Decision ID: 985ddadc-b6eb-462b-a575-c433a3e3d812
Year: 2017
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. E.J. (geb. 2012) wohnt zusammen mit ihren Eltern F.J. und G.J. an der K.-strasse 3
(K.-weg/L.-strasse) im Gebiet Z. in X. Am 20. Mai 2016 beurteilte der Schulrat der
politischen Gemeinde X. den Schulweg von E.J. für die Kindergartenzeit als
unzumutbar und hiess das Gesuch der Eltern um unentgeltlichen Transport, ab der
Haltestelle K.-brücke, gut (vgl. act 14/3/2).
B. Mit Entscheid vom 29. Juli 2016 hiess die Rekursstelle Volksschule Q. den von den
Eltern gegen die Verfügung des Schulrats vom 20. Mai 2016 erhobenen Rekurs gut,
nachdem auch der Schulrat anlässlich einer gemeinsamen Begehung den Weg zu der
vorgeschlagenen Haltestelle K.-brücke für E.J. als unzumutbar eingestuft hatte (vgl.
act. 14/13), und wies die Angelegenheit zur Festlegung einer zumutbaren

Einstiegsstelle für den Transport zum Kindergarten im Sinne der Erwägungen an den
Schulrat zurück.
C. In Vertretung der politischen Gemeinde X. (Beschwerdeführerin) erhob der Schulrat
gegen den am 18. August 2016 versandten Entscheid der Rekursstelle Volksschule Q.
(Vorinstanz) mit Eingabe vom 26. August 2016 und Ergänzung vom 25. Oktober 2016
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Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der vorinstanzliche Entscheid
sei kostenfällig aufzuheben.
Die Vorinstanz verzichtete – unter Verweis auf ihre Erwägungen im angefochtenen
Entscheid – am 9. November 2016 auf eine Stellungnahme. Die Beschwerdegegnerin
liess sich mit Eingabe vom 2. Dezember 2016 vernehmen.
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die
Akten wird – soweit für die Entscheidfindung wesentlich – in den Erwägungen
eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
1.1. Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59 Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die
Beschwerdeführerin ist zur Erhebung des Rechtsmittels befugt (Art. 64 in Verbindung
mit Art. 45 Abs. 1 VRP; vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St.
Gallen, 2. Auflage 2003, Rz. 447). Die Beschwerde wurde mit Eingabe vom 26. August
2016 rechtzeitig erhoben und entspricht, zusammen mit der Ergänzung vom 25.
Oktober 2016, in formeller und inhaltlicher Hinsicht den gesetzlichen Anforderungen
(Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die
Beschwerde ist deshalb – unter nachfolgenden Vorbehalten – einzutreten.
1.2. Kein beim Verwaltungsgericht anfechtbarer Entscheid liegt hinsichtlich der
genauen Modalitäten des Schülertransports – insbesondere der konkreten
Einstiegsstelle – vor. Da die Vorinstanz die Angelegenheit zur Festlegung einer
zumutbaren Einstiegsstelle im Sinne ihrer Erwägungen an die Beschwerdeführerin
zurückgewiesen hat, wurde darüber noch nicht abschliessend entschieden.
Selbst wenn aber – aufgrund des geringen Spielraums, welcher der
Beschwerdeführerin angesichts der vorinstanzlichen Ausführungen dabei noch
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verbleibt – über diese Frage vorliegend zu entscheiden wäre, gilt es festzuhalten, dass
die Beschwerdeführerin selber vorbringt, der Schulbus könne an der M.-strasse vor der
Rollbrücke sicher wenden und ein morgendlicher Zustieg an der Verzweigung K.-/M.-
strasse (Z.) in den Wintermonaten sei für E.J. möglich (vgl. act. 10 Ziff. 5 Punkt 3 und
4). Diese Lösung – wie auch der ebenfalls vorgeschlagene Transport ab der Kreuzung
P.-/O.-strasse in der übrigen Zeit – liegt durchaus in dem von der Vorinstanz
vorgegebenen Rahmen. Unbeachtlich wäre das Vorbringen der Beschwerdegegner,
dass ein jederzeitiger Zu- und Ausstieg an der Verzweigung K.-/M.-strasse E.J. mehr
Kontinuität und klare Orientierungspunkte bieten würde (vgl. act. 18 Punkt 2): Die
Vorinstanz führte explizit aus, dass je nach Jahreszeit variierende Einstiegsstellen
möglich bzw. gar notwendig sind (vgl. angefochtener Entscheid E. 5b). Ein dem
entgegenstehender Antrag – sofern die Ausführungen der Beschwerdegegner
dahingehend zu verstehen sind – käme einer nach st. gallischem
Verwaltungsverfahrensrecht unzulässigen Anschlussbeschwerde gleich und hätte
deshalb mittels eigener Rechtsmittelerhebung geltend gemacht werden müssen (vgl.
VerwGE B 2015/14 vom 20. Januar 2017 E. 1, B 2014/99 vom 28. Juni 2016 E. 3.2,
www.gerichte.sg.ch; Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 640). Das Verwaltungsgericht darf
nämlich nicht über die Begehren der Beschwerdeführerin hinausgehen und die
angefochtene Verfügung oder den angefochtenen Entscheid nicht zu deren Nachteil
ändern (Art. 63 VRP).
2. Umstritten ist somit einzig, ob der Weg vom Wohnhaus der Beschwerdegegnerin
zum Kindergarten N. für die vierjährige E.J. unzumutbar ist und sie deshalb einen
Anspruch auf unentgeltlichen Schülertransport hat.
2.1. Da die Vorinstanz keine richterliche Behörde ist (vgl. VerwGE B 2016/200 vom 20.
Januar 2017 E. 3, www.gerichte.sg.ch), sind nach Massgabe von Art. 110 des
Bundesgesetzes über das Bundesgericht (SR 173.110; BGG) auch die von den
Beteiligten im Laufe des Beschwerdeverfahrens eingereichten zusätzlichen
Ausführungen und Beweismittel zum Sachverhalt zu berücksichtigen (vgl. BGE 135 II
369 E. 3.3).
2.2. Gemäss Art. 20 lit. a des Volksschulgesetzes (sGS 213.1, VSG) sorgen die
Schulgemeinden für den Transport von Schülerinnen und Schülern mit unzumutbarem
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Schulweg. Ein Anspruch auf zumutbaren Schulweg oder Transport bzw. Übernahme
der Transportkosten bei unzumutbarem Schulweg ergibt sich im Übrigen auch
unmittelbar aus Art. 19 der Bundesverfassung (SR 101, BV; vgl. BGE 133 I 156 E. 3.1
mit Hinweisen).
Die Frage, ob ein Schulweg als zumutbar oder unzumutbar gilt, stellt – entgegen der
Auffassung der Vorinstanz und der Beschwerdeführerin – keine Ermessensfrage dar.
Vielmehr handelt es sich bei dem Begriff der «Zumutbarkeit» nach Art. 20 lit. a VSG um
einen unbestimmten Rechtsbegriff. Dessen Handhabung durch die
rechtsanwendenden Behörden unterliegt als Rechtsfrage der freien Überprüfung durch
das Verwaltungsgericht (Art. 61 Abs. 1 VRP).
2.3. Die Zumutbarkeit eines Schulwegs ist gestützt auf eine Würdigung der
Gesamtumstände im konkreten Einzelfall zu beurteilen. Insbesondere sind die Person
der Schülerin (Alter, Entwicklungsstand, Gesundheit), die Art des Schulwegs – mithin
die physische Beanspruchung (Distanz, Marschzeit, Höhenunterschied, Beschaffenheit,
Witterungsverhältnisse) sowie die kognitive und emotionale Beanspruchung
(Angstfaktoren wie Tiere, Wälder, Dunkelheit, Gewitter, usw.) des Kindes – und die sich
daraus ergebende Gefährlichkeit zu berücksichtigen. Ausser Acht zu bleiben hat, ob
ein Weg subjektiv als lang, schlecht begehbar oder gefährlich empfunden wird;
abzustellen ist einzig auf objektivierte Kriterien (vgl. GVP 2014 Nr. 1; GVP 2008 Nr. 7
mit Hinweis auf BGer 2P.101/2004 vom 14. Oktober 2004 E. 4.1; S. Horvath, Der
verfassungsmässige Anspruch auf einen zumutbaren Schulweg, in: ZBl 108/2007, S.
655 f.).
Aus dem Dargelegten ergibt sich bereits, dass die Beurteilung der Zumutbarkeit eines
Schulwegs naturgemäss nur beschränkt einer zahlenmässigen Berechnung mittels
einer starren Excel-Tabelle zugänglich ist. Sofern die Beschwerdeführerin zur
Begründung ihrer Beschwerde pauschal auf das von ihr erlassene Transportreglement
mit integrierter Berechnungstabelle verweist, wonach E.J. knapp nicht
transportberechtigt sei, so ist festzuhalten, dass dies – in Anbetracht der Tatsache,
dass die 11 berücksichtigten Punkte durchaus eine gewisse Parallelität zu einigen von
der Lehre und Rechtsprechung entwickelten Beurteilungskriterien aufweisen – wohl ein
zweckmässiges Instrument zur groben Abgrenzung zwischen zu- und unzumutbaren
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Schulwegen sein kann, im Einzelfall aber eine umfassendere Würdigung der konkreten
Begebenheiten nicht zu ersetzen vermag.
2.3.1. Eine allgemeingültige Aussage darüber, ab wann genau ein Kind über die
entsprechenden Voraussetzungen (sensorische Wahrnehmung, Motorik, kognitive
Fähigkeiten) für ein verkehrssicheres Verhalten verfügt, kann kaum getroffen werden.
Bei einem knapp fünfjährigen Kind sind die entsprechenden Fähigkeiten – nach dem
gegenwärtigen verkehrs- und entwicklungspsychologischen Erkenntnisstand – aber
zweifelsohne noch nicht vollständig ausgebildet (vgl. A. Uhr,
Entwicklungspsychologische Grundlagen: Überblick und Bedeutung für die
Verkehrssicherheit, Bern 2015, www.bfu.ch; Horvath, a.a.O., S. 649, S. 658 f., S. 660
f.).
2.3.2. Der vorliegende Schulweg ohne gravierende Höhenunterschiede weist eine
Distanz von rund 1.4 km (gemessen auf www.geoportal.ch) auf. Die gemeinsame
Begehung im Rahmen des vorinstanzlichen Verfahrens fand ohne E.J. statt und
beanspruchte für die Teilnehmenden – bei simulierter Gehgeschwindigkeit eines Kindes
– knapp 31 Minuten (vgl. act. 14/13). Der Weg zur Haltestelle K.-brücke hingegen,
welcher ebenfalls – und noch im Beisein von E.J. – begangen wurde, weist gemäss
vorinstanzlicher Feststellung eine Distanz von rund 900 Meter auf und wurde von den
Beteiligten in knapp 23 Minuten zurückgelegt. Unter der Annahme, dass E.J. dieses
Tempo über 1.4 km halten kann, ergäbe sich für den Weg in den Kindergarten eine
Marschzeit von nicht ganz 36 Minuten.
Ob und inwiefern E.J. durch das bei ihr diagnostizierte Kinderrheuma in ihrer
körperlichen Leistungsfähigkeit eingeschränkt ist, bringen die Beschwerdegegner nicht
vor. Auch für ein gesundes, noch nicht ganz fünfjähriges Kindergartenkind liegt der zur
Diskussion stehende Schulweg allerdings bereits aufgrund der Länge an der
äussersten Grenze des Zumutbaren (vgl. GVP 2014 Nr. 1 mit Hinweisen auf die
bundesgerichtliche Rechtsprechung sowie die Rechtsprechungsübersicht bei Horvath,
a.a.O., S. 649-651).
2.3.3. Die Beschwerdeführerin bestreitet in diversen Punkten die vorinstanzlichen
Feststellungen zu den städtischen und ländlichen Gefahren, die E.J. auf ihrem
Schulweg zu bewältigen habe.
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Bei der Beurteilung der Gefährlichkeit des Weges spielt das subjektive Empfinden eine
erhebliche Rolle, was deren Objektivierung erschwert. Immerhin gelten Strassen ohne
Gehsteig, insbesondere enge Durchgangsstrassen mit Schwerverkehr oder
unübersichtlichen Kurven, Übergänge über belebte Strassen ohne Lichtsignale,
Fussgängerstreifen und dergleichen, wie auch das Passieren von Ein- und Ausfahrten,
Baustellen oder Parkplätzen als gefährlich (vgl. H. Plotke, Schweizerisches Schulrecht,
2. Aufl. 2003, S. 228 f.; Horvath, a.a.O., S. 652 f., S. 656 f.).
2.3.3.1. Der erste – ländlich geprägte – Streckenabschnitt des zur Diskussion
stehenden Schulwegs mündet in einer Entfernung von weniger als 100 Metern (alle
Distanzen gemessen auf www.geoportal.ch) vom Wohnhaus der Beschwerdegegner
bei der Gabelung K.-/M.-strasse in die P.-strasse. In diesem Bereich befindet sich eine
Kuppe, welche allerdings nach vorinstanzlicher Feststellung nicht so hoch ist, dass E.J.
dahinter nicht gesehen werden kann. Dass die Fahrzeuge an dieser Stelle – wie von der
Beschwerdeführerin auch bestritten wird – tatsächlich abheben, darf durchaus
bezweifelt werden (vgl. act. 14/13). Danach verläuft der Weg ca. 820 Meter entlang der
P.-strasse. Während auf den ersten rund 85 Metern der Gemeindestrasse zweiter
Klasse noch ein Tempolimit von 80 km/h gilt, beträgt die zulässige
Höchstgeschwindigkeit im Übrigen 50 km/h. Die Strassenverhältnisse gestalten sich
zwar übersichtlich, aber eng und mit beschränkten Ausweichmöglichkeiten. Der
landwirtschaftliche Verkehr stellt dabei zwar eine gewisse Gefahr dar; jedoch ist
aufgrund des geraden und ebenen Streckenverlaufs sowie der reflektierenden
Schulkleidung mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass die Kinder von den
Fahrzeuglenkern allgemein genügend weit im Voraus wahrgenommen werden können.
Letztere sind zudem ohnehin angehalten, mit Licht zu fahren und bei schlechteren
Sichtverhältnissen ihre Geschwindigkeit entsprechend anzupassen (Art. 32 Abs. 1 und
41 Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes, SR 741.01, SVG, in Verbindung mit Art. 4 und
30 der Verkehrsregelnverordnung, SR 741.11, VRV). Trotzdem stellt die morgendliche
Dunkelheit in der Winterzeit – bis auf Höhe P.-strasse 02 wird die Strasse von lediglich
drei Strassenlampen beleuchtet – einen risikoerhöhenden Faktor dar. Ob diese (nicht
zwingend vollständige) Dunkelheit bei E.J. tatsächlich Ängste und Unsicherheiten
auszulösen vermag, kann vorliegend nicht beurteilt werden; dies wird von der
Beschwerdeführerin allerdings auch nicht bestritten. Nachvollziehbar legt diese dafür
dar, dass die Schneeräumung auf der P.-strasse aufgrund des um 06:35 Uhr (aktuell:
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06:30 Uhr, vgl. www.postauto.ch) einsetzenden Postautoverkehrs nach R.-V. bereits
abgeschlossen sein muss bis zum Zeitpunkt, an dem sich E.J. von zu Hause auf den
Weg in den Kindergarten begeben muss. Die Schneeräumfahrzeuge sind deshalb –
zumindest am Morgen – nicht als zusätzliche Gefahrenquelle zu betrachten. Zum
Verkehrsaufkommen auf der P.-strasse hielt die Vorinstanz fest, diese sei «im Morgen-
und Mittagsverkehr regelmässig und verhältnismässig gut frequentiert». Die
Beschwerdeführerin bringt dagegen vor, das Verkehrsaufkommen sei «deutlich
geringer», und reicht dazu eigene Aufzeichnungen ein, bei welchen an drei Tagen im
August über den Zeitraum von 20-30 Minuten, in dem sich E.J. jeweils am Morgen auf
dem Weg in den Kindergarten bzw. am Mittag auf dem Weg nach Hause befinden
würde, im Schnitt rund 8 Fahrzeuge gezählt wurden (vgl. act. 11/4). Insgesamt ist
davon auszugehen, dass es auf der P.-strasse zwar vereinzelt, aber immerhin mit einer
gewissen Regelmässigkeit, zu Begegnungen zwischen Fahrzeugen und Schulkindern
kommt. Soweit die Beschwerdeführerin vorbringt, E.J. könne den Schulweg auf den
ersten 250 Metern zusammen mit den Nachbarskindern A.Y. und B.Y. begehen, wobei
sich ihnen nach wenigen Minuten weitere Kinder anschliessen würden, so ist
anzumerken, dass sich Gruppenbildung bei Kindern in Bezug auf den Strassenverkehr
nicht zwingend gefahrmindernd auswirkt, da diese dadurch auch leichter abgelenkt
sind (vgl. Horvath, a.a.O., S. 649). Potentielle Angstfaktoren, wie vorliegend die
morgendliche Dunkelheit, können damit hingegen reduziert werden.
Vom Rand des Dorfkerns sind es noch ca. 510 Meter bis zum Kindergarten. Die P.-
strasse geht nun in die S.-strasse über und kreuzt sich sogleich mit der T.-strasse.
Dieser Knotenpunkt verfügt weder über einen Gehsteig noch Bodenmarkierungen.
Aufgrund der Mauer und der dichten Bepflanzung entlang der rechten Strassenseite
sind von rechts kommende Fahrzeuge zudem erst spät erkennbar. Nur wenige Meter
weiter gilt es die U.-strasse – die Hauptverkehrsachse in Richtung R. – zu überqueren.
Diese verfügt zwar über einen Fussgängerstreifen samt Mittelinsel, jedoch über kein
Lichtsignal. Mit der Vorinstanz ist dazu festzuhalten, dass E.J. an dieser Stelle nicht
bloss die Fahrzeuge auf der U.-strasse mit einer Maximalgeschwindigkeit von 50 km/h
im Auge zu behalten hat, sondern zugleich auch etwaige – immerhin nicht
vortrittsberechtigte – Fahrzeuge in ihrem Rücken, die von der S.-strasse nach rechts
auf die U.-strasse abbiegen. Nach der Überquerung führt der Schulweg weiter entlang
der S.-strasse – welche nur abschnittsweise über einen Gehsteig verfügt – und vorbei
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an diversen, rechtwinklig angeordneten Parkplätzen zu beiden Seiten der Strasse. Um
nun auf die N.-strasse zu gelangen, muss E.J. via Fussgängerstreifen – ohne Mittelinsel
und Lichtsignal – die G.-strasse passieren und dabei auf die herannahenden Fahrzeuge
aus drei Richtungen achten. Die N.-strasse verfügt sodann nur auf der linken
Strassenseite über einen Gehsteig, weshalb E.J. diese entweder zweimal in Folge
überqueren oder auf der rechten Strassenseite ohne Gehsteig entlanggehen muss, um
schliesslich auf das Kindergartenareal zu gelangen. Auf beiden Seiten erfordert zudem
jeweils eine Zufahrtsstrasse ohne Bodenmarkierung ihre Aufmerksamkeit (vgl. zum
Ganzen auch www.maps.google.com Streetview).
2.3.3.2. Die Gefahrensituation auf dem ländlichen Streckenabschnitt alleine ist zwar
nicht unbeachtlich, lässt den vorliegenden Schulweg – über das ganze Jahr gesehen –
jedoch auch für ein Kindergartenkind noch nicht als unzumutbar erscheinen. Mit der
Vorinstanz ist davon auszugehen, dass E.J. mit den Verhältnissen rund um das
Wohnhaus der Beschwerdegegner und insbesondere dem landwirtschaftlichen Verkehr
vertraut ist. Aufgrund der guten Übersicht auf der P.-strasse ist E.J. für die
Fahrzeuglenker weit im Voraus erkennbar. Die engen Strassenverhältnisse haben
zudem auch zur Folge, dass es den Fahrzeuglenkern – trotz anfänglich geltendem
Tempolimit von 80 km/h – obliegt, ihre Geschwindigkeit entsprechend anzupassen (vgl.
E. 2.3.3.1 hiervor). Eine zusätzliche Sicherheit könnten diesbezüglich beispielsweise die
von der Beschwerdeführerin vorgeschlagenen Polizeikontrollen zum Schulstart sowie
eine Strassentafel mit dem Hinweis auf Schulkinder bieten. Ob die morgendliche
Dunkelheit in den Wintermonaten zu einer anderen Beurteilung führen muss, kann
angesichts der nachfolgenden Erwägungen offenbleiben, da vorliegend einzig die
Zumutbarkeit des gesamten Schulwegs zur Diskussion steht (vgl. E. 1.2 hiervor).
Problematisch erscheint der Schulweg auf jeden Fall, wenn die verkehrsbedingten
Gefahren rund um das Dorfzentrum mitberücksichtigt werden. Nachvollziehbar sind die
– unbestritten gebliebenen – Bedenken der Vorinstanz, dass die Aufmerksamkeit und
Konzentrationsfähigkeit bei Kindern im Alter von E.J. nach rund 20 Minuten Gehzeit
nachlassen kann. Ebenfalls ist zu bedenken, dass sich E.J. an die städtischen Gefahren
nicht gleichermassen gewohnt ist wie an die ländlichen rund um ihr Zuhause. Vor
diesem Hintergrund, und unter Berücksichtigung des durchschnittlichen
Entwicklungsstandes eines noch nicht ganz fünfjährigen Kindes (vgl. E. 2.3.1 hiervor),
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sind das Passieren etlicher Parkplätze auf der grösstenteils gehsteiglosen S.-strasse
als gefährlich einzustufen. Dasselbe gilt für das Überqueren der drei – teils schwierig zu
überblickenden – Knotenpunkte (P.-/T.-strasse, S.-/U.-strasse und G.-/N.-strasse).
Dabei ist hervorzuheben, dass es sich bei der U.-strasse um eine Kantonsstrasse
handelt, bei der angesichts der Tatsache, dass diese als Hauptverkehrsachse in das
Ski- und Wandergebiet R. dient, von einem stetigen – wenn auch nicht übermässigen –
Verkehrsaufkommen auszugehen ist. Bei der G.-strasse (einer Gemeindestrasse erster
Klasse) ist zudem eine lediglich leicht geringere Frequentierung anzunehmen. Die
Kreuzung P.-/T.-strasse hingegen ist weniger stetig befahren, stellt aber aufgrund der
Absenz jeglicher Art von Bodenmarkierungen oder Gehsteigen für eine Kindergärtlerin
ebenfalls eine erhebliche Herausforderung dar (vgl. zum Ganzen auch die
Rechtsprechungsübersicht bei Horvath, a.a.O., S. 652 f.).
2.3.3.3. Zusammenfassend erscheint der vorliegende Schulweg – aufgrund der für ein
Kindergartenkind erheblichen Distanz und mehreren wesentlichen Gefahrenquellen – in
seiner Gesamtheit als für E.J. unzumutbar. Die Beurteilung der Vorinstanz ist somit
vertretbar und die Beschwerde in der Folge abzuweisen.
Die Beschwerdeführerin ist angehalten, die konkreten Modalitäten des
Schülertransports von E.J. im Sinne des vorinstanzlichen Entscheids festzulegen.
3. (...).
(...).