Decision ID: 0b57f50e-39fe-4d05-90ba-fd2588fc7915
Year: 2014
Language: de
Court: VS_TC
Chamber: VS_TC_001
Canton: VS
Region: Région lémanique
Law Area: 

in Sachen
W_ und X_
(A1 12 469),
und
Dr. Y_
Einwohnergemeinde A_
Y1_ bis Y36_
W_ und X_
alle vertreten durch Rechtsanwalt B_
(A1 12 476),
gegen
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STAATSRAT DES KANTONS WALLIS
STADTGEMEINDE C_
Z_ SA, vertreten durch Rechtsanwalt D_
(Bauwesen)
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid vom 7. November 2012.
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SACHVERHALT
A. Die Z_ AG reichte am 9. Dezember 2010 ein Baugesuch ein betreffend
den Neubau einer Mobile-Telekommunikationsanlage auf der Parzelle Nr. xxx1, Plan
Nr. xxx, im Orte genannt „E_“ auf dem Gebiet der Gemeinde C_
(fortan Gemeinde). Die Parzelle Nr. xxx1 befindet sich gemäss gültigem Zonenplan in
der Freihaltezone. Sie grenzt direkt an die Strasse F_ und befindet sich im
Eigentum der Schweizerischen Eidgenossenschaft, vertreten durch das Bundesamt für
Strassen ASTRA, welches das Baugesuch mitunterzeichnete und im Schreiben vom
22. Dezember 2010 an die Gemeinde dem Bauvorhaben zustimmte. Die geplante An-
lage mit der Bezeichnung O_ soll aus einem freistehenden Mast mit sechs
Antennen bestehen; drei für den Mobilfunkdienst GSM900 (Sendeleistung ERP [effec-
tive radiated power = effektiv abgestrahlte Leistung] von 950, 750 und 1350 W, Fre-
quenzband 870-970 MHz) und drei für den Mobilfunkdienst UMTS (Sendeleistung ERP
900 und 2 x 1400 W, Frequenzband 2110-2170 MHz).
B. Gegen das Bauvorhaben wurden diverse Einsprachen eingereicht. Die Gemeinde
überwies das Baugesuch samt Einsprachen am 9. März 2011 an die Kantonale Bau-
kommission (KBK), da sich die Parzelle in der Freihaltezone befinde und die KBK die
zuständige Baubewilligungsbehörde sei. Die KBK holte Stellungnahmen der Dienststel-
le für Umweltschutz, der Dienststelle für Raumentwicklung und der Dienststelle für
Strassen und Flussbau ein. An der Sitzung vom 24. Mai 2012 bewilligte die KBK das
Bauvorhaben mit diversen Auflagen und Bedingungen.
C. Am 12. Juli 2012 reichten mehrere vormalige Einsprecher beim Staatsrat Be-
schwerde gegen die Baubewilligung ein, am 16. Juli 2012 zeigte ein weiterer Einspre-
cher fristgemäss seine Beteiligung am Beschwerdeverfahren an und schloss sich den
Anträgen an. Sie verlangten die Aufhebung der Baubewilligung und die vorläufige Sis-
tierung des Verfahrens, damit die Z_ AG mit den Gemeinden eine Standorte-
valuation durchführen könne. Der Staatsrat wies die Beschwerde am 7. November
2012 ab.
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D. Gegen diesen Staatsratsentscheid erhoben Dr. Y_ und diverse weitere
Parteien (fortan: Beschwerdeführer) am 14. Dezember 2012 Verwaltungsgerichtsbe-
schwerde bei der öffentlichrechtlichen Abteilung des Kantonsgerichts und stellten fol-
gende Begehren:
"In verfahrensrechtlicher Hinsicht:
1. Das Verfahren sei bis zum Widerruf der Beschwerdeführerin bzw.  zu sistieren.
In materiell rechtlicher Hinsicht:
1 Die Beschwerde sei gutzuheissen.
2. Der Staatsratsentscheid vom 07.11.2012 sei aufzuheben und die Baubewilligung der kantonalen Baukommission vom 24.05.2012 sei zu verweigern.
3. Den Beschwerdeführen ist eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen.
4. Kosten von Verfahren und Entscheid gehen zu Lasten der Beschwerdegegnerin.“
Die Beschwerdeführer rügten, die geplante Mobile-Telekommunikationsanlage sei ent-
gegen den Ausführungen der Vorinstanz nicht standortgebunden und erfülle deshalb
die Kriterien für eine Ausnahmenbewilligung nicht. Ausserdem sei eine Gesundheitsge-
fahr auch bei Einhaltung der Grenzwerte für nichtionisierende Strahlung nicht ausge-
schlossen, da der Kenntnisstand betreffend die gesundheitlichen Auswirkungen hoch-
frequenter Strahlung im Niedrigdosisbereich lückenhaft sei. Die Sendeleistung der An-
tennen müsse deshalb den örtlichen Erfordernissen angepasst werden und sei nicht
per se auf die gesetzlich höchstzulässigen Grenzwerte auszurichten.
E. Die Beschwerdeführer W_ und X_ reichten am 12. Dezember
2012 in der gleichen Sache eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Staats-
ratsentscheid vom 7. November 2012 bei der öffentlichrechtlichen Abteilung des Kan-
tonsgerichts ein und stellen folgende Rechtsbegehren:
„Zusätzlich zu Advokaturbüro B_
Falls die Sistierung abgelehnt wird und es zu einem weiteren Verlauf des Verfahrens kommt sind alle hängigen Rechtsfehler vorgängig zu beheben.“
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Die Beschwerdeführer rügten, im Vorverfahren seien das rechtliche Gehör und der
Grundsatz des „Fair Trial“ verletzt worden. Die strittige Anlage sei weder zonenkonform
noch ortsgebunden. Der schlecht gewählte Standort führe zu einer höheren Strahlen-
belastung, welche nachweislich schädlich sei, unnötige und unzweckmässige Strah-
lung müsse durch sorgfältige Wahl des Antennenstandortes verhindert werden.
F. Die Kantonale Baukommission (KBK) ersuchte am 20. Dezember 2012 um die Ab-
weisung der Beschwerde (Dr. Y_ und Diverse), sofern darauf überhaupt ein-
zutreten sei. Die materielle Begründung sei dem angefochtenen Entscheid zu entneh-
men. Gegen die Sistierung machte sie keine Einwände geltend.
G. Am 8. Januar 2013 vereinigte das Kantonsgericht die Verfahren der Beschwerde-
führer W_ und X_ und der Beschwerdeführer Dr. Y_ und
Diverse (unter diesen auch die Beschwerdeführer W_ und X_), da
beide Beschwerden dieselbe Angelegenheit betreffen sowie auf dem gleichen Sach-
verhalt und der gleichen rechtlichen Grundlage beruhen (Art. 11b Abs. 1 des Gesetzes
über das Verwaltungsverfahren und die Verwaltungsrechtspflege vom 6. Oktober 1976
[VVRG; SGS/VS 172.6]). Am selben Tag gab das Kantonsgericht dem Sistierungsge-
such der Beschwerdeführer, mit dem sich die Z_ AG einverstanden erklärt
hatte, statt und sistierte die Beschwerdeverfahren bis zum 30. April 2013.
H. Die Gemeinde liess sich am 25. Januar 2013 vernehmen und begrüsste die Sistie-
rung des Verfahrens bzw. die Bemühungen der Parteien, alternative Standorte auf Ge-
biet der Gemeinden A_ und P_ zu finden. Zur Beschwerdeschrift
(Dr. Y_ und Diverse) nehme sie als Baubewilligungsbehörde keine Stellung.
Der Staatsrat beantragte am 30. Januar 2013 die Abweisung der Beschwerde
(Dr. Y_ und Diverse) und verwies auf den angefochtenen Entscheid.
I. Die Z_ AG (fortan Beschwerdegegnerin) nahm am 31. Januar 2012 (recte
31. Januar 2013) zu den Beschwerden Stellung und bestritt die Behauptungen der bei-
den Beschwerden vollumfänglich. Alternative Standorte seien sorgfältig geprüft wor-
den, die umstrittene Anlage sei notwendig, um das Versorgungsziel zu erfüllen. Die
von den Beschwerdeführern vorgeschlagenen Standorte würden insbesondere für eine
Verbesserung der Abdeckung der Dörfer A_ und P_ sorgen, was
allerdings nicht Gegenstand des strittigen Projekts sei.
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J. Das Verfahren blieb in der Folge sistiert, während Beschwerdeführer und Be-
schwerdegegnerin zusammen mit der Gemeinde und den Nachbargemeinden über al-
ternative Standorte für die Anlage verhandelten. Das Kantonsgericht verlängerte die
Sistierung des Verfahrens dreimal, letztmals am 21. November 2013 (bis zum 30. April
2014). Am 24. Februar 2014 teilte die Beschwerdegegnerin dem Gericht mit, dass sie
am geplanten Standort „E_“ festhalten müsse und ersuchte um die Wieder-
aufnahme des Verfahrens. Das Kantonsgericht nahm am 30. April 2014 das Verfahren
wieder auf und lud die Beschwerdeführer ein, eine Replik einzureichen.
K. Die Beschwerdeführer replizierten am 30. Mai 2014 und hielten an ihren Rechtsbe-
gehren fest. Sie bekräftigten ihre Ansicht, die geplante Anlage sei nicht zonenkonform.
Die Beschwerdegegnerin begründe die Ablehnung der geprüften Alternativstandorte,
deren Wahl unvorteilhaft sei, weder vollständig noch plausibel. Das System, wonach
die Telekommunikationsanbieter die Standorte für die Evaluation selbst und ohne Bei-
zug von unabhängigen Experten bzw. Behörden auswählen könnten, sei grundsätzlich
in Frage zu stellen. Selbst falls es keinen Alternativstandort in der Bauzone gebe, sei
für die Versorgung des umliegenden Wohngebietes nur ein Bruchteil der geplanten
Sendeleistung notwendig.
L. Die Beschwerdeführer W_ und X_ nahmen ebenfalls am 30.
Mai 2014 in einer eigenen Replik Stellung und führten aus, die Antenne habe am
Standort O_ einen negativen Bezug zum Quartier und es fehle der Ortsbe-
zug. Der geplante Antennenstandort mit der hohen Sendeleistung von 6750 W ent-
spreche nicht den gesetzlichen Vorschriften, verschandle das Landschaftsbild und
strapaziere Menschen, Tiere und Bäume. Zur Abdeckung der vorgesehenen Gebiete
müssten mehrere Sendeeinrichtungen mit geringerer Sendeleistung gebaut werden,
um unnötige und unzweckmässige Strahlung zu verhindern. Man habe während der
Sistierung der vorliegenden Verfahren weitere besser geeignete Standorte gefunden
als den strittigen Standort O_. Auch für die Gemeinden A_ und
P_ habe man mögliche Standorte eruiert. Die Bevölkerung von A_
und P_ dürfe nicht von einem Standort auf Territorium der Gemeinde
C_ mit einer schlechten Handy-Versorgung belastet werden. Unnötige und
unzweckmässige Strahlung müsse verhindert werden, was zu kleineren Funkzellen
führen müsse.
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M. Die KBK ersuchte in ihrer Stellungnahme vom 12. Juni 2014 um vollumfängliche
Abweisung der Beschwerden, soweit darauf einzutreten sei, und verwies auf die Be-
gründung im angefochtenen Entscheid und die übrigen Akten. Der Staatsrat beantragte
am 18. Juni 2014 gestützt auf den Staatsratsentscheid die Abweisung der Beschwer-
den und verzichtete auf die Abgabe einer Duplik.
N. Die Beschwerdegegnerin duplizierte am 23. Juni 2014 und beantragte die Abwei-
sung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Be-
schwerdeführer. Die Planung des Mobilfunknetzes und die Auswahl von geeigneten
Antennenstandorten sei Sache der privaten Mobilfunkanbieter und nicht des Gemein-
wesens und erst recht nicht der Beschwerdeführer. Während der Sistierung habe sie
im Gespräch mit den Gemeinden nach weiteren geeigneten Standorten gesucht, der
projektierte Standort sei nach wie vor der geeignetste. Es genüge eine relative
Standortgebundenheit, dass überhaupt kein anderer Standort in Betracht falle, sei nicht
gefordert. Die geplante Anlage werde in das Qualitätssicherungssystem eingebunden,
was hinreichend Gewähr biete, dass die Grenzwerte nicht überschritten würden.
O. Die Gemeinde stellte am 13. August 2014 den Antrag, das vorliegende Projekt
nochmals zu überprüfen und mit dem Entscheid abzuwarten, bis die Verfahren der An-
lagen in A_ und P_ abgeschlossen seien bzw. über das weitere
Vorgehen im Gesamtkontext Klarheit herrsche. Die Prüfung eines alternativen Standor-
tes sei weiter zu verfolgen. Kleinere dezentrale Antennen in verschiedenen Gemeinden
stellten optisch und technisch eine befriedigendere Lösung dar als eine grosse, zentra-
le Antenne. Anbieter und Kanton müssten die Standorte der Antenne der verschiede-
nen Anbieter sinnvoll koordinieren.
P. Die Beschwerdeführer W_ und X_ reichten am 12. September
2014 eine Stellungnahme zur Duplik der Beschwerdegegnerin ein und argumentierten,
die geplante Antenne sei nicht standortgebunden, da für das bewohnte Gebiet
G_/H_ nur 10.5 % der Sendeleistung benötigt werde. Es gebe
bessere Standorte, namentlich beim Brückenkopf F_ und am Standort
„I_“. Die Z_ AG habe nie einen Standort innerhalb der Bauzone
G_/H_ vorgeschlagen, die Masten der Hochspannungsleitung lä-
gen wie das Sportzentrum ausserhalb der Bauzone. Das Qualitätssicherungssystem
sei nicht komplett und die berechneten OMEN-Werte seien nahe am Grenzwert und in
einem Fall bereits darüber. Die Bauvorhaben aller Mobilfunkbetreiber müssten koordi-
niert werden und die Erteilung von Bewilligungen für einzelne Antennen ausserhalb der
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Bauzonen sei unzulässig. Am 17. September 2014 stellte das Kantonsgericht diese
Stellungnahme der Beschwerdegegnerin, der Gemeinde und dem Staatsrat zur Kennt-
nisnahme zu.
Weitere Sachverhaltsdarstellungen, Parteibehauptungen sowie Begründungen sind,
soweit rechtlich von Bedeutung, in den nachfolgenden Erwägungen aufgeführt.

Erwägungen
1. Der angefochtene Entscheid des Staatsrats stellt eine letztinstanzliche Verfügung
im Sinne von Art. 72 VVRG dar, die mangels Ausschlusses in den Art. 74 bis Art. 77
VVRG der Verwaltungsgerichtsbeschwerde unterliegt. Die Beschwerdeführer sind als
Adressaten des angefochtenen Staatsratsentscheids aber auch als Anwohner inner-
halb des Einsprache-Perimeters der Antenne durch diesen berührt und haben ein
schutzwürdiges Interesse an dessen Änderung oder Aufhebung, so dass sie gemäss
Art. 80 Abs. 1 lit. a i.V.m. Art. 44 Abs. 1 lit. a VVRG zur Beschwerdeführung legitimiert
sind. Auf die im Übrigen form- und fristgerecht eingereichte Beschwerden ist deshalb
einzutreten (Art. 80 Abs. 1 lit. b und c i.V.m. Art. 46 und Art. 48 VVRG). Die beiden Ver-
fahren A1 12 469 und A1 12 476 sind bereits am 8. Januar 2013 vereinigt worden
(Art. 11b Abs. 1 VVRG).
2. Das Gericht hat die Angelegenheit nicht unter allen Gesichtspunkten zu überprüfen,
sondern kann sich im Wesentlichen auf die gerügten Punkte beschränken (Art. 80
Abs. 1 lit. c i.V.m. Art. 48 Abs. 2 VVRG). Der Beschwerdeführer hat demnach grund-
sätzlich die Rügen, die er geltend machen will, in der Beschwerde vollständig und ge-
nau anzugeben. Das Kantonsgericht ist zwar an die Begehren des Beschwerdeführers
(Art. 79 Abs. 1 VVRG) gebunden, nicht aber an die Begründung der Begehren oder die
Motive des angefochtenen Entscheids (Art. 79 Abs. 2 VVRG; Urteile des Kantonsge-
richts A1 09 227 vom 30. April 2010 E. 4.1; A1 10 170 vom 25. März 2011 E. 2.2;
A1 11 168 vom 18. Januar 2012 E. 2 und A1 11 178 vom 22. Juni 2012). Es können
zudem nur Rechtsverletzungen, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des
Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserhebli-
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chen Sachverhalts geltend gemacht werden, nicht jedoch, abgesehen von hier nicht
zutreffenden Ausnahmen, die Unzweckmässigkeit der Verfügung (Art. 78 VVRG).
3. Die Beschwerdeführer beantragen als Beweismittel die Urkunden gemäss Bor-
dereau, die Edition sämtlicher Akten der Vorinstanz, die Edition des Mietvertrags zwi-
schen der Beschwerdegegnerin und den Eigentümern der Parzelle Nr. xxx2 in
C_ und die Durchführung einer Ortsschau. Dazu ist festzuhalten, was folgt:
3.1 Das Recht, Beweise zu beantragen, ist ein Teilgehalt des rechtlichen Gehörs. Die
Parteien haben daher das Recht, die Abnahme relevanter Beweise zu verlangen, wenn
die Beweise die Entscheidung beeinflussen können (BGE 137 III 324 E. 3.2.2; 127 I 54
E 2b; 124 I 241 E. 2). Das Beweisverfahren kann nach der Rechtsprechung und der
herrschenden Lehre aber geschlossen werden, ohne damit das rechtliche Gehör zu
verletzen, wenn die entscheidende Instanz sich ihre Überzeugung gebildet hat und oh-
ne Willkür in vorweggenommener Beweiswürdigung annehmen kann, der rechtsrele-
vante Sachverhalt würde durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert (Alfred
Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspfle-
ge des Bundes, 3. A., Zürich 2013, N. 153 und N. 537; Fritz Gygi, Bundesverwaltungs-
rechtspflege, 2. A., Bern 1983, S. 274; BGE 136 I 229 E. 5.3; 134 I 140 E. 5.3; 131 I
153 E. 3; ZWR 2009 S. 46 E. 3b). Dies trifft u.a. zu, wenn eine Beweisführung über ei-
nen nicht rechtlich relevanten Sachverhalt verlangt wird (Art. 80 Abs. 1 lit. d, 56 und 17
Abs. 2 VVRG; Urteil des Bundesgerichts 1A.87/2006 vom 12. September 2006 E. 2.2;
BGE 131 I 153 E. 3; 130 II 425 E. 2.1; 122 II 464 E. 4a mit Hinweisen). Führen die von
Amtes wegen vorzunehmenden Abklärungen die Verwaltung oder den Richter bei
pflichtgemässer Beweiswürdigung zur Überzeugung, ein bestimmter Sachverhalt sei
als überwiegend wahrscheinlich zu betrachten und es könnten weitere Beweismass-
nahmen an diesem feststehenden Ergebnis nichts mehr ändern, ist auf die Abnahme
weiterer Beweise zu verzichten (Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, a.a.O.,
N. 153, 154 und 537; Fritz Gygi, a.a.O., S. 274; BGE 124 I 274 E. 5b; 122 II 464 E. 4a).
3.2 Das Kantonsgericht hat die von den Beschwerdeführern eingereichten Unterlagen
zu den Akten genommen und die Akten des Vorverfahrens wurden vom Staatsrat mit
dem Schreiben vom 30. Januar 2013 eingereicht. Die vorhandenen Akten enthalten die
entscheidrelevanten Sachverhaltselemente, insbesondere Pläne und Karten, das
Standortdatenblatt und die Standortbegründung, sowie Fotos des geplanten Standor-
tes, und genügen – wie aus den nachfolgenden rechtlichen Erwägungen hervorgeht –
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zur Beurteilung der rechtserheblichen Fragen. Eine Ortsschau würde zu keinen neuen
Erkenntnissen führen, zumal die strittige Anlage noch nicht erstellt ist. Das Kantonsge-
richt nimmt unter Berücksichtigung der vorliegenden Umstände in antizipierter Beweis-
würdigung an, weitere Beweismittel – insbesondere ein Augenschein und ein allfälliger
Mietvertrag die Parzelle Nr. xxx2 in C_ betreffend – würden an der zu beur-
teilenden Sach- und Rechtslage nichts ändern, weshalb auf zusätzliche Beweisab-
nahmen verzichtet wird.
4. Die Beschwerdeführer W_ und X_ rügen, die Vorinstanz habe
das rechtliche Gehör und den Grundsatz des „Fair Trial“ verletzt: Ihre Replik auf die
Stellungnahme der Beschwerdegegnerin vom 21. August 2012 sei erst am 12. Oktober
2012 an den Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerin weitergeleitet worden, mit dem
Hinweis, der Schriftenwechsel sei gemäss Art. 23 VVRG abgeschlossen. Weder die
Beschwerdegegnerin noch die Vorinstanz sei auf die Replik eingegangen, welche neue
Argumente enthalten habe, die den Prozessablauf hätten ändern können.
4.1 Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
vom 18. April 1999 (BV; SR 101) garantiert den Anspruch auf rechtliches Gehör, er
stellt einen Teilgehalt des allgemeinen Grundsatzes des fairen Verfahrens nach Art. 6
Ziff. 1 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom
04. November 1950 (EMRK; SR 0.101) und Art. 29 Abs. 1 BV dar (Alfred Kölz/Isabelle
Häner/Martin Bertschi, a.a.O., N. 214). Der Anspruch auf rechtliches Gehör wird in ers-
ter Linie durch das kantonale Verfahrensrecht bestimmt. Nur wo dieses nicht genügend
erscheint, greift die verfassungsrechtliche Bestimmung mit ihren subsidiären und mini-
malen Garantien ein (Urteil des Bundesgerichts 1A.87/2006 vom 12. September 2006
E. 2.2; BGE 127 III 193 E. 3; 125 I 257 E. 3a). Die Minimalgarantien gewähren die
Möglichkeit, zu den entscheidrelevanten Tatsachen vor dem Erlass des Entscheids
Stellung zu nehmen, Kenntnis von den Akten zu erhalten und an der Erhebung wesent-
licher Beweise mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern,
wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (Urteil des Bundesgerichts
2P.275/2005 vom 01. März 2006 E. 2.1; BGE 127 I 54 E. 2b; 124 V 180 E. 1a).
4.2 Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst unter anderem das Recht, von den
beim Gericht eingereichten Stellungnahmen Kenntnis zu erhalten und sich dazu äus-
sern zu können (Replikrecht). Die Verfahrensbeteiligten haben Anspruch auf Zustel-
lung von Vernehmlassungen, unabhängig davon, ob diese neue und erhebliche Ge-
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sichtspunkte enthalten. Das Gericht muss vor Erlass seines Entscheids eingegangene
Stellungnahmen den Beteiligten zustellen, damit sich diese darüber schlüssig werden
können, ob sie sich dazu äussern wollen oder nicht (Urteil des Bundesgerichts
1B_281/2012 vom 13. November 2012 E. 2.2; BGE 138 I 154 E. 2.3; 137 I 195
E. 2.3.1; 133 II 98 E. 2.1; 133 I 100 E. 4.3 ff.; jeweils mit Hinweisen). Nach der neueren
bundesgerichtlichen Rechtsprechung besteht dieses Replikrecht im Hinblick auf die
Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) zu Art. 6
Ziff. 1 EMRK unabhängig davon, ob ein zweiter Schriftenwechsel angeordnet, eine
Frist zur Stellungnahme angesetzt oder die Eingabe lediglich zur Kenntnisnahme oder
zur Orientierung zugestellt worden ist. Es ist Sache der Parteien zu entscheiden, ob ei-
ne Entgegnung erforderlich ist oder nicht (Urteil des Bundesgerichts 1C_572/2012 vom
17. Juli 2013 E. 2.2.2; BGE 133 I 100 E. 4.6; 133 I 98 E. 2.2). Die Art. 19 ff. VVRG be-
treffend das rechtliche Gehör bieten diesbezüglich keine weitergehenden Rechte.
4.3 Am 12. Oktober 2012 hat die zuständige Juristin des Verwaltungs- und Rechts-
dienstes der Staatskanzlei die Replik der Beschwerdeführer W_ und
X_ vom 24. September 2012 zusammen mit der Replik der Beschwerdefüh-
rer Dr. Y_ und Diverse vom 10. Oktober 2012 der Beschwerdegegnerin zur
Kenntnisnahme zugestellt und den Schriftenwechsel unter Hinweis auf Art. 23 Abs. 2
VVRG abgeschlossen. Art. 23 Abs. 2 VVRG besagt, dass die Behörde alle erheblichen
rechtzeitigen Vorbringen der Parteien, sowie verspätete Parteivorbringen, die aus-
schlaggebend erscheinen, würdigt. Die Beschwerdegegnerin ist folglich darauf hinge-
wiesen worden, dass sie auch nach Abschluss des Schriftenwechsels berechtigt ist,
eine Stellungnahme einzureichen. Sie hat sich in der Folge nicht mehr zu den Repliken
der Beschwerdeführer geäussert. Die Beschwerdeführer W_ und
X_ können aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör keinen Anspruch auf ei-
ne Stellungnahme der Beschwerdegegnerin auf ihre Replik ableiten. Sie haben sich zu
den Ausführungen der Gegenpartei äussern können und ihre Replik ist wiederum der
Gegenpartei zugestellt worden, was sie auch nicht bestreiten.
4.4 Von der Behörde verlangt der Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss der bun-
desgerichtlichen Rechtsprechung, dass sie die Vorbringen der Betroffenen tatsächlich
hört, ernsthaft prüft und in ihrer Entscheidfindung angemessen berücksichtigt. Dies gilt
für alle form- und fristgerechten Äusserungen, Eingaben und Anträge, die zur Klärung
der konkreten Streitfrage geeignet und erforderlich erscheinen. Die Begründung des
Entscheids muss die wesentlichen Überlegungen nennen, von denen sich die Behörde
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hat leiten lassen und auf die sie ihren Entscheid stützt, sie muss sich jedoch nicht mit
allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzen und jedes einzelne Vorbringen
ausdrücklich widerlegen (BGE 136 I 184 E. 2.2.2; 133 III 439 E. 3.3; 123 I 31 E. 2c;
112 Ia 1 E. 3c).
4.5 Die Beschwerdeführer W_ und X_ haben in ihrer Replik die
Annullierung der Baubewilligung unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten
der Bauherrschaft verlangt, neue Anträge bezüglich des Prozessablaufs haben sie
nicht gestellt. Auch haben sie keine neuen Rügen aufgeworfen, sondern vielmehr ihre
Rechtsauffassung präzisiert, dass die geplante Mobilfunkanlage nicht zonenkonform
und der Standort ungünstig gewählt sei. Ausserdem haben sie erneut ihre Bedenken
bezüglich einer Gesundheitsgefährdung durch hochfrequente Strahlung geäussert und
dazu zusätzliche Ausführungen gemacht. Die Vorinstanz ist im angefochtenen Ent-
scheid auf die von den Beschwerdeführern vorgebrachten Rügen eingegangen und hat
begründet, weshalb die Beschwerde abgelehnt wurde.
4.6 Das Vorgehen der Vorinstanz ist auf Grund des Gesagten korrekt gewesen: Die
Beschwerdeführer konnten zu allen Eingaben der Gegenpartei Stellung nehmen und
der Entscheid ist ausrechend begründet gewesen, so dass die Beschwerdeführer in
der Lage waren, selbigen anzufechten. Der Anspruch auf rechtliches Gehör der Be-
schwerdeführer wurde nicht verletzt und die entsprechende Rüge ist abzuweisen.
5. Die Beschwerdeführer äussern grundsätzliche Bedenken, dass die Strahlung von
Mobilfunk-Basisstationen selbst bei Einhaltung der Grenzwerte der Verordnung über
den Schutz vor nichtionisierender Strahlung vom 23. Dezember 1999 (NISV; SR
814.710) gesundheitsgefährdend sei. Die Beschwerdeführer W_ und
X_ beanstanden ausserdem, der Anlagegrenzwert sei an einem Ort mit emp-
findlicher Nutzung (OMEN) überschritten.
Die Beschwerdeführer argumentieren, die Beschwerdegegnerin sowie die Vorinstan-
zen würden keine Langzeitstudien angeben, die eine negative Auswirkung von elekt-
romagnetischen Feldern mit geringerer Intensität ausschliessen. Da sichere Erkennt-
nisse über die Wirkung von hochfrequenter Strahlung im Niedrigdosisbereich fehlten,
sei die Strahlungsmenge möglichst tief zu halten und im Sinne der Minimierung des
Gesundheitsrisikos bei der Standortwahl auch zu prüfen, ob es einen oder mehrere
Standorte gäbe, welche mit weniger Leistung senden müssten um eine ähnliche Abde-
ckung zu erreichen. Aufgrund der lückenhaften Kenntnisse sei es unumgänglich, dass
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der Aspekt der Strahlungsintensität bzw. der Leistung der Antenne berücksichtigt wer-
de, auch bei Einhaltung der Grenzwerte der NISV. Die Leistung der Antennen sei den
örtlichen Erfordernissen anzupassen und nicht per se auf die gesetzlich höchstzulässi-
gen Grenzwerte auszurichten.
Die Beschwerdeführer W_ und X_ führen zusätzlich aus, die be-
rechneten OMEN-Werte seien nahe am Grenzwert und in einem Fall bereits darüber.
Ausserdem habe die geplante Antenne eine viel höhere Leistung, als für das Wohnge-
biet G_/H_ gebraucht werde. Das Qualitätssicherungssystem sei
nicht komplett, eine zusätzliche Dauermessung der Strahlung wäre eine Verbesserung.
Die Strahlungsmessungen könnten heute nur mit einer Toleranz von +/- 45% gemacht
werden. Der Neigungswinkel der Antenne lasse sich elektrisch leicht um 14° verschie-
ben, was das Zehnfache des Grenzwertes ausmachen könne und keine behördliche
Bewilligung brauche.
5.1 Der Staatsrat hat entschieden, dass das Bundesgericht die Anlage- und Immissi-
onsgrenzwerte der NISV mehrfach als gesetzes- und verfassungskonform beurteilt ha-
be und keine wissenschaftlichen Studien existierten, welche eine Gesundheitsgefähr-
dung durch die von Mobilfunk-Basisstationen erzeugte hochfrequente Strahlung bele-
gen würden. Die Baugesuchstellerin habe das in Art. 12 Abs. 2 NISV vorgeschriebene
Standortdatenblatt eingereicht und dieses enthalte alle in der Bestimmung geforderten
Angaben. Die Fachstelle für Lärm- und Strahlenschutz sei zu Schlussfolgerung ge-
langt, dass die geplante Anlage die vorgeschriebenen Grenzwerte einzuhalten vermö-
ge. Das Bundesgericht habe wiederholt festgehalten, dass die Qualitätssicherungssys-
teme den Anforderungen von Art. 12 NISV genügten und eine wirksame Kontrolle der
Emissionsbegrenzung darstelle. Das Bundesgericht habe dargelegt, dass UMTS-
Strahlung zuverlässig messbar sei und es sei nicht gesetzlich vorgeschrieben, dass ei-
ne Antenne bei Grenzwertüberschreitung automatisch ausgeschaltet werde. Die NISV
regle den Schutz vor nichtionisierender Strahlung abschliessend und es bleibe kein
Raum für kommunales und kantonales Recht. Nachfolgend ist zu prüfen, ob diese Be-
urteilung der Vorinstanz rechtmässig ist.
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5.2 Art. 11 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 07. Oktober 1983
(USG; SR 814.01) bestimmt, dass Luftverunreinigungen, Lärm, Erschütterungen und
Strahlen durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt werden (Emissionsbegrenzun-
gen). Art. 11 Abs. 2 USG verlangt, dass Emissionen unabhängig von der bestehenden
Umweltbelastung im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen sind, als dies tech-
nisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. Die Emissionsbegrenzun-
gen werden gemäss Art. 11 Abs. 3 USG verschärft, wenn feststeht oder zu erwarten
ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung
schädlich oder lästig werden. Diese Bestimmung wurde vom Bundesrat für den Bereich
der nicht ionisierenden Strahlung durch den Erlass der Anlagegrenzwerte der Verord-
nung über den Schutz vor nicht ionisierender Strahlung (NISV) konkretisiert.
5.3 Nach Art. 4 Abs. 1 NISV müssen Sendeanlagen für Mobilfunk und drahtlose Teil-
nehmeranschlüsse so erstellt und betrieben werden, dass sie die in Anhang 1 Ziff. 64
NISV festgelegte, vorsorgliche Emissionsbegrenzung (Anlagegrenzwert) an allen
OMEN im Sinne von Art. 3 Abs. 3 NISV im massgebenden Betriebszustand einhalten
(Anhang 1 Ziffn. 63 und 65 NISV) und - allein und zusammen mit anderen Anlagen -
den Immissionsgrenzwert gemäss Anhang 2 NISV an allen Orten, an denen sich Men-
schen aufhalten können, nicht überschreiten (Art. 13 Abs. 1 NISV).
5.3.1 Der Anlagegrenzwert für die geplante Mobilfunk-Basisstation O_ be-
trägt gemäss Anhang 1 Ziff. 64 lit. c NISV 5.0 V/m, da die Anlage sowohl im Frequenz-
bereich um 900 MHz als auch in einem Frequenzbereich über 1800 MHz senden soll.
Das Standortdatenblatt vom 18. November 2010 enthält rechnerische Prognosen der
Strahlung für sechs verschiedene Orte mit empfindlicher Nutzung (OMEN), nämlich
drei Wohnhäuser und drei freie Parzellen. Für alle sechs OMEN ergibt die rechnerische
Prognose einen Wert unter 5.0 V/m (vgl. S. 4 des Standortdatenblatts sowie Beilagen
A4 - A9).
5.3.2 Die Fachstelle für Lärm und Strahlenschutz der Dienststelle für Umweltschutz
(DUS) hat am 16. März 2011 eine positive Vormeinung abgegeben und auf ihre aus-
führliche Stellungnahme vom 6. Januar 2011 verwiesen. Sie hat im Hinblick auf die
Einsprachen zusätzlich festgehalten, das von den Mobilfunkbetreibern im Jahre 2007
eingerichtete Qualitätssicherungssystem genüge gemäss der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung den Anforderungen an eine wirksame Kontrolle der Emissionsbegren-
zung. Die Betreiber würden der Fachstelle für Lärm und Strahlenschutz alle zwei Mo-
nate die entsprechenden Fehlerprotokolle zur Prüfung zustellen. Wie es die Bundesge-
- 15 -
richtspraxis verlange, habe die kantonale Fachstelle seit 2007 ungefähr 110 Anlagen
überprüft und allesamt für in Ordnung befunden. Auch die Mess- und Bewertungsver-
fahren seien vom Bundesgericht mehrmals anerkannt worden. Am 5. April 2012 hat die
Dienststelle für Umweltschutz erneut eine positive Vormeinung abgegeben. Die Vorm-
einung der DUS bzw. ihrer Fachstelle für Lärm und Strahlenschutz vom 6. Januar 2011
und deren Auflagen bezüglich Strahlenschutz sind in die Baubewilligung vom 6. Juni
2012 integriert worden (vgl. S. 13 f. der Bewilligung) und werden auch in der Erwägung
2.5 des angefochtene Entscheids nochmals zitiert: Die Fachstelle kommt zum Schluss,
dass die geplante Anlage den Immissionsgrenzwert am exponiertesten Standort und
den Anlagegrenzwert (AGW) an den OMEN einhält. Die Betreiberin erhält die Auflage,
die DUS über den Zeitpunkt der Inbetriebnahme der Anlage zu informieren und inner-
halb von 6 Monaten nach Inbetriebnahme Abnahmemessungen durch ein akkreditier-
tes Büro durchführen zu lassen, da bei dem OMEN Nr. 4 die rechnerisch ermittelte
elektrische Feldstärke die 80%-Marke des AGW übersteigt. Der Messbericht muss der
DUS zur Kontrolle unterbereitet werden. Nach der Überbauung der Parzellen
Nrn. xxx3, xxx4, xxx5 und xxx6 ist von der Betreiberin ebenfalls eine Abnahmemes-
sung durchführen zu lassen, da an den OMEN Nrn. 2, 5, und 6 und der Parzelle
Nr. xxx5 die rechnerisch ermittelte elektrische Feldstärke die 80%-Marke des AGW
übersteigt. Der Messbericht muss der DUS zur Kontrolle unterbereitet werden. Die
DUS wiederholt zudem die durch das Bundesgericht bestätigte Rechtmässigkeit des
QS-Systems und der Mess- und Bewertungsverfahren bei der Abnahmemessung.
5.3.3 Gemäss Standortdatenblatt und Einschätzung der Fachstelle kann die geplante
Anlage die Grenzwerte der NISV einhalten. Die Beschwerdeführer W_ und
X_ haben nicht näher ausgeführt, an welchem OMEN ihrer Ansicht nach der
AGW überschritten sein soll und es gibt keine Hinweise dafür, dass die rechnerische
Prognose fehlerhaft wäre. Die entsprechende Rüge wird deshalb abgewiesen.
5.4 Das Bundesgericht hat die Immissions- und Anlagegrenzwerte der NISV im grund-
legenden Entscheid BGE 126 II 399 als gesetzes- und verfassungskonform beurteilt
(BGE 126 II 399 E. 4) und festgehalten, dass die NISV die vorsorgliche Emissionsbe-
grenzung abschliessend regelt und die rechtsanwendenden kantonalen Behörden kei-
ne weitergehende Begrenzung verlangen können (E. 3c). Diese Rechtsprechung hat
das Bundesgericht in den letzten Jahren mehrfach bestätigt: Aus jüngerer Zeit sind die
publizierten Urteile BGE 138 II 173 E. 5.1; 133 II 321 E. 4.3.4 und 133 II 64 E. 5.2 zu
nennen sowie diverse weitere Urteile (1A.218/2004 vom 29. November 2005 E. 3;
- 16 -
1A.280/2004 vom 27. Oktober 2005 E. 2; 1A.202/2004 vom 3. Juni 2005 E. 2;
1A.146/2004 vom 15. Februar 2005 E. 3; 1A.208/2004 vom 19. Januar 2005 E. 2;
1A.60/2006 vom 2. Oktober 2006 E. 2; 1A.129/2006 vom 10. Januar 2007 E. 6,
1C_170/2007 vom 20. Februar 2008 E. 2; 1C_429/2010 vom 15 Oktober 2010 E. 7;
1C_316/2007 vom 30. April 2008 E. 5.1; 1C_45/2009 vom 6. Juli E. 3; 1C_492/2009
vom 20. Juli 2010 E. 2.2.3). Die kantonalen Behörden sind erst recht nicht befugt auf-
grund von bestehenden Wissenslücken den weiteren Ausbau von Mobilfunknetzen
vorsorglich zu verbieten (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_170/2007 vom 20. Februar
2008 E. 2).
5.5 Wenn die Beschwerdeführer verlangen, aufgrund von fehlenden wissenschaftli-
chen Erkenntnissen sei die Strahlung der geplanten Anlage möglichst tief zu halten,
verkennen sie, dass die Anlagegrenzwerte der NISV sich im Sinne der vorsorglichen
Emissionsbegrenzung nach dem technisch und betrieblich möglichen bemessen und
gemessen am medizinisch relevanten spezifischen Absorptionsrate (SAR) hundert Mal
kleiner ist als der Immissionsgrenzwert d.h. um das Fünftausendfache unter dem Wert
liegt, wo eine Schädigung durch thermische Wirkung erwiesenermassen eintreten kann
(Benjamin Wittwer, Bewilligung von Mobilfunkanlagen, 2. A., Zürich 2008, S. 32). Dem
Vorsorgeprinzip gemäss Art. 11 Abs. 2 USG hat der Bundesrat durch den Erlass der
NISV Rechnung getragen und nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
(vgl. oben E. 5.4) bleibt kein Raum für eine weitergehende Begrenzung (Alain Griffel/
Heribert Rausch, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband zur 2. A.,
Zürich 2011, N. 12 zu Art. 11).
5.6 Das Bundesgericht hat mehrfach festgehalten, dass es Sache der zuständigen
Fachbehörden des Bundes ist, die internationale Forschung sowie die technische Ent-
wicklung im Bereich Hochfrequenzstrahlung zu verfolgen und gegebenenfalls eine An-
passung der Grenzwerte der NISV zu beantragen, welche vom Bundesrat vorgenom-
men wird (Urteile des Bundesgerichts 1A.10/2001 vom 8. April 2002 E. 2.2;
1C_316/2007 vom 30. April 2008 E. 5.1 mit Hinweisen; 1A.10/2010 vom 8. April 2002
E. 2.2). Das Bundesamt für Umwelt BAFU hat eine Expertengruppe unter der Leitung
des Schweizerischen Tropen und Public Health Instituts Basel beauftragt, den wissen-
schaftlichen Kenntnisstand über biologische Auswirkungen von Hochfrequenzstrahlung
niedriger Intensität zusammenzufassen (der Bericht „Beurteilung der Evidenz für biolo-
gische Effekte schwacher Hochfrequenzstrahlung“ vom Juni 2014 ist aufgeschaltet auf
der Internetseite des BAFU [www.bafu.admin.ch] zum Thema Elektrosmog unter Ge-
- 17 -
sundheit>Hochfrequenz). Die Experten kommen zum Schluss, dass immer noch Wis-
senslücken bestehen bezüglich möglicher Auswirkungen auf die Gesundheit, insbe-
sondere auch im Niedrigdosisbereich und bei langfristigen Expositionen, geben jedoch
keine Empfehlung zur Senkung der Grenzwerte ab (S. 41). Der Bericht stellt aber auch
klar, dass die Nichtexistenz eines Effekts formal wissenschaftlich nicht beweisbar ist
und die Einstufung „Evidenz für Abwesenheit“ deshalb nie endgültig sein kann (S. 13).
5.7 Das Fehlen von Langzeitstudien, welche negative Auswirkungen von Hochfre-
quenzstrahlung im Niedrigdosisbereich ausschliessen, ist somit kein Grund für die
Verweigerung der Baubewilligung der geplanten Anlage. Der von den Beschwerdefüh-
rern geforderte Unschädlichkeitsbeweis ist zudem streng wissenschaftlich nicht mög-
lich. Die Mobilfunkbetreiber werden durch Art. 12 NISV verpflichtet, mittels der
Standortdatenblätter aufzuzeigen, dass ihre Anlagen die Immissions- und Anlagen-
grenzwerte einhalten können und Abnahmemessungen durchführen zu lassen. Weder
die Mobilfunkanbieter noch die Behörden sind jedoch verpflichtet, im Bauverfahren
Studien zur Auswirkung von elektromagnetischen Feldern mit geringerer Intensität bei-
zubringen. Die Überprüfung der Grenzwerte im Lichte wissenschaftlicher Studien und
neuer Forschungsergebnisse ist weder die Aufgabe der Mobilfunkbetreiberinnen noch
der Gerichte und kantonalen Baubewilligungsbehörden.
5.8 Das Bundesamt für Kommunikation BAKOM hat in einer Expertise vom 30. Sep-
tember 2005 empfohlen, die Einhaltung der NIS-Grenzwerte sicherzustellen, in dem
die durch Software gesteuerten Einstellungen in den jeweiligen Netzkontrollzentren der
Mobilfunkanbieterinnen eingesehen werden und deren Zuverlässigkeit durch ein Quali-
tätssicherungssystem überprüft wird. Das BAFU hat mit Rundschreiben vom 16. Janu-
ar 2006 ein Qualitätssicherungssystem zur Anwendung empfohlen, dass neben der
Sendeleistung der Anlagen auch die elektrischen und mechanischen Neigungswinkel
erfasst. Im Jahr 2007 erfolgte eine erste Überprüfung der QS-Systeme der Mobilfunk-
netzbetreiber Orange, Sunrise, Swisscom und Tele2. Im Auftrag des BAFU hat die
ASEB/Ecosens AG in den Jahren 2010 und 2011 die Qualitätssicherungssysteme der
Mobilfunkbetreiber Orange, Sunrise Swisscom und SBB überprüft und Stichprobenkon-
trollen von Mobilfunksendeanlagen durchgeführt (der Bericht der Stichprobenkontrollen
vom 18. Januar 2012 ist aufgeschaltet auf der Internetseite des BAFU
[www.bafu.admin.ch] zum Thema Elektrosmog unter Vorschrif-
ten>Vollzugshilfen>Qualitätssicherung Mobilfunk>Stichprobenkontrollen). Es wurden
landesweit 312 Anlagen, welche 383 Basisstationen umfassten, überprüft. Alle Anlagen
- 18 -
hielten den Anlagegrenzwert ein. Ausserdem haben alle vier Mobilfunkbetreiberinnen
jeweils ein taugliches QS-System aufgebaut, welches die Einhaltung der Anlagegrenz-
werte gewährleistet (S. 29 des Berichts).
5.8.1 Das Bundesgericht hatte in seinem Urteil 1C_282/2008 vom 7. April 2009 zu den
bestehenden Qualitätssicherungssystemen eingehend Stellung genommen und auf die
2007 durchgeführte Überprüfung der Qualitätssicherungssysteme der Mobilfunknetzbe-
treiber Orange, Sunrise, Swisscom und Tele2 hingewiesen. Seit dem und auch im Hin-
blick auf die erneute Überprüfung der Qualitätssicherungssysteme in den Jahren
2010/2011 hat das Bundesgericht die Qualitätssicherungssysteme in konstanter
Rechtsprechung als ausreichende Kontrolle im Sinne von Art. 12 NISV und als zulässi-
ge Alternative zur Kontrolle durch bauliche Vorkehrungen beurteilt, da die NISV nicht
vorschreibt, auf welche Weise die Kontrolle der Einhaltung der Grenzwerte zu erfolgen
hat (Urteile des Bundesgerichts 1C_492/2009 vom 20. Juli 2010 E. 4.2; 1C_169/2013
vom 29. Juli 2013 E.4.4; 1C_329/2013 vom 23. Oktober 2013 E. 6.1; 1C_642/2013
vom 7. April 2014 E. 6.1 mit Hinweisen).
5.8.2 Die Rüge der Beschwerdeführer W_ und X_, das Qualitäts-
sicherungssystem sei unvollständig und es sei eine „Dauermessung der Strahlung“ nö-
tig, ist aufgrund des Gesagten unbegründet. Das Qualitätssicherungssystem über-
wacht die Einhaltung des Anlagegrenzwertes sowie des bewilligten elektrischen Nei-
gungswinkels, auch dieser Einwand der Beschwerdeführer W_ und
X_ geht fehl.
5.9 Das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL, heute BAFU) und das
Bundesamt für Metrologie und Akkreditierung METAS haben im Jahr 2002 eine Mess-
empfehlung für Mobilfunk-Basisstationen (GSM) und im Jahr 2003 den Entwurf einer
Messempfehlung für Mobilfunk-Basisstationen (UMTS - FDD) herausgegeben (aufge-
schaltet auf der Internetseite des BAFU [www.bafu.admin.ch] zum Thema Elektro-
smog, unter Vorschriften>Vollzugshilfen>Mobilfunk). Sowohl in der Empfehlung für
GSM-Anlagen (vgl. S. 22) als auch in der Empfehlung für UMTS-Anlagen (vgl. S. 23)
wird festgehalten, dass die gesamte erweiterte Messunsicherheit U den Wert von
±45 % nicht überschreiten soll.
- 19 -
5.9.1 Das Bundesgericht hat im Urteil 1C_661/2012 vom 5. September 2013 in der
Erwägung 4.3 festgehalten, dass angesichts der technischen Entwicklung im Tele-
kommunikationssektor in den letzten 10 Jahren eine Überprüfung der Messempfehlun-
gen angebracht ist um sich zu vergewissern, dass sie dem heutigen Stand der Technik
entsprechen. Es hat das Kantonsgericht des Kantons Freiburg angewiesen, einen
Amtsbericht des Eidgenössischen Instituts für Metrologie METAS einzuholen, um die
Frage zu klären, ob sich die Messunsicherheit mit modernen Messeinrichtungen und
Techniken verringern lässt. Das METAS hat seinen daraufhin erstellten Amtsbericht
„Die Messunsicherheit beim Messen der Strahlung von Mobilfunk-Basisstationen“ vom
11. Juni 2014 allgemein zugänglich gemacht (aufgeschaltet auf der Internetseite des
BAFU [www.bafu.admin.ch] zum Thema Elektrosmog unter Vorschriften>Vollzugs-
hilfen>Mobilfunk). Das METAS kommt zum Schluss, dass die Messempfehlungen für
Mobilfunk-Basisstationen aus den Jahren 2002 (für die GSM-Technik) und 2003 (für
die UMTS-Technik) dem gegenwärtigen Stand der Technik entsprechen und auch mit
modernen Messeinrichtungen und Techniken derzeit keine Möglichkeit besteht, die ge-
samte erweiterte Messunsicherheit von ±45 % zu verkleinern.
5.9.2 Die Berücksichtigung eines Faktors für die Messungenauigkeit bei der rechneri-
schen Strahlungsprognose im Standortdatenblatt hat das Bundesgericht abgelehnt,
weil dies auf eine Verschärfung des Anlagegrenzwertes hinauslaufen würde (Urteil des
Bundesgerichts 1C_642/2013 vom 7. April 2014 E. 3.4 mit Hinweisen).
5.9.3 Die Beschwerdeführer können aufgrund dieser technisch bedingten Messunsi-
cherheit, welche auch mit neuen Methoden nicht verkleinert werden kann und den
Empfehlungen des BAFU entspricht, nicht die Verweigerung der Baubewilligung für die
strittige Mobilfunkbasisstation verlangen und auch sonst nichts zu ihren Gunsten ablei-
ten.
5.10 Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die geplante Anlage
O_ die in der NISV festgelegten Grenzwerte einhält und ihr aus umwelt-
schutzrechtlicher Sicht nichts entgegensteht.
6. Die Beschwerdeführer beanstanden, dass das Bauvorhaben die Voraussetzungen
für eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 des Bundesgesetzes über die Raumpla-
nung vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) nicht erfülle und daher nicht bewilligungsfähig
sei. Die Netzbetreiberin müsse als Baugesuchstellerin darlegen, dass sie auf den
Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen sei und dazu Alternativstandorte prüfen.
- 20 -
Die Behörden seien verpflichtet, die Standortevaluation der Netzbetreiber kritisch zu
prüfen, da diese die alternativen Standorte selbst auswählen könnten. Weder die KBK
noch die Vorinstanz hätten sich kritisch mit den Alternativstandorten und deren Ableh-
nung auseinandergesetzt. Die KBK habe zur Begründung der Standortgebundenheit
wortgetreu die Begründung der Gesuchstellerin übernommen, und auch der Staatsrat
übernehme in seiner Begründung der Standortgebundenheit vollständig die Argumen-
tation der Beschwerdegegnerin, ohne seine eigenen Überlegungen anzustellen.
Die Ablehnung der beiden Masten der Hochspannungsleitung als Alternativstandorte
mit der Begründung, diese würden in absehbarer Zeit abgebaut, sei nicht stichhaltig.
Es seien soweit möglich bereits bestehende bauliche Anlagen zu nutzen, da die An-
tennen weniger störend in Erscheinung treten würden. Selbst wenn die Hochspan-
nungsleitung abgebaut werden würde, was nicht sicher sei, bedeute dies nicht, dass
auch Antennen abgebaut werden müssten, da ein Mast auch weiterhin als Antennen-
standort verwendet werden könnte. Sollte keine Einigung gefunden werden, könnten
die Kosten für die Erstellung eines neuen Masts am selben Ort nicht als unverhältnis-
mässig angesehen werden, da die Beschwerdegegnerin an jedem anderen Antennen-
standort ebenfalls Kosten für die Erstellung eines Masts tragen müsse. Die Beschwer-
degegnerin mache selbst geltend, dass sich die Masten der Hochspannungsleitung
ansonsten als gute Lösung eignen würden. Wirtschaftliche Vorteile würden keine
Standortbegründung rechtfertigen. Die Masten befänden sich in der Bauzone, ihnen sei
infolge Zonenkonformität der Vorzug zu geben.
Der Alternativstandort beim Sportzentrum werde mit der Begründung abgelehnt, dieser
sei unzureichend für die Verbesserung der Versorgung, da er sich in einer Senke be-
finde. Die Beschwerdegegnerin begründe dies nicht mittels simulierter Grafik der Netz-
abdeckung und der strittige Standort befinde sich ebenfalls in einer Senke. Die Tatsa-
che, dass die Beschwerdegegnerin und die Beschwerdeführer mit den Gemeinden
über verschiedene Standorte verhandelt haben, zeige, dass noch weitere Alternativ-
standorte in Frage kommen würden.
Der von der Beschwerdegegnerin gewählte Standort sei aus funktechnischen Gründen
nicht geeignet: Die Simulation in der Standortbegründung der Beschwerdegegnerin
zeige, dass neben dem Zielgebiet G_ und E_ ein grosses, kaum
bewohntes Gebiet hinter dem Weiler G_ bestrahlt werde, welches mit Aus-
nahme der Strasse keine Abdeckung benötige. Der Dorfkern von A_ und die
- 21 -
Gegend um die Schule S_ würden ungenügend erschlossen und die Ge-
meinde P_ überhaupt nicht abgedeckt.
In der Replik legen die Beschwerdeführer dar, man hätte während der Sistierung des
Verfahrens weitere alternative Standorte gefunden, welche besser geeignet seien als
der strittige Standort, nämlich ein bereits bestehendes, ca. 500 Meter vom geplanten
Standort entferntes Gebäude (Parzelle Nr. xxx2, C_), sowie jeweils einen
Standort auf dem Gebiet der Gemeinde P_ und auf dem Gebiet der Gemein-
de A_. Es gäbe somit besser geeignete Standorte, welche bei der Standorte-
valuation nicht berücksichtigt worden seien. Die Beschwerdeführer W_ und
X_ nennen ausserdem den Brückenkopf der F_ als mögliche Alter-
native zu O_.
6.1 Der Staatsrat legte im angefochtenen Entscheid dar, die Baugesuchstellerin habe
nachgewiesen, dass der gewählte Standort O_ günstiger erscheine als ein
Standort innerhalb der Bauzone. Das öffentliche Interesse an einer umfassenden
Netzabdeckung sei als grösser einzustufen als die von den Einsprechern vorgebrach-
ten Interessen und die Standortwahl und deren Begründung sei mit Blick auf die bun-
desgerichtliche Rechtsprechung nicht zu beanstanden. Der aktuelle Standort sei zu-
dem von der Bauzone umgeben, jedoch als Freifläche qualifiziert und deshalb als
Standort ausserhalb der Bauzone anzusehen. Nachfolgend ist zu prüfen, ob diese Be-
urteilung der Vorinstanz rechtmässig ist.
6.2 Nach Art. 24 RPG können, abweichend von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG, Bewilligun-
gen erteilt werden, Bauten und Anlagen zu errichten oder ihren Zweck zu ändern,
wenn der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzone er-
fordert (lit. a) und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b). Die
Standortgebundenheit ist nach ständiger bundesgerichtlicher Praxis zu bejahen, wenn
eine Anlage aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen oder wegen der
Bodenbeschaffenheit auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist oder
wenn ein Werk aus bestimmten Gründen in einer Bauzone ausgeschlossen ist (Urteil
des Bundesgericht 1C_345/2008 vom 29. Januar 2009 mit Hinweisen, insbesondere
auch auf BGE 133 II 321 ff.).
- 22 -
6.3 Das Bundesgericht hat sich mit der spezifischen Frage der Standortgebundenheit
für Mobilfunkantennen bereits mehrfach auseinandergesetzt und die Rechtsprechung
entwickelt, dass Mobilfunkantennen ausnahmsweise auf einen Standort ausserhalb der
Bauzonen angewiesen sein können, wenn eine Deckungs- oder Kapazitätslücke aus
funktechnischen Gründen mit einem oder mehreren Standorten innerhalb der Bauzo-
nen nicht in genügender Weise beseitigt werden kann bzw. wenn es bei einem Stand-
ort innerhalb der Bauzonen zu einer nicht vertretbaren Störung der in anderen Funkzel-
len des Netzes verwendeten Frequenzen kommen würde. Nicht ausreichend sind da-
gegen wirtschaftliche Vorteile des gewählten Standorts (z.B. geringere Landerwerbs-
kosten; voraussichtlich geringere Zahl von Einsprachen) oder zivilrechtliche Gründe für
die Standortwahl, wie z.B. die Weigerung von Eigentümern, einer Mobilfunkantenne
auf ihren Grundstücken innerhalb der Bauzonen zuzustimmen (vgl. statt vieler Urteile
des Bundesgerichts 1C_405/2011 vom 24. April 2012 E. 3.1, 1C_345/2008 vom
29. Januar 2009 E. 2.3 jeweils mit Hinweisen). Das Bundesgericht lässt dabei eine re-
lative Standortgebundenheit genügen: Es ist nicht erforderlich, dass überhaupt kein
anderer Standort in Betracht fällt; es müssen jedoch besonders wichtige und objektive
Gründe vorliegen, die den vorgesehenen Standort gegenüber anderen Standorten in-
nerhalb der Bauzone als viel vorteilhafter erscheinen lassen (Urteil des Bundesgerichts
1C_345/2008 vom 29. Januar 2009 E. 2.2 mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat die-
se Rechtsprechung präzisiert für Mobilfunkanlagen, die auf bestehende Bauten und
Anlagen, wie namentlich Hochspannungs- und Antennenmasten, montiert werden: Hier
kann die Standortgebundenheit auch dann bejaht werden, wenn diese zwar nicht aus
funktechnischen Gründen unentbehrlich, sich aber im Rahmen einer konkreten Inte-
ressenabwägung als wesentlich geeigneter erweisen als mögliche Standorte innerhalb
der Bauzone. Voraussetzung ist, dass die Mobilfunkanlage ausserhalb der Bauzonen
keine erhebliche Zweckentfremdung von Nichtbauzonenland bewirkt und nicht störend
in Erscheinung tritt. Dies ist grundsätzlich nur an Örtlichkeiten möglich, an denen sich
bereits zonenkonforme oder zonenwidrige Bauten und Anlagen befinden (BGE 133 II
321 E. 4.3.3; 133 II 409 E. 4.2; vgl. auch Urteile 1C_345/2008 vom 29. Januar 2009 E.
2.3 und 1C_14/2008 vom 25. Februar 2009 E. 4.2). Die Anzahl der Antennenstandorte
ausserhalb der Bauzone soll gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts mög-
lichst niedrig gehalten werden und die Anlagen sind in die Landschaft einzupassen,
dabei sollen soweit wie möglich bestehende Antennenstandorte genutzt werden. Als in
besonderem Masse abklärungsbedürftig bezeichnet das Bundesgericht Standorte aus-
serhalb der Bauzone, die einen Abstand von bis zu 1 km zu einem anderen Standort
aufweisen (Urteil des Bundesgerichts 1A.62/2001 vom 24. Oktober 2001 E. 6c).
- 23 -
6.4 Die Dienststelle für Raumentwicklung DRE hat am 4. April 2011 eine positive Vor-
meinung zur strittigen Antenne abgegeben und gleichzeitig angemerkt, es wäre eine
Errichtung auf einem der Masten der Hochspannungsleitung in der Nähe des geplan-
ten Standorts zu überprüfen. Das Bausekretariat des Departements für Verkehr, Bau
und Umwelt hat daraufhin am 10. Juni 2011 von der Beschwerdegegnerin einen Alter-
nativstandortvergleich verlangt.
6.4.1 Am 4. Oktober 2011 hat die Beschwerdegegnerin eine Standortbegründung ein-
gereicht. Darin hat sie mithilfe einer Simulation dargelegt, dass die Abdeckung mit
UMTS für mobile Kommunikation und Datenübertragung entlang der
Q_strasse zwischen R_ und A_ sowie in den Quartieren
G_ und E_ mangelhaft ist, innerhalb eines Gebäudes sei eine
Kommunikation nur schwer oder teilweise gar nicht möglich. Die Beschwerdegegnerin
hat drei alternative Standorte geprüft, nämlich zwei verschiedene Masten einer Hoch-
spannungsleitung und das Sportzentrum S_. Der erste Mast befindet sich
gemäss Zonennutzungsplan der Gemeinde in der Landwirtschaftszone, der zweite
Mast befindet sich in der Wohnzone W2 (2. Etappe) und das Sportzentrum befindet
sich in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen. Ausserdem ist die Mitbenutzung
des Standortes von J_ südlich des geplanten Standortes O_ aus-
serhalb der Bauzone in Betracht gezogen worden.
6.4.2 Die beiden Hochspannungsmasten hat die Beschwerdeführerin als alternative
Standorte verworfen, da Leitung und Masten in absehbarer Zeit abgebaut würden und
dies höchstens eine provisorische Lösung darstelle. Beim Abbruch der Antenne würde
eine Verschlechterung der Versorgung drohen und die Investition für diese ungewisse
Zeit sei unverhältnismässig. Mit der Variante beim Sportzentrum könne keine ausrei-
chende Verbesserung der Versorgung des Zielgebiets erreicht werden, da sich der
Standort in einer Senke befinde. Die Mitbenutzung des Standortes der Mobilfunkbe-
treiberin J_ südlich des Standorts O_ würde sich aufgrund der Hö-
he dieses Standortes auf das gesamte Gebiet von S_ und T_ ne-
gativ auf ihre bestehenden Standorte auswirken, da dies zu Interferenzen zwischen
den Standorten führen könne. Dies würde gar zu einer Verschlechterung der Versor-
gung des bestehenden Gebiets führen.
6.5 Das Verfahren war während ca. 15 Monaten sistiert. Die Beschwerdeführer haben
während dieser Zeit zusammen mit der Beschwerdegegnerin, der Standortgemeinde
und den Nachbargemeinden A_ und P_ nach Standorten für Mobil-
- 24 -
funkanlagen gesucht, die für alle Beteiligten zufriedenstellend sind. Dies ist offensicht-
lich nicht gelungen und die Beschwerdegegnerin hat um die Wiederaufnahme des Ver-
fahrens ersucht. Die Beschwerdeführer schlagen einen alternativen Standort „Gesell-
schaft I_“ ca. 500 Meter von O_ vor, wo die Antenne auf einem be-
stehenden Gebäude errichtet werden könne. Die Beschwerdegegnerin bezeichnet den
Standort als ungeeignet, da von dort aus das Zielgebiet nicht ausreichend versorgt
werden könne und auch S_ keine bessere Versorgung erhalte. Die Be-
schwerdeführer W_ und X_ schlagen als Alternative zu
O_ einen Standort beim Brückenkopf der F_ vor und begründen
dies mit einer kleineren Strahlungsintensität und einer besseren Netzabdeckung. Die
Beschwerdegegnerin schliesst diesen Standort aus, da er auf stark abfallendem Ter-
rain liege und angesichts der topographisch bedingten Interferenzen eine Versorgung
Richtung C_ kaum möglich sei.
6.6 Der Standort O_ befindet sich auf einer Verkehrsinsel und liegt in der
Freihaltezone. Nach Art. 81 des Bau- und Zonenreglements umfassen die Freihaltezo-
nen unter anderem jene Gebiete, welche zur Freihaltung von Aussichtslagen, Stras-
senböschungen, Gewässerufern und Waldrändern mit einem dauernden Bauverbot
oder mit Baubeschränkungen belegt werden können. Bestehende Bauten dürfen dort
nur umgebaut werden, sofern sie dem Zweck der angrenzenden Zone nicht widerspre-
chen. Der betroffene Strassenabschnitt ist umgeben von der Wohnzone W2 und der
Wohnzone W2 2. Etappe sowie der Landhauszone. Für die geplante Antennenanlage
sollen eine Stützmauer und ein Mast von ca. 25 Meter Höhe erstellt werden.
6.7 Die Beschwerdegegnerin zeigt in ihrer Standortbegründung eine Abdeckungslücke
für den UMTS-Dienst in den Weilern G_ und E_ sowie entlang der
Q_strasse auf. Es ist aber nach Ansicht des Kantonsgerichts von der Vo-
rinstanz nicht ausreichend geprüft worden, ob diese Kapazitätslücke aus funktechni-
schen Gründen nicht auch mit einem oder mehreren Standorten innerhalb der Bauzone
beseitigt werden könnte, wie dies die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 24 lit.
a RPG verlangt. Der Standort in der Bauzone beim Sportzentrum wird als funktech-
nisch nicht geeignet bezeichnet, jedoch fehlen Abdeckungskarten in der Standortbe-
gründung, um diese Behauptung zu untermauern. Die beiden Masten der Hochspan-
nungsleitung werden von der Beschwerdeführerin als grundsätzlich gute Lösung be-
zeichnet, jedoch als Standort verworfen, da die Hochspannungsleitung demnächst ab-
gebaut werde. Die DRE hat in ihrer Vormeinung - unter Hinweis auf Art. 24 RPG - ei-
- 25 -
nen Standort an einem Mast der Hochspannungsleitung zur Prüfung vorgeschlagen,
jedoch trotzdem eine positive Vormeinung zum Standort O_ abgegeben. Zur
Standortbegründung der Beschwerdegegnerin, und insbesondere deren Begründung
für die Ablehnung der Masten der Hochspannungsleitung als Alternativstandorte, hat
sich die DRE nicht mehr geäussert. Nach den Akten hat weder die Vorinstanz, noch
die Kantonale Baukommission oder die DRE sich mit der Frage befasst, ob einer der
Masten trotz Abbau der Hochspannungsleitung stehen bleiben könnte oder ob die Be-
schwerdeführerin am Standort des in der Bauzone gelegenen Masts allenfalls einen
eigenen Antennenmast erstellen könnte.
6.8 Der geplante Standort O_ ist komplett umgeben von der Bauzone, was
die Ausführungen der Beschwerdegegnerin, es habe kein geeigneter Standort in der
Bauzone gefunden werden können, zweifelhaft erscheinen lässt. Während der Sistie-
rung des Verfahrens haben die Parteien weitere in Frage kommende Standorte ge-
prüft, genannt werden der Standort „Gesellschaft I_“ und der Brückenkopf
F_. Die Beschwerdegegnerin lehnt auch diese Standorte aus funktechni-
schen Gründen bzw. wegen ungenügender Abdeckung des Zielgebiets ab. Da keine
Simulationen der Abdeckung für die genannten Standorte vorliegen, kann dies nicht
überprüft werden.
6.9 Die geplante Antenne befindet sich zwar direkt an der Strasse, wird aber nicht in
bestehende Strukturen integriert sondern soll auf einem ca. 25 Meter hohen, freiste-
henden Mast montiert werden. Die Vorinstanz hat den Standort aus Sicht des Ortsbil-
des als nicht besonders schützenswert beurteilt. Diese Einschätzung ist im Hinblick auf
Art. 81 BZR (siehe oben E. 6.6) zu überdenken. Die Frage der ideellen Immission einer
so klar sichtbaren Antenne hat die Vorinstanz nicht in die Interessenabwägung einflies-
sen lassen.
6.10 Aus oben genannten Gründen rechtfertigt es sich, die Angelegenheit an die Kan-
tonale Baukommission zurückzuweisen, welche die Standortgebundenheit der geplan-
ten Anlage O_ gemäss Art. 24 RPG erneut zu prüfen und eine umfassende
Interessenabwägung durchzuführen hat.
7. Aufgrund des Gesagten ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde teilweise gutzu-
heissen und der angefochtene Entscheid ist aufzuheben. Bei diesem Verfahrensaus-
gang gelten die Beschwerdeführer als obsiegende Partei mit den entsprechenden Fol-
gen für die Tragung der Kosten und für die Zusprechung einer Parteientschädigung.
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7.1 Im Beschwerdeverfahren hat in der Regel die unterliegende Partei die Kosten zu
tragen (Art. 89 Abs. 1 VVRG). Ausnahmsweise können diese ganz oder teilweise er-
lassen werden (Art. 89 Abs. 2 VVRG). Es bestehen keine Gründe, vorliegend von die-
ser Regel abzuweichen, so dass die Beschwerdegegnerin bei diesem Ausgang des
Verfahrens die Gerichtsgebühr zu bezahlen hat. Gemäss Art. 3 des Gesetzes betref-
fend den Tarif der Kosten und Entschädigungen vor Gerichts- oder Verwaltungsbehör-
den vom 11. Februar 2009 (GTar; SGS/VS 173.8) setzen sich die Kosten aus den Aus-
lagen der Entscheidbehörde sowie der Gerichtsgebühr zusammen. Die Gerichtsgebühr
für Beschwerdeverfahren vor der öffentlichrechtlichen Abteilung des Kantonsgerichts
beträgt in der Regel zwischen Fr. 280.-- und Fr. 4 000.-- (Art. 25 GTar). Auf Grund der
Bedeutung des Falles sowie seines Umfangs und Schwierigkeitsgrads wird die Ge-
richtsgebühr vorliegend auf Fr. 1 500.-- festgesetzt und der Beschwerdegegnerin aufer-
legt.
7.2 Die Gewährung einer Parteientschädigung erfolgt nach Art. 91 Abs. 1 VVRG. Sie
wird im Dispositiv beziffert und der Staats- oder Gemeindekasse auferlegt, soweit sie
aus Billigkeitsgründen nicht der unterliegenden Partei auferlegt werden kann (Art. 91
Abs. 2 VVRG). Diese ist global festzusetzen und umfasst gemäss Art. 4 GTar die Ent-
schädigung an die berechtigte Partei sowie ihre Anwaltskosten (Art. 4 Abs. 1 GTar).
Letztere sind in Anwendung der Art. 27 ff. GTar zu bestimmen. Die Parteientschädi-
gung ist aufgrund des Schwierigkeitsgrades des Falles sowie des geschätzten Auf-
wandes festzusetzen. Den Beschwerdeführern ist für das Verfahren vor dem Kantons-
gericht zu Lasten der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung von Fr. 1 200.--
zuzusprechen.
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