato alcune varianti del piano regolatore, che costituivano un'anticipazione parziale dei contenuti della sua revisione globale. In particolare, il consiglio comunale ha adottato un nuovo piano del nucleo, che ha confermato l'appartenenza della piccola porzione sud-est del mapp. 960 al perimetro del nucleo. Inoltre, il comune ha deciso di sostituire la zona R2 con la nuova zona residenziale estensiva (Re), eliminando il concetto del numero dei piani, incrementando i parametri edificatori, regolamentando la pendenza delle falde del tetto e assegnando alla stessa il grado di sensibilità (GdS) II. Le varianti, che non sono state oggetto di contestazioni, sono state approvate dal Consiglio di Stato con risoluzione 29 novembre 2000 (n. 5410).
C.
a. Nella seduta 17 marzo 2008 il consiglio comunale di Ponte Capriasca ha adottato la revisione del piano regolatore. La parte non boschiva del mapp. 452 è stata attribuita alla zona agricola e alle zone di rispetto del paesaggio. Il piano delle zone conferma invece l'assegnazione del mapp. 960 alla zona Re, gravandolo di una linea di arretramento rispetto al nucleo, retta dall'art. 9 delle norme di attuazione (NAPR), che costituisce il limite fino al quale è possibile costruire (cpv. 1), atteso come opere secondarie, anche se emergenti dal terreno - quali opere d'accesso, di cinta, di sistemazione e/o di arredo del terreno, aree verdi di svago - nonché le piantagioni possono essere realizzate oltre le linee di arretramento (cpv. 4).
Dal piano del paesaggio risulta inoltre che entrambi i fondi sono interessati dalla zona di rispetto archeologico e dalla zona di rispetto della chiesa e dell'oratorio.
b. Contro il piano adottato dal comune, il 13 agosto 2008 RI 1 è insorta davanti al Consiglio di Stato domandando - per quanto qui ancora interessi - l'inclusione del mapp. 452 nella zona edificabile Re. Secondo la ricorrente, ciò era giustificato innanzitutto in forza della buona fede e affidamento che essa aveva riposto nelle assicurazioni ricevute dall'autorità comunale. Il fondo, inoltre, era urbanizzato, idoneo alla costruzione e confinante con la zona del nucleo. Si trattava dell'unica area confinante con il nucleo non assegnata alla zona edificabile, per cui perfezionava una disparità di trattamento. Nemmeno ostavano altri motivi di natura pianificatoria (aspetti paesaggistici, naturalistici, ambientali o storici). L'adattamento - ritenuto limitato - della zona edificabile si giustificava pienamente anche sotto il profilo della contenibilità - non eccessiva - del piano regolatore. L'insorgente ha poi domandato lo stralcio della linea di arretramento in corrispondenza del mapp. 960, subordinatamente la riduzione della sua profondità sino a farla corrispondere al filo della facciata dell'edificio esistente sul limitrofo mapp. 25, oppure in subordine ancora, proseguendo la linea di confine fra il mapp. 960 e il mapp. 24. La misura, ritenuta assai incisiva, non era stata motivata. Non sorretto da un interesse pubblico preminente, il vincolo violava anche i principi della proporzionalità e della parità di trattamento.
c. Con risoluzione 22 dicembre 2009 (n. 6788), il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore. Il Governo, ha ritenuto che l'estensione della zona edificabile non eccedesse il fabbisogno per il presumibile sviluppo demografico del comune nel periodo di pianificazione. Essa non divergeva, di massima, da quella del precedente piano, salvo alcuni adattamenti puntuali dovuti all'accertamento del limite del bosco. Attraverso l'incremento dei parametri edificatori, il nuovo piano permetteva comunque l'insediamento complessivo di 3'456 unità (2'156 abitanti, 900 posti turismo e 400 posti lavoro), a fronte di una popolazione che nel 2005 contava 1'625 unità e che nel 2020 avrebbe potuto attestarsi all'incirca sui 1'800/2'000 abitanti (ris. cit., pag. 23 seg.).
L'Esecutivo cantonale ha altresì respinto il ricorso di RI 1 (ris. cit., pag. 39 segg.). Quanto al mapp. 452, il Governo si è limitato a richiamare l'autonomia comunale e le considerazioni appena riportate, condividendo inoltre la sua assegnazione alla zona agricola. In merito alla linea d'arretramento sul mapp. 960, il Consiglio di Stato ha rilevato come essa - peraltro coerente con altre situazioni analoghe - fosse volta a garantire un adeguato stacco dalla sostanza del nucleo ciò che costituiva un interesse pubblico preminente. Inoltre, tenuto conto degli altri vincoli pianificatori (distanza dai confini e dalle costruzioni) e della conformazione della particella, la porzione interessata era comunque sia inedificabile.
D.
Contro la decisione appena descritta RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo. Essa propone le medesime domande avanzate davanti Governo, descritte in precedenza (
supra
, C.b.). Oltre a riproporre le motivazioni già svolte in prima istanza, la ricorrente ritiene che la decisione dell'Esecutivo cantonale sia carente quanto a motivazione.
E.

All'accoglimento del ricorso si oppongono il municipio e la Divisione. Delle loro argomentazioni si dirà - se necessario - in diritto.
F.
Il 12 ottobre 2011 una delegazione del Tribunale ha visitato i luoghi e scattato alcune fotografie, acquisite agli atti. In quell'occasione le parti, dopo aver ribadito le loro posizioni, hanno rinunciato a presentare delle conclusioni.
Considerato,
in diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività del ricorso sono date dall'art. 38 cpv. 1 della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; RL 7.1.1.1), in vigore sino al 31 dicembre 2011, dal 1° gennaio 2012 dall'art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (Lst; BU 48/2011, 525 segg.). La legittimazione attiva della ricorrente è certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, ora art. 30 cpv. 2 lett. b Lst). Il gravame è dunque ricevibile in ordine.
2.
2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1.; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/
Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
Azzonamento del mapp. 452
3.
La ricorrente chiede l'assegnazione del fondo alla zona edificabile Re. Preliminarmente essa sostiene che il Consiglio di Stato non avrebbe sufficientemente motivato la sua decisione, essendosi limitato a esprimere alcune considerazioni generiche, omettendo qualsiasi riferimento al mapp. 452 e senza prendere posizione sulle puntuali contestazioni sollevate nel ricorso.
3.1.
Dal diritto di essere sentito, sancito dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), la giurisprudenza ha dedotto, tra l'altro, il diritto dell'interessato di ottenere una decisione motivata. Questa norma non pone esigenze troppo severe all'obbligo di motivazione: l'autorità giudicante è tenuta a esprimersi unicamente sulle circostanze significative, atte a influire in qualche maniera sul giudizio di merito, e non su ogni asserzione delle parti. La garanzia ha essenzialmente lo scopo di permettere, da un lato, agli interessati di afferrare le ragioni che stanno alla base della decisione e di impugnarla con cognizione di causa e, dall'altro, all'autorità di ricorso di esaminare la fondatezza della decisione me-
desima (DTF 134 I 83 consid. 4.1, 129 I 232 consid. 3.2, 126 I 97 consid. 2b, 15 consid. 2a/aa i.f.).
3.2. In concreto, è vero che la decisione del Governo non brilla per dovizia di motivazioni. D'altro canto, esso spiega i motivi alla base della mancata inclusione del fondo in zona edificabile così come quelli che fondano la sua assegnazione alla zona agricola. Certo, data l'importanza che la ricorrente aveva dato alla questione dell'atteggiamento tenuto dall'autorità comunale negli anni, esso avrebbe potuto spendere almeno una parola in merito. Tuttavia, dal diritto di essere sentito, non può essere dedotto quello di ottenere una presa di posizione articolata su ogni censura sollevata. Sotto il profilo del diritto di essere sentito è infatti decisivo che l'Autorità si sia pronunciata sui punti rilevanti per il giudizio, respingendo implicitamente le censure manifestamente infondate sollevate dalla ricorrente e consentendole, per finire, di afferrare la portata della sentenza e di impugnarla in questa sede con cognizione di causa. In sostanza, il Governo - seppur implicitamente - ha ritenuto affatto ininfluente l'argomentazione relativa alla protezione della buona fede. Si tratta, ad ogni buon conto, di una valutazione relativa a una questione di diritto, per la quale il Tribunale ha pieno potere cognitivo, al pari del Consiglio di Stato. Se mai violazione del diritto di essere sentito vi fosse stata, comunque verrebbe sanata in questa sede (cfr.
infra
, 4).
4.
La ricorrente ritiene che il suo fondo andrebbe assegnato alla zona edificabile in applicazione del principio della buona fede. Essa, infatti, avrebbe ricevuto delle assicurazioni in tal senso dal municipio, rispettivamente dal legislativo comunale, in forza delle quali essa avrebbe ceduto gratuitamente al comune gli allora mapp. 34 e 35 e posato le condutture per le acque.
4.1.
Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, il principio della buona fede, dedotto direttamente dall'art. 9 Cost., conferisce a ogni individuo la facoltà di esigere che l'autorità statale si conformi alle sue promesse o ai suoi comportamenti, evitando di contraddirsi o di deludere la fiducia da essa ragionevolmente suscitata (DTF 131 II 627 consid. 6.1., 125 I 209 consid. 2c, 122 II 113 consid. 3b/cc, 121 I 181 consid. 2a). Non ogni violazione di tale principio comporta il diritto di pretendere che l'autorità modifichi la sua decisione o ne prenda un'altra. Piuttosto, questo diritto esiste soltanto a determinate e precise, oltre che cumulative, condizioni: l'autorità deve anzitutto essere intervenuta in una circostanza concreta nei confronti di una persona determinata; essa deve avere, o essere reputata avere, agito nel rispetto dei limiti della sua competenza; l'invalidità o l'errore dell'atto sul quale l'amministrato ha improntato il suo comportamento non doveva essere immediatamente riconoscibile; l'amministrato stesso deve essersi fondato su queste assicurazioni o su tale comportamento per prendere disposizioni che non può modificare senza subire un pregiudizio; infine, e in ogni caso, la situazione giuridica non deve essersi modificata tra il momento in cui l'autorità si è pronunciata e quello in cui l'amministrato ha preso le sue disposizioni (cfr. a questo proposito DTF 131
loc. cit.
, 129 II 361 consid. 7.1).
4.2. L'esame della documentazione prodotta dalla ricorrente e dall'istruttoria emerge come in effetti il municipio di Ponte Capriasca si fosse impegnato a sostenere la proposta di inserimento in zona edificabile del fondo. Un simile impegno - invece - non è stato assunto da parte del legislativo comunale, contrariamente a quanto ritiene la ricorrente. Il doc. D costituisce unicamente il preavviso dell'assemblea comunale riportato nel documento 29 luglio 1975, destinato all'evasione dei ricorsi da parte del Governo nel 1977, procedura conclusasi con il rifiuto da parte del Consiglio di Stato di dare seguito alla richiesta di azzonamento. Nemmeno dal doc. H è possibile dedurre un qualsivoglia impegno da parte del legislativo comunale a proporre l'edificabilità del fondo.
Sulla base della (sola) promessa del municipio la ricorrente non può pretendere che il mappale sia assegnato alla zona edificabile. Non può infatti esserle sfuggito il fatto che una simile eventualità si sarebbe potuta realizzare unicamente tramite l'adozione di siffatta pianificazione da parte del legislativo comunale, organo competente in materia di pianificazione del territorio (art. 34 LALPT) e, inoltre, con la sua approvazione da parte del Consiglio di Stato (art. 37 LALPT). Per questo motivo, il succitato impegno non era in ogni caso suscettibile di far nascere in lei alcuna aspettativa tutelabile dal profilo giuridico (cfr. DTF 102 Ia 331 consid.
3b).
Ancora di recente, il Tribunale federale - richiamandosi alla giurisprudenza appena evocata - ha avuto modo di stabilire che l'Esecutivo comunale non può rilasciare dichiarazioni vincolanti sul futuro stato pianificatorio di un fondo (STF 1C_5/2011 del 30 maggio 2011 consid. 2.3.).
5.
La decisione del comune, così come quella del Governo, risulta inoltre corretta anche da un punto di vista pianificatorio.
5.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 18 segg. Lst) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può prevedere altre zone d'utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT).
Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3
a
). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre
Waldmann/Hänni
, op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8;
Alexandre
Flückiger/Stéphane Grodecki
, Commentario LPT, ad art. 15 n. 40-47;
Piermarco Zen-Ruffinen/
Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura (lett. a) e i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (lett. b; cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1° giugno 2003 e sino al 31 dicembre 2011). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma valido anche in precedenza, dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in: FF 1996 III pag. 457 segg., 471, con rinvii).
5.2. Innanzitutto il mapp. 452 non appartiene ai
terreni già
edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT, per i quali si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid.
3b;
Waldmann/Hänni
, op. cit., ad art. 15 n. 23;
Flüc-kiger/Grodecki
, op. cit., ad art. 15 n. 85-93;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n. 319).
Già la lettura della cartografia del piano permette di escludere che il mapp. 452 configuri un caso di applicazione dell'art. 15 lett. a LPT. Evenienza che è stata poi confermata dalla visita dei luoghi. Il terreno è privo di edificazione e confina, su due lati, con il bosco. Esso risulta fisicamente separato dalla zona edificabile Re più prossima da via Bossago, che segna un limite percettibile del tessuto edilizio. Verso sud esso è poi a contatto con l'oratorio di San Rocco, e con il perimetro del nucleo, costituito da alcuni piccoli edifici posti su un sentiero che sale verso il bosco. Edifici inseriti nella zona nucleo, con un carattere percettibilmente diverso da quello della zona RE, cui la ricorrente vorrebbe veder inserito il suo fondo. Anche questo compatto fronte segna dunque un limite percettibile della zona fabbricabile. Il mappale non si configura dunque alla stregua di una
Baulücke.
Dalla risoluzione di approvazione emerge, infine, che non vi è necessità di questo terreno per lo sviluppo del comune dei prossimi quindici anni (art. 15 lett. b LPT): la zona edificabile è infatti sufficientemente dimensionata per far fronte al prevedibile aumento della popolazione (cfr. ris. gov. impugnata, pag. 22-24 e
supra
, C.c.). Nemmeno può essere seguito il ragionamento della ricorrente che tende a minimizzare la portata dell'eventuale azzonamento del suo fondo sulla contenibilità del piano. Innanzitutto non si tratta - come essa sostiene - di un limitato adattamento del limite di zona edificabile. Si tratterebbe, invece, di un ampliamento della stessa di alcune migliaia di mq. In ogni caso, per costante giurisprudenza, anche le particelle di modeste proporzioni contribuiscono a definire la zona edificabile giusta l'art. 15 LPT e non possono pertanto essere trascurate a questo scopo (DTF 116 Ia 236 seg.; STF 1A.25/2001-1P.75/2001 del 26 settembre 2001 consid. 4b).
5.3. La mancata assegnazione del mapp. 452 alla zona edificabile non è nemmeno costitutiva di una disparità di trattamento, che la ricorrente invece intravvede nel fatto che il suo fondo rappresenta l'unico in corrispondenza del fronte del nucleo a non essere riconosciuto come edificabile.
5.3.1.
Il principio dell'uguaglianza giuridica, ancorato all'art. 8 Cost., esige che la legge e le decisioni d'esecuzione trattino in modo uguale situazioni uguali e in modo diverso situazioni diverse. Nell'ambito di provvedimenti pianificatori questo principio ha una portata necessariamente limitata. Nella delimitazione delle zone è necessario, talora, prescindere da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitraria, la delimitazione delle zone deve fondarsi su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a con rinvii).
5.3.2. Ora, il limite della zona edificabile, come già visto in precedente (
supra
, 5.2.), appare corretto e sorretto da motivazioni oggettive. D'altro canto la situazione del fondo in parola appare assai diversa da quella sugli altri fronti del nucleo. Si tratta, infatti, di un fondo marginale e privo di edificazioni, che si snoda verso la sovrastante zona inedificata costituita da campagna e boschi.
5.4. Da ultimo, corretta appare pure l'assegnazione del mappale alla zona agricola. In sede di sopralluogo si è potuto costatare come il fondo si presenti come una distesa erbosa che - come conferma il catasto delle idoneità agricole - si presta alla viticoltura e allo sfalcio.
5.5. In definitiva, in assenza dei requisiti minimi posti dall'art. 15 LPT, la decisione di non assegnare il mappale in questione alla zona edificabile è corretta e dev'essere qui confermata. In questo caso, infatti, nemmeno una ponderazione globale degli interessi (
supra
, 2.1) permetterebbe di attribuire il fondo in questione alla zona fabbricabile. All'inclusione del fondo in questa zona osterebbero comunque l'interesse generale a impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (cfr. RDAT 1-2001 n. 49 consid. 3c) e l'imprescindibile esigenza, troppo spesso trascurata, di salvaguardare sufficienti spazi liberi per le future generazioni.
Linea di arretramento sul mapp. 960
6.
La ricorrente domanda lo stralcio della linea di arretramento in corrispondenza del mapp. 960, subordinatamente la riduzione della sua profondità sino a farla corrispondere al filo della facciata dell'edificio esistente sul limitrofo mapp. 25, oppure in subordine ancora, proseguendo la linea di confine fra il mapp. 960 e il mapp. 24. La misura, ritenuta assai incisiva, non era stata motivata. Non sorretto da un interesse pubblico preminente, il vincolo violerebbe anche i principi della proporzionalità e della parità di trattamento.
7.
Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità e non lede l'essenza dell'istituto (art. 36 cpv. 1-4 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1, 126 I 219 consid. 2). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una suo frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit.
, n. 98-102;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo, parte generale, II
a
ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguirlo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid.
5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert
, op. cit., n. 103-106;
Scolari
, op. cit., n. 595-610).
8.
8.1. La ricorrente non mette in dubbio che
la restrizione della proprietà all'esame si fondi su una sufficiente base legale. A ragione. La protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art. 78 Cost. che ne affida la competenza ai Cantoni. Il paesaggio è pure protetto dalla LPT (art. 3 cpv. 2 e 17 LPT). In particolare, il diritto cantonale può però prevedere altre misure adatte, al posto delle zone di protezione (art. 17 cpv. 2 LPT). La LALPT sancisce espressamente all’art 28 cpv. 2 lett. h la possibilità di fissare nelle rappresentazioni grafiche dei piani regolatori i vincoli speciali cui è assoggettata l’utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio, dei contenuti naturalistici del paesaggio, degli edifici di pregio storico culturale o della vista panoramica. La base legale risulta pertanto data.
8.2. Pure di principio è dato l'interesse pubblico all'istituzione di questo tipo di vincoli. Il nucleo storico di Ponte Capriasca è assai pregevole, come il sopralluogo esperito ha permesso di confermare. Non a caso esso è oggetto di una pianificazione di dettaglio, volta a una gestione di salvaguardia e valorizzazione. A nulla servirebbe l'impianto normativo scelto dal comune, se poi venisse permessa un'edificazione a ridosso della sostanza tradizionale, soffocandola e indebolendone la lettura.
8.3. La motivazione del vincolo è tuttavia assai lacunosa. Consiglio di Stato e municipio si limitano a sostenere che il vincolo non sia particolarmente gravoso, perché non eccedente - in sostanza - a quanto già imposto da altri vincoli pianificatori (distanze da confini e costruzioni). Tale argomentazione non può essere seguita. Innanzitutto, se così fosse, ci si potrebbe invero chiedere se la misura in questione sia necessaria, e - pertanto - rispettosa del principio di proporzionalità (cfr.
supra
, 7). In ogni caso l'assunto è scorretto, poiché la linea impone in realtà un arretramento maggiore di quello degli altri vincoli citati. Vero è, invece, che essa non intacca la possibilità per il proprietario di sfruttare in modo conveniente i parametri edilizi previsti per il suo fondo. Sia come sia, invano si cerca una congrua motivazione sulla sua istituzione e ancor più sulla sua posizione, anche in relazione a situazioni apparentemente analoghe desumibili dal piano. Ora, confrontato con la carenza di motivazione del vincolo, non sanata in sede di risposta dal parte del municipio, il Governo avrebbe dovuto non approvarlo.
In definitiva, con il loro agire, tanto il municipio quanto il Governo hanno disatteso l'obbligo di motivare la propria decisione,
in spregio al principio fondamentale di cui all'art. 26 cpv. 2 LPamm,
impedendo di fatto al Tribunale di poterla
sindacare. Non spetta infatti a questa Corte sopperire alle carenze di motivazione messe in essere dalle precedenti autorità.
8.4. I
n definitiva, su questo punto il ricorso dev'essere accolto e il vincolo impugnato annullato, impregiudicata la facoltà del comune di ripresentarlo, motivandolo compiutamente.
9.
Per i motivi che precedono, il ricorso dev'essere parzialmente accolto. Per quanto attiene al mapp. 452 la decisione del Governo viene confermata, mentre in relazione al mapp. 960 il ricorso è accolto.
10.
La tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente, proporzionalmente al grado di soccombenza, mentre il comune può esserne mandato esente, conformemente alla prassi (art. 28 LPamm). Esso non è invece sollevato dall'obbligo di versare le ripetibili alla ricorrente, commisurate al grado di successo dell'impugnativa, a valere per le due istanze ricorsuali (art. 31 LPamm).