Decision ID: 11dab5f0-5219-5375-bd89-c7246e4576bf
Year: 2012
Language: it
Court: TI_TCAS
Chamber: TI_TCAS_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: social_law

ritenuto,
in fatto
1.1. Con decisione su opposizione del 30 giugno 2011 la Cassa CO 1 (in seguito: la Cassa disoccupazione) ha confermato la decisione del 20 maggio 2011 con la quale dal 1° aprile 2011 ha ridotto da 520 a 400 il numero di indennità giornaliere spettanti a RI 1 (cfr. Doc. A).
1.2. Contro questa decisione l'assicurato ha fatto inoltrare un tempestivo ricorso al TCA nel quale la sua patrocinatrice ha in particolare rilevato:
"
(...)
La LADI, ora in vigore, non prevede espressamente un adeguamento immediato della situazione degli assicurati al nuovo diritto, se i fatti che li concernono hanno esplicato i loro effetti giuridici prima del 1° aprile 2011.
L'unico riferimento alle precedenti disposizioni di legge lo si riscontra all'Art. 118 LADI, nel quale è disposta l'abrogazione di alcune precise disposizioni. La cifra 2 del menzionato articolo precisa però che
"le disposizioni abrogate s'applicano ancora ai fatti avvenuti prima dell'entrata in vigore della presente legge".
Le direttive Seco sul passaggio dal nuovo al vecchio diritto (cfr. pubblicazione "Le prestazioni dell'assicurazione contro la disoccupazione dopo l'entrata in vigore, il 1° aprile 2011, della revisione della legge sull'assicurazione contro la disoccupazione - LADI, paragrafo F) indicano quanto segue, per le persone che hanno aperto il proprio termine quadro prima del 1° aprile 2011:
- periodo d'attesa: non vi è da osservare nessun periodo di attesa supplementare anche qualora ciò sia previsto dalla LADI
- guadagno assicurato calcolato tenendo conto delle indennità compensative: non vi sarà un ricalcolo del guadagno e di conseguenza sarà mantenuto quello calcolato all'inizio del termine quadro
-
non compatibilità di periodi di contribuzione accumulati nell'ambito di provvedimenti inerenti al mercato del lavoro finanziati dall'ente pubblico
: gli assicurati mantengono il diritto a percepire prestazioni AD. Non vi sarà un riesame di tale diritto
.
Quanto precede, dimostra la ferma volontà delle competenti autorità di non peggiorare la posizione degli assicurati, la quale si verificherebbe con l'adeguamento della loro posizione al nuovo diritto in vigore dal 1° aprile 2011.
(...)
9.
Una decisione deve potersi fondare su una chiara base legale, in caso contrario, si applicano i principi generali del diritto. Questo concetto è applicabile anche al caso in cui vi sia una modifica di legge ed è stato ribadito dalla giurisprudenza del Tribunale federale:
"In effetti, ad eccezion fatta per le fattispecie specifiche contemplate dalla disposizione transitoria, per il resto occorre di conseguenza rifarsi ai principi generali sviluppatesi in materia di diritto intertemporale che dichiarano applicabile, in caso di modifica delle basi legali, l'ordinamento in vigore al momento della realizzazione dello stato di fatto che deve essere valutato giuridicamente o che produce conseguenze giuridiche" (DTF 129 V 4 cons. 1.2).
10.
La decisione 30 giugno 2011 della Cassa CO 1 non è giustificata da una chiara base legale e non può dunque essere condivisa dal ricorrente.
La situazione giuridica di RI 1 è stata definita prima del 1° aprile 2011, data dell'entrata in vigore della nuova LADI. Pure il versamento delle indennità summenzionate è stato determinato.
È dunque applicabile alla fattispecie l'ordinamento giuridico in vigore al momento della realizzazione dello stato di fatto, in quanto esso è già stato riconosciuto e reso oggetto di una decisione.
Anche se lo scopo e lo spirito della nuova LADI sono incentrati su una politica volta al risparmio, ciò non toglie che l'assicurato, in mancanza di disposizioni specifiche, possa continuare a beneficiare del diritto acquisito.
La decisione inerente le 520 indennità concesse a non contiene nessun errore, ma è il frutto di una corretta applicazione della LADI a quel tempo vigente, essa non avrebbe quindi potuto essere rivista, ritenuto come non si sia nemmeno manifestato un caso di revisione secondo l'art. 53 LPGA.
Il ricorrente, dopo decenni di contributi pagati senza interruzioni ha potuto dunque fare affidamento sulla certezza del diritto.
Mal si comprende a questo punto perché il numero di indennità di RI 1 debba essere per forza di cose rivisto in base alla nuova legge, in quanto:
- la retroattività dell'Art. 27 LADI non è espressamente prevista dalla legge stessa;
- la decisione viola il diritto acquisito dal ricorrente
;
-
non
vi è alcun motivo di revisione.
La decisione impugnata ha causato e causa tutt'ora importanti pregiudizi al ricorrente. Non si può prescindere dal fatto che egli abbia lavorato per 32 anni, regolarmente, pagando sempre i contributi previsti dall'ordinamento giuridico. Il fatto che egli per la nuova LADI abbia un periodo di contributi di
soli
19,07 mesi non è rilevante ai fini della base giuridica sulla quale gli sono state concesse le 520 indennità.
La decisione non pare inoltre rispettare il senso di equità e giustizia, se si pensa che nel caso in cui il ricorrente non avesse avuto un'incapacità lavorativa del 100% dopo il 31 maggio 2009, avrebbe potuto iscriversi immediatamente alla Cassa di disoccupazione, adempiendo quindi il periodo di contribuzione di 24 mesi. Negargli tale diritto poiché, per cause a lui non imputabili, non adempiva a quel momento i presupposti di cui all'art. 8 LADI appare decisamente ingiusto e iniquo.
11.
Alla luce delle considerazioni suesposte, la decisione della Cassa disoccupazione qui impugnata deve essere annullata e la Cassa CO 1 deve ripristinare al ricorrente le 120 indennità a cui aveva diritto secondo il diritto previgente.
" (Doc. I)
1.3. Nella sua risposta del 13 settembre 2011 la Cassa disoccupazione propone di respingere il ricorso e osserva:
"
Il Sig. RI 1 si è annunciato in disoccupazione in data 15 ottobre 2009 alla ricerca di una occupazione a tempo parziale (50%).
Dal formulario "Domanda di Indennità di disoccupazione", elaborata dall'assicurato, lo stesso precisa di aver lavorato presso l'Istituto _ dal 2 maggio 2008 al 31 maggio 2009. Indica che ha ricevuto la disdetta del rapporto di lavoro in data 22 aprile 2009 per la fine di maggio 2009 in seguito a malattia di lunga durata durane l'anno di prova.
Precedentemente l'assicurato indica di aver lavorato come Segretario della _ dal 1 settembre 1977 al 30 aprile 2008.
Durante il termine quadro di contribuzione, ossia nei 2 anni precedenti l'annuncio in disoccupazione, l'assicurato ha quindi potuto giustificare un periodo di contribuzione di 19,607 mesi.
Infatti lo stesso ha lavorato, come confermato sui 2 "Attestati del datore di lavoro", dal 15 ottobre 2007 (inizio termine quadro) al 30 aprile 2008 presso il Comune di _ e dal 1. maggio 2008 al 31 maggio 2009 presso l'istituto delle _. L'assicurato, dopo aver beneficiato, dal 15 ottobre 2009, del diritto a 520 indennità, usufruendone 376 fino al 31 marzo 2011, con l'entrata in vigore delle modifiche di legge, a partire dal 1. aprile 2011, ha subito la verifica delle prestazioni.
La Sezione di _, dopo aver provveduto nel mese di gennaio 2011 ad avvisare i vari assicurati delle modifiche di legge intercorse a partire dal 1. aprile 2011, con decisione del 20 maggio 2011, decretava che a partire dal 5 maggio 2011 l'assicurato non era più indennizzabile in quanto al 4 maggio 2011 aveva percepito il numero massimo di indennità di disoccupazione alla quale aveva diritto. Infatti, considerato che l'assicurato poteva certificare un periodo contributivo di 19.607 mesi, il diritto, aggiornato con le modifiche del 1. aprile 2011, portava a riconoscere un massimo di 400 indennità di disoccupazione raggiunte dal Sig. RI 1 in data 4 maggio 2011.
Nell'atto di opposizione, l'assicurato indicava che dal 1977 al 2008 è stato alle dipendenze dell'amministrazione comunale di _. In seguito alle problematiche verificatesi nell'amministrazione comunale di _, in aprile 2008 ha rassegnato le dimissioni in quanto assunto e nominato dal _ in qualità di Ispettore _ presso I'_. Indicava l'assicurato che dopo un mese di lavoro è caduto in depressione con forti ansie che persistevano tuttora. Precisava che lo _ per il personale assunto accorda un anno di prova e con effetto 31 maggio 2009 è stato licenziato. Indica che l'Ufficio Al di _ gli ha assegnato una mezza rendita in data 1 settembre 2009 mentre per i mesi da giugno ad ottobre 2009 non ha percepito alcun reddito. Ribadisce che ha lavorato ininterrottamente per 32 anni versando regolarmente i contributi AD e quando si è annunciato in disoccupazione gli è stato accordato un diritto a 520 indennità. Chiede quindi di ottenere la conferma delle 520 indennità a suo tempo accordate prima della modifica della LADI intercorsa a partire dal 1. aprile 2011. L'assicurato allegava a tale proposito i vari certificati di lavoro attestanti con precisione il periodo di attività lavorativa svolta durante i 32 anni di lavoro svolto.
La Cassa, dopo aver esaminato con attenzione la documentazione prodotta, evidenziava che la disoccupazione verifica gli ultimi 2 anni precedenti la data di annuncio in disoccupazione degli assicurati per stabilire l'effettivo periodo di contribuzione svolto.
Purtroppo per l'assicurato vi è un periodo, esattamente dal 1 giugno 2009 al 14 ottobre 2009, dove lo stesso non ha svolto attività lavorativa come del resto certificato onestamente dallo stesso Sig. _.
L'entrata in vigore della revisione della LADI, con effetto 1. aprile 2011, ha previsto che oltre ad i nuovi casi, anche per gli assicurati precedentemente annunciati occorreva effettuare un aggiornamento dei diritti e modificarli sulla base delle disposizioni previste nella nuova regolamentazione.
Ne deriva pertanto che purtroppo, nel caso in esame, la Sezione ha dovuto correggere la concessione del diritto massimo alle prestazioni in conformità con la revisione della legge. Considerato che l'assicurato, negli ultimi 2 anni precedenti l'annuncio in disoccupazione (15 ottobre 2007 - 14 ottobre 2009) ha svolto attività lavorative per un totale di 19,607 mesi, ha diritto, con le nuove disposizioni di legge, a 400 indennità.
Considerato che questo numero massimo si è concluso con il pagamento dell'indennità del 4 maggio 2011, è stato deciso che a partire dal giorno successivo (5 maggio 2011) l'assicurato non era più indennizzabile.
Pertanto l'opposizione presentata dall'assicurato era stata respinta e quindi la decisione della Sezione di _ veniva confermata.
Nell'atto di ricorso la rappresentante dell'assicurato indica che a quest'ultimo gli è stata riconosciuta una rendita d'invalidità al 50% dal 1 ° settembre 2009 e solo dopo 4 mesi e mezzo dal licenziamento, ossia il 15 ottobre 2009, il Sig. _ si è iscritto alla Cassa Disoccupazione dove gli è stato riconosciuto un diritto a 520 indennità giornaliere.
Conferma che dal 1 ° giugno al 15 ottobre 2009 l'assicurato non ha potuto esercitare nessuna attività lucrativa a causa di una manifesta incapacità lavorativa dovuta a malattia.
Indica quindi che la Cassa ha a torto applicato il nuovo diritto in quanto la LADI non prevede espressamente un adeguamento immediato della situazione degli assicurati al nuovo diritto se i fatti che li concernono hanno esplicato i loro effetti giuridici prima del 1 ° aprile 2011.
In merito a queste argomentazioni, la nostra Cassa Disoccupazione ha applicato il nuovo diritto anche agli assicurati, il cui termine quadro era stato precedentemente aperto, in conformità con le indicazioni del Parlamento, ratificate dalla SECO nella Prassi LADI 2011/R-20 che è stata emanata in seguito alla 4° revisione della Legge Assicurazione Disoccupazione.
In particolare lo stesso Consiglio Federale aveva espresso il proprio parere chiaro di mancata garanzia relativa al mantenimento dei diritti vigenti in occasione dell'interpellanza presentata dal Consigliere Nazionale Rennwald precisando che il legislatore non aveva previsto alcuna disposizione transitoria a tutela dei diritti preesistenti.
La SECO ha quindi precisato che i nuovi periodi di contribuzione ed il numero massimo di indennità giornaliere valgono per tutti gli assicurati dall'entrata in vigore della LADI presentando un esempio chiaro di modifica dei diritti precedentemente acquisiti e rivisti in funzione della nuova revisione LADI intercorsa a partire dal 1. aprile 2011.
Secondo l'art. 27 cpv. 2 lett. b della Legge Assicurazione Disoccupazione, revisionata a partire dal 1. aprile 2011, l'assicurato ha diritto a 400 indennità giornaliere al massimo se può comprovare un periodo di contribuzione di 18 mesi in totale.
Considerato che l'assicurato, come del resto confermato dalla sua rappresentante, ha potuto giustificare un periodo di contribuzione di 19,607 mesi nei 2 anni precedenti l'annuncio in disoccupazione, è corretta l'indicazione della nostra Cassa che ha statuito un diritto massimo di 400 indennità giornaliere ed ha stabilito che a partire dal 5 maggio 2011 l'assicurato aveva esaurito il diritto alle prestazioni.
Si chiede quindi la reiezione del ricorso, protestate spese e ripetibi
li." (Doc. III)

in diritto
In ordine
2.1. La presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi dell'articolo 49 cpv. 2 della Legge sull’organizzazione giudiziaria (cfr. STF 8C_855/2010 dell'11 luglio 2011; STF 9C_211/ 2010 del 18 febbraio 2011 ; STF 9C_792/2007 del 7 novembre 2008; STF H 180/06 e H 183/06 del 21 dicembre 2007; STFA I 707/00 del 21 luglio 2003; STFA H 335/00 del 18 febbraio 2002; STFA H 212/00 del 4 febbraio 2002; STFA H 220/00 del 29 gennaio 2002; STFA U 347/98 del 10 ottobre 2001, pubblicata in RDAT I-2002 pag. 190 seg.; STFA H 304/99 del 22 dicembre 2000; STFA I 623/98 del 26 ottobre 1999).
Nel merito
2.2. Oggetto della presente vertenza è la questione di sapere se correttamente oppure no la Cassa ha stabilito che il diritto alle indennità di disoccupazione di RI 1 è terminato il 4 maggio 2011, avendo raggiunto il numero massimo di 260 indennità giornaliere.
Più precisamente occorre verificare se a ragione o meno la parte resistente ha applicato al caso dell’assicurato il nuovo articolo 27 cpv. 2 lett. a LADI in vigore dal 1° aprile 2011.
2.3. Il 1° aprile 2011 è entrata in vigore la quarta revisione della LADI, accettata dal popolo il 26 settembre 2010 (cfr. FF N. 38 del 23 settembre 2008 pag. 6761 segg.; RU N. 12 del 22 marzo 2011 pag. 1167 segg.).
Secondo l'art. 8 cpv. 1 lett. e LADI, il cui tenore non ha subito modifiche a seguito della quarta revisione della LADI, l'assicurato ha diritto all'indennità di disoccupazione, se, tra l’altro, ha compiuto o è liberato dall'obbligo di compiere il periodo di contribuzione.
Secondo l’art. 13 cpv. 1 LADI, anch’esso rimasto invariato:
"
Ha adempiuto il periodo di contribuzione colui che, entro il termine quadro (art. 9 cpv. 3), ha svolto durante almeno 12 mesi un’occupazione soggetta a contribuzione."
L’art. 27 vLADI, in vigore fino al 30 marzo 2011, aveva il seguente tenore:
"
1
Entro il termine quadro per la riscossione (art. 9 cpv. 2), il numero massimo di indennità giornaliere è determinato in base all’età dell’assicurato e al periodo di contribuzione (art. 9 cpv. 3).
2
L’assicurato ha diritto a:
a. 400 indennità giornaliere al massimo se può comprovare un
periodo di contribuzione di 12 mesi in totale;
b. 520 indennità giornaliere al massimo se ha compiuto 55 anni e
può comprovare un periodo di contribuzione minimo di 18 mesi;
c. 520 indennità giornaliere al massimo se:
1. riceve una rendita di invalidità dell’assicurazione invalidità o dell’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni ovvero se ha chiesto di ricevere una tale rendita e la sua richiesta non sembra priva di possibilità di successo, e
2. può comprovare un periodo di contribuzione di almeno 18 mesi.
3
Il Consiglio federale può aumentare di 120 unità al massimo il numero di indennità giornaliere e prolungare di due anni al massimo il termine quadro per la riscossione per gli assicurati divenuti disoccupati durante gli ultimi quattro anni precedenti il raggiungimento dell’età che dà diritto alla rendita AVS e il cui collocamento risulta generalmente impossibile o molto difficile per motivi inerenti al mercato del lavoro.
4
Le persone esonerate dall’adempimento del periodo di contribuzione hanno diritto a 260 indennità giornaliere al massimo.
5
In un Cantone colpito da una disoccupazione elevata, il Consiglio federale può, su richiesta del Cantone interessato, aumentare di 120 unità al massimo il numero di indennità giornaliere di cui al capoverso 2 lettera a se detto Cantone partecipa alle spese nella misura del 20 per cento; questo aumento deve essere limitato ogni volta a sei mesi. Tale provvedimento può essere applicato anche solo a una regione rilevante del Cantone."
Come risulta dal disposto legale appena citato, gli assicurati che potevano comprovare un periodo di contribuzione inferiore a 18 mesi ma si almeno 12 mesi avevano diritto a 400 indennità giornaliere.
I lavoratori anziani e i beneficiari di rendite AI e AINF, ex art. 27 cpv. 2 lett. b e c LADI, avevano invece diritto a 520 indennità, purché avessero versato i contributi per almeno 18 mesi.
(cfr. al riguardo cfr. Messaggio concernente la revisione della legge sull'assicurazione contro la disoccupazione del 28 febbraio 2001, FF N. 23 del 12 giugno 2001, pag. 1974, 2001, 2006; V. Lagger, L'assurance-chômage révisée entre en vigueur, in Sécurité sociale 3/2003 pag. 165).
La deroga prevista al cpv. 3 dell'art. 27 abilitava, inoltre, a prolungare di 120 giorni entro un termine quadro di quattro anni al massimo la durata d'indennità degli assicurati che erano divenuti disoccupati durante i quattro anni che precedevano il raggiungimento dell'età in cui si ha diritto a una rendita AVS. Essa teneva conto del fatto che per i lavoratori in età avanzata, prossimi al pensionamento, è molto difficile ritrovare un impiego durevole.
Il cpv. 4 riprendeva, poi, la disposizione già precedentemente in vigore, secondo cui le persone esentate dall'adempimento del periodo di contribuzione avevano diritto al massimo a 260 indennità giornaliere (cfr. Messaggio citato, pag. 2006-2007).
L'art. 27 cpv. 5 LADI, infine, permetteva ai Cantoni con un tasso di disoccupazione superiore al 5% durante i 6 mesi precedenti, a determinate condizioni, di continuare temporaneamente ad applicare il vecchio sistema.
Il nuovo art. 27 LADI, in vigore dal 1° aprile 2011, prevede invece che:
"
1
Entro il termine quadro per la riscossione (art. 9 cpv. 2), il numero massimo di indennità giornaliere è determinato in base all’età dell’assicurato e al periodo di contribuzione (art. 9 cpv. 3).
2
L’assicurato ha diritto a:
a. 260 indennità giornaliere al massimo se può comprovare un periodo di contribuzione di 12 mesi in totale;
b. 400 indennità giornaliere al massimo se può comprovare un periodo di contribuzione di 18 mesi in totale;
c. 520 indennità giornaliere al massimo se può comprovare un periodo di contribuzione minimo di 24 mesi e:
1. ha compiuto 55 anni, o
2. riscuote una rendita di invalidità corrispondente almeno a un grado di invalidità del 40 per cento.
3
Il Consiglio federale può aumentare di 120 unità al massimo il numero di indennità giornaliere e prolungare di due anni al massimo il termine quadro per la riscossione per gli assicurati divenuti disoccupati durante gli ultimi quattro anni precedenti il raggiungimento dell’età che dà diritto alla rendita AVS e il cui collocamento risulta generalmente impossibile o molto difficile per motivi inerenti al mercato del lavoro.
4
Le persone esonerate dall’adempimento del periodo di contribuzione hanno diritto a 90 indennità giornaliere al massimo.
5
...
5bis
Le persone minori di 25 anni che non hanno un obbligo di mantenimento nei confronti di figli hanno diritto a 200 indennità giornaliere al massimo.”
La quarta revisione della LADI ha legato più strettamente la durata della riscossione delle prestazioni al periodo di contribuzione nell’assicurazione nell’intento di rafforzare il principio di assicurazione (cfr. Iniziativa parlamentare LADI: Termine quadro e periodo di contribuzione minimo per le persone che hanno compiuto più di 55 anni, Rapporto della Commissione dell’economia e dei tributi del Consiglio nazionale (CET-N) del 30 agosto 2011, FF N. 40 del 4 ottobre 2011, pag. 6469 segg. (6471)).
Con il nuovo art. 27 LADI coloro i quali hanno più di 25 anni o meno di 25 anni ma hanno un obbligo di mantenimento e possono comprovare un periodo di contribuzione inferiore a 18 mesi ma di almeno 12 mesi hanno diritto a 260 indennità giornaliere al massimo. Per avere diritto a 400 indennità giornaliere, essi devono comprovare almeno 18 mesi di contribuzione (art. 27 cpv. 2 e 5bis).
Gli assicurati che hanno più di 55 anni o che presentano un grado di invalidità di almeno il 40 per cento hanno diritto a 520 indennità giornaliere al massimo se, durante il termine quadro di contribuzione di due anni, hanno versato contributi per almeno 24 mesi (art. 27 cpv. 2 lett. c LADI). Prima della revisione, come visto sopra, questi assicurati, per avere diritto al numero massimo di 520 indennità, dovevano comprovare un periodo di contribuzione di 18 mesi (cfr. Iniziativa parlamentare LADI..., FF 2011 6471).
Con la nuova regolamentazione soltanto la riscossione di una rendita di invalidità corrispondente almeno a un grado di invalidità del 40 per cento dà diritto a un numero superiore di indennità giornaliere. Il passaggio «ovvero se ha chiesto di ricevere una tale rendita e se la sua richiesta non sembra priva di possibilità di successo» al capoverso 2 lettera c numero 2 è stralciato. Oltre alle rendite della LAI
e della LAINF, sono ora incluse anche quelle della LAM
e della LPP. Ciò permette di armonizzare la durata del diritto alle prestazioni delle persone che percepiscono una rendita di invalidità.
Per quanto attiene al capoverso 3, peraltro rimasto invariato, va osservato che
secondo l’articolo 41b
OADI il termine quadro per la riscossione della prestazione di un assicurato che si è ritrovato disoccupato durante i quattro anni precedenti il raggiungimento dell’età che dà diritto alla rendita AVS è prolungato fino alla fine del mese che precede quello del versamento della rendita AVS. Il principio dei termini quadro di due anni penalizza coloro che hanno lavorato (guadagno intermedio) all’inizio della disoccupazione e che si riannunciano all’AD dopo aver esaurito il loro diritto all’indennità, in quanto i periodi di contribuzione acquisiti all’inizio non possono in linea di principio più essere presi in considerazione. Con la modifica introdotta dalla quarta revisione della LADI il nuovo termine quadro per il periodo di contribuzione coinciderà interamente con il termine quadro prolungato per la riscossione della prestazione. Il principio applicabile in materia di assicurazione contro la disoccupazione secondo cui «lavorare conviene sempre» conserva pertanto tutta la sua validità per questa categoria di assicurati.
Infine va rilevato che il capoverso 5 dell’art. 27 vLADI è stato soppresso, in quanto i risultati prodotti si sono rivelati insoddisfacenti (cfr.
Messaggio concernente la modifica della legge sull'assicurazione contro la disoccupazione del 3 settembre 2008, FF N. 38 del 23 settembre 2008, pag. 6780-6781).
Per completezza giova rilevare che il nuovo art. 27 cpv. 2 lett. c frase introduttiva è stato oggetto di modifica a seguito di un’iniziativa parlamentare depositata il 7 luglio 2011, dopo aver consultato il DFE, dalla Commissione dell’economia e dei tributi del Consiglio nazionale (CET-N), menzionata sopra.
Il nuovo testo dell’art. 27 cpv. 2 lett. c frase introduttiva che entrerà in vigore, in caso di referendum, retroattivamente, il 1° gennaio 2012 (cfr. FF
N. 40 del 4 ottobre
2011, pagg. 6587-6588) avrà il seguente tenore:
"
L’assicurato ha diritto a:
c. 520 indennità giornaliere al massimo se può comprovare un periodo di contribuzione minimo di 22 mesi e:”
Tale modifica dell’art. 27 cpv. 2 lett. a LADI è stata introdotta per evitare i casi di rigore qui indicati:
"
(...)
La nuova disposizione in vigore può comportare un particolare problema, che si pone soltanto per il diritto massimo alle 520 indennità giornaliere: in materia di contributi, l’assicurazione contro la disoccupazione tiene conto unicamente del periodo di due anni che segue l’annuncio all’assicurazione disoccupazione. Di conseguenza, l’aumento del periodo di contribuzione a 24 mesi presuppone che l’assicurato abbia versato i contributi senza interruzioni nel corso degli ultimi due anni. Questa condizione non è soddisfatta se gli assicurati interessati hanno cambiato lavoro durante il termine quadro fissato per il periodo di contribuzione e non hanno lavorato per alcuni giorni tra le due attività (spesso involontariamente), non versando nel frattempo i contributi. Non adempiono questa condizione neppure le persone che non si sono annunciate all’AD subito dopo l’inizio del periodo di disoccupazione e che hanno tentato, per un certo tempo, di trovare da sole un nuovo lavoro. Questo secondo caso è considerato particolarmente problematico. Se si vogliono evitare simili casi di rigore, è necessario rivedere l’articolo 27 capoverso 2 lettera c LADI.” (FF N. 40 del 4 ottobre 2011 pag. 6471)
2.4.
Nel diritto delle assicurazioni sociali è determinante il disciplinamento legale in vigore al momento in cui si è realizzata la fattispecie giuridicamente rilevante (cfr. STFA C 333/05 del 6 marzo 2006 consid. 1; DTF 130 V 445; DTF 129 V 1, consid. 1.2, pag. 4; DTF 128 V 315 = SVR 2003 ALV Nr. 3; DTF 127 V 466, consid. 1, pag. 467; DTF 126 V 163, consid.
4b, pag. 166
).
Ciò vale anche in caso di cambiamento delle norme di diritto, a meno che vi sia una regolamentazione transitoria contraria (cfr. DTF 127 V 309 consid. 3b; STF 9C_1024/2010 del 2 settembre 2011 consid. 2.1.).
Generalmente, inoltre, è esclusa la retroattività di una norma.
La giurisprudenza federale (sviluppata in relazione all'art. 4 v.Cost. fed. il cui tenore è stato sostanzialmente ripreso dall'art. 8 della Cost. fed. in vigore dal 1° gennaio 2000), ammette la retroattività solo qualora la stessa sia stata esplicitamente predisposta oppure, tenuto conto del senso del disposto, appaia chiaramente voluta, abbia effetti moderati nel tempo, non comporti inaccettabili disparità di trattamento, sia giustificata da motivi degni di nota e non leda diritti acquisiti (cfr. DTF 122 V 408 consid. 3b/aa, DTF 120 V 329 consid. 8b e sentenze ivi citate; cfr. pure Andreas Auer / Giorgio Malinverni / Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Volume II, Les droits fondamentaux, Ed. Staempfli, Berna 2000, pag. 644, n. 1395-1396).
Dalla retroattività
propria
, che come appena visto è di principio esclusa, la quale si riferisce all'applicazione di nuove norme a fatti terminati prima della loro adozione, va distinta la retroattività
impropria
, che è invece, in linea di massima, permessa. Questa evenienza è data allorquando il nuovo diritto produce effetti solo dopo la sua entrata in vigore, anche se si applica a fattispecie esistenti prima della sua entrata in vigore, oppure quando il nuovo diritto si applica a fattispecie durevoli non limitate nel tempo (cfr. RDAT II-1998, N. 13t, pag. 308, in particolare il consid. 5.5.1 a pag. 311).
A proposito di quanto appena esposto, l'Alta Corte, in una sentenza del 19 settembre 1995, pubblicata in SVR 1996 IV Nr. 71 pag. 207 segg., ha precisato che:
"
(...)
3. a
) Nach der Rechtsprechung ist eine gesetzliche Ordnung dann rückwirkend, wenn sie auf Sachverhalte angewendet wird, die sich abschliessend vor Inkrafttreten des neuen Rechts verwirklicht haben. Eine solche Rückwirkung ist ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage nur möglich, wenn sich die Rückwirkung aus dem Gesetzesinhalt als klar gewollt ergibt und wenn sie durch triftige Gründe veranlasst und zeitlich beschränkt ist. Von dieser Rückwirkung im eigentlichen Sinne zu unterscheiden ist die sogenannte unechte Rückwirkung. Hier findet das neue Recht - gestützt auf Sachverhalte, die früher eingetreten sind und noch andauern - lediglich für die Zeit seit Inkrafttreten (ex nunc et pro futuro) Anwendung. Diese Rückwirkung ist bei kantonalen Erlassen und bundesrechtlichen Verordnungen grundsätzlich als zulässig zu erachten, sofern ihr nicht wohlerworbene Rechte entgegenstehen (BGE 114 V 151 E. 2, 113 V 299, 110 V 254 E. 3a, je mit Hinweisen auf die Rechtsprechung und Lehre; vgl. auch BGE 119 Ia 160 E. 4b, 258 E. 3b, 119 V 206 E. 5/cdd, 118 Ia 255 E. 4c, je mit Hinweisen). Sieht hingegen ein Bundesgesetz ausdrücklich oder sinngemäss die unechte Rückwirkung vor oder untersagt es eine solche, ist diese Anordnung gemäss Art. 113 Abs. 3 und 114
bis
Abs. 3 BV für den Richter zum vornherein verbindlich und kann nicht überprüft werden.
Ob einer neuen bundesgesetzlichen Bestimmung die Bedeutung unechter Rückwirkung zukommt, muss sich aus dem Wortlaut (insbesondere der Übergangsbestimmungen), der sinngemässen Auslegung oder durch Lückenfüllung ergeben (BGE 114 V 151 E. 2b mit Hinweisen auf die Rechtsprechung und die Lehre.
(...)"
(SVR 1996 IV Nr. 71 consid. 3a)
Il Tribunale federale delle assicurazioni (dal 1° gennaio 2007: Tribunale federale, TF), in una decisione H 178/99 del 30 agosto 1999, non pubblicata, ha, in particolare, rilevato che:
"
(...)
b) Secondo la giurisprudenza, un disposto ha effetto retroattivo quando, in sede di applicazione di nuovo diritto, è fatto riferimento ad eventi situati nel passato e conclusi prima dell'entrata in vigore di esso diritto. La giurisprudenza, nell'ambito dell'applicazione dell'art. 4 Cost., ammette la retroattività solo qualora la stessa sia stata esplicitamente predisposta oppure, tenuto conto del senso del disposto, appaia che essa sia stata chiaramente voluta, abbia effetti moderati nel tempo, non comporti inaccettabili disparità di trattamento, sia giustificata per motivi degni di nota e non leda diritti acquisiti (DTF 122 V 408 consid. 3b/aa, 120 V 329 consid. 8b e sentenze ivi citate).
Vi è retroattività impropria quando il nuovo diritto esplica i suoi effetti su fatti precedenti solo per il periodo posteriore alla sua entrata in vigore, vale a dire quando la nuova norma di diritto disciplina uno stato di fatto che, insorto vigente il vecchio diritto, si manifesta ancora oltre la modifica del disciplinamento giuridico (DTF 124 III 271 consid. 4e, 122 V 124 consid. 3b/dd, 122 V 8 consid. 3a, 408 consid sb/aa e sentenze ivi citate. (...)."
(cfr. STFA H 178/99 del 30 agosto 1999 consid. 2b, pag. 3)
Per quanto attiene alla retroattività propria, il TFA in una sentenza del 28 gennaio 2003, pubblicata in SVR 2003 AHV Nr. 14 pag. 36 seg., ha precisato che essa è ammissibile unicamente se determinate condizioni sono adempiute.
In quel caso, riguardante l'applicazione o meno del nuovo diritto, in vigore dal 1° gennaio 2001, al calcolo dei contributi AVS degli indipendenti relativi agli anni antecedenti alla sua entrata in vigore, l'Alta Corte ha deciso che tali presupposti non erano ossequiati.
Per di più secondo il cpv. 1 delle disposizioni transitorie alla modifica dell'OAVS del 1° marzo 2000, in vigore dal 1° gennaio 2001, in tale ipotesi il conteggio doveva essere effettuato secondo il vecchio diritto.
Pertanto la retroattività propria era esclusa.
In materia di assicurazione contro la disoccupazione, in una sentenza del 19 marzo 2002, pubblicata in DLA 2002 pag. 250 segg., il TFA ha esaminato un caso in cui l'articolo 27 cpv. 4 LADI, introdotto dal programma di stabilizzazione del 19 marzo 1999, entrato in vigore il 1° settembre 1999, che ha ridotto il numero massimo di indennità giornaliere spettanti agli assicurati esonerati dall'adempimento del periodo di contribuzione, era stato applicato a un assicurato che percepiva le prestazioni dell'assicurazione contro la disoccupazione dal 1° gennaio 1999.
L'Alta Corte ha deciso che mancando una disposizione transitoria in senso contrario, la riduzione del numero delle indennità giornaliere era applicabile anche agli assicurati esonerati dall'adempimento del periodo di contribuzione che percepivano già indennità giornaliere al momento dell'entrata in vigore della modifica legislativa.
Al riguardo il TFA ha osservato:
"
(...)
3.- Comme en procédure cantonale, le recourant fait valoir qu'il a droit à 520 indemnités de chômage en vertu de l'art. 27 al. 2 let. a LACI et que l'art. 27 al. 4 LACI, réduisant ce droit de moitié, ne lui est pas applicable en vertu du principe de la non-rétroactivité.
4.- a) Selon les principes généraux, auxquels se sont référés les premiers juges, l'on applique, en cas de changement de règles de droit, les dispositions en vigueur lors de la réalisation de l'état de fait qui doit être apprécié juridiquement ou qui a des conséquences juridiques (ATF 126 V 166 consid. 4b, 123 V 135 consid. 2b, 121 V 100 consid. 1a et la jurisprudence citée; Moor, Droit adminis- tratif, vol. I, 2e éd., p. 170). Leur application ne soulève pas de difficultés en présence d'un événement unique, qui peut être facilement isolé dans le temps. En présence d'un état de choses durable, non encore révolu lors du changement de législation, le nouveau droit est en règle générale applicable, sauf disposition transitoire contraire (rétroactivité impropre). Il n'y a pas, dans ce cas, de rétroactivité proprement dite, en principe inadmissible (ATF 123 V 135 consid. 2b, 122 V 408 consid. 3b/aa, 121 V 100 consid. 1a; SVR 1998 AlV n° 13 p. 39 consid. 2a; Moor, op. cit., p. 173; G. Müller, in : Commentaire de la Constitution fédérale, art. 4 n° 74; Grisel, Traité de droit administratif, p. 149 sv.; Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5e éd., vol.
I no 16 B III; Kölz, Intertemporales Verwaltungsrecht, RDS 1983 II, p. 167 sv.).
b) Dans le cas particulier, l'état de fait dont découle le droit aux prestations n'est pas la situation de chômage prévalant au 1er janvier 1999 ou à un autre jour, considéré comme un événement isolé dans le temps, mais l'absence durable d'emploi depuis mai 1997. La situation juridique qui en résulte et donne lieu à des prestations de l'assurance-chômage n'est ainsi pas ponctuelle mais perdure pendant la période du délai-cadre d'indemnisation ou à tout le moins jusqu'à la fin du chômage. En cas de modification législative durant cette pé- riode et conformément aux principes susmentionnés, ce sont les nouvelles règles qui sont applicables dès lors qu'en l'absence de disposition transitoire, il ne saurait y avoir rétroactivité impropre. Selon l'état de fait existant au début janvier 2000, le recourant avait bénéficié de 260 indemnités de chômage, si bien qu'au regard de la disposition nouvelle, il ne peut plus bénéficier d'autres indemnités pendant le délai-cadre qui va jusqu'au 31 décembre 2000 : la durée maximale d'indemnisation pour les assurés libérés de l'obligation de cotiser (comme c'est le cas du recourant) est réduite de 520 à 260 indemnités journalières (FF 1999 33).
5.- Les rigueurs d'une application immédiate et générale d'une loi peuvent être adoucies par l'adoption d'un régime transitoire qui permette la prise en considération des intérêts de ceux dont la situation ne va plus correspondre aux exigences nouvelles. Le principe et l'aménagement d'une telle transition dépendent cependant de la liberté d'appréciation du législateur (ATF 122 V 409 consid. 3b/bb). Parfois, le Tribunal fédéral en a prononcé l'obligation qu'il a fait dériver du principe de la proportionnalité (ATF 106 Ia 191) ou du principe de la confiance (ATF 113 V 301; cf. dans ce sens, Moor, op. cit., p. 176). Cette intervention n'a cependant jamais concerné l'application d'une loi fédérale nouvelle, soustraite à son examen, mais celle de lois cantonales ou de règlements émanant d'autorités administratives (SVR 1998 AlV n° 13 p. 40 consid. 3). La modification de la LACI a été adaptée le 19 mars 1999 par le législateur fédéral qui a tacitement renoncé à prévoir des dispositions transitoires. Cette question échappe dès lors à l'examen du Tribunal fédéral des assu- rances.
6.- Vu ce qui précède, le recours s'avère mal fondé.
(...)"
(DLA 2002 pag. 251-252; ndr: sottolineatura del Tribunale)
Relativamente all’applicazione delle norme introdotte dalla terza revisione della LADI, in vigore dal 1° luglio 2003, l’Alta Corte, in una sentenza C 64/05 del 7 giugno 2005, ha indicato che
"
(...)
2.1 Im Rahmen der dritten Teilrevision des Arbeitslosenversicherungsrechts gemäss Bundesgesetz vom 22. März 2002 und Verordnung vom 28. Mai 2003 sind unter anderem Art. 23 AVIG (Versicherter Verdienst) und Art. 37 AVIV (Bemessungszeitraum für den versicherten Verdienst) geändert worden. Die Neuerungen sind mangels einer anders lautenden Übergangsbestimmung mit ihrem In-Kraft-Treten am 1. Juli 2003 grundsätzlich sofort anwendbar. Lief in diesem Zeitpunkt eine Rahmenfrist für die Beitragszeit nach Art. 9 Abs. 3 AVIG, liegt eine zulässige unechte Rückwirkung vor (
BGE 126 V 135
Erw. 4a und AHI 1994 S. 140 Erw. 5, je mit Hinweisen).“
Questi concetti sono stati ribaditi in un'altra sentenza C 154/04 del 12 luglio 2005 nella quale la nostra Massima Istanza ha stabilito che un assicurato, annunciatosi per il collocamento nell'ottobre 2003, non aveva adempiuto il periodo di contribuzione, in quanto è stato in grado di dimostrare di avere svolto soltanto 10 mesi e mezzo in un'occupazione soggetta a contribuzione (cioè meno dei 12 mesi richiesti a partire dal 1° luglio 2003, ma comunque più dei 6 mesi minimi richiesti in precedenza).
Al riguardo il Tribunale federale ha rilevato:
"
Zu prüfen ist zunächst, ob die Beschwerdeführerin die Beitragszeit erfüllt hat. Angesichts der Anmeldung auf dem Arbeitsamt ihrer Wohngemeinde am 14. Oktober 2003 haben Verwaltung und Vorinstanz die Rahmenfrist für die Beitragszeit (Art. 9 Abs. 3 AVIG) zu Recht auf 14. Oktober 2001 bis 13. Oktober 2003 festgesetzt. In diesem Zeitraum hat die Beschwerdeführerin während rund 101/2 Monaten bis Ende August 2002 eine beitragspflichtige Erwerbstätigkeit als Hauswirtschafterin bei einer betagten Frau ausgeübt. In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde stellt sie sich gestützt auf
BGE 126 V 136
Erw. 4b (vgl. Erw. 1.3 hievor) auf den Standpunkt, der Sachverhalt habe sich schwergewichtig in der Zeit vor 1. Juli 2003 verwirklicht. So sei die zweijährige Rahmenfrist für die Beitragszeit zu über 85 % ihrer Dauer unter altem Recht gelaufen. Die massgebende Beitragszeit sei unter altem Recht erfüllt worden, die Arbeitslosigkeit sei bereits vor dem 1. Juli 2003 eingetreten und zur Festlegung des versicherten Verdienstes müsse auf die Zeit vor dem 1.
Juli 2003 zurückgegriffen werden.
2.2 Im Urteil L. vom 20. September 2004 (C 34/04) hat das Eidgenössische Versicherungsgericht zunächst offen gelassen, ob Personen, welche vor dem 1. Juli 2003 arbeitslos geworden sind und sich nach dem 30. Juni 2003 zur Arbeitsvermittlung gemeldet haben, eine sechs- oder eine zwölfmonatige beitragspflichtige Beschäftigung ausgeübt haben müssen, damit die Beitragszeit als erfüllt gelten kann. Im Urteil S. vom 10. Juni 2005 (C 266/04) hat es bei einer Person, die sich am 28. Oktober 2003 zum Bezug von Arbeitslosenentschädigung angemeldet hatte, entschieden, dass nach intertemporalrechtlichen Grundsätzen und mangels einer abweichenden  kollisionsrechtlichen Regelung die mit der am 22. März 2002 verabschiedeten 3. Teilrevision des AVIG auf den 1. Juli 2003 - mit den jeweiligen Anpassungen auch auf Verordnungsstufe - in Kraft getretenen Rechtsänderungen zu berücksichtigen seien, d.h., dass die Beitragszeit, welche die versicherte Person in der hiefür vorgesehenen Rahmenfrist unter Vorbehalt der Befreiung von diesem Erfordernis - nebst anderen Voraussetzungen - zu erfüllen hat (Art. 8 Abs. 1 lit. e AVIG), mindestens zwölf Monate beträgt und bei einer Anmeldung nach dem 1. Juli 2003 Anwendung findet. Bereits im Zusammenhang mit der Verschärfung der Beitragsdauer für eine Folgerahmenfrist per 1. Januar 1998 (Art. 13 Abs.1 AVIG gemäss Fassung der Gesetzesänderung vom 23. Juni 1995, in Kraft bis 30. Juni 2003) hat das Eidgenössische Versicherungsgericht die sogleiche Anwendbarkeit der verschärften Regelung ab deren Inkrafttreten bejaht und eine unzulässige Rückwirkung verneint (
BGE 125 V 355
).
2.3 Die Beschwerdeführerin hat sich am 14. Oktober 2003 und damit nach dem 1. Juli 2003 zum Bezug von Arbeitslosenentschädigung angemeldet. In diesem Zeitpunkt muss sie sämtliche sieben Anspruchsvoraussetzungen des Art. 8 Abs. 1 AVIG erfüllen, und zwar jene, die im Zeitpunkt der Anmeldung in Kraft sind. Es handelt sich dabei um rechtliche Anspruchsvoraussetzungen, sodass die Beschwerdeführerin aus
BGE 126 V 134
nichts zu ihren Gunsten herleiten kann. Der Versicherungsfall Arbeitslosigkeit ist erst eingetreten, wenn sich die versicherte Person beim Arbeitsamt ihres Wohnortes zur Arbeitsvermittlung angemeldet hat (Art. 10 Abs. 3 AVIG). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin liegt daher der Eintritt der Arbeitslosigkeit nach Inkrafttreten der verschärften Mindestbeitragsdauer am 1. Juli 2003. Es kommt hinzu, dass die Beschwerdeführerin bis zum 28. September 2003 ihre schwer kranke Mutter rund um die Uhr gepflegt hat, sodass sie gar nicht in der Lage war, einer anderweitigen Beschäftigung nachzugehen. Der Eintritt der Arbeitslosigkeit kann mithin ohnehin nicht mit dem Ende des früheren Arbeitsverhältnisses per 31. August 2002 gleichgesetzt werden (vgl. Thomas Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Soziale Sicherheit, Rz 100). Dass für eine einzelne Anspruchsvoraussetzung - wie für die Rahmenfrist für die Beitragszeit - sich der Sachverhalt überwiegend unter dem alten Recht verwirklicht hat, ändert nichts. Zwar hätte die Beschwerdeführerin unter altem Recht die Beitragszeit erfüllt. Da der Gesetzgeber keine spezielle Übergangsbestimmung getroffen hat (erwähntes Urteil vom 10. Juni 2005), hat eine arbeitslose Person ab 1. Juli 2003 die Mindestbeitragsdauer von einem Jahr zu erfüllen, wenn die Anmeldung zum Bezug von Arbeitslosenentschädigung nicht vor dem 1. Juli 2003 erfolgt. Daraus ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin die Anspruchsvoraussetzung einer mindestens zwölf Monaten ausgeübten beitragspflichtigen Beschäftigung in der Rahmenfrist nicht erfüllt."
(ndr: sottolineatura del Tribunale)
Infine la nostra Massima Istanza, in una sentenza 8C_350/2007 del 18 aprile 2008 consid. 4.4.3., ha rilevato quanto segue:
"
(...)
Nach der am 1. Juli 2003 in Kraft getretenen neuen Regelung der Rahmenfristen im Falle von Erziehungszeiten verlängert sich die Rahmenfrist für die Beitragszeit für Versicherte, die sich der Erziehung ihrer Kinder widmen, unter hier erfüllten Voraussetzungen auf vier Jahre (Art. 9b Abs. 2 AVIG). Durch jede weitere Niederkunft wird die Rahmenfrist um jeweils höchstens zwei Jahre erstreckt (Art. 9b Abs. 3 AVIG). Nach Auffassung des Beschwerdeführers kommt eine Rahmenfristverlängerung allerdings nur bis zum 1. Juli 2001 in Frage, weil eine weitere Verlängerung eine unzulässige Rückwirkung darstellen würde. Von einer solchen spricht man, wenn neues Recht auf einen Sachverhalt angewendet wird, der sich abschliessend vor Inkrafttreten dieses Rechts verwirklicht hat (Häfelin/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage, Rz. 329). Eine an sich zulässige unechte Rückwirkung liegt demgegenüber vor, wenn das neue Recht nur für die Zeit nach seinem Inkrafttreten zur Anwendung gelangt, dabei aber in einzelnen Belangen auf Sachverhalte abstellt, die bereits vor Inkrafttreten vorlagen (Häfelin/Müller, a.a.O. Rz. 341; BGE 114 V 150). Ob die vorliegende Konstellation der echten oder eher der unechten Rückwirkung oder sog. Rückanknüpfung zuzuordnen ist, kann letztlich aber offenbleiben. Auch wenn die Beitragszeit tatsächlich erfüllt wäre, besteht - wie anschliessend zu zeigen sein wird (E. 4.5.2) - wegen der Regelung über den Zwischenverdienst ohnehin kein Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung.“
Riassumendo quanto appena illustrato, secondo la giurisprudenza federale, la retroattività propria è esclusa, a meno che essa sia prevista espressamente dalla norma stessa, risulti dal relativo contenuto o sia giustificata da validi motivi.
L'effetto retroattivo di una norma non si fonda nemmeno sulla lex mitior.
Infatti tale regola vale principalmente nell'ambito delle sanzioni penali. Nel diritto amministrativo ci si avvale della stessa solo eccezionalmente a una fattispecie già conclusa. Il giudice delle assicurazioni sociali, in particolare, non applica il principio della lex mitior, bensì le norme legali in vigore al momento in cui si sono realizzati i fatti giuridicamente rilevanti (cfr. STFA H 114/01 del 23 gennaio 2002, , pubblicata in RDAT II-2002 N. 82).
La retroattività impropria, per contro, è di principio ammessa, a meno che vi si oppongano dei diritti acquisiti.
Il giudice è, poi, vincolato da una legge federale che prevede o proibisce la retroattività impropria, tale disposizione vincola il giudice (cfr. art. 191 Cost. fed.). La questione di sapere se un nuovo disposto di una legge federale concerne o meno il concetto di retroattività impropria deve essere risolta esaminando il relativo tenore e quello delle disposizioni transitorie, interpretando tali norme o colmando una eventuale lacuna.
Al riguardo giova segnalare che questa Corte, con sentenza 38.2003.81 del 15 marzo 2004, massimata in RtiD II-2004 N. 67 pag. 206, ha stabilito che la modifica dell’art. 27 cpv. 2 lett. a LADI in vigore
dal 1° luglio 2003 (terza revisione della LADI), secondo cui, salvo eccezioni enunciate dalla legge, la durata delle indennità giornaliere è stata diminuita da 520 a 400 giorni, tornava applicabile, sulla base del principio generale della retroattività impropria, anche agli assicurati a cui venivano già erogate le indennità di disoccupazione precedentemente all’entrata in vigore della terza revisione della LADI.
Infatti l’art. 27 LADI valido dal 1° luglio 2003 non escludeva tale principio, né comportava una lacuna legislativa. Inoltre non vi erano norme transitorie che prevedevano l’applicazione del diritto previgente a queste evenienze, né la vLADI o la nuova LADI includevano una norma a tutela di diritti acquisiti a una prestazione sociale.
Il rispetto o meno del dovere generale di informazione da parte dell’amministrazione (art. 27 LPGA), nel senso di avere o meno avvertito gli assicurati della diminuzione del numero delle indennità giornaliere, è poi risultato ininfluente, in quanto, comunque, tale conoscenza non aveva effetti sul comportamento che un assicurato deve adottare. Alla luce del principio dell’obbligo di riduzione del danno, l’atteggiamento di un assicurato non può essere differente a seconda che sappia o meno di avere diritto a un certo numero di indennità giornaliere.
In ogni caso anche nell’ipotesi in cui l’amministrazione non avesse informato un assicurato di tale modifica legislativa, questi non avrebbe potuto appellarsi al diritto alla protezione della buona fede, in quanto non erano adempiute le relative condizioni. A prescindere dal fatto che non si vede in cosa fosse consistito il comportamento pregiudizievole assunto da un assicurato, il regime legale si era, in effetti, modificato dal 1° luglio 2003.
2.5. Nell'evenienza concreta l'assicurato si è iscritto in disoccupazione il 15 ottobre 2009, ossia precedentemente all'entrata in vigore della quarta revisione della LADI - il 1° aprile 2011 - che ha legato ancora più strettamente la durata della riscossione delle prestazioni dell’assicurazione contro la disoccupazione al periodo di contribuzione (cfr. consid. 2.3.).
Come esposto sopra (cfr. consid. 2.4.), di principio vanno applicate le norme in vigore al momento in cui si realizza la fattispecie che esplica degli effetti.
Al momento in cui il ricorrente si è annunciato per il collocamento, era ancora valido l’art. 27 cpv. 2 lett. c vLADI, ai sensi del quale l’assicurato aveva diritto a 520 indennità giornaliere al massimo se riceve una rendita di invalidità dall'assicurazione invalidità e poteva comprovare un periodo di contribuzione di 18 mesi in totale.
All'assicurato è stato riconosciuto il diritto a 520 indennità di disoccupazione in quanto è al beneficio di una rendita d'invalidità e ha potuto comprovare 19,607 mesi di contribuzione (Doc. 15).
Con lettera del 25 gennaio 2011 indirizzata al ricorrente stesso la Cassa l’ha però avvisato che, a seguito dell’entrata in vigore il 1° aprile 2011 della quarta revisione della LADI, le persone che possono comprovare un periodo di contribuzione inferiore ai 24 mesi, il numero massimo di indennità giornaliere sarebbe stato ridotto da 520 a 400 e che la riduzione avrebbe colpito anche gli assicurati che avevano aperto il loro temine quadro prima dell’aprile 2011 (cfr. Doc. 12).
Con decisione formale del 20 maggio 2011 (cfr. Doc. 13), confermata dalla decisione su opposizione del 30 maggio 2011, la Cassa, nel caso dell’assicurato, ha posto fine al versamento delle indennità giornaliere a decorrere dal 5 maggio 2011 in applicazione del nuovo art. 27 cpv. 2 lett. c LADI, che ha diminuito da 520 a 400 il numero delle indennità giornaliere alle quali un assicurato che può comprovare un periodo di contribuzione inferiore a 24 mesi ma di almeno 18 mesi (cfr. consid. 2.3.; doc. 13; A).
Contro la decisione su opposizione del 30 giugno 2011 l’assicurato ha interposto ricorso dinanzi al TCA, chiedendo il riconoscimento del diritto a 520 indennità giornaliere invece di 400, in quanto al suo caso andava ancora applicata la previgente normativa LADI (cfr. consid. 1.2.; doc. I).
Questa Corte, chiamata a pronunciarsi in merito alla fattispecie, rileva che il termine quadro per la riscossione delle indennità del ricorrente è iniziato nel mese di ottobre 2009, per cui la fattispecie in esame è sorta precedentemente all'entrata in vigore della quarta revisione della LADI, avvenuta il 1° aprile 2011.
La Cassa ha poi continuato, a causa dell'assenza durevole di un impiego che gli permettesse di non più ricorrere all'assicurazione contro la disoccupazione, a versare all'insorgente le indennità giornaliere dell'assicurazione contro la disoccupazione fino all'entrata in vigore, il 1° aprile 2011, del nuovo art. 27 LADI.
In simili condizioni non ci troviamo confrontati con un avvenimento unico, al quale non va applicata retroattivamente una nuova norma, ad eccezione del caso in cui esista una disposizione in senso contrario (retroattività propria; cfr. consid. 2.4.), bensì con uno stato di fatto duraturo non ancora concluso al momento della modifica della LADI, al quale il nuovo diritto è, di principio, immediatamente applicabile per il periodo posteriore alla sua entrata in vigore, a meno che esista una disposizione contraria della legge o delle relative norme transitorie o dei diritti acquisiti che vi si oppongano (retroattività impropria, cfr. consid. 2.4.).
2.6. Va ora stabilito se nel caso di specie trova applicazione il principio generale dell'ammissibilità della retroattività impropria o si è in presenza di un'eccezione ai sensi della quale la retroattività impropria è esclusa (cfr. consid. 2.4.).
Per costante giurisprudenza federale (cfr.
DTF 137 V 273 consid. 4.2 pag. 276- 277) la legge è da interpretare in primo luogo procedendo dalla sua lettera (interpretazione letterale). Tuttavia, se il testo non è perfettamente chiaro, se più interpretazioni del medesimo sono possibili, dev'essere ricercata la vera portata della norma, prendendo in considerazione tutti gli elementi d'interpretazione, in particolare lo scopo della disposizione, il suo spirito, nonché i valori su cui essa
prende fondamento (interpretazione teleologica ). Pure di rilievo è il senso che essa assume nel suo contesto (interpretazione sistematica;
DTF 135 II 78
consid.
2.2 pag. 81;
DTF 135 V 153
consid. 4.1 pag. 157,
DTF 131 II 249
consid. 4.1 pag. 252;
DTF 134 I 184
consid. 5.1 pag. 193;
DTF 134 II 249
consid.
2.3 pag. 252). I lavori preparatori, segnatamente laddove una disposizione non è chiara oppure si presta a diverse interpretazioni, costituiscono un mezzo valido per determinarne il senso ed evitare così di incorrere in interpretazioni erronee (interpretazione storica). Soprattutto nel caso di disposizioni recenti, la volontà storica dell'autore della norma non può essere ignorata se ha trovato espressione nel testo oggetto d'interpretazione (
DTF 134 V 170
consid. 4.1 pag. 174 con riferimenti). Occorre prendere la decisione materialmente corretta nel contesto normativo, orientandosi verso un risultato soddisfacente sotto il profilo della ratio legis. Il Tribunale federale non privilegia un criterio d'interpretazione in particolare; per accedere al senso di una norma preferisce, pragmaticamente, ispirarsi a un pluralismo interpretativo (
DTF 135 III 483
consid. 5.1 pag. 486). Se sono possibili più interpretazioni, dà la preferenza a quella che meglio si concilia con la Costituzione. In effetti, a meno che il contrario non risulti chiaramente dal testo o dal senso della disposizione, il Tribunale federale, pur non potendo esaminare la costituzionalità delle leggi federali (art. 190 Cost.), parte dall'idea che il legislatore federale non propone soluzioni contrarie alla Costituzione (
DTF 131 II 562
consid. 3.5 pag. 567,
DTF 131 II 710
consid. 4.1 pag. 716;
DTF 130 II 65
consid. 4.2 pag. 71).
Quando una disposizione legale non è chiara o allorché si presta a diverse contraddittorie interpretazioni, i lavori preparatori possono costituire un valido aiuto per individuare il senso della norma ed evitare così interpretazioni scorrette. Quando tali documenti non forniscono una risposta chiara, essi non sono invece utili come aiuto per l'interpretazione. In particolare trovandosi confrontati con delle leggi relativamente recenti la volontà del legislatore che le ha adottate non può essere ignorata. Se però questa volontà non ha trovato riscontro nel testo di legge, essa non è decisiva per l'interpretazione. In particolare, se durante le discussioni legislative è stata espressamente rifiutata una proposta di completare la legge nel senso di quella che rappresenta ora una possibilità di interpretazione, tale interpretazione non può essere presa in considerazione (cfr. DTF 123 V 301, DTF 123 V 318, DTF 115 V 349 consid. 1c con riferimento alla giurisprudenza e alla dottrina. Vedi pure DTF 122 III 325 consid. 7a, 474 consid. 5a, 120 II 247 consid. 3e, 117 II 526 consid. 1d, 116 Ia 368 consid. 5c, 116 II 415 consid. 5b e 527 f consid. 2b).
Si è poi confrontati con una lacuna legislativa, allorquando una disposizione legale si appalesa incompleta poiché non dà una risposta (soddisfacente) ad una determinata questione. Prima di poter ammettere l'esistenza di una simile lacuna, che necessita di essere colmata, si deve stabilire, tramite interpretazione, se la carenza di regolamentazione non rappresenta una decisione negativa cosciente del legislatore e meglio un cosiddetto silenzio qualificato (cfr. STFA del 25 settembre 2003 nella causa SECO c/ B., C 77/00, consid. 2.3.; DTF 127 V 41 consid. 4b/cc; DTF 124 V 271 consid. 2a e b).
2.7. Il nuovo art. 27 LADI, il cui tenore è chiaro ed esprime il vero senso della disposizione anche alla luce dei lavori preparatori (cfr. Messaggio concernente la modifica della legge sull'assicurazione contro la disoccupazione del 3 settembre 2008, FF N. 38 del 23 settembre 2008, pag. 6780-6781), non contiene riferimento alcuno alla retroattività impropria né prevedendola, né escludendola.
Nemmeno si è confrontati con una lacuna legislativa, bensì piuttosto con un silenzio qualificato del legislatore, al quale tale problematica non può essere sfuggita.
La quarta revisione della LADI neppure contempla una norma di diritto transitorio che prevede l'applicazione del diritto previgente alle fattispecie durature sorte prima dell'entrata in vigore della medesima e che continuano a esplicare effetti anche successivamente al nuovo diritto.
Va, inoltre, ricordato che il diritto federale delle assicurazioni sociali non conosce il diritto acquisito a una prestazione sociale o all'importo di questa, a meno che la legge lo preveda espressamente (cfr. SVR 2003 IV Nr. 33; DTF 124 V 271 consid. 2 b in fine).
Al riguardo è utile rilevare che il TF, in una sentenza 9C_150/2011 del 3 maggio 2011 consid. 3.2., pubblicata in DTF 137 V 162, ha ribadito che le garanzie dei diritti acquisiti nell'ambito del diritto delle assicurazioni sociali presuppongono una base legale esplicita.
Né la vecchia, né la nuova LADI includono una norma in tal senso per quanto riguarda il diritto alle indennità giornaliere, per cui non vi sono diritti acquisiti che si oppongono alla retroattività impropria.
Quanto asserito dal ricorrente (cfr. consid. 1.2) non gli è di ausilio alcuno.
In effetti nella Circolare “Le prestazioni dell’assicurazione contro la disoccupazione dopo l’entrata in vigore, il 1° aprile 2011, della revisione della legge sull’assicurazione contro la disoccupazione” della SECO figurano le seguenti indicazioni:
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F. Transizione dal vecchio al nuovo diritto
Per quanto riguarda la transizione dal vecchio al nuovo diritto, per le persone che hanno aperto il proprio termine quadro prima del 1° aprile 2011 sono previste le seguenti regole:
·
periodo di attesa
tutti gli assicurati che hanno aperto il proprio termine quadro prima del 1° aprile 2011 non devono osservare alcun periodo di attesa supplementare, anche qualora ciò sia previsto dalla nuova LADI;
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guadagno assicurato calcolato tenendo conto delle indennità compensative
gli assicurati che hanno aperto il proprio termine quadro prima del 1° aprile 2011 e il cui guadagno assicurato è stato calcolato tenendo conto delle indennità compensative mantengono il guadagno assicurato calcolato all'inizio del termine quadro. Non vi sarà alcun ricalcolo del guadagno assicurato;
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non computabilità di periodi di contribuzione accumulati nell'ambito di provvedimenti inerenti al mercato del lavoro finanziati dall'ente pubblico
gli assicurati che hanno aperto il proprio termine quadro prima del 1° aprile 2011 in base al computo dei periodi di contribuzione accumulati partecipando a un provvedimento inerente al mercato del lavoro finanziato dall'ente pubblico (art. 23 cpv. 3bis) mantengono il diritto a percepire prestazioni dell'AD. Non vi sarà alcun riesame di tale diritto." (cfr. Doc. B)
Da questa Circolare non risulta che la nuova LADI abbia contemplato dei diritti acquisiti relativamente al numero massimo di indennità giornaliere a cui hanno diritto gli assicurati iscritti in disoccupazione prima del 1° aprile 2011.
In concreto, pertanto, non essendo realizzata alcuna eccezione, vale il principio dell'ammissibilità della retroattività impropria.
Di conseguenza nulla osta all'applicazione, a decorrere dal 1° aprile 2011, del nuovo art. 27 LADI anche ai casi in cui venivano già erogate in precedenza le indennità giornaliere dell'assicurazione contro la disoccupazione, come nella presente evenienza (per alcuni casi analoghi cfr. DLA 2002 pag. 250 segg. e STCA 38.2003.81 del 15 marzo 2004, massimata in RtiD II-2004 N. 67 pag. 206, citate al consid. 2.4.).
In questo senso si è già espresso il Tribunale federale, il quale in una sentenza 8C_662/2011 del 25 novembre 2011 ha rilevato:
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(...)
dass das kantonale Gericht die seit 1. April 2011 geltende Fassung der Bestimmung über die Höchstzahl der Taggelder (Art. 27 AVIG) richtig wiedergegeben hat, worauf verwiesen wird,
dass die Beschwerdeführerin den geltend gemachten Taggeldanspruch zu Recht nicht mit der materiell-rechtlichen Regelung im Gesetz (AVIG) begründet, sondern aufgrund gerügter Mängel im Verwaltungs- wie auch im kantonalen Gerichtsverfahren herzuzuleiten versucht,
dass sich das kantonale Gericht mit der in der Verfügung vom 22. Februar 2011 klarerweise und unbestrittenermassen falschen Zitierung der ihr zugrunde liegenden gesetzlichen Norm (Art. 27 Abs. 1 lit. a statt Art. 27 Abs. 2 lit. a AVIG [in der seit 1. April 2011 geltenden Fassung]) auseinandergesetzt hat, dieser jedoch nicht die von der Beschwerdeführerin postulierte Bedeutung beigemessen hat, sondern von einem offensichtlichen Verschrieb ausgegangen ist, der im nachfolgenden Einspracheentscheid korrigiert worden und aus welchem der Verfügungsadressatin kein Nachteil erwachsen sei,
dass sich im Einspracheentscheid vom 4. April 2011 tatsächlich die korrekte Normzitierung findet und die vorinstanzliche Betrachtungsweise - welche im bundesgerichtlichen Beschwerdeverfahren einzig zu überprüfen ist - mithin insoweit trotz der dagegen erhobenen Einwände weder auf offensichtlich unrichtigen Sachverhaltsfeststellungen beruht noch bundesrechtswidrig ist,
dass das kantonale Gericht mit eingehender Begründung auch das Vorliegen einer die auf den 1. April 2011 in Kraft getretene Revision von Art. 27 AVIG beschlagenden Übergangsbestimmung richtigerweise verneint hat, woran der beschwerdeführerische Hinweis auf die - nicht Art. 27 AVIG betreffende - Verordnungsbestimmung in Art. 131 AVIV (nicht AVIG) nichts zu ändern vermag,
dass es der Beschwerdeführerin im vorinstanzlichen Verfahren wie schon im Verwaltungsverfahren jederzeit freistand, Einsicht in die Akten zu nehmen, wovon sie jedoch keinen Gebrauch machte, sodass jedenfalls der wiederholt erhobene Vorwurf, mit dem Vorenthalten von Beratungsprotokollen und anderen Dokumenten sei ihr Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt worden, jeglicher Rechtfertigung entbehrt,
dass der Berufung auf berechtigtes Vertrauen in behördliche Auskünfte (Vertrauensschutz;
BGE 121 V 65
E. 2 S. 66 f.) schon deshalb kein Erfolg beschieden sein kann, weil sich nach den nicht offensichtlich unrichtigen und deshalb für das Bundesgericht grundsätzlich verbindlichen sachverhaltlichen Feststellungen der Vorinstanz eine falsche Information nicht nachweisen lässt, was sich nach allgemein gültiger Beweisregel zum Nachteil der Beschwerdeführerin auswirken muss, welche aus dem unbewiesen gebliebenen Sachverhalt Rechte ableiten wollte (
BGE 117 V 261
E. 3b S. 263 f. mit Hinweis), und daher nicht willkürlich ist,
dass angesichts der hinreichend zuverlässig erstellten sachverhaltlichen Grundlagen von der im kantonalen Verfahren beantragten zusätzlichen Zeugenbefragung abgesehen werden konnte, da hievon keine neuen Erkenntnisse mehr zu erwarten waren, welche sich auf das Ergebnis des Verfahrens hätten auswirken können (antizipierte Beweiswürdigung; vgl.
BGE 134 I 140
E. 5.3 S. 148;
124 V 90
E. 4b S. 94, 122 V 157 E. 1d S. 162),
dass die Beschwerdeführerin aufgrund der ihr unbestrittenermassen zugekommenen Informationen ohne weiteres hätte erkennen können, dass sie nach dem 1. April 2011 keine weiteren Taggeldansprüche mehr zu erwarten hat, und im von ihr angeführten Schreiben vom 11. Februrar 2011 - als die 4.
AVIG-Revision noch nicht in Kraft getreten war - kein zwingender Anlass bestand, die bevorstehende Erschöpfung des in diesem Zeitpunkt noch bestehenden Taggeldanspruches weitergehend zu thematisieren, (...)"
La Cassa, applicando correttamente il nuovo art. 27 LADI, ha stabilito che l’assicurato (nato il 17 luglio 1960) aveva diritto a 400 indennità giornaliere, avendo più di 25 anni e potendo comprovare nel termine quadro per il periodo di contribuzione dal 15 ottobre 2007 al 14 ottobre 2009 un periodo di contribuzione di 19.607 mesi (cfr. doc. 15; A).
La decisione su opposizione del 30 giugno 2011 deve, pertanto, essere confermata (per un caso analogo cfr. STCA 38.2011.75 del 26 ottobre 2011).