Decision ID: d476231e-7a36-45fd-8546-68e4ad1a3766
Year: 2021
Language: de
Court: GR_VG
Chamber: GR_VG_005
Canton: GR
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

I. Sachverhalt:
1. Am 6. März 2020 reichte A._ bei der Gemeinde B._ ein Gesuch
um Erweiterung des Ferienhauses, C._, Parzelle Nr. D._, in
B._ ein. Das Baugesuch sieht die Erweiterung des im Jahre 1945 von
der Schweizer Architektin E._ erstellten und in der kantonalen
Inventar-Liste der Denkmalpflege Graubünden aufgeführten Ferienhauses
vor. Gemäss Zweckbestimmung des Baugesuchs soll ein zusätzliches
Gästezimmer mit einer Nasszelle in einer separaten Baute erstellt werden.
2. Mit Schreiben vom 16. April 2020 teilte die Gemeinde B._ der
Gesuchstellerin mit, das Baugesuch vom 6. März 2020 nicht zu bewilligen.
Das geplante Bauprojekt sei grundsätzlich keine Wohnung gemäss
Zweitwohnungsgesetz, da eine Küche fehle und insofern die Baute
bewilligt werden könnte. Die Baukommission schätze jedoch die
Umgehungsgefahr als zu gross ein, da eine Kochplatte und ein
Kühlschrank ohne grossen Aufwand in die zusätzliche Baute gestellt
werden könne und folglich eine unzulässige, zusätzliche Zweitwohnung
bestehen würde. Überdies sei eine Wohnungserweiterung üblicherweise
eine direkte bauliche Verbindung zur bereits bestehenden Wohnung.
Obwohl das Zweitwohnungsgesetz dies nicht explizit verbiete, so
entspräche jedoch eine solche abgetrennte Erweiterung wohl nicht dem
Sinn und Zweck des Gesetzes.
3. Dagegen erhob A._ (nachfolgend Beschwerdeführerin) am 14. Mai
2020 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und
beantragte folgendes:
"1. Es sei der Entscheid der Gemeinde B._ vom 16. Aptil 2020 betreffend Baugesuch
Nr. F._ aufzuheben.
2. Es sei das Baugesuch Nr. F._ (Gemeinde B._) vorbehaltlos zu bewilligen;
eventualiter sei dieses Baugesuch zurückzuweisen an die Vorinstanz zur Neubeurteilung
im Sinne der Erwägungen des angerufenen Gerichts.
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3. Unter o/e Kostenfolge."
Begründend führte die Beschwerdeführerin insbesondere aus, der
Umstand, dass die Erweiterung als separater Anbau ausgestaltet werden
soll, das Risiko einer Umgehung der Bestimmungen des
Zweitwohnungsgesetzes nicht vergrössere. Im Sinne des
nachgewiesenen Denkmalcharakters des Ferienhauses solle vorliegend
das bestehende Gebäude baulich unangetastet bleiben und die
Erweiterung daher mit einer getrennten Baute realisiert werden.
4. Mit Vernehmlassung vom 29. Juni 2020 beantragte die Gemeinde
B._ (nachfolgend Beschwerdegegnerin) die Abweisung der
Beschwerde. Im Wesentlichen hielt sie fest, die vorliegende
Wohnflächenerweiterung sei nicht in oder an der vorbestehenden
Wohneinheit vorgesehen, sondern als eigenständige Baute davon
abgesetzt und folglich keine bauliche Einheit. Die Begrifflichkeit der
Erweiterung gehe im Gegensatz zu einer Neuschaffung von einer bereits
vorhandenen Fläche aus. Eine separate Baute würde dem Sinn und
Zweck der Entgegenwirkung der Zersiedelung und dem haushälterischen
Umgang mit den Bodenressourcen zuwiderlaufen. Die Beweggründe
betreffend Denkmalschutz seien zwar zweifellos nachvollziehbar und
begrüssenswert. Die öffentlichen Interessen an der Einhaltung der
Bestimmungen des Zweitwohnungsgesetzes und die Gleichbehandlung
würden indes überwiegen und es liege keine ausserordentliche Härte vor.
5. Am 3. Juli 2020 hielt die Beschwerdeführerin replicando an ihren Anträgen
fest. Sie beanstandete einerseits, dass die Ausführungen der Vorinstanz
zu den Begrifflichkeiten nicht belegen würden, weshalb es nicht möglich
sein soll, die Erweiterung der Hauptnutzfläche in einem separaten Anbau
zu realisieren. Sodann sei der Denkmalschutz ebenfalls ein öffentliches
Interesse, welches einer Güterabwägung unterliege. Schliesslich gehe die
Vorinstanz auch nicht auf das Argument ein, dass bei einer separaten
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Baute kein erhöhtes Risiko einer gesetzwidrigen Zweckentfremdung
vorliege.
6. Mit Duplik vom 18. August 2020 (Datum Poststempel: 17. August 2020)
hielt die Beschwerdegegnerin an ihren Anträgen fest. Sie führte
insbesondere aus, dass es der Beschwerdeführerin nicht gelinge
darzulegen, die Erweiterung des Ferienhauses liesse sich aus
Denkmalschutzgründen nur mit einem Anbau bewerkstelligen. Zudem
folgen weitere Ausführungen dazu, dass eine bauliche Erweiterung an
eine bestehende Wohneinheit knüpfe und nicht an ein abgetrenntes, neu
geschaffenes Gebäude. Sodann lägen keine ausserordentlichen
Verhältnisse vor, die eine Ausnahmebewilligung rechtfertigen würden.
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensparteien und die
eingereichten Beweismittel wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden
Erwägungen eingegangen.

II. Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Anfechtungsobjekt des vorliegenden Verfahrens ist der Bauentscheid des
Gemeindevorstands der Beschwerdegegnerin vom 16. April 2020, worin
dieser das Baugesuch (Nr. F._) betreffend Erweiterung eines
Ferienhauses in einer separaten Baute nicht bewilligt wurde. Für die
Beurteilung des angefochtenen Bauentscheides ist das
Verwaltungsgericht zuständig (Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege [VRG; BR 370.100]). Als Adressatin des
angefochtenen Entscheids ist die Beschwerdeführerin zur
Beschwerdeerhebung legitimiert (Art. 50 VRG). Zudem wurde die
Beschwerde frist- und formgerecht eingereicht (Art. 52 Abs. 1 und Art. 38
VRG), weshalb darauf einzutreten ist.
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2. In beweisrechtlicher Hinsicht gilt es zunächst festzuhalten, dass auf die
von der Beschwerdeführerin beantragte amtliche Erkundigung bei der
Denkmalpflege Graubünden (vgl. beschwerdeführerische Akten [Bf-act.]
A1, S. 2) im vorliegenden verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren
verzichtet werden kann. Einerseits ergibt sich der Sachverhalt hinreichend
aus den Akten und andererseits gilt es vorliegend ausschliesslich
Rechtsfragen zu beantworten, welche sich anhand der bei den Akten
liegenden Unterlagen hinreichend beurteilen lassen (antizipierte
Beweiswürdigung; vgl. BGE 134 I 140 E.5.3, 131 I 153 E.3, 127 V 491
E.1b).
3. Streitgegenstand bildet die Frage, ob die Beschwerdegegnerin das
Bauvorhaben für die Erweiterung in einer separaten Baute gemäss Art. 11
Abs. 3 ZWG zu Recht abschlägig beurteilt hat.
4.1 Die Beschwerdeführerin bringt in der Beschwerde vom 8. Juni 2020 vor,
dass das geplante Projekt einer vom ursprünglichen Ferienhaus separaten
und im Abstand von elf Metern getrennten Baute im Vergleich zu einem
von der bestehenden Wohneinheit nicht abgetrennten Anbau kein
vergrössertes Risiko einer Gesetzesumgehung des Bundesgesetzes über
Zweitwohnungen (ZWG; SR 702) mit sich bringe. Es sei nicht die Absicht
der Bauherrschaft, diese zu einer unzulässigen zusätzlichen
Zweitwohnungseinheit umzunutzen. Eine Ablehnung des
Baubewilligungsgesuchs für die Erweiterung mit separatem Anbau wäre
diesbezüglich willkürlich und mit dem Gebot der Gleichbehandlung nicht
vereinbar (Bf-act. A1, S. 3 f.). Die Beschwerdeführerin führt sodann aus,
es rechtfertige sich vorliegend, zur Wahrung des im öffentlichen Interesse
stehenden Denkmalschutzes, keine baulichen Veränderungen am
bestehenden Ferienhaus vorzunehmen und stattdessen das zusätzliche
Gästezimmer mit Nasszelle in einer separaten Baute zu bewilligen.
Daraus ableitend fordert die Beschwerdeführerin vorliegend eine
Präzisierung der Praxis, dass eine separate Baute jedenfalls dann bewilligt
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werden können sollte, wenn dies zum Zwecke der Erhaltung einer
bestehenden Baute im Interesse des Denkmalschutzes sinnvoll ist und
wenn das Risiko einer Gesetzesumgehung sich im konkreten Fall dadurch
nicht vergrössert (vgl. Bf-act. A1, S. 4).
4.2. Soweit die Beschwerdeführerin festhält, die Notwendigkeit einer separaten
Erweiterung sei gegeben, hält ihr die Beschwerdegegnerin entgegen, dass
das vorliegende Erweiterungsprojekt nicht in oder an der vorbestehenden
Wohneinheit vorgesehen sei und die Wohnflächen daher keine bauliche
Einheit i.S.v. Art. 2 ZWG bilde. Die Begrifflichkeit der Erweiterung in Art. 11
Abs. 3 ZWG gehe zudem von einer bereits vorhandenen, zu erweiternden
Fläche aus und nicht etwa von einer Neuschaffung (vgl.
beschwerdegegnerische Akte [Bg-act.] 2, S. 4). Die Beschwerdeführerin
ihrerseits hält diesbezüglich lediglich ohne substantiierte Ausführungen
fest, dass dies nicht belege, weshalb es nicht möglich sein sollte, die
Erweiterung der Hauptnutzfläche in einem separaten Anbau zu realisieren.
(vgl. Bg-act. A1, S. 1)
5.1. Zur Rüge der Verletzung des Gleichbehandlungsgebots (Art. 8 Abs. 1 BV)
bzw. Willkürverbots (Art. 9 BV) im Rahmen des Planungsrechts gilt es
zunächst unter Hinweis auf die gefestigte Rechtsprechung des
Bundesgerichts klar festzuhalten, dass dem Grundsatz der rechtsgleichen
Behandlung im Planungsrecht nur eine abgeschwächte Bedeutung
zukommt. Das Gebot der Rechtsgleichheit fällt insoweit mit dem
Willkürverbot zusammen. Ein Entscheid verletzt das
Rechtsgleichheitsgebot, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die
ein vernünftiger Grund in den tatsächlichen Verhältnissen nicht ersichtlich
ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse
aufdrängen, wenn also Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit nicht
gleich und Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich
behandelt wird. Vorausgesetzt ist, dass sich die ungerechtfertigte Gleich-
bzw. Ungleichbehandlung auf eine wesentliche Tatsache bezieht. Sofern
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ein vernünftiger Grund für eine Ungleichbehandlung gegeben ist, liegt also
keine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots vor; dabei kommt dem
Gesetzgeber ein weiter Gestaltungsspielraum zu (vgl. Entscheid des
Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden R 2019 32 vom 16.
Februar 2021 E.2.10 mit Verweis auf Urteil des Bundesgerichts
1C_37/2009 vom 9. Juli 2009 E.3.5.2 und BGE 139 V 331 E.4.3 m.w.H.).
5.2. Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass sie selbstverständlich nicht
beabsichtige, die projektierte separate Baute zu einer unzulässigen
zusätzlichen Zweitwohnungseinheit umzunutzen (vgl. Bf-act. A1, S. 3).
Die Gemeinde resp. die Baukommission schätzte jedoch die
Umgehungsgefahr, dass mit einem ohne grossen Aufwand zu
bewerkstelligenden Einbau einer Kochplatte und eines Kühlschranks eine
unzulässige zusätzliche Zweitwohnung entstünde, als sehr gross ein (vgl.
Bg-act. 1, S. 1).
Gemäss der Vollzugshilfe des Departements für Volkswirtschaft und
Soziales Graubünden zum ZWG und zur Zweitwohnungsverordnung
(ZWV; SR 702.1) vom Januar 2016 (Stand März 2019) ist das
Vorhandensein einer Kocheinrichtung von der Baubewilligungsbehörde
kritisch zu prüfen, um einer Umgehung des ZWG entgegenzuwirken. Auch
wenn bloss technische Installationen für einen nachträglichen Einbau von
Kocheinrichtungen vorhanden sind, ist das Kriterium einer vorhandenen
Kocheinrichtung erfüllt (https://www.gr.ch/DE/institutionen/verwaltung/
dvs/ds/Documents/ Zweitwohnungen/13%20Vollzugshilfe%20ZWG.pdf;
S. 10, zuletzt besucht am 12. Juli 2021). Solche technischen Installationen
sind auf den Projektplänen im Massstab 1:100 (vgl. Bf-act. 3-9) nicht zu
erkennen, was aber daran liegt, dass branchenüblich solche Installationen
erst in detaillierteren Ausführungsplänen ab dem Massstab 1:50 (für z.B.
den Sanitärinstallateur/Küchenbauer) aufgeführt werden. Würden solche
Pläne mit besagten erkennbaren Installationen vorliegen, wäre die
Baubewilligung bereits aufgrund der Schaffung einer unzulässigen
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Zweitwohnung abzuweisen. Auf den Beizug solcher Pläne durch das
Gericht kann an dieser Stelle jedoch aus nachfolgenden Gründen
verzichtet werden.
5.3. Das Potenzial der Eigennutzbarkeit (und damit das Risiko einer künftigen
Gesetzesumgehung durch die Schaffung einer unzulässigen
Zweitwohnung) ist bei einer Erweiterung in einer separaten, getrennten
Baute wesentlich höher als bei einem mit dem bestehenden Gebäude
direkt verbundenen Anbau. Die von der Gemeinde vorgebrachte
Befürchtung ist daher nachvollziehbar, während der von der
Beschwerdeführerin dagegen aufgestellte Standpunkt, das
Umgehungsrisiko sei in beiden Konstellationen gleich hoch, als blosse
Schutzbehauptung zu qualifizieren ist. Insofern ist die Rüge einer
Verletzung des Gleichbehandlungsgebots (Art. 8 Abs. 1 BV) bzw. des
Willkürverbots (Art. 9 BV) als unbegründet abzuweisen.
6.1 Zu prüfen ist vorliegend, was unter einer Erweiterung der bestehenden
Hauptnutzfläche zu verstehen ist. Gemäss Art. 11 Abs. 1 ZWG sind
altrechtliche Wohnungen unter Vorbehalt in der Art der Wohnnutzung frei.
Solche Wohnungen dürfen gemäss Abs. 2 im Rahmen der
vorbestandenen Hauptnutzfläche erneuert, umgebaut und wieder
aufgebaut werden. Gemäss Art. 11 Abs. 3 Satz 1 ZWG dürfen altrechtliche
Wohnungen innerhalb der Bauzonen um maximal 30 Prozent der am 11.
März 2012 vorbestehenden Hauptnutzfläche erweitert werden, sofern
keine zusätzlichen Wohnungen geschaffen werden. Das ersuchte
Bauvorhaben der separaten Baute fällt unbestrittenermassen nicht unter
Erneuerung, Umbau oder Wiederaufbau gemäss Art. 11 Abs. 2 ZWG.
6.2. Ob im Rahmen der Erweiterung das Gästezimmer mit Nasszelle als
separate, vom bestehenden Gebäude getrennte Baute bewilligt werden
darf, ist durch Auslegung von Art. 11 Abs. 3 ZWG zu ermitteln.
Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut. Ist der Text nicht klar
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und sind verschiedene Interpretationen möglich, muss nach seiner wahren
Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller
Auslegungselemente. Abzustellen ist dabei namentlich auf die
Entstehungsgeschichte, auf den Zweck der Norm, die ihr
zugrundeliegenden Wertungen und ihre Bedeutung im Kontext mit
anderen Bestimmungen (BGE 143 II 268 E.4.3.1, 141 V 191 E.3, 138 V 17
E.4.2). Dabei befolgt das Bundesgericht einen pragmatischen
Methodenpluralismus und lehnt es namentlich ab, die einzelnen
Auslegungselemente einer hierarchischen Prioritätsordnung zu
unterstellen (BGE 142 III 557 E.8.3 S. 561 f.; BGE 141 III 195 E.2.4 S. 198
f.; BGE 140 III 206 E.3.5.4 S. 214; BGE 140 IV 1 E.3.1 S. 5; je mit
Hinweisen).
6.3.1. Der grammatikalischen Auslegung als Ausgangspunkt dient der Beizug
allgemeiner baurechtlicher Terminologie sowie entsprechende Literatur.
Das Bundesgericht zieht etwa im Entscheid 1C_104/2012 vom 30. August
2012 (betr. Baubewilligung) die Unterscheidung zwischen selbständigen
und unselbständigen Erweiterungen heran. Erstere Fälle werden (z.B.)
vom § 357 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich
(PBG) betreffend Änderung einer Baute oder Anlage – im Übrigen wie
neubauähnliche Umbauten – nicht erfasst. Dabei handelt es sich um
eigenständige Bauten, wo das neue Gebäude von der vorbestandenen
Baute vollständig getrennt ist, was eine konstruktive Selbständigkeit
voraussetzt sowie einen eigenen, vom bestehenden Gebäude
unabhängigen Zweck erfüllt und von der Altbaute her nicht zugänglich ist.
Demgegenüber werden unselbständige Bauten als bauliche Massnahmen
zur Vergrösserung des Gebäudevolumens verstanden, welche mit dem
Bestehenden eine konstruktive Einheit bilden und in der Regel zu einer
Erhöhung der Nutzfläche führen. (KONRAD WILLI, Die Besitzstandsgarantie
für vorschriftswidrige Bauten und Anlagen innerhalb der Bauzonen, 2003,
S. 90 ff. und S. 95 ff.). Im vorliegenden Fall handelt es sich bei der
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geplanten Baute offensichtlich nicht um eine unselbständige Erweiterung,
sondern sie würde nach zürcherischem Recht als selbständige
Erweiterung nicht von § 357 Abs. 1 PGB erfasst.
6.3.2 Eine Wohnung im Sinne des ZWG (Art. 2 Abs. 1) ist eine Gesamtheit von
Räumen, die kumulativ folgende Voraussetzungen erfüllt: Für eine
Wohnnutzung geeignet (lit. a); eine bauliche Einheit bildend (lit. b); Zugang
entweder von aussen oder von einem gemeinsam mit anderen
Wohnungen genutzten Bereich innerhalb des Gebäudes (lit. c); über eine
Kocheinrichtung verfügend (lit. d); und keine Fahrnis darstellend (lit. e).
Gemäss dem Einheitserfordernis nach lit. b zählen baulich abgetrennte
Räume nicht zur Raumgesamtheit. Allenfalls stellen sie – im Rahmen der
Voraussetzungen von Art. 2 Abs. 1 ZWG – eigenständige Wohnungen dar
(ALIG, Der Wohnungsbegriff des Zweitwohnungsgesetzes [ZWG], in:
Jusletter 30. Mai 2016, Rz. 14). Wie die Beschwerdegegnerin
korrekterweise ausführte, würde die Wohnfläche einer von der
vorbestehenden Wohneinheit abgesetzten, eigenständigen Baute keine
bauliche Einheit mit dieser mehr bilden. Das Einheitserfordernis würde
durchbrochen, da keine Raumgesamtheit mehr bestünde.
6.4. Auch die Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte als historisches
Auslegungselement führt zum selben Ergebnis. Im Protokoll der
ständerätlichen Sitzung vom 25. September 2014 zum (noch damaligen)
Art. 12 Abs. 2bis und Abs. 3 wird ausgeführt, dass sich die
Erweiterungsmöglichkeit um 30 % nur auf bestehende Gebäude beziehe.
Es solle im Rahmen einer massvollen Erweiterung beispielsweise möglich
sein, auch in Zukunft an einer altrechtlichen Zweitwohnung eine Nasszelle
anzubauen, damit diese Wohnungen den Ansprüchen der heutigen
Gesellschaft entsprechen (Ivo Bischofberger, AB 2014 962). Die
Erweiterung von bestehenden Häusern und Wohnungen solle
gewährleisten, dass Gebäude nicht zerfielen und es sei wichtig, dass
diesen ein zeitgemässer Ausbaustandard ermöglicht werde (Werner Hösli,
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AB 2014 963). Es werde das Bedürfnis und die Notwendigkeit bestehen,
den bestehenden Gebäudepark massvoll zu erweitern (Stefan Engler, AB
2014 964) bzw. zu modernisieren (René Imoberdorf, AB 2014 964) zu
dürfen. Im Umkehrschluss lässt sich daraus ableiten, dass eine separate,
vom ursprünglichen Gebäude in elf Metern Abstand befindliche Baute
nicht unter die Erweiterung gemäss Art. 11 Abs. 3 ZWG fallen kann.
6.5. Es bestehen zudem keine Hinweise, dass der Zweck der Norm, die ihr
zugrundeliegenden Wertungen (teleologisches Auslegungselement)
sowie die Bedeutung im Kontext mit anderen Bestimmungen
(systematisches Auslegungselement) am klaren Wortlaut sowie den
eindeutigen Ausführungen in den Gesetzesmaterialien etwas zu ändern
vermögen. Eine von der Beschwerdeführerin verlangte
Interessenabwägung zwischen Denkmalschutzaspekten und der
Einhaltung der Gesetzesbestimmungen bzw. Gleichbehandlung erübrigt
sich dahingehend ebenfalls.
7. Nach vorgängiger Prüfung ist das vorliegende Bauvorhaben nicht als
Erweiterung i.S.v. Art. 11 Abs. 3 ZWG, sondern als Neubau zu
qualifizieren. Zusammenfassend kann in der Folge festgehalten werden,
dass die Beschwerdegegnerin das Baugesuch zu Recht nicht erteilt hat,
weshalb die dagegen erhobene Beschwerde abzuweisen ist.
8. Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Gerichtskosten gemäss
Art. 73 Abs. 1 VRG vollumfänglich der unterliegenden
Beschwerdeführerin auferlegt. Die Staatsgebühr wird vorliegend auf
Fr. 1'500.-- festgesetzt. Eine aussergerichtliche Entschädigung wird nicht
gewährt, da die anwaltlich vertretene Beschwerdegegnerin laut Art. 78
Abs. 2 VRG in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegt und deshalb
grundsätzlich keinen Anspruch darauf hat. Davon abzuweichen besteht
vorliegend kein Anlass, denn geradezu mutwillig war die
Beschwerdeerhebung nicht.
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