Decision ID: 95912aca-1881-5a74-a84d-1953ed1289da
Year: 2009
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. a. Il 25 gennaio 2008, il municipio di CO 2 ha indetto un pubblico concorso, retto dalla legge cantonale sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 7.1.4.1) ed impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare le opere da vetraio occorrenti alla nuova scuola dell'infanzia "_" (FU n. 8/2008 pag. 753 seg.).
Il bando di concorso prevedeva che le opere sarebbero state aggiudicate al miglior offerente, tenuto conto dei seguenti criteri d'aggiudicazione e fattori di ponderazione:
Economicità 50%
Attendibilità dei prezzi 20%
Qualità dell'offerta 25%
Formazione apprendisti 5%
La pos. 224.110 del capitolato stabiliva in particolare che l'attendibilità dei prezzi dell'offerta sarebbe stata valutata in base ad una scala di note da 1.00 a 6.00 correlata ad un preventivo di riferimento
definito mediando il preventivo del committente con la media delle offerte valide.
A tale scopo il committente ha depositato presso la cancelleria comunale un proprio preventivo in busta chiusa e sigillata.
b. In tempo utile sono pervenute al committente le offerte delle seguenti sei ditte del ramo:
CO 1 fr. 94'752.55
_ fr. 132'434.10
RI 1 fr. 134'942.80
_ fr. 146'835.50
_ fr. 148'160.80
_ fr. 150'099.00
In sede di apertura delle offerte, il committente ha reso noto che il suo preventivo, allestito dal progettista arch. _, ammontava a fr. 97'916.00.
B. a. Contro il protocollo di apertura delle offerte, notificatole mediante fax il 6 marzo 2008, la ricorrente RI 1 si è aggravata davanti al Tribunale cantonale amministrativo, contestando in sostanza l'attendibilità del preventivo allestito dal committente, che considerava sottocosto.
b. Constatato che il preventivo censurato, impugnabile in quanto elemento del bando reso noto soltanto in sede di apertura delle offerte, si limitava ad indicare il costo totale della commessa, senza fornire alcuna indicazione di dettaglio, con giudizio 11 aprile 2008 (n. 52.2008.115), il Tribunale cantonale amministrativo ha accolto il gravame, annullando l'intera procedura di concorso, siccome viziata da un elemento del bando irrimediabilmente carente.
C. a. Il 29 aprile 2009, il municipio ha aperto un nuovo concorso, impostato come il precedente (FU 35/2008 pag. 3308 seg.).
Anche la nuova gara prevedeva di valutare l'attendibilità dei prezzi delle offerte con un preventivo di riferimento
definito mediando il preventivo del committente
- nuovamente depositato in busta chiusa presso la cancelleria comunale -
con la media delle offerte valide.
Prima della scadenza del termine (13 giugno 2008) per l'inoltro delle offerte, il committente ha informato i concorrenti che la posa dei vetri non doveva essere eseguita mediante sigillatura con silicone come prescritto dal capitolato, ma con il sistema di posa a secco mediante guarnizioni tutte fornite ed in parte anche posate dal metalcostruttore.
b. In tempo utile, sono pervenute al committente le offerte delle seguenti sette ditte del ramo:
CO 1 fr. 103'902.90
RI 1 fr. 125'785.10
_ fr. 134'124.10
_ fr. 143'665.35
_ fr. 146'835.50
_ fr. 148'160.80
_ fr. 164'806.55
In occasione dell'apertura delle offerte, il committente ha nuovamente reso noto l'importo del suo preventivo, che nonostante le modifiche apportate al capitolato in corso di gara era rimasto invariato a fr. 97'916.00.
D. a. Contro il preventivo del committente, in quanto configurabile come elemento del bando, il 19 giugno 2008 (ricorso a), la ditta RI 1 è nuovamente insorta davanti al Tribunale cantonale amministrativo, contestandone l'attendibilità.
L'insorgente osserva che il cambiamento delle modalità di posa dei vetri, introdotto nel capitolato dopo l'avvio della nuova gara, avrebbe dovuto determinare una riduzione dei costi. Il preventivo del committente è invece rimasto invariato, mentre la minor offerente (CO 1, qui resistente) ha addirittura aumentato il suo prezzo.
L'insorgente adombra inoltre l'ipotesi che il preventivo interno sia stato allestito senza tener conto dell'esigenza di conformarsi alla norma EN 1279 prescritta dal capitolato per i vetri isolanti oggetto della commessa, alcuni dei quali, in Svizzera, soltanto un produttore sarebbe in grado di confezionare e fornire.
b. All'accoglimento del ricorso si è opposto il municipio, giudicandolo irricevibile.
Ad identica conclusione è pervenuta la ditta CO 1, sottolineando la bontà della sua offerta e la regolarità della procedura d'aggiudicazione.
E. a. Valutate le offerte in base ai criteri d'aggiudicazione ed ai fattori di ponderazione, il progettista ha allestito la graduatoria, che per quanto riguarda le prime due concorrenti si presenta come segue:
Peso
CO 1
RI 1
nota
punti
nota
punti
prezzo
50%
6.00
3.000
3.89
1.945
attendibilità
20%
6.00
1.200
6.00
1.200
qualità dell'offerta
25%
4.60
1.150
5.75
1.440
apprendisti
5%
5.50
0.275
5.00
0.250
Totale
5.63
4.83
Preso atto dell'esito della valutazione, il 20 giugno 2008, il municipio ha aggiudicato la commessa alla ditta CO 1, classificatasi al primo posto con 5.63 punti.
b. Contro la decisione di aggiudicazione, la ditta RI 1, seconda in graduatoria con 4.83 punti, si è aggravata davanti a questo Tribunale con ricorso del 30 giugno 2008 (b), chiedendone l'annullamento e postulando la concessione dell'effetto sospensivo.
Richiamate integralmente le argomentazioni sviluppate nel precedente ricorso (a), interposto contro il preventivo del committente, l'insorgente ha contestato l'aggiudicazione, ritenendola viziata da un parametro di valutazione delle offerte difettoso siccome sottocosto e quindi inattendibile.
c. Il municipio ha sollecitato il rigetto anche di questa impugnativa, contestando le tesi dell'insorgente con argomenti che, per quanto necessario, saranno discussi nei seguenti considerandi.
La resistente CO 1 non ha aggiunto particolari osservazioni rispetto alla risposta al ricorso (a).
F. Con replica del 24 luglio 2008, la ricorrente ha sottoposto alcune delle posizioni del preventivo del committente ad un'analisi di dettaglio, ribadendo e sviluppando ulteriormente le contestazioni sollevate in precedenza.
Ha inoltre sollevato qualche interrogativo in merito alla qualità dei prodotti forniti dalla ditta CO 1.
G. Con ordinanza 22 luglio 2008, il giudice delegato ha incaricato un perito (_) di verificare l'attendibilità del preventivo. Il municipio l'ha ricusato, contestandone l'imparzialità e la preparazione.
Preso atto della ricusa, il perito designato ha declinato il mandato, rendendo l'istanza priva d'oggetto.
Con decreto 21 agosto 2008, il presidente del Tribunale cantonale amministrativo ha respinto la domanda di concessione dell'effetto sospensivo al ricorso. I lavori di costruzione della scuola d'infanzia sono nel frattempo terminati.
Considerato,

in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1 della LCPubb. In quanto partecipante alla gara, la ricorrente è legittimata dall'art. 43 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1) a contestare sia il preventivo del committente, in quanto elemento del bando reso noto soltanto dopo l'apertura delle offerte (art. 37 lett. a LCPubb), sia la decisione di aggiudicazione (art. 37 lett. d LCPubb).
Entrambi i ricorsi, tempestivi (art. 36 cpv. 1 LCPubb), sono dunque ricevibili in ordine. Avendo il medesimo oggetto, possono essere decisi con un unico giudizio (art. 51 LPamm).
1.2. Le difficoltà di reperire un perito in grado di esperire una verifica analitica sull'attendibilità del preventivo del committente si sono rivelate insormontabili. L'impedimento non è comunque di decisivo rilievo, poiché, contrariamente a quanto ritenuto in un primo tempo dal giudice delegato e come si vedrà più avanti, una simile perizia non è nemmeno indispensabile. Le impugnative possono dunque essere evase sulla base degli atti (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2. 2.1. Giusta l'art. 32 cpv. 1 LCPubb, il committente aggiudica la commessa a favore dell'offerta più vantaggiosa determinata sulla scorta di diversi criteri, quali il termine, la qualità, il prezzo, l'economicità, i costi di servizio, il servizio clientela, l'adeguatezza della prestazione, l'estetica, la compatibilità ambientale e il valore tecnico; i criteri di aggiudicazione soggiunge la norma (cpv. 2), devono essere indicati nei documenti del bando, in ordine di importanza.
Nella scelta e nella definizione dei criteri d'aggiudicazione e dei relativi fattori di ponderazione il committente fruisce di un'ampia latitudine di giudizio, che è tenuto ad esercitare in funzione delle particolarità della commessa oggetto della gara. I criteri d'aggiudicazione devono comunque essere fissati sulla base di parametri valutabili in modo oggettivo e rispettare i principi generali che governano la materia. Non devono in particolare ostacolare un'efficace e libera concorrenza (art. 1 lett. b LCPubb). Devono inoltre promuovere un impiego parsimonioso delle risorse finanziarie pubbliche (art. 1 lett. d LCPubb).
Nella misura in cui è espressione della latitudine di giudizio, che la legge riconosce al committente, la scelta dei criteri d'aggiudicazione e dei metodi di valutazione da questi operata può essere sindacata da parte dell'autorità di ricorso soltanto nei limiti della violazione del diritto (art. 61 cpv. 1 LPamm). Censurabili, da questo profilo, sono dunque soltanto quei criteri e quei metodi di valutazione lesivi dei principi cardine dell'ordinamento delle commesse pubbliche, che si fondano su considerazioni estranee alla materia, che operano distinzioni ingiustificate e discriminatorie o che non permettono in definitiva di esprimere un giudizio oggettivo e ponderato sulla bontà dell'offerta. Il controllo dell'opportunità è escluso (art. 38 cpv. 2 LCPubb; STA n. 52.2005.343 del 15 novembre 2005 consid. 2).
2.2. Il criterio dell'
attendibilità dei prezzi
è stato introdotto per porre un ulteriore freno, in aggiunta a quello costituito dai criteri qualitativi, alla corsa al prezzo più basso. Offerte eccessivamente aggressive dal profilo del prezzo o addirittura sottocosto non garantiscono infatti prestazioni qualitativamente ineccepibili. È invero noto che il risparmio conseguito dal committente sul prezzo particolarmente vantaggioso finisce spesso per tradursi in una maggior spesa.
Corretti e conformi alle finalità della legislazione sulle commesse pubbliche appaiono di conseguenza tutti quei criteri che permettono di prevenire simili distorsioni del mercato delle commesse pubbliche, sottoponendo preventivamente a verifica la qualità dell'offerta sotto il risvolto dell'attendibilità del prezzo.
Questo particolare criterio d'aggiudicazione valuta in sostanza i prezzi delle singole offerte in base al loro scostamento rispetto ad un prezzo medio (detto anche prezzo di riferimento), che il committente considera ottimale dal profilo dell'attendibilità, intesa come capacità di fornire una prestazione qualitativamente ineccepibile. Il prezzo di riferimento (
P
rif
) può scaturire dalla media delle offerte inoltrate, da un preventivo interno allestito dal committente (
P
comm
) oppure dalla media delle offerte inoltrate sommate al preventivo interno del committente, eventualmente moltiplicato per un determinato fattore allo scopo di conferirgli maggior peso.
Il metodo di valutazione dell'
attendibilità del prezzo, escogitato
dai servizi dello Stato, si ispira alla funzione di densità delle probabilità, comunemente detta curva a campana o di Gauss che viene tuttavia semplificata, in modo da assegnare:
-
la nota massima (6.00) a tutte le offerte che si situano all'interno di una fascia, determinata dal prezzo di riferimento (
P
rif
) aumentato o diminuito di una percentuale predeterminata dal committente (+/-
f
1
),
-
le ulteriori note (da 1.00 a 5.00) in proporzione lineare alle offerte collocate all'interno di un'ulteriore fascia, più ampia, anch'essa definita in base al prezzo di riferimento aumentato o diminuito di un'ulteriore percentuale (+/-
f
2
), di regola più consistente della precedente (
f
2
>
f
1
),
escludendo semmai dall'aggiudicazione le offerte che si situano al di sotto di una nota limite.
Le opinioni sulla bontà del criterio in esame possono divergere. Esso trova i suoi limiti quando la commessa ha per oggetto prestazioni particolari, ove non sono noti prezzi di mercato correnti, rispettivamente quando il numero delle offerte inoltrate risulta particolarmente ridotto. All'interno di questi limiti, esso sfugge tuttavia alla critica. Il criterio è infatti di natura oggettiva. Si fonda su considerazioni pertinenti e non intralcia per nulla una libera ed efficace concorrenza. Semmai, la rafforza, contrastando concertazioni illecite tra concorrenti (p. es. mediante l'inoltro di offerte d'appoggio). Prevenendo offerte sottocosto, qualitativamente scadenti, il criterio promuove inoltre un impiego parsimonioso delle risorse finanziarie pubbliche. Obbiettivo, questo, che non si identifica con il minor costo, bensì con il miglior rapporto tra la qualità ed il prezzo (STA n. 52.2007.378 consid. 2 e 3).
3.
3.1. Nel caso concreto, il capitolato (pos. 224.110) prevedeva che l'attendibilità dei prezzi delle offerte sarebbe stata valutata in base alla seguente formula:
Prezzo uguale al preventivo di riferimento +/- 10% punti 6
Prezzo + 30% rispetto al preventivo di riferimento punti 1
Prezzo - 30% rispetto al preventivo di riferimento punti 1
Per gli altri prezzi interpolazione lineare.
Preventivo di riferimento = (media delle offerte valide + preventivo del committente) : 2
In altri termini, per la valutazione del criterio relativo all'attendibilità del prezzo, faceva stato la seguente curva a campana:
6 –
5 –
4 –
3 –
2 –
1 –
P
min
P
inf
P
rif
P
sup
P
max
f
1
f
1
f
2
10% 10%
f
2
30% 30%
n
nella quale P
rif
= [(Σ P
x
) : n + P
comm
] : 2
1
3.2. L
a ricorrente non contesta né il criterio relativo all'attendibilità del prezzo in quanto tale, né le modalità di valutazione ad esso correlate. La contestazione concerne unicamente l'attendibilità del preventivo allestito dal committente.
A tal proposito va anzitutto rilevato che il preventivo interno non fruisce di una presunzione di fedefacenza. Esso rappresenta soltanto una valutazione preventiva dei costi, elaborata dal committente allo scopo non già di conseguire l'aggiudicazione, ma di stabilire un parametro il più possibile oggettivo, destinato, in concorso con i prezzi delle singole offerte, ad esprimere un giudizio sull'attendibilità di quest'ultimi.
Il preventivo del committente è dunque parte integrante del sistema di valutazione, nel quale svolge soprattutto la funzione di elemento volto a impedire l'inoltro di offerte artefatte da parte dei concorrenti. Determinante ai fini della valutazione dell'attendibilità del prezzo delle singole offerte non è il loro scostamento dal preventivo interno, ma dal preventivo (prezzo) di riferimento, calcolato tenendo conto tanto delle offerte, quanto dello stesso preventivo del committente.
Il trattamento sostanzialmente identico a quello delle offerte dei concorrenti, che il metodo di valutazione in esame riserva al preventivo del committente, porta inevitabilmente a concludere che l'attendibilità di quest'ultimo debba essere valutata secondo le stesse regole stabilite dal capitolato per apprezzare l'attendibilità dei prezzi delle singole offerte. Una diversa soluzione, che valutasse l'attendibilità del preventivo interno in modo analitico o secondo altre modalità, introdurrebbe in effetti un fattore di disomogeneità, contrario ad elementari considerazioni di coerenza.
3.3. Nel caso concreto, soltanto quattro ditte (CO 1, RI 1, _) hanno inoltrato offerte valide. Il preventivo di riferimento (
P
rif
), calcolato in base alla media delle offerte valide (
Σ
= fr. 528'618.65 : 4 = fr. 132'154.66) ed al preventivo del committente (
P
comm
= fr. 97'916.00), secondo la formula stabilita dalla posizione 224.110, è risultato pari a fr. 115'035.33.
Considerato che sia il prezzo dell'offerta inoltrata dalla ditta ricorrente (fr. 125'785.10), sia quello dell'offerta della ditta CO 1
(fr. 103'902.90) risultano contenuti nella fascia di +/- il 10% del pre-ventivo di riferimento (
P
sup
= fr. 126'538.85 /
P
inf
= fr. 103'531.80),
entrambe le offerte hanno conseguito la nota massima (6.00) dal profilo dell'attendibilità del prezzo.
Per le considerazioni che precedono, resta comunque ancora da valutare, l'attendibilità del prezzo (fr. 97'916.00) esposto dal preventivo del committente. Questo prezzo si situa al di sotto del prezzo inferiore (
P
inf
fr. 103'531.80), ma supera comunque in larga misura il prezzo minimo (P
min
= 70%
P
rif
= fr. 80'524.75
) al quale spetta la nota 1.00.
Orbene, valutata mediante interpolazione lineare secondo la formula prevista dalla posizione 224.100 del capitolato, all'attendibilità del prezzo esposto dal preventivo interno spetta la nota 4.78. Nota, questa, che permette senz'altro di escludere che il preventivo possa essere considerato inattendibile e quindi atto ad inficiare l'intero metodo di valutazione dell'attendibilità dei prezzi. A maggior ragione si giustifica questa conclusione se si considera che il capitolato non prevede l'esclusione delle offerte che non conseguono una nota minima dal profilo dell'attendibilità dei prezzi.
Vero è che questo risultato è in parte dovuto al peso accresciuto, che il committente ha attribuito al suo preventivo, parificandolo, per importanza, alla media delle offerte. Anche se opinabile, la ponderazione del prezzo preventivato dal committente non è tuttavia insostenibile. Né porta a risultati lesivi dei principi che governano l'ordinamento delle commesse pubbliche. Se il committente avesse attribuito al suo preventivo un peso pari a quello di una singola offerta, ovvero se avesse calcolato il preventivo di riferimento, dividendo la somma dei prezzi delle offerte e del preventivo interno per il numero delle offerte più uno [
P
rif
= (
Σ
P
x
+
P
comm
) : (n + 1)], il risultato non sarebbe in effetti cambiato in misura tale da giustificare l'accoglimento delle censure sollevate dall'insorgente. La nota (3.03) che il preventivo del committente, valutato in questo modo, avrebbe conseguito non permetterebbe comunque di considerarlo inattendibile. Esso sarebbe risultato soltanto poco attendibile, ma non per questo inutilizzabile ai fini della valutazione dell'attendibilità dei prezzi delle offerte. A maggior ragione si giustifica questa conclusione se si considera che il capitolato non fissa una nota minima che i prezzi delle offerte devono conseguire, pena l'esclusione dall'aggiudicazione.
Benché opinabili, le modalità adottate dal committente per valutare l'attendibilità dei prezzi delle offerte non appaiono dunque costitutive di una violazione del diritto (art. 61 LPamm) suscettibile di infirmare la controversa regola di gara.
Per completezza, anche se irrilevante ai fini del giudizio sul primo ricorso, si può ancora rilevare che la graduatoria non sarebbe cambiata nemmeno se il committente avesse preventivato un prezzo pari all'offerta della ricorrente (fr. 125'785.10). La nota (3.64 = punti 0.728) che sarebbe spettata al prezzo dell'offerta della resistente avrebbe infatti ridotto il punteggio complessivo di quest'ultima da
5.63 a
5.16; punteggio insufficiente per permettere alla ricorrente di classificarsi al primo posto e conseguire l'aggiudicazione.
4. 4.1. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso (a) interposto contro il preventivo del committente in quanto elemento del bando va dunque respinto. Di conseguenza, va pure rigettata anche l'impugnativa (b) inoltrata per gli stessi motivi contro la decisione di aggiudicazione.
4.2. La tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente secondo soccombenza (art. 28 LPamm).