Decision ID: 991878b2-1b36-4845-a04a-84284f8f1f6d
Year: 2014
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a. D.K. ist Eigentümer des Grundstücks Nr. 0000. Dieses liegt in der Wohnzone W4 und
ist mit einem 24.68 m hohen Hochhaus überbaut. In der näheren Umgebung befinden
sich Wohnzonen sowie Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen mit den
entsprechenden Nutzungen (Schule, Kindergarten, Alterswohnheim). Die Q. SA liess
durch die Z. AG im November 2008 bei der Gemeinde X. ein Gesuch um Erteilung einer
Baubewilligung für eine Mobilfunkanlage auf dem Flachdach des Hochhauses auf
Grundstück Nr. 0000 einreichen. Das Projekt umfasst drei GMS/UMTS-Antennen mit
einer Sendeleistung von zweimal 3'600 Watt und einmal 2'600 Watt (ERP; W ). Die
Hauptstrahlungsrichtungen der Antennen (in Grad von Norden) betragen 355 Grad, 155
Grad und 260 Grad. Der Zugang zur Mobilfunkanlage soll über den Technikraum der
Liftanlage des Hochhauses erfolgen. Antennenmast (6 m hoch, einschliesslich
Dachaufbau; vgl. act. G 10/13 Ansicht Süd 1:500) und Gebäude erreichen zusammen
eine Höhe von 30.68 m. Der Standort der Mobilfunkantenne ist an der südöstlichen
Ecke des 2.42 m hohen Liftaufbaus in der Mitte des Hochhaus-Flachdaches
vorgesehen. Sodann sind zwei Technikbauten (Elektrokasten) von 0.62 m auf 1.56 m
auf der Südseite des Liftaufbaus geplant (act. G 10/13 Beilagen).
b. Am 24. März 2009 erliess der Gemeinderat X. eine Planungszone mit einem
generellen Verbot, auf dem ganzen Gemeindegebiet eine Mobilfunkanlage zu errichten
bis zur Abänderung des Baureglements in dem Sinn, dass die Erstellung von
Mobilfunkanlagen an eine nachvollziehbare Standortevaluation gebunden ist. Das
erwähnte Baugesuch wurde mit Schreiben der Gemeinde X. vom 20. April 2009
entsprechend sistiert (act. G 10/3 Beilagen). Den gegen den Entscheid des
ERP
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Gemeinderates vom 30. Juni 2009 erhobenen Rekurs hiess das Baudepartement des
Kantons St. Gallen mit Entscheid vom 22. Januar 2010 gut und hob die Planungszone
auf. In den anschliessenden Rechtsmittelverfahren wurde der Rekursentscheid
bestätigt (Urteil des Verwaltungsgerichts B 2010/33 vom 11. Mai 2010; bestätigt durch
das Bundesgericht).
c. Mit Schreiben vom 25. Mai 2011 liess die Q. SA der Bauverwaltung X. mitteilen, dass
sie am Standort der Mobilfunkanlage gemäss Baugesuch festhalte. Das Amt für
Umwelt und Energie (AFU) prüfte das Standortdatenblatt der Baugesuchstellerin und
bestätigte mit Schreiben vom 18. Juli 2011 die Einhaltung der gesetzlich geforderten
Immissions- und Anlagegrenzwerte (act. G 10/13 Beilagen). Innerhalb der öffentlichen
Auflage des Baugesuchs wurden zahlreiche Einsprachen erhoben, welche die
Baukommission X. mit Entscheid vom 3. September 2012 abwies, soweit sie darauf
eintrat. Sie erteilte die Baubewilligung und verfügte, dass die Mobilfunkantenne nach
den Vorgaben des Rundschreibens des Bundesamtes für Umwelt (BAFU) vom 16.
Januar 2006 betrieben werden müsse. Die Gesuchstellerin wurde verpflichtet, die
Mobilfunkanlage in ihr Qualitätssicherungssystem einzubinden. Im Weiteren ordnete
die Baukommission eine NIS-Abnahmemessung an den Orten mit empfindlicher
Nutzung (OMEN) Nr. 03, 06, 07, 08 und 10 an (act. G 10/3 Beilage). Gegen diesen
Entscheid erhoben 45 Personen Rekurs beim Baudepartement (act. G 10/1). Dieses
wies, nachdem es am 16. Januar 2013 einen Augenschein durchgeführt hatte (act. G
10/24-26), mit Entscheid vom 10. Juni 2013 unter anderen die Rekurse von A. und
T.G., K. und K.A., F. und R.B., K.D., J.F., A. und M.H., I.H., D.J., W.K., Ri.K., R.K., V.M.,
B.M., D.M., H.N., G. und V.R., M. und C.S., A.S., H.T., E.V. sowie R.V. in
öffentlichrechtlicher (act. G 2; Ziff. 1 Dispositiv) und privatrechtlicher Hinsicht (Art. 684
ZGB; act. G 2 Ziff. 4 Dispositiv) ab.
B.
a. Gegen diesen Rekursentscheid liessen die vorerwähnten Personen durch
Rechtsanwalt lic. iur. Urs Hofstetter-Arnet, Luzern, am 1. Juli 2013 Beschwerde
erheben mit folgenden Anträgen: Die Beschwerde sei gutzuheissen und der Entscheid
sei aufzuheben (Ziff. 1 und 2). Das Baugesuch sei abzuweisen und die Baubewilligung
sei zu verweigern (Ziff. 3). Eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz
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zurückzuweisen (Ziff. 4). Es sei ein Augenschein durchzuführen (Ziff. 5). Eventuell habe
das Amt für Umwelt und Energie des Kantons St. Gallen (AFU) zu prüfen, ob die
Anlagegrenzwerte der NISV an allen Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN)
eingehalten seien. Dabei seien besonders die im Standortdatenblatt neu zu
deklarierenden Leistungen und die Winkelbegrenzungen (Tilts) sowie deren Kontrolle im
massgebenden Betrieb in die Prüfung miteinzubeziehen (Ziff. 6). Eventuell sei beim
AFU ein Augenschein durchzuführen, an welchem den am Verfahren Beteiligten und
den Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführern vorgeführt werde, wie eine
unangemeldete Stichprobenkontrolle in einem konkreten Fall durchgeführt werde
(Datenleitungen zur Steuerzentrale der Betreiberin, notwendige Hard- und Software).
Dabei seien ohne Wissen der Antennenherstellerin in der Steuerzentrale der Betreiberin
wesentliche Parameter (Erhöhung der Leistung, Änderung massgebender
Abstrahlwinkel) so zu verändern, dass im Betrieb kurzfristig eindeutige
Grenzwertüberschreitungen resultieren würden, um dadurch bestätigen zu lassen, dass
solche Grenzwertüberschreitungen tatsächlich registriert würden (Alarmierung) und
folglich die Tauglichkeit des QS-Systems plausibel erscheine (Ziff. 7). Eventuell sei eine
Expertise anzuordnen über den Zeitbedarf und das technische Vorgehen bei
Änderungen von Werkeinstellungen in den Steuerzentralen der Mobilfunkbetreiberinnen
bei angemeldeten Stichprobenkontrollen (Ziff. 8). Den Beschwerdeführerinnen und
Beschwerdeführern sei Gelegenheit zu geben, zu den Expertisen Stellung zu nehmen
(Ziff. 9). Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin
(Ziff. 11). In der Beschwerdebegründung vom 26. August 2013 beantragte der
Rechtsvertreter zusätzlich, es seien die Baugesuchspläne zum Bau des Hochhauses 1
beizuziehen und es sei eine Expertise anzuordnen, ob der Anlagegrenzwert der NISV
an allen Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN) eingehalten sei, im Besonderen im
Standortgebäude, in der Wohnung im 9. OG (Omen 02; neue Ziff. 6). Es sei eine
Expertise anzuordnen zu den Grundlagen des Baugesuchs, namentlich zu den
Netzabdeckungskarten sowie zur Zonenkonformität der Anlage (neue Ziff. 7).
b. In der Vernehmlassung vom 16. September 2013 beantragte die Vorinstanz
Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf die Darlegungen im
angefochtenen Entscheid, reichte einen Mitbericht des AFU vom 12. September 2013
ein und nahm zu den Vorbringen des Rechtsvertreters der Beschwerdeführenden
Stellung (act. G 9).
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c. Von der ihm am 19. September 2013 eingeräumten Gelegenheit zur Stellungnahme
(act. G 11) machte der Beschwerdegegner 2 keinen Gebrauch. Am 26. September
2013 gab die Beschwerdebeteiligte unter Verweis auf den angefochtenen Entscheid
den Verzicht auf eine Vernehmlassung bekannt (act. G 12). In der Beschwerdeantwort
vom 8. Oktober 2013 beantragte Rechtsanwalt lic. iur. Lorenzo Marazzotta, Zürich, für
die Beschwerdegegnerin 1 Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei,
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen einschliesslich Mehrwertsteuer zu Lasten der
Beschwerdeführenden (act. G 13).
d. Mit Replik vom 12. Dezember 2013 bestätigte der Rechtsvertreter der
Beschwerdeführenden seine Anträge und Ausführungen (act. G 18).
e. Auf die Vorbringen der Parteien in den Eingaben des vorliegenden Verfahrens wird,

soweit für den Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis
Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die
Beschwerdeführenden sind entweder Eigentümer oder Mieter von Liegenschaften im
Umkreis von 700 m der geplanten Anlage; sie haben auch am vorinstanzlichen
Verfahren teilgenommen. Sie sind zur Ergreifung des Rechtsmittels befugt (Art. 64 in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 1. Juli
2013 (act. G 1) erfolgte rechtzeitig und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 26.
August 2013 (act. G 6) die formellen Voraussetzungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47
Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
Die Beschwerdeführenden lassen - ausschliesslich unter dem Titel der
Verfahrenslegitimation - vorbringen, erfahrungsgemäss würden Grundeigentümer,
deren Grundstücke sich in unmittelbarer Nähe von leistungsstarken Antennenanlagen
befänden, auf ihren Liegenschaften beträchtliche Werteinbussen erleiden (act. G 6 Ziff.
7). Es ist davon auszugehen, dass die Beschwerdeführenden die materielle Frage der
Werteinbusse, auf die im vorliegenden Verfahren nicht eingetreten werden könnte (vgl.
dazu Ausführungen im vorinstanzlichen Entscheid, act. G 3 S. 26, mit der
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Schlussfolgerung, dass Wertminderungen auf dem Zivilrechtsweg und nicht im
öffentlichrechtlichen Verfahren geltend zu machen sind), nicht zur Diskussion stellen
wollen.
2.
2.1. Mobilfunkantennen sind als Infrastrukturbauten in Bauzonen nicht generell und
unabhängig von ihrem Verwendungszweck zulässig. Verlangt wird ein Bezug zu den
Zonenflächen, auf welchen sie erstellt werden sollen (Art. 22 Abs. 2 lit. a Bundesgesetz
über die Raumplanung; SR 700, RPG). Innerhalb der Bauzonen sind sie grundsätzlich
zonenkonform, soweit sie hinsichtlich Standort und Ausgestaltung in einer
unmittelbaren funktionellen Beziehung zum Ort stehen, an dem sie errichtet werden
sollen, und im Wesentlichen Bauzonenland abdecken. Die Zonenkonformität einer
Mobilfunkantenne kann unter Umständen auch bejaht werden, wenn sie der
Ausstattung der Bauzone als Ganzem und nicht nur speziell dem in Frage stehenden
Bauzonenteil dient (BGer 1C_106/2010 vom 19. Oktober 2010, E. 4.3 mit Hinweisen auf
BGE 133 II 353, E. 4.2 und 133 II 321, E. 4.3.2). Erforderlich ist lediglich der Nachweis,
dass die Anlage der lokalen Versorgung dient, d.h. einen funktionellen Bezug zur
Wohnzone aufweist. Hierfür kann verlangt werden, dass die Anlage von ihren
Dimensionen und ihrer Leistungsfähigkeit her der in reinen Wohnzonen üblichen
Ausstattung entspricht, nicht dagegen, dass die Strahlung der Anlage an der
Zonengrenze haltmacht (was bereits physikalisch unmöglich wäre) bzw. nur gerade die
Wohnzone abdeckt (BGer 1C_449/2011 vom 19. März 2012, E. 5.4). In Art. 10 des
Baugesetzes (sGS 731.1; BauG) sind die Zonen, welche mit einem Zonenplan
ausgeschieden werden können, abschliessend aufgezählt (B. Heer, St. Gallisches Bau-
und Planungsrecht, Bern 2003, S. 43). Nicht vorgesehen ist im st. gallischen Baurecht
ein Kaskadenmodell, gemäss welchem Mobilfunkantennen in erster Linie in den
Industrie- oder Gewerbezonen (1. Priorität) und in Zonen für öffentliche Bauten, in
denen stark und mässig störende Betriebe zulässig sind (2. Priorität) erstellt werden
sollen (vgl. BGer 1C_51/2012 vom 21. Mai 2012, E. 5; BGE 138 II 173).
2.2. Mit der in der Wohnzone W4 geplanten Mobilfunkanlage sollen die
umliegenden Wohnzonen mit Mobilfunkdiensten versorgt werden. Im angefochtenen
Entscheid kam die Vorinstanz zum Schluss, ein funktionaler Zusammenhang zwischen
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Standort und Versorgungsgebiet sei ohne Weiteres als gegeben zu erachten, womit
auch die Zonenkonformität der Anlage zu bejahen sei (act. G 3 S. 12). Die
Beschwerdeführenden lassen einwenden, dass die geplante Anlage in erster Linie für
die Westumfahrung der Ortschaft X. und die Abdeckung der Hauptverkehrsachse in
Richtung Y. und die Ortschaft Y. selbst bestimmt sei, gleichzeitig aber Wohngebiete
mit Schulen und anderen öffentlichen Einrichtungen übermässig stark mit Strahlen
belaste. In solchen Fällen reiche es wegen des an sich nicht gewünschten Bezugs zur
umgebenden Wohnzone nicht, dass sich die Prüfung der Strahlenbelastung auf die
Einhaltung der Grenzwerte gemäss Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender
Strahlung (SR 814.710, NISV) beschränke. Auf der Karte mit Schulen und öffentlichen
Institutionen sei unter anderem nicht ersichtlich, dass im Einzugsgebiet der Antenne
700 Schüler die Schule besuchen würden. Eine exaktere Kartendarstellung werde
daher zu den Akten gegeben (act. G 6 Ziff. 31-33 mit Kartenausschnitt, Beilage 4).
Erfahrungsgemäss werde die Installation von grossen Mobilfunkanlagen in reinen
Wohngebieten von Teilen der Bevölkerung zu Recht als Bedrohung bzw.
Beeinträchtigung der Wohnqualität empfunden. Der angefochtene Entscheid verletze
das Anliegen der Betroffenen nach einer guten Wohnqualität, und es seien auch keine
Alternativstandorte geprüft worden. Die Beurteilung des AFU habe sich ausschliesslich
auf die technischen Vorgaben der Betreiberin beschränkt. Es fehle somit eine
Standortbegründung, welche eine umfassende Interessenabwägung voraussetze. In
diesem Punkt habe die Vorinstanz den Sachverhalt nicht genügend geklärt. Die
Beschwerdeführenden hätten in den vorinstanzlichen Verfahren Alternativstandorte auf
der Hochspannungsleitung bezeichnet (act. G 6 Ziff. 34-37 mit Hinweis auf Beilage 5).
Die Senderichtung 260° sei ganz klar für die Westumfahrung der Ortschaft X. bestimmt
und habe zum geplanten Antennenstandort keinen Bezug. Die Senderichtung 355° sei
für die Hauptverkehrsachse in Richtung Y. bestimmt und habe ebenfalls keinen Bezug
zum geplanten Antennenstandort. Einzig der Senderichtung 155° könne ein Bezug zum
Antennenstandort zugesprochen werden. Aber dort befänden sich Schulen und
Kindergärten, welche einem besonderen Schutz unterstehen würden und gemäss den
Anstandsregeln der Technik gemieden werden sollten, selbst dann, wenn dort die
Strahlungswerte eingehalten seien. Der Bezug zur Wohnzone, in welcher sich der
geplante Antennenstandort befinde, sei nur zu 30% gegeben. Im Übrigen würden sich
die erstellten Netzabdeckungskarten für eine Beurteilung der Zonenkonformität als
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ungenügend erweisen. Im Ergebnis erweise sich die Beurteilung der Vorinstanz, die
Anlage sei zonenkonform, als falsch (act. G 6 Ziff. 38-43).
2.3.
2.3.1. Vorweg ist festzuhalten, dass für den Bau einer Mobilfunkantenne - innerhalb
der Bauzone - grundsätzlich kein Bedürfnisnachweis erforderlich ist. Ohne
entsprechende planungsrechtliche Vorschriften des Kantons oder der Gemeinden ist
insbesondere nicht zu prüfen, ob bessere Alternativstandorte vorhanden sind (B.
Wittwer, Bewilligungen von Mobilfunkanlagen, 2. Auflage 2008, S. 96-98). Die zwischen
den Mobilfunkbetreibern und der Vereinigung der st. gallischen
Gemeindepräsidentinnen und -präsidenten (VSGP) abgeschlossene "Vereinbarung
über die Standortevaluation und -koordination" von 2011, stellt - wie die Vorinstanz zu
Recht ausführt (act. G 9 Ziff. II./3.2) - keine planungsrechtliche Vorschrift dar, aus
welcher sich ein klagbarer Anspruch auf einen Alternativstandort ableiten liesse.
Überdies hatte die Gemeinde X. vorerst offenbar Bemühungen für die Evaluation eines
anderen Standortes unternommen (act. G 9 Ziff. II./3.2); im vorliegenden Verfahren
verweist sie jedoch auf die Darlegungen im angefochtenen Entscheid (act. G 12) und
erklärt sich damit implizit auch mit dem nunmehrigen Standort einverstanden. Ein
Anspruch der Beschwerdeführenden auf einen Alternativstandort lässt sich
insbesondere nicht aus dem Umstand ableiten, dass der Anblick von Mobilfunkanlagen
- zu Recht oder zu Unrecht - bei Anwohnern als Bedrohung bzw. als Beeinträchtigung
der Wohnqualität empfunden wird. Subjektive Ängste und Gefühle des Unbehagens
bilden keine tragfähige Grundlage für weitgehende Einschränkungen von im
allgemeinen Interesse liegenden Infrastrukturanlagen. Dagegen ist, in Zonen, die in
erster Linie für das gesunde und ruhige Wohnen bestimmt sind, die Errichtung von
Betrieben und Anlagen, die ideelle Immissionen verursachen können, von einem
funktionalen Zusammenhang zur jeweiligen Zone abhängig (BGE 138 II 173 E. 7.4.3).
Nachstehend ist zu klären, inwiefern diese Voraussetzung als gegeben zu erachten ist.
2.3.2. Wie dargelegt (E. 2.1) ist nach der Rechtsprechung nicht verlangt, dass eine
Mobilfunkantenne ausschliesslich der Bauzone dient, in welcher sie errichtet werden
soll. Dem Standortdatenblatt (act. G 10/13 Beilage) ist in diesem Zusammenhang zu
entnehmen, dass der Sektor mit Hauptstrahlrichtung 260° einen kleineren vertikalen
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Sendebereich (0 bis -4 Grad) aufweist als die beiden anderen Sektoren mit
Hauptstrahlrichtung 155° und 355° (0 bis -18 Grad). In der Stellungnahme des AFU
vom 12. September 2013 wurde hierzu vermerkt, es sei davon auszugehen, dass die
Beschwerdegegnerin 1 für alle drei Sektoren den vollen vertikalen Sendebereich von 0
bis -18° nutzen möchte, dies jedoch beim 260°-Sektor wegen des OMEN (Ort mit
empfindlicher Nutzung) Nr. 10 nicht realisierbar sei. Bereits ein vertikaler Sendebereich
von 0 bis -5° würde beim OMEN Nr. 10 eine rechnerische Überschreitung des
Anlagegrenzwertes (vgl. dazu nachstehende E. 3.1) ergeben. Wie aus den
Antennendiagrammen ersichtlich sei, würden die Antennen neben der
Hauptstrahlenkeule auch sogenannte Nebenkeulen aufweisen. Diese würden früher auf
den Boden auftreffen als die Hauptkeule (nach rund 40 m bei 1800 MHz bzw. 50 m bei
2100 MHz und 0° vertikaler Senderichtung). Bei einer vertikalen Senderichtung von
-18° treffe die Hauptkeule nach ca. 90 m auf den Boden (act. G 9 Beilage Ziff. 2). Wenn
die Vorinstanz hieraus den Schluss zieht, wonach die Ausführungen der
Beschwerdeführenden, dass die geplante Anlage nur zu 30 Prozent Wohnzone
abdecke, unzutreffend sei (act. G 9 Ziff. II./2.5), so erscheint dies begründet, zumal die
Sendeleistung einer Antenne sich naturgemäss nicht auf bestimmte Zonen begrenzen
lässt. Nicht ausgeschlossen ist, dass auch weitere Gebiete in den Sendebereich der
Antenne gelangen. Dieser Zweck steht aber insbesondere unter Berücksichtigung des
vorgesehenen Standorts der Antenne offensichtlich nicht im Vordergrund. Aus dem
Standortdatenblatt (act. G 10/13 Beilage) ergibt sich eine Azimut-Ausrichtung der
einzelnen Antennen in der Weise, dass in erster Linie das betroffene Quartier mit der
Mobilfunkdienstleistung beliefert wird. Deshalb ist insgesamt davon auszugehen, dass
die Antenne hinsichtlich Standort und Ausgestaltung in einer unmittelbaren
funktionellen Beziehung zum Ort steht, an dem sie errichtet werden soll, und in erster
Linie dazu dient, Bauzonenland der Gemeinde X. abzudecken. Die weitere Feststellung
der Vorinstanz, wonach eine Netzabdeckungskarte keine zwingend nötige Unterlage
zur Beurteilung der Zonenkonformität darstelle und sich die erforderlichen Angaben
aus dem Standortdatenblatt ergeben würden (act. G 9 II./1.4), erweist sich insofern als
begründet, als wie erwähnt keine Pflicht zur Erbringung eines Bedürfnisnachweises
oder Prüfung von Alternativstandorten besteht (vorstehende E. 2.3.1). Für die
Anordnung einer von den Beschwerdeführenden in diesem Zusammenhang
beantragten Expertise (Beschwerdeanträge Ziff. 7) fehlt es somit an einem Anlass. Mit
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dem von den Beschwerdeführenden zitierten Urteil vom 24. August 2010 (B 2010/26)
hatte das Verwaltungsgericht die dort streitige Angelegenheit wegen der nicht
nachvollziehbaren unterschiedlichen Sendeleistung verschiedener Antennen und
unzureichender Klärung der Senderichtung einer Antenne an die Vorinstanz
zurückgewiesen. Den nach Vornahme von weiteren Abklärungen ergangenen
abweisenden Rekursentscheid vom 16. Februar 2012 (Gesuchsbewilligung) bestätigte
das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 24. Januar 2013 (B 2012/46). Für den hier
streitigen Sachverhalt lässt sich aus diesen Urteilen nichts ableiten. Insbesondere mit
Blick auf die erwähnten nachträglichen Darlegungen des AFU ist kein konkreter Anlass
ersichtlich, eine weitere Abklärung der Zonenkonformität anzuordnen.
3.
3.1. Immissionsgrenzwerte sollen für die Hochfrequenzstrahlung insgesamt und
Anlagegrenzwerte für die einzelnen Anlagen Menschen vor übermässiger
elektromagnetischer Strahlung schützen. Der Immissionsgrenzwert ist an allen Orten,
und somit auch an jenen des kurzfristigen Aufenthalts (OKA), einzuhalten (Art. 13 Abs. 1
NISV). Der Anlagegrenzwert ist demgegenüber nur an Orten mit empfindlicher Nutzung
(OMEN) - sprich in Gebäuden und an Orten, wo sich Menschen regelmässig während
längerer Zeit aufhalten oder im Bereich von Kinderspielplätzen (Art. 3 Abs. 3 NISV) -
einzuhalten (Art. 4 Abs. 1 NISV i.V.m. Ziff. 65 Anhang 1 NISV). Der Anlagegrenzwert gilt
grundsätzlich nur jeweils für eine einzige Anlage (Art. 3 Abs. 6 NISV). Im
Zusammenhang mit dem Anlagegrenzwert sind weitere Anlagen nur dann beachtlich,
wenn sie sich innerhalb desselben Perimeters befinden (Ziff. 62 Anhang 1 NISV).
Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung regelt das Verordnungsrecht die
vorsorgliche Emissionsbegrenzung grundsätzlich abschliessend, so dass die
rechtsanwendende Behörde nicht im Einzelfall gestützt auf den in Art. 11 Abs. 2 und
Art. 12 Abs. 2 des Umweltschutzgesetzes (SR 814.01; USG) verankerten
Vorsorgegrundsatz eine noch weitergehende Begrenzung verlangen kann. Der Erlass
der Anlagegrenzwerte erfolgte gerade in der Absicht, im Interesse der Rechtssicherheit
festzulegen, was zur vorsorglichen Emissionsbegrenzung erforderlich ist. Hält die
umstrittene Anlage die Anlagegrenzwerte ein, darf auf die Prüfung weiterer
vorsorglicher Massnahmen grundsätzlich verzichtet werden (vgl. BGer 1A.62/2001 vom
24. Oktober 2001).
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3.2. Der Inhaber einer Mobilfunkanlage muss der Behörde im
Bewilligungsverfahren ein Standortdatenblatt einreichen, das die aktuellen und
geplanten technischen und betrieblichen Daten der Anlage sowie Angaben über die
von der Anlage erzeugte Strahlung enthält (Art. 11 Abs. 2 lit. a und c NISV; vgl. dazu
BGer 1C_661/2012 vom 5. September 2013 E. 2.3). Wird bei den technischen Daten
der Anlage ein Winkelbereich anstatt eines fixen Winkels für die vertikale Senderichtung
eingetragen, muss die NIS-Berechnung unter Zugrundelegung der bezüglich der NIS-
Belastung ungünstigsten Senderichtung innerhalb des gewählten Winkelbereichs
erfolgen, d.h. in der Regel mit dem steilsten Winkel. Nur so kann sichergestellt werden,
dass der Anlagegrenzwert in allen bewilligten Einstellungen der Anlage eingehalten wird
(vgl. BGer 1A.57/2006 vom 6. September 2006 E. 3.1). Nach der Rechtsprechung
werden bei der Beurteilung des Immissionsgrenzwerts nach Anhang 2 NISV die
Emissionen aller Quellen hochfrequenter Strahlen zusammengerechnet, und es muss
deshalb grundsätzlich die Strahlung sämtlicher Mobilfunkanlagen in der Umgebung
berücksichtigt werden. Das Bundesgericht hat aber gleichzeitig festgestellt, dass in
Fällen, wo der Immissionsgrenzwert mit Sicherheit eingehalten wird, auf eine detaillierte
Berechnung der kumulierten Strahlung verzichtet werden darf (zum Ganzen BGer 1A.
72/2004 vom 1. September 2004 E. 2.3.1). Auf überbauten Grundstücken genügt es,
wenn die Anlagegrenzwerte an aktuell bestehenden OMEN eingehalten werden (vgl.
Urteil 1C_148/2007 vom 15. Januar 2008, E. 2.2 mit Hinweisen).
3.3. Anh. 2 der NISV definiert Grenzwerte für Immissionen mit einer einzigen
Frequenz bzw. einem engen Frequenzband (Ziff. 11). Für Immissionen mit mehreren
Frequenzen bestimmt Ziff. 21 Anh. 2 NISV, dass die Immissionen zunächst für jede
Frequenz einzeln ermittelt werden; die so ermittelten Immissionen werden sodann nach
Ziff. 22 mit einem frequenzabhängigen Faktor gewichtet und summiert. Der
Immissionsgrenzwert für jede der nach Ziff. 22 berechneten Summen beträgt 1. Die
Mobilfunkimmissionen sind gemäss den Summierungsformeln von Ziff. 222 und 223
Anh. 2 NISV zu bewerten. Für GSM- und UMTS-Strahlung stellt dabei Ziff. 222
aufgrund der Art der Funksignale in jedem Fall die strengere Beurteilung dar als Ziff.
223, weshalb eine Beurteilung nach Ziff. 223 entfallen kann. Die drei
Summierungsformeln unter Ziff. 222 wiederum sind bei Mobilfunkanlagen redundant;
es genügt dort die Beurteilung einer der drei aufgeführten Feldgrössen; gemäss
allgemeiner Praxis ist dies die elektrische Feldstärke. Für niederfrequente Strahlung (1
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Hz - 10 MHz; z.B. Fahrleitungen, Hochspannungsleitungen) enthält Ziff. 221 eine
Summierungsvorschrift. Es gibt dagegen keine Summierungsvorschrift, welche die sehr
tiefe Frequenz von Fahrleitungsanlagen (16,7 Hz) und die hohen Frequenzbänder des
Mobilfunks (900 - 2100 MHz) gleichzeitig einschliesst. Damit findet keine
gesamtheitliche Betrachtung der nichtionisierenden Strahlung sämtlicher Frequenzen
statt, sondern es wird die hochfrequente Strahlung einerseits und die niederfrequente
Strahlung andererseits gesondert beurteilt (BGer 1A.140/2003 vom 18. März 2003, E.
4.1).
4.
4.1. Die Beschwerdegegnerin 1 wies im Standortdatenblatt zehn OMEN und ein
OKA aus und berechnete die Strahlenbelastung an diesen Orten (act. G 10/13 Beilage).
Nach Art. 62 Abs. 1 Anhang 1 NISV umfasst eine Antennengruppe alle Sendeantennen,
die am selben Mast oder an oder auf demselben Gebäude angebracht sind.
Antennengruppen, die aus einem engen räumlichen Zusammenhang senden, gelten als
eine Anlage, unabhängig davon, in welcher Reihenfolge sie erstellt oder geändert
werden. Aus einem engen räumlichen Zusammenhang senden zwei Antennengruppen,
wenn sich von jeder der beiden Antennengruppen mindestens eine Sendeantenne im
Perimeter der anderen Antennengruppe befindet (Art. 62 Abs. 2 und 3 Anhang 1 NSIV).
Im Amtsbericht vom 10. Dezember 2012 hielt das AFU unter anderem fest, die
nächstgelegenen Antennen würden sich mit 970 m (A.) und 1340 m Entfernung (B.)
ausserhalb des Anlageperimeters von 70 m bzw. 106 m (gemäss der am 1. September
2009 in Kraft getretenen Änderung der NISV) befinden, weshalb die geplante
Mobilfunkanlage als separate Anlage zu beurteilen sei. Diese halte sowohl den Anlage-
als auch den Immissionsgrenzwert ein. Der exponierteste Ort für den kurzfristigen
Aufenthalt von Menschen (OKA) sei richtig gewählt worden. Der Immissionsgrenzwert
sei an dieser Stelle deutlich unterschritten. Mit der berechneten Maximalbelastung
werde rund 68% des Immissionsgrenzwertes erreicht. Die Belastung durch weitere
Mobilfunkanlagen in der Umgebung könne zum vornherein vernachlässigt werden, da
ihre Distanz wesentlich grösser sei als diejenige der Anlage auf A. Durch die zusätzlich
(Art. 11 Abs. 2 lit. c Ziff. 2 NISV verlangt lediglich drei OMEN) berechneten OMEN lasse
sich das Auffinden der drei am meisten belasteten OMEN besser nachvollziehen. Die
Berechnungen des Standortdatenblattes seien korrekt und vollständig. Der Nachweis
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sei erbracht, dass an sämtlichen massgeblichen Orten (auch auf den Pausenplätzen)
der Anlagegrenzwert eingehalten sei (act. G 10/18).
4.2.
4.2.1. Die Vorinstanz führte im angefochtenen Entscheid unter anderem aus, zur
Beurteilung der Immissionen einer Mobilfunkanlage sei das AFU als Fachbehörde des
Kantons zweifellos ausreichend qualifiziert. Weil hauptsächlich technische Fragen zu
beantworten seien, welche sich im Zusammenhang mit Mobilfunkanlagen immer
wieder stellen würden, sei das AFU in der Lage, diese Fragen sachgerecht zu
beantworten. Die Anordnung eines Gutachtens sei nicht erforderlich (act. G 3 S. 15).
Zum Einwand der Beschwerdeführenden, wonach der Anlagegrenzwert in der
Wohnung unterhalb der Antennenanlage nicht eingehalten sei, hielt die Vorinstanz fest,
die Beschwerdegegnerin 1 habe die Strahlenbelastung für die Wohnung im 9.
Stockwerk des Hochhauses 1 in 23.4 m Höhe berechnet und eine elektrische
Feldstärke der Anlage von 3.49 V/m berechnet (OMEN Nr. 02). Dieser Wert liege unter
dem Anlagegrenzwert von 6 V/m. Dies sei nachvollziehbar, weil die Strahlenbelastung
unterhalb der Antenne aufgrund ihrer Winkelausrichtung tiefer sei als im
Hauptstrahlungsbereich der Antenne. Dies zeige z.B. die Berechnung von OMEN Nr. 10
im 9. Stockwerk des Hochhauses 2 mit einem Wert von 5.83 V/m im
Hauptstrahlungsbereich der Antenne. OMEN Nr. 10 halte den Anlagegrenzwert ein.
Weitere Berechnungen seien daher nicht erforderlich (act. G 3 S. 17 f.). Zum Einwand
der Beschwerdeführenden, wonach die Mehrfachbelastung durch nieder- und
hochfrequente Strahlung (Eisenbahn) in der näheren Umgebung der geplanten
Mobilfunkanlage die Gesundheit der Bevölkerung bedrohe, legte die Vorinstanz mit
Hinweis auf das erwähnte Urteil des Bundesgerichts 1A.140/2003 (vgl. vorstehende E.
3.3) dar, der Verordnungsgeber habe ersatzweise strenge vorsorgliche
Emissionsbegrenzungen (Anlagegrenzwerte) festgelegt. Weil nach wie vor keine
wissenschaftlichen Erkenntnisse zur Kombinationswirkung von nieder- und
hochfrequenter Strahlung vorliegen würden, erscheine deren getrennte Beurteilung
nach wie vor sachgerecht (act. G 3 S. 18 f.).
4.2.2. Die Beschwerdeführenden machen mit Bezugnahme auf OMEN Nr. 02 geltend,
aufgrund der vorhandenen Aufbauten und Durchbrüche sei davon auszugehen, dass
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die angenommenen Dämpfungsfaktoren für Beton bei Abdeckungen aus Kunststoff
völlig falsch seien. Bei einer Verkleidung mit PVC betrage die berechnete Feldstärke
9.13 V/m, bei einer Abdeckung mit Eternit immer noch 6.46 V/m. Damit verletze der
angefochtene Entscheid auf jeden Fall den Anlagegrenzwert gemäss NISV (act. G 6
Begründung Ziff. 9). Im Bericht des AFU vom 12. September 2013 wurde hierzu
festgehalten, die Erfahrung aus zahlreichen Abnahmemessungen unterhalb der
Antennen im Standortgebäude zeige, dass die Berechnung höhere Resultate als die
Wirklichkeit ausweise. Es sei deshalb von Seiten des Bundesamtes für Umweltschutz
(BAFU) angedacht, für die maximale Richtungsabschwächung neu 20 dB (Faktor 100)
vorzusehen (heute: 15 dB = Faktor 31.62). Kleinere Dachdurchlässe wie Lüftungsrohre
oder Dachaufgänge über das Treppenhaus (welches als OKA gelte), seien deshalb
erfahrungsgemäss in der Regel nicht relevant (act. G 9 Beilage Ziff. 1). Die Vorinstanz
folgerte hieraus, dass auf eine Dämmung des Dachaufgangs verzichtet werden könne.
Unterhalb der Antenne fänden sodann immer Abnahmemessungen statt. Die
Vorbringen der Beschwerdeführenden seien daher unbegründet (act. G 9 Ziff. II./4.2).
Diese Schlussfolgerung erscheint insofern nachvollziehbar, als die der Baubewilligung
zugrunde liegende Strahlungsprognose aufgrund der getroffenen Annahmen
naturgemäss mit Unsicherheiten behaftet ist und die tatsächliche Situation erst nach
Vornahme der Abnahmemessung zu Tage treten wird. Eine allfällige Nachbesserung
könnte im Nachgang zur Abnahmemessung immer noch realisiert werden. Konkrete
Anhaltspunkte, aufgrund welcher die Strahlungsprognose (als Grundlage für die
Erteilung der Baubewilligung) zum vornherein in Frage gestellt werden müsste, werden
von den Beschwerdeführenden nicht geltend gemacht.
4.3.
4.3.1. Die Beschwerdeführenden machen im Weiteren geltend, da die potentiell
mögliche Leistung einer Anlage in der Praxis durch die installierte Senderendstufe
limitiert werde, im Baugesuch jedoch keine Angaben zur verwendeten Senderendstufe
gemacht würden, erweise dieses sich als unvollständig. Aus der Kombination der
fernsteuerbaren Parameter resultierten bei einer Vielzahl berechneter OMEN massive
Verletzungen des Anlagegrenzwertes. Es bestehe die Möglichkeit von Manipulationen
in Form von Abänderungen der Antennenparameter, welche zu einer Erhöhung der
Sendeleistung führen könnten. Ein Standortdatenblatt, das keine Angaben zur
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Senderendstufe mache, widerspreche Art. 11 Abs. 2 NISV. Die Kenntnis der
verwendeten Senderendstufe sei zwingende Voraussetzung, damit die Behörde die
gesetzliche Kontrollpflicht der Einhaltung der Emissionsbegrenzungen (Art. 12 NISV)
erfüllen könne. Werde die Senderendstufe nicht berücksichtigt, könne der
Anlagegrenzwert um bis das Doppelte oder mehr überschritten werden. Der
angefochtene Entscheid sei wegen Verletzung von Bundesrecht aufzuheben, da der
Anlagegrenzwert von 6.0 V/m bereits nach der unvollständigen und fehlerhaften
Strahlungsprognose ausgeschöpft und überschritten sei (5.83 beim OMEN Nr. 10).
Nicht berücksichtigt werde, dass die Leistung mit der Verwendung einer nicht bekannt
gegebenen Senderendstufe massgeblich verändert werden könne (act. G 6 Ziff. 44-50).
Die Einhaltung der technisch nicht ausgeschöpften Sendeleistung könne nicht erwartet
werden. Technische Massnahmen zur Begrenzung der Sendeleistung seien nicht
gegeben. Die behördlichen Überwachungsmöglichkeiten seien ungenügend (act. G 6
Ziff. 55-70). Die Beschwerdeführenden würden daran festhalten, dass ein System
implementiert werden müsse, welches die Sendeleistung bzw. die Winkeleinstellung
automatisch zurückstelle bzw. das Überfahren grundsätzlich verhindere. Nur so könne
eine Überschreitung der NISV und somit eine Aushöhlung der gesetzlichen Grenzwerte
verhindert werden (act. G 6 Ziff. 82).
4.3.2. Nach der Rechtsprechung stellt das vom BAFU empfohlene
Qualitätssicherungssystem (QS) eine zulässige Alternative zur Kontrolle durch bauliche
Vorkehrungen dar und genügt grundsätzlich den Anforderungen der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung an eine wirksame Kontrolle der
Emissionsbegrenzungen. Mit den vorgeschriebenen Audits durch unabhängige, externe
Prüfstellen muss nicht jeder einzelne Datenpunkt überprüft werden. Vielmehr soll das
korrekte Funktionieren des gesamten QS-Systems, bestehend aus den Datenbanken,
der Software, den Prozessen, der Zuständigkeit und dem Reporting, überprüft werden.
Ist einmal der korrekte Ablauf der Systemfunktionen nachgewiesen, erübrigt sich die
Kontrolle jedes einzelnen Datenelementes. Die Auditfirmen und bei Bedarf die
Vollzugsbehörde können sich daher auf Stichprobenkontrollen beschränken. Insofern
erscheinen die Befürchtungen der Beschwerdeführer, wonach das vorgesehene
Kontrollsystem von vornherein nicht realisierbar sei und die Kapazitäten von
Auditfirmen und kantonalen Vollzugsbehörden überschreite, unbegründet (vgl. BGer
1A.129/2006 E. 3.3 mit vielen Hinweisen; bestätigt durch BGer 1C_118/2010 vom 20.
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Oktober 2010, E. 5.2; BGer 1C_169/2013 vom 20. Juli 2013). Zum Einwand der
Beschwerdeführenden, wonach die technisch mögliche Leistung der geplanten
Antenne weit über die beantragte Leistung hinaus gehe und eine Leistungsbegrenzung
nicht vorgesehen bzw. die Einhaltung der Grenzwerte nicht gesichert sei, hatte die
Vorinstanz im angefochtenen Entscheid festgehalten, die Beschwerdegegnerin 1 habe
(nach den Vorgaben des BAFU-Rundschreibens vom 16. Januar 2006 zur
Qualitätssicherung zur Einhaltung der Grenzwerte der NISV bei Basisstationen für
Mobilfunk) bereits im Baubewilligungsverfahren die entsprechenden Zertifikate
vorgelegt. Die Einwände gegen das QS-System würden sich daher als unbegründet
erweisen. Bauliche Massnahmen zur Leistungsbegrenzung seien daher nicht
vorzukehren (act. G 3 S. 19-20). Das AFU hielt in der Stellungnahme vom
12. September 2013 (act. G 9 Beilage Ziff. 3) zu einem entsprechenden Einwand der
Beschwerdeführenden (act. G 6 Ziff. 67) fest, die im Evaluationsbericht der
Arbeitsgruppe NIS des Cercl'Air vom 10. April 2008 gemachte Aussage, dass an einer
Sendeanlage nur etwa alle vier Monate eine NIS-relevante Änderung vorgenommen
werde, beziehe sich auf Änderungen innerhalb der bewilligten Werte (z.B.
Leistungserhöhung von 700 W auf 1000 W bei einer bewilligten Leistung von
1500 W ). Hieraus kann demgemäss nicht abgeleitet werden, dass die Sendeleistung
über das bewilligte Ausmass hinaus erhöht wird. Zum Einwand, wonach
unangemeldete Stichprobenkontrollen durch das AFU zu erfolgen hätten (act. G 6 Ziff.
70), führte das AFU aus, seit der Einführung der QS-Systeme hätten bereits zwei
gesamtschweizerisch durchgeführte Kontrollen bei den Betreibern stattgefunden (mit
Beteiligung des Kantons St. Gallen). Der Kanton St. Gallen führe bis jetzt wie der
Kanton Zürich Stichprobenkontrollen anhand der Betriebs- und Bewilligungsdaten in
der BAKOM-Datenbank durch, nicht jedoch in den Zentralen der Betreiber (act. G 9
Beilage Ziff. 4).
4.3.3. Beim QS-System (vgl. dazu BGer 1C_329/2013 vom 23. Oktober 2013, E. 6.1.)
geht es vorab um die Einhaltung der bewilligten (und nicht um eine vorsorgliche
Verhinderung der maximal möglichen) Sendeleistung und anderer NIS-relevanter
Einstellungen (Bericht AFU vom 10. Dezember 2012; act. G 10/18 S. 2 Ziff. 2). Zu deren
Kontrolle ist die Deklaration der Senderendstufe nicht notwendig bzw. nicht geeignet.
Eine Überschreitung der bewilligten Sendeparameter zu verhindern, ist Aufgabe des
Qualitätssicherungssystems. Die rein theoretisch mögliche Leistung der
ERP ERP
ERP
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Mobilfunkanlage bzw. die Senderendstufe ist vor diesem Hintergrund nicht
ausschlaggebend. Auch aus Art. 11 Abs. 2 NISV lässt sich eine Pflicht zur Deklaration
der Senderendstufe nicht ableiten; verlangt sind vielmehr die aktuellen und geplanten
technischen und betrieblichen Daten der Anlage, soweit sie für die Erzeugung von
Strahlung massgebend sind (vgl. dazu BGer 1C_661/2012 vom 5. September 2013, E.
2.3). Für eine Mangelhaftigkeit des Standortdatenblattes fehlt es unter diesen
Umständen an begründeten Anhaltspunkten. Mit Bezug auf die von den
Beschwerdeführenden monierte fehlende zuverlässige Messbarkeit der UMTS-
Strahlung (act. G 6 Ziff. 78-80) ist auf die Rechtsprechung (BGer 1C_118/2010 vom 20.
Oktober 2010, E. 5.2) zu verweisen, wonach auf der Grundlage der Messempfehlungen
für GSM- und UMTS-Basisstationen des BAFU und des Eidgenössischen Instituts für
Metrologie METAS, mit welchen die Anforderungen an die Qualität einer
Abnahmemessung umschrieben würden, - trotz gewisser Messunsicherheiten - sowohl
die GSM- als auch die UMTS-Strahlung zuverlässig gemessen werden könnten. Des
Weiteren hatte das Bundesgericht im Urteil 1C_132/2007 vom 30. Januar 2008, E. 4.5,
festgehalten, dass Messunsicherheiten ohnehin nur relevant seien, wenn (Abnahme-)
Messungen vorgenommen würden. Bei der Berechnung der Strahlungsprognose
dagegen seien diese Unsicherheiten ohne Belang, da dies ansonsten auf eine
Verschärfung des Anlagegrenzwerts hinausliefe (vgl. auch BGer 1C_452/2012 vom 18.
November 2013, E. 5.4). Wesentliche Grundlage für die immissionsrechtliche
Beurteilung der Mobilfunkanlage bildet das Standortdatenblatt vom 14. November
2008 (act. G 10/13 Beilage). In dieses konnten die Beschwerdeführenden unbestritten
Einsicht nehmen. Ein Anspruch auf Information bezüglich durchgeführter
Kontrollmessungen nach Abschluss des Baubewilligungsverfahrens kann entgegen
ihrer Auffassung (act. G 6 Ziff. 66) weder Art. 6 USG noch Art. 12 NISV entnommen
werden.
4.3.4. In BGer 1C_282/2008, E. 3.4 f. vom 7. April 2009 wurde mit Hinweis auf eine
Vernehmlassung des BAFU bestätigt, dass alle Daten, die von der Netzzentrale aus
gesteuert werden könnten (Sendeleistung und teilweise die Elevation) von dieser
automatisch an die QS-Datenbank weitergegeben würden, weshalb insoweit
fehlerhafte Eingaben ausgeschlossen seien. Die unbemerkte Erhöhung von nicht
bewilligten, aber technisch möglichen Sendeleistungen ist von daher grundsätzlich
verunmöglicht, da eine solche im Nachhinein zu Tage tritt. Selbst wenn keine Online-
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Datenübertragung stattfindet, wie die Beschwerdeführenden darlegen lassen (act. G 6
Ziff. 74), hat als dargetan zu gelten, dass die Daten bei den Mobilfunkbetreibern
automatisch (elektronisch) erfasst und danach - ebenfalls automatisch - an die QS-
Datenbank weitergeleitet werden (vgl. act. G 13 Ziff. 90). In diesem Zusammenhang
erscheint der Hinweis der Beschwerdegegnerin 1 nachvollziehbar, dass das QS-
System über eine automatisierte Überprüfungsroutine verfügen müsse, welche einmal
pro Arbeitstag die eingestellten ERP und die Senderichtungen sämtlicher Antennen mit
den bewilligten Werten und Winkelbereichen vergleiche (act. G 13 Ziff. 91).
Unangemeldete Stichprobenkontrollen, wie sie von den Beschwerdeführenden verlangt
werden (act. G 6 Ziff. 71), erscheinen vor diesem Hintergrund für die Gewährleistung
der Qualitätssicherung nicht erforderlich. Selbst wenn in Einzelfällen nicht bewilligte
Leistungsüberschreitungen nicht gänzlich ausgeschlossen werden können (vgl. act. G
6 Ziff. 59), vermag dies die Tauglichkeit des QS-Systems als solches nicht in Frage zu
stellen. Das Bundesgericht hat sodann auch den Einwand geprüft und verworfen, dass
das QS-System der Mobilfunkbetreiber deshalb ungenügend sei, weil die Steuer- und
Überwachungszentrale des Mobilfunknetzes aus Kostengründen ins Ausland verlegt
worden sei (act. G 6 Ziff. 61 und 74). Das Gericht schloss sich der Meinung des BAFU
an, das in seinem im Januar 2012 vorgelegten Bericht "Stichprobenkontrollen von
Mobilfunksendeanlagen und Überprüfung der Qualitätssicherungssysteme der
Mobilfunkbetreiber Orange, Sunrise, Swisscom und SBB" zum Ergebnis gekommen
war, dass für das ordnungsgemässe Funktionieren der QS-Systeme und deren
Kontrolle der Standort der zugehörigen Rechner und Speichermedien nicht von Belang
sei (BGer 1C_661/2012 vom 5. September 2013 E. 5.2 in Verbindung mit E. 5.1; BGer
1C_329/2013 vom 23. Oktober 2013 E. 6.4; vgl. auch VerwGE B 2013/38 vom 16. April
2014 E. 4.4). Wenn die Beschwerdeführenden im Weiteren vorbringen lassen, dass das
QS-System den Rahmen des Prüfungsgegenstandes einer Baubewilligung sprenge
(act. G 6 Ziff. 77), ist festzuhalten, dass das QS-System nicht der Behebung von
allfälligen Mängeln einer Baueingabe bzw. des Standortdatenblattes dient, sondern der
nachträglichen Sicherstellung der Einhaltung der bewilligten Werte.
4.3.5. Angesichts dieser Sachlage genügt das angewandte QS-System den
Anforderungen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung an eine wirksame Kontrolle
der Emissionsbegrenzung. Es bedarf insofern keiner zusätzlichen Gesetzes- bzw.
Verordnungsgrundlage (vgl. act. G 6 Ziff. 77), als es auf die NISV und diese wiederum
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auf Art. 12 Abs. 2, 13 Abs. 1, 16 Abs. 2, 38 Abs. 3 und 39 Abs. 1 USG und auf Art. 3
des RPG abgestützt ist. Inwiefern Art. 12 Abs. 2 USG verletzt sein sollte, ist nicht
ersichtlich. Es besteht sodann entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden
(act. G 6 Ziff. 44 ff.) kein Anlass für die Anordnung eines Gutachtens betreffend
Einhaltung der Strahlungsgrenzwerte (vgl. act. G 6 Anträge Ziff. 6). Die erforderlichen
Angaben sind aus dem Standortdatenblatt ersichtlich. Auch fehlt es an einem Grund für
einen weiteren Augenschein, zusätzlich zu dem am 16. Januar 2013 bereits
durchgeführten (vgl. act. G 10/24-26), sowohl an Ort (act. G 6 Anträge Ziff. 5) als auch
beim AFU (act. G 6 Anträge Ziff. 9). Im Übrigen ist zum Vorbringen, wonach die
gesundheitsschädigenden Effekte durch die Mobilkommunikation genügend bewiesen
seien (act. G 6 Ziff. 51), festzuhalten, dass ein Bericht im Auftrag der englischen
Gesundheitsbehörde vom April 2012 "Health Effects from Radiofrequency
Electromagnetic Fields, Report of the Independent Advisory Group on Non-Ionizing
Radiation" zum Ergebnis kam, dass es trotz der erheblichen Forschungsanstrengungen
weiterhin keine überzeugenden Belege für gesundheitliche Effekte von hochfrequenten
elektromagnetischen Feldern unterhalb der geltenden Immissionsgrenzwerte gibt. Auch
der im Auftrag des BAFU vom Schweizerischen Tropen- und Public Health-Institut
(Swiss TPH) erstellte Synthesebericht "Elektromagnetische Hypersensibilität" vom Mai
2012 hält zusammenfassend fest, dass es gegenwärtig keinen wissenschaftlichen
Beleg dafür gibt, dass Personen, die sich als elektromagnetisch hypersensibel
wahrnehmen, empfindlicher auf elektromagnetische Felder reagieren als die restliche
Bevölkerung (vgl. BGer 1C_31/2012 vom 6. Juni 2012, E. 4.1). Das Verwaltungsgericht
hat sich als Rechtsmittelinstanz darauf zu beschränken, über die Einhaltung des
Ermessensspielraums zu wachen und schreitet nur ein, wenn die Vorinstanz das ihr
zustehende Ermessen überschritten oder missbraucht hat (Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. A. 2003, Rz. 740). Dies bedeutet,
dass es in einen Verwaltungsentscheid nur eingreifen darf, wenn Rechtsnormen und -
grundsätze verletzt werden. Soweit die Behörden ihr Ermessen - wie vorliegend -
pflichtgemäss ausgeübt haben, ist dem Verwaltungsgericht eine Kontrolle verwehrt.
5.
5.1. Die geplante Mobilfunkantenne soll an der südöstlichen Ecke des 2.42 m
hohen Liftaufbaus in der Mitte des Flachdaches des Hochhauses 1 errichtet werden.
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Zwei Technikbauten (Elektrokästen) von 0.62 m auf 1.56 m sollen auf der Südseite des
Liftaufbaus zu stehen kommen (vgl. Baueingabe in act. G 10/13). - Bauten und Anlagen
im Sinn von Art. 78 BauG sind künstlich geschaffene und auf Dauer angelegte
Einrichtungen, die in bestimmter fester Beziehung zum Erdboden stehen und die
Nutzungsordnung zu beeinflussen vermögen, weil sie entweder den Raum äusserlich
erheblich verändern, die Erschliessung belasten oder die Umwelt beeinträchtigen
(Heer, a.a.O., S. 255). Zur Einschränkung der Höhe von Bauten dienen die Vorschriften
über die Gebäude- und Firsthöhe. Unter privatrechtlichen Aspekten besteht deren
Zweck darin, Nachbarliegenschaften vor übermässigem Entzug von Sonnenstrahlung
und Aussicht zu schützen. Als Anlage gelten die übrigen baulichen Massnahmen, die in
Form, Gestalt und Ausmass derart in Erscheinung treten und auf die Nachbarn oder
den öffentlichen Grund in der Weise einwirken, dass dadurch öffentliche Interessen
berührt werden (Heer, a.a.O., S. 113).
5.1.1. Die Beschwerdeführenden halten daran fest, dass die Mobilfunkanlage die
baurechtlichen Höhenbeschränkungen einzuhalten habe. Die Betrachtungsweise der
Vorinstanz, wonach die drei Antennen am 6 m hohen Mast als technische
Infrastrukturanlage und die beiden Technikbauten am Fuss des Liftaufbaus als
Dachaufbauten (und nicht als Anlage) zu beurteilen seien, sei falsch. Solche Antennen
seien in Kombination mit den Apparateschränken regelmässig gesamthaft zu
betrachten; sie hätten demnach als Dachaufbauten zu gelten (act. G 6 Ziff. 17-26). Die
Vorinstanz hatte im angefochtenen Entscheid unter Hinweis auf ihre Praxis
(Baudepartement St. Gallen, Juristische Mitteilungen 2004/IV/Nr. 39) dargelegt, bei
einer Antennenanlage, bestehend aus Mast und Gerätekabine, die fest mit dem Boden
verbunden sei, handle es sich um eine "eindimensionale" technische
Infrastruktureinrichtung bzw. um eine Anlage, für die weder die Vorschriften über die
Gebäudehöhe noch über die Dachaufbauten massgebend seien. Da von einer
feingliedrigen Antenne weder die Belichtung noch die Fernsicht wesentlich tangiert
werde, sei eine analoge Anwendung von Vorschriften über die Gebäudehöhe
grundsätzlich nicht gerechtfertigt. Dazu komme, dass Mobilfunkanlagen technisch eine
gewisse Höhe aufweisen bzw. die umliegenden Gebäude überragen müssten, damit sie
ihre Funktion überhaupt erfüllen könnten. Die drei Antennen am 6 m hohen Mast
würden eine Infrastrukturanlage darstellen. Da die Mobilfunkanlage nicht als Baute,
sondern als Anlage zu qualifizieren sei, erweise sich der Einwand der Verletzung der
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Gebäude- und Firsthöhe als unbegründet. Die zwei Technikbauten am Fuss des
Liftaufbaus würden hingegen als Dachaufbauten und nicht als Anlage gelten. Es handle
sich nicht um technisch bedingte Dachaufbauten, da sie nicht für den Betrieb des
Hochhauses notwendig seien. Als gewöhnliche Dachaufbauten hätten sie sich an Art.
27 Abs. 1 (richtig: Art. 26 Abs. 1) des Baureglementes der Gemeinde X. vom 28. April
1999 (BauR) zu halten. Die Technikbauten würden diese Regelung ohne Weiteres
einhalten, da sie weder den Charakter des Daches beeinträchtigen noch an eine
Gebäudeseite reichen würden (act. G 3 S. 21 f.).
5.1.2. An diesen begründeten Darlegungen vermögen die Ausführungen der
Beschwerdeführenden, welche sich auf die Verwaltungsgerichtspraxis anderer Kantone
stützen (act. G 6 Ziff. 21-24), nichts zu ändern. Die beiden Technikbauten dienen der
Mobilfunkanlage und nicht dem Betrieb des Hochhauses, weshalb sie nicht als
technisch bedingte Dachaufbauten im Sinn von Art. 27 Abs. 1 BauR gelten können und
von der Vorinstanz zu Recht als Dachaufbauten im Sinn von Art. 26 BauR taxiert
wurden. Als solche beeinträchtigen sie mit der vorgesehenen Platzierung bündig an der
Südseite des vorbestehenden Liftaufbaus (2.42 m hoch) den Charakter des Daches
nicht. Die Antenne und die Technikbauten sind dementsprechend den
Höhenbestimmungen des BauR nicht unterworfen.
5.2.
5.2.1. Nach Art. 77 Abs. 2 BauG sind Umbauten, Zweckänderungen und
Erweiterungen rechtmässig erstellter Bauten und Anlagen, die den geltenden
Vorschriften oder Plänen widersprechen, zulässig, soweit dadurch die Rechtswidrigkeit
weder vermehrt noch wesentlich verstärkt wird. Unwesentlich ist eine Verstärkung der
Rechtswidrigkeit, wenn weder der Schutzzweck der Norm erheblich beeinträchtigt,
noch die Erweiterung des bestehenden rechtswidrigen Teils für sich allein oder
zusammen mit einem weiteren Gebäude als bedeutsam bezeichnet werden muss
(Heer, a.a.O., S. 218). Im vorinstanzlichen Entscheid wurde ausgeführt, das Hochhaus
rage mit einer Firsthöhe von 24.68 m über die zulässige Firsthöhe (W4) von 17 m
hinaus (Art. 9 BauR). Jedoch sei es gestützt auf einen zwischenzeitlich aufgehobenen
Überbauungsplan rechtmässig erstellt worden und geniesse Bestandesschutz nach
Art. 77 Abs. 1 BauG. Im Verhältnis zur Mehrhöhe von 7 m sei eine Erweiterung von
bis
bis
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zwei Technikbauten im Umfang von 0.62 m auf 1.56 m am Fuss des 2.42 m hohen
Liftaufbaus als geringfügige Erweiterung zu sehen, welche nicht als schwere Verletzung
des Schutzzwecks der Norm oder als übermässige Verstärkung der Rechtswidrigkeit
betrachtet werden könne. Die Technikbauten seien daher auf dem Dach des
Hochhauses bewilligungsfähig (act. G 3 S. 22 f.). Die Beschwerdeführenden lassen
dagegen einwenden, entgegen der Darstellung der Vorinstanz habe das Hochhaus
nicht eine Firsthöhe von 24.68 m, sondern eine solche von mindestens 25.53 m, da
sich die Firsthöhe bei Flachdächern nach dem höchsten Punkt des Daches richte.
Nach der Bestandesgarantie seien an Bauten, die in Widerspruch zum geltenden Recht
stehen würden, grundsätzlich nur werterhaltende Unterhaltsarbeiten zulässig.
Umbauten, Erweiterungen und Zweckänderungen seien nicht zulässig. Die Nutzung der
rechtswidrigen Dachaufbaute für gewerbliche Zwecke sei als unzulässige, von der
Bestandesgarantie nicht gedeckte Zweckänderung zu beurteilen (act. G 6 Ziff. 15 f. mit
Hinweis auf Heer, a.a.O., S. 215 N. 744). Die Kombination aus dem 6 m hohen Mast mit
den Antennen und den Apparateschränken widerspreche Art. 77 BauG sowie Art. 26
und 27 BauR.
5.2.2. Zum vorerwähnten Punkt ist festzuhalten, dass sich die zitierte Literaturstelle
auf die Bestandesgarantie nach Bundesrecht bezieht. Hiervon abweichend lässt die
hier massgebende kantonale Regelung wie dargelegt Umbauten, Erweiterungen und
Zweckänderungen zu, wenn dadurch die Rechtswidrigkeit weder vermehrt noch
wesentlich verstärkt wird. Eine Vermehrung der Rechtswidrigkeit liegt vor, wenn die
Änderung zu einer Verletzung zusätzlicher Vorschriften führt. Von einer Verstärkung der
Rechtswidrigkeit ist auszugehen, wenn eine bereits verletzte Vorschrift in noch
stärkerem Ausmass verletzt wird (Heer, a.a.O., S. 217). Mit der Vorinstanz (act. G 9 Ziff.
II./7.2) ist von der Zulässigkeit der Erweiterung des Hochhauses mit einer
Mobilfunkanlage, welche die Vorsorgung innerhalb der Bauzone sicherstellt oder
verbessert, auszugehen. Eine dadurch bewirkte Zweckänderung ist nicht dargetan.
Eine Vermehrung der Rechtswidrigkeit bzw. Verletzung zusätzlicher Vorschriften ist
ebenfalls nicht ersichtlich. Eine Verstärkung der Rechtswidrigkeit liegt insofern nicht
vor, als Antenne (5.75 m, ohne Dachaufbau gemessen, bzw. 6 m einschliesslich
Dachaufbau; vgl. act. G 10/13 Ansicht Süd 1:500) und Technikbauten (0.62 m auf 1.56
m am Fuss der 2.42 m hohen vorbestehenden Liftaufbaute) den Höhenbestimmungen
des BauR wie dargelegt nicht unterliegen. Nichts anderes lässt sich diesbezüglich aus
bis
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dem von den Beschwerdeführern in der Replik (act. G 18 S. 7 unten) zitierten Urteil des
Verwaltungsgerichts B 2010/106 vom 26. Januar 2011 (= GVP 2011 Nr. 18), E. 5.3.5,
ableiten.
6.
6.1. (...).
6.2. Die Beschwerdegegnerin 1 hat ausgangsgemäss Anspruch auf eine
ausseramtliche Entschädigung zulasten der Beschwerdeführenden (Art. 98 Abs. 1 und
Art. 98bis VRP). Im vorliegenden Fall ist eine Entschädigung von Fr. 3'000.--
angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. b der Honorarordnung für Rechtsanwälte und
Rechtsagenten, sGS 963.75). Weil die zu entschädigende Beschwerdegegnerin 1
selber mehrwertsteuerpflichtig ist, kann sie die der Honorarrechnung ihres Anwalts
belastete Mehrwertsteuer von ihrer eigenen Steuerschuld abziehen, ohne dass ihr
dadurch eine Mehrbelastung entsteht. Die Mehrwertsteuer muss bei der Bemessung
der ausseramtlichen Entschädigung daher nicht zusätzlich berücksichtigt werden (vgl.
R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz,
Lachen/St. Gallen 2004, S. 194). Die Vorinstanz und die Beschwerdebeteiligte haben
keinen Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 825ff.,
829), zumal sie auch keinen entsprechenden Antrag stellten. Dies gilt auch für den
Beschwerdegegner 2, der zum Verfahren keine Stellung nahm.
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 4'000.-- bezahlen
die Beschwerdeführenden zu gleichen Teilen, unter Verrechnung des
Kostenvorschusses in gleicher Höhe.
3. Die Beschwerdeführenden entschädigen die Beschwerdegegnerin 1
ausseramtlich mit Fr. 3'000.-- (ohne Mehrwertsteuer), zu gleichen Teilen und unter
solidarischer Haftbarkeit.
Der Präsident Der Gerichtsschreiber
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St.Galler Gerichte
Eugster Schmid
Publikationsplattform St.Galler Gerichte Urteil Verwaltungsgericht, 11.11.2014 Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG (SR 700). Art. 3, 4, 11 und 13 NISV (SR 814.710) Baurecht. Bewilligung einer Mobilfunkantenne in einer Bauzone (Wohnzone W4). Einhaltung des Anlage- und Emissionsgrenzwertes. Bestätigung der Schlussfolgerung der Vorinstanz, dass auf eine Dämmung des Dachaufgangs, welcher über das Treppenhaus (=Ort mit empfindlicher Nutzung, OMEN) erreicht wird, verzichtet werden kann. Die der Baubewilligung zugrunde liegende Strahlungsprognose ist aufgrund der getroffenen Annahmen naturgemäss mit Unsicherheiten behaftet und die tatsächliche Situation wird erst nach Vornahme der Abnahmemessung zu Tage treten. Fehlen von konkreten Anhaltspunkten, aufgrund welcher die Strahlungsprognose zum vornherein in Frage gestellt werden müsste. Das Qualitätssicherungssystem (QS-System) genügt den Anforderungen an eine wirksame Kontrolle der Emissionsbegrenzung. Beim QS-System geht es vorab um die Einhaltung der bewilligten (und nicht um eine vorsorgliche Verhinderung der maximal möglichen) Sendeleistung. Unangemeldete Stichprobenkontrollen erscheinen angesichts der konkreten Verhältnisse für die Gewährleistung der Qualitätssicherung nicht erforderlich. Art. 77bis und 78 BauG (sGS 731.1). Die Technikbauten auf dem Dach dienen der Mobilfunkanlage und nicht dem Betrieb des Hochhauses, weshalb sie nicht als technisch bedingte Dachaufbauten gelten können. Antenne und Technikbauten sind den Höhenbestimmungen des Baureglementes nicht unterworfen. Die Anbringung von zwei Technikbauten stellt eine geringfügige Erweiterung dar. Eine dadurch bewirkte Zweckänderung ist nicht dargetan. Eine Vermehrung der Rechtswidrigkeit bzw. Verletzung zusätzlicher Vorschriften ist ebenfalls nicht ersichtlich. Eine Verstärkung der Rechtswidrigkeit liegt insofern nicht vor, als Antenne und Technikbauten den Höhenbestimmungen des Baureglements nicht unterliegen (Verwaltungsgericht, B 2013/134).
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2021-08-06T08:59:27+0200 "9001 St.Gallen" Publikationsplattform Kanton St.Gallen