Decision ID: 7a35d030-5419-588f-b16f-fc4cf7710eda
Year: 2020
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Bei der A._ AG (nachfolgend: Spediteurin) handelt es sich um ein
international tätiges Speditionsunternehmen, das im Zusammenhang mit
der Einfuhr von Waren aus dem Ausland in die Schweiz gewerbsmässig
Zollanmeldungen vornimmt. Sie ist im Besitz einer von der Eidgenössi-
schen Zollverwaltung (EZV) erteilten Bewilligung als zugelassene Empfän-
gerin im Sinne der Zollgesetzgebung.
B.
Mit Verfügung vom 16. März 2018 verpflichtete die EZV die Spediteurin in
Anwendung von Art. 105b der Zollverordnung vom 1. November 2006 (ZV,
SR 631.01) bei bestimmten Wareneinfuhren das Verfahren der vereinfach-
ten Zollanmeldung anzuwenden. Diese Verfügung basierte auf einem ent-
sprechenden Antrag der Preisüberwachung vom 14. Juni 2017, die zum
Schluss gelangt war, dass die Spediteurin im Vergleich zu anderen Anbie-
tern unverhältnismässig hohe Preise für die Verzollung verlange.
C.
Eine dagegen erhobene Beschwerde der Spediteurin wies die Oberzolldi-
rektion (OZD) mit Beschwerdeentscheid vom 31. Januar 2019 ab.
D.
Mit Eingabe vom 28. Februar 2019 erhebt die Spediteurin (nachfolgend:
Beschwerdeführerin) gegen den Entscheid der OZD Beschwerde ans Bun-
desverwaltungsgericht. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei auf-
zuheben und es sei festzustellen, dass sie nicht zur Anwendung der ver-
einfachten Zollanmeldung verpflichtet sei; unter Kosten- und Entschädi-
gungsfolge zulasten der Vorinstanz.
Die Beschwerdeführerin beanstandet zum einen das konkrete Vorgehen
der Preisüberwachung im Zusammenhang mit der Feststellung des angeb-
lich unverhältnismässig hohen Preises für ihre Verzollungsdienstleistungen
(Beschwerde, Rz. 45 ff., Rz. 88 ff.). Zum anderen macht sie geltend (Be-
schwerde, Rz. 82 ff.), die in Art. 105b ZV vorgesehene Verpflichtung zur
Anwendung der vereinfachten Zollanmeldung, auf welche sich die Zollver-
waltung stütze, stelle aufgrund der damit verbundenen erheblichen Mehr-
kosten einen schweren Eingriff in ihre Wirtschaftsfreiheit dar. Ein solcher
Eingriff bedürfe einer gesetzlichen Grundlage. Diese fehle vorliegend. Na-
mentlich stelle Art. 42 des Zollgesetzes vom 18. März 2005 (ZG, SR 631.0)
keine rechtsgenügende Delegationsnorm dar.
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Seite 3
E.
Mit Noveneingabe vom 3. April 2019 wies die Beschwerdeführerin auf das
Erscheinen des Newsletters der Preisüberwachung (...) hin. Sie macht gel-
tend, die darin enthaltenen Ausführungen der Preisüberwachung im Zu-
sammenhang mit dem laufenden Verfahren stellten unsubstantiierte und
teils bewusst irreführende Behauptungen dar.
F.
Mit innert erstreckter Frist eingereichter Vernehmlassung vom 6. Mai 2019
beantragt die OZD die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge. So-
dann liess sie dem Gericht auf entsprechende Aufforderung der Instrukti-
onsrichterin hin am 14. Mai 2019 die Stellungnahme der Preisüberwa-
chung vom 8. April 2019 zukommen.
G.
Mit Zwischenverfügung vom 16. Mai 2019 räumte die Instruktionsrichterin
der Preisüberwachung Gelegenheit zur freigestellten Stellungnahme zur
Beschwerde ein und forderte sie auf, ihre vollständigen Akten einzu-
reichen. Die Preisüberwachung übermittelte am 17. Juni 2019 ihre Stel-
lungnahme unter Beilage der verlangten Akten.
H.
Die Beschwerdeführerin liess mit Stellungnahme vom 17. Juli 2019 an
ihren Beschwerdeanträgen festhalten.
I.
Mit Zwischenverfügung vom 13. September 2019 forderte die Instruktions-
richterin die OZD auf, sich zur Entstehungsgeschichte des Art. 105b ZV zu
äussern und relevante Unterlagen einzureichen. Dieser Aufforderung ent-
sprach die OZD am 10. Oktober 2019.
J.
In einer weiteren Stellungnahme vom 13. November 2019 bekräftigte die
Beschwerdeführerin ihre bisherigen Standpunkte.
Auf die detaillierten Vorbringen der Parteien wird – soweit sie für den Ent-
scheid wesentlich sind – in den Erwägungen näher eingegangen.
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Seite 4

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Verfü-
gungen nach Art. 5 VwVG, die von einer Vorinstanz im Sinn von Art. 33
VGG erlassen worden sind, und die in sachlicher Hinsicht nicht unter die
Ausnahmen gemäss Art. 32 VGG fallen (Art. 31 ff. VGG). Beschwerdeent-
scheide der Oberzolldirektion (OZD) auf dem Gebiet der Zölle erfüllen
diese Voraussetzungen. Das Bundesverwaltungsgericht ist damit für die
Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Soweit das VGG
nichts anderes bestimmt, richtet sich das Verfahren nach dem VwVG
(Art. 37 VGG). Die Beschwerdeführerin ist zur Beschwerdeführung berech-
tigt (Art. 48 VwVG) und hat die Beschwerde frist- und formgerecht einge-
reicht (Art. 50 und 52 VwVG). Auch hat sie den Kostenvorschuss rechtzei-
tig geleistet (Art. 64 Abs. 4 VwVG). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
1.2 Das Bundesverwaltungsgericht kann den angefochtenen Entscheid
grundsätzlich in vollem Umfang überprüfen. Neben der Verletzung von
Bundesrecht und der unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhalts kann auch die Rüge der Unangemessen-
heit erhoben werden (Art. 49 Bst. a bis c VwVG).
1.3
1.3.1 Im Beschwerdeverfahren gilt der Grundsatz der Rechtsanwendung
von Amtes wegen. Das Bundesverwaltungsgericht ist verpflichtet, auf den
unter Mitwirkung der Verfahrensbeteiligen festgestellten Sachverhalt die
richtigen Rechtsnormen und damit jenen Rechtssatz anzuwenden, den
es als den zutreffenden erachtet, und ihm jene Auslegung zu geben,
von der es überzeugt ist (BGE 119 V 347 E. 1a; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜH-
LER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2013, Rz. 1.54).
1.3.2 Die Auslegung dient dazu, den wahren Sinngehalt eines im Gesetz
selbst enthaltenen Begriffs zu ergründen oder zu überprüfen, ob eine (aus-
zulegende bzw. ausgelegte) Verordnungsbestimmung durch die ausge-
legte Gesetzesbestimmung (noch) abgedeckt ist (MICHAEL BEUSCH, in:
Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, Bundesgesetz über die
Mehrwertsteuer, 2015, Auslegung Rz. 6; [vgl. zur Auslegung im Rahmen
einer konkreten Normenkontrolle]: Urteil des BGer 2C_422/2014 vom
18. Juli 2015 E. 4).
Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung. Ist
der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so
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muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht werden, und
zwar unter Hinzuziehung aller Auslegungselemente («Methodenpluralis-
mus»; BGE 140 IV 118 E. 3.3, 138 II 217 E. 4.1, 138 II 440 E. 13; statt
vieler: BVGE 2014/3 E. 2.4.1). Zu berücksichtigen sind namentlich die Ent-
stehungsgeschichte der Norm, der Zusammenhang, in dem sie mit ande-
ren Gesetzesbestimmungen steht, sowie ihr Sinn und Zweck. Die Geset-
zesmaterialien sind zwar nicht unmittelbar entscheidend, dienen aber im
Rahmen der historischen Auslegung als Hilfsmittel, den Sinn der Norm zu
erkennen. Namentlich bei neueren Texten kommt den Materialien eine be-
sondere Stellung zu, weil noch keine veränderten Umstände oder ein ge-
wandeltes Rechtsverständnis bestehen, die eine andere Lösung nahele-
gen würden (BGE 136 II 149 E. 3, 128 I 288 E. 2.4; BVGE 2014/8 E. 3.3,
Urteil des BVGer A-6175/2013 vom 12. Februar 2015 E. 3.3.1).
2.
2.1 Nach dem in Art. 5 Abs. 1 BV statuierten Grundsatz der Gesetzmässig-
keit bedarf jedes staatliche Handeln einer gesetzlichen Grundlage. Inhalt-
lich gebietet das Gesetzmässigkeitsprinzip, dass staatliches Handeln ins-
besondere auf einem Rechtssatz (generell-abstrakter Struktur) von genü-
gender Normstufe und genügender Bestimmtheit zu beruhen hat (statt
vieler: Urteile des BVGer A-1378/2019 vom 5. Dezember 2019 E. 1.6.1,
A-2702/2018 vom 23. April 2019 E. 2.4.1 m.w.H.).
2.1.1 Werden Rechtsetzungskompetenzen des Gesetzgebers auf den Ver-
ordnungsgeber übertragen, spricht man von Gesetzesdelegation. Der Ge-
setzgeber ermächtigt damit im (formellen) Gesetz die Exekutive zum Er-
lass von (sog. unselbstständigen) Verordnungen (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/
UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 110 und
Rz. 364; Urteil des BVGer A-2950/2019 vom 23. Juni 2020 E. 1.7.2).
2.1.2 Im Rahmen der konkreten Normenkontrolle prüft das Bundesverwal-
tungsgericht auf Beschwerde hin vorfrageweise Verordnungen des Bun-
desrates auf ihre Rechtmässigkeit. Bei unselbständigen Verordnungen, die
sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, prüft das Bundesverwaltungs-
gericht vorab deren Gesetzmässigkeit. Dabei ist zu untersuchen, ob sich
der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse
gehalten hat. Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt, von der
Verfassung abzuweichen bzw. seine Regelung nicht lediglich eine bereits
im Gesetzesrecht angelegte Verfassungswidrigkeit übernimmt, ist auch die
Verfassungsmässigkeit zu prüfen. Wird dem Bundesrat durch die gesetzli-
che Delegation ein sehr weiter Spielraum des Ermessens für die Regelung
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Seite 6
auf Verordnungsebene eingeräumt, so ist dieser Spielraum nach Art. 190
BV für das Bundesverwaltungsgericht verbindlich. Es darf in diesem Fall
nicht sein Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen, son-
dern hat sich auf die Kontrolle zu beschränken, ob dessen Regelung den
Rahmen der ihm im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich
sprengt oder aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist
(statt vieler: BGE 141 II 169 E. 3.4, 139 II 460 E. 2.3; BVGE 2016/24
E. 2.3.2). Die Einräumung eines weiten Ermessensspielraums bedeutet in-
dessen nicht die Ermächtigung, vom Gesetz abzuweichen, soweit die ge-
setzliche Delegationsnorm solches nicht vorsieht (Urteil des BGer
2C_718/2018 vom 27. Mai 2019 E. 4.4).
Eine solche konkrete bzw. akzessorische Normenkontrolle führt nicht zur
formellen Aufhebung einer im zu beurteilenden Anwendungsfall als verfas-
sungs- oder gesetzeswidrig erkannten Rechtsnorm, sondern lediglich
dazu, dass deren Anwendung – im konkreten Einzelfall – unterbleibt
(vgl. BVGE 2011/15 E. 3.3 in fine; Urteile des BVGer A-2950/2019 vom
23. Juni 2020 E. 1.7.3, A-1378/2019 vom 5. Dezember 2019 E. 3.4.4;
MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.179a).
3.
Das Verfahren der Zollveranlagung dient grundsätzlich der Feststellung
des Sachverhalts, der zolltarifarischen Erfassung der Ware, der Festset-
zung der Zoll- und weiteren Abgaben (z. B. der Einfuhrmehrwertsteuer) so-
wie dem Erlass der Veranlagungsverfügung (statt vieler: Urteil des BVGer
A-1617/2019 vom 23. Januar 2020 E. 2.5). Die Zollgesetzgebung sieht ein
ordentliches Zollveranlagungsverfahren vor (nachfolgend: E. 3.1), lässt
aber unter bestimmten Voraussetzungen Vereinfachungen im Veranla-
gungsverfahren zu (nachfolgend: E. 3.2)
3.1 Das ordentliche Zollveranlagungsverfahren ist in den Art. 21 ff. ZG ge-
regelt und ist (grob) in folgende Verfahrensabschnitte gegliedert:
Gemäss Art. 21 ZG hat eine Person Waren, welche sie ins Zollgebiet ver-
bringt, verbringen lässt oder sie danach übernimmt, unverzüglich und un-
verändert der nächstgelegenen Zollstelle zuzuführen oder zuführen zu las-
sen. Die der Zollstelle zugeführten Waren sind zu gestellen und summa-
risch anzumelden (Art. 24 Abs. 1 ZG) und anschliessend innerhalb der von
der Zollverwaltung bestimmten Frist zur Veranlagung anzumelden (Art. 25
Abs. 1 ZG). In der Zollanmeldung ist die zollrechtliche Bestimmung der Wa-
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ren festzulegen (Art. 25 Abs. 2 ZG). Die Zollanmeldung wird mit der An-
nahme durch die Zollstelle für die anmeldepflichtige Person grundsätzlich
verbindlich (Art. 33 ZG). Mittels Veranlagungsverfügung setzt die Zollstelle
die Zoll- und allfällige weitere Abgaben fest (vgl. Art. 38 ZG).
3.2 Art. 42 ZG ermächtigt den Bundesrat zum Erlass von Bestimmungen,
welche das Zollveranlagungsverfahren vereinfachen.
3.2.1 Gestützt auf Abs. 1 Bst. a und d von Art. 42 ZG hat der Bundesrat in
den Art. 100 bis 112 ZV Bestimmungen erlassen, die ein vereinfachtes Ver-
fahren für Versand und Empfang (sog. zugelassener Versand und zugelas-
sener Empfang) vorsehen. Demnach kann die EZV einer anmeldepflichti-
gen Person eine Bewilligung als zugelassener Versender oder als zugelas-
sene Empfängerin erteilen, wenn bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind
(Art. 103 ZV). Zugelassene Versender und Empfänger versenden oder
empfangen die Waren direkt in ihrem Domizil (es erfolgt keine Zuführung
der Waren an die Bestimmungs- bzw. Abgangszollstelle) und unterliegen
an der Grenze bloss einer sog. Transitveranlagung. Dieses Verfahren ent-
lastet die Zollstellen und beschleunigt den Warenverkehr, setzt jedoch sei-
tens der Privatwirtschaft qualitativ gut ausgebildete Partner voraus (PAT-
RICK RAEDERSDORF, in: Kocher/Clavadetscher [Hrsg.], Zollgesetz [ZG],
2009, Art. 42 N. 5). Art. 105 ZV schreibt für zugelassene Versender oder
Empfänger die elektronische Zollanmeldung vor.
3.2.2 Mit einer Änderung der Zollverordnung vom 27 Juni 2012, die am
1. August 2012 in Kraft getreten ist (AS 2012 3837), hat der Bundesrat mit
den Artikeln 105a bis 105c ZV neue Bestimmungen eingefügt, welche im
Rahmen des Verfahrens des zugelassenen Empfangs eine vereinfachte
Zollanmeldung (Art. 105a und 105b ZV) bzw. einen (hier nicht relevanten)
Verzicht auf den Erlass einer Veranlagungsverfügung (Art. 105c ZV) vor-
sehen.
3.2.2.1 Nach Art. 105a Abs. 1 ZV kann die zugelassene Empfängerin oder
der zugelassene Empfänger für die Überführung in den zollrechtlich freien
Verkehr eine vereinfachte Zollanmeldung einreichen für eine Sendung von
Waren, die neben weiteren Voraussetzungen (siehe Bst. a bis f) namentlich
einen Mehrwertsteuerwert von nicht mehr als Fr. 1000.-- und eine Roh-
masse von nicht mehr als 1000 kg aufweisen (Bst. c) und für die keine
Abgaben oder ausschliesslich die Mehrwertsteuer geschuldet sind (Bst. f.).
Nach dieser Bestimmung ist es dem zugelassenen Empfänger bzw. der
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zugelassenen Empfängerin freigestellt, ob sie – bei gegebenen Vorausset-
zungen – eine vereinfachte oder eine ordentliche Zollanmeldung einrei-
chen möchte.
3.2.2.2 Demgegenüber statuiert Art. 105b ZV eine Verpflichtung zur verein-
fachten Zollanmeldung. Der Wortlaut der Bestimmung ist wie folgt:
«Die EZV verpflichtet die zugelassene Empfängerin oder den zugelassenen Emp-
fänger, die vereinfachte Zollanmeldung anzuwenden, wenn die Preisüberwa-
chung:
a. feststellt, dass die zugelassene Empfängerin oder der zugelassene Empfän-
ger ein im Vergleich zu anderen Anbieterinnen und Anbietern unverhältnis-
mässig hohes Entgelt für die Verzollung verlangt; und
b. der EZV einen entsprechenden Antrag stellt.»
4.
4.1 Im vorliegenden Fall ist vorfrageweise zu prüfen, ob Art. 105b ZV
(E. 3.2.2.2), der Rechtsgrundlage des vorinstanzlichen Entscheids bildete,
gesetzes- und verfassungskonform ist, was von der Beschwerdeführerin
bestritten wird.
4.2 Zunächst ist der Regelungs- und Sinngehalt von Art. 105b ZV durch
Auslegung zu ermitteln (E. 1.3.2).
4.2.1 Nach dem Wortlaut von Art. 105b ZV liegt die Verpflichtung zur ver-
einfachten Zollanmeldung darin begründet, dass ein Unternehmen ein im
Vergleich zu anderen Anbietern unverhältnismässig hohes Entgelt für die
Verzollung verlangt. Damit weist Art. 105b ZV der Preisgestaltung zwi-
schen der zugelassenen Empfängerin (etwa der Spediteurin), welche die
Zollanmeldung vornimmt, und dem Träger der Verzollungskosten (häufig
dem Warenempfänger), ausschlaggebende Bedeutung zu. Mit anderen
Worten hängt es von der Höhe der in Rechnung gestellten Kosten einer
privatwirtschaftlichen Dienstleistung ab, ob eine Pflicht zur vereinfachten
Zollanmeldung besteht oder nicht.
Darüber, was ein im Vergleich zu anderen Anbietern unverhältnismässig
hohes Entgelt sein soll, enthält die Verordnungsbestimmung keine näheren
Angaben. Es genügt, wenn die Preisüberwachung ein solches feststellt
und in der Folge bei der Zollverwaltung einen Antrag auf Verpflichtung zur
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Seite 9
vereinfachten Zollanmeldung stellt. Art. 105b ZV räumt der Preisüberwa-
chung damit eine Kompetenz zur Feststellung von unverhältnismässig ho-
hen Preisen ein. Weiter hat der Antrag der Preisüberwachung nach dem
Wortlaut der Bestimmung zur Folge, dass die Zollverwaltung den zugelas-
senen Empfänger zur vereinfachten Zollanmeldung zu verpflichten hat. Da-
mit verbleibt der Zollverwaltung bei Vorliegen eines entsprechenden An-
trags (zumindest nach dem Wortlaut) kein Entscheidungsspielraum hin-
sichtlich der Frage, ob sie ein Unternehmen zur vereinfachten Zollanmel-
dung verpflichten will oder nicht. Im Umkehrschluss bedeutet dies, dass
der Preisüberwachung mit dem Antragsrecht faktisch (und entgegen der
Bedeutung des Begriffs) sowohl ein Weisungsrecht gegenüber der Zollver-
waltung und indirekt Entscheidungsgewalt hinsichtlich der Art der Zollan-
meldung zukommt.
4.2.2 Sowohl die preisliche Regulierung der (privatwirtschaftlichen) Verzol-
lungsdienstleistung als auch die mit Art. 105b ZV geschaffenen Kompeten-
zen der Preisüberwachung sind – wie der nachfolgend wiedergegebenen
Entstehungsgeschichte zu entnehmen ist – vom Verordnungsgeber explizit
gewollt und entsprechen dem Sinn und Zweck der Bestimmung:
Die mit der Änderung der Zollverordnung vom 27. Juni 2012 neu einge-
führte Möglichkeit einer vereinfachten Zollanmeldung für Kleinsendungen
geht auf ein in den Jahren 2008 bis 2010 durchgeführtes Pilotprojekt der
Zollverwaltung zur Vereinfachung des Zollanmeldeverfahrens zurück (Aus-
führungen der Vorinstanz in der Eingabe vom 10. Oktober 2019, Bst. D
[BVGer act. 19]). Nach Abschluss des Projektes bot die EZV den zugelas-
senen Empfängern an, für Kleinsendungen eine vereinfachte Zollanmel-
dung abzugeben (d.h. eine reduzierte elektronische Zollanmeldung, die
insbesondere auf handelsstatistische Daten verzichtet, oder Kleber, Stem-
pel oder Sammelzollanmeldung). Dies sollte sich auf die Höhe der Verzol-
lungskosten der Unternehmen, d.h. jener Kosten, die dem Unternehmen
im Zusammenhang mit der Anmeldung entstehen und die (häufig dem Wa-
renempfänger) in Rechnung gestellt werden, auswirken (s. Eingabe der
Vorinstanz vom 10. Oktober 2019, Bst. D [BVGer act. 19]; Notiz der OZD
vom 4. Mai 2011 zu „Projekt Kleinsendungen“ sowie Detailinformation vom
10. Januar 2011 „Vereinfachte Zollanmeldung von Kleinsendungen im ZE-
Verfahren“, Ziff. 2 [BVGer act. 19, Beilage 2]). Im Hinblick auf eine entspre-
chende Anpassung der Zollverordnung fand eine Anhörung der interessier-
ten Kreise statt, wobei der neue Zollanmeldeprozess mehrheitlich begrüsst
wurde. Gewisse Importeure und Betriebe der Exportindustrie wünschten
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Seite 10
jedoch aus administrativen, logistischen oder anderen Gründen (z.B. Do-
kumentation der Nachweiskette für ausgestellte Ursprungsnachweise)
keine vereinfachte, sondern eine vollständige Zollanmeldung (siehe Ant-
wort des Bundesrates vom 24. Februar 2010 zur Motion 09.4209 [dazu
nachfolgender Absatz], Ziff. 1 [BVGer act. 19, Beilage 1]).
Die Einführung einer Verpflichtung zur vereinfachten Zollanmeldung geht
auf die Motion 09.4209 der damaligen Nationalrätin Leutenegger Oberhol-
zer vom 10. Dezember 2009 zurück. Darin wurde der Bundesrat im Sinne
des Abbaus von Handelshemmnissen im grenzüberschreitenden Online-
Handel u.a. aufgefordert, die privaten Spediteure anzuhalten, für Kleinwa-
ren die vereinfachte Zollanmeldung anzuwenden. Die Motionärin begrün-
dete ihren Antrag mit überhöhten Zollbearbeitungsgebühren, die teilweise
so hoch seien wie der Wert der Ware. In seiner Stellungnahme vom
24. Februar 2010 erklärte der Bundesrat, dass er im laufenden Verfahren
zur Änderung der Zollverordnung darauf hinwirken wolle, dass die Zollan-
melder angehalten werden können, ein vereinfachtes Zollanmeldeverfah-
ren für Kleinsendungen anzuwenden, wenn die diesbezüglichen Rahmen-
bedingungen erfüllt seien. Auf entsprechenden Antrag des Bundesrats
nahmen später sowohl der National- als auch der Ständerat die Motion in
diesem Punkt an. Im Juni 2013 erfolgte infolge Umsetzung des Anliegens
mit der Schaffung von Art. 105b ZV die Abschreibung des Geschäfts
(vgl. Bericht vom 8. März 2013 über Motionen und Postulate der gesetzge-
benden Räte im Jahr 2012 [Geschäft Nr. 13.006, BBl 2013 2813, 2847]).
Die Frage, ob die vereinfachte Zollanmeldung bei Kleinsendungen auf Frei-
willigkeit oder (zumindest teilweise) auf einer Verpflichtung basieren sollte,
war im Verordnungsgebungsprozess umstritten (Eingabe der Vorinstanz
vom 10. Oktober 2019, Bst. I ff. [BVGer act. 19]). Die Zollverwaltung vertrat
die Auffassung, dass eine zwingende Regelung für die Verpflichtung zur
Kostensenkung im Zollrecht am falschen Platz sei (Faktenblatt vom 11. Au-
gust 2011, Ziff. 4 (Beilage 4 zu BVGer act. 19]). Demgegenüber hielt die in
die Ämterkonsultation einbezogene Preisüberwachung unter Hinweis auf
das Anliegen der Motion Leutenegger Oberholzer an einer grundsätzlichen
Verpflichtung zur vereinfachten Zollanmeldung bei Kleinsendungen fest.
Zumindest sollten die Warenempfänger von Kleinsendungen – unabhängig
davon, ob die Spediteure tatsächlich vereinfacht anmelden – nur die Kos-
ten der vereinfachten Zollanmeldung tragen (vgl. Schreiben der Preisüber-
wachung vom 17. April 2012, insbes. S. 2 [Beilage 7 zu BVGer act. 19]).
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Seite 11
4.2.3 Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass Art. 105b ZV erstens
eine zollrechtliche Verpflichtung (vereinfachte Zollanmeldung) an den Preis
einer privatwirtschaftlichen Dienstleistung koppelt in der Absicht, dadurch
den Preis einer dem Konsumenten in Rechnung gestellten Dienstleistung
zu senken; mit anderen Worten dient die Bestimmung der Preisregulierung.
Zweitens räumt die Verordnungsbestimmung der Preisüberwachung die
Kompetenz zur Feststellung von «unverhältnismässig hohen Preisen» und
ein faktisches Weisungsrecht gegenüber der EZV ein.
4.3 In einem nächsten Schritt ist auf die in Frage kommende gesetzliche
Grundlage von Art. 105b ZV näher einzugehen.
4.3.1 Bei Art. 105b ZV handelt es sich formal um eine unselbständige Ver-
ordnungsbestimmung, die sich ebenfalls zumindest formal (aufgrund des
Verweises in Art. 105b ZV) auf Art. 42 Abs. 1 Bst. a und d ZG stützt. Art. 42
ZG hat folgenden Wortlaut:
«(Abs. 1): Der Bundesrat kann Vereinfachungen im Zollveranlagungsverfahren
vorsehen. Er kann namentlich:
a. von der Pflicht zum Gestellen oder summarischen Anmelden befreien, so-
fern dadurch die Zollprüfung der Waren nicht beeinträchtigt wird;
b. Erleichterungen im Reiseverkehr vorsehen;
c. periodische Sammelanmeldungen vorsehen;
d. am Zollveranlagungsverfahren beteiligten Personen Aufgaben der EZV
übertragen.
(Abs. 2): Die EZV kann zur weiteren Vereinfachung des Zollveranlagungsverfah-
rens oder zur Durchführung von Pilotversuchen Vereinbarungen mit am Zollveran-
lagungsverfahren beteiligten Personen schliessen, soweit dadurch die Wettbe-
werbsverhältnisse nicht wesentlich beeinträchtigt werden.
(Abs. 3): Vereinfachungen des Zollveranlagungsverfahrens sind nur zulässig, so-
weit die Zollsicherheit nicht beeinträchtigt und namentlich der Zollabgabenbetrag
nicht geschmälert wird.»
4.3.2 Der Gesetzgeber beabsichtigte mit Art. 42 Abs. 1 ZG die Schaffung
einer Rechtsgrundlage für verschiedenste Vereinfachungen des Zollveran-
lagungsverfahrens, wobei bewusst auf eine abschliessende Aufzählung
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Seite 12
von Anwendungsfällen verzichtet wurde. Damit sollte dem Bedürfnis der
Praxis nach einer Weiterentwicklung des Zollrechts Rechnung getragen
werden. Beim Erlass von Buchstabe d der Bestimmung, der die Möglichkeit
der Delegation von Aufgaben der Zollverwaltung an Zollbeteiligte vorsieht,
hatte der Gesetzgeber das Verfahren des zugelassenen Versenders bzw.
Empfängers im Blick (vgl. Botschaft über ein neues Zollgesetz vom 15. De-
zember 2003 [nachfolgend: Botschaft ZG], BBl 2004 622).
Die in Art. 42 ZG enthaltene Aufzählung von Anwendungsfällen ist – wie
erwähnt – nicht abschliessend. Damit kommt dem Bundesrat hinsichtlich
allfälliger weiterer Vereinfachungen im Zollveranlagungsverfahren auf den
ersten Blick ein erheblicher Ermessenspielraum zu. Dieser Ermessenspiel-
raum ist aber aufgrund des Gesetzmässigkeitsprinzips begrenzt, dies na-
mentlich in folgender Hinsicht:
4.3.2.1 Zunächst zeigen die konkreten in Art. 42 Abs. 1 enthaltenen Bei-
spiele, dass der Gesetzgeber Verfahrensvereinfachungen zu Gunsten der
Zollanmeldepflichtigen im Blick hatte, die mit einer gleichzeitigen Entlas-
tung der Zollbehörden einhergehen. Dies kommt auch in Art. 42 Abs. 3 ZG
zum Ausdruck, der die Zulässigkeit von Vereinfachungen im Zollveranla-
gungsverfahren an die Bedingung knüpft, dass die Zollsicherheit gewähr-
leistet ist und der Zollabgabenbetrag nicht geschmälert wird.
4.3.2.2 Des Weiteren erscheint der Ermessenspielraum des Bundesrats
– weil Art. 42 ZG insofern keine ausdrückliche Abweichung oder Erweite-
rung enthält – durch den in Art. 1 ZG statuierten Regelungsgegenstand des
Zollgesetzes begrenzt.
Das Zollgesetz regelt gemäss dessen Art. 1 die Überwachung und die Kon-
trolle des Personen- und Warenverkehrs über die Zollgrenze, die Erhebung
der Zollabgaben, die Erhebung der Abgaben nach nichtzollrechtlichen Bun-
desgesetzen, soweit sie der Eidgenössischen Zollverwaltung (EZV) ob-
liegt, sowie den Vollzug nichtzollrechtlicher Erlasse des Bundes und die
Erfüllung von Aufgaben, soweit sie der EZV obliegen. Damit umfasst das
Zollrecht als Bestandteil des öffentlichen Verwaltungsrechts grundsätzlich
und traditionell alle Normen, die auf Gestaltung und Verwirklichung der
Zollerhebung gerichtet sind (Botschaft ZG, BBl 2004 589). Was den «Voll-
zug nichtzollrechtlicher Erlasse des Bundes und die Erfüllung von Aufga-
ben, soweit sie der EZV obliegen» betrifft, so stellt dies das rechtlich not-
wendige Instrumentarium für den Aufgabenvollzug im Bereich der nichtzoll-
rechtlichen Erlasse dar. Zu diesen Aufgaben aus anderen Rechtsgebieten
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zählen neben der Abgabenerhebung (z.B. Einfuhrmehrwertsteuer, Mineral-
ölsteuer, Tabaksteuer), insbesondere der Vollzug aussenwirtschaftlicher
und aussenpolitischer Massnahmen (etwa im Bereich des Agrarschutzes),
Massnahmen im Bereich Bevölkerung und Umwelt (z.B. Lebensmittelkon-
trollen, Artenschutz, Edelmetallkontrolle, Immaterialgüterrechte) und Mas-
snahmen im Bereich Sicherheit und Polizei (z.B. Migrationsgesetzgebung,
Waffengesetzgebung, Kriegsmaterial, Strassenverkehrsrecht; zum Gan-
zen: Botschaft, BBl 2004 590).
4.4 Im Folgenden ist zu prüfen, ob Art. 105b ZV mit dem in E. 4.2 umschrie-
benen Regelungsgehalt den vom ZG vorgegebenen Rahmen (E. 4.3) res-
pektiert und sich auf eine hinreichende gesetzliche Grundlage zu stützen
vermag.
4.4.1 Das auf Verordnungsstufe geregelte Verfahren des zugelassenen
Empfangs findet seine gesetzliche Grundlage in Art. 42 Abs. 1 Bst. a und d
ZG. Das Verfahren des zugelassenen Empfangs bedarf einer Bewilligung
durch die Zollstelle, d.h. es ist freiwillig. Bereits aus diesem Grund kann es
(neben der Entlastung der Zollstellen) auch als Verfahrensvereinfachung
zu Gunsten der Zollanmeldepflichtigen verstanden werden. Zudem werden
die Zollanmeldepflichtigen etwa dadurch entlastet, dass sie die Sendungen
keiner Zollstelle zuführen müssen (vgl. E. 3.2.1). Eine zusätzliche Verfah-
rensvereinfachung enthält das Verfahren des zugelassenen Empfangs, in-
dem es den zugelassenen Empfängern ermöglicht, bei bestimmten
Kleinsendungen eine vereinfachte Zollanmeldung einzureichen. Mit
Art. 105b ZV wird die Freiwilligkeit der vereinfachten Zollanmeldung durch
eine Verpflichtung ersetzt und zwar in Konstellationen, in denen die Preis-
überwachung ein unverhältnismässig hohes Entgelt für die Verzollung fest-
stellt. Die Verpflichtung zur vereinfachten Zollanmeldung kommt nun aber
unabhängig davon zum Tragen, ob es sich für den zugelassenen Empfän-
ger tatsächlich um eine Vereinfachung handelt. Dabei ist zu berücksichti-
gen, dass je nach Konstellation sogar von einem erhöhten finanziellen und
organisatorischen Aufwand ausgegangen werden müsste (vgl. BVGer
act. 19, Beilage 2, Ziff. 7 und Beschwerde S. 9 f.). Wie bereits in E. 4.2.2
erwähnt, geht aus der Antwort des Bundesrats zur Motion von Nationalrätin
Leutenegger Oberholzer hervor, dass gewisse betroffene Wirtschaftsteil-
nehmer aus administrativen, logistischen oder anderen Gründen gerade
keine vereinfachte, sondern eine vollständige Zollanmeldung wünschten.
Somit kann von einer generellen Verfahrensvereinfachung zu Gunsten der
Zollanmeldepflichtigen (E. 4.3.2.1) keine Rede sein. Bereits unter diesem
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Aspekt hat der Verordnungsgeber mit Art. 105b ZV seinen ihm in Art. 42
ZG eingeräumten Ermessensspielraum überschritten.
4.4.2 Der Ermessenspielraum des Verordnungsgebers ist weiter durch den
Regelungsgegenstand des Zollgesetzes begrenzt (E. 4.3.2.2). Im Zollrecht
angelegte Motive für die in Art. 105b ZV statuierte Verpflichtung zur verein-
fachten Zollanmeldung und die damit beabsichtigte preisliche Regulierung
im Sinne des Konsumentenschutzes sind nicht ersichtlich: Die lediglich in
Einzelfällen zum Tragen kommende Verpflichtung zur vereinfachten Zoll-
anmeldung dient weder einer besseren Kontrolle des Warenverkehrs noch
der Erhebung von Zollabgaben noch dem Aufgabenvollzug im Bereich der
erwähnten nichtzollrechtlichen Erlasse. Auch die Einschaltung der Preis-
überwachung in ein zollrechtliches Verfahren ist dem Zollgesetz wesens-
fremd. Es sind denn auch im vorliegenden Verfahren keine zollrechtlichen
Gründe für diese einzelfallweise Verpflichtung zur vereinfachten Zollanmel-
dung genannt worden. Vielmehr hat die Zollverwaltung im Rahmen der Re-
vision der Zollverordnung die Auffassung vertreten, dass eine zwingende
Regelung für die Verpflichtung zur Kostensenkung im Zollrecht am falschen
Platz sei (vorne. E. 4.2.2, letzter Absatz). Mit Art. 105b ZV hat der Bundes-
rat den Regelungsgegenstand des Zollgesetzes überschritten.
4.4.3 Nach dem soeben Dargelegten findet die mit Art. 105b ZV einge-
führte Verpflichtung zur vereinfachten Zollanmeldung und der damit einher-
gehende staatliche Eingriff in die Preisgestaltungsfreiheit von Unterneh-
men in Art. 42 ZG keine hinreichende gesetzliche Grundlage. Daran ver-
mag auch der Umstand nichts zu ändern, dass sowohl National- wie auch
Ständerat – d.h. der Bundesgesetzgeber – durch die Annahme und an-
schliessende Abschreibung der Motion (vorne E. 4.2.2) implizit der Rege-
lung gemäss Art. 105b ZV zugestimmt haben: Die Delegation von Rechts-
setzungsbefugnissen an den Verordnungsgeber bedarf einer Grundlage in
einem Gesetz im formellen Sinn (vgl. Art. 164 Abs. 2 BV). Die blosse An-
nahme einer Motion durch den Bundesgesetzgeber stellt keine rechtsge-
nügende Delegationsgrundlage dar.
Weil sodann weder die Preisüberwachung noch der Konsumentenschutz
im Zollgesetz (auch nicht implizit) Erwähnung finden, bildet das ZG auch
keine hinreichende gesetzliche Grundlage für die Einschaltung der Preis-
überwachung in ein Zollveranlagungsverfahren.
4.5 Ebensowenig enthält das Preisüberwachungsgesetz vom 20. Dezem-
ber 1985 (PüG, SR 942.20) eine hinreichende gesetzliche Grundlage für
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die in Art. 105b ZV statuierte Kompetenz der Preisüberwachung zur Fest-
stellung von «unverhältnismässig hohen Preisen» bzw. für das faktische
Weisungsrecht gegenüber der EZV im Hinblick auf die Verpflichtung eines
Unternehmens, ein bestimmtes Zollanmeldeverfahren anzuwenden (s.
E. 4.2.3). Das Preisüberwachungsgesetz beschränkt die aktive Rolle der
Preisüberwachung auf die Beseitigung missbräuchlicher Preise, welche
aus Wettbewerbsabreden resultieren bzw. von marktmächtigen Unterneh-
men des privaten und des öffentlichen Rechts festgesetzt werden (vgl. Art.
2 und 4 PüG). Die Preisüberwachung kann dabei eine Preiserhöhung un-
tersagen bzw. eine Preissenkung verfügen (Art. 10 PüG). Ein faktisches
Weisungsrecht hinsichtlich der Anwendung eines bestimmten Zollanmel-
deverfahrens bzw. die in Art. 105b ZV vorgesehene Zusammenarbeit mit
den Zollbehörden findet jedoch im PüG keine Verankerung (vgl. Art. 5
PüG).
4.6 Nach dem Gesagten erweist sich Art. 105b ZV im Ergebnis als nicht
gesetzeskonform.
4.7 Nachdem bereits die Gesetzmässigkeit von Art. 105b ZV zu verneinen
ist, erübrigt es sich im Grunde zu prüfen, ob (neben der Verletzung des
Legalitätsprinzips) noch weitere Verfassungswidrigkeiten bestehen. Der
Vollständigkeit halber ist anzufügen, dass die mit Art. 105b ZV bezweckte
Preisregulierung betreffend eine privatwirtschaftliche Dienstleistung, wenn
sie als Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) zu qualifizieren wäre,
was hier offen bleiben kann, neben der hinreichenden gesetzlichen Grund-
lage auch das Kriterium der Verhältnismässigkeit zu erfüllen hätte
(vgl. Art. 36 BV). Dies ist zumindest mit Blick auf die Voraussetzung der
Geeignetheit der Massnahme zu bezweifeln. Wie die Beschwerdeführerin
nachvollziehbar darlegt, hat eine Verpflichtung zur vereinfachten Zollan-
meldung – gerade bei Speditionsunternehmen, die nur eine geringe Anzahl
Kleinpakete abfertigen und daher für die Mehrzahl der Sendungen eine
ordentliche Zollveranlagung vornehmen müssen – nicht zwingend eine
Kosteneinsparung und eine Senkung der Konsumentenpreise zur Folge
(Beschwerde S. 9 f.).
4.8 Die vorliegend festgestellte Gesetzeswidrigkeit von Art. 105b ZV hat
zur Folge, dass der Verordnungsbestimmung im vorliegenden konkreten
Fall die Anwendung zu versagen ist (vorne E. 2.1.2 in fine). Damit entfällt
die Verpflichtung der Beschwerdeführerin zur Anwendung der vereinfach-
ten Zollanmeldung. Die Beschwerde erweist sich als begründet und ist gut-
zuheissen. Der vorinstanzliche Entscheid ist aufzuheben.
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5.
5.1 Bei diesem Verfahrensausgang hat die Beschwerdeführerin als obsie-
gende Partei keine Verfahrenskosten zu tragen. Der Vorinstanz sind eben-
falls keine Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG).
Der geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 5'000.-- ist der Be-
schwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückzuer-
statten.
5.2 Die anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin hat gemäss Art. 64
Abs. 1 und 2 VwVG i.V.m. Art. 7 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008
über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht
(VGKE, SR 173.320.2) Anspruch auf eine Parteientschädigung zulasten
der Vorinstanz. Diese ist aufgrund der Akten und praxisgemäss auf
Fr. 7'500.-- festzusetzen.