Decision ID: 10a2b261-91af-41b3-9347-86e1c7e4658e
Year: 2001
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

I. A ersuchte das Statthalteramt des Bezirkes X am 20. Juli 1999 um Erteilung einer Waffentragbewilligung für eine Faustfeuerwaffe zur Ausübung von Aufträgen als Sicherheitsagent und Personenschützer gemäss Art. 33 und Art. 34 des Strafgesetzbuches (StGB). Das Statthalteramt forderte ihn zunächst telefonisch und dann schriftlich auf, einen Nachweis über die genaue Tätigkeit und die damit verbundenen Gefährdungsmomente einzureichen. Ferner zog das Statthalteramt Erkundigungen bei der Kantonspolizei ein. Gestützt auf die erhaltenen Unterlagen lehnte es am 24. Dezember 1999 das Gesuch ab, weil nicht glaubhaft gemacht sei, dass der Gesuchsteller eine Waffe benötige, um sich selbst, andere Personen oder Sachen vor einer tatsächlichen Gefährdung zu schützen.
II. Der Regierungsrat wies den dagegen erhobenen Rekurs As am 27. September 2000 ab. Auch der Regierungsrat gelangte zum Ergebnis, es fehlten Hinweise, die auf eine konkrete, überdurchschnittliche Gefährdung des Rekurrenten oder ihm anvertrauter Sachen schliessen lassen würden. Der Umstand, dass anderen Mitarbeitern der Firma, für welche der Rekurrent tätig sei, ein Waffentragschein ausgestellt worden sei, führe zu keiner anderen Beurteilung.
III. Mit Beschwerde vom 2. November 2000 beantragte A dem Verwaltungsgericht, es sei ihm die nachgesuchte Waffentragbewilligung zu erteilen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Staates. Ausserdem beantragte er, es sei ihm die unentgeltliche Prozessführung zu bewilligen und ein unentgeltlicher Rechtsbeistand zu bestellen.
Für den Regierungsrat beantragte die Direktion für Soziales und Sicherheit am 22. November 2000 Abweisung der Beschwerde. Der Statthalter des Bezirkes X stellte am 29. November 2000 denselben Antrag.
Mit Beschluss vom 9. Februar 2001 holte das Gericht beim Beschwerdeführer nähere Auskünfte zu seinen Einkommens- und Vermögensverhältnissen ein.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist nach § 19c Abs. 1 und § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde funktionell und sachlich zuständig. Weil auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2. a) Der Regierungsrat hat die für den vorliegenden Fall massgebenden Bestimmungen des eidgenössischen Waffengesetzes vom 20. Juni 1997 (WG, SR 514.54), der eidgenössischen Waffenverordnung vom 21. September 1998 (WV, SR 514.541) und der kantonalen Verordnung über Waffen, Waffenzubehör und Munition vom 16. Dezember 1998 (WVO, LS 552.1) zutreffend dargelegt, worauf verwiesen werden kann (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Streitig ist allein, ob die Voraussetzung von Art. 27 Abs. 2 lit. b WG erfüllt sei. Danach muss die gesuchstellende Person glaubhaft machen, dass sie eine Waffe benötigt, um sich selbst, andere Personen oder Sachen vor einer tatsächlichen Gefährdung zu schützen.
b) Die Voraussetzung, wonach eine "tatsächliche Gefährdung" von Personen und Sachen vorliegen muss, stellt einen unbestimmten Rechtsbegriff dar, dessen Anwendung aber auch Ermessensfragen aufwirft, die das nach § 50 Abs. 1 und 2 VRG auf Rechtskontrolle beschränkte Verwaltungsgericht nicht frei überprüfen kann (RB 1985 Nr. 128 zu § 9 aWVO [vom 28. September 1942]). Wie das Verwaltungsgericht im erwähnten Entscheid zu § 9 aWVO erkannt hat, ist es nicht rechtsverletzend, die Erteilung des (damals erforderlichen) Waffentragscheins vom Nachweis konkreter, das übliche Mass übersteigender Gefährdungsmomente abhängig zu machen. Gemäss § 9 aWVO durfte der (kantonal geregelte) Waffentragschein nur erteilt werden, wenn der Gesuchsteller nebst der Erfüllung anderer Voraussetzungen "eine Gefährdung von Personen oder Eigentum dartun" konnte (dazu und kritisch zur früheren Praxis Walter R. Häberling, Waffenhandel, Erwerb, Besitz und Tragen von Waffen aus der Sicht des Nebenstrafrechts, Zürich 1990, S. 219 ff.). Diese Formulierung entspricht weitgehend jener des heute massgebenden Art. 27 Abs. 2 lit. b WG bezüglich der nunmehr bundesrechtlich geregelten Waffentragbewilligung. Im Urteil VB.2000.0004 vom 10. Februar 2000 (einsehbar unter
www.vgrzh.ch
) hat das Verwaltungsgericht unter Bezugnahme auf die Entstehung des neuen Waffengesetzes festgehalten, mit dem neuen Gesetz seien die Anforderungen an das Schutzbedürfnis, das zum Waffentragen berechtigt, verschärft worden. Während die bundesrätliche Botschaft noch keinerlei Auskunft über den anzulegenden Massstab gebe (BBl 1996 I 1071), sei in den parlamentarischen Verhandlungen mehrfach betont worden, das Waffentragen sei nur noch unter strengen Voraussetzungen zulässig (Amtl. Bull. SR 1996, 521 ff.; NR 1997, 12, 14, 42 ff.). Gemäss den mit dieser Auslegung im Einklang stehenden Empfehlungen der Schweizerischen Bundespolizei, Arbeitsausschuss Waffen und Munition, vom 10. November 1998 muss der Gesuchsteller "das übliche Mass übersteigende Gefährdungsmomente" nachweisen und vermag "eine lediglich durchschnittliche Gefährdung, welcher grundsätzlich jede Person ausgesetzt ist", die Bewilligungserteilung nicht zu rechtfertigen.
c) aa) Vorab ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer die Waffentragbewilligung nicht wegen einer Gefährdung in seinem Privatleben erhalten möchte, sondern im Hinblick auf seine Tätigkeit als Angestellter einer Sicherheitsfirma.
bb) Der Regierungsrat hat im angefochtenen Entscheid erwogen, der Rekurrent habe keinen einzigen Vorfall geltend gemacht, der auf eine konkrete Gefährdung seiner Person oder des Eigentums schliessen lasse. Weder der Hinweis auf seine Tätigkeit als Sicherheitsagent, noch die entsprechende Bestätigung seines Arbeitgebers oder die Broschüre über deren Dienstleistungsangebot reichten als Nachweis einer konkreten, überdurchschnittlichen Gefährdung. Gerade weil die Arbeitgeberin als Sicherheitsfirma bereits mehrere Jahre bestehe, hätte sie in der Lage sein müssen, die behauptete Gefährdung der Mitarbeiter auf geeignete Weise glaubwürdig zu machen.
Der Beschwerdeführer wendet ein, Art. 3 WG gewährleiste grundsätzlich das Recht, eine Waffe zu tragen. Die Einschränkungen dieses Rechts seien im Lichte der Missbrauchsbekämpfung zu betrachten. Bestimmte berufliche Tätigkeiten brächten eine Gefährdung im Sinne von Art. 27 Abs. 2 lit. b WG mit sich, ohne dass der Betroffene aufgrund eines konkreten Vorfalles nachweisen müsse, dass sich die Gefahr bei ihm selbst schon einmal realisiert habe. Verschiedene Kantone, so Solothurn und Aargau, hielten in ihren Vollzugsverordnungen zum Waffengesetz fest, dass Personen, die im Sicherheitsdienst tätig sind, die Bedürfnisklausel nach Art. 27 Abs. 2 lit. b WG erfüllten. Der Kanton Bern kenne zwar keine solche Bestimmung; nach Auskunft des Amtes für Polizeiverwaltung sei es aber auch im Kanton Bern gefestigte Praxis, dass im Sicherheitsdienst tätige Personen sowie Begleitpersonen von Geld- und Wertsachentransporten den Bedürfnisnachweis aufgrund einer tatsächlichen Gefährdung ohne weiteres zu erbringen vermöchten. Ein Mitarbeiter einer Sicherheitsfirma, die nicht nur auf dem Papier bestehe, sondern tatsächlich sicherheitsdienstliche Dienstleistungen anbiete und ausführe, müsse daher nicht einen Vorfall dartun, der auf eine konkrete, überdurchschnittliche Gefährdung schliessen lasse. Es sei übertrieben, vom Beschwerdeführer zu verlangen, dass er konkret nachweise, dass die Arbeitgeberin Personen- und Objektschutzaufgaben ausführt, bei denen eine Gefährdung vorliegt, die das Tragen von Waffen rechtfertigt.
cc) Der Auffassung des Beschwerdeführers kann nicht beigepflichtet werden. Wohl wendet er zu Recht ein, als Angestellter einer Sicherheitsfirma habe er nicht nachzuweisen, dass er persönlich schon einmal in eine konkrete tatsächliche Gefahrensituation verwickelt gewesen sei. Hingegen ist vorauszusetzen, dass er bzw. die fragliche Firma glaubhaft macht, Aufträge mit erhöhtem Gefahrenpotential tatsächlich auszuführen. Davon geht letztlich sogar der Beschwerdeführer aus, wenn er einräumt, die fragliche Sicherheitsfirma dürfe nicht bloss auf dem Papier bestehen, sondern müsse tatsächlich sicherheitsdienstliche Dienstleistungen erbringen. Die Dienstleistungen, welche die Arbeitgeberin des Beschwerdeführers anbietet, setzen keineswegs durchgehend voraus, dass die Angestellten bewaffnet sind. Eine Bewaffnung mag immerhin bei einem Teil dieser Dienstleistungen, vor allem bei gewissen Personenschutzaufträgen und bei Transporten von besonders gefährdeten Gütern, vorab von Geld und Wertgegenständen, grundsätzlich am Platze sein, weil sie eine konkrete Gefährdung von Personen oder Sachen mit sich bringen. Wie schon der Statthalter mit Recht erwogen hat, wäre es Sache des Beschwerdeführers bzw. seiner Arbeitgeberin gewesen, mit konkreten Unterlagen, z.B. mit entsprechenden Verträgen, Auftragsbestätigungen, Referenzen oder dergleichen, glaubhaft zu machen, dass die Firma solche Aufträge tatsächlich ausführt. Diese den Gesuchsteller treffende Substanziierungslast entspricht der Mitwirkungspflicht nach § 7 Abs. 2 lit. a VRG (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 7 N. 59 ff., insbesondere N. 66; bezüglich der erhöhten Substanziierungslast im Rekursverfahren vgl. § 7 N. 11). Allein gestützt auf die entsprechende Selbstdokumentation der Arbeitgeberin des Beschwerdeführers ist dieser Nachweis nicht erbracht, ebensowenig durch ihre Internet-Web-Seite. Die einzigen Unterlagen, welche die Arbeitgeberin beibrachte, sind eine abgelehnte Offerte und ein Vertrag über den Transport von Datenträgern. Damit ist nicht glaubhaft gemacht, dass die Arbeitgeberin tatsächlich Aufträge ausführt, bei denen eine Gefährdung im Sinne von Art. 27 Abs. 2 lit. b WG besteht. Auch die von der Polizei erhaltenen, für die Arbeitgeberin des Beschwerdeführers grundsätzlich positiven Auskünfte führen in dieser Hinsicht nicht weiter. Als reine Ausflucht erscheint es, wenn die Arbeitgeberin Diskretionsgründe für die Zurückhaltung beim Einreichen von entsprechenden Unterlagen anführt, weil die Behörden an das Amtsgeheimnis gebunden sind, dessen Verletzung nach Art. 320 StGB geahndet würde.
Ein etwas anderer Massstab wäre vielleicht anzulegen, wenn die Firma erst im Aufbau begriffen wäre und von daher naturgemäss Schwierigkeiten hätte, Nachweise über eine entsprechende Tätigkeit zu erbringen. Davon kann aber vorliegend nicht die Rede sein.
Wie angemerkt werden kann, hätte der Beschwerdeführer die im Bewilligungs- und im Rekursverfahren unterlassene Substanziierung selbst in der Beschwerdeschrift an das Verwaltungsgericht noch nachholen können, weil das Verwaltungsgericht im vorliegenden Verfahren als erste gerichtliche Instanz entscheidet (§ 52 Abs. 2 VRG e contrario). Auch dies hat er bzw. sein Vertreter indessen unterlassen.
dd) Nichts für sich abzuleiten vermag der Beschwerdeführer aus seinen Hinweisen auf die Vollzugspraxis in anderen Kantonen. Es ist offen, wie der vorliegend zu beurteilende Fall in Solothurn und Bern entschieden würde. Immerhin fällt auf, dass das Bedürfnis, eine Waffe zu tragen, durch § 5 der Solothurner Verordnung vom 11. Mai 1999 über den Vollzug des eidgenössischen Waffenrechts (512.211) bei im Sicherheitsdienst tätigen Personen nicht automatisch als gegeben anerkannt wird. Die Bestimmung spricht vielmehr davon, dass dieses Bedürfnis gegeben sein
könne
bei Personen, die aufgrund ihrer beruflichen Stellung einer tatsächlichen Gefährdung ausgesetzt sind, so bzw. bei im Sicherheitsdienst tätigen Personen. Das schliesst eine Prüfung im Einzelfall nicht aus. Im Kanton Aargau besteht offenbar eine etwas grosszügigere Praxis als in Zürich. Zumindest legt die Tatsache, dass verschiedene bei der Arbeitgeberin des Beschwerdeführers tätige Personen von den zuständigen Aargauer Behörden die Waffentragbewilligung erhalten haben, diesen Schluss nahe. Es liegt jedoch im Wesen des Vollzugsföderalismus, dass teilweise unterschiedliche Auslegungen einer eidgenössischen Rechtsnorm vertreten werden. Das Rechtsgleichheitsgebot verlangt von einer Behörde, von ihr zu entscheidende Fälle nach Massgabe ihrer Gleichheit gleich zu behandeln. Der Beschwerdeführer macht zu Recht nicht geltend, dass der Regierungsrat gleich gelagerte Fällen abweichend entschieden habe. Die Vollzugspraxis des Regierungsrates mag vergleichsweise streng erscheinen; sie ist aber jedenfalls nicht rechtswidrig.
Aus den genannten Gründen kann sich der Beschwerdeführer auch nicht darauf berufen, dass der Statthalter des Bezirkes Y in einem offenbar vergleichbaren Fall eine Waffentragbewilligung erteilt hat. Insbesondere ist nicht aktenkundig, auf welche Unterlagen der Statthalter sich in jenem Fall gestützt hat. Sache des Regierungsrates ist es, durch geeignete Aufsichtsmittel dafür zu sorgen, dass im Kanton die Waffentragbewilligungen nach einem einheitlichen Massstab erteilt werden.
Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
3. Nach § 16 Abs. 1 in Verbindung mit § 70 VRG ist Privaten auf entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten zu erlassen, wenn ihnen die nötigen Mittel fehlen und ihre Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheinen. Überdies haben sie Anspruch auf die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst wahrzunehmen (§ 16 Abs. 2 in Verbindung mit § 70 VRG).
a) Mittellos im Sinn von § 16 VRG ist, wer die erforderlichen Verfahrens- bzw. Vertretungskosten lediglich bezahlen kann, wenn er jene Mittel heranzieht, die er für die Deckung des Grundbedarfs für sich und seine Familie benötigt. Die Bedürftigkeit ist aufgrund der gesamten Verhältnisse, namentlich der Einkommenssituation, der Vermögenslage und allenfalls der Kreditwürdigkeit zu beurteilen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 16 N. 24, mit Hinweisen). Bei der Beurteilung der Einkommenssituation ist dem anrechenbaren Einkommen der erforderliche Notbedarf gegenüberzustellen. Massgeblich ist, ob das Einkommen den Notbedarf in ausreichendem Mass übersteigt, so dass es möglich ist, die Verfahrenskosten innert angemessener Frist zu bezahlen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 16 N. 26, mit Hinweisen). Je nach den Umständen des Einzelfalles ist die prozessrechtliche Bedürftigkeit auch zu bejahen, wenn das Einkommen geringfügig über dem Betrag liegt, der für den Lebensunterhalt absolut notwendig ist (BGE 124 I 1 E. 2a, mit Hinweisen). Anderseits ist es einer Partei zuzumuten, vorübergehend den gewohnten Lebensstandard einzuschränken, um die für ein Verfahren erforderlichen Mittel aufzubringen (vgl. ZR 96/1997 Nr. 11). Sofern die Mittellosigkeit nicht offenkundig ist oder bereits entsprechende sozialhilferechtliche Abklärungen vorliegen, ist der Notbedarf bzw. das Existenzminimum anhand des Kreisschreibens der Verwaltungskommission des Obergerichtes an die Bezirksgerichte und die Betreibungsämter über Richtlinien für die Berechnung des betreibungsrechtlichen Notbedarfs (abgedruckt in ZR 93/1994 Nr. 24) vorzunehmen.
Der Gesuchsteller versteuert kein Einkommen und kein Vermögen. Er lebt bei seinen Eltern, von denen er neben Kost und Logis einen monatlichen Beitrag von Fr. 600.- zur Bestreitung seiner Studien- und weiterer Unkosten erhält. Gemäss den Angaben der Gemeinde beträgt sein Reineinkommen Fr. 1'200.- und sein Vermögen Fr. 2'000.-. Vorliegend ist die Gerichtsgebühr auf den ordentlichen Minimalbetrag für Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert, d.h. Fr. 1'000.-, anzusetzen (vgl. § 4 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 26. Juni 1997, LS 175.252). Dem Beschwerdeführer ist zuzumuten, diesen Betrag aus seinem Vermögen aufzubringen oder zur Bezahlung ein Darlehen aufzunehmen, welches er z.B. durch Ferienarbeit innert nützlicher Frist zurückzahlen kann. Die prozessuale Mittellosigkeit zur Bezahlung der Gerichtsgebühr ist zu verneinen.
b) Nach der verwaltungsgerichtlichen (und bundesgerichtlichen) Rechtsprechung, welche zwar überwiegend aus der Zeit vor der VRG-Revision vom 8. Juni 1997 stammt, aber weiterhin herangezogen werden kann (vgl. ABl 1995, 1530), wird für die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands vorausgesetzt, dass der Entscheid für die gesuchstellende Partei – wenn sie bedürftig und ihr Begehren nicht von vornherein aussichtslos ist – von erheblicher Tragweite ist, die sich stellenden unausweichlichen Fragen nicht leicht zu beantworten sind und die gesuchstellende Partei nicht selber rechtskundig ist (BGE 111 Ia 276 E. 3a S. 280, 112 Ia 14 E. 3c S. 18; RB 1994 Nr. 4, RB 1998 Nr. 5).
Vorliegend stellen sich weder besonders schwierige juristische Fragen noch handelt es sich um ein kompliziertes Verfahren, in welchem der Gesuchsteller, Jus-Student im 7. Semester, seine Interessen nicht selbst hätte wahrnehmen können. Daher besteht kein Anspruch auf Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands.
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