Decision ID: 25cb44de-f905-5611-a464-99cf17e933f0
Year: 2014
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A.
Nella frazione di Vira (Gambarogno) del comune del Gambarogno RI 1 è proprietaria del mapp. 1362, ubicato in
località Scesana. RI 2 è invece proprietario dei mapp.
718, 1312 e 1313, tra di essi confinanti e posti in località Fosano. A RI 3 appartiene infine il mapp. 1294, pure posto in quest'ultima località e prossimo alla località Scesana. Tutti i citati fondi distano, tra di loro, 100-150 m al massimo.
Il piano regolatore dei comuni del Gambarogno approvato dal Consiglio di Stato
con risoluzione 12 luglio 1985 (n. 4004) assegnava una gran
parte di questi fondi, che non occorre quantificare esattamente ai fini del giudizio, alla zona
residenziale estensiva (R2)
.
B. a. Nella seduta del 18 febbraio 2009 il consiglio consortile del
Consorzio per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno ha
adottato la revisione del piano regolatore.
Il mapp. 1362 è stato assegnato completamente alla zona agricola. Il mapp. 1294, di
grandi dimensioni, è stato attribuito a questa zona per la netta
maggior parte; solo la porzione inferiore della particella è stata inserita nella zona residenziale semi-intensiva (RSI). Il complesso dei mapp. 718, 1312 e 1313 è infine stato assegnato per 2/3 circa alla
zona agricola; solo la parte adiacente al nucleo di Fosano è
stata inserita nella zona di completazione del nucleo (CN); l'unico fondo
completamente inserito in quest'ultima zona è risultato essere
il piccolo mapp. 1313. In quanto attribuiti alla zona agricola di contorno delle zone residenziali, i citati fondi sono stati inseriti anche nella zona di protezione del paesaggio (ZPP2).
b
.
Con impugnativa 12 maggio 2009 RI 1 è insorta
dinanzi al Consiglio di Stato al quale ha chiesto di mantenere
nella zona edificabile il mapp. 1362. Trattavasi difatti di terreno
urbanizzato, che rispondeva ai requisiti della zona edificabile, già
riconosciuto come fabbricabile. Faceva solo difetto l'accesso
stradale che l'ente pubblico aveva omesso di realizzare malgrado fosse stato pianificato (strada di raccordo SR2) nel previgente
piano.
Con gravame 14 maggio 2009 anche RI 2 si è
appellato al Governo. Con argomenti analoghi, egli ha postulato l'inserimento
nella zona RSI della porzione dei suoi fondi attribuiti alla zona agricola. In più, egli ha espressamente domandato il mantenimento della strada di raccordo (SR2), in quanto volta ad urbanizzare i settori di Fosano e Scesana.
Con ricorso pure del 14 maggio 2009, pure RI 3 si è rivolto al Governo per chiedere l'assegnazione integrale del
mapp. 1294 alla zona fabbricabile (RSI) e il mantenimento della strada di urbanizzazione del comparto (strada di raccordo SR2).
Diversamente dagli altri due insorgenti il predetto ha rilevato di poter realizzare autonomamente un accesso al citato fondo attraverso
il sottostante mapp. 709, pure di sua proprietà.
c
. Con risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore ed ha respinto i ricorsi, che ha evaso insieme ad altri (cfr.
ris. impugnata, pag. 131-135).
C. a. Con impugnative individuali del 13 settembre 2011 i proprietari insorgono
contro il giudizio governativo dinanzi al Tribunale, ribadendo in buona sostanza le domande e gli argomenti già sottoposti al giudizio
del Consiglio di Stato. Si dolgono inoltre di una doppia lesione del loro diritto di essere sentiti: anzitutto perché il Governo non ha dato seguito alla loro domanda di esperire un sopralluogo in contraddittorio; inoltre perché il giudizio di
quest'ultimo non affronta le loro contestazioni e risulta, pertanto, insufficientemente motivato.
b.
La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento

del territorio, agente per conto del Governo, ed il municipio del comune del Gambarogno chiedono che i ricorsi vengano respinti. Dei rispettivi argomenti di queste autorità si dirà, per quanto necessario, in diritto.
D. Il 2 ottobre 2012 si è tenuta un'udienza sul luogo della contestazione. In occasione della stessa le parti hanno ribadito le rispettive posizioni ed hanno rinunciato a presentare delle conclusioni, ad eccezione di RI 1, che il 13 gennaio
2013 ha fatto capo a questa facoltà. L'istruttoria, integrata con la produzione rispettivamente il richiamo di alcuni atti, noti alle parti, è quindi stata chiusa.
Considerato,
in diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990;
LALPT; BU
1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1,
in vigore dal 1° gennaio 2012) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, dal 1° gennaio 2012 art. 30
cpv. 2 lett. b Lst). I
gravami sono pertanto ricevibili in ordine. Essi
vengono decisi mediante un unico giudizio, in quanto presentano lo stesso fondamento fattuale (
art. 51 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966;
LPamm; RL 3.3.1.1).
1.2. Poiché il controverso piano regolatore è stato adottato ed
approvato in vigenza della LALPT, esso dovrà essere esaminato,
nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 107 Lst).
2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di
autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b
della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di
Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere
cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare
alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento
necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il
Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può
però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione com
unale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente
insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di
quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori
fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è
invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2
LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61
seg.
LPamm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid
. 3, II-1997 n. 23).
Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale
unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente
quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
2.3. Nel caso di specie, il piano regolatore è stato adottato dal
consiglio consortile del Consorzio per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno, cui i già comuni di Caviano, Gerra
(Gambarogno), San Nazzaro, Magadino, Vira (Gambarogno), Sant'Abbondio
, Piazzogna e Indemini avevano delegato la competenza di elaborare questo strumento. Questo ente è frattanto stato
sciolto
mediante risoluzione 1° marzo 2011 (n. 1411) del Consiglio di
Stato, il quale ha decretato il subingresso del comune in tutti i diritti ed obblighi del medesimo (cfr. dispositivo n. 2 della ris. citata,
pubbl. nel FU 19/2011, dell'8 marzo 2011, 1858). Anche al comune
del Gambarogno, che è il frutto dell'intervenuta aggregazione dei citati comuni, insieme a quello di Contone (cfr. il relativo decreto legislativo del 23 giugno 2008, pubbl. nel BU 40/2008, del 19 agosto 2008, 504), dev'essere, di conseguenza, riconosciuta
l'autonomia decisionale che pertocca all'ente
preposto all'adozione del piano regolatore in discussione. E questo vuoi in veste di
successore del Consorzio, vuoi - qualora si volesse ritenere che i
comuni che lo componevano non abbiano in realtà mai perso
una
tale prerogativa a favore di quest'ultimo - in qualità di avente
causa dei predetti enti locali.
3. 3.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 18 segg. Lst) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo
(art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le
zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
3.2. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga
misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati
entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale di tutti gli interessi pubblici e privati in
causa, effettuata alla luce dei principi e degli scopi della
pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT, debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona
edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15
LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Al
pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi criteri rappresentano piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di valutazione, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile, ma devono ancora essere congruamente soppesati e confrontati con tutti
gli altri (
cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre
Waldmann/
Hänni
, op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8;
Alexandre
Flückiger/Stépha-ne Grodecki
, Commentario LPT, ad art. 15 n. 40-47;
Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du terri
toire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314)
.
3.3.
Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo
1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con
le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento
dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore sino al 31 dicembre 2011). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma valido anche in precedenza, dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federa
le concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio
1996, pubbl. in: FF 1996, pag. 457 segg., 471, con rinvii).
4. 4.1. I ricorrenti lamentano, anzitutto, una lesione del loro diritto di essere sentiti, per il fatto che il Governo non dato seguito alla loro domanda di esperire un sopralluogo in contraddittorio.
4.2. La giurisprudenza ha dedotto dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile
1999 (Cost.; RS 101) - e in precedenza dall'art. 4 della Costituzione federale del 29 maggio 1874 (vCost.; RU 1, 1) - il diritto
dell'interessato di esprimersi prima che una decisione che lo concerne
sia presa, di fornire prove sui fatti suscettibili di influire sul procedimento, di consultare gli atti di causa, di partecipare all'assunzione delle prove, di prenderne conoscenza e di determinarsi in merito (DTF 132 V 368 consid. 3.1 con rinvii; RDAT II-2003 n. 53 consid. 5.2, I-2000 n. 42 consid. 2b, pure con rinvii). Il diritto di essere sentito è una garanzia costituzionale di natura formale; la sua violazione implica, di principio, l'annullamento della decisione resa dall'autorità, indipendentemente dalle possibilità di successo nel merito (DTF 132 V 387 consid. 5.1 con rinvii). La giurisprudenza ammette la possibilità di sanare il vizio nell'ambi
to di
una procedura di ricorso, qualora l'autorità di ricorso disponga
dello stesso potere di esame di quella decidente (DTF 129 I 129 consid. 2.2.3 con rinvii). La sanatoria deve tuttavia rimanere l'eccezione, segnatamente in presenza di gravi violazioni (DTF 116 V 182 consid.
3c con rinvii).
Una riparazione entra inoltre in linea di considerazione solo se la persona interessata non subisca un
pregiudizio dalla concessione successiva del diritto di essere sentito, rispettivamente dalla sanatoria (DTF 129 I 129 consid.
2.2.3 con rinvii). In nessun caso, comunque, può essere
ammesso che l'autorità pervenga, attraverso una violazione del diritto di essere sentito, ad un risultato che non avrebbe mai ottenuto procedendo in modo corretto (DTF 135 I 279 consid. 2.6.1 con rinvii)
.
4.3. In concreto, risulta piuttosto difficile riassumere correttamente le considerazioni svolte nella risoluzione impugnata dal Consiglio di Stato per rifiutare l'esperimento dei sopralluoghi sollecitati dagli insorgenti (cfr. ris. impugnata, pag. 119). In ogni caso, in termini generali il Governo ha spiegato che i funzionari preposti all'approvazione del piano regolatore ed all'evasione dei ricorsi sono già coinvolti nella procedura d'adozione del piano stesso
nella fase dell'esame preliminare, per cui
"il più delle volte"
conoscono
già i luoghi interessati dalle contestazioni sollevate nei vari ricorsi dei proprietari. Per questo motivo non appare sempre necessario dar seguito alle richieste di sopralluogo dei singoli ricorrenti. Ciò malgrado
"nel caso che ci occupa, i funzionari della
Sezione dello sviluppo territoriale hanno esperito più sopralluoghi nel comune per gli accertamenti necessari all'esame di opportunità
del PR che compete al CdS; per questa ragione è stato dato seguito solamente quando ritenuto necessario, alle richieste di audizione delle parti, in contraddittorio, sul posto"
(cfr. ris. impugnata, pag. 119 in fine)."
4.4. Ora, nella fattispecie, non è dato di capire se i funzionari delegati all'approvazione del piano regolatore e all'evasione dei ricorsi fossero già sufficientemente a conoscenza della situazione
generale in cui versava il settore Fosano-Scesana e di quella
particolare in cui si trovavano i fondi dei ricorrenti prima dell'inoltro delle impugnative da parte degli stessi.
4.4.1. In caso di risposta negativa, questi impiegati hanno dovuto esperire un sopralluogo, cui non hanno tuttavia convocato i ricorrenti, provocando in tal modo indubitabilmente una violazione del diritto di essere sentiti di questi ultimi, di cui il Governo è chiamato a rispondere. Questa lesione non potrebbe inoltre essere
sanata, nel caso di specie, grazie ai ricorsi inoltrati dinanzi al Tribunale. In effetti, a prescindere dal fatto che una sanatoria trasformerebbe l'eccezione in regola, nella fattispecie il Tribunale
non fruisce di pieno potere cognitivo, poiché non interviene come unica autorità di ricorso a livello cantonale (cfr. consid. 2.2. che
precede): esso può dunque sindacare solo la legalità, ma non
anche l'opportunità della decisione dell'autorità di pianificazione (cfr. STA 90.2009.78 del 26 aprile 2011 consid. 3). Una sanatoria avrebbe eventualmente potuto intervenire, sempre a titolo eccezionale, solo nell'ipotesi in cui il Governo avesse disatteso la
pianificazione proposta dal Consorzio in assenza di ricorsi: in
questa ipotesi, che tuttavia non si avvera in concreto, il Tribunale avrebbe effettivamente funto da prima istanza di ricorso. D'altra parte, il fatto stesso che - come verrà spiegato in seguito - il Tribunale non entra nel merito della vertenza, esclude d'acchito l'eventualità di una sanatoria.
4.4.2. In caso di risposta affermativa, ovvero che i funzionari
competenti avessero già preso conoscenza del comparto già nella fase dell'esame preliminare del piano regolatore, in linea di
principio l'apprezzamento anticipato delle prove effettuato dal Governo
(cfr. sul concetto RDAT I-1995 n. 51 consid. 2a; inoltre DTF
136 I 229 consid. 5.3 con rinvii), tenuto altresì conto dell'ampio
potere d'apprezzamento di cui disponeva a questo scopo, reggerebbe invece alla critica dei ricorrenti. Un nuovo sopralluogo in loro presenza appariva difatti superfluo, atteso come agli impiegati coinvolti nella procedura i luoghi fossero già noti. Ora, tuttavia, questa ipotesi solleva comunque dei dubbi, poiché l'emanazione dell'esame preliminare da parte del Dipartimento, che è un esame di carattere generale esperito su di una semplice proposta d'indirizzo del piano regolatore presentata dall'ente locale - e,
come tale, è insuscettibile di creare prevenzione in capo ai funzionari
incaricati nella successiva fase di approvazione del piano
regolatore e di evasione dei ricorsi (
cfr. STA 90.2008.76 del 30 luglio 2010 26 aprile 2011 consid. 3.1 con rinvii
) - non implica
una conoscenza circostanziata del territorio come in quest'ultimo
stadio del processo pianificatorio, per cui è lecito ritenere che le per
sone incaricate di preparare la risoluzione di approvazione del
piano regolatore e la contestuale evasione dei ricorsi siano per finire obbligate ad effettuare delle nuove e più approfondite ispezioni dei luoghi per poter svolgere compiutamente il loro dovere a questo stadio del processo pianficatorio, che si concretizza
oltretutto, talvolta, a parecchi anni di distanza dalla data in cui è stato emesso l'esame preliminare del piano regolatore (nel caso di specie dopo 10 anni). Dubbio che, in concreto, è alimentato dal
testo stesso della motivazione data dal Governo nella risoluzione impugnata, secondo cui i funzionari in rassegna hanno esperito più sopralluoghi per preparare la risoluzione di approvazione del piano regolatore.
4.5. Ad ogni buon conto, questa censura non dev'essere imprescindibilmente risolta ai fini del presente giudizio, in quanto la risoluzione governativa dev'essere comunque sia annullata a
causa di un'altra lesione - questa volta certa - del diritto di essere
sentito commessa dal Consiglio di Stato.
5. 5.1. Giusta l'art. 26 cpv. 1 LPamm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto. Scopo dell'obbligo della motivazione, com-ponente essenziale del diritto di essere sentito ancorato all'art. 29 cpv. 2 Cost., è di permettere al destinatario di afferrare le ragioni che stanno alla base della decisione e se del caso di deferirla con piena cognizione di causa ad una giurisdizione
superiore, la quale possa a sua volta esercitare un suo controllo effettivo (DTF 136 I 229 consid. 5.2; RDAT 1988 n. 45, consid. 2a;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo, parte generale, 2.a edizione, Cadenazzo 2002, n. 528 segg.;
Marco Borghi/Guido Corti
, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 26 n. 2c;
Lorenz
Kneubühler
, Die Begründungspflicht, tesi, Berna 1998, pag. 29 seg.). Una motivazione può essere
ritenuta sufficiente - ed adempiere pertanto al citato scopo -
quando l'autorità menziona, almeno
brevemente, i motivi che l'hanno spinta a decidere in un senso piuttosto che in un altro; l'autorità non è
inoltre tenuta a pronunciarsi in modo esplicito ed esaustivo su
tutti gli argomenti che le vengono sottoposti: può limitarsi ad affrontare le sole allegazioni rilevanti, in quanto atte ad influire
sulla decisione, e passare invece sotto silenzio, ad esempio,
quelle
che manifestamente non reggono o appaiono ininfluenti (DTF
cit.,
ibidem
, inoltre 130 II 530 consid. 4.3, con
rinvii; sentenze del Tribunale federale 1C_615/2012 del 12 aprile 2013 consid. 2.2,
1C_287/2007 del 17 marzo 2008 consid. 2.2., entrambe con
rinvii;
Scolari
, op. cit., n. 532 con rinvii, tra l'altro a RDAT I-1999 n. 27 consid. 3b;
Borghi/Corti
, op. cit., ad art.
26 n. 2a, pure con rinvii). È tuttavia necessario che l'autorità si confronti con la fattispecie all'esame: considerazioni di natura
generale, senza attinenza con il caso concreto, non appaiono
invece sufficienti (cfr.
André Moser/Michael Beusch/Lorenz
Kne
ubühler
, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht,
Ba-silea 2008, n. 3.106).
5.2. Nel caso in esame, ciascun ricorrente ha censurato dinanzi al
Consiglio di Stato l'estromissione dalla zona fabbricabile del fondo rispettivamente dei fondi di sua proprietà con una circostanziata motivazione.
Nel giudizio impugnato il Governo ha evaso, con un'unica
motivazione, i gravami dei qui insorgenti insieme a quelli dei molti altri proprietari che contestavano gli azzonamenti dei loro fondi ubicati negli otto comuni coinvolti nella pianificazione territoriale disposta dal Consorzio e che costituiscono oggigiorno altrettante frazioni del nuovo comune del Gambarogno. Il Consiglio di Stato ha pertanto deciso, congiuntamente, 41 ricorsi riguardanti poco
meno di una settantina di mappali. In alcuni casi si trattava di
proprietari che chiedevano l'inserimento, per la prima volta, dei
loro terreni nella zona edificabile; in altri casi di proprietari che
contestavano l'estromissione dei loro fondi dalla zona fabbricabile sancita dal previgente piano regolatore, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 12 luglio 1985 (n. 4004).
Il Governo ha anzitutto richiamato le considerazioni generali dallo stesso svolte nella risoluzione di approvazione, ove aveva dichiarato che il piano regolatore dallo stesso approvato il 12 luglio 1985 non fosse conforme alla LPT (capitolo 3.3 della stessa) e che il nuovo piano regolatore fosse sovradimensionato (capitolo
3.2.5. della stessa), per cui il Consorzio aveva deciso in piena
autonomia e nel rispetto dei principi applicabili (pure illustrati nella decisione stessa, al capitolo 1) quali fondi assegnare e quali non attribuire alla zona fabbricabile. In questo ambito il Consorzio aveva deciso di non riconfermare in zona edificabile
"alcune
zone che non risultavano idonee all'edificazione"
. In seguito il
Governo ha ricordato i principi che presiedono alla delimitazione delle varie zone e la funzione paesaggistica delle zona agricola (cfr,. ris. impugnata pagg. 131-135).
5.3. Ora, le generiche considerazioni di ordine generale svolte
dal Consiglio di Stato per definire l'azzonamento di numerosi terreni con caratteristiche completamente differenti e sparsi su di un vastissimo territorio - com'è risultato dal sopralluogo esperito da una delegazione del Tribunale - non bastano minimamente
per adempiere al requisito di sufficiente motivazione; requisito
che presuppone, del resto, anche un preventivo, conveniente
accertamento della singola fattispecie a tenore dell'art. 18 cpv. 1
LPamm. Nella risoluzione impugnata il Governo invece
né esamina la situazione fattuale e giuridica propria di ciascun fondo o settore interessato, ma nemmeno si confronta - ancorché nei limiti surriferiti - con le varie, specifiche e circostanziate allegazioni e censure sollevate dagli insorgenti e del pari non considera le giustificazioni addotte dal Consorzio nella risposta
per legittimare l'ostata scelta nello specifico caso. Va altresì rilevato che il Governo è partito dall'assunto che il piano regolatore dallo stesso sanzionato il 12 luglio 1985 non fosse conforme alla LPT, per cui era decaduto, al più tardi, il 1° gennaio 1988 (cfr. ris. impugnata, pagg. 18-20): questo assunto è tuttavia smentito dal Tribunale con giudizio del 28 giugno 2013 (inc. 90.2011.77, pubblicato integralmente nel sito del comune), che ha accolto la sua contestazione sollevata, insieme a molte altre, dal comune
del Gambarogno nell'impugnativa presentata contro la risoluzione
di approvazione del nuovo
piano regolatore. Questa
circostanza non fa che aggravare il difetto di motivazione, atteso come questa non possa essere indistintamente applicata, nello
stesso tempo, a fondi che non sono mai stati assegnati alla zona fabbricabile ed a terreni che sono invece stati fabbricabili sino alla revisione del piano regolatore, come quelli in esame.
Va infine rilevato che, se si esclude un passo, oltretutto poco
chiaro, dell'ostato giudizio (cfr. ris. impugnata, pag. 134), il Consiglio di Stato non ha nemmeno preso posizione sulla domanda di RI 2 e di RI 3 di ripristinare il tracciato della strada di raccordo (SR2), pianificata dal previgente piano
regolatore e non più riproposta in sede di revisione, la quale avrebbe
permesso di urbanizzare il settore in parola. Aspetto che
riveste un'importanza cruciale ai fini di una decisione sull'azzonamento
del comparto in discussione.
5.4. Il difetto di motivazione, essenziale, impedisce al Tribunale di esercitare un controllo effettivo della risoluzione impugnata.
Questo vizio si è del resto ripercosso in maniera negativa sulla
memoria di ricorso presentata in questa sede dagli insorgenti, ove
questi si sono ritrovati costretti a riproporre, per finire, le stesse
contestazioni sollevate dinanzi al Consiglio di Stato, ma che
quest'ultimo non ha esaminato. Ora, non spetta al Tribunale, che
non è autorità di pianificazione, di ricercare d'ufficio, agendo quale autorità di prima istanza, i fatti e gli argomenti giuridici che possono legittimare una soluzione pianificatoria piuttosto che
un'altra. Il suo compito consiste piuttosto nel verificare se i fatti
sono
stati accertati in maniera corretta dalle istanze inferiori e se le considerazioni di diritto svolte dalle stesse sono conformi alla
legge (cfr. consid. 2).
6.
6.1. Ferme queste premesse, i ricorsi devono essere accolti,
quantomeno
parzialmente, già per le palesi carenze di motivazione, precedute da quelle di accertamento, appena riscontrate (art. 61 seg.
LPamm). La risoluzione governativa impugnata
dev'essere dunque annullata, nella misura in cui approva le proposte del
Consorzio e respinge i ricorsi. In applicazione dell'art. 65 cpv. 2
LPamm
gli atti vengono retrocessi al Consiglio di Stato, affinché
effettui i necessari accertamenti ed emetta, in seguito, una
nuova decisione convenientemente motivata sui ricorsi medesimi.
6.2. Per questo motivo non appare necessario
prendere posizione sulle altre censure sollevate dagli insorgenti.
7. Il Tribunale non preleva una tassa di giudizio (art. 28 LPamm). Il comune del Gambarogno, che ha resistito ai ricorsi, è invece
tenuto a rifondere agli insorgenti le ripetibili, calcolate in funzione
del successo dell'impugnativa (art. 31 LPamm).