Decision ID: eb4af641-ada0-5348-9c9b-26eb923cca1d
Year: 2019
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
A._ verlangte am 15. Juni 2018 bei der Eidgenössischen Steuer-
verwaltung (ESTV) gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz Einsicht in die
2017 im Bereich der direkten Bundessteuer aus Strafverfahren der Abtei-
lung Strafsachen und Untersuchungen (ASU) verfügten 268.7 Millionen
Franken an Bussen und Nachsteuern, aufgeschlüsselt auf die einzelnen
Kantone sowie auf Anzahl Verfahren, die Summe der Bussen und die
Summe der Nachsteuern.
B.
Am 15. Juli 2018 teilte die ESTV A._ mit, die gewünschte Auskunft
könne ihm nicht erteilt werden.
C.
Aufgrund eines Schlichtungsantrags [von] A._ vom 30. Juli 2018
und nach einer erfolglosen Schlichtungsverhandlung erliess der Eidgenös-
sische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte (EDÖB) am 7. Sep-
tember seine Empfehlungen, und empfahl der ESTV, den Zugang zur ver-
langten Aufschlüsselung zu gewähren.
D.
Am 1. Oktober 2018 wies die ESTV das Gesuch von A._ vom
15. Juni 2018 per Verfügung ab.
E.
Am 1. November 2018 reicht A._ (Beschwerdeführer) beim Bun-
desverwaltungsgericht gegen die Verfügung der ESTV (Vorinstanz) vom
1. Oktober 2018 Beschwerde ein und stellt die folgenden Anträge:
«1. Die Verfügung der Vorinstanz vom 1. Oktober 2018 (betreffend «Auf-
schlüsselung») sei aufzuheben, und die Vorinstanz sei zu verpflichten, die im
Jahr 2017 im Bereich der direkten Bundessteuer aufgrund von Ermittlungsver-
fahren der Abteilung Strafsachen und Untersuchungen (ASU) verfügten
Fr. 268.7 Mio. an Bussen und Nachsteuern auf die einzelnen Kantone aufzu-
schlüsseln und nach Anzahl Verfahren, Gesamtsumme Bussen und Gesamt-
summe Nachsteuern, in dem sie
a) ein Dokument in Kopie herausgibt, welches eine solche Aufschlüsselung
enthält;
b) eventualiter ein Dokument erstellt und in Kopie herausgibt, welches eine
solche Aufschlüsselung enthält;
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c) subeventualiter sämtliche Dokumente, auf deren Grundlage die Gesamt-
summe von Fr. 268.7 Mio. durch die Vorinstanz ermittelt worden ist, in Kopie
herausgibt, wobei sämtliche darin enthaltenen Informationen ausser dem Na-
men der Kantone, der Anzahl der Verfahren, der Summe der Bussen sowie
der Summe der Nachsteuern geschwärzt werden können.»
In prozessualer Hinsicht beantragt der Beschwerdeführer, die Vorinstanz
sei zu verpflichten, sämtliche in Rechtsbegehren Ziffern 1a, 1b und 1c ge-
nannten Dokumente, soweit solche Dokumente existieren, dem Gericht
vollständig vorzulegen.
F.
Am 17. Dezember 2018 reicht die Vorinstanz eine Vernehmlassung ein und
beantragt die Abweisung der Beschwerde.
G.
Am 18. Januar 2019 reicht der Beschwerdeführer eine Replik ein, in der er
an seinen Rechtsbegehren festhält.
H.
Mit Zwischenverfügung vom 30. Januar 2019 fordert das Bundesverwal-
tungsgericht die Vorinstanz auf, dem Gericht bis zum 4. März 2019 sämtli-
che Berichte der ASU ungeschwärzt und nach Kantonen geordnet einzu-
reichen, auf welchen der Betrag von Fr. 268.7 Mio. der von den Kantonen
im Jahr 2017 verfügten Bussen und Nachsteuern basiert. Das Gericht teilt
der Vorinstanz mit, die Berichte würden dem Beschwerdeführer nicht of-
fengelegt und dienten ausschliesslich der internen Meinungsbildung.
I.
Am 4. März 2019 reicht die Vorinstanz die vom Bundesverwaltungsgericht
geforderten ASU-Berichte ein.
J.
Auf die weiteren Vorbringen und die sich bei den Akten befindenden Unter-
lagen wird, soweit entscheidrelevant, in den Erwägungen eingegangen.
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um eine Verfügung im
Sinne von Art. 5 VwVG, die von einer Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG
erlassen wurde. Da keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt, ist das
Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig
(Art. 31 VGG und Art. 44 VwVG; vgl. auch Art. 16 Abs. 1 des Öffentlich-
keitsgesetzes vom 17. Dezember 2004 [BGÖ, SR 152.3], der auf die allge-
meinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege verweist). Das Ver-
fahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG,
soweit das VGG nichts anderes vorsieht (Art. 37 VGG).
1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer am Ver-
fahren vor der Vorinstanz teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt
ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung
hat. Der Beschwerdeführer ist als Adressat der angefochtenen Verfügung
ohne Weiteres zur Beschwerde berechtigt.
1.3 Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. Art. 50
Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist somit einzutreten. Es ist festzuhalten,
dass der Subeventualantrag Ziffer 1c des Beschwerdeführers entgegen
dem Vorbringen der Vorinstanz keine unzulässige Ausdehnung des Streit-
gegenstandes darstellt, bezieht sich doch auch dieser Antrag auf diejeni-
gen Informationen, deren Bekanntgabe in der angefochtenen Verfügung
abgelehnt wurde.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge-
schränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf Verlet-
zungen des Bundesrechts – einschliesslich Überschreitung und Miss-
brauch des Ermessens –, auf unrichtige oder unvollständige Feststellung
des rechtserheblichen Sachverhalts und auf Unangemessenheit (Art. 49
VwVG).
3.
3.1 Streitig und zu prüfen ist, ob der Beschwerdeführer gestützt auf Art. 6
Abs. 1 BGÖ ein Recht auf Bekanntgabe verschiedener Angaben der Vo-
rinstanz zu den Einnahmen im Bereich der direkten Bundessteuer auf-
grund von Ermittlungsverfahren der ASU hat (Summe der Nachsteuern und
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Bussen im Jahr 2017, je aufgeschlüsselt auf die Kantone, sowie Anzahl
Verfahren pro Kanton, aus denen die Einnahmen stammen).
3.2 Die Vorinstanz begründet die Ablehnung des Einsichtsgesuchs des Be-
schwerdeführers mit drei Argumenten. Erstens bestehe kein amtliches Do-
kument nach Art. 5 Abs. 1 BGÖ, das die gewünschten Informationen ent-
halte, weshalb keine Einsicht gewährt werden könne. Es müsste ein neues
amtliches Dokument kreiert werden, was vorliegend nicht durch einen ein-
fachen elektronischen Vorgang im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BGÖ möglich
sei. Zweitens sei das Steuergeheimnis nach Art. 110 DBG (SR 642.11) eine
vorbehaltene, spezielle Bestimmung im Sinne von Art. 4 BGÖ, weshalb
das Steuergeheimnis dem Öffentlichkeitsprinzip vorgehe. Durch die ver-
langte Aufschlüsselung nach Kantonen würde zwar nicht direkt die Identität
der steuerpflichtigen Person offengelegt, diese jedoch auf indirekte Weise
offenbart. Für das Jahr 2017 sei es mit der verlangten Aufschlüsselung der
ASU-Verfahren auf die einzelnen Kantone ohne weiteres möglich, die be-
troffenen Steuerpflichtigen zu eruieren da nur jeweils eine Person pro Kan-
ton von solchen Verfügungen betroffen gewesen sei. Konkret könnten in
mindestens einem Verfahren unter Zuhilfenahme von offenen Quellen die
Steuerpflichtigen ohne grosse Mühe ausfindig gemacht werden. Der Total-
betrag von Fr. 268.7 Mio. an Bussen und Nachsteuern ergebe sich aus ei-
ner geringen Anzahl ASU-Verfahren, was einen Rückschluss zusätzlich
vereinfache. Schliesslich könnte drittens die Herausgabe der Informatio-
nen die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen beeinträchti-
gen und damit den Ausnahmetatbestand von Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ er-
füllen. Die kantonalen Steuerverwaltungen wären kaum mehr bereit, Daten
an die Vorinstanz zu übermitteln, die diese für ihre Aufsichtstätigkeit brau-
che.
3.3 Der Beschwerdeführer entgegnet, die Vorinstanz gebe auf ihrer Web-
seite bekannt, dass im Bereich der direkten Bundessteuer im Jahr 2017
aus Ermittlungsverfahren der ASU Fr. 268.7 Mio. Bussen und Nachsteuern
resultierten. Diese Zahl habe irgendwie errechnet werden müssen, wes-
halb die der Zahl zugrundeliegenden Informationen bei der Vorinstanz fest-
gehalten sein müssten. Entsprechend müsse ein Dokument oder eventuell
mehrere Dokumente vorliegen, in die Einsicht gewährt werden könne, oder
ein solches Dokument müsste zumindest durch einen einfachen elektroni-
schen Vorgang erstellt werden können. Das Steuergeheimnis sei zwar eine
Spezialbestimmung im Sinne von Art. 4 BGÖ, daraus resultiere jedoch kein
genereller Ausschluss des Zugangsrechts zu steuerrechtlichen Dokumen-
ten. Vielmehr stellten Steuergeheimnis und Öffentlichkeitsprinzip zwei
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Grundsätze dar, die im Einzelfall gegeneinander abzuwägen seien. Daraus
ergebe sich, dass das Steuergeheimnis nur konkrete Informationen über
individuell zuordenbare Steuerpflichtige vom Zugangsrecht ausschliesse.
In Bezug auf sein Gesuch sei das Steuergeheimnis nicht berührt, da die
Informationen nicht in den individuellen Fällen und Steuerdossiers zu fin-
den seien, sondern bloss eine zahlenmässige Übersicht darstellten. Selbst
wenn die Aufschlüsselung ergebe, dass es in einem Kanton nur ein einzi-
ges ASU-Verfahren gebe, in welchem eine hohe Nachsteuer und Busse
ausgesprochen worden sei, könne man auch in einem kleinen Kanton rein
aufgrund der Nachsteuer- oder Bussensumme nicht mit Sicherheit darauf
schliessen, wen das Verfahren betreffe. Es könne nicht jegliche Information
geschützt sein, die potentiell zusammen mit anderen Informationen zur
Identifikation führen könnte. Das Steuergeheimnis sei im Gegenteil ge-
wahrt, wenn persönliche Daten der Öffentlichkeit nur anonymisiert zugäng-
lich gemacht würden.
4.
4.1 Mit dem BGÖ führte der Bund das Öffentlichkeitsprinzip und damit den
Grundsatz der «Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt» ein. Das
BGÖ soll die Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die Tä-
tigkeit der Verwaltung fördern. Zu diesem Zweck trägt es zur Information
der Öffentlichkeit bei, indem es den Zugang zu amtlichen Dokumenten ge-
währleistet (Art. 1 BGÖ).
4.2 Jede Person hat das Recht, amtliche Dokumente einzusehen und von
den Behörden Auskünfte über den Inhalt amtlicher Dokumente zu erhalten
(Art. 6 Abs. 1 BGÖ). Das BGÖ stellt mithin eine Vermutung des freien Zu-
gangs zu amtlichen Dokumenten auf (BGE 142 II 340 E. 2.2). Vorbehalten
bleiben spezielle Bestimmungen anderer Bundesgesetze, die bestimmte
Informationen als geheim bezeichnen, oder die vom BGÖ abweichende
Voraussetzungen für den Zugang zu bestimmten Informationen vorsehen
(Art. 4 BGÖ). Nach Art. 5 Abs. 1 BGÖ ist ein amtliches Dokument jede In-
formation, die auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist
(Bst. a), sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der
sie mitgeteilt worden ist (Bst. b), und die Erfüllung einer öffentlichen Auf-
gabe betrifft (Bst. c). Als amtliche Dokumente gelten auch solche, die durch
einen einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten Informatio-
nen erstellt werden können, welche die Anforderungen nach Abs. 1 Bst. b
und c erfüllen (Art. 5 Abs. 2 BGÖ).
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4.3 Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgescho-
ben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die Beziehungen zwi-
schen dem Bund und den Kantonen oder zwischen Kantonen beeinträch-
tigt werden können (Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ). Zudem wird der Zugang zu
amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert,
wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt wer-
den kann; ausnahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse überwie-
gen (Art. 7 Abs. 2 BGÖ).
4.4 Wer mit dem Vollzug des Bundesgesetzes über die direkte Bundes-
steuer betraut ist oder dazu beigezogen wird, muss über Tatsachen, die
ihm in Ausübung seines Amtes bekannt werden, und über die Verhandlun-
gen in den Behörden Stillschweigen bewahren und Dritten den Einblick in
amtliche Akten verweigern. Eine Auskunft ist zulässig, soweit hiefür eine
gesetzliche Grundlage im Bundesrecht gegeben ist (Art. 110 DBG).
4.5 Besteht der begründete Verdacht, dass schwere Steuerwiderhandlun-
gen begangen wurden oder dass zu solchen Beihilfe geleistet oder ange-
stiftet wurde, so kann der Vorsteher des Eidgenössischen Finanzdeparte-
ments die Vorinstanz ermächtigen, in Zusammenarbeit mit den kantonalen
Steuerverwaltungen eine Untersuchung durchzuführen (Art. 190 Abs. 1
DBG). Für diese besonderen Untersuchungsmassnahmen bildet die Vo-
rinstanz eigens dafür bestimmte Untersuchungsorgane (Abteilung Strafsa-
chen und Untersuchungen, ASU). Die Vorinstanz erstellt nach Abschluss
der Untersuchung einen Bericht, den sie dem Beschuldigten und den inte-
ressierten kantonalen Verwaltungen für die direkte Bundessteuer zustellt
(Art. 193 Abs. 1 DBG). Kommt die Vorinstanz zum Ergebnis, dass eine
Steuerhinterziehung begangen wurde, so verlangt sie von der zuständigen
kantonalen Verwaltung für die direkte Bundessteuer die Durchführung des
Hinterziehungsverfahrens. Kommt sie zum Schluss, es liege ein Steuerver-
gehen vor, so erstattet sie bei der zuständigen kantonalen Strafverfol-
gungsbehörde Anzeige (Art. 194 DBG).
5.
5.1 Zu Recht unbestritten ist, dass sowohl der persönliche als auch der
sachliche Geltungsbereich des BGÖ eröffnet sind (Art. 2 und 3 BGÖ).
5.2 Zu prüfen ist hingegen erstens, ob die die vom Beschwerdeführer ge-
forderten Informationen «ein amtliches Dokument» im Sinne von Art. 5
BGÖ darstellen.
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5.3 Die Vorinstanz publiziert auf ihrer Webseite die Gesamtsumme der
Bussen und Nachsteuern aus Ermittlungsverfahren der ASU im Bereich
der direkten Bundessteuer pro Jahr für die Jahre 2008 bis 2017. Nach Ab-
schluss eines Ermittlungsverfahrens leitet sie die Berichte zu den unter-
suchten Steuerwiderhandlungen den interessierten Kantonen weiter und
verlangt von der zuständigen kantonalen Verwaltung gegebenenfalls die
Durchführung eines Hinterziehungsverfahrens. Die Kantone führen die
Nachsteuerverfahren und sprechen die Bussen aus (Art. 151 ff. und
175 ff. DBG i.V.m. Art. 104 Abs. 1 DBG). Es ist davon auszugehen, dass
die Kantone – spätestens im Rahmen der Abrechnung mit dem Bund nach
Art. 196 DBG – die Ergebnisse der auf Berichten der ASU beruhenden Hin-
terziehungsverfahren der Vorinstanz melden. Die Vorinstanz macht denn
auch lediglich geltend, sie habe die auf ihrer Webseite publizierten Infor-
mationen manuell aus diversen Dokumenten zusammengeführt. Sie be-
streitet entsprechend nicht, dass sie über Dokumente verfügt, welche die
vom Beschwerdeführer nachgefragten Informationen enthalten, auch wenn
diese ihr lediglich von den Kantonen mitgeteilt wurden (vgl. Art. 5 Abs. 1
Bst. b BGÖ).
5.4 Unter diesen Umständen grenzt es an überspitzten Formalismus, wenn
die Vorinstanz behauptet, die nachgefragten Informationen könnten nicht
zur Verfügung gestellt werden, weil kein entsprechendes Dokument be-
stehe respektive ein solches nicht durch einen einfachen elektronischen
Vorgang erstellt werden könne. Befinden sich die nachgefragten Informati-
onen auf einem (oder mehreren) Informationsträger(n) im Besitz einer Be-
hörde, ist (grundsätzlich) Einsicht zu gewähren, unabhängig davon, wieviel
Aufwand dies der Behörde verursacht. Dies ist vorliegend der Fall. Ebenso
unbehelflich ist der Einwand der Vorinstanz, das Gesuch des Beschwerde-
führers betreffe keinen konkreten Fall. Gesuche um Einsicht nach Art. 4
BGÖ müssen nicht einen konkreten Fall betreffen. Die Formulierung in der
Botschaft zum BGÖ, auf die sich die Vorinstanz bezieht, diente einzig dazu,
festzuhalten, dass das BGÖ lediglich die passive Information, das heisst
die behördliche Information auf Gesuch hin, regelt, nicht jedoch die aktive
Information (Botschaft des Bundesrates zum Bundesgesetz über die Öf-
fentlichkeit der Verwaltung vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1963,
S. 1976).
5.5 Entsprechend ist festzuhalten, dass amtliche Dokumente im Sinne von
Art. 5 vorliegen, in die grundsätzlich Einsicht gewährt werden kann.
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6.
6.1 Art. 4 Bst. a BGÖ stellt das Öffentlichkeitsprinzip unter den Vorbehalt
spezieller Bestimmungen anderer Bundesgesetze, die bestimmte Informa-
tionen als geheim bezeichnen. Es ist deshalb zu prüfen, ob die Bekannt-
gabe der vom Beschwerdeführer nachgefragten Informationen gestützt auf
das in Art. 110 DBG verankerte Steuergeheimnis abgelehnt werden kann.
6.2 Vorab ist festzuhalten, dass das Steuerrecht nicht im Sinne von Art. 4
Bst. b BGÖ als Rechtsbereich insgesamt vom Öffentlichkeitsprinzip ge-
mäss BGÖ ausgenommen ist, sondern auch in diesem Rechtsgebiet das
BGÖ grundsätzlich zu beachten ist. Dies folgt aus Art. 110 Abs. 2 DBG, der
anderweitige Bestimmungen gegenüber dem Steuergeheimnis vorbehält,
indem er eine Auskunft im Steuerbereich für zulässig erklärt, soweit dafür
eine gesetzliche Grundlage im Bundesrecht besteht. Damit gilt die Geheim-
haltung von Steuerdaten nur solange, als keine anderweitige gesetzliche
Bestimmung besteht. Eine solche besteht jedoch in Art. 6 Abs. 1 BGÖ. Da
Art. 110 DBG das Steuergeheimnis damit nicht vorbehaltlos garantiert, ist
nicht von einer Spezialbestimmung nach Art. 4 Bst. b BGÖ auszugehen,
weshalb das Steuerrecht nicht als Rechtsbereich vom Öffentlichkeitsprin-
zip in der Verwaltung ausgeschlossen ist (vgl. ISABELLE HÄNER, Öffentlich-
keitsprinzip in der Steuerverwaltung, in: Expert Focus 2017/6-7, S. 452 f.)
6.3 Art. 4 Bst. a BGÖ sieht einen Vorbehalt zugunsten spezialgesetzlicher
Geheimnisbestimmungen vor. Art. 110 DBG verpflichtet unter der Margina-
lie «Geheimhaltungspflicht» Personen, die mit dem Vollzug des Gesetzes
betraut sind, zu Stillschweigen. Dass die Bestimmung damit bestimmte In-
formationen als geheim bezeichnet, ist offensichtlich und entspricht dem
Zweck des Steuergeheimnisses, das als Korrelat für die weitgehenden Of-
fenlegungspflichten im Steuerrecht dient (vgl. E. 6.4.1). Das Steuerge-
heimnis in Art. 110 DBG stammt aus der Zeit vor dem mit dem BGÖ im
Bund vollzogenen Paradigmenwechsel vom Grundsatz der Geheimhaltung
zum Öffentlichkeitsprinzip. Art. 4 BGÖ bestimmt, dass bei den Spezialbe-
stimmungen nicht nach dem Grundsatz lex posterior derogat legi priori das
neuere Gesetz vorgeht, sondern der Grundsatz lex specialis derogat legi
generali anzuwenden ist. Nach diesem Grundsatz kommt auch dem Ge-
heimnisvorbehalt eines vorbestehenden Spezialgesetzes – hier des DBG
– gegenüber dem BGÖ Vorrang zu. Das Steuergeheimnis wurde denn
auch bereits in der Botschaft des Bundesrates zum Öffentlichkeitsgesetz
als Beispiel für eine Spezialbestimmung im Sinne von Art. 4 BGÖ genannt
(BBl 2003 1963, S. 1990). Damit bestreitet der Beschwerdeführer zu Recht
nicht, dass es sich beim Steuergeheimnis, wie es in Art. 110 DBG verankert
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ist, um eine Spezialbestimmung im Sinne von Art. 4 Bst. a BGÖ handelt,
die dem BGÖ vorgeht. Entsprechend sind alle Informationen, die unter das
Steuergeheimnis fallen, vom Öffentlichkeitsprinzip ausgenommen. Eine
Abwägung zwischen den Interessen an der Bekanntgabe eines Dokumen-
tes und der Geheimhaltungsinteressen im Einzelfall, wie sie der Beschwer-
deführer fordert, findet grundsätzlich nicht statt.
6.4 Entsprechend ist zu prüfen, ob die vom Beschwerdeführer nachgefrag-
ten Informationen unter das Steuergeheimnis nach Art. 110 DBG fallen.
6.4.1 Die steuerpflichtigen Personen sind im Rahmen der Steuerveranla-
gung verpflichtet, den Steuerbehörden private Daten zu ihren persönlichen
und finanziellen Verhältnissen bekannt zu geben (vgl. Art. 124 ff. DBG). Als
Gegengewicht zu diesen substantiellen Offenlegungspflichten verpflichtet
das Steuergeheimnis die Steuerbehörden dazu, diese Daten geheim zu
halten. Gegenstand des Steuergeheimnisses sind damit grundsätzlich
sämtliche der Privatsphäre zuzuordnenden Tatsachen (finanzielle, berufli-
che oder persönliche Verhältnisse), die eine steuerpflichtige Person in Er-
füllung ihrer Verfahrenspflichten der Steuerbehörde im Verlauf eines Ver-
anlagungs-, Rechtsmittel- oder Steuerstrafverfahrens bekannt gibt. Ge-
heim sind einerseits Personendaten, anderseits auch Informationen mit
Geheimnischarakter, namentlich Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse.
Keine Verletzung des Steuergeheimnisses liegt in der Veröffentlichung von
Steuerentscheiden, sofern die Identität des Steuerpflichtigen geheim
bleibt. Ebenfalls vom Steuergeheimnis erfasst sind Angaben von Dritten,
die diese im Zusammenhang mit einer Veranlagung aufgrund einer Amts-
hilfe, Bescheinigungs- oder Auskunftspflicht gemacht haben. Damit dient
das Steuergeheimnis mittelbar auch der Sachverhaltsermittlung, indem
auskunftspflichtigen Dritten die ihnen obliegende Offenlegung erleichtert
wird. Schliesslich wird als Zweck des Steuergeheimnisses angeführt, die
Schweigepflicht diene dem öffentlichen Interesse, indem sie ein Klima des
Vertrauens zwischen steuerpflichtiger Person und den Steuerbehörden be-
günstige (FELIX RICHNER/WALTER FREI/STEFAN KAUFMANN/HANS ULRICH
MEUTER, in: Handkommentar zum DBG, 2. Aufl. 2009, Art. 110 Rz. 5 ff.;
vgl. auch MARTIN ZWEIFEL/SILVIA HUNZIKER, in: Martin Zweifel/Michael
Beusch [Hrsg.], Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer (DBG),
3. Aufl. 2017, Art. 110 Rz. 3 und 10).
6.4.2 Vorbestehende, spezialgesetzliche Geheimhaltungs- und Zugangs-
regelungen sind nach Inkrafttreten des Öffentlichkeitsgesetzes unter Be-
rücksichtigung des Paradigmenwechsels hin zum Öffentlichkeitsprinzip
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auszulegen (CHRISTA STAMM-PFISTER, in: Maurer-Lambrou/Blechta [Hrsg.],
Basler Kommentar zum Datenschutzgesetz/Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl.
2014, Art. 4 BGÖ Rz. 2 und 9). Dies insbesondere insoweit, als die spezi-
algesetzliche Bestimmung (auch) öffentlichen Interessen dient: Mit dem
BGÖ wurde die Tragweite solcher Spezialbestimmungen insofern redu-
ziert, als nunmehr davon auszugehen ist, dass beispielsweise den öffentli-
chen Interessen des geordneten Laufs der Verwaltung und der Sicherstel-
lung des Vertrauens der Bevölkerung in die Verwaltung grundsätzlich durch
Transparenz und nicht durch Geheimhaltung Rechnung zu tragen ist (BER-
TIL COTTIER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, 2008, Art. 4
Rz. 10). Entsprechend können unter dem Mantel des Steuergeheimnisses
keine Informationen mehr einzig mit der Begründung, dies diene der allge-
meinen Vertrauensbildung in die Arbeit der Steuerbehörden, geheim ge-
halten werden. So sind beispielsweise – und unbestrittenermassen – aus-
schliesslich interne Prozesse, Planungen und interne Weisungen nicht Ge-
genstand des Steuergeheimnisses. Das gleiche gilt grundsätzlich auch für
aggregierte Zahlen zu Steuererträgen.
6.4.3 Der Beschwerdeführer verlangt die Bekanntgabe der Summe der
Nachsteuern und der Summe der Bussen aufgrund von ASU-Berichten je
Kanton im Jahr 2017 sowie die Anzahl der Verfahren pro Kanton, aus de-
nen diese Einnahmen stammen. Diese Informationen wurden nicht von der
steuerpflichtigen Person im Rahmen ihrer Mitwirkungs- und Offenlegungs-
pflichten im Steuerverfahren den Behörden mitgeteilt. Vielmehr geht es um
Informationen bezüglich Nachsteuern und Bussen, die aufgrund einer Un-
tersuchung der Vorinstanz wegen Steuerwiderhandlungen bezogen res-
pektive auferlegt wurden. Entsprechend ist das Steuergeheimnis vorlie-
gend nicht in seiner Funktion als Schutz steuerpflichtiger Personen im
Sinne eines Korrelats zu deren Offenlegungspflichten betroffen. Ebenso
wenig geht es vorliegend um Informationen, die den Steuerbehörden von
Dritten mitgeteilt wurden, womit auch der durch das Steuergeheimnis be-
zweckte Schutz der Sachverhaltsermittlung nicht betroffen ist.
Die vom Beschwerdeführer nachgefragten Angaben weisen – wie auch die
Vorinstanz nicht bestreitet – keinen direkten Bezug zu steuerpflichtigen
Personen auf: Weder verlangt der Beschwerdeführer die Namen der von
den Nachzahlungen respektive den Bussen betroffenen Personen, noch
andere persönliche Informationen, die deren Identifizierung ermöglichen
würden. Die Bekanntgabe der Informationen, aus welchem Kanton im Jahr
2017 wie viele Einnahmen an Nachsteuern und Bussen aufgrund von ASU-
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Berichten flossen, und wie viele ASU-Verfahren davon betroffen waren, er-
möglicht keine Schlüsse darauf, von welchen Steuerpflichtigen diese Ein-
nahmen stammen.
6.4.4 Die Bekanntgabe dieser Informationen wird zudem in den allermeis-
ten Fällen auch zusammen mit weiteren, öffentlich zugänglichen Informati-
onen keine Identifikation der betroffenen Personen ermöglichen.
Es ist jedoch nicht vollständig ausgeschlossen, dass es in Einzelfällen
möglich sein könnte, aufgrund der vom Beschwerdeführer nachgefragten
Angaben darauf zu schliessen, wie hoch die Nachsteuern respektive die
Busse einer steuerpflichtigen Person ausgefallen ist. Dies könnte dann der
Fall sein, wenn in einem Kanton die Einnahmen an Nachsteuern und Bus-
sen in einem bestimmten Jahr nur aus einem einzigen Verfahren stammen,
und bereits bekannt ist, dass eine bestimmte Person aus diesem Kanton
in diesem Jahr Nachsteuern und eine Busse bezahlen musste. Diesfalls
würde die Angabe der Vorinstanz, dass in diesem Kanton die Einnahmen
nur aus einem Verfahren stammen, faktisch die Höhe der Nachsteuern und
der Busse dieser Person offenlegen, womit das Steuergeheimnis verletzt
wäre. Dies betrifft jedoch nur die Angabe zu den Anzahl Verfahren pro Kan-
ton, aus denen die Einnahmen aus Nachsteuern und Bussen stammen.
Demgegenüber lässt die Bekanntgabe der Summe der Nachsteuern und
Bussen aufgrund von ASU-Berichten je Kanton im Jahr 2017 – ohne die
Angabe der Anzahl solcher Verfahren pro Kanton – nicht auf die betroffe-
nen Personen schliessen, da in jedem Fall unbekannt bleibt, aus wie vielen
Verfahren die Einnahmen stammen. Entsprechend ist mit der Bekanntgabe
lediglich dieser Angaben das Steuergeheimnis gewahrt. Aus dem gleichen
Grund führt die Bekanntgabe insoweit auch nicht zu einer Beeinträchtigung
der Privatsphäre Dritter (Art. 7 Abs. 2 BGÖ).
6.4.5 Damit ist das Zugangsgesuch respektive die Beschwerde des Be-
schwerdeführers insoweit abzuweisen, als sie die Anzahl ASU-Verfahren
pro Kanton betreffen, aus denen die Einnahmen im Jahr 2017 stammen.
Dem Zugang zu den übrigen Angaben – der Summe der Nachsteuern und
der Summe der Bussen aufgrund von ASU-Berichten je Kanton im Jahr
2017 – steht demgegenüber weder das Steuergeheimnis noch der Schutz
der Privatsphäre der betroffenen Steuerpflichtigen Personen entgegen.
7.
7.1 Schliesslich ist zu prüfen, ob die Bekanntgabe der Dokumente durch
die Vorinstanz die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen
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beeinträchtigen könnte. Die Vorinstanz macht geltend, die Bekanntgabe
dieser Informationen könnte die Bereitschaft der kantonalen Steuerverwal-
tungen schmälern, ihr Informationen zu liefern, die sie für ihre Tätigkeit
brauche.
7.2 Der Ausnahmetatbestand nach Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ, der dem
Schutz der Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen dient,
wurde im Gesetzgebungsverfahren 2004 insbesondere eingeführt, um die-
jenigen Kantone zu schützen, die das Öffentlichkeitsprinzip in der Verwal-
tung (noch) nicht eingeführt hatten (vgl. Urteil des BGer 1C_129/2016 vom
14. Februar 2017 E. 3.3). Er sollte verhindern, dass die strengeren Ge-
heimhaltungsvorschriften der Kantone umgangen werden können, indem
ein Dokument, das aus einem Kanton stammt, bei einer Bundesbehörde,
die ein Exemplar davon besitzt, eingesehen werden kann (BERTIL COT-
TIER/RAINER J. SCHWEIZER/NINA WIDMER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Öffent-
lichkeitsgesetz, 2008, Art. 7 Rz. 35). Seit dem Inkrafttreten des BGÖ haben
jedoch die meisten Kantone das Öffentlichkeitsprinzip ebenfalls eingeführt.
Der Kanton Luzern ist der letzte Kanton mit Geheimhaltungsprinzip, in dem
momentan keine Bemühungen zur Einführung des Öffentlichkeitsprinzips
im Gange sind. Der Kanton Thurgau hat im Mai 2019 eine entsprechende
Volksinitiative angenommen und in weiteren zwei Kantonen sind Bestre-
bungen zur Einführung des Öffentlichkeitsprinzips bereits weit fortgeschrit-
ten (Ob- und Nidwalden). Damit kommt diesem Ausnahmetatbestand
heute nur noch eine geringe Bedeutung zu.
7.3 Vorliegend geht es um Einnahmen im Zusammenhang mit der direkten
Bundessteuer. Diese wird zwar von den Kantonen veranlagt und bezogen,
jedoch vom Bund erhoben (Art. 1 und 2 DBG). Zudem handeln die Kantone
unter der Aufsicht des Bundes (Art. 2 und Art. 103 DBG). So sieht Art. 103
Abs. 1 DBG insbesondere vor, dass die Vorinstanz Einsicht in die Steuer-
akten der Kantone und Gemeinden nehmen kann (Bst. a) oder ihr Ent-
scheide eröffnet werden (Bst. d und e). Art. 111 DBG hält fest, dass sich
die Steuerbehörden der Kantone und des Bundes gegenseitig die benötig-
ten Auskünfte kostenlos erteilen und auf Verlangen Einsicht in amtliche Ak-
ten gewähren. In Anbetracht des Umstandes, dass die Kantone im Bereich
der direkten Bundessteuer lediglich Bundesrecht vollziehen und der Bund
über weitgehende Aufsichts- und Einsichtsrechte verfügt, ist nicht einzuse-
hen, inwiefern aus der Veröffentlichung der vorliegend nachgefragten Do-
kumente die Kantone die Lieferung von Daten in Zukunft einschränken
könnten. Der Bund verfügt über rechtlich abgesicherte Aufsichts- und Ein-
sichtsrechte, die Kantone gewähren mithin nicht bloss freiwillig Einsicht in
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diese – im Auftrag des Bundes von ihnen bearbeiteten – Informationen. Ein
ernsthaftes Risiko, im Sinne einer gewissen Wahrscheinlichkeit eines er-
heblichen Schadens (vgl. BGE 142 II 324 E. 3.4; URS STEINMANN, in: Mau-
rer-Lambrou/Blechta [Hrsg.], Basler Kommentar zum Datenschutzge-
setz/Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014, Art. 7 BGÖ Rz. 4) für eine Beein-
trächtigung der Beziehungen zwischen Bund und Kantonen besteht vorlie-
gend jedenfalls nicht.
7.4 Damit steht die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ ei-
ner Bekanntgabe der nachgefragten Informationen nicht im Wege. Eine
Beeinträchtigung der zielkonformen Durchführung konkreter behördlicher
Massnahmen (Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ) ist – entgegen der nicht weiter be-
gründeten Meinung der Vorinstanz – ebenfalls nicht ersichtlich.
8.
Die Beschwerde ist damit teilweise gutzuheissen. Die Vorinstanz ist anzu-
weisen, die im Jahr 2017 im Bereich der direkten Bundessteuer aufgrund
von Ermittlungsverfahren der Abteilung Strafsachen und Untersuchungen
(ASU) verfügten Fr. 268.7 Mio. an Bussen und Nachsteuern auf die einzel-
nen Kantone sowie nach Gesamtsumme Bussen und Gesamtsumme
Nachsteuern aufzuschlüsseln und diese Informationen dem Beschwerde-
führer bekannt zu geben. Es kann dabei der Vorinstanz überlassen werden,
ob sie dem Beschwerdeführer dazu Einsicht in die von ihr zitierten «diver-
sen Dokumente», aus denen sie die im Internet diesbezüglich publizierten
Angaben berechnet hat, gibt (soweit notwendig geschwärzt), oder in ein
Dokument, das eine Zusammenstellung dieser Informationen enthält. Be-
züglich des Zugangs zur Anzahl der Verfahren pro Kanton, aus denen
diese Einnahmen stammen, ist die Beschwerde abzuweisen; die Vo-
rinstanz hat diese Informationen nicht bekannt zu geben.
9.
9.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten von insgesamt
Fr. 1'500.– nach dem Grad des Durchdringens zu einem Drittel dem Be-
schwerdeführer aufzuerlegen. Der Vorinstanz sind keine Kosten aufzuerle-
gen (Art. 63 Abs. 1, 2 und 5 VwVG; Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Feb-
ruar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwal-
tungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Der einbezahlte Kostenvorschuss in
der Höhe von Fr. 1'500.– ist zur Bezahlung der Verfahrenskosten zu ver-
wenden. Der Differenzbetrag von Fr. 1'000.– ist dem Beschwerdeführer zu-
rückzuerstatten.
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9.2 Auf die Zusprechung einer Parteientschädigung ist zu verzichten, da
nicht davon auszugehen ist, dass dem nicht vertretenen Beschwerdeführer
aus der Einreichung der Beschwerde verhältnismässig hohe Kosten er-
wachsen sind (Art. 64 Abs. 1 VwVG).
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