Decision ID: 294a5691-e434-46eb-b288-c2e0a14e4041
Year: 2021
Language: fr
Court: VS_TC
Chamber: VS_TC_001
Canton: VS
Region: Région lémanique
Law Area: 

Faits
A. La parcelle n° xx1, folio xxx, copropriété de X _ et B _ à raison
d’une quote-part d’une demie chacun, est classée en zone d’habitat individuel de coteau
sensible (IS) selon le plan d’affectation des zones communal (PAZ) et selon l’art. 95 du
règlement des constructions et des zones (RCCZ), textes adoptés par le Conseil général
le 21 juin 1988 et homologués par le Conseil d’Etat le 28 juin 1989. Sur ce bien-fonds,
situé à la Route xxx, à A _, est érigée une habitation.
B. Le 9 octobre 2017, des panneaux solaires photovoltaïques ont été posés par
l’entreprise C _ SA sur le toit de l’habitation sise à Route xxx, à A _.
Le 16 octobre 2017, C _ SA a adressé à la ville de A _ le formulaire
« annonce d’installation solaire en zone à bâtir ne nécessitant pas d’autorisation de
construire selon LAT art. 18a et OAT art. 32a (délai : 30 jours avant le début des
travaux) ». Ce document indique l’installation, par C _ SA, sur une toiture à
pan(s), parallèle au pan, ne dépassant pas les pans du toit perpendiculairement de plus
de 20 cm, ne dépassant pas du toit, vu de face et de dessus, étant peu réfléchissante
selon l’état des connaissances techniques (verres anti-reflets) et constituant une surface
d’un seul tenant, de 33 capteurs photovoltaïques vitrés rectangulaires sur une longueur
de 15 m pour une largeur de 5 m (surface totale de 55 m2, après déduction d’une portion
des capteurs). Sous la rubrique « Champ de capteurs/Orientation », C _ SA a
coché la case « rapporté sur la toiture inclinée ». Ce formulaire énonce encore la date
du début des travaux, soit le 9 octobre 2017 et, sur sa deuxième page, dans l’encart
« Avis de la commune », notamment que « Le présent avis n’est pas une décision
soumise à recours au sens de l’art. 5 LPJA. Sans nouvelle de la commune, le requérant
peut réaliser les travaux conformément à la demande déposée ». Par courriel du 1er
décembre 2017, la ville de A _ a fait savoir à C _ SA qu’elle avait
pris connaissance de sa demande et lui demandait de lui remettre encore les deux
documents suivants : le formulaire cantonal d’installation solaire pour panneaux
photovoltaïques version 2016 (toit à pan) ainsi que le formulaire cantonal d’installation
solaire pour assurance qualité feu AEAI (préciser l’emplacement des onduleurs). Le 7
décembre 2017, C _ SA a fait parvenir à la ville de A _ les
formulaires précités. Le 18 décembre 2017, la ville de A _ s’est adressée à
X _ en lui indiquant qu’elle accusait réception de sa demande d’autorisation
de poser des panneaux solaires sur la parcelle n° xx1, que cette demande serait
analysée prochainement, ce en vue d’une mise à l’enquête publique et, qu’une fois le
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délai de mise à l’enquête échu, son dossier pourrait être présenté pour décision au
conseil municipal, autorité compétente en matière d’autorisation de construire.
C. Par décision du 22 mars 2018, communiquée le 1er mai 2018 à X _, le
conseil municipal de A _ a décidé que : « 1) L’autorisation de construire pour
la pose de panneaux solaires photovoltaïques sur le pan de toiture sud du bâtiment sur
la parcelle n° xx1, folio XXX, zone d’habitat individuel du coteau sensible, à la route xxx,
au lieudit « D _ » est refusée. 2) Le propriétaire est sommé de procéder à
l’enlèvement des panneaux solaires photovoltaïques sur le pan de toiture sud du
bâtiment sur la parcelle n° xx1, folio xxx, zone d’habitat individuel du coteau sensible, à
la route xxx. 3) Si le propriétaire ne se conforme pas à l’ordre qui lui est donné sous
chiffre 2, il pourra être procédé par voie de substitution, aux frais de l’obligé ». Le conseil
municipal a tout d’abord rappelé que, en vertu de la disposition transitoire adoptée par
le conseil municipal le 18 septembre 2014 suite à l’entrée en vigueur de l’article 18a de
loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT ; RS 700), la procédure
d’autorisation de construire pour les installations solaires était maintenue dans les zones
de coteau sensible. En outre, il a indiqué que, selon la jurisprudence au sens de l’art.
18a LAT, l’intérêt public de protection du site du coteau sensible l’emportait sur l’intérêt
privé du propriétaire à disposer d’une source d’énergie solaire sur son bâtiment si
l’installation était susceptible de porter une atteinte massive à l’harmonie du site protégé
par le droit communal. Par conséquent, il a estimé qu’en l’espèce, les panneaux n’étaient
pas intégrés à la toiture car de par leur surélévation et leur couleur, ils nuisaient de
manière importante au site du coteau sensible. Les panneaux solaires ne pouvaient donc
être autorisés en l’état et il y avait dès lors lieu de rendre une décision de remise en état
au sens de l’art. 57 al. 3 de la loi sur les constructions du 15 décembre 2016 (LC ; RS/VS
705.1).
D. Le 30 mai 2018, X _, agissant par Me M _, a formé un recours
administratif auprès du Conseil d’Etat à l’encontre de la décision du conseil municipal du
22 mars 2018, concluant à l’annulation de ladite décision et à l’octroi de l’autorisation de
construire pour l’installation des panneaux solaires, sous suite de frais et dépens. Après
avoir rappelé la teneur de l’art. 18a LAT et de la disposition transitoire adoptée le 18
septembre 2014 par le conseil municipal, X _ a indiqué ne pas contester que
les panneaux solaires étaient soumis à autorisation de construire selon le RCCZ.
Cependant, il a estimé que l’autorisation de construire déposée par C _ SA
pour son compte, le 16 octobre 2017, devait être admise étant rappelé que l’intérêt à
l’utilisation de l’énergie solaire l’emportait en principe sur les aspects esthétiques (art.
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18a al. 4 LAT). A cet égard, il a développé trois griefs. En premier lieu, après avoir
énoncé les art. 25 LC, 44 let. a et 72 let. a RCCZ, il a indiqué ne pas comprendre en quoi
ses panneaux solaires perturbaient l’équilibre architectural, du site, et, ce d’autant plus,
que deux autres villas situées dans la même zone, sur les parcelles nos xx2 et xx3, étaient
également équipées de panneaux solaires. A cet égard, il a précisé que les 40 modules
de panneaux solaires de couleur bleu clair sur le toit de la villa sise sur la parcelle n° xx2
tranchaient de manière bien plus prononcée avec la couleur de la toiture que les siens.
Il a également soutenu qu’il était pratiquement impossible de voir une différence, malgré
la technique de pose des panneaux qui divergeait, entre son installation solaire et celle
de la parcelle n° xx2. En outre, il a insisté sur le fait que ses panneaux solaires, n’étant
visibles que depuis le dessus, ne perturbaient en rien l’équilibre architecturale du site
protégé. Dès lors, l’intérêt à l’utilisation de l’énergie solaire devait l’emporter sur les
considérations esthétiques. Dans un second grief, X _ a indiqué que le conseil
municipal avait méconnu le droit en renversant la présomption de l’art. 18a al. 4 LAT en
donnant la priorité à l’esthétique, en particulier au critère de la couleur des panneaux
solaires, au détriment de l’énergie solaire. En dernier lieu, il a ajouté que, sous l’angle
de l’art. 57 LC, 5 al. 2 et 36 al. 3 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst ; RS
101), ce n’était pas à lui, étant de bonne foi, de supporter les manquements de
l’entreprise ayant installé les panneaux solaires. De plus, il a indiqué avoir investi 23 000
fr. dans cette installation solaire et que si la décision de remise en état devait être
maintenue, il perdrait le bénéfice de cet investissement ce à quoi devraient être rajoutés
les frais de remise en état. Enfin, il a précisé que le but de protection de la zone
individuelle de coteau sensible pouvait être atteint par d’autres mesures moins incisives
telle que l’octroi d’une autorisation de construire subséquente et qu’il n’avait pas à
supporter un sacrifice plus grand que ces voisins.
Dans sa détermination du 9 juillet 2018, la ville de A _ a rappelé que l’art. 18a
al. 4 LAT prévoyait que l’intérêt à l’énergie solaire ne l’emportait sur les aspects
esthétiques « qu’en principe » et que, par conséquent, une pesée des intérêts devait
être effectuée. Elle a rappelé que l’ouvrage litigieux était situé en zone du coteau
sensible, à savoir, selon la jurisprudence, un site harmonieux protégé par le droit
communal où toute construction devait s’insérer de manière respectueuse. Elle a précisé
que la commune disposait d’un large pouvoir d’appréciation en matière esthétique et
qu’elle pouvait interdire des installations en se fondant sur les art. 44 let. a RCCZ et 25
al. 1 LC. Elle a également soutenu que, selon la jurisprudence, la pesée d’intérêts
pouvait aboutir à refuser les installations solaires en zone du coteau sensible lorsque
celles-ci porter atteinte au site. Par conséquent, elle a déduit qu’en l’espèce, les
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panneaux solaires n’étaient absolument pas intégrés à la toiture, tant par leur mode de
pose que par leur couleur, et dénaturaient le site du coteau sensible. Quant aux
installations solaires voisines, elle a conclu que ces exemples n’étaient pas
convaincants. A cet égard, elle a indiqué que, selon la jurisprudence, le principe d’égalité
de traitement ne pouvait être invoqué qu’en présence d’autorisations de construire de
panneaux solaires semblables, ce qui n’était pas le cas ici. Les installations solaires des
parcelles nos xx1 et xx2 n’avaient pas le même aspect, ce que, en outre, X _ a
reconnu lui-même. Concernant le grief de la proportionnalité, la ville de A _ a
rappelé que celui qui place l’autorité devant le fait accompli doit s’attendre à ce qu’elle
se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit plutôt que des
inconvénients qui en découlent pour le constructeur. Pour le surplus, le dommage
qu’avait invoqué le recourant n’était pas crédible. Enfin, elle a affirmé qu’elle n’avait pas
à interpeller X _ avant de prononcer une remise en étant dans la mesure où
celui-ci avait déposé une demande de construire et avait dès lors eu l’occasion de faire
valoir son point de vue devant l’autorité communale.
Dans sa détermination du 24 septembre 2018, X _ a fait valoir que bien qu’il
ne contestait pas qu’une pesée des intérêts devait être effectuée, l’art. 18a al. 4 LAT
établissait un ordre de priorité dans la pondération des intérêts et restreignait en ce sens
la marge d’appréciation. Il a ajouté notamment que, selon la jurisprudence, les clauses
d’esthétique des art. 25 al. 1 LC et 44 let. a RCCZ n’obligeaient pas un constructeur à
aligner l’apparence de son projet sur celle des bâtiments voisins. L’autorité devait
évaluer de manière globale le secteur et déterminer si celui-ci était toujours harmonieux,
sans se fonder sur n’importe quel sens esthétique subjectif. X _ a ensuite
soutenu être victime d’une inégalité de traitement du fait que deux villas voisines se sont
vues accorder le droit de poser des panneaux solaires sur leur toit. Enfin, il a exposé
que le coût de remise en état serait de l’ordre de 15 000 fr. auquel il faudrait ajouter la
moins-value de 23 150 fr. qu’il subirait. Pour le surplus, il a rappelé que ce n’était pas à
l’administré de bonne foi de subir les manquements d’une entreprise.
Le 24 octobre 2018, le Conseil d’Etat a demandé à la ville de A _ le dépôt des
dossiers de construction relatifs aux panneaux solaires posés en toiture des bâtiments
aux alentours de la villa de X _, notamment celui relatif à la parcelle n° xx2. Il
lui a également demandé de lui faire part toutes informations utiles.
Le 22 novembre 2018, la ville de A _ a remis la copie des dossiers relatifs aux
installations de panneaux solaire sur les parcelles nos xx2 et xx3. Elle a relevé que les
panneaux solaires sur la parcelle n° xx2 ont été posés sur le toit alors que le permis
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octroyé en 2016 exigeait une intégration totale de l’installation à la toiture. A cet égard,
l’installation n’étant pas conforme au permis délivré, une enquête de police des
constructions était en cours. L’installation de panneaux solaires sur la parcelle n° xx3
avait été autorisée en 2009. L’installation était de dimension réduite et n’avait dès lors
pas le même impact sur le coteau que celle de X _. En outre, la pratique du
conseil municipal avait évolué depuis 2009 et s’était inscrite dans une protection accrue
du coteau selon le plan directeur communal adopté en 2012. S’agissant des frais de
remise en état, la ville de A _ a rappelé que X _ avait mis l’autorité
devant le fait accompli et que le principe de proportionnalité ne pouvait dès lors être
invoqué dans ce genre de cas que de manière très restrictive.
Le 16 octobre 2019, X _ a fait part de ses observations finales. Il a indiqué que
les panneaux solaires correspondaient aux exigences posées par l’art. 32a de
l’ordonnance sur l’aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT ; RS 700.1) et devait
donc bénéficier de l’application de l’art. 18a LAT. Il a une nouvelle fois affirmé que la
commune de A _ n’avait pas ou mal procédé à la pesée des intérêts et aurait
dû accepter l’installation des panneaux solaires. Quant au principe de proportionnalité,
celui-ci devait s’appliquer puisqu’aucun intérêt public ne s’opposait à l’installation
contestée.
Le 22 octobre 2019, X _ a remis au Conseil d’Etat des photos concernant des
panneaux solaires se trouvant sur la parcelle n° xx4 sise également en zone d’habitat
individuel du coteau sensible. L’installation de ces panneaux avait été réalisée selon la
même technique que les siens. A cet égard, X _ invoque une grave violation
du principe d’égalité de traitement.
Le 27 mai 2020, une copie du dossier relatif à l’installation de panneaux solaire sur la
parcelle n° xx4 a été remis au Conseil d’Etat. A cet égard, la ville de A _ a
relevé que les panneaux solaires sur la parcelle n° xx4 avaient été posés sur le toit alors
que le permis octroyé en 2017 exigeait une intégration totale de l’installation à la toiture.
L’installation n’étant pas conforme au permis délivré, une enquête de police des
constructions était en cours. La ville de A _ a indiqué avoir affaire à un cas
similaire à celui de la parcelle n° xx2. Elle a rappelé qu’elle n’admettait pas en zone du
coteau sensible des installations photovoltaïques non intégrées à la toiture et que c’était
justement pour ce motif que l’installation de X _ avait été refusée. Pour le
surplus, elle a maintenu ses conclusions.
Le 28 mai 2020, le Conseil d’Etat a clos l’instruction et a indiqué statuer prochainement.
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Le 3 juillet 2020, X _ a transmis au Conseil d’Etat une copie de l’article du
quotidien E _ du xxx 2020 selon lequel la ville de A _ avait adapté
son règlement communal relatif aux mesures d’encouragement pour les énergies
renouvelables. Cette modification avait pour but de favoriser les petits projets. En
refusant le projet de X _, la ville de A _ a été, selon lui, à l’encontre
de la politique fédérale mais également à l’encontre de la politique de la ville de
A _.
E. Par décision du 19 août 2020, expédiée le 21, le Conseil d’Etat a rejeté le recours.
Il a d’abord estimé qu’il pouvait se dispenser d’une visite des lieux au vu des
photographies déposées en cause. Le Conseil d’Etat a ensuite indiqué ne pas avoir
analysé si une autorisation de construire était ou non nécessaire selon l’art. 18a al. 1 à
3 LAT puisque X _ ne contestait pas l’application de la décision du conseil
municipal du 18 septembre 2014 selon laquelle la procédure d’autorisation de construire
pour les installations solaires était maintenue dans certaines zones dont la zone d’habitat
individuel de coteau sensible.
S’agissant de la contestation soulevée en relation avec l’art. 18a al. 4 LAT, à savoir la
pesée d’intérêt entre l’intérêt à l’énergie solaire qui primait en principe sur les aspects
esthétiques, le Conseil d’Etat s’est référé à une jurisprudence récente du Tribunal fédéral
(ATF 146 II 367) ainsi qu’à un précédent cantonal de 2019 (ACDP A1 18 138 du 7 juin
2019 consid. 3.3.2).
Après avoir rappelé les clauses esthétiques de l’art. 25 al. 1 LC, 44 let. a, 92 et 95 RCCZ
et le large pouvoir d’appréciation de la commune à cet égard, le Conseil d’Etat a précisé
que ces articles étaient complétés et renforcés, dans le cas d’espèce, par le statut
spécial de la zone d’habitat individuel du coteau sensible. En outre, il a ajouté que le
versant viticole dominant le site de A _ dont la villa de X _ était
immédiatement voisine, était un périmètre environnant particulièrement digne de
protection selon l’ISOS. Il a conclu que l’analyse du conseil municipal de A _
devait être suivie car l’apparence de la toiture était perturbante sur le plan esthétique en
raison notamment du doublement partiel sur un seul pan de la ligne supérieure du toit et
de la pose de panneaux solaires nettement plus foncés que le couleur de la toiture,
créant ainsi un double déséquilibre formel et chromatique. Cette apparence hétéroclite,
nuisant à l’esthétisme de la zone, ne se retrouvait nulle part sur le coteau sédunois,
exception faite des cas signalés par le recourant qui feraient toutefois l’objet d’une
procédure communale de police des constructions. Pour le surplus, si X _
obtenait gain de cause, les autres constructions dans cette zone à bâtir pourraient
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bénéficier de ce précédent et multiplieraient les installations de ce même type, en
dégradant de manière bien plus lourde la zone sensible. Au vu du caractère
spécialement protégé du site, la pesée des intérêts au sens de l’art. 18a al. 4 LAT était
clairement en faveur de la préservation de l’aspect du lieu. En outre, il a rappelé que la
ville de A _ n’était pas opposée à toute installation de panneaux solaires, mais
exigeait que celle-ci soit intégrée à la toiture et non simplement superposée comme
c’était le cas en l’espèce.
Le grief d’inégalité de traitement devait également être écarté. Aucune comparaison ne
pouvait en effet se faire avec les installations que X _ avait mentionnées, l’une
d’elle étant petite et ancienne et les deux autres n’ayant pas été autorisées par la
commune.
Le Conseil d’Etat a estimé que le grief portant sur la remise en état ne pouvait également
être suivi. La ville de A _ s’était montrée déterminée à faire intégrer totalement
à la toiture les panneaux solaires des villas sises sur les parcelles nosxx2 et xx4.
L’injonction n’était dès lors pas contraire au principe de l’égalité de traitement. Le Conseil
d’Etat a également estimé que l’ordre de remise en l’état du 22 mars 2018 respectait le
principe de proportionnalité puisque d’une part, X _ avait la possibilité
d’effectuer une nouvelle demande comportant des installations solaires intégrés à la
toiture, ce qui réduirait les coûts de l’intéressé en raison de la réutilisation du système
existant et que, d’autre part, l’intérêt public à la sauvegarde du site prévalait largement
sur l’intérêt de X _ de ne pas modifier sa toiture. En outre, X _ ne
pouvait se prévaloir de sa bonne foi étant donné que les panneaux solaires avaient été
posés sans annonce, ni autorisation. Le Conseil d’Etat a dès lors confirmé l’ordre de
remise en l’état consistant à démonter les panneaux solaires. Toutefois, avant d’en
donner l’ordre, la ville de A _ devait fixer un délai minimal de 30 jours à
X _ pour déposer un nouveau projet satisfaisant aux exigences de la zone
protégée.
Pour le surplus, le Conseil d’Etat a indiqué que l’ordre de remise en état avait été adressé
uniquement à un seul des copropriétaires, soit X _, en tant que perturbateur
par situation. L’épouse de X _, B _, était également perturbatrice par
situation mais n’avait pas été concernée par la décision. Dans l’hypothèse d’un refus
d’un ordre de remise en état par l’épouse, la ville de A _ ne pourrait pas
ordonner l’exécution de la remise en état et devrait au préalable rendre une décision de
remise en l’état à B _.
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F. Le 23 septembre 2020, X _ a formé un recours de droit administratif à
l’encontre de la décision du Conseil d’Etat du 19 août 2020, concluant, à titre principal,
à l’annulation de ladite décision et à l’autorisation des panneaux solaires, sous suite de
frais et dépens et, à titre subsidiaire, à l’annulation de ladite décision et au renvoi du
dossier au Conseil d’Etat, voire à la Commune de A _ pour une décision dans
le sens des considérants, sous suite de frais et dépens. Après avoir rappelé la teneur
des art. 18a al. 4 LAT, 25 LC, 44 let. a et 72 let. a RCCZ, X _ a estimé que
l’argumentation du Conseil d’Etat selon laquelle l’apparence de sa toiture était hétéroclite
et était très perturbante sur le plan esthétique ne pouvait être suivie. En effet, ses
panneaux solaires ne perturbaient en rien l’équilibre architectural tant au niveau de
l’impact visuel que de la couleur et de la forme des panneaux solaires. Ses panneaux
solaires étaient également bien plus esthétiques que ceux de la parcelle n° xx2. A cet
égard, il a soutenu que ces derniers respectaient scrupuleusement l’autorisation de
construire et que l’autorité communale s’était bien gardée de transmettre le résultat de
son contrôle. Il a également indiqué que malgré un mode de pose différent des
panneaux, il n’y avait quasiment aucune différence visible entre les panneaux intégrés
de la parcelle n° xx2 et ses panneaux posés. Dans un second argument, X _
a soutenu être victime d’une inégalité de traitement. Deux villas voisines étaient déjà
équipées de panneaux solaires. De plus, les panneaux solaires de la parcelle n° xx2 qui
respectaient l’autorisation de construire, couvraient une bien plus grande surface et
étaient beaucoup moins esthétiques que les siens. Enfin, s’agissant du principe de
proportionnalité, les frais de remise en état seraient excessifs en plus de la moins-value
qu’il subirait. Pour le surplus, il ne pouvait lui être reproché une absence de bonne foi et
il n’avait pas à supporter la négligence de l’entreprise ayant installé les panneaux
solaires.
Le 18 novembre 2020, le Conseil d’Etat a remis son dossier et s’est déterminé. Selon
lui, X _ a minimisé la gravité de l’atteinte esthétique que représentait la pose
de ses panneaux solaires. En effet, si un tel précédent était admis, il constituerait un réel
danger pour le site concerné mais également pour le paysage valaisan en général.
Quant au principe de proportionnalité, il était respecté puisque la proposition de la ville
de A _ était d’installer des panneaux en les intégrant à la toiture. Les frais
seraient nettement inférieurs à ceux invoqués par X _ et pouvaient être exigés
compte tenu de l’importance de l’intérêt public mentionné. Pour le surplus, il s’est référé
à sa décision du 19 août 2020.
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Dans sa détermination du 25 novembre 2020, la ville de A _ a rappelé la
nécessité de la pesée d’intérêts de l’art. 18a al. 4 LAT. Elle a une nouvelle fois indiqué
que la zone où se trouvait l’ouvrage litigieux était considérée comme un site harmonieux
protégé, que la commune disposait en matière d’esthétique d’un large pouvoir
d’appréciation et pouvait ainsi interdire sur la base de l’art. 44 let. a RCCZ et 25 al. 1 LC
des installations, que le conseil municipal disposait d’une compétence pour adapter la
toiture au caractère du lieu selon l’art. 92 let. b RCCZ et que, selon la jurisprudence, la
pesée des intérêts préconisée par l’art. 18a al. 4 LAT aboutissait à refuser les panneaux
solaires en zone du coteau sensible lorsque ceux-ci portaient une atteinte massive à un
site harmonieux protégé par le droit communal. En l’occurrence, le caractère
inesthétique des panneaux solaires portait atteinte au site protégé. Quant à l’inégalité de
traitement, les exemples cités par X _ n’étaient pas comparables. En effet, les
panneaux de la parcelle n° xx2 avaient fait l’objet d’un mode de pose différent et étaient
dès lors intégrés à la toiture créant une impression d’ensemble satisfaisante caractérisée
notamment par l’absence du doublement partiel du pan de toiture si néfaste à la villa de
X _. A cet égard, la ville de A _ a également ajouté que les photos
de vues aériennes étaient peu pertinentes, dans la mesure où elles ne permettaient pas
de dégager une impression d’ensemble des volumes de la toiture au niveau du sol. Enfin,
s’agissant de la proportionnalité, elle a une nouvelle fois insisté sur le fait que
X _ avait mis l’autorité devant le fait accompli et que, à cet égard, l’ordre de
démolir un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation de construire ne
pouvait être octroyé ne contrevenait pas au principe de proportionnalité. En outre, le fait
que les travaux étaient imputables à un tiers n’était pas pertinent car X _ était
le propriétaire de la parcelle et devait être considéré comme le perturbateur par situation.
Le 30 novembre 2020, la ville de A _ a remis son dossier relatif à l’affaire lequel
comprend notamment les informations sur les parcelles n°xx2 et xx3.

Considérant en droit
1. Déposé en temps utile contre une décision du Conseil d’Etat par une personne
directement atteinte, le recours de droit administratif du 23 septembre 2020 est
recevable (art. 72, 78 al. 1 let. a, 80 al. 1 let. a, b et c, 44 al. 1 let. a et 46, 48 de la loi du
6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives [LPJA; RS/VS 172.6]).
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2.1 A titre de moyens de preuve, le recourant a sollicité l’édition du dossier complet en
possession du Conseil d’Etat ainsi que la confirmation de la ville de A _ que
l’installation des panneaux solaires sur la toiture du bâtiment sis parcelle n° xx2 de la
commune de A _ a été réalisée conformément à l’autorisation de construire.
2.2 Selon la jurisprudence, l'autorité peut se livrer à une appréciation anticipée de l'utilité
des moyens de preuve offerts et renoncer à les administrer lorsque le fait dont les parties
veulent établir la réalité n'est pas important pour la solution du cas, lorsque sa preuve
résulte déjà de constatations versées au dossier ou lorsqu’elle arrive à la conclusion que
ces preuves ne sont pas décisives pour la solution du litige, voire qu'elles ne pourraient
l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1).
2.3 En l’occurrence, les dossiers complets du conseil municipal et du Conseil d’Etat ont
été remis à la Cour de céans respectivement le 18 et le 30 novembre 2020. La requête du
recourant est donc sur ce point satisfaite. Le Tribunal renonce en revanche à demander
une confirmation de la ville de A _ que l’installation des panneaux solaires sur
la toiture du bâtiment sis parcelle n° xx2 de la Commune de A _ a été réalisée
conformément à l’autorisation de construire. La ville de A _ a en effet indiqué,
dans sa détermination du 25 novembre 2020, que l’installation en toiture sur la parcelle n°
xx2 avait bien était réalisée conformément à l’autorisation de construire. Cette affirmation
n’a pas à être mise en doute.
3. Dans un premier grief, le recourant se plaint de la pesée des intérêts au sens de l’art.
18a al. 4 LAT opérée par le Conseil d’Etat.
3.1 A teneur de l’art. 18a al. 4 LAT, l’intérêt à l’utilisation de l’énergie solaire sur des
constructions existantes ou nouvelles l’emporte en principe sur les aspects esthétiques.
Selon la récente jurisprudence du Tribunal fédéral, cet article s’applique dans tous les
cas où il faut apprécier, à l’occasion d’une demande d’autorisation de construire
comprenant une installation solaire, des questions relevant notamment de l’intégration
architecturale ou de l’application de clauses générales d’esthétiques de la législation
cantonale ou communale en matière de constructions. Le refus de l’autorisation de
construire pour des considérations esthétiques n’est dès lors admissible que dans des
cas très exceptionnels et devra être particulièrement bien justifié. Le droit cantonal ou
communal peut encore imposer au constructeur, à production et rendements
énergétiques comparables, de choisir l’option la moins dommageable sur le plan
esthétique. En d’autres termes, l’art. 18a al. 4 LAT restreint la marge d’appréciation des
autorités délivrant les autorisations de construire (ATF 146 II 367 consid. 3.1.1). Cela ne
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signifie pas que l’autorité communale doive approuver tout projet comportant des
installations solaires en toiture et quelle que soit son esthétique mais que les aspects du
projet comportant une installation solaire par le recours à l’énergie solaire ne sauraient,
en principe et sauf alternative raisonnable, être condamnés pour des motifs esthétiques
(ATF 146 II précité consid. 4.2).
3.2 L’art. 25 al. 1 LC est une règle générale d'esthétique et d'intégration des
constructions. Cette disposition prévoit que les constructions et installations doivent
respecter l'environnement naturel et bâti dans lequel elles s'inscrivent notamment du
point de vue du volume, de l'emplacement, de la forme, des matériaux et de leur couleur
(al. 1). Les constructions, installations et aménagements extérieurs doivent être conçus
et entretenus de manière à s'intégrer harmonieusement avec l'environnement construit
et paysager afin d'assurer un aspect général de qualité (al. 2).
Sur le plan communal, l’art. 44 al. 1 let. a RCCZ stipule que toute construction doit être
conçue selon les règles de l'art et présenter une expression architecturale cohérente et
en rapport avec son environnement. Elle doit notamment tenir compte des
caractéristiques particulières d'un site naturel ou bâti, d'une localité, d'un quartier ou
d'une rue, ainsi que de l'aspect d'un édifice ou d'un ensemble de valeur intrinsèque.
L’article 72 let. a RCCZ dispose également que les zones de protection ont pour but de
protéger les sites naturels. N'y sont autorisées que des constructions dont l'emplacement
est imposé par leur destination à la condition qu'elles ne portent pas préjudice au site.
Les art. 92 et 95 RCCZ sont consacrés à l’esthétique des constructions. Le tableau de
l’art. 95 RCCZ renvoie à l’art. 92 RRCZ pour ce qui est de la couverture et de la teinte
de la toiture. Il ressort de l’art. 92 RCCZ que (a) en règle générale, les matériaux de
couverture doivent s'adapter aux constructions voisines. Sur la rive droite, le matériau
de couverture des toits à pans est de couleur anthracite (ardoise naturelle ou artificielle),
à l'exception des secteurs de F _ et de G _, où il est de couleur
brune (ardoise ou tuile). Sur la rive gauche, le matériau de couverture des toits à pans
est de couleur brune (ardoise ou tuile). Dans les zones industrielles, le matériau de
couverture et la couleur de celui-ci seront soumis à l'approbation du Conseil municipal.
(b) Selon le lieu, le Conseil municipal peut imposer la forme ou l'orientation d'une toiture,
le genre et la couleur de la couverture, éventuellement l'aménagement d'un toit plat, afin
d'adapter ladite toiture au caractère de ce lieu.
Selon la jurisprudence, l'application d'une clause d'esthétique ne doit pas aboutir à ce
que, de façon générale, la réglementation sur les zones en vigueur soit vidée de sa
substance (ATF 115 Ia 114 consid. 3c ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_171/2014 du 24
- 13 -
septembre 2014 consid. 2.1.4). Dans le domaine de l’esthétique et de l’intégration au
site, les autorités locales disposent en effet d'un large pouvoir d'appréciation (ATF 132
II 408 consid. 4.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_171/2014 du 24 septembre 2014 consid.
2.1.4 ; ACDP A1 16 256 du 28 avril 2017 consid. 3.2). C’est le cas, notamment,
lorsqu’elles examinent la question de savoir si une construction ou une installation est
de nature à compromettre l’aspect ou le caractère d’un site, d’une localité, d’un quartier
ou d’une rue (ATF 115 Ia précité consid. 3d ; cf. également arrêts du Tribunal fédéral
1C_340/2015 du 16 mars 2016 consid. 6.1.1 et 1C_171/2014 du 24 septembre 2014
consid. 2.1.4).
3.3 En vertu de l'art. 3 al. 1 OAT, lorsque, dans l'accomplissement et la coordination de
tâches ayant des effets sur l'organisation du territoire, les autorités disposent d'un
pouvoir d'appréciation, elles sont tenues de peser les intérêts en présence.
Conformément à l’article 3 al. 1 de la loi d'application du 23 janvier 1987 de la loi fédérale
sur l'aménagement du territoire (LcAT ; RS/VS 701.1), l'aménagement du territoire
communal incombe aux communes. Les communes définissent les possibilités
d'utilisation des différentes zones d'affectation dans un règlement des zones et des
constructions (art. 13 al. 1 LcAT). Ce règlement définit notamment les modalités de la
sauvegarde du paysage et des sites ainsi que des ouvrages dignes de protection (art.
13 al. 2 let. f LcAT).
3.4.1 En l’occurrence, le projet s’inscrit dans un secteur en forte pente, exposé à la vue,
situé dans le vignoble sédunois et rangé en zone d’habitat du coteau sensible (IS) selon
le RCCZ. Le règlement communal doit être appliqué à la lumière de l’art. 18a LAT et il
convient de retenir que ledit règlement ne proscrit pas la pose de panneaux solaires
dans la zone d’habitat du coteau sensible.
Le conseil municipal et le Conseil d’Etat considèrent tous deux que la zone du coteau
sensible bénéficierait d’une protection particulière. D’un point de vu constructif,
s’agissant de la toiture, force est de constater que cette protection se traduit
essentiellement à l’art. 92 let. b RCCZ laissant la possibilité au conseil municipal, selon
le lieu, d’imposer certains critères. A cet égard, il est relevé que, dans les diverses
déterminations de la ville de A _, la commune n’admet pas en zone du coteau
sensible des installations photovoltaïques non intégrées à la toiture. Le Conseil d’Etat a
également précisé, à juste titre, que la villa du recourant se situait au limite de la zone à
bâtir en bordure du coteau viticole dont l’ISOS souligne l’importance. Sous cet angle,
une grande importance doit être accordée à l’impératif de bonne intégration au site.
- 14 -
S’agissant de l’environnement autour la villa litigieuse, les photos déposées en cause
permettent de constater qu’elle se trouve effectivement en bordure de la surface
constructible, le long de la route cadastrée n° xxx, en contrebas des constructions
implantées sur les parcelles voisines. D’une manière générale, le quartier en question
présente une architecture relativement homogène, comportant principalement des
constructions avec toits à pans. On relève également l’homogénéité de la couleur des
toits tirant sur le gris clair. Pour le reste, le secteur comporte deux autres constructions
sise sur les parcelles nos xx2 et xx3 avec également une installation sur la toiture de
panneaux photovoltaïques.
3.4.2 L’installation proposée par le recourant contient 33 capteurs photovoltaïques sur
une longueur de 15 m pour une largeur de 5 m posés (surface totale de 55 m2, après
déduction d’une portion des capteurs) sur le pan sud de la toiture de la villa. S’agissant
de la couleur des panneaux solaires, d’après les photographies, il n’y a pas lieu
d’admettre que la couleur d’un gris plus foncé tranche de manière prononcée avec celle
de la toiture. En revanche, et comme l’a souligné le Conseil d’Etat à juste titre, le projet
ne respecte pas la ligne du toit et le volume de la toiture ne s’intègre pas dans
l’environnement bâti. La hauteur rajoutée sur un seul pan de la toiture dans sa ligne
supérieure crée un certain déséquilibre dans la construction. Les abords de la propriété
du recourant se trouvent donc altérés et dénaturés du fait du projet litigieux. L’impact
visuel des panneaux solaires est également important de par l’emplacement spécifique
de ce quartier sis sur un plateau surplombant la ville.
En outre, l’argument invoqué par le recourant, selon lequel il n’y aurait aucune différence
entre ses panneaux solaires posés sur son toit et ceux intégrés de la parcelle n° xx2,
n’est pas pertinent. Comme on le verra dans le considérant 4.2, les deux installations ne
peuvent être comparées du fait de leur mode de pose différent et donc elles ne peuvent
jouir d’un traitement équivalent.
Les craintes de la ville de A _, confirmées par le Conseil d’Etat, d’un impact
négatif de la construction dans ses abords immédiats et au site du coteau sensible sont
donc justifiés. Une telle installation solaire posée sur un toit imposant constitue une
atteinte massive à un site harmonieux protégé par le droit communal. Le conseil
municipal était donc parfaitement en droit, sans abuser de son pouvoir d’appréciation,
de refuser l’installation litigieuse, conformément à sa pratique communale. En outre,
respectant la récente jurisprudence fédérale, le projet peut être condamné pour des
motifs esthétiques en raison de l’alternative raisonnable qui est proposée au recourant,
comme on le verra au considérant 5.2. Mal fondé, le grief doit donc être rejeté.
- 15 -
4. Dans un second grief, le recourant invoque une inégalité de traitement, au motif que
deux villas voisines situées dans la même zone, soit sur les parcelles nos xx3 et xx2 sont
équipées de panneaux solaires.
4.1 Une décision viole le principe de l'égalité consacré à l'art. 8 al. 1 Cst lorsqu'elle
établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au
regard de la situation de fait à réglementer, ou qu'elle omet de faire des distinctions qui
s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas
traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente.
Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de
fait importante (ATF 142 I 195 consid. 6.1).
4.2 En l’occurrence, le cas de la parcelle n° xx3 invoqué par le recourant ne lui est
d’aucune aide. En effet, selon les photographies produites en cause, l’installation solaire
sur la toiture de la villa sise sur la parcelle n° xx3 ne peut être comparée à l’installation
solaire litigieuse puisque l’autorisation a été octroyée en 2009 pour une installation de
bien moindre importance. Ces deux situations ne peuvent dès lors jouir d’un traitement
équivalent.
Quant au cas signalé sur la parcelle n° xx2, il ressort des photographies, à première vue,
une villa avec une installation solaire susceptible d’être rapprochée de la villa concernée
par l’ordre de remise en état contesté. Cependant, la technique de pose des installations
solaires diffère, ce qui ne peut être minimisé, contrairement à ce que prétend le
recourant, au vu de la pratique constante que le conseil municipal a décidé d’appliquer
dans sa manière de procéder à l’acceptation ou non de la pose de panneaux solaires
dans la zone d’habitat du coteau sensible. En effet, le conseil municipal a affirmé que
l’installation solaire sise sur la toiture de la villa sise sur la parcelle n° xx2 a fait l’objet
d’un mode de pose différent qui a permis d’intégrer les panneaux solaires à la toiture et
préservant ainsi le caractère de la zone du coteau sensible. Le recourant ne peut ainsi
être mis au bénéfice de l’égalité de traitement dès lors que son installation solaire n’a
pas été intégrée. Mal fondée, la critique est rejetée.
5. Il reste à examiner si l’ordre de remise en l’état viole le principe de proportionnalité.
5.1 Aux termes de l’art. 57 al. 2 LC, si une régularisation n'est pas d'emblée exclue,
l'autorité impartit un délai convenable pour déposer une demande d'autorisation de
construire en vue de la régularisation des travaux effectués. A défaut de dépôt d'une
demande dans le délai fixé, l'autorité fait élaborer un dossier de demande d'autorisation
de construire, les frais y relatifs étant à la charge du perturbateur. La collectivité publique
- 16 -
dispose d'une hypothèque légale directe, primant sur tous les autres droits de gage
existant sur l'immeuble et valable sans inscription au registre foncier, pour garantir la
créance et les intérêts concernant les frais d'établissement du dossier et de la procédure
y relative. A teneur de l’art. 46 al. 2 de l’ordonnance des constructions du 22 mars 2017
(OC ; RS/VS 705.100), les autorités de police des constructions ordonnent la remise en
état des lieux conforme au droit en cas d’exécution illicite des travaux ou lorsque des
dispositions en matière de construction ou des conditions et charges ne sont pas
respectées. Elles tiennent compte des principes de la proportionnalité et de la protection
de la bonne foi.
Le principe de proportionnalité implique de se demander si les travaux réalisés sans
permis (formellement illégaux) peuvent être autorisés a posteriori (arrêt du Tribunal
fédéral 1C_82/2015 du 18 novembre 2015 consid. 4.1). La deuxième phrase de l’art. 57
al. 2 LC codifie cette règle en prévoyant expressément qu’en l’absence de dépôt d'une
demande dans le délai fixé, dans les cas où une régularisation n’est pas d’emblée
exclue, l'autorité fait élaborer un dossier de demande d'autorisation de construire, les
frais y relatifs étant à la charge du perturbateur.
Sous l’angle de la proportionnalité, il est de surcroît admis que l'autorité renonce à
ordonner la démolition d’un ouvrage si les dérogations à la règle sont mineures, si
l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait
au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou
encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme
conforme au droit. Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le
principe de proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli
doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit
que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (arrêt du Tribunal fédéral
1C_114/2018 du 21 juin 2019 consid. 5.1.2).
5.2 En l’espèce, l’installation solaire du recourant a été posée sans autorisation de
construire et en outre sur la toiture d’une villa se trouvant en zone d’habitat du coteau
sensible. Il existe donc un intérêt public indéniable à maintenir la qualité paysagère de
ce site. Cependant, l’on comprend à la lecture du dossier que la ville de A _
admet en zone d’habitat du coteau sensible des panneaux photovoltaïques intégrés à la
toiture. Or, l’ordre de remise en l’état n’expose pas si l’installation peut être régularisée,
cas échéant à quelles conditions précises. Dans ses diverses déterminations, la ville de
A _ n’a apporté comme seul élément de réponse que celui qui place l’autorité
devant le fait accompli doit s’attendre à ce que l’autorité s’occupe davantage de rétablir
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la situation conforme au droit, sans pour autant identifier quels sont les intérêts publics
et privés en jeu et sans se prononcer, en définitive, sur le caractère proportionné ou non
de cette mesure.
Il résulte de ce qui précède que l’ordre de remise en état des lieux du 22 mars 2018 ne
peut être confirmé par l’autorité de céans. La ville de A _ n’empêche pas le
recourant d’accéder à l’énergie solaire et doit ainsi lui imposer, non pas de retirer les
panneaux, mais de les intégrer à la toiture. Il appartiendra au conseil municipal de
A _ de porter une nouvelle décision.
En raison du sort réservé au grief concernant la proportionnalité, la Cour peut se
dispenser d’analyser les deux derniers ayant trait à l’excessivité des frais de remis en
état ainsi qu’à la bonne foi du recourant.
6. Au vu de ce qui précède, le recours doit être admis (art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 1
LPJA).
7. L’arrêt est rendu sans frais (art. 89 al. 4 LPJA). X _, qui a gain de cause,
a réclamé des dépens auxquels il y a droit (art. 91 al. 1 LPJA). En application des art. 4
al. 3, 11, 27 al. 1 et 39 de la loi du 11 février 2009 fixant le tarif des frais et dépens devant
les autorités judiciaires ou administratives du 11 février 2009 (LTar ; RS/VS 173.8), l’Etat
du Valais versera 2 400 fr. (TVA et débours inclus) de dépens au recourant pour les
deux instances de recours. Ce montant tient compte du travail effectué par le mandataire
du susnommé qui a consisté principalement en la rédaction de deux mémoires de
recours de 10 et 12 pages.
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