Decision ID: 4b3a2b79-e176-4f5b-b6e1-d2e94ddffa26
Year: 2015
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A. A.X._ est établie dans le canton de Vaud depuis le mois de décembre 2013. Le 12 mars 2014, elle a requis l’octroi du revenu d’insertion (RI). Ayant depuis lors déménagé à 2********, son droit au RI a été ouvert à compter du 1er avril 2013, par décision du Centre social régional de l'Est lausannois-Oron-Lavaux (ci-après: CSR), du 12 juin 2014. Le 13 juin 2014, le CSR a adressé à A.X._ trois exemplaires du questionnaire mensuel et déclaration de revenu, en l’informant que ce document devait être mensuellement rempli, daté et signé dès le 15 du mois. Ce document indique expressément que, «(...) pour pouvoir bénéficier des prestations du mois concerné, le questionnaire doit être transmis au plus tard le 20 du mois suivant. A défaut (...), le requérant est réputé renoncer au RI».
B. Le 11 septembre 2014, le CSR a informé A.X._ de ce que, suite à son déménagement à 1********, son dossier serait transféré au CSR de 1********, avec effet au 1er octobre 2014. Par courrier électronique (mail) du 12 septembre 2014, B.Y._, assistante sociale en charge du dossier, a rappelé à A.X._ qu’un délai au 20 septembre 2014 lui était imparti pour transmettre au CSR sa déclaration mensuelle de revenu. Elle a ajouté que passé ce délai, le dossier serait transféré au CSR de 1******** et que l’intéressée ne pourrait plus prétendre à l’octroi RI pour le mois d’août 2014. Par mail du 15 septembre 2014 au CSR, A.X._ a rappelé son changement d’adresse à 1********; elle a demandé des explications concernant le montant du RI alloué pour le mois de juillet 2014 et s’est enquise de la prise en charge de ses frais médicaux. Le 19 septembre 2014, A.X._ a adressé à C.Z._ , gestionnaire de dossier au CSR, un courrier électronique auquel était attachée la déclaration de revenu pour le mois d’août 2014. Le 28 septembre 2014, elle a envoyé cette déclaration par la poste. Le 7 octobre 2014, C.Z._ a adressé un mail à A.X._ pour lui rappeler le contenu du mail de sa collègue, du 12 septembre 2014, et constater que la déclaration mensuelle de revenu lui étant parvenue le 30 septembre 2014, le CSR n’entrait pas en matière sur l’octroi du RI durant le mois d’août 2014.
Le 18 octobre 2014, A.X._ a envoyé par la poste au CSR la déclaration de revenu du mois de septembre 2014. Le 20 octobre 2014, constatant une erreur d’acheminement dudit courrier, elle a adressé un nouveau mail à C.Z._ auquel la déclaration de revenu du mois de septembre 2014 était attachée. Le 21 octobre 2014, le CSR a reçu l’envoi postal et n’a alloué à A.X._ aucun montant pour le mois de septembre 2014. Le 10 novembre 2014, A.X._ a adressé un mail à une autre collaboratrice du CSR, afin de connaître les raisons pour lesquelles elle n’avait reçu aucune aide depuis le mois d’août 2014. Elle n’aurait reçu aucune réponse.
Le 25 février 2015, le CSR de 1******** a établi, à l’attention de l’autorité fiscale, une attestation aux termes de laquelle A.X._ avait perçu le RI du 1er février au 31 décembre 2014, son droit ayant été interrompu durant les mois d’août et septembre 2014. L’intéressée a reçu un exemplaire de cette attestation.
C. Le 16 avril 2015, A.X._ a formé une réclamation auprès du Service de prévoyance et d’aide sociales (ci-après: SPAS) contre le refus du CSR de lui allouer le RI durant les mois d’août et septembre 2014. Elle a notamment joint à sa réclamation ses courriers électroniques au CSR du 19 septembre et du 20 octobre 2014, le mail de C.Z._ du 7 octobre 2014 et l’attestation du CSR du 25 février 2015. Aux termes de cette réclamation:
« (...)
Pour ma part, j’ai vécu un malheur à fin juillet 2014 en subissant une agression physique pour laquelle j’ai porté plainte pénale (voir copie annexée). L’affaire est d’ailleurs toujours en cours auprès du Ministère public de Vevey.
De nombreuses démarches médicales et juridiques ont dû être faites. Pour cette raison, je n’ai pas eu de logement fixe pendant quelques temps car je me suis “réfugiée” chez des amis et dans ma famille et n’ai pas eu le temps de chercher un appartement. Il n’y a donc pas eu de frais de loyer pour août et septembre.
J’ai mis quelques temps à régulariser ma situation et à m’inscrire au Contrôle des habitants de 1******** suite à tous ces problèmes. Une fois inscrite à nouveau à 1********, je me suis rendue au service social de 1******** qui a repris le suivi de mon dossier.
J’ai voulu laisser tomber la réclamation des 2 forfaits manquants car j’avais de trop nombreuses démarches (juridiques et médicales) à faire concernant cette agression et de surcroît mener ma recherche d’un appartement stable (recherches, visites, inscriptions, dossiers, etc.). De plus j’avais déjà fait un recours auprès de vos services sur un autre sujet début 2014 et ne voulais pas être trop revendicatrice.
Malheureusement, force est de constater que j’aurais besoin de cette somme manquante, car j’ai à ce jour des dettes d’impôts (env. 22’000.- CHF d’arriérés d’impôts et 600 CHF d’amende: réclamation en cours) que le service social ne peut naturellement pas prendre en charge. Il faut également avoir une certaine réserve, par exemple quand il faut déposer une garantie pour un logement (j’ai dû déposer 1’000.-CHF de garantie pour le logement meublé que j’occupe actuellement chez OKLogement) ou encore payer des frais de justice ou d’avocat (l’avocat qui s’occupe de l’affaire pénale concernant l’agression, me demande 1’300.- de frais actuellement, et une avance de 1’500.- pour les travaux futurs). Ce ne sont que quelques exemples afin de démontrer qu’il est nécessaire qu’une réserve subsiste afin de parer aux éventualités, lorsque le service social ne peut prendre en charge certains frais.
(...)».
Par décision du 24 juin 2015, le SPAS n’est pas entré en matière sur le recours d’A.X._ , qu’il a déclaré irrecevable.
D. A.X._ a recouru contre cette dernière décision, dont elle demande l’annulation.
Le SPAS a produit son dossier; il propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.
A l’issue du second échange d’écritures ordonné par la juge instructrice, chaque partie a maintenu ses conclusions.
E. Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit
1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD.
2. L’autorité intimée n’est pas entrée en matière sur le recours, estimant que celui-ci était irrecevable pour tardiveté. On retire de sa décision que le non-versement du RI pour les mois d’août et de septembre 2014 aurait, certes, dû faire l’objet d’une décision formelle, mais qu’en attendant plus de six mois pour contester ce qui précède, la recourante n’aurait pas agi dans un délai raisonnable. En substance, la recourante fait valoir, pour sa part, que les prestations d’assistance pour les mois d’août et de septembre 2014 lui sont dues. Elle conteste le fait que son recours sur ce point ait été interjeté de façon tardive, dans la mesure où le refus du RI n’a pas fait l’objet d’une décision formelle du CSR, mentionnant la voie et le délai de recours.
3. Le présent recours a trait à l’application de la loi cantonale du 2 décembre 2003 sur l’action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051), dont l’art. 18 précise que les communes, les associations de communes, par le biais du CSR, ont notamment pour attributions de rendre les décisions en matière de RI, à l'exception de celles relatives à l'insertion professionnelle; la commune de domicile du bénéficiaire est informée de l'octroi et de la suppression du RI (let. f). Aux termes de l’art. 74 LASV, les décisions prises en matière de RI par les CSR, notamment, peuvent faire l'objet d'un recours au SPAS (1ère phrase). La loi sur la procédure administrative est applicable (2ème phrase). Le recours administratif s'exerce dans un délai de trente jours dès notification de la décision attaquée (art. 77 LPA-VD). .
a) Par décision, on entend, selon l’art. 3 LPA-VD, toute mesure prise par une autorité dans un cas d’espèce, en application du droit public, ayant pour objet de créer, de modifier ou d’annuler des droits et obligations (let. a); de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits ou d’obligations (let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c). La décision est un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 135 II 38 consid. 4.3; 121 II 473 consid. 2a). En d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2; 121 I 173 consid. 2a). Ne sont pas assimilables à une décision l'expression d'une opinion, la communication, la prise de position, la recommandation, le renseignement, l'information, le projet de décision ou l'annonce de celle-ci, car ils ne modifient pas la situation juridique de l'administré, ne créent pas un rapport de droit entre l'administration et le citoyen, ni ne lui imposent une situation passive ou active (voir notamment arrêts GE.2015.0063 du 22 mai 2015; GE.2014.0201 du 21 janvier 2015; PE.2013.0214 du 14 août 2014; GE.2014.0041 du 27 mai 2014 et les références). Ne constitue pas non plus une décision le simple rappel des conséquences d'un comportement ou d'une violation de la loi (arrêt GE.2010.0025 du 5 mai 2010; voir ég. Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, Genève/Zurich/Bâle 2011, p. 276).
b) Une décision n’est en principe pas exécutoire aussi longtemps qu’elle peut être attaquée par un recours. A contrario, elle est définitive lorsqu'elle ne peut plus faire l'objet d'un recours, le délai imparti à cet effet s'étant écoulé sans avoir été utilisé (v. Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3ème édition, Berne 2011, nos 2.1.2.2, 2.2.1.2 et 2.3.1.2). Dès lors, la décision acquiert, pour ses destinataires, force formelle et matérielle de chose décidée et ne peut plus être mise en cause par eux que par une voie juridictionnelle extraordinaire (v. André Grisel, Traité de droit administratif, tome II, Neuchâtel 1984, pp. 891-892; Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 285). L’activité administrative peut en règle générale faire l’objet d’un contrôle par l’autorité hiérarchiquement supérieure ou par un tribunal dans le cadre d’un recours. L’autorité de recours n’est toutefois tenue de se saisir du litige que si toutes les conditions que la loi pose à l’exercice de ses attributions sont réunies (v. Moor/Poltier, op. cit., n° 5.3.1.1, p. 623 et ss, références citées). La recevabilité du recours est l’ensemble des conditions auxquelles la loi subordonne la saisine de l’autorité chargée d’une attribution contentieuse (ibid., n° 5.3.1.2, p. 624). Sont ainsi notamment visées les exigences formelles posées à l’emploi d’un moyen de droit et parmi celles-ci, le délai dans lequel l’acte litigieux doit être contesté (p. 625). Les délais de réclamation et de recours sont péremptoires; cela signifie que leur non-respect entraîne la perte du droit, contrairement aux délais d'ordre dont l'inobservation n'entraîne pas une telle sanction, mais peut avoir des conséquences sur la question de l'émolument ou des dépens (voir sur ce point Moor/Poltier, op. cit., n° 2.2.6.7). L’inobservation des délais légaux ne peut, quant à elle, être corrigée que par la voie de la restitution (v. Jean-Maurice Frésard, in: Commentaire de la loi sur le Tribunal fédéral, Berne 2009, ad art. 47 LTF n° 4, p. 314).
c) Selon l'art. 27 al. 2 de la Constitution du canton de Vaud, du 14 avril 2003 (Cst/VD; RSV 101.1), les parties ont le droit de recevoir une décision motivée avec indication des voies de recours. Cette exigence est reprise à l'art. 42 al. 1 let. f LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 74, 2ème phrase, LASV, qui dispose que la décision contient l’indication des voies de droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser et de l’autorité compétente pour en connaître. D'après un principe général du droit découlant de l'art. 9 de la Constitution fédérale, du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) protégeant la bonne foi du citoyen, lorsqu’il existe une obligation de mentionner une voie de droit, son omission ne doit pas porter préjudice au justiciable; celui-ci ne doit en outre pas devoir pâtir d'une indication inexacte ou incomplète sur ce point (ATF 134 I 199 consid. 1.3.1 p. 202; 131 I 153 consid. 4 p. 158; 127 II 198 consid. 2c p. 205, et les arrêts cités). L'erreur peut consister en l'omission pure et simple de l'indication obligatoire de la voie de droit, ou en une indication fausse, peu claire, équivoque ou incomplète, notamment pour ce qui concerne le délai de recours (ATF 117 Ia 297 consid. 2 p. 298/299).
Ceci étant, l’art. 5 al. 3 in fine Cst. impose au citoyen d’agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. Aussi, celui qui s'aperçoit du vice affectant l'indication de la voie de droit ou qui devait s'en apercevoir en faisant usage de la prudence que l'on pouvait attendre de lui, ne peut se prévaloir d'une indication inexacte ou incomplète sur ce point (ATF 129 II 125 consid. 3.3 p. 134/135; 127 II 198 consid. 2c p. 205; 121 II 72 consid. 2a p. 78; 119 IV 330 consid. 1c p. 333, et les arrêts cités; indication erronée du délai de recours contre une décision d’adjudication, v. arrêt 2P.56/2006 du 17 mars 2006; cf. également arrêts CR.2014.0076 du 8 décembre 2014; CR.2012.0072 du 26 février 2013; GE.2012.0147 du 8 janvier 2013; v. en outre, en matière de prestations d’assistance, arrêt PS.2005.0054 du 15 juin 2005 consid. 1a p. 3). D'après les règles de la bonne foi, on peut attendre en effet du destinataire d'une décision, reconnaissable comme telle, mais sans indication de voie ni de délai de recours, qu'il entreprenne dans un délai raisonnable les démarches voulues pour sauvegarder ses droits, notamment qu'il se renseigne auprès d'un avocat ou de l'autorité qui a statué et, une fois renseigné, qu'il agisse en temps utile (v. ATF 119 IV 330, cons. 1c; 112 Ib 417, cons. 2d; 111 Ia 280 cons. 2b; 102 Ib 91, cons. 3; cf. en outre, Jean-François Egli, La protection de la bonne foi dans le procès, in: Juridiction constitutionnelle et juridiction administrative, Zurich 1992, p. 232). Dès lors, le justiciable ne saurait se prévaloir indéfiniment de la négligence de l’administration relative à l’indication des voies et délais de recours. Il n’est en effet pas compatible avec les principes de la confiance et de la sécurité du droit qu’un prononcé puisse être remis en question à tout moment. Passé un délai raisonnable, à déterminer suivant les circonstances concrètes du cas, le recourant n’est plus admis à s’en prévaloir (cf. ATF 104 V 162 consid. 3; 102 Ib 91 consid. 3; cf. en outre arrêts AC.2010.0113 du 13 avril 2011). Dans de telles circonstances, un recours interjeté dans un délai inférieur à trois mois a cependant été jugé recevable (arrêt PS.2008.064 du 27 janvier 2009 consid. 3a).
4. a) En l’occurrence, le droit de la recourante à l’octroi du RI à compter du mois d’avril 2014 a été constaté dans la décision du CSR du 12 juin 2014. En revanche, c’est par un simple courrier électronique daté du 7 octobre 2014 que la recourante a été informée par le CSR de ce qu’aucune prestation ne lui serait allouée pour le mois d’août 2014. De même, la recourante n’a reçu aucune communication du CSR l’informant de ce qu’aucune prestation ne lui serait versée pour le mois de septembre 2014; elle s’en est rendue compte à la fin du mois d’octobre ou au début du mois de novembre 2014, lorsqu’elle a constaté qu’aucun montant ne lui avait été versé. Dans les deux cas pourtant, le CSR a pris une décision, puisque la situation juridique de la recourante s’en est trouvé modifiée; en effet, son droit au RI a temporairement été interrompu pour deux mois, ce que constate du reste l’attestation que le CSR a établie le 25 février 2015. La recourante avait sans nul doute droit à ce qu’une décision sur ce point lui soit notifiée. Comme l’observe l’autorité intimée, le CSR aurait dû en pareil cas concrétiser son acte juridique unilatéral en notifiant une décision aux termes de laquelle le droit de la recourante aux prestations n’était pas ouvert durant les mois d’août et septembre 2014, faute pour celle-ci d’avoir transmis ses déclarations de revenu en temps utile. Or il s’en est clairement abstenu. Cela ne signifie pas encore que cette négligence doive être sanctionnée et qu’il faille entrer en matière sur le recours.
b) La recourante a en effet attendu le 16 avril 2015 pour saisir l’autorité de recours contre les décisions du CSR, à savoir l’autorité intimée, conformément à l’art. 74, 1ère phrase, LASV. Elle savait pourtant depuis le 7 octobre 2014 qu’elle ne percevrait aucune prestation pour le mois d’août 2014; de même, elle n’ignorait plus depuis le 10 novembre 2014 au moins qu’elle ne recevrait rien pour le mois de septembre 2014. Du reste, comme elle l’indique elle-même, son intention initiale était de renoncer à recourir contre le refus du CSR de lui servir des prestations durant les mois d’août et de septembre 2014. C’est la raison pour laquelle elle ne n’est pas manifestée dans un premier temps, ni auprès du CSR, ni auprès de l’autorité intimée. On en retire que la recourante s’était bien rendue compte de ce que son droit au RI avait été nié durant deux mois, d’une part, comme elle n’ignorait pas qu’elle avait la possibilité de contester ce refus de prestations, d’autre part. La survenance d’obligations contractuelles et fiscales subséquentes l’ont cependant conduite à changer d’avis par la suite et à déférer finalement la décision négative du CSR à l’autorité intimée. Entre-temps toutefois, cinq mois se sont écoulés depuis le refus du CSR de lui verser le RI pour le mois de septembre 2014. Un tel laps de temps n’apparaît pas comme raisonnable. Au vu de ce qui précède, la recourante n’était pas fondée à attendre cinq mois pour se prévaloir de ce que le CSR n’avait pas rendu une décision négative sur le plan formel, ni par conséquent se plaindre de l’absence d’indication de la voie et du délai de recours. C’est par conséquent à juste titre que son recours, tardif, a été déclaré irrecevable.
5. Il importe cependant d’examiner si les conditions d’une éventuelle restitution du délai de recours étaient en l’occurrence réunies.
a) Le délai peut être restitué lorsque la partie ou son mandataire établit qu'il a été empêché, sans faute de sa part, d'agir dans le délai fixé (art. 22 al. 1 LPA-VD). La demande motivée de restitution doit être présentée dans les dix jours à compter de celui où l'empêchement a cessé. Dans ce même délai, le requérant doit accomplir l'acte omis. Sur requête, un délai supplémentaire lui est accordé pour compléter cet acte, si des motifs suffisants le justifient (art. 22 al. 2 LPA-VD). Par empêchement non fautif, il faut entendre non seulement l'impossibilité objective, comme la force majeure, mais aussi l'impossibilité subjective due à des circonstances personnelles ou à une erreur excusables. Dans une situation de ce genre où il s'agit, pour une partie empêchée d'agir dans le délai échu, d'en obtenir la restitution, celle-ci doit établir l'absence de toute faute de sa part; est non fautive toute circonstance qui aurait empêché un plaideur consciencieux d'agir dans le délai fixé (v. Jean-François Poudret/Suzette Sandoz-Monod, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, Vol. I, Berne 1990, ad art. 35 OJ, n° 2.3, p. 240; cf. également Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl; Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2ème édition, Zurich 1999, § 12 n° 14; Fritz Gygi; Bundesverwaltungsrechtsrechtspflege, Berne 1983, p. 62; références citées). La maladie peut constituer un tel empêchement à la condition qu'elle n'ait pas permis à l'intéressé non seulement d'agir personnellement dans le délai, mais encore de charger un tiers d'accomplir les actes de procédure nécessaires, en l'empêchant de ressentir la nécessité d'une représentation (arrêts 8C_524/2012 du 17 octobre 2012 consid. 3.1; 2C_716/2010 du 25 janvier 2011 consid. 2 in fine ; v. également arrêts GE.2008.0217 du 12 août 2009; PS.2007.0109 du 14 juillet 2008; AC.2006.0161 du 16 octobre 2006; PS.2005.0311 du 27 juin 2006, et les références citées).
b) Dans le cas présent, la recourante semble se prévaloir à cet égard d’une agression dont elle a été la victime le 28 juillet 2014. On relève cependant que cet évènement est antérieur à la décision du CSR de ne pas lui verser de prestations pour août et septembre 2014. Il est vrai, cela étant, que l’état de santé de la recourante a été affecté par cette agression et qu’un traitement s’en est suivi. L’intéressée a produit un certificat médical de son médecin traitant, daté du 30 janvier 2015, dont on déduit qu’elle s’est trouvée en incapacité totale de travailler depuis le 20 septembre 2014 et que cette incapacité s’est poursuivie durant les deux premiers mois de 2015. En outre, la recourante a été suivie psychologiquement dans le contexte de difficultés psychiques suite à cette agression. Cette situation ne l’a cependant nullement empêchée d’échanger plusieurs courriers électroniques avec le CSR entre septembre et novembre 2014. De plus, la recourante avait consulté un avocat suite à cette agression et il ressort des pièces produites que celui-ci est intervenu auprès du CHUV en février 2015. Par conséquent, la recourante ne se trouvait pas dans l’impossibilité objective ou subjective, comme elle paraît le soutenir, d’agir en temps utile à l’encontre du refus du CSR de lui verser le RI pendant deux mois. Les conditions de la restitution du délai de recours ne sont dès lors pas réalisées et c’est à juste titre que l’autorité intimée n’est pas entrée en matière sur celui-ci.
6. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Il sera statué sans frais (art. 4 al. 3 du Tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative, du 28 avril 2015 [TFJDA; RSV 173.36.5.1]) ni dépens (art. 55 al. 1 a contrario, 91 et 99 LPA-VD).