Decision ID: 73382ce2-5c17-50e7-ad34-44df97ef824a
Year: 2007
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
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A./ Am 20. Januar 2004 reichte die Fraktion GRÜNE prowil durch Yvonne Gilli als
Erstunterzeichnerin dem Stadtrat Wil eine Motion ein, welche die Prüfung und
Ergreifung von Massnahmen zur Standortregelung von Mobilfunkantennen verlangte.
Die Motion wurde an der Parlamentssitzung vom 3. Juni 2004 in ein Postulat
umgewandelt und für erheblich erklärt. In der Folge gab der Stadtrat ein Gutachten in
Auftrag zur Abklärung der rechtlichen Möglichkeiten, um im kommunalen Recht
besondere Einschränkungen für die Erstellung von Mobilfunkanlagen vorzusehen.
Gestützt auf die Ausführungen und Empfehlungen des Gutachtens wurde der Nachtrag
III zum Baureglement der Stadt Wil vom 25. November 1992 (abgekürzt BauR)
ausgearbeitet. Dieser beinhaltet zum einen eine Ergänzung des bestehenden Art. 47
BauR mit einem vierten Absatz, welcher wie folgt lautet:
"Dachaufbauten dürfen die zulässige Firsthöhe nicht überschreiten. Davon
ausgenommen sind technisch notwendige Bauteile."
Zudem wurde im 5. Teil des Baureglements unter dem Kapitel "Anlagen, Umgebung"
mit der Marginalie "Höhe, Grenzabstand" neu Art. 59a BauR mit folgendem Wortlaut
eingefügt:
"In Bauzonen gilt die Firsthöhe als maximal zulässige Höhe für Anlagen.
Anlagen, welche die für Kleinbauten zugelassene Firsthöhe überschreiten, haben in
Bauzonen den für Bauten geltenden kleinen Grenzabstand ohne allfälligen
Mehrhöhenzuschlag einzuhalten."
An der Sitzung vom 15. Juni 2005 fällte der Stadtrat Wil folgenden Beschluss:
1. Der Nachtrag III zum Baureglement wird genehmigt und dem Baudepartement des
Kantons St. Gallen zur Vorprüfung unterbreitet.
2. Das Bausekretariat wird beauftragt, den Nachtrag III zum Baureglement gemäss Art.
29 ff. BauG öffentlich aufzulegen und dem Stadtrat Bericht und Antrag an das
Stadtparlament zur Genehmigung zu unterbreiten.
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3. Für das ganze Gemeindegebiet wird eine Planungszone mit folgendem Inhalt
erlassen:
BauG.
4. Das Bausekretariat wird beauftragt, den Erlass der Planungszone im Sinn von Art.
108 Abs. 1 BauG öffentlich bekanntzumachen.
5. Das Departement Bau, Umwelt und Verkehr wird in Zusammenarbeit mit der
Staatskanzlei beauftragt, die Information der Öffentlichkeit mit den Planauflagen zu
koordinieren.
Der Nachtrag III zum Baureglement sowie die Planungszone lagen vom 27. Juni bis 26.
Juli 2005 öffentlich auf. Die Planungszone wurde zudem den Mobilfunkbetreiberinnen
per eingeschriebenen Brief angezeigt.
Mit Eingaben vom 20. bzw. 25. Juli 2005 erhoben die TDC Switzerland AG (sunrise),
Zürich, die Orange Communications SA, Lausanne, sowie die Swisscom Mobile AG,
Bern, Einsprache gegen den Beschluss des Stadtrates vom 15. Juni 2005 und
beantragten die Aufhebung der Planungszone sowie des Nachtrages III zum
Bauregelement.
Die Baukommission der Stadt Wil wird dahingehend angewiesen, dass während der
Dauer der Planungszone Baubewilligungen für die Erstellung von Anlagen innerhalb
der Planungszone nur erteilt werden dürfen, soweit sie der vom Stadtrat
vorgeschlagenen bzw. vom Stadtparlament zu beschliessenden Neuregelung
bezüglich der Regelbauweise für Anlagen entsprechen. Die Behandlung anderer
Baugesuche ist zurückzustellen.
–
Die Planungszone gilt bis zum Inkrafttreten der Änderung des Baureglements,
längstens für drei Jahre ab dem vorliegenden Beschluss unter Vorbehalt der
Verlängerung gemäss Art. 107 Abs. 2
–
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In seinem Bericht und Antrag an das Stadtparlament vom 14. September 2005
ergänzte der Stadtrat den neu vorgesehenen Art. 59a Abs. 2 BauR mit einer
Sonderregelung für Anlagen in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen. Die
Bestimmung lautet wie folgt:
"Anlagen, welche die für Kleinbauten zugelassene Firsthöhe überschreiten, haben in
Bauzonen den für Bauten geltenden kleinen Grenzabstand ohne allfälligen
Mehrhöhenzuschlag, in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen einen
Grenzabstand von 6 m einzuhalten."
Auf eine nochmalige öffentliche Auflage wurde verzichtet.
Mit Beschluss vom 2. November 2005 wies der Stadtrat die Einsprachen gegen den
Nachtrag III des Baureglements (Ziff. 1) sowie gegen die Planungszone (Ziff. 2) ab.
B./ Gegen den Beschluss des Stadtrats Wil vom 2. November 2005 erhoben die TDC
Switzerland AG (sunrise), die Orange Communications SA sowie die Swisscom Mobile
AG mit Eingabe vom 17. November 2005 gemeinsam Rekurs beim Baudepartement
des Kantons St. Gallen. Sie beantragten die Aufhebung von Ziff. 2 des angefochtenen
Beschlusses und der Planungszone. Das Rekursverfahren sei zu sistieren, bis das
Referendumsverfahren betreffend den Nachtrag III zum Baureglement der Stadt Wil
abgeschlossen sei.
Mit Verfügung vom 30. Januar 2006 wies das Baudepartement den Antrag auf
Sistierung ab.
Das Baudepartement entschied in der Angelegenheit am 7. Juli 2006, indem es den
Rekurs der Mobilfunkantennenbetreiberinnen guthiess und feststellte, dass die vom
Stadtrat Wil am 15. Juli 2005 erlassene Planungszone nichtig sei. Das Baudepartement
erwog im wesentlichen, dass die Planungszone als Folge einer mangelhaften Eröffnung
als nichtig zu qualifizieren sei. Art. 108 Abs. 1 des Baugesetzes (sGS 731.1, abgekürzt
BauG) verlange, dass eine Planungszone unter Eröffnung einer Einsprachefrist von
dreissig Tagen öffentlich bekannt gemacht und allen betroffenen Grundeigentümern
mit eingeschriebenem Brief angezeigt werde. Vorliegend sei auf die individuelle
Anzeige an alle betroffenen Grundeigentümer verzichtet und damit eine Vorschrift über
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die Eröffnung der Planungszone verletzt worden. Da von einer grundlegenden
Verfahrensvorschrift auszugehen sei, deren offenkundige Verletzung schwer wiege,
müsse von der Nichtigkeit der Planungszone ausgegangen werden. Selbst wenn aber
nicht von einer nichtigen Anordnung auszugehen wäre, würde die materielle
Beurteilung zum Schluss führen, dass die Planungszone nicht verhältnismässig sei. Der
Rekurs wäre folglich auch aus diesem Grund gutzuheissen.
C./ Mit Eingabe vom 19. Juli 2006 erhob die Stadt Wil gegen den Entscheid des
Baudepartements vom 7. Juli 2006 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie
beantragt die vollumfängliche Aufhebung des angefochtenen Entscheids sowie die
Bestätigung der vom Stadtrat Wil am 15. Juli 2005 erlassenen Planungszone, unter
Kosten- und Entschädigungsfolge. Zur Begründung wird im wesentlichen geltend
gemacht, die vorinstanzliche Auffassung, wonach die Planungszone für das ganze
Gemeindegebiet nichtig sei, lasse sich aus mehreren Gründen nicht aufrechterhalten.
Unter Berücksichtigung des gesetzgeberischen Willens und von
Praktikabilitätsüberlegungen müsse davon ausgegangen werden, dass die Eröffnung
gesetzeskonform erfolgt sei. Selbst wenn dies nicht der Fall gewesen wäre, wäre der
Erlass der Planungszone indes nicht als nichtig zu betrachten, da von einem besonders
schwerwiegenden Fall, welcher zur Nichtigkeit führe, nicht die Rede sein könne.
Unzutreffend sei aber auch die materielle Beurteilung der Planungszone durch das
Baudepartement. Insbesondere sei mit der Erfüllung der Voraussetzungen der Eignung
und der Notwendigkeit die Verhältnismässigkeit der angefochtenen Planungszone
gewahrt. Die Frage der Zumutbarkeit habe der Gesetzgeber bereits beantwortet und
die öffentlichen Interessen höher gewichtet als die privaten Interessen von allenfalls
bauwilligen Grundeigentümern.
Das Baudepartement beantragt in der Vernehmlassung vom 2. Oktober 2006 die
Abweisung der Beschwerde. Ebenso tragen die Swisscom Mobile AG, die TDC
Switzerland AG (sunrise) und die Orange Communications SA in der Vernehmlassung
vom 17. November 2006 auf Abweisung der Beschwerde an, unter Kosten- und
Entschädigungsfolge.
Am 6. Dezember 2006 wandte sich die Stadt Wil mit einer zusätzlichen Eingabe an das
Verwaltungsgericht. Die Swisscom Mobile AG, die TDC Switzerland AG (sunrise) und
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die Orange Communications SA beantragen in der Folge in der unaufgefordert
eingereichten Stellungnahme vom 21. Dezember 2006, dass die nachträgliche Eingabe
der Stadt Wil vom 6. Dezember 2006 aus dem Recht zu weisen sei und halten im
übrigen unverändert an den Rechtsbegehren gemäss Stellungnahme vom 17.
November 2006 fest.
Auf die von den Verfahrenbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge gemachten weiteren
Ausführungen wird, sofern sie wesentlich sind, in den nachstehenden Erwägungen
eingegangen.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP).
Die Politische Gemeinde Wil ist zur Beschwerdeerhebung legitimiert. Nach Art. 64 Abs.
1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 2 VRP steht das Beschwerderecht zur Wahrung
öffentlicher Interessen auch der zuständigen Behörde einer öffentlich-rechtlichen
Körperschaft zu. Nach ständiger Praxis des Verwaltungsgerichts setzt die Legitimation
des Gemeinwesens voraus, dass dieses den streitigen Entscheid durch Setzen eines
Rechtsaktes im eigenen Aufgabenbereich erlassen und damit bestimmte öffentliche
Interessen vertreten hat. Umfang und Inhalt der vom Gemeinwesen zu wahrenden
öffentlichen Interessen bestimmen sich nach der durch das kantonale Recht geregelten
Zuständigkeitsordnung (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St.
Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 450 ff.; GVP 1992 Nr. 43 mit Hinweisen; VerwGE vom 6.
Dezember 2005 i.S. Politische Gemeinde R., auszugsweise publiziert in GVP 2005 Nr. 1
und www.gerichte.sg.ch). Der Erlass von kommunalen Planungszonen fällt in die
Zuständigkeit der Gemeinden (vgl. Art. 105 BauG). Der vorinstanzliche Entscheid,
wonach sich die erlassene Planungszone als nichtig erweist, beschlägt die
Gemeindeautonomie der Beschwerdeführerin, weshalb ihre Legitimation im
Beschwerdeverfahren gegeben ist.
Bezüglich der Eingabe der Beschwerdeführerin vom 21. Dezember 2006 fällt in
Betracht, dass sich nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts
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Beschwerdeergänzungen insoweit als statthaft erweisen, als die Ausführungen in der
Vernehmlassung der übrigen Beteiligten dazu Anlass geben (BGE 132 I 47 sowie 131 I
211). Die Beschwerdeführerin stellt sich in diesem Zusammenhang auf den
Standpunkt, die Vernehmlassung der Beschwerdegegnerinnen vom 17. November
2006 enthalte verschiedene Ausführungen zu Punkten tatsächlich und rechtlicher
Natur, welche im angefochtenen Entscheid und demgemäss in der
Beschwerdebegründung nicht erörtert worden seien. Dies treffe auf den Einwand der
Beschwerdegegnerinnen zu, wonach die umstrittene Planungszone und der
angestrebte Nachtrag III zum Baureglement eine tiefgreifende Änderung des
Versorgungskonzepts der Beschwerdegegnerinnen zur Folge hätte und ein faktisches
Moratorium von Mobilfunkanlagen bewirken würde (Vernehmlassung der
Beschwerdegegnerinnen vom 17. November 2006 Ziff. III.2 lit. e). Gleiches gelte für das
Vorbringen, das Ziel des Nachtrages III zum Baureglement sei eine indirekte
Einschränkung bzw. ein teilweises Verbot der Erstellung von Mobilfunkanlagen (vgl.
Vernehmlassung der Beschwerdegegnerinnen vom 17. November 2006 Ziff. II.3.). Indes
fällt in Betracht, dass die Beschwerdegegnerinnen die von der Beschwerdeführerin
erwähnten Vorbringen bereits in der Rekursbegründung vom 13. Februar 2006 geltend
gemacht haben (vgl. Ziff. II.2. lit. d und Ziff. III. S. 7 f. und Ziff. III. lit. c Ziff. 9 f. bzw. Ziff.
II. 2. lit. b cc S. 5 und Ziff. II. 2. lit. c S. 7). Vor diesem Hintergrund kann nicht gesagt
werden, dass die Beschwerdegegnerinnen in ihrer Beschwerdevernehmlassung in
rechtlicher oder tatsächlicher Hinsicht neue Aspekte aufgegriffen hätten, welche der
Beschwerdeführerin mit Blick auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung Anspruch auf
eine Replik verschaffen würden. Der Umstand, dass die Vorinstanz auf die fraglichen
Punkte in der Rekursbegründung nicht im einzelnen eingegangen ist, vermag daran
nichts zu ändern. Nachdem auch die Vorinstanz in ihrer Beschwerdevernehmlassung
unbestrittenermassen keine neuen Aspekte aufgegriffen hat, ist auf die Beschwerde
unter Vorbehalt der Eingabe vom 6. Dezember 2006 einzutreten. Aus dem Recht zu
weisen ist dementsprechend auch die unaufgefordert eingereichte Eingabe der
Beschwerdegegnerinnen vom 21. Dezember 2006, welche sich auf die Eingabe der
Beschwerdeführerin vom 6. Dezember 2006 bezieht. Die Beschwerdeeingabe vom 19.
Juli 2006 sowie deren Ergänzung vom 8. September 2006 entsprechen zeitlich, formal
und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47
Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP).
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Auf die Beschwerde ist unter Vorbehalt der Eingabe vom 6. Dezember 2006
einzutreten. Die Eingabe der Beschwerdegegnerinnen vom 21. Dezember 2006 ist aus
dem Recht zu weisen.
2. Die Beschwerdeführerin wehrt sich in der Beschwerdeergänzung vom 8. September
2006 gegen die festgestellte Nichtigkeit der erlassenen Planungszone. Sie macht
geltend, dass eine individuelle Anzeige an alle Grundeigentümer unpraktikabel sei und
ein Unikum im gesamten st. gallischen Verwaltungsrecht darstellen würde. Das Gesetz
sehe auch für den Erlass und die Änderung eines Baureglements keine individuelle
Benachrichtigung vor. In einer grösseren Gemeinde würde eine Planungszone über das
ganze Gemeindegebiet, wie dies namentlich im Hinblick auf bestimmte Änderungen
des Baureglements sachlich angezeigt sein könne, durch das Erfordernis einer
individuellen Anzeige faktisch verunmöglicht. Da das Gesetz aber das Instrument der
Planungszone auch zur Sicherung von Änderungen des Baureglements zur Verfügung
stelle, müsse es auch ein praktikables Vorgehen geben. Dementsprechend sollten in
bezug auf Planungszonen, welche das ganze Gemeindegebiet beschlagen, nur
diejenigen Grundeigentümer mit hängigem Baugesuch als "betroffen" betrachtet
werden. Die Vorinstanz habe in diesem Zusammenhang auch die Bedeutung des III.
Nachtragsgesetzes zum BauG vom 1. Dezember 1996 für die Frage der Eröffnung des
Erlasses einer Planungszone unrichtig dargestellt. Namentlich seien die von der
Regierung in der Botschaft erwähnten praktischen Schwierigkeiten der individuellen
Anzeige bei Planungszonen, welche sich über ein grösseres Gebiet oder eine ganze
Gemeinde erstreckten, in der grossrätlichen Kommission nicht erörtert worden. Diese
habe sich nur zu punktuellen Änderungen des Zonenplans und räumlich begrenzten
Sondernutzungsplänen geäussert. Dementsprechend greife der Schluss zu kurz,
wonach der Gesetzgeber auch bei Planungszonen im Zusammenhang mit Änderungen
des Baureglements, welche sich auf das ganze Gemeindegebiet erstrecken, eine
individuelle Anzeige an alle Grundeigentümer verlange. Vielmehr sei bei einer
Planungszone, die das ganze Gemeindegebiet umfasse, in bezug auf die Eröffnung
nach Art. 26 VRP vorzugehen. Folglich sei auch die Beschränkung der individuellen
Anzeige auf die Grundeigentümer mit hängigem Baugesuch gesetzeskonform und es
liege keine mangelhafte Eröffnung des Erlasses der angefochtenen Planungszone vor.
Selbst wenn aber von einer mangelhaften Eröffnung auszugehen wäre, würde sich die
Planungszone entgegen der Auffassung der Vorinstanz nicht als nichtig erweisen.
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Namentlich könne nicht von einem besonders schwerwiegenden Fall die Rede sein,
welcher Voraussetzung für die Annahme der Nichtigkeit wäre. Die Bekanntmachung in
den amtlichen Publikationsorganen der Stadt sowie im kantonalen Amtsblatt sei
gemäss Art. 26 VRP eine gesetzlich zulässige Art der Eröffnung von Verfügungen, die
sich an eine grössere Zahl von Personen richteten. Der angebliche Mangel beziehe sich
demnach nur auf die Art und Weise der Eröffnung, was nicht zur Nichtigkeit führen
könne. Es liege auch keine Verletzung einer grundlegenden Verfahrensvorschrift vor, da
nur ein Teil der Vorschriften nicht eingehalten worden sei. Im übrigen führe
beispielsweise auch eine Verletzung des rechtlichen Gehörs lediglich zur
Anfechtbarkeit, obwohl der Mangel schwerer wiege als der angebliche
Eröffnungsfehler. Gegen die Annahme der Nichtigkeit spreche sodann, dass die
Planungszone auch gegenüber jenen Grundeigentümern keine Wirkung entfalten
könnte, denen der Erlass individuell angezeigt worden sei. Bestehe der Mangel der
Eröffnung nur gegenüber einzelnen von mehreren Adressaten, so könne eine Verfügung
nicht deswegen gegenüber allen Adressaten für nichtig erklärt werden. Auch die
Rechtssicherheit stelle für sich keinen Grund dar, der die Nichtigkeit zur Folge haben
könne, sondern führe vielmehr dazu, dass selbst ein schwerwiegender Mangel nicht die
Nichtigkeit, sondern nur Anfechtbarkeit zur Folge habe. Unter dem Gesichtspunkt des
Verhältnismässigkeitsprinzips wäre die Vorinstanz schliesslich gehalten gewesen, die
Beschwerdeführerin gegebenenfalls anzuweisen, die individuelle Anzeige nachzuholen.
2.1. Gemäss Art. 108 Abs. 1 BauG werden der Erlass und die Verlängerung der Frist
einer Planungszone unter Eröffnung einer Einsprachefrist von dreissig Tagen öffentlich
bekannt gemacht und allen betroffenen Grundeigentümern mit eingeschriebenem Brief
angezeigt. Die amtliche Bekanntmachung erfolgt auch im kantonalen Amtsblatt.
Der Stadtrat Wil beauftragte in Ziff. 4 des Beschlusses vom 15. Juni 2005 das
Bausekretariat, den Erlass der Planungszone im Sinn von Art. 108 Abs. 1 BauG
öffentlich bekanntzumachen. In der Folge wurde die Planungszone öffentlich aufgelegt
und in den amtlichen Publikationsorganen der Stadt sowie im Amtsblatt des Kantons
St. Gallen publiziert. Den Beschwerdegegnerinnen sowie den Grundeigentümern mit
hängigem Baugesuch wurde die Planungszone mit eingeschriebenem Brief angezeigt.
Dagegen unterblieb eine individuelle Anzeige an die übrigen Grundeigentümer im
Gemeindegebiet. Die Vorinstanz gelangte im angefochtenen Entscheid zur Auffassung,
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dass die Planungszone als Folge der mangelhaften Eröffnung als nichtig zu qualifizieren
ist.
Ein Rechtsakt gilt nach Lehre und Rechtsprechung als nichtig, wenn ihm ein besonders
schwerer und zugleich offenkundiger oder zumindest leicht erkennbarer Mangel
anhaftet. Im weiteren darf die Rechtssicherheit durch die Nichtigkeit nicht ernsthaft
gefährdet und das berechtigte Vertrauen in die Gültigkeit des Rechtsaktes nicht
getäuscht werden (sog. Evidenztheorie; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/St. Gallen 2006, Rz. 956; Imboden/Rhinow/
Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Aufl. bzw.
Ergänzungsband, Basel 1996/1990, Nr. 40b IV; P. Saladin, Die sogenannte Nichtigkeit
von Verfügungen, in: Festschrift für Ulrich Häfelin, Zürich 1989, S. 544; BGE 132 II 27,
129 I 363).
Die Praxis nimmt Nichtigkeit beim Vorliegen gewichtiger Verfahrensmängel an. Unter
anderem können auch schwerwiegende Eröffnungsfehler eines Rechtsaktes die
Nichtigkeit nach sich ziehen (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 972 ff.; Saladin,
a.a.O., S. 545 f.; J. Stadelwieser, Die Eröffnung von Verfügungen, Diss. St. Gallen 1994,
S. 149 ff.; VerwGE vom 5. März 1998 i.S. G.F.-R. und vom 18. April 2000 i.S. S.). Ob
die Voraussetzungen der Nichtigkeit oder lediglich der Anfechtbarkeit gegeben sind, ist
jeweils nach den konkreten Umständen des Einzelfalls zu prüfen. Dabei ist zu
berücksichtigen, dass den Betroffenen aus der mangelhaften Eröffnung keine Nachteile
erwachsen dürfen (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 973; Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz
897). Daraus leitet die Rechtsprechung ab, dass dem beabsichtigten Rechtsschutz
schon dann Genüge getan wird, wenn eine objektiv mangelhafte Eröffnung trotz ihres
Mangels ihren Zweck erreicht (BGE H.51/05 vom 18. April 2006 E. 3.2). Nichtigkeit ist
im Gegensatz zur Anfechtbarkeit von Amtes wegen zu berücksichtigen (Häfelin/Müller/
Uhlmann, a.a.O., Rz. 955; Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 556).
Es ist unbestritten, dass der Erlass der Planungszone den Beschwerdegegnerinnen
gesetzeskonform eröffnet worden ist. Es stellt sich deshalb die Frage, ob eine allenfalls
mangelhafte Eröffnung gegenüber anderen betroffenen Grundeigentümern auch für die
Beschwerdegegnerinnen die Nichtigkeit der Planungszone zur Folge haben kann. Die
Vorinstanz stellt sich in diesem Zusammenhang auf den Standpunkt, dass es keine
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Rolle spiele, dass die Planungszone den Beschwerdegegnerinnen individuell angezeigt
worden sei, da die Nichtigkeit von Amtes wegen festzustellen und mithin unerheblich
sei, dass das Erfordernis der schriftlichen Anzeige den Beschwerdegegnerinnen
gegenüber eingehalten worden sei. Diese Betrachtungsweise greift, wie im folgenden
zu zeigen ist, zu kurz.
Zwar trifft es zu, dass die Nichtigkeit von Amtes wegen zu beachten ist, indes bedeutet
dies noch nicht, dass sich eine allfällige fehlerhafte Eröffnung der Planungszone, die
gegenüber den betroffenen Grundeigentümern die Nichtigkeit zur Folge hat, auch
gegenüber den Beschwerdegegnerinnen auswirkt. Zunächst fällt in Betracht, dass die
Vorinstanz im Rekursverfahren die Rekurse der Beschwerdegegnerinnen zu überprüfen
hatte. Die Rechtsposition der betroffenen Grundeigentümer, die nicht individuell
angeschrieben wurden, war somit nicht Gegenstand des Rekursverfahrens. Indem die
Vorinstanz ihnen gegenüber gleichwohl die Nichtigkeit der Planungszone festgestellt
hat, ist sie über den Gegenstand des Rekursverfahrens hinausgegangen. Ohne
entsprechende Anfechtung hätte die Feststellung der Nichtigkeit nur aufsichtsrechtlich
erfolgen können.
Im weiteren hat die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid zutreffend auf die
Uneinigkeit der Lehre und Rechtsprechung in bezug auf die Rechtsnatur einer
Planungszone hingewiesen. Während das Bundesgericht und ein Teil der Lehre
Planungszonen tendenziell als Nutzungspläne behandeln, werden sie von einem
anderen Teil der Lehre unter Hinweis auf die unmittelbare Wirkung auf die Betroffenen
als Verfügungen betrachtet (Waldmann/Hänni, Handkommentar zum
Raumplanungsgesetz, Bern 2006, N 9 ff. zu Art. 27; A. Ruch, Kommentar zum
Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, N 22 f. zu Art. 27 RPG). In Art. 108
BauG ist, wie dargelegt, die individuelle Anzeige an die Grundeigentümer vorgesehen.
Die Vorschrift bezweckt den Rechtsschutz derjenigen Grundeigentümer, die von der
Planungszone wie von einer Verfügung individuell und konkret in ihren privaten
Interessen betroffen sind. In diesem Zusammenhang wurde bereits im angefochtenen
Entscheid darauf hingewiesen, dass die Regierung in der Botschaft zum III.
Nachtragsgesetz zum BauG ausgeführt hat, dass auf die im bisherigen Recht
vorgesehene individuelle Anzeige an die betroffenen Grundeigentümer verzichtet
werden solle. Zur Begründung wurde ausgeführt, im Vernehmlassungsverfahren sei zu
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Recht darauf hingewiesen worden, dass eine individuelle Benachrichtigung bei
Planungszonen, die sich über ein grösseres Gebiet oder die ganze Gemeinde
erstreckten, eine individuelle Benachrichtigung mit vernünftigem Aufwand kaum mehr
möglich sei. Ausserdem sehe das Gesetz beim Erlass oder der Änderung von
Baureglement und Zonenplan auch keine individuelle Benachrichtigung der betroffenen
Grundeigentümer vor. Die Beibehaltung der Anzeigepflicht bei Planungszonen, die sich
nur auf ein beschränktes Gebiet beziehen, würde zu verfahrensrechtlich heiklen
Abgrenzungsfragen führen (Amtsblatt 1994, S. 2285). In der Folge wurde indes im
Rahmen der Beratung des Gesetzesentwurfes durch die grossrätliche Kommission ein
besserer Rechtsschutz der betroffenen Grundeigentümer verlangt, und es wurde in
verfahrensrechtlicher Hinsicht am Erfordernis der individuellen Anzeige an alle
betroffenen Grundeigentümer mit eingeschriebenem Brief festgehalten. Zur
Begründung wurde angeführt, dass die Anordnung einer Planungszone einen
erheblichen Eingriff in die Rechte der betroffenen Grundeigentümer darstelle und eine
Planungszone nicht in erster Linie bei einer Gesamtrevision, sondern
eher bei Erlass oder Änderung untergeordneter Planungsmittel angeordnet werde
(Bericht der vorberatenden Kommission vom 21. August 1995 zum III. Nachtragsgesetz
zum BauG Ziff. 3.18.; Protokoll der grossrätlichen Kommission betreffend III.
Nachtragsgesetz zum Baugesetz (22.94.10), S. 107). Vor diesem Hintergrund ist es
angebracht, wie auch die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid erwogen hat (Erw. 4.
f), in bezug auf die Frage der Eröffnung der Planungszone auf die für Verfügungen
massgebenden Grundsätze abzustellen. Dabei fällt in Betracht, dass eine Verfügung,
die gegenüber einem Teil der Adressaten korrekt eröffnet wurde, grundsätzlich
Rechtswirkung entfaltet, unabhängig davon, ob sie allenfalls gegenüber anderen
Adressaten mangelhaft eröffnet worden ist. Dies hat entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin selbst dann zu gelten, wenn sich die Verfügung als Folge der
fehlerhaften Eröffnung als nichtig erweisen sollte. Fehlt beispielsweise bei einer
Verfügung die erlassende Behörde, führt dies zur Nichtigkeit (Häfelin/Müller/
Uhlmann, a.a.O., Rz. 975). Wurde die inhaltlich gleiche Verfügung korrekt und unter
Angabe der erlassenden Behörde einem anderen Adressaten zugestellt, entfaltet diese
Verfügung Rechtswirkung, und es liegt keine Nichtigkeit vor. Dies kann zwar nur für
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Fälle gelten, bei denen Nichtigkeit aufgrund von formellen Fehlern festgestellt wird,
nicht
aber, wenn die angefochtene Verfügung materiell nichtig ist. Ob in Einzelfällen bei
formeller Nichtigkeit namentlich unter Berücksichtigung der Rechtssicherheit allenfalls
etwas anderes zu gelten hat, kann vorliegend offenbleiben (vgl. Saladin, a.a.O., S. 553,
wonach im Einzelfall abzuwägen ist, ob Nichtigkeit gegenüber allen oder nur gegenüber
einzelnen Beteiligten wirken soll). Im zu beurteilenden Fall gebietet jedenfalls die
Rechtssicherheit in bezug auf die Gültigkeit der Planungszone nicht die Nichtigkeit
gegenüber allen betroffenen Grundeigentümern, selbst wenn sich die Planungszone
gegenüber denjenigen Grundeigentümern, die nicht individuell angeschrieben wurden,
als nichtig erweisen sollte. Bezüglich der Rechtssicherheit weist die Vorinstanz im
angefochtenen Entscheid zu Recht darauf hin, dass während der Geltungsdauer der
Planungszone nur mit wenigen Baugesuchen zu rechnen sein wird, die im Widerspruch
zur Planungsabsicht stehen (Erw. 5. b ff). Ausserdem wird dem Ziel, dass die
Planungszone ihrem Sicherungszweck möglichst gerecht werden soll (vgl. Waldmann/
Hänni, a.a.O., N 9 letzter Satz zu Art. 27 RPG), besser entsprochen, wenn bezüglich
der Beschwerdegegnerinnen von der gültigen Eröffnung der Planungszone
ausgegangen wird. Der Aspekt der Rechtssicherheit gebietet es folglich nicht, dass
sich eine allfällige Nichtigkeit der Planungszone gegenüber anderen Grundeigentümern
auch gegenüber den Beschwerdegegnerinnen auswirkt.
Aus dem Gesagten folgt, dass sich die am 15. Juli 2005 erlassene Planungszone
gegenüber den Beschwerdegegnerinnen formell nicht als nichtig erweist. Soweit die
Vorinstanz im angefochtenen Entscheid die Nichtigkeit auch gegenüber den
betroffenen Grundeigentümern, die nicht individuell angeschrieben wurden, festgestellt
hat, ist sie über den Gegenstand des Rekursverfahrens hinausgegangen.
2.2. Die Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid im Sinne einer
Alternativbegründung erwogen, dass sich die Planungszone bei einer materiellen
Würdigung als unverhältnismässig erweise, weshalb der Rekurs auch aus diesem
Grund gutzuheissen sei. Das Department kam zum Schluss, die Planungszone sei für
die Betroffenen nicht zumutbar, da der Eingriffszweck nicht in einem vernünftigen
Verhältnis zum Eingriffsmittel stehe. Demgegenüber stellt sich die Beschwerdeführerin
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auf den Standpunkt, dass mit der Erfüllung der Voraussetzungen der Eignung und der
Notwendigkeit auch die Verhältnismässigkeit der Planungszone gewahrt sei. Die Frage
der Zumutbarkeit habe der Gesetzgeber bereits beantwortet und die öffentlichen
Interessen höher gewichtet als die privaten Interessen von allenfalls bauwilligen
Grundeigentümern.
Da es sich bei der Frage der materiellen Rechtmässigkeit der Planungszone um eine
Rechtsfrage handelt, nimmt das Verwaltungsgericht im folgenden dazu Stellung. Sollte
sich die Planungszone als rechtswidrig erweisen, wäre sie aufzuheben.
Es ist unbestritten, dass Planungszonen als öffentlich-rechtliche
Eigentumsbeschränkungen den Vorgaben von Art. 36 BV genügen müssen (Ruch,
a.a.O., N 24 ff. zu Art. 27 RPG; Waldmann/Hänni, a.a.O., N 11 ff. zu Art. 27 RPG; B.
Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, St. Gallen 2003, Rz. 270 mit Hinweis auf
ABl 1994 S. 2285). Bezüglich der Frage der Zumutbarkeit, d.h. des angemessenen
Verhältnisses zwischen angestrebtem Ziel und Beschränkung der Freiheit des
Einzelnen, vertritt Ruch die Auffassung, dass sich diese nur aufgrund der
Planungszone, nicht aber der beabsichtigten Massnahme beurteile. Die Planungszone
sei eine inhaltlich unstrukturierte Massnahme, so dass die Verhältnismässigkeit im
engeren Sinn keinen tauglichen Massstab der Zulässigkeitsprüfung darstelle (Ruch,
a.a.O., N 34 zu Art. 27 RPG). Demgegenüber beurteilen Waldmann/Hänni die
Auffassung von Ruch unter Berufung auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung als zu
absolut. Das öffentliche Interesse an der Planungszone und der damit bewirkten
vorsorglichen Bau- und Veränderungssperre müsse mit den privaten Interessen der
davon Betroffenen abgewogen werden. In der Regel spiele das Kriterium der
Zumutbarkeit aber nur eine untergeordnete Rolle (Waldmann/Hänni, a.a.O., N 17 zu Art.
27 RPG). Die von Waldmann/Hänni angerufene bundesgerichtliche Rechtsprechung
bezieht sich auf den Fall, wo aus einer Planungszone hervorgehende
Nutzungsbeschränkungen erst im Verlauf eines Rechtsmittelverfahrens über ein
abgelehntes Baugesuch in Kraft treten (vgl. § 234 des Planungs- und Baugesetzes des
Kantons Zürich, LS 700.1, abgekürzt PBG; BGE 118 Ia 514 und BGE 1P.539/2003 vom
22. April 2004). Allerdings hat das Bundesgericht in einem weiteren Urteil unter
Bezugnahme auf BGE 118 Ia 510 ff. festgehalten, dass die Praxis des Zürcher
Verwaltungsgerichts, in den Fällen von § 234 PBG eine konkrete Interessenabwägung
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vorzunehmen, nicht geprüft worden sei, da dies im Verfahren vor Bundesgericht nicht
beanstandet worden sei (BGE 1P.602/1999 E. 3 e ee vom 11. Juli 2000; in BGE 1P.
539/2003 E. 2.2 vom 22. April 2004 wurde die Frage der Zulässigkeit der
Interessenabwägung ebenfalls nicht aufgeworfen). § 234 PBG verlange an sich
zwingend die Berücksichtigung der beantragten planungsrechtlichen Festlegungen,
ohne dass den Behörden dabei ein Ermessensspielraum zukomme (BGE 1P.602/1999
E. 4 a vom 11. Juli 2000 mit Hinweis auf BGE 116 Ia 454 und 110 Ia 165). Vor diesem
Hintergrund sind die Hinweise von Waldmann/Hänni auf die bundesgerichtliche
Rechtsprechung zur Frage der Zumutbarkeit von Planungszonen zu relativieren. Im
übrigen unterscheidet sich der vorliegende Fall aber ohnehin von der vom
Bundesgericht beurteilten intertemporalrechtlichen Problematik, weshalb den
Präjudizien auch unter diesem Aspekt keine entscheidende Bedeutung zukommen
kann. Mit Blick auf den Umstand, dass es sich bei der Planungszone insofern um eine
"unstrukturierte Massnahme" handelt, als bei Erlass der Planungszone in der Regel
nicht feststeht, inwieweit die geänderten Verhältnisse eine Anpassung der
Nutzungsordnung bedingen (Heer, a.a.O., Rz. 267 mit Hinweis), folgt das
Verwaltungsgericht der Auffassung von Ruch, wonach die Prüfung der
Verhältnismässigkeit im engeren Sinn keinen tauglichen Massstab für die
Zulässigkeitsprüfung darstellt und es mit der Prüfung der Eignung und der
Notwendigkeit sein Bewenden haben muss (Ruch, a.a.O., N 34 zu Art. 27 RPG). Wie
die Vorinstanz in der Vernehmlassung vom 2. Oktober 2006 zutreffend ausführt, stellen
die Voraussetzungen der Eignung und der Erforderlichkeit in der Regel kein allzu
grosses Hindernis dar bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit von Planungszonen.
Gerade in Fällen, wo sich wie vorliegend die beabsichtigte Planung über ein grösseres
Gebiet erstreckt, kann die Sicherung der Entscheidungsfreiheit in der Regel nur über
das Instrument der Planungszone erreicht werden (vgl. Ruch, a.a.O., N 30 f. zu Art. 27
RPG). Die umstrittene Planungszone erweist sich mithin als geeignet und erforderlich
und damit als verhältnismässig.
Der Ausschluss einer Zumutbarkeitsprüfung bedeutet nicht, dass die privaten
Interessen überhaupt keine Berücksichtigung finden würden. Auch für eine
Planungszone muss verlangt werden, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse
vorliegt. Dabei ist ein doppelter Nachweis nötig. Zum einen muss geprüft werden, ob
überhaupt ein öffentliches Interesse an einer Änderung der geltenden Nutzungsplanung
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besteht. In einem zweiten Schritt geht es um die Frage, ob an der Errichtung einer
Planungszone zur Sicherung des Revisionsvorhabens ein öffentliches Interesse
besteht. Dabei ist massgeblich, ob die befristete Bau- und Veränderungssperre, welche
die Planungszone nach sich zieht, zur Wahrung der Entscheidungsfreiheit der
Behörden begründet erscheint (Waldmann/Hänni, a.a.O., N 12 zu Art. 27; Ruch, a.a.O.,
N 25 f. zu Art. 27). Nach der st. gallischen Praxis ist eine Änderung von
Planungserlassen angezeigt, wenn eine summarische Überprüfung der Verhältnisse
ergibt, dass die Gründe an sich geeignet erscheinen, die rechtlichen und tatsächlichen
Voraussetzungen für eine Änderung zu erfüllen (Heer, a.a.O., Rz. 267). Diese
Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt. Auch Anlagen unterstehen grundsätzlich der
Bewilligungspflicht und ihre Bewilligungsfähigkeit ist nur soweit eingeschränkt, als sich
dies aus dem öffentlichen Recht ergibt (Art. 78 Abs. 1 und Art. 87 Abs. 1 BauG).
Dementsprechend sind die Gemeinden befugt, die Bewilligungsfähigkeit von Anlagen
in Übereinstimmung mit dem übergeordneten Recht eingehender zu regeln und auch
einzuschränken (Art. 6 und 8 BauG; vgl. Heer, a.a.O., Rz. 75 ff.). Der Hinweis der
Beschwerdegegnerinnen in der Vernehmlassung vom 17. November 2006 auf das
Urteil des Verwaltungsgerichts vom 24. März 2003 i.S. E.St. geht an der Sache vorbei,
da im fraglichen Fall gerade keine besonderen Höhenvorschriften für Anlagen
bestanden (vgl. Erw. 6). Sodann fällt in Betracht, dass nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung ortsplanerische Bestimmungen, die anderen als
umweltschutzrechtlichen Interessen dienen, wie z.B. der Wahrung des Charakters oder
der Wohnqualität eines Quartiers, grundsätzlich möglich sind, wenn die Zielsetzungen
der Fernmeldegesetzgebung eingehalten sind (BGE 1A.129/2006 vom 10. Januar 2007
E. 5.3). Vor diesem Hintergrund kann nicht gesagt werden, dass die Planungsabsicht
der Beschwerdeführerin "offensichtlich rechtswidrig oder sinnlos" wäre, was dem
Erlass der Planungszone entgegenstehen würde (vgl. BGE 113 Ia 365 f.). Die Frage,
welche konkreten Massnahmen mit dem übergeordnetem Recht vereinbar sind, kann
erst in der Nutzungsplanung endgültig beantwortet werden (Ruch, a.a.O., N 25 zu Art.
27; BGE 117 Ib 247). Bezüglich des zweiten Erfordernisses fällt in Betracht, dass nach
der Rechtsprechung regelmässig dann ein überwiegendes öffentliches Interesse
gegeben ist, wenn ohne Planungszone private Grundstücksnutzungen die
Durchführung der beabsichtigten Massnahmen in Frage stellen oder erschweren
können (BGE 105 Ia 228 f.). Dies ist vorliegend der Fall, wie auch die Vorinstanz im
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angefochtenen Entscheid einräumt (Erw. 5 b ff). Der Einwand der Vorinstanz, dass es
lediglich um Fragen des äusseren Erscheinungsbildes gehe und nur wenige
Baugesuche von der Planungszone betroffen sein werden, weshalb die öffentlichen
Interessen gleichwohl geringer als die privaten Interessen zu werten seien, überzeugt
nicht. Wesentlich ist, dass der Erlass der Planungszone zur Wahrung der
Entscheidungsfreiheit bei der Nutzungsplanung begründet erscheint (Ruch, a.a.O., Rz.
26 zu Art. 27 RPG). Der Umstand, dass die Planungszone voraussichtlich nur der
Verwirklichung von wenigen Baugesuchen entgegenstehen wird, kann nicht
ausschlaggebend sein (vgl. BGE 116 Ia 454).
Aus dem Gesagten folgt, dass am Erlass der umstrittenen Planungszone ein
überwiegendes öffentliches Interesse besteht und das Verhältnismässigkeitsprinzip
gewahrt ist. Dementsprechend ist die Planungszone entgegen den vorin¬stanzlichen
Erwägungen in materieller Hinsicht nicht zu beanstanden. Die Beschwerde ist
gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist, und der angefochtene Entscheid ist
aufzuheben. Indes ist mit aller Deutlichkeit darauf hinzuweisen, dass die Zulässigkeit
der Planungszone die Rechtmässigkeit der geplanten Baureglements¬änderung in
keiner Art und Weise präjudiziert. Die Frage, welche Massnahmen mit dem
übergeordneten Recht vereinbar sind, kann, wie dargelegt, erst in der
Nutzungsplanung endgültig beantwortet werden.
2.3. Die Frage, ob die Planungszone denjenigen Grundeigentümern, die nicht
individuell angeschrieben worden sind, gesetzeskonform eröffnet worden ist, kann im
vorliegenden Verfahren nicht verbindlich entschieden werden, da die fraglichen
Personen nicht Beteiligte sind. Gleiches gilt für die Frage, ob ein allfälliger
Eröffnungsfehler gegenüber den betroffenen Grundeigentümern zur Nichtigkeit oder
Anfechtbarkeit führt. Indes besteht an der Beantwortung der Frage, ob die Eröffnung
gesetzeskonform erfolgt ist, im Hinblick auf vergleichbare Fälle ein öffentliches
Interesse, weshalb im folgenden gleichwohl in allgemeiner Weise dazu Stellung
genommen wird.
Die Planungszone ist ein planungsrechtliches Sicherungsmittel und kann über das
ganze Plangebiet oder ein Teilgebiet davon verhängt werden. Sie ist ab Erlass sowohl
im Rahmen hängiger Baubewilligungsverfahren als auch bei der Behandlung künftiger,
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während der Geltungsdauer eingereichter Baugesuche zu beachten (Art. 106 Abs. 1
BauG; Heer, a.a.O., Rz. 268 und 272). Folglich ist jeder Eigentümer eines Grundstücks,
das innerhalb des von der Planungszone erfassten Plangebiets liegt, als "betroffen" im
Sinne von Art. 108 Abs. 1 BauG zu betrachten. Dies gilt unabhängig davon, ob im
Zeitpunkt des Erlasses der Planungszone ein Baugesuch hängig war oder nicht.
In den geltenden Bestimmungen über die Planungszone wird bezüglich des Verfahrens
(Art. 108 Abs. 1 BauG) nicht nach Art des Erlasses oder der Änderung, zu deren
Sicherung die Planungszone dienen soll, unterschieden (vgl. Art. 105 BauG). Sodann
wurde bereits vorstehend (Erw. 2.1.) ausgeführt, dass der Gesetzgeber im Rahmen des
III. Nachtragsgesetzes zum BauG in Abweichung von der Regierung an der
individuellen Anzeige des Planungszonenerlasses festgehalten hat. Zwar trifft es zu,
dass in der Kommission die von der Regierung in der Botschaft geäusserten Bedenken
nicht näher diskutiert wurden. Indes wurde auch nicht in Betracht gezogen, für
Planungszonen, welche sich über grössere Gebiete bzw. das gesamte Gemeindegebiet
erstrecken, eine differenzierte Eröffnungsregelung vorzusehen. Unter diesen
Umständen muss davon ausgegangen werden, dass der Gesetzgeber den von der
Regierung in der Botschaft geäusserten Bedenken nicht Rechnung getragen hat und
die Beibehaltung der individuellen Anzeige auch bei Planungszonen wollte, die sich auf
ein grösseres Gebiet oder gar das ganze Gemeindegebiet beziehen. Es ist unbestritten,
dass es einen grossen zeitlichen und finanziellen Aufwand bedeutet, wenn der
Grossteil der Grundeigentümer im Gemeindegebiet angeschrieben werden muss. Indes
ist dieser Aufwand im Hinblick auf den klaren Wortlaut von Art. 108 Abs. 1 BauG und
den gesetzgeberischen Willen hinzunehmen. Daran vermag auch nichts zu ändern,
dass, wie die Beschwerdeführerin zutreffend feststellt, der Erlass und die Änderung
eines Baureglements keine individuelle Benachrichtigung der Grundeigentümer
vorschreibt (vgl. Art. 29 Abs. 1 BauG). Es steht dem Gesetzgeber frei, die Eröffnung
von Änderungen des Baureglementes anders zu regeln als die Eröffnung von
Planungszonen, die der Sicherung einer beabsichtigten Baureglementsänderung
dienen. Dies gilt umso mehr als den Rechtsmitteln gegen den Erlass einer
Planungszone die aufschiebende Wirkung grundsätzlich entzogen ist (Art. 108 Abs. 3
BauG), während Baureglementsänderungen nach allfälligen Einspracheverfahren
zusätzlich dem fakultativem Referendum unterstehen (Art. 29bis f. BauG).
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Unbehelflich ist in diesem Zusammenhang sodann die Berufung auf Art. 26 VRP. Art.
26 Abs. 2 VRP sieht unter anderem für Verfügungen, welche an eine grössere Anzahl
von Personen gerichtet sind, die Eröffnung durch öffentliche Bekanntmachung vor. Art.
108 Abs. 1 BauG verlangt indes im Sinne einer lex specialis beim Erlass von
Planungszonen nebst der öffentlichen Bekanntmachung zusätzlich die individuelle
Anzeige mit eingeschriebenem Brief. Für eine analoge Anwendung von Art. 26 Abs. 2
VRP verbleibt damit kein Raum.
Aus dem Gesagten folgt, dass auch in Fällen, wo das Plangebiet ein grosses Gebiet
bzw. sogar das gesamte Gemeindegebiet umfasst, alle betroffenen Grundeigentümer
gemäss Art. 108 Abs. 1 BauG individuell angeschrieben werden müssen. Die
Veröffentlichung im Amtsblatt und den Publikationsorganen der Gemeinde sowie das
selektive Anschreiben einzelner Grundeigentümer genügt diesfalls nicht. Welche Folgen
– Nichtigkeit oder Anfechtbarkeit - ein derartiger Eröffnungsfehler hat, muss jeweils
aufgrund der konkreten Umstände untersucht werden. Im vorliegenden Fall erübrigen
sich weitere Aussagen dazu, zumal es der Vorinstanz nach wie vor freisteht,
gegebenenfalls aufsichtsrechtlich einzuschreiten. Immerhin sei aber angemerkt, dass
der Einwand der Beschwerdeführerin, wonach unter dem Gesichtspunkt des
Verhältnismässigkeitsprinzips die Anweisung, die individuelle Anzeige nachzuholen,
ausreichend gewesen wäre, aus Sicht des Verwaltungsgerichts nicht von der Hand zu
weisen ist. So räumt auch die Vorinstanz in der Vernehmlassung vom 2. Oktober 2006
ein, dass ein derartiges Vorgehen hätte in Betracht gezogen werden können, wenn nur
wenige Grundeigentümer von der mangelhaften Eröffnung betroffen wären. Indes fragt
sich, ob eine quantitative Betrachtungsweise der Sach- und Rechtslage gerecht wird,
nachdem, wie vorstehend in Bestätigung der vorinstanzlichen Erwägungen ausgeführt
wurde, in bezug auf die Frage der Eröffnung auf die individuellen und privaten
Interessen der betroffenen Grundeigentümer abzustellen ist.
3. Entsprechend dem Verfahrensausgang sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens den Beschwerdegegnerinnen aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP).
Eine Gebühr von Fr. 3'000.-- ist angemessen (Ziff. 382 des Gerichtskostentarifs, sGS
941.12). Die Beschwerdegegnerinnen haften solidarisch (Art. 96bis VRP). Die
Entscheidgebühr wird gesamthaft bei der Swisscom Mobile AG, Bern, erhoben.
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Die Kosten des Rekursverfahrens sind analog den Kosten des Beschwerdeverfahrens
ebenfalls den Beschwerdegegnerinnen aufzuerlegen. Die Vorinstanz hat die Höhe der
Entscheidgebühr nicht festgelegt, weshalb die Höhe der Entscheidgebühr vom
Verwaltungsgericht in pflichtgemässem Ermessen festzusetzen ist (vgl. R. Hirt, Die
Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St.
Gallen 2004, S. 112, wonach auch bei Verzicht auf die Erhebung von amtlichen Kosten
die Kostenhöhe bestimmt werden soll). Eine Entscheidgebühr von Fr. 1'000.-- ist
angemessen (Nr. 10.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung,
sGS 821.5). Sie ist mit dem einbezahlten Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu
verrechnen.
Ausseramtliche Entschädigungen sind nicht zuzusprechen. Die Beschwerdeführerin hat
als Gemeinwesen keinen Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung (Art. 98 Abs. 1
und 2 in Verbindung mit Art. 98bis VRP; Hirt, a.a.O., S. 176 ff.).