Decision ID: 5e2435c4-efae-5ad4-9167-36d238d1b1bb
Year: 2017
Language: de
Court: BE_VB
Chamber: BE_VB_001
Canton: BE
Region: Espace_Mittelland
Law Area: public_law

I. Sachverhalt
1. Die Beschwerdegegnerin reichte am 30. November 2015 bei der Gemeinde
Münsingen ein Baugesuch ein für den Abbruch der bestehenden Liegenschaft am
D._weg 28 und für die Erstellung eines Mehrfamilienhauses mit 7 Wohnungen und
einer gemeinsamen Einstellhalle mit dem konnexen Vorhaben am D._weg 30 auf
den Parzellen Münsingen Grundbuchblatt Nrn. E._ und F._. Die Parzellen
RA Nr. 110/2016/143 2
liegen in der Wohnzone W2. Gegen das Bauvorhaben erhob der Beschwerdeführer
Einsprache. Mit Gesamtentscheid vom 7. September 2016 erteilte die Gemeinde
Münsingen die Teilbaubewilligung für den Neubau; der unangefochtene Abbruch der
bestehenden Liegenschaft war bereits vorzeitig bewilligt worden1. Mit Datum vom
7. September 2016 erteilte die Gemeinde auch die Baubewilligung für das konnexe
Vorhaben am D._weg 30.
2. Dagegen reichte der Beschwerdeführer am 4. Oktober 2016 Beschwerde bei der
Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE) ein. Er beantragt die
Aufhebung des Gesamtentscheids vom 7. September 2016 und die Erteilung des
Bauabschlags. Der Beschwerdeführer rügt insbesondere, dass das Mehrfamilienhaus das
bestehende Bebauungsmuster und die Gebäudetypologie in massiver Weise sprenge. Die
Gebäudedimensionen resultierten aus einer rechtswidrigen Anwendung des
Baureglements. Zur ästhetischen Beurteilung verlangt er die Beurteilung durch die
Kantonale Kommission zur Pflege der Orts- und Landschaftsbilder (OLK) zusammen mit
dem konnexen Vorhaben am D._weg 30 (Verfahren RA Nr. 110/2016/142).
3. Das Rechtsamt, welches die Beschwerdeverfahren für die BVE leitet2, führte den
Schriftenwechsel durch und holte die Vorakten ein. Die Gemeinde verzichtet mit Schreiben
vom 28. Oktober 2016 auf die Einreichung einer Vernehmlassung und verweist auf ihren
Bauentscheid. Die Beschwerdegegnerin beantragt in ihrer Beschwerdeantwort vom
3. November 2016 die Abweisung der Beschwerde.
4. Das Amt für Gemeinden und Raumordnung (AGR) nahm mit Fachbericht vom
6. Januar 2017 zu verschiedenen Fragen des Rechtsamts im Zusammenhang mit der
Anwendung der kommunalen Bestimmungen (baupolizeiliche Masse) Stellung. Die
Parteien erhielten Gelegenheit, sich zum Fachbericht des AGR zu äussern und
Schlussbemerkungen einzureichen.
1 Vorakten, Nr. 15: Gesuch vom 4. April 2016 um Erteilung einer vorzeitigen Abbruchbewilligung; Nrn. 18 und 19: Anweisungen 14 und 15 der Gemeinde Münsingen vom 4. Mai 2016 sowie Nrn. 21 und 22 2 Art. 7 der Verordnung vom 18. Oktober 1995 über die Organisation und die Aufgaben der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion (OrV BVE; BSG 152.221.191)
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5. Auf die Rechtsschriften und den Fachbericht des AGR wird, soweit für den Entscheid
wesentlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

II. Erwägungen
1. Sachurteilsvoraussetzungen
a) Angefochten ist ein Gesamtentscheid nach Art. 9 KoG3. Laut Art. 11 Abs. 1 KoG kann
er – unabhängig von den geltend gemachten Einwänden – nur mit dem Rechtsmittel
angefochten werden, das für das Leitverfahren massgeblich ist. Das Leitverfahren ist im
vorliegenden Fall das Baubewilligungsverfahren (Art. 5 Abs. 1 KoG). Bauentscheide
können nach Art. 40 Abs. 1 BauG4 innert 30 Tagen seit Eröffnung mit Baubeschwerde bei
der BVE angefochten werden. Die BVE ist somit zur Beurteilung der Beschwerde gegen
den Gesamtentscheid zuständig. Zur Beschwerde befugt sind die Baugesuchsteller, die
Einsprecher im Rahmen ihrer Einsprachegründe und die zuständige Gemeindebehörde
(Art. 10 KoG in Verbindung mit Art. 40 Abs. 2 BauG).
b) Private Organisationen sind zur Einsprache bzw. Beschwerde befugt, wenn sie eine
juristische Person sind und rein ideelle Zwecke verfolgen (Art. 35a Abs. 1 und Art. 40a
Abs. 1 BauG). Sie können nur Rügen erheben in Rechtsbereichen, die seit mindestens 10
Jahren Gegenstand ihres statutarischen Zwecks bilden (Art. 35c Abs. 1 BauG). Gemäss
den Statuten des am 22. Juni 1982 gegründeten Beschwerdeführers5 bezweckt er die
"Erhaltung und Pflege des Landschafts-, Orts- und Strassenbildes sowie deren Eigenart".
Dafür kann er in Baubewilligungsverfahren und Planverfahren Einsprache und Beschwerde
erheben. Der Beschwerdeführer hat sich zulässigerweise als Einsprecher im
Baubewilligungsverfahren beteiligt. Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde
ist grundsätzlich einzutreten. Der Beschwerdeführer, dessen Einsprache abgewiesen
wurde, ist durch den vorinstanzlichen Gesamtentscheid beschwert und daher zur
Beschwerdeführung legitimiert. Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist
einzutreten.
3 Koordinationsgesetz vom 21. März 1994 (KoG; BSG 724.1) 4 Baugesetz vom 9. Juni 1985 (BauG; BSG 721) 5 Vgl. Statuten vom 11. Juni 1987 mit Änderungen vom 13. Mai 2016, Art. 2 (Beschwerdebeilage 2)
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2. Baupolizeiliche Masse; Grundlagen und Rügen
a) Das Bauvorhaben weist unbestrittenermassen Abmessungen von 20,50 m und
21,40 m auf. Der Grundriss weist auf der nordwestlichen und der südöstlichen Seite einen
Rücksprung von jeweils 2,0 m auf. Das Baureglement der Gemeinde Münsingen legt für
die Wohnzone W2 eine Gebäudelänge (GL) von maximal 30,0 m und eine Gebäudetiefe
(GT) von maximal 13,0 m fest (Art. 3 Abs. 1 GBR6).
b) Der Beschwerdeführer macht geltend, dass das geplante Mehrfamilienhaus am
D._weg 28 die baupolizeilichen Masse nicht einhalte. Strittig sei vorliegend die
Einhaltung der Gebäudetiefe. Die Gemeinde stütze sich bei der Beurteilung der
Aussenabmessungen auf Skizzen im Anhang des Baureglements ab, die in Widerspruch
zu den Definitionen im Anhang stünden. Der Wortlaut der Absätze 1 und 2 von Anhang
A3.1 sei klar und eindeutig: Für das Bemessen sowohl der Gebäudelänge als auch der
Gebäudetiefe sei auf das flächenmässig kleinste Rechteck abzustellen. Die vier Skizzen,
die eigentlich der Verdeutlichung der Messweisen dienen sollten, stünden im Widerspruch
zum "klaren Wortlaut der Vorschrift", indem sie bezüglich der Gebäudetiefe zeigten, dass
zurückgestaffelte Gebäudeteile nicht angerechnet werden sollten. Bestünden zwischen
dem Gesetzestext und den erläuternden Skizzen Widersprüche, sei auf den "klaren
Wortlaut" des Textes abzustellen.7 Zusammenfassend hält der Beschwerdeführer fest,
dass die von der Baubewilligungsbehörde gewählte Auslegung rechtlich nicht haltbar und
damit rechtsfehlerhaft sei. Das Bauprojekt überschreite die maximal zulässige
Gebäudetiefe, weshalb der vorinstanzliche Entscheid aufzuheben sei.8
c) Gemäss Darlegung der Beschwerdegegnerin hat die Gemeinde die Vorschrift über
die Gebäudetiefe wegen der Einsprache des Beschwerdeführers im Gesamtentscheid
bereits vertieft behandelt. So habe die Gemeinde festgehalten, dass der Text von A3.1
Abs. 2 GBR nicht mit den Skizzen übereinstimme. Gemäss "der Praxis der
Baubewilligungsbehörde" sei jedoch "nicht nur der Text massgeblich"; vielmehr sei es so,
dass "die Skizzen die Messweise verdeutlichen" würden. Dementsprechend sei entgegen
A3.1 Abs. 2 nicht "einfach nur das flächenmässig kleinste Rechteck massgeblich", sondern
6 Baureglement der Einwohnergemeinde Münsingen vom 16. Juni 2010 7 Beschwerde vom 4. Oktober 2016, Ziff. 5.2 ff., S. 6 8 a.a.O., S. 9
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"bei einer Staffelung des Gebäudes könne es vielmehr sein, dass es eine Gebäudeseite
geben könne, die länger als die zulässige Gebäudetiefe (>GT) sei". Als minimale
Staffelung würden konstant 2 m verlangt. Gestützt auf die "Auslegungspraxis der
Baubewilligungsbehörde" erfülle das Bauprojekt die Anforderungen an die Gebäudetiefe.
Wegen der Divergenz zwischen Text und Skizze in A3.1 GBR seien die fraglichen
Bestimmungen jedoch auslegungsbedürftig.9 Nach Auslegung der umstrittenen
Gemeindevorschriften nach verschiedenen Auslegungskriterien gelangt die
Beschwerdegegnerin zum Schluss, dass die Auslegung der Gemeinde zu schützen sei.10
d) Die Gemeinde führt in ihrem Entscheid aus, dass die Textergänzung von 2010
"tatsächlich zu Auslegungsproblemen führen" könne. Die Messweise sei jedoch "aus dem
Text und den Skizzen auszulegen". Die Gemeinden würden bei der Auslegung ihrer
eigenen Baureglementsvorschriften einen eigenen "Auslegungsspielraum" geniessen, "wie
sie ihre Vorschriften verstanden haben wollen". Es werde auf die Erwägungen der
Planungskommission abgestützt. Da alle diese Voraussetzungen eingehalten seien,
würden die beantragten Gebäudegrundrisse gestützt auf die "langjährige Praxis" in
Münsingen als zulässig eingestuft.11
e) Das Baureglement der Gemeinde Münsingen (GBR)12 regelt die baupolizeilichen
Masse wie folgt: Art. 3 Abs. 1 GBR enthält einen Überblick der für die einzelnen Bauzonen
geltenden maximalen Masse, die – so Absatz 1 – "nach den Definitionen im Anhang
gemessen werden". Für die Wohnzone W2 legt die fragliche Bestimmung einen kleinen
Grenzabstand (kGA) von 5,0 m, einen grossen Grenzabstand (gGA) von 10,0 m, eine
Gebäudehöhe von 7,2 m, eine Gebäudelänge (GL) von 30,0 m, eine Gebäudetiefe (GT)
von 13,0 m, zwei Vollgeschosse (VG) und eine Grünflächenziffer von 45 % fest.
Die Definition der Masse zu Art. 3 GBR ist im Anhang in A3.1 unter dem Titel
«Gebäudelänge und Gebäudetiefe» geregelt und lautet wie folgt:
«1 Die Gebäudelänge (GL) ist die längere Seite des flächenkleinsten Rechtecks, welches die
9 Beschwerdeantwort vom 3. November 2016, Rz. 49 ff., S. 10 ff. unter Verweis auf den Bauentscheid vom 7. September 2016 10 Beschwerdeantwort vom 3. November 2016, Rz. 70 ff., S. 14 11 Vgl. Bauentscheid Nr. 616-15.093 vom 7. September 2016, E. 2.22, S. 14 12 Baureglement der Einwohnergemeinde Münsingen vom 16. Juni 2010, genehmigt vom Amt für Gemeinden und Raumordnung (AGR) am 1. Juli 2011 (GBR) mit Änderungen vom 20. Juni 2011 [genehmigt am 14.9.2011] und vom 18. Juni 2012 [genehmigt am 28.8.2012])
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Gebäudefläche umschliesst.
2 Die Gebäudetiefe (GT) ist die kürzere Seite des flächenkleinsten Rechtecks, welches die Gebäudefläche umschliesst.»
Diesen Absätzen sind die folgenden Skizzen angefügt:
f) Gemäss Entscheid der Gemeinde weist das geplante Mehrfamilienhaus annähernd
quadratische Abmessungen von 20,50 m und 21,40 m auf.13 Aufgrund der Rücksprünge ist
die Gemeinde von einem gestaffelten Grundriss gemäss ihrer Auslegung und den
vorerwähnten Skizzen ausgegangen. Mit Massen von je 13,0 m bzw. 7,50 m auf der
südöstlichen wie auch auf der nordwestlichen Seite sei die in der W2 geforderte
Gebäudetiefe von 13,0 m auf diesen Seiten eingehalten.
g) Die BVE hat für die Beurteilung der kommunalen Bestimmungen und insbesondere
zur Klärung des Verhältnisses von Textteil und Skizzen in Anhang A3.1 das AGR
beigezogen. Zur Frage des Rechtsamtes betreffend Beurteilung des Verhältnisses der
vorgeschriebenen baupolizeilichen Masse gemäss Art. 3 GBR zur Skizze in A3.1 sieht das
AGR keinen Widerspruch zwischen den "maximalen baupolizeilichen Massen und den
13 Bauentscheid Nr. 616-15.093 vom 7. September 2016, E. 2.8 und E. 2.9, S. 7 f.
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Definitionen in den Skizzen in A.3.1"14. Zusammenfassend kommt das AGR zum Schluss,
dass es nicht Absicht der Gemeinde gewesen sei, an der bisherigen Praxis etwas zu
ändern. Der Text in A3.1 sei versehentlich übernommen worden. Das Bauvorhaben halte
"deshalb die maximalen baupolizeilichen Masse ein"15. Es stellt den Antrag, dass die
Beschwerde in diesem Punkt abzuweisen sei. Im Übrigen empfiehlt das AGR, dass das
Baureglement raschmöglichst anzupassen und der Absatz 2 in A3.1 ersatzlos zu streichen
sei, damit der Widerspruch ausgeräumt werden könne.16
h) Mit Bezug auf die Auslegung und Anwendung der baupolizeilichen Masse ist zu
berücksichtigen, dass sich die Gemeinde bei der Auslegung ihrer Bestimmungen auf die
Gemeindeautonomie berufen kann. Es ist somit vorab Sache der Gemeinde zu bestimmen,
wie sie die umstrittenen Bestimmungen verstanden haben will. Die BVE als Rechtsmittel-
instanz hat nur zu prüfen, ob die Auslegung durch die Gemeinde rechtlich haltbar ist.17
3. Auslegung
a) Der Sinngehalt einer Norm ist durch Auslegung zu ermitteln. Ausgangspunkt jeder
Auslegung ist der Wortlaut (grammatikalisches Auslegungselement). Ist der Normtext nicht
klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss unter Einbezug aller
Auslegungselemente nach seiner wahren Tragweite gesucht werden. Zu berücksichtigen
sind die Entstehungsgeschichte (historisches Auslegungselement), der Zusammenhang
mit anderen Gesetzesbestimmungen (systematisches Auslegungselement) und der Zweck
der Norm (teleologisches Auslegungselement).18 Es muss im Einzelfall abgewogen
werden, welche Methode oder Methodenkombination zu der Lösung führt, die im
normativen Gefüge und mit Blick auf die Wertentscheidungen des Gesetzgebers am
meisten überzeugt.19
14 Fachbericht des AGR vom 6. Januar 2017, S. 3, unten 15 Fachbericht des AGR vom 6. Januar 2017, S. 4 16 a.a.O., S. 4 17 VGE 22887 vom 21.08. 2007, E. 4.3, mit Hinweisen 18 VGE 100.211.474 vom 7.11.2012 E. 3.4; BVR 2011 S. 490 E. 3.2 19 BVR 2015 S. 450 E. 4.1; BVR 2011 S. 490 E. 3.2 m.w.H.
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b) Art. 3 Abs. 1 GBR legt gemäss seinem Wortlaut die maximalen baupolizeilichen
Masse, darunter die Gebäudelänge (GL) und die Gebäudetiefe (GT) der einzelnen
Bauzonen fest. Dem Baureglement sind keine Hinweise zu entnehmen, wonach für die
Gebäudetiefe eine spezielle Messweise gilt. Die Masse werden laut Art. 3 Abs. 1 GBR
nach den "Definitionen im Anhang" gemessen. Aus dem Wortlaut der beiden Absätze von
Anhang (nachfolgend [A]) 3.1 ergibt sich, wie die Gebäudelänge (GL) und die
Gebäudetiefe (GT) definiert werden: die GL ist die längere Seite des flächenkleinsten
Rechtecks (Abs. 1), die GT die kürzere Seite des flächenkleinsten Rechtecks, welches die
Gebäudefläche umschliesst (Abs. 2). Der Wortlaut dieser Bestimmungen ist insoweit klar
formuliert, als der Rechtssinn mit dem gewöhnlichen Sprachsinn übereinstimmt20 und mit
Gebäudelänge und Gebäudetiefe die längere bzw. kürzere Seite des flächenkleinsten
Rechtecks umschrieben werden.
Unklarheiten ergeben sich indessen aus dem Verhältnis der erwähnten Bestimmungen zu
den Skizzen in A3.1, da diese bei den dargestellten gestaffelten Grundrissen von einer
anderen Definition der Gebäudetiefe (GT) als in A3.1 Abs. 2 ausgehen. Denn entgegen
dem Wortlaut wird in den einzelnen Skizzen mit «GT» nicht die kürzere Seite des
flächenkleinsten Rechtecks bezeichnet. Zudem wird mit «>GT» ein weiteres
baupolizeiliches Mass aufgeführt, das weder im GBR selbst noch im Textteil des Anhangs
näher erklärt wird. Damit führt die grammatikalische Auslegung zum Ergebnis, dass die
Frage nach dem Rechtssinn der fraglichen Bestimmungen einschliesslich der Skizzen bei
gestaffelten Grundrissen nicht eindeutig beantwortet werden kann, weshalb der Sinn unter
Einbezug weiterer Auslegungselemente ermittelt werden muss.21
c) Die systematische Auslegung fragt danach, wie eine Norm in ihrem Gesamtkontext
zu verstehen ist22 und führt zur folgenden Erkenntnis: Für die Frage der massgeblichen
baupolizeilichen Masse der Gemeinde gelten unter dem Titel «Nutzungszonen» die
Art. 3 ff. GBR. Während Art. 3 GBR einen Überblick der Masse für die einzelnen
Nutzungszonen enthält, sind Art. 5 GBR den besonderen Bestimmungen und Art. 6 GBR
den Abweichungen von den baupolizeilichen Massen gewidmet. Aus diesen
Bestimmungen ergeben sich keine Hinweise, wonach für die Gebäudetiefe (GT) eine
spezielle Messweise gelten würde. Ein allfälliger Hinweis für die besondere Messweise der
20 Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Bern 2014, § 25, N. 3 21 Vgl. BGE 140 II 289 E. 3.2 22 Vgl. BVR 2010 S. 193 E. 3.5
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Gebäudetiefe (GT) ergibt sich aus systematischer Sicht einzig aus den Skizzen in A.3.1.
Im Unterschied dazu enthielt das frühere Baureglement der Gemeinde Münsingen von
199323 (nachfolgend aGBR) in Art. 31 die folgenden Vorgaben für die Gebäudelänge und
Gebäudetiefe: «1 Die Gebäudelänge und Gebäudetiefe der Gebäude oder Gebäudegruppen, sind auf die in Art. 48 GBR genannten Masse beschränkt.
......
2 Die Gebäudetiefe wird senkrecht zur Gebäudeseite gemessen, deren Länge das Mass der zulässigen Gebäudetiefe überschreitet. Bei im Grundriss gestaffelten oder abgewickelten (wohl abgewinkelten, die Red.) Gebäuden, ist die Gebäudetiefe in jedem einzelnen Bauteil einzuhalten.
3 Bei Gebäuden mit unregelmässigen Grundrissen ist die Gesamtlänge am flächenmässig kleinsten umschriebenen Rechteck zu messen (s. Anhang I, Fig. 19-22).»
In Art. 48 Abs. 1 aGBR waren die baupolizeilichen Masse für die Bauzonen definiert. Be-
treffend Messweise nahm diese Bestimmung in Abs. 2 ebenfalls Bezug auf die
Darstellungen im Anhang:
«2 Die Messweise der Grenz- und Gebäudeabstände, der Gebäudelänge und der Gebäudetiefe, insbesondere bei im Grundriss gestaffelten Gebäuden, richtet sich nach den grafischen Darstellungen im Anhang I dieses Reglementes (Fig. 19-22).»
In systematischer Hinsicht erwies sich das frühere GBR damit als kohärent, da es im
allgemeinen Teil in Art. 31 den Begriff der «Gebäudetiefe» und dessen Messweise
definierte und zudem den Grundsatz festhielt, dass bei gestaffelten oder abgewinkelten
Gebäuden, die Gebäudetiefe in jedem Bauteil einzuhalten sei (Abs. 2). Die Darstellungen
bzw. Skizzen des Anhangs konkretisierten die Bestimmungen im allgemeinen Teil. Im
Übrigen definierte Art. 33 aGBR was unter gestaffelten Gebäuden zu verstehen war und
sah in Abs. 2 das zulässige Mass für eine Staffelung (2,0 m) vor. Art. 48 Abs. 2 aGBR
wiederholte nochmals die spezielle Messweise der Gebäudetiefe bei gestaffelten
Gebäuden.
Systematisch betrachtet, fehlt dem geltenden GBR diese Kohärenz zwischen Reglement
und Anhang einerseits, wie auch zwischen Textteil und Skizzen in A3.1 selbst. Es ist
festzustellen, dass die spezifische Messweise «GT» oder «>GT» bei gestaffelten
23 Baureglement der Einwohnergemeinde Münsingen vom 19. Oktober 1992, genehmigt von der BVED des Kantons Bern am 6. Juli 1993
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Grundrissen aus den Skizzen nicht herausgelesen werden kann und diese für sich
genommen für die Anwendung von Art. 3 GBR keine Definitionen und Erläuterungen
liefern. In umgekehrter Hinsicht ist Art. 3 GBR in Verbindung mit dem Wortlaut von A3.1
Abs. 1 und 2 jedoch klar und unmissverständlich. Aus systematischer Sicht gilt es überdies
zu berücksichtigen, dass bezüglich der baupolizeilichen Masse bereits im allgemeinen Teil
des GBR angelegt sein muss, was anschliessend im Anhang näher zu ergänzen ist. Daher
ist dem eigentlichen GBR auch grössere Bedeutung als dem Anhang beizumessen.
Die Beschwerdegegnerin ist der Auffassung, dass systematisch sämtliche Vorschriften zur
Bestimmung der Gebäudetiefe herangezogen werden müssten, das heisst die textliche
Umschreibung sowie die skizzenmässige Klarstellung. Weder die textliche Umschreibung
noch die Skizzen dazu könnten für sich allein massgebend sein.24 Wie bereits dargelegt,
führen die textlichen Umschreibungen in Verbindung mit den Skizzen in A3.1 jedoch nicht
zu einem widerspruchsfreien Ergebnis.
Das AGR sieht im Rahmen der Beurteilung des Verhältnisses der vorgeschriebenen
baupolizeilichen Masse gemäss Art. 3 GBR zur Skizze in A.3.1 keinen Widerspruch
zwischen den Massen und den Definitionen in den Skizzen"25. Ein "vom Vorhaben direkt
betroffener Nachbar" könne sich "nicht nur auf den Text in Art. 3 GBR abstützen", er müsse
"zwingend auch die Skizzen im Anhang konsultieren", da diese "Bestandteil des
Baureglements" seien. Dieses Argument überzeugt nicht, da die Skizzen zum einen nicht
selbsterklärend sind und zum anderen den baupolizeilichen Massen im GBR grösseres
Gewicht zukommt.
d) Das historisch orientierte Auslegungselement schliesslich beruht auf der Auswertung
der verfügbaren Materialien unter Einbezug der Ausgangslage, die zur entsprechenden
Gesetzgebung geführt hat.26 Mit der Revision der Ortsplanung der Gemeinde Münsingen
von 2010 sollte gemäss Erläuterungsbericht die "bestehende Grundordnung durch eine
neue auf die heutigen und zukünftigen Bedürfnisse ausgerichtete Ortsplanung"27 ersetzt
werden. Das geltende Baureglement vom 16. Juni 2010 wurde am 1. Juli 2011 genehmigt
24 Beschwerdeantwort vom 3. November 2016, Rz. 49 ff., S. 11 ff. 25 Fachbericht des AGR vom 6. Januar 2017, S. 3, unten 26 BVR 2013 S. 151 E. 4.2 27 Erläuterungsbericht zur Revision der Ortsplanung der Einwohnergemeinde Münsingen vom 22. Dezember 2010, S. 5 ff.
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und entspricht somit noch nicht der BMBV28, die am 1. August 2011 in Kraft getreten ist.
Die Gemeinden haben bis am 31. Dezember 2020 Zeit, ihre baurechtlichen
Grundordnungen der BMBV anzupassen (Art. 34 BMBV).
Gemäss Konkordanztabelle zur Revision 201029 wurden die bisherigen Art. 31 und Art. 48
aGBR durch Art. 3 GBR (Masse) und den Anhang A3 (Messweise) abgelöst. Die im
Rahmen der Revision neu aufgenommenen Absätze in A3.1 enthalten, wie bereits erwähnt
in Ergänzung zu Art. 3 GBR, Definitionen der Begriffe «Gebäudelänge» und
«Gebäudetiefe». Die Formulierungen der beiden Absätze entsprechen im Grundsatz
bereits Art. 12 BMBV (Gebäudelänge) bzw. Art. 13 BMBV (Gebäudebreite). Während der
Beschwerdeführer davon ausgeht, dass die Gemeinde im Rahmen der Revision die
Messweisen im Sinne der BMBV bereits neu habe regeln wollen30, vertritt die
Beschwerdegegnerin die Ansicht, dass die Gemeinde in A3.1 nicht etwa die Gebäudebreite
zugunsten der Gebäudetiefe als neues, baupolizeiliches Mass habe einführen wollen.
Diesfalls hätten sich, so die Beschwerdegegnerin, bei der Einführung einer
«Gebäudebreite» auch die zulässigen Masse ändern müssen. Gestützt auf die historische
Betrachtung könne festgehalten werden, dass die Gemeinde auch nach der
Ortsplanungsrevision die «Gebäudetiefe» gemäss altem GBR als massgebliches Mass
habe beibehalten wollen. Die textliche Umschreibung in A3.1 Abs. 2 sei aus historischer
Sicht für die Bestimmung der Messweise der Gebäudetiefe unbeachtlich.31
Auch das AGR weist in seinem Bericht vom 6. Januar 2017 darauf hin, dass die Skizzen
des geltenden GBR bei der Änderung 2010 unverändert aus dem Baureglement 1993
übernommen worden seien32. Zum Verhältnis vom geänderten Text zu den Skizzen hält es
fest, dass der "neue Text damit eindeutig im Widerspruch zu den Skizzen direkt unter den
Absätzen 1 und 2 im selben Anhang" stehe. Die ihnen zur Verfügung stehenden
Unterlagen liessen vermuten, dass "der Text nicht wissentlich und nicht absichtlich"
geändert worden sei. Da "die Skizzen nicht geändert und unverändert aus dem
Baureglement 1993 übernommen" worden seien, "war es vermutlich die Absicht der
Gemeinde an der bisherigen Praxis nichts zu ändern". Der neue Text sei aus dem
Musterbaureglement übernommen worden. Dabei habe die Gemeinde offensichtlich
28 Verordnung vom 25. Mai 2011 über die Begriffe und Messweisen im Bauwesen (BMBV; BSG 721.3) 29 Kommentar zum Baureglement der Einwohnergemeinde Münsingen vom 15. Dezember 2010, S. 8 30 Beschwerdeschrift, S. 8 bzw. 10 31 Beschwerdeantwort vom 3. November 2016, Rz. 60 ff., insbes. Rz. 64 und 65 32 Fachbericht des AGR vom 6. Januar 2017, S. 2 f.
RA Nr. 110/2016/143 12
übersehen, dass sich "dieser Text mit den Definitionen in den Skizzen" widerspreche und
"im vorliegenden Fall nicht übernommen" werden könne. Eine andere Auslegung (Text vor
Skizzen) würde "keinen Sinn machen, da es eine komplett andere Auslegung der
Messweise wäre und die bisherige Praxis der Gemeinde ganz wesentlich eingeschränkt
würde". Das AGR führt weiter aus, dass eine "solch drastische Anpassung" sicher "in der
Planungskommission diskutiert und protokolliert" worden wäre. Da ein "solcher Hinweis in
den Protokollen fehlt, gehen wir davon aus, dass die bisherige Praxis weiterhin Anwendung
finden sollte und der Text wie oben beschrieben versehentlich und nicht absichtlich
eingefügt wurde". Für eine solche Auslegung spreche auch die Passage im
Erläuterungsbericht zur Baureglementsrevision, die sich unter Punkt 0.2.4 für den
Grundsatz eines "liberalen Baureglements" mit "einem möglichst grossen
Gestaltungsspielraum" ausspreche.33
Diese Argumentation überzeugt aus den folgenden Gründen nicht:
Anlässlich der Revision des GBR von 2010 hat die Gemeinde die Messweise der
Gebäudelänge und die Gebäudetiefe in A3.1 Abs. 1 und 2 angepasst, was insbesondere in
Bezug auf letztere eine Änderung zum früheren Recht bedeutet. Die Gemeinde hat im
Rahmen der Revisionsarbeiten jedoch auch auf die spezifische Messweise der
Gebäudetiefe gemäss Art. 31 Abs. 2 aGBR und Art. 48 Abs. 2 aGBR verzichtet und aus
dem Reglement gestrichen. Ebenfalls verzichtet wurde auf den Grundsatz in Art. 31 Abs. 2
aGBR, wonach die Gebäudetiefe in jedem Bauteil einzuhalten sei. Es ist daher zumindest
fraglich, ob die Streichung dieser für die Gemeinde wichtigen Definitionen und Grundlagen
für ihre Bewilligungspraxis bei gestaffelten Gebäuden auf einem Versehen beruht.
Für eine bewusste Änderung und gegen ein Versehen spricht überdies, dass der
kommunale Gesetzgeber in Art. 4 Abs. 6 GBR weiterhin festlegt, was unter einem
gestaffelten Gebäude zu verstehen ist (als gestaffelt gilt ein Gebäude, wenn es in der Höhe
oder im Grundriss eine Staffelung von mindestens 2,0 m aufweist) und an dieser Stelle
regelt, dass dies gemäss A3.2 einerseits bei der Messart der Gebäudehöhe und
andererseits bei Grenzabständen bei Winkelbauten und Gebäuden mit gestaffelten oder
unregelmässigen Grundrissen eine Rolle spielt (vgl. A4.4). Dies lässt den Schluss zu, dass
die Gemeinde im Rahmen ihrer Ortsplanungsrevision 2010 in Bezug auf den Umgang mit
33 Fachbericht des AGR vom 6. Januar 2017, S. 3 m.w.H.
RA Nr. 110/2016/143 13
gestaffelten Gebäuden durchaus differenzierte Lösungen getroffen hat. Zudem kann diese
Regelung als Hinweis dafür gesehen werden, dass die Staffelung für die Frage der
Gebäudetiefe keine Rolle (mehr) spielt.
Gemäss Vortrag zur Verordnung über die Begriffe und Messweisen im Bauwesen
(BMBV)34 beinhaltet sie "die notwendigen Begriffsbestimmungen sowie die Regelungen zur
Messweise von Gebäudedimensionen und Abständen. Sie stellt den Gemeinden zudem
mehrere Möglichkeiten zur Auswahl, eine Nutzungsziffer festzulegen, welche die bisherige
Ausnützungsziffer ersetzt. (...) Im Übrigen können die Gemeinden die baupolizeilichen
Masse in ihren Baureglementen weiterhin selbständig festlegen."35
Die Gebäudelänge und Gebäudebreite dienen gemäss Vortrag "der Dimensionierung von
Gebäuden und werden für jedes Gebäude separat bestimmt, insbesondere auch für
Anbauten". Die zulässigen Gebäudelängen und -breiten seien durch die Gemeinden
festzulegen. Zur Gebäudetiefe äussert sich der Vortrag wie folgt: "Die Gebäudetiefe hat
nichts mit der Gebäudebreite zu tun; sie bezieht sich vielmehr auf eine Fassade und wird
gelegentlich aus städtebaulichen Gründen begrenzt oder zur Definition von rückwärtigen
Baulinien verwendet. Allfällige kommunal definierte Gebäudetiefen können die Gemeinden
weiterhin beibehalten".36
Daraus ergibt sich, dass die Gemeinden auch nach der Anpassung ihrer Reglemente an
die BMBV kommunal definierte Gebäudetiefen vorsehen können. Mit der Streichung der
spezifischen Messweise von «GT» und «>GT» hat der historische Gesetzgeber zumindest
den Anschein erweckt, dass er – mit Ausnahme der Skizzen – die baupolizeilichen Masse
im Sinne der BMBV regeln und die «Gebäudetiefe» gemäss GBR als Gebäudebreite
verstanden haben wollte. Von dieser historischen Auslegung ist auszugehen.
Schliesslich erweist sich auch die Berufung des AGR37 auf das im Erläuterungsbericht zur
Revision 2010 enthaltene Bekenntnis auf ein liberales Baureglement mit "einem möglichst
grossen Gestaltungsspielraum" für die konkrete Fragestellung als wenig dienlich. Aus der
34 Vortrag der Justiz, Gemeinde- und Kirchendirektion vom 19. Mai 2011 betreffend Verordnung über die Begriffe und Messweisen (BMBV), S. 1 (nachfolgend Vortrag JGK) 35 Vortrag JGK, S. 10 36 Vortrag JGK, S. 10 37 Fachbericht AGR vom 6. Januar 2017, S. 3
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relativ allgemeinen Aussage lassen sich auf jeden Fall keine konkreten Rückschlüsse auf
den Willen des historischen Gesetzgebers für die Frage der massgeblichen Gebäudetiefe
bei gestaffelten Grundrissen ziehen.
e) Das teleologische Auslegungselement trägt, soweit ihm überhaupt eigenständige
Bedeutung zukommt38, nichts Zusätzliches bei. Sieht man den Sinn und Zweck der
Regelung darin, die baupolizeilichen Masse, insbesondere die Gebäudetiefe, klar und
eindeutig zu regeln, so stünde dies weder der systematischen noch der historischen
Auslegung entgegen.
f) Zusammenfassend gilt folgendes: Aus der grammatikalischen Auslegung ergibt sich,
dass Art. 3 Abs. 1 GBR in Verbindung mit den Definitionen in A3.1 als massgebliche
baupolizeiliche Masse eine Gebäudelänge (GL) von 30,0 m und eine Gebäudetiefe (GT)
von 13,0 m vorsieht. Für die umstrittene GT gilt nach A3.1 Abs. 2, dass diese als kürzere
Seite des flächenkleinsten Rechtecks, welches die Gebäudefläche umschliesst, definiert
wird. Unklarheit schaffen die Skizzen in A3.1, die bei gestaffelten Grundrissen eine
Überschreitung der Gebäudetiefe «>GT» zulassen. Diese Masse werden im GBR nicht
erläutert; insbesondere fehlt ein Hinweis zur spezifischen Messweise der «GT». Die
Bewilligungspraxis der Gemeinde für gestaffelte Gebäude wird im Wortlaut von Art. 3
Abs. 1 GBR und A3.1 somit nicht abgebildet. Die Konsultation der Skizzen macht für die
oder den Rechtsuchenden nur Sinn, wenn sich zweifelsfrei ergibt, was unter den in den
Skizzen verwendeten Begriffen wie «Gebäudetiefe», «GT» oder «>GT» zu verstehen ist.
Dies ist mit Bezug auf die geltende Fassung des GBR nicht der Fall. Es ist nicht haltbar,
dass zum näheren Verständnis der Gebäudetiefe und der darauf basierenden
Bewilligungspraxis der Gemeinde bei gestaffelten Gebäuden das frühere Baureglement
von 1993 und die dort in Art. 31 Abs. 2 enthaltenen Definitionen und Messweisen
konsultiert werden müssen. In umgekehrter Hinsicht ist der geltende Text von Art. 3 Abs. 1
GBR in Verbindung mit A3.1 Abs. 1 und 2 und ohne die Skizzen klar. Aus systematischer
Sicht ist den baupolizeilichen Massen im GBR und den Definitionen in A3.1 im Vergleich zu
den Skizzen grössere Bedeutung beizumessen.
Zwar hat der Gesetzgeber die Skizzen des früheren GBR von 1993 beibehalten, was als
Hinweis für seine Absicht, die Bewilligungspraxis der Gemeinde bei gestaffelten Gebäuden
38 Vgl. Thomas Müller-Graf, «Sinn und Zweck» - Anmerkungen zur Problematik teleologisch gestützter Argumentation, in BVR 2014 S. 386 ff., BVR 2013 S. 160 E. 4.4
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beizubehalten, gedeutet werden kann. Er hat aber ausser den Skizzen sämtliche
Messweisen und Begriffserklärungen für «GT» und «>GT» gemäss Art. 31 und Art. 48
aGBR aus dem Reglement gestrichen. Aus den Unterlagen der Planungskommission lässt
sich dazu nichts entnehmen. Die Formulierung in A3.1 Abs. 2 kann als Hinweis für den
Willen des Gesetzgebers verstanden werden, das GBR an die BMBV anzupassen. Dies
wird er ohnehin bis 2020 tun müssen.
In Anwendung von Art. 3 GBR sowie A3.1 Abs. 2 gilt als Gebäudetiefe die kürzere Seite
des flächenkleinsten Rechtecks. Das Vorhaben weist eine Gebäudetiefe von 20,50 m auf
und überschreitet das in der Wohnzone W2 zulässige Mass von 13,0 m somit deutlich. Die
Bewilligungspraxis der Gemeinde bei gestaffelten Gebäuden, die ihre Rechtmässigkeit
einzig aus den Skizzen in A3.1 ableitet und im Übrigen nicht im GBR abgebildet ist, erweist
sich entgegen der Ansicht der Gemeinde und der Beschwerdegegnerin somit als rechtlich
nicht haltbar.
Dies gilt umso mehr, als sich die Gemeinde für die Frage der zulässigen Gebäudetiefe
einerseits auf die spezifische Messweise für gestaffelte Gebäude und die umstrittenen
Skizzen beruft und andererseits für die Berechnung des grossen Grenzabstands von fast
quadratischen Aussenabmessungen des Mehrfamilienhauses von 20,50 m x 21,40 m
ausgegangen ist. Laut GBR wird der grosse Grenzabstand rechtwinklig auf der besonnten
Längsseite des Gebäudes gemessen. Ist die besonnte Längsseite nicht eindeutig
bestimmbar (keine Seite mehr als 10 % länger oder bei ost-west-orientierten Längsseiten),
bestimmt der Baugesuchsteller auf welcher Fassade, die Nordfassade ausgenommen, der
grosse Grenzabstand gemessen wird (A4.2 Abs. 2 GBR). Ausgehend von den
kommunalen Vorgaben konnte die Beschwerdegegnerin somit bestimmen, wo der grosse
Grenzabstand gemessen wird39. Es erweist sich rechtlich als nicht haltbar, sich einerseits
bezüglich der Gebäudebreite auf eine Staffelung im Sinne der Skizzen und auf eine Praxis
zur möglichen Überschreitung der zulässigen Gebäudetiefe von «>GT» zu berufen und
sich andererseits für die Festlegung des Grenzabstands auf eine Gebäude"tiefe" von
20,50 m abzustützen.
39 Bauentscheid Nr. 616-15.093 vom 7. September 2016, E. 2.8, S. 7
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Die Rüge des Beschwerdeführers erweist sich somit auch insofern als begründet. Das
umstrittene Bauvorhaben überschreitet die maximal zulässige Gebäudetiefe und kann
daher nicht bewilligt werden.
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4. Zusammenfassung und Kosten
a) Zusammenfassend überschreitet das Bauvorhaben die maximal zulässige
Gebäudetiefe. Damit ist die Beschwerde gutzuheissen. Der vorinstanzliche Entscheid ist
aufzuheben und dem Vorhaben ist der Bauabschlag zu erteilen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens erübrigt es sich, auf die weiteren Rügen einzugehen.
b) Die Verfahrenskosten im Beschwerdeverfahren bestehen aus einer Pauschalgebühr.
Für Entscheide in einer Verwaltungsjustizsache wird eine Pauschalgebühr von Fr. 200.--
bis Fr. 4'000.-- erhoben (Art. 103 Abs. 2 VRPG i.V.m. Art. 19 Abs. 1 und Art. 20 Abs. 1
GebV40). In Anwendung dieser Bestimmungen wird die Pauschale auf Fr. 1'800.--
festgesetzt. Da im konnexen Verfahren RA Nr. 110/2016/142 praktisch ein identischer
Entscheid erfolgt, werden die Verfahrenskosten auf je zwei Drittel reduziert (Art. 21 GebV)
und betragen je Fr. 1'200.--.
Die Verfahrenskosten werden der unterliegenden Partei auferlegt, es sei denn, das
prozessuale Verhalten einer Partei gebiete eine andere Verlegung oder die besonderen
Umstände rechtfertigten, keine Verfahrenskosten zu erheben (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Bei
diesem Ausgang des Verfahrens unterliegt die Beschwerdegegnerin. Sie hat somit die
Verfahrenskosten von Fr. 1'200.-- zu tragen.
c) Die amtlichen Kosten für das erstinstanzliche Baubewilligungsverfahren von
Fr. 11'626.95 hat in jedem Fall die Beschwerdegegnerin als Baugesuchstellerin zu tragen
(Art. 52 Abs. 1 BewD).
d) Die unterliegende Partei hat der Gegenpartei die Parteikosten zu ersetzen, sofern
nicht deren prozessuales Verhalten oder die besonderen Umstände eine andere Teilung
oder Wettschlagung gebieten oder die Auflage der Parteikosten an das Gemeinwesen als
gerechtfertigt erscheint (Art. 108 Abs. 3 VRPG). Der Beschwerdeführer war nicht vertreten
und hat keine Parteientschädigung geltend gemacht. Es werden keine Parteikosten
gesprochen.
40 Verordnung vom 22. Februar 1995 über die Gebühren der Kantonsverwaltung (Gebührenverordnung, GebV; BSG 154.21)
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