Decision ID: 994c9fbc-e2bd-4da0-b054-c46443a84dd5
Year: 2017
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a. Am 10. April 2014 führte die Ortsgemeinde X. die ordentliche
Ortsbürgerversammlung durch. Auf Ersuchen eines Ortsbürgers im Rahmen der
allgemeinen Umfrage (Traktandum 4) unterbreitete der Präsident der Ortsbürgerschaft
unter dem Titel „Konsultativabstimmung“ folgende Frage zur Abstimmung: „Wer ist der
Meinung, dass der Q.-hof wie bisher zurückgekauft werden soll und der
Ortsverwaltungsrat die nötigen Schritte unternehmen soll?“. Die Ortsbürgerschaft gab
hierzu ohne Gegenstimme und mit wenigen Enthaltungen ihre Zustimmung (act. G
11/9/3). Vom Inhalt der Versammlung wurde in der Folge eine Medienmitteilung erstellt
(act. G 11/1 Beilage 2).
b. Mit Eingabe vom 24. April 2014 erhob A.Y. vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Roger
Brändli, Altendorf, beim Departement des Innern Abstimmungsbeschwerde wegen
Rechtswidrigkeit und beantragte die Aufhebung des Beschlusses vom 10. April 2014
betreffend die Konsultativabstimmung Rückkauf Q.-hof. Zur Begründung wurde unter
anderem angeführt, der Antrag auf Durchführung einer Konsultativabstimmung hätte
vom Präsidenten (mangels Rechtsgrundlage im Kanton St. Gallen) nicht
entgegengenommen werden dürfen, zumal dieser Gegenstand auch nicht gehörig
angekündigt worden sei. Anträge dürften im Rahmen der allgemeinen Umfrage zwar
beraten werden, jedoch könne darüber nicht abgestimmt werden (act. G 11/1). Mit
Entscheid vom 22. Oktober 2015 wies das Departement die Abstimmungsbeschwerde
ab (act. G 2).
B.
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a. Gegen diesen Entscheid erhob Rechtsanwalt Brändli für A.Y. mit Eingabe vom
6. November 2015 Beschwerde mit den Rechtsbegehren, der Entscheid sei
aufzuheben (Ziff. 1) und der Beschluss der Ortsbürgerschaft vom 10. April 2014
betreffend die Konsultativabstimmung über den Rückkauf des Q.-hofs sei aufzuheben
(Ziff. 2), unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Vorinstanz und der
Beschwerdegegnerin (act. G 1). In der Beschwerdeergänzung vom 4. Januar 2016
äusserte sich der Rechtsvertreter zur Beschwerdelegitimation bzw. zum aktuellen
Rechtsschutzinteresse des Beschwerdeführers (act. G 8).
b. In der Vernehmlassung vom 12. Januar 2016 beantragte die Vorinstanz Abweisung

der Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf die Erwägungen des angefochtenen
Entscheids (act. G 10). Rechtsanwalt lic. iur. Markus Roos, Lichtensteig, stellte für die
Beschwerdegegnerin mit Eingabe vom 15. April 2016 den Antrag, die Beschwerde sei
vollumfänglich abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des
Beschwerdeführers (act. G 17).
c. Der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers nahm mit Eingabe vom 14. Juli 2016
Stellung zu den Vernehmlassungen der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin (act.
G 24 und 25).
d. In der Duplik vom 25. Oktober 2016 bestätigte der Rechtsvertreter der
Beschwerdegegnerin seinen Standpunkt unter Einreichung weiterer Akten (act. G 34
und G 35 [Akten 9-13]). Am 11. November 2016 teilte der Rechtsvertreter des
Beschwerdeführers den Verzicht auf eine weitere Stellungnahme mit (act. G 37).
e. Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten in den Eingaben des vorliegenden
Verfahrens wird, soweit für den Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen
eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
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1.1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtes ist gegeben (Art. 59bis Abs.
1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP, in Verbindung mit
Art. 165 des Gemeindegesetzes, sGS 151.2, GG). Zu klären ist die - von der
Beschwerdegegnerin bestrittene (act. G 17 S. 5-8) - Beschwerdelegitimation des
Beschwerdeführers (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP; Art. 163 und 164
GG). In Stimmrechtssachen steht die Beschwerdebefugnis jeder Person zu, die in der
betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist (Art. 89 Abs. 3 BGG, SR 173.110; vgl.
auch Art. 110 und 111 Abs. 3 BGG); ein besonderes (rechtliches) Interesse an der
Aufhebung des angefochtenen Akts ist nicht erforderlich (BGE 138 I 171). Die
beschwerdeführende Person muss sich jedoch über ein aktuelles
Rechtsschutzinteresse ausweisen (Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser,
Öffentliches Prozessrecht, 3. Aufl., Rz. 1951 mit Hinweis auf BGer 1C_161/2007 vom
18. Februar 2008, E. 1.2). Bei der Stimmrechtsbeschwerde ist zu beachten, dass der
Bürger mit dem politischen Stimm- und Wahlrecht nicht nur ein Individualrecht,
sondern gleichzeitig eine Organkompetenz und damit öffentliche Funktionen ausübt.
Eine Verletzung des politischen Stimmrechts kann deshalb in Frage stehen ohne
Rücksicht darauf, ob der Bürger irgendwie in seinen persönlichen Interessen betroffen
ist, und die Stimmrechtsbeschwerde ist auch dann zulässig, wenn der
Beschwerdeführer damit ausschliesslich die Wahrung der öffentlichen Interessen
verfolgt. Es kann sich im Hinblick auf diese Besonderheit rechtfertigen, eine
Stimmrechtsbeschwerde auch dann zur materiellen Prüfung entgegenzunehmen, wenn
an der Kassation der angefochtenen Abstimmung oder Wahl kein praktisches Interesse
mehr besteht, die Beschwerde aber Rechtsfragen zum Gegenstand hat, deren Klärung
nach wie vor im öffentlichen Interesse liegt (BGE 104 Ia 226 E. 1b mit Hinweisen).
1.2. Konkret ist von folgendem Sachverhalt auszugehen: K.S. (Verkäufer) und der
Beschwerdeführer (Käufer) schlossen am 17. März 2009 einen Kaufvertrag betreffend
den Q.-hof ab. Der Vertrag erwähnte das gesetzliche Vorkaufsrecht zugunsten der
Beschwerdegegnerin (act. G 18/1). Letztere machte das Vorkaufsrecht mit Erklärung
vom 29. April 2009 geltend (act. G 18/2). Der Verkäufer K.S. starb am 9. März 2010;
über seinen Nachlass wurde mit Wirkung ab 20. Dezember 2010 die konkursamtliche
Liquidation (durch das Konkursamt E.) angeordnet (act. G 18/3). Das
Landwirtschaftsamt des Kantons St. Gallen hielt im Entscheid betreffend das Gesuch
des Beschwerdeführers um Erteilung einer Erwerbsbewilligung vom 9. Mai 2011 fest,
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der Erwerb verstosse gegen das Realteilungsverbot. Eine Ausnahmebewilligung könne
nicht erteilt werden. Die Prüfung der Frage, ob eine Erwerbsbewilligung erteilt werden
könne, erübrige sich daher zum jetzigen Zeitpunkt (act. G 35 Beilage 10). Am 2.
Dezember 2011 wies die Verwaltungsrekurskommission die hiergegen erhobene
Beschwerde ab. Auf die dagegen vom Beschwerdeführer erhobene Beschwerde trat
das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen mit Urteil B 2011/268 vom 23. August
2012 nicht ein. Dieses Urteil bestätigte das Bundesgericht mit Urteil 2C_964/2012 vom
10. Juni 2013.
Das Konkursamt E. gab mit Schreiben vom 24. Februar 2014 bekannt, dass es in den
Kaufvertrag zwischen K.S. und dem Beschwerdeführer nicht eintreten und der Q.-hof
freihändig an den Meistbietenden verkauft werde (act. G 18/4). Die dagegen durch die
Beschwerdegegnerin erhobene Beschwerde wies das Bezirksgericht E. mit Entscheid
vom 14. November 2014 ab (act. G 18/5). Diesen Entscheid bestätigte das
Kantonsgericht G. mit Beschluss vom 9. Juli 2015 (act. G 18/6). Auf eine hiergegen
erhobene Beschwerde trat das Bundesgericht mit Urteil vom 24. November 2015 nicht
ein (act. G 18/7).
1.3. Auszugehen ist somit vom konkursamtlichen Entscheid, den Q.-hof - unter
Berücksichtigung des Vorkaufsrechts der Beschwerdegegnerin - freihändig an den
Meistbietenden zu veräussern. Zu klären ist, ob ein aktuelles Interesse des
Beschwerdeführers - als Ortsbürger der Beschwerdegegnerin sowie Bewirtschafter des
von der Konsultativabstimmung betroffenen Q.-hofs (act. G 8 S. 2 f.) - an der
Beurteilung der Streitsache besteht. Entgegen der Auffassung der
Beschwerdegegnerin (act. G 17 S. 8) ging das Anfechtungsobjekt des vorinstanzlichen
Verfahrens - d.h. die Konsultativabstimmung der Ortsbürger vom 10. April 2014
betreffend Rückkauf des Q.-hofs - mit dem Entscheid betreffend Freihandverkauf nicht
unter. Der Beschwerdeführer begründet sein aktuelles Interesse mit Hinweis auf
hängige Auseinandersetzungen zwischen ihm und der Beschwerdegegnerin: Im
Schreiben vom 28. April 2016 hielt das Kreisgericht K. mit Bezug auf das Verfahren
OV-2011.12-GS1ZK (Klärung der Frage, ob die Beschwerdegegnerin aufgrund ihres
Vorkaufsrechts Anspruch auf Übertragung des Eigentums am Grundstück hat) fest,
dass der Vertrag vom 17. März 2009 aufgrund des Nichteintretens der
Konkursverwaltung nicht aufgehoben worden sei, sondern weiterhin bestehe. Es sei
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einzig die Realforderung in eine Geldforderung umgewandelt worden. Das Verfahren
könne daher nicht als erledigt abgeschrieben werden (act. G 25 S. 2 Ziff. 3a mit
Hinweisen auf einschlägige Kommentar-Stellen). Von einem Dahinfallen des Vertrags
vom 17. März 2009 kann vor diesem Hintergrund auch im vorliegenden Verfahren nicht
ausgegangen werden. Das Interesse des Beschwerdeführers daran, dass sich die
Beschwerdegegnerin in hängigen Verfahren nicht auf die Konsultativabstimmung bzw.
deren Ergebnis berufen kann bzw. dass ihr Auftrag betreffend Rückkauf aufgehoben
wird, besteht daher grundsätzlich weiterhin. Zu seinem Vorbringen, dass er im Rahmen
des freihändigen Verkaufs weiterhin kaufinteressiert sei und als Bewirtschafter des Q.-
hofs über ein Vorkaufsrecht verfüge (vgl. act. G 24 S. 5), ist allerdings festzuhalten,
dass das erwähnte, rechtskräftig festgestellte Erwerbshindernis des
Realteilungsverbots einem Erwerb durch den Beschwerdeführer entgegenstehen
dürfte. Auch teilte der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers der VRK mit Schreiben
vom 4. Januar 2016 mit, dass das Beschwerdeverfahren betreffend Erteilung einer
Erwerbsbewilligung zugunsten des Beschwerdeführers wegen Nichteintritts der
Konkursverwaltung in den Kaufvertrag als gegenstandslos abgeschrieben werden
könne (vgl. act. G 35 Beilage 13).
Diese Umstände sprechen gegen das Bestehen eines aktuellen Interesses des
Beschwerdeführers an der materiellen Beurteilung der vorliegenden Streitsache.
Hingegen ist für die Klärung der Rechtsfrage, ob im Kanton St. Gallen eine
Rechtsgrundlage für Konsultativabstimmungen gegeben ist, ein öffentliches Interesse
zu bejahen und die Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers (als Ortsbürger)
aus diesem Grund zu bejahen. Sein Vorbringen, dass auf das Erfordernis des aktuellen
praktischen Interesses bei Konsultativabstimmungen zu verzichten sei (act. G 8 S. 5
unten), braucht daher nicht weiter untersucht zu werden. Die Beschwerdeeingabe vom
6. November 2015 mit der Ergänzung vom 4. Januar 2016 (act. G 1 und 8) entspricht
zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit
Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist daher
grundsätzlich - d.h. mit Ausnahme der in E. 4.7 noch darzulegenden Gegebenheiten -
einzutreten.
Die Rechtsprechung erfolgt in Fünferbesetzung, weil die erwähnte Rechtsfrage vom
Verwaltungsgericht erstmals zu beurteilen ist (Art. 18 Abs. 3 lit. b Ziff. 1 des
Gerichtsgesetzes [GerG], sGS 941.1).
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2. Die Kognition des Verwaltungsgerichts ist auf Rechtsverletzungen beschränkt; der
Beschwerdeführer kann sich sodann auch darauf berufen, die angefochtene Verfügung
oder der angefochtene Entscheid beruhe auf einem unrichtig oder unvollständig
festgestellten Sachverhalt (Art. 61 VRP).
3.
3.1. Materiell streitig ist, ob die Vorinstanz das Vorgehen, gemäss welchem an der
Ortsbürgerversammlung vom 10. April 2014 über die vom Präsidenten vorgelegte
Frage betreffend Rückkauf des Q.-hofs abgestimmt wurde, zu Recht unbeanstandet
liess. - Nach Art. 164 Abs. 1 GG können Vorbereitung und Durchführung von
Abstimmungen wegen Verfahrensmängeln mit Abstimmungsbeschwerde angefochten
werden. Verfahrensmängel gelten dann als Beschwerdegründe, wenn sie in der
Versammlung gerügt worden sind oder wenn die Beschwerdeführenden nachweisen,
dass es ihnen trotz zumutbarer Sorgfalt unmöglich war, die Verfahrensmängel
wahrzunehmen oder zu rügen (Art. 164 Abs. 2 GG). Beschwerden wegen
Verfahrensmängeln bei der Vorbereitung und Durchführung von Abstimmungen sind
innert vierzehn Tagen seit Bekanntwerden des Beschwerdegrunds, spätestens innert
vierzehn Tagen seit der Abstimmung einzureichen (Art. 164 Abs. 3 GG). Eine
Beschwerde wegen Rechtswidrigkeit des Beschlusses der Bürgerschaft ist innert einer
Frist von vierzehn Tagen seit Annahme des Beschlusses oder seit unbenutztem Ablauf
der Referendumsfrist zu erheben (Art. 163 Abs. 2 GG). Der Begriff der Rechtswidrigkeit
umfasst alle Rechtsbereiche, so namentlich Bundesrecht, kantonales und kommunales
Recht. Nicht erheblich ist, ob es sich dabei um formelles oder materielles Recht
handelt (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003,
Rz. 650 ff.). Mit der auch im vorliegenden Verfahren wiederholten (act. G 1 S. 4-6) Rüge
der für Konsultativabstimmungen fehlenden Rechtsgrundlage beanstandet der
Beschwerdeführer unstreitig eine materielle Rechtsverletzung.
3.2. Stimmberechtigte können an der Versammlung bis Verhandlungsschluss
Einsprache wegen Verfahrensmängeln oder anderen Rechtsverletzungen erheben (Art.
47 Abs. 1 GG). Nach Art. 163 Abs. 1 GG können Beschlüsse der Bürgerschaft von
Stimmberechtigten und von anderen Personen, die an der Änderung oder Aufhebung
des Beschlusses ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartun, wegen Rechtswidrigkeit
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mit Abstimmungsbeschwerde beim zuständigen Departement angefochten werden.
Unbestritten nahm der Beschwerdeführer an der Ortsbürgerversammlung vom 10. April
2014 teil, erhob jedoch in deren Verlauf keine Einsprache (Art. 47 GG) wegen
Verfahrensmängeln oder Rechtsverletzungen (vgl. act. G 11/9/3). Nach dem klaren
Wortlaut von Art. 163 GG ist für die Abstimmungsbeschwerde wegen
Rechtsverletzungen - im Gegensatz zu Beschwerden wegen Verfahrensmängeln (Art.
164 GG) - keine vorgängige Rüge dieser Rechtsverletzung an der Bürgerversammlung
vorausgesetzt. Die Vorinstanz (act. G 2 S. 8) begründete diese Differenzierung
nachvollziehbar mit dem Umstand, dass an der Versammlung wahrgenommene
Verfahrensfehler unmittelbar geltend zu machen seien, so dass sie noch an der
gleichen Versammlung behoben werden könnten. Demgegenüber sind
Rechtsverletzungen häufig nicht sofort erkennbar; auch dürfte eine Behebung von
Rechtsmängeln an der Versammlung oftmals nicht möglich sein. Die fehlende Rüge
des Beschwerdeführers einer Rechtsverletzung an der Versammlung vom 10. April
2014 stellte dementsprechend kein Eintretenshindernis für die Stimmrechtsbeschwerde
dar.
3.3.
3.3.1. Über Grundsatzfragen, die in den Zuständigkeitsbereich der Bürgerschaft fallen,
kann der Rat gemäss Art. 25 Abs. 1 GG eine Abstimmung anordnen. Das Ergebnis der
Grundsatzabstimmung bindet den Rat bei der Ausarbeitung des in Aussicht
genommenen Beschlusses. In seiner Stellungnahme ist der Rat jedoch frei. Die
Bindung erstreckt sich nicht auf spätere Verfahren, in denen die gleiche Frage wieder
aufgegriffen wird (Art. 25 Abs. 2 GG). Die Bürgerschaft ist durch das Ergebnis der
Grundsatzabstimmung nicht gebunden (Art. 25 Abs. 3 GG). Von der
Grundsatzabstimmung unterscheidet sich die Konsultativabstimmung durch das
Merkmal der rechtlichen Unverbindlichkeit. In der Regel handelt es sich dabei um
Volksbefragungen, die nicht zu einem rechtlich verbindlichen Entscheid führen (vgl.
BGer 1C_51/2014 vom 25. März 2014, E. 2.3 mit Hinweisen). Für die Definition der
Konsultativabstimmung werden zwei Merkmale als wesentlich erachtet: Der Entscheid
des Stimmvolks ist politisch bedeutsam, rechtlich aber nicht verbindlich (Hangartner/
Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen
Eidgenossenschaft, Zürich 2000, Rz. 2288).
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Nach Erledigung der angekündigten Geschäfte wird gemäss Art. 45 Abs. 1 GG die
allgemeine Umfrage eröffnet. Dabei können Fragen von allgemeiner Bedeutung über
einen Gegenstand aus dem Aufgabenbereich der Gemeinde gestellt werden. Der Rat
beantwortet diese Fragen mündlich oder schriftlich bis spätestens an der nächsten
Bürgerversammlung (Art. 45 Abs. 2 GG). Werden Anträge gestellt, deren Behandlung in
die Zuständigkeit der Bürgerschaft fällt, können sie beraten, zur Begutachtung und
Ausarbeitung eines Beschlussentwurfs an den Rat gewiesen oder verworfen werden
(Art. 45 Abs. 3 GG).
3.3.2. Unbestritten blieben die vorinstanzlichen Feststellungen (act. G 2 S. 11), dass als
Gegenstand einer Abstimmungsbeschwerde lediglich Beschlüsse in Betracht kommen
und aufgrund von Art. 45 Abs. 3 GG eine materielle Abstimmung/Beschlussfassung
über einen Antrag im Rahmen der allgemeinen Umfrage nicht zulässig ist. Bezüglich
des Vorgehens des Präsidenten an der Versammlung vom 10. April 2014, mit welchem
er auf Anregung eines Ortsbürgers unter dem Titel „Konsultativabstimmung“ die Frage
betreffend Rückkauf des Q.-hofs zur Abstimmung brachte (vgl. act. G 11/9/3
Traktandum 4), kam die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid zum Schluss, die
Adressaten, die äusseren Umstände, die Durchführung und die Ermittlung des
Resultats hätten denjenigen einer „normalen“ Abstimmung entsprochen, weshalb nicht
von einer Meinungsumfrage ausgegangen werden könne. Ebenso wenig könne von
einem materiellen Entscheid/Beschluss der Ortsbürgerschaft gesprochen werden.
Demgegenüber weise die gewählte Bezeichnung „Konsultativabstimmung“ die
Abstimmung als unverbindlich aus, weil es darin um eine Bewertung der Bemühungen
des Ortsverwaltungsrats betreffend Rückkauf des Q.-hofs gehe. Sowohl die Vertretung
der Gemeinde nach aussen als auch die Prozessführung würden in die Zuständigkeit
des Ortsverwaltungsrats und nicht in diejenige der Ortsbürgerschaft fallen (Art. 17 lit. f
und g der Gemeindeordnung der Ortsgemeinde X. vom 12. April 2012; Art. 90 GG).
Eine Wiedererwägung des Beschlusses der Ortsbürgerschaft vom 24. April 2001 (vgl.
act. G 11/1 Beilage 7; Beschluss von 2001) sei in dieser Fragestellung gleichfalls nicht
enthalten. Der Beschluss 2001 sei an der Versammlung vom 10. April 2014 nicht zur
Debatte gestanden, sondern es sei um eine Bewertung des vom Ortsverwaltungsrat in
der Angelegenheit Q.-hof gezeigten Verhaltens gegangen. Die Verweigerung der
Zustimmung hätte denn auch nicht die Aufhebung des Beschlusses von 2001 zur Folge
gehabt. Vor diesem Hintergrund könne es auch keine Rolle spielen, ob bzw. inwieweit
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der Beschluss von 2001 nach wie vor Gültigkeit beanspruchen könne oder ob er seine
Legitimation zwischenzeitlich aufgrund des Vergleichs vom 30. August 2005 (act. G
11/1 Beilage 11) ganz oder teilweise verloren habe. Im Übrigen bedeute die
Durchführung von Konsultativabstimmungen in Formen der Abstimmung nicht, dass
diese Formen fehlerlos eingehalten werden müssten. Was bei einer „normalen“
Abstimmung ein Mangel mit rechtlicher Folge wäre, könne für die
Konsultativabstimmung gerade typisch sein, so etwa das vom Beschwerdeführer
beanstandete Fehlen einer ordentlichen Ankündigung. Solange der Akt und Rahmen
der Stimmabgabe äusserlich das Bild einer „normalen“ Volksabstimmung bieten
würden, handle es sich um eine Konsultativabstimmung und nicht um eine
Meinungsumfrage. Liege aber eine Konsultativabstimmung vor, sei auch von einem
tauglichen Anfechtungsobjekt der Abstimmungsbeschwerde wegen Rechtswidrigkeit
auszugehen (act. G 2 S. 11 f.).
3.3.3. Diese nachvollziehbar begründeten vorinstanzlichen Darlegungen werden von
den Verfahrensbeteiligten als solche nicht in Frage gestellt (vgl. act. G 1 S. 3). Ihnen
kann gefolgt werden. Zusammenfassend bleibt festzuhalten, dass die Vorinstanz,
nachdem auch die weiteren Eintretensvoraussetzungen gegeben waren, zu Recht auf
die Abstimmungsbeschwerde wegen Rechtswidrigkeit der Abstimmung eingetreten ist.
4.
4.1. Das Phänomen der Konsultativabstimmung ist vielgestaltig. Allgemein
umschrieben handelt es sich dabei um eine „Abstimmung der Stimmberechtigten mit
rechtlich unverbindlichem Ergebnis“. Einer engeren Begriffsumschreibung folgend wird
auch von einer „Meinungsäusserung der Stimmberechtigten im Verfahren einer
normalen Abstimmung“ gesprochen, „wobei das Ergebnis der Abstimmung
unverbindlich oder eben ‚konsultativ‘ ist“. Das Resultat einer Konsultativabstimmung
hat eine faktisch-politische Tragweite, mit der sie sich von einer formlosen Umfrage
abhebt und deswegen juristisch nicht irrelevant ist. Konsultativabstimmungen haben
Informationsfunktion. Sie vermögen dem Behördenhandeln zudem eine gewisse
zusätzliche Legitimation zu verleihen, doch darf diese demokratische Funktion nicht
überbewertet werden (Peter Friedli; Kommentar zum bernischen Gemeindegesetz,
Bern 1999, Art. 21, N. 3).
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4.2. Nach Auffassung eines überwiegenden Teils von Lehre und Rechtsprechung
bedarf die Durchführung einer Konsultativabstimmung einer rechtlichen (gesetzlichen)
Grundlage (vgl. BGer 1C_51/2014 a.a.O., E. 2.4-2.7) im kantonalen Verfassungs- oder
Gesetzesrecht. Mit Hinweis auf frühere Urteile (unter anderen BGE 104 Ia 226)
anerkennt das Bundesgericht implizit die Möglichkeit von Ausnahmen vom Erfordernis
der gesetzlichen Grundlage, etwa bei Vorliegen einer Zwangslage (drohende
Ersatzvornahme durch übergeordnete Behörden) bzw. zeitlicher Dringlichkeit (BGer
1C_51/2014 a.a.O., E. 2.8 f.). Im angefochtenen Entscheid führte die Vorinstanz hierzu
zutreffend aus, dass keine aussergewöhnlichen Umstände im Sinn der erwähnten
Rechtsprechung ersichtlich seien. Allein der Umstand, dass der Verkauf des Q.-hofs
mit Gesamtvertrag vom 29. März 1995 zu jahrelang andauernden und für die
Beteiligten sehr belastenden Rechtsstreitigkeiten geführt habe, rechtfertige die
Durchführung einer Konsultativabstimmung ohne entsprechende Rechtsgrundlage
nicht. Für die Beschwerdegegnerin habe kein Zwang bestanden, der
Stimmbevölkerung eine Abstimmungsvorlage zu präsentieren, um aufsichtsrechtliche
Interventionen zu vermeiden (act. G 2 S. 14 f.).
4.3. Hinsichtlich der Frage des Vorliegens einer gesetzlichen Grundlage für
Konsultativabstimmungen ist vorweg festzuhalten, dass das aktuelle St. Galler Recht -
im Gegensatz zum früher geltenden Recht - keine ausdrückliche gesetzliche Grundlage
bezüglich Konsultativabstimmungen (gesetzliche Definition, Umschreibung ihrer
Bedeutung und ihrer Wirkungen, einzuhaltendes Verfahren, zulässiger
Anwendungsbereich, etc.) enthält. Art. 31 des st. gallischen Gesetzes über Referendum
und Initiative (RIG; sGS 125.1), welcher Volksbefragungen in Form von
Konsultativabstimmungen noch zugelassen hatte, wurde mit Gesetzesnachtrag vom
30. Mai 2006 aufgehoben, weil das neue kantonale Verfassungsrecht die Grundsatz-
oder Konsultativabstimmung, welche sich bisher auf Art. 48 aKV stützte, nicht mehr
kennt (Botschaft und Entwurf der Regierung vom 20. September 2005 des V.
Nachtrags zum RIG; ABl 2005, 2118). In der Botschaft der Verfassungskommission
vom 17. Dezember 1999 war diesbezüglich ausgeführt worden, den
Konsultativabstimmungen hafte der Nachteil an, dass weder die Stimmberechtigten
noch die Behörden an das Ergebnis gebunden seien. Die Verhältnisse auf
Gemeindeebene liessen sich nicht auf die staatliche Ebene übertragen (ABl 2000, 165
ff., 297). Die Botschaft zum Gemeindegesetz vom 11. März 2008 führte sodann aus,
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die politischen Rechte, d.h. die Zuständigkeiten der Bürgerschaft, seien vom
kantonalen Gesetzgeber festzulegen. Neu sollten die Gemeinden in ihren
Gemeindeordnungen den Eventualantrag, den Volksvorschlag und Volksmotion als
politische Rechte vorsehen können (ABl 2008, 1321 ff., 1327). Diese Instrumente
wurden in der Folge eingeführt (vgl. Art. 75-83 GG). Ebenso wurde in Art. 25 GG die
Möglichkeit, auf Gemeindeebene Grundsatzabstimmungen durchführen zu können,
statuiert. Demgegenüber enthält das kantonale Recht keine explizite Regelung,
aufgrund derer die Konsultativabstimmung auf Gemeindeebene zulässig sein soll.
Davon ist auch die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid ausgegangen.
4.4. Zu klären ist, ob Art. 45 GG (vgl. vorstehende E. 3.3.1 zweiter Absatz) als rechtliche
Grundlage für Konsultativabstimmungen herangezogen werden kann, wie es die
Vorinstanz im angefochtenen Entscheid getan hat. Der Beschwerdeführer macht hierzu
geltend, dass für die durchgeführte Konsultativabstimmung keine gesetzliche
Grundlage bestanden habe und abgesehen davon die Konsultativabstimmung selbst
dann aufzuheben sei, falls eine gesetzliche Grundlage gegeben wäre. Dies deshalb,
weil Konsultativabstimmungen im ordentlichen demokratischen
Abstimmungsverfahren, welches vorliegend nicht eingehalten sei, zu ergehen hätten.
Die Vorinstanz übersehe, dass die Konsultativabstimmung zwar nicht zu einem
rechtlich verbindlichen Entscheid führe, ihr aber doch eine faktische Verbindlichkeit
und eine Bedeutung für den Ortsverwaltungsrat zukomme, die mit jener einer
formlosen Umfrage nicht vergleichbar sei. Selbst wenn sich der Rat gestützt auf Art. 45
Abs. 2 GG mit Fragen an die Stimmberechtigten wenden könnte, so könne sich dies
nur auf eine formlose Umfrage beschränken. Die Vorinstanz verkenne Sinn und Zweck
von Art. 45 Abs. 3 GG. Aus dieser Bestimmung ergebe sich, dass über gestellte
Anträge (wozu auch der Antrag auf Konsultativabstimmung gehöre) nicht an der
gleichen Versammlung Beschluss gefasst werden könne. Art. 45 GG sei keine
Rechtsgrundlage für Umfragen in der spezifischen äusseren Form des
Abstimmungsverfahrens. Die Möglichkeit einer Konsultativabstimmung setze zudem
eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage voraus. In Art. 45 GG sei nicht nur keine
Rechtsgrundlage für eine Konsultativabstimmung gegeben; diese wäre auch nicht
hinreichend. Selbst wenn die Konsultativabstimmung nicht bereits mangels
gesetzlicher Grundlage unzulässig wäre, müsste sie aufgehoben werden, weil der
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Ortsverwaltungsrat den Antrag nicht hätte zur Abstimmung bringen dürfen (act. G 1 S.
4-7).
4.5. Die Abstimmung vom 10. April 2014 über die Frage, ob der - im Jahr 2001 bereits
beschlossene - Rückkauf Q.-hof vom Ortsverwaltungsrat weiterhin anzustreben sei,
erfolgte im Rahmen der allgemeinen Umfrage, welche Regelungsgegenstand von
Art. 45 GG bildet. Bezugnehmend auf die Regelung von Art. 45 Abs. 2 und 3 GG
erachtete es die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid als naheliegend, dass sich
nicht nur die teilnehmenden Stimmberechtigten mit Fragen an den Rat wenden dürften,
sondern sich umgekehrt auch der Rat mit Fragen an die Stimmberechtigten gelangen
könne, um auf diese Weise ihre Meinung zu einem bestimmten Thema zu erkunden.
Diese Fragestellung sei weder von der Zuständigkeit der Stimmbürger in der Sache
abhängig, noch führe sie im Ergebnis zu einer materiellen Entscheidung. Die Antwort
entfalte für den Rat somit auch keine rechtliche Bindung. Ein solches Vorgehen könne
dementsprechend auch als konsultativ bezeichnet werden. Die mit der Totalrevision
des Gemeindegesetzes erfolgte Ergänzung von Art. 45 Abs. 2 GG mit einem zweiten
Satz führe zu keiner Änderung dieses Verständnisses. Es bestünden keine
Anhaltspunkte dafür, dass mit diesem Zusatz eine Einschränkung des in Abs. 2 der
genannten Bestimmung im ersten Satz enthaltenen Fragerechts verbunden sein sollte
(act. G 2 S. 15 mit Hinweis auf Gemeindegesetz, Protokoll der vorberatenden
Kommission vom 21. Mai 2008, S. 47, In: RIS 22.08.05).
4.6.
4.6.1. Die vorinstanzlichen Feststellungen lassen sich einerseits mit dem Merkmal der
Unverbindlichkeit von Konsultativabstimmungen (vgl. vorstehende E. 3.3.1) in Einklang
bringen. Sodann wurde ein (von Art. 45 Abs. 3 GG nicht umfasster; vorstehende E.
3.3.2) materieller Beschluss am 10. April 2014 insofern nicht gefällt, als der Rückkauf
des Q.-hofs bereits im Jahr 2001 beschlossen worden war; am 10. April 2014 wurde
lediglich der entsprechende (an sich bereits zuvor bestehende) Auftrag an den
Ortsverwaltungsrat unterstützt. Anderseits weist der Beschwerdeführer zutreffend
darauf hin, dass der Abstimmung trotz ihres unverbindlichen Charakters eine sachliche
Bedeutung für den Ortsverwaltungsrat zukommt und durch sie Einfluss auf das weitere
Vorgehen in der betreffenden Angelegenheit genommen wird (act. G 1 S. 5 f.). Eher
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fraglich erscheint dabei, ob die am 10. April 2014 zur Abstimmung gebrachte
Angelegenheit eine (politisch) bedeutsame Angelegenheit - als Merkmal von
Konsultativabstimmungen (vgl. vorstehende E. 3.3.1) - betraf.
4.6.2. Die oben (Ziff. 4.3) skizzierte Entwicklung spricht dagegen,
Konsultativabstimmungen auf Gemeindeebene gestützt auf Art. 45 GG zuzulassen. Die
im angefochtenen Entscheid angeführten Praktikabiliätsüberlegungen vermögen den
Verzicht auf ein (auf Verfassungs- oder Gesetzesstufe geregeltes) geordnetes
Abstimmungsverfahren nicht zu ersetzen. Der Auffassung, dass die für ordentliche
Abstimmungen geltenden Verfahrensvorschriften im Fall einer Konsultativabstimmung
nicht hätten eingehalten werden müssen, kann nicht gefolgt werden. Dies weil das
kantonale Verfassungs- und Gesetzesrecht die Befugnis zur Durchführung
konsultativer Volksabstimmungen - und folglich auch das hierbei zwingend
einzuhaltende Verfahren - nicht regelt. Bei Fehlen entsprechender Bestimmungen
hätten - wenn Art. 45 GG als hinreichende gesetzliche Grundlage herangezogen hätte
werden dürfen, was indes klar zu verneinen ist - zumindest diejenigen
Verfahrensvorschriften analog zur Anwendung gebracht werden müssen, die für die
ordentlichen Abstimmungen vorgesehen sind (Traktandierungs- und
Informationspflicht). Diese Vorschriften stellen sicher, dass den Stimmbürgern
ausreichend Zeit zur Verfügung steht, um sich über den Inhalt der anstehenden
Abstimmung und über konträre Positionen zu orientieren und ihre eigene Auffassung in
die Diskussion einzubringen. Hierdurch wird auch vermieden, dass das Ergebnis einer
unvorbereiteten Befragung nicht lediglich eine zum betreffenden Zeitpunkt
vorherrschende Stimmung zum Ausdruck bringt und insofern zufälligen Charakter hat
(vgl. BGE 104 Ia 236, E. 2b). Der guten Ordnung halber sei noch angemerkt, dass sich
vorliegend eine weitere Vorbereitung der Konsultativabstimmung unter Einhaltung der
für ordentliche Abstimmungen geltenden Verfahrensvorschriften nicht bereits mit dem
pauschalen Hinweis auf das Bekanntsein der Umstände des - bereits im Jahr 2001
beschlossenen - Auftrags für den Rückkauf des Q.-hofs erübrigt hätte, zumal jener
Beschluss damals immerhin 13 Jahre zurücklag.
Insgesamt ergibt sich somit, dass das Vorgehen, nach welchem an der
Ortsbürgerversammlung vom 10. April 2014 über die vom Präsidenten vorgelegte
Frage betreffend Rückkauf im Rahmen einer (in Verfassung und Gesetz nicht
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vorgesehenen) Konstulativabstimmung abgestimmt wurde, von der Vorinstanz nicht
hätte bestätigt werden dürfen. Der angefochtene Entscheid lässt sich daher nicht
aufrechterhalten.
4.7. Der Beschwerdeführer rügt im Weiteren einen Verfahrensmangel im Sinn von Art.
164 GG insofern, als er festhält, die Konsultativabstimmung müsste selbst bei
Bejahung einer gesetzlichen Grundlage aufgehoben werden, weil der
Ortsverwaltungsrat den Antrag nicht hätte zur Abstimmung bringen dürfen. Der
Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt werde, welches nicht den
freien Willen der Stimmberechtigten unverfälscht zum Ausdruck bringe, bestehe auch
bei Konsultativabstimmungen. Vielmehr hätte er den Antrag für eine nächste
Versammlung ordnungsgemäss vorbereiten und traktandieren sowie das Vorverfahren
bei Abstimmungen ordentlich durchführen müssen. Dem Beschwerdeführer sei es nicht
möglich gewesen, diesen Mangel bereits an der Versammlung wahrzunehmen (zu
rügen). Abgesehen davon, dass er den Mangel nicht gekannt habe, wäre ihm eine Rüge
in der Versammlung auch bei entsprechender Kenntnis (wegen der feindseligen
Atmosphäre) nicht möglich gewesen. Abgesehen davon stehe ohnehin nicht ein
Verfahrensmangel in der Bürgerversammlung zur Diskussion, sondern der komplette
Ausschluss des ordentlichen Abstimmungsverfahrens, was nicht geheilt werden könne
(act. G 1 S. 6 f.).
Art. 61 Abs. 3 VRP regelt das sogenannte Novenverbot. Dieses besagt, dass im
Verfahren vor dem Verwaltungsgericht grundsätzlich keine neuen Begehren gestellt
werden können. Neu ist ein Begehren, wenn im Verfahren vor Verwaltungsgericht eine
gegenüber dem vorangegangenen Verfahren andere oder weitergehende
Rechtsfolgebehauptung erhoben wird (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im
Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 919). Der vom Beschwerdeführer angeführte
Verfahrensmangel bildete nicht Gegenstand des Rekursverfahrens bzw. wurde in
jenem Verfahren nicht gerügt (vgl. act. G 11/11 S. 2). Er stellt daher im
Beschwerdeverfahren ein unzulässiges Novum dar. Hierauf ist dementsprechend nicht
einzutreten.
5.
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5.1. Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde gutzuheissen, soweit
darauf eingetreten werden kann. In Streitigkeiten hat jener Beteiligte die Kosten zu
tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden (Art. 95 Abs. 1 VRP).
Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens gehen somit zulasten der
Beschwerdegegnerin. Eine Entscheidgebühr für das Beschwerdeverfahren von
CHF 2'000.-- erscheint angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung,
sGS 941.12). Die amtlichen Kosten des Rekursverfahrens von CHF 800.-- sind
ebenfalls der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen. Auf die Kostenerhebung wird sowohl
im Rekurs- als auch im Beschwerdeverfahren verzichtet (Art. 95 Abs. 3 und 97 VRP).
Die im Beschwerde- und im Rekursverfahren geleisteten Kostenvorschüsse von CHF
2‘000.-- und CHF 800.-- werden dem Beschwerdeführer zurückerstattet.
5.2. Der Beschwerdeführer stellt Antrag auf eine ausseramtliche Entschädigung
zulasten der Beschwerdegegnerin (act. G 1). Bei Abstimmungsbeschwerden entfällt
jedoch ein Anspruch auf Parteientschädigung in der Regel (Art. 98 Abs. 1 in Verbindung
mit Art. 98bis und 98 Abs. 3 lit. c VRP; Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 832). Ein Anlass,
vorliegend von dieser Regel abzuweichen, ist nicht gegeben.