Decision ID: fa21210e-9933-59de-bbdc-98c9915d4bbd
Year: 2016
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. Die Politische Gemeinde Wattwil hat am 15. September 2015 für die Feuerwehr
Wattwil-Lichtensteig und für die Feuerwehr der Politischen Gemeinden Neckertal,
Hemberg und Oberhelfenschwil im Kanton St .Gallen sowie der Einwohnergemeinde
Schönengrund/AR die Beschaffung je eines Rüstfahrzeugs im offenen Verfahren
ausgeschrieben. Für die Eignungs- und Zuschlagskriterien wurde auf die
Ausschreibungsunterlagen verwiesen (act. 2/1, ABl 2015 S. 2373 f.). Folgende
Zuschlagskriterien wurden ohne Gewichtung bekannt gegeben: „Preis“, „Qualität
gemäss Leistungsverzeichnis“, „Funktionalität, Innovationsgehalt und Ästhetik“,
„Integration in Fahrzeugflotte“, „Garantie- und Serviceleistungen, Kundendienst –
Pikettdienst zeitlich verfügbar 24h inkl. Aufbau“. Das Angebot sollte drei
Eingabesummen umfassen, nämlich für ein Fahrzeug (A) sowie für zwei Fahrzeuge mit
gestaffelter (B) oder mit gemeinsamer (C) Auslieferung je nach Rücknahme des alten
Rüstfahrzeugs der Feuerwehr Wattwil-Lichtensteig (act. 2/5).
Innert der bis 2. November 2015 offenen Eingabefrist reichten zwei Anbieter je ein
Angebot ein. Bei der Bewertung wurden der Preis mit 35 Prozent, die Kriterien „Qualität
gemäss Pflichtenheft“ und „Funktionalität, Innovationsgehalt, Ästhetik“ mit je 20
Prozent, die „Integration Fahrzeugflotten“ mit 15 Prozent und das Kriterium „Garantie,
Unterhalt, Kundendienst, Pikett“ mit 10 Prozent gewichtet (act. 9.4). Die Punktemaxima
wurden für den Preis auf 100 und für die übrigen Zuschlagskriterien gleich ihrer
prozentualen Gewichtung auf zweimal 20, 15 und 10 Punkte festgesetzt (act. 2/7). Das
Angebot der VOGT AG Oberdiessbach zum Preis von CHF 373‘300 für ein Fahrzeug
wurde mit 140 (Preis 100, Qualität gemäss Pflichtenheft 19, Funktionalität,
Innovationsgehalt, Ästhetik 7, Integration Fahrzeugflotten 7, Garantie, Unterhalt,
Kundendienst, Pikett 7), jenes der Tony Brändle AG Wil zum Preis von CHF 456‘083 für
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ein Fahrzeug mit 148 (Preis 83, Qualität gemäss Pflichtenheft 20, Funktionalität,
Innovationsgehalt, Ästhetik 20, Integration Fahrzeugflotten 15, Garantie, Unterhalt,
Kundendienst, Pikett 10) von möglichen 165 Punkten bewertet (act. 6/12).
Mit Verfügung vom 23. Mai 2016 erteilten der Gemeinderat Wattwil – für die Feuerwehr
Wattwil-Lichtensteig – und die Feuerschutzkommission Neckertal – für die Feuerwehr
Neckertal – den Zuschlag für die Beschaffung eines Rüstfahrzeugs zum Preis von CHF
447‘660 (nach Abzug von CHF 6‘000 für die Rücknahme des alten Fahrzeugs) für die
Feuerwehr Wattwil-Lichtensteig und eines Rüstfahrzeugs zum Preis von CHF 453‘660
für die Feuerwehr Neckertal an die Tony Brändle AG Wil (act. 6/12).
B. Die VOGT AG Oberdiessbach (Beschwerdeführerin) erhob gegen die
Zuschlagsverfügung des Gemeinderates der Politischen Gemeinde Wattwil und der
Feuerschutzkommission Neckertal (Vorinstanzen) vom 23. Mai 2016 mit Eingabe vom
30. Mai 2016 beim Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen Beschwerde mit den
Anträgen, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben, die nicht nachvollziehbare
arithmetische Berechnung und Wertung der Punktzahlen mit den Bewertungssätzen
der einzelnen Kriterien allenfalls zu korrigieren und ihr der Zuschlag zu erteilen. Da sich
die Vorinstanzen dem entsprechenden sinngemässen Gesuch der Beschwerdeführerin
nicht ausdrücklich widersetzten, gewährte der Präsident des Verwaltungsgerichts der
Beschwerde mit Zwischenverfügung vom 8. Juni 2016 die aufschiebende Wirkung,
ohne die Erfolgsaussichten der Beschwerde näher zu prüfen.
Die Vorinstanzen beantragten mit Vernehmlassungen vom 24. Juni 2016 die Abweisung
der Beschwerde. Die Tony Brändle AG Wil (Beschwerdegegnerin) liess sich am 27. Juni
2016 durch ihren Rechtsvertreter vernehmen und beantragte die Abweisung der
Beschwerde unter Kostenfolge. Der von der Beschwerdeführerin mittlerweile
beigezogene Rechtsvertreter nahm am 5. August 2016 Stellung, präzisierte die Anträge
und stellte sie neu unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Die Beschwerdegegnerin
antwortete am 8. September 2016. Die Beschwerdeführerin äusserte sich dazu am 22.
September 2016.
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Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die
Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Die Politischen Gemeinden des Kantons St. Gallen sind – wie dies Wattwil und
Lichtensteig in der am 1. Januar 2013 in Kraft getretenen Vereinbarung betreffend
gemeinsame Organe des Feuerschutzes (act. 6/20) und Neckertal, Hemberg und
Oberhelfenschwil in der Vereinbarung über gemeinsame Organe des Feuerschutzes im
Jahr 2008 getan haben – gemäss Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Ingress und lit. f
des Gesetzes über den Feuerschutz (sGS 871.1, FSG) befugt, bestimmte Aufgaben des
Feuerschutzes gemeinsam zu erfüllen und insbesondere eine gemeinsame Feuerwehr
zu betreiben. Sie haben dafür zu sorgen, dass jederzeit genügend Einsatzmittel und
Einsatzgeräte zur Verfügung stehen (vgl. Art. 49 und Art. 50bis FSG) und unterstehen
bei deren Beschaffung den Regeln des Submissionsrechts (Art. 8 Abs. 1 Ingress und lit.
a der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen; sGS
841.32, IVöB). Der Gemeinderat der Politischen Gemeinde Wattwil war für die Erteilung
des Zuschlags zur Beschaffung des Rüstfahrzeugs für die Feuerwehr Wattwil-
Lichtensteig (vgl. Beschluss des Gemeinderates des Politischen Gemeinde
Lichtensteig vom 2. Mai 2016, act. 6/10), die Feuerschutzkommission der Politischen
Gemeinden Neckertal, Hemberg, Oberhelfenschwil und Schönengrund/AR für die
Beschaffung des Rüstfahrzeugs für die Feuerwehr Neckertal (vgl. die Kreditbeschlüsse
beziehungsweise -freigaben samt Ermächtigungen des Gemeindesrates Hemberg vom
16. April 2016, des Gemeinderates Oberhelfenschwil vom 3. Mai 2016, des
Gemeinderates Schönengrund/AR vom 24. Mai 2016 und des Gemeinderates
Neckertal vom 24. Mai 2016; act. 6/6-10) zuständig.
Soweit die Zuschlagsverfügung Politischen Gemeinden des Kantons St. Gallen
zuzurechnen ist, ist das Verwaltungsgericht zum Entscheid in der Sache zuständig (Art.
5 Abs. 2 des Einführungsgesetzes zur Bundesgesetzgebung über das öffentliche
Beschaffungswesen; sGS 841.1, EGöB; vgl. M. Beyeler, Der Geltungsanspruch des
Vergaberechts, Zürich/Basel/Genf 2012, Rz. 141). Es liegen einzig Angebote der
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Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegnerin vor. Das nicht berücksichtigte
Angebot der Beschwerdeführerin wurde mit 140, das berücksichtigte Angebot der
Beschwerdegegnerin mit 148 Punkten bewertet. Die Beschwerdeführerin hat damit
reelle Chancen auf den Zuschlag und ist dementsprechend zur Beschwerde legitimiert
(Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Die Beschwerde gegen die
Zuschlagsverfügung vom 23. Mai 2016 wurde mit Eingabe vom 30. Mai 2016
rechtzeitig erhoben und erfüllt die Anforderungen in formeller und inhaltlicher Hinsicht
(Art. 15 Abs. 3 IVöB). Auf die Beschwerde ist deshalb einzutreten.
2. Die Beschwerdegegnerin hat die Projektspezifikation (act. 11B Seiten 2-27 der
Offerte) und Optionen zu einzelnen technischen Elementen (act. 11B Seiten 31-36) als
dem Geschäftsgeheimnis unterliegend bezeichnet mit der Begründung, sie beschlügen
Themen wie technisches Know-how, Leistungsumfang des Projekts, technische
Lösungen und interne Kalkulation. Gemäss Art. 11 Ingress und lit. g IVöB wird bei der
Vergabe von Aufträgen der Grundsatz der Vertraulichkeit von Informationen
eingehalten. Offerten geniessen deshalb auch im Beschwerdeverfahren grundsätzlich
den Schutz des Geschäftsgeheimnisses (vgl. BGE 139 II 489 E. 3.3, BGer 2P.173/2003
vom 9. Dezember 2003 E. 2.5, 2P.193/2006 vom 29. November 2006 E. 3.1,
2C_277/2013 vom 7. Mai 2013 E. 1.5 mit Hinweisen). Soweit die Beschwerdeführerin
mit dem Antrag auf „Herausgabe“ der als Geschäftsgeheimnis bezeichneten Teile der
Offerte der Beschwerdegegnerin nicht nur die Berücksichtigung durch das Gericht (vgl.
act.22, Ziffer 2 der Verfahrensanträge und Rz. 34), sondern sinngemäss auch
Akteneinsicht beantragen sollte, ist ihr Gesuch – alle anderen Akten standen der
Beschwerdeführerin zur Verfügung – deshalb abzuweisen. Wie von der
Beschwerdeführerin beantragt, vergleicht das Gericht aber diese Teile des Angebots
der Beschwerdegegnerin von Amtes wegen mit den entsprechenden Unterlagen der
Beschwerdeführerin und prüft, ob die Bewertung der beiden Angebote hinsichtlich der
technischen Zuschlagskriterien mit dem Vergaberecht vereinbar ist. Dabei beschränkt
sich die Prüfungsbefugnis des Gerichts entsprechend den Beschwerdegründen
gemäss Art. 16 IVöB auf Rechtsverletzungen, einschliesslich Überschreitung oder
Missbrauch des Ermessens und die unrichtige oder unvollständige Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhaltes (Abs. 1); nicht geltend gemacht werden kann
Unangemessenheit (Abs. 2).
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3. Die Rüge der Beschwerdeführerin, das Angebot der Beschwerdegegnerin sei
unvollständig, weil sie lediglich zwei und nicht drei Preise offeriert habe, ist
unbegründet. Auch die Beschwerdegegnerin hat das Preisformular vollständig
ausgefüllt. Das Angebot kann nicht deshalb als unvollständig bezeichnet werden, weil
sie für zwei Fahrzeuge unabhängig von einer gemeinsamen oder gestaffelten Lieferung
identische Preise offerierte (vgl. act. 12.2).
4. Die Beschwerdeführerin bringt verschiedene Rügen im Zusammenhang mit dem
Preisbewertungsmodell vor. Sie macht geltend, Preisgewichtung und maximale
gewichtete Punktzahlen für die Zuschlagskriterien stimmten nicht überein (dazu
nachfolgend Erwägung 4.1). Sodann erscheint ihr die Preisgewichtung als dem
Beschaffungsgegenstand nicht angemessen (dazu nachfolgend Erwägung 4.2).
4.1. Die Beschwerdeführerin macht in erster Linie geltend, die Gewichtungsprozente
der fünf Kriteriengruppen ergäben 100 Prozent, die dazu vergebenen, zu gewichtenden
Punktzahlen jedoch nicht. Weder die Vorinstanzen noch die Beschwerdegegnerin
haben sich zu diesem Vorwurf geäussert.
Die Rüge der Beschwerdeführerin ist berechtigt. Für das mit 35 Prozent gewichtete
Preiskriterium wurde das Punktemaximum auf 100, für die mit 65 Prozent gewichteten
vier weiteren Zuschlagskriterien auf zusammen 65 festgesetzt. Bei der insgesamt
möglichen Maximalpunktzahl von 165 bekommt das Preiskriterium mit maximal 100
Punkten ein Gewicht von etwas mehr als 60 und nicht bloss von 35 Prozent.
Die Bereinigung dieses Fehlers hätte entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin
aber nicht zur Folge, dass ihr bei im Übrigen unveränderter Bewertung der Angebote
der Zuschlag zu erteilen wäre. Vielmehr würde sich der Vorsprung des Angebots der
Beschwerdeführerin beim Preiskriterium von 17 auf 6 Punkte reduzieren (35 statt 100
Punkte beim Angebot der Beschwerdeführerin, 29 statt 83 Punkte beim Angebot der
Beschwerdegegnerin). Entsprechend würde bereits ein wesentlich geringerer
Rückstand bei den übrigen Zuschlagskriterien ausreichen, dass ihr Angebot nicht als
das wirtschaftlich günstigere beurteilt werden könnte. Der Fehler hat sich mithin
zugunsten des Angebots der Beschwerdeführerin ausgewirkt.
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4.2. Indem die Beschwerdeführerin geltend macht, es sei nachweislich nicht das
wirtschaftlich günstigste Angebot gewählt worden, weil sich eine Preisdifferenz von
über CHF 150‘000 beziehungsweise über 20 Prozent bei einem „Rüstfahrzeug“ „nicht
begründen lasse“, beanstandet sie sinngemäss die Gewichtung des Preises.
Die Gewichtung der einzelnen Zuschlagskriterien ist einer Rechtskontrolle nur
beschränkt zugänglich. Wie beispielsweise die Erfahrung einer Unternehmung
gewichtet und in Relation zu einer bestimmten Preisdifferenz gesetzt wird, ist
weitgehend eine Ermessensfrage, in die das Verwaltungsgericht nicht eingreift (vgl.
VerwGE B 2010/57 vom 11. Mai 2010 E. 3.1; GVP 2006 Nr. 58). Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung kommt dem Offertpreis im Verhältnis zu den
übrigen Zuschlagskriterien für die Bestimmung des wirtschaftlich günstigsten Angebots
bei komplexeren Werken oder Dienstleistungen weniger Gewicht zu als bei
standardisierten Werken oder Dienstleistungen. Je aufwendiger die ausgeschriebene
Arbeit ist, desto mehr rücken neben dem Preis auch andere Kriterien wie Qualität,
Termine oder Umweltaspekte in den Vordergrund. Allerdings wird der Grundsatz, dass
das wirtschaftlich günstigste Angebot den Zuschlag erhalte, bei einer Gewichtung des
Preises im Umfang von weniger als 20 Prozent seines Gehalts entleert (vgl. VerwGE B
2015/75 vom 27. Oktober 2015 E. 3.2 mit Hinweisen auf BGer 2P.230/2006 vom 5.
März 2007 E. 3.2 mit Hinweis auf BGE 129 I 313 E. 9.2; Galli/Moser/Lang/Steiner,
Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3. Aufl. 2013, Rz. 880).
Die fehlerhafte Zuordnung einer maximalen Punktzahl von 100 statt 35 beim
Preiskriterium hat dazu geführt, dass dem Preis bei der Bewertung der Angebote ein
Gewicht von rund 60 Prozent zukam (100 gewichtete Punkte für das billigste Angebot
bei einem Maximum von 165 gewichteten Punkten). Selbst diese hohe Gewichtung des
Preises hat aber nicht dazu geführt, dass das Angebot der Beschwerdeführerin sich
gegenüber jenem der Beschwerdegegnerin durchsetzen konnte. Ob die Gewichtung
von 35 Prozent sich im Rahmen des Ermessens der Vorinstanzen bewegt, kann offen
bleiben, wenn die Bewertung der Angebote nach den weiteren Zuschlagskriterien kein
Vergaberecht verletzt.
5. Die Beschwerdeführerin ist sodann mit der Bewertung ihres Angebots nach den
technischen Zuschlagskriterien „Qualität gemäss Leistungsverzeichnis“,
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„Funktionalität, Innovationsgehalt, Ästhetik“, „Integration in Fahrzeugflotte“ und
„Garantie, Unterhalt, Kundendienst, Pikett“ nicht einverstanden. Vorab macht sie
geltend, das Angebot der Beschwerdegegnerin erfülle die Voraussetzungen an die
Höchstbreite gemäss Pflichtenheft nicht (dazu nachfolgend Erwägung 5.1). Sodann
beanstandet sie bei der Bewertung der Angebote nach den technischen Kriterien in
allgemeiner Weise, dass das Angebot der Beschwerdegegnerin bei sämtlichen
technischen Teilelementen die Maximalnote erzielt habe, und ihr Angebot, welches die
Voraussetzungen ebenfalls erfülle, wesentlich schlechter benotet worden sei (dazu
nachfolgend Erwägung 5.2). Sodann beanstandet sie die konkreten Benotungen der
Teilelemente der Kriterien „Funktionalität, Innovationsgehalt, Ästhetik“, „Integration
Fahrzeugflotte“ und „Garantie, Unterhalt, Kundendienst, Pikett“ (dazu nachfolgend
Erwägung 5.3).
5.1. Zur Beurteilung ihres Angebots nach der Qualität gemäss Leistungsverzeichnis hält
die Beschwerdeführerin vorab fest, dass ihr Angebot das Pflichtenheft vollständig
erfülle, komme in der Bewertung mit 19 von 20 Punkten zum Ausdruck. Die
Beschwerdeführerin bringt aber vor, dem von der Beschwerdegegnerin offerierten
Wagen liege ein Trägerfahrzeug Mercedes-Benz zugrunde, das mit 2,41 Meter breiter
sei als die gemäss Pflichtenheft maximal zulässigen 2,30 Meter. Die
Beschwerdeführerin habe sich demgegenüber an die Vorgabe gehalten und als
Trägerfahrzeug ein Produkt von MAN mit einer Fahrzeugbreite 2,24 Metern gewählt.
Trotzdem habe die Beschwerdegegnerin die höchstmögliche Punktzahl erreicht. – Die
Beschwerdegegnerin hält dem entgegen, die Vorinstanzen spezifizierten die
Gesamtbreite insoweit, als Kabine und Aufbau maximal 2,30 Meter breit sein dürften.
Die Umsetzbarkeit des Aufbaus auf 2‘290 Millimeter sei gegeben.
Im Pflichtenheft wird unter Ziffer 2 mit dem Titel „Fahrzeugtechnische Ausrüstung RW“
unter dem Stichwort „Fahrzeugbreite“ angegeben: „max. Kabine und Aufbaubreite 2.30
m“. Im Angebot der Beschwerdegegnerin wird in der „Projektspezifikation“ unter dem
Stichwort „Masse“ für den Aufbau eine Breite von 2‘290 mm angegeben. Diese Breite
wird auch in den Plänen bestätigt (vgl. act. 11 B, Register 3 Seite 8, Register 4 = act.
17/2 Seite 8 sowie offen gelegtes act. 30/1). Auch die mit 2‘294 mm geringfügig
breitere Kabine (act. 30/1) hält die Höchstbreite von 2,30 m ein. Die von der
Beschwerdeführerin geltend gemachte Fahrzeugbreite des von der
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Beschwerdegegnerin gelieferten Fahrzeuggestells von 2‘410 mm entspricht den
Angaben im Angebot der Beschwerdegegnerin, bezieht sich jedoch nicht auf die
Aufbauten, sondern auf die Breite inklusive Kotflügel. Auch das von der
Beschwerdeführerin offerierte Fahrzeuggestell überschreitet im Übrigen unter
Berücksichtigung der Radnabe der Vorderachse und der Rollladengriffe mit 2‘340 mm
die Breite von 2,30 m (vgl. act. 11 A, Register 3 Seite 8). Die Breite des Kabinenaufbaus
beim Angebot der Beschwerdeführerin hält die Vorgabe von maximal 2.30 m zudem
ebenfalls nur ein, wenn die Rückspiegel nicht berücksichtigt werden (vgl. act. 11 A,
Register 3 Seite 24).
Die Rüge, das von der Beschwerdegegnerin offerierte Fahrzeuge halte sich nicht an die
Vorgaben des Pflichtenhefts hinsichtlich der Breite, erweist sich dementsprechend als
unbegründet.
5.2. Die Beschwerdeführerin beanstandet die „schlechte bis miserable“ Benotung ihres
Angebotes bei sämtlichen von den Vorinstanzen für die Zuschlagskriterien definierten
Teilelementen. Sei ein Teilelement erfüllt, müsse auch ihr Angebot mit 4 („erfüllt“)
bewertet werden. Mehr als „erfüllt“ sei in der Notenskala nicht vorgesehen. Dass das
Angebot der Beschwerdegegnerin bei allen Teilelementen der Zuschlagskriterien
„Funktionalität, Innovationsgehalt, Ästhetik“, „Integration Fahrzeugflotte“ und
„Garantie, Unterhalt, Kundendienst“ die Maximalnote erzielt habe, sei zwar theoretisch
möglich, praktisch aber nicht sehr wahrscheinlich.
Eine Notenskala zwischen 1 und 4 macht deutlich, dass nicht nur – wie in der Legende
undifferenziert angeführt wird – zwischen „nicht erfüllt“ für die Note 1 und „erfüllt“ für
die Note 4 zu unterscheiden ist. Vielmehr ist offenkundig, dass eine solche Abstufung
dazu dient, die Qualität der Angebote differenziert zu beurteilen. Deshalb kann nicht
allein die technisch-funktionale Erfüllung einer Anforderung zur Maximalnote führen.
Vielmehr sind die Vor- und Nachteile der konkreten Erfüllung der Anforderung mit zu
bewerten. Andernfalls müssten diese technisch-funktionalen Anforderungen als
Musskriterien behandelt werden. Dass dies bei der vorliegenden Ausschreibung nicht
der Fall war, ist angesichts der angewandten Notenskala offenkundig und gilt umso
mehr, als es sich nicht um Eignungskriterien handelt, die sich auf das anbietende
Unternehmen und dessen Eigenschaften beziehen (vgl. BGE 129 I 313 E. 8.1 und 139 II
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489 E. 2.2). Vielmehr hätten die Vorinstanzen ihr Ermessen unterschritten, wenn sie
allen Anbietern grundsätzlich und ohne weitere Prüfung die Bestnote erteilt hätten,
sobald die Anforderungen der Ausschreibung eingehalten waren (vgl. dazu Entscheid
des Verwaltungsgerichts Zürich, VB.2014.00660 vom 6. Februar 2015 E. 3.2.2). Dass
das Angebot der Beschwerdegegnerin durchwegs mit der Maximalnote bewertet
wurde, lässt noch nicht auf eine rechtswidrige Handhabung des Ermessens durch die
Vorinstanzen schliessen. Vielmehr kann diese Benotung darin begründet sein, dass –
bei lediglich zwei Angeboten und mangels weiterer Vorstellungen über mögliche
Lösungen – das eine Angebot aus der Sicht der Vergabebehörde die einzelnen
Anforderungen insbesondere im Vergleich mit dem Konkurrenzangebot bestmöglich
erfüllt hat. Für die Nachvollziehbarkeit der Handhabung des Ermessens ist jedoch von
Bedeutung, dass die Vergabebehörde nicht bloss die Vorzüge beschreibt, sondern
begründet, weshalb sie die eine Lösung der anderen vorzieht (vgl. M. Beyeler,
Vergaberechtliche Entscheide 2014/2015, Zürich/Basel/Genf 2016, Rz. 275; dazu im
Einzelnen nachfolgend Erwägung 5.3).
5.3. Die Beschwerdeführerin bringt Beanstandungen zu den Zuschlagskriterien
„Funktionalität, Innovationsgehalt, Ästhetik“ (dazu nachfolgend Erwägung 5.3.1),
„Integration Fahrzeugflotte“ (dazu nachfolgend Erwägung 5.3.2) und „Garantie,
Unterhalt, Kundendienst, Pikett“ (dazu nachfolgend Erwägung 5.3.3) vor.
5.3.1. Die Beschwerdeführerin macht geltend, ihr Angebot erfülle die Funktionalität, der
Innovationsgehalt sei gegeben und die Ästhetik breit definierbar, so dass die
Bewertung mit 7 von 20 Punkten sachlich nicht nachvollziehbar sei. – Zum Teilelement
„Kabine, Einstieg Fahrer- und Beifahrerseite“ (-2 Punkte) führt sie aus, bei der Höhe
des Einstiegstritts handle es sich um eine standardisierte Höhe, die von dem
renommierten Fahrzeughersteller MAN stamme und die auch von der
Beschwerdegegnerin verwendet werde. Dass der Einstiegstritt sehr hoch und dadurch
das Unfallrisiko höher sei, treffe schlicht nicht zu. – Zum Teilelement „Einstieg
Mannschaftskabine“ (-3 Punkte) führt sie aus, der Einstiegstritt beim MAN-Fahrzeug sei
ebenso serienmässig wie der Klapptritt beim Mercedes-Benz Fahrzeug. – Beim
Teilelement „Radstand/Aufbaulänge (-3 Punkte) beanstandet die Beschwerdeführerin,
dass zugunsten des Angebots der Beschwerdeführerin der zusätzliche Laderaum, der
nicht gefordert gewesen sei, berücksichtigt werde, der sich aus der grösseren
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Aufbaulänge ergebe. Beim Angebot der Beschwerdegegnerin sei der kürzere, die
Anforderungen nach Pflichtenheft vollumfänglich erfüllende Radstand, mit dem das
Fahrzeug wendiger werde, nicht berücksichtigt worden. – Beim Teilelement
„Aufbau“ (-2 Punkte) sei die Verschraubung als nachteilig beurteilt worden, weil sie sich
im Lauf der Zeit lösen könnte. Es sei willkürlich, wenn nicht berücksichtigt werde, dass
Schweissnähte, wie sie beim Angebot der Beschwerdegegnerin bestünden, brechen
könnten. – Beim Teilelement „Gerätkasten Innenverblechung“ (-2 Punkte) hätten die
Vorinstanzen den „Tuff-Stuff-Belag“ zu Unrecht besser benotet als den Sika-Kitt, für
den eine Haltbarkeit von 30 Jahren garantiert sei. – Beim Teilelement „Innenausbau“ (-3
Punkte) seien keinerlei Vorgaben bezüglich Auszugs- und Schwenkgestelle gemacht
worden. Bei ihrem Angebot sei lediglich die im Preis enthaltene Zahl definiert, aber
nicht begrenzt worden. Die Begründungen der Vorinstanzen seien widersprüchlich. –
Beim Teilelement „Laderaum für Rollcontainer“ (-3 Punkte) würden die pauschal
kritisierten Böden jährlich in Tausenden von Fahrzeugen serienmässig verbaut und
seien bis anhin nie beanstandet worden. Das Pflichtenheft verlange keine besonderen
Anforderungen. – Beim Teilelement „Dachaufbau/Leiternhalterung“ (-3 Punkte) macht
die Beschwerdeführerin geltend, selbst mit zwei neuen Leitern wären ihre Fahrzeuge
immer noch erheblich preiswerter. Im Pflichtenheft sei lediglich die Gesamtlänge der
Leiter, nicht aber die genaue Art definiert worden. – Beim Teilelement „Hebebühne“ (-2
Punkte) sei die schlechtere Beurteilung der Kabelfernbedienung unbegründet. Die
Fussbedienung lasse ebenso viele Fehlmanipulationen und Gefahren zu und zwinge die
Bediener, sich auf der Plattform aufzuhalten. Eine Kabelfernbedienung überlasse dem
Bediener die Standortwahl. Jegliche Bedienung einer Hebebühne erfordere geschultes
Personal. Eine Herstellerin von Hebebühnen weise darauf hin, dass Fuss-, Kabel- und
Funkfernbedienung allesamt ein gewisses Risiko darstellten. Trotzdem habe die
Beschwerdegegnerin auch hier die Maximalnote erzielt. Deshalb sei der Abzug bei der
Beschwerdeführerin sachlich nicht gerechtfertigt. – Beim Teilelement
„Rollcontainer“ (-2 Punkte) entbehre die Begründung jeder sachlichen Grundlage. Die
Gefährdung durch die Stange sei gesucht und entspreche nicht der Realität. Die
Vorteile der Verschraubung (anpassbar und reparaturfreundlich) blieben unerwähnt.
Löse sich (was praktisch nie vorkomme) eine Schraube, stelle dies bei der grossen
Anzahl (60-80) keinerlei Gefahr dar. Auch bei der Beschwerdegegnerin werde ein
grosses Schraubenlager vorzufinden sein, was bei der Bewertung freilich
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unberücksichtigt geblieben sei. Die Nachteile bezüglich Verschraubung seien frei
erfunden und nicht belegt. – Beim Teilelement „Innovation“ (-3 Punkte) habe die
Beschwerdeführerin nicht die Maximalnote erhalten, obwohl ausdrücklich festgehalten
worden sei, sie habe die ausgeschriebenen Anforderungen erfüllt. Dass die
Beschwerdegegnerin bei allen Teilelementen die Maximalnote erhalten habe, sei zwar
theoretisch möglich, aber praktisch nicht sehr wahrscheinlich.
Die Vorinstanzen berufen sich auf die anlässlich der Produktevorführung in der
Bewertungstabelle festgehaltenen Bewertungen (act. 14). Die grösste Differenz habe
sich bei der Funktionalität ergeben. Die Beschwerdegegnerin habe unter anderem eine
Verlademöglichkeit aufgezeigt, die durch eine bessere Ausnützung des beschränkt
vorhandenen Raumes habe überzeugen können (Abmessung von vier Euro-Paletten
und mehr Volumen aufgrund eines anderen Trägerfahrzeuges).
Die Vorinstanzen haben das Zuschlagskriterium „Funktionalität, Innovationsgehalt,
Ästhetik“ in elf Teilelemente aufgeteilt, für die sie je Angebot je eine Note zwischen 1
(„nicht erfüllt“) und 4 („erfüllt“) vergeben haben. Die Punkte wurden linear derart verteilt,
dass der Durchschnittsnote von 4 20 Punkte, der minimalen Durchschnittsnote von 1 –
die Note 0 war nicht vergeben worden – 5 Punkte zugeordnet wurden. Entsprechend
der Durchschnittsnote von 1,4545 erzielte das Angebot der Beschwerdeführerin 7
Punkte, das Angebot der Beschwerdegegnerin, welches bei allen elf Elementen die
Maximalnote erzielt hatte, die Maximalpunktzahl von 20. Da bei der Benotung der
Angebote der gesamte Spielraum zwischen 1 und 4 ausgeschöpft, die Note 0 aber
nicht vergeben wurde, fragt sich, ob die Punkte zwischen der Durchschnittsnote 1 –
und nicht 0 – und der Durchschnittsnote 4 zu verteilen wären (vgl. VerwGE B 2016/168
vom 26. Oktober 2016 E. 3.2.1, www.gerichte.sg.ch). Indessen hätte dies einen
steileren Verlauf der Kurve zur Folge, was sich zulasten des insgesamt schlechter
benoteten Angebots der Beschwerdeführerin auswirken würde.
Im Bereich der Bewertung der Angebote hinsichtlich der Qualität kommt der
Vergabebehörde aufgrund ihrer technischen Kenntnisse und der Beurteilung anlässlich
einer Produktevorführung ein erheblicher Ermessensspielraum zu, in welchen das
Verwaltungsgericht nicht einzugreifen befugt ist (vgl. BGE 141 II 14 E. 8.4.4). Bei der
Bewertung der Angebote nach den elf Teilelementen sind die Vorinstanzen differenziert
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vorgegangen. Die Benotungen – und insbesondere die Abzüge beim Angebot der
Beschwerdeführerin – sind detailliert begründet. Die Rügen der Beschwerdeführerin
lassen die Handhabung des Ermessens durch die Vorinstanzen nicht als
rechtsfehlerhaft erscheinen. So macht die Beschwerdeführerin beispielsweise im
Zusammenhang mit der Benotung der Einstiegshöhe nicht geltend, die Vorinstanzen
hätten identische Höhen unterschiedlich benotet. Wenn beide Lösungen praxistauglich
sind, verlangt dies nicht, dass sie von den Vorinstanzen gleich benotet werden.
Vielmehr kann sie ihren Vorlieben Rechnung tragen. Insgesamt haben die Vorinstanzen
ihr Ermessen nicht überschritten, sondern pflichtgemäss ausgeübt.
5.3.2. Die Beschwerdeführerin macht geltend, das Zuschlagskriterium „Integration in
die Fahrzeugflotte“ sei vergaberechtswidrig und damit unzulässig. Dies komme einer
Bevorzugung des bisherigen Lieferanten gleich. Ein Rüstwagen sei mangels
Löschtechnikkomponenten feuerwehrtechnisch ein unkompliziertes Fahrzeug.
Sämtliche Anbieter könnten ohne grössere Hindernisse das Pflichtenheft erfüllen.
Deshalb spiele die Integration in eine bestehende Fahrzeugflotte eine marginale Rolle. –
Die Vorinstanzen halten dem entgegen, die Beschwerdeführerin habe weder vor der
Offerteingabe die Ausschreibungsunterlagen bemängelt noch die Möglichkeit genutzt,
Anfragen zu stellen.
Selbst wenn die Beschwerdeführerin im Verfahren gegen den Zuschlag mit dem
Argument, bei der Integration in die Fahrzeugflotte handle es sich um ein
vergabefremdes Kriterium, zu hören wäre, erwiese sich ihr Vorbringen unter
Berücksichtigung der konkreten Umstände als unbehelflich. Fragen der Kompatibilität
und der Markeneinheit sind nach in der Literatur vertretener Auffassung dann taugliche
Zuschlagskriterien, wenn es um nachgewiesene und erhebliche wirtschaftliche Vorteile
der Übereinstimmung des Neuen mit dem Bestehenden geht, namentlich um
erhebliche Vorteile hinsichtlich des Unterhalts und der Wartung (vgl. M. Beyeler,
Vergaberechtliche Urteile 2012-2013, in: Stöckli/Beyeler [Hrsg.], Das Vergaberecht der
Schweiz, 9. Aufl. 2014, S. 467 ff., S. 554 f.). Das Kriterium mag zwar bisherige Anbieter
begünstigen. Allerdings ist zu beachten, dass es der Beschwerdeführerin unbenommen
war, ihr Angebot mit Blick auf das bekannt gegebene Zuschlagskriterium der
Integration in die bestehende Fahrzeugflotte auf einem Chassis der Marke „Mercedes-
Benz“ aufzubauen. Sie selbst gibt im Übrigen zahlreiche entsprechende Referenzen an
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(vgl. act. 11A Register 5). Sie war also nicht verpflichtet, bei ihrem Angebot von einem
„MAN“-Fahrzeug auszugehen. Die Nichtberücksichtigung des Angebots der
Beschwerdeführerin war sodann kein einzig auf der Gewährleistung der Markeneinheit
beruhender Entscheid. Vielmehr handelte es sich um ein mit 15 Prozent gewichtetes,
als „Integration Fahrzeugflotte“ bezeichnetes Kriterium, bei welchem zwar die bessere
Benotung des Angebots der Beschwerdegegnerin unter anderem damit begründet
wurde, dass das beschaffte Fahrzeug eine Flotte ergänzt, in welcher bereits Fahrzeuge
der Marke „Mercedes-Benz“ betrieben werden. Die Begründung beschränkt sich aber
nicht allein auf die Markenidentität, sondern führt sachliche Gründe an, welche eine
bessere Benotung rechtfertigen. So ist es nachvollziehbar, dass dadurch
beispielsweise der Ausbildungsbedarf reduziert werden kann, Ladeelemente auf
anderen Fahrzeugen problemlos eingefügt oder Ersatzteile gleichermassen für
verschiedene Fahrzeuge eingesetzt werden können. Hinzu kommt, dass möglichst
gleichartig aufgebaute Armaturen die Sicherheit in der Fahrzeugbedienung unter den
im Einsatzfall regelmässig erschwerten Bedingungen verbessern können.
Zum Teilelement „Trägerfahrzeug“ (-3 Punkte) bringt die Beschwerdeführerin vor, es sei
unklar, weshalb die Ausbildung bei MAN aufwendiger sein soll als bei Mercedes-Benz.
Die Benotung mit 1 bedeute „nicht erfüllt“. Sie habe aber die Anforderungen gemäss
Pflichtenheft erfüllt. – Beim Teilelement „Bedienung Armaturen fahrseitig“ (-2 Punkte)
werde das Ausbildungselement wiederholt. Es sei klar, dass MAN-Fahrzeuge ein
anderes Armaturenbrett besässen als Mercedes oder Volvo. Wäre aus sachlichen
Gründen ein bestimmtes Armaturenbrett gewünscht gewesen, hätte dies in der
Ausschreibung festgehalten werden müssen. – Beim Teilelement „Bedientableau für
Sondersignale, Umfeldbeleuchtung“ (-2 Punkte) erhalte die Beschwerdegegnerin die
Maximalnote mit der Begründung, die Bedienung sei identisch mit den vorhandenen.
Damit werde das öffentliche Beschaffungswesen obsolet. Ein Zuschlag an einen
anderen Anbieter als den bisherigen werde damit fast gänzlich ausgeschlossen. Die
Beschwerdeführerin habe auch hier sämtliche Vorgaben erfüllt. – Beim Teilelement
„Rollcontainer“ (-2 Punkte) wiederholten die Vorinstanzen exakt die Begründung für
dasselbe Teilelement beim Zuschlagskriterium „Funktionalität, Innovationsgehalt,
Ästhetik“, was eine unzulässige Verdoppelung bedeute.
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Was zum Zuschlagskriterium „Funktionalität, Innovationsgehalt, Ästhetik“ ausgeführt
wurde (vgl. dazu oben Erwägung 5.3.1), gilt sachgemäss auch für das
Zuschlagskriterium „Integration Fahrzeugflotte“. Wie bereits dargelegt, haben die
Vorinstanzen die Vorteile, die sich aus der Markeneinheit ergeben, sachlich begründet.
5.3.3. Bei der Bewertung der Angebote nach dem Zuschlagskriterium „Garantie,
Unterhalt, Kundendienst“ (-3 Punkte) rügt die Beschwerdeführerin das komplette
Fehlen einer Begründung in der Bewertungsmatrix. Warum das Angebot der
Beschwerdegegnerin wiederum als perfekt beurteilt und beim Angebot der
Beschwerdeführerin Punkte abgezogen worden seien, sei wiederum nicht
nachvollziehbar und willkürlich. Wenn in der Beilage zum Protokoll vom 5. April 2016
festgehalten werde, die örtliche Nähe (Kauf in Sirnach, Trägerfahrzeug aus Nesslau) sei
ein nicht zu unterschätzender Faktor, sei dies ein Schulbeispiel eines örtlichen
Protektionismus, der mit dem öffentlichen Beschaffungswesen gerade verhindert
werden sollte. Den geforderten 24-h-Pikettdienst bestätige auch die
Beschwerdeführerin. Auch ihr Angebot müsse deshalb bei diesem Kriterium mit der
vollen Punktzahl bewertet werden.
Die Beschwerdegegnerin hält dem entgegen, sie sei kein „Lokalmatador“, sondern
schweizweit erfolgreich tätig. Dass die Vorinstanzen die Nähe als nicht nachteilig
beurteilt hätten, liege in der Natur der Sache und habe nichts mit Protektionismus zu
tun. Es sei nicht ihr Problem, wenn die Beschwerdeführerin ein MAN-Fahrzeug wähle,
wo der nächste Servicepartner in Weinfelden, Mörschwil oder Otelfingen liege. Die
regionale Arbeitsmarktlage und die Wertschöpfung in der Region dürften berücksichtigt
werden.
Bei der Bewertung der Angebote dürfen die regionale Arbeitsmarktlage und die
Wertschöpfung in der Region nicht berücksichtigt werden. Hingegen stellt bei
Feuerwehrfahrzeugen die Nähe der Servicestelle ein sachliches ohne weiteres
nachvollziehbares Kriterium für die Begründung einer besseren Benotung dar. Selbst
mit einer besseren Benotung bei diesem Zuschlagskriterium vermöchte die
Beschwerdeführerin indessen den Rückstand auf das Angebot der
Beschwerdegegnerin nicht aufzuholen.
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6. Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde im Ergebnis als unbegründet. Zwar
trifft zu, dass die Vorinstanzen bei der Festlegung der maximalen gewichteten
Punktzahlen für die einzelnen Zuschlagskriterien dem Preis ein Gewicht von mehr als
35 Prozent eingeräumt und damit die von ihr selbst vorgegebene Gewichtung der
Zuschlagskriterien nicht umgesetzt haben. Dieser Mangel hat sich indessen zugunsten
des Angebots der Beschwerdeführerin ausgewirkt. Bei der Bewertung der Angebote
nach den technischen Zuschlagskriterien sind die Vorinstanzen differenziert – sie haben
je Zuschlagskriterium zahlreiche Teilelemente definiert – und transparent – sie haben
die weitgehend in ihrem Ermessen liegende Benotung der Angebote nach den
Teilelementen detailliert und nachvollziehbar begründet – vorgegangen. Bei der
unveränderten Bewertung der technischen Zuschlagskriterien vermöchte auch – was
die Vorinstanzen irrtümlicherweise gemacht haben – eine Bewertung des
Preiskriteriums mit mehr als 35 Prozent nicht dazu zu führen, dass das Angebot der
Beschwerdeführerin als das wirtschaftlich günstigere zu beurteilen wäre. Die
Beschwerde ist deshalb abzuweisen.
7. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von CHF 6‘000 – darin eingeschlossen die Kosten der
Zwischenverfügung vom 8. Juni 2016 – erscheint angemessen (Art. 7 Ziffern 211 und
222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Sie ist mit dem von der
Beschwerdeführerin in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss zu verrechnen.
Die Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegnerin – sie hat die Abweisung der
Beschwerde „unter Kostenfolge“ beantragt – ausseramtlich zu entschädigen (Art. 98
Abs. 1 und 98bis VRP). Der Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerin hat keine
Kostennote eingereicht. Eine Entschädigung von CHF 4‘500 zuzüglich pauschale
Barauslagen von CHF 180 (vier Prozent von CHF 4‘500) erscheint angemessen (Art. 6,
Art. 22 Abs. 1 Ingress und lit. b, Art. 28bis Abs. 1 der Honorarordnung für
Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75). Die Beschwerdegegnerin ist selbst
mehrwertsteuerpflichtig, weshalb sie die in der Honorarrechnung ihres Anwalts
belastete Mehrwertsteuer als Vorsteuer von ihrer eigenen Steuerschuld wieder
abziehen kann. Die Mehrwertsteuer kann deshalb bei der Bemessung der
ausseramtlichen Entschädigung unberücksichtigt bleiben (vgl. VerwGE B 2012/54 vom
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3. Juli 2012 E. 6, www.gerichte.sg.ch; R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st.
gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, St. Gallen 2004, S. 194).