Decision ID: 849b4133-31d1-565a-8030-a599c265218d
Year: 2009
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A. Die „Pensionskasse Stadt Zürich“ (nachfolgend PKZH oder ) ist eine öffentlichrechtliche Stiftung im Sinne von Art. 80 ff. des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210) sowie Art. 48 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und  (BVG, SR 831.40). Deren Zweck besteht darin, die berufliche  im Rahmen des Bundesrechts für die Behördenmitglieder und das Personal der Stadt Zürich sowie der weiteren der Stiftung  Unternehmen durchzuführen. Sie bezweckt einen  beruflichen Vorsorgeschutz ihrer Versicherten sowie derer Angehörigen gegen die wirtschaftlichen Nachteile von Alter, Invalidität und Tod (Art. 2.2 der Statuten, act. 10). Sie ist im Register für  Vorsorge des Kantons Zürich eingetragen und untersteht der  des Amtes für berufliche Vorsorge und Stiftungen des Kantons Zürich (nachfolgend Aufsichtsbehörde oder Vorinstanz). Oberstes  ist der Stiftungsrat. Die geltenden Statuten der Pensionskasse  vom 6. Februar 2002.
Die Stiftung ist mit Gemeinderatsbeschluss vom 6. Februar 2002 aus der ehemaligen Pensionskasse der Stadt Zürich hervorgegangen. Letztere war eine Kasse innerhalb der Versicherungskasse der Stadt Zürich, welche ihrerseits eine Dienstabteilung des  der Stadt Zürich und als unselbständige Anstalt des öffentlichen Rechts konzipiert war.
B. Mit Beschluss vom 2. April 1997 änderte der Gemeinderat (Legislative) der Stadt Zürich die Art. 19 und 26 der Statuten der damaligen . Es wurde ein Mechanismus eingeführt, nach dem bei anhaltend geringer Teuerung die Beiträge des Arbeitgebers – und mit diesen die Altersgutschriften der Versicherten – reduziert werden.  traf er eine Übergangslösung für das Geschäftsjahr 1997, wonach auf die Erhebung von Risikobeiträgen für Vollversicherte gemäss Art. 26 Abs. 2 der Statuten verzichtet werde. Gegen diese  reichte die Konferenz der Personalverbände (KPV) am 29. Mai 1997 bei der Aufsichtsbehörde eine Aufsichtsbeschwerde ein, welche in letzter Instanz vom Bundesgericht mit Urteil 2A.100/2000 vom 26. November 2001 bzw. BGE 128 II 24 (nachfolgend Urteil 2A.100/2000)
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gutgeheissen wurde. Dabei wurde auch die vom Gemeinderat  Übergangslösung aufgehoben. Auf Antrag des Stadtrates ergänzte der Gemeinderat der Stadt Zürich mit Beschluss vom 4.  1998 Art. 23 Abs. 2 der Statuten mit einem neuen Bst. c, wonach aus dem Überschuss, der nach Äufnung der Bewertungsreserven und technischen Reserven verbleibt, eine freie Reserve zu bilden ist. Diese dient vorab dazu, inskünftig Bewertungsreserven und technische  zu äufnen, sofern diese nicht ausreichend dotiert sind; sie kann alsdann “fallweise für jeweils ein Jahr“ zur teilweisen oder ganzen  von Beiträgen von Versicherten und der Arbeitgeber  werden, wobei über ihre Äufnung und Verwendung der  auf Antrag der Kassenkommission entscheidet (neuer Abs. 5 von Art. 23). Auch diese Statutenänderung wurde von der KPV mit  vom 4. März 1998 bei der Aufsichtsbehörde . Die Beschwerde wurde in letzter Instanz vom Bundesgericht mit Urteil 2A.101/2000 vom 26. November 2001 (nachfolgend Urteil 2A.101/2000) abgewiesen und die Statutenänderung als rechtmässig bestätigt.
C. Aufgrund der Beschlüsse des Stadtrates von Zürich vom 25. März 1998, 31. März 1999 und 22. März 2000 (act. B 15/4-6) hat die  Versicherungskasse der Stadt Zürich von den in den Jahren 1997, 1998 und 1999 erzielten Überschüssen jeweils 3/5 der gesamten  (Spar- und Risikobeiträge) aus dem Kassenvermögen beglichen. Auf diese Weise wurden die Risikobeiträge in den Jahren 1999 – 2001 insgesamt mit ungefähr Fr. 40 Mio. finanziert (act. B2/11, B 15/2, B 2/1 E. 4.a).
D. Mit Aufsichtsbeschwerde vom 20. November 2002 (act. B 13/1)  die KPV an das Amt für berufliche Vorsorge und Stiftungen des Kantons Zürich (Aufsichtsbehörde oder Vorinstanz) und beantragte, es sei festzustellen, dass die von der Stadt Zürich in den Jahren 1999 bis und mit 2001 zulasten des Kassenvermögens vorgenommene  der Risikobeiträge für Vollversicherte gemäss Art. 26 Abs. 2 der Statuten der Versicherungskasse um 60 % rechtswidrig sei, und es sei die Stadt Zürich anzuhalten, den für die Jahre 1999 bis 2001 im  von 60 % noch geschuldeten Risikobeitrag für Vollversicherte  Art. 26 Abs. 2 der Statuten an die Versicherungskasse zu . Zur Begründung brachte die Beschwerdeführerin im Wesentli-
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chen vor, bei der Kontrolle der Jahresrechnungen in der Zeit von 1999 bis und mit 2001 habe sie festgestellt, dass die Versicherungskasse (heute PKZH) nicht nur die Sparbeiträge von Arbeitgebern und  um 60 % zulasten des Kassenvermögens reduziert habe, sondern auch die Risikobeiträge, was einen Betrag von rund Fr. 40 Mio. ausmache. Eine solche Finanzierung der vom Arbeitgeber zu  Risikobeiträge für Vollversicherte aus dem freien Vermögen der Pensionskasse sei durch Art. 23 Abs. 2 und 5 der revidierten Statuten der Versicherungskasse indes nicht gedeckt und widerspreche zudem den bundesrechtlichen Grundsätzen der beruflichen Vorsorge wie , Gleichbehandlung der Versicherten und Verbot der  des Vermögens der Vorsorgeeinrichtung, welches nicht an den Arbeitgeber zurückfliessen dürfe. Im Unterschied zur Reduktion der von Arbeitgebern und Arbeitnehmern zu entrichtenden Sparbeiträge komme eine Reduktion der für Vollversicherte nur vom Arbeitgeber zu bezahlenden Risikobeiträge allein dem Arbeitgeber zugute und  das Prinzip der Parität, gegenüber den Rentnern sei zudem das Gleichbehandlungsprinzip verletzt. Zur Untermauerung ihres  berief sich die Beschwerdeführerin auf die zwei genannten Bundesgerichtsentscheide, welche in dieser Sache ergangen waren.
E. Mit Verfügung bzw. Beschwerdeentscheid vom 19. Juli 2005 (act. B 3/1) wies die Vorinstanz die Aufsichtsbeschwerde gegen die  ab. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, der Gleichbehandlung der Versicherten – wonach die Rentner im  Ausmass am freien Vermögen der Versicherung beteiligt werden wie die aktiven Versicherten – sei dadurch Rechnung getragen , dass nach Massgabe von Art. 23 Abs. 5 der Statuten die freien Mittel vorab genügend für ihre Vorsorge verwendet und für die  der Beiträge nur die danach noch verbleibenden freien Mittel eingesetzt wurden. Weil die freien Mittel mit Beiträgen von  und Arbeitnehmern gemeinsam erwirtschaftet werden, müssen auch beide Gruppen profitieren können, wenn überschüssige Mittel der Vorsorgeeinrichtung für Beitragserleichterungen eingesetzt , wobei die Arbeitnehmer mindestens nach Massgabe des  zu beteiligen seien. Da statutarisch die Versicherten 2/5 und der Arbeitgeber (d.h. die Stadt Zürich) 3/5 der Gesamtbeiträge zu entrichten hätten und die Stadt damit die Pensionskasse  finanziere, könne der Arbeitgeber in diesem Verhältnis auch mehr als die Versicherten von einer Beitragsherabsetzung profitieren.
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Den Ausführungen des Bundesgerichts in BGE 128 II 24 sei hierzu nichts Gegenteiliges zu entnehmen. Die Auslegung von Art. 26 Abs. 4 der Statuten ergebe, dass Risikobeiträge mitumfasst seien und daher vom Arbeitgeber aus den freien Mitteln finanziert werden dürften. Schliesslich habe auch keine Zweckentfremdung von  stattgefunden, sei doch auf den Zufluss weiterer Mittel zu , weil und solange diese nicht zu Vorsorgezwecken benötigt .
F. Gegen diese Verfügung erhob die KPV (Beschwerdeführerin) am 19. August 2005 (Datum des Poststempels) Beschwerde bei der  Beschwerdekommission der beruflichen Alters-, - und Invalidenvorsorge (nachfolgend Eidgenössische  BVG; act. B 3). Darin wiederholte sie im Wesentlichen ihre in der Aufsichtsbeschwerde gestellten Anträge wie folgt:
"1. Der angefochtene Entscheid der Vorinstanz sei aufzuheben, 2. Es sei festzustellen, dass die von der Stadt Zürich in den Jahren 1999 bis
und mit 2001 zulasten des Kassenvermögens vorgenommene Reduktion der Risikobeiträge für Vollversicherte gemäss Art. 26 Abs. 2 der Statuten der Versicherungskasse (Fassung vom 4. Februar 1998) um 60 %  ist, Eventuell: Die Beschlüsse des Stadtrates von Zürich vom 25. März 1998, 31. März 1999 und 22. März 2000 seien aufzuheben.
3. Die Pensionskasse Stadt Zürich sei zu verpflichten, den von der Stadt  und den angeschlossenen Unternehmen für die Jahre 1999 bis und mit 2001 im Umfang von 60 % noch geschuldeten Risikobeiträge für  gemäss Ziff. 26 Abs. 2 der Statuten der Versicherungskasse (Fassung vom 4. Februar 1998) einzufordern."
Zur Begründung wiederholte sie ebenfalls im Wesentlichen die im  ihrer Aufsichtsbeschwerde vorgebrachten Gründe. Dabei hob sie hervor, dass, entgegen der Vorinstanz, nach dem Willen des  – hier der Stadtrat von Zürich – in Art. 23 der Statuten ( der Überschüsse) mit „Beiträgen“ nur die Sparbeiträge und nicht auch die Risikobeiträge gemeint seien, was aus der  der Revision dieser Bestimmung deutlich . Eine paritätische Beitragsreduktion sei im Übrigen auch insoweit gar nicht möglich, als die Arbeitnehmer gemäss Statuten keinen  zu bezahlen hätten und demzufolge auch keine paritätische Mitfinanzierung der Risikobeiträge vorliege. Daher bleibe es dabei, dass die streitige Reduktion der Risikobeiträge 1997 bis 2001  erfolgt sei und die bundesrechtlichen Grundsätze der Parität, der Gleichbehandlung der Versicherten und das Verbot der Zweckent-
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fremdung des Vermögens der Vorsorgeeinrichtung verletze. Zu einer Differenzierung der beiden Beiträge führe auch der Umstand, dass sich die Risikoversicherung deutlich von der Sparversicherung . Erstere habe, im Gegensatz zu letzterer, in den letzten  Defizite ausgewiesen, welche in rechtswidriger Weise durch die bestrittenen Entnahmen aus den freien Mitteln gedeckt worden seien. Eine Zweckentfremdung des Vorsorgevermögens, welches  den Versicherten gehöre, sei daher offensichtlich.
G. In ihrer Vernehmlassung vom 29. November 2005 (act. B 13)  die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung  sie auf die Ausführungen in der angefochtenen Verfügung, an welcher sie festhalte.
H. Die Beschwerdegegnerin liess sich am 29. November 2005 (act. B 15) zur Streitsache vernehmen. Auch sie beantragte die Abweisung der Beschwerde. Das Bundesgericht habe die relevante Statutenänderung in Art. 23 Abs. 5 – in Kenntnis über den bereits erfolgten Vollzug dieser Bestimmung – als rechtmässig beurteilt. Die Beschwerdegegnerin habe sich auf diese Bestimmung gestützt und die  rechtmässig vorgenommen. Eine Differenzierung zwischen - und Sparbeiträgen sei weder vorgesehen noch mache eine solche Sinn. Vielmehr seien der Gesetzgeber wie auch das Bundesgericht  ausgegangen, dass aus dem freien Kassenvermögen sowohl die Risiko- wie auch die Sparbeiträge finanziert werden könnten, was sich bereits aufgrund des Wortlautes dieser Bestimmung ergebe. Art. 66 BVG, welcher die kollektive Beitragsparität vorschreibe, beziehe sich auf die gesamten Beiträge, also auch auf jene für die Risikodeckung. Weil die freien Mittel mit Beiträgen von Arbeitgebern und  gemeinsam erwirtschaftet würden, müssten grundsätzlich beide Gruppen profitieren können, wenn überschüssige Mittel der  vorhanden seien und für Beitragserleichterungen  würden. Dem Gesetz sei auch kein Grundsatz der Beitragsparität für die temporäre Beitragsreduktion zulasten des freien  zu entnehmen. Von einer Verletzung der Beitragsparität könne deshalb nicht die Rede sein. Auch der Grundsatz der  der Versicherten sei eingehalten worden. So hätten in den Jahren 1999 und 2001 die Rentenbezüger über Rentenerhöhungen  in der Höhe von rund Fr. 270 Mio. erhalten, während
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die aktiven Versicherten durch Beitragsentlastung und  im Umfang von rund Fr. 240 Mio. profitiert hätten. Auch seien die notwendigen Reserven ausreichend dotiert worden und der  habe bei rund 150 % gelegen. Für die Beitragsreduktion der Sparbeiträge seien darum nur die effektiv überschüssigen freien Mittel verwendet worden, insoweit diese nicht mehr zu  hätten verwendet werden können. Eine Zweckentfremdung der Vorsorgemittel habe demnach nicht stattgefunden.
I. Die Beschwerdeführerin hielt in ihrer Replik vom 23. Februar 2006 (act. B 23) an den Anträgen und deren Begründung gemäss ihrer  fest. Sie wies darauf hin, das das Bundesgericht in den  Urteilen klar zum Ausdruck gebracht habe, dass es bei den aus dem Kassenvermögen zu finanzierenden Beiträgen um  gehe. Auch die Statuten unterschieden klar zwischen Spar- und Risikobeiträgen, die notabene zwei grundverschiedenen  entspringen würden. Diese Unterscheidung ergebe sich im Weiteren aus verschiedenen Akten und Schreiben der , der Beschwerdegegnerin und der Stadt Zürich.
J. Die Vorinstanz erklärte in ihrer Duplik vom 30. März 2006 (act. B 32), auf eine weitere Stellungnahme verzichten zu wollen.
K. In Ihrer Duplik vom 9. Juni 2006 (act. B 43) hielt auch die  an ihren Anträgen und deren Begründung gemäss ihrer  fest.
L. Am 14. Juni 2006 schloss der Präsident der Eidgenössischen  BVG den Schriftenwechsel (act. B 44).
M. Den mit Zwischenverfügung vom 28. Februar 2006 der  Beschwerdekommission BVG (act. B 24) erhobenen  von Fr. 4'000.- haben die Beschwerdeführer am 14. März 2006 einbezahlt (act. B 27).
N. Am 1. Januar 2007 hat das Bundesverwaltungsgericht das bei der Eid-
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genössischen Beschwerdekommission BVG anhängig gemachte  übernommen.
O. Mit Verfügung vom 21. März 2007 hat das Bundesverwaltungsgericht die Zusammensetzung des Spruchkörpers bekanntgegeben (act. 1). Innerhalb der angesetzten Frist sind keine Ausstandsbegehren .
Mit Verfügung vom 17. Juni 2009 hat das Bundesverwaltungsgericht eine Änderung in der Zusammensetzung des Spruchkörpers  (act. 13). Auch dagegen sind innerhalb der angesetzten Frist keine Ausstandsbegehren eingegangen.
P. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien wird – sofern erforderlich – in den nachfolgenden Erwägungen näher eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. 1.1 Anfechtungsgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist der  des Amtes für berufliche Vorsorge und Stiftungen des Kantons Zürich (Vorinstanz) vom 19. Juli 2005, welcher ohne Zweifel eine Verfügung im Sinne von Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20.  1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) darstellt.
1.2 Beschwerden gegen Verfügungen der kantonalen  im Bereich der beruflichen Vorsorge beurteilte bis zum 31.  2006 die Eidgenössische Beschwerdekommission BVG (Art. 74 Abs. 2 Bst. a des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982 über die  Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge [BVG, SR 831.40] in der in jenem Zeitpunkt geltenden Fassung). Die Beschwerde wurde frist- und formgerecht bei der Eidgenössischen  BVG eingereicht (Art. 50 und 52 VwVG). Per 31. Dezember 2006 wurde die Eidgenössische Beschwerdekommission BVG durch das Bundesverwaltungsgericht abgelöst, das seine Tätigkeit am 1. Januar 2007 aufgenommen und im Rahmen seiner Zuständigkeit die  der in diesem Zeitpunkt hängigen Rechtsmittel übernommen hat;
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die Beurteilung erfolgt nach neuem Verfahrensrecht (Art. 53 Abs. 2 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]).
1.3 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht  gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern keine  nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten die in Art. 33 VGG genannten Behörden. Zu den beim  anfechtbaren Verfügungen gehören jene der Aufsichtsbehörden im Bereich der beruflichen Vorsorge gemäss Art. 74 Abs. 1 BVG i.V.m. Art. 33 Bst. i VGG. Eine Ausnahme im Sinne von Art. 32 VGG liegt in casu nicht vor.
2. 2.1 Die Beschwerdelegitimation im Verfahren vor dem  bestimmt sich nach Art. 48 VwVG (vgl. Art. 37 VGG).  ist zur Beschwerde berechtigt, wer vor der Vorinstanz am  teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Abs. 1 Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders  ist (Abs. 1 Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren  oder Änderung hat (Abs. 1 Bst. c). Diese Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein.
2.2 Zur Beschwerde berechtigt sind ferner Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht  (Abs. 2). Das Recht der beruflichen Vorsorge kennt keine  Regelung, so dass sich die Beschwerdebefugnis im vorliegenden Verfahren allein nach Art. 48 Abs. 1 VwVG richtet.
2.3 Einem Verband oder Verein steht die Beschwerdelegitimation nach Art. 48 Abs. 1 Bst. b und c VwVG zur Wahrung der Interessen seiner Mitglieder zu, wenn er als juristische Person konstituiert ist, die  Mitglieder zur Beschwerde legitimiert wären, die Wahrung der  der Mitglieder zu seinen statutarischen Aufgaben gehört und er tatsächlich ein Interesse der Mehrheit oder mindestens der  seiner Mitglieder vertritt (sog. „egoistische Verbandsbeschwerde“; BGE 125 I 71 E. 1b.aa, mit weiteren Hinweisen; 128 II 24 E. 1.b, mit weiteren Hinweisen; ALFRED KÖLZ / ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2, Aufl., Zürich 1998, N. 560 - 565; FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1983, S. 159 ff.). Was den statutarischen Zweck des Verbandes angeht, so muss dieser in einem engen Zusammenhang mit dem Sachgebiet stehen, in welchem die Verfügung ergangen ist (KÖLZ/HÄNER, a.a.O., Rz. 564). Die
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Beschwerdeführerin ist eine als Verein im Sinne von Art. 60 f. des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210) konstituierte Verbindung von Verbänden, deren Mitglieder ganz oder teilweise Arbeitnehmer der Stadt Zürich und in der  der Stadt Zürich versichert sind. Die KPV erfüllt die genannten  nach den Urteilen des Bundesgerichts 2A.101/2000 vom 26. November 2001, E. 1b, sowie 128 II 24, E.1b, welche in  Verfahren unter den vorliegenden Parteien bereits ergangen sind, und ist somit zur Beschwerde legitimiert.
2.4 Die Beschwerde erfolgte innert Frist (Art. 50 VwVG) und formgerecht (Art. 52 VwVG). Auch der verlangte Kostenvorschuss ist fristgerecht eingezahlt worden. Auf das erhobene Rechtsmittel ist daher einzutreten.
3. Das Bundesverwaltungsgericht prüft die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich der Überschreitung oder des Missbrauchs des , die unrichtige oder unvollständige Feststellung des  Sachverhalts und die Unangemessenheit, wenn nicht eine  Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat (Art. 49 VwVG). Eine Einschränkung in diesem Sinne liegt in casu nicht vor, da die  zwar als kantonale Behörde, nicht aber als Beschwerdeinstanz verfügt hat.
4. 4.1 Gemäss Art. 61 Abs. 1 BVG hat jeder Kanton eine Behörde zu , welche die Vorsorgeeinrichtungen mit Sitz auf seinem  beaufsichtigt. Die Aufsichtsbehörde wacht darüber, dass die  die gesetzlichen Vorschriften einhalten, indem sie unter anderem die Übereinstimmung der reglementarischen  mit den gesetzlichen Vorschriften prüft (Art. 62 Abs. 1 lit. a BVG). Die Aufsichtsbehörde ist befugt, Massnahmen zur Behebung von Mängeln zu treffen (Art. 62 Abs. 1 lit. d BVG). Es gehört zweifellos zu den Aufgaben der Aufsichtsbehörde, auf Anzeige oder Beschwerde der von einem Reglement oder Erlass der Vorsorgeeinrichtung  Personen, die zudem ein schutzwürdiges Interesse an dessen  oder Änderung haben, dessen Gesetzmässigkeit zu prüfen und die erforderlichen Verfügungen zu treffen. So kann sie  Reglemente oder Teile davon aufheben und den  verbindliche Weisungen über die Ausgestaltung entspre-
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chender Bestimmungen erteilen (BGE 128 II 24 E. 1a). Das Verfahren nach Art. 62 und Art. 74 BVG ist somit grundsätzlich zur von einem streitigen Anwendungsfall losgelösten Kontrolle reglementarischer  geeignet und vorgesehen (BGE 112 Ia 180 E. 3b m.w.H.).
4.2 Die Beschwerde nach Art. 61 ff. BVG ist ein vollwertiges , das dem Einzelnen einen Anspruch auf einen Entscheid , und nicht bloss eine Aufsichtsbeschwerde im eigentlichen , die keinen Anspruch auf einen Entscheid einräumt (BGE 112 Ia 180 E. 3d). Zur Abgrenzung der Rechtswege nach Art. 73 und 74 BVG hat das Eidg. Versicherungsgericht in BGE 115 V 368 E. 3 festgestellt, dass der vom Gesetzgeber getroffenen Regelung in der Weise  zu tragen sei, dass die Zuständigkeit nach Art. 73 BVG  und diejenige nach Art. 74 BVG gegeben sei, wenn der Rechtsstreit ausschliesslich oder doch überwiegend eine abstrakte Normenkontrolle zum Gegenstand habe (BGE 119 V 195 E. 3b).
4.3 Zu den gesetzlichen Aufgaben der Aufsichtsbehörde gehört die Überprüfung der reglementarischen Bestimmungen auf ihre  (Art. 62 Abs. 1 lit. a BVG) in Verbindung mit der  von Massnahmen zur Behebung von Mängeln (Art. 62 Abs. 1 lit. d BVG). Diese Überprüfung erfolgt losgelöst von einem konkreten  (BGE 112 Ia 180 E.. 3b; CHRISTINA RUGGLI, die behördliche Aufsicht über Vorsorgeeinrichtungen, Basel 1992, S. 147). Da unter den  Bestimmungen im Sinne von Art. 50 BVG insbesondere auch die Erlasse von Bund, Kantonen und Gemeinden über die  zu verstehen sind (Art. 50 Abs. 2 BVG), bezieht sich die abstrakte Normenkontrolle der Aufsichtsbehörde auch auf die öffentlich-rechtlichen Bestimmungen (ULRICH MEYER, Die Rechtswege nach dem BVG, in: Zeitschrift für Schweizerisches Recht, 1987, Band I, S. 620). Im vorliegenden Fall handelt es sich um die Statuten der Beschwerdegegnerin in der im Zeitpunkt des Erlasses der  Verfügung geltenden Fassung. Das Bundesgericht hat im Urteil 2A.101/2000 vom 26. November 2001 eine abstrakte  hinsichtlich des im vorliegenden Fall anwendbaren Art. 23 der Statuten (Verwendung von Überschüssen, vgl. hinten E. 5.2)  und diese Bestimmung nicht beanstandet. Eine erneute  betreffend Art. 23 der Statuten im vorliegenden Verfahren erübrigt sich daher.
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5. 5.1 Gemäss Art. 49 Abs. 1 BVG sind die Vorsorgeeinrichtungen in der Gestaltung ihrer Leistungen, in deren Finanzierung und in ihrer  frei. Die Vorsorgeeinrichtung legt die Höhe der Beiträge des Arbeitgebers und der Arbeitnehmer in den reglementarischen  fest, wobei der Beitrag des Arbeitgebers mindestens gleich hoch sein muss wie die gesamten Beiträge aller Arbeitnehmer und ein höherer Anteil des Arbeitgebers nur mit dessen Einverständnis  werden kann (Art. 66 Abs. 1 BVG). Bei Vorsorgeeinrichtungen des öffentlichen Rechts, wie hier, erfolgen diese Bestimmungen in den  des zuständigen Gemeinwesens (Art. 50 Abs. 2 BVG).
5.2 Grundlage für die fraglichen Beschlüsse der Beschwerdegegnerin über die Verwendung der Überschüsse zur Finanzierung der Beiträge bilden die Statuten der Versicherungskasse der Stadt Zürich in der damals geltenden Fassung (vom 4. Februar 1998 vgl. Ausgabe 2000, act. B 15/3). Diese sehen folgende Regelung vor:
„ Art.23 Verwendung von Überschüssen
1 Überschüsse der Jahresrechnung sind vorweg zur Verminderung eines  Fehlbetrags in der Bilanz zu verwenden. 2 Besteht kein Fehlbetrag in der Bilanz, werden Überschüsse in folgender  verwendet: a) zur Äufnung von Bewertungsreserven; b) zur Äufnung von technischen Reserven; c) zur Äufnung einer freien Reserve. 3 (Bewertungsreserve) 4 (technische Reserve) 5 Die freie Reserve dient der Äufnung der Reserven gemäss Abs. 2 lit. a und b, sofern diese nicht ausreichend dotiert sind. Sodann kann sie fallweise für jeweils ein Jahr zur teilweisen oder ganzen Finanzierung von Beiträgen der Versicherten und der Arbeitgeber herangezogen werden. Über Äufnung und Verwendung entscheidet der Stadtrat auf Antrag der Kassenkommission.“
Der Stadtrat von Zürich (Exekutive) entschied aufgrund dieser  über die in den Jahren 1999 bis 2001 vorzunehmende  und Verwendung der freien Reserve wie folgt (vgl. act. B 15/4-7):
Für das Jahr 1999 gemäss Beschluss vom 25. März 1998:
„Die restlichen Überschüsse in Höhe von Fr. 809'381'461.- werden der freien Reserve zugewiesen. Davon sollen rund 156 Mio. Franken verwendet werden, um im Kalenderjahr 1999 drei Fünftel der Beiträge (Spar- und Risikobeiträge) der Versicherten und Arbeitgeber zu finanzieren“.
Für das Jahr 2000 gemäss Beschluss vom 31. März 1999:
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„Die restlichen Überschüsse in Höhe von Fr. 298'833'777.- werden der freien Reserve zugewiesen, die sich damit auf Fr. 1'108'265'238.- stellt. (...) Nach Durchführung der Beitragsentlastung im Jahr 1999 verbleiben noch rund 950 Mio. Franken in der freien Reserve (...). Die restlichen 735 Mio. Franken  ab dem Jahr 2000 für weitere Beitragsentlastungen eingesetzt werden. Konkret sollen nun davon wiederum 156 Mio. Franken verwendet werden, um im Kalenderjahr 2000 eine Beitragsentlastung in Höhe von drei Fünfteln der Beiträge (Spar- und Risikobeiträge) der Versicherten und Arbeitgeber zu “.
Für das Jahr 2001 gemäss Beschluss vom 22. März 2000:
„Nach Durchführung der Beitragsentlastung im Jahr 2000 verbleiben noch rund 630 Mio. Franken in der freien Reserve. Diese Summe kann ab dem Jahr 2001 für weitere Beitragsentlastungen eingesetzt werden. Konkret sollen nun davon rund 156 Mio. Franken verwendet werden, um im Kalenderjahr 2001 eine Beitragsentlastung in der Höhe von wiederum 60 Prozent der Beiträge (Spar- und Risikobeiträge) der Versicherten und Arbeitgeber zu finanzieren“.
5.3 Die Beschwerdeführerin bestreitet die erfolgte Beitragsentlastung grundsätzlich insoweit nicht, als sie auf die Sparbeiträge  worden ist. Hingegen gehe es ihrer Ansicht nach nicht an, dass auch die Risikobeiträge der Vollversicherten gemäss Art. 26 Abs. 2 der Statuten entlastet würden, weil sie nicht paritätisch, sondern einzig durch den Arbeitgeber finanziert würden. Dies stehe nämlich im  zu Art. 23 der Statuten, welcher unter dem Begriff „Beiträge“, zu deren Finanzierung die freien Reserven herangezogen werden könnten, nur die Sparbeiträge und nicht auch die Risikobeiträge . Dabei macht die Beschwerdeführerin zu Recht nicht (mehr) , dass diese Statutenbestimmung nicht in Übereinstimmung mit dem Bundesrecht stehe, hat doch das Bundesgericht die  im besagten Urteil 2A.101/2000 bejaht. Davon ist auch im  Verfahren auszugehen. Zu prüfen bleibt somit, ob die  diese Statutenbestimmung bei der erfolgten  für die Vollversicherten richtig angewendet hat.
6. 6.1 Ausgangspunkt jeder Auslegung eines Gesetzestextes bildet der Wortlaut der Bestimmung. Ist der Text nicht ganz klar und sind  Interpretationen möglich, so muss nach seiner wahren  gesucht werden unter Berücksichtigung aller ; dabei kommt es namentlich auf den Zweck der Regelung, die dem Text zu Grunde liegenden Wertungen sowie auf den  an, in dem die Norm steht. Die Gesetzesmaterialien sind zwar nicht unmittelbar entscheidend, dienen aber als Hilfsmittel, den Sinn der Norm zu erkennen. Das Bundesgericht lässt sich bei der Ausle-
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gung jeweils von einem Methodenpluralismus leiten (BGE 133 V 82 E. 3.4, 133 V 9 E. 3.1, 132 V 93 E. 5.2.1 mit Hinweisen). Diese  sind sinngemäss auch bei der Auslegung eines  einer öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtung  (BGE 134 V 208 E. 2.2 mit Hinweisen).
6.2 Nach Art. 23 Abs. 5 der Statuten kann die freie Reserve fallweise für jeweils ein Jahr zur teilweisen oder ganzen Finanzierung von  der Versicherten und der Arbeitgeber herangezogen werden. Die Beiträge sind in Ziff. 1.3.2 der Statuten geregelt. Art. 25 der  legt die Beiträge der Versicherten fest. Danach haben  einen Risikobeitrag von 0,5 % des beitragspflichtigen  (Abs. 1) und Vollversicherte in Abhängigkeit vom Alter einen Sparbeitrag in Prozenten des beitragspflichtigen Einkommens zu  (Abs. 2). Art. 26 der Statuten regelt die Beiträge des . Danach hat dieser für Risikoversicherte einen Risikobeitrag von 0,5 % des beitragspflichtigen Einkommens (Abs. 1) und für  Sparbeiträge und Risikobeiträge, je in Prozenten des  Einkommens zu entrichten (Abs. 2). Für Vollversicherte  Art. 5 i.V.m. Art. 6 Abs. 1 e contrario der Statuten werden die  vollumfänglich durch den Arbeitgeber entrichtet. Beide Bestimmungen über die Beiträge sehen des Weiteren einen  gleichlautenden Vorbehalt vor, wonach für die Beiträge der  die Beiträge aus dem Vermögen der Pensionskasse  Art. 23 der Statuten finanziert werden können. Dieser Vorbehalt ist somit sowohl für die Beiträge der Versicherten (vgl. Art. 25 Abs. 5 der Statuten) wie auch für die Beiträge des Arbeitgebers (vgl. Art. 26 Abs. 4 der Statuten) anwendbar. Nach dem Wortlaut von Art. 23 Abs. 5 der Statuten ist die Formulierung "Beiträge der Versicherten und der Arbeitnehmer" umfassend. Im systematischen Zusammenhang mit den genannten Vorbehalten sowohl für die Beiträge der Versicherten wie auch insbesondere des Arbeitgebers lässt sie den Schluss zu, dass auch die hier streitigen Beiträge des Arbeitgebers für die  von der Finanzierung über die freie Reserven mit umfasst werden.
6.3 Unter den Parteien besteht nun eine unterschiedliche Auffassung darüber, ob nach dem Sinn und Zweck dieser Statutenbestimmungen auch die Beiträge für die Risikoversicherung der Vollversicherten aus dem Vermögen der Pensionskasse, d.h. aus der freien Reserve  Art. 23 Abs. 5 der Statuten, finanziert werden können.
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6.4 Dabei macht die Beschwerdeführerin geltend, dass nach der  der Revision von Art. 23 der Statuten der  nur die Sparbeiträge und nicht auch die Risikobeiträge  habe. Aufgrund der von der Beschwerdeführerin ins Recht  Materialien findet sich bezüglich der Teilrevision der Statuten der Versicherungskasse (Verwendung von Überschüssen) sowohl im  des Stadtrates von Zürich vom 3. Dezember 1997 (act. 12/8, S. 3) als auch im Protokoll des Gemeinderates von Zürich vom 4. Februar 1998 (act. 12/9, S. 4) der gleichlautende Hinweis, dass eine  der Beiträge von Versicherten und Arbeitgeber im Verhältnis 1:1 von der Aufsichtsbehörde laut deren mündlichen Stellungnahme  nicht beanstandet würde. Der gleiche Hinweis findet sich des Weiteren auch im Entwurf der Weisung des Finanzvorstandes an den Stadtrat vom 12. November 1997 (act. 12/7, S. 5), wobei dieser , diese Aussage in einem neuen Art. 12bis der  für die Versicherungskasse der Stadt Zürich aufzunehmen. Daraus lässt sich indes nicht ohne Weiteres schliessen, der  habe die Beiträge für die Vollversicherten ausdrücklich von der  durch die freie Reserve ausnehmen wollen. Denn diese Aussage kann sich ebensogut auf die gesamten von den  und Arbeitgebern zu entrichtenden Beiträge - mithin jene für die Vollversicherten eingeschlossen – beziehen. Für letztere Lösung  denn auch die Materialien. Wie nämlich der Stadtrat ausführt, handle es sich bei der Finanzierung von Beiträgen aus der freien  um eine Weitergabe von Überschüssen der Pensionskasse. Bei deren Verwendung würden sich derart vielfältige Konstellationen , dass noch kaum feste Regeln aufgestellt werden könnten.  müsse der Entscheid des Stadtrates von Jahr zu Jahr aufgrund der jeweiligen Situation erfolgen. Möglicherweise liessen sich nach  Jahren Erfahrung gewisse Richtlinien in der  für die Versicherungskasse verankern (vgl. Protokoll des  a.a.O. S. 2 und 3). Gleiche Ausführungen finden sich auch im  des Gemeinderates (vgl. Protokoll des Gemeinderates a.a.O. S. 3). Auch die Vorinstanz, deren Aussage im erwähnten Hinweis zitiert wird, ist der Ansicht, dass überschüssige Mittel für  nach Massgabe der Beitragsverhältnisse von Arbeitnehmer und Arbeitgeber einzusetzen seien und davon sämtliche Beiträge – mithin die Spar- und Risikobeiträge – profitieren sollen (vgl.  Ausführungen zur Entstehungsgeschichte von Art. 23 der  in der angefochtenen Verfügung, E. 4c). Daraus ist ersichtlich, dass der Gesetzgeber diese Gewinnverteilung nur dem Grundsatz nach re-
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geln wollte, und zwar dahingehend, dass sowohl die Arbeitnehmer wie auch die Arbeitgeber daran teilhaben müssen. Darüber hinaus wollte er mögliche Optionen im Hinblick auf die fallweise Gewinnverteilung offen lassen und dem Gemeinderat, im Rahmen dieses Grundsatzes, ein Ermessen bei dessen Entscheid gewähren.
6.5 Die Beschwerdeführerin macht des Weiteren geltend, bei der  der Risikobeiträge der Vollversicherten liege keine  Mitfinanzierung des Arbeitgebers vor, weshalb auch deren  Reduktion nicht möglich sei. In diesem Sinne habe das  im Urteil 2A.100/2000 entschieden, dass ein Verzicht auf die Risikobeiträge bzw. deren Finanzierung aus dem Kassenvermögen  sei, weil ein solcher bei den Vollversicherten nur einseitig dem Arbeitgeber zugute komme, also das Paritätsprinzip verletze.
Die Beschwerdeführerin verkennt dabei, dass das Bundesgericht in diesem Verfahren eine Übergangslösung zu beurteilen hatte, welche der Gemeinderat beschlossen hatte. Diese sah vor, dass für das  1997 auf die Erhebung von Risikobeiträgen für  gemäss Art. 26 Abs. 2 der Statuten verzichtet werde. Die  bestrittene Regelung gemäss Art. 23 Abs. 5 der Statuten bestand im Zeitpunkt des vom Bundesgericht zu beurteilenden Sachverhaltes allerdings noch nicht, sondern wurde erst als Ergänzung in der  Statutenrevision mit Beschluss des Gemeinderates vom 4. Februar 1998 (act. 12/9) aufgenommen (vgl. vorne Sachverhalt B). Die vom Bundesgericht beurteilte Übergangslösung weicht zudem  von der Regelung in Art. 23 Abs. 5 der Statuten ab, welche das Bundesgericht im Urteil 2A.101/2000 im Übrigen geschützt hat:  die Übergangslösung die Finanzierung einzig für die  der Vollversicherten vorsieht, bezieht sich die Lösung nach Art. 23 Abs. 5 der Statuten auf die Gesamtheit der Beiträge gemäss Statuten. Dies hat auch das Bundesgericht bestätigt. So hat es nämlich im Urteil 2A.100/2000 erkannt (vgl. E 3d), die Übergangslösung führe in  Weise dazu, dass die Risikobeiträge des Arbeitgebers für das Jahr 1997 aus Mitteln der Vorsorgeeinrichtung statt durch eigene Mittel bezahlt würden, was der Verpflichtung der Stadt Zürich zur Bezahlung der reglementarisch bestimmten Arbeitgeberbeiträge (Art. 66 BVG) . Demgegenüber handle es sich bei der Lösung gemäss Statutenänderung vom 4. Februar 1998 um eine generell-abstrakte Regelung, welche die Beitragsbefreiung einzig im Fall einer  Überkapitalisierung der Vorsorgeeinrichtung und unter klar um-
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schriebenen Voraussetzungen vorsehe (vgl. Art. 23 in der Fassung vom 4. Februar 1998). Auch trage sie den unterschiedlichen Interessen der Betroffenen ausreichend Rechnung; insbesondere sei die  – im Unterschied zur Übergangslösung, welche mit der  der Risikobeiträge 1997 aus dem Überschuss des  einseitig den Arbeitgeber begünstigt – gleichermassen für  und Arbeitgeber vorgesehen. Im gleichen Urteil hat das  erkannt, weil die Mittel der Vorsorgeeinrichtung mit  von Arbeitgeber und Arbeitnehmer gemeinsam erwirtschaftet , müssten beide Gruppen profitieren können, wenn überschüssige Mittel der Vorsorgeeinrichtung für Beitragserleichterungen eingesetzt würden; die Arbeitnehmer seien dabei mindestens nach Massgabe des Beitragsverhältnisses zu beteiligen (Urteil 2A.100/2000 bzw. BGE 128 II 24 E. 4 mit Hinweisen). Aus dieser höchstrichterlichen  ist zu schliessen, dass die Finanzierung der Beiträge der  aus der freien Reserve insoweit nicht gegen das Prinzip der paritätischen Finanzierung der Beiträge (Art. 66 Abs. 1 BVG) , als sie zusammen mit der Finanzierung der übrigen Beiträge der Arbeitnehmer und des Arbeitgebers und somit als Ganzes erfolgt.
6.6 Diese Voraussetzung ist, wie den bestrittenen Beschlüssen des Stadtrates für die Beitragsfinanzierung der Jahre 1999 – 2001 zu  ist, erfüllt. Damit lässt sich auch nicht sagen, der Arbeitgeber habe – insgesamt betrachtet – von der Finanzierung der Beiträge  profitiert. Im Übrigen hat das Bundesgericht, wie die Vorinstanz zu Recht geltend macht, erkannt, dass die Parität vorliegend ohnehin  sei, da die Beiträge des Arbeitgebers weit höher als jene der Arbeitnehmer seien (Urteil 2A.101/2000 E. 3c).
6.7 Wie die Beschwerdegegnerin richtig darlegt, ist bei der  Beitragsparität gemäss Art. 66 BVG wie auch Art. 23 der Statuten von der Gesamtheit aller Beiträge der Arbeitnehmer wie auch des Arbeitgebers auszugehen, weshalb die Praxis auch von einer  oder relativen Beitragsparität spricht (HANS-ULRICH STAUFFER, Berufliche Vorsorge, Zürich 2005, S. 545, Rz 1441; CARL HELBLING,  und BVG, 8. Aufl., Bern/Stuttgart/Wien 2006, S. 192; HANS MICHAEL RIEMER, GABRIELA RIEMER-KAFKA, Das Recht der beruflichen Vorsorge in der Schweiz, 2. Aufl., Bern 2006, S. 88 ). Darüber hinaus sind die Vorsorgeeinrichtungen gemäss Art. 49 Abs. 1 BVG in der  ihrer Finanzierung der Leistungen, mithin auch der Beiträge, frei. Deshalb macht die Beschwerdegegnerin zu Recht geltend, dass
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im vorliegenden Fall bezüglich der Finanzierung der Beiträge eine  zwischen Spar- und Risikobeiträge, wie dies die  wahrhaben will, wenig Sinn macht.
6.8 Unbegründet ist auch der weitere Einwand der , mit den Zuwendungen aus der freien Reserve würden die  Defizite der Risikoversicherung gedeckt, was den Arbeitgeber neben dem von ihm zu entrichtenden ordentlichen Beitrag von 2 %  entlaste. Da die Vermögenserträge den Versicherten gehörten, würden die Kosten der Risikoversicherung zu mehr als der Hälfte aus Mitteln der Versicherten bezahlt, weshalb – wirtschaftlich betrachtet – von einer Beitragsparität nicht mehr die Rede sein könne. Die  bzw. der Stadtrat hat die Finanzierung der Beiträge aus der freien Reserve auf 60 % der geschuldeten statutarischen  gemäss Art. 25 und 26 der Statuten begrenzt. Somit erfolgte die Beitragsentlastung gleichmässig für sämtliche Beiträge. Dass, wie , eine Quersubventionierung der Sparbeiträge zu den  stattgefunden haben soll, ist den Akten nicht zu .
6.9 Somit steht fest, dass Art. 23 der Statuten, auf welche sich die  bzw. der Stadtrat bei ihrem bestrittenen Entscheid stützte, eine genügende reglementarische Grundlage im Sinne von Art. 50 i.V. m. Art. 66 BVG darstellt. Davon ist auch die Vorinstanz zu Recht ausgegangen.
7. 7.1 Bleibt nachfolgend zu prüfen, ob die bestrittenen Entscheide der Beschwerdegegnerin bzw. des Stadtrates statutenkonform getroffen wurden bzw. ob die statutarische Grundlage mit diesen Entscheiden rechtskonform umgesetzt wurde. Falls dies verneint wird ist zu prüfen, ob – wie von der Beschwerdeführerin eventualiter beantragt - die  Beschlüsse des Stadtrates von Zürich (vgl. vorne E. 5.2)  sind.
7.2 Den erwähnten Beschlüssen des Stadtrates ist zu entnehmen dass die Finanzierung sämtlicher Beiträge von Arbeitnehmern und  gemäss Art. 25 und 26 der Statuten (und somit auch der Vollversicherten) im gleichen Umfang von 60 % aus der freien Reserve erfolgte. Diese war hierzu ausreichend dotiert, was aus den  1999 – 2001 der Versicherungskasse hervorgeht (vgl. Konto „freie Reserve“ unter den Passiven der Bilanz der jeweiligen
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Jahre, act. B 15/10 – 13) und von der Vorinstanz zutreffend bestätigt wird. Auch ist ersichtlich, dass der Stadtrat die in diesen Jahren  Überschüsse in die freie Reserve zugewiesen hat, nachdem zuvor die technische Reserve für aktiv Versicherte und die Reserve zur  von Teuerungszulagen auf Pensionen geäufnet wurden (vgl. Protokolle des Stadtrates a.a.O. Ziff. 3 für die Zuweisungen an Reserven in den Jahren 1997 – 1999). Somit hat die  bzw. der Stadtrat statutenkonform fallweise für das jeweilige  aufgrund der Ergebnisse des Vorjahres und somit nach  Kriterien entschieden.
7.3 Zusammenfassend ergibt sich nach dem Gesagten, dass die  die Finanzierung der Beiträge, insbesondere auch jene der Vollversicherten, für die Jahre 1999 – 2001 aus der freien  auf der Grundlage von Art. 23 der Statuten vorgenommen und dabei ihr gemäss BVG eingeräumtes Ermessen eingehalten hat. Die betreffenden Entscheide des Stadtrates sind deshalb nicht zu . Aus diesem Grund bestand, wie die Vorinstanz richtig erkannt hat, kein Anlass, aufsichtsrechtlich einzuschreiten. Dies führt dazu, dass die Beschwerde abzuweisen ist.
8. 8.1 Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens wird die  gemäss Art. 63 Abs. 1 VwVG kostenpflichtig. Die  sind gemäss dem Reglement vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) zu bestimmen. Sie werden auf Fr. 4'000.-- .
8.2 Gemäss Art. 64 Abs. 1 VwVG kann die Beschwerdeinstanz der ganz oder teilweise obsiegenden Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene Kosten zusprechen. Allerdings steht der obsiegenden Vorinstanz gemäss Art. 7 Abs. 3 VGKE keine Parteientschädigung zu. Dasselbe gilt für die ; denn das Eidgenössische Versicherungsgericht (heute Bundesgericht) hat mit Urteil vom 3. April 2000 erwogen, dass  oder Versicherer der beruflichen Vorsorge grundsätzlich keinen Anspruch auf Parteientschädigung haben (BGE 126 V 149 E. 4), eine Praxis, welche das Bundesverwaltungsgericht (sowie früher die  Beschwerdekommission BVG) in ständiger Rechtsprechung auch im Rahmen von Aufsichtsstreitigkeiten analog anwendet (vgl. Ur-
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teil des Bundesverwaltungsgerichts C-3914/2007 vom 23. April 2009). Im vorliegenden Fall gibt es keinen Grund, von dieser Regel , so dass der Beschwerdegegnerin keine Parteientschädigung  wird.