Decision ID: 8e1de6d9-21f6-5f47-864d-902c9c969bff
Year: 2012
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Der Beschwerdeführer ist 1980 geboren und irakischer Staatsangehöri-
ger. Am 9. September 2008 reiste er illegal in die Schweiz ein, wo er glei-
chentags ein Asylgesuch stellte. Mit Verfügung vom 3. März 2010 lehnte
das BFM sein Asylgesuch ab und wies ihn aus der Schweiz weg. Gleich-
zeitig wurde die vorläufige Aufnahme infolge Unzumutbarkeit des Weg-
weisungsvollzugs angeordnet. Diese Verfügung erwuchs unangefochten
in Rechtskraft.
B.
Am 29. April 2010 stellte der Beschwerdeführer ein Gesuch um Ausstel-
lung eines Identitätsausweises mit Bewilligung zu Wiedereinreise. Die
Schriftenlosigkeit begründete er damit, dass er ohne Dokumente in die
Schweiz eingereist und es nicht möglich sei, bei der Vertretung des Hei-
matlandes ein Reisedokument zu beantragen.
C.
Mit Verfügung vom 14. Mai 2010 wies die Vorinstanz das Gesuch des
Beschwerdeführers ab. Zur Begründung führte sie aus, es seien keine
objektiven Verweigerungsgründe seitens der irakischen Behörden geltend
gemacht worden. Aufgrund der völkerrechtlich geregelten Passhoheit sei-
en die irakischen Behörden für die Ausstellung rechtsgenüglicher Identi-
täts- und Reisedokumente ihrer Staatsangehörigen zuständig. Während
des Asylverfahrens habe der Beschwerdeführer eine Identitätskarte und
einen Nationalitätsausweis zu den Akten gereicht. Diese Dokumente
könnten ihm zur Passbeschaffung zugestellt werden. Die Schriftenlosig-
keit sei somit nicht erwiesen.
D.
In seiner Rechtsmitteleingabe vom 8. Juni 2010 beantragt der Beschwer-
deführer sinngemäss die Aufhebung der vorinstanzlichen Verfügung so-
wie die Ausstellung des beantragten Ersatzreisepapiers samt Bewilligung
zu Wiedereinreise. Zur Begründung bringt er im Wesentlichen vor, er ha-
be in der Zwischenzeit mit der irakischen Vertretung Kontakt aufgenom-
men. Dabei sei ihm beschieden worden, dass er zwar irakische Doku-
mente besitze, diese jedoch für die Ausstellung eines Passes nicht aus-
reichen würden, zumal die darin enthaltenen Daten nicht gültig seien. Zu-
dem sei die Vertretung nicht berechtigt, die abgelaufenen Dokumente zu
verlängern. Aus diesem Grund sei sein Gesuch auf Beschwerdeebene
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erneut zu prüfen. Beiliegend reichte er eine Bestätigung der irakischen
Botschaft in Bern vom 2. Juni 2010 zu den Akten.
E.
Die Vorinstanz schliesst in ihrer Vernehmlassung vom 23. August 2010
auf Abweisung der Beschwerde.
F.
Am 5. Oktober 2011 und am 27. März 2012 gelangte der Beschwerdefüh-
rer unter Einreichung einer weiteren Bestätigung der irakischen Botschaft
in Bern vom 28. September 2011 erneut an das BFM und ersuchte um
Ausstellung eines Identitätsausweises mit Bewilligung zur Wiedereinreise.
Mit Schreiben vom 12. Oktober 2011 und vom 2. April 2012 lehnte das
BFM diese Gesuche formlos ab. Ergänzend fügte es an, da die entspre-
chenden Voraussetzungen offensichtlich nicht erfüllt seien, werde auf den
Erlass einer Verfügung verzichtet.
G.
Anlässlich seiner Vorsprache bei der kantonalen Migrationsbehörde vom
19. April 2012 ersuchte der Beschwerdeführer unter Verweis auf seinen
zuvor beim BFM eingereichten Antrag vom 21. Dezember 2010 um Ände-
rung bzw. Korrektur seines Namens im F-Ausweis, weil jener –
S._ – nicht sein richtige Name sei, sondern R._. Zur Be-
gründung führte er mündlich aus, er wolle in den Irak zurückkehren und
sei bereits bei der Rückkehrhilfe gewesen. Da er jedoch in seiner Heimat
Probleme bekommen werde, wenn er ein nicht auf seinen richtigen Na-
men lautendes Dokument vorweise, mache er seine Rückkehr von der
Korrektur seines Namens abhängig.
Am 26. April 2012 wurde das Gesuch des Beschwerdeführers um Na-
mensänderung vom BFM gutgeheissen und die Korrektur der Personalien
im ZEMIS vorgenommen.
H.
Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Erwä-
gungen eingegangen.
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 des Bundesgesetzes vom
20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG,
SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vor-
instanzen gelten die in Art. 33 VGG genannten Behörden. Dazu gehört
auch das BFM, das mit der Ablehnung der Ausstellung von Reisedoku-
menten für ausländische Personen (vgl. Art. 59 des Bundesgesetzes vom
16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer [AuG,
SR 142.20] sowie Art. 1 der Verordnung vom 20. Januar 2010 über die
Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen [RDV, SR
143.5]) eine Verfügung im erwähnten Sinne und daher ein zulässiges An-
fechtungsobjekt erlassen hat. Eine Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt
nicht vor.
1.2 Gemäss Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem Bundes-
verwaltungsgericht nach dem VwVG, soweit das Gesetz nichts anderes
bestimmt.
1.3 Der Beschwerdeführer ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Erhebung
des Rechtsmittels legitimiert. Auf die frist- und formgerecht eingereichte
Beschwerde ist einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).
2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des
Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtser-
heblichen Sachverhaltes sowie – falls nicht eine kantonale Behörde als
Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden
(Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet das Bundesrecht
von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begrün-
dung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus
anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen.
Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines Ent-
scheides (vgl. BVGE 2011/1 E. 2).
3.
Das BFM kann an schriftenlose Ausländerinnen und Ausländer Reisepa-
piere ausstellen (Art. 59 Abs. 1 AuG). Schutzbedürftigen und vorläufig
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aufgenommenen Personen wird für Auslandreisen auf Gesuch hin eine
Bewilligung zur Wiedereinreise und bei erwiesener Schriftenlosigkeit ein
Identitätsausweis ausgestellt (Art. 4 Abs. 4 RDV). Unabdingbare Voraus-
setzung für die Abgabe eines Identitätsausweises an eine vorläufig auf-
genommene Person ist somit, dass diese schriftenlos ist. Als schriftenlos
gilt eine ausländische Person, die keine gültigen Reisedokumente ihres
Heimat- oder Herkunftsstaates besitzt (Art. 6 Abs. 1 RDV), und von der
nicht verlangt werden kann, dass sie sich bei den zuständigen Behörden
ihres Heimat- oder Herkunftsstaates um die Ausstellung oder Verlänge-
rung eines Reisedokuments bemüht (Bst. a), oder für welche die Beschaf-
fung von Reisedokumenten unmöglich ist (Bst. b). Die Schriftenlosigkeit
wird durch das BFM festgestellt (Art. 6 Abs. 4 RDV).
4.
4.1 Vorliegend ist demnach zunächst zu prüfen, ob die Vorinstanz hin-
sichtlich des Beschwerdeführers zu Recht die Schriftenlosigkeit – als un-
abdingbare Voraussetzung für die Ausstellung eines Reisedokuments –
verneint hat, indem sie es für möglich und zumutbar erachtete, ein Reise-
dokument bei den zuständigen heimatlichen Behörden zu beschaffen.
4.2 Die Frage, ob die Beschaffung von Reisedokumenten bei den Hei-
matbehörden von den betreffenden Personen verlangt werden kann (bzw.
die Zumutbarkeit gemäss Art. 6 Abs. 1 Bst. a RDV), ist nicht nach subjek-
tiven Gegebenheiten, sondern nach objektiven Massstäben zu beurteilen
(vgl. Urteil des Bundesgerichts 2A.335/2006 vom 18. Oktober 2006 E. 2.1
mit Hinweis). Die Kontaktaufnahme mit den Heimatbehörden kann na-
mentlich von schutzbedürftigen und asylsuchenden Personen nicht ver-
langt werden (Art. 6 Abs. 3 RDV). Dasselbe gilt praxisgemäss auch für
Personen, welche infolge Unzulässigkeit des Wegweisungsvollzugs vor-
läufig aufgenommen wurden (vgl. Art. 83 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 AuG). Von
Personen, die – wie der Beschwerdeführer – wegen Unzumutbarkeit des
Wegweisungsvollzugs vorläufig aufgenommen wurden (vgl. Art. 83 Abs. 1
i.V.m. Abs. 4 AuG), kann eine solche Kontaktaufnahme im Hinblick auf die
Beschaffung von Reisedokumenten jedoch grundsätzlich verlangt werden
(vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-1826/2012 vom 29. August
2012 E. 5.2). Im Übrigen ist der Beschwerdeführer bei der hiesigen iraki-
schen Vertretung vorstellig geworden (vgl. die Bestätigung der irakischen
Botschaft vom 2. Juni 2010). Die Kontaktaufnahme mit den Heimatbehör-
den ist ihm nach dem Gesagten zumutbar.
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4.3 Der Beschwerdeführer bringt hingegen vor, die irakische Botschaft in
Bern habe seinen Antrag auf Ausstellung eines Reisepasses abgelehnt.
Aus diesem Grund sei sein Gesuch erneut zu prüfen.
4.3.1 Die Vorinstanz ging früher noch davon aus, Personen aus dem
Zentral- oder dem Nordirak könnten sich keine heimatlichen Reisedoku-
mente mehr beschaffen und seien deshalb grundsätzlich als schriftenlos
zu betrachten. Anfang 2005 ging die irakische Vertretung in der Schweiz
jedoch dazu über, ihren hierzulande wohnhaften Staatsangehörigen auf
Gesuch hin heimatliche Reisepässe auszustellen. Nachdem zwischen-
zeitlich Pässe der (allgemein anerkannten) Serie "G" ausgestellt worden
waren, fand auf Anfang des Jahres 2010 erneut eine Umstellung statt.
Seither ist nur noch die Ausstellung von Pässen der neuen Serie "A" vor-
gesehen. Auf der Internetseite der irakischen Vertretung in Deutschland
wird allerdings darauf hingewiesen, dass die irakischen Behörden keine
Passanträge der Serie "A" mehr entgegen nehmen, bis das neue System
zur Passausstellung installiert worden sei. Sobald dieses zur Verfügung
stehe, würden wieder Termine vereinbart (vgl. http://www.iraqiembassy-
berlin.de/docs/de/konsulat7_de.php, besucht am 20. November 2012).
Vor diesem Hintergrund ist der Hinweis im Bestätigungsschreiben der ira-
kischen Botschaft in Bern vom 2. Juni 2010 nachvollziehbar, wonach die
Vertretung nicht berechtigt sei, neue Dokumente auszustellen (vgl. die Ur-
teile des Bundesverwaltungsgerichts C-1826/2012 vom 29. August 2012
E. 5.3 und C-2830/2011 vom 13. April 2012 E. 4.2).
4.3.2 Der Beschwerdeführer ist sodann darauf hinzuweisen, dass die von
ihm eingereichte Bestätigung der irakischen Botschaft in Bern vom 28.
September 2011 den Hinweis enthält, dass die irakische Botschaft in
Frankreich das beantragte Dokument ausstelle. Dies entspricht auch den
aktuellen Auskünften der Vertretung in Bern (vgl. Urteil des Bundesver-
waltungsgerichts C-5168/2010 vom 22. Oktober 2012 E. 4.3.2), wonach
in der Schweiz lebende irakische Staatsangehörige ihre Anträge betref-
fend Ausstellung eines Passes der Serie "A" persönlich bei der irakischen
Botschaft in Paris stellen können. Vorausgesetzt werde, dass die betrof-
fene Person über einen irakischen Personalausweis (Hawitt Al Ahwal Al-
Medanie) und die irakische Staatsangehörigkeitsurkunde (Shahadit al-
Jensie) verfüge. Mit diesen Dokumenten sowie Passfotos müsse bei der
irakischen Botschaft in Bern vorgesprochen werden, nach der Bearbei-
tung müssten diese persönlich bei der irakischen Botschaft in Paris ein-
gereicht werden, wozu ein Termin zu vereinbaren sei (vgl. Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts C-2830/2011 vom 13. April 2012 E. 4.2). Soll-
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te der Beschwerdeführer nicht über die genannten Dokumente verfügen,
könnte er diese gemäss Abklärungen des BFM von einer bevollmächtig-
ten Drittperson – beispielsweise einem Anwalt – im Irak erhältlich machen
(vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-8018/2008 vom 16. März
2011 E. 5.4). Dass der Beschwerdeführer zur Beschaffung eines Passes
möglicherweise eine mit Umständen verbundene Reise nach Paris unter-
nehmen muss, hat er hinzunehmen. Es ist ihm auch zuzumuten, sich falls
notwendig um die Ausstellung eines gültigen Reiseersatzdokuments bei
der entsprechenden Behörde zu bemühen, um die Reise nach Frankreich
antreten zu können. Hierfür müsste er allerdings die erwähnten Vorberei-
tungsarbeiten bereits erledigt haben (vgl. Urteil des Bundesverwaltungs-
gerichts C-1826/2012 vom 29. August 2012 E. 5.4).
4.3.3 An dieser Stelle ist zudem festzuhalten, dass der Beschwerdeführer
zwei Mal bei der irakischen Botschaft in Bern vorgesprochen hat. Zudem
hat er die Berichtigung seines Namens veranlasst. In diesem Zusam-
menhang stellte er weitere Bemühungen in Aussicht und versicherte, sich
um die Rückkehr in sein Heimatland zu kümmern. Aus den Akten geht in-
dessen nicht hervor, dass er seither weitere Versuche unternommen hät-
te, bei den heimatlichen Behörden Reisedokumente zu beschaffen oder
auf andere Weise um seine Rückkehr besorgt zu sein. Angesichts dieser
nicht hinreichenden Bemühungen und der geschilderten (freilich um-
ständlichen) Möglichkeit der Passbeschaffung kann nicht gesagt werden,
die Beschaffung von irakischen Reisedokumenten sei für den Beschwer-
deführer unmöglich im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Bst. b RDV.
4.4 Die sich insgesamt über einen längeren Zeitraum erstreckenden Ver-
zögerungen bei der Ausstellung von Reisedokumenten sind für die im
Ausland lebenden irakischen Staatsbürger zweifellos unbefriedigend.
Dem klaren Wortlaut von Art. 6 Abs. 2 RDV zufolge begründen jedoch
Verzögerungen, die bei der Ausstellung eines Reisedokuments bei den
zuständigen Behörden des Heimat- oder Herkunftsstaates entstehen, die
Schriftenlosigkeit im Sinne der Reisedokumentenverordnung nicht. Dass
die Verordnung diese Regel aufstellt und keine Ausnahme vorsieht, rührt
daher, dass die Schweiz, würde sie in einer solchen Situation auf breiter
Basis von Schriftenlosigkeit ausgehen, regelmässig gehalten wäre, in die
völkerrechtlich verankerte Passhoheit und damit in die Souveränität ande-
rer Staaten einzugreifen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
C-4704/2009 vom 15. August 2011 E. 5.2 mit Hinweisen). Mit der Aner-
kennung der (objektiven) Unmöglichkeit als eine der Voraussetzungen für
die Annahme der Schriftenlosigkeit soll vordringlich vermieden werden,
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dass eine Person an Auslandreisen gehindert wird, wenn sich die Hei-
matbehörden ohne zureichenden Grund – und damit willkürlich – weigern,
ein Reisepapier auszustellen (vgl. bspw. Urteil des Bundesverwaltungs-
gerichts C-7509/2010 vom 17. Mai 2011 E. 4.6 mit Hinweisen). Dass dies
vorliegend der Fall gewesen wäre, wird nicht geltend gemacht, und die
Akten enthalten keine entsprechenden Anhaltspunkte. Die Ausstellung
von Pässen durch die irakischen Vertretungen erfährt vielmehr wie darge-
legt auf breiter Basis organisatorisch und damit grundsätzlich sachlich
bedingte Verzögerungen. Solche (auch längere) Verzögerungen sind von
den irakischen Staatsangehörigen hinzunehmen. Im vorliegenden Fall
dauern die technisch und organisatorisch bedingten Verzögerungen auch
(noch) nicht derart lange an, dass sie im Ergebnis einer Verweigerung der
Ausstellung eines Reisedokuments gleichkämen. Festzustellen ist an die-
ser Stelle indes, dass in Fällen von ausserordentlich langen Verzögerun-
gen, deren Ende nicht absehbar ist, bei einer verfassungskonformen Aus-
legung der entsprechenden Bestimmungen der Reisedokumentenverord-
nung ebenfalls von der Unmöglichkeit der Beschaffung von Reisepapie-
ren im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Bst. b RDV ausgegangen werden müsste
(vgl. insb. Art. 10 Abs. 2 und Art. 13 der Bundesverfassung der Schweize-
rischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]). Um einen
solchen Fall handelt es sich vorliegend jedoch nicht, nachdem sich der
Beschwerdeführer bei den Heimatbehörden nicht hinreichend um die
Ausstellung eines Reisedokuments bemüht hat (s. vorne, E. 4.3.3).
4.5 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass dem Beschwerdeführer die
Beschaffung eines gültigen heimatlichen Reisedokuments zumutbar ist
(Art. 6 Abs. 1 Bst. a RDV) und diese Beschaffung vorliegend auch nicht
als objektiv unmöglich im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Bst. b RDV bezeichnet
werden kann. Der Beschwerdeführer ist folglich nicht als schriftenlos im
Sinne von Art. 6 Abs. 1 RDV zu betrachten.
5.
Aus diesen Darlegungen folgt, dass die Vorinstanz zu Recht die Schrif-
tenlosigkeit des Beschwerdeführers verneint und die Ausstellung eines
Identitätsausweises mit Bewilligung zur Wiedereinreise verweigert hat.
Die angefochtene Verfügung erweist sich somit im Lichte von Art. 49
VwVG als rechtmässig. Die Beschwerde ist demzufolge abzuweisen.
6.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wird der unterliegende Be-
schwerdeführer kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Ver-
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fahrenskosten sind auf Fr. 800.- festzusetzen (Art. 1, Art. 2 und Art. 3
Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent-
schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE; SR
173.320.2]).