Decision ID: 92e3f2b7-f5a0-4178-9907-c3ef1a5554d3
Year: 2022
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
Das Bahntrassee der Q._ AG (B._-C._-D._/E._) durchquert von Nordwesten nach
Südosten das Gemeindegebiet der Gemeinde X._ (vgl. dazu und zum Folgenden
Geoportal [GIS], einsehbar unter www.geoportal.ch). Im Dorf X._ führt eine
Fussgängerverbindung, der B._-weg, von der südwestlich der Gleisanlagen geführten
Y._-strasse zum nordöstlich des Bahntrassees gelegenen Bahnhof von X._.
Bestandteil des B._-wegs bildet eine unter den Geleisen verlaufende
Personenunterführung. Der nördlich der Abzweigung des B._-wegs gelegene
Abschnitt der Y._-strasse verläuft zunächst entlang der Bahnstrecke, wobei zwischen
den Bahnanlagen und der Y._-strasse ein Landstreifen von etwa 10 m liegt. Rund
220 m nach dem Abzweiger quert die Y._-strasse über einen beschrankten
Bahnübergang die Bahngeleise in Richtung Osten; in ihrem weiteren Verlauf mündet sie
in die K._-strasse. Kurz nach dem Bahnübergang zweigt von der von Westen nach
Osten verlaufenden Y._-strasse rechtwinklig die Z._-strasse ab, die nordöstlich der
Bahngeleise und parallel zu diesen in südlicher Richtung zum Bahnhof führt.
Ab der beschriebenen Abzweigung des B._-wegs führt die Y._-strasse in
südwestlicher Richtung zum Fluss S._ hin, wo sie sich kurz davor gabelt. Ein Ast der
Y._-strasse folgt nunmehr zum Fluss S._ in südlicher Richtung, der andere Ast
überquert den Fluss S._ über eine Brücke in Richtung Westen. Letzterer Abschnitt der
Y._-strasse endet mit der Einmündung in die R._-strasse. Das westlich des Flusses
S._ gelegene Gebiet (H._, I._, M._, N._, O._, P._) ist wenig bebaut; gemäss
Zonenplan der Gemeinde X._ vom 14. Juli 1992 befindet es sich in der
Landwirtschaftszone (vgl. Zonenplan, Karte abrufbar im GIS, a.a.O., unter "Karten/
Raumplanung, Grundstückkataster/ÖREB Zonenplan Kt SG" und
Genehmigungsverfügung vom 14. Juli 1992, abrufbar im GIS, a.a.O., ebda. unter Link
zu Reflex "Zonenplan" und dort pdf.-Datei "Zonenplan und
Landwirtschaftszonenplan"). Das östlich des Flusses S._ gelegene Gebiet wiederum
ist den Bauzonen zugewiesen (vgl. Zonenplan vom 14. Juli 1992, a.a.O.).
A.a.
Der B._-weg weist eine Länge von rund 105 m auf. Er ist ein öffentlicher Fussweg und
gemäss Gemeindestrassenplan als Weg 1. Klasse klassiert (vgl. GIS, a.a.O., Karte
"Verkehr/Strassen und Wege Gde SG/Strassenklassierung Gde"). Während dem es
A.b.
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B.
sich bei der Y._-strasse um eine Gemeindestrasse 2. Klasse handelt, ist die Z._-
strasse als Gemeindestrasse 1. Klasse klassiert (vgl. GIS, ebda.). Auf der Y._-strasse
führt zudem von der Brücke über den Fluss S._ herkommend ein Wanderweg (mit
Hartbelag), der über den B._-weg in die Z._-strasse mündet und Teil verschiedener
überkommunaler Wanderrouten bildet (vgl. GIS, a.a.O., Karte "Verkehr/Strassen und
Wege Gde SG/Fuss-, Wander-, Radwege Gde" bzw. GIS, a.a.O., Karte "Verkehr/
Wanderwege SG").
Der Gemeinderat X._ erliess den Teilstrassenplan "Y._-/Z._-strasse (2.0561/1.031),
Aufhebung B._-weg (5.009), Neuklassierung Gemeindeweg 1. Klasse/Wanderweg mit
Kiesbelag" (nachfolgend TSP "Y._-/Z._-strasse") am 30. November 2017 (nicht
aktenkundig, unbestritten; vgl. Rekursentscheid des Baudepartements [heute: Bau-
und Umweltdepartement] vom 27. Januar 2021, Sachverhalt Ziffer B act. 2 der
Gerichtsakten). Der TSP "Y._-/Z._-strasse" sieht die überwiegende Aufhebung des
B._-wegs als Gemeindeweg 1. Klasse und des darauf verlaufenden Wanderwegs mit
Hartbelag vor. Damit einher geht sodann auch die Aufhebung der Wegführung durch
die Personenunterführung. Stattdessen soll ein neuer Gemeindeweg 1. Klasse und ein
neuer Wanderweg mit Kiesbelag erstellt und die Linienführung des neuen Weges
innerhalb des südwestlichen Streifens zwischen den Bahngleisen und der Y._-strasse
realisiert werden (vgl. TSP "Y._-/Z._-strasse", act. 11/3). Der geplante Weg mündet
im Norden kurz vor dem heutigen Bahnübergang mit Bahnschranken in die bestehende
Y._-strasse ein. Die neu klassierte Fläche weist gemäss Vermassung im
Teilstrassenplan eine Breite von 1,5 m auf; die bestehende Personenunterführung soll
rückgebaut werden (nicht aktenkundig, unbestritten; vgl. Rekursentscheid vom
27. Januar 2021, Sachverhalt B/a; act. 2).
B.a.
Während der vom 11. Dezember 2017 bis 9. Januar 2018 dauernden Auflage erhob u.a.
A._, X._, Einsprache gegen den TSP "Y._-/Z._-strasse" (nicht aktenkundig,
unbestritten; vgl. Rekursentscheid vom 27. Januar 2021, Sachverhalt B/b; act. 2). A._
ist Eigentümerin des mit zwei Gebäuden bebauten Grundstücks Nr. 000_, Grundbuch
X._, das westlich des Flusses S._ im Gebiet W._ liegt. Ihr Grundstück ist
strassenmässig über die F._-strasse erschlossen, die in die R._-strasse mündet, und
zwar im Einlenkerbereich der Y._-strasse in die R._-strasse (vgl. GIS, a.a.O., Karte
"Basiskarten, Bodenbedeckung, Bilddaten/Amtliche Vermessung/Amtliche
Vermessung Gde"; vgl. auch Entscheid des Baudepartementes vom 27. Januar 2021,
B.b.
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C.
Sachverhalt A/a; act. 2). Der Gemeinderat von X._ wies die Einsprache von A._ mit
Beschluss vom 29. März 2018 ab (nicht aktenkundig, unbestritten; vgl.
Rekursentscheid des Baudepartementes vom 27. Januar 2021, Sachverhalt B/a;
act. 2). Auf einen dagegen gerichteten Rekurs von A._ und einer weiteren
Einsprecherin, beide vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Benno Lindegger, St. Gallen,
trat das Baudepartment nach Durchführung eines Schriftenwechsels und eines
Augenscheins mit Vergleichsverhandlungen mit Entscheid vom 27. Januar 2021 (act. 2)
nicht ein. Das Baudepartement begründete den Nichteintretensentscheid im
Wesentlichen damit, dass ihr Wohnhaus vom geplanten Vorhaben rund 650 m entfernt
sei und keinen direkten Anstoss an den geplanten Rückbau der Personenunterführung
aufweise. Entsprechend fehle es ihr an der für die Rekursberechtigung erforderlichen
räumlich engen Beziehung. Sie sei durch das Vorhaben nicht unmittelbar und in
höherem Ausmass als die Allgemeinheit in eigenen Interessen betroffen. Der Umstand,
dass sie nördlich des Bahnhofs arbeite und sich dort auch die Einkaufsmöglichkeiten
befänden, vermöge nichts am Ergebnis zu ändern, dass sie durch die Aufhebung der
Personenunterführung nicht schwerer betroffen sei als andere Einwohnerinnen und
Einwohner von X._, die südlich des Bahnhofs wohnten (vgl. Rekursentscheid des
Baudepartementes vom 27. Januar 2021 E. 1.3; act.2). In materieller Hinsicht führte
das Baudepartement in seinem Entscheid noch aus, dass die geplante Aufhebung der
Personenunterführung nachvollziehbar sei, zumal ein Neubau der rund hundert Jahre
alten, nicht mehr den heutigen gesetzlichen Normen entsprechenden, unbeleuchteten
und von Vandalenakten nicht verschont gebliebenen Personenunterführung sehr teuer
und eine behindertengerechte Sanierung technisch kaum realisierbar wäre
(Rekursentscheid des Baudepartementes vom 27. Januar 2021 E. 2.2; act. 2). Es
gelangt in seinem Entscheid indessen auch zum Schluss, dass der geplante neue
Kiesweg mit einer Breite von 1,5 m den Schweizer Normen (SN) der Vereinigung
Schweizerischer Strassenfachleute (VSS) widerspreche. Deshalb könnte – so die
Vorinstanz – der strittige Teilstrassenplan vom Baudepartement nicht genehmigt und
der Rekurs müsste (gemeint im Fall des Eintretens) diesbezüglich geschützt werden
(vgl. Rekursentscheid des Baudepartementes vom 27. Januar 2021 E. 2.1; act. 2).
Gegen den Entscheid des Baudepartementes (Vorinstanz) vom 17. Januar 2021 erhob
A._ (Beschwerdeführerin) durch Rechtsanwalt Benno Lindegger mit Eingabe vom 11.
Februar 2021 (act. 1) Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Mit Beschwerdeergänzung
vom 16. März 2021 (act. 5) begründete die Beschwerdeführerin ihre Beschwerde. Sie
C.a.
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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
beantragte im Wesentlichen die Aufhebung des Rekursentscheides des
Baudepartementes vom 27. Januar 2021 sowie des Beschlusses des Gemeinderates
X._ vom 29. März 2018 ("beide zur Person der Beschwerdeführerin"; vgl. Ziffer I/1 der
Beschwerdeergänzung; act. 5). Sodann sei die Sache an die Vorinstanz zur
Neubeurteilung zurückzuweisen und sie anzuweisen, auf den Rekurs einzutreten (Ziffer
I/2 der Beschwerdeergänzung; act. 5); sofern keine Rückweisung erfolge, seien die
Bewilligung/Genehmigung für den Teilstrassenplan "Y._-/Z._-strasse" vollumfänglich
zu verweigern (Ziffer I/3 der Beschwerdeergänzung; act. 5); alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zuzüglich Mehrwertsteuer zu Lasten der Beschwerdegegnerin
(Ziffer I/4 der Beschwerdeergänzung; act. 5).
Die Vorinstanz beantragte in der Vernehmlassung vom 17. Mai 2021 Abweisung der
Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf den angefochtenen Entscheid und
äusserte sich ergänzend zur Beschwerde (act. 10 f.). Sowohl die politische Gemeinde
X._ (Beschwerdegegnerin) als auch die Q._ AG (Beschwerdebeteiligte) verzichteten
stillschweigend auf eine Stellungnahme.
C.b.
Auf die Vorbringen in den Eingaben des vorliegenden Verfahrens und die Akten wird,
soweit für den Entscheid erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
C.c.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 46 des
Strassengesetzes, sGS 732.1, StrG, in Verbindung mit Art. 59 Abs. 1 des Gesetzes
über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Ungeachtet ihrer Legitimation in
der Sache selbst ist die Beschwerdeführerin als Adressatin des angefochtenen
Entscheids, mit welchem auf ihren Rekurs nicht eingetreten wurde, zur Ergreifung des
Rechtsmittels berechtigt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP, vgl. hierzu
VerwGE B 2019/6 vom 1. Juli 2019 E. 1; VerwGE B 2018/80, B 2018/82 vom 23. Mai
2019 E. 2; vgl. auch BGer vom 1C_392/2020, 1C_393/2020 vom 20. Mai 2021 E. 1.2
und BGer 1C_317/2010, 1C_319/2010 vom 15. Dezember 2010 E. 2 beide
Strassenbauprojekte betreffend). Sodann entspricht die Beschwerdeeingabe vom
1.1.
bis
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2.
Ausgangspunkt dieses Verfahrens ist der Erlass eines Teilstrassenplans durch den Rat
der Beschwerdegegnerin. Laut Strassengesetz ist für Erlass und Änderung des
Gemeindestrassenplans sachgemäss das Planverfahren für Strassenbauvorhaben nach
Art. 39 ff. StrG durchzuführen (vgl. Art. 13 Abs. 2 erster Satz StrG und Art. 39 Abs. 2
StrG). Der Gemeindestrassenplan bedarf der Genehmigung der zuständigen Fachstelle
des Kantons (Art. 13 Abs. 2 zweiter Satz StrG in der heute geltenden Fassung [vgl.
Fremdänderung gemäss Ziffer II/1 des Nachtrags zum Wasserbaugesetz vom 13. April
2021 [in Vollzug ab 1. Juli 2021; nGS 2021-052]). Kantonale Fachstelle ist das
Tiefbauamt (vgl. Art. 1 der Strassenverordnung [sGS 732.11; StrV]). Bis zur Änderung
von Art. 13 Abs. 2 StrG durch den Nachtrag zum Wasserbaugesetz vom 13. April 2021
bedurfte der (Teil-)Strassenplan der Genehmigung durch das Baudepartement, wobei
der Leiter oder die Leiterin des Rechtsdiensts des Tiefbauamts für das
Baudepartement zur Genehmigung von Teilstrassenplänen ermächtigt war (vgl.
Art. 13 Abs. 2 StrG und Art. 27 des Staatsverwaltungsgesetzes, sGS 140.1, in
Verbindung mit Nr. BD.A.23 des Anhangs zur Ermächtigungsverordnung, sGS 141.41,
je in der vor dem 1. Juli 2021 geltenden Fassung). Nach der Rechtsprechung des
Verwaltungsgerichts (vgl. VerwGE B 2020/95 vom 10. Februar 2021 E. 3.2 und
B 2020/58, B 2020/72 vom 22. Oktober 2020 E. 3 mit Hinweis u.a. auf VerwGE
B 2017/186 vom 21. Februar 2019 E. 2; VerwGE B 2012/69, B 2012/70 vom
19. Dezember 2013 E. 3.2.2; vgl. auch G. Germann in: G. Germann [Hrsg.],
Kurzkommentar zum st. gallischen Strassengesetz vom 12. Juni 1988, St. Gallen 1989,
N. 1 zu Art. 12 StrG und N. 4 zu Art. 13 StrG) gelten Gemeindestrassenpläne als
(Sonder-)Nutzungspläne im Sinn von Art. 14 ff. des Bundesgesetzes über die
Raumplanung (Raumplanungsgesetz; SR 700, RPG).
Vorliegend ist keine Genehmigungsverfügung aktenkundig. Eine solche hat die
Vorinstanz jedenfalls weder eingereicht, noch hat sie in ihrer Vernehmlassung erwähnt,
dass eine solche zwischenzeitlich ergangen sei. Vorab ist deshalb zu klären, ob und
11. Februar 2021 (act. 1) in Verbindung mit der Beschwerdeergänzung vom 16. März
2021 (act. 5) zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in
Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP).
Die Vorinstanz ist auf den bei ihr erhobenen Rekurs der Beschwerdeführerin gegen die
Festsetzung des Teilstrassenplans nicht eingetreten. Streitgegenstand bildet deshalb
grundsätzlich einzig die Frage, ob sie zu Recht auf den Rekurs nicht eingetreten ist.
1.2.
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gegebenenfalls wie sich die fehlende Genehmigungsverfügung auf den Ausgang des
Beschwerdeverfahrens auswirkt.
Das Bundesgericht tritt auf Beschwerden gegen Rechtsmittelentscheide über die
Festsetzung von Nutzungsplänen erst ein, wenn ein Endentscheid vorliegt, d.h. die
Nutzungsplanung beschlossen und vom Kanton genehmigt worden ist (vgl. BGE 135 II
24 ff. E. 1.2 mit Hinweisen). Dabei verlangt es, dass im kantonalen Verfahren die nach
Art. 25a RPG erforderliche Abstimmung des Rechtsmittel- und des
Genehmigungsentscheids erfolgt. Auf welche Weise dies geschieht, bleibt den
Kantonen überlassen. Der Genehmigungsentscheid der zuständigen kantonalen
Behörde im Sinne von Art. 26 Abs. 1 RPG muss jedoch spätestens im Rahmen des
Verfahrens vor der letzten kantonalen Rechtsmittelinstanz eingeholt und in die
Beurteilung miteinbezogen werden (vgl. BGer 1C_468/2015 vom 15. Februar 2016
E. 2.1 zweiter Absatz; BGE 135 II 27 E. 1.2.4). Im Beschwerdeverfahren gegen einen
Nutzungsplan verlangt das Verwaltungsgericht nach seiner ständigen Praxis im Fall der
verwaltungsinternen Bestätigung des Planerlasses, dass dieser auch noch genehmigt
werde, ansonsten es grundsätzlich nicht über die Beschwerde entscheidet (VerwGE
B 2013/267 vom 16. April 2014 E. 1.4.3 mit Hinweis auf VerwGE B 2010/246
B 2010/250, B 2011/38-40 vom 15. Dezember 2011 E. 2 sowie auf VerwGE B 2012/91,
B 2013/132 vom 8. November 2013 E. 2; vgl. auch VerwGE B 2015/19 vom 26. April
2018 E. 5).
Eine Ausnahme vom Vorliegen eines koordinationsrechtlich abgestimmten
letztinstanzlichen kantonalen Entscheids liess das Bundesgericht jedoch zu bei einem
vor ihm mit Rechtsverweigerungsbeschwerde angefochtenen letztinstanzlichen
kantonalen Nichteintretensentscheid, in welchem die Legitimation betroffener
Grundeigentümer verneint worden war (vgl. BGer 1C_39/2008 vom 28. August 2008
E. 1). Es begründete dies damit, dass Nichteintretensentscheide das Verfahren
prozessual zum Abschluss brächten und daher als Endentscheide zu qualifizieren
seien, unabhängig davon, in welchem Stadium des kantonalen Verfahrens sie ergingen.
Analog entschied auch das hiesige Verwaltungsgericht. So verzichtete es etwa auf das
Vorliegen einer Genehmigungsverfügung und auf das Erfordernis einer inhaltlichen und
formellen Koordination von Rechtsmittel- und Genehmigungsverfahren bei einer
Konstellation, wo vor Verwaltungsgericht die vorinstanzliche Bestätigung eines
kommunalen Nichteintretensentscheids betreffend einer Einsprache gegen eine
Schutzverordnung angefochten war, die Genehmigungsverfügung der zuständigen
Genehmigungsbehörde jedoch noch ausstehend bzw. ein gegen die departementale
2.1.
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Genehmigungsverfügung gerichteter Rekurs vor der Regierung (als damals zuständige
Rechtsmittelinstanz im Genehmigungsverfahren) noch anhängig war (vgl. VerwGE
B 2014/229 vom 7. April 2017 E. 2). Dabei berief sich das Verwaltungsgericht im
Wesentlichen auf die eingangs dargelegte Rechtsprechung des Bundesgerichts im
Urteil 1C_39/2008 vom 28. August 2008 (vgl. VerwGE B 2014/229 vom 7. April 2017
E. 2).
Wird der vorinstanzliche Nichteintretensentscheid bestätigt, ist das Verfahren damit
prozessual beendet und es hat mit dem vorinstanzlichen Nichteintretensentscheid sein
Bewenden (vgl. VerwGE B 2017/176 vom 24. September 2018 E. 1; BGer
1C_263/2017, 1C_677/2017 vom 20. April 2018 E. 1.2 mit Hinweis auf BGE 135 II 41
E. 1.2), ohne dass sich das Verwaltungsgericht mit der materiellrechtlichen Seite
auseinanderzusetzen hätte (vgl. BGE 139 II 235 f. E. 3.2 a.E.). Deshalb ist im Fall der
Bestätigung des vorinstanzlichen Nichteintretensentscheids eine Koordination mit dem
Genehmigungsverfahren nicht erforderlich.
Erweist sich hingegen der angefochtene Nichteintretensentscheid als falsch, gilt es
zwei Konstellationen zu unterscheiden: Hat sich die Vorinstanz darauf beschränkt, aus
prozessualen Gründen auf Nichteintreten zu erkennen, ohne die Sache materiell zu
behandeln, weist das Verwaltungsgericht die Sache gemäss Art. 64 in Verbindung mit
Art. 56 Abs. 2 VRP regelmässig zur materiellen Beurteilung des Falles an die Vorinstanz
zurück (vgl. T. Kamber, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege [VRP], Praxiskommentar, Zürich/St. Gallen 2020, N 17 zu
Art. 56 VRP; Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl.
2003, Rz. 1032). Weil damit das Verfahren nicht zum Abschluss gebracht wird, kann bei
dieser Konstellation in einem Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht ohne
Weiteres von der (an sich gebotenen) Koordination mit dem Genehmigungsverfahren
abgesehen werden (vgl. VerwGE B 2014/229 vom 7. April 2017 E. 2 dritter Absatz mit
Hinweisen). Setzt sich hingegen die Vorinstanz in den Entscheiderwägungen im Sinn
einer subsidiären Begründung (Eventualbegründung) einlässlich mit den materiellen
Vorbringen auseinander, kann eine Rückweisung unterbleiben (vgl. T. Kamber, in: Rizvi/
Schindler/Cavelti [Hrsg.], a.a.O., N 17 zu Art. 56 VRP; Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 1029
a.E.; BGE 139 II 235 f. E. 3.2). Der Verzicht auf eine Rückweisung und die materielle
Beurteilung durch das Verwaltungsgericht ist in der Regel dann gerechtfertigt, wenn die
Vorinstanz den bei ihr erhobenen Rekurs im Fall eines Eintretens (auch) hätte abweisen
müssen (womit regelmässig zugleich die dem Beschwerdeverfahren zu Grunde
liegende strittige Anordnung unverändert bleibt). Ein solches Vorgehen ist indessen
2.2.
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3.
Entgegen der klaren gesetzlichen Vorgabe in Art. 64 in Verbindung mit Art. 52 VRP und
der entsprechenden Aufforderung des Instruktionsrichters unterliess es die Vorinstanz,
dem Gericht die gesamten Vorakten zu überweisen. Sie reichte mit ihrer
Vernehmlassung (act.11) im Beschwerdeverfahren lediglich den angefochtenen
Entscheid (act. 11/1), den umstrittenen Teilstrassenplan (act. 11/3) sowie einen erst
nach dem angefochtenen Entscheid erstellten Situationsplan – mit Berechnung des
Mehrwegs (act. 11/2) – ein. Vom nachträglichen Einverlangen der vollständigen
Vorakten wurde vorliegend ausnahmsweise abgesehen, weil sich das Verfahren auf die
Eintretensfrage beschränkt. Der diesbezüglich entscheiderhebliche Sachverhalt für die
gerichtliche Überprüfung dieser (überwiegend rechtlichen) Frage ergibt sich mit
hinreichender Klarheit aus dem im angefochtenen Entscheid dargestellten und im
Wesentlichen unbestritten gebliebenen Sachverhalt, aus den von der
Beschwerdeführerin und der Vorinstanz eingereichten Unterlagen sowie aus den
allgemeinnotorischen elektronischen Informationssystemen (insbesondere Geoportal
[www.geoportal.ch] und Google Maps [www.google.ch/maps]) und den darin
enthaltenen und elektronisch abrufbaren Informationen (vgl. dazu BGer 1C_593/2020
vom 12. Mai 2021 E. 2.1 mit Hinweisen; BGer 1C_582/2018 vom 23. Dezember 2019
E. 2, namentlich E. 2.4 mit weiteren Hinweise; VerwGE B 2020/204 vom 8. März 2021
E.2.2.2 a.E. mit Hinweisen).
Auf den von der Beschwerdeführerin gestellten Antrag auf Durchführung eines
Augenscheins (vgl. Beweisofferten in act. 5 Ziffern III/2 S. 4 und IV/A/2 S. 5) kann in
antizipierter Beweiswürdigung und angesichts des Verfahrensausganges verzichtet
werden, zumal nicht ersichtlich ist, was er an zusätzlichem Erkenntnisgewinn bringen
würde (vgl. dazu BGer 1C_13/2018 vom 13. März 2019 E. 3 mit Hinweisen sowie
dann weder möglich noch sinnvoll, wenn die dem angefochtenen Entscheid
zugrundeliegende Haupt- und Eventualbegründung je für sich allein betrachtet zwar
den Verfahrensausgang besiegeln würden, jedoch mit gegenteiligem Ergebnis. Dies ist
vorliegend der Fall: Die Vorinstanz ist auf den Rekurs nicht eingetreten; in ihrer
subsidiären Begründung hat sie aber zugleich dem strittigen Teilstrassenplan wegen
Verletzung der VSS-Normen die Genehmigungsfähigkeit abgesprochen, was in
materieller Hinsicht auf einen Schutz des Rekurses hinauslaufen würde. Von einer
Koordination mit dem Genehmigungsverfahren im nachgelagerten
Beschwerdeverfahren kann bei dieser Konstellation dann abgesehen werden, wenn
sich – wie nachstehend aufzuzeigen ist (nachstehend E. 4) – ergibt, dass die Vorinstanz
zu Unrecht auf den Rekurs nicht eingetreten ist, was eine Rückweisung an die
Vorinstanz zu neuem Entscheid in der Sache zur Folge hat.
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B. Märkli, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], a.a.O., N 28 ff. zu Art. 12-13 VRP). Dies gilt
im Ergebnis auch für das von der Beschwerdeführerin beantragte Einholen einer
Amtsauskunft beim Gemeindebauamt X._ zur Frage, ob die bestehenden Holzbeigen
südwestlich der Gleisanlagen bzw. die bestehenden Parkplätze nordöstlich der
Gleisanlagen bewilligt sind (Beweisofferten in act. 5 Ziffer IV/2 S. 7).
4.
Zu klären bleibt die Hauptstreitpunkt bildende Frage, ob die Vorinstanz zu Recht nicht
auf den Rekurs der Beschwerdeführerin eingetreten ist.
Nach Art. 45 Abs. 1 und Art. 46 StrG in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP ist zur
Einspracheerhebung berechtigt, wer ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut (vgl.
dazu VerwGE B 2018/80; B 2018/82 vom 23. Mai 2019 E. 4.2 mit Hinweisen). Art. 33
Abs. 3 lit. a RPG und Art. 111 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht
(Bundesgerichtsgesetz; SR 173.110, BGG) schreiben in Umsetzung der
Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) als gewichtigen Eingriff in die kantonale
Organisationsautonomie (Art. 47 BV) vor, dass die Beschwerde- resp. Rekursbefugnis
im kantonalen Verfahren (nach Art. 45 Abs. 1 VRP) nicht enger umschrieben werden
darf, als dies für die Beschwerde an das Bundesgericht (Art. 89 Abs. 1 BGG)
vorgesehen ist (vgl. VerwGE B 2020/95 vom 10. Februar 2021 E. 3.2). Vorausgesetzt ist
demnach nach den Grundsätzen von Art. 89 Abs. 1 Ingress und lit. b und c BGG, dass
die Einsprecherin über eine spezifische Beziehungsnähe zur Streitsache verfügt (lit. b)
und einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen
Strassenbauprojekts bzw. Teilstrassenplans (vgl. VerwGE B 2020/95 vom 10. Februar
2021 E. 3.2) zieht (lit. c).
Verlangt wird somit neben der formellen Beschwer, dass die beschwerdeführende
Person über eine spezifische Beziehungsnähe zur Streitsache verfügt und einen
praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids
zieht. Die Nähe der Beziehung zum Streitgegenstand muss in Planungs- und
Bausachen insbesondere in räumlicher Hinsicht gegeben sein. Ein schutzwürdiges
Interesse liegt vor, wenn die tatsächliche oder rechtliche Situation der
beschwerdeführenden Person durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden
kann. Dies setzt eine eigene Betroffenheit voraus, d.h. die beschwerdeführende Person
muss im eigenen und nicht im Interesse der Allgemeinheit Beschwerde führen. Der
drohende Nachteil bzw. der durch die Beschwerde erstrebte Vorteil braucht nicht
zwingend wirtschaftlicher oder materieller Art zu sein, sondern kann auch ideeller Natur
4.1.
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sein. Bei der Anordnung einer funktionellen Verkehrsbeschränkung bzw. bei der
Anfechtung von Strassenprojekten steht die Beschwerdebefugnis nach der Praxis des
Bundesgerichts all jenen Verkehrsteilnehmenden zu, welche die betreffende Strasse
mehr oder weniger regelmässig benützen, wie das bei Anwohnerinnen und Anwohnern
oder "Pendlerinnen und Pendlern" der Fall ist, während ein bloss gelegentliches
Benützen der Strasse nicht genügt. Doch auch regelmässige Benützerinnen und
Benützer einer vom Projekt betroffenen Strasse sind nur dann zu dessen Anfechtung
legitimiert, wenn dieses für sie Beeinträchtigungen von einer gewissen Intensität zur
Folge hat (BGer 1C_478/2020 vom 19. August 2021 E. 3.3 mit zahlreichen Hinweisen;
vgl. auch VerwGE B 2019/58 vom 29. Juni 2019 E. 2.1 betreffend Beschwerdebefugnis
bei einer Verkehrsanordnung). Die bundesgerichtliche Praxis zur
Beschwerdelegitimation bei Verkehrsanordnungen bzw. bei Strassenbauprojekten kann
auch auf die Beschwerdebefugnis bei der Festsetzung von Teilstrassenplänen
übertragen werden. Die Situation von beschwerdeführenden Personen in einem
Teilstrassenplanverfahren ist mit derjenigen von Personen vergleichbar, welche von
einer funktionellen Verkehrsbeschränkung besonders betroffen sind, mithin stärker als
gelegentliche Benützer und damit stärker als die Allgemeinheit vom Teilstrassenplan
betroffen sind und deren Situation durch den Ausgang des Verfahrens in relevanter
Weise beeinflusst wird.
Die Vorinstanz begründete ihren Entscheid damit, dass es der Beschwerdeführerin an
der notwendigen räumlichen Nähe fehle. Die Beschwerdeführerin bringt in ihrer
Beschwerde dagegen zusammengefasst vor, sie benutze/besuche heute regelmässig
bzw. täglich die nördlich des Bahnhofs gelegenen Bereiche im Dorfkern von X._
(Einkaufsmöglichkeiten), die Bushaltestelle beim Bahnhof (Knotenpunkt des ÖV) und
den Zugang beim Bahnhof zu den SOB-Geleisen. Sie benutze für ihre täglichen
Verrichtungen die Personenunterführung, die für sie die direkteste Verbindung
zwischen Nord und Süd darstelle. Ohne die Personenunterführung habe sie einen
Umweg von 300 Metern zu bewältigen. Hinzu kämen zusätzlich Wartezeiten beim
Bahnübergang bei geschlossenen Schranken. Der im Teilstrassenplan vorgesehene
Umweg sei nördlich der Bahngleise nicht verkehrssicher (fehlendes Trottoir,
unübersichtliche Parkierungsmanöver). Der südlich der Bahngleise geplante schmale
Wegabschnitt wiederum verlaufe zwischen bedrohlich wirkenden meterhohen
Holzbeigen und eingeklemmt zwischen Holzbeigen, Zäunen und Bahngleisen ohne
Ausweich- oder Fluchtmöglichkeiten.
4.2.
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Nach dem im angefochtenen Entscheid festgestellten und von der Beschwerdeführerin
nicht bestrittenen Sachverhalt befindet sich ihr Wohnhaus in einer Distanz von rund
650 m zum "Bauvorhaben" (so die Vorinstanz) entfernt (vgl. angefochtener Entscheid
E. 1.3). Die Beschwerdeführerin beruft sich denn auch nicht darauf, dass sie als
Grundeigentümerin eines im Planperimeter liegenden Grundstücks oder als direkte
Anstösserin einer vom Teilstrassenplan betroffenen Verkehrsanlage unmittelbar
betroffen sei. Sie macht hingegen geltend, sie benutze das vom Teilstrassenplan
betroffene Wegstück fast täglich, mithin mehr oder weniger regelmässig, und nicht nur
gelegentlich. – Es steht fest, dass sich der Dorfkern mit Einkaufsmöglichkeiten bzw. mit
anderen Dienstleistungsbetrieben sowie der Bahnhof X._ nördlich der Gleisanlagen
befinden (vgl. Geoportal und Google Maps). Aufgrund der geltend gemachten
tatsächlichen Nutzung und den örtlichen Gegebenheiten ist davon auszugehen, dass
die Beschwerdeführerin regelmässig – und nicht nur gelegentlich – die direkte
Wegverbindung durch die Personenunterführung benützt. Weder die Vorinstanz noch
die Beschwerdegegnerin oder die Beschwerdebeteiligte bestreiten die von der
Beschwerdeführerin dargelegte regelmässige Nutzung vor Verwaltungsgericht. Diese
wiederum hat insofern rechtsgenüglich dargetan, dass sie von der geplanten
Wegverlegung und der damit einhergehenden Aufhebung der Personenunterführung
zufolge der regelmässigen Benützung stärker betroffen ist als die Allgemeinheit. Sie
macht in diesem Zusammenhang denn auch geltend, mit der durch die beabsichtigte
Schliessung der Personenunterführung verbundenen Aufhebung des B._-wegs und
dem deswegen bedingten neuen Wegverlauf gemäss Teilstrassenplan habe sie einen
Umweg von rund 300 m in Kauf zu nehmen. Ihr Einwand wird von der Vorinstanz
insofern bestätigt, als nach deren Berechnung des Mehrwegs die neue Wegstrecke
über die Y._-strasse und den Bahnübergang ab dem Abzweiger des B._-wegs von
der Y._-strasse bis zum Bahnhofgebäude 405 m beträgt, während dem sich die
Wegdistanz ab dem Abzweiger durch die Personenunterführung bis zum Bahnhof
lediglich auf rund 130 m beläuft (vgl. act. 11/2). Der Mehrweg beträgt demnach gemäss
der vorinstanzlichen Berechnung rund 275 m. Dass eine allenfalls notwendige neue
Unterführung wegen der erforderlichen behindertengerechten Bauweise (geringere
Rampenneigungen) eine Verlängerung der unter den Geleisen hindurch verlaufenden
Wegstrecke zur Folge haben könnte (225 m statt 130 m), spielt im vorliegenden
Beschwerdeverfahren keine Rolle. Massgebend für die Beurteilung der
Beschwerdebefugnis ist der Vergleich der aktuellen mit der geplanten Situation, d.h.
der gegenwärtige Wegverlauf im Vergleich zum neuen Wegverlauf gemäss
Teilstrassenplan. Entgegen der Vorinstanz reduziert sich deshalb die Mehrstrecke nicht
auf 180 m (statt 275 m). Ein Mehrweg von 275 m, im Übrigen aber auch ein solcher von
4.3.
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5.
180 m erreicht nach Einschätzung des Gerichts durchaus eine Intensivität und eine
Erheblichkeit, aufgrund derer von einer legitimationsbegründenden Beeinträchtigung
für die Beschwerdeführerin auszugehen ist. Ohne Belang ist die in der Vernehmlassung
geäusserte Auffassung der Vorinstanz, dass ein Mehrweg von 180 m zumutbar sei (vgl.
act. 11). Die Frage der Zumutbarkeit wird sich erst bei einer materiellen Beurteilung der
im Teilstrassenplan vorgesehenen Wegführung stellen; demgegenüber kann selbst eine
etwaige Zumutbarkeit nicht als Argument angeführt werden, um der
Beschwerdeführerin die Beschwerdebefugnis abzusprechen. Mit Blick auf die eingangs
umschriebenen Voraussetzungen der Beschwerdebefugnis ist sodann nicht von der
Hand zu weisen, dass mit der neuen Wegführung eine Verschlechterung der
Verkehrssicherheit für die Beschwerdeführerin einhergehen wird. In der
Gesamtwürdigung der tatsächlichen Verhältnisse zeigt sich daher unschwer, dass die
Vorinstanz die Rekursbefugnis der Beschwerdeführerin zu Unrecht verneint hat. – Die
Beschwerde ist daher unter Aufhebung des Rekursentscheids gutzuheissen und die
Angelegenheit zu neuem Entscheid in der Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten je hälftig zulasten
der Beschwerdegegnerin als erlassende Planungsbehörde einerseits sowie der
Beschwerdebeteiligten als vom Teilstrassenplan betroffene Grundstückseigentümerin,
in deren Interesse der Teilstrassenplan (so bezüglich der von ihr anbegehrten
Aufhebung der Personenunterführung) erging, andererseits (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von CHF 2'000 ist angemessen (Art. 13, Ziff. 622 Gerichtskostentarif,
sGS 941.12). Auf die Erhebung des Kostenanteils der Beschwerdegegnerin ist zu
verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). Der Beschwerdeführerin wird der geleistete
Kostenvorschuss von CHF 4'000 zurückerstattet.
5.1.
Die Beschwerdeführerin hat für das Beschwerdeverfahren Anspruch auf eine
ausseramtliche Entschädigung (Art. 98 Abs. 1 und Art. 98bis VRP). Der Rechtsvertreter
der Beschwerdeführerin hat keine Kostennote eingereicht. Nach Art. 22 Abs.1 Ingress
und lit. b Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten (sGS 963.75, HonO)
beträgt das Honorar vor Verwaltungsgericht pauschal CHF 1'500 bis CHF 15'000.
Innerhalb des für eine Pauschale gesetzten Rahmens wird das Grundhonorar nach den
besonderen Umständen, namentlich nach Art und Umfang der Bemühungen, der
Schwierigkeit des Falls und den wirtschaftlichen Verhältnissen der Beteiligten
bemessen (Art. 19 HonO; vgl. dazu BGE 141 I 124 E. 4 und BGer 1C_53/2015 vom
5.2.
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