Decision ID: 7f9e1832-23c1-5410-9b1e-4e21dad2b07f
Year: 2015
Language: fr
Court: GE_CJ
Chamber: GE_CJ_013
Canton: GE
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

EN FAIT
1) Sonnig SA est une société anonyme sise à Genève, inscrite au Registre du commerce depuis le 3 janvier 1984 et ayant pour buts les « commerce, location, commercialisation et exploitation d'aéronefs et véhicules automobiles, ainsi que transport commercial de personnes et de marchandises par aéronef, le développement d’une activité de conseil et de représentation en matière commerciale, juridique et financière, enfin toutes opérations immobilières dans le respect de la LFAIE ».![endif]>![if>
2) À la suite d’un contrôle effectué le 7 mai 2013 auprès de Sonnig SA, dont il ressortait des salaires mensuels de CHF 1'300.- ou CHF 2'000.- pour des co-pilotes et hôtesses-représentantes sans expérience professionnelle, l’office cantonal de l’inspection et des relations du travail (ci-après : l’OCIRT ou l’office) a sollicité de ladite société divers documents et renseignements, que celle-ci a fournis par lettres des 17 et 28 mai ainsi que 15 juillet 2013.![endif]>![if>
3) Le 20 décembre 2013, l’OCIRT a établi un rapport.![endif]>![if>
Une sous-enchère salariale abusive était repérée et le dossier était transmis à la commission des mesures d’accompagnement à l’accord sur la libre circulation des personnes (ci-après : la CMA) pour audition de la société visée.
4) Par courrier du 18 février 2014, la CMA a convoqué Sonnig SA à une audience du 20 mars 2014, afin qu’elle soit « entendue au sujet des conditions de travail de [son] personnel ». Étaient en outre requis plusieurs documents, dont une liste de l’ensemble de son personnel. La présence de la société convoquée était obligatoire et celle-ci était tenue de collaborer sous peine de sanctions (art. 22A de la loi sur l'inspection et les relations du travail du 12 mars 2004 - LIRT -
J 1 05
).![endif]>![if>
5) a. Lors de l’audience du 20 mars 2014 lors de laquelle elle s’est présentée en présence de son conseil et avec les pièces requises, Sonnig SA a été entendue par la CMA.
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b. À teneur du procès-verbal de la séance non signé, établi le 25 mars 2014 par une collaboratrice de l’OCIRT, deux représentants du département de la sécurité et de l’économie (ci-après : le DSE ou le département) dont Madame Christina STOLL, présidente de la CMA et directrice générale de l’OCIRT, deux représentants de l’Union des associations patronales genevoises (ci-après : UAPG) et deux représentants de la Communauté genevoise d'action syndicale (ci-après : CGAS) étaient présents à l’audience, qui a duré trente minutes.
Le département a introduit la discussion par l’énoncé des points problématiques.
L’entreprise a ensuite expliqué de manière circonstanciée sa position, déclarant notamment ce qui suit, à teneur du procès-verbal :
« Les co-pilotes engagés émanent de deux écoles localisées en Italie et aux USA. Ces co-pilotes ne sont pas encore au bénéfice du quota d’heures de vol nécessaires pour leur permettre d’officier sur les compagnies aériennes dites de ligne. En effet, pour piloter sur ces lignes, un pilote doit avoir à son actif 1.500 heures de vol ; en sortant de ces écoles, les co-pilotes ont environ 200 à 300 heures seulement. L’employeur expose que la société offre la possibilité à ces pilotes de pouvoir compléter leurs heures de vol jusqu’à l’obtention de leur licence complète. Il explique que, tant que le quota des 1.500 heures de vol n’est pas atteint, leur licence de pilote est dite « frozen ». À l’échéance de ce quota d’heures, le co-pilote passe un examen final lui permettant ensuite de piloter sur n’importe quelle compagnie. À sa connaissance, seul Ryan Air offre cette même possibilité d’obtenir ce nombre d’heures nécessaires.
L’employeur admet que les salaires sont bas, mais il insiste sur le fait que ces co-pilotes sont des stagiaires qui ne sont pas encore formés pour pouvoir piloter sur des vols de ligne. Il compare cette formation à celle d’un avocat stagiaire.
Suite à une question de la CGAS, il mentionne que les co-pilotes ont des autres alternatives pour atteindre leur quota, soit se payer eux-mêmes des heures de vols, notamment aux USA, où c’est moins cher, ou en officiant comme pilote pour des élèves sur des petits avions. Une autre possibilité à Genève est de faire des heures de vol, via l’Aéroclub de Genève, mais cela revient à CHF 250.- par heure de vol. »
Sonnig SA s’est également exprimée sur la formation des hôtesses-représentantes et sur la distinction avec les hôtesses de l’air dites « qualifiées ».
Après quoi le DSE l’a informée qu’aucune décision ne serait prise à son encontre, mais que la CMA allait mener une réflexion s’agissant de la politique salariale de son secteur d’activité, afin de voir si elle estimait nécessaire ou non d’actionner une mesure d’accompagnement ; en revanche, un courrier lui serait adressé, afin de lui faire part de la détermination de la commission concernant sa pratique salariale.
À l’issue de l’audience, les membres de la CMA ont décidé à l’unanimité ce qui suit : premièrement, ladite commission constatait que les pièces qui lui avaient été remises étaient entre autres des contrats de travail établis pour les fonctions de co-pilotes et d’hôtesses-représentantes ; l’entreprise avait fourni des explications visant à considérer ces emplois comme des stages ; les membres de la CMA souhaitaient que l’employeur puisse apporter des preuves confirmant son argumentation ; un courrier lui serait adressé dans ce sens ; deuxièmement, le DSE prendrait contact avec l’aéroport, voire avec la compagnie Swiss, afin d’avoir une idée sur les formations données pour ces types d’activités et pouvoir mieux cerner ce secteur ; troisièmement, ce point serait mis à l’ordre du jour de la prochaine séance.
c. Ce procès-verbal n’a pas été transmis à Sonnig SA, qui en a eu connaissance dans le cadre de la présente procédure.
6) En réponse à un courrier de l’office du 20 mars 2014 lui impartissant un délai pour lui faire parvenir tout document permettant de confirmer l’engagement d’employés pour des fonctions de co-pilotes et d’hôtesses-représentantes à titre de stagiaires, Sonnig SA a, par lettre du 11 avril 2014, notamment exposé avoir passé oralement des accords avec une école d’aéronautique italienne à Bergame, la Scuola Paritaria « Antonio Locatelli » - ou Istituto Aeronautico « Antonio Locatelli » -, ainsi qu’avec une école de pilotage à Venice (USA), Florida Flight Training Center.![endif]>![if>
7) Une nouvelle séance de la CMA s’est tenue le 20 mai 2014, en l’absence de Sonnig SA.![endif]>![if>
Selon le procès-verbal, le DSE a informé les membres présents avoir pris des renseignements pour permettre une comparaison des conditions de travail des co-pilotes sur le plan suisse avec celles décrites par Sonnig SA lors de son audition. Un dossier leur était remis à cet effet. Il en ressortait que les propos tenus par Sonnig SA, s’agissant de dire que des co-pilotes qui n’étaient pas encore au bénéfice du quota de 1'500 heures de vol nécessaires ne pouvaient officier sur des compagnies de lignes étaient totalement erronés. La licence théorique (dite « frozen ATPL ») permettait de travailler en tant que co-pilote (first officer), notamment au sein de la compagnie Swiss ; cette formation devait effectivement être complétée par 1'500 heures de vol pour l’obtention de la licence pratique. Alors que Sonnig SA payait ses co-pilotes CHF 2'000.-, le salaire annuel le plus bas selon la convention collective de travail de Swiss (ci-après : la CCT-Swiss) pour un co-pilote (first officer) s’élevait à CHF 63'000.-. En conclusion, au sein de Swiss, les co-pilotes étaient engagé en tant que tels et non comme stagiaires, ce qui était la pratique générale en la matière en Suisse.
Selon attestation du 15 mai 2014 du directeur de la Scuola Paritaria « Antonio Locatelli », sise à Bergame (Italie) cette école démentait avoir passé un quelconque accord avec Sonnig SA.
Concernant les hôtesses-représentatives, les informations prises avaient aussi permis de mettre en avant que les conditions offertes et le déroulement de la formation au sein d’autres compagnies n’avaient rien à voir avec les propos tenus par Sonnig SA.
À l’issue de la séance, les membres de la CMA ont décidé à l’unanimité que, dès réception de l’information de la part de l’école sise aux USA, une lettre beaucoup plus « musclée » serait adressée à Sonnig SA, projet qui serait soumis au préalable aux membres.
8) Par lettre adressée le 4 juillet 2014 à l’avocat de Sonnig SA et reçue le
7 juillet 2014 par celui-ci, l’OCIRT, reprenant les points énoncés lors de la séance du 20 mai 2014, a informé ladite entreprise qu’elle prononcerait à son encontre l’amende prévue à l’art. 46 LIRT pour violation de son devoir de collaborer avec les autorités chargées d’observer le marché du travail (art. 22A LIRT). Cette amende lui serait notifiée dans les dix jours dès réception de la lettre, délai pendant lequel la société pouvait formuler des observations.![endif]>![if>
9) Par décision du 8 juillet 2014, signée par Mme STOLL - en qualité de directrice de l’OCIRT et présidente de la CMA - et notifiée le 10 juillet 2014 au domicile élu du conseil de Sonnig SA, l’OCIRT a prononcé à l’encontre de cette dernière une amende de CHF 3'000.-, accompagnée d’un émolument de sanction de CHF 100.-.![endif]>![if>
Les déclarations faites par Sonnig SA lors de l’audience du 20 mars 2014 selon lesquelles les salaires bas des co-pilotes et hôtesses-représentatives s’expliqueraient par le fait qu’il s’agirait en réalité de stagiaires en cours de formation dans une école, italienne notamment, avec laquelle l’entreprise aurait passé un accord, ainsi que les autres informations données par Sonnig SA lors de ladite audience étaient, vu les renseignements obtenus ultérieurement par la CMA, fausses.
10) Par courrier de son avocat adressée le 10 juillet 2014 à l’OCIRT, Sonnig SA a considéré la décision de celui-ci du 8 juillet 2014 comme nulle et non avenue, dans la mesure où elle n’avait pas pu se déterminer auparavant sur sa lettre du
4 juillet 2014.![endif]>![if>
Pour le reste, les reproches de renseignements faux étaient contestés.
Un accord oral avait bel et bien été passé avec l’Istituto Aeronautico « Antonio Locatelli », entre Monsieur Riccardo MORTARA, directeur de Sonnig SA, et le directeur de ladite école, aux alentours du mois de juillet 2011. Monsieur Marco INTORCIA était présent lors de cet entretien et confirmerait bien volontiers cet élément.
11) Par lettre de son conseil du 7 août 2014 adressée à l’OCIRT, Sonnig SA a complété son courrier du 10 juillet 2014.![endif]>![if>
Notamment, il ressortait d’une liste transmise en annexe des employés engagés par Sonnig SA concernés, accompagnée de leur curriculum vitae, que la majorité des co-pilotes et/ou hôtesses-représentatives engagés par elle sortait de l’école italienne susmentionnée, de sorte qu’il était indéniable qu’un accord, à tout le moins tacite, avait effectivement été conclu avec le directeur de cette école.
12) Par courrier de Mme STOLL du 28 août 2014, l’OCIRT a informé l’avocat de Sonnig SA que le contenu de sa lettre du 7 août 2014 serait discuté lors de la prochaine réunion de la CMA, qui aurait lieu après l’échéance du délai de recours contre sa décision.![endif]>![if>
13) Par acte déposé le 10 septembre 2014 au greffe de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), Sonnig SA a formé recours contre la décision de l’OCIRT du 8 juillet 2014, concluant principalement à la constatation de sa nullité, subsidiairement à son annulation, plus subsidiairement encore à son annulation et au renvoi de la cause à l’office intimé pour une nouvelle décision dans le sens des considérants et après audition de
MM. MORTARA et INTORCIA. Dans tous les cas, la chambre administrative était invitée à « débouter tout opposant de toutes autres, contraires ou plus amples conclusions » et à « mettre tous les frais et dépens à la charge de l’État ».![endif]>![if>
Son droit d’être entendu avait été violé. En effet, d’une part, elle n’avait bénéficié que d’un jour ouvrable pour faire parvenir ses observations suite au courrier de l’OCIRT du 4 juillet 2014 et la décision querellée avait été prononcée sans respecter l’échéance du délai imparti. D’autre part, aucun procès-verbal n’avait été pris de l’audience du 20 mars 2014. Or ses déclarations avaient manifestement été mal interprétées, voire détournées, mais surtout utilisées pour rendre une décision à son encontre, déclarations qu’elle ne pouvait pas vérifier, faute d’avoir été retranscrites.
La décision attaquée était également contestée quant au fond. La recourante n’avait en particulier jamais affirmé qu’il était « juridiquement » impossible d’être engagé par les compagnies de lignes si un certain quota d’heures de vol n’était pas atteint, mais avait expliqué que, « dans la pratique », il était quasi impossible pour un jeune pilote n’ayant pas effectué sa formation au sein d’une école interne d’une compagnie de ligne d’être engagé sans un minimum d’heures de vol. L’école de la compagnie Swiss n’indiquait pas le contraire, en ce sens qu’il était impossible d’être engagé chez Swiss sans un minimum d’heures de vol.
14) Dans sa réponse du 13 octobre 2014, l’OCIRT a conclu au rejet, « avec suite de dépens », du recours et à la confirmation de sa décision du 8 juillet 2014.![endif]>![if>
15) Dans sa réplique du 14 novembre 2014, Sonnig SA a persisté dans ses conclusions.![endif]>![if>
Elle n’avait jamais eu connaissance du procès-verbal de l’audience du
20 mars 2014 avant la présente procédure et, surtout, n’avait jamais contresigné les déclarations qui y étaient retranscrites.
16) Par lettre du 18 novembre 2014, le juge délégué a indiqué aux parties que la cause était gardée à juger.![endif]>![if>

17) Pour le reste, les arguments des parties seront repris, en tant que de besoin, dans la partie en droit ci-après.![endif]>![if>
EN DROIT
1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 47 LIRT ; art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du
26 septembre 2010 - LOJ -
E 2 05
; art. 62 al. 1 let. a et 63 al. 1 let. b de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA -
E 5 10
).![endif]>![if>
2) a. Tel qu’il est garanti par les art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. -
RS 101
) et 41 LPA, le droit d’être entendu comprend notamment le droit pour l’intéressé de se déterminer avant qu'une décision ne soit prise qui touche sa situation juridique, d’offrir des preuves pertinentes, de prendre connaissance du dossier, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l’administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF
136 I 265
consid. 3.2 ;
135 II 286
consid. 5.1 ;
132 II 485
consid. 3.2 ;
127 I 54
consid. 2b). En tant que droit de participation, le droit d'être entendu englobe donc tous les droits qui doivent être attribués à une partie pour qu'elle puisse faire valoir efficacement son point de vue dans une procédure (ATF
136 I 265
consid. 3.2). L'étendue du droit de s'exprimer ne peut pas être déterminée de manière générale, mais doit être définie au regard des intérêts concrètement en jeu. L'idée maîtresse est qu'il faut permettre à une partie de pouvoir mettre en évidence son point de vue de manière efficace (arrêt du Tribunal fédéral
8C_861/2012
précité consid. 5.2 ; ATF
111 Ia 273
consid. 2b ;
105 Ia 193
consid. 2b/cc).![endif]>![if>
Le droit d’être entendu est une garantie de nature formelle dont la violation entraîne, lorsque sa réparation par l’autorité de recours n’est pas possible, l’annulation de la décision attaquée, sans égard aux chances de succès du recours sur le fond (ATF
137 I 195
consid. 2.2 ;
133 III 235
consid. 5.3 ;
ATA/149/2013
du 5 mars 2013 consid. 5a).
La violation du droit d'être entendu - pour autant qu'elle ne soit pas d'une gravité particulière - est réparée lorsque la partie lésée a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant du même pouvoir d'examen que l'autorité de décision (ATF
129 I 129
consid. 2.2.3 ;
126 I 68
consid. 2 ;
124 II 132
consid. 2d ; arrêt du Tribunal fédéral
8C_449/2012
du 6 juin 2012 consid. 2.4.1). Toutefois, la réparation d'un vice éventuel ne doit avoir lieu qu'exceptionnellement (ATF
127 V 431
consid. 3d.aa ;
126 V 130
consid. 2b et les références citées ; arrêt du Tribunal fédéral
8C_449/2012
du 6 juin 2012 consid. 2.4.1).
b. En l’espèce, la possibilité d’une sanction contre la recourante pour les propos qu’elle avait tenus lors de l’audience du 20 mars 2014 et éventuellement, dans une mesure bien moindre, pour le contenu de sa lettre du 11 avril 2014, voire même la seule existence d’un problème, ne lui ont été signifiées que par la lettre de l’OCIRT du vendredi 4 juillet 2014. La question de savoir si l’emploi, dans ce courrier, du futur et d’un style affirmatif quant au prononcé de l’amende pouvait le cas échéant signifier ou laisser penser que la décision était déjà prise et que les éventuelles observations que l’administrée pourrait formuler ne représentaient qu’une simple formalité peut demeurer indécise ; cette question n’est du reste pas soulevée par l’intéressée. Quoi qu’il en soit, l’intimé n’a pas respecté le - relativement bref - délai de dix jours dès réception qu’elle avait laissé à la recourante pour exercer son droit d’être entendu, puisqu’elle lui a communiqué sa décision le 8 juillet 2014 déjà, soit seulement quatre jours après l’envoi de sa lettre, un jour après la réception de cette dernière le lundi 7 juillet 2014 et avant-même la détermination de l’intéressée.
Dans ces conditions, l’office intimé n’a pas permis à la recourante de se déterminer avant de lui infliger une amende de CHF 3'000.-.
c. Cette grave violation du droit d’être entendu est encore aggravée par le fait que la recourante n’a pas pu lire et signer le procès-verbal contenant ses déclarations du 20 mars 2014, et n’a du reste pas même eu connaissance de ce document avant la présente procédure.
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le droit d'être entendu confère aux parties le droit d'obtenir que les déclarations de parties, de témoins ou d'experts qui sont importantes pour l'issue du litige soient consignées dans un procès-verbal, tout au moins dans leur teneur essentielle ; la consignation des déclarations dans une note du dossier ou dans les considérants de la décision ne saurait pallier l'absence de procès-verbal. La verbalisation des déclarations pertinentes vise notamment à permettre aux parties de participer à l'administration des preuves et, surtout, de se prononcer effectivement sur leur résultat. L'obligation de dresser un procès-verbal doit aussi permettre à l'autorité de recours de contrôler, s'il y a lieu, que les faits ont été constatés correctement par l'autorité inférieure (arrêt du Tribunal fédéral
2A.227/2000
du 15 août 2000 consid. 2a ; ATF
124 V 389
consid. 3 et 4 = JdT
1999 I 75
).
En vertu de l’art. 20 al. 3 LPA, les mesures probatoires effectuées dans le cadre d’une procédure contentieuse font l’objet de procès-verbaux signés par la personne chargée d’instruire, le cas échéant par le greffier et, après lecture de leurs dires, par toutes les personnes dont les déclarations ont été recueillies ; les dispositions spéciales de la présente loi relatives aux témoignages sont réservées.
Selon l’office, l’art. 20 al. 3 LPA ne trouvait pas application pour l’audience du 20 mars 2014, étant donné que celle-ci visait à entendre l’entreprise dans le cadre fixé par l’art. 360b al. 3 de la loi fédérale complétant le Code civil suisse du 30 mars 1911 (Livre cinquième : Droit des obligations - CO -
RS 220
) et que cette procédure ne débouchait pas sur une décision relative à l’intéressée.
La question de savoir s’il s’agissait, à la date du 20 mars 2014, d’une procédure contentieuse au sens de cette disposition légale peut demeurer indécise. En effet, l’intimé a utilisé les déclarations protocolées dans ledit procès-verbal, mais non relues ni contresignées par la recourante, pour lui reprocher une violation du devoir de collaborer avec les autorités chargées d’observer le marché du travail et la sanctionner d’une amende, procédure qui ne peut qu’être qualifiée de contentieuse.
De ce fait également, le droit d’être entendu de la recourante a été violé.
Cette violation est d’autant plus grave que le procès-verbal, qui ne lui a pas été transmis, contenait précisément les déclarations qui lui ont été imputées et qui ont conduit, pour la plus grande part à tout le moins, à la sanction litigieuse, alors qu’elle n’a pas pu en vérifier et, le cas échéant, en corriger la teneur.
d. Une décision entreprise pour violation du droit d’être entendu n’est en principe pas nulle, mais annulable (ATF
137 I 195
consid. 2.2 ;
133 III 235
consid. 5.3 ; arrêt du Tribunal fédéral
2P.207/2001
du 12 novembre 2001
consid. 5a ;
ATA/289/2014
du 29 avril 2014 consid. 6 ;
ATA/196/2014
du
1
er
avril 2014 consid. 4 ;
ATA/195/2014
du 1er avril 2014 consid. 4 ;
ATA/32/2010
du 11 mai 2010 et les références citées ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, Genève 2011, n. 916).
La décision nulle est censée n’avoir jamais existé. Une décision nulle n’a que l’apparence de la décision. La possibilité de la nullité d’une décision crée une grande insécurité juridique. La nullité ne peut donc être admise qu’exceptionnellement. Elle n’est reconnue que si le vice dont la décision est entachée est particulièrement grave, s’il est manifeste ou du moins facilement décelable, et si en outre, la constatation de la nullité ne met pas sérieusement en danger la sécurité du droit (ATF
132 II 21
consid. 3.1. ; arrêt du Tribunal fédéral
2C_34/2013
du 21 janvier 2013 consid. 6.3). Ces conditions sont cumulatives et elles ont pour conséquence que la nullité n’est que très rarement admise (Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 910).
En l’occurrence, les vices constatés plus haut ne sauraient être qualifiés de particulièrement graves au sens de cette jurisprudence, de sorte qu’une nullité de la décision attaquée apparaît exclue, seule une annulation pouvant entrer en ligne de compte.
e. Une éventuelle réparation subséquente des violations du droit d’être entendu ne saurait être admise en l’espèce en raison de la gravité de celles-ci et du fait que la chambre de céans n’a pas compétence pour apprécier l’opportunité de la décision (art. 61 al. 2 LPA). En outre, admettre que l’autorité administrative pourrait complètement se dispenser de demander aux administrés de prendre position sur des décisions qui les touchent en raison de l’existence d’une voie de recours contreviendrait au caractère exceptionnel prévu par la jurisprudence fédérale pour une telle réparation du droit d’être entendu (
ATA/395/2014
du
27 mai 2014 consid. 3).
f. Au vu de ce qui précède, et étant donné le caractère formel du droit d’être entendu, dont le constat de la violation impose l’annulation de la décision attaquée sans préjudice de la portée des arguments sur le fond, le recours sera admis et la décision de l’OCIRT du 8 juillet 2014 sera annulée.
La cause est renvoyée à l’OCIRT pour instruction complémentaire conforme au droit d’être entendu et, le cas échéant, nouvelle décision.
3) Vu l’issue du litige, aucun émolument ne sera perçu (art. 87 al. 1 LPA) et une indemnité de procédure de CHF 1'500.- sera allouée à la recourante (art. 87
al. 2 LPA). ![endif]>![if>
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