Decision ID: 542bdcdc-bdc1-5cdc-9b4a-765f0f7c8d4b
Year: 2013
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
A._, Jahrgang 1963, ist seit Geburt Staatsangehörige von Brasi-
lien. Ende 1990, im Alter von 27 Jahren, verliess sie das Land und heira-
tete im Dezember 1990 einen im Kanton Zürich lebenden Schweizer, wo-
durch sie – nach dem damals geltenden Recht – auch das Schweizer
Bürgerrecht erwarb. Im August 2006 wurde ihre Ehe geschieden. Im Zeit-
raum von Mai 2006 bis einschliesslich September 2011 gewährte ihr die
Stadt Zürich Fürsorgeleistungen. Sie kehrte danach nach Brasilien zu-
rück.
B.
Am 11. Mai 2012 nahm das Schweizerische Generalkonsulat in Rio de
Janeiro ein formelles Gesuch entgegen, in dem A._ die Ausrich-
tung einer periodischen Unterstützung nach dem Bundesgesetz vom
21. März 1973 über Sozialhilfe und Darlehen an Schweizer Staatsange-
hörige im Ausland ([BSDA, SR 852.1], bis Ende Dezember 2009: Bun-
desgesetz über Fürsorgeleistungen an Auslandschweizer, [ASFG, AS
2009 5685]) beantragte. In diesem Zusammenhang machte sie geltend,
ihre schwere Krankheit – eine Krebserkrankung – verunmögliche ihr die
Aufnahme einer Erwerbstätigkeit. Aufgrund dessen könne sie weder die
Kosten ihres Unterhalts noch die einer in Brasilien notwendigen medizini-
schen Behandlung aufbringen. Vorgängige Operationen an Lunge und
Becken seien aber notwendig, damit sie überhaupt zwecks weiterer The-
rapien in die Schweiz zurückkehren könne.
C.
Mit Verfügung vom 11. Juli 2012 wies das Bundesamt für Justiz (BJ) das
Gesuch um periodische Unterstützung ab. Zur Begründung führte es aus,
die Voraussetzungen hierfür seien nicht erfüllt, insbesondere weil Dop-
pelbürger, deren ausländischen Bürgerrecht vorherrsche, in der Regel
nicht unterstützt würden (Art. 6 BSDA). Dies gelte auch im Falle von
A._, deren brasilianisches Bürgerrecht als vorherrschend zu be-
trachten sei. Die Übernahme medizinischer Auslagen sei jedoch in Aus-
nahmefällen auch bei vorherrschendem ausländischem Bürgerrecht mög-
lich und werde geprüft.
D.
Gegen diese Verfügung erhob A._ mit Rechtsmitteleingabe vom
10. August 2012 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sinnge-
mäss beantragt sie, die Verfügung sei aufzuheben und ihr sei die bean-
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tragte Unterstützungsleistung zuzusprechen. Ein Recht hierauf – und
ebenfalls ein Anspruch auf eine Invalidenrente – ergebe sich ihrer Mei-
nung nach bereits daraus, dass sie während ihrer Arbeitsjahre in der
Schweiz Sozialabgaben abgeführt habe.
E.
Mit Verfügung vom 11. September 2012 hat das BJ der Beschwerdeführe-
rin die Übernahme der Kosten für ärztliche Hilfe im Zeitraum vom 1. Juni
2012 bis zum 31. Mai 2013 zugesprochen.
F.
In ihrer Vernehmlassung vom 6. November 2012 beantragt die Vorinstanz
die Abweisung der Beschwerde. Sie führt aus, es gäbe keine Anhalts-
punkte dafür, dass die kinderlose und geschiedene Beschwerdeführerin
besonders enge Beziehungen zur Schweiz unterhalte. Derartige Bezie-
hungen würden von ihr auch gar nicht geltend macht. Unter Berücksichti-
gung aller Umstände – eingeschlossen die jeweiligen Aufenthalte in Bra-
silien und in der Schweiz – sei ihr brasilianisches Bürgerrecht als vorherr-
schend zu betrachten; periodische Unterstützungen durch die Schweiz
entfielen somit. Der von der Beschwerdeführerin behauptete Anspruch
auf Leistungen der schweizerischen Sozialversicherungen spiele für die
hier in Frage stehende Ausrichtung von Sozialhilfe keine Rolle.
G.
Das Bundesverwaltungsgericht hat der Beschwerdeführerin die Gelegen-
heit eingeräumt, sich zur Vernehmlassung der Vorinstanz zu äussern. In-
nerhalb der hierfür gesetzten Frist ist jedoch keine entsprechende Stel-
lungnahme eingegangen.
H.
Auf den weiteren Akteninhalt wird – soweit rechtserheblich – in den Er-
wägungen eingegangen.
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht – unter Vor-
behalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen – Beschwerden gegen
Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), welche von einer der in
Art. 33 VGG aufgeführten Behörden erlassen wurden. Darunter fallen
Verfügungen des BJ, welche Sozialhilfeleistungen an Schweizer Staats-
angehörige im Ausland gemäss Art. 14 Abs. 1 BSDA zum Gegenstand
haben.
1.2 Gemäss Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem Bundes-
verwaltungsgericht nach dem VwVG, soweit das Gesetz nichts anderes
bestimmt.
1.3 Als Adressatin der Verfügung vom 11. Juli 2012 ist die Beschwerde-
führerin zur Beschwerde legitimiert (vgl. Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die
frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist daher einzutreten (vgl.
Art. 50 und 52 VwVG).
2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des
Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechts-
erheblichen Sachverhalts sowie – wenn nicht eine kantonale Behörde als
Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden
(Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwer-
deverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62
Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann
die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen
gutheissen oder abweisen.
3.
3.1 Gemäss Art. 1 BSDA gewährt der Bund im Rahmen dieses Gesetzes
Auslandschweizerinnen und Auslandschweizern, die sich in einer Notlage
befinden, Sozialhilfeleistungen. Entsprechend dem Grundsatz der Subsi-
diarität werden solche Unterstützungen nur an Personen ausgerichtet, die
ihren Lebensunterhalt nicht hinreichend aus eigenen Kräften und Mitteln,
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Beiträgen von privater Seite oder Hilfeleistungen des Aufenthaltsstaates
bestreiten können (Art. 5 BSDA).
3.2 Schweizerisch-ausländische Doppelbürger, deren ausländisches Bür-
gerrecht vorherrscht, werden in der Regel nicht unterstützt (Art. 6 BSDA).
Für die Beurteilung der Frage, welches Bürgerrecht überwiegt, ist auf
verschiedene Kriterien abzustellen, beispielhaft aufgeführt in Art. 2 Abs. 1
der Verordnung vom 4. November 2009 über Sozialhilfe und Darlehen an
Schweizer Staatsangehörige im Ausland (VSDA, SR 852.11). Dabei sind
namentlich zu beachten: die Umstände, welche zum Erwerb des auslän-
dischen Bürgerrechts geführt haben (Bst. a), der Aufenthaltsstaat wäh-
rend der Kindheit und Ausbildungszeit (Bst. b), die Dauer des Aufenthalts
im jetzigen Aufenthaltsstaat (Bst. c) und die Beziehung zur Schweiz (Bst.
d). Art. 2 Abs. 2 VSDA hält fest, dass in Notfällen nach Art. 25 das
Schweizer Bürgerrecht als vorherrschend gilt.
4.
Die Beschwerdeführerin ist in Brasilien aufgewachsen und kam erst im Al-
ter von 27 Jahren in die Schweiz. Das hiesige Bürgerrecht hat sie nach
damaligem Recht durch Heirat erworben. In der Schweiz hat sie sich rund
21 Jahre aufgehalten, während sie den grössten und prägenden Teil ihres
Lebens in ihrem Herkunftsland verbrachte. Dass sie sich mit der Schweiz
besonders verbunden fühlt, ist nicht ersichtlich und wird von ihr – wie die
Vorinstanz zurecht bemerkt hat – auch nicht geltend gemacht. Insbeson-
dere ergibt sich aus den vorinstanzlichen Akten, dass die Beschwerdefüh-
rerin, die immerhin mehr als 20 Jahre in Zürich gelebt hat, nur sehr wenig
Deutsch spricht und sich in dieser Sprache auch schriftlich kaum ausdrü-
cken kann (vgl. das von der Botschaft am 11. Mai 2012 ausgefüllte For-
mular für Doppelbürger/innen; E-Mail des BJ an die Botschaft vom 3. Juli
2012). Auch ihre Rechtsmitteleingabe hat sie in portugiesischer Sprache
abgefasst und zusammen mit einer deutschen Übersetzung des General-
konsulats eingereicht; in der darauffolgenden Korrespondenz hat sie ihre
schweizerische Zustelladresse nur in gebrochenem Deutsch mitteilen
können. Aus alldem ist zu schliessen, dass die Beschwerdeführerin keine
besonders enge Beziehung zur Schweiz unterhält, erkennbar auch daran,
dass sie fünf Jahre nach ihrer Scheidung – trotz ungünstiger finanzieller
Lebensbedingungen – wieder nach Brasilien zurückgekehrt ist. Der Um-
stand, dass sie in der Schweiz eine Erwerbstätigkeit ausgeübt hat, hat vor
dem geschilderten Hintergrund keine entscheidende Bedeutung. Das
brasilianische Bürgerrecht der Beschwerdeführerin ist somit gegenüber
dem schweizerischen als vorherrschend zu betrachten.
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Seite 6
5.
5.1 Damit stellt sich die Frage, ob von der in Art. 6 BSDA aufgestellten
Regel, eine Unterstützung nur bei vorherrschendem inländischem Bürger-
recht auszurichten, abgewichen werden kann. Kriterien, die eine Aus-
nahme von dieser Regel zulassen würden, werden allerdings weder im
Gesetz noch in der dazugehörigen Verordnung explizit aufgeführt. Art. 2
Abs. 2 VSDA hält zwar fest, dass bei Doppelbürgerinnen und Doppelbür-
gern in Notfällen nach Art. 25 das Schweizer Bürgerecht als vorherr-
schend gilt; der Begriff des Notfalls wird in Art. 25 VSDA jedoch nicht de-
finiert. Sein Absatz 1 statuiert für die schweizerische Vertretung lediglich
die Verpflichtung zur notwendigen Leistung, wenn ein Auslandschweizer
oder eine Auslandschweizerin auf sofortige Sozialhilfe angewiesen ist.
Diese Bestimmung entspricht inhaltlich der bis Ende Dezember 2009 gül-
tigen Regelung von Art. 25 Abs. 1 der Verordnung vom 26. November
1973 über Fürsorgeleistungen an Auslandschweizer (ASFV, AS 1973
1983), welche bei einer ausgesprochenen Notlage und fehlender ander-
weitiger Überbrückung eine vorläufige Unterstützung zur Deckung des le-
bensnotwendigen Bedarfs vorsah.
5.2 Angesichts der fehlenden Definition des Begriffs "Notlage" kann auf
die hierzu bestehende Praxis bzw. Rechtsprechung verwiesen werden.
Sie legte Art. 6 ASFG, gleichlautend mit dem heutigen Art. 6 BSDA, da-
hingehend aus, dass Ausnahmen von der Regel nur in besonders kras-
sen Fällen zulässig sind, d.h. in solchen Fällen, bei denen es aufgrund
der gesamten Umstände nicht zu verantworten wäre, eine hilfsbedürftige
Person von der Unterstützung auszuschliessen (vgl. Verwaltungspraxis
der Bundesbehörden [VPB] 57.25 E. 4.4). Gemeint sind dabei namentlich
Konstellationen, in denen die physische Existenz der Betroffenen auf dem
Spiel steht, die Möglichkeit, ein menschenwürdiges Leben zu führen, un-
mittelbar gefährdet erscheint oder wenn Auslandschweizerinnen und Aus-
landschweizer durch kriegerische Ereignisse in Not geraten. Eine ähnli-
che Umschreibung findet sich auch unter Ziffer 1.2.3 der ab 1. Januar
2010 geltenden Richtlinien des BJ zur Sozialhilfe für Auslandschweizerin-
nen und Auslandschweizer (nachfolgend: Richtlinien, online unter:
www.bj.admin.ch > Themen > Migration > Sozialhilfe für Auslandschwei-
zerinnen und Auslandschweizer > Auslandschweizer/in > Richtlinien für
die Behandlung von Gesuchen um Sozialhilfeunterstützung). Auch unter
den so präzisierten Ausnahmevoraussetzungen kann materielle Hilfe aber
nur dann ausgerichtet werden, wenn sich das schweizerische Bürgerrecht
http://www.bj.admin.ch/
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nicht in einem blossen Formalismus erschöpft (vgl. Urteil des Bundes-
verwaltungsgericht C-7743/2008 vom 16. Juli 2009 E. 6 mit Hinweisen).
5.3 Dass das schweizerische Bürgerrecht der Beschwerdeführerin nur
der Form nach besteht, ist aufgrund ihres mehr als 20-jährigen Aufent-
halts in der Schweiz nicht anzunehmen. Da ihre Krankheit lebensbedroh-
lich und eine Rückkehr in die Schweiz derzeit offenbar unmöglich ist, ge-
hört sie somit durchaus zu den Personen, denen unter Ausnahme von der
in Art. 6 BSDA aufgestellten Regel eine Unterstützung nicht verweigert
werden dürfte.
6.
6.1 Die Vorinstanz hat in der angefochten Verfügung eine Prüfung der
Ausnahmevoraussetzungen und bejahendenfalls die Übernahme der me-
dizinischen Auslagen in Aussicht gestellt. Mit nachfolgender Verfügung
vom 11. September 2012 hat sie der Beschwerdeführerin die Übernahme
der Kosten ärztlicher Hilfe für den Zeitraum eines Jahres bewilligt. Dabei
zählt sie zur ärztlichen Hilfe die Kosten für Medikamente, Pflegehilfe zu-
hause, ärztliche verordnete Physiotherapie im Zusammenhang mit Krebs-
leiden sowie die nicht von einer Krankenversicherung gedeckten Spital-
aufenthalte.
6.2 Unklar ist, ob der Beschwerdeführerin noch weitere, über die ärztliche
Hilfe hinausgehenden Unterstützungsleistungen auszurichten sind. Als
Ausnahmenfälle, die eine Abweichung von der Grundregel des
Art. 6 BSDA zulassen, nennt Ziffer 1.2.3 der Richtlinien u.a. "akute To-
desgefahr" und "sehr schwere Krankheit", beschränkt aber die hierfür er-
forderliche Sozialhilfe auf die "Finanzierung der ärztlichen Hilfe im Auf-
enthaltsstaat".
6.3 Die Richtlinien des BJ können allerdings keine rechtliche Verbindlich-
keit entfalten, die über die ihrer gesetzlichen Grundlage hinausgeht. Von
einer Behörde erlassene Richtlinien oder Weisungen sind lediglich In-
strumente, die in Auslegung der ihr übergeordneten Norm einer einheitli-
chen Verwaltungspraxis dienen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsge-
richts C-2642/2011 vom 19. September 2012 E. 6.3). Von daher erscheint
fraglich, ob die in Ziffer 1.2.3 der Richtlinien vorgesehene Beschränkung
auf ärztliche Hilfe – da von Art. 6 BSDA möglicherweise nicht gedeckt –
zulässig ist. In gewissen Ausnahmefällen, beispielsweise bei lebensbe-
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drohender Krankheit, können auch Unterstützungen angezeigt sein, die
über die medizinische Versorgung hinausgehen.
6.4 Im vorliegenden Fall ergibt sich aufgrund des aktenkundigen Sach-
verhalts und des in Art. 5 BSDA statuierten Subsidiaritätsprinzips die
Notwendigkeit einer zusätzlichen anderweitigen Unterstützung jedoch
nicht.
6.4.1 Den Akten bzw. den eigenen Angaben der Beschwerdeführerin ist
zu entnehmen, dass sie im Anschluss an ihre Rückkehr nach Brasilien
materielle Hilfe von Verwandten und Freunden erhalten konnte. Es kann
auch davon ausgegangen werden, dass sie, die noch im September 2011
Fürsorgeleistungen der Stadt Zürich erhielt, kaum anschliessend in ihr
Geburtsland zurückgekehrt wäre, wenn sie dort nicht mit Unterstützung
hätte rechnen können. Dass die bisher von dritter Seite empfangenen Un-
terstützungsleistungen ausreichend waren, darf vermutet werden, da die
Beschwerdeführerin hierfür Eltern und Geschwister offensichtlich nicht in
Anspruch nehmen wollte (vgl. E-Mail der Schweizerischen Botschaft vom
8. August 2012). Da ihr die Vorinstanz mit Verfügung vom 11. September
2012 die Übernahme praktisch sämtlicher medizinischer Kosten zuge-
sprochen hat, führt dies zur Schlussfolgerung, dass die Beschwerdefüh-
rerin in vollem Umfang – sowohl was ihren Lebensunterhalt wie auch ihre
ärztliche Versorgung betrifft – die für sie existenznotwendige Hilfe erhält.
6.4.2 Im Übrigen hat die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung vom 6. No-
vember 2012 anklingen lassen, dass sie die ärztliche Hilfe für die Be-
schwerdeführerin solange finanzieren wird, als hierfür keine Leistungs-
pflicht auf brasilianischer Seite festgestellt werden kann. Die Vorinstanz
geht zwar möglicherweise zu Unrecht davon aus, dass die Richtlinien in
generell verbindlicher Weise eine überlebensnotwendige Unterstützung
auf die Kosten ärztlicher Hilfe beschränken dürfen (vgl. E. 6.3). Ange-
sichts der vorangegangenen Erwägungen erweist sich im hier vorliegen-
den Fall – bezogen auf die Sachlage, wie sie sich im Zeitpunkt des Ur-
teils präsentiert (vgl. BVGE 2012/21 E. 5.1) – eine derartige Beschrän-
kung aber als zulässig. Es bleibt hinzuzufügen, dass die Beschwerdefüh-
rerin die ihr eingeräumte Möglichkeit, zur Vernehmlassung der Vorinstanz
Stellung zu nehmen, nicht wahrgenommen hat und damit insbesondere
nicht darauf beharrt hat, nach der ihr mit Verfügung vom 11. September
2012 zugesprochenen Finanzierung der ärztlichen Hilfe weitere Unter-
stützung zu benötigen.
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7.
Zusammenfassend ergibt sich somit, dass die Vorinstanz die Ausrichtung
der beantragten wiederkehrenden Unterstützungsleistungen zurecht ver-
weigert hat. Die angefochtene Verfügung erweist sich im Ergebnis als
bundesrechtskonform. Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
8.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens würde die Beschwerdeführerin
grundsätzlich kostenpflichtig. Angesichts der besonderen Umstände ist
jedoch von der Auferlegung von Verfahrenskosten abzusehen (vgl. Art. 63
Abs. 1 in fine VwVG i.V.m. Art. 6 Bst. b des Reglements vom 21. Februar
2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwal-
tungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
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