Decision ID: 95f0d48c-29d9-5b10-9c8e-7e7a6ec34342
Year: 2014
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Die Nordumfahrung Zürich zwischen der Verzweigung Zürich Nord und
dem Limmattaler Kreuz ist einer der zentralen Engpässe im schweizeri-
schen Nationalstrassennetz. Um diesen zu beseitigen, erarbeitete der
Kanton Zürich in den Jahren 2003 bis 2006 ein generelles Projekt "Natio-
nalstrasse N1/N20, Ausbau Zürich Nord". Dieses sah insbesondere vor,
die Kapazität der Nordumfahrung Zürich durch einen Ausbau der Fahr-
streifen und eine 3. Tunnelröhre durch den Gubrist zu erhöhen.
Mit Beschluss vom 12. September 2007 genehmigte der Bundesrat das
generelle Projekt und gab es zur Ausarbeitung des Ausführungsprojekts
mit Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) 3. Stufe frei. Im Weiteren stellte
der Bundesrat fest, dass das Vorhaben den Vorschriften über den Schutz
der Umwelt entspreche und ordnete an, dass die im Vernehmlassungs-
verfahren seitens der Bundesstellen und der kantonalen Instanzen ange-
brachten Wünsche zu prüfen und im Rahmen der gesetzlichen Vorschrif-
ten sowie nach den geltenden Standards möglichst kostenneutral zu be-
rücksichtigen seien.
B.
Mit Schreiben vom 17. Dezember 2008 beantragte das mittlerweile zu-
ständige Bundesamt für Strassen (ASTRA) dem Eidgenössischen Depar-
tement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) die Er-
teilung der Plangenehmigung für das Ausführungsprojekt "Nationalstrasse
N01/N20, Ausbau Nordumfahrung Zürich" (nachfolgend Ausführungspro-
jekt). Das Ausführungsprojekt ist Teil eines Gesamtprojekts Nordumfah-
rung Zürich, das nebst dem Ausbau der Nordumfahrung Zürich auch Er-
haltungsmassnahmen umfasst.
Der Perimeter des Ausführungsprojekts reicht von der Grenze der Kanto-
ne Aargau und Zürich bei Dietikon über das Limmattaler Kreuz, den
Gubrist und den Autobahnanschluss Zürich Affoltern bis zur Verzweigung
Zürich Nord. Es umfasst im Wesentlichen die durchgehende Erweiterung
der Nationalstrasse auf 2x3 Fahrstreifen zwischen dem Limmattaler
Kreuz und der Verzweigung Zürich Nord, die Verschiebung des Halban-
schlusses Weiningen nach Südwesten, den Neubau einer 3. Tunnelröhre
durch den Gubrist sowie den Umbau des Autobahnanschlusses Zürich Af-
foltern. Zudem soll die Entwässerung der Nationalstrasse dem aktuellen
Stand der Gesetzgebung angepasst und auf der Ostseite des Gubrist die
rund 580 m lange Überdeckung Katzensee erstellt werden. Bestandteil
A-1251/2012
Seite 4
des Ausführungsprojekts sind schliesslich verkehrlich flankierende Mass-
nahmen (vfM) im näheren Strassenumfeld der Nordumfahrung Zürich
sowie verschiedene Ausgleichs- und Ersatzmassnahmen (AEM), insbe-
sondere für die Beeinträchtigung geschützter bzw. schützenswerter Le-
bensräume.
Kernstück des Ausführungsprojekts ist der Bau einer 3. Tunnelröhre
durch den Gubrist. Die neue dreistreifige Tunnelröhre ist als Paralleltun-
nel nördlich der beiden bestehenden Tunnelröhren vorgesehen und soll
den Verkehr in Fahrtrichtung Bern aufnehmen. Der Verkehr in Richtung
St. Gallen wird – auf 2x2 Fahrstreifen – durch die beiden bestehenden
Tunnelröhren geführt, wobei von der mittleren Röhre aus die Ausfahrt Zü-
rich Affoltern nicht mehr benutzt werden kann. Die beiden Portale der
3. Tunnelröhre sind auf der Höhe der bestehenden Portale der ersten und
zweiten Röhre angeordnet. Um im Ereignisfall den Rauch aus der 3. Tun-
nelröhre absaugen zu können, ist im Bereich der beiden neuen Tunnel-
portale der Bau je einer Lüftungszentrale mit Rauchauslassbauwerk vor-
gesehen.
Erstellt werden soll die 3. Tunnelröhre grösstenteils untertage. Ein Tagbau
ist im Bereich der beiden Tunnelportale vorgesehen. Auf der Westseite
des Gubrist, auf dem Gemeindegebiet von Weiningen, wird der Tagbau
von den bestehenden Tunnelportalen her über rund 222 m bis zum berg-
männischen Portal kurz vor der Chalofenstrasse geführt. Für den Aus-
bruch des bergmännischen Tunnels ist ein Vortrieb von Zürich Affoltern
her nach Weiningen vorgesehen, wobei das Ausbruchmaterial mittels ei-
ner Förderbandanlage zu einem temporären Verladebahnhof geführt und
von dort per Bahn abtransportiert wird. Für die Bauarbeiten auf der West-
seite des Gubrist ist ein Installationsplatz entlang der Tagbaugrube sowie
ein Installations- und Zwischendeponieplatz auf mehreren nicht überbau-
ten Grundstücken im Gebiet Grossächer geplant.
Dem Bau der 3. Tunnelröhre folgen im Bereich der offenen Strecke zwi-
schen dem Limmattaler Kreuz und dem Gubrist diverse Anpassungsar-
beiten und Neubauten. Neben der Verbreiterung der Nationalstrasse und
einem teilweisen Abbruch des Gewerbehauses Gubrist wird der beste-
hende Halbanschluss Weiningen um rund 160 m nach Südwesten ver-
schoben. Die Ausfahrt Weiningen aus Richtung Zürich Nord soll verlän-
gert und ebenso wie die Einfahrt via Rampe über die parallel zur Natio-
nalstrasse verlaufende Umfahrungsstrasse geführt werden. Die Einfahrt
in Richtung Zürich Nord erfolgt wie bis anhin mittels Überführung über die
A-1251/2012
Seite 5
Umfahrungsstrasse und die Nationalstrasse, wobei infolge der Verschie-
bung des Halbanschlusses Weiningen auch die Einfahrtsrampe neu er-
stellt wird. Hierfür muss auf der Südseite der Nationalstrasse eine End-
moräne des Linthgletschers teilweise abgetragen werden. Zudem erfor-
dert die Verschiebung des Halbanschlusses die teilweise Verlegung einer
Freileitung der Nordostschweizerischen Kraftwerke (NOK; heute Axpo
AG). Zum Schutz vor Lärmimmissionen ist vorgesehen, entlang der Um-
fahrungsstrasse eine Lärmschutzwand und im Bereich der neuen Ein-
und Ausfahrtsrampe des Halbanschlusses Weiningen einen Lärmschutz-
wall zu erstellen. Für die Bauarbeiten im Bereich der offenen Strecke zwi-
schen dem Limmattaler Kreuz und dem Gubrist ist je ein Installations-
und Zwischendeponieplatz beim Limmattaler Kreuz, beim neuen Halban-
schluss Weiningen und – wie für die Arbeiten im Zusammenhang mit dem
Bau der 3. Tunnelröhre – auf mehreren nicht überbauten Grundstücken
im Gebiet Grossächer vorgesehen.
Für die Behandlung des im Projektperimeter anfallenden Strassenabwas-
sers sieht das Ausführungsprojekt u.a. den Bau der Strassenabwasser-
behandlungsanlage (SABA) Limmat vor, deren Einzugsgebiet von einem
Teilstück der Nationalstrasse N1 im Kanton Aargau über das Limmattaler
Kreuz und den Gubrist bis zur Tunnelvorzone Affoltern reicht. Zu liegen
kommt die SABA Limmat am Böschungsfuss der Nationalstrasse nördlich
der Nationalstrasse N1 zwischen dem Teischlibach und der ehemaligen
Fahrstrasse, rund 300 m östlich des Autobahnanschlusses Dietikon. Sie
schliesst im Osten an den Hochwasserschutzdamm des Teischlibachs an,
der wiederum die westliche Grenze des Flachmoors Schachen bildet, ei-
nem Flachmoor von nationaler Bedeutung (Objekt Nr. 865 gemäss An-
hang 1 der Verordnung vom 7. September 1994 über den Schutz der
Flachmoore von nationaler Bedeutung [Flachmoorverordnung,
SR 451.33]).
C.
Nach der Vorprüfung des Ausführungsprojekts leitete das UVEK das or-
dentliche Plangenehmigungsverfahren ein und beauftragte den Kanton
Zürich mit Schreiben vom 26. Januar 2009 damit, in Absprache mit dem
ASTRA für die öffentliche Auflage des Ausführungsprojekts und die
Aussteckung besorgt zu sein.
D.
Das Ausführungsprojekt lag vom 16. März 2009 bis zum 29. April 2009 öf-
fentlich auf, wobei die 30-tägige Auflagefrist wegen des Fristenstillstandes
A-1251/2012
Seite 6
über Ostern um 15 Tage verlängert wurde. Während der öffentlichen Auf-
lage gingen beim UVEK 113 Einsprachen gegen das Ausführungsprojekt
ein.
Die Einsprechenden erhoben insbesondere umwelt- sowie planungs-
rechtliche Einwände gegen das Ausführungsprojekt und verlangten wei-
tergehende Massnahmen zum Schutz vor Lärm und Luftverunreinigun-
gen. Zahlreiche Einsprechende begehrten eine Überdeckung der westli-
chen Tunnelportale sowie eine Verschiebung des Halbanschlusses Wei-
ningen zum Limmattaler Kreuz hin an. Weitere Einwände betrafen die be-
stehende Freileitung der Axpo AG, die in die Erde zu verlegen sei, sowie
die Standorte für das Rauchauslassbauwerk, den Installations- und Zwi-
schendeponieplatz im Gebiet Grossächer und die SABA Limmat. Zudem
wurde verlangt, es sei das Ausführungsprojekt um die im Gesamtprojekt
zwischen der Grenze der Kantone Aargau und Zürich bei Dietikon und
dem Limmattaler Kreuz vorgesehenen Erhaltungsmassnahmen zu ergän-
zen und es seien auch in diesem Abschnitt Massnahmen zum Schutz vor
Lärm und Luftverunreinigungen zu treffen.
E.
Mit Schreiben je vom 18. Mai 2009 forderte das UVEK zunächst das ge-
suchstellende ASTRA und den Kanton Zürich auf, zu den eingegangenen
Einsprachen Stellung zu nehmen. Daraufhin reichten der Kanton Zürich
am 9. September 2009 und das ASTRA am 5. November 2009 je eine
Stellungnahme zu den Einsprachen ein, wobei der Kanton Zürich im Hin-
blick auf die Genehmigung des Ausführungsprojekts insgesamt 148 Än-
derungsanträge stellte.
F.
Im Folgenden führte das UVEK mit den berührten Bundesämtern, dem
Kanton Zürich und dem gesuchstellenden ASTRA einen doppelten Schrif-
tenwechsel durch. Daran schloss in der Zeit von Oktober 2010 bis März
2011 ein Bereinigungsverfahren zwischen dem Bundesamt für Umwelt
(BAFU), dem Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) und dem Bundes-
amt für Landwirtschaft (BLW) auf der einen und dem ASTRA auf der an-
deren Seite an, während dem ein Grossteil der zuvor bestehenden Diffe-
renzen bereinigt werden konnte. Über eine verbleibende Differenz musste
das UVEK als Leitbehörde entscheiden.
A-1251/2012
Seite 7
G.
Am 31. Januar 2012 erteilte das UVEK dem ASTRA die nachgesuchte
Plangenehmigung für den Ausbau der Nordumfahrung Zürich unter Aufla-
gen. Gleichzeitig hiess es zahlreiche Einsprachen ganz oder teilweise gut
und verpflichtete das ASTRA insbesondere dazu, im Rahmen der Detail-
projektierung Einzelaspekte wie die vorübergehende Beanspruchung von
Grundstücken nochmals bzw. genauer zu prüfen. Die übrigen Einspra-
chen wies das UVEK ab, soweit es darauf eintrat. Zudem gewährte das
UVEK die seitens des ASTRA anbegehrten Erleichterungen bezüglich
fortbestehender Grenzwertüberschreitungen und verpflichtete das ASTRA
dazu, bei den betroffenen Gebäuden Schallschutzfenster einzubauen.
In seiner Begründung hielt das UVEK zusammenfassend fest, das Aus-
führungsprojekt entspreche den planungs- und umweltrechtlichen Anfor-
derungen. Der von mehreren Einsprechenden verlangten Überdeckung
hielt es entgegen, der wirtschaftliche Tragbarkeitsindex (WT-Index) einer
solchen Massnahme liege aufgrund der Mehrkosten einer solchen Mass-
nahme weiter unter 0.1, weshalb eine Überdeckung der westlichen Tun-
nelportale unverhältnismässig sei. Zudem verkürze eine Überdeckung die
Verflechtungsstrecken zwischen den Tunnelportalen und dem Limmatta-
ler Kreuz und sei eine Überdeckung daher auch aus Gründen der Ver-
kehrssicherheit abzulehnen.
Hinsichtlich der Standorte für das Rauchauslassbauwerk, den Installati-
ons- und Deponieplatz im Gebiet Grossächer und die SABA Limmat hielt
das UVEK im Wesentlichen fest, diese hätten sich in umfangreichen Vari-
antenstudien durchgesetzt, weshalb daran festzuhalten sei. Zudem könne
im vorliegenden Verfahren keine Verkabelung der bestehenden Freilei-
tung der Axpo AG verlangt werden und für die Erhaltungsmassnahmen
auf dem Abschnitt der Nationalstrasse N1 zwischen der Grenze der Kan-
tone Aargau und Zürich bei Dietikon und dem Limmattaler Kreuz sei ein-
zig das ASTRA zuständig, weshalb die betreffenden Massnahmen zu
Recht nicht Gegenstand des vorliegenden Ausführungsprojekts seien.
H.
Gegen die Plangenehmigung des UVEK (Vorinstanz) vom 31. Januar
2012 sind beim Bundesverwaltungsgericht bis zum 8. März 2012 insge-
samt neun Beschwerden eingegangen.
Mit Schreiben vom 5. März 2012 erhoben zunächst A._ und Mitbe-
teiligte (Beschwerdeführende 1) Beschwerde gegen die Plangenehmi-
A-1251/2012
Seite 8
gung vom 31. Januar 2012 (Verfahren A-1251/2012). Sie beantragen, die
Plangenehmigung vom 31. Januar 2012 sei aufzuheben und zur vollstän-
digen Durchführung des Plangenehmigungsverfahrens an die Vorinstanz
zurückzuweisen. Eventualiter sei die angefochtene Plangenehmigung,
soweit sie die westlichen Tunnelportale betreffe, aufzuheben und das
Ausführungsprojekt mit einer zumindest 270 m langen Überdeckung ge-
mäss dem Projekt "Chance Gubrist" auszugestalten.
Zur Begründung machen die Beschwerdeführenden 1 geltend, die Vorin-
stanz habe in schwerwiegender Weise ihren Anspruch auf rechtliches
Gehör verletzt. Insbesondere sei ihnen keine Gelegenheit gewährt wor-
den, sich zu den Stellungnahmen des ASTRA, des Kantons Zürich sowie
der angehörten Bundesämter vernehmen zu lassen. Hinsichtlich der ge-
forderten Überdeckung halten die Beschwerdeführenden der Vorinstanz
im Wesentlichen eine unvollständige und unrichtige Abwägung der be-
rührten Interessen vor. Insbesondere habe sie es unterlassen, die Inte-
ressen des Landschaftsschutzes bzw. einer Siedlungs- und Landschafts-
reparatur angemessen zu berücksichtigen. Zudem stehe die angefochte-
ne Plangenehmigung im Widerspruch zur Motion 11.3003 der Kommissi-
on für Verkehr und Fernmeldewesen (KVF) des Nationalrates.
I.
Mit Schreiben vom 5. März 2012 liess die Gemeinde Weiningen (Be-
schwerdeführerin 2) beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde gegen
die Plangenehmigung vom 31. Januar 2012 erheben (Verfahren
A-1276/2012). Sie beantragt, die angefochtene Plangenehmigung sei
aufzuheben und die Angelegenheit zur ordnungsgemässen Durchführung
des Plangenehmigungsverfahrens an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Eventualiter sei die Plangenehmigung vom 31. Januar 2012 aufzuheben,
soweit die Vorinstanz ihre mit Einsprache vom 28. April 2009 erhobenen
Anträge – eine Überdeckung der westlichen Tunnelportale, eine Ver-
schiebung des Halbanschlusses Weiningen, die Verkabelung der Freilei-
tung der Axpo AG, weitergehende Massnahmen zum Schutz vor Immissi-
onen sowie verkehrlich flankierende Massnahmen – abgewiesen habe.
In ihrer Begründung führt die Beschwerdeführerin 2 im Wesentlichen aus,
die Vorinstanz habe sie nicht über den Verfahrensgang informiert, ihr den
Beizug von Akten nicht angezeigt und sie nicht zu den eingeholten Stel-
lungnahmen des ASTRA und der übrigen Bundesämter angehört. Zudem
habe die Vorinstanz ihre Begründungspflicht und daher insgesamt in
schwerwiegender Weise den Anspruch der Beschwerdeführerin 2 auf
A-1251/2012
Seite 9
rechtliches Gehör verletzt. Wie bereits die Beschwerdeführenden 1 hält
auch die Beschwerdeführerin 2 der Vorinstanz hinsichtlich der geforder-
ten Überdeckung der westlichen Tunnelportale eine rechtsfehlerhafte In-
teressenabwägung vor. Insbesondere habe sie das Interesse an einer
Siedlungs- bzw. Landschaftsreparatur unberücksichtigt gelassen, die
Mehrkosten einer Überdeckung zu hoch veranschlagt und Aspekte der
Verkehrssicherheit falsch bewertet. Nach Ansicht der Beschwerdeführerin
2 verstösst die angefochtene Plangenehmigung zudem gegen den Richt-
plan des Kantons Zürich, der eine Überdeckung der Tunnelportale vorse-
he, sowie gegen das umweltrechtliche Vorsorgeprinzip.
J.
Am 5. März 2012 erheben B._ und Mitbeteiligte (Beschwerdefüh-
rende 3) beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde gegen die Plange-
nehmigung vom 31. Januar 2012 (Verfahren A-1283/2012). Sie beantra-
gen, die angefochtene Plangenehmigung sei aufzuheben und zur voll-
ständigen Sachverhaltsfeststellung sowie zur Gewährung des rechtlichen
Gehörs an die Vorinstanz zurückzuweisen. Eventualiter sei die angefoch-
tene Plangenehmigung in Bezug auf den Ausbaustandard der Nordum-
fahrung Zürich dahingehend abzuändern, dass die westlichen Tunnelpor-
tale auf eine Länge von 270 m überdeckt und der Halbanschluss Weinin-
gen entsprechend nach Westen verlegt würden. Zudem begehren die Be-
schwerdeführenden 3 weitergehende Massnahmen zum Schutz vor Im-
missionen während der Bau- und Betriebszeit der Nationalstrasse an.
In ihrer Begründung machen die Beschwerdeführenden 3 der Vorinstanz
zunächst Vorhalte in formeller Hinsicht. So habe diese den rechtserhebli-
chen Sachverhalt nicht vollständig festgestellt und damit den Untersu-
chungsgrundsatz verletzt. Weiter rügen sie vor dem Hintergrund ihres An-
spruchs auf rechtliches Gehör, die Vorinstanz habe bei ihrem Entscheid
durchwegs auf die Ausführungen des ASTRA abgestellt und sich darauf
beschränkt, die Ausführungen des ASTRA auf deren Nachvollziehbarkeit
hin zu überprüfen. Damit verletze die Vorinstanz den Anspruch der Be-
schwerdeführenden 3 auf tatsächliche Prüfung und Berücksichtigung ih-
rer Vorbringen.
In der Sache halten die Beschwerdeführenden 3 der Vorinstanz wie be-
reits die Beschwerdeführerin 2 eine rechtsfehlerhafte Interessenabwä-
gung und eine Verletzung des umweltrechtlichen Vorsorgeprinzips vor.
Darüber hinausgehend machen die Beschwerdeführenden 3 geltend, An-
hang 3 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV,
A-1251/2012
Seite 10
SR 814.41) schütze sie in der Zeit von 05.00 bis 06.00 Uhr nicht ausrei-
chend vor nächtlichen Aufwachreaktionen durch den einsetzenden Last-
wagenverkehr, weshalb vorliegend ein Schallschutzkonzept auszuarbei-
ten und die Grenzwerte der LSV im Einzelfall zu ergänzen seien.
K.
Mit Schreiben vom 5. März 2012 liess auch E._ (Beschwerdefüh-
rer 4; heute: C._) gegen die Plangenehmigung vom 31. Januar
2012 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht erheben (Verfahren
A-1287/2012). Er verlangt, es sei die Plangenehmigung vom 31. Januar
2012 aufzuheben und zur ordnungsgemässen Durchführung des Plange-
nehmigungsverfahrens sowie zum neuen Entscheid an die Vorinstanz zu-
rückzuweisen. Eventualiter sei die Plangenehmigung dahingehend abzu-
ändern, dass im Ausführungsprojekt eine Überdeckung der westlichen
Tunnelportale sowie eine Verlegung des Halbanschlusses Weiningen
vorzusehen sei. Zudem seien unter Beachtung des Vorsorgeprinzips und
der Planungswerte weitergehende Massnahmen zum Schutz vor Immis-
sionen anzuordnen.
In seiner Begründung hält der Beschwerdeführer 4 der Vorinstanz ent-
sprechend den Vorbringen der Beschwerdeführerin 2 eine Verletzung
seines Anspruchs auf rechtliches Gehör und – in materieller Hinsicht – ei-
ne rechtsfehlerhafte Interessenabwägung sowie einen Verstoss gegen
den kantonalen Richtplan vor. Im Weiteren ist der Beschwerdeführer 4
der Ansicht, es sei aufgrund des Ausbaus der Nordumfahrung Zürich von
2x2 auf durchgehend 2x3 Fahrstreifen von einer neuen und nicht bloss
von einer wesentlich geänderten Anlage im Sinne der LSV auszugehen,
mit der Folge, dass die Planungswerte (PW) und nicht bloss die Immissi-
onsgrenzwerte (IGW) eingehalten werden müssten.
L.
Mit Schreiben vom 5. März 2012 liess zudem die Stadt Dietikon (Be-
schwerdeführerin 5) Beschwerde gegen die Plangenehmigung vom
31. Januar 2012 erheben (Verfahren A-1292/2012). Auch sie beantragt,
es sei die Plangenehmigung aufzuheben und zur ordnungsgemässen
Durchführung des Plangenehmigungsverfahrens und zum neuen Ent-
scheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. Eventualiter sei die Plange-
nehmigung dahingehend abzuändern, dass die beim Fussballplatz Ge-
roldswil endende Lärmschutzwand bis zum Autobahnanschluss Dietikon
verlängert, als zusätzliche Ausgleichs- und Ersatzmassnahme das Natur-
schutzgebiet Schachen aufgewertet und die SABA Limmat in der nördli-
A-1251/2012
Seite 11
chen Ausfahrtschleife des Autobahnanschlusses Dietikon realisiert werde.
Zudem seien weitergehende verkehrlich flankierende Massnahmen beim
Autobahnanschluss Dietikon vorzusehen.
In ihrer Begründung hält die Beschwerdeführerin 5 der Vorinstanz wie be-
reits die Beschwerdeführerin 2 eine schwerwiegende Verletzung ihres
Anspruchs auf rechtliches Gehör vor. Zudem verkenne die Vorinstanz die
Notwendigkeit einer Verlängerung der bestehenden Lärmschutzwand so-
wie zusätzlicher verkehrlich flankierender Massnahmen und sei daher in
diesen Punkten zu Unrecht nicht auf ihre Einsprache eingetreten. Nach
Ansicht der Beschwerdeführerin 5 sieht das Ausführungsprojekt ferner
keinen ausreichenden Realersatz für die Beeinträchtigung geschützter
Lebensräume vor, weshalb entsprechend dem generellen Projekt zusätz-
lich das Naturschutzgebiet Schachen aufzuwerten sei. Der geplante
Standort der SABA Limmat schliesslich sei nicht mit den gesetzlichen Be-
stimmungen zum Moorschutz zu vereinbaren und widerspreche zudem
dem kantonalen Richtplan.
M.
Am 7. März 2012 liessen die politischen Gemeinden Geroldswil und Oet-
wil an der Limmat (Beschwerdeführerinnen 6) Beschwerde gegen die
Plangenehmigung vom 31. Januar 2012 erheben (Verfahren
A-1310/2012). Sie beantragen, es sei die Plangenehmigung vom
31. Januar 2012 aufzuheben und im Sinne der materiellen Rechtsbegeh-
ren zur ordnungsgemässen Durchführung des Plangenehmigungsverfah-
rens sowie zum neuen Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen,
eventualiter sei die angefochtene Plangenehmigung im Sinne der mate-
riellen Rechtsbegehren zu ergänzen. Im Weiteren verlangen die Be-
schwerdeführerinnen 6, es seien die im Gesamtprojekt Nordumfahrung
Zürich zwischen der Grenze der Kantone Aargau und Zürich bei Dietikon
und dem Limmattaler Kreuz für die Nationalstrasse N1 vorgesehenen
Erhaltungs- und Ergänzungsmassnahmen zum Bestandteil des vorlie-
genden Ausführungsprojekts zu erklären, eventualiter seien die vorgese-
henen Erhaltungs- und Ergänzungsmassnahmen in einem separaten Ver-
fahren ordentlich zu bewilligen. Zudem sei das Ausführungsprojekt dahin-
gehend zu ergänzen, dass im genannten Bereich der Nationalstrasse N1
ein stark lärmmindernder Strassenbelag "‘Typ ASTRA’ (Rauasphalt AC
MR 8)" eingebaut und die allgemeine Höchstgeschwindigkeit auf
100 km/h begrenzt werde.
A-1251/2012
Seite 12
Wie bereits die übrigen Beschwerdeführenden halten auch die Be-
schwerdeführerinnen 6 der Vorinstanz in formeller Hinsicht eine schwer-
wiegende Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör vor. Zudem
sind sie der Ansicht, dass zwischen dem Ausbau der Nordumfahrung Zü-
rich bzw. der Erhöhung von deren Kapazität und der Verkehrsbelastung
auf der anschliessenden Nationalstrasse N1 offenkundig eine enge
Wechselwirkung besteht. Es sei daher sachlich wie auch aus Gründen
der materiellen Koordination geboten, die Erhaltungs- und Ergänzungs-
massnahmen in das Ausführungsprojekt aufzunehmen. Schliesslich ver-
letze die Vorinstanz das umweltrechtliche Vorsorgeprinzip und den Mass-
nahmenplan Luftreinhaltung, indem sie auf die anbegehrten weitergehen-
den Massnahmen zum Schutz vor Lärm und Luftverunreinigungen ver-
zichtet habe.
N.
Mit Schreiben vom 7. März 2012 erheben schliesslich D._ weitere
Mitbeteiligte (Beschwerdeführende 7) Beschwerde gegen die Plange-
nehmigung der Vorinstanz vom 31. Januar 2012 (Verfahren A-1311/2012).
Sie beantragen, es sei die Plangenehmigung vom 31. Januar 2012 auf-
zuheben und im Sinne der materiellen Rechtsbegehren zur ordnungsge-
mässen Durchführung des Plangenehmigungsverfahrens sowie zum
neuen Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen, eventualiter sei die
angefochtene Plangenehmigung im Sinne der materiellen Rechtsbegeh-
ren zu ergänzen. In der Sache beantragen sie, es sei die Nordumfahrung
Zürich im Bereich der westlichen Tunnelportale auf einer Länge von rund
270 m zu überdecken, der Halbanschluss Weiningen rund 600 m in Rich-
tung Limmattaler Kreuz zu verschieben und es sei auf die Realisierung
des Installations- und Zwischendeponieplatzes im Gebiet Grossächer zu
verzichten bzw. dieser aus dem Wohngebiet hinaus in Richtung Limmat-
taler Kreuz zu verschieben.
Zur Begründung rügen auch die Beschwerdeführenden 7 eine schwer-
wiegende Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör und – hin-
sichtlich der anbegehrten Überdeckung – eine rechtsfehlerhafte Interes-
senabwägung. Das Festhalten der Vorinstanz am Installations- und Zwi-
schendeponieplatz im Gebiet Grossächer schliesslich widerspreche dem
umweltrechtlichen Vorsorgeprinzip, könne dieser doch auch ohne Weite-
res aus dem Wohngebiet hinaus zum Limmattaler Kreuz hin verschoben
werden, wodurch eine Beeinträchtigung der angrenzenden Wohnbauten
durch den Baustellenverkehr und lärmige Bauarbeiten stark reduziert
bzw. vermieden werden könnte.
A-1251/2012
Seite 13
O.
Mit verfahrensleitender Verfügung vom 4. April 2012 hat die Instruktions-
richterin die vorerwähnten, gegen die Plangenehmigung vom 31. Januar
2012 anhängig gemachten Beschwerden vereinigt und unter der Verfah-
rensnummer A-1251/2012 weitergeführt. Über zwei weitere gegen die
Plangenehmigung vom 31. Januar 2012 erhobene Beschwerden wird in
separaten Verfahren (A-1231/2012 und A-1239/2012) entschieden.
P.
Die Vorinstanz schliesst mit Vernehmlassung vom 29. Mai 2012 auf Ab-
weisung der Beschwerden, soweit darauf einzutreten sei. Zur Begrün-
dung verweist sie im Wesentlichen auf die angefochtene Plangenehmi-
gung bzw. für technische Fragen auf die Vernehmlassung des ASTRA. In
Bezug auf die von den Beschwerdeführenden gerügte Verletzung des
Anspruchs auf rechtliches Gehör hält die Vorinstanz dafür, es bestehe im
konzentrierten Entscheidverfahren keine Verpflichtung, den Einsprechen-
den die Stellungnahmen der angehörten Fachbehörden zur Kenntnis zu
bringen.
Q.
Das ARE verweist in seiner Vernehmlassung vom 5. Juni 2012 auf die im
Plangenehmigungsverfahren abgegebenen Stellungnahmen sowie das
Differenzbereinigungsverfahren.
R.
Das ASTRA beantragt in seiner Vernehmlassung vom 6. Juni 2012, die
Beschwerden seien abzuweisen. Eventualiter sei die angefochtene Plan-
genehmigung lediglich in Bezug auf die materiellen Rechtsbegehren gut-
zuheissen.
In seiner Begründung führt das ASTRA zunächst aus, im Verwaltungsver-
fahren seien die Behörden nicht zur Durchführung eines zweiten Schrif-
tenwechsels verpflichtet. Ebenso wenig sei gesetzlich vorgesehen, die
Parteien zum Differenzbereinigungsverfahren bzw. zu deren Ergebnis an-
zuhören. Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör erscheine
daher als nicht gegeben.
Das ASTRA hält weiter fest, eine Überdeckung der westlichen Tunnelpor-
tale sei im Rahmen der Ausarbeitung des Ausführungsprojekts detailliert
geprüft und die berührten Interessen seien gegeneinander abgewogen
worden. Letztlich sei den Anliegen der Verkehrssicherheit vor dem Hin-
A-1251/2012
Seite 14
tergrund längerer Verflechtungsstrecken höheres Gewicht beigemessen
worden als den landschaftsschützerischen Interessen. Mitentscheidend
seien ferner die verhältnismässig hohen Kosten einer 270 m langen
Überdeckung gewesen sowie der Umstand, dass die Vorschriften der
LSV auch ohne Überdeckung der westlichen Tunnelportale eingehalten
werden könnten. Und schliesslich sei nicht davon auszugehen, dass es
aufgrund des einsetzenden Lastwagenverkehrs zu vermehrten Aufwach-
reaktionen komme, so dass kein Anlass bestehe, von den Belastungs-
grenzwerten gemäss Anhang 3 der LSV abzuweichen.
Im Übrigen hält das ASTRA an den Standorten für den Installations- und
Zwischendeponieplatz im Gebiet Grossächer, das Rauchauslassbauwerk
sowie die SABA Limmat fest und verweist auf die durchgeführten Varian-
tenstudien. In Bezug auf den Streckenabschnitt der Nationalstrasse N1
zwischen dem Limmattaler Kreuz und der Grenze der Kantone Aargau
und Zürich hält das ASTRA dafür, dieser gelte lärmschutzrechtlich als sa-
niert. Zudem sei aufgrund des geplanten Ausbaus der Nordumfahrung
Zürich nicht mit wahrnehmbar stärkeren Lärmimmissionen zu rechnen, so
dass weitergehende Massnahmen zum Schutz vor Lärm und Luftverun-
reinigungen ohnehin nicht angezeigt seien.
S.
Das BAFU hält mit Vernehmlassung vom 6. Juni 2012 fest, die Plange-
nehmigung vom 31. Januar 2012 sei konform mit der Umweltschutzge-
setzgebung des Bundes und der UVB vollständig.
Das BAFU äussert sich in seiner Vernehmlassung zu den Belastungs-
grenzwerten gemäss Anhang 3 LSV, möglichen lärmbedingten Aufwach-
reaktionen und zum aktuellen Stand der Lärmwirkungsforschung. Im Er-
gebnis hält das BAFU fest, dass es zwar Unsicherheiten im Bereich der
Lärmwirkungsforschung gebe, zur Zeit aber keine ausreichenden wissen-
schaftlichen Befunde vorliegen würden, die eine Abänderung der gelten-
den Belastungsgrenzwerte gemäss Anhang 3 LSV rechtfertigen würden.
Der Ausbau der Nordumfahrung Zürich bzw. deren Kapazitätserhöhung
bewirke eine Zunahme des Beurteilungspegels in der Grössenordnung
von 1 dB(A), so dass die Vorinstanz zu Recht davon ausgegangen sei, es
handle sich vorliegend um eine wesentlich geänderte und nicht um eine
neue Anlage. Die Seitens der Beschwerdeführenden 1 bis 4 sowie 7 ge-
forderten Überdeckung der westlichen Tunnelportale erachtet das BAFU
als nicht verhältnismässig.
A-1251/2012
Seite 15
Eine Beeinträchtigung des Flachmoors Schachen durch die geplante
SABA Limmat bzw. durch belastetes Wasser oder einen Drainierungsef-
fekt hält das BAFU für unwahrscheinlich. Zudem könnten mit dem zu
erstellenden Überwachungs- und Interventionskonzept Auswirkungen auf
die Moorhydrologie erkannt und Schutzmassnahmen ergriffen werden.
Damit sei sichergestellt, dass das Flachmoor Schachen keine Beeinträch-
tigung erfahre. In Bezug auf die Vorbringen der Beschwerdeführerin 5 hält
das BAFU weiter fest, der Nachweis eines ausreichenden Realersatzes
i.S.v. Art. 18 Abs. 1 ter
des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Na-
tur- und Heimatschutz (NHG, SR 451) sei entgegen der Ansicht des
ASTRA noch nicht erbracht, da eine qualitative Massnahmenbilanz fehle.
Die Vorinstanz habe mit der angefochtenen Plangenehmigung jedoch
verfügt, dass eine solche nachgereicht werden müsse.
T.
Mit Zwischenverfügung 31. Juli 2012 weist die die Instruktionsrichterin
das Gesuch des ASTRA um einen teilweisen Entzug der aufschiebenden
Wirkung ab.
U.
Zwischen dem 17. und dem 20. August 2012 haben alle Beschwerdefüh-
renden je eine Replik eingereicht und mitgeteilt, an ihren Beschwerden
festzuhalten. Die Beschwerdeführenden 2, 3 und 7 legen zudem weitere
Urkunden ins Recht und die Beschwerdeführenden 7 beantragen, es sei
ein ergänzendes Gutachten der Natur- und Heimatschutzkommission
(NHK) des Kantons Zürich bzw. der Eidgenössischen Natur- und Heimat-
schutzkommission (ENHK) einzuholen.
V.
Die Vorinstanz verzichtet mit Schreiben vom 21. September 2012 auf ei-
ne weitere Stellungnahme und verweist für technische Fragen auf das
ASTRA.
Das ASTRA teilt mit Stellungnahme vom 29. Oktober 2012 mit, an seinen
Anträgen und seiner Begründung festzuhalten und beantragt darüber
hinaus, es sei auf das Einholen eines ergänzenden Gutachtens der NHK
bzw. der ENHK zu verzichten. Es reicht dem Bundesverwaltungsgericht
zudem weitere Urkunden sowie die Unterlagen zum generellen Projekt
ein.
A-1251/2012
Seite 16
Am 9. November 2012 reicht auch das BAFU eine weitere Stellungnahme
ein.
W.
Mit Schreiben vom 10. bzw. 11. Januar 2013 reichen die Beschwerdefüh-
renden 2 sowie 5 bis 7 ihre Schlussbemerkungen ein. Der Beschwerde-
führer 4 schliesst sich den Schlussbemerkungen der Beschwerdeführerin
2 an.
Die Beschwerdeführenden 6 und 7 beantragen in ihren Schlussbemer-
kungen, es sei das Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht zwecks
Durchführung einer Mediation zu sistieren. Mangels Einverständnis der
übrigen Verfahrensbeteiligten weist die Instruktionsrichterin das Begehren
der Beschwerdeführenden 6 und 7 mit verfahrensleitender Verfügung
vom 30. April 2013 ab.
X.
Auf entsprechende Aufforderung der Instruktionsrichterin hin nimmt das
ASTRA mit Schreiben vom 24. Januar 2013 Stellung zu der Absichtser-
klärung betreffend eine Verlängerung des Gubrist-Westportals, welche die
Beschwerdeführerin 2, das ASTRA und die Volkswirtschaftsdirektion des
Kantons Zürich am 21. Dezember 2012 unterzeichnet hatten.
Y.
Zwischen dem 11. Februar und dem 20. März 2013 haben die Beschwer-
deführenden 1 bis 4 sowie die Beschwerdeführenden 7 von der Gelegen-
heit Gebrauch gemacht, ergänzende Schlussbemerkungen einzureichen.
Die Beschwerdeführenden 3 erklären mit Schlussbemerkungen vom
20. März 2013, an ihren Rechtsbegehren Ziffn. 8 und 9 nicht weiter fest-
zuhalten. Sie hatten ursprünglich eine Ergänzung des UVB hinsichtlich
der Gefährlichkeit von Schadstoffen verlangt, die im Zusammenhang mit
dem Betrieb der Rauchauslassöffnung im Ereignisfall freigesetzt werden.
Z.
Mit Schreiben vom 4. April 2013 bringt das ASTRA dem Bundesverwal-
tungsgericht auf entsprechende Aufforderung hin weitere Unterlagen bei.
A-1251/2012
Seite 17

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwal-
tungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwer-
den gegen Verfügungen i.S.v. Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), soweit diese von einer
Vorinstanz i.S.v. Art. 33 VGG erlassen worden sind und kein Ausnahme-
grund i.S.v. Art. 32 VGG vorliegt. Die Plangenehmigung der Vorinstanz
vom 31. Januar 2012 ist eine Verfügung i.S.v. Art. 5 VwVG und als Vorin-
stanz hat ein Departement i.S.v. Art. 33 Bst. d VGG verfügt. Da zudem
kein Ausnahmegrund vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Be-
urteilung der vorliegenden Beschwerde sachlich wie funktionell zuständig.
Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts an-
deres bestimmt (Art. 37 VGG).
Beschwerdelegitimation
1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer am Ver-
fahren vor der Vorinstanz teilgenommen hat, durch die angefochtene Ver-
fügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung besitzt. Verlangt ist somit nebst der formellen
Beschwer, dass der Beschwerdeführer über eine besondere Beziehungs-
nähe zur Streitsache verfügt und einen praktischen Nutzen aus der Auf-
hebung oder Abänderung der angefochtenen Verfügung zu ziehen ver-
mag (materielle Beschwer; vgl. BGE 137 II 30 E. 2.2.2).
Nicht zulässig ist eine rügebezogene Beurteilung der Beschwerdelegiti-
mation. Ist die besondere Beziehungsnähe gegeben und die Beschwer-
debefugnis daher zu bejahen, ist ein Beschwerdeführer mit allen Rügen
zum Verfahren zuzulassen, die sich rechtlich oder tatsächlich auf seine
Stellung auswirken (Urteil des Bundesgerichts 1C_175/2013 vom
11. September 2013 E. 2, insbes. E. 2.2 mit Hinweisen; VERA
MARANTELLI-SONANINI/SAID HUBER, in: Praxiskommentar VwVG, Wald-
mann/Weissenberger [Hrsg.], Zürich 2009, Art. 48 N. 10 f.). Führen wie
vorliegend Dritte und nicht der Verfügungsadressat im materiellen Sinn
Beschwerde, muss aufgrund der konkreten Umstände die besondere Be-
ziehungsnähe und (damit) das Vorliegen eines schutzwürdigen Interesses
zumindest glaubhaft erscheinen (Urteil des Bundesgerichts 1C_204/2012
vom 25. April 2013 E. 4); die Behauptung allein, von den Folgen einer
A-1251/2012
Seite 18
(Bau-)Bewilligung betroffen zu sein, genügt nicht zur Begründung der Be-
schwerdebefugnis.
Als wichtiges Kriterium für die Beurteilung der besonderen Betroffenheit
dient in der Praxis die räumliche Distanz zum umstrittenen Bauvorhaben
(Urteil des Bundesgerichts 1C_204/2012 vom 25. April 2013 E. 4). Das
Bundesgericht hat in seiner Rechtsprechung die Beschwerdebefugnis
Dritter, die in einer Distanz bis zu 100 m von einem Bauvorhaben woh-
nen, regelmässig bejaht (Urteil des Bundesgerichts 1C_346/2011 vom
1. Februar 2012 E. 2.3 f. mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). Es
handelt sich bei dieser Entfernung jedoch nicht um einen starren, verbind-
lichen Wert. Vielmehr sind Dritte grundsätzlich immer dann zur Be-
schwerde berechtigt, wenn sie mit Sicherheit oder grosser Wahrschein-
lichkeit durch Immissionen (Lärm, Staub, Erschütterungen, Licht oder an-
dere Einwirkungen), welche der Bau oder Betrieb einer geplanten Anlage
hervorruft, betroffen sind (BGE 136 II 281 E. 2.3.2 mit Hinweisen; Urteil
des Bundesgerichts 1C_204/2012 vom 25. April 2013 E. 4; Urteil des
Bundesgerichts 1C_203/2012 vom 18. Januar 2013 E. 1.2; Urteil des
Bundesgerichts 1C_198/2012 vom 26. November 2012 E. 1). Nur wenn
eine summarische Prüfung ergibt, dass keine Einwirkungen zu befürchten
sind, kann sich die Frage stellen, ob auf die Beschwerde überhaupt ein-
zutreten ist. Andernfalls bleibt die Frage nach der Zulässigkeit der be-
haupteten Einwirkungen Gegenstand der materiellen Prüfung, wobei eine
kaum mehr zu begrenzende Öffnung des Beschwerderechts hin zu einer
Popularbeschwerde zu vermeiden ist (Urteil des Bundesgerichts
1C_395/2012 vom 23. April 2013 E. 2.3; Urteil des Bundesverwaltungsge-
richts A-1577/2012 vom 27. März 2013 E. 1.3.1 f.). Es ist daher nachfol-
gend anhand der tatsächlichen Umstände zu beurteilen, ob die Be-
schwerdeführenden zur Beschwerde berechtigt sind (vgl. BGE 136 II 281
E. 2.3.2; RENÉ RHINOW/HEINRICH KOLLER/CHRISTINA KISS/DANIELA
THURNHERR/DENISE BRÜHL-MOSER, Öffentliches Prozessrecht, 2. Aufl.,
Basel 2010, Rz. 1560).
Zieht ein Bauvorhaben Zubringerverkehr oder – im Falle von Infrastruk-
turvorhaben – (Mehr)Verkehr nach sich, kann die Betroffenheit Dritter
auch aus den damit verbundenen Immissionen herrühren. Das Bundes-
gericht beurteilt die Berechtigung Dritter zur Beschwerdeführung in die-
sen Fällen anhand von qualitativen (Art des Verkehrsgeräusches) und
quantitativen Kriterien (Erhöhung des Lärmpegels). So bejahte es die Be-
rechtigung Dritter zur Beschwerdeerhebung beispielsweise in Fällen, in
denen der Verkehr um 10 % zunahm oder sich die Verkehrszusammen-
A-1251/2012
Seite 19
setzung etwa aufgrund der Erhöhung des Lastwagenanteils erheblich
veränderte. Eine Beurteilung der Beschwerdebefugnis anhand quantitati-
ver Kriterien fällt jedoch nur dort in Betracht, wo sich zu den Auswirkun-
gen eines Bauvorhabens einigermassen zuverlässige Angaben machen
lassen. Weist eine Prognose eine erhebliche Unschärfe auf, beispielswei-
se weil ein Bauvorhaben im städtischen Gebiet liegt und eine zuverlässi-
ge Beurteilung des dadurch ausgelösten Mehrverkehrs wegen der vielen
Zufahrtsmöglichkeiten schwierig ist, kann ein Abstellen auf quantitative
Kriterien nicht in Betracht kommen. In diesen Fällen ist die Beschwerde-
befugnis anhand einer Gesamtwürdigung der tatsächlichen Verhältnisse
zu prüfen (Urteil des Bundesgerichts 1C_204/2012 vom 25. April 2013
E. 4-7 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung).
Die Beschwerdebefugnis i.S.v. Art. 48 Abs. 1 VwVG ist auf Privatperso-
nen zugeschnitten. Sie kann jedoch auch öffentlich-rechtlichen Körper-
schaften wie Gemeinden und anderen Verwaltungseinheiten mit Rechts-
persönlichkeit zukommen, wenn diese durch die angefochtene Verfügung
gleich oder ähnlich wie Private betroffen sind. Desgleichen bejaht die
Rechtsprechung eine allgemeine Beschwerdebefugnis von Gemeinden,
wenn diese als Träger öffentlicher Aufgaben spezifische, schutzwürdige
öffentliche Interessen geltend machen können und von einem (Bau-)
Vorhaben in besonderem Mass betroffen sind (BGE 138 II 506 E. 2.1.1
mit Hinweisen auf die Rechtsprechung; BGE 133 II 400 E. 2.4.2 mit Hin-
weisen; Urteil des Bundesgerichts 1C_395/2012 vom 23. April 2013
E. 2.3 mit Hinweisen; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-303/2012
vom 11. Juni 2012 E. 3.1.2; MICHAEL PFLÜGER, Die Legitimation des Ge-
meinwesens zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten,
Zürich/St. Gallen 2013, N. 370-375, insbes. N. 372 mit Hinweisen auf die
Rechtsprechung des Bundesgerichts). Das blosse allgemeine Interesse
an einer korrekten Anwendung des Rechts genügt demgegenüber nicht,
um die allgemeine Beschwerdebefugnis im Sinne der vorstehenden
Rechtsprechung zu begründen (BGE 135 II 156 E. 3.1 mit Hinweisen).
1.3
1.3.1 Bei den Beschwerdeführenden 1, 3 und 7 handelt es sich um meh-
rere Stockwerkeigentümergemeinschaften sowie um Privatpersonen, die
grösstenteils in unmittelbarer Nähe oder in Sichtbeziehung zur Nordum-
fahrung Zürich sowie zur Tagbaugrube und dem Deponie- und Installati-
onsplatz Grossächer wohnen. Sie sind vom geplanten Ausbau der Nord-
umfahrung Zürich aufgrund der räumlichen Nähe in besonderem Mass
betroffen und, da ihre Einsprachen im Wesentlichen abgewiesen wurden,
A-1251/2012
Seite 20
formell wie materiell beschwert. Die Beschwerdeführenden 1, 3 und 7
sind daher ohne Weiteres zur Beschwerdeerhebung berechtigt.
Reichen mehrere Beschwerdeführende gemeinsam eine Beschwerde ein,
braucht die besondere Nähe zur Streitsache nicht bei allen Beschwerde-
führenden gegeben sein (BVGE 2008/18 E. 2.2; Urteil des Bundesverwal-
tungsgerichts A-5374/2010 vom 15. August 2012 E. 2.3 mit Hinweisen).
Im gleichen Sinn hat bereits die Vorinstanz entschieden und ist auf die
Einsprache der Beschwerdeführenden 1 eingetreten, obschon sie das
Vorliegen einer besonderen Beziehungsnähe bei mehreren Privatperso-
nen, die in einer Distanz von rund 1 km zur Nordumfahrung Zürich und
den westlichen Tunnelportalen wohnen, als nicht gegeben ansah. Nicht
wesentlich ist weiter, dass einer der Beschwerdeführenden 1 sich – so-
weit ersichtlich – nicht am Verfahren vor der Vorinstanz beteiligt hat und
ihm insofern die formelle Beschwer abgeht.
1.3.2 Die Beschwerdeführerin 2 ist durch das vorliegende Ausbauvorha-
ben unstrittig in besonderem Mass betroffen. Die Nordumfahrung Zürich
durchquert zwischen dem Gubristtunnel und Limmattaler Kreuz das Ge-
meindegebiet von Weiningen und der Einschnitt der Nordumfahrung Zü-
rich samt der westlichen Tunnelportale grenzt im Norden, Osten sowie im
Süden an Wohngebiete von Weiningen an. Ein grosser Teil der Einwoh-
ner von Weiningen wird zudem durch die Immissionen im Zusammen-
hang mit dem Bau der 3. Tunnelröhre betroffen sein, die von den beste-
henden Tunnelportalen her bis kurz vor die Chalofenstrasse im Tagbau
erstellt wird. Insofern ist die Berechtigung der Beschwerdeführerin 2 zur
Beschwerdeerhebung ohne Weiteres zu bejahen.
1.3.3 Der Beschwerdeführer 4, bestehend aus fünf Gemeinden, betreibt
im Gebiet (....) auf dem Gebiet der Gemeinde Weiningen ein (...). Das
Seniorenzentrum liegt am Siedlungsrand, rund 300 m von der Nordum-
fahrung Zürich und rund 180 m vom geplanten Halbanschluss Weiningen
entfernt. Aufgrund der räumlichen Nähe und der Sichtbeziehung zu Nati-
onalstrasse und Halbanschluss ist davon auszugehen, dass der Be-
schwerdeführer 4 durch den geplanten Ausbau der Nordumfahrung stär-
ker als Jedermann betroffen ist. Er hat sich zudem am Einspracheverfah-
ren vor der Vorinstanz beteiligt und ist daher zur Beschwerdeerhebung
berechtigt.
1.3.4 Die Stadt Dietikon, die Beschwerdeführerin 5, liegt im Bereich der
Nationalstrasse N1 zwischen dem Limmattaler Kreuz und der Grenze der
A-1251/2012
Seite 21
Kantone Aargau und Zürich. Die Nationalstrasse N1 überquert im Nordos-
ten des Stadtgebiets die Limmat und verläuft anschliessend entlang der
Siedlungsgrenze der Stadt Dietikon bis zum Autobahnanschluss Dietikon.
Die Beschwerdeführerin 5 begehrt mit ihrer Beschwerde insbesondere
Massnahmen zum Schutz bzw. Erhalt des Naherholungsgebiets entlang
der Limmat an, welches die Nationalstrasse N1 durchschneidet.
Die Vorinstanz hat die Einsprache der Beschwerdeführerin 5 – jedenfalls
im Ergebnis (vgl. hierzu nachfolgend E. 1.7.5) – abgewiesen. Zudem liegt
nahe, dass der Naherholungsraum entlang der Limmat auch von einem
Grossteil der Bevölkerung der Stadt Dietikon genutzt wird und diese inso-
fern von den Immissionen der Nationalstrasse N1 betroffen ist. Zwar bil-
det die Nationalstrasse N1, wie die Vorinstanz unter Verweis auf das
ASTRA grundsätzlich zutreffend festhält, nicht unmittelbar Gegenstand
des vorliegenden Ausführungsprojekts. Der Ausbau der Nordumfahrung
Zürich führt jedoch gemäss UVB auf der Nordumfahrung Zürich zu einer
erheblichen projektbedingten Zunahme des Verkehrs. Zudem fällt nach
einer summarischen Prüfung der vom ASTRA mit Schreiben vom 4. April
2013 beigebrachten Zahlen zum Verkehrsaufkommen für das Jahr 2011
auf, dass der Verkehr in den letzten Jahren deutlich stärker zugenommen
hat als noch im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung prognostiziert
(vgl. zu den Verkehrsprognosen auch nachfolgend E. 22). Es kann somit
nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass der Ausbau der
Nordumfahrung Zürich auch auf dem anschliessenden Abschnitt der Na-
tionalstrasse N1 zu einer wahrnehmbaren Verkehrszunahme führt. Die
Beschwerdeführerin 5 ist daher als zur Beschwerdeerhebung berechtigt
anzusehen.
1.3.5 Bei den Beschwerdeführerinnen 6 handelt es sich um die beiden
Gemeinden Geroldswil und Oetwil an der Limmat, die wie bereits die Be-
schwerdeführerin 5 im Bereich der Nationalstrasse N1 zwischen dem
Limmattaler Kreuz und der Grenze der Kantone Aargau und Zürich bei
Dietikon liegen. Die Nationalstrasse N1 quert das Gemeindegebiet von
Geroldswil entlang der südlichen Siedlungsgrenze und verläuft anschlies-
send weiter in Richtung Westen über das Stadtgebiet von Dietikon, ohne
über das Gemeindegebiet von Oetwil an der Limmat zu führen.
Aufgrund der räumlichen Nähe und der Hanglage der Wohngebiete ist je-
denfalls ein Grossteil der Bevölkerung von Geroldswil von den Emissio-
nen der Nationalstrasse N1 in besonderem Mass betroffen. Da zudem
aufgrund einer summarischen Prüfung nicht ausgeschlossen werden
A-1251/2012
Seite 22
kann, dass der Ausbau der Nordumfahrung Zürich auf der unmittelbar
daran anschliessenden Nationalstrasse N1 zu einer wahrnehmbaren Ver-
kehrszunahmen führt (vgl. vorstehend E. 1.3.4), ist die erforderliche Be-
ziehungsnähe in ausreichendem Masse glaubhaft gemacht und die Ge-
meinde Geroldswil daher zur Beschwerde berechtigt. Ob dies vorliegend
auch für die Gemeinde Oetwil an der Limmat gilt und dies insofern zur
selbständigen Beschwerdeführung berechtigt wäre, kann offen bleiben
(vgl. vorstehend E. 1.3.1). Die Beschwerdeführerinnen 6 haben sich fer-
ner am Verfahren vor der Vorinstanz beteiligt und sind, da sie mit ihren
Begehren nach weitergehenden Massnahmen zum Schutz vor Immissio-
nen im Wesentlichen unterlegen sind, zur Beschwerde berechtigt. Soweit
das ASTRA demgegenüber mit Vernehmlassung vom 6. Juni 2012 sinn-
gemäss geltend macht, es fehle den Beschwerdeführerinnen 6 zumindest
teilweise an einer materiellen Beschwer, ist es nicht zu hören. Zwar hat
das ASTRA im Einspracheverfahren zugesichert, auf den Fahrspuren in
Richtung Bern den von den Beschwerdeführerinnen 6 verlangten lärm-
mindernden Strassenbelag einzubauen. Diese hatten indes weitergehen-
de Massnahmen zum Schutz vor Immissionen und deren Aufnahme in
das vorliegende Ausführungsprojekt verlangt. Diesbezüglich hat die Vor-
instanz die Einsprache abgewiesen, so dass die Beschwerdeführerinnen
ohne Weiteres als materiell beschwert anzusehen sind (vgl. auch Art. 57
des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 [USG, SR 814.01]).
1.4 Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerdeführenden 1 bis
7 über eine besondere Nähe zur Streitsache verfügen und durch die an-
gefochtene Verfügung zudem formell wie materiell beschwert sind. Sie
sind daher zur Beschwerdeerhebung berechtigt.
Streitgegenstand
1.5 Im Weiteren ist der Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerde-
verfahrens zu bestimmen.
1.6 Die Bestimmung des Streitgegenstandes obliegt grundsätzlich den
Parteien (ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozes-
sieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl., Basel 2013, S. 227
Rz. 3.198). Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist
entsprechend das in der angefochtenen Verfügung geregelte Rechtsver-
hältnis, soweit es im Streit liegt (BGE 133 II 35 E. 2; JÉRÔME CANDRIAN,
Introduction à la procédure administrative fédérale, Basel 2013, S. 108
N. 182). Das Rechtsverhältnis ergibt sich aus dem Dispositiv der ange-
A-1251/2012
Seite 23
fochtenen Verfügung. Bestehen Zweifel über die genaue Tragweite der im
Dispositiv geregelten Rechte und Pflichten, ist auf die Begründung der
Verfügung zurückzugreifen (vgl. BGE 131 III 70 E. 3.4). Gleiches gilt in
Bezug auf die Parteibegehren. Wird eine Änderung der angefochtenen
Verfügung verlangt, muss klar kundgetan sein, in welchem Sinne der Be-
schwerdeführer die Verfügung abgeändert haben will. Lässt hingegen das
Rechtsbegehren nicht deutlich erkennen, wie die beantragte Verfügung
lauten soll, ist auf die Beschwerdebegründung zurückzugreifen, um zu
ermitteln, was Streitgegenstand ist. Dabei ergibt sich der Streitgegens-
tand stets aus der beantragten Rechtsfolge (Urteil des Bundesgerichts
2C_446/2007 vom 22. Januar 2008 E. 2.2; RHINOW/KOLLER/KISS/THURN-
HERR/BRÜHL-MOSER, a.a.O., Rz. 1610).
Gegenstand des Beschwerdeverfahrens kann schliesslich nur sein, was
bereits Gegenstand des Verfahrens vor der Vorinstanz war. Streitfragen,
über welche die Vorinstanz nicht verfügt hat, darf die Beschwerdeinstanz
nicht beurteilen, da sie ansonsten in die funktionale Zuständigkeit der
Vorinstanz eingreifen würde. Auf entsprechende Parteibegehren könnte
nicht eingetreten werden (BGE 133 II 30 E. 2.4; BVGE 2009/37 E. 1.3.1;
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-2144/2011 vom 30. Juli 2012
E. 3.2 mit Hinweisen). Liegt ein Nichteintretensentscheid vor, können im
Beschwerdeverfahren also keine Begehren in der Sache selbst gestellt
werden. Lediglich die formelle Prüfung der Vorinstanz kann in diesen Fäl-
len Gegenstand der materiellen Beurteilung durch die Beschwerdeinstanz
sein (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-3505/2011 vom 26. März
2012 E. 1.4).
Liegt eine Verfügung im Streit, die wie vorliegend in einem Plangenehmi-
gungsverfahren nach Bundesrecht ergangen ist, müssen sämtliche Ein-
wände gegen ein Vorhaben bereits im Einspracheverfahren vorgebracht
werden. So ist gewährleistet, dass im Interesse der Konzentration der
Entscheidverfahren alle Einwände gesamthaft geprüft werden und in den
Plangenehmigungsentscheid einfliessen können. Dies hat zur Folge,
dass der Streitgegenstand im nachfolgenden Beschwerdeverfahren zwar
verengt, nicht aber ausgeweitet werden kann (Urteil des Bundesgerichts
1C_137/2009 vom 7. September 2009 E. 1; Urteil des Bundesverwal-
tungsgerichts A-623/2010 vom 14. September 2010 E. 1.2.2 mit Hinwei-
sen). Es genügt jedoch, wenn ein Vorbringen zumindest dem Sinn nach
bereits Gegenstand der Einsprache war (vgl. BGE 133 II 30 E. 2.4 mit
Hinweisen).
A-1251/2012
Seite 24
1.7
1.7.1 Die Beschwerdeführenden 1 rügen – wie auch alle übrigen Be-
schwerdeführenden – in verschiedener Hinsicht eine schwerwiegende
Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör. Sie begehren bereits
aus diesem Grund und zur Hauptsache die Aufhebung der angefochtenen
Plangenehmigung und die Rückweisung der Angelegenheit an die Vorin-
stanz zur ordnungsgemässen Durchführung des Plangenehmigungsver-
fahrens an. Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist
daher zunächst die Frage, ob die Vorinstanz den Anspruch der Be-
schwerdeführenden auf rechtliches Gehör verletzt hat und die angefoch-
tene Verfügung bereits aus diesem Grund aufzuheben ist.
Mit Eventualbegehren verlangen die Beschwerdeführenden 1 sodann die
Ergänzung des Ausführungsprojekts mit einer 270 m langen Überde-
ckung der westlichen Tunnelportale gemäss dem Projekt "Chance
Gubrist". Hierzu ist festzuhalten, dass zum Zeitpunkt der Einspracheer-
hebung erst die Machbarkeitsstudie vom 14. März 2008 betreffend den
Halbanschluss und die Überdeckung Weiningen vorlag. Diese wurde in
der Folge zur Vorstudie "Autobahn A1 – Nordumfahrung Zürich, Portal-
überdeckung Gubristtunnel Weiningen" vom 24. Juli 2009 (nachfolgend
Vorstudie Chance Gubrist) weiterentwickelt und alsdann vom Kanton Zü-
rich in das vorinstanzliche Plangenehmigungsverfahren eingebracht. In-
sofern war die Vorstudie Chance Gubrist bereits Gegenstand des Verfah-
rens vor der Vorinstanz, womit sich das Eventualbegehren der Be-
schwerdeführenden 1 als zulässig erweist. Streitgegenstand des vorlie-
genden Beschwerdeverfahrens ist mithin – soweit die angefochtene Ver-
fügung nicht bereits aus formellen Gründen aufzuheben ist – die Frage,
ob die Vorinstanz zu Recht davon ausging, eine Überdeckung der westli-
chen Tunnelportale sei weder möglich noch gefordert.
1.7.2 Die Beschwerdeführerin 2 verlangt – wie bereits in der Einsprache –
nebst einer Überdeckung der westlichen Tunnelportale (hierzu vorste-
hend E. 1.7.1) eine Verkabelung der bestehenden Freileitung der Axpo
AG, eine Verlegung des im Gebiet Grossächer vorgesehenen Installa-
tions- und Zwischendeponieplatzes sowie weitergehende Massnahmen
zum Schutz vor Lärmimmissionen während der Bauphase. Ferner be-
gehrte sie zusätzliche verkehrlich flankierende Massnahmen zur Vermei-
dung von Schleichverkehr durch Wohngebiete und zur Verkehrsentlas-
tung des Siedlungsgebiets an. Die Vorinstanz hat die Einsprache der Be-
schwerdeführerin 2 vollumfänglich abgewiesen, weshalb diese den Ver-
A-1251/2012
Seite 25
zicht auf die geforderten Massnahmen bzw. Projektänderungen zu Recht
zum Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens macht.
1.7.3 Die Beschwerdeführenden 3 verlangen vorab (ergänzende) Fest-
stellungen zum rechtserheblichen Sachverhalt (Rechtsbegehren Ziffn. 1,
3, 5, 17, 18, 19, 22 und 24) und machen im Weiteren den Verzicht auf die
anbegehrte Überdeckung der westlichen Tunnelportale zum Streitgegens-
tand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens (Rechtsbegehren Ziff. 4;
vgl. hierzu vorstehend E. 1.7.1). Für den Fall einer Überdeckung der
westlichen Tunnelportale verlangen sie, dass auf eine Höherlegung der
Zürcherstrasse verzichtet (Rechtsbegehren Ziff. 15) oder eventualiter die
Zürcherstrasse in Richtung Westen verlegt wird (Rechtsbegehren
Ziff. 16). Sollten die westlichen Tunnelportale entgegen ihrem Begehren
in der Hauptsache nicht überdeckt werden, verlangen die Beschwerde-
führenden 3 eine Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit (Rechtsbe-
gehren Ziff. 5) und den Einbau eines stärker lärmmindernden Strassenbe-
lages auf dem Abschnitt zwischen dem Halbanschluss Weiningen und
den westlichen Tunnelportalen (Rechtsbegehren Ziff. 6) sowie Schall-
schutzmassnahmen zur Vermeidung von Schlafstörungen (Rechtsbegeh-
ren Ziff. 7) an. Ferner sei das Rauchauslassbauwerk aus den Wohngebie-
ten von Weiningen und Unterengstringen zu verschieben (Rechtsbegeh-
ren Ziff. 10); eventualiter, bei Abweisung von Rechtsbegehren Ziff. 10, sei
das Rauchauslassbauwerk so auszugestalten, dass eine Gefährdung von
Menschen ausgeschlossen werden könne und es sei auf die Option einer
Immissionsschutzlüftung zu verzichten (Rechtsbegehren Ziffn. 11 und
12). Zudem begehren die Beschwerdeführenden 3 eine Verkabelung der
Freileitung der Axpo AG (Rechtsbegehren Ziff. 13) und zusätzliche Lärm-
schutzmassnahmen entlang der Zürcherstrasse an (Rechtsbegehren
Ziff. 14). Diese Rechtsbegehren, welche die Beschwerdeführenden 3 be-
reits in ihren Einsprachen erhoben hatten, erweisen sich ohne Weiteres
als zulässig. Zwar beantragt das ASTRA, es sei auf die Beschwerde hin-
sichtlich der Rechtsbegehren Ziffn. 5 bis 7 nicht einzutreten, da weder die
Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit noch der Einbau eines stärker
lärmmindernden Strassenbelages oder der Einbau von Schallschutzfens-
tern Gegenstand der Einsprachen der Beschwerdeführenden 3 gewesen
seien. Mit der Vorinstanz ist jedoch davon auszugehen, dass die Rechts-
begehren sinngemäss von Antrag Ziff. 2 der Einsprache des Beschwerde-
führenden F._ vom 29. April 2009 erfasst sind. In der Sache stim-
men die Rechtsbegehren somit überein, so dass eine unzulässige Aus-
weitung des Streitgegenstandes nicht auszumachen ist. Die Beschwerde-
führenden 3 machen daher den Verzicht auf die erwähnten und von ihnen
A-1251/2012
Seite 26
verlangten Massnahmen zu Recht zum Streitgegenstand des vorliegen-
den Beschwerdeverfahrens.
Die Vorinstanz hat sodann mehrere Rechtsbegehren, mit welchen weiter-
gehende Massnahmen zum Schutz vor Immissionen (Lärm, Erschütte-
rungen) während der Bauphase verlangt worden waren, abgewiesen oder
als gegenstandslos abgeschrieben. Hinsichtlich der als gegenstandslos
abgeschriebenen Rechtsbegehren fragt sich, ob ein Prozessentscheid
vorliegt oder die Vorinstanz materiell über die betreffenden Begehren ent-
schieden hat. Aus den Erwägungen der Vorinstanz ergibt sich, dass diese
keine Notwendigkeit für weitergehende Emissionsbegrenzungen sah. Im
Ergebnis hat die Vorinstanz die Einsprachen der Beschwerdeführenden 3
also abgewiesen, so dass vom Vorliegen eines Sachurteils auszugehen
ist. Streitgegenstand ist somit auch die Frage, ob die Vorinstanz zu Recht
auf weitergehende Massnahmen zum Schutz vor Immissionen während
der Bauphase verzichtet hat (Rechtsbegehren Ziffn. 18, 20, 23 und 24).
Schliesslich verlangen die Beschwerdeführenden 3 das Erstellen eines
Rissprotokolls und eine Zustandsaufnahme der Fassaden vor Baubeginn
(Rechtsbegehren Ziff. 21). Einen entsprechenden Antrag hatte ein
Grossteil der Beschwerdeführenden 3 bereits mit Einsprache vom
29. April 2009 gestellt. Die Vorinstanz hat hierzu unter Verweis auf die
Stellungnahme des ASTRA erwogen, das Ausführungsprojekt sehe die
anbegehrte Zustandsaufnahme vor und schrieb in der Folge die Einspra-
che in diesem Punkt als gegenstandslos ab (Erwägung 12.29 der Plan-
genehmigung vom 31. Januar 2012). Entgegen der Erwägung der Vorin-
stanz hielt das ASTRA in seiner Stellungnahme vom 5. November 2009
zur Einsprache 0030 jedoch fest, dass dem Begehren nach einer Zu-
standsaufnahme der Grundstücke und Immobilien (Aufnahme von Riss-
protokollen, Erstellen von Fotodokumentationen etc.) vor Baubeginn ent-
sprochen werden könne. Das ASTRA plane eine umfassende Beweissi-
cherung und eine Bauüberwachung, wobei der Perimeter der zu untersu-
chenden Gebäude und Flächen im Detailprojekt festgelegt werde.
Angesichts der Ausführungen des ASTRA ist nicht von einem Prozess-,
sondern – sinngemäss – vom Vorliegen eines Sachentscheids auszuge-
hen, nach welchem die Vorinstanz die Einsprache der Beschwerdefüh-
renden 3 teilweise gutgeheissen und das ASTRA verpflichtet hat, den Pe-
rimeter der zu untersuchenden Gebäude im Rahmen der Detailprojektie-
rung festzulegen. Im Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht hält das
ASTRA nun jedoch fest, für vorsorgliche Beweiserhebungen wie das An-
A-1251/2012
Seite 27
fertigen von Rissprotokollen sei nicht die Vorinstanz, sondern der Präsi-
dent der Eidgenössischen Schätzungskommission (ESchK) zuständig. Es
besteht somit Klärungsbedarf hinsichtlich der Frage, wer zum Entscheid
über die anbegehrten Beweismassnahmen zuständig ist. Darauf ist im
Rahmen der materiellen Beurteilung einzugehen (vgl. nachfolgend E. 39).
1.7.4 Der Beschwerdeführer 4 macht gleich den Beschwerdeführenden 1
bis 3 den Verzicht auf eine 270 m lange Überdeckung der westlichen
Tunnelportale zum Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdever-
fahrens. Im Weiteren begehrt er – wie bereits in der Einsprache – unter
Beachtung des umweltrechtlichen Vorsorgeprinzips sowie der Planungs-
werte weitere bauliche und betriebliche Massnahmen zur Begrenzung
von Immissionen während der Bau- und Betriebsphase an, ohne jedoch –
abgesehen von der geforderten Überdeckung – konkrete Massnahmen
zu fordern, so dass sich fragt, was nebst dem Verzicht auf die geforderte
Überdeckung der Streitgegenstand ist. In seiner Beschwerdebegründung
beschränkt sich der Beschwerdeführer 4 darauf, auszuführen, weshalb
vorliegend in lärmrechtlicher Hinsicht von einer neuen und nicht lediglich
von einer wesentlich geänderten Anlage auszugehen sei und entspre-
chend die Planungswerte eingehalten werden müssten. Die Forderung
nach weitergehenden Emissionsbegrenzungen während der Bauphase
wird nicht weiter begründet.
Der Streitgegenstand ist demnach unter Berücksichtigung der Beschwer-
debegründung auf die Frage der Überdeckung der westlichen Tunnelpor-
tale zu beschränken. In diesem Zusammenhang ist auch zu prüfen, ob
die Nordumfahrung als Folge des vorliegenden Ausführungsprojekts als
neue Anlage zu qualifizieren gewesen wäre und gegebenenfalls sowie
unter Berücksichtigung des umweltrechtlichen Vorsorgeprinzips weiterge-
hende Emissionsbegrenzungen hätten verfügt werden müssen. Zwar hat
die Vorinstanz den Antrag des Beschwerdeführers 4 auf weitergehende
Emissionsbegrenzungen mit der angefochtenen Plangenehmigung als
gegenstandslos abgeschrieben. Den Erwägungen zur Plangenehmigung
vom 31. Januar 2012 lässt sich jedoch entnehmen, dass sie keine Not-
wendigkeit für weitergehende Massnahmen zum Schutz vor Immissionen
sah, weshalb im Ergebnis ein Sachurteil vorliegt (vgl. Erwägung 12.68 der
Plangenehmigung vom 31. Januar 2012).
1.7.5 Die Beschwerdeführerin 5 beantragt in ihrer Beschwerde, es sei die
angefochtenen Plangenehmigung aufzuheben, soweit ihre Einsprache
vom 27. April 2009 abgewiesen worden ist. In ihrer Einsprache hatte sie
A-1251/2012
Seite 28
die Verlängerung einer bestehenden Lärmschutzwand zum Schutz des
Naherholungsgebiets entlang der Limmat (Antrag Ziff. 1), die Aufwertung
des Naturschutzgebiets Schachen als zusätzliche Ausgleichsmassnahme
für den Ausbau der Nordumfahrung Zürich (Antrag Ziff. 2), die Verschie-
bung der geplanten SABA Limmat zum Autobahnanschluss Dietikon (An-
trag Ziff. 3) sowie verkehrlich flankierende Massnahmen im Bereich des
Autobahnanschlusses Dietikon (Antrag Ziff. 4) verlangt. Die Vorinstanz
hat die Anträge Ziffn. 2 und 3 betreffend die Aufwertung des Naturschutz-
gebiets Schachen und die Verschiebung der SABA Limmat abgewiesen
und macht die Beschwerdeführerin 5 den Verzicht auf diese beiden
Massnahmen bzw. Projektänderungen zu Recht zum Streitgegenstand
des vorliegenden Beschwerdeverfahrens. Auf die Anträge Ziffn. 1 und 4
betreffend die Verlängerung einer bestehenden Lärmschutzwand zum
Schutz des Naherholungsgebiets entlang der Limmat und verkehrlich
flankierende Massnahmen im Bereich des Autobahnanschlusses Dietikon
hingegen ist die Vorinstanz nicht eingetreten. Aus den Erwägungen ergibt
sich jedoch, dass die Vorinstanz die Einsprache auch in diesen beiden
Punkten abgewiesen hat und insofern ein Sachentscheid vorliegt; nach
Ansicht der Vorinstanz hat das ASTRA den Projektperimeter richtig abge-
grenzt und bestand daher kein Anlass, das Ausführungsprojekt wie von
der Beschwerdeführerin 5 verlangt zu ergänzen. Somit ist Streitgegens-
tand auch die Frage, ob die Vorinstanz zu Recht darauf verzichtet hat,
das Ausführungsprojekt um die geforderte Lärmschutzwand und die ver-
kehrlich flankierenden Massnahmen zu ergänzen.
1.7.6 Die Beschwerdeführerinnen 6 verlangen – wie bereits in ihrer Ein-
sprache – die Aufnahme der im Gesamtprojekt für die Nationalstrasse N1
zwischen der Grenze der Kantone Aargau und Zürich bei Dietikon und
dem Limmattaler Kreuz vorgesehenen Erhaltungs- und Ergänzungs-
massnahmen in das vorliegende Ausführungsprojekt (Antrag Ziff. 2). Zu-
dem beantragen sie weitergehende Massnahmen zum Schutz vor Lärm
und Luftverunreinigungen. Konkret verlangen sie, es sei nicht nur – wie
im Gesamtprojekt vorgesehen – auf den Fahrspuren in Richtung Bern,
sondern auf dem gesamten Abschnitt der Nationalstrasse N1 ein stark
lärmmindernder Strassenbelag "‘Typ ASTRA’ (Rauasphalt AC MR 8)" ein-
zubauen (Antrag Ziff. 2.1). Zudem sei die allgemeine Höchstgeschwindig-
keit auf 100 km/h herabzusetzen (Antrag Ziff. 2.2). Eventualiter seien die
vorgesehenen Ergänzungs- und Erhaltungsmassnahmen in einem sepa-
raten Plangenehmigungsverfahren ordnungsgemäss und unter Berück-
sichtigung der anbegehrten weitergehenden Massnahmen zum Schutz
vor Immissionen zu bewilligen. Schliesslich verlangen die Beschwerde-
A-1251/2012
Seite 29
führerinnen 6, es sei ihnen für das vorinstanzliche Plangenehmigungsver-
fahren anstatt einer reduzierten eine angemessene Parteientschädigung
zuzusprechen (Antrag Ziff. 3).
Die Vorinstanz hat es abgelehnt, das Ausführungsprojekt um die im Ge-
samtprojekt vorgesehenen Erhaltungs- und Ergänzungsmassnahmen zu
ergänzen. Gleiches gilt – zumindest sinngemäss – für die anbegehrten
weitergehenden Massnahmen zum Schutz vor Immissionen. Streitge-
genstand ist somit zunächst die Frage, ob die Vorinstanz zu Recht darauf
verzichtete, das Ausführungsprojekt entsprechend den Begehren der Be-
schwerdeführerinnen 6 zu ergänzen.
Hinsichtlich des Eventualbegehrens, es seien die vorgesehenen und wei-
tergehenden Massnahmen in einem separaten ordentlichen Plangeneh-
migungsverfahren zu bewilligen, fragt sich, ob überhaupt ein Entscheid
(in der Sache) vorliegt. Die Vorinstanz hat das Begehren zwar abgewie-
sen mit der Begründung, für die im Gesamtprojekt vorgesehenen Mass-
nahmen sei gleich den verlangten weitergehenden Massnahmen allein
das ASTRA zuständig und daher keine Plangenehmigung notwendig. Vor-
instanz und ASTRA verkennen jedoch den Hintergrund des Eventualan-
trages der Beschwerdeführerinnen 6. Aus der Einsprache der Beschwer-
deführerinnen 6 vom 24. April 2009 ergibt sich, dass diese letztlich eine
neuerliche Lärmsanierung des betreffenden Abschnitts der Nationalstras-
se N1 verlangen. So hielten die Beschwerdeführerinnen 6 in ihrer Ein-
sprache dafür, es habe zwar bereits eine erste Lärmsanierung stattgefun-
den, die getroffenen Massnahmen seien als Folge des Verkehrswachs-
tums jedoch überkompensiert worden. Zudem führe der Ausbau der
Nordumfahrung Zürich zu einem zusätzlichen Verkehrsaufkommen und
würde die Immissionssituation hierdurch weiter verschärft.
Darüber, ob der betreffende Abschnitt der Nationalstrasse N1 lärmrecht-
lich (erneut) saniert werden muss und welche Massnahmen hierbei zu
treffen sind, hat die Vorinstanz bisher nicht verfügt. Die Beschwerde der
Beschwerdeführerinnen 6 ist daher im Eventualbegehren als Rechtsver-
weigerungs- bzw. Rechtsverzögerungsbeschwerde entgegenzunehmen.
Weil nach Art. 46a VwVG gegen das unrechtmässige Verweigern bzw.
Verzögern einer Verfügung Beschwerde geführt werden kann, die Be-
schwerdeführerinnen 6 wie vorstehend ausgeführt ein schutzwürdiges In-
teresse an Emissionsbegrenzungen haben und die Vorinstanz wie auch
das ASTRA im Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht sinngemäss zum
Ausdruck bringen, zumindest vorerst nicht über eine neuerliche Lärmsa-
A-1251/2012
Seite 30
nierung im betreffenden Bereich der Nationalstrasse N1 zu verfügen bzw.
kein entsprechendes Sanierungsprojekt zu erarbeiten, ist vorliegend wei-
ter zu prüfen, ob die Vorinstanz verpflichtet gewesen wäre, ein separates
Verfahren einzuleiten und eine Verfügung zu erlassen (vgl. Urteil des
Bundesgerichts 1C_165/2009 vom 3. November 2009 E. 2.2; BVGE
2008/15 E. 3.1 f.; FELIX UHLMANN/SIMONE WÄLLE-BÄR, in: Praxiskommen-
tar VwVG, Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Zürich 2009, Art. 46a N. 6).
Dabei hat das Bundesverwaltungsgericht lediglich festzustellen, ob das
Begehren zu Unrecht gar nicht oder verzögert behandelt wurde und weist
die Behörde gegebenenfalls an, umgehend zu verfügen. In der Sache
selbst darf das Bundesverwaltungsgericht nicht entscheiden, da ansons-
ten der Instanzenzug verkürzt würde (BVGE 2009/1 E. 4.2; MARKUS
MÜLLER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz
über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich 2008, Rz. 3 zu Art. 46a).
1.7.7 Die Beschwerdeführenden 7 verlangen – wie bereits in der Einspra-
che – eine 270 m lange Überdeckung der westlichen Tunnelportale (An-
trag Ziff. 2), eine Verschiebung des Halbanschlusses Weiningen um rund
600 m zum Limmattaler Kreuz (Antrag Ziff. 3) und den Verzicht auf die
Realisierung des Installations- und Zwischendeponieplatzes im Gebiet
Grossächer (Antrag Ziff. 4). Zudem sei ihnen für das vorinstanzliche
Plangenehmigungsverfahren anstatt einer reduzierten eine angemessene
Parteientschädigung zuzusprechen (Antrag Ziff. 5). Die Vorinstanz hat die
Begehren der Beschwerdeführenden 7 abgewiesen und machen diese
daher die verlangten Massnahmen bzw. Projektänderungen zu Recht
zum Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens. Dies gilt
auch in Bezug auf die unabhängig von einer Überdeckung anbegehrte
Verschiebung des Halbanschlusses Weiningen. Die Vorinstanz erwog
sinngemäss, dass eine Verschiebung des Halbanschlusses Weiningen
ohne gleichzeitige Überdeckung der westlichen Tunnelportale gegenüber
dem Ausführungsprojekt keine Vorteile bringe und daher für eine entspre-
chende Projektänderung kein Anlass bestehe. Auch in diesem Punkt ist
daher von einem Sachurteil auszugehen.
1.8
1.8.1 Die Beschwerdeführenden begehren nach dem Gesagten in ver-
schiedener Hinsicht eine Änderung des Ausführungsprojekts an. Insbe-
sondere verlangen sie eine Überdeckung der westlichen Tunnelportale
und als dessen Folge eine Verschiebung des Halbanschlusses Weinin-
gen. Das ASTRA hielt diesbezüglich bereits im Verfahren vor der Vorin-
stanz dafür, eine Überdeckung der westlichen Tunnelportale und eine
A-1251/2012
Seite 31
Verschiebung des Halbanschlusses Weiningen liessen sich nicht im
Rahmen einer Überarbeitung des vorliegenden Ausführungsprojekts rea-
lisieren. Das mit Bundesratsbeschluss vom 12. September 2007 geneh-
migte generelle Projekt für den Ausbau der Nordumfahrung Zürich sehe
keine Überdeckung der westlichen Tunnelportale vor, so dass im Falle ei-
ner Überdeckung und einer Verschiebung des Halbanschlusses Weinin-
gen ein neues generelles Projekt ausgearbeitet werden müsste. Soweit
das ASTRA mit seinen Vorbringen die Zulässigkeit der Rechtsbegehren
der Beschwerdeführenden in Zweifel zu ziehen sucht, kann ihm, wie im
Folgenden zu zeigen sein wird, nicht gefolgt werden.
1.8.2 Die grundlegenden Entscheide über die allgemeine Linienführung
und Klassierung der einzelnen Nationalstrassen werden von der Bundes-
versammlung getroffen (Art. 11 des Bundesgesetzes vom 8. März 1960
über die Nationalstrassen [NSG, SR 725.11]). Nach diesen Festlegungen
sind die Nationalstrassen in generellen Projekten darzustellen, aus denen
insbesondere die ober- und unterirdische Linienführung der Strassen, die
Anschlussstellen, die Kreuzungsbauwerke und die Anzahl Fahrspuren er-
sichtlich sein müssen (Art. 12 NSG; Art. 10 Abs. 1 der Nationalstrassen-
verordnung vom 7. November 2007 [NSV, SR 725.111]). Generelle Pro-
jekte sind den interessierten Kantonen zu unterbreiten und werden so-
dann vom Bundesrat genehmigt (Art. 19 und Art. 20 NSG). Sie bilden in
der Folge die Grundlage für die Ausarbeitung der Ausführungsprojekte,
die Aufschluss über Art, Umfang und Lage des Werks samt allen Neben-
anlagen, die Einzelheiten seiner bautechnischen Gestaltung und die Bau-
linien zu geben haben (Art. 21 Abs. 1 NSG). Die Ausführungsprojekte
schliesslich sind im Rahmen des Plangenehmigungsverfahrens öffentlich
aufzulegen und können demnach Gegenstand von Einsprachen sein
(Art. 27b und Art. 27d NSG). Der Gesetzgeber sieht somit im Rahmen
des mehrstufigen Bewilligungsverfahrens für den Bau und den Ausbau
von Nationalstrassen eine gewisse Bindungswirkung der vorangegange-
nen für die nachfolgenden Entscheide vor (Urteil des Bundesgerichts
1E.5/2005 vom 9. August 2005 E. 3; eingehend BGE 118 Ib 206 E. 8 mit
Hinweisen).
Das für die Ausführungsprojektierung zuständige ASTRA ist nach dem
Gesagten grundsätzlich an das generelle Projekt gebunden. Dessen
Festlegungen dürfen im Ausführungsprojekt nicht wesentlich geändert
werden, kleinere Abweichungen hingegen sind nicht ausgeschlossen (vgl.
Art. 10 Abs. 2 NSV; Urteil des Bundesgerichts 1E.5/2000 vom 25. April
2001 E. 6a; grundlegend BGE 118 Ib 206 E. 8b). Das generelle Projekt
A-1251/2012
Seite 32
entzieht sich auch der (unmittelbaren) Überprüfung im Rahmen eines Be-
schwerdeverfahrens: Ein genehmigtes generelles Projekt kann nur bean-
standet werden, soweit sich die geltend gemachten Mängel im Ausfüh-
rungsprojekt niedergeschlagen haben (Urteil des Bundesgerichts
1C_544/2008 vom 27. August 2009 E. 6.2). Würde eine solcher Mangel
festgestellt, wäre es Sache des Bundesrates, die erforderlichen Konse-
quenzen hinsichtlich des Widerrufs oder der Abänderung des Genehmi-
gungsbeschlusses betreffend das generelle Projekt zu ziehen. Allerdings
müsste sich bei der Beurteilung des Ausführungsprojekts zeigen, dass die
der Genehmigung des generellen Projekts zu Grunde liegende Prüfung
mangelhaft gewesen ist und sich ein mit dem anwendbaren Bundesrecht
vereinbares Projekt kaum erstellen lässt (BGE 118 Ib 206 E. 8d; Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts A-5466/2008 vom 3. Juni 2009 E. 1.4.2
und 3.4.4; vgl. auch Urteil des Bundesgerichts 1E.16/2005 vom 14. Feb-
ruar 2006 E. 2 mit Hinweisen).
1.8.3 Selbst wenn vorliegend – wie das ASTRA vorbringt – eine Überde-
ckung der westlichen Tunnelportale und eine Verschiebung des Halban-
schlusses nicht im Rahmen des genehmigten generellen Projekts reali-
siert werden könnte, würde dies nichts an der Zulässigkeit der entspre-
chenden Rechtsbegehren ändern. Vielmehr wäre die Plangenehmigung
aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen, sollte die
nachfolgende materielle Prüfung ergeben, dass die verlangte Überde-
ckung rechtlich geboten ist, gleichzeitig aber im Widerspruch zum gene-
rellen Projekt steht. Es wäre dann Sache der Planungsbehörden, wohl
unter Abänderung des generellen Projekts, ein rechtskonformes Ausfüh-
rungsprojekt zu erarbeiten.
1.9 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht erhobenen Beschwerden
(Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist demnach ihm Rahmen der
zulässigen Rechtsbegehren gemäss vorstehend E. 1.7 einzutreten.
Rechtliches Gehör
2.
2.1 Die Beschwerdeführenden halten der Vorinstanz vor, in verschiedener
Hinsicht ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt zu haben.
2.2 Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist als selbständiges Grundrecht
in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenos-
senschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) verankert und wird für das
A-1251/2012
Seite 33
Verwaltungsverfahren in den Art. 29 ff. VwVG konkretisiert. Er umfasst im
Wesentlichen das Recht einer Partei auf Teilnahme am Verfahren und auf
Einflussnahme auf den Prozess der Entscheidfindung. In diesem Sinne
dient das rechtliche Gehör einerseits und in Ergänzung des Untersu-
chungsgrundsatzes der Sachaufklärung, stellt andererseits aber auch ein
persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass von Verfügungen
dar, die in die Rechtstellung des Einzelnen eingreifen. Zu den Mitwir-
kungsrechten gehört insbesondere das Recht einer Partei, sich vor Erlass
einer Verfügung zur Sache zu äussern, Einsicht in die Akten zu nehmen
und mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden. Der Anspruch auf
rechtliches Gehör umfasst als Mitwirkungsrecht mithin alle Befugnisse,
die einer Partei einzuräumen sind, damit sie ihren Standpunkt in einem
Verfahren wirksam zur Geltung bringen kann (BGE 135 II 286 E. 5.1; Ur-
teil des Bundesgerichts 1C_77/2013 vom 19. Juli 2013 E. 3.2). Welche
Tragweite dem Anspruch auf rechtliches Gehör zukommt, ist nach der Si-
tuation und anhand der berührten Interessen im Einzelfall zu bestimmen
(BGE 123 I 63 E. 2d; BGE 121 II 29 E. 2b/aa; Urteil des Bundesgerichts
2C_111/2007 vom 8. Juni 2007 E. 2.2.1; BERNHARD WALDMANN/JÜRG
BICKEL, in: Praxiskommentar VwVG, Waldmann/Weissenberger [Hrsg.],
Zürich 2009, Art. 30 N. 28).
Seitens der Behörden folgt aus dem Anspruch der Parteien auf rechtli-
ches Gehör die Pflicht zur (vorgängigen) Orientierung über die entscheid-
relevanten tatsächlichen Grundlagen (BGE 132 V 387 E. 3.1; JÖRG PAUL
MÜLLER/MARKUS SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz: im Rahmen der
Bundesverfassung, der EMRK und der UNO- Pakte, 4. Aufl., Bern 2008,
S. 860-862). Zudem muss die Behörde die Vorbringen der Parteien tat-
sächlich prüfen und in der Entscheidfindung berücksichtigen. Aus dieser
Prüfungs- und Berücksichtigungspflicht fliesst nach der Rechtsprechung
sodann die Pflicht der Behörde, ihren Entscheid zu begründen (BGE 136
I 229 E. 5.2 mit Hinweisen).
2.3 Die Beschwerdeführenden rügen zunächst, die Vorinstanz habe nicht
gebührend über den Verfahrensgang orientiert. Sie habe es insbesondere
versäumt, den Eingang der Stellungnahmen verschiedener Fachbehör-
den des Bundes anzuzeigen, welche diese im Rahmen des durchgeführ-
ten Bereinigungsverfahrens abgegeben hätten. Überdies sei ihnen keine
Möglichkeit eröffnet worden, sich hierzu zu äussern. In ihrer Begründung
habe sich die Vorinstanz sodann im Wesentlichen darauf beschränkt, die
Ausführungen des ASTRA wiederzugeben und für nachvollziehbar zu er-
klären. Eine eigene umfassende Würdigung des rechtserheblichen Sach-
A-1251/2012
Seite 34
verhalts durch die Vorinstanz sei unterblieben, obschon diese oberste
Planungsbehörde des Bundes für den Bau und den Ausbau von National-
strassen sei. Damit negiere die Vorinstanz implizit die funktionale Zustän-
digkeitsordnung.
Die Vorinstanz hält demgegenüber dafür, das nationalstrassenrechtliche
Plangenehmigungsverfahren sei als konzentriertes Entscheidverfahren
ausgestaltet, das eine Anhörung der berührten Fachbehörden und – bei
verbleibenden Differenzen – ein förmliches Bereinigungsverfahren vorse-
he. Dabei handle es sich jedoch um ein behördeninternes Verfahren, in
welches Dritte nicht einbezogen werden müssten.
2.4 Zum Verständnis und zur Prüfung der gerügten Gehörsverletzungen
ist es erforderlich, vorweg die Zuständigkeits- und Verfahrensordnung
darzustellen, welche das NSG für die Erarbeitung und Genehmigung ei-
nes Ausführungsprojekts vorsieht (nachfolgend E. 3). Vor diesem Hinter-
grund sind alsdann die seitens der Beschwerdeführenden gerügten Ge-
hörsverletzungen zu prüfen (nachfolgend E. 4-9).
3.
3.1 Bis zum Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2006 über
die Schaffung und die Änderung von Erlassen zur Neugestaltung des Fi-
nanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen
(NFA, AS 2007 5779) am 1. Januar 2008 waren der Bau, Unterhalt und
Betrieb der Nationalstrassen gemeinsame Aufgabe von Bund und Kanto-
nen. Nach neuer und heute geltender Ordnung liegt die Verantwortung al-
leine beim Bund. Zuständig für die Ausarbeitung von Ausführungsprojek-
ten betreffend den Bau neuer und den Ausbau bestehender National-
strassen sind nicht mehr die Kantone – in Zusammenarbeit mit dem
ASTRA –, sondern das ASTRA (Art. 21 Abs. 2 Bst. b NSG; vgl. auch die
Botschaft des Bundesrates vom 7. September 2005 zur Ausführungsge-
setzgebung zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben-
teilung zwischen Bund und Kantonen [NFA], BBl 2005 6145). Die Ausfüh-
rungsprojekte sind sodann samt der erforderlichen Unterlagen der Vorin-
stanz einzureichen (Art. 12 Abs. 1 NSV), welche als Leitbehörde das
Plangenehmigungsverfahren instruiert, die Plangenehmigung erteilt und
gleichzeitig über die (enteignungsrechtlichen) Einsprachen entscheidet
(Art. 26 Abs. 1 und Art. 28 Abs. 1 NSG). Mit der Plangenehmigung wer-
den zudem sämtliche nach Bundesrecht erforderlichen Bewilligungen er-
teilt (Art. 26 Abs. 2 NSG); weitere Bewilligungen, auch kantonalrechtliche,
sind als Folge der Konzentration der Entscheidkompetenzen bei der Leit-
A-1251/2012
Seite 35
behörde nicht erforderlich (Art. 26 Abs. 3 NSG; vgl. zum Ganzen auch die
Ergänzung des Bundesrates vom 4. November 1998 zur Botschaft zu ei-
nem Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung der Plange-
nehmigungsverfahren, Änderung des Bundesgesetzes über die National-
strassen, BBl 1999 I 936-939 [nachfolgend Botschaft zur Änderung des
NSG]).
Sieht wie vorliegend das NSG für das Plangenehmigungsverfahren die
Konzentration von Entscheiden bei einer Leitbehörde vor, so holt diese
nach Art. 62a Abs. 1 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsge-
setzes vom 21. März 1997 (RVOG, SR 172.010) vor ihrem Entscheid die
Stellungnahmen der betroffenen Fachbehörden des Bundes ein. Beste-
hen zwischen den Stellungnahmen der Fachbehörden Widersprüche oder
ist die Leitbehörde mit den Stellungnahmen nicht einverstanden, so führt
sie mit den betroffenen Fachbehörden ein Bereinigungsgespräch
(Art. 62b Abs. 1 RVOG). Misslingt die Bereinigung, entscheidet die Leit-
behörde, wobei abweichende Stellungnahmen im Sinne der Transparenz
in der Begründung des Entscheids aufzuführen sind (Art. 62b Abs. 3
RVOG; vgl. auch THOMAS SÄGESSER, Regierungs- und Verwaltungsorga-
nisationsgesetz RVOG, Bern 2007, Art. 62b N. 8–12). Dem Bereinigungs-
verfahren kommt die Funktion zu, einerseits Druck auf die Leitbehörde
auszuüben, offene Fragen möglichst früh im Verfahren zu bereinigen, und
andererseits den Fachbehörden Gewähr zu bieten, dass ihren materiellen
Anliegen in gebührendem Mass Rechnung getragen wird. Das Bereini-
gungsverfahren dient dergestalt der (bundes-)verwaltungsinternen Mei-
nungsbildung und Entscheidfindung (Botschaft des Bundesrates vom
25. Februar 1998 zu einem Bundesgesetz über die Koordination und Ver-
einfachung der Plangenehmigungsverfahren, BBl 1998 III 2599 und 2613;
vgl. auch Urteil des Bundesgerichts 1C_78/2012 vom 10. Oktober 2012
E. 4).
3.2 Nach dem Gesagten ist das ASTRA für die Ausarbeitung der Ausfüh-
rungsprojekte zuständig. Es ist damit Planungsbehörde für die Bau und
Ausbau von Nationalstrassen. Dergestalt hat es die Ausführungsprojekte
der Vorinstanz zur Genehmigung einzureichen (vgl. Art. 12 Abs. 1 NSV),
womit das ASTRA die Funktion des Gesuchstellers – und in einem Be-
schwerdeverfahren jene der Gegenpartei – einnimmt, ohne dass es mit
Blick auf die fehlende Parteifähigkeit materieller Verfügungsadressat zu
sein vermag; die Stellung des ASTRA als Gesuchstellerin ist verwal-
tungsorganisatorischer Natur (vgl. zur Situation, in der sich das Gemein-
wesen selbst ein Bewilligung erteilt: PFLÜGER, a.a.O., N 643 ff.; ferner
A-1251/2012
Seite 36
MARKUS MÜLLER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bun-
desgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich 2008, Rz. 41
zu Art. 5 mit Hinweisen). Nebst der Funktion als Planungsbehörde ist das
ASTRA nach Art. 10 Abs. 1 der Organisationsverordnung für das Eidge-
nössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
(OV-UVEK, SR 172.217.1) auch Fachbehörde des Bundes für die Stras-
seninfrastruktur und als solche gemäss Art. 62a RVOG im Plangenehmi-
gungsverfahren anzuhören. Das ASTRA nimmt somit seit Inkrafttreten
des NFA von Gesetzes wegen eine Doppelfunktion als Planungs- und als
Fachbehörde ein. Der sich aus dieser Doppelfunktion allenfalls ergeben-
den Interessenkonflikte war sich der Gesetzgeber bewusst und hat darum
das ASTRA nicht zusätzlich mit der Instruktion des Plangenehmigungs-
verfahrens beauftragt (Botschaft zur Änderung des NSG, BBl 1999 I 936).
Diese obliegt wie die Genehmigung der Ausführungsprojekte der hiera-
risch übergeordneten Vorinstanz, die damit oberste Planungsbehörde des
Bundes für den Bau und Ausbau von Nationalstrassen ist.
3.3 Vor diesem Hintergrund sind im Folgenden die Rügen der Beschwer-
deführenden hinsichtlich ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör zu prüfen.
4.
4.1 Die Beschwerdeführenden 2 sowie 4 bis 7 halten der Vorinstanz zu-
nächst vor, nicht gebührend über den Verfahrensgang und insbesondere
die Aufnahme von Akten in Kenntnis gesetzt worden zu sein. Die Vorin-
stanz habe zuletzt über den Eingang der Stellungnahme des ASTRA vom
28. April 2010 orientiert und mitgeteilt, es sei den berührten Fachbehör-
den des Bundes sowie dem Kanton Zürich Gelegenheit gegeben worden,
sich hierzu vernehmen zu lassen. Der Beizug weiterer Akten, insbesonde-
re der Eingang der im Bereinigungsverfahren abgegebenen Stellung-
nahmen der Fachbehörden des Bundes, sei ihnen nicht angezeigt wor-
den. Damit habe die Vorinstanz den Anspruch der Beschwerdeführenden
auf Orientierung verletzt.
4.2 Die sachgerechte Wahrnehmung der persönlichkeitsbezogenen Mit-
wirkungsrechte, allen voran des Anspruchs auf Akteneinsicht, setzt
Kenntnis über den Verfahrensgang voraus. Aus dem Anspruch auf recht-
liches Gehör folgt daher – wie vorstehend in E. 2.2 bereits festgehalten –
die Pflicht der Behörde zur (vorgängigen) Orientierung über die ent-
scheidrelevanten tatsächlichen Grundlagen. Nimmt die Behörde neue Ak-
ten auf, die ihr als Entscheidgrundlage dienen, hat sie die Parteien dar-
über ebenso in Kenntnis zu setzen wie über Beweismassnahmen (BGE
A-1251/2012
Seite 37
132 V 387 E. 3.1; BGE 128 V 272 E. 5b/bb; Urteil des Bundesgerichts
1A.60/2002 vom 10. September 2002 E. 2.1-2.3; Urteil des Bundesver-
waltungsgerichts A-4010/2007 vom 27. Oktober 2008 E. 3.5.1;
RHINOW/KOLLER/KISS/THURNHERR/BRÜHL-MOSER, a.a.O, Rz. 318; WALD-
MANN/BICKEL, a.a.O, Art. 29 N 71-79). Der Anspruch auf Orientierung er-
scheint nach dem Gesagten gleichsam als Vorbedingung für die Aus-
übung der persönlichkeitsbezogenen Mitwirkungsrechte.
4.3 Unbestritten ist, dass die Vorinstanz die Parteien zuletzt über den
Eingang der Stellungnahme des ASTRA vom 28. April 2010 zu den Stel-
lungnahmen der Fachbehörden sowie des Kantons Zürich orientiert hat.
Im Folgenden nahm die Vorinstanz weitere Stellungnahmen des BAFU,
BLW, ARE und ASTRA als Fachbehörden des Bundes sowie des Kantons
Zürich auf. Diese betrafen insbesondere Fragen im Zusammenhang mit
der Beanspruchung und Kompensation von Fruchtfolgeflächen (FFF),
den Standorten der SABA Birchstrasse und der SABA Limmat, der Um-
setzung der Ausgleichs- und Ersatzmassnahmen nach NHG, der Überde-
ckung der westlichen Tunnelportale und der Rodung von Wald. Ferner hat
das ASTRA mit Schreiben vom 5. August 2010 weitere Unterlagen zum
Thema Erschütterungen beigebracht und die Vorinstanz zwei Aktennoti-
zen zu Bereinigungssitzungen vom 19. Oktober 2010 mit dem ASTRA
und dem BAFU betreffend die Standorte der SABA Birchstrasse und der
SABA Limmat sowie vom 29. Oktober 2010 mit dem ASTRA, ARE und
BLW betreffend die Beanspruchung und Kompensation von Fruchtfolge-
flächen (FFF) aufgenommen. Schliesslich hat die Vorinstanz mit Schrei-
ben vom 11. März 2011 den berührten Fachbehörden ihren Entscheid
über die verbliebene Differenz hinsichtlich der Kompensation von Frucht-
folgeflächen (FFF) mitgeteilt.
Die Fachstellen des Bundes haben vorliegend ihre Stellungnahmen im
Rahmen des Bereinigungsverfahrens nach Art. 62a RVOG abgegeben.
An diesem behördeninternen Verfahren müssen die übrigen Parteien ent-
gegen der Auffassung der Beschwerdeführerin 5 grundsätzlich nicht be-
teiligt werden (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-3762/2010 vom
25. Januar 2012 E. 5.4; vgl. auch vorstehend E. 3.1). Dies steht einem
Anspruch auf Orientierung über den Gang des Bereinigungsverfahrens
jedoch nicht von vornherein entgegen und ist insofern der Auffassung der
Vorinstanz nicht zu folgen. Vielmehr ist festzuhalten, dass die Mitwirkung
der Fachbehörden und der Kantone von grundlegender Bedeutung für
den Plangenehmigungsentscheid ist. Dies gilt umso mehr, als – wie vor-
liegend – die Vorinstanz als Plangenehmigungsbehörde selbst nicht
A-1251/2012
Seite 38
Fachbehörde und daher sowohl hinsichtlich der Feststellung des rechts-
erheblichen Sachverhalts wie auch der richtigen Rechtsanwendung auf
die Stellungnahmen der Fachbehörden und des betroffenen Kantons an-
gewiesen ist (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 1C_78/2012 vom
10. Oktober 2012 E. 4.2 f.). Der Vorinstanz dienten die Stellungnahmen
der Fachbehörden und des Kantons Zürich mit als Entscheidgrundlage,
weshalb sie verpflichtet war, den Parteien deren Beizug anzuzeigen (Ur-
teil des Bundesgerichts 1A.60/2002 vom 10. September 2002 E. 2.3; vgl.
zudem Urteil des Bundesgerichts 2A.132/2006 vom 20. Juli 2006 E. 2.5 f.
und Urteil des Bundesgerichts 2A.587/2003 vom 1. Oktober 2003 E. 9;
ferner MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 875 f.; BERNHARD WALDMANN, Das
rechtliche Gehör im Verwaltungsverfahren, in: Isabelle Häner/Bernhard
Waldmann [Hrsg.], Das erstinstanzliche Verwaltungsverfahren, Zü-
rich/Basel/Genf 2008, S. 73). Die Vorinstanz hat die Beschwerdeführen-
den jedoch nach dem Eingang der Stellungnahme des ASTRA vom
28. April 2010 nicht weiter über den Verfahrensgang orientiert und damit
deren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. Im Übrigen ist es Sache
der Vorinstanz, Art und Weise der Orientierung zu bestimmen. Dies hat
jedenfalls so zu erfolgen, dass die Parteien ihre Mitwirkungsrechte aus-
üben und ihren Standpunkt im Verfahren wirksam zur Geltung bringen
können (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-4122/2007 vom
27. Oktober 2008 E. 3.4.3; ferner MICHELE ALBERTINI, Der verfassungs-
mässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des
modernen Staates, Bern 2000, S. 224).
5.
5.1 Die Beschwerdeführenden beanstanden im Weiteren, es sei ihnen
keine Gelegenheit gewährt worden, zu den Vernehmlassungen der Fach-
behörde des Bundes und des Kantons Zürich Stellung zu nehmen.
5.2 Nach Art. 30 Abs. 1 VwVG hört die Behörde die Parteien an, bevor sie
verfügt. Sind wie vorliegend von einer Plangenehmigung zahlreiche Per-
sonen betroffen, sieht das NSG – wie die meisten Spezialgesetze, in wel-
chen es zu sog. Massenverfahren kommt – mit der Möglichkeit zur Ein-
sprache ein formalisiertes Äusserungsrecht vor (Art. 27d Abs. 1 NSG; vgl.
auch Art. 30a Abs. 2 VwVG).
Dem Anspruch auf rechtliches Gehör bzw. dem Recht auf Stellungnahme
ist nach dem Gesagten mit der Möglichkeit zur Einsprache und damit ei-
nem einfachen Schriftenwechsel grundsätzlich Genüge getan (vgl. Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts A-594/2009 vom 10. November 2009
A-1251/2012
Seite 39
E. 2.2). Die zuständige Behörde kann jedoch – als Ausfluss der Untersu-
chungsmaxime – einen zweiten Schriftenwechsel anordnen oder einer
Partei die Möglichkeit zu einer (weiteren) Stellungnahme einräumen. Sie
entscheidet darüber nach pflichtgemässem Ermessen (vgl. BGE 138 I
154 E. 2.3.2; ferner WALDMANN/BICKEL, a.a.O., Art. 31 N. 21 f.). Insofern
erscheint das formalisierte rechtliche Gehör i.S.v. Art. 27d Abs. 1 NSG
bzw. Art. 30a Abs. 2 VwVG gewissermassen als Minimalstandard für Ver-
fahren, in denen sehr vielen Personen Parteistellung zukommt. Über die
genaue Tragweite des Anspruchs auf rechtliches Gehör ist sodann an-
hand der konkreten Umstände und der berührten Interessen im Einzelfall
zu entscheiden und die spezialgesetzliche Regelung von Art. 27d Abs. 1
NSG insofern verfassungskonform auszulegen (vgl. vorstehend E. 2.2).
Dabei ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts den sachlichen
Unterschieden zwischen den verschiedenen Behörden und Verfahrens-
konstellationen Rechnung zu tragen, wobei es (auch) in Verfahren vor
Verwaltungsbehörden einen Anspruch auf Stellungnahme zu Eingaben
der übrigen Verfahrensbeteiligten anerkennt, soweit darin neue und er-
hebliche Gesichtspunkte (Noven) enthalten sind, zu denen sich die übri-
gen Verfahrensbeteiligten noch nicht hatten äussern können (BGE 138 I
154 E. 2.3.2 und E. 2.5 je mit weiteren Hinweisen). Der Anspruch auf
rechtliches Gehör gilt jedoch nicht (nur) um seiner selbst willen und darf
daher die Möglichkeit, eine weitere Stellungnahme einzureichen, auf jene
Gesichtspunkte beschränkt werden, die sich rechtlich oder tatsächlich auf
die Stellung des Einzelnen auswirken (vgl. Urteil des Bundesgerichts
2C_111/2007 vom 8. Juni 2007 E. 2.2.1 mit Hinweisen auf die Rechtspre-
chung).
5.3 Für das Verfahren vor der Vorinstanz fallen zunächst die Besonder-
heiten der vorliegenden Verfahrensordnung in Betracht. Demnach nimmt
das ASTRA sowohl als Planungs- wie auch als Fachbehörde des Bundes
für die Strasseninfrastruktur am Plangenehmigungsverfahren teil; die Vor-
instanz ist zwar oberste Planungsbehörde für den Bau und Ausbau von
Nationalstrassen, verfügt jedoch ihrerseits nicht über dasselbe Fachwis-
sen wie das ASTRA (vgl. zum Ganzen vorstehend E. 3). Als Fachbehörde
kann das ASTRA sodann zu den Stellungnahmen der übrigen Fachbe-
hörden des Bundes und der Kantone wiederum Stellung nehmen und hat
insofern eine bevorzugte Stellung inne.
Dieser Verfahrungsordnung und der sich daraus ergebenden (Doppel-)
Funktion des ASTRA als Planungs- und Fachbehörde ist in Nachachtung
des Anspruchs auf ein faires Verfahren nach Art. 29 Abs. 1 BV und dem
A-1251/2012
Seite 40
sich daraus ergebenden Grundsatz der Waffengleichheit sowie im Inte-
resse einer materiell richtigen Rechtsanwendung durch verfahrensrechtli-
che Garantie zu begegnen, wie dies die Beschwerdeführenden 2 und 7
zu Recht fordern (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2P.155/1996 vom
4. Dezember 1996, in: Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Ver-
waltungsrecht [ZBl], 1998 S. 378 f.; zum Umgang mit möglichen Interes-
senskonflikten vgl. BGE 128 II 1 E. 3d; ferner MÜLLER/SCHEFER, a.a.O.,
S. 862; GIOVANNI BIAGGINI, Bundesverfassung der Schweizerischen Eid-
genossenschaft, Zürich 2007, Art. 29 N. 15). Die Parteien sollen sich mit
gleicher Wirksamkeit am Verfahren beteiligen können (Urteil des Bundes-
gerichts 2C_391/2013 vom 13. November 2013 E. 2.1; vgl. hierzu auch
RENÉ WIEDERKEHR, Fairness als Verfassungsgrundsatz, Bern 2006,
S. 25-27). Den Beschwerdeführenden ist daher bereits im Plangenehmi-
gungsverfahren vor der Vorinstanz und nicht erst im Beschwerdeverfah-
ren vor dem Bundesverwaltungsgericht ein Recht auf Kenntnisnahme von
und Stellungnahme zu Eingaben der übrigen Verfahrensbeteiligten zuzu-
gestehen (vgl. zum Recht auf Stellungnahme bzw. Recht auf Replik auch
WALDMANN/BICKEL, a.a.O., Art. 31 N. 11 und 21 f. mit Hinweisen). So
kann in einem möglichst frühen Verfahrensstadium auf Interessenkonflik-
te und Schwachstellen am Projekt hingewiesen werden, was unnötige
Verfahrensverzögerungen und Kosten zu vermeiden hilft (vgl. Urteil des
Bundesgerichts 1C_78/2012 vom 10. Oktober 2012 E. 4.4).
Mit Blick auf den Verfahrensgang ist schliesslich auf den Grundsatz von
Treu und Glauben hinzuweisen, der von Behörden wie Privaten ein loya-
les und vertrauenswürdiges Verhalten im Rechtsverkehr verlangt (Art. 9
BV). Er verleiht dem Privaten einen Anspruch auf Schutz des berechtig-
ten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte
Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden (BGE 137 I 69
E. 2.5.1; Urteil des Bundesgerichts 1C_231/2012 vom 29. November
2012 E. 2.3; vgl. CHRISTOPH ROHNER, in: Ehrenzeller/Mastronardi/Schwei-
zer/Vallender [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Zü-
rich/Basel/Genf 2008, Rz. 54 zu Art. 9).
Nach den unbestritten gebliebene Ausführungen der Beschwerdeführen-
den hat die Vorinstanz letztmals über den Beizug der Stellungnahme des
ASTRA vom 28. April 2010 orientiert und mitgeteilt, die Parteien würden
über den weiteren Verfahrensgang in Kenntnis gesetzt. Die Beschwerde-
führenden 6 und 7 haben sich daraufhin – wiederum nach deren un-
bestritten gebliebenen Ausführungen – direkt an die Vorinstanz gewandt
und sich erkundigt, ob seitens der Beschwerdeführenden eine Stellung-
A-1251/2012
Seite 41
nahme erwünscht sei bzw. erwartet werde, was die Vorinstanz mit dem
Hinweis verneinte, es sei zunächst der Eingang der behördlichen Ver-
nehmlassungen abzuwarten. Für die Beschwerdeführenden 6 und 7 be-
stand mit Blick auf die Verfahrensführung durch die Vorinstanz und den
bisherigen Verfahrensablauf keine Veranlassung, (unaufgefordert) eine
Stellungnahme einzureichen. Die Vorinstanz hat demnach jedenfalls ge-
genüber den Beschwerdeführenden 6 und 7 ein berechtigtes Vertrauen
erweckt, zu einen späteren Zeitpunkt Stellung zu den eingegangenen
Vernehmlassungen der Fachbehörden des Bundes und des Kantons Zü-
rich nehmen zu können.
5.4 Die Vorinstanz wäre nach dem Gesagten verpflichtet gewesen, den
Beschwerdeführenden zumindest nach Abschluss des Bereinigungsver-
fahrens i.S.v. Art. 62b RVOG Gelegenheit zur Stellungnahme zu den Ein-
gaben der Fachbehörden des Bundes und des Kantons Zürich zu gewäh-
ren und hat, indem sie darauf verzichtete, deren Anspruch auf rechtliches
Gehör verletzt. Im Übrigen ist es Sache der zuständigen Behörde, die
Modalitäten der Gewährung des rechtlichen Gehörs festzulegen; sie hat
jedenfalls für einen vernünftigen Ausgleich zwischen dem Interesse der
Parteien an der Abgabe einer (weiteren) Stellungnahme einerseits und
dem Interesse an einer Verfahrenserledigung innert angemessener Frist
andererseits zu sorgen.
6.
6.1 Die Beschwerdeführenden halten der Vorinstanz ferner in verschie-
dener Hinsicht eine Verletzung der Begründungspflicht vor.
6.2 Der Anspruch auf rechtliches Gehör verlangt als persönlichkeitsbezo-
genes Mitwirkungsrecht, dass die Behörde die Vorbringen der Parteien
tatsächlich hört, prüft und in ihrer Entscheidfindung berücksichtigt (vgl.
vorstehend E. 2.2). Damit hängt die Pflicht der Behörde zusammen, ihre
Verfügung zu begründen, da sich meist nur anhand der Verfügungsbe-
gründung feststellen lässt, ob die Behörde ihrer Prüfungs- und Berück-
sichtigungspflicht nachgekommen ist (vgl. Art. 35 Abs. 1 VwVG; Urteil des
Bundesgerichts 2A.377/2000 vom 13. Februar 2001 E. 2b/bb; WALD-
MANN/BICKEL, a.a.O, Art. 32 N. 21).
Die Begründung einer Verfügung hat im Allgemeinen den rechtserhebli-
chen Sachverhalt und die anwendbaren Rechtsnormen zu enthalten so-
wie die rechtliche Würdigung (Subsumtion) der betreffenden Angelegen-
heit aufzuzeigen. Die Behörde ist jedoch nicht verpflichtet, sich mit jeder
A-1251/2012
Seite 42
tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand ausdrück-
lich auseinanderzusetzen. Sie darf sich vielmehr auf die für den Ent-
scheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken. Erforderlich ist aber
stets eine Auseinandersetzung mit dem konkret zu beurteilenden Sach-
verhalt. Die Behörde hat – zumindest kurz – die Überlegungen zu nen-
nen, von denen sie sich hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid
stützt (BGE 136 I 229 E. 5.2; Urteil des Bundesgerichts 1C_203/2012
vom 18. Januar 2013 E. 2.1; BVGE 2009/35 E. 6.4.1). Verlangt ist ent-
sprechend eine möglichst schlüssige Einbettung des im Einzelfall zu be-
urteilenden Sachverhalts in den vorhandenen Rechtsstoff. Die Behörde
hat sich selbst mit den verschiedenen rechtlich relevanten Gesichtspunk-
ten auseinanderzusetzen und darzutun, aus welchen Gründen sie den
Vorbringen einer Partei folgt bzw. ablehnt (RENÉ WIEDERKEHR, Die Be-
gründungspflicht nach Art. 29 Abs. 2 BV und die Heilung bei Verletzung,
hiernach: Begründungspflicht, in: ZBl, 2010 S. 489 f.; MÜLLER/SCHEFER,
a.a.O., S. 886; LORENZ KNEUBÜHLER, Die Begründungspflicht, Bern 1998,
S. 184). Jedenfalls muss die Begründung – im Sinne einer Minimalanfor-
derung – so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über deren Tragwei-
te Rechenschaft geben und sie sachgerecht anfechten kann (BGE 136 I
229 E. 5.2; Urteil des Bundesgerichts 1C_230/2012 vom 21. Februar
2013 E. 4.1).
Welchen Anforderungen eine Begründung hinsichtlich Dichte und Qualität
zu genügen hat, ist im Einzelfall anhand der konkreten Umstände und der
Interessen der Betroffenen zu bestimmen. Dabei ist die Begründungs-
dichte namentlich abhängig von der Eingriffsschwere des Entscheids, den
Vorbringen der Verfahrensbeteiligten sowie der Komplexität des Sachver-
halts und der sich stellenden Rechtsfragen (Urteil des Bundesgerichts
1P.736/2001 vom 5. April 2002 E. 3.1 mit Hinweisen; RHINOW/KOL-
LER/KISS/THURNHERR/BRÜHL-MOSER, a.a.O, Rz. 347, LORENZ KNEU-
BÜHLER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz
über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich 2008, Rz. 9-17 zu
Art. 35). Die Anforderungen an die Begründungsdichte sind umso höher
zu stellen, je grösser der Entscheidungsspielraum der Behörde ist und je
stärker ein Entscheid in die individuellen Rechte des Betroffenen eingreift
(BGE 129 I 232 E. 3.3; Urteil des Bundesgerichts 2A.81/2005 vom
7. Februar 2006 E. 2; BVGE 2012/24 E. 3.2.2). Dasselbe gilt, wenn sich
in tatsächlicher und/oder rechtlicher Hinsicht komplexe Fragen stellen
(vgl. BGE 129 I 2323 E. 3.3). Schliesslich hängt die Begründungsdichte
wesentlich von den Vorbringen der Verfahrensbeteiligten ab. Je einge-
hender und spezifischer die Parteien ihre Standpunkte darlegen, desto
A-1251/2012
Seite 43
einlässlicher hat grundsätzlich auch die Entscheidbegründung auszufal-
len (vgl. KNEUBÜHLER, a.a.O., S. 184 f.).
6.3
6.3.1 Die Beschwerdeführenden halten der Vorinstanz zunächst vor, sie
habe sich in ihrem Entscheid und insbesondere hinsichtlich der geforder-
ten Überdeckung der westlichen Tunnelportale im Wesentlichen darauf
beschränkt, die Ausführungen des ASTRA wiederzugeben und für nach-
vollziehbar zu erklären. Ihrer Pflicht, den rechtserheblichen Sachverhalt
und Amtes wegen abzuklären und selbst anhand der anwendbaren ge-
setzlichen Bestimmungen umfassend zu würdigen, sei die Vorinstanz
nicht nachgekommen und habe damit den Anspruch der Beschwerdefüh-
renden auf rechtliches Gehör verletzt.
6.3.2 Der Plangenehmigung vom 31. Januar 2012 steht eine Zusammen-
fassung des Sachverhalts voran, die sich im Wesentlichen auf eine grobe
Darstellung des Ausführungsprojekts und die Chronologie des Plange-
nehmigungsverfahrens vor der Vorinstanz beschränkt. In ihren Erwägun-
gen geht die Vorinstanz auf die Vernehmlassungen der Fachbehörden
des Bundes sowie des Kantons Zürich ein und prüft alsdann die gegen
das Ausführungsprojekt erhobenen Einsprachen. Dabei gibt die Vorin-
stanz zunächst wörtlich die Rechtsbegehren der Beschwerdeführenden
wieder und fasst anschliessend die Vernehmlassung des ASTRA zu den
einzelnen Einsprachen zusammen. Eine eigentliche Subsumtion, d.h. ei-
ne Unterstellung des rechtserheblichen Sachverhalts unter die anwend-
baren Rechtsnormen und eine eigene Auseinandersetzung der Vorin-
stanz mit den Vorbringen der Beschwerdeführenden lässt die angefoch-
tene Plangenehmigung indes weitgehend vermissen. Vielmehr be-
schränkte sich die Vorinstanz wiederholt – wie beispielsweise in Erwä-
gung 13.21 [recte 12.22] der Plangenehmigung vom 31. Januar 2012 –
im Wesentlichen darauf, die Beurteilung des ASTRA als begründet und
nachvollziehbar zu erklären, um diese hiernach zu stützen. Eigene, er-
gänzende Überlegungen fügte die Vorinstanz lediglich hinsichtlich der ge-
forderten Überdeckung der westlichen Tunnelportale, der lärmschutz-
rechtlichen Beurteilung der Nordumfahrung Zürich als wesentlich geän-
derte Anlage und der von den Beschwerdeführenden 7 geforderten Ver-
schiebung des Installations- und Zwischendeponieplatzes im Gebiet
Grossächer an (Erwägungen 3.2, 12.68 und 12.74 der Plangenehmigung
vom 31. Januar 2012).
A-1251/2012
Seite 44
6.3.3 Die Genehmigung des Ausführungsprojekts – und damit auch die
Prüfung, ob dieses den gesetzlichen Anforderungen entspricht – obliegt
der Vorinstanz (vgl. zur Zuständigkeitsordnung vorstehend E. 3). Diese
darf daher weder den Genehmigungsentscheid noch die Prüfung der ge-
gen das Ausführungsprojekt erhobenen Einwände vollständig aus der
Hand geben (vgl. auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-4832/2012, A-4875/2012 vom 1. Mai 2013 E. 6.3). Zwar ist es sachge-
recht, wenn die Vorinstanz für die Beurteilung der Einsprachen in fachli-
cher Hinsicht auf die Beurteilung des ASTRA und der übrigen Fachbehör-
den des Bundes abstellt. Im Weiteren wäre sie jedoch verpflichtet gewe-
sen, die Vorbringen der Beschwerdeführenden und des ASTRA nicht nur
einander gegenüberzustellen, sondern diese auch selbst anhand der an-
wendbaren Rechtsnormen zu würdigen sowie auf ihre Plausibilität hin zu
prüfen und so der Plangenehmigung vom 31. Januar 2012 ihre eigenen
(rechtlichen) Überlegungen zu Grunde zu legen (vgl. BGE 139 II 185
E. 9.2; BGE 134 II 217 E. 4.4; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-
1851/2012 vom 8. Juli 2013 E. 8.2; vgl. auch BGE 117 Ib 481 E. 6b/aa).
Dies muss umso mehr gelten, als das ASTRA Planungs- und Fachbehör-
de zugleich ist und daher Interessenkonflikte nicht von vornherein ausge-
schlossen werden können. Die Begründungspflicht dient gerade vor die-
sem Hintergrund auch der Selbstkontrolle der Vorinstanz und verhindert,
dass diese sich von sachfremden Erwägungen leiten lässt (vgl. BGE 129
I 232 E. 3.3; Urteil des Bundesgerichts 1B_414/2010 vom 23. Dezember
2010 E. 3.2 mit Hinweis auf BGE 133 I 270 E. 3.1 und E. 3.5.1;
WIEDERKEHR, Begründungspflicht, S. 483 mit Hinweisen). Jedenfalls ge-
nügt es nicht, die Ausführungen des ASTRA einfach für nachvollziehbar
zu erklären. Die Vorinstanz hat daher, indem sie in Teilen auf die Darstel-
lung einer eigenen Würdigung des rechtserheblichen Sachverhalts ver-
zichtete, ihre Begründungspflicht und damit den Anspruch der Beschwer-
deführenden auf rechtliches Gehör verletzt.
6.4 Die Beschwerdeführenden 2, 3 und sinngemäss die Beschwerdefüh-
renden 7 halten der Vorinstanz sodann vor, sich nicht eingehend mit den
Unterlagen zur Vorstudie Chance Gubrist betreffend eine 270 m lange
Überdeckung der westlichen Tunnelportale und der in der Vorstudie ent-
haltenen Kostenschätzung auseinandergesetzt zu haben.
Die Vorinstanz hat im Zusammenhang mit der geforderten Überdeckung
in fachlicher Hinsicht auf die Stellungnahmen der Fachbehörden des
Bundes abgestellt und sodann ihre (kurze) eigene Würdigung angefügt
(Erwägungen 13.21 [recte 12.22], 12.29, 12.62 und 12.74 i.V.m. den Er-
A-1251/2012
Seite 45
wägungen 3.2 und 12.3 der Plangenehmigung vom 31. Januar 2012).
Demnach sind die Vorinstanz und das ASTRA gestützt auf eine (erste)
Prüfung der Vorstudie zu dem Ergebnis gelangt, dass die geforderte
Überdeckung aufgrund der damit verbundenen hohen Kostenfolgen so-
wie aus Gründen der Verkehrssicherheit nicht in das Ausführungsprojekt
aufzunehmen ist. Zwar wäre es zu begrüssen gewesen, die Vorinstanz
hätte ihren Entscheid hinsichtlich der von zahlreichen Einsprechenden
verlangten Überdeckung eingehender – und damit für die Beschwerde-
führenden nachvollziehbarer – begründet. Vor dem Hintergrund der bun-
desgerichtlichen Rechtsprechung zur Prüfung von (Projekt-)Alternativen
vermag die vorinstanzliche Entscheidbegründung in formeller Hinsicht je-
doch zu genügen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1E.16/2005 vom
14. Februar 2006 E. 3.2; Urteil des Bundesgerichts 1A.191/2003 vom
1. Juli 2004 E. 6.1.1; Urteil des Bundesgerichts 1E.15/2001 vom 21. Mai
2002 E. 5.2). Die Vorinstanz war somit nicht verpflichtet, sich im Detail mit
der Vorstudie Chance Grubrist zu befassen, zumal für die Beschwerde-
führenden ersichtlich war, auf welche Überlegungen die Vorinstanz ihren
Entscheid stützte (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_81/2010 vom 4. Mai
2010 E. 2.3). Im Ergebnis ist die Vorinstanz zwar der Rechtsauffassung
der Beschwerdeführenden 2, 3 und 7 nicht gefolgt, hat ihnen aber gleich-
wohl das rechtliche Gehör gewährt und damit Art. 29 Abs. 2 BV Genüge
getan. Ob die Vorinstanz auch in materieller Hinsicht richtig entschieden
hat, ist im Folgenden zu prüfen (vgl. nachfolgend E. 16-27).
Berechtigt ist demgegenüber die Kritik, Vorinstanz und ASTRA hätten oh-
ne nähere Begründung angenommen, die Kostenfolgen einer Überde-
ckung würden deutlich höher ausfallen als in der Vorstudie Chance
Gubrist geschätzt; nach der Vorstudie ist mit Kostenfolgen in der Höhe
von 50 – 60 Mio. Franken zu rechnen, während das ASTRA von rund 100
Mio. Franken und damit erheblich höheren Kostenfolgen ausgeht. Das
ASTRA führt dabei nicht näher aus, worauf sich seine Kostenschätzung
stützt bzw. wie sich die Kostenschätzung im Groben zusammensetzt.
Demgegenüber enthält die Vorstudie Chance Gubrist auf S. 44 eine gro-
be Kostenschätzung. Vor dem Hintergrund, dass die Vorinstanz die For-
derung nach einer Überdeckung insbesondere aufgrund der hohen Kos-
tenfolgen abgewiesen hat, wäre es gehalten gewesen, die ihrem Ent-
scheid zu Grunde liegende Kostenschätzung näher zu begründen bzw.
das ASTRA darum anzuhalten. Indem die Vorinstanz darauf verzichtete,
hat sie ihre Begründungspflicht verletzt. Daran ändert nichts, dass das
ASTRA im Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht detailliertere Anga-
ben zu seiner Kostenschätzung beibringt. Die Angaben beruhen im We-
A-1251/2012
Seite 46
sentlichen auf einer Variantenstudie für eine Überdeckung der westlichen
Tunnelportale, in deren Rahmen jedoch die von den Beschwerdeführen-
den geforderte Überdeckung verbunden mit einer Verschiebung des
Halbanschlusses Weiningen nicht geprüft worden ist (Variantenstudie
Überdeckung Weiningen, Technischer Bericht vom 23. März 2007, zu den
Akten genommen als Beilage 29 der Stellungnahme des ASTRA vom
4. April 2013, nachfolgend: Variantenstudie Überdeckung Weiningen).
6.5 Die Beschwerdeführerin 2 rügt sodann, Vorinstanz und ASTRA hätten
sich nicht mit ihrem Begehren nach weitergehenden verkehrlich flankie-
renden Massnahmen befasst (Antrag Ziff. 4 der Einsprache vom 28. April
2009).
Die Vorinstanz verweist bezüglich der geforderten verkehrlich flankieren-
den Massnahmen auf die Ausführungen des ASTRA (Erwägung 12.62 der
Plangenehmigung vom 31. Januar 2012). Dieses hielt in seiner Stellung-
nahme vom 5. November 2009 zur Einsprache der Beschwerdeführerin 2
fest, die Berechnung mit dem kantonalen Verkehrsmodell habe gezeigt,
dass in der Gemeinde Weiningen keine weiteren verkehrlich flankieren-
den Massnahmen notwendig seien bzw. die vorgesehenen Massnahmen
genügten, um die gewünschten Verkehrseffekte zu erreichen.
Aufgrund der Ausführungen des ASTRA ist weder für die Beschwerdefüh-
rerin 2 noch für das Bundesverwaltungsgericht in nachvollziehbarer Wei-
se erkennbar, auf welche – tatsächlichen und rechtlichen – Überlegungen
die Vorinstanz ihren Entscheid stützt. Zwar belässt es auch die Be-
schwerdeführerin 2 in ihrer Einsprache weitgehend bei dem allgemeinen
Vorhalt, die vorgesehenen Massnahmen würden für eine Entlastung des
Dorfkerns und des Ortsteils Fahrweid vom Durchgangs- und Schleichver-
kehr nicht ausreichen. Die geforderten (weitergehenden) Massnahmen
sind jedoch bereits im Konzept "Verkehrliche flankierende Massnahmen
(VfM)" zum generellen Projekt aufgeführt (Generelles Projekt, Konzept
"Verkehrliche flankierende Massnahmen (VfM)", Technischer Bericht vom
24. Februar 2006, S. 8). Die Vorinstanz wäre daher und mit Blick auf die
besonderen Ortskenntnisse der Beschwerdeführerin 2 gehalten gewesen,
zumindest kurz darzulegen, aus welchen Gründen sie die im Ausfüh-
rungsprojekt vorgesehenen Massahmen als ausreichend erachtet. Der
blosse Verweis auf die (nicht bei den Akten liegende) Berechnungen mit-
tels des kantonalen Verkehrsmodells reicht in formeller Hinsicht – auch
und gerade im Hinblick auf eine Überprüfung des Entscheids durch das
A-1251/2012
Seite 47
Bundesverwaltungsgericht – nicht aus und verletzt die Vorinstanz damit
den Anspruch der Beschwerdeführerin 2 auf rechtliches Gehör.
6.6
6.6.1 Die Beschwerdeführenden 3 bemängeln an verschiedenen Stellen,
die Vorinstanz habe sich nicht ernstlich mit anbegehrten Projektänderun-
gen befasst bzw. ihren Entscheid unzureichend begründet.
Die Beschwerdeführenden 3 haben insbesondere zusätzliche Massnah-
men zur Begrenzung von (Lärm-)Immissionen während der Betriebspha-
se verlangt. Dieser Forderung hielt die Vorinstanz im Wesentlichen ent-
gegen, die massgeblichen Immissionsgrenzwerte würden eingehalten
und die gesetzlichen Anforderungen damit erfüllt (Erwägungen 13.21 [rec-
te 12.22] und 12.29 der Plangenehmigung vom 31. Januar 2012). Zwar
nennt die Vorinstanz weder die Rechtsnormen, auf welche sich ihr Ent-
scheid stützt, noch führt sie – zumindest kurz – aus, aus welchen Grün-
den weitergehende Emissionsbegrenzungen nicht in Betracht kommen.
Gleichwohl war für die Beschwerdeführenden 3 ersichtlich, dass die Vor-
instanz über die Einhaltung der Immissionsgrenzwerte hinaus keinen An-
lass für weitergehende Emissionsbegrenzungen sah und waren die Be-
schwerdeführenden 3 mithin in der Lage, die Plangenehmigung anzu-
fechten. Insofern vermag die Begründung der Vorinstanz den Anforde-
rungen von Art. 29 Abs. 2 BV bzw. Art. 35 Abs. 1 VwVG (gerade noch) zu
genügen.
In formeller Hinsicht ebenfalls nicht zu beanstanden ist die Begründung,
mit welcher die Vorinstanz das Begehren um eine Erdverlegung der Frei-
leitung der Axpo AG abgewiesen hat. Die Vorinstanz hielt unter Verweis
auf die Stellungnahme des ASTRA dafür, nationalstrassenbedingt komme
es zu keiner Änderung der Freileitung. Zudem sei eine Verkabelung der
Freileitung nicht verhältnismässig und könne daher im vorliegenden Ver-
fahren nicht verlangt werden (Erwägung 12.29 i.V.m. Erwägung 12.16 der
Plangenehmigung vom 31. Januar 2012). Für die anwaltlich vertretenen
Beschwerdeführenden 3 war erkennbar, auf welche rechtlichen Überle-
gungen die Vorinstanz ihren Entscheid stützt. Zu einer einlässlicheren Er-
örterung musste sich die Vorinstanz nicht veranlasst sehen, zumal auch
die Beschwerdeführenden 3 in ihrer Einsprachebegründung nicht weiter
dargelegt haben, worauf sie ihre Forderung stützen.
Nicht zu genügen vermag demgegenüber die Begründung, gestützt auf
welche die Vorinstanz die von den Beschwerdeführenden 3 anbegehrte
A-1251/2012
Seite 48
Verschiebung des Rauchauslassbauwerks abgewiesen hat. Die Vorin-
stanz beschränkte sich in ihren Erwägungen darauf, auf eine Varianten-
studie zu verweisen, um sodann festzuhalten, die gesetzlichen Anforde-
rungen würden erfüllt (Erwägungen 13.21 [recte 12.22] und 12.29 der
Plangenehmigung vom 31. Januar 2012). Weder für die Beschwerdefüh-
renden 3 noch für das Bundesverwaltungsgericht geht somit aus den Er-
wägungen hervor, ob die Vorbringen der Beschwerdeführenden 3 tat-
sächlich geprüft hat und inwieweit das Ausführungsprojekt deren Anliegen
(allenfalls) bereits Rechnung trägt.
6.6.2 Die Beschwerdeführenden 3 bemängeln sodann, die Vorinstanz ha-
be sich nicht hinreichend mit ihren Vorbringen zur Bedeutung des Richt-
plans des Kantons Zürich befasst, obschon dieser als Festsetzung eine
Überdeckung der westlichen Tunnelportale enthalte. Die diesbezügliche
Begründung der Vorinstanz ist jedoch in formeller Hinsicht nicht zu bean-
standen und geht der Vorhalt der Beschwerdeführenden 3 daher fehl. So
hielt die Vorinstanz in der angefochtenen Plangenehmigung fest, der Ein-
trag im kantonalen Richtplan sei nicht weiter konkretisiert und die gefor-
derte Zusammenarbeit mit den zuständigen Bundesbehörden bei der wei-
teren Planung habe ergeben, dass einer Überdeckung überwiegende In-
teressen entgegenstünden [Erwägung 12.29 i.V.m. Erwägungen 3.2 und
12.3 der Plangenehmigung vom 31. Januar 2012). Damit hat die Vorin-
stanz kurz die Überlegungen genannt, von denen sie sich hat leiten las-
sen, wobei unerheblich ist, ob die Auffassung der Vorinstanz in der Sache
zutrifft. Dies wird im folgenden zu prüfen sein.
6.6.3 Schliesslich halten die Beschwerdeführenden 3 der Vorinstanz vor,
sie habe sich nicht mit ihren Vorbringen hinsichtlich der Vermeidung bzw.
Verminderung von Lärm und Erschütterungen während der Bauphase,
insbesondere im Zusammenhang mit dem Bau der dritten Tunnelröhre,
auseinandergesetzt. Dies wiege umso schwerer, als bestehende Lärm-
schutzmassnahmen während der Bauzeit entfernt würden.
Die Vorinstanz verweist in ihren Erwägungen zu den Einsprachen der Be-
schwerdeführenden 3 auf die Ausführungen des ASTRA. Dieses hält in
seinen Stellungnahmen vom 5. November 2009 zu den Einsprachen fest,
das Ausführungsprojekt erfülle die gesetzlichen Anforderungen hinsicht-
lich des Schutzes vor Lärm und Erschütterungen während der Bauphase.
Die Immissionen seien anhand der Baulärm-Richtlinie des BAFU unter-
sucht worden und die erforderlichen Massnahmen im UVB dargestellt.
Demnach würden die im Ausführungsprojekt vorgesehenen Lärmschutz-
A-1251/2012
Seite 49
massnahmen wo möglich bereits vor dem eigentlichen Baubeginn reali-
siert und zudem der bestehende Lärmschutz, welcher während der Bau-
zeit entfernt werden müsse, gleichwertig ersetzt. Erschütterungsrelevante
Massnahmen würden nur in geringem Umfang auftreten und stellten kei-
ne Gefährdung für nahe gelegene Gebäude dar, so dass auf besondere
Massnahmen zum Schutz vor Erschütterungen verzichtet werden könne.
Hinsichtlich der Lärmemissionen während der Bauphase ist die Begrün-
dung der Vorinstanz in formeller Hinsicht und unter Vorbehalt des vorste-
hend in E. 6.3.3 Ausgeführten nicht zu beanstanden. Die Vorinstanz hat
unter Verweis auf die Stellungnahme des ASTRA erwogen, der beste-
hende Lärmschutz werde, soweit er während der Bauzeit entfernt werden
müsse, gleichwertig ersetzt. Im Übrigen verweist die Vorinstanz auf das
Massnahmenkonzept Lärm in der Bauphase vom 29. Februar 2008 (Bei-
lagen-Nr. 2-41) und die Baulärm-Richtlinie des BAFU, auf welche das
Massnahmenkonzept abstellt. Aus Letzterem ist sodann ohne erheblichen
Aufwand ersichtlich, welche Massnahmen während der Bauzeit vorgese-
hen sind. Zwar wäre es zu begrüssen gewesen, die Vorinstanz hätte zu-
mindest kurz die lärmrechtliche Behandlung von Baulärm erörtert. Für die
Beschwerdeführenden 3 war jedoch im Wesentlichen ersichtlich, auf wel-
che Überlegungen die Vorinstanz ihren Entscheid hinsichtlich der Lärm-
emissionen während der Bauzeit gestützt hat und ist die Begründung der
Vorinstanz insofern nicht zu beanstanden.
In formeller Hinsicht nicht zu genügen vermag demgegenüber die Be-
gründung, aufgrund welcher die Vorinstanz weitergehende Massnahmen
zum Schutz vor Erschütterungen abgewiesen hat. In den öffentlich aufge-
legenen Projektunterlagen finden sich keine Ausführungen zu Erschütte-
rungen im Zusammenhang mit dem Tagbau Weiningen. Vielmehr reichte
das ASTRA entsprechende Ausführungen bzw. Untersuchungen mit
Schreiben vom 5. August 2010 nach (Massnahmenkonzept Lärm in der
Bauphase vom 29. Februar 2008, Los 2, Gubristtunnel 3. Röhre, Beila-
gen-Nr. 2-41, Ergänzungen vom 16. April 2010, S. 21-23), ohne dass de-
ren Beizug den Beschwerdeführenden jedoch angezeigt worden wäre.
Für die Beschwerdeführenden 3 war somit nicht ersichtlich, auf welche
tatsächlichen und rechtlichen Überlegungen die Vorinstanz ihren Ent-
scheid stützt und verletzte die Vorinstanz insofern ihre Begründungs-
pflicht bzw. den Anspruch der Beschwerdeführenden 3 auf rechtliches
Gehör.
A-1251/2012
Seite 50
6.7 Die Beschwerdeführerin 5 kritisiert, die Vorinstanz habe sich nicht
ernstlich mit ihren Vorbringen hinsichtlich des Standorts der SABA Lim-
mat und insbesondere nicht mit den von ihr vorgeschlagenen Alternativ-
standorten befasst. Damit habe die Vorinstanz ihre Begründungspflicht
verletzt.
Die Vorinstanz hielt zunächst und unter Verweis auf die Stellungnahme
des ASTRA fest, es seien verschiedene Standorte für die in Frage ste-
hende SABA geprüft worden. Dabei habe sich ergeben, dass der vorge-
sehene Standort der am besten geeignetste ist. Die Vorinstanz und das
ASTRA listen sodann die Vorteile des vorgesehenen Standorts auf und
verweisen hinsichtlich der Auswirkungen auf das angrenzende Flachmoor
von nationaler Bedeutung auf die Kapitel 7 und 14 des UVB. Schliesslich
nehmen sie auf den von der Beschwerdeführerin 5 geforderten Alternativ-
standort Bezug und legen dar, welche Nachteile entstünden, würde die
SABA dort realisiert (Erwägung 12.93 der Plangenehmigung vom
31. Januar 2012).
Angesichts der Erwägungen der Vorinstanz kann nicht gesagt werden,
diese habe sich nicht ernstlich mit den Vorbringen der Beschwerdeführe-
rin 5 befasst und erweist sich der Vorhalt, die Vorinstanz habe in dieser
Hinsicht ihre Begründungspflicht verletzt, als unbegründet. Ob die Vorin-
stanz auch in der Sache richtig entschieden hat, ist keine Frage der Be-
gründungspflicht sondern der materiellen Rechtsanwendung und daher in
diesem Rahmen zu prüfen (vgl. nachfolgend E. 45).
6.8 Die Beschwerdeführerinnen 6 halten der Vorinstanz vor, sie habe sich
weder mit ihren Vorbringen zu den im Bereich der Nationalstrasse N1 ge-
planten Erhaltungsmassnahmen noch mit den geforderten weitergehen-
den Emissionsbegrenzungen befasst und ihren Entscheid insofern unzu-
reichend begründet.
Die Vorinstanz hat unter Verweis auf die Stellungnahmen des ASTRA er-
wogen, für Erhaltungsmassnahmen sei gleich wie für eine Herabsetzung
der allgemeine Höchstgeschwindigkeit das ASTRA zuständig, weshalb
entsprechende Massnahmen nicht im Rahmen eines Ausführungsprojekts
genehmigt werden müssten. Zudem sei die geforderte Herabsetzung der
Höchstgeschwindigkeit aufgrund der damit verbundenen Nutzungsein-
schränkung ohnehin abzulehnen. In Bezug auf den geforderten Einbau
eines stark lärmmindernden Strassenbelages hält das ASTRA sodann
A-1251/2012
Seite 51
fest, diese Forderung werde bereits erfüllt (Erwägung 12.73 i.V.m. Erwä-
gung 3.1 der Plangenehmigung vom 31. Januar 2012).
Die Vorinstanz und das ASTRA verkennen den Hintergrund der Begehren
der Beschwerdeführerinnen 6. Diese hielten in ihrer Einsprachebegrün-
dung dafür, der Ausbau der Nordumfahrung Zürich führe auch auf der an-
schliessenden Nationalstrasse N1 zu einer wahrnehmbaren Verkehrszu-
nahme. Entsprechend verlangten sie die Aufnahme der geplanten Erhal-
tungs- sowie weiterer Massnahmen zum Schutz vor Immissionen in das
vorliegende Ausführungsprojekt (Einsprache der Beschwerdeführerin-
nen 6 vom 24. April 2009, Ziff. 11). Den Erwägungen der Plangenehmi-
gung vom 31. Januar 2012 lässt sich diesbezüglich indes nichts entneh-
men. Zwar hält das ASTRA im Sinne einer nachgeschobenen Begrün-
dung im Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht fest, der Ausbau der
Nordumfahrung Zürich führe gemäss dem UVB nicht zu einer wahrnehm-
baren Verkehrszunahme auf dem betreffenden Abschnitt der National-
strasse N1 (Stellungnahme des ASTRA vom 6. Juni 2012 S. 33). Aus den
Erwägungen der angefochtenen Plangenehmigung erschliesst sich diese
Überlegung indes nicht und vermag daher der blosse Umstand, dass der
UVB den Beschwerdeführerinnen 6 zugänglich war, als Entscheidbe-
gründung nicht zu genügen. Im Übrigen hätte auch ein blosser Verweis
auf den UVB als Begründung nicht ausgereicht; verweist die Behörde zur
Begründung auf ein anderes Dokument, muss sich gleichsam zweifelsfrei
aus der Verfügung ergeben, auf welche Argumente sich die Behörde
letztlich stützt (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-4832/2012;
A-4875/2012 vom 1. Mai 2013 E. 6.5). Die Vorinstanz hätte somit zumin-
dest kurz und unter Verweis auf den UVB darlegen müssen, auf welche
rechtliche Überlegung sie ihren Entscheid stützt und hat, indem sie trotz
einlässlicher Parteivorbringen darauf verzichtete, den Anspruch der Be-
schwerdeführerinnen 6 auf rechtliches Gehör verletzt.
Soweit die Beschwerdeführerinnen 6 eine Gehörsverletzung auch in Be-
zug auf ihr Eventualbegehren rügen, ist darauf nicht weiter einzugehen.
Die Vorinstanz hat in dieser Hinsicht noch nicht verfügt und ist die Be-
schwerde insofern als Rechtsverweigerungs- bzw. Rechtsverzögerungs-
beschwerde entgegenzunehmen (vgl. vorstehend E. 1.7.6).
6.9
6.9.1 Im Zusammenhang mit der Begründungspflicht halten die Be-
schwerdeführenden 5, 6 und 7 der Vorinstanz schliesslich vor, sie habe
entgegen ihrer Verpflichtung abweichende Stellungnahmen der Fachbe-
A-1251/2012
Seite 52
hörden des Bundes in der Begründung zur Plangenehmigung vom
31. Januar 2012 nicht aufgeführt.
6.9.2 Sieht wie vorliegend das NSG für das Plangenehmigungsverfahren
die Konzentration von Entscheiden bei einer Leitbehörde vor, so holt die-
se nach Art. 62a Abs. 1 RVOG vor ihrem Entscheid die Stellungnahmen
der betroffenen Fachbehörden ein und führt, wie vorstehend in E. 3.1
ausgeführt, bei Differenzen zwischen den Fachbehörden ein Bereini-
gungsgespräch (Art. 27e NSG i.V.m. Art. 62b Abs. 1 RVOG). Misslingt die
Bereinigung, entscheidet die Leitbehörde und führt sie die abweichenden
Stellungnahmen der Fachbehörden im Sinne einer transparenten Ent-
scheidfindung in der Begründung des Entscheids auf (Art. 62b Abs. 3
RVOG).
6.9.3 Vorliegend konnte ein Grossteil der Differenzen zwischen den
Fachbehörden bereits im Rahmen eines doppelten Schriftenwechsels be-
reinigt werden. Bezüglich die Standorte für die SABA Limmat und die
SABA Birchstrasse, die Beanspruchung und Kompensation von Frucht-
folgeflächen (FFF) und die Durchführung einer einvernehmlichen Land-
umlegung blieben indes Differenzen bestehen. Die Vorinstanz führte da-
her am 19. Oktober 2010 mit dem ASTRA und dem BAFU und am
29. Oktober 2010 mit dem ASTRA, dem BLW und dem ARE je ein Berei-
nigungsgespräch. Die Differenzen betreffend die Standorte der SABA
Limmat und der SABA Birchstrasse sowie die Durchführung einer einver-
nehmlichen Landumlegung konnten hiernach bereinigt werden. Die Diffe-
renz bezüglich der Kompensation für die Beanspruchung von Fruchtfolge-
flächen (FFF) entschied die Vorinstanz am 11. März 2011 im Sinne der
übereinstimmenden Anträge des ARE und des BLW.
Vorab ist festzuhalten, dass die Vorinstanz das behördeninterne Verfah-
ren zur Bereinigung von Differenzen zwischen den Fachbehörden grund-
sätzlich korrekt durchgeführt hat. Streitig ist vorliegend einzig, ob sie zu
Unrecht abweichende Stellungnahmen der Fachbehörden nicht in ihrer
Begründung aufgeführt hat. Diesbezüglich ergibt sich zunächst, dass die
Vorinstanz nicht verpflichtet war, (ursprünglich) abweichende Stellung-
nahmen in ihrem Entscheid aufzuführen, soweit Differenzen wie vorste-
hend ausgeführt im Plangenehmigungsverfahren bereinigt werden konn-
ten.
Demgegenüber blieb betreffend die Kompensation für die Beanspruchung
von Fruchtfolgeflächen (FFF) eine Differenz bestehen, über welche die
A-1251/2012
Seite 53
Vorinstanz wie gesagt am 11. März 2011 im Sinne der übereinstimmen-
den Anträge des ARE und des BLW entschieden hat. Die Vorinstanz war
daher verpflichtet, die abweichende Stellungnahme des ASTRA in ihrem
Entscheid aufzuführen, beschränkte sich in der Folge jedoch darauf, die
abweichende Stellungnahme des ASTRA vom 28. April 2010 wieder-
zugeben (Erwägung 4 der Plangenehmigung vom 31. Januar 2012). Die
weiteren, im Verlauf des Bereinigungsverfahrens zu den Akten genom-
menen Stellungnahmen des ASTRA vom 5. September 2010 und vom
24. Januar 2011 führt sie nicht auf. Ob die Vorinstanz damit den Anforde-
rungen von Art. 62b Abs. 3 RVOG genüge getan hat, kann vorliegend of-
fen bleiben. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern den Beschwerdeführenden
5, 6 und 7 aus einem allfälligen Verfahrensfehler ein Nachteil entstanden
ist, zumal sie selbst die Frage der Kompensation für die Beanspruchung
von Fruchtfolgeflächen (FFF) nicht zum Gegenstand ihrer Einsprachen
gemacht haben. Die Beschwerdeführenden 5, 6 und 7 sind daher mit ih-
rer Rüge, die Vorinstanz habe abweichende Stellungnahmen von Fach-
behörden zu Unrecht nicht aufgeführt – und damit ihre Begründungs-
pflicht verletzt – nicht zu hören.
6.10 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Entscheidbegründung
der Vorinstanz nicht in jeder Hinsicht zu überzeugen vermag. Als oberste
Planungsbehörde des Bundes für den Bau und Ausbau von National-
strassen wäre sie grundsätzlich verpflichtet gewesen, die Stellungnah-
men auch der Fachbehörden des Bundes anhand der anwendbaren
Rechtsnormen selbst zu würden und so der Plangenehmigung vom
31. Januar 2012 ihre eigenen rechtlichen Überlegungen zu Grunde zu le-
gen. Die Vorinstanz hat jedoch hinsichtlich der Genehmigung des vorlie-
genden Ausführungsprojekts im Wesentlichen auf die Ausführungen der
Fachbehörden und insbesondere des ASTRA verwiesen und darauf ab-
gestellt. Ferner hat die Vorinstanz ihren Entscheid über die Einsprachen
der Beschwerdeführenden 2, 3, 6 und 7 zumindest in Teilen unzureichend
begründet, so dass für die Beschwerdeführenden nicht ersichtlich war,
auf welche Überlegungen die Vorinstanz ihren Entscheid stützte. Die Vor-
instanz hat dadurch teilweise eine wirksame Selbstkontrolle verhindert
und gleichsam ihre Begründungspflicht bzw. den Anspruch der Be-
schwerdeführenden auf rechtliches Gehör verletzt.
7.
7.1 Nachdem wie vorstehend ausgeführt die Vorinstanz teilweise den An-
spruch der Beschwerdeführenden auf rechtliches Gehör verletzt hat, ist
im Folgenden zu prüfen, ob die angefochtene Plangenehmigung – wie
A-1251/2012
Seite 54
von den Beschwerdeführenden verlangt – bereits aus diesem Grund auf-
zuheben ist.
7.2 Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist nach konstanter bundesge-
richtlicher Rechtsprechung formeller Natur. Seine Verletzung führt daher
grundsätzlich zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids, ungeachtet
der Erfolgsaussichten in der Beschwerdesache selbst. Das Bundesge-
richt lässt es jedoch zu, Verfahrensfehler wie eine Verletzung des An-
spruchs auf rechtliches Gehör im Rechtsmittelverfahren zu heilen bzw.
die unterbliebene Gewährung des rechtlichen Gehörs nachzuholen. Dies
setzt voraus, dass die Verletzung nicht besonders schwer wiegt und der
Betroffene die Möglichkeit hat, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äus-
sern, die zur freien Prüfung aller Sachverhalts- und Rechtsfragen berech-
tigt ist. Des weiteren dürfen dem Betroffenen durch die Heilung keine un-
zumutbaren Nachteile entstehen (WALDMANN/BICKEL, a.a.O., Art. 29
N. 114 ff.). Das Bundesgericht nimmt schliesslich selbst bei schwerwie-
genden Gehörsverletzungen von einer Rückweisung an die Vorinstanz
Abstand, wenn dies zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu un-
nötigen Verzögerungen führen würde (BGE 137 I 195 E. 2.3.2; Urteil des
Bundesgerichts 1A.234/2006 vom 8. Mai 2007 E. 2.2).
Der nachträglichen Gewährung des rechtlichen Gehörs zugänglich sind
insbesondere Verstösse gegen die Begründungspflicht. Hierzu ist das
Versäumte im Rechtsmittelverfahren nachzuholen, indem entweder die
Vorinstanz eine genügende Begründung nachschiebt, etwa in ihrer Ver-
nehmlassung, oder aber die Rechtsmittelinstanz der beschwerdeführen-
den Partei vor Erlass ihres Entscheids Gelegenheit einräumt, zu der in
Aussicht genommenen Begründung Stellung zu nehmen (BGE 125 I 209
E. 9a; Urteil des Bundesgerichts 2C_762/2011 vom 15. Juni 2012 E. 4.1;
BVGE 2012/24 E. 3.4; vgl. auch WIEDERKEHR, Begründungspflicht,
S. 502). Desgleichen ist ein Verstoss gegen das Recht auf Kenntnisnah-
me von und Stellungnahme zu Eingaben der übrigen Verfahrensbeteilig-
ten im Allgemeinen als behoben zu betrachten, wenn dem Betroffenen die
wesentliche Tatsachen im Nachhinein zur Kenntnis gebracht werden und
er Stellung hierzu nehmen kann. Wird eine Verletzung des Anspruchs auf
rechtliches Gehör im Rechtsmittelverfahren geheilt bzw. behoben, ist der
Gehörsverletzung bei der Verlegung der Kosten Rechnung zu tragen,
selbst wenn die Beschwerde in materieller Hinsicht abzuweisen ist (Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts A-821/2013 vom 2. September 2013
E. 3.2; LORENZ KNEUBÜHLER, Die Kostenverlegung im Beschwerdeverfah-
A-1251/2012
Seite 55
ren des Bundes, in: ZBl, 2005, S. 466 mit Hinweisen; vgl. ferner BGE 131
II 200 E. 4.3 und 7.3).
7.3 Die Verletzung der Parteirechte wiegt vorliegend nicht einfach leicht.
Die Vorinstanz hat die Beschwerdeführenden nicht immer hinreichend
über den Verfahrensgang orientiert und ihnen auch keine Gelegenheit
gegeben, sich zu den im Weiteren aufgenommenen Akten zu äussern.
Ferner hat die Vorinstanz verschiedentlich ihre Begründungspflicht ver-
letzt, indem sie im Wesentlichen auf die Ausführungen des ASTRA ver-
wies und teilweise ohne eigene Würdigung des rechtserheblichen Sach-
verhalts darauf abstellte. Den Beschwerdeführenden war es jedoch mög-
lich, die Plangenehmigungsverfügung vom 31. Januar 2012 – wenn auch
nicht in jeder Hinsicht sachgerecht – anzufechten. Vorinstanz und ASTRA
haben ferner im Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht in Teilen eine
Begründung nachgeschoben und die Beschwerdeführenden die vo-
rinstanzlichen Akten eingesehen und sich hierzu geäussert. Da zudem
das Bundesverwaltungsgericht grundsätzlich mit voller Kognition urteilt
(vgl. nachfolgend E. 10), kann die Verletzung der Parteirechte vorliegend
als behoben gelten. Mit Blick auf den bisherigen Verfahrensgang betref-
fend den Ausbau der Nordumfahrung Zürich erscheint es zudem auch
aus verfahrensökonomischen Gründen als sachgerecht, von einer Rück-
weisung der Angelegenheit an die Vorinstanz allein zur Gewährung des
rechtlichen Gehörs abzusehen und sind die Beschwerden in diesem
Punkt abzuweisen. Vor dem Hintergrund der festgestellten Gehörsverlet-
zungen sind die Beschwerden jedoch an sich zu Recht erfolgt. Der teil-
weisen Verletzung des rechtlichen Gehörs wird bei der Verlegung der
Verfahrenskosten und der Zusprechung einer Parteientschädigung Rech-
nung zu tragen sein.
8.
8.1 Die Beschwerdeführenden 1, 2 sowie 4 bis 7 rügen im Weiteren, die
Vorinstanz habe keine Einspracheverhandlung bzw. keinen Augenschein
durchgeführt. Darauf ist im Folgenden einzugehen, wobei zwischen dem
Anspruch auf Abnahme anerbotener Beweismittel als Teilgehalt des An-
spruchs auf rechtliches Gehör (hierzu nachfolgend E. 8.2) und den Be-
stimmungen zum Enteignungsverfahren (hierzu nachfolgend E. 8.3) zu
unterscheiden ist.
8.2 Nach Art. 33 Abs. 1 VwVG nimmt die Behörde ihr rechtzeitig und
formrichtig angebotene Beweismittel ab, wenn diese zur Abklärung des
Sachverhalts tauglich scheinen. Dabei fällt als Beweismittel u.a. ein Au-
A-1251/2012
Seite 56
genschein in Betracht (Art. 12 Bst. d VwVG). Der Anspruch der Parteien
auf Abnahme angebotener Beweismittel steht einer vorwegnehmenden
Beweiswürdigung jedoch nicht von vornherein entgegen. Vielmehr kann
die Behörde auf die Abnahme (weiterer) Beweise verzichten, wenn diese
eine nicht erhebliche Tatsache betreffen bzw. offensichtlich untauglich
sind oder wenn sie aufgrund abgenommener Beweise ihre Überzeugung
gebildet hat und ohne Willkür annehmen konnte, dass ihre Auffassung
durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert würde (antizipierte Be-
weiswürdigung; Urteil des Bundesgerichts 1C_192/2010 vom 8. Novem-
ber 2010 E. 3.3; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-4404/2012 vom
6. März 2013 E. 2.1 mit Hinweisen; WALDMANN/BICKEL, a.a.O., Art. 33
N. 21 f.).
Im Verfahren vor der Vorinstanz haben einzig die Beschwerdeführenden
6 und 7 einen Augenschein anerboten, nicht hingegen die Beschwerde-
führenden 1, 2, 4 und 5. Letztere sind daher mit ihrem Vorhalt, die Vorin-
stanz habe mit dem Verzicht auf Durchführung eines Augenschein ihr
rechtliches Gehör verletzt, von vornherein nicht zu hören. Daran ändert
nichts, dass die Behörde den rechtserheblichen Sachverhalt in Nachach-
tung des Untersuchungsgrundsatzes von Amtes wegen feststellt und die
Wahl der geeigneten Beweismittel in ihrem pflichtgemässen Ermessen
liegt. Es ist vorliegend nicht ersichtlich und wird von den Beschwerdefüh-
renden 1, 2, 4 und 5 auch nicht begründet vorgebracht, dass die Vorin-
stanz pflichtwidrig auf die Durchführung eines Augenscheins verzichtet
hat; entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden lässt sich alleine
aus dem Umstand, dass mit dem geplanten Ausbau der Nordumfahrung
Zürich ein verhältnismässig weitreichendes Ausführungsprojekt zu beur-
teilen ist, nicht schliessen, es müsse in jedem Fall ein Augenschein
durchgeführt werden.
Die Beschwerdeführerinnen 6 beantragten die Durchführung eines Au-
genscheins im Zusammenhang mit den von ihnen anbegehrten Emissi-
onsbegrenzungen (Temporeduktion, lärmmindernder Strassenbelag).
Ferner suchten sie zu belegen, dass der Ausbau der Nordumfahrung Zü-
rich auf dem angrenzenden Abschnitt der Nationalstrasse N1 zu einer
wahrnehmbaren Verkehrszunahme führt und die Bevölkerung bereits
heute durch Immissionen in besonderem Mass betroffen ist. Es ist jedoch
nicht ersichtlich und wird von den Beschwerdeführerinnen 6 auch nicht
dargetan, dass die Vorinstanz durch einen Augenschein neue, ent-
scheidwesentliche Erkenntnisse hätte gewinnen können, insbesondere
da zukünftige Auswirkungen im Streit liegen, deren Implikationen (noch)
A-1251/2012
Seite 57
nicht sichtbar sind. Insofern hätte ein Augenschein von vornherein etwas
Willkürliches an sich (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-5324/2009 vom 27. Juli 2010 E. 10.1 f.). Bei dieser Sachlage ist es
nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz in vorweggenommener Be-
weiswürdigung auf die Durchführung eines Augenscheins verzichtet hat
und liegt somit auch keine Verletzung des Anspruchs der Beschwerdefüh-
rerinnen 6 auf rechtliches Gehör vor. Nichts anderes ergibt sich hinsicht-
lich der Beschwerdeführenden 7, die einen Augenschein insbesondere im
Hinblick auf den – ihrer Ansicht nach bestehenden – Nutzen einer Über-
deckung der westlichen Tunnelportale anbegehrt haben. Ferner hat die
Vorinstanz über das Eventualbegehren der Beschwerdeführenden 6 noch
gar nicht verfügt (vgl. vorstehend E. 1.7.6), so dass die Beschwerde dies-
bezüglich als Rechtsverweigerungs- bzw. Rechtsverzögerungsbeschwer-
de entgegenzunehmen ist und das Bundesverwaltungsgericht einzig zu
entscheiden hat, ob die Vorinstanz eine Verfügung zu erlassen verpflich-
tet gewesen wäre.
8.3
8.3.1 Die Beschwerdeführenden 1, 4, 6 und 7 halten der Vorinstanz ferner
vor, sie habe in Missachtung von Art. 26a NSG i.V.m. Art. 45 des Bundes-
gesetzes vom 20. Juni 1930 über die Enteignung (EntG, SR 711) auf eine
Einsprache- bzw. Einigungsverhandlung verzichtet, obschon sie ihre Be-
gehren nach weitergehenden Emissionsbegrenzungen auch auf Art. 7
Abs. 3 EntG gestützt hätten.
8.3.2 Das NSG sieht für den Bau und Ausbau von Nationalstrassen die
Konzentration der Entscheidkompetenzen bei einer Leitbehörde vor (vgl.
hierzu vorstehend E. 3.1). Entsprechend fallen sämtliche Verfahren zur
Bewilligung eines Vorhabens im Plangenehmigungsverfahren vor der Vor-
instanz zusammen und sind allfällige Einsprachen gegen das Ausfüh-
rungsprojekt ebenso wie enteignungsrechtliche Einwände und Begehren
um Entschädigung oder Sachleistung während der öffentlichen Auflage
geltend zu machen. Auch die Instruktion der enteignungsrechtlichen Be-
gehren nach Art. 7 bis 10 EntG obliegt der Vorinstanz. Im Anschluss an
das Plangenehmigungsverfahren hat dann die ESchK zu entscheiden, ob
trotz Schutzvorkehren ein Schaden verbleibt, der zu entschädigen ist
(BGE 128 II 368 E. 3.1). Das Verfahren vor der Vorinstanz richtet sich
nach dem NSG und subsidiär nach dem EntG (Art. 26a NSG). Letzteres
sieht in Art. 45 Abs. 1 und 2 EntG vor, dass der Präsident der ESchK die
Enteigneten sofort nach der öffentlichen Auflage zu einer Einigungsver-
handlung an Ort und Stelle lädt (vgl. hierzu das Urteil des Bundesverwal-
A-1251/2012
Seite 58
tungsgerichts A-594/2009 vom 10. November 2009 E. 2.3 f.). Der Zeit-
punkt der Einigungsverhandlung ist sodann massgebend für die Bestim-
mung des Verkehrswertes, auf dessen Grundlage die Höhe der Entschä-
digung festgelegt wird (Art. 19 bis
Abs. 1 EntG).
Gegenstand einer formellen Enteignung können nach Art. 5 Abs. 1 EntG
nebst dinglichen Rechten auch die aus dem Grundeigentum hervorge-
henden Nachbarrechte sein. Das EntG verpflichtet den Enteigner jedoch,
zunächst geeignete Schutzvorkehren zu treffen, um übermässige Einwir-
kungen überhaupt zu vermeiden (Art. 7 Abs. 3 EntG). Sieht ein Projekt
geeignete Massnahmen nicht bereits vor, hat der Betroffene mittels (ent-
eignungsrechtlicher) Einsprache im Plangenehmigungsverfahren ent-
sprechende Begehren zu stellen. Lassen sich übermässige Immissionen
nicht oder nur mit unverhältnismässigem Aufwand vermeiden, so werden
die Abwehransprüche zu Gunsten des vorrangigen öffentlichen Interesses
am Werk unterdrückt bzw. enteignet und bleibt den Betroffenen nur mehr
das Recht, eine Entschädigung zu fordern. Eine Entschädigung ist ge-
schuldet, wenn die Immissionen für den Betroffenen nicht vorhersehbar
waren, ihn in spezieller Weise treffen und einen schweren Schaden ver-
ursachen (BGE 123 II 560 E. 3a; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-1205/2012 vom 28. Juni 2012 E. 4.1 mit Hinweisen auf die Rechtspre-
chung und die Literatur; PETER HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes
Umweltschutzrecht, 5. Aufl., Bern 2008, S. 648 ff.).
8.3.3 Die Beschwerdeführenden 1, 4 und 7 machen nicht begründet gel-
tend, von einer (vorübergehenden) Enteignung (beschränkter) dinglicher
oder persönlicher Rechte betroffen zu sein. Ihre Begehren in der Sache
zielen vielmehr auf weitergehende Vorkehren zum Schutz vor Lärmim-
missionen ab. Soweit die Beschwerdeführenden damit implizit auf die
Enteignung nachbarrechtlicher Abwehransprüche hindeuten, stellt sich
die Frage, ob bereits aus diesem Grund zusätzlich zum Plangenehmi-
gungsverfahren ein Einigungsverfahren durchzuführen gewesen wäre.
Die Beschwerdeführenden fordern, abgesehen von Beschwerdeführer 4,
keine Entschädigung wegen Enteignung nachbarrechtlicher Abwehran-
sprüche und sie machen auch nicht geltend, die Einwirkungen seien im
enteignungsrechtlich relevanten Sinn übermässig. Es erscheint somit
fraglich, ob sich die Begehren der Beschwerdeführenden 1, 4 und 7
überhaupt auf Art.7 Abs. 3 EntG stützen lassen (vgl. Urteil des Bundesge-
richts 1A.144/2002 vom 19. Juli 2002 E. 3). Dies kann jedoch offen blei-
ben. Stehen wie vorliegend die Einwirkungen aus dem Bau und Betrieb
A-1251/2012
Seite 59
eines öffentlichen Werkes in Frage, lässt sich in der Regel nicht zum Vor-
aus bestimmen, welche Nachbarrechte allenfalls entzogen oder be-
schränkt werden (vgl. BGE 116 Ib 11 E. 2b/cc). Die Vorinstanz war aus
diesem Grund vorliegend nicht gehalten, mit Blick auf eine allfällige Ent-
eignung nachbarrechtlicher Abwehransprüche während des Plangeneh-
migungsverfahrens vorsorglich bereits ein Einigungsverfahren durchzu-
führen (vgl. zum Ganzen auch BEATRICE WAGNER PFEIFER, Beweissiche-
rung und Entschädigung bei Bauschäden – Verfahren vor der Eidgenös-
sischen Schätzungskommission, in: Balser juristische Mitteilungen [BJM]
2011, S. 74-76 und 83). Ferner kommt in Verfahren wie dem vorliegenden
den enteignungsrechtlichen Ansprüchen nebst jenen aus Bundesumwelt-
recht lediglich ergänzende Funktion zu (vgl. zum Ganzen BGE 130 II 394
E. 7.2 und 9.2 u.a. unter Verweis auf BGE 123 II 560 E. 4a). Allein aus
dem Umstand, dass sich ein Begehren allenfalls auch auf Art. 7 Abs. 3
EntG stützen lässt, kann demnach nicht folgern, es sei im Plangenehmi-
gungsverfahren in jedem Fall bereits ein Einigungsverfahren durchzufüh-
ren. Hierzu verpflichtet auch nicht die blosse Möglichkeit einer (nachträg-
lichen) Forderungseingabe; die Einigungsverhandlung wäre in diesem
Fall nach dem Feststellen der Einwirkungen bzw. nach der Inbetriebnah-
me des Werkes im Hinblick auf die Leistung einer Entschädigung durch
den Präsidenten der ESchK durchzuführen (vgl. BGE 116 Ib 11 E. 2b/dd;
vgl. zur [nachträglichen] Forderungseingabe das Urteil des Bundesver-
waltungsgerichts A-1205/2012 vom 28. Juni 2012 E. 5.4 mit Hinweisen
auf die Rechtsprechung und Literatur). Soweit also die Beschwerdefüh-
renden 1, 4 und 7 die Durchführung eines Einigungsverfahrens verlan-
gen, sind ihre Beschwerden abzuweisen.
8.3.4 Die Gemeinde Geroldswil, eine der Beschwerdeführerinnen 6, hat in
ihrer Einsprache vom 24. April 2009 ebenfalls ein Begehren um Enteig-
nungsentschädigung gestellt. Zur Begründung verweist sie auf die Land-
erwerbstabelle (Dok. Nr. 1-123) bzw. den Situationsplan Landerwerb und
vorübergehende Landbeanspruchung (Dok. Nr. 1-121) und die persönli-
che Anzeige. Demnach werden mehrere im Eigentum der Gemeinde Ge-
roldswil stehende Grundstücke als "Fahrwege für Transporte während der
Bauzeit" beansprucht. Bei den betreffenden Grundstücken handelt es
sich um bestehende Verkehrs- und Wegflächen, wobei sich konkrete An-
gaben über die vorgesehene Beanspruchung der Grundstücke weder in
den vorerwähnten Unterlagen noch in der angefochtenen Plangenehmi-
gung finden. Für das Bundesverwaltungsgericht ist daher nicht abschlies-
send erkennbar, in welchem Umfang die betreffenden Grundstücke
(überhaupt) beansprucht werden und ob die Beanspruchung einer (vorü-
A-1251/2012
Seite 60
bergehenden) Enteignung gleichkommt. Die Frage der Beanspruchung
der Grundstücke der Gemeinde Geroldswil wird im Rahmen der ohnehin
durchzuführenden Detailprojektierung (nochmals) zu prüfen und sodann
allenfalls ein Einigungsverfahren durchzuführen sein (vgl. Dispositiv Ziff. 6
der Plangenehmigung vom 31. Januar 2012). Die Plangenehmigung vom
31. Januar 2012 ist daher in Bezug auf die Grundstücke der Gemeinde
Geroldswil mit einer entsprechenden Auflage zu versehen bzw. in die Be-
schwerde der Beschwerdeführerinnen 6 in diesem Sinne teilweise gutzu-
heissen.
8.4 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz in antizipier-
ter Beweiswürdigung auf die Durchführung eines Augenscheins verzich-
ten durfte und ihr entgegen der Vorbringen der Beschwerdeführenden 1,
2 sowie 4 bis 7 diesbezüglich keine Gehörsverletzung vorzuhalten ist.
Ferner war die Vorinstanz hinsichtlich der Begehren der Beschwerdefüh-
renden 1, 4 und 7 nicht zur Durchführung eines Einigungsverfahrens ver-
pflichtet und durfte daher bisher auf eine Überweisung der Planunterla-
gen und Forderungen an den Präsidenten der ESchK zur Durchführung
einer Einigungsverhandlung verzichten. Ob die Beanspruchung der
Grundstücke der Gemeinde Geroldswil einer Enteignung gleichkommt,
wird im Rahmen der Detailprojektierung zu klären sein.
9.
Insgesamt ist hinsichtlich des Anspruchs auf rechtliches Gehör festzuhal-
ten, dass die Vorinstanz die Rechte der Beschwerdeführenden auf Orien-
tierung und Stellungnahme teilweise verletzt und die angefochtene Plan-
genehmigung teilweise unzureichend begründet hat. Nachdem den Be-
schwerdeführenden vor Bundesverwaltungsgericht jedoch nachträglich
Gehör gewährt wurde, kann die Verletzung der Parteirechte, obschon sie
nicht leicht wiegt, als behoben betrachtet werden. Der Gehörsverletzung
ist bei der Verlegung der Kosten Rechnung zu tragen.
Kognition
10.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf
Verletzung von Bundesrecht – einschliesslich der unrichtigen oder unvoll-
ständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechts-
fehlern bei der Ausübung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit
(Art. 49 VwVG). Es auferlegt sich grundsätzlich eine gewisse Zurückhal-
tung, wenn technische Probleme zu beurteilen sind oder die Vorinstanz
A-1251/2012
Seite 61
ihren Entscheid gestützt auf Berichte von Fachbehörden gefällt hat
(BVGE 2011/33 E.4.4 mit Hinweisen; CANDRIAN, a.a.O., S. 113 N. 191).
Vorliegend rechtfertigt sich eine entsprechende Zurückhaltung indes nicht
ohne Weiteres, da die Vorinstanz – obschon oberste Planungsbehörde
des Bundes für den Bau und Ausbau von Nationalstrassen – in Teilen auf
eine eigene Würdigung des rechtserheblichen Sachverhalts verzichtet hat
(hierzu vorstehend E. 3 und E. 6.3).
Sachverhaltsfeststellung und Beweisanträge
11.
11.1 Die Beschwerdeführenden 3 halten der Vorinstanz eine unvollstän-
dige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts vor und beantragen
in verschiedener Hinsicht eine Ergänzung des UVB. Die Rechtsbegehren
betreffen insbesondere den Schutz vor (übermässigen) Immissionen wäh-
rend der Bauzeit. Soweit die Vorinstanz in diesem Zusammenhang auf
die nachfolgende Detailprojektierung verwies, rügen die Beschwerdefüh-
renden 3 sodann eine Verletzung der Rechtsweggarantie nach Art. 29a
BV und eine Vereitelung von Bundesumweltrecht. Sie sind der Ansicht,
sie müssten sich (bereits) auf der Grundlage des UVB ein Bild über sämt-
liche Belastungen machen können. Es ist daher im Folgenden vorab zu
prüfen, ob die Vorinstanz die Beurteilung von Immissionen während der
Bauzeit in Teilen in die nachgeordnete Detailprojektierung verweisen durf-
te (vgl. Erwägung 12.29 der Plangenehmigung vom 31. Januar 2012).
11.2 Wie bereits in der Zwischenverfügung vom 31. Juli 2012 festgehal-
ten, sieht zwar die Gesetzgebung über die Nationalstrassen für deren
Bau und Ausbau eine Detailprojektierung nicht ausdrücklich vor. Dies
schliesst einen solchen Verfahrensschritt indes nicht von vornherein aus.
Die Möglichkeit, bestimmte Detailfragen in einem nachgeordneten Verfah-
ren eingehender zu regeln, erlaubt deren vertiefte Abklärung unter Be-
rücksichtigung des Planungsverlaufs. Dabei sind jedoch die Verfahrens-
und Parteirechte umfassend zu wahren. Das ASTRA wird das Detailpro-
jekt entsprechend der Vorinstanz zur Genehmigung einzureichen und die
Vorinstanz ihren Entscheid in eine Verfügung zu kleiden haben. Schliess-
lich ist den Parteien derselbe Rechtsschutz wie gegen die Plangenehmi-
gung zu gewähren (vgl. BGE 121 II 378 E. 6; Urteil des Bundesgerichts
1C_343/2011 vom 15. März 2012 E. 3.4; ferner BGE 131 II 581 E. 2
betreffend den Rechtsschutz im nachgelagerten vereinfachten eisenbahn-
rechtlichen Plangenehmigungsverfahren).
A-1251/2012
Seite 62
11.3 Vorliegend ist nicht zu erkennen, inwiefern den Beschwerdeführen-
den 3 als Folge der Durchführung einer Detailprojektierung effektiver
Rechtsschutz verwehrt würde, ist ihnen doch derselbe Rechtsschutz zu
gewähren wie gegen die Plangenehmigung. Zudem ist nicht ersichtlich
und wird von den Beschwerdeführenden 3 auch nicht begründet darge-
legt, dass die vorliegende Plangenehmigung die spätere Beurteilung von
Umweltauswirkungen und den Entscheid über allenfalls zu treffende (zu-
sätzliche) Emissionsbegrenzungen richtungsweisend vorentscheiden
würde, zumal der Ausbau der Nordumfahrung von den Beschwerdefüh-
renden 3 nicht im Grundsatz in Frage gestellt wird. Deren Vorhalt, die
Vorinstanz verletze mit ihrem Entscheid die Rechtsweggarantie von
Art. 29a BV, geht daher fehl.
Nichts anderes ergibt sich aus Bundesumweltrecht. Zwar sind Umwelt-
auswirkungen nach Art. 8 USG sowohl einzeln als auch gesamthaft und
nach ihrem Zusammenwirken zu beurteilen (vgl. auch Art. 9 Abs. 3 der
Verordnung vom 19. Oktober 1988 über die Umweltverträglichkeitsprü-
fung [UVPV, SR 814.011]). Der Grundsatz der ganzheitlichen Betrach-
tungsweise steht jedoch einer Aufteilung der UVP in mehrere Etappen
nicht von vornherein entgegen. Vielmehr lässt es Art. 5 Abs. 2 UVPV zu,
über wesentliche Umweltauswirkungen ausnahmsweise erst mit der
nachträglichen Genehmigung von Detailplänen zu entscheiden; a majore
ad minus muss dies auch für Umweltauswirkungen gelten, die nicht als
wesentlich i.S.v. Art. 5 Abs. 2 UVPV anzusehen sind. Sachliche Gründe,
die ein solches Vorgehen ausnahmsweise rechtfertigen, erkennt die
Rechtsprechung insbesondere in den Umständen des Planungsverlaufs,
wenn in einem ersten Planungsschritt bereits (verbindlich) gewisse um-
weltrelevante Fragen geregelt werden, ohne dass jedoch die Umwelt-
auswirkungen abschliessend beurteilt werden können (vgl. Urteil des
Bundesgerichts 1C_86/2008 vom 10. Juli 2008 E. 4.1; Urteil des Bundes-
gerichts 1A.230/2005 vom 4. April 2006 E. 3.3; HERIBERT RAUSCH/PETER
M. KELLER, in: Vereinigung für Umweltrecht/Keller [Hrsg.], Kommentar
zum Bundesgesetz über den Umweltschutz, 2. Aufl., Zürich 2004, Stand
März 2001, Art. 9 N 57; ALAIN GRIFFEL/HERIBERT RAUSCH, Kommentar
zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband zur 2. Aufl., Zürich/Ba-
sel/Genf 2011, Art. 10a N. 40). Ob die Aufteilung der Beurteilung von
Umweltauswirkungen vorliegend als sachgerecht erscheint, ist nachfol-
gend im Zusammenhang mit den jeweiligen Sachverhaltsrügen zu prüfen.
11.4 Als Zwischenergebnis kann somit festgehalten werden, dass vorlie-
gend weder die Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV noch Bundesum-
A-1251/2012
Seite 63
weltrecht einer (detaillierten) Beurteilung von Umweltauswirkungen in ei-
ner nachgeordneten Detailprojektierung grundsätzlich entgegenstehen.
12.
12.1 Vor diesem Hintergrund sind im Folgenden die Sachverhaltsrügen
der Beschwerdeführenden 3 zu prüfen.
12.2 Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfü-
gung auf eine allfällige unrichtige und unvollständige Feststellung des
Sachverhalts hin (Art. 49 Bst. b VwVG). Unvollständig ist die Sachver-
haltsfeststellung, wenn wesentliche Gesichtspunkte nicht berücksichtigt
werden bzw. wurden, wobei zu beachten ist, dass der Sachverhalt im Ver-
fahren vor der Vorinstanz von Amtes wegen festzustellen ist. Die fehler-
hafte Feststellung muss sich dabei stets auf den wesentlichen, d.h.
rechtserheblichen Sachverhalt beziehen und mithin für den Ausgang der
Streitigkeit erheblich sein (BENJAMIN SCHINDLER, in: Auer/Müller/Schindler
[Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren
[VwVG], Zürich 2008, Rz. 28 f. zu Art. 49).
12.3 Die Beschwerdeführenden 3 rügen, die Vorinstanz habe keine Her-
absetzung der allgemeine Höchstgeschwindigkeit geprüft und insbeson-
dere kein Gutachten i.S.v. Art. 32 Abs. 3 des Strassenverkehrsgesetzes
vom 19. Dezember 1958 (SVG, SR 741.01) eingeholt (Rechtsbegehren
Ziff. 5).
Unbestritten ist, dass die Vorinstanz kein entsprechendes Gutachten ein-
geholt hat. Gleichzeitig hat sie das Begehren der Beschwerdeführenden
3, es sei die Höchstgeschwindigkeit herabzusetzen, jedoch abgelehnt. Es
stellt sich daher die Frage, ob die Vorinstanz den Sachverhalt vollständig
abgeklärt hat. Die Vorinstanz und das ASTRA halten dafür, Gegenstand
eines Ausführungsprojekts sei einzig die technische und bauliche Ausges-
taltung der Nationalstrasse, während allfällige Massnahmen zur Ver-
kehrsbeeinflussung erst in einem weiteren Schritt anzuordnen seien. In
materieller Hinsicht ist mithin streitig, ob eine Herabsetzung der Höchst-
geschwindigkeit überhaupt im Rahmen der Plangenehmigung angeordnet
werden kann – und gegebenenfalls vorliegend gestützt auf ein Gutachten
anzuordnen gewesen wäre. Auf die Frage, ob die Vorinstanz in formeller
Hinsicht den Sachverhalt vollständig abgeklärt hat, ist daher im Rahmen
der materiellen Beurteilung einzugehen (nachfolgend E. 29).
A-1251/2012
Seite 64
12.4 Nach Ansicht der Beschwerdeführenden 3 ist aus dem UVB sodann
nicht hinreichend ersichtlich, mit welchen Immissionen sie während der
Bauzeit zu rechnen haben. Der UVB sei daher in dieser Hinsicht zu er-
gänzen und insbesondere aufzuzeigen, in welcher Form die beiden In-
stallationsplätze für lärmintensive Arbeiten genutzt werden (Rechtsbegeh-
ren Ziff. 18). Weitere Ergänzungen verlangen die Beschwerdeführenden 3
hinsichtlich der Materialbewirtschaftung. Konkret sei aufzuzeigen, wie der
Abraum aus der Tagbaugrube Weiningen abtransportiert wird (Rechtsbe-
gehren Ziffn. 19 und 24) und auf welchen Wegen die Materialtransporte
von und zu den Installationsplätzen und Zwischendepots in Weiningen er-
folgen (Rechtsbegehren Ziffn. 22 und 24).
Der UVB stellt die Umweltauswirkungen zusammengefasst über das ge-
samte Ausführungsprojekt dar (UVB 3. Stufe vom 30. September 2008,
Dok. Nr. U-1, S. 47-50 und 65-72). Für eine detaillierte Darstellung der
Lärmemissionen verweist der UVB auf den Bericht lärmakustisches Pro-
jekt 29. Februar 2008 (Dok. Nr. 1-301) und das Massnahmenkonzept
Lärm in der Bauphase vom 29. Februar 2008 (Beilagen-Nr. 2-41). Ferner
hat das ASTRA mit Schreiben vom 5. August 2010 ergänzende Unterla-
gen zum Thema Erschütterungen beigebracht. Aus diesen Berichten und
Unterlagen ist ersichtlich, welche Emissionen der geplante Ausbau der
Nordumfahrung Zürich während der Bauzeit (voraussichtlich) verursa-
chen wird, nämlich insbesondere Lärm und Luftverunreinigungen als Fol-
ge der Lastwagenfahrten und der eigentlichen Baustellen. Aus dem tech-
nischen Bericht zum Bau der 3. Tunnelröhre und den dazugehörigen
Planunterlagen ist ersichtlich, wie der Abraum aus der Tagbaugrube von
Weiningen abtransportiert und wo er zwischen- bzw. abgelagert wird
(Technischer Bericht vom 30. September 2008, Dok. Nr. 2-1, S. 56-58;
Tagbau Weiningen, Temporäre Verkehrsführung Weiningen, Situation
1:500, Beilagen-Nr. 2-49). Weiter enthalten der UVB und die ergänzenden
Berichte Angaben zu den lärmigen Bauphasen und den lärmintensiven
Bauarbeiten, zu deren (voraussichtlicher) Dauer, den geplanten Arbeits-
zeiten sowie zur Festlegung der Massnahmenstufen gemäss der Bau-
lärm-Richtlinie und den zu treffenden Massnahmen (Bericht lärmakusti-
sches Projekt vom 29. Februar 2008, Dok. Nr. 1-301, S. 15-20; Mass-
nahmenkonzept während der Bauphase vom 29. Februar 2008, Beilagen-
Nr. 2-41, S. 4 f., 8, 10 und 13-20). (Lärmintensive) Bauarbeiten ausser-
halb der Regelbauzeit von wochentags 07.00 bis 12.00 Uhr und 13.00 bis
19.00 Uhr beschränken sich demnach auf zwei Wochen (Montag bis Frei-
tag) für den Rückbau bestehender Brücken im Bereich der Tunnelvorzone
(Überführung Püntenstrasse und Überführung Halbanschluss Weiningen).
A-1251/2012
Seite 65
Ferner ist aus den Unterlagen ersichtlich, welche (vorübergehenden)
Massnahmen zum Schutz vor Lärmimmissionen während der Bauphase
getroffen werden (zur Lage und Dimensionierung der provisorischen
Lärmschutzwände im Bereich der Tagbaugrube vgl. Installationsplatz und
Baustellenerschliessung, Situation 1:1000, Beilagen-Nr. 2-38).
Mit dem BAFU ist davon auszugehen, dass der UVB und die ergänzen-
den Unterlagen die Umweltauswirkungen während der Bauzeit grundsätz-
lich nachvollziehbar und – dem Stand der Projektierung entsprechend –
vollständig darstellt. Die Umweltauswirkungen lassen sich im Wesentli-
chen abschätzen und erweisen sich die tatsächlichen Umstände insofern
als in genügendem Masse erstellt. Hinsichtlich der Transportrouten der
Lastwagen hält der UVB nachvollziehbar fest, hierzu liessen sich erst
nach der Vergabe der Aufträge an die Unternehmen näheren Angaben
machen, wobei Materialtransporte per Lastwagen von der Baustelle bzw.
dem Zwischendeponie- und Installationsplatz nach Möglichkeit direkt auf
die Nationalstrasse geführt werden sollen (UVB 3. Stufe vom 30. Sep-
tember 2008, Dok. Nr. U-1, S. 20 und 31; Massnahmenkonzept Lärm in
der Bauphase vom 29. Februar 2008, Beilagen-Nr. 2-41, S. 8); der (vor-
läufigen) Beurteilung der Umweltauswirkungen liegen verschiedene
Transportszenarien zu Grunde (UVB 3. Stufe vom 30. September 2008,
Dok. Nr. U-1, S. 47-49). Bei dieser Sachlage ist es nicht zu beanstanden,
dass die Vorinstanz die Beschwerdeführenden 3 mit ihrer Forderung nach
einer Konkretisierung des Konzeptes zur Materialbewirtschaftung (Ab-
transport Abraum sowie Materialtransporte von und zu den Installations-
plätzen sowie der Tagbaugrube) und (detaillierter) Angaben zu den Aus-
wirkungen des Lastwagenverkehrs in die nachfolgende Detailprojektie-
rung verwiesen hat. Eine Vereitelung von Bundesumweltrecht ist insofern
nicht erkennbar (vgl. auch vorstehend E. 11.2 f.). Die Vorinstanz hätte bei
dieser Sachlage das Begehren der Beschwerdeführenden 3, es sei der
UVB hinsichtlich der Materialbewirtschaftung zu ergänzen, jedoch nicht
abweisen dürfen. Vielmehr wäre das ASTRA mittels Auflage zu verpflich-
ten gewesen, die Umweltauswirkungen der Lastwagenfahrten bzw. der
Materialbewirtschaftung – zusammen mit möglichen Massnahmen zum
Schutz vor Immissionen – in der Detailprojektierung zu konkretisieren. In-
sofern ist die Beschwerde der Beschwerdeführenden 3 (Rechtsbegehren
Ziffn. 19, 22 und 24) teilweise gutzuheissen und die Plangenehmigung
um eine entsprechende Auflage zu ergänzen. Auf den Einwand, es sei
weder aus dem UVB noch aus den weiteren Planunterlagen ersichtlich, in
welcher Form die beiden im Bereich der Tagbaugrube vorgesehenen In-
stallationsplätze für lärmverursachende Tätigkeiten genutzt werden, ist im
A-1251/2012
Seite 66
Rahmen der nachfolgenden materiellen Beurteilung einzugehen (vgl.
nachfolgend E. 36 und 37.5). Im Übrigen und soweit weitergehend ist die
Beschwerde der Beschwerdeführenden 3 hinsichtlich der Rechtsbegeh-
ren Ziffn. 19, 22 und 24, soweit diese die Feststellung des rechtserhebli-
chen Sachverhalts betreffen, und desgleichen auch das Rechtsbegehren
Ziff. 1 abzuweisen.
12.5 Die Beschwerdeführenden 3 verlangen weiter, es sei der UVB zu er-
gänzen und die (künftigen) Lärmimmissionen bei der Liegenschaft des
Beschwerdeführenden F._ durch Messungen zu ermitteln
(Rechtsbegehren Ziff. 17). Sie halten dafür, das Berechnungsmodell zur
Ermittlung der Lärmbelastung trage der besonderen Lage der Liegen-
schaft nicht gebührend Rechnung.
Lärmimmissionen werden nach Art. 38 Abs. 1 LSV anhand von Berech-
nungen oder Messungen ermittelt. Der Verordnungsgeber räumt dem-
nach alternativ die Anwendung einer dieser beiden Ermittlungsmethoden
ein und bringt gleichzeitig zum Ausdruck, dass sie in qualitativer Hinsicht
gleichwertig sind (Urteil des Bundesgerichts 1A.140/2005 vom 4. April
2006 E. 4.2.1).
Das ASTRA hat im Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht gestützt auf
die Verkehrsprognosen eine Berechnung der Lärmimmissionen bei der
Liegenschaft des Beschwerdeführenden F._ und die Stellung-
nahme eines Akustikers vom 15. Oktober 2012 beigebracht (Beilage 6
der Vernehmlassung des ASTRA vom 6. Juni 2012 und Beilage 18 der
Stellungnahme vom 29. Oktober 2012). Demnach liegen die Lärmimmis-
sionen im Betriebszustand im Jahr 2025 tagsüber um zumindest 8 dB(A)
und in der Nacht um zumindest 4 dB(A) unterhalb des massgebenden
IGW. Nach der Stellungnahme des Akustikers bildet jedoch das Berech-
nungsmodell StL-86+ Mehrfachreflexionen und meteorologische Einflüsse
wie häufige Westwindwetterlagen nicht ab. Im ungünstigsten Fall würde
sich die Lärmbelastung bei der betreffenden Liegenschaft um 4 dB(A) er-
höhen. Den Beschwerdeführenden 3 ist daher insofern zuzustimmen, als
das verwendete Berechnungsmodell die örtliche Verhältnisse nicht um-
fassend berücksichtigt. Selbst im ungünstigsten Fall würden die IGW je-
doch eingehalten und besteht, da eine Berechnung der Lärmimmissionen
mit deren Messung gleichwertig ist, kein Anlass für eine weitergehende
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und ist die Beschwerde
daher in diesem Punkt abzuweisen. Soweit die Beschwerdeführenden 3
darüber hinaus einwenden, die Verkehrsprognosen seien unzutreffend, ist
A-1251/2012
Seite 67
darauf im Rahmen der lärmrechtlichen Beurteilung des Ausführungspro-
jekts einzugehen. Insbesondere stellt sich die Frage, ob aus der mit
Prognosen verbundenen Unsicherheiten ein Anspruch auf (weitergehen-
de) verschärfte Emissionsbegrenzungen folgt, wie die Beschwerdefüh-
renden 3 vorbringen (nachfolgend E. 22 und insbesondere E. 22.3).
13.
13.1 Die Beschwerdeführenden 7 stellen mit Replik vom 20. August 2012
den Antrag, es sei ein (ergänzendes) Gutachten der Natur- und Heimat-
schutzkommission des Kantons Zürich (NHK) bzw. ein solches der Eid-
genössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) einzuholen.
Sie suchen damit den – seitens des ASTRA und der Vorinstanz bestritte-
nen – Gewinn der anbegehrten Überdeckung der westlichen Tunnelporta-
le und der Verschiebung des Halbanschlusses Weiningen für Landschaft
und Siedlung zu belegen.
13.2 Die Begutachtung durch die ENHK ist in den Art. 7 und 8 NHG gere-
gelt. Nach Art. 7 Abs. 2 NHG ist ein Gutachten obligatorisch, wenn ein
Objekt, das in einem Inventar des Bundes nach Art. 5 NHG aufgeführt ist,
erheblich beeinträchtigt werden kann oder sich grundsätzliche Fragen
stellen. Die ENHK kann zudem von sich aus oder auf Anfrage der zu-
ständigen Behörde in wichtigen Fällen ein Gutachten über die Schonung
oder ungeschmälerte Erhaltung eine Schutzobjekts abgeben (fakultative
Begutachtung; Art. 8 NHG).
Ein Objekt, das in einem Bundesinventar aufgeführt ist, wird vorliegend
nicht berührt. Eine obligatorische Begutachtung durch die ENHK fällt da-
her von vornherein ausser Betracht (vgl. BGE 138 II 281 E. 4.3). Dassel-
be gilt für die freiwillige Begutachtung. Zwar muss für den Ausbau der
Nordumfahrung Zürich ein Endmoränenwall, der im Inventar der Natur-
und Landschaftsschutzobjekte von überkommunaler (kantonaler/regiona-
ler) Bedeutung vom 4. Januar 1980 verzeichnet ist, teilweise abgetragen
werden. Es ist jedoch nicht ersichtlich und wird von den Beschwerdefüh-
renden 7 nicht begründet dargelegt, dass es sich dabei um einen wichti-
gen Fall i.S.v. Art. 8 NHG handelt und gegebenenfalls die ENHK um eine
fakultative Begutachtung anzufragen wäre (vgl. Urteil des Bundesgerichts
1C_371/2012 vom 30. Mai 2013 E. 5.2-5.6). Insbesondere ist nicht er-
kennbar, dass sich hinsichtlich der Umschreibung bzw. Konkretisierung
des Schutzziels – dem grösstmöglichen Erhalt der Endmoräne – und der
Beurteilung des (neuerlichen) Eingriffs in das Schutzobjekt grundsätzliche
Fragen stellen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_542/2012 vom 14. Mai
A-1251/2012
Seite 68
2013 E. 5.2 f). Darüber hinaus fällt in Betracht, dass die NHK bereits mit
der Frage der Beeinträchtigung des erwähnten Schutzobjekts befasst
war; sie hat am 3. Juni 2009 zum Ausführungsprojekt Stellung genom-
men. Es erscheint somit angezeigt, – wenn überhaupt – nicht die ENHK
um eine erstmalige sondern die NHK um eine ergänzende Beurteilung
anzugehen (hierzu sogleich E. 13.3). Der Beweisantrag der Beschwerde-
führenden 7, es sei ein Gutachten der ENHK einzuholen, ist somit abzu-
weisen.
13.3 Im weiteren ist zu prüfen, ob entsprechend dem Begehren der Be-
schwerdeführenden 7 eine ergänzende Stellungnahme der NHK einzuho-
len ist, insbesondere mit Blick auf die vorerwähnte Beeinträchtigung eines
Schutzobjekts von überkommunaler Bedeutung.
Eine neuerliche Begutachtung durch die NHK fällt zunächst gestützt auf
Art. 9 NHG in Betracht, wonach die zuständige Behörde auch die für den
Natur- und Heimatschutz zuständige kantonale Kommission um ein Gut-
achten ersuchen kann. Sie hat von dieser Möglichkeit nach pflichtgemäs-
sem Ermessen Gebrauch zu machen. Ferner ist nach Art. 26 Abs. 3 NSG
kantonales Recht zu berücksichtigen, soweit es den Bau und Betrieb der
Nationalstrasse nicht unverhältnismässig einschränkt. Dieses sieht vor,
dass die NHK zu Projekten für grössere Bauten und Anlagen im Bereich
von Schutzobjekten von überkommunaler Bedeutung Stellung nimmt (vgl.
§ 216 Abs. 2 des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. Sep-
tember 1975 [PBG/ZH; Züricher Loseblattsammlung (LS) 700.1] i.V.m. § 3
Abs. 1 Bst. d der kantonalen Verordnung vom 12. Januar 2005 über die
Sachverständigenkommissionen gemäss § 216 PBG [LS 702.111]).
Die NHK hat am 3. Juni 2009 bereits einmal zum Ausführungsprojekt
Stellung genommen, was jedoch eine neuerliche Begutachtung nicht von
vornherein ausschliesst, wenn sachliche Gründe hierfür vorliegen (vgl.
Urteil des Bundesgerichts 1C_361/2008 vom 27. April 2009 E. 7). Dabei
fällt vorliegend in Betracht, dass der NHK zum Zeitpunkt ihrer Beurteilung
erst die Machbarkeitsstudie für eine 270 m lange Überdeckung vorlag
und diese nach Ansicht der NHK im Vergleich zum Ausführungsprojekt
wenig Vorteile mit sich bringen würde (Stellungnahme der NHK vom
3. Juni 2009, zu den Akten genommen als Beilage 30 der Stellungnahme
des ASTRA vom 4. April 2013, S. 7). Die Beschwerdeführenden nahmen
die Kritik der NHK auf und stellen nun mit der Vorstudie Chance Gubrist
eine Variante zur Beurteilung, die – ihrer Ansicht nach – Landschaft und
Schutzobjekt weit(er)gehend schont. Es erscheint daher nicht von vorn-
A-1251/2012
Seite 69
herein ausgeschlossen, dass die NHK im Rahmen einer neuerlichen Be-
gutachtung der geforderten Variante gemäss der Vorstudie Chance
Gubrist – im Vergleich zum Ausführungsprojekt – zu einem anderen Er-
gebnis gelangt. Die Frage, ob die NHK um eine neuerliche Begutachtung
anzugehen ist, steht dabei in engem Zusammenhang mit der materiellen
Beurteilung des Ausführungsprojekts und ist über den Beweisantrag der
Beschwerdeführenden 7 daher an dortiger Stelle zu entscheiden (vgl.
nachfolgend E. 27.6.4).
14.
Die Beschwerdeführenden 6 und 7 beantragen vor Bundesverwaltungs-
gericht die Durchführung eines Augenscheins. Die tatsächlichen Umstän-
de erweisen sich jedoch vorliegend als in genügendem Masse erstellt
(vgl. auch vorstehend E. 8.2) bzw. ist die Angelegenheit, wie nachfolgend
zu zeigen sein wird, ohnehin teilweise zur weiteren Abklärung und zum
neuen Entscheid (im Rahmen der Detailprojektierung) an die Vorinstanz
zurückzuweisen. Der Beweisantrag der Beschwerdeführenden 6 und 7 ist
daher in antizipierter Beweiswürdigung abzuweisen.
15.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der UVB die voraussichtlichen
Umweltauswirkungen während der Bauphase im Wesentlichen stufenge-
recht abbildet und die Vorinstanz die Beschwerdeführenden 3 im Übrigen
auf die Detailprojektierung verweisen durfte. Insofern bedarf der rechtser-
hebliche Sachverhalt keiner Ergänzung. Abzuweisen sind schliesslich die
Beweisanträge der Beschwerdeführenden 6 und 7, es sei ein Augen-
schein durchzuführen und ein Gutachten der ENHK einzuholen.
Überdeckung der westlichen Tunnelportale
16.
16.1 In materieller Hinsicht beantragen die Beschwerdeführenden 1 bis 4
sowie 7 übereinstimmend, es sei im Ausführungsprojekt eine 270 m lange
Überdeckung der westlichen Tunnelportale vorzusehen. Sie halten dafür,
der Verzicht auf eine Überdeckung stehe in einem unzulässigen Wider-
spruch zum Richtplan des Kantons Zürich und verletze Bundesrecht.
Soweit die Beschwerdeführenden mit ihren Vorbringen die Gesetzmäs-
sigkeit des genehmigten Ausführungsprojekts in Frage stellen, ist zu be-
achten, dass nach der Verfahrens- und Zuständigkeitsordnung des NSG
das ASTRA bei der Erarbeitung eines Ausführungsprojekts grundsätzlich
A-1251/2012
Seite 70
an das generelle Projekt gebunden ist (vgl. vorstehend E. 1.8.2 f.; Urteil
des Bundesgerichts 1E.16/2005 vom 14. Februar 2006 E. 3.2). Es ist da-
her vorab zu prüfen, ob das generelle Projekt hinsichtlich einer Überde-
ckung der westlichen Tunnelportale verbindliche Vorgaben macht.
16.2 Im generellen Projekt sind nach Art. 12 NSG insbesondere die Li-
nienführung der Strassen, die Anschlussstellen und die Kreuzungsbau-
werke darzustellen. Tunnelbauwerke sind nicht ausdrücklich erwähnt. Die
Aufzählung in Art. 12 NSG ist jedoch nicht abschliessend und wird in
Art. 10 Abs. 1 NSV konkretisiert. Hiernach schliesst die Festlegung der
Linienführung die ober- und unterirdische Strassenführung mit ein und
sind Tunnelbauwerke demnach grundsätzlich Bestandteil der generellen
Projektierung.
Nach Art. 10 Abs. 2 NSV ist das generelle Projekt so auszuarbeiten und
festzulegen, dass keine wesentlichen Verschiebungen und Änderungen
mehr zu erwarten sind. Projektbestandteile dürfen daher bei der Ausfüh-
rungsprojektierung nicht wesentlich geändert werden, doch sind kleinere
Abweichungen nach dem Wortlaut von Art. 10 Abs. 2 NSV nicht ausge-
schlossen. Die Wesentlichkeit einer Abweichung vom generellen Projekt
beurteilt sich im Allgemeinen anhand eines Vergleichs der in den ver-
schiedenen Projektierungsstufen vorgesehenen Varianten. Dabei ist auch
zu beachten, ob die Variante im generellen Projekt bewusst gewählt wur-
de oder ob es sich dabei lediglich um eine von verschiedenen denkbaren
Varianten handelt (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-5466/2008
vom 3. Juni 2009 E. 3.4.4). Die Festlegung der ober- und unterirdischen
Strassenführung i.S.v. Art. 10 Abs. 1 NSV bezieht sich demnach – vorbe-
hältlich einer ausdrücklichen Entscheidung im Rahmen der generellen
Projektierung – auf eigentliche Tunnelstrecken, nicht aber auf kleinere
Überdeckungen wie Grünbrücken (Urteil des Bundesgerichts 1E.8/2006
vom 18. Oktober 2006 E. 7.2 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung; zur
Tragweite von Art. 10 Abs. 2 NSV vgl. BGE 112 Ib 543 E. 3).
16.3 Das generelle Projekt betreffend die Nationalstrasse N1/N20, Aus-
bau Zürich Nord, wurde vom Bundesrat mit Beschluss vom 12. Septem-
ber 2007 genehmigt und zur Ausarbeitung des Ausführungsprojekts frei-
gegeben. Die im Vernehmlassungsverfahren angebrachten Wünsche und
Begehren der Bundesstellen und der kantonalen Instanzen sind gemäss
dem Genehmigungsbeschluss im Rahmen der Ausführungsprojektierung
zu prüfen und innerhalb der gesetzlichen Vorschriften sowie nach den
geltenden Standards möglichst kostenneutral zu berücksichtigen. Hin-
A-1251/2012
Seite 71
sichtlich der hier interessierenden Frage der Überdeckung der westlichen
Tunnelportale kann dem Beschluss des Bundesrates nichts Weiterge-
hendes entnommen werden.
In den Unterlagen zum generellen Projekt, wie sie in die kantonale Ver-
nehmlassung gegeben wurden, ist eine Überdeckung der westlichen
Tunnelportale nicht vorgesehen; nach der Gesamtsituation vom 2. Juli
2007 verläuft die Nationalstrasse im betreffenden Bereich oberirdisch
(Gesamtsituation vom 2. Juli 2007, Beilage 1 zum generellen Projekt,
Gubristtunnel 3. Röhre und Trassee Weiningen). Die Möglichkeit einer
Überdeckung findet sodann weder im technischen Bericht zum Trassee
Weiningen vom März 2004 (Beilage 27 zum generellen Projekt,
Gubristtunnel 3. Röhre und Trassee Weiningen) noch im Umweltverträg-
lichkeitsbericht 2. Stufe vom 6. März 2006 Erwähnung. Gemäss einem
Zusatzbericht des Tiefbauamtes des Kantons Zürich zum generellen Pro-
jekt haben jedoch die Beschwerdeführerin 2 und die Gemeinde Unter-
engstringen im Rahmen der kantonalen Vernehmlassung eine Verlänge-
rung des Portals der 3. Tunnelröhre verlangt. Der Bericht hält diesbezüg-
lich fest, es bestehe die Möglichkeit, das Portal der 3. Tunnelröhre um
rund 90 m in Richtung Westen zu verlängern (Zusatzbericht des Tiefbau-
amtes des Kantons Zürich vom März 2006 zum generellen Projekt,
S. 20 f.). Als Empfehlung des Tiefbauamtes ist schliesslich festgehalten:
Die Verlängerung der Portalüberdeckung wird im Rahmen des Optimie-
rungsprozesses in der Phase Ausführungsprojektierung detailliert geprüft.
16.4 Das generelle Projekt enthält nach dem Gesagten keine verbindli-
chen Vorgaben hinsichtlich einer Überdeckung der westlichen Tunnelpor-
tale; eine Überdeckung ist weder vorgesehen noch wird sie ausdrücklich
ausgeschlossen. Vielmehr zielt der erwähnte Zusatzbericht des Tiefbau-
amtes des Kantons Zürich, der Bestandteil des vom Bundesrat geneh-
migten generellen Projekts ist, darauf ab, auf die Frage einer teilweisen
Überdeckung im Rahmen der Ausführungsprojektierung näher einzuge-
hen. Im Rahmen einer Variantenstudie wurde daraufhin eine vollständige
Überdeckung geprüft, deren Aufnahme in das Ausführungsprojekt jedoch
wegen der Kostenfolgen und aus Gründen der Verkehrssicherheit verwor-
fen (vgl. Variantenstudie Überdeckung Weiningen vom 23. März 2007, zu
den Akten genommen als Beilage 29 der Stellungnahme des ASTRA vom
4. April 2013). Als ein Zwischenergebnis ist somit festzuhalten, dass das
Ausführungsprojekt hinsichtlich der Strassenführung nicht in unzulässiger
Weise vom generellen Projekt abweicht, dieses aber eine unterirdische
Strassenführung im Bereich der westlichen Tunnelportale auch nicht aus-
A-1251/2012
Seite 72
schliesst. Im Folgenden ist daher zu beurteilen, ob die von den Be-
schwerdeführenden verlangte Überdeckung rechtlich geboten ist und die
Vorinstanz daher verpflichtet gewesen wäre, das Ausführungsprojekt ent-
sprechend zu ergänzen.
17.
17.1 Die Beschwerdeführenden 1 bis 4 sowie 7 stützen ihre Forderung
nach einer Überdeckung der westlichen Tunnelportale zunächst auf den
Richtplan des Kantons Zürich, der eine Überdeckung der westlichen Tun-
nelportale vorschreibe (hierzu nachfolgend E. 18). Zudem stehe das Aus-
führungsprojekt im Widerspruch zur Motion 11.3003, mit welcher der
Bundesrat verbindlich beauftragt worden sei, das Ausführungsprojekt
nochmals im Hinblick auf eine Überdeckung zu prüfen (hierzu nachfol-
gend E. 19). Im Weiteren rügen die Beschwerdeführenden in verschiede-
ner Hinsicht die lärmrechtliche Beurteilung des Ausführungsprojekts
(hierzu nachfolgend E. 20–24) sowie eine rechtsfehlerhafte Interessen-
abwägung (hierzu nachfolgend E. 27). Ihrer Ansicht nach hat die Vorin-
stanz insbesondere dem umweltrechtlichen Vorsorgeprinzip sowie der
Möglichkeit, die aus dem seinerzeitigen Bau der Nordumfahrung Zürich
resultierende Zerschneidung von Siedlung und Landschaft zumindest in
Teilen rückgängig machen bzw. "reparieren" zu können (hierzu nachfol-
gend E. 25), zu wenig Gewicht beigemessen.
17.2 Nationalstrassen müssen nach Art. 5 Abs. 1 NSG hohen technischen
Anforderungen genügen und sollen insbesondere eine sichere und wirt-
schaftliche Abwicklung des Verkehrs gewährleisten. Stehen diesen Anfor-
derungen andere schutzwürdige Interessen entgegen, wie insbesondere
Anliegen der Landesplanung oder des Gewässer-, Natur- und Heimat-
schutzes, so sind die Interessen – wo das anwendbare Recht entspre-
chende Handlungsspielräume öffnet – gegeneinander abzuwägen (Art. 5
Abs. 2 NSG). In diesem Rahmen sind mögliche Alternativen zu prüfen, da
sich regelmässig nur anhand von Alternativen beurteilen lässt, ob die be-
rührten Interesse grösstmögliche Beachtung fanden. Die Gesetzeskon-
formität eines Ausführungsprojekts, welches die umfassende Abwägung
aller berührter Interessen gebietet, setzt mithin eine Prüfung von Alterna-
tiven voraus (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_560/2010 vom 14. Juli
2011 E. 7).
17.3 Im Folgenden ist zunächst zu prüfen, welche (konkreten) Anforde-
rungen der kantonale Richtplan und das anwendbare Bundesrecht an das
vorliegende Ausführungsprojekt stellen und ob das Ausführungsprojekt
A-1251/2012
Seite 73
diesen genügt (nachfolgend E. 18-25). Dort, wo das anwendbare Bundes-
recht Handlungsspielräume offen lässt, ist dann in einem zweiten Schritt
zu prüfen, ob ihm Rahmen der Interessenabwägung nach Art. 5 Abs. 2
NSG eine andere Lösung hätte gewählt werden müssen bzw. eine Über-
deckung der westlichen Tunnelportale vorzusehen gewesen wäre (nach-
folgend E. 27; vgl. zum Prüfungsschema BGE 134 II 97 E. 3.1).
18.
18.1 Nach Ansicht der Beschwerdeführenden 1 bis 4 sowie 7 steht das
Ausführungsprojekt im Widerspruch zum Richt- bzw. Verkehrsplan des
Kantons Zürich. Dieser schreibe im Zusammenhang mit dem Ausbau der
Nordumfahrung Zürich eine Überdeckung der östlichen wie auch der
westlichen Tunnelportale vor und binde mit der Genehmigung durch den
Bundesrat die kantonalen und die Bundesbehörden gleichermassen. Ent-
sprechend sei die Festsetzung des Richtplans unverändert in die weitere
Planung und Interessenabwägung einzubeziehen und dürfe, da die Kos-
tenfolgen dem Bundesrat bei dessen Genehmigung bekannt gewesen
seien, nicht gegen diese abgewogen werden. Die Vorinstanz sei aufgrund
der Festsetzung im Richtplan in der Bewertung der berührten Interessen
nicht frei. Vielmehr müsse den Interessen, wie sie im Richtplan zum Aus-
druck kommen würden, ein erhebliches Gewicht beigemessen werden.
Daran ändere auch nichts, dass die Überdeckung im Richtplan lediglich
stichwortartig aufgeführt sei.
Die Vorinstanz und das ASTRA bestreiten, den Richtplan des Kantons
Zürich ausser Acht gelassen zu haben. In der Ausführungsprojektierung
seien verschiedene Varianten einer Überdeckung der westlichen Tunnel-
portale näher geprüft worden. Die Prüfung habe jedoch ergeben, dass ei-
ner Überdeckung der westlichen Tunnelportale überwiegende Interessen
entgegenstünden. Das Ausführungsprojekt sei daher zu Recht nicht um
die geforderte Überdeckung ergänzt worden.
18.2 Für die Erstellung der Richtpläne erarbeiten die Kantone unter Mit-
wirkung der Bevölkerung zunächst eine Gesamtschau der räumlichen
Ordnung und bestimmen in den Grundzügen, wie sich ihr Gebiet räumlich
entwickeln soll (Art. 6 Abs. 1-3 RPG). Sie berücksichtigen dabei die
Richtpläne der Nachbarkantone sowie die Konzepte, Sachpläne und
Bauvorhaben des Bundes (Art. 6 Abs. 4 RPG; vgl. PIERRE TSCHANNEN, in:
Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Aemiseg-
ger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Zürich/Basel/Genf 2010, Art. 6
N. 43 f.). Der Richtplan hält schliesslich die wesentlichen Ergebnisse der
A-1251/2012
Seite 74
Richtplanung fest und zeigt auf, wie die raumwirksamen Tätigkeiten im
Hinblick auf die anzustrebende räumliche Entwicklung aufeinander abzu-
stimmen sind (Art. 8 Abs. 1 Bst. a RPG; vgl. auch Art. 2 Abs. 1 RPG). Der
Richtplan ist somit das Instrument zur Abstimmung und Koordination der
raumwirksamen Tätigkeiten aller mit Planungsaufgaben beauftragter Ho-
heitsträger, insbesondere des Bundes, der Kantone und der Gemeinden
(Urteil des Bundesgerichts 1C_101/2007 vom 26. Februar 2008 E. 4.1).
Nach Art. 9 Abs. 1 RPG sind Richtpläne für die Behörden zwar verbind-
lich, die Verbindlichkeit ist jedoch von beschränkter Tragweite. Als Instru-
ment zur Abstimmung raumwirksamer Aufgaben steuert der Richtplan die
Erfüllung raumwirksamer Aufgaben und leitet in diesem Sinne die Behör-
den an. Rechtsgrundlage eines Sachentscheids wie vorliegend der Plan-
genehmigung für den Ausbau der Nordumfahrung Zürich bleibt jedoch
stets das in der Sache anwendbare Recht. Die Bindungswirkung des
Richtplans entfaltet sich nur – aber immerhin – dort, wo das in der Sache
anwendbare Recht bei der Erfüllung einer raumwirksamen Aufgabe Er-
messen einräumt bzw. Handlungsspielräume gewährt (Urteil des Bun-
desgerichts 1C_98/2012 vom 7. August 2012 E. 5.1 unter Hinweis auf
das Urteil des Bundesgerichts 1A.154/2002 vom 22. Januar 2003 E. 4.1 f.
mit Hinweisen auf Rechtsprechung und Lehre). Aus dem Richtplan erge-
ben sich somit verbindliche Leitlinien für die Wahrnehmung des gesetzlich
eingeräumten Ermessens, seine Bindungswirkung bleibt jedoch immer
auf den Rahmen des geltenden Rechts beschränkt (TSCHANNEN, a.a.O,
Art. 9 N. 25 f.). Der Richtplan äussert sich zudem nur über räumliche Be-
lange aus der Sicht des Gemeinwesens. Wo das anwendbare Recht eine
umfassende Interessenabwägung verlangt, sind die räumlichen Interes-
sen gegen andere berührte private und nichträumliche öffentliche Interes-
sen abzuwägen. Die Richtplanaussagen sind dabei als verbindliche Inte-
ressenbekundungen bzw. als Ergebnis des räumlichen Abstimmungspro-
zesses grundsätzlich unverändert entgegenzunehmen und in die Interes-
senabwägung aufzunehmen (BERNHARD WALDMANN/PETER HÄNNI,
Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 9 N. 23). Die Bindungskraft des
Richtplans steht somit unter dem Vorbehalt des in der Sache anwendba-
ren Rechts und der Interessenabwägung (ausführlich zum Begriff der Be-
hördenverbindlichkeit DANIEL GABI/LUKAS BÜHLMANN, Der schwierige Um-
gang mit dem Begriff der Behördenverbindlichkeit, in: Raum & Umwelt,
November 2001, S. 44 ff., insbes. S. 47).
Richtpläne werden für die Bundesbehörden und die Nachbarkantone
(erst) mit der Genehmigung durch den Bundesrat verbindlich, wobei der
A-1251/2012
Seite 75
Gesetzgeber in diesem Zusammenhang nochmals – als Genehmigungs-
voraussetzung – ausdrücklich festhält, dass die Richtpläne der Kantone
die raumwirksamen Aufgaben des Bundes und der Nachbarkantone
sachgerecht berücksichtigen müssen (Art. 11 Abs. 1 und 2 RPG; vgl.
auch TSCHANNEN, a.a.O., Art. 9 N. 19). Der Genehmigungsvorbehalt ist
zum einen Ausdruck von Bundesaufsicht und geht zum anderen zurück
auf die Sachkompetenzen des Bundes und der Nachbarkantone; in Be-
reichen, in welchen der Bund wie vorliegend im Bereich der National-
strassen kraft Sachgesetzgebung (ausschliesslich) selbst raumwirksam
tätig wird, soll der kantonale Richtplan für die Bundesbehörden erst mit
der Genehmigung durch den Bundesrat Verbindlichkeit erlangen (vgl.
TSCHANNEN, a.a.O., Art. 11 N. 2 f.).
18.3 Der Richtplan des Kantons Zürich besteht aus mehreren aufeinan-
der abgestimmten Teilrichtplänen. Der Verkehrsplan ist einer dieser Teil-
richtpläne (vgl. § 20 Abs. 1 Bst. b PBG/ZH). Mit Beschluss vom 26. März
2007 setzte der Kantonsrat des Kantons Zürich nach erfolgter Mitwirkung
der Bevölkerung eine Teilrevision des kantonalen Verkehrsplans fest (der
Beschluss des Kantonsrates vom 26. März 2007 und die weiteren Doku-
mente im Zusammenhang mit der Teilrevision des kantonalen Verkehrs-
plans sind publiziert auf der Homepage des Kantons Zürich
<http://www.richtplan.zh.ch> > Abgeschlossene Verfahren > Teilrevision
vom 26.03.2007 – Verkehr, besucht am 8. November 2013). Der Ver-
kehrsplan bezeichnet im Richtplantext unter Ziff. 4.2.2 die Bau- und Aus-
bauvorhaben im Zusammenhang mit dem übergeordneten Strassennetz,
einschliesslich der Nationalstrassen. Zur Nordumfahrung Zürich (Objekt-
Nr. 11) hält der Verkehrsplan fest:
Ausbau auf 6 Fahrstreifen (abzustimmen mit Moorschutz), Ausbau Nieder-
holzstrasse (Weiningen) als Verbindungsstrasse, Überdeckungen bei beiden
Grubristtunnel-Portalen, bei Äbnet (Zürich-Affoltern/Regensdorf), bei Chö-
schenrüti (Zürich/Rümlang, vgl. Pt. 3.7a.2, Nr. 3) sowie zwischen Anschluss
Zürich-Seebach und Stelzen (Opfikon), Begleitmassnahmen.
Die erwähnte Überdeckung der Tunnelportale fand im Rahmen der Mit-
wirkung der Bevölkerung vom 2. Mai bis zum 30. Juni 2005 Eingang in
den Verkehrsplan: Gemäss dem Erläuterungsbericht zu den Einwendun-
gen haben mehrere Einwendende zusätzliche Massnahmen zum Schutz
vor Lärm verlangt (Erläuterungsbericht zu den Einwendungen, Beschluss
des Kantonsrates vom 26. März 2007 [Kenntnisnahme], Ziff. 3.4 Nr. 40).
Im Anschluss wird festgehalten:
A-1251/2012
Seite 76
Das im Nachgang zur öffentlichen Mitwirkung ergänzte generelle Projekt be-
inhaltet eine Optimierung der Einschnittsgestaltung im Bereich des Portals
Weiningen mit einer Überdeckung und einer Verschiebung des Anschlusses.
[...] Weiter gehende Massnahmen zum Schutz des Siedlungsgebiets vor
Lärm werden im Rahmen des lärmakustischen Projekts geprüft. Eine mögli-
che Verlegung der 110-kv-Leitung in den Tunnel ist Gegenstand der Abklä-
rungen mit den NOK.
Der teilrevidierte Verkehrsplan des Kantons Zürich wurde am 14. Mai
2008 vom Bundesrat genehmigt. Bezüglich der Festsetzung von Vorha-
ben auf dem Nationalstrassennetz erfolgte die Genehmigung – entspre-
chend dem Prüfungsbericht des ARE vom 17. November 2008 – unter
dem Vorbehalt des neuen Netzbeschlusses Nationalstrasse sowie der
engen Koordination mit den Bundesstellen und Nachbarkantonen.
18.4 Vorliegend ist der Verkehrsplan des Kantons Zürich mit der Geneh-
migung durch den Bundesrat für die Bundesbehörden und damit auch für
die Vorinstanz und das ASTRA verbindlich geworden (Art. 9 Abs. 1 und
Art. 11 Abs. 2 RPG; vgl. Botschaft zur Änderung des NSG, BBl 1999 I
937). Daran ändert nichts, dass der Bau und Ausbau von Nationalstras-
sen seit dem Inkrafttreten des NFA am 1. Januar 2008 in die ausschliess-
liche Zuständigkeit des Bundes fällt. Die Nordumfahrung Zürich ist Be-
standteil des übergeordneten Strassennetzes und mit dem geplanten
Ausbau sind unstrittig erhebliche und weitreichende Auswirkungen auf
Raum und Umwelt verbunden. Das geplante Ausbauvorhaben ist daher
zu Recht in den Verkehrsplan aufgenommen worden. Zudem ist mit Blick
auf die Funktion des Richtplans und solange noch kein Sachplan mit ent-
sprechenden Festlegungen erlassen worden ist, nicht zu beanstanden,
dass sich der Verkehrsplan zu wesentlichen Fragen im Zusammenhang
mit der Ausgestaltung der Nationalstrassen äussert; die Kantone zeigen
zusammen mit der Aufnahme von Bauvorhaben des Bundes in den
Richtplan die Konsequenzen für die Aufgabenerfüllung durch Kanton und
Gemeinden auf, treffen ergänzende Vorkehren und formulieren die erfor-
derlichen Koordinationsschritte (vgl. LUKAS BÜHLMANN, in: Kommentar
zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Aemiseg-
ger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Zürich/Basel/Genf 2010, Art. 13
N. 48). Ist der Bundesrat mit entsprechenden Festsetzungen nicht einver-
standen, kann und muss er dies im Richtplanverfahren als Genehmi-
gungsinstanz und bei Uneinigkeit im Rahmen der Bereinigung zum Aus-
druck bringen (Art. 11 Abs. 1 und Art. 12 RPG; vgl. auch Urteil des Bun-
desgerichts 1C_36/2011 vom 8. Februar 2012 E. 4.3). Entsprechendes ist
jedoch dem Genehmigungsbeschluss des Bundesrates nicht zu entneh-
A-1251/2012
Seite 77
men. Für Einwendungen seitens des Bundesrates bestand vorliegend
denn auch kein Anlass, da bereits das generelle Projekt zum Ausbau der
Nordumfahrung Zürich, welches der Bundesrat am 12. September 2007
genehmigt hatte, die Prüfung einer (teilweisen) Überdeckung der westli-
chen Tunnelportale in der nachfolgenden Ausführungsprojektierung vor-
sieht.
Entgegen der Auffassung eines Teils der Beschwerdeführenden folgt aus
der Festsetzung der Überdeckung im Verkehrsplan und dessen Geneh-
migung durch den Bundesrat jedoch nicht, dass eine (umfassende) Ab-
wägung der berührten Interessen zu unterbleiben hätte. Der Richtplan
äussert sich nur zu räumlichen Belangen aus der Sicht des Gemeinwe-
sens, die entsprechend Art. 5 Abs. 2 NSG in der weiteren Planung gegen
die Kostenfolgen einer Überdeckung und weitere berührte (nichträumli-
che) Interessen abzuwägen sind. Das raumplanerische Interesse an einer
Überdeckung der westlichen Tunnelportale ist aber – immerhin – als ver-
bindliche Interessenbekundung entgegenzunehmen und es ist ihm im
Rahmen der Interessenabwägung aufgrund der Festsetzung im Ver-
kehrsplan erhöhtes Gewicht beizumessen. An diesem Ergebnis ändert
nichts, dass die Überdeckung im Richtplan nur stichwortartig aufgeführt
ist; die mit der Richtplanung beauftragte Behörde belässt damit den
nachgeordneten Behörden entsprechend Art. 2 Abs. 3 RPG den erforder-
lichen Spielraum, leitet gleichzeitig aber auch die Interessenabwägung
an. Zudem ist vorliegend nicht ersichtlich, dass sich die tatsächlichen
Verhältnisse seit Erlass des Verkehrsplans erheblich verändert hätten und
daher dem Verkehrsplan allenfalls geringeres Gewicht zukäme bzw. vom
Richtplan abgewichen werden könnte.
18.5 Zusammenfassend ergibt sich, dass die Vorinstanz die Festsetzung
der Überdeckung im kantonalen Richtplan als verbindliche Eingabe räum-
licher Interessen entgegenzunehmen und ihr erhöhtes Gewicht
beizumessen hat. Ob die Vorinstanz dieser Verpflichtung in ausreichen-
dem Mass nachgekommen ist, wird im Rahmen der Überprüfung der Inte-
ressenabwägung zu beurteilen sein (hierzu nachfolgend E. 27). Soweit
die Beschwerdeführenden 1 bis 4 sowie 7 aus der Festsetzung im Ver-
kehrsplan weitergehende Verpflichtungen für die Vorinstanz abzuleiten
suchen, erweisen sich ihre Beschwerden als unbegründet. Insbesondere
ist ein allfälliges Unterliegen der räumlichen Interessen im Rahmen einer
rechtmässig durchgeführten Interessenabwägung nicht mit einer Rechts-
verletzung gleichzusetzen und muss im vorliegenden bundesrechtlichen
Plangenehmigungsverfahren auch nicht vorgängig der kantonale Ver-
A-1251/2012
Seite 78
kehrsrichtplan angepasst werden, so wie die Beschwerdeführenden 3
dies verlangen (vgl. GABI/BÜHLMANN, a.a.O., S. 47).
19.
19.1 Die Beschwerdeführenden 1, 2, 4 und 7 halten der Vorinstanz im
Weiteren einen Verstoss gegen die Motion 11.3003 der nationalrätlichen
Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen vor. Mit dieser sei der
Bundesrat verbindlich beauftragt worden, das Ausführungsprojekt noch-
mals im Hinblick auf eine Überdeckung bei Weiningen zu überprüfen und
im Gespräch eine Lösung zu suchen. Eine solche Lösung und damit auch
die Erfüllung des Motion 11.3003 werde durch die angefochtene Plange-
nehmigung jedoch negativ präjudiziert. Eine spätere Anpassung bzw. Er-
gänzung des Ausführungsprojekts um die geforderte Überdeckung habe
zwangsläufig erhebliche Mehrkosten und zeitliche Verzögerungen zur
Folge, sollte das Ausführungsprojekt nun ohne Überdeckung weiterentwi-
ckelt bzw. die Detailprojektierung an die Hand genommen werden. Dies
wiederum würde jedoch dannzumal einer Ergänzung des Ausführungs-
projekts um die geforderte Überdeckung entgegenhalten.
Die Vorinstanz hält demgegenüber in ihrer Vernehmlassung vom 29. Mai
2012 dafür, eine Lösungssuche sei noch im Gange und habe daher nicht
Gegenstand des Plangenehmigungsverfahrens für den Ausbau der Nord-
umfahrung Zürich sein können. Aufgrund der zeitlichen Dringlichkeit sei
entschieden worden, das ohne Überdeckung eingereichte Ausführungs-
projekt zu prüfen und hiernach mit Auflagen zu genehmigen. Ein Präjudiz
sei damit entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden nicht ge-
schaffen worden.
19.2 Die Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen des Nationalrates
hat am 1. Februar 2011 eine Motion betreffend den Ausbau der Nordum-
fahrung eingereicht (Motion 11.3003 der Kommission für Verkehr und
Fernmeldewesen des Nationalrates, publiziert zusammen mit den weite-
ren die Motion betreffenden Dokumenten und Wortprotokollen auf der In-
ternetseite der Bundesversammlung <http://www.parlament.ch> > Suche
mit "11.3003", besucht am 12. November 2013). Die Motion wurde über-
wiesen und der Bundesrat damit beauftragt, das Ausführungsprojekt
nochmals im Hinblick auf eine Überdeckung bei Weiningen zu evaluieren.
Es soll im Gespräch eine Lösung gefunden werden, die einerseits der
Beschwerdeführerin 2 insbesondere im Bereich des Lärmschutzes einen
Mehrwert bringt, andererseits aber auch den sicherheitsmässigen Anfor-
A-1251/2012
Seite 79
derungen des Verkehrs Rechnung trägt und ohne grosse zeitliche Verzö-
gerungen realisiert werden kann.
19.3 Zwischenzeitlich haben die Beschwerdeführerin 2 und das ASTRA
unter der Leitung der Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich und in
Erfüllung der Motion 11.3003 eine Absichtserklärung unterzeichnet (Ab-
sichtserklärung betreffend Verlängerung des Gubrist-Westportals vom
21. Dezember 2012, zu den Akten genommen als Beilage 23 der Stel-
lungnahme des ASTRA vom 24. Januar 2013). Die Parteien vereinbarten
die Projektierung einer Verlängerung der westlichen Tunnelportale im Zu-
ge des Ausbaus der Nordumfahrung Zürich. Als Rahmenbedingungen
sind insbesondere die folgenden beiden Punkte festgehalten:
3.1 Das Gubrist West-Portal wird um eine Länge von 100 m verlängert. Die
exakte Ausgestaltung ist im Zuge der Projektierung aufgrund techni-
scher, sicherheitsmässiger, finanzieller und raumplanerischer Kriterien
festzulegen.
3.2 Im Rahmen der Ausgestaltung des Projekts für eine Portalverlängerung
werden auch die Lage und die Ausgestaltung des Halbanschlusses Wei-
ningen angepasst, soweit dies Folge der Portalverlängerung ist. Ferner
wird die Lage des Abluftkamins überprüft. Dabei ist insbesondere eine
Verminderung der Beeinträchtigungen des Siedlungsgebiets und des
Kulturlands anzustreben. Weitergehende Anpassungen des Ausfüh-
rungsprojekts sind ausgeschlossen.
In seiner Stellungnahme vom 24. Januar 2013 hält das ASTRA ergän-
zend fest, ob der Gubristtunnel um 100 m verlängert werde, sei Gegens-
tand technischer Abklärungen und stehe noch nicht fest.
19.4 Nach Art. 49 VwVG kann vor Bundesverwaltungsgericht die Ver-
letzung von Bundesrecht sowie Unangemessenheit gerügt werden. Zu
den Rechtsquellen zählen rechtssetzende Erlasse aller Normstufen, un-
geachtet dessen, ob es sich um geschriebenes oder ungeschriebenes
Recht handelt (SCHINDLER, a.a.O., Rz. 25 zu Art. 49). Nicht zum Bundes-
recht i.S.v. Art. 49 Bst. a VwVG zählen parlamentarische Vorstösse; eine
Motion beauftragt den Bundesrat nur damit, der Bundesversammlung ei-
nen Entwurf für einen Erlass vorzulegen oder eine Massnahme zu treffen
(Art. 120 Abs. 1 des Parlamentsgesetzes vom 13. Dezember 2002
[ParlG, SR 171.10]), sie allein setzt indes kein Recht. Die Rüge der Be-
schwerdeführenden 1, 2, 4 und 7, die angefochtene Plangenehmigung
verstosse gegen die Motion 11.3003, erweist sich demnach als unzuläs-
sig. Nicht ersichtlich ist ferner, inwieweit den Anliegen des Lärmschutzes,
A-1251/2012
Seite 80
wie sie sich aus Verfassung und Gesetz ergeben, mit der Annahme der
Motion zusätzliches Gewicht gegeben würde. Entgegen der Auffassung
der Beschwerdeführenden 1 war die Vorinstanz daher auch nicht ver-
pflichtet, das Anliegen der Motion 11.3003 in besonderer Weise in die In-
teressenabwägung einzubeziehen.
Anders zeigt sich die Sachlage in Bezug auf die während des anhängigen
Beschwerdeverfahrens zwischen dem ASTRA und der Beschwerdeführe-
rin 2 geschlossenen Absichtserklärung. Das Bundesverwaltungsgericht
legt seinem Entscheid jenen Sachverhalt zu Grunde, wie er sich im Zeit-
punkt des Entscheids verwirklicht hat und bewiesen ist. Neue Sachum-
stände, die sich zeitlich erst während des Beschwerdeverfahrens zuge-
tragen haben, sind zu berücksichtigen (SCHINDLER, a.a.O, Rz. 30 zu
Art. 49). Dies gilt auch vorliegend für die zwischen dem ASTRA und der
Beschwerdeführerin 2 in Erfüllung der Motion 11.3003 geschlossene Ab-
sichtserklärung, mit welcher – im Grundsatz – eine Überdeckung der
westlichen Tunnelportale auf einer Länge von 100 m sowie eine Ver-
schiebung des Halbanschlusses Weiningen vereinbart wurde. Die Ab-
sichtserklärung steht in einem engen sachlichen Zusammenhang mit dem
Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens und ist daher
als Meinungsäusserung des ASTRA zur Frage der Überdeckung der
westlichen Tunnelportale und einer Verschiebung des Halbanschlusses
Weiningen bei der Entscheidungsfindung zu berücksichtigen. Dies gilt
insbesondere für die Abwägung der berührten Interessen i.S.v. Art. 5
Abs. 2 NSG, soweit die Lösungsfindung im Rahmen der Erfüllung der Mo-
tion 11.3003 zu einem Ergebnis geführt hat, welches die bisherige Bewer-
tung der berührten Interessen durch das ASTRA in einem anderen Licht
erscheinen lässt.
19.5 Zusammenfassend ergibt sich, dass der Verstoss gegen die Motion
11.3003 zwar nicht mit Beschwerde vor Bundesverwaltungsgericht gerügt
werden kann, die zwischenzeitlich zwischen dem ASTRA und der Be-
schwerdeführerin 2 geschlossene Absichtserklärung jedoch als Mei-
nungsäusserung des ASTRA und als neues massgebliches Sachver-
haltselement bei der Entscheidungsfindung und insbesondere im Zu-
sammenhang mit der Abwägung der berührten Interessen (vgl. hierzu
nachfolgend E. 27) zu beachten ist.
20.
20.1 Die Beschwerdeführenden 3, 4 und 7 rügen sodann in verschiede-
ner Hinsicht die lärmrechtliche Beurteilung des Ausführungsprojekts. Sie
A-1251/2012
Seite 81
gehen insbesondere gegen die Prognosen über die Verkehrsentwicklung
an und machen geltend, es sei auch aufgrund der Prognoseunsicherheit
als verschärfte, jedenfalls aber als vorsorgliche Emissionsbegrenzung ei-
ne Überdeckung der westlichen Tunnelportale anzuordnen. Ferner stellen
sie die Qualifikation des Ausführungsprojekts als wesentliche Änderung
einer bestehenden Anlage in Frage und verlangen eine akzessorische
Überprüfung der in Anhang 3 LSV für den Strassenverkehrslärm festge-
legten Immissionsgrenzwerte.
20.2 Nach Art. 11 Abs. 1 USG sind die Emissionen ortsfester Anlagen wie
vorliegend der Nordumfahrung Zürich in erster Linie durch Massnahmen
bei der Quelle zu begrenzen. Im Weiteren sieht Art. 11 USG ein zweistufi-
ges Konzept zum Schutz vor Emissionen wie Luftverunreinigungen, Lärm
und Erschütterungen vor. Demnach sind Emissionen im Sinne der Vor-
sorge zunächst unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung so
weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirt-
schaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). Steht fest oder ist zu erwarten,
dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umwelt-
belastung schädlich oder lästig werden, sind die Emissionsbegrenzungen
zu verschärfen (Art. 11 Abs. 3 USG). Für die Beurteilung der schädlichen
oder lästigen Einwirkungen legt der Bundesrat Immissionsgrenzwerte fest
(Art. 13 Abs. 1 USG). Diese sind so festzulegen, dass nach dem Stand
der Wissenschaft oder der Erfahrung Immissionen unterhalb dieser Werte
die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich stören (Art. 15
USG).
Emissionsbegrenzungen sind technische, bauliche, betriebliche, ver-
kehrslenkende, -beschränkende oder -beruhigende Massnahmen an An-
lagen sowie bauliche Massnahmen auf dem Ausbreitungsweg der Emis-
sionen (Art. 2 Abs. 3 LSV; vgl. auch Art. 12 Abs. 1 USG). Als bauliche
Massnahmen an bzw. im Bereich von Strassen kommen insbesondere
der Einbau eines lärmmindernden Strassenbelages, Lärmschutzwände
oder – wie vorliegend gefordert – eine Überdachung bzw. Eintunnelung
der Strasse in Betracht (ROBERT WOLF, in: Vereinigung für Umwelt-
recht/Keller [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über den Umwelt-
schutz, 2. Aufl., Zürich 2004, Stand Mai 2000, Art. 25 N. 63).
Das Mass der erforderlichen Emissionsbegrenzungen bestimmt sich fer-
ner danach, ob die Errichtung einer neuen oder eine bestehende Anlage
in Frage steht. Für den Schutz vor neuen lärmigen Anlagen legt der Bun-
desrat nach Art. 23 USG Planungswerte fest, die unter den Immissions-
A-1251/2012
Seite 82
grenzwerten liegen. Neue ortsfeste Anlagen dürfen nur errichtet werden,
wenn die durch diese Anlagen alleine erzeugten Lärmimmissionen die
Planungswerte in der Umgebung nicht überschreiten (Art. 25 Abs. 1 USG
und Art. 7 Abs. 1 Bst. b LSV). Gleiches gilt für die Änderung einer neuen
ortsfesten Anlage, d.h. einer nach Inkrafttreten des USG bewilligten Anla-
ge (Art. 8 Abs. 4 LSV). Besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse
an einer Anlage und würde die Einhaltung der Planungswerte zu einer
unverhältnismässigen Belastung für das Projekt führen, so können Er-
leichterungen gewährt werden. Die Immissionsgrenzwerte dürfen jedoch
grundsätzlich nicht überschritten werden (Art. 25 Abs. 2 USG).
Demgegenüber müssen bestehende, d.h. vor dem Inkrafttreten des USG
bewilligte Anlagen, die den Vorschriften des USG oder anderer Bundes-
gesetze nicht (mehr) entsprechen, saniert werden (Art. 16 Abs. 1 USG).
Der Bundesrat erlässt Vorschriften über die sanierungspflichtigen Anla-
gen, den Umfang der zu treffenden Massnahmen, die Fristen und das
Verfahren (Art. 16 Abs. 2 USG). Der Umbau oder die Erweiterung einer
sanierungspflichtigen Anlage ist nach Art. 18 Abs. 1 USG nur zulässig,
wenn diese gleichzeitig saniert wird. Wird eine Anlage wesentlich geän-
dert, so müssen die Lärmemissionen der gesamten Anlage mindestens
so weit begrenzt werden, dass die Immissionsgrenzwerte nicht über-
schritten werden (Art. 8 Abs. 2 LSV).
20.3 Vor diesem Hintergrund sind im Folgenden die Rügen der Be-
schwerdeführenden zu prüfen.
21.
21.1 Der Beschwerdeführer 4 kritisiert, die Vorinstanz habe das Ausfüh-
rungsprojekt zu Unrecht als Änderung einer bestehenden Anlage i.S.v.
Art. 8 Abs. 2 LSV beurteilt und deshalb nur die Einhaltung der Immissi-
onsgrenzwerte verlangt. Die bestehende Nationalstrasse werde durch
den geplanten Ausbau derart verändert, dass sie als neue Anlage zu qua-
lifizieren sei. Einzuhalten seien somit die Planungswerte. Gemäss Vorin-
stanz und ASTRA erfährt die bestehende Nationalstrasse durch das vor-
liegende Ausführungsprojekt jedoch keine übergewichtige Erweiterung
oder Zweckänderung. Im Streit liegt somit die Frage, ob das vorliegende
Ausführungsprojekt eine wesentliche Änderung einer bestehenden Anla-
ge darstellt oder ob der Ausbau der Nordumfahrung Zürich einer Neuer-
stellung der Anlage gleichkommt.
A-1251/2012
Seite 83
21.2 Wird eine Anlage wesentlich geändert, müssen nach Art. 8 Abs. 2
LSV die Lärmemissionen der gesamten Anlage mindestens so weit be-
grenzt werden, dass die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten wer-
den. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts darf allerdings Art. 8
LSV nicht unbesehen auf alle Fälle von Änderungen bestehender ortsfes-
ter Anlagen angewendet werden. Werden bestehende Anlagen in kon-
struktiver oder funktionaler Beziehung so verändert, dass das, was von
der bisherigen Anlage weiterbesteht, von geringerer Bedeutung erscheint
als der erneuerte Teil, so ist von einer neuen Anlage auszugehen und
Art. 7 LSV einschlägig (BGE 133 II 181 E. 7.2; Urteil des Bundesgerichts
1C_10/2010 vom 16. September 2010 E. 4 mit Hinweisen auf die Recht-
sprechung; GRIFFEL/RAUSCH, a.a.O., Art. 25 N. 11). Für die Abgrenzung
sind nebst umweltrelevanten Kriterien, im Speziellen solchen des Lärm-
schutzes, das Ausmass der baulichen Änderung sowie eine Betrachtung
der Nutzungsart vor und nach der Änderung massgebend (Urteil des
Bundesgerichts 1C_544/2008, 1C_548/2008, 1C_550/2008 vom 27. Au-
gust 2009 E. 8.1; grundlegend BGE 116 Ib 435 E. 5d/bb; GRIFFEL/
RAUSCH, a.a.O., Art. 18 N. 6). Abzustellen ist somit auf eine funktionale
Betrachtungsweise, wobei das Bundesgericht von einem Wechsel zu ei-
ner neuen Anlage dann ausgeht, wenn die Änderung mit einem Charak-
terwechsel verbunden ist (Urteil des Bundesgerichts 1E.15/2001 vom
21. Mai 2002 E. 4 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung).
21.3 Die Nordumfahrung Zürich, die am 21. Juni 1985 in Betrieb genom-
men wurde, ist unstrittig eine bestehende Anlage i.S.v. Art. 8 LSV. Ebenso
unbestritten ist, dass die Immissionsgrenzwerte für Strassenverkehrslärm
gemäss Anhang 3 LSV an mehreren Liegenschaften überschritten sind
und die Nordumfahrung Zürich daher als sanierungspflichtig anzusehen
ist. Fraglich ist jedoch, ob die vorgesehenen baulichen Massnahmen eine
wesentliche Änderung i.S.v. Art. 8 Abs. 2 LSV darstellen oder ob sie im
Lichte der vorstehend wiedergegebenen Rechtsprechung einer Neuer-
stellung der Anlage gleichkommen.
Das strittige Ausführungsprojekt bezweckt in erster Linie die Erweiterung
der bestehenden Nationalstrasse von grundsätzlich 2x2 auf durchgehend
2x3 Fahrstreifen zwischen dem Limmattaler Kreuz und der Verzweigung
Zürich Nord. Dies bringt u.a. aufgrund der Grösse des Projektperimeters
umfangreiche und aufwändige bauliche Massnahmen mit sich, insbeson-
dere den Bau einer 3. Tunnelröhre durch den Gubrist, die Verschiebung
des Halbanschlusses Weiningen nach Westen sowie die Umgestaltung
des Autobahnanschlusses Zürich Affoltern. Die Linienführung bleibt je-
A-1251/2012
Seite 84
doch, abgesehen von der notwendigen Verbreiterung des Strassenrau-
mes, dieselbe und auch in funktionaler Beziehung erfährt die Nordumfah-
rung Zürich keine Veränderung. Somit ist nicht davon auszugehen, dass
mit dem Ausbau der Nordumfahrung Zürich ein Charakterwechsel im Sin-
ne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verbunden ist (vgl. auch Ur-
teil des Bundesverwaltungsgerichts A-4010/2007 vom 27. Oktober 2008
E. 13.1-13.3). Daran vermag auch die mit dem Ausbau einhergehende
Steigerung der Verkehrskapazität nichts zu ändern. Zwar ist gemäss UVB
ein beträchtlicher Anteil der prognostizierten Verkehrszunahme direkte
Folge des Ausbaus der Nordumfahrung Zürich auf 2x3 Fahrstreifen. Die
damit verbundene Zunahme der Lärmimmissionen – im Betriebszustand
2025 sind es im Vergleich zum Referenzzustand 2015 max. 0.8 dB(A) –
gilt jedoch als nicht wahrnehmbar (UVB 3. Stufe vom 30. September
2008, Dok. Nr. U-1, S. 61 und 72 f.).
Zusammen mit der Vorinstanz und dem BAFU ist also davon auszuge-
hen, dass die bestehende Nationalstrasse mit dem vorliegenden Ausfüh-
rungsprojekt zwar wesentlich geändert wird, die Änderungen jedoch nicht
einer Neuerstellung der Nationalstrasse gleichkommen. Insofern hat die
Vorinstanz der lärmrechtlichen Beurteilung des Ausführungsprojekts zu
Recht Art. 8 Abs. 2 LSV zu Grunde gelegt.
21.4 An diesem Ergebnis ändert nichts, dass die Verkehrsbelastung auf
der Nordumfahrung seit deren Eröffnung am 21. Juni 1985 stetig zuge-
nommen hat. Die Nordumfahrung Zürich ist seither – jedenfalls im betref-
fenden Abschnitt zwischen dem Anschluss Zürich Affoltern und dem Lim-
mattaler Kreuz – weder um- noch ausgebaut worden. An ihrer Funktion
hat sich nie etwas geändert. Die Zunahme der Verkehrsbelastung und
damit der Lärmbelastung geht somit auf ein allgemeines kontinuierliches
Verkehrswachstum zurück. Selbst wenn nun diese kontinuierliche Mehr-
beanspruchung der Verkehrsanlage als Änderung einer bestehenden An-
lage zu betrachten wäre, hätte dies nicht zur Folge, dass vorliegend die
Planungswerte eingehalten werden müssten. Wie das Bundesgericht in
seinem Entscheid 1E.15/2001 vom 21. Mai 2002 betreffend die an die
Nordumfahrung Zürich angrenzende Nationalstrasse N1 erwogen hat,
kann für eine bestehende Verkehrsanlage, deren Lärm im Zeitpunkt des
Inkrafttretens des USG mit Sicherheit die Planungswerte und möglicher-
weise auch die Immissionsgrenzwerte überstieg, bei einer nachträglichen
Änderung nicht verlangt werden, dass die Planungswerte eingehalten
werden. Davon ist auch im vorliegenden Fall auszugehen. Eine andere
Auffassung rechtfertigt sich nach Ansicht des Bundesgerichts auch nicht
A-1251/2012
Seite 85
im Hinblick auf Art. 8 Abs. 2 und 3 LSV, wonach die mit wahrnehmbar
stärkeren Lärmimmissionen verbundene Mehrbeanspruchung einer be-
stehenden Verkehrsanlage als wesentliche Änderung einer ortsfesten An-
lage und nicht als neue Anlage gilt, welche die Planungswerte einzuhal-
ten hätte (Urteil des Bundesgerichts 1E.15/2001 vom 21. Mai 2002 E. 4
mit Hinweisen auf Rechtsprechung und Literatur).
21.5 Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass es sich bei der
Nordumfahrung Zürich um eine bestehende Anlage handelt, die mit dem
Ausführungsprojekt wesentlich geändert wird. Die Vorinstanz hat sich da-
her auf der Grundlage von Art. 18 Abs. 1 USG und Art. 8 Abs. 2 LSV zu
Recht darauf beschränkt, grundsätzlich die Einhaltung der Immissions-
grenzwerte zu verlangen und war auch vor dem Hintergrund der stetig
anwachsenden Verkehrs- und Immissionsbelastung nicht verpflichtet,
weitergehende Emissionsbegrenzungen im Sinne einer Erhaltung der
Planungswerte zu verfügen. Eine Verletzung von Bundesumweltrecht ist
somit nicht zu erkennen und das Begehren des Beschwerdeführers 4, es
seien unter Beachtung der Planungswerte weitergehende Massnahmen
zum Schutz vor Lärmimmissionen zu verfügen, abzuweisen (zum umwelt-
rechtlichen Vorsorgeprinzip nachfolgend E. 24).
22.
22.1 Die Beschwerdeführenden 3 stellen sodann die Verkehrs- und
Lärmprognose in Frage. Sie halten dafür, Prognosen seien naturgemäss
mit erheblichen Unsicherheiten behaftet, umso mehr, als mit dem vorlie-
genden Ausführungsprojekt die Leistungsfähigkeit der Nordumfahrung
Zürich massgeblich erhöht werde. Zudem seien die Verkehrszahlen in
den vergangenen Jahren erheblich stärker angestiegen als im Rahmen
der Lärmprognosen angenommen. Die Beschwerdeführenden 3 verlan-
gen daher weitergehende, verschärfte Massnahmen zum Schutz vor Im-
missionen, insbesondere eine Überdeckung der westlichen Tunnelporta-
le.
22.2 Die Lärmemissionen der Nordumfahrung Zürich müssen entspre-
chend Art. 8 Abs. 2 LSV grundsätzlich so weit begrenzt werden, dass die
Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden (vgl. vorstehend
E. 20 f.). Bei der Festlegung der erforderlichen Sanierungsmassnahmen
ist (auch) dem Vorsorgeprinzip Rechnung zu tragen und entsprechend
die absehbare Entwicklung der Lärmemissionen zu berücksichtigen (vgl.
Art. 36 Abs. 2 LSV; zudem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-
623/2010 vom 14. September 2010 E. 5.1). Dies verlangt eine vorwegge-
A-1251/2012
Seite 86
nommene Würdigung der (zukünftigen) Lärmsituation, wobei das BAFU
und das ASTRA einen Sanierungshorizont von 15 Jahren ab dem Zeit-
punkt der Realisierung bzw. von 20 Jahren ab dem Beginn der Planungen
empfehlen (Leitfaden Strassenlärm, Vollzugshilfe für die Sanierung, hrsg.
vom BAFU und ASTRA, Bern 2006, S. 16, hiernach: Leitfaden Strassen-
lärm, abrufbar unter <http://www.bafu.admin.ch> > Dokumentation > Um-
welt-Vollzug > Lärm, besucht am 8. November 2013). Die zuständige Be-
hörde erstellt zu diesem Zweck eine Prognose über die absehbare Ent-
wicklung der Lärmemissionen.
Annahmen über das künftige Verkehrsaufkommen sind erfahrungsge-
mäss mit beträchtlichen Unsicherheiten behaftet, was auch die Be-
schwerdeführenden anerkennen. Die Verkehrsentwicklung hängt stark
von wirtschaftlichen, demographischen sowie von verkehrs- und umwelt-
politischen Gegebenheiten ab. Verkehrsprognosen entziehen sich derge-
stalt weitgehend der Kritik, solange sich die getroffenen Annahmen nicht
als offensichtlich und erheblich unrichtig und damit unbrauchbar erwei-
sen. Gegebenenfalls würde es an der vom Gesetz geforderten vollständi-
gen Sachverhaltsabklärung fehlen (BGE 126 II 522 E. 14 mit Hinweisen;
Urteil des Bundesgerichts 1A.116/2006 vom 8. November 2006 E. 6.1;
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-3092/2009 vom 18. Januar 2010
E. 7.7).
22.3 Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden 3 ist zunächst
festzuhalten, dass die Unrichtigkeit einer Verkehrsprognose nicht in je-
dem Fall verschärfte Emissionsbegrenzungen zur Folge hat. Vielmehr
wäre zunächst die Prognose zu überarbeiten und insofern der Sachver-
halt vollständig und richtig zu erheben.
Die Verkehrsprognosen, wie sie vorliegend der Beurteilung des Ausfüh-
rungsprojekts im UVB zu Grunde liegen, basieren auf Verkehrszählungen
aus den Jahren 2003 bis 2005. Ausgehend vom Ausgangszustand 2008
sind Prognosen für den Referenzzustand im Jahr 2015 (ohne Ausbau der
Nordumfahrung Zürich) sowie die Betriebszustände in den Jahren 2015
und 2025 (mit Ausbau der Nordumfahrung Zürich und verkehrlich flankie-
renden Massnahmen) errechnet worden. Diese wurden alsdann der Be-
rechnung der Emissions- und Immissionspegel zu Grunde gelegt. Die Be-
richtsverfasser sind ferner von den zum damaligen Zeitpunkt signalisier-
ten Höchstgeschwindigkeiten ausgegangen und haben sowohl die Emis-
sionen der Nordumfahrung Zürich wie auch jene der Umfahrungs- und
der Zürcherstrasse mit in Betracht gezogen (UVB 3. Stufe vom 30. Sep-
A-1251/2012
Seite 87
tember 2008, Dok. Nr. U-1, S. 26 und 55; Bericht lärmakustisches Projekt
vom 29. Februar 2008, Dok. Nr. 1-301, S. 10 f. und 25 f.).
Für den Strassenabschnitt zwischen dem Gubristtunnel und dem Halban-
schluss Weiningen gehen die Berichtsverfasser von den folgenden Ver-
kehrszahlen aus, angegeben als durchschnittlicher stündlicher Motorfahr-
zeugverkehr tags (Nt; Bericht lärmakustisches Projekt vom 29. Februar
2008, Dok. Nr. 1-301, S. 22-24):
Referenzzustand 2015: 5'227 Fahrzeuge
Betriebszustand 2015: 6'221 Fahrzeuge
Betriebszustand 2025: 6'474 Fahrzeuge
Den Beschwerdeführenden ist nun insofern zuzustimmen, als der Verkehr
auf der Nordumfahrung Zürich in den vergangenen Jahren deutlich stär-
ker zugenommen hat als prognostiziert. So lag der durchschnittliche
stündliche Motorfahrzeugverkehr tags im Jahr 2011 mit 5'978 Fahrzeugen
um rund 14 % über jenem des Referenzzustandes für das Jahr 2015
(ASTRA, Auswertung der Zählstelle Nr. 287 [Weiningen, Gubrist] für das
Jahr 2011, hiernach: Auswertung Zählstelle Nr. 287 [Weiningen, Gubrist]
2011, publiziert auf der Internetseite des Bundesamtes für Statistik
<http://www.bfs.admin.ch> > 11 – Mobilität und Verkehr > Verkehrsinfra-
struktur und Fahrzeuge > Schweizerische Strassenverkehrszählung >
Schweizerische automatische Strassenverkehrszählung [SASVZ] >
Schweizerische automatische Strassenverkehrszählung [SASVZ] > Aus-
wertungen pro Zählstelle, besucht am 3. Januar 2014). Einer solchen
Entwicklung wurde vorliegend jedoch insofern bereits Rechnung getra-
gen, als der lärmrechtlichen Beurteilung ein um 1 dB erhöhter Beurtei-
lungspegel zu Grunde gelegt wurde (Bericht lärmakustisches Projekt vom
29. Februar 2008, Dok. Nr. 1-301, S. 10). Dies entspricht nach der Praxis
bei im Wesentlichen gleichbleibender Zusammensetzung des Verkehrs
einer Zunahme des durchschnittlichen täglichen Verkehrsaufkommens
von rund 25 % (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_204/2012 vom 25. April
2013 E. 4 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). Selbst unter Berück-
sichtigung des geplanten Ausbaus der Nordumfahrung Zürich und eines
allfälligen weiteren allgemeinen Verkehrswachstums kann mithin nicht
gesagt werden, die Verkehrsprognosen seien offensichtlich und erheblich
unrichtig. Entgegen der Vorbringen der Beschwerdeführenden 3 ist somit
zum heutigen Zeitpunkt nicht davon auszugehen, dass die Immissions-
grenzwerte an weiteren Empfangspunkten überschritten werden und er-
A-1251/2012
Seite 88
weist sich der Vorhalt der Beschwerdeführenden, die Verkehrsprognosen
seien unrichtig und daher verschärfte Emissionsbegrenzungen anzuord-
nen, als unbegründet.
Hinzuweisen ist immerhin darauf, dass nach der Realisierung des vorlie-
genden Ausführungsprojekts das ASTRA die angeordneten Emissionsbe-
grenzungen mittels Messungen kontrolliert (vgl. Art. 12 LSV) und hiernach
allenfalls weitere Massnahmen zur Emissionsbegrenzung anzuordnen
sind (vgl. WOLF, a.a.O., Art. 25 N. 44 am Schluss, wonach eine gestützt
auf Prognosen erteilte Bewilligung unter dem impliziten Vorbehalt einer
späteren Ergänzung der Massnahmen zur Emissionsbegrenzung steht).
23.
23.1 Die Beschwerdeführenden 3 nehmen weiter Bezug auf die bundes-
gerichtliche Rechtsprechung zur lärmrechtlichen Beurteilung von Flug-
lärm und machen geltend, die Immissionsgrenzwerte für Strassenver-
kehrslärm gemäss Anhang 3 LSV seien gesetzwidrig. Ihrer Ansicht nach
vermag der Beurteilungspegel für die Nacht als Mittelungspegel die Stör-
wirkung des um 5 Uhr einsetzenden Lastwagenverkehrs nicht in ausrei-
chendem Masse wiederzugeben. Entsprechend verlangen sie, es sei die
Plangenehmigung aufzuheben und die Angelegenheit zur Erarbeitung ei-
nes Schallschutzkonzepts und zur Festlegung der erforderlichen passiven
Schallschutzmassnahmen an die Vorinstanz zurückzuweisen; erst in
Kenntnis der Kosten für – ansonsten – notwendige Schallschutzmass-
nahmen liessen sich die Mehrkosten einer Überdeckung der westlichen
Tunnelportale bestimmen.
Die Vorinstanz und das ASTRA halten demgegenüber dafür, Flug- und
Strassenlärm seien nicht vergleichbar. Während beim Fluglärm wenige
Lärmereignisse mit sehr hohen maximalen Schallpegeln die Störung be-
wirken würden, seien es entlang von Nationalstrassen auch während der
Nachtstunden von 22 bis um 6 Uhr sehr viele, jedoch deutlich weniger
laute Lärmereignisse. Der Lastwagenverkehr setze um 5 Uhr zudem nicht
in einer sonst ruhigen Umgebung ein. Somit sei nicht davon auszugehen,
dass der Lastwagenverkehr störend wirke und zu Aufwachreaktionen füh-
re.
23.2 Das Bundesverwaltungsgericht ist berechtigt, Verordnungen des
Bundesrates vorfrageweise auf ihre Gesetz- und Verfassungsmässigkeit
hin zu überprüfen. Bei unselbständigen Verordnungen, die sich wie vor-
liegend die LSV auf eine gesetzliche Delegation stützen, prüft es, ob sich
A-1251/2012
Seite 89
der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befug-
nisse gehalten hat. Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt,
von der Verfassung abzuweichen, befindet das Gericht auch über die Ver-
fassungsmässigkeit der unselbständigen Verordnung. Wird dem Bundes-
rat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Ermessensspielraum
für die Regelung auf Verordnungsstufe eingeräumt, so ist dieser Spiel-
raum nach Art. 190 BV für das Bundesverwaltungsgericht verbindlich
(BGE 136 II 337 E. 5.1 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung; Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-3950/2011 vom 12. April 2012 E. 4.4;
REGINA KIENER/BERNAHRD RÜTSCHE/MATHIAS KUHN, Öffentliches Prozess-
recht, Zürich/St. Gallen 2012, N. 1648 f., 1658 und 1664).
23.3 Gemäss Art. 13 USG legt der Bundesrat durch Verordnung Immissi-
onsgrenzwerte für die Beurteilung schädlicher und lästiger Einwirkungen
fest und berücksichtigt dabei auch die Wirkungen der Immissionen auf
Personengruppen mit erhöhter Empfindlichkeit. Die Immissionsgrenzwer-
te für Lärm und Erschütterungen sind so festzulegen, dass nach dem
Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung Immissionen unterhalb dieser
Werte die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich stören
(Art. 15 USG; vgl. auch vorstehend E. 20.2). Wie der Zusammenhang mit
Art. 13 Abs. 1 USG zeigt, umfassen Störungen des Wohlbefindens so-
wohl gesundheitliche Beeinträchtigungen im engeren medizinischen Sinn
als auch Belästigungen. Grosse Bedeutung kommt insbesondere der
Vermeidung von Schlafstörungen bzw. dem Schutz vor Aufwachreaktio-
nen zu (vgl. BGE 137 II 58 E. 5.3.5; Urteil des Bundesgerichts
1A.86/1996 vom 24. Juni 1997, publiziert in: Umweltrecht in der Praxis
[URP], 1997, S. 503; CHRISTOPH ZÄCH/ROBERT WOLF, in: Vereinigung für
Umweltrecht/Keller [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über den
Umweltschutz, 2. Aufl., Zürich 2004, Stand Mai 2000, Art. 15 N. 17). Ins-
gesamt steht dem Bundesrat bei der Festlegung der Immissionsgrenz-
werte ein nicht unerheblicher Ermessensspielraum zu.
Für die Beurteilung der erheblichen Störung des Wohlbefindens im Sinne
von Art. 15 USG können die Ergebnisse soziologischer Untersuchungen
dienen, in welchen anhand von Befragungen untersucht wird, wie viele
Personen sich bei einer bestimmten Lärmbelastung als erheblich gestört
bezeichnen; anders als der Schall als physikalische Grösse ist deren un-
erwünschte Auswirkung – die Störung des Wohlbefindens – nicht mess-
bar, sondern wird nach den Reaktionen der Betroffenen beurteilt. Für die
Beurteilung lärmbedingter nächtlicher Aufwachreaktionen sind ferner wis-
senschaftliche Untersuchungen zur kritischen Aufwachschwelle beizuzie-
A-1251/2012
Seite 90
hen. Erst entsprechende Untersuchungen erlauben somit die Festlegung
von Grenzwerten für eine bestimmte Lärmart (vgl. BGE 137 II 58 E. 5.3.5;
BGE 126 II 522 E. 42 mit Hinweisen; Urteil des Bundesgerichts
1A.86/1996 vom 24. Juni 1997, publiziert in: URP, 1997, S. 499). Dabei
hängt das Mass der Lärmstörung und die Beurteilung ihrer Erheblichkeit
von verschiedenen Faktoren akustischer, physiologischer und psycholo-
gischer Natur ab. Grundsätzlich kann jedoch gesagt werden, dass inter-
mittierender Lärm störender wirkt als kontinuierlicher Lärm und in einer
bereits lauten Umgebung zusätzliche (gleichartige) Lärmquellen als weni-
ger störend empfunden werden als in Gebieten mit geringer Lärmvorbe-
lastung (ZÄCH/WOLF, a.a.O., Art. 15 N. 20 f.).
Die Belastungsgrenzwerte für den Strassenverkehrslärm finden sich in
Anhang 3 LSV. Der Verordnungsgeber hat für den Tag (6 bis 22 Uhr) und
für die Nacht (22 bis 6 Uhr) unterschiedliche Belastungsgrenzwerte fest-
gelegt (vgl. Anhang 3 Ziff. 2 und Ziff. 32 LSV). Als akustische Grösse ver-
wendet die LSV den Mittelungspegel Leq. Die Abkürzung Leq steht für
den energieäquivalenten Dauerschallpegel, der ermittelt wird, indem man
aus allen Schallereignissen einer Messperiode einen energetischen Mit-
telwert bildet (ROBERT WOLF, in: Vereinigung für Umweltrecht/Keller
[Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über den Umweltschutz, 2. Aufl.,
Zürich 2004, Stand März 2000, Vorbem. zu Art. 19-25 N. 10). Der unter-
schiedlichen Störungswirkung verschieden starker Verkehrsbelastungen
ist schliesslich mit einer Pegelkorrektur K Rechnung zu tragen. Der Beur-
teilungspegel Lr setzt sich somit aus dem energieäquivalenten Dauer-
schallpegel Leq als dem akustischen Mass und einer Pegelkorrektur als
Mass für Unterschiede in der Störungswirkung zusammen (Anhang 3
Ziff. 31 Abs. 1 und 2 sowie Ziff. 35 LSV).
23.4 Das Bundesgericht hat – den Fluglärm betreffend – gestützt auf die
neuere Lärmwirkungsforschung wiederholt Zweifel geäussert, ob die
Störwirkung des Lärms allein mit dem energieäquivalenten Dauerschall-
pegel Leq erfasst werden kann (BGE 137 II 58 E. 5.3.5; BGE 126 II 522
E. 44, 45a/bb und E. 45b). Hintergrund des jüngsten Urteils war der Um-
stand, dass Spitzenbelastungen zu den Tagesrandstunden im energie-
äquivalenten Dauerschallpegel Leq als Mittelungswert keinen hinreichen-
den Niederschlag finden, obschon der Lärm während des entsprechen-
den kurzen Zeitraums lästig oder gar schädlich sein kann. Für die Nacht
müssen daher die Immissionsgrenzwerte grundsätzlich anhand der kriti-
schen Schwelle der Aufwachreaktionen festgelegt werden, wobei nebst
dem Maximalpegel auch die Anzahl der Schallereignisse zu beachten ist
A-1251/2012
Seite 91
(BGE 137 II 58 E. 5.3.5; vgl. auch BGE 123 II 325 E. 4d.aa, wonach der
gemittelte Beurteilungspegel die tatsächliche Störung eines Pubs mit auf
wenige Stunden beschränkten Lärmimmissionen nicht angemessen zu
erfassen vermag).
Eine vergleichbare Situation zeigt sich nach Ansicht der Beschwerdefüh-
renden 3 auch im Bereich der Nordumfahrung Zürich. Sie führen aus, in
den Nachtstunden zwischen 2 und 6 Uhr sinke der Verkehr auf ein Mini-
mum ab, so dass der "Dauerlärmteppich" zeitweise unterbrochen werde.
In dieser Situation führe der um 5 Uhr einsetzende Lastwagenverkehr
aufgrund der im Vergleich zu Personenwagen deutlich höheren Lärmspit-
zen zu störenden Aufwachreaktionen, ohne dass sich dies jedoch in hin-
reichendem Masse im über acht Stunden gemittelten energieäquivalenten
Dauerschallpegel Leq niederschlage.
Im Folgenden ist daher zu prüfen, ob die Immissionsgrenzwerte gemäss
Anhang 3 LSV den gesetzlichen Anforderungen – insbesondere Art. 15
USG – entsprechen oder ergänzungsbedürftig sind, wie die Beschwerde-
führenden 3 geltend machen.
23.5 Das BAFU führt hierzu in seiner Stellungnahme vom 6. Juni 2012
aus, es gebe (noch) keine wissenschaftlich repräsentativen Untersuchun-
gen betreffend den Zusammenhang zwischen Aufwachreaktionen und
Strassenverkehrslärm. In dieser Hinsicht bestehe jedoch unstrittig Klä-
rungsbedarf. Die Eidgenössische Kommission für Lärmbekämpfung
(EKLB) und das BAFU würden derzeit versuchen, eine Aktualisierung der
wissenschaftlichen Grundlagen der Lärmbekämpfung im Rahmen einer
Nationalfondsstudie zu initiieren. Schliesslich hält das BAFU fest, dem
Schutz der Nachtruhe sei bei der Festsetzung der Immissionsgrenzwerte
insofern Rechnung getragen worden, als die Immissionsgrenzwerte für
die Nacht um 10 dB(A) unter jenen für den Tag festgesetzt worden seien.
Zudem lägen die geltenden Immissionsgrenzwerte im Bereich der von der
World Health Organisation (WHO) empfohlenen Grenzwerte.
In jüngerer Zeit hat sich ferner die EKLB, eine ausserparlamentarische
Fachkommission auf dem Gebiet der Lärm- und Erschütterungsbekämp-
fung, mit den Immissionsgrenzwerten der LSV befasst. Im Rahmen einer
Vorstudie wurde untersucht, ob die Grundlagen der geltenden Immissi-
onsgrenzwerte noch aktuell sind, um wissenschaftlich fundierte Aussagen
über die Störwirkung von Lärm machen zu können. Die Ergebnisse der
von einem interdisziplinären Expertenteam untersuchten Leitfragen hat
A-1251/2012
Seite 92
die EKLB in einem Forschungskonzept Lärm zusammengetragen (EKLB,
Forschungskonzept Lärm, Handlungsbedarf zur Aktualisierung der
Grundlagen für die Lärmbekämpfung, 1. Oktober 2010, hiernach: For-
schungskonzept Lärm, publiziert auf der Internetseite der EKLB
<http.//www.eklb.admin.ch> > Dokumentation, besucht am 17. Dezember
2013).
Für den Strassenverkehr erkennt die EKLB zunächst eine überproportio-
nale Zunahme des Verkehrs auf den Nationalstrassen. Dies gelte beson-
ders für die Nachtstunden, mit der Folge, dass stark frequentierte Stras-
senabschnitte beinahe keine Nachtruhe mehr aufweisen würden. Diese
fehlenden Ruhepausen und die hohe Belastung in der Nacht führten zu
einer Belästigungszunahme, die allein durch die Zunahme des Leq ver-
mutlich nicht genügend abgebildet werde. Dasselbe gilt nach Ansicht der
EKLB in Bezug auf den um 5 Uhr einsetzenden Lastwagenverkehr. Es sei
daher zu prüfen, ob die Ermittlung des energieäquivalenten Dauerschall-
pegels Leq über die ganze Nachtzeit noch der geeignete Beurteilungspe-
gel sei oder allenfalls analog der lärmrechtlichen Behandlung von Flug-
lärm eine separate Beurteilung einzelner Nachtstunden vorgeschrieben
werden müsse (EKLB, Forschungskonzept Lärm, S. 29 f.). Im Weiteren
bezeichnet die EKLB die empirische Basis der Grenzwertfestlegung für
den Strassenverkehrslärm aus heutiger Sicht als vergleichsweise schmal
und lückenhaft (EKLB, Forschungskonzept Lärm, S. 44 und 47 f.). Insbe-
sondere scheine die in der LSV gewählte zeitliche Abgrenzung von Tag
und Nacht nicht (mehr) den Gewohnheiten der Bevölkerung zu entspre-
chen (EKLB, Forschungskonzept Lärm, S. 46). Insgesamt äussert die
EKLB Zweifel an der wissenschaftlichen Grundlage der heute geltenden
Immissionsgrenzwerte und beurteilt den Handlungsbedarf, diese zu aktu-
alisieren, als hoch, ohne jedoch die geltenden Immissionsgrenzwerte
grundsätzlich in Frage zu stellen (EKLB, Forschungskonzept, S. 2 und
56).
23.6 Die Bildung von Mittelungswerten über eine bestimmte Zeitperiode
hinweg zur Beurteilung von Verkehrslärm ist dem Prinzip nach zulässig
(BGE 138 II 331 E. 4.4 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). Vorlie-
gend ist jedoch in Erwägung zu ziehen, dass in der Schweiz für schwere
Motorfahrzeuge bzw. Lastwagen grundsätzlich ein Nachtfahrverbot gilt,
und zwar für die Zeit von 22 bis 5 Uhr (Art. 2 Abs. 2 SVG). Aus lärmrecht-
licher Sicht endet das Nachtfahrverbot somit noch während der Nacht;
nach Anhang 3 Ziff. 32 Abs. 1 LSV gilt als Nacht der Zeitraum von 22 bis
6 Uhr. Dies ist insofern bedeutsam, als der Beurteilungspegel Lr die über
A-1251/2012
Seite 93
die ganze Nacht verteilten Schallereignisse zu einem energetischen Mit-
telwert zusammenfasst. Lärmrechtlich wird also der um 5 Uhr einsetzen-
de Lastwagenverkehr mit dem während der übrigen Nachtstunden gel-
tenden Fahrverbot zumindest teilweise kompensiert. Es erscheint daher
fraglich, ob die Störwirkung des nächtlichen Strassenverkehrslärms und
insbesondere des um 5 Uhr einsetzenden Lastwagenverkehrs allein mit
dem energieäquivalenten Dauerschallpegel Leq erfasst werden kann.
Diese Frage kann vorliegend jedoch offen bleiben, denn entscheidend ist,
ob die geltenden Immissionsgrenzwerte gemäss Anhang 3 LSV (noch) zu
gewährleisten vermögen, dass Immissionen unterhalb dieser Werte die
Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich stören. Darauf ist im
Folgenden unter Berücksichtigung des dem Verordnungsgeber zustehen-
den Ermessensspielraumes einzugehen.
In Betracht fällt zunächst, dass der Lastwagenverkehr um 5 Uhr nicht in
sonst ruhiger Umgebung einsetzt; durchschnittlich passieren zwischen 5
und 6 Uhr bereits 2'776 Fahrzeuge den Gubristtunnel (ASTRA, Auswer-
tung Zählstelle Nr. 287 [Weiningen, Gubrist] 2011, Stunde 5). Der insge-
samt bereits vorhandene Verkehr führt somit zu einer Maskierung des
einsetzenden Lastwagenverkehrs und es ist davon auszugehen, dass
sich dieser in die bestehende Geräuschkulisse einfügt. Zudem machen
die Beschwerdeführenden 3 zu Recht nicht geltend, das Lärmereignis ei-
nes vorbeifahrenden Lastwagens sei hinsichtlich seiner akustischen In-
tensität mit jenem eines startenden oder landenden Flugzeugs vergleich-
bar. Es ist somit nicht davon auszugehen, in der Zeit zwischen 5 und 6
Uhr vorbeifahrende Lastwagen seien als einzelne, intermittierende
Schallereignisse in einem Ausmass wahrnehmbar, das verbreitet zu Auf-
wachreaktionen führt und so die Bevölkerung i.S.v. Art. 15 USG erheblich
in ihrem Wohlbefinden stört. Schliesslich ist auch nicht (allein) entschei-
dend, dass der Schallpegel eines einzelnen vorbeifahrenden Lastwagens
deutlich über demjenigen eines Personenwagens liegt, wie die Be-
schwerdeführenden 3 einwenden. Das Ausmass einer Lärmstörung ist
stets aufgrund einer Gesamtbeurteilung aller massgebenden Faktoren zu
beurteilen, wobei die Höhe der maximalen Schallpegel nur ein Faktor un-
ter mehreren ist (vgl. ZÄCH/WOLF, a.a.O., Art. 15 N. 20).
23.7 Zusammenfassend ergibt sich, dass die geltenden Immissions-
grenzwerte gemäss Anhang 3 LSV ihren Zweck, die Bevölkerung vor ei-
ner erheblichen Störung ihres Wohlbefindens zu schützen, (noch) zu er-
füllen vermögen. Die nächtlichen Immissionsgrenzwerte für den Stras-
senverkehrslärm sind daher und unter Berücksichtigung des dem Verord-
A-1251/2012
Seite 94
nungsgeber zustehenden Ermessens als gesetzeskonform anzusehen.
Soweit die Beschwerdeführenden 3 die Gesetzeskonformität von Anhang
3 LSV in Frage stellen und die Erarbeitung eines Schallschutzkonzepts
sowie – gestützt darauf – passive Schallschutzmassnahmen verlangen,
ist die Beschwerde somit abzuweisen. Zusammen mit der EKLB ist je-
doch festzuhalten, dass ein Handlungsbedarf zur detaillierten Überprü-
fung der Grundlagen der Lärmbelastungsgrenzwerte ausgewiesen ist.
Dies gilt vorliegend insbesondere vor dem Hintergrund, dass bereits in
den frühen Morgenstunden eine erhebliche Zahl an Fahrzeugen den
Gubristtunnel passiert. Es wird Sache der zuständigen Bundesbehörden
sein, allen voran des BAFU als die für die Umwelt zuständige Fachbehör-
de des Bundes (Art. 12 OV-UVEK), die entsprechenden Untersuchungen
raschmöglichst auf den Weg zu bringen.
24.
24.1 In lärmrechtlicher Hinsicht halten die Beschwerdeführenden 3, 4 und
7 schliesslich dafür, die Vorinstanz habe sich in ihrem Entscheid auf ver-
schärfte Massnahmen zur Emissionsbegrenzung beschränkt und das
umweltrechtliche Vorsorgeprinzip ausser Acht gelassen. Dieses sei nicht
gleichzusetzen mit der Einhaltung von Belastungsgrenzwerten. Vielmehr
müssten weitergehende Massnahmen zur Begrenzung von Emissionen
geprüft werden und die Vorinstanz begehe eine Ermessensunterschrei-
tung, wenn sie darauf verzichte. Nach Ansicht der Beschwerdeführenden
ist eine Überdeckung der westlichen Tunnelportale auch und insbesonde-
re aus Gründen der Vorsorge anzuordnen.
Die Vorinstanz führt in Erwägung 3.2 der angefochtenen Plangenehmi-
gung aus, das umweltrechtliche Vorsorgeprinzip verlange entsprechend
dem Wortlaut von Art. 8 Abs. 1 LSV, dass die Emissionen einer geänder-
ten ortsfesten Anlage so weit begrenzt werden müssen, als dies tech-
nisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar sei. Dem Vor-
sorgeprinzip sei daher im Rahmen der Gesamtinteressenabwägung
Rechnung zu tragen, wobei sich vorliegend ergeben habe, dass weiter-
gehende Massnahmen zum Schutz vor Lärm und insbesondere eine
Überdeckung der westlichen Tunnelportale wirtschaftlich nicht tragbar
und daher unverhältnismässig seien.
24.2 Der Vorinstanz ist insofern zuzustimmen, als Forderungen nach ei-
ner vorsorglichen Begrenzung von Emissionen bei öffentlichen, nicht
nach betriebswirtschaftlichen Kriterien betriebenen Anlagen nur stattge-
geben werden kann, wenn zwischen dem Nutzen der Massnahme und
A-1251/2012
Seite 95
den damit verbundenen Nachteilen ein angemessenes Verhältnis auszu-
machen ist (Art. 11 Abs. 2 USG und Art. 8 Abs. 1 LSV; GRIFFEL/RAUSCH,
a.a.O., Art. 11 N. 13; ANDRÉ SCHRADE/THEO LORETAN, in: Vereinigung für
Umweltrecht/Keller [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über den
Umweltschutz, 2. Aufl., Zürich 2004, Stand März 1998, Art. 11 N. 35a).
Dabei fallen als Nachteile insbesondere die finanziellen Aufwendungen
wie Investitions- und Betriebskosten in Betracht (BGE 127 II 306 E. 8). Zu
berücksichtigen sind aber auch die Auswirkungen (baulicher) Emissions-
begrenzungen auf das Orts- und Landschaftsbild, die Wohnqualität der
Anwohner und die Verkehrssicherheit (vgl. Urteil des Bundesgerichts
1C_480/2010 vom 23. Februar 2011 E. 4.5; Leitfaden Strassenlärm,
S. 32 f.). Erforderlich ist somit – dem verfassungsrechtlichen Grundsatz
der Verhältnismässigkeit folgend – eine Abwägung der im Einzelfall für
und wider eine Massnahme sprechenden Interessen (vgl. BGE 133 II 169
E. 3.2; Urteil des Bundesgerichts 1C_250/2013 vom 12. Dezember 2013
E. 5.3).
24.3 Vorsorgliche Emissionsbegrenzungen sind vorliegend nicht allein im
Rahmen der lärmrechtlichen Beurteilung zu prüfen. Vielmehr ist das Inte-
resse an einer vorsorglichen Begrenzung der Lärmemissionen auch im
Zusammenhang mit der umfassenden Interessenabwägung gemäss
Art. 5 Abs. 2 NSG mit in Betracht zu ziehen. Es wird daher an dieser Stel-
le zu beurteilen sein, ob die Vorinstanz dem umweltrechtlichen Vorsorge-
prinzip in ausreichendem Masse Nachachtung verschafft hat und das
Ausführungsprojekt Einwirkungen, die schädlich oder lästig werden kön-
nen, insgesamt möglichst gering hält (vgl. Art. 74 Abs. 2 BV; nachfolgend
E. 27 und insbesondere E. 27.6.5).
25.
25.1 Die Beschwerdeführenden 1 bis 4 und 7 suchen ihre Forderung
nach einer Überdeckung der westlichen Tunnelportale im Weiteren mit
dem Landschafts- und Ortsbildschutz zu begründen. Sie halten dafür, mit
einer Überdeckung könne die aus dem seinerzeitigen Bau der Nordum-
fahrung Zürich resultierende Zerschneidung von Siedlung und Landschaft
zumindest in Teilen rückgängig gemacht bzw. "repariert" werden, wohin-
gegen das Ausführungsprojekt mit dem langgezogenen Lärmschutzwall
entlang der Umfahrungsstrasse und der neuen Ein- und Ausfahrtsrampe
des Halbanschlusses Weiningen Landschaft und Siedlungsgebiet zusätz-
lich beeinträchtige. Die Vorinstanz und das ASTRA ihrerseits bestreiten,
dass der geplante Ausbau der Nordumfahrung Zürich eine (weitere) Zer-
schneidung von Siedlung und Landschaft bewirke.
A-1251/2012
Seite 96
25.2 Die Beschwerdeführenden wenden sich nicht allein gegen eine wei-
tere Beeinträchtigung der Landschaft; sie verlangen vielmehr, dass eine –
ihrer Ansicht nach – bereits erfolgte Zerschneidung der Landschaft und
des Siedlungsgebiets wieder rückgängig gemacht bzw. repariert wird.
Worauf sie diese Forderung stützen, führen sie nicht im Detail aus. Im-
merhin verweisen sie auf die Ziele und Grundsätze der Raumplanung,
konkret auf die Art. 1 Abs. 2 Bst. b, Art. 3 Abs. 3 Bst. b und Art. 3 Abs. 4
Bst. c RPG. Hiernach unterstützen Bund, Kantone und Gemeinden mit
Massnahmen der Raumplanung insbesondere das Bestreben, wohnliche
Siedlungen zu schaffen. Zudem haben sie bei der Erfüllung ihrer raum-
wirksamen Aufgaben darauf zu achten, nachteilige Auswirkungen auf
Wohngebiete und die Bevölkerung zu vermeiden und gesamthaft mög-
lichst gering zu halten.
Ob eine Siedlungs- und Landschaftsreparatur, wie sie die Beschwerde-
führenden fordern, sich allein auf die Ziele und Grundsätze der Raumpla-
nung stützen lässt, erscheint fraglich. Aufgabe der Raumplanung ist ent-
sprechend Art. 75 Abs. 1 BV die haushälterische und zweckmässige Ord-
nung der Bodennutzung. Eine Zuständigkeit zur Regelung anderer Mate-
rien fällt ihr ausserhalb der eigenen Sachkompetenz nicht zu. Zwar ver-
weist der Gesetzgeber in Art. 1 RPG auf die Ziele bzw. Bestrebungen an-
derer Sachpolitiken, ohne dass hierdurch jedoch die geltende sachliche
Zuständigkeitsordnung verändert würde (TSCHANNEN, a.a.O., Art. 1 N. 7-
9); der Gesetzgeber gibt der Raumplanung in Art. 1 Abs. 2 RPG die Ziele
jener Sachpolitiken zur Unterstützung auf, die einen besonders engen
Zusammenhang zur Raumplanung aufweisen. Nicht anders verhält es
sich mit den Grundsätzen der Raumplanung gemäss Art. 3 RPG: Sie be-
anspruchen Beachtung dort, wo das in der Sache anwendbare Recht
Handlungsspielräume offen lässt (TSCHANNEN, a.a.O., Art. 3 N. 14). Die
Frage, ob die Ziele und Grundsätze der Raumplanung eine ausreichende
Grundlage darstellen, das ASTRA zu einer Siedlungs- und Landschafts-
reparatur bzw. zu einer Überdeckung der westlichen Tunnelportale zu
verpflichten, kann mit Blick auf nachfolgenden Ausführungen letztlich of-
fen bleiben.
25.3 Nach Art. 3 Abs. 1 NHG sorgen der Bund, seine Anstalten und Be-
triebe sowie die Kantone bei der Erfüllung der Bundesaufgaben dafür,
dass das heimatliche Landschafts- und Ortsbild, geschichtliche Stätten
sowie Natur- und Kulturdenkmäler geschont werden und, wo das allge-
meine Interesse an ihnen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben. Sie
erfüllen diese Pflicht u.a. dadurch, dass sie eigene Bauten und Anlagen
A-1251/2012
Seite 97
entsprechend gestalten und unterhalten oder gänzlich auf ihre Errichtung
verzichten (Art. 3 Abs. 2 Bst. a NHG). Diese Pflicht besteht nach Art. 3
Abs. 3 NHG unabhängig von der Bedeutung des Objekts. Eine Mass-
nahme darf jedoch nicht weitergehen, als der Schutz des Objekts und
seiner Umgebung es erfordert.
Was (zusätzliche) Beeinträchtigungen schutzwürdiger Gebiete betrifft, ist
die Bedeutung von Art. 3 Abs. 1 NHG klar: Nach ständiger Rechtspre-
chung ist anhand einer umfassenden Interessenabwägung abzuklären,
ob das Interesse an der ungeschmälerten Erhaltung von Natur und Land-
schaft das Interesse an ihrer Beeinträchtigung überwiegt (BGE 137 II 266
E. 4 mit Hinweisen; Urteil des Bundesgerichts 1C_371/2012 vom 30. Mai
2013 E. 5.2). Der Grundsatz der Schonung verlangt in diesem Sinne zu-
nächst eine Vermeidung, jedenfalls aber eine Minderung von (zusätzli-
chen) Beeinträchtigungen beispielsweise durch die Wahl eines alternati-
ven Standorts (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_533/2010 vom 20. Juli
2011 E. 4.4.2; ANNE-CHRISTINE FAVRE, in: Kommentar NHG, Kel-
ler/Zufferey/Fahrländer [Hrsg.], Zürich 1997, Art. 3 N. 8). Weder das Bun-
des- noch das Bundesverwaltungsgericht haben sich jedoch in ihrer bis-
herigen Rechtsprechung unmissverständlich zu der Frage geäussert, ob
der Grundsatz der Schonung auch eine Wiederherstellung bzw. Repara-
tur bereits erfolgter Beeinträchtigungen mit einschliesst (vgl. immerhin
BGE 136 II 214 E. 6, insbes. E. 6.4 f.). Dies ist daher im Folgenden durch
Auslegung von Art. 3 Abs. 1 NHG zu ermitteln.
25.4 Den Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut einer Be-
stimmung, der anhand des allgemeinen Sprachgebrauchs auf seinen
Wortsinn hin zu untersuchen ist. Ist der Text nicht klar, sind verschiedene
Interpretationen möglich oder bestehen aufgrund der Umstände Anhalts-
punkte, dass der Wortlaut einer Bestimmung nicht deren wirklichen Sinn
wiedergibt, so muss unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente
nach seiner wahren Tragweite gesucht werden. Abzustellen ist dabei na-
mentlich auf die Entstehungsgeschichte der Bestimmung und ihren
Zweck, auf die dem Text zu Grunde liegenden Wertungen sowie auf die
Bedeutung, die der Bestimmung im Kontext mit anderen Bestimmungen
zukommt (ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER/HELEN KELLER, Schweizeri-
sches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2012, Rz. 90 ff.,
insbes. Rz. 91 f. und Rz. 97 f. je mit Hinweisen auf die Rechtsprechung).
Eine Legaldefinition, was unter Schonen i.S.v. Art. 3 Abs. 1 NHG zu ver-
stehen ist, findet sich im NHG nicht. Gemäss Duden (www.duden.de)
A-1251/2012
Seite 98
meint schonen, jemanden oder etwas behutsam und rücksichtsvoll zu
behandeln bzw. unversehrt zu lassen (vgl. auch RENATE WAHRIG-
BURFEIND, Brockhaus, Wahrig, Deutsches Wörterbuch, Güters-
loh/München 2011, S. 1310). Der Wortlaut von Art. 3 Abs. 1 NHG stützt
daher jedenfalls die bisherige Rechtsprechung, wonach (zusätzliche) Be-
einträchtigungen des heimatlichen Landschafts- und Ortsbildes zu ver-
meiden, jedenfalls aber so weit als möglich zu mindern sind. Über den
Umgang mit bereits erfolgten Beeinträchtigungen lässt sich dem Wortlaut
von Art. 3 Abs. 1 NHG demgegenüber nichts entnehmen. Es ist daher im
Folgenden auf die übrigen Auslegungselemente zurückzugreifen.
In gesetzessystematischer Hinsicht fällt die Nähe von Art. 3 Abs. 1 NHG
zu Art. 6 Abs. 1 NHG in Betracht. Nach Art. 6 Abs. 1 NHG wird durch die
Aufnahme eines Objekts von nationaler Bedeutung in ein Inventar des
Bundes dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Er-
haltung, jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder an-
gemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient.
Beide Bestimmungen finden sich innerhalb des NHG im selben Abschnitt
und ihnen liegt – im Grundsatz – dasselbe Schutzkonzept zu Grunde:
Schutzwürdige Landschaften und Ortsbilder sind grundsätzlich unge-
schmälert zu erhalten, jedenfalls aber so weit als möglich zu schonen.
Inwieweit ein Objekt die ungeschmälerte Erhaltung verdient, ist nach bei-
den Bestimmungen gestützt auf eine Abwägung der berührten Interessen
zu beurteilen, wobei den Objekten gemäss Art. 6 Abs. 1 NHG bzw. dem
Interesse an ihrem Erhalt im Vergleich zu den übrigen Objekten - ent-
sprechend der Pflicht zur grösstmöglichen Schonung – zusätzliches Ge-
wicht beikommt. In diesem Sinne erscheint Art. 3 Abs. 1 NHG als allge-
meine Schutzklausel bzw. Grundverpflichtung, die in Art. 6 Abs. 1 NHG
für Objekte von nationaler Bedeutung entscheidend verstärkt wird (vgl.
zum Ganzen BGE 124 II 146 E. 5a; ANDREAS SEITZ/WILLI ZIMMERMANN,
Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz NHG: Bundesgerichtli-
che Rechtsprechung 1997-2007, in: URP, 2008, S. 122 f.; JÖRG
LEIMBACHER, in: Kommentar NHG, Keller/Zufferey/Fahrländer [Hrsg.], Zü-
rich 1997, Art. 6 N. 3 und N. 8-10). Dem Grundsatz der Schonung, wie ihn
der Gesetzgeber in Art. 3 Abs. 1 NHG und Art. 6 Abs. 1 NHG verwendet,
ist demnach grundsätzlich ein übereinstimmender Gehalt beizumessen.
Anders als in Art. 3 Abs. 1 NHG verdienen nach Art. 6 Abs. 1 NHG ent-
sprechende Objekte die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter
Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnah-
men die grösstmögliche Schonung. Der Wortlaut der Bestimmung geht in
A-1251/2012
Seite 99
der heute gültigen Fassung zurück auf das Bundesgesetz vom 18. Juni
1999 über die Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren
(AS 1999 3071). In der entsprechenden Botschaft des Bundesrates ist
zur Änderung von Art. 6 Abs. 1 NHG festgehalten (Botschaft des Bundes-
rates vom 25. Februar 1998 zu einem Bundesgesetz über die Koordinati-
on und Vereinfachung der Plangenehmigungsverfahren, BBl 1998 III
2616):
Präzisierend wird festgehalten, dass die grösstmögliche Schonung eines Ob-
jekts, das in ein Inventar des Bundes aufgenommen wird, die Prüfung der
Schadenminderung durch allfällige Wiederherstellung – oder angemessen
auf Ersatzmassnahmen – umfasst. Diese dienen der Erhaltung oder gar Ver-
besserung des Landschaftshaushaltes (Erläuterungen zum BLN,
Ziff. 6.2.13); die Formulierung entspricht derjenigen von Artikel 18 Absatz 1 ter
NHG für den Arten- und Biotopschutz. Die Tragweite beschränkt sich wei-
testgehend auf die Aspekte des Landschaftsschutzes; in den Bereichen
Ortsbildschutz und Denkmalpflege sind Wiederherstellungen begriffsfremd
und Ersatzmassnahmen nur im Rahmen der Wahrung der Authentizität des
Objekts möglich.
In den erwähnten Erläuterungen zum Bundesinventar der Landschaften
und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (BLN) ist festgehalten,
dass Nachteile einer Veränderung der Landschaft durch anderweitige
Vorteile mindestens ausgeglichen werden sollen und bestehende Land-
schaftsschäden bei jeder sich bietenden Gelegenheit zu beseitigen sind
(Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler
Bedeutung, Bern 1977, Erläuterungen Ziff. 6.2.13).
Die gesetzessystematische Auslegung von Art. 3 Abs. 1 NHG ergibt so-
mit, dass – entsprechend der Bestimmung von Art. 6 Abs. 1 NHG – der
Grundsatz der Schonung nicht nur eine Vermeidung bzw. eine Minderung
von (zusätzlichen) Beeinträchtigungen verlangt, sondern auch Massnah-
men zur Wiederherstellung und Ersatzmassnahmen einbezieht (in die-
sem Sinne auch BGE 136 II 214 E. 6). Dies gilt nach der erwähnten Bot-
schaft und den Erläuterungen zum BLN grundsätzlich auch für bereits
bestehende Beeinträchtigungen. Diesem Ergebnis steht nicht entgegen,
dass im Rahmen der vorerwähnten Gesetzesänderung lediglich Art. 6
Abs. 1 NHG und nicht auch Art. 3 Abs. 1 NHG in diesem Sinne geändert
wurde. Die beiden Normen unterscheiden sich – wie vorstehend ausge-
führt – nicht in Bezug auf das Schutzkonzept sondern hinsichtlich des
Gewichts, welches dem Erhaltungsinteresse im Rahmen der Interessen-
abwägung beizumessen ist. Dass der Gesetzgeber daran etwas ändern
wollte, ist nicht ersichtlich, zumal Gegen-stand der Änderung von Art. 6
A-1251/2012
Seite 100
Abs. 1 NHG lediglich eine Präzisierung war, die überdies im Zuge der
parlamentarischen Beratungen zu keinerlei Diskussionen Anlass gab.
Somit ist nicht davon auszugehen, dass der Gesetzgeber dem Grundsatz
der Schonung i.S.v. Art. 6 Abs. 1 NHG einen anderen Gehalt beigeben
wollte als jenem i.S.v. Art. 3 Abs. 1 NHG. Das Ergebnis der gesetzessys-
tematischen Auslegung findet schliesslich im Zweck von Art. 3 Abs. 1
NHG seine Stütze, wonach das (schutzwürdige) heimatliche Land-
schaftsbild so weit als möglich zu erhalten ist, was nicht nur die Abwehr
schädlicher Einflüsse, sondern auch – wo sie verhältnismässig scheinen
– Massnahmen zur Verbesserung des Landschaftshaushalts einschliesst
(vgl. HERIBERT RAUSCH/ARNOLD MARTI/ALAIN GRIFFEL, Umweltrecht, Zü-
rich/Basel/Genf 2004, Rz. 495; in diesem Sinne auch die Botschaft des
Bundesrates vom 11. November 2009 zum Programm zur Beseitigung
von Engpässen im Nationalstrassennetz und zur Freigabe von Mitteln,
BBl 2009 8421, in welcher der Bundesrat auch im Hinblick auf die Erwei-
terung der Nordumfahrung Zürich ausführt, die Ausbaumassnahmen wür-
den die Chance eröffnen, bestehende Eingriffe durch Aufwertungs- und
Ersatzmassnahmen zu verringern.).
25.5 Der Grundsatz der Schonung i.S.v. Art. 3 Abs. 1 NHG schliesst somit
auch eine Wiederherstellung bzw. Reparatur bereits erfolgter Beeinträch-
tigungen mit ein. Ob bestehende Beeinträchtigungen rückgängig zu ma-
chen sind, ist jeweils im Einzelfall und gestützt auf eine umfassende Inte-
ressenabwägung zu prüfen, wobei der Bedeutung der betroffenen Land-
schaft bei der Gewichtung der berührten Interessen Rechnung zu tragen
ist. In diesem Sinne ist zusammen mit den Beschwerdeführenden 1 bis 4
sowie 7 davon auszugehen, dass grundsätzlich eine Pflicht zur Land-
schaftsreparatur besteht und das ASTRA verpflichtet ist, entsprechende
Massnahmen im Rahmen der Ausführungsprojektierung zu prüfen
(Art. 7a Abs. 1 und 2 NSV). Ob die Vorinstanz im Rahmen des vorliegen-
den Ausführungsprojekts gestützt auf Art. 3 Abs. 1 NHG verpflichtet ge-
wesen wäre, dieses mit einer Überdeckung der westlichen Tunnelportale
zu ergänzen bzw. das ASTRA hierzu anzuhalten, ist im Rahmen der Inte-
ressenabwägung nach Art. 5 Abs. 2 NSG zu beurteilen (vgl. hierzu nach-
folgend E. 27). Dabei sind nebst dem Aspekt der Landschaftsreparatur
auch die mit dem Ausbau der Nordumfahrung Zürich allenfalls verbunde-
nen zusätzlichen Beeinträchtigungen der Landschaft in Betracht zu zie-
hen (Urteil des Bundesgerichts 1C_560/2010 vom 14. Juli 2011 E. 5.1).
A-1251/2012
Seite 101
26.
Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass die Vorinstanz den Ausbau
der Nordumfahrung Zürich zu Recht als wesentliche Änderung einer be-
stehenden Anlage beurteilt hat und im Weiteren weder die geltenden Im-
missionsgrenzwerte für Strassenverkehrslärm gemäss Anhang 3 LSV
noch die Lärmprognosen zu beanstanden sind. Die Vorinstanz war inso-
fern nicht gehalten, weitergehende Massnahmen zur Emissionsbegren-
zung bzw. – der Forderung der Beschwerdeführenden entsprechend – ei-
ne Überdeckung der westlichen Tunnelportale im Ausführungsprojekt vor-
zusehen. Ob die Vorinstanz auch den Anforderungen des kantonalen
Richtplans, des umweltrechtlichen Vorsorgeprinzips und dem Interesse
an einer Siedlungs- und Landschaftsreparatur in ausreichendem Masse
Nachachtung verschafft hat bzw. die berührten Interessen in Nachach-
tung von Art. 5 Abs. 2 NSG richtig gegeneinander abgewogen hat, ist im
Folgenden zu prüfen.
27.
27.1 Die Beschwerdeführenden 1 bis 4 sowie 7 kritisieren, die Vorinstanz
habe die für und wider eine Überdeckung der westlichen Tunnelportale
sprechenden Interessen nicht richtig gegeneinander abgewogen und da-
mit Bundesrecht verletzt. Insbesondere habe die Vorinstanz das Interesse
an einer Siedlungs- und Landschaftsreparatur sowie das Interesse an ei-
ne einer weitergehenden vorsorglichen Begrenzung der Emissionen nicht
ernsthaft in Betracht gezogen und zudem diese und andere berührte Inte-
ressen falsch gewichtet. Die Vorinstanz und das ASTRA bestreiten, we-
sentliche Interessen nicht berücksichtigt zu haben. Vielmehr habe eine
summarische Beurteilung ergeben, dass die geforderte Überdeckung mit
gewichtigen Nachteilen belastet sei.
27.2 Für die Interessenabwägung, wie sie Art. 5 Abs. 2 NSG im Fall wi-
derstreitender Interessen vorsieht, sind in einem ersten Schritt die berühr-
ten Interessen zu ermitteln. Anschliessend sind die ermittelten Interessen
mithilfe rechtlich ausgewiesener Massstäbe zu beurteilen und hiernach
die Interessen entsprechend ihrer Beurteilung im Entscheid möglichst
umfassend zu berücksichtigen bzw. gegeneinander abzuwägen. Die ge-
samte Interessenabwägung ist sodann in der Entscheidbegründung of-
fenzulegen (PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, All-
gemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 26 Rz. 36-38).
Zunächst sind also die berührten privaten und öffentlichen Interessen zu
ermitteln. In Betracht fallen dabei nur die berührten Interessen, also die-
A-1251/2012
Seite 102
jenigen, welche für die zu entscheidende Rechtsfrage erheblich sind. Sie
müssen rechtlich, sachlich und zeitlich erheblich, also durch Verfassung,
Gesetz, Verordnung oder andere Planungen anerkannt und vom zu beur-
teilenden Projekt aktuell beeinflusst sein. Im Weiteren sind die berührten
Interessen zu beurteilen bzw. zu bewerten. Dabei stehen die Interessen
vorerst gleichwertig nebeneinander, unabhängig davon, auf welcher Er-
lassstufe und in welchem Konkretisierungsgrad sie normiert sind. Die
Bewilligungsbehörde hat sodann mittels Folgendiskussion begründet dar-
zulegen, inwieweit eine Verwirklichung der berührten Interessen wünsch-
bar erscheint und welches die Folgen sind, wenn eine Verwirklichung un-
terbleibt; die Folgendiskussion impliziert in diesem Sinne eine Vorschau
auf die Auswirkungen der in Betracht fallenden Entscheidungsmöglichkei-
ten bzw. Alternativen. Als Gesichtspunkte bei der Bewertung fallen na-
mentlich die Wertungen des Gesetzgebers sowie Fragen der Wirtschaft-
lichkeit und des Schadensrisikos sowie die Möglichkeit, unerwünschte
Auswirkungen rückgängig zu machen, in Betracht. Schliesslich hat die
Bewilligungsbehörde die ermittelten Interessen entsprechend ihrer Beur-
teilung zum Entscheid zu integrieren, so dass sie möglichst umfassend
wirksam werden können (vgl. zum Ganzen WALDMANN/HÄNNI, a.a.O.,
Art. 3 N. 4 f. mit Hinweisen; vgl. auch BGE 134 II 97 E. 3.1).
27.3 Ob die berührten Interessen richtig gegeneinander abgewogen wur-
den, ist eine Rechtsfrage, welche das Bundesverwaltungsgericht grund-
sätzlich frei zu prüfen hat. Als gerichtliche Behörde ist es jedoch weder
oberste Planungsbehörde des Bundes für den Bau und Ausbau von Nati-
onalstrassen noch Aufsichtsbehörde in Umweltschutzfragen. Es hat nicht
von sich aus sämtliche für oder gegen eine bestimmte Ausgestaltung der
Nationalstrasse sprechenden Interessen zu eruieren und im Einzelnen
gegeneinander abzuwägen, nach Alternativen zu suchen und schliesslich
die bestmögliche Variante auszuwählen. Vielmehr sind die Befugnisse
und das Ermessen der vom Gesetzgeber mit der Planung beauftragten
Instanzen, wie sie sich aus den Eigenheiten der nationalstrassenrechtli-
chen Verkehrs- und Zuständigkeitsordnung ergeben, zu respektieren (vgl.
auch vorstehend E. 1.8.2 f.). Aufgabe des Bundesverwaltungsgerichts ist
es demnach, zu beurteilen, ob sich die Interessenabwägung im Rahmen
des Bundesrechts hält und insbesondere, ob alle für den Entscheid we-
sentlichen Gesichtspunkte sowie Alternativen geprüft und die erforderli-
chen Abklärungen sorgfältig und umfassend vorgenommen worden sind
(vgl. Urteil des Bundesgerichts 1E.16/2005 vom 14. Februar 2006 E. 3).
A-1251/2012
Seite 103
Bei der Prüfung von Alternativen ist zu beachten, dass der Vergleich un-
terschiedlicher Lösungen nur dann angezeigt ist, wenn es sich um echte
Alternativen handelt, d.h. sie müssen realistisch und einigermassen aus-
gereift sein. Stellt sich bereits aufgrund einer summarischen Beurteilung
heraus, dass eine Lösung mit erheblichen Nachteilen belastet ist, so darf
sie aus dem weiteren Auswahlverfahren ausgeschieden werden (Urteil
des Bundesgerichts 1A.141/2006 vom 27. September 2006 E. 11.1; vgl.
auch die Urteile des Bundesgerichts 1C_175/2013 vom 11. September
2013 E. 7.3.1 und 1A.191/2003 vom 1. Juli 2004 E. 6.1.1; Urteil des Bun-
desverwaltungsgerichts A-1619/2011 vom 20. Dezember 2011 E. 9.3.4).
Entscheidend ist dabei vorliegend nicht die Variantenprüfung auf Seiten
des gesuchstellenden ASTRA, sondern jene der Genehmigungsbehörde
als oberste Planungsbehörde für den Bau- und Ausbau von National-
strassen, wobei Ausgangspunkt für deren behördliche Prüfung die Unter-
lagen und Vorarbeiten des ASTRA als Planungsbehörde sind. Aufgabe
der Genehmigungsbehörde ist es sodann, die verschiedenen Einwände
gegen das Ausführungsprojekt und alle zur Diskussion gestellten Varian-
ten zu beurteilen (vgl. bereits vorstehend E. 3.1 und 6.3.3). Kommt die
Genehmigungsbehörde ihren Prüfungspflichten nicht nach und zieht sie
im Plangenehmigungsverfahren trotz alternativen Vorschlägen der Be-
schwerdeführenden keine Alternativen in Betracht, so liegt eine fehlerhaf-
te Interessenabwägung und damit ein Rechtsfehler vor (vgl. Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-4832/2012, A-4875/2012 vom 1. Mai 2013
E. 6.3).
27.4 Die Vorinstanz hat das Ausführungsprojekt wie auch die seitens der
Beschwerdeführenden geforderte Alternative im Lichte der – ihrer Ansicht
nach – wesentlich berührten Interessen beurteilt (Erwägungen 3.2 und
12.3 der Plangenehmigung vom 31. Januar 2012). Zusammenfassend
hielt sie dafür, einer Überdeckung der westlichen Tunnelportale stehe in
erheblichem Masse das Interesse an einer sicheren und wirtschaftlichen
Abwicklung des Verkehrs entgegen. So schätze das ASTRA die Kosten-
folgen der geforderten Überdeckung auf rund 100 Mio. Franken. Zudem
müsse vor bzw. im Anschluss an das Limmattaler Kreuz eine ausreichend
lange Strecke für das sichere Verflechten des Verkehrs vorhanden sein.
Da Verflechtungen im Tunnel zu vermeiden seien, bleibe hierfür einzig die
offene Strecke zwischen dem Gubristtunnel und dem Limmattaler Kreuz.
Diese würde jedoch mit einer Überdeckung in unzulässiger Weise ver-
kürzt. Schliesslich müsse im Falle einer Überdeckung das generelle Pro-
jekt, jedenfalls aber das Ausführungsprojekt überarbeitet und neu öffent-
A-1251/2012
Seite 104
lich aufgelegt werden. Damit verzögere sich der dringend notwendige
Ausbau der Nordumfahrung Zürich um mehrere Jahre.
Auf der anderen Seite beurteilte die Vorinstanz den Nutzen einer Überde-
ckung als gering. Die umweltrechtlichen Anforderungen zum Schutz vor
Lärm und Luftverunreinigungen könnten mit anderen, weit kostengünsti-
geren Massnahmen wie der Errichtung oder Erhöhung bestehender
Lärmschutzwände erreicht werden. Die geforderte Alternative sei daher
wirtschaftlich nicht tragbar. Ferner habe die NHK in einer Stellungnahme
festgehalten, dass eine Überdeckung erst einen Sinn ergebe, wenn zu-
gunsten einer ortsbaulichen und landschaftlichen Verbindung zwischen
Unterengstringen und Weiningen auch die Umfahrungsstrasse über-
spannt und gleichzeitig der Halbanschluss Weiningen als Ganzes zurück-
gebaut werde. Letzteres würde jedoch zu grossräumigen Verkehrsverla-
gerungen führen und kann daher nach Ansicht der Vorinstanz im Rahmen
des vorliegenden Ausführungsprojekts nicht in Betracht fallen.
Schliesslich mass die Vorinstanz dem Interesse an einer wirtschaftlichen
und sicheren Abwicklung des Verkehrs angesichts der Kostenfolgen und
der Verkürzung der Verflechtungsstrecken höheres Gewicht bei und stell-
te fest, der geforderten Überdeckung stünden gewichtige Interessen ent-
gegen. Entsprechend hat sie das Begehren der Beschwerdeführenden 1
bis 4 sowie 7 nach einer Überdeckung der westlichen Tunnelportale ab-
gewiesen.
27.5 Der Prüfungsrahmen der Vorinstanz ist mit Blick auf die dargestellte
Rechtsprechung zur Prüfung von Alternativen grundsätzlich nicht zu be-
anstanden. Die Vorinstanz hat gestützt auf eine summarische Beurteilung
der wesentlichen für und wider die geforderte Überdeckung sprechenden
Interessen erwogen, dass diese mit erheblichen Nachteilen belastet und
daher nicht weiter in Betracht zu ziehen ist. Dabei hat sich die Vorinstanz
zu Recht nicht darauf beschränkt, die geforderte Überdeckung allein un-
ter lärmrechtlichen Gesichtspunkten bzw. unter dem Gesichtspunkt der
wirtschaftlichen Tragbarkeit weitergehender Massnahmen zum Schutz
vor Lärm zu beurteilen. Vielmehr fand das Interesse an einer Siedlungs-
und Landschaftsreparatur ebenso Eingang in die Interessenabwägung
wie das Interesse an einem vorsorglichen Schutz vor Lärm und Luftverun-
reinigungen. Inwieweit die Vorinstanz wesentliche Interessen ausser Acht
gelassen haben soll, ist nicht ersichtlich. Der Kritik der Beschwerdefüh-
renden ist jedoch insofern zuzustimmen, als – anders als etwa bei Verfah-
rensfragen – im Rahmen der materiellrechtlichen Beurteilung des vorlie-
A-1251/2012
Seite 105
genden Ausführungsprojekts eine allfällige zeitliche Verzögerung grund-
sätzlich ausser Betracht zu bleiben hat. Der Ausbau ist zwar unstrittig von
zeitlicher Dringlichkeit. Es handelt sich dabei jedoch nicht um ein durch
Gesetz oder Verordnung anerkanntes öffentliches Interesse, welches im
Rahmen von Art. 5 Abs. 2 NSG gegen die umweltrechtlichen und andere
berührte Interessen abzuwägen wäre. Eine allfällige zeitliche Verzöge-
rung kann der anbegehrten Überdeckung daher nicht massgeblich entge-
gengehalten werden. Daran würde nichts ändern, wenn, wie das ASTRA
geltend macht, nebst dem Ausführungsprojekt vorgängig auch das gene-
relle Projekt überarbeitet werden müsste (vgl. hierzu vorstehend E. 1.8.2).
Weitergehende Pflichten ergeben sich entgegen der Auffassung der Be-
schwerdeführenden auch nicht aus Art. 17 Abs. 3 NSV, wonach in jeder
Projektphase die von Dritten gestellten Forderungen nach Projektände-
rungen auszuweisen und technisch und ökologisch sowie hinsichtlich
Kosten und Nutzen zu bewerten sind. Insbesondere kann aus Art. 17
Abs. 3 NSV nicht abgeleitet werden, es müsse eine Projektänderung in
jedem Fall im Detail projektiert und beurteilt werden. Vielmehr darf eine
verlangte Projektänderung für die weitere Projektierung dann ausser Acht
bleiben, wenn eine summarische Beurteilung ergibt, dass diese mit er-
heblichen Nachteilen belastet ist. Stehen sich wie vorliegend widerstrei-
tende Interessen gegenüber, geht die Bestimmung von Art. 17 Abs. 3
NSV somit nicht über die Pflicht zur Abwägung der berührten Interessen
i.S.v. Art. 5 Abs. 2 NSG hinaus.
27.6
27.6.1 In einem nächsten Schritt ist zu prüfen, ob die Vorinstanz im Rah-
men ihrer summarischen Beurteilung die wesentlichen Interessen im
Lichte des Ausführungsprojekts wie auch der geforderten Alternative rich-
tig bewertet hat.
27.6.2 Zunächst ist auf das Interesse an einer wirtschaftlichen und damit
in erster Linie kostensparenden Abwicklung des Verkehrs i.S.v. Art. 5
Abs. 1 NSG einzugehen, welchem die Vorinstanz aufgrund der hohen
Kostenfolgen einer Überdeckung erhebliches Gewicht beigemessen hat.
Die Beschwerdeführenden kritisieren die Kostenschätzung des ASTRA
als zu hoch. Zudem begründe das ASTRA seine Schätzung nicht bzw. sei
die nachgeschobene Begründung nicht nachvollziehbar. Sie verweisen ih-
rerseits auf die Vorstudie Chance Gubrist, welche die Mehrkosten einer
Überdeckung gestützt auf eine grobe Kostenschätzung mit rund 55 Mio.
A-1251/2012
Seite 106
Franken ausweist. Diese Mehrkosten könnten nach Auffassung der Be-
schwerdeführenden weiter reduziert werden, etwa durch eine Drittfinan-
zierung oder eine Optimierung der Nutzungsmöglichkeiten des Gewerbe-
hauses Gubrist. Zudem verweisen die Beschwerdeführenden auf mögli-
che liegenschaftsbezogene Steuerausfälle im Zusammenhang mit der
Veränderung der Lageklassen als Folge des Ausbaus der Nordumfahrung
Zürich. Diese Steuerausfälle könnten mit einer Überdeckung im Vergleich
zum Ausführungsprojekt deutlich reduziert werden.
Der Kritik der Beschwerdeführenden ist insofern zuzustimmen, als das
ASTRA zunächst keine näheren Angaben zu seiner Kostenschätzung
gemacht hat. Erst im Verlaufe des Verfahrens vor Bundesverwaltungsge-
richt brachte das ASTRA eine grobe Kostenschätzung bei (Beilagen 16
und 17 der Stellungnahme des ASTRA vom 29. Oktober 2012). Diese be-
ruht im Wesentlichen auf der Variantenstudie Überdeckung Weiningen
vom 23. März 2007 (Beilage 29 der Stellungnahme des ASTRA vom
4. April 2013), in deren Rahmen jedoch die von den Beschwerdeführen-
den geforderte Variante (270 m lange Überdeckung der westlichen Tun-
nelportale und eine Verschiebung des Halbanschlusses Weiningen) nicht
untersucht worden ist. Die Kostenschätzung des ASTRA kann daher jener
der Beschwerdeführenden nicht ohne Weiteres entgegengehalten wer-
den, so dass für das Bundesverwaltungsgericht nicht nachvollziehbar ist,
aus welchen Gründen die Schätzungen zu den Kostenfolgen derart aus-
einandergehen. Immerhin lässt sich den Erwägungen der Vorinstanz und
der erwähnten Variantenstudie entnehmen, dass mit einer Überdeckung
der westlichen Tunnelportale auch die beiden bestehenden Tunnelröhren
verlängert würden, was eine Neukonzeption der bestehenden Tunnellüf-
tung notwendig machen würde und erhebliche Mehrkosten zur Folge hät-
te. Letztlich kann jedoch offen bleiben, welche der beiden Kostenschät-
zungen plausibler ist. Selbst die Beschwerdeführenden gehen von Mehr-
kosten in der Höhe von rund 55 Mio. Franken aus und es erscheint unsi-
cher, ob sich diese Kosten tatsächlich (weiter) reduzieren liessen. Ange-
sichts (geschätzter) Mehrkosten in der Höhe von rund 55 Mio. Franken
kann jedoch nicht gesagt werden, diese würden nicht erheblich ins Ge-
wicht fallen. Die Vorinstanz hat somit dem Interesse an einer wirtschaftli-
chen Abwicklung des Verkehrs zu Recht grosses Gewicht beigemessen.
27.6.3 Im Weiteren ist das Interesse an einer sicheren Abwicklung des
Verkehrs in Betracht zu ziehen, welches in Art. 5 Abs. 1 NSG verankert ist
und – nach Ansicht der Vorinstanz und des ASTRA – einer Überdeckung
der westlichen Tunnelportale ebenfalls entgegensteht.
A-1251/2012
Seite 107
Die Beschwerdeführenden wenden gegen die Beurteilung der Vorinstanz
ein, auch mit einer Überdeckung der westlichen Tunnelportale seien aus-
reichend lange Verflechtungsstrecken vorhanden. Zum Nachweis legt die
Beschwerdeführerin 2 zwei Berichte eines Fachexperten ins Recht (Bei-
lage 5 der Beschwerdeschrift vom 5. März 2012 und Beilage 1 der Replik
vom 20. August 2012). Dieser verweist bezüglich der Verflechtungsstre-
cken auf die Norm SN 640 802 der Vereinigung Schweizerischer Stras-
senfachleute (VSS) und schliesst, die Normanforderungen für eine siche-
re Verflechtung – bei einer signalisierten Höchstgeschwindigkeit von 100
km/h in der Regel 400 m bis 600 m – würden in beiden Fahrtrichtungen
eingehalten. Der Fachexperte greift im Weiteren die Variante "Grünbrü-
cke" auf, einen Alternativvorschlag des ASTRA. Dieser sehe eine rund
135 m lange Grünbrücke in einem Abstand von rund 155 m zu den Tun-
nelportalen vor. Damit würde nach Ansicht des Fachexperten eine mit der
von den Beschwerdeführenden geforderten Überdeckung vergleichbare
Situation geschaffen, da die westlichen Portale der Überdeckung und der
Grünbrücke in etwa auf derselben Höhe liegen würden. Gleichwohl beur-
teile das ASTRA die eigene Variante "Grünbrücke" – anders als die vor-
liegend geforderte Überdeckung – im Lichte der Verkehrssicherheit als
noch zu verantworten. Angesichts dieser Beurteilung liege nahe, dass
auch im Falle einer Überdeckung der westlichen Tunnelportale gemäss
der Vorstudie Chance Gubrist eine sichere Abwicklung des Verkehrs
möglich sei. Schliesslich weisen die Beschwerdeführenden darauf hin,
dass sich auf anderen Nationalstrassen wie etwa der Westumfahrung Zü-
rich der Verkehr in Tunnels verflechte und daher auch vorliegend eine
Verflechtung des Verkehrs im Bereich der Überdeckung nicht von vorn-
herein ausgeschlossen werden dürfe.
Das ASTRA hält dafür, den Verkehrsteilnehmenden müsse ausreichend
Zeit für das Lesen und Verstehen der Signalisation und anschliessend
das sichere Verflechten zur Verfügung stehen. Dabei sei gemäss den ak-
tuellen Normen und Richtlinien für Personenwagen bei nicht kreuzweisen
Fahrstreifenwechseln grundsätzlich mit mindestens 220 m Verflechtungs-
strecke pro Fahrstreifenwechsel und für Lastwagen mit mindestens
300 m Verflechtungsstrecke pro Fahrstreifenwechsel zu rechnen. Vorlie-
gend würden Verflechtungsvorgänge zudem kreuzweise stattfinden, wes-
halb im Vergleich zur Norm längere Strecken notwendig seien, um ein si-
cheres Verflechten zu ermöglichen (Bericht des ASTRA zuhanden der
Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen [KVF-N] zur Forderung ei-
ner Überdeckung des Portalbereichs des Gubristtunnels bei Weiningen
A-1251/2012
Seite 108
vom 21. Dezember 2010, zu den Akten genommen als Beilage 3 der Stel-
lungnahme des ASTRA vom 6. Juni 2012).
Trotz entsprechender Aufforderung durch das Bundesverwaltungsgericht
macht das ASTRA keine Angaben dazu, auf welche Normen und Richtli-
nien es sich bezieht und die von den Beschwerdeführenden zitierte Norm
SN 640 802 ist – soweit für das Bundesverwaltungsgericht ersichtlich –
nicht auf den vorliegenden Sachverhalt anwendbar; nach deren Ziff. 1 ist
die Norm anzuwenden beim Leiten des Verkehrs mit Hilfe von Fahrstrei-
fen-Lichtsignal-Systemen (FLS). Die Frage nach den anwendbaren Nor-
men und Richtlinien kann jedoch offen bleiben. Entscheidend ist, dass im
Bereich der offenen Strecke zwischen dem Gubristtunnel und dem Lim-
mattaler Kreuz lediglich eine beschränkte Strecke für die Verflechtung der
Verkehrsströme zur Verfügung steht und diese mit einer Überdeckung der
westlichen Tunnelportale beträchtlich verkürzt würde. Zudem erscheint
nachvollziehbar, dass für ein sicheres Verflechten längere Strecken not-
wendig sind, wenn wie vorliegend Verflechtungsvorgänge auch kreuzwei-
se und über drei Fahrstreifen stattfinden. Es ist daher mit dem ASTRA
davon auszugehen, dass eine 270 m lange Überdeckung dem Interesse
an einer sicheren Abwicklung des Verkehrs erheblich entgegensteht; der
Begriff der sicheren Abwicklung des Verkehrs ist ein unbestimmter
Rechtsbegriff, bei dessen näherer Bestimmung das Bundesverwaltungs-
gericht nicht ohne Weiteres von der fachkundigen Auffassung des ASTRA
abweicht.
Die Vorinstanz hat somit dem Interesse an einer sicheren Abwicklung des
Verkehrs im Vergleich zwischen Ausführungsprojekt und geforderter Al-
ternative zu Recht grosses Gewicht beigemessen. Daran ändert nichts,
dass offenbar andernorts (aufgrund der örtlichen Verhältnisse) Verflech-
tungen auch in Tunnels und im Bereich von Überdeckungen vorgesehen
sind. Vorliegend kann eine solche Lösung erst in Betracht fallen, wenn
dem Interesse an einer sicheren Abwicklung des Verkehrs und damit ei-
ner Verflechtung ausserhalb des Gubristtunnels gewichtige Interessen
entgegenstehen würden.
27.6.4 Zu berücksichtigen ist sodann das Interesse an einer Siedlungs-
und Landschaftsreparatur bzw. das Interesse am Erhalt des bestehenden
Siedlungs- und Landschaftsbildes i.S.v. Art. 3 Abs. 1 NHG.
Nach Ansicht der Beschwerdeführenden ist mit dem seinerzeitigen Bau
der Nordumfahrung Zürich erheblich in das Siedlungsgebiet eingegriffen
A-1251/2012
Seite 109
worden. Dieses habe sich ursprünglich vom Dorfzentrum von Weiningen
entlang des Gubristhanges bis an die Grenze zu Unterengstringen er-
streckt. Mit deren Bau sei der unterste Teil des Siedlungsgebiets durch-
trennt und so das bereits überbaute Gebiet im Raum Büel weitgehend
vom Dorf abgeschnitten worden. Zudem habe für den Einschnitt im Be-
reich der heutigen Tunnelportale der Endmoränenwall im Raum Büel, der
im kantonalen Inventar der Natur- und Landschaftsschutzobjekte von
überkommunaler Bedeutung verzeichnet sei, teilweise abgetragen wer-
den müssen bzw. sei zur Begrenzung von Lärmimmissionen aufgeschüt-
tet worden. Die Beschwerdeführenden halten dafür, mit einer Überde-
ckung könne dieser erhebliche Eingriff in Siedlung und Landschaft zu-
mindest in Teilen repariert bzw. seine Wahrnehmbarkeit reduziert werden
und sei dem entsprechenden Interesse daher ein grosses Gewicht
beizumessen. Seitens der Vorinstanz und des ASTRA sei jedoch eine
Siedlungs- und Landschaftsreparatur nicht ernsthaft erwogen worden.
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden fiel vorliegend die Mög-
lichkeit einer Siedlungsreparatur nicht (gänzlich) ausser Betracht. So hielt
das ASTRA im Verfahren vor der Vorinstanz mit Stellungnahme vom
28. April 2010 zur Stellungnahme des BAFU fest, eine Überdeckung der
westlichen Tunnelportale könne einen Beitrag zur Vernetzung der ge-
trennten Siedlungsbereiche leisten. Insgesamt beurteilt die Vorinstanz
den Nutzen einer Überdeckung jedoch als gering, da für eine Wiederher-
stellung des früheren Ortsrandes von Weiningen die Umfahrungsstrasse
ebenfalls überdeckt und das Gewerbehaus sowie der Halbanschluss
Weiningen vollständig zurückgebaut werden müssten. Dieser Beurteilung
ist mit Blick auf jene der NHK vom 3. Juni 2009 jedenfalls im Ergebnis
zuzustimmen. Zwar verleiht der kantonale Richtplan, welcher eine Über-
deckung der westlichen Tunnelportale vorsieht, dem Interesse an einer
Siedlungsreparatur zusätzliches Gewicht. Nach Art. 3 Abs. 3 NHG darf
jedoch eine Massnahme nicht weitergehen, als es der Schutz des Ob-
jekts und seiner Umgebung erfordert. Der Bedeutung der betroffenen
Landschaft bzw. des betroffenen Siedlungsgebiets ist entsprechend bei
der Gewichtung des Interesses an einer Siedlungs- und Landschaftsrepa-
ratur Rechnung zu tragen. Da vorliegend das betroffene Siedlungsgebiet
von Weiningen weder in einem entsprechenden Inventar verzeichnet
noch sonst als besonders schutzwürdig i.S.v. Art. 3 Abs. 1 NHG anzuse-
hen ist, hat die Vorinstanz dem Interesse an einer Siedlungsreparatur zu
Recht kein allzu grosses Gewicht beigemessen. Dasselbe gilt in Bezug
auf das Interesse an einer Landschaftsreparatur. Zwar könnte mit einer
Überdeckung die Wahrnehmbarkeit des Eingriffs in das Landschafts-
A-1251/2012
Seite 110
schutzobjekt Nr. 101 gemäss dem Inventar der Natur- und Landschafts-
schutzobjekte von überkommunaler (kantonaler/regionaler) Bedeutung
vom 4. Januar 1980 wohl reduziert werden, insbesondere indem die zum
Schutz vor Lärm erfolgten Aufschüttungen zurückgebaut würden. Die
beim Bau der Nordumfahrung Zürich erfolgte Abtragung des Endmorä-
nenwalls kann jedoch nicht rückgängig gemacht werden.
Nicht erheblich ins Gewicht fällt sodann das Interesse an einem unge-
schmälerten Erhalt der Kulturlandschaft im Weininger Feld. Zwar könnte
mit einer Verschiebung des Halbanschlusses Weiningen zum Limmattaler
Kreuz im Vergleich zum Ausführungsprojekt, welches den Bau eines neu-
en in die Landschaft auskragenden Halbanschlusses vorsieht, eine weite-
re Landschaftszäsur vermieden werden. Die betroffene Kulturlandschaft
ist indes nicht als besonders schutzwürdig i.S.v. Art. 3 Abs. 1 NHG anzu-
sehen. Das Interesse an deren ungeschmälertem Erhalt darf daher zwar
nicht gänzlich ausser Acht bleiben, es kommt ihm jedoch lediglich ein ge-
ringes Gewicht zu. Schliesslich lässt sich eine (weitere) Beeinträchtigung
des Endmoränenwalls auch im Rahmen der geforderten Alternative nicht
vermeiden, so dass dem Interesse am ungeschmälerten Erhalt des
Schutzgegenstandes im Vergleich beider Varianten keine entscheidende
Bedeutung zukommt.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass unstrittig ein Interesse an einer
Siedlungs- und Landschaftsreparatur besteht. Diesem und auch dem In-
teresse an einem ungeschmälerten Erhalt der bestehenden Kulturland-
schaft kann jedoch angesichts der Bedeutung des betroffenen Siedlungs-
gebiets und der betroffenen Landschaft kein allzu grosses Gewicht zu-
kommen. Bei dieser Sachlage besteht auch kein Anlass, die NHK um ei-
ne neuerliche Begutachtung des Ausführungsprojekts im Lichte der Vari-
ante Chance Gubrist anzugehen. Der entsprechende Beweisantrag der
Beschwerdeführenden 7 ist abzuweisen (vgl. vorstehend E. 13.3).
27.6.5 Schliesslich ist zu prüfen, ob die Vorinstanz das umweltrechtliche
Vorsorgeprinzip bzw. das Interesse an einer vorsorglichen Begrenzung
von Lärm richtig beurteilt hat.
Die Beschwerdeführenden kritisieren, das ASTRA habe die wirtschaftliche
Tragbarkeit der geforderten Überdeckung falsch berechnet und die Vorin-
stanz dem Interesse an (weitergehenden) Emissionsbegrenzungen folg-
lich zu geringes Gewicht beigemessen. Konkret halten sie dafür, die Be-
rechnung des ASTRA beziehe nur Liegenschaften mit ein, bei welchen im
A-1251/2012
Seite 111
Referenzzustand die Immissionsgrenzwerte überschritten würden. Dies
sei im Kontext vorsorglicher Emissionsbegrenzungen i.S.v. Art. 11 Abs. 2
USG nicht zulässig. Vielmehr müssten alle Liegenschaften mit in die Be-
rechnung einbezogen werden, die von einer Überdeckung der westlichen
Tunnelportale profitierten.
Emissionen sind nach Art. 11 Abs. 2 USG und Art. 8 Abs. 1 LSV im Rah-
men der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieb-
lich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (vgl. hierzu vorstehend E. 24.2).
Wird die Anlage wie vorliegend wesentlich geändert, müssen die Emissi-
onen der gesamten Anlage so weit begrenzt werden, dass die Immissi-
onsgrenzwerte nicht überschritten werden (Art. 8 Abs. 2 LSV; vgl. zudem
Art. 11 Abs. 3 USG). Auch hier gilt jedoch der Verfassungsgrundsatz der
Verhältnismässigkeit (GRIFFEL/RAUSCH, a.a.O., Art. 11 N. 25). Für die Be-
urteilung der wirtschaftlichen Tragbarkeit bzw. der Verhältnismässigkeit
von Lärmschutzmassnahmen haben das BAFU und das ASTRA ein Mo-
dell entwickelt, welches die volkswirtschaftlichen Lärmkosten monetari-
siert und so eine Gegenüberstellung von deren Kosten und Nutzen er-
möglicht. Das Verhältnis von Kosten und Nutzen einer Lärmschutzmass-
nahme (Effizienz) und der Grad der Zielerreichung (Effektivität) werden
schliesslich in einem sogenannten Effizienz-Effektivitäts-Diagramm dar-
gestellt, aus welchem sich der sog. WT-Index als Kennwert ergibt. Beträgt
der WT-Index weniger als 1.0, ist die Lärmschutzmassnahme als unver-
hältnismässig anzusehen (Leitfaden Strassenlärm, S. 20 f; Urteil des
Bundesgerichts 1C_480/2010 vom 23. Februar 2011 E. 4.4 f.).
Die Berechnung der wirtschaftlichen Tragbarkeit ergab vorliegend, dass
die anbegehrte 270 m lange Überdeckung einen WT-Index von weniger
als 0.1 erreicht; selbst unter der Annahme, dass sich die Gesamtkosten
erheblich reduzieren liessen, ergibt sich kein höherer Wert (Überdeckung
Weiningen, Berechnung der wirtschaftlichen Tragbarkeit vom 15. Oktober
2012, zu den Akten genommen als Beilage 10 der Stellungnahme des
ASTRA vom 29. Oktober 2012). Aus Sicht des Lärmschutzes ist eine
270 m lange Überdeckung der westlichen Tunnelportale somit wirtschaft-
lich nicht tragbar bzw. unverhältnismässig.
Der Kritik der Beschwerdeführenden ist jedoch insofern zuzustimmen, als
die streitbetroffene Berechnung der wirtschaftlichen Tragbarkeit die Beur-
teilung verschärfter Emissionsbegrenzungen i.S.v. Art. 11 Abs. 3 USG
zum Gegenstand hat und damit letztlich auf die Frage ausgerichtet ist, ob
die beantragten Erleichterungen gewährt werden dürfen. Dabei fallen je-
A-1251/2012
Seite 112
ne Liegenschaften, bei welchen die Immissionen unter dem Planungswert
liegen, nicht in Betracht, obschon auch diese allenfalls von einer (zusätz-
lichen) Begrenzung der Emissionen profitieren würden. Auch die entspre-
chenden Lärmkosten bleiben unberücksichtigt (vgl. MARK EGGER/GEORG
ROTH/RENÉ BAYER/KARL LUDWIG FAHRLÄNDER, Wirtschaftliche Tragbarkeit
und Verhältnismässigkeit von Lärmschutzmassnahmen, Schriftenreihe
Umwelt Nr. 301, Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft [BUWAL,
heute BAFU; Hrsg.], Bern 1998, S. 49 ff., insbes. S. 54-59, abrufbar unter
<http://www.bafu.admin.ch> > Dokumentation > Lärm, besucht am
3. Januar 2014). Dies vermag jedoch vorliegend am Ergebnis nichts zu
ändern. Bei öffentlichen, nicht nach betriebswirtschaftlichen Kriterien be-
triebenen Anlagen kommt dem nach dem Gesetzestext bestehenden Un-
terschied zwischen vorsorglichen Massnahmen und verschärften Emissi-
onsbegrenzungen keine grosse Bedeutung zu (BGE 127 II 306 E. 8).
Entscheidend ist letztlich in beiden Fällen, ob die Massnahme verhältnis-
mässig ist. Bei einer Überschreitung der Immissionsgrenzwerte ver-
schiebt sich indessen der Beurteilungsmassstab, so dass auch einschnei-
dende Massnahmen verhältnismässig sein können. Dem Interesse an
verschärften Emissionsbegrenzungen kommt somit – vor dem Hinter-
grund schädlicher oder lästiger Emissionen – ein grösseres Gewicht zu
als vorsorglichen Massnahmen(GRIFFEL/RAUSCH, a.a.O., Art. 11 N. 13
und 25). Erreicht folglich eine Massnahme einen WT-Index von weniger
als 1.0, ist im Grundsatz nichts dagegen einzuwenden, von der Unver-
hältnismässigkeit einer verschärften Emissionsbegrenzung i.S.v. Art. 11
Abs. 3 USG darauf zu schliessen, die Massnahme falle auch im Rahmen
der – weniger gewichtigen – Vorsorge ausser Betracht. Die Bestimmung
von Art. 11 Abs. 2 USG geht jedoch nicht einfach in Art. 11 Abs. 3 USG
auf (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_278/2010 vom 31. Januar 2011
E. 4.5; Urteil des Bundesgerichts 1A.167/2006 vom 11. Juni 2007
E. 9.2.2 f.; SCHRADE/LORETAN, a.a.O., Art. 11 N. 19). Es ist somit jeweils
im Einzelfall (zusätzlich) zu entscheiden, ob eine Massnahme allenfalls
im Rahmen der Vorsorge wirtschaftlich tragbar bzw. verhältnismässig und
entsprechend anzuordnen ist. Besonderen Umstände, welche vorliegend
eine 270 m lange Überdeckung der westlichen Tunnelportale im Rahmen
der vorsorglichen Begrenzung der Lärmemissionen als verhältnismässig
erschienen liessen, sind jedoch – insbesondere angesichts der hohen
Kostenfolgen – nicht ersichtlich. Zudem zeigt die vom ASTRA beigebrach-
te Berechnung der wirtschaftlichen Tragbarkeit, dass sich der Untersu-
chungsperimeter nicht auf den Bereich der Tunnelportale beschränkt,
sondern auch jene Liegenschaften mit einschliesst, die in der Verlänge-
rung des Einschnitts am Hang des Gubrist gelegen sind (Überdeckung
A-1251/2012
Seite 113
Weiningen, Berechnung der wirtschaftlichen Tragbarkeit vom 15. Oktober
2012, Anhang 1, zu den Akten genommen als Beilage 10 der Stellung-
nahme des ASTRA vom 29. Oktober 2012). Die Vorinstanz musste sich
daher vorliegend nicht veranlasst sehen, gestützt auf das Vorsorgeprinzip
eine Überdeckung der westlichen Tunnelportale zu verfügen und kommt
dem Interesse an einer weitergehenden vorsorglichen Emissionsbegren-
zung mit Blick auf die geforderte Überdeckung im Rahmen der Interes-
senabwägung lediglich ein geringes Gewicht zu.
27.6.6 Als Zwischenergebnis kann festgehalten werden, dass die Bewer-
tung der berührten Interessen durch die Vorinstanz im Ergebnis nicht zu
beanstanden ist: Eine 270 m lange Überdeckung würde die bestehenden
Verflechtungsstrecken erheblich verkürzen und wäre mit hohen Mehrkos-
ten verbunden, wobei die Mehrkosten einer Überdeckung entgegen der
Auffassung insbesondere der Beschwerdeführenden 7 nicht vor dem Hin-
tergrund der Gesamtkosten des Ausführungsprojekts zu würden sind,
sondern lediglich für den betreffenden Streckenabschnitt ein sachgerech-
ter Kostenvergleich anzustellen ist (vgl. BGE 124 II 219 E. 8g/bb; Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts A-5466/2008 vom 3. Juni 2009 E. 9.4.3).
Die Vorinstanz hat aus diesem Grund dem Interesse an einer sicheren
und wirtschaftlichen Abwicklung des Verkehrs zu Recht grosses Gewicht
gegeben, wohingegen der Verwirklichung einer Siedlungs- und Land-
schaftsreparatur angesichts der Bedeutung des betroffenen Siedlungsge-
biets und der Kulturlandschaft kein allzu grosses Gewicht zukommen
kann. Dasselbe gilt angesichts der hohen Kostenfolgen einer Überde-
ckung für das Interesse an einer weitergehenden vorsorglichen Begren-
zung der Lärmemissionen.
27.7 Im Rahmen der eigentlichen Interessenabwägung bleibt schliesslich
zu prüfen, ob die Vorinstanz die berührten Interessen entsprechend ihrer
Gewichtung möglichst umfassend berücksichtigt hat. Diesbezüglich kann
festgehalten werden, dass das Ausführungsprojekt – im Vergleich zur ge-
forderten Alternative – erheblich besser geeignet ist, das Ziel einer siche-
ren und wirtschaftlichen Abwicklung des Verkehrs zu erreichen. Zwar er-
möglicht auf der anderen Seite die von den Beschwerdeführenden gefor-
derte 270 m lange Überdeckung eine teilweise Siedlungs- und Land-
schaftsreparatur und stellt eine weitergehende vorsorgliche Emissionsbe-
grenzung dar. Dieser Nutzen fällt angesichts der Gewichtung der berühr-
ten Interessen jedoch nicht in ausreichendem Masse ins Gewicht, so
dass die Interessen, welche für eine Überdeckung sprechen, das Interes-
se an einer sicheren und wirtschaftlichen Abwicklung des Verkehrs nicht
A-1251/2012
Seite 114
aufzuwiegen vermögen. Bei diesem Ergebnis musste sich die Vorinstanz
nicht veranlasst sehen, die geforderte 270 m lange Überdeckung im De-
tail projektieren zu lassen und hiernach als echte Alternative zu prüfen
bzw. das Ausführungsprojekt entsprechend zu ergänzen. Fällt somit eine
270 m lange Überdeckung der westlichen Tunnelportale gemäss der Vor-
studie Chance Gubrist ausser Betracht, ist auch auf die Rechtsbegehren
der Beschwerdeführenden 3, es sei im Falle einer Überdeckung auf eine
Höherlegung der Zürcherstrasse in Weiningen zu verzichten oder diese in
Richtung Westen zu verlegen (Rechtsbegehren Ziffn. 15 und 16), nicht
weiter einzugehen. Nicht hören sind ferner die Beschwerdeführenden 1
und 7, soweit sie ihre Forderung nach einer 270 m langen Überdeckung
auf das Rechtsgleichheitsgebot nach Art. 8 BV stützen und im Verzicht
auf die Überdeckung der westlichen Tunnelportale bei gleichzeitiger Rea-
lisierung der Überdeckung Katzensee eine rechtsungleiche Behandlung
sehen. Es ist nicht ersichtlich und wird von den Beschwerdeführenden
auch nicht begründet dargelegt, dass diesbezüglich zwei in tatsächlicher
Hinsicht gleiche Situationen vorliegen bzw. – wenn dies der Fall wäre -
diese ohne sachlichen Grund unterschiedlichen behandelt würden.
27.8 Zieht man demgegenüber und entsprechend der zwischen dem
ASTRA und der Beschwerdeführerin 2 geschlossenen Absichtserklärung
vom 21. Dezember 2012 betreffend eine 100 m lange Überdeckung der
westlichen Tunnelportale in Betracht, so ergeben sich beträchtliche Ge-
wichtsverschiebungen bei der Interessenabwägung. Es kann diesbezüg-
lich im Wesentlichen auf die Variantenstudie Überdeckung Weiningen
vom 23. März 2007 verwiesen werden, in deren Rahmen die Variante ei-
ner 100 m lange Überdeckung bereits geprüft worden ist (Variante "kurz-
kurz"). Eine solche würde demnach Mehrkosten von (lediglich) rund
14 Mio. Franken verursachen. Zudem wäre eine 100 m lange Überde-
ckung nach der Variantenstudie technisch möglich und – im Vergleich mit
einer 270 m langen Überdeckung – weit weniger aufwändig zu realisie-
ren, so dass nicht davon auszugehen ist, die bisherigen Planungen in
diesem Bereich würden obsolet. Ferner bezeichnet das ASTRA in seinem
Schreiben vom 24. Januar 2013 eine 100 m lange Überdeckung mit Blick
auf die Länge der Verflechtungsstrecken als noch vertretbar. Das Haupt-
argument gegen eine 270 m lange Überdeckung, das Interesse an einer
sicheren und wirtschaftlichen Abwicklung des Verkehrs, fällt somit bei der
Beurteilung einer 100 m langen Überdeckung deutlich weniger ins Ge-
wicht. Für eine Überdeckung der westlichen Tunnelportale spricht auf der
anderen Seite das Interesse an einer Siedlungsreparatur, welchem die
entsprechende Festsetzung im Richtplan des Kantons Zürich zusätzli-
A-1251/2012
Seite 115
ches Gewicht verleiht (vgl. vorstehend E. 18.4). Zudem könnte auf ver-
schiedene Lärmschutzmassnahmen, insbesondere auf eine Erhöhung
der bestehenden Lärmschutzwände im Gebiet Büel, verzichtet werden
(Variantenstudie Überdeckung Weiningen, Anhang 1).
Gestützt auf die vorstehende summarische Beurteilung der berührten In-
teressen ist festzuhalten, dass eine 100 m lange Überdeckung der westli-
chen Tunnelportale eine echte Alternative zum Ausführungsprojekt dar-
stellt. Sie wäre daher im Sinne einer Optimierung bzw. möglichst umfas-
senden Verwirklichung der berührten Interessen (im Detail) zu projektie-
ren und im Rahmen einer ergänzenden Umweltverträglichkeitsprüfung
dem Ausführungsprojekt gegenüberzustellen gewesen (vgl. Urteil des
Bundesgerichts 1A.191/2003 vom 1. Juli 2004 E. 6.1.1). Die Vorinstanz
hat eine 100 m lange Überdeckung jedoch nicht als echte Alternative in
Erwägung gezogen und verletzt die angefochtene Plangenehmigung in-
sofern Art. 5 Abs. 2 NSG.
Nach Art. 61 Abs. 1 VwVG entscheidet das Bundesverwaltungsgericht in
der Sache selbst oder weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Wei-
sungen an die Vorinstanz zurück. Da vorliegend weitere Sachverhaltsab-
klärungen nötig sind und das Bundesverwaltungsgericht nicht oberste
Planungsbehörde ist, kommt einzig ein kassatorischer Entscheid in Be-
tracht (PHILIPPE WEISSENBERGER, in: Praxiskommentar VwVG, Wald-
mann/Weissenberger [Hrsg.], Zürich 2009, Art. 61 N. 16). Die Plange-
nehmigung vom 31. Januar 2012 ist daher aufzuheben, soweit die Vorin-
stanz das Ausführungsprojekt ohne Überdeckung der westlichen Tunnel-
portale genehmigt und die Einsprachen der Beschwerdeführenden 1 bis 4
sowie 7 abgewiesen hat. Die Angelegenheit ist an die Vorinstanz zurück-
zuweisen und das ASTRA zu verpflichten, eine 100 m lange Überdeckung
zu projektieren und dem Ausführungsprojekt im Rahmen einer ergänzen-
den Umweltverträglichkeitsbeurteilung gegenüberzustellen. Im Sinne der
vorstehenden Erwägungen wird dabei insbesondere und entsprechend
dem Richtplan des Kantons Zürich das Interesse an einer Siedlungs- und
Landschaftsreparatur zu beachten sein. Die ergänzten Projektunterlagen
sind hiernach der Vorinstanz zum (neuen) Entscheid betreffend eine
100 m lange Überdeckung der westlichen Tunnelportale einzureichen. In
diesem Sinne sind die Beschwerden der Beschwerdeführenden 1 bis 4
sowie 7 teilweise gutzuheissen.
A-1251/2012
Seite 116
Verschiebung Halbanschluss Weiningen
28.
28.1 Die Beschwerdeführenden 7 verlangen unabhängig von einer Über-
deckung der westlichen Tunnelportale die Verschiebung des Halban-
schlusses Weiningen zum Limmattaler Kreuz. Ihrer Ansicht nach führt der
geplante, in die Landschaft auskragende Halbanschluss Weiningen mit
seinem mehrere hundert Meter langen und bis zu vier Meter hohen Lärm-
schutzwall zu einer nicht annehmbaren zusätzlichen Landschaftszäsur.
Eine solche und auch ein weiterer Kulturlandverbrauch liessen sich ver-
meiden, wenn der Halbanschluss, so wie in der Vorstudie Chance Gubrist
vorgesehen, um rund 600 m zum Limmattaler Kreuz hin verschoben wür-
de.
28.2 Das Ausführungsprojekt sieht vor, den bestehenden Halbanschluss
Weiningen um rund 160 m nach Südwesten zu verschieben, um die Ver-
kehrssicherheit zu erhöhen. Vorgesehen ist, die Ein- und die Ausfahrt via
Rampe über die parallel zur Nationalstrasse verlaufende Umfahrungs-
strasse zu führen. Zum Schutz vor Lärmemissionen soll auf der Nordseite
des Halbanschlusses ein Lärmschutzwall mit einer Oberkante auf 414 m
über Meer erstellt werden. Der Lärmschutzwall würde das bestehende
Terrain damit um bis zu 6.6 m überragen (Halbanschluss Weiningen –
Portal 3. Röhre Gubristtunnel, Situation 1:1'000, Dok. Nr. 1-103; Querpro-
file 28 – 35, 1:200, Dok. Nr. 1-113).
28.3 Die Verschiebung des Halbanschlusses Weiningen nach Südwesten
führt nach dem Gesagten unstrittig zu einer weiteren Beeinträchtigung
des Landschaftsbildes bzw. der Kulturlandschaft im Weininger Feld (vgl.
UVB 3. Stufe vom 30. September 2008, Dok. Nr. U-1, S. 130; Stellung-
nahme der NHK vom 3. Juni 2009, zu den Akten genommen als Beilage
30 der Stellungnahme des ASTRA vom 4. April 2013, S. 12). Insofern
steht das Ausführungsprojekt im Widerspruch zu Art. 3 Abs. 1 NHG, wo-
nach das heimatliche Landschaftsbild grundsätzlich ungeschmälert zu er-
halten, jedenfalls aber zu schonen ist (vgl. hierzu vorstehend E. 25.4). Ei-
ne Massnahme darf indes nach Art. 3 Abs. 3 NHG nicht weiter gehen, als
es der Schutz des Objekts erfordert. Vorliegend ist die Kulturlandschaft im
Bereich des Weininger Feldes nicht als besonders schutzwürdig anzuse-
hen und ist zudem stark geprägt durch die bereits bestehenden Infra-
strukturanlagen. Das Interesse an einem Erhalt der Kulturlandschaft, wel-
ches gegen eine weitere Beeinträchtigung als Folge der Verschiebung
A-1251/2012
Seite 117
des Halbanschlusses Weiningen spricht, wiegt daher vorliegend nicht be-
sonders schwer.
Hinzu kommt, dass selbst im Fall einer Verschiebung des Halbanschlus-
ses zum Limmattaler Kreuz eine (weitere) Beeinträchtigung des Land-
schaftsbildes nicht von vornherein ausgeschlossen werden kann. So se-
hen die Unterlagen zur Vorstudie Chance Gubrist im Bereich des geplan-
ten Halbanschlusses eine erhebliche Höherlegung der Umfahrungsstras-
se vor, an welche alsdann die Ein- und die Aufahrtsrampe anschliessen.
Das ASTRA weist diesbezüglich darauf hin, dass mit einer Höherlegung
der Umfahrungsstrasse deren Tieflage und damit der bestehende Lärm-
schutz preisgegeben würden. Damit sei nicht ausgeschlossen, dass auch
in diesem Bereich zusätzliche Lärmschutzmassnahmen getroffen werden
müssten, welche die Umfahrungsstrasse dann erheblich in Erscheinung
treten liessen.
28.4 Unter diesen Umständen ist es nicht zu beanstanden, dass die Vor-
instanz die von den Beschwerdeführenden anbegehrte Alternative nicht
weiterverfolgt hat. Soweit die Beschwerdeführenden 7 ohne nähere Be-
gründung bestreiten, dass im Falle einer Verschiebung des Halban-
schlusses Weiningen zum Limmattaler Kreuz zusätzliche Lärmschutz-
massnahmen nötig würden, folgt daraus nicht automatisch, dass die Vor-
instanz bzw. das ASTRA verpflichtet gewesen wäre, die geforderte Ver-
schiebung im Detail zu projektieren. Bestehen bezüglich eines Auflage-
projekts Abänderungswünsche, so sind diese im Einspracheverfahren
möglichst genau und umfassend vorzubringen. Die Vorinstanz ist als
Plangenehmigungsbehörde nicht verpflichtet, von sich aus alle erdenkli-
chen Varianten zu prüfen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-5466/2008 vom 3. Juni 2009 E. 1.3.3 mit Hinweisen). Die Beschwerde
der Beschwerdeführenden 7 ist daher hin diesem Punkt abzuweisen.
Emissionsbegrenzungen während der Betriebsphase
29.
29.1 Die Beschwerdeführenden 3 begehren weitergehende Emissionsbe-
grenzungen an für den Fall, dass das Ausführungsprojekt nicht um die
von ihnen geforderte 270 m lange Überdeckung der westlichen Tunnel-
portale ergänzt wird. Konkret verlangen sie eine Herabsetzung der allge-
meinen Höchstgeschwindigkeit und den Einbau eines stärker lärmmin-
dernden Strassenbelages (offenporiger Drainbelag) im Voreinschnitt Wei-
ningen. Zwar bezieht sich das Begehren der Beschwerdeführenden
A-1251/2012
Seite 118
betreffend die Höchstgeschwindigkeit lediglich auf den Streckenabschnitt
zwischen dem Halbanschluss Weiningen und den westlichen Tunnelpor-
talen. Dieser Streckenabschnitt ist jedoch nur rund 300 m lang, weshalb
entsprechend der Beschwerdebegründung davon auszugehen ist, dass
sich das Begehren um eine Herabsetzung der allgemeinen Höchstge-
schwindigkeit auf den gesamten Streckenabschnitt zwischen dem Lim-
mattaler Kreuz und den westlichen Tunnelportalen bezieht.
Zur Begründung halten die Beschwerdeführenden 3 dafür, die beiden
Massnahmen seien geeignet, die Lärmimmissionen weiter zu reduzieren
und angesichts der zahlreichen Lärmbetroffenen auch verhältnismässig.
Die Vorinstanz habe jedoch ohne nähere Begründung darauf verzichtet,
weitergehende Emissionsbegrenzungen zu prüfen bzw. die hierfür not-
wendigen Sachverhaltsabklärungen vorzunehmen.
Die Vorinstanz hält unter Verweis auf Ausführungen des ASTRA dagegen,
das Ausführungsprojekt habe die technische und bauliche Ausgestaltung
der Nationalstrasse zum Gegenstand. Verkehrslenkende Massnahmen
wie eine Herabsetzung der allgemeinen Höchstgeschwindigkeit seien
nicht mit der Plangenehmigung zu verfügen, sondern zu einem späteren
Zeitpunkt vom ASTRA anzuordnen. Für die in Frage stehende Massnah-
me sei daher nicht die Vorinstanz, sondern allein das ASTRA zuständig.
Darüber hinaus sei eine weitergehende Herabsetzung der allgemeinen
Höchstgeschwindigkeit mit unverhältnismässigen Nutzungseinschrän-
kungen verbunden und für eine umweltverträgliche Realisierung des Aus-
führungsprojekts auch nicht notwendig. Dasselbe gelte angesichts der
hohen Einbau- und Betriebskosten für den Einbau eines stärker lärmmin-
dernden Strassenbelages (Stellungnahme des ASTRA vom 6. Juni 2012,
S. 20 und 33 f.).
29.2 Das Ausführungsprojekt sieht vorliegend bereits eine Reduktion der
allgemeinen Höchstgeschwindigkeit von 120 km/h auf 100 km/h und den
Einbau eines lärmmindernden Strassenbelages (Deckschicht AC MR 8)
vor (Technischer Bericht vom 30. September 2008, Dok. Nr. 1-101, S. 14
und 41; Bericht lärmakustisches Projekt vom 29. Februar 2008, Dok.
Nr. 1-301, S. 35). Diese Massnahmen reichen jedoch nicht aus, um die
Immissionsgrenzwerte an allen Beurteilungspunkten einzuhalten; im Be-
reich der westlichen Tunnelportale kann der Immissionsgrenzwert an ins-
gesamt fünf Beurteilungspunkten nicht eingehalten werden. Das ASTRA
begehrt daher Erleichterungen an, welche die Vorinstanz gewährt hat
(Lärmakustisches Projekt – Erleichterungsanträge vom 29. Februar 2008,
A-1251/2012
Seite 119
Dok. Nr. 1-302; Dispositiv Ziff. 5 der Plangenehmigung vom 31. Januar
2012). Vor diesem Hintergrund ist streitig und zu entscheiden, ob die Vor-
instanz verpflichtet gewesen wäre, anstelle der gewährten Erleichterun-
gen weitergehende Emissionsbegrenzungen zu verfügen.
29.3 Wird eine bestehende Anlage wesentlich geändert, so müssen die
Lärmemissionen der gesamten Anlage nach Art. 8 Abs. 2 LSV so weit be-
grenzt werden, dass die Immissionsgrenzwerte eingehalten werden (vgl.
hierzu bereits vorstehend E. 20.2). Über die erforderlichen Vorkehren ist
grundsätzlich im Plangenehmigungsverfahren für die Anlage selbst zu
entscheiden (BGE 122 II 165 E. 16c). Dabei ist Massnahmen, die an der
Quelle die Lärmerzeugung verhindern oder verringern, der Vorzug zu ge-
ben gegenüber Massnahmen, die lediglich die Lärmausbreitung verhin-
dern (Art. 11 Abs. 1 USG; Art. 13 Abs. 3 LSV analog; WOLF, a.a.O., Art. 25
N. 63). Können bei einer wesentlich geänderten öffentlichen oder konzes-
sionierten Anlage die lärmschutzrechtlichen Anforderungen nicht ein-
gehalten werden, so kann die Vollzugsbehörde Erleichterungen gewähren
und die Eigentümer verpflichten, die Fenster bestehender lärmempfindli-
cher Räume gegen Schall zu dämmen (Art. 10 Abs. 1 LSV). Die Kosten
für solche Massnahmen trägt der Inhaber der lärmigen Anlage (Art. 11
Abs. 2 LSV).
Das Gewähren von Erleichterungen, mit welcher eine Überschreitung der
Immissionsgrenzwerte zugelassen wird, soll nach dem Willen des Ge-
setzgebers restriktiv gehandhabt werden (BGE 138 II 379 E. 5). Erleichte-
rungen dürfen nur gewährt werden, wenn das öffentliche Interesse an der
geänderten Anlage überwiegt und die Einhaltung der massgebenden
Grenzwerte zu unverhältnismässigen Betriebseinschränkungen führen
oder untragbare Kosten verursachen würde (Art. 17 Abs. 1 USG und
Art. 14 Abs. 1 LSV analog; BGE 124 II 293 E. 17; Urteil des Bundesge-
richts 1C_480/2010 vom 23. Februar 2011 E. 3.1 mit Hinweisen auf die
Rechtsprechung). Das Gewähren von Erleichterungen setzt mithin vor-
aus, dass in Betracht fallende Emissionsbegrenzungen geprüft und die
für und wider die Massnahmen sprechenden Interessen umfassend ge-
geneinander abgewogen worden sind; ohne hinreichende Kenntnis über
die Auswirkungen und Folgen möglicher Emissionsbegrenzungen (sinn-
gemäss) überwiegende Interessen am Gewähren von Erleichterungen zu
bejahen, würde Art. 17 Abs. 1 USG und Art. 14 Abs. 1 LSV widersprechen
(Urteil des Bundesgerichts 1C_45/2010 vom 9. September 2010 E. 2.5).
A-1251/2012
Seite 120
29.4 Zunächst ist auf die von den Beschwerdeführenden 3 anbegehrte
Herabsetzung der allgemeinen Höchstgeschwindigkeit einzugehen.
Die allgemeine Höchstgeschwindigkeit auf Nationalstrassen beträgt
120 km/h (Art. 4a Abs. 1 Bst. d der Verkehrsregelnverordnung vom
13. November 1962 [VRV, SR 741.11]). Sie kann nach Art. 108 Abs. 2
Bst. d der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 (SSV;
SR 741.21) herabgesetzt werden, wenn hierdurch eine übermässige
Umweltbelastung vermindert werden kann. Dabei ist der Grundsatz der
Verhältnismässigkeit zu wahren. Eine Herabsetzung der allgemeinen
Höchstgeschwindigkeit ist somit als mögliche Emissionsbegrenzung i.S.v.
Art. 12 Abs. 1 Bst. c USG im Plangenehmigungsverfahren in Erwägung
zu ziehen (SCHRADE/LORETAN, a.a.O., Art. 12 N. 26; vgl. BGE 122 II 165
E. 16c). Eine Herabsetzung der allgemeinen Höchstgeschwindigkeit darf
jedoch nach Art. 32 Abs. 3 SVG i.V.m. Art. 108 Abs. 4 SSV nur gestützt
auf ein Gutachten verfügt werden. Dieses hat aufzuzeigen, ob die Mass-
nahme notwendig, zweck- und verhältnismässig ist und keine anderen
Massnahmen vorzuziehen sind. Die zuständige Behörde soll die erforder-
lichen Informationen besitzen, um beurteilen zu können, ob die Voraus-
setzungen von Art. 108 Abs. 2 und 4 SSV erfüllt sind (vgl. BGE 139 II 145
E. 4.2 f. mit Hinweisen auf die Rechtsprechung; Urteil des Bundesge-
richts 1C_45/2010 vom 9. September 2010 E. 2.3 und E. 2.5; Leitfaden
Strassenlärm, S. 37).
Vorliegend wurde kein Gutachten zu den Auswirkungen einer möglichen
(weitergehenden) Herabsetzung der allgemeinen Höchstgeschwindigkeit
eingeholt. Ein solches Vorgehen wäre allenfalls dann zulässig, wenn die
Anordnung einer abweichenden Höchstgeschwindigkeit von vornherein
ausser Betracht fällt und daher – in antizipierter Beweiswürdigung – auf
das Einholen eines Gutachtens verzichtet werden kann (vgl. in diesem
Sinne das Urteil des Bundesgerichts 1C_153/2009 vom 3. Dezember
2009 E. 4). Davon ist jedoch vorliegend nicht auszugehen. Selbst die Vor-
instanz und das ASTRA erkennen, dass eine (weitergehende) Herabset-
zung der allgemeinen Höchstgeschwindigkeit eine wahrnehmbare Reduk-
tion der Lärmimmissionen um bis zu 2 dB(A) bewirken würde und inso-
fern als Massnahme zur Emissionsbegrenzung geeignet wäre. Ferner ist
nicht ohne Weiteres ersichtlich, dass eine weitere Herabsetzung der
Höchstgeschwindigkeit auf der verhältnismässig kurzen Strecke zwischen
dem Limmattaler Kreuz und dem Gubristtunnel zu einer erheblichen Ka-
pazitätseinbusse führen würde; mit Blick auf den technischen Bericht zur
Verkehrssimulation Limmattaler Kreuz ist vielmehr davon auszugehen,
A-1251/2012
Seite 121
dass bei einem hohen Verkehrsaufkommen die gefahrene Durchschnitts-
geschwindigkeit ohnehin (deutlich) unter der vorgesehenen Ausbauge-
schwindigkeit liegen wird (Technischer Bericht zur Verkehrssimulation
Limmattaler Kreuz [LiK] vom 30. Juni 2010, S. 30, zu den Akten genom-
men als Beilage 4 der Stellungnahme des ASTRA vom 6. Juni 2012). Das
Vorgehen der Vorinstanz, auf das Einholen eines Gutachtens zu verzich-
ten, ist somit nicht mit dem Bundesumweltrecht zu vereinbaren. Daran
ändert entgegen der Auffassung des ASTRA nichts, dass verkehrslen-
kende Anordnungen, die im Interesse der Luftreinhaltung liegen, erst bei
der Inbetriebnahme der Anlage und nicht bereits mit der Plangenehmi-
gung zu verfügen sind (Urteil des Bundesgerichts 1A.254/2004 vom
7. Februar 2005 E. 4). Anders als im Rahmen der lärmrechtlichen Beurtei-
lung eines Ausführungsprojekts sind im Bereich der Luftreinhaltung
Massnahmen wie eine Herabsetzung der allgemeinen Höchstgeschwin-
digkeit auf den Massnahmenplan, das lufthygienische Planungsinstru-
ment, abzustimmen. Aus der erwähnten Rechtsprechung lässt sich daher
hinsichtlich der vorliegenden lärmrechtlichen Beurteilung des Ausfüh-
rungsprojekts nichts ableiten.
29.5 Als weitere Massnahme zur Begrenzung der Lärmemissionen an der
Quelle beantragen die Beschwerdeführenden 3 den Einbau eines stärker
lärmmindernden Strassenbelages (offenporiger Drainbelag).
Der Einbau eines lärmarmen Strassenbelages ist grundsätzlich geeignet,
die Lärmemissionen an der Quelle zu begrenzen und daher als bauliche
Massnahme zur Emissionsbegrenzung i.S.v. Art. 12 Abs. 1 Bst. b USG in
Erwägung zu ziehen. Nach der Rechtsprechung kommt jedoch der Ein-
bau eines offenporigen Drainbelages aufgrund seiner hohen Einbau- und
Betriebskosten sowie der kurzen Lebensdauer nur – aber immerhin – in
Betracht, wenn eine stark lärmbelastete Strecke vorliegt, durch die eine
Vielzahl von Personen betroffen ist und wenn andere Möglichkeiten zur
Reduktion der Lärmemissionen aus topografischen Gründen nicht oder
kaum bestehen (Urteil des Bundesgerichts 1C_480/2010 vom
23. Februar 2011 E. 3.5.5 und 3.6).
Die Beschwerdeführenden 3 bestreiten nicht, dass der Einbau eines of-
fenporigen Drainbelages im Vergleich zum Ausführungsprojekt Mehrkos-
ten verursacht. Die Forderung der Beschwerdeführenden beschränkt sich
jedoch auf einen verhältnismässig kurzen Abschnitt der Nordumfahrung
Zürich. Zudem finden sich in der Verlängerung des Voreinschnitts Wei-
ningen am Hang des Gubrist zahlreiche Wohnhäuser, die letztlich wohl
A-1251/2012
Seite 122
nur mit Massnahmen an der Quelle – oder der geforderten Überdeckung
der Nationalstrasse – vor Lärm geschützt werden können. Insofern lässt
sich nicht von vornherein ausschliessen, dass sich der Einbau eines of-
fenporigen Drainbelages als verhältnismässig erweist und ist daher das
Vorgehen der Vorinstanz, ohne nähere Prüfung zum Nutzen und zu den
Kosten eines stärker lärmmindernden Strassenbelages Erleichterungen
zu gewähren, mit Bundesumweltrecht nicht vereinbar.
29.6 Bei diesem Ergebnis ist die Beschwerde der Beschwerdeführen-
den 3 teilweise gutzuheissen (Rechtsbegehren Ziffn. 5 und 6) und die
Plangenehmigung insofern aufzuheben, als die Vorinstanz die Begehren
der Beschwerdeführenden 3 nach weitergehenden Emissionsbegrenzun-
gen abgewiesen hat. Der Sachverhalt ist jedoch nicht entscheidungsreif.
Die Angelegenheit ist daher zum neuen Entscheid an die Vorinstanz zu-
rückzuweisen (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Dabei wird zu beachten sein, dass
die von den Beschwerdeführenden 3 verlangten Emissionsbegrenzungen
in einem engen Zusammenhang mit der Frage der Überdeckung der
westlichen Tunnelportale stehen, die als Massnahme auf dem Ausbrei-
tungsweg ebenfalls zu einer Begrenzung der Lärmemissionen beitragen
kann. Wie vorstehend in Erwägung 27.8 ausgeführt sind die Beschwer-
den in diesem Punkt teilweise gutzuheissen und ist das ASTRA gehalten,
eine 100 m lange Überdeckung zu projektieren und dem Ausführungspro-
jekt im Rahmen einer ergänzenden Umweltverträglichkeitsbeurteilung
gegenüberzustellen. Das ASTRA ist daher vorliegend zu verpflichten, ein
Gutachten zur Frage einer weiteren Herabsetzung der allgemeinen
Höchstgeschwindigkeit einzuholen und zu prüfen, ob der Einbau eines of-
fenporigen Drainbelages auf dem Streckenabschnitt zwischen dem Halb-
anschluss Weiningen und den westlichen Tunnelportalen als Emissions-
begrenzung geeignet und verhältnismässig ist. Die ergänzenden Unterla-
gen sind alsdann zusammen mit den Projektunterlagen zur Überdeckung
der westlichen Tunnelportale der Vorinstanz zum neuen Entscheid einzu-
reichen.
Bei ihrem Entscheid wird die Vorinstanz insbesondere den Grundsatz der
Lärmbekämpfung an der Quelle gemäss Art. 11 Abs. 1 USG zu beachten
haben. Demnach ist Massnahmen, welche den Lärm an der Quelle be-
kämpfen, der Vorrang zu geben gegenüber Massnahmen auf dem Aus-
breitungsweg oder am Immissionsort; der vorliegend streitbetroffene
Strassenlärm setzt sich in Abhängigkeit von der Geschwindigkeit aus
Roll- und Antriebsgeräuschen zusammen und entsprechend können so-
wohl eine Herabsetzung der allgemeinen Höchstgeschwindigkeit wie
A-1251/2012
Seite 123
auch der Einbau eines lärmmindernden Strassenbelages dazu beitragen,
den Lärm am Ort des Entstehens zu begrenzen. Beim Entscheid über
weitergehende Emissionsbegrenzungen ist schliesslich auch das Interes-
se an einer vorsorglichen Begrenzung der Lärmemissionen mit zu be-
rücksichtigen; Ziel einer Sanierung ist es, möglichst die für Neuanlagen
geltenden Umweltschutzbestimmungen einzuhalten (vgl. das Urteil des
Bundesgerichts 1C_172/2011 vom 15. November 2011 E. 3.7.3).
30.
30.1 Die Beschwerdeführenden 3 verlangen im Weiteren Lärmschutz-
massnahmen (Lärmschutzwände oder –wälle) entlang der Zürcherstras-
se, sollte ihr Begehren nach einer 270 m langen Überdeckung der westli-
chen Tunnelportale abgewiesen werden. Die Lärmschutzbauten seien
dabei so auszugestalten, dass kein unzumutbarer Schattenwurf entstehe,
indem beispielsweise die Zürcherstrasse auf die nicht überbauten
Grundstücke im Gebiet Grossächer verlegt werde.
Die Vorinstanz und das ASTRA halten dagegen, im Bereich der Liegen-
schaften der Beschwerdeführenden 3 würden die massgeblichen Immis-
sionsgrenzwerte eingehalten und kämen daher weitergehende Mass-
nahmen nur in Betracht, wenn sie kostengünstig bzw. verhältnismässig
seien. Solche Massnahmen seien jedoch nicht erkennbar und das Begeh-
ren daher abzuweisen.
30.2 Die Liegenschaften der Beschwerdeführenden 3 sind heute gegen-
über der Zürcherstrasse und der Kreuzung Zürcherstrasse/Umfahrungs-
strasse durch Lärmschutzwälle vor (übermässigen) Lärmeinwirkungen
geschützt (vgl. Tagbau Weiningen, Temporäre Verkehrsführung Weinin-
gen, Situation 1:500, Beilagen-Nr. 2-49). Neue oder ergänzende Lärm-
schutzbauten im Nahbereich der betreffenden Liegenschaften sieht das
Ausführungsprojekt nicht vor. Geplant ist jedoch, die südlich der Liegen-
schaften Hängertenstrasse 17/19 bestehende Lärmschutzwand in Rich-
tung Westen bis zum geplanten Rauchauslassbauwerk zu verlängern,
welches auf der gegenüberliegenden Strassenseite der Liegenschaft
Chübelackerstrasse 1 zu liegen kommen soll (Bericht lärmakustisches
Projekt vom 29. Februar 2008, Dok. Nr. 1-301, S. 35). Vor diesem Hinter-
grund ist streitig und zu entscheiden, ob die Vorinstanz verpflichtet gewe-
sen wäre, zusätzlich zum bestehenden Lärmschutz Emissionsbegren-
zungen entlang der Zürcherstrasse zu verfügen.
A-1251/2012
Seite 124
30.3 Die Beschwerdeführenden 3 machen zu Recht nicht geltend, im Be-
reich ihrer Liegenschaften würden als Folge des vorliegend zu beurtei-
lenden Ausführungsprojekts die Immissionsgrenzwerte überschritten (vgl.
Bericht lämakustisches Projekt vom 29. Februar 2008, Dok. Nr.1-301,
S. 47 f. für die Immissionspunkte 09 und 51). Dies schliesst zwar weiter-
gehende vorsorgliche Emissionsbegrenzungen nicht von vornherein aus,
doch müssen entsprechende Massnahmen technisch und betrieblich
möglich sowie wirtschaftlich tragbar sein (Art. 8 Abs. 1 LSV; Urteil des
Bundesgerichts 1C_216/2010 vom 28. September 2010 E. 5; vgl. bereits
vorstehend E. 24.2).
Soweit die Beschwerdeführenden 3 nebst (baulichen) Lärmschutzmass-
nahmen zum Schutz vor unzumutbarem Schattenwurf eine Verlegung der
Zürcherstrasse verlangen, ist mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass
eine solche Massnahme offensichtlich unverhältnismässig ist. Andere
(bauliche) Massnahmen hat die Vorinstanz, soweit aus der Plangenehmi-
gung vom 31. Januar 2012 ersichtlich, jedoch nicht geprüft und ist für das
Bundesverwaltungsgericht somit nicht nachvollziehbar, aus welchen (kos-
tenmässigen) Überlegungen die Vorinstanz auf weitergehende Emissi-
onsbegrenzungen entlang der Zürcherstrasse verzichtet hat. Dabei lässt
sie ausser Acht, dass Emissionsbegrenzungen nicht erst zu ergreifen
sind, wenn die Umweltbelastung schädlich oder lästig wird, sondern ge-
stützt auf das Vorsorgeprinzip schon sämtliche unnötigen Emissionen
vermieden werden müssen (Urteil des Bundesgerichts 1C_250/2013 vom
12. Dezember 2013 E. 4.1; Urteil des Bundesgerichts 1C_216/2010 vom
28. September 2010 E. 5). Die Bestimmung von Art. 8 Abs. 1 LSV ver-
pflichtet die zuständige Behörde dazu, im Rahmen der Vorsorge weiter-
gehende Massnahmen in Betracht zu ziehen und zumindest summarisch
zu prüfen. Die Vorinstanz verletzt demnach Bundesumweltrecht, indem
sie ohne Prüfung auf vorsorgliche Emissionsbegrenzungen verzichtet hat.
An diesem Ergebnis ändert nichts, dass die Lärmeinwirkungen auf den
Liegenschaften der Beschwerdeführenden 3 auch nach dem Ausbau der
Nordumfahrung Zürich gleich wie heute offenbar in erster Linie von der
Zürcherstrasse ausgehen werden: Aufgrund der starken Beeinträchtigun-
gen während des Ausbaus der Nordumfahrung Zürich und der Änderung
des Erscheinungsbildes ist die Zürcherstrasse ab der Kreuzung Zürcher-
strasse/Umfahrungsstrasse bis zur östlichen Grenze des Untersu-
chungsperimeters als wesentlich geänderte bestehende Anlage zu be-
trachten und als solche Bestandteil des vorliegenden Ausführungspro-
jekts (vgl. Bericht lärmakustisches Projekt vom 29. Februar 2008, Dok.
Nr. 1-301, S. 12 und 25). Die Beschwerde der Beschwerdeführenden 3
A-1251/2012
Seite 125
(Rechtsbegehren Ziff. 14) ist daher insofern gutzuheissen und die Plan-
genehmigung aufzuheben, als die Vorinstanz das Begehren der Be-
schwerdeführenden 3 nach Lärmschutzmassnahmen entlang der Zür-
cherstrasse abgewiesen hat. Da vorliegend weitere fachkundige Sach-
verhaltsabklärungen nötig sind, entscheidet das Bundesverwaltungsge-
richt nicht in der Sache. Vielmehr ist das ASTRA zu verpflichten, im Rah-
men der Detailprojektierung entlang der Zürcherstrasse (bauliche) Lärm-
schutzmassnahmen zu Gunsten der Liegenschaften der Beschwerdefüh-
renden 3 zu prüfen. Die Ergebnisse der Prüfung sind der Vorinstanz zum
neuen Entscheid einzureichen, wobei diese die Parteirechte zu wahren
haben wird.
31.
31.1 Die Beschwerdeführenden 3 kritisieren ferner den Standort des ge-
planten Rauchauslassbauwerks. Sie sehen sich übermässigen Luftverun-
reinigungen ausgesetzt und verlangen aus diesem Grund eine Verschie-
bung des Standorts aus den Wohngebieten von Weiningen und Unte-
rengstringen hinaus. Eventualiter sei das Rauchauslassbauwerk so aus-
zugestalten, dass eine Gefährdung oder andere Beeinträchtigung von
Menschen in jedem Fall ausgeschlossen werden könne.
Die Vorinstanz und das ASTRA halten demgegenüber dafür, der vorgese-
hene Standort habe sich in einer umfangreichen Variantenstudie als die
beste Variante durchgesetzt. Die Lüftung sei nur im Ereignisfall in Betrieb
und diene dazu, gefährliche Rauchgase zum Schutz der Verkehrsteil-
nehmer und Rettungskräfte schnell und gezielt abzuführen.
31.2 Das Ausführungsprojekt sieht vor, die 3. Tunnelröhre im Normalbe-
trieb ohne mechanische Unterstützung zu belüften; die notwendig Frisch-
luft wird durch die verkehrsbedingte Strömungsinduktion beim Portal Af-
foltern angesaugt und durch die Tunnelröhre bis zum Portal Weiningen
befördert. Reicht diese natürliche Lüftung nicht aus, greifen Strahlventila-
toren unterstützend ein. Für den Ereignisfall ist ein Belüftungssystem vor-
gesehen, das es ermöglicht, die Rauchgase im Tunnel abzusaugen. Dies
geschieht mittels in die Zwischendecke integrierter Brandklappen und ei-
nes Abluftkanals, über welchen die Rauchgase zu den Lüftungszentralen
Affoltern und Weiningen geführt werden. Von hier aus würden die Rauch-
gase schliesslich über Rauchauslassbauwerke ins Freie abgegeben
(Technischer Bericht vom 30. September 2008, Beilagen-Nr. 2-1, S. 36).
A-1251/2012
Seite 126
Der Standort des Rauchauslassbauwerks Weiningen wurde auf der
Grundlage einer Variantenstudie festgelegt. Hierbei sind verschiedene
Standorte beidseits der Zürcherstrasse, aber auch Standorte am nordöst-
lichen Siedlungsrand von Weiningen geprüft und bewertet worden. Letz-
tere fielen jedoch ausser Betracht, weil sie bautechnisch aufwändig zu
realsieren und demzufolge mit hohen Erstellungskosten verbunden ge-
wesen wären (Variantenstudie Abluftbauwerk Weiningen vom
13. Dezember 2008, S. 5-11, zu den Akten genommen als Beilage 5 der
Stellungnahme des ASTRA vom 6. Juni 2012). Die Wahl fiel schliesslich
auf die Variante 2B, wobei der Standort des Rauchauslassbauwerks im
Ausführungsprojekt gegenüber der Variantenstudie in Richtung Osten
zwischen die Liegenschaften Chübelackerstrasse 2 und Hängertenstras-
se 17/19 verschoben wurde (Tagbau Weiningen, Gestaltungsplan Portal
Weiningen, Situation, Beilagen-Nr. 2-50). Vor diesem Hintergrund ist strei-
tig und daher zu entscheiden, ob zum Schutz der Umwelt der Standort
des Rauchauslassbauwerks aus den Wohngebieten von Weiningen und
Unterengstringen hinaus zu verschieben ist.
31.3 Lüftungsanlagen, welche Emissionen gesammelt an die Umwelt ab-
geben, gelten als ortsfeste Einrichtungen und damit als Anlagen im Sinne
der Umweltschutzgesetzgebung (Art. 7 Abs. 7 USG; vgl. auch Art. 2
Abs. 1 Bst. d der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 [LRV,
SR 814.318.142.1]). Die Luftverunreinigungen, welche durch sie verur-
sacht bzw. abgegeben werden, müssen daher gleich wie bei anderen An-
lagen im Rahmen der Vorsorge so weit begrenzt werden, wie dies tech-
nisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftliche tragbar ist (Art. 11
Abs. 2 USG). Steht fest oder ist zu erwarten, dass die Einwirkungen
schädlich oder lästig werden, sind die Emissionsbegrenzungen zu ver-
schärfen (Art. 11 Abs. 3 USG). Emissionsbegrenzungen werden durch
ausführende Verordnungen oder, soweit diese wie vorliegend für die nur
im Ereignisfall und damit unregelmässig betriebene Lüftungsanlage nichts
vorsehen, durch unmittelbar auf das USG abgestützte Verfügungen fest-
gelegt (Art. 12 Abs. 2 USG).
31.4 Den Beschwerdeführenden ist in ihrer Kritik insofern zuzustimmen,
als sich aus der erwähnten Variantenstudie nicht schlüssig ergibt, inwie-
weit bei der Standortwahl den Anliegen des Umweltschutzes Rechnung
getragen wurde. Zwar ist im Vergleich der untersuchten Varianten ein Kri-
terium der "Einfluss auf Wohngebiete". Was genau hinter diesem Kriteri-
um steht bzw. welche Auswirkungen untersucht worden sind, ergibt sich
aus der Variantenstudie jedoch nicht. Darauf kommt es vorliegend aber
A-1251/2012
Seite 127
auch nicht an. Als (vorsorgliche) Emissionsbegrenzung an der Quelle
kommt nebst der Wahl des Standorts einer Emissionsquelle auch die Be-
einflussung der Art des Ausstosses der Emission in Betracht
(GRIFFEL/RAUSCH, a.a.O., Art. 11 N. 7; vgl. auch Anhang 2 Ziff. 512 LRV).
Die Lüftungsanlage ist entsprechend vorliegend so ausgestaltet, dass die
Abluft selbst bei starkem Wind oder Inversionslagen in höhere Luftschich-
ten geblasen und dort verdünnt wird (vgl. die Arbeitsunterlage vom
22. Januar 2008 betreffend die Höhe des Rauchauslassbauwerks Wei-
ningen, zu den Akten genommen als Beilage 15 der Stellungnahme des
ASTRA vom 29. Oktober 2012). Es ist daher nicht davon auszugehen,
dass mit dem Betrieb der Lüftungsanlage im Ereignisfall schädliche oder
lästige Einwirkungen verbunden sind und auch der Vorsorgegedanke ver-
langt vorliegend nicht, dass der Standort des Rauchauslassbauwerks aus
dem Siedlungsgebiet hinaus zu verschieben ist. So legt das ASTRA
nachvollziehbar dar, dass Standorte im Bereich der Tunnelportale zur
Vermeidung der Rezirkulation von Rauch nicht in Betracht kommen kön-
nen und die untersuchten Varianten am nordöstlichen Siedlungsrand im
Vergleich zum projektierten Standort mit höheren Kostenfolgen verbun-
den wären, zumal die Tunnellüftung nur im Ereignisfall und damit spora-
disch in Betrieb ist. Der Standort des geplanten Rauchauslassbauwerks
Weiningen ist daher nicht zu beanstanden und die Beschwerde der Be-
schwerdeführenden 3 daher abzuweisen, soweit sie eine Verschiebung
des Rauchauslassbauwerks bzw. eine andere technische Ausgestaltung
verlangen (Rechtsbegehren Ziffn. 10 und 11).
32.
Die Beschwerdeführenden 3 verlangen für den Fall, dass am projektierten
Standort für das Rauchauslassbauwerk festgehalten wird, es sei die Lüf-
tungsanlage ohne Option für eine spätere Immissionsschutzlüftung aus-
zugestalten. Nach Ansicht der Beschwerdeführenden 3 wird mit dem Ent-
scheid über den Standort des Rauchauslassbauwerks bereits über den
Standort des Abluftkamins für die Immissionsschutzlüftung entschieden
bzw. dieser Entscheid präjudiziert. Angesichts des Standorts inmitten ei-
nes Wohngebiets sei daher auf die Option einer Immissionsschutzlüftung
zu verzichten.
Den Vorbringen der Beschwerdeführenden 3 ist nicht zu folgen. Zunächst
erscheint fraglich, inwieweit die Wohngebiete von Weiningen von einer
allfälligen Immissionsschutzlüftung überhaupt betroffen wären. Die Pro-
jektunterlagen enthalten diesbezüglich noch keine verbindlichen Aussa-
gen. So hält der Technische Bericht fest, eine allfällige Immissionsschutz-
A-1251/2012
Seite 128
lüftung würde über die Lüftungszentrale Geissberg beim Portal Affoltern
betrieben und die Abluft auch dort ins Freie abgegeben (Technischer Be-
richt vom 30. September 2008, Beilagen-Nr. 2-1, S. 37). Dem Bericht zur
Tunnel- und Raumlüftung lässt sich demgegenüber entnehmen, der Ab-
luftausstoss sei entweder in Weiningen oder bei der Lüftungszentrale
Geissberg einzurichten (Tunnel- und Raumlüftung, Bericht vom
30. September 2008, Beilagen-Nr. 2-44, S. 48–51). Wie eine allfällige
Immissionsschutzlüftung alsdann konkret ausgestaltet wird, kann jedoch
offen bleiben. Eine Immissionsschutzlüftung ist, wie das ASTRA richtig
festhält, nicht Bestandteil des vorliegenden Ausführungsprojekts. Sollte
eine solche Lüftung zu einem späteren Zeitpunkt tatsächlich realisiert
werden, wäre sie einem Plangenehmigungsverfahren zu unterstellen und
dabei insbesondere zu prüfen, ob die Immissionsschutzlüftung als statio-
näre Anlage den Anforderungen des Bundesumweltrechts genügt (vgl.
insbesondere Art. 2 Abs. 1 Bst. d i.V.m. Art. 3 Abs. 1 LRV). Dabei wird
auch über den Standort des Abluftkamins als Bestandteil der Immissions-
schutzlüftung zu entscheiden sein. Insofern trägt also das ASTRA das (fi-
nanzielle) Risiko, für die Immissionsschutzlüftung allenfalls nicht das be-
stehende Rauchauslassbauwerk nutzen zu können, sondern eine zweite
Anlage erstellen zu müssen. Folglich ist vorliegend nicht davon auszuge-
hen, dass mit dem Entscheid über den Standort des Rauchauslassbau-
werks die Ausgestaltung bzw. die Standortwahl für eine allfällige Immissi-
onsschutzlüftung bereits richtungsweisend vorentschieden würde. Die
Vorbringen der Beschwerdeführenden 3 erweisen sich daher als unbe-
gründet, weshalb die Beschwerde ist in diesem Punkt (Rechtsbegehren
Ziff. 12) abzuweisen ist.
Verkabelung Freileitung
33.
33.1 Die Beschwerdeführenden 2 und 3 verlangen, es sei die bestehende
Freileitung der Axpo AG im Bereich des Voreinschnitts Weiningen in die
Erde zu verlegen. Sie halten dafür, im Zusammenhang mit der vorüber-
gehenden Verlegung der mitten durch das Siedlungsgebiet führenden
Freileitung sei auch eine Erdverlegung zu prüfen und – im Sinne der Vor-
sorge sowie zum Schutz bzw. zur Wiederherstellung eines attraktiven
Siedlungsraumes – anzuordnen.
Nach Ansicht der Vorinstanz erfährt die bestehende Freileitung durch das
Ausführungsprojekt keine (wesentliche) Veränderung. Aus diesem Grund
könne eine Erdverlegung im vorliegenden Plangenehmigungsverfahren
A-1251/2012
Seite 129
nicht verlangt werden. Daran ändere nichts, dass seitens des ASTRA ei-
ne Verkabelung vorgeschlagen worden sei, da die Axpo AG eine solche
Massnahme aus präjudiziellen Gründen abgelehnt habe. Eine Erdverle-
gung der bestehenden Freileitung sei im Rahmen eines separaten Plan-
genehmigungsverfahrens gestützt auf Art. 16 ff. des Elektrizitätsgesetzes
vom 24. Juni 1902 (EleG, SR 734.0) zu beurteilen und allenfalls anzuord-
nen.
33.2 Nach den Planunterlagen tangiert das vorliegende Ausführungspro-
jekt eine 110-kV-Freileitung der Axpo AG. Diese quert westlich des beste-
henden Halbanschlusses Weiningen die Nationalstrasse und führt an-
schliessend nördlich der Nationalstrasse durch das Siedlungsgebiet von
Weiningen zum Gubrist hinauf. Um die Nordumfahrung Zürich wie geplant
ausbauen zu können, muss im Bereich des geplanten Halbanschlusses
Weiningen der Mast Nr. 32 dauerhaft um rund 25 m verschoben werden.
Aus Sicherheitsgründen ist zudem vorgesehen, im Bereich der Tagbau-
grube Weiningen die Freileitung um 20 m anzuheben. Hierzu sollen im
Bereich der Masten Nrn. 29 und 30 provisorische Notmasten erstellt wer-
den (Kurzbericht Variantenstudium vom 30. September 2008, Dok. Nr. 1-
601, S. 11 f.; Halbanschluss Weiningen-Portal 3. Röhre Gubristtunnel, Si-
tuation 1 : 1'000 vom 12. Februar 2009, Dok. Nr. 1-603).
Den Erwägungen der Vorinstanz ist sodann zu entnehmen, dass das Eid-
genössische Starkstrominspektorat (ESTI) die Verschiebung von Mast
Nr. 32 und die vorübergehende Erhöhung der Masten Nrn. 29 und 30 mit
Plangenehmigungen je vom 27. Juni 2008 bereits genehmigt hat. Das
ESTI habe damit als Fachbehörde seine Zustimmung zur Mastverschie-
bung und vorübergehenden Anhebung der Freileitung abgegeben und
diese Zustimmung werde inhaltlich gutgeheissen (Erwägung 8 der Plan-
genehmigung vom 31. Januar 2012). Schliesslich erklärt die Vorinstanz
die Planunterlagen zur Verschiebung und vorübergehenden Anhebung
der Freileitung (Dok. Nrn. 1-601, 1-602 und 1-603) sinngemäss zum ver-
bindlichen Bestandteil der Plangenehmigung (Dispositiv Ziff. 2 der Plan-
genehmigung vom 31. Januar 2012).
33.3 Nach Art. 26 Abs. 2 NSG erteilt die Vorinstanz mit der Plangenehmi-
gung sämtliche nach Bundesrecht für den Bau und Ausbau von National-
strassen erforderlichen Bewilligungen. Die Genehmigung fällt damit – im
Sinne des Konzentrationsprinzips und in Anwendung der Verfahrensbe-
stimmungen des NSG – ausschliesslich in die Zuständigkeit der Vorin-
stanz. In diesem Sinne genügt die Plangenehmigung als Voraussetzung
A-1251/2012
Seite 130
für die Realisierung des Vorhabens (Botschaft zur Änderung des NSG,
BBl 1999 I 937). Gegenstand eines nationalstrassenrechtlichen Ausfüh-
rungsprojekts ist folglich nicht nur die Nationalstrassen-Anlage selbst (vgl.
hierzu Art. 6 NSG). Auch weitere bauliche und gestalterische Massnah-
men wie Kreuzungsbauwerke (vgl. Art. 12 NSG) und verkehrlich flankie-
rende Massnahmen sind Bestandteil des Ausführungsprojekts (BGE 122
II 165 E. 14 und 16b). Dies muss – insbesondere im Sinne der Vereinfa-
chung der Plangenehmigungsverfahren – auch vorliegend für die streitbe-
troffene Freileitung der Axpo AG gelten, welche alleine aufgrund des ge-
planten Ausbaus der Nordumfahrung Zürich verlegt und vorübergehend
angehoben werden muss (vgl. auch Art. 12 Abs. 1 Bst. m NSV). Davon
ging zumindest sinngemäss auch die Vorinstanz aus, indem sie ihrerseits
und unbesehen der vom ESTI gestützt auf das EleG bereits erteilten
Plangenehmigungen die Verlegung und vorübergehende Anhebung der
Freileitung als Bestandteil des Ausführungsprojekts genehmigt hat. Ein
allfälliger Verstoss gegen das Konzentrationsprinzip kann damit als beho-
ben gelten und es kann offen bleiben, inwieweit die vom ESTI erteilten
Plangenehmigungen insbesondere auch mit Blick auf die nach Art. 16i
Abs. 1 EleG zeitlich beschränkte Gültigkeit überhaupt (noch) Geltung be-
anspruchen könnten.
Zu prüfen bleibt somit, ob die Vorinstanz auch in der Sache richtig ent-
schieden hat oder, wie die Beschwerdeführenden 2 und 3 fordern, das
Ausführungsprojekt um eine Verkabelung der Freileitung zu ergänzen ist.
33.4 Gegenstand des vorliegenden Ausführungsprojekts ist die Verlegung
von Mast Nr. 29 und die vorübergehende Anhebung der Freileitung im
Bereich der Tagbaugrube. Nach den Planunterlagen werden im Bereich
der beiden Masten Nrn. 29 und 30 provisorische Notmasten erstellt, um
die Freileitung während der Bauarbeiten im Bereich der Tagbaugrube an-
heben zu können. Dabei handelt es sich im Wesentlichen um jenes Teil-
stück, welches durch das Siedlungsgebiet von Weiningen führt. Inwieweit
nach Abschluss der Bauarbeiten die Freileitung wieder auf die bestehen-
den Masten unter Verwendung des bestehenden Fundaments zurückver-
setzt werden, ist nicht ersichtlich. Es kann somit nicht abschliessend be-
urteilt werden, ob der betreffende Leitungsabschnitt weiterhin Bestandes-
schutz geniesst oder vielmehr als wesentlich geänderte bzw. neue Anlage
zu qualifizieren ist (vgl. zur Abgrenzung die Bestimmungen der auch für
die vorliegende Freileitung geltenden Verordnung vom 23. Dezember
1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung [NISV,
SR 814.710], insbes. Art. 3 Abs. 2 Bst. b und c NISV; Hochspannungslei-
A-1251/2012
Seite 131
tungen, Vollzugshilfe zur NISV, Entwurf zur Erprobung vom Juni 2007,
hrsg. vom BAFU, Bern 2007, abrufbar unter <http://www.bafu.admin.ch>
> Dokumentation > Umwelt-Vollzug > Elektrosmog, besucht am 3. Januar
2014, S. 21 f. und Anhang 7). Dies ist jedoch insofern relevant, als das
Erstellen oder Ändern einer Starkstromanlage wie vorliegend der 110-kV-
Freileitung eine umfassende Interessenabwägung voraussetzt, in deren
Rahmen angesichts des Verlaufs der Freileitung durch das Siedlungsge-
biet von Weiningen auch eine Verkabelung der Freileitung zu prüfen wäre
(Art. 3 Abs. 1 NHG; zum Ganzen BGE 137 II 266 E. 4; Urteil des Bundes-
gerichts 1C_172/2011 vom 15. November 2011 E. 2.4). Die Plangeneh-
migung vom 31. Januar 2012 ist daher aufzuheben, soweit die Vorinstanz
die Einsprachen der Beschwerdeführenden 2 und 3 betreffend die 110-
kV-Freileitung abgewiesen und die Planunterlagen für eine Verschiebung
und vorübergehende Anhebung der Freileitung genehmigt hat. Die Ange-
legenheit ist, da vorliegend weitere fachkundige Abklärungen notwendig
sind, zur Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts sowie zum all-
fälligen neuen Entscheid im Rahmen der Detailprojektierung über eine
Verkabelung der Freileitung (zumindest) im Bereich der Masten Nrn. 29
und 30 an die Vorinstanz zurückzuweisen (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Dabei
wird die Vorinstanz auch festzustellen haben, ob im betreffenden Lei-
tungsabschnitt die massgeblichen Grenzwerte der NISV eingehalten sind
oder allenfalls ein entsprechender Sanierungsbedarf besteht und eine
Verkabelung allenfalls (auch) aus diesem Grund anzuordnen ist; ein An-
spruch auf emissionsbegrenzende Massnahmen, die über eine Einhal-
tung der Anlagegrenzwerte hinausgehen, besteht jedoch von vornherein
nicht (BGE 126 II 399 E. 3). In formeller Hinsicht ist zudem die Eigentü-
merin der Leitung, die Axpo AG, in das weitere Verfahren einzubeziehen.
Gelangt die Vorinstanz begründet zu dem Ergebnis, dass die bestehende
Freileitung weiterhin Bestandesschutz geniesst, wird sie gleichwohl deren
(vorübergehende) Verkabelung im Bereich der Tagbaugrube zu prüfen
haben. Nach den Planunterlagen ist eine vorübergehende Verkabelung
technisch realisierbar, während eine provisorische Führung der Leitung
als Freileitung aufgrund der sicherheits- und bautechnischen Rahmenbe-
dingungen abzulehnen ist (Kurzbericht Variantenstudium vom
30. September 2008, Dok. Nr. 1-601, S. 9). Zudem würde die (vorüberge-
hende) Verkabelung der Freileitung deren störungsfreien Betrieb ermögli-
chen, da eine provisorische Freileitung aus Sicherheitsgründen allenfalls
vorübergehend ausser Betrieb genommen werden müsste (zum Ganzen:
Kurzbericht Variantenstudium vom 30. September 2008, Dok. Nr. 1-601,
S. 9-11). Aufgrund dieser Ausführungen wäre die Vorinstanz im Interesse
A-1251/2012
Seite 132
einer sicheren Realisierung des vorliegenden Ausführungsprojekts ver-
pflichtet gewesen, eine vorübergehende Verkabelung der Freileitung im
Bereich der Tagbaugrube in Erwägung zu ziehen (Art. 42 Abs. 1 NSG).
Sie hat jedoch unbesehen auf die bereits erfolgte Beurteilung des ESTI
abgestellt, ohne dass für das Bundesverwaltungsgericht ersichtlich ist,
gestützt auf welche Erwägungen das ESTI der provisorischen Führung
der Leitung als Freileitung zugestimmt hat und ob der Vorinstanz diese
bekannt waren.
33.5 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Beschwerden der Be-
schwerdeführenden 2 und 3 teilweise gutzuheissen sind, soweit sie eine
Verkabelung der bestehenden 110-kV-Freileitung im Bereich des Vorein-
schnitts Weiningen verlangt haben. Die Plangenehmigung ist in diesem
Punkt aufzuheben und im Sinne der vorstehenden Erwägungen zur Fest-
stellung des rechtserheblichen Sachverhalts sowie zum neuen Entscheid
über eine (vorübergehende) Verkabelung der Freileitung jedenfalls im Be-
reich der Masten Nrn. 29 und 30 an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Verkehrlich flankierende Massnahmen (vfM)
34.
34.1 Die Beschwerdeführerin 2 verlangt für ihr Gemeindegebiet weiterge-
hende verkehrlich flankierende Massnahmen (vfM). Konkret seien zwei
bestehende Verkehrsknoten um- bzw. auszubauen und im Ortskern von
Weiningen eine Tempo-30-Zone einzurichten sowie der Strassenraum
umzugestalten. Anders kann nach Ansicht der Beschwerdeführerin 2 das
Ziel, die Siedlungsgebiete vom (Durchgangs-)Verkehr zu entlasten und
den Verkehr auf die Nationalstrasse zu verlagern, nicht erreicht werden.
Die Vorinstanz und das ASTRA halten demgegenüber dafür, die geplan-
ten verkehrlich flankierenden Massnahmen seien geeignet, die Sied-
lungsgebiete dauerhaft vom Durchgangsverkehr zu entlasten. Zur Be-
gründung verweisen sie im Wesentlichen auf Berechnungen mittels Ver-
kehrsmodellen. Weiter führt das ASTRA aus, die Festlegung der verkehr-
lich flankierenden Massnahmen im Ausführungsprojekt sei lediglich kon-
zeptioneller Natur. Realisiert würden die Massnahmen in separaten Be-
willigungsverfahren auf Stufe Gemeinde oder Kanton. Entsprechend sei
die Beschwerdeführerin 2 mit ihren Anträgen nach weitergehenden ver-
kehrlich flankierenden Massnahmen auf diese Verfahren zu verweisen.
A-1251/2012
Seite 133
34.2 Gegenstand des Ausführungsprojekts ist zunächst einmal die Natio-
nalstrassen-Anlage selbst. Im Rahmen der Ausführungsprojektierung sind
aber auch die ausserhalb der eigentlichen Nationalstrasse erforderlichen
verkehrlich flankierenden Massnahmen zu ergreifen (vgl. Art. 12 Abs. 1
Bst. g NSV; BGE 122 II 165 E. 14 und 16b). Gemeint sind in erster Linie
Massnahmen zur Vermeidung oder Verminderung der durch den Betrieb
der Nationalstrasse mittelbar, d.h. im Bereich der Zufahrtsstrecken verur-
sachten Einwirkungen (vgl. Art. 9 LSV; ferner Art. 3 Abs. 3 Bst. b und
Abs. 4 Bst. c RPG). Die verkehrlich flankierenden Massnahmen sind der-
gestalt Voraussetzung für die Umweltverträglichkeit eines Ausführungs-
projekts.
Die Strassenhoheit über Kantons- und Gemeindestrassen bestimmt sich
nach kantonalem Recht. Entsprechend sind verkehrlich flankierende
Massnahmen an Kantons- oder Gemeindestrassen grundsätzlich nach
den einschlägigen (kantonalen und kommunalen) Vorschriften zu planen
und umzusetzen. Dies bedeutet jedoch nicht, dass dem vorliegenden
Ausführungsprojekt hinsichtlich der (erforderlichen) verkehrlich flankie-
renden Massnahmen jede Bindungswirkung abgeht. Die entsprechenden
Massnahmen sind verbindlicher Bestandteil des Ausführungsprojekts und
die kantonalen und kommunalen Behörden aus diesem Grund in ihrem
Entscheid, diese umzusetzen, nicht mehr gänzlich frei. Das Ausführungs-
projekt leitet vielmehr die Umsetzung der verkehrlich flankierenden
Massnahmen an, wobei den zuständigen Behörden der erforderliche
Spielraum zu belassen ist, um den örtlichen Verhältnissen und insbeson-
dere den betroffenen Verkehrsbeziehungen insgesamt Rechnung zu tra-
gen.
34.3 Das vorliegende Ausführungsprojekt sieht für das Limmattal ver-
schiedene verkehrlich flankierende Massnahmen vor, um die Ortsdurch-
fahrten vom Durchgangsverkehr zu entlasten und den Verkehr aus dem
Raum Dietikon und Schlieren möglichst direkt zum Halbanschluss Wei-
ningen zu führen. So ist vorgesehen, die Niederholzstrasse zu verlegen,
um den Ortsteil Fahrweid vom Durchgangsverkehr zu entlasten (Mass-
nahme 3.1.1). Aus dem gleichen Grund soll der Knoten Dietikoner-, Nie-
derholz- und Umfahrungsstrasse umgebaut werden (Massnahme 3.2.1).
Zudem ist geplant, in Weiningen auf der Badener- und der Zürcherstrasse
die bestehenden Busbuchten durch Fahrbahnhaltestellen zu ersetzen,
um eine Reduktion der Geschwindigkeit und einen nachhaltige Sicherung
der Entlastungswirkung zu erreichen (Massnahmen 4.1.1 und 4.1.2;
A-1251/2012
Seite 134
Technischer Bericht, Verkehrlich flankierende Massnahmen vom
30. September 2008, Dok. Nr. A-3-30.00, S. 9, 14 f. und 16 f.).
34.4 Nach Ansicht der Beschwerdeführerin 2 reicht es nicht aus, die Nie-
derholzstrasse zu verlegen (Massnahme 3.1.1), um den Ortsteil Fahrweid
vom Durchgangsverkehr zu entlasten. Hierzu seien weitere Massnahmen
im Bereich der bestehenden Niederholzstrasse notwendig.
Auch das ASTRA schliesst nicht aus, dass nebst einer Verlegung der
Niederholzstrasse weitere Massnahmen notwendig werden, um den
Ortsteil Fahrweid tatsächlich vom Durchgangsverkehr und insbesondere
von dem von Dietikon her kommenden Schwerverkehr zu entlasten. Ent-
sprechend ist im technischen Bericht zu den verkehrlich flankierenden
Massnahmen festgehalten, der bestehende Knoten Niederholz-
/Überlandstrasse werde im Rahmen der Umsetzung der Massnahme
3.1.1 überprüft (Technischer Bericht, Verkehrlich flankierende Massnah-
men vom 30. September 2008, Dok. Nr. A-3-30.00, S. 14). Dies reicht je-
doch, wie die Beschwerdeführerin 2 zu Recht einwendet, nicht aus. Die
notwendigen verkehrlich flankierenden Massnahmen sind, wie vorste-
hend ausgeführt, verbindlicher Bestandteil des Ausführungsprojekts, aus
diesem Grund im Rahmen des Plangenehmigungsverfahrens zu prüfen
und jedenfalls im Grundsatz sowie vorbehältlich der konkreten Umset-
zung durch die zuständigen kantonalen oder kommunalen Behörden fest-
zusetzen.
Bei dieser Sachlage hätte die Vorinstanz die Einsprache der Beschwerde-
führerin 2 in diesem Punkt jedoch nicht abweisen dürfen. Vielmehr wäre
das ASTRA anzuhalten gewesen, die geplante Massnahme im Sinne der
Kritik der Beschwerdeführerin 2 zu überprüfen und allenfalls das Ausfüh-
rungsprojekt um weitere Massnahmen zu ergänzen. Die Beschwerde der
Beschwerdeführerin 2 ist daher in diesem Punkt teilweise gutzuheissen
und das ASTRA zu verpflichten, im Sinne dieser Erwägung die Notwen-
digkeit weitergehender verkehrlich flankierender Massnahmen für den
Ortsteil Fahrweid (erneut) zu prüfen. Die Ergebnisse sind sodann der Vor-
instanz zum (neuen) Entscheid über die notwendigen verkehrlich flankie-
renden Massnahmen einzureichen.
34.5 Soweit weitergehend, ist die Beschwerde abzuweisen. Es ist nicht
ersichtlich und wird von der Beschwerdeführerin 2 auch nicht begründet
dargelegt, dass der Verkehr zum Halbanschluss Weiningen ohne den an-
begehrten Ausbau des Knotens Dietikoner-/Niederholz-/Umfahrungs-
A-1251/2012
Seite 135
strasse über Weiningen ausweicht. Ferner ist mit dem ASTRA davon aus-
zugehen, dass die im Ausführungsprojekt definierten (verkehrlich flankie-
renden) Massnahmen geeignet sind, die Ortsdurchfahrt Weiningen vom
Durchgangsverkehr zu entlasten. So führt bereits der Ausbau der Nord-
umfahrung Zürich zu einer Entlastung des Weininger Passes als direkte
Verbindung zwischen Weiningen und Regensdorf/Zürich Affoltern (UVB
3. Stufe vom 30. September 2008, Dok. Nr. U-1 Anhang, Anhang 4-3 und
4-4). Zudem sieht das Ausführungsprojekt mit der Aufhebung der beste-
henden Busbuchten und der Schaffung von Fahrbahnhaltestellen eine
verkehrlich flankierende Massnahme vor, die eine Reduktion der Ge-
schwindigkeit innerhalb des Siedlungsgebiets von Weiningen bewirkt und
entsprechend dazu beiträgt, die Entlastungswirkung nachhaltig zu si-
chern. Es besteht daher kein begründeter Anlass, das Ausführungsprojekt
um weitergehende verkehrlich flankierende Massnahmen zu ergänzen
und hat die Vorinstanz die Beschwerdeführerin 2 insofern zu Recht auf
das Verfahren zur Umsetzung der verkehrlich flankierenden Massnahmen
verwiesen. Dieses stellt auch das geeignete Verfahren dar, die verkehr-
lich flankierenden Massnahmen gemäss Ausführungsprojekt mit allfälli-
gen weiteren baulichen oder organisatorischen Massnahmen zu koordi-
nieren. Für das Bundesverwaltungsgericht besteht daher kein Anlass, von
der fachkundigen Beurteilung des ASTRA und der Vorinstanz abzuwei-
chen.
An diesem Ergebnis ändert nichts, dass im technischen Bericht zum ge-
nerellen Projekt eine Tempo-30-Zone und weitere bauliche Massnahmen
im Bereich der Ortsdurchfahrt Weiningen vorgeschlagen werden (Gene-
relles Projekt, Konzept "Verkehrlich flankierende Massnahmen (VfM)",
Technischer Bericht vom 24. Februar 2006, S. 8). Das generelle Projekt
legt die erforderlichen verkehrlich flankierenden Massnahmen noch nicht
abschliessend fest, sondern schlägt – der Planungsstufe entsprechend –
mögliche Massnahmen vor, welche alsdann im Rahmen der Ausfüh-
rungsprojektierung näher zu prüfen und verbindlich festzulegen sind. Die
Beschwerdeführerin 2 vermag daher aus den Unterlagen zum generellen
Projekt nichts zu ihren Gunsten abzuleiten.
34.6 Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Beschwerde
der Beschwerdeführerin 2 hinsichtlich der verkehrlich flankierenden
Massnahmen teilweise gutzuheissen ist. Das ASTRA wird zu prüfen ha-
ben, ob für eine dauerhafte Entlastung der Ortsteils Fahrweid vom
Durchgangsverkehr weitergehende verkehrlich flankierende Massnahmen
A-1251/2012
Seite 136
notwendig sind. Soweit weitergehend ist die Beschwerde der Beschwer-
deführerin 2 in diesem Punkt abzuweisen.
Begrenzung von Emissionen während der Bauzeit
35.
35.1 Die Beschwerdeführenden 2, 3 und 7 kritisieren die Anordnungen
zum Schutz vor Emissionen während der Bauzeit als ungenügend und
verlangen weitergehende Emissionsbegrenzungen. Insbesondere sei der
im Gebiet Grossächer geplante Installations- und Zwischendeponieplatz
aus dem Siedlungsgebiet hinaus zu verlegen.
35.2 Der Lärm, der bei der Erstellung einer ortsfesten Anlage auftritt, ist
dieser ebenso zuzurechnen wie der Lärm aus dem Betrieb der Anlage.
Das Schutzkonzept des USG gilt daher auch bei Baustellen. Der Verord-
nungsgeber ging jedoch davon aus, dass die vorübergehende Natur und
die Komplexität von Baulärm grundsätzlich keine Anwendung von Grenz-
werten erlaubt. Entsprechend bestimmt Art. 6 LSV, dass das BAFU Richt-
linien über baubliche und betriebliche Massnahmen zur Begrenzung des
Baulärms erlässt (BGE 121 II 378 E. 14; vgl. auch das Urteil des Bundes-
gerichts 6B_87/2008 vom 31. Juli 2008 E. 3.3 und 3.4.2; WOLF, a.a.O.,
Art. 25 N. 29 mit weiteren Hinweisen).
Das BAFU hat gestützt auf Art. 6 LSV die Baulärm-Richtlinie erlassen
(Baulärm-Richtlinie, hrsg. vom BAFU, Bern 2006 [Stand 2011], hiernach:
Baulärm-Richtlinie, abrufbar unter <http://www.bafu.admin.ch> > Doku-
mentation > Umwelt-Vollzug > Lärm, besucht am 5. November 2013).
Diese enthält keine eigentlichen Grenzwerte, sondern unterscheidet drei
Massnahmenstufen, nach welchen der Baulärm beurteilt und die erforder-
lichen Massnahmen angeordnet werden sollen; die Massnahmenstufen
sind anhand der Lärmempfindlichkeit der betroffenen Gebiete, der Tages-
zeiten und der Wochentage der Bauarbeiten, der Dauer der Bauzeit so-
wie anhand des Abstands zwischen der Baustelle und den nächstgelege-
nen Räumen mit lärmempfindlicher Nutzung zu bestimmen. Das BAFU
führt zudem einen nicht abschliessenden Massnahmenkatalog, der unter
Berücksichtigung der unterschiedlichen Massnahmenstufen allgemeine
und baustellenspezifische Möglichkeiten zur Begrenzung von Baulärm
auflistet (Baulärm-Richtlinie, S. 17-22).
35.3 Die Baulärm-Richtlinie zeigt als Vollzugshilfe auf, wie das Schutz-
konzept des USG bei Baustellen zu konkretisieren und anzuwenden ist.
A-1251/2012
Seite 137
Sie setzt jedoch weder Recht noch stellt sie eine abschliessende Rege-
lung auf (URSULA BRUNNER, in: Vereinigung für Umweltrecht/Keller [Hrsg.],
Kommentar zum Bundesgesetz über den Umweltschutz, 2. Aufl., Zürich
2004, Stand März 1999, Art. 39 N. 14 f.). Die einzelnen Massnahmen zur
Emissionsbegrenzung finden ihre Rechtsgrundlage in den Art. 11 und 12
USG. Im Weiteren entbindet die Anwendung der Baulärm-Richtlinie nicht
davon, gegebenenfalls weitere, im Massnahmenkatalog nicht aufgeführte
Massnahmen zur Begrenzung von Baulärm zu prüfen und unmittelbar
gestützt auf die Bestimmung des USG anzuordnen (vgl. Baulärm-
Richtlinie, S. 10; zudem BGE 121 II 378 E. 14a).
35.4 Vor diesem Hintergrund sind nachfolgend die Vorbringen der Be-
schwerdeführenden 2, 3 und 7 betreffend den Schutz vor Emissionen
während der Bauzeit im Einzelnen zu prüfen.
36.
36.1 Die Beschwerdeführenden 2 und 7 verlangen, es sei auf die Reali-
sierung des Installations- und Deponieplatzes im Gebiet Grossächer zu
verzichten, indem dieser aus dem Siedlungsgebiet von Weiningen hinaus
in Richtung Limmattaler Kreuz verschoben werde. Ihrer Ansicht nach ist
der Betrieb des Installations- und Zwischendeponieplatzes aufgrund sei-
ner Lage inmitten eines Wohngebiets mit unzumutbaren Einwirkungen
insbesondere als Folge der grossen Zahl an Lastwagenfahrten verbun-
den. Die Beschwerdeführenden 3 machen in diesem Zusammenhang gel-
tend, es sei nicht ersichtlich, inwieweit die im Siedlungsgebiet von Wei-
ningen geplanten Installationsplätze für lärmintensive Bauarbeiten ge-
nutzt würden.
Die Vorinstanz und das ASTRA sehen demgegenüber keinen Grund, den
Standort des Installations- und Zwischendeponieplatzes zu verschieben.
Sie halten dafür, der Installations- und Zwischendeponieplatz könne im
Wesentlichen ohne Beeinträchtigung von Wohngebieten erschlossen
werden und liege zudem nahe der Baustellen, womit gewährleistet sei,
dass das Baustellenpersonal keine allzu langen Wege zurücklegen müs-
se. Nach den Ausführungen des ASTRA soll der Installationsplatz ferner
nur für ruhige Baustelleninstallationen wie Baubüros, Mannschafts- und
Werkzeugbaracken sowie als Parkplatz für Mitarbeiter genutzt werden.
Einem Standort ausserhalb des Siedlungsgebiets halten die Vorinstanz
und das ASTRA die längeren Transportwege sowie den Umstand entge-
gen, dass die landwirtschaftlich genutzten Flächen im Weininger Feld im
kantonalen Richtplan als Fruchtfolgeflächen (FFF) bezeichnet würden.
A-1251/2012
Seite 138
36.2 Das Ausführungsprojekt sieht die Errichtung mehrerer Installations-
und Zwischendeponieplätze vor, so auch des vorliegend streitbetroffenen
Installations- und Zwischendeponieplatzes im Gebiet Grossächer in Wei-
ningen. Die betreffenden, grösstenteils nicht überbauten Grundstücke lie-
gen südlich bzw. südöstlich der Wohnüberbauung Püntenacher zwischen
der Zürcher- und der Umfahrungsstrasse. Vorgesehen ist eine Nutzung
sowohl im Zusammenhang mit der Verschiebung des Halbanschlusses
Weiningen wie auch für den im Tagbau zu erstellenden Abschnitt der
3. Tunnelröhre.
Die Planunterlagen sehen für die Fläche entlang der Zürcher- und der
Grossächerstrasse eine Nutzung als Installationsplatz vor. Die übrige Flä-
che würde als Zwischendeponie insbesondere für Ober- und Unterboden
genutzt, welcher im Bereich des neuen Halbanschlusses und der Tag-
baugrube abgetragen und nach Fertigstellung der Bauarbeiten wieder
angelegt wird. Die Zwischendeponie soll gleichzeitig als Lärmschutz ge-
genüber dem Installationsplatz ausgestaltet werden, wobei zusätzlich ei-
ne 2 m hohe provisorische Lärmschutzwand vorgesehen ist (Materialfluss
und Installationsplätze, Situation 1:5'000, Dok. Nr. 1-107; Tagbau Weinin-
gen; Installationsplatz und Baustellenerschliessung, Situation 1:1000,
Beilagen-Nr. 2-38; Materialbewirtschaftungskonzept vom 29. Februar
2008, Beilagen-Nr. 2-40, S. 4; Massnahmenkonzept Lärm in der Baupha-
se vom 29. Februar 2008, Beilagen-Nr. 1-41, S. 16).
Die Erschliessung der Zwischendeponie ist von beiden Baustellen her
zunächst über die Zürcherstrasse und anschliessend über die Grossä-
cher- sowie die von dieser nach Süden abzweigende Stichstrasse geplant
(Materialfluss und Installationsplätze, Situation 1:5'000, Dok. Nr. 1-107).
Der Installationsplatz würde, soweit dies aus den Planunterlagen ersicht-
lich ist, über die Zürcher- bzw. die Grossächerstrasse erschlossen.
36.3 Die Baulärm-Richtlinie sieht als Massnahme zur Begrenzung von
Baulärm u.a. die Wahl geeigneter Standorte für den Einsatz stationärer
Maschinen und die (Zwischen-)Lagerung von Material vor (Baulärm-
Richtlinie, S. 19 und 21). (Unnötige) Emissionen sollen, dem Grundsatz
der Emissionsbegrenzung an der Quelle entsprechend, möglichst ver-
mieden, jedenfalls aber so weit als möglich begrenzt werden (vgl.
GRIFFEL/RAUSCH, a.a.O., Art. 11 N. 7). Dies ist vorab anhand von alterna-
tiven Standorten zu beurteilen, da sich meist nur anhand von Alternativen
beurteilen lässt, ob ein Standort geeignet ist, die Emissionen so weit als
möglich zu begrenzen. Dies muss jedenfalls dann gelten, wenn ein
A-1251/2012
Seite 139
Standort mit Nachteilen belastet ist und Alternativen nicht von vornherein
ausser Betracht fallen.
36.4 Nach dem eingangs dieser Erwägung Ausgeführten sehen die Vor-
instanz und des ASTRA den Standort des Installations- und Zwischende-
ponieplatzes im Gebiet Grossächer nicht bzw. nicht mit erheblichen
Nachteilen belastet. Dieser Auffassung kann indes nicht ohne Weiteres
gefolgt werden. Der streitbetroffene Installations- und Zwischendeponie-
platz grenzt den Planunterlagen zu Folge an mehreren Seiten unmittelbar
an Wohnbauten bzw. Wohnquartiere an. Dies gilt insbesondere für die
Zwischendeponie, welche über die Grossächer- und die daran anschlies-
sende Stichstrasse erschlossen werden soll. Der Betrieb der Zwischen-
deponie wird somit unweigerlich mit Einwirkungen auf die naheliegenden
Wohnbauten verbunden sein. Ferner ist offenbar noch nicht bestimmt, auf
welchem Installationsplatz die stationäre Anlage zur Herstellung von Be-
ton betrieben werden soll, worauf auch die Beschwerdeführenden 3 mit
Blick auf den entlang der Tagbaugrube vorgesehenen Installationsplatz
hinweisen (vgl. Massnahmenkonzept Lärm in der Bauphase vom
29. Februar 2008, Beilagen-Nr. 2-41, S. 5). Welche Einwirkungen von den
geplanten Installationsplätzen ausgehen, lässt sich entsprechend noch
nicht abschliessend beurteilen.
Auf der anderen Seite kann nicht gesagt werden, alternative Standorte
ausserhalb des Siedlungsgebiets fielen von vornherein ausser Betracht
(vgl. in diesem Sinn auch die Stellungnahme des BAFU vom 6. Juni 2012
S. 5 Ziff. 3.23). Dies gilt insbesondere auch mit Blick auf eine allfällige vo-
rübergehende Beanspruchung von Fruchtfolgeflächen. In einem solchen
Fall wäre zusammen mit der zuständigen Fachstelle zu prüfen, ob allen-
falls beanspruchte Fruchtfolgeflächen zurückgeführt werden können bzw.
die Rückführbarkeit mit Auflagen sichergestellt werden kann (vgl. das
Merkblatt zum Vollzug des Sachplanes Fruchtfolgeflächen, hrsg. vom
eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement und dem Bundesamt für
Raumplanung, Bern, Ausgabe 1995). Gleichwohl hat das ASTRA alterna-
tive Standorte nicht ernsthaft in Betracht gezogen.
36.5 Bei dieser Sachlage hätte die Vorinstanz die Einsprachen der Be-
schwerdeführenden 2 und 7 nicht abweisen dürfen. Vielmehr wäre das
ASTRA entsprechend der Stellungnahme des BAFU anzuhalten gewe-
sen, mögliche Standorte ausserhalb des Siedlungsgebiets in Betracht zu
ziehen, etwa in unmittelbarer Nähe zur Baustelle am Halbanschluss Wei-
ningen. Die Beschwerde der Beschwerdeführenden 2 und 7 ist daher in
A-1251/2012
Seite 140
diesem Punkt teilweise gutzuheissen und die Plangenehmigung aufzuhe-
ben, soweit die Vorinstanz den Installations- und Zwischendeponieplatz
im Gebiet Grossächer bereits genehmigt hat. Da vorliegend weitere
Sachverhaltsabklärungen notwendig sind, fällt einzig ein kassatorischer
Entscheid in Betracht (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Das ASTRA ist entspre-
chend zu verpflichten, im Rahmen der Detailprojektierung und im Sinne
dieser Erwägung für den im Gebiet Grossächer geplanten Installations-
und Zwischendeponieplatz alternative Standorte ausserhalb des Sied-
lungsgebiets von Weiningen zu prüfen. Die Ergebnisse der Abklärungen
und insbesondere der Prüfung alternativer Standorte sind hiernach der
Vorinstanz zum neuen Entscheid einzureichen.
An diesem Ergebnis ändert nichts, dass der streitbetroffene Installations-
und Zwischendeponieplatz bereits im generellen Projekt verzeichnet ist,
wie das ASTRA geltend macht. Aus den Bestimmungen von Art. 12 NSG
und Art. 10 Abs. 2 NSV ist zu schliessen, dass in erster Linie die Linien-
führung, die Anschlussstellen und die Kreuzungsbauwerte Bestandteil
des generellen Projekts und damit auch des bundesrätlichen Genehmi-
gungsbeschlusses bilden. Diese Aufzählung ist zwar nicht abschliessend
(BGE 118 Ib 206 E. 9b/aa), doch ergibt sich weder aus den Unterlagen
zum generellen Projekt noch aus dem Genehmigungsbeschluss des
Bundesrates, dass der Standort des Installations- und Zwischendeponie-
platzes zum eigentlichen Inhalt des generellen Projekts gehört. Vielmehr
ist davon auszugehen, dass es sich dabei lediglich eine von verschiede-
nen denkbaren Varianten handelt und eine detaillierte Beurteilung des
Baulärms einschliesslich der Prüfung alternativer Standorte – entspre-
chend der gesetzlich vorgesehenen Planungsfolge – im Rahmen der Aus-
führungsprojektierung stattzufinden hat (vgl. in diesem Sinne der Umwelt-
verträglichkeitsbericht 2. Stufe, Hauptuntersuchung vom 6. März 2006,
S. 41 f.).
Schliesslich ist im Hinblick auf den neuerlichen Entscheid der Vorinstanz
über den Standort des Installations- und Zwischendeponieplatzes anzu-
merken, dass die Beschwerdeführenden aus dem von ihnen zitierten Ur-
teil des Bundesgerichts 1C_148/2011 vom 28. Juli 2011 nichts abzuleiten
vermögen. Das Bundesgericht hatte in jenem Verfahren zu beurteilen, ob
das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich die Baubewilligung für einen
Abstellplatz für mobile Heizzentralen im Gebiet Grossächer zu Recht
verweigert hat. Dabei ging es jedoch im Wesentlichen um gestalterische
Gesichtspunkte bzw. die Frage nach der Eingliederung in die bauliche
und landschaftliche Umgebung. Für die umweltrechtliche Beurteilung des
A-1251/2012
Seite 141
vorliegend streitbetroffenen Installations- und Zwischendeponieplatzes ist
das genannte Urteil des Bundesgerichts nicht einschlägig.
37.
37.1 Die Beschwerdeführenden 3 begehren weitere Massnahmen zum
Schutz vor (übermässigen) Einwirkungen während der Bauzeit an, insbe-
sondere im Zusammenhang mit der vorübergehenden Umleitung der Zür-
cherstrasse. Demgegenüber sind die Vorinstanz und das ASTRA der An-
sicht, weitergehende Emissionsbegrenzungen seien unverhältnismässig.
37.2 Die 3. Tunnelröhre durch den Gubrist wird im Bereich der beiden
Tunnelportale im Tagbau erstellt. Auf dem Gemeindegebiet von Weinin-
gen soll der Tagbau von den bestehenden Tunnelportalen über rund
222 m bis zum bergmännischen Portal geführt werden, wobei die Zür-
cherstrasse unterquert werden muss. Hierzu ist vorgesehen, in einer ers-
ten Etappe die Bauarbeiten nördlich der Zürcherstrasse auszuführen und
anschliessend den Verkehr während rund 5 Monaten über die vorgängig
erstellte Tunneldecke umzuleiten. Während dieser Zeit würde die Tunnel-
decke im Bereich der Zürcherstrasse erstellt und der Verkehr hiernach
wieder auf der bestehenden Strasse geführt (Technischer Bericht vom
30. September 2008, Beilagen-Nr. 2-1, S. 65 f. und 68; Temporäre Ver-
kehrsführung Weiningen, Situation 1:500, Beilagen-Nr. 2-49).
Während den Bauarbeiten im Bereich der Zürcherstrasse müssen die
Lärmschutzhügel südlich der Zürcherstrasse und im Bereich der Kreu-
zung Zürcherstrasse/Umfahrungsstrasse abgetragen werden. An deren
Stelle sind temporäre Lärmschutzwände vorgesehen. Gleichwohl haben
der Abbruch der bestehenden Lärmhindernisse und die Umleitung der
Zürcherstrasse eine temporäre Veränderung der Lärmsituation zur Folge
(UVB 3. Stufe vom 30. September 2008, Dok. Nr. U-1, S. 72; Installati-
onsplatz und Baustellenerschliessung, Situation 1:1000, Beilagen-Nr. 2-
38). Bei der Liegenschaft Chübelackerstrasse 1 führt die vorübergehende
Umleitung der Zürcherstrasse insbesondere am Tag zu einer erheblichen
Zunahme der Lärmimmissionen; die Immissionsgrenzwerte würden am
Tag um 1.6 dB(A) und in der Nacht um 1.3 dB(A) überschritten (Mass-
nahmenkonzept in der Bauphase vom 29. Februar 2008, Beilagen-Nr. 2-
41, S. 16; vgl. für die Lärmbelastungen bei den Liegenschaften Chübela-
ckerstrasse 1 und 3 zudem den Bericht lärmakustisches Projekt vom
29. Februar 2008, Dok. Nr. 1-301, S. 25 ff.).
A-1251/2012
Seite 142
37.3 Die Einwirkungen als Folge einer vorübergehenden Änderung der
Verkehrsführung sind von der Baulärm-Richtlinie nicht erfasst. Dies gilt
auch vorliegend für die vorübergehende Umleitung der Zürcherstrasse
und die damit verbundene Veränderung der Lärmsituation. Die betreffen-
den Einwirkungen sind daher nach den Bestimmungen von Art. 11 und 12
USG zu beurteilen und unabhängig von der bestehenden Umweltbelas-
tung so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich so-
wie wirtschaftliche tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG).
37.4 Die Vorinstanz und das ASTRA haben vorliegend den Bau einer wei-
teren, 4 m hohen provisorischen Lärmschutzwand am Fuss der Böschung
der Liegenschaften Chübelackerstrasse 1 und 3 geprüft, aus Gründen der
Verhältnismässigkeit jedoch auf deren Realisierung verzichtet (Mass-
nahmenkonzept in der Bauphase vom 29. Februar 2008, Beilagen-Nr. 2-
41, S. 16). Zwar wäre es vorliegend wünschenswert gewesen, zumindest
eine Schätzung der Kosten der in Frage stehenden provisorischen Lärm-
schutzwand vorliegen zu haben. Unbesehen dessen ist jedoch der Ent-
scheid der Vorinstanz im Ergebnis nicht zu beanstanden. Das Ausfüh-
rungsprojekt sieht mit dem Bau von zwei provisorischen Lärmschutzwän-
den bereits Massnahmen vor, um die Einwirkungen als Folge der vorü-
bergehenden Änderung der Verkehrsführung zu begrenzen, die sich auf
eine verhältnismässig kurze Dauer beschränkt. Zudem beschränkt sich
die wesentliche Zunahme der Lärmemissionen auf die weniger sensiblen
Tagesstunden und sind vorliegend relativ wenige Anwohner betroffen.
Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass als wesentliche Massnahme zur
Beschränkung des Baulärms bereits die Arbeitszeiten eingeschränkt wor-
den sind; die Regelbauzeit ist auf wochentags 07.00 bis 12.00 Uhr und
13.00 bis 19.00 Uhr festgelegt worden (Bericht lärmakustisches Projekt
vom 29. Februar 2008, Dok. Nr. 1-301, S. 16 und 18; Massnahmenkon-
zept Lärm in der Bauphase vom 29. Februar 2008, Beilagen-Nr. 2-41,
S. 5 und 15). Die Vorinstanz musste sich daher nicht veranlasst sehen,
das ASTRA zu weitergehenden Emissionsbegrenzungen während der vo-
rübergehenden Umleitung der Zürcherstrasse zu verpflichten. Die Be-
schwerde der Beschwerdeführenden 3 ist daher in diesem Punkt
(Rechtsbegehren Ziff. 23) abzuweisen.
37.5 Die Beschwerdeführenden 3 verlangen sodann, es seien die Mög-
lichkeiten der Lärmminderung und der Verminderung bzw. Vermeidung
von Erschütterungen weiter auszuschöpfen und zusätzliche Emissions-
begrenzungen vorzusehen.
A-1251/2012
Seite 143
Den Beschwerdeführenden 3 ist insofern zuzustimmen, als aus den
Planunterlagen nicht hervorgeht, inwieweit ihre Liegeschaften von Er-
schütterungen aus dem Vortrieb der Tunnelbohrmaschinen betroffen sind;
auch den ergänzenden Unterlagen, welche das ASTRA der Vorinstanz
mit Schreiben vom 5. August 2010 nachgereicht hat, lässt sich diesbe-
züglich nichts Konkretes entnehmen. Dies ist jedoch insofern von Bedeu-
tung, als im Gegensatz zum Tagbau der Vortrieb während 24 Stunden
von Montag bis Samstag und damit auch während der Nacht erfolgen
soll. Die Einwirkungen in Form von Erschütterungen lassen sich daher
vorliegend nicht abschliessend beurteilen. Dasselbe gilt hinsichtlich der
Einwirkungen aus dem Betrieb des Installationsplatzes entlang der Chü-
belackerstrasse; aus den Planunterlagen geht nicht hervor, ob dieser le-
diglich für ruhige Baustelleninstallationen oder beispielsweise auch für die
Herstellung von Beton genutzt werden soll (vgl. hierzu bereits vorstehend
E. 36.4). Die Plangenehmigung ist daher in diesem Punkt aufzuheben
und das ASTRA zu verpflichten, im Rahmen der Detailprojektierung die
voraussichtlichen Einwirkungen in Form von Erschütterungen und die
Nutzung des Installationsplatzes entlang der Chübelackerstrasse zu kon-
kretisieren und der Vorinstanz die entsprechenden Unterlagen zum Ent-
scheid über weitergehende Emissionsbegrenzungen einzureichen. Inso-
fern ist die Beschwerde der Beschwerdeführenden 3 (Rechtsbegehren
Ziffn. 18 und 20) teilweise gutzuheissen.
Im Weiteren legen die Beschwerdeführenden 3 jedoch nicht dar, inwiefern
das Ausführungsprojekt gegen Bundesumweltrecht verstösst bzw. das
Bundesumweltrecht zu weitergehenden Emissionsbegrenzungen ver-
pflichtet. Zwar sind die Beschwerdeführenden nicht verpflichtet, ausge-
reifte und detaillierte Vorschläge für weitergehende Emissionsbegrenzun-
gen beizubringen. Sie haben jedoch zumindest summarisch darzulegen,
welche Emissionsbegrenzungen zu Unrecht nicht in Betracht gezogen
worden sind und inwieweit ein Ausführungsprojekt daher gegen Bundes-
umweltrecht verstösst (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-5466/2008 vom 3. Juni 2009 E. 1.3.3; FRANK SEETHALER/FABIA
BOCHSLER, in: Praxiskommentar VwVG, Waldmann/Weissenberger
[Hrsg.], Zürich 2009, Art. 52 N. 73-75). Das ASTRA ist daher nicht ver-
pflichtet, von sich aus alle erdenklichen Emissionsbegrenzungen im De-
tail zu prüfen, wenn es als fachkundige Planungsbehörde begründet zu
dem Ergebnis gelangt, weitergehende Massnahmen fielen nicht in Be-
tracht. Soweit die Beschwerdeführenden 3 also im Allgemeinen (insbes.
Rechtsbegehren Ziff. 18) weitergehende Emissionsbegrenzungen verlan-
gen, ist ihre Beschwerde abzuweisen.
A-1251/2012
Seite 144
38.
Hinsichtlich der Begrenzung von Emissionen während der Bauzeit kann
zusammenfassend festgehalten werden, dass der Entscheid der Vorin-
stanz teilweise Bundesumweltrecht verletzt bzw. eine abschliessende
Beurteilung der Einwirkungen noch nicht möglich ist. Das ASTRA hat da-
her die Planunterlagen hinsichtlich möglicher Erschütterungseinwirkun-
gen und der Nutzung des Installationsplatzes entlang der Chübela-
ckerstrasse zu ergänzen. Ferner ist das ASTRA zu verpflichten, alternati-
ve Standorte für den Installations- und Zwischendeponieplatz im Gebiet
Grossächer zu prüfen. Die ergänzenden Planunterlagen sind hiernach
der Vorinstanz zum neuen Entscheid einzureichen.
Vorsorgliche Beweiserhebung
39.
39.1 Die Beschwerdeführenden 3 verlangen, es sei vor Baubeginn eine
Zustandsaufnahme ihrer Liegenschaften vorzunehmen und ein Risspro-
tokoll zu erstellen. Zur Begründung verweisen sie auf die Erschütterun-
gen, welche vom unmittelbar an ihre Liegenschaften angrenzenden Tag-
bau ausgehen.
Hinsichtlich der von den Beschwerdeführenden verlangten vorsorglichen
Beweiserhebung ist zunächst auf vorstehend E. 1.7.3 zu verweisen.
Demnach ist vorliegend davon auszugehen, dass die Vorinstanz die Ein-
sprache der Beschwerdeführenden 3 in diesem Punkt teilweise gutge-
heissen und das ASTRA verpflichtet hat, im Rahmen der Detailprojektie-
rung den Perimeter der zu untersuchenden Gebäude festzulegen. Klä-
rungsbedarf besteht hinsichtlich der Frage, ob die Vorinstanz für Beweis-
erhebungen im Hinblick auf allfällige enteignungsrechtliche Entschädi-
gungsforderungen überhaupt zuständig ist. Darauf ist im Folgenden ein-
zugehen.
39.2 Gegenstand einer formellen Enteignung i.S.v. Art. 5 Abs. 1 EntG
können auch nachbarrechtliche Abwehrrechte sein (BGE 131 II 458
E. 3.1). Entsprechende (nachträgliche) Entschädigungsforderungen sind
nach dem jeweiligen Verfahrensrecht geltend zu machen (vgl. zum Gan-
zen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-1205/2012 vom 28. Juni
2012 E. 4). Im vorliegenden Fall ist dies das nationalstrassenrechtliche
Plangenehmigungsverfahren: Im Zusammenhang mit der Koordination
und Vereinfachung der Entscheidverfahren wurden das spezialgesetzli-
che Plangenehmigungsverfahren und das Enteignungsverfahren zusam-
A-1251/2012
Seite 145
mengelegt (vgl. zur Verfahrenskonzentration bereits vorstehend E. 3.1
und E. 8.3.2). Das Enteignungsverfahren wird daher bis zum Abschluss
des Plangenehmigungsverfahrens nicht mehr vom Präsidenten der
ESchK, sondern von der Vorinstanz als Leitbehörde geführt, welche mit
der Plangenehmigung auch über die Enteignung bzw. die enteignungs-
rechtlichen Einsprachen entscheidet (Art. 28 Abs. 1 NSG). Kommt keine
Einigung über die Entschädigungsfrage zu Stande, ist im Anschluss an
das Plangenehmigungsverfahren das Schätzungsverfahren einzuleiten
(Art. 57 EntG).
Das NSG enthält keine Bestimmungen zum (enteignungsrechtlichen)
Beweisverfahren bzw. der Erhebung von Beweisen im Hinblick auf die
Beurteilung einer (nachträglichen) Entschädigungsforderung. Es gelan-
gen daher die Bestimmungen des EntG zur Anwendung (Art. 26a NSG).
Dieses sieht in Art. 72 vor, dass die ESchK alle zur Feststellung von Tat-
sachen und der Höhe der Entschädigung erforderlichen Erhebungen ma-
chen und zu diesem Zweck insbesondere den Parteien Beweise auferle-
gen kann. Die Beweisaufnahme ist somit nicht der Disposition der Partei-
en anheimgestellt. Es gilt der Untersuchungsgrundsatz. Der massgebli-
che Sachverhalt ist von Amtes wegen abzuklären und es sind die erfor-
derlichen (vorsorglichen) Beweiserhebungen anzuordnen (vgl. Art. 49 der
Verordnung vom 13. Februar 2013 über das Verfahren vor den Eidgenös-
sischen Schätzungskommissionen [SR 711.1] bzw. Art. 51 der alten Ver-
ordnung vom 24. April 1972 über das Verfahren vor den eidgenössischen
Schätzungskommissionen). Dabei sind die Parteien zur Mitwirkung ver-
pflichtet (HEINZ HESS/HEINRICH WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bun-
des, Band I, Bern 1986, Art. 72 N. 3 f.). Die Mitwirkung geht jedoch nicht
so weit, als dass die Betroffenen (schwierige) Beweissicherungsmass-
nahmen wie das Erstellen von Rissprotokollen von sich aus in Auftrag zu
geben oder Fachleute beizuziehen hätten (BGE 131 II 65 E. 3).
39.3 Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass bis zum Ab-
schluss des Plangenehmigungsverfahrens allein die Vorinstanz als Leit-
behörde zuständig und verpflichtet ist, die erforderlichen Beweise zu er-
heben bzw. Beweissicherungsmassnahmen anzuordnen. Dies trifft ent-
gegen der Auffassung des ASTRA auch auf das vorliegend streitbetroffe-
ne Rissprotokoll und die Zustandsaufnahme der Fassaden zu, welche
sinnvoll nur vor Baubeginn erstellt bzw. vorgenommen werden können (in
diesem Sinne WAGNER PFEIFER, a.a.O., S. 83). Entsprechend ist nicht zu
beanstanden, dass die Vorinstanz das ASTRA als gesuchstellende und
mit dem Enteignungsrecht (Art. 39 Abs. 1 NSG) ausgestattete Behörde
A-1251/2012
Seite 146
zur Erhebung der erforderlichen Beweise verpflichtet hat. Das ASTRA ist
daher vorliegend gehalten, im Rahmen der Detailprojektierung die Lie-
genschaften zu bestimmen, bei welchen eine Zustandsaufnahme durch-
zuführen und ein Rissprotokoll zu erstellen ist. Die betreffenden Unterla-
gen sind anschliessend der Vorinstanz zum Entscheid über den Perime-
ter der zu untersuchenden Gebäude und Flächen einzureichen. Somit ist,
da vorliegend ein entsprechender Klärungsbedarf bestand, die Be-
schwerde der Beschwerdeführenden 3 (Rechtsbegehren Ziff. 21) im Sin-
ne dieser Erwägung teilweise gutzuheissen. Soweit die Beschwerdefüh-
renden 3 weitergehend verlangen, es sei der Perimeter der zu untersu-
chenden Gebäude bereits in der Plangenehmigung festzusetzen, ist die
Beschwerde indes abzuweisen.
Emissionsbegrenzungen im Bereich der Nationalstrasse N1
40.
40.1 Auch die Beschwerdeführerinnen 6 begehren Massnahmen zum
Schutz vor Lärmemissionen an. Ihre Rechtsbegehren betreffen jedoch
nicht die Nordumfahrung Zürich, sondern die Nationalstrasse N1, welche
am Limmattaler Kreuz an die Nordumfahrung Zürich anschliesst. Konkret
verlangen die Beschwerdeführerinnen 6, es seien die im Gesamtprojekt
für die Nationalstrasse N1 vorgesehenen Erhaltungs- und Ergänzungs-
massnahmen zum Bestandteil des Ausführungsprojekts zu erklären und
zudem weitere emissionsbegrenzende Massnahmen (Einbau stark lärm-
mindernder Strassenbelag, Herabsetzung der allgemeinen Höchstge-
schwindigkeit) vorzusehen. Mit Eventualbegehren verlangen sie, es seien
die Erhaltungs- und Ergänzungs- sowie die weitergehenden Massnah-
men in einem separaten Plangenehmigungsverfahren zu verfügen.
Nach Ansicht der Beschwerdeführerinnen 6 besteht zwischen der Nord-
umfahrung Zürich und der anschliessenden Nationalstrasse N1 eine enge
Wechselwirkung. Der Ausbau der Nordumfahrung Zürich werde daher
auch auf dem an die Nordumfahrung Zürich anschliessenden Abschnitt
der Nationalstrasse N1 zu einem erheblichen zusätzlichen Verkehrsauf-
kommen und entsprechend zu zusätzlichen Einwirkungen in Form von
Lärm und Luftverunreinigungen führen. Zudem sei in Betracht zu ziehen,
dass der Verkehr auf der Nationalstrasse N1 in den vergangenen Jahren
erheblich stärker zugenommen habe als prognostiziert. Aus diesen Grün-
den müsse gleichzeitig mit dem Ausbau der Nordumfahrung Zürich auch
die angrenzende Nationalstrasse N1 lärmrechtlich saniert werden. Dabei
sei zu beachten, dass die Nationalstrasse N1 zwischen dem Limmattaler
A-1251/2012
Seite 147
Kreuz und dem Anschluss Dietikon in den vergangenen Jahren wieder-
holt ausgebaut worden sei, ohne dass jedoch hierfür ein (ordentliches)
Plangenehmigungsverfahren durchgeführt worden wäre.
Nach Ansicht der Vorinstanz und des ASTRA besteht demgegenüber kein
begründeter Anlass, das Ausführungsprojekt wie von den Beschwerde-
führerinnen 6 gefordert zu ergänzen. Gemäss dem UVB sei nicht davon
auszugehen, dass der Ausbau der Nordumfahrung Zürich auf der daran
anschliessenden Nationalstrasse N1 zu einer wahrnehmbaren Zunahme
des Verkehrs führen werde. Im Weiteren würden Erhaltungs- und Ergän-
zungsmassnahmen wie vorliegend die Erneuerung des Strassenbelages
und die Verbreiterung der Standspur keiner Plangenehmigungspflicht un-
terliegen. Für solche Massnahmen sei allein das ASTRA zuständig. Das
ASTRA hält ferner fest, die Nationalstrasse N1 gelte im betreffenden Ab-
schnitt zwischen dem Limmattaler Kreuz und der Grenze der Kantone
Aargau und Zürich beim Anschluss Dietikon lärmrechtlich als saniert, wo-
bei derzeit untersucht werde, ob die getroffenen Massnahmen (noch)
ausreichend seien oder allenfalls weitere Emissionsbegrenzungen vorge-
sehen werden müssten.
40.2 Die Beschwerdeführerinnen 6 kritisieren vorab die Abgrenzung des
Projektperimeters für das vorliegende Ausführungsprojekt und verlangen,
dass dieser auf die anschliessende Nationalstrasse N1 erweitert wird.
Die Nationalstrasse N1 gilt im betreffenden Abschnitt zwischen dem Lim-
mattaler Kreuz und der Grenze der Kantone Aargau und Zürich beim An-
schluss Dietikon lärmrechtlich als saniert (vgl. hierzu auch das Urteil des
Bundesgerichts 1E.15/2001 vom 21. Mai 2002); die Sanierung wurde
nach Angaben des ASTRA in den Jahren 2002 bis 2006 etappenweise
realisiert. Dies schliesst es jedoch nicht aus, dass unter Umständen wei-
tere Massnahmen zur Begrenzung von Lärmemissionen zu treffen sind.
Nach Art. 9 LSV darf der Betrieb einer wesentlich geänderten (Verkehrs-)
Anlage wie vorliegend der Nordumfahrung Zürich nicht dazu führen, dass
im Bereich der Zufahrtsstrassen die Immissionsgrenzwerte überschritten
oder durch die Mehrbeanspruchung einer sanierungsbedürftigen Ver-
kehrsanlage wahrnehmbar stärkere Lärmimmissionen erzeugt werden.
Die zusätzlichen Lärmeinwirkungen im Bereich der Zufahrtsstrassen sind
also der geänderten (Verkehrs-)Anlage zuzurechnen und als Lärm, der
von ihr indirekt erzeugt wird, bei der Beurteilung der Umweltverträglichkeit
mit einzubeziehen (vgl. WOLF, a.a.O., Art. 25 N. 64). Über die erforderli-
chen Emissionsbegrenzungen ist im Plangenehmigungsverfahren für die
A-1251/2012
Seite 148
wesentlich geänderte (Verkehrs-)Anlage zu entscheiden (vgl. BGE 122 II
165 E. 16c; zudem WOLF, a.a.O., Art. 25 N. 89 f.).
40.3 Mit den Beschwerdeführerinnen 6 ist nach dem Gesagten grund-
sätzlich davon auszugehen, dass im Rahmen der Ausführungsprojektie-
rung auch der projektbedingte Mehrverkehr auf den Zufahrtsstrassen und
damit auch auf der an die Nordumfahrung anschliessenden National-
strasse N1 zu berücksichtigen ist. Es ist jedoch vorliegend nicht ersicht-
lich, dass der projektbedingte Mehrverkehr in unzulässiger Weise ausser
Betracht gefallen wäre. Nach den Verkehrsprognosen wird der Verkehr
auf der Nationalstrasse N1 zwischen dem Limmattaler Kreuz und dem
Anschluss Dietikon mit dem Ausbau der Nordumfahrung Zürich um 3 %
zunehmen (UVB 3. Stufe vom 30. September 2008, Dok. Nr. U-1 Anhang,
Anhang 4-3 und 4-4). Eine Zunahme des Verkehrs in dieser Grössenord-
nung gilt erfahrungsgemäss als nicht wahrnehmbar (vgl. das Urteil des
Bundesgerichts 1C_204/2012 vom 25. April 2013 E. 4 mit Hinweisen).
Soweit vorliegend die Lärmeinwirkungen im Bereich der Nationalstrasse
N1 tatsächlich erheblich zugenommen haben sollten, wie die Beschwer-
deführerinnen 6 dies geltend machen, dürfte dies im Wesentlichen auf
das allgemeine Verkehrswachstum zurückzuführen sein (hierzu sogleich
E. 41). Vor diesem Hintergrund rechtfertigt es sich jedoch nicht, die Reali-
sierung des vorliegenden Ausführungsprojekts aufzuschieben, bis die
Lärmbelastung entlang der Nationalstrasse N1 erhoben ist. Entsprechend
ist die Abgrenzung des Projektperimeters, welcher den Ausbau und die
Lärmsanierung der Nordumfahrung Zürich umfasst, nicht zu bestanden
bzw. sachlich begründet und die Vorinstanz musste sich auch nicht wie
von den Beschwerdeführerinnen 6 verlangt zu weiteren Sachverhaltsab-
klärungen veranlasst sehen. Die Beschwerde der Beschwerdeführerinnen
6 erweist sich in diesem Punkt als unbegründet und ist daher abzuwei-
sen.
41.
41.1 Die Beschwerdeführerinnen 6 verlangen eventualiter, es seien die im
Gesamtprojekt vorgesehenen Erhaltungs- und Ergänzungs- sowie die
weitergehenden Massnahmen in einem separaten Plangenehmigungs-
verfahren zu verfügen und dieses mit dem Ausbau der Nordumfahrung
inhaltlich zu koordinieren. Da jedoch diesbezüglich die Vorinstanz bisher
nicht verfügt hat, ist die Beschwerde in diesem Punkt sinngemäss als
Rechtsverweigerungs- bzw. Rechtsverzögerungsbeschwerde entgegen-
zunehmen (vgl. vorstehend E. 1.7.6). Das Bundesverwaltungsgericht hat
demnach einzig zu prüfen, ob die Vorinstanz hinsichtlich der Lärmemissi-
A-1251/2012
Seite 149
onen der Nationalstrasse N1 verpflichtet gewesen wäre, ein separates
Verfahren einzuleiten und eine Verfügung zu erlassen.
41.2 Nach Art. 46a VwVG kann gegen das unrechtmässige Verweigern
oder Verzögern einer Verfügung Beschwerde geführt werden. Eine
Rechtsverweigerung liegt vor, wenn eine Behörde sich weigert, eine Ver-
fügung zu erlassen oder die hierfür notwendigen Abklärungen vorzuneh-
men, obwohl sie dazu verpflichtet wäre. Von eine Rechtsverzögerung ist
auszugehen, wenn behördliches Handeln nicht grundsätzlich in Frage
steht, sondern lediglich nicht binnen gesetzlicher oder angemessener
Frist erfolgt (MARKUS MÜLLER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommen-
tar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich
2008, Rz. 4 und 6 zu Art. 46a). Voraussetzung einer Rechtsverweige-
rungs- bzw. Rechtsverzögerungsbeschwerde ist, dass der Rechtssu-
chende zuvor ein Begehren um Erlass einer Verfügung bei der zuständi-
gen Behörde gestellt hat und ein Anspruch auf Erlass einer Verfügung
besteht. Die Angemessenheit der Verfahrensdauer bestimmt sich anhand
der besonderen Umstände des Einzelfalls. Dabei ist eine Gesamtbetrach-
tung erforderlich, wobei namentlich die Komplexität des Falles und die
Bedeutung der Streitigkeit für die betroffenen Personen zu beachten sind
(BGE 130 I 312 E. 5.2; Urteil des Bundesgerichts 1C_437/2007 vom
3. März 2009 E. 2.3 mit Hinweisen).
41.3 Behördliches Handeln ist vorliegend nicht grundsätzlich in Frage ge-
stellt. Das ASTRA hielt in seiner Vernehmlassung vom 6. Juni 2012 fest,
es werde untersucht, ob die im Rahmen der Lärmsanierung getroffenen
Massnahmen noch ausreichend oder weitere Emissionsbegrenzungen zu
treffen seien. Dem hat sich die Vorinstanz angeschlossen und damit zu-
mindest sinngemäss zum Ausdruck gebracht, es werde gegebenenfalls
über weitergehende Emissionsbegrenzungen verfügen.
Im Weiteren ist festzuhalten, dass nach herrschender Lehre und Recht-
sprechung jeder, der von einer schädlichen oder lästigen Umweltbelas-
tung mehr als jedermann betroffen ist und daher Parteistellung i.S.v. Art. 6
i.V.m. Art. 48 Abs. 1 VwVG besitzt, von der zuständigen Behörde den Er-
lass einer einschränkenden Anordnung verlangen kann (BGE 126 II 300
E. 2c; Urteil des Bundesgerichts 1C_165/2009 vom 3. November 2009
E. 2.2 mit Hinweisen; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-4918/2011,
A-4924/2011 vom 4. Juni 2012 E. 6.2 mit Hinweisen). Dies gilt auch für öf-
fentlich-rechtliche Körperschaften wie die Beschwerdeführerinnen 6,
wenn wie vorliegend ein Grossteil der Bevölkerung von den Lärmemissi-
A-1251/2012
Seite 150
onen der Nationalstrasse N1 betroffen ist (vgl. hierzu auch vorstehend
E. 1.2 und E. 1.3.5). Demnach haben die Beschwerdeführerinnen 6
grundsätzlich Anspruch auf Durchführung eines auf Erlass der beantrag-
ten Gestaltungsverfügung gerichteten Verfahrens (vgl. hierzu auch das
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-3930/2011 vom 29. Mai 2012
E. 1.1 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung und die Literatur).
Der betreffende Abschnitt der Nationalstrasse N1 gilt, wie vorstehend
ausgeführt, lärmrechtlich als saniert. Es fragt sich daher, wie eine solche
Anlage zu beurteilen ist im Fall, dass sie – beispielsweise als Folge einer
allmählichen Zunahme der Lärmbelastung – erneut übermässige Emissi-
onen verursacht. Weder das Bundes- noch das Bundesverwaltungsge-
richt haben sich in ihrer bisherigen Rechtsprechung unmissverständlich
zu dieser Frage geäussert (vgl. immerhin das Urteil des Bundesgerichts
1C_177/2011 vom 9. Februar 2012 E. 4.2 mit Hinweisen). Die Beschwer-
deführerinnen 6 sind der Ansicht, es sei eine neuerliche Lärmsanierung
durchzuführen. Demgegenüber ist nach der Lehre eine solche Situation
wie eine nicht bewilligte Änderung der Anlage zu beurteilen: Mit der Plan-
genehmigung zur (lärmrechtlichen) Sanierung werde auch das zulässige
Mass an Lärmemissionen, welches die Anlage in ihrer Umgebung verur-
sachen darf, festgelegt. Sollte dieses Mass in der Folge überschritten
werden, so stelle dies aus Sicht des Bundesumweltrechts grundsätzlich
eine Abweichung von der bewilligten Nutzung der Anlage dar. Es sei da-
her zu prüfen, ob der Lärm der Anlage mit geeigneten Massnahmen (wie-
der) auf ein zulässiges Mass reduziert werden kann, wobei beispielswei-
se der Einbau eines lärmmindernden Strassenbelages oder die Be-
schränkung der allgemeinen Höchstgeschwindigkeit in Betracht kommen
würden (WOLF, a.a.O., Art. 25 N. 49 f.; vgl. auch RAUSCH/GRIFFEL, a.a.O.,
Art. 16 N. 11). Diesen Ausführungen kann jedenfalls insoweit zugestimmt
werden, als im Falle einer neuerlichen Überschreitung der massgeben-
den Belastungsgrenzwerte geeignete Massnahmen zu prüfen und zu ver-
fügen sind, um die Lärmemissionen wieder auf ein zulässiges Mass zu
reduzieren. Auch nach erfolgter Sanierung besteht somit eine behördliche
Pflicht, gegebenenfalls erneut Emissionsbegrenzungen zu verfügen (vgl.
in diesem Sinne auch der Leitfaden Strassenlärm, S. 15; zudem das Ur-
teil des Bundesgerichts 1C_165/2009 vom 3. November 2009 E. 2.4).
Entsprechend ist vorliegend ein Anspruch der Beschwerdeführerinnen 6
auf Durchführung eines auf Erlass einer Gestaltungsverfügung gerichte-
ten Verfahrens zu bejahen. Ferner haben diese ihre Immissionsklage,
d.h. ihr Begehren um Anordnung zusätzlicher Massnahmen zur Emissi-
onsbegrenzung, zu Recht an die Vorinstanz gerichtet, welche im ordentli-
A-1251/2012
Seite 151
chen Verfahren für die Genehmigung von Lärmsanierungsprojekten zu-
ständig ist (Art. 26 Abs. 1 NSG).
41.4 Zur Verfahrensdauer ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin-
nen 6 – soweit ersichtlich – die Vorinstanz erstmals mit Einsprache vom
24. April 2009 gegen das vorliegende Ausführungsprojekt um weitere
emissionsbegrenzende Massnahmen angegangen ist; die Einsprache ist
in diesem Punkt als selbständiger Antrag der Beschwerdeführerinnen 6
auf Erlass einer Gestaltungsverfügung zu verstehen. Seither hat das
ASTRA die Lärmbelastung entlang des betreffenden Strassenabschnitts
erhoben, wobei die Untersuchungen jedenfalls im Zeitpunkt der Stellung-
nahme des ASTRA vom 6. Juni 2012 noch angedauert haben. Angesichts
dieser Umstände lässt sich (noch) nicht sagen, die Vorinstanz beachte
keine angemessene Verfahrensdauer. Es ist jedoch anzufügen, das das
Interesse der Beschwerdeführerinnen 6 und damit auch der betroffenen
Bevölkerung an einem beförderlichen Gang des Verfahrens gross ist. Das
ASTRA ist entsprechend gehalten, die Ergebnisse der Untersuchungen
zur Lärmbelastung baldmöglichst der Vorinstanz zum Entscheid über die
Notwendigkeit ergänzender Emissionsbegrenzungen einzureichen, wobei
die Vorinstanz auch den Massnahmenplan Luftreinhaltung zu berücksich-
tigen haben wird. Ferner wird es Sache der Vorinstanz sein, für eine aus-
reichende, insbesondere inhaltliche Abstimmung zwischen den geplanten
Erhaltungsmassnahmen und allenfalls erforderlichen weitergehenden
Emissionsbegrenzungen zu sorgen; sind weitergehende Emissionsbe-
grenzungen erforderlich, wird das ASTRA ein entsprechendes Ausfüh-
rungsprojekt auszuarbeiten haben (Art. 21 Abs. 2 Bst. b NSG). Dabei ist
anzumerken, dass nicht bloss bauliche Massnahmen der Plangenehmi-
gungspflicht unterliegen, wie die Beschwerdeführerinnen 6 zu Recht gel-
tend machen. Ein Plangenehmigungsverfahren ist auch durchzuführen für
funktionale und betriebliche Massnahmen, wenn hierdurch schutzwürdige
Interessen Dritter betroffen werden (vgl. Art. 2 Bst. h und i sowie Art. 28
NSV).
41.5 Zusammenfassend ergibt sich, dass den Beschwerdeführerinnen 6
zwar ein Anspruch auf Erlass einer Gestaltungsverfügung zukommt und
die Vorinstanz entsprechend verpflichtet ist, ein Verfahren auf Erlass wei-
tergehender Emissionsbegrenzungen durchzuführen. Allerding ist die Ver-
fahrensdauer vorliegend (noch) nicht zu beanstanden und die Rechtsver-
zögerungsbeschwerde der Beschwerdeführerinnen 6 daher im Sinne die-
ser Erwägung abzuweisen.
A-1251/2012
Seite 152
42.
Auch die Beschwerdeführerin 5 verlangt zusätzliche emissionsbegren-
zende und verkehrlich flankierende Massnahmen entlang der National-
strasse N1. Konkret sei die beim Fussballplatz Geroldswil endende Lärm-
schutzwand um rund 800 m bis zum Anschluss Dietikon zu verlängern
und der Anschluss Dietikon umzubauen, so dass Rückstaus auf die Nati-
onalstrasse und das angeschlossene Strassennetz ausgeschlossen wer-
den könnten. Zur Begründung hält sie im Wesentlichen dafür, die Verlän-
gerung der Lärmschutzwand sei als Ausgleichs- und Ersatzmassnahmen
(AEM) im generellen Projekt enthalten gewesen und aus diesem Grund in
das vorliegende Ausführungsprojekt aufzunehmen. Zudem sei die Lärm-
schutzwand notwendig, um das an die Nationalstrasse N1 angrenzenden
Erholungs- sowie das Zentrumsgebiet vor übermässigen Lärmemissionen
zu schützen. Hinsichtlich der verkehrlich flankierenden Massnahmen
macht sie schliesslich geltend, dass mit dem bestehenden Anschluss Die-
tikon das Ziel, den Verkehr auf die Nationalstrasse zu führen und die
Siedlungsgebiete vom Durchgangsverkehr zu entlasten, nicht erreicht
werde.
Die Beschwerdeführerin 5 kritisiert – gleich wie die Beschwerdeführerin-
nen 6 – zumindest sinngemäss die Abgrenzung des Projektperimeters,
wodurch wesentliche Umweltauswirkungen ausser Betracht bleiben wür-
den. Wie vorstehend erwogen ist jedoch die Festlegung des Projektperi-
meters nicht zu beanstanden (vgl. vorstehend E. 40.3). Soweit also die
Beschwerdeführerin 5 gestützt auf Bundesumweltrecht verlangt, es sei
das Ausführungsprojekt um eine rund 800 m lange Lärmschutzwand zwi-
schen dem Fussballplatz Geroldswil und dem Anschluss Dietikon sowie
um verkehrlich flankierende Massnahmen im Bereich des Anschlusses
Dietikon zu ergänzen, ist die Beschwerde abzuweisen. Immerhin hat die
Vorinstanz das Begehren der Beschwerdeführerin 5 – gleich wie die An-
träge der Beschwerdeführerinnen 6 – als Immissionsklagen entgegenzu-
nehmen und ein Verfahren einzuleiten (vgl. hierzu vorstehend E. 41, ins-
bes. E. 41.3).
In Bezug auf die von der Beschwerdeführerin 5 geforderten verkehrlich
flankierenden Massnahmen hält das ASTRA in seiner Stellungnahme
vom 6. Juni 2012 fest, es seien basierend auf einer zwischenzeitlich
durchgeführten Projektstudie Planungen zur Umgestaltung des Anschlus-
ses Dietikon im Gang. Selbst wenn also die Beschwerde der Beschwer-
deführerin 5 in diesem Punkt als Rechtsverzögerungsbeschwerde entge-
genzunehmen gewesen wäre, könnte der Vorinstanz keine unangemes-
A-1251/2012
Seite 153
sene Verfahrensdauer vorgehalten werden. An diesem Ergebnis ändert
auch der Grundsatz der Koordination nichts. Da vorliegend das Ver-
kehrsaufkommen auf der Nationalstrasse N1 durch den Ausbau der
Nordumfahrung Zürich keine wesentliche Zunahme erfährt, war die Vorin-
stanz nicht verpflichtet, die Umgestaltung des Anschlusses Dietikon auf
den Ausbau der Nordumfahrung Zürich abzustimmen.
43.
Zusammenfassend ergibt sich, dass gemäss den Verkehrsprognosen der
Ausbau der Nordumfahrung Zürich zu keiner wahrnehmbaren Zunahme
des Verkehrs auf der anschliessenden Nationalstrasse N1 führen wird.
Die Vorinstanz musste sich aus diesem Grund nicht veranlasst sehen,
den Perimeter des Ausführungsprojekts wie von den Beschwerdeführe-
rinnen 5 und 6 verlangt zu erweitern. Sie hat die Begehren der Be-
schwerdeführerinnen 5 und 6 jedoch als Immissionsklagen entgegenzu-
nehmen, ein Verfahren auf Erlass einer Gestaltungsverfügung durchzu-
führen und hiernach über die anbegehrten (zusätzlichen) Emissionsbe-
grenzungen zu entscheiden. Dabei wahrt die Vorinstanz vorliegend
(noch) eine angemessene Verfahrensdauer.
Ausgleichs- und Ersatzmassnahmen (AEM)
44.
44.1 Die Beschwerdeführerin 5 kritisiert den Umfang der Ausgleichs- und
Ersatzmassnahmen (AEM) und verlangt weitergehende Massnahmen zu
Gunsten von Natur und Erholung. Konkret sei das Naturschutzgebiet
Schachen aufzuwerten und – wie vorstehend bereits erwähnt – die beim
Fussballplatz Geroldswil endende Lärmschutzwand um rund 800 m bis
zum Anschluss Dietikon zu verlängern. Zur Begründung verweist sie zu-
nächst auf das generelle Projekt, welches u.a. die von ihr verlangten
Ausgleichs- und Ersatzmassnahmen (AEM) vorgesehen habe. Diese
müssten daher im Rahmen des vorliegenden Ausführungsprojekts reali-
siert werden. Weiter hält die Beschwerdeführerin 5 dafür, das Ausfüh-
rungsprojekt enthalte keine ausreichenden Ersatzmassnahmen für die
Beeinträchtigung schützenswerter Lebensräume und sei die Aufwertung
des Naturschutzgebiets Schachen auch aus diesem Grund zu verfügen.
Die Vorinstanz und das ASTRA führen aus, das generelle Projekt führe
lediglich mögliche Ausgleichs- und Ersatzmassnahmen (AEM) auf. Die
verbindliche Festsetzung der Massnahmen erfolge im Rahmen des Aus-
führungsprojekts. In diesem Sinne könne nicht gesagt werden, das gene-
A-1251/2012
Seite 154
relle Projekt enthalte verbindlichen Vorgaben für die Ausführungsprojek-
tierung der Ausgleichs- und Ersatzmassnahmen (AEM). Zudem erfülle
das Ausführungsprojekt gemäss dem UVB die Anforderungen der Natur-
schutzgesetzgebung und auch das BAFU stelle die Massnahmenbilanz
nicht grundsätzlich in Frage, sondern verlange zusätzlich zur quantitati-
ven auch eine qualitative Betrachtung der Massnahmen.
44.2 Mit dem Ausbau der Nordumfahrung geht eine Beeinträchtigung
oder gar Zerstörung schützenswerter Lebensräume und anderer Schutz-
gegenstände einher. Auf der Westseite des Gubrist sind im Wesentlichen
kommunale Schutzobjekte wie Hecken, Magerwiesen und Krautsäume im
Bereich der Böschungen zur Nationalstrasse betroffen. Zudem muss
Wald gerodet werden. In landschaftlicher Hinsicht stellt der nach Westen
verschobene Halbanschluss Weiningen einen erheblichen Eingriff dar; die
Auffahrt und die angrenzenden Lärmschutzwälle werden wie vorstehend
bereits ausgeführt das gewachsene Terrain erheblich überragen. Zudem
muss auf der Südseite der Nationalstrasse ein Endmoränenwall des
Linthgletschers, der im Inventar der Natur- und Landschaftsschutzobjekte
von überkommunaler (kantonaler/regionaler) Bedeutung vom 4. Januar
1980 verzeichnet ist, teilweise abgetragen werden (UVB 3. Stufe vom
30. September 2008, Dok. Nr. U-1, S. 103 f., 109 f. und 130 f.).
Für die Beeinträchtigung schützenswerter Lebensräume sieht das Aus-
führungsprojekt verschiedene Ausgleichs- und Ersatzmassnahmen (AEM)
vor. Die neuen Böschungen zur Nationalstrasse sollen mit extensiv ge-
nutzten Wiesenflächen, Heckengruppen und Einzelbäumen mosaikartig
wiederhergestellt und die Waldflächen teilweise wieder aufgeforstet wer-
den. Im Bereich der Tagbaugrube ist ferner geplant, eine offene, parkähn-
liche, von Wiesen und Bäumen geprägte Strassenumgebung und damit in
landschaftlicher Hinsicht eine Aufwertung zu schaffen (UVB 3. Stufe vom
30. September 2008, Dok. Nr. U-1, S. 103, 109 f. und 137). Nicht im Aus-
führungsprojekt vorgesehen sind die beiden von der Beschwerdeführerin
5 geforderten Ausgleichs- und Ersatzmassnahmen (AEM). Dabei handelt
es sich um die Massnahmen L02 (Lärmschutz Geroldswil) und N05 (Auf-
wertung Naturschutzgebiet Schachen), welche im generellen Projekt als
Ausgleichs- und Ersatzmassnahmen (AEM) vorgeschlagen worden waren
(Umweltverträglichkeitsbericht 2. Stufe, Hauptuntersuchung, Anhang,
vom 18. August 2004, Anhang 9-6 S. 2 und 10 f.).
44.3 Mit Blick auf die Kritik der Beschwerdeführerin ist vorab festzuhalten,
dass – entsprechend den Ausführungen der Vorinstanz und des ASTRA –
A-1251/2012
Seite 155
die Ausgleichs- und Ersatzmassnahmen (AEM) nicht bereits im generel-
len Projekt verbindlich festgelegt werden. Der Gesetzgeber sieht für den
Bau und Ausbau von Nationalstrassen ein mehrstufiges Bewilligungsver-
fahren vor (vgl. vorstehend E. 1.8.2), wobei die Ausgleichs- und Ersatz-
massnahmen (AEM) vorliegend weder nach der Bestimmung von Art. 10
Abs. 1 NSV noch nach dem Genehmigungsbeschluss des Bundesrates
als (verbindlicher) Bestandteil des generellen Projekts anzusehen sind.
Der Umweltverträglichkeitsbericht 2. Stufe spricht denn auch von Vor-
schlägen für Ausgleichs- und Ersatzmassnahmen (AEM) und verweist für
die weitere Projektierung auf das Ausführungsprojekt (Umweltverträglich-
keitsbericht 2. Stufe, Hauptuntersuchung vom 6. März 2006, S. 10 f.). Der
Ansicht der Beschwerdeführerin 5, es müssten die im generellen Projekt
aufgeführten Ausgleichs- und Ersatzmassnahmen (AEM) im Sinne eines
schlichten Vollzugs in das Ausführungsprojekt übernommen werden, kann
demnach nicht gefolgt werden. Aus diesem Grund ist die Beschwerde,
soweit gestützt auf das generelle Projekt eine Verlängerung der beim
Fussballplatz Geroldswil endenden Lärmschutzwand um rund 800 m bis
zum Anschluss Dietikon verlangt wird, abzuweisen.
44.4 Im Übrigen ist der Kritik der Beschwerdeführerin 5 jedenfalls inso-
weit zuzustimmen, als hinsichtlich der Ersatzmassnahmen für die Beein-
trächtigung schützenswerter Lebensräume der Sachverhalt noch nicht
vollständig erstellt ist.
Nach Art. 18 Abs. 1 NHG ist dem Aussterben einheimischer Tier- und
Pflanzenarten durch die Erhaltung genügend grosser Lebensräume (Bio-
tope) und anderer geeigneter Massnahmen entgegenzuwirken. Beson-
ders zu schützen sind unter anderem Uferbereiche, seltene Waldgesell-
schaften, Hecken und Feldgehölze (Art. 18 Abs. 1 bis
NHG). Lässt sich ei-
ne Beeinträchtigung schutzwürdiger Lebensräume unter Abwägung aller
Interessen nicht vermeiden, so hat nach Art. 18 Abs. 1 ter
NHG der Verur-
sacher für besondere Massnahmen zu deren bestmöglichem Schutz, für
die Wiederherstellung oder ansonsten für angemessenen Ersatz zu sor-
gen. Für zerstörte Lebensräume soll somit, wenn sie sich nicht erhalten
oder wiederherstellen lassen, ein möglichst gleichwertiger Ersatz ge-
schaffen werden. Die Gleichwertigkeit beurteilt sich nach qualitativen wie
auch nach quantitativen Kriterien, d.h. das Ersatzobjekt muss ähnliche
ökologische Funktionen übernehmen können wie das zerstörte Objekt
(Urteil des Bundesgerichts 1A.104/2001 vom 15. März 2002 E. 5.2 mit
Hinweisen). Ein rein flächenmässiger Ersatz genügt demnach nicht (Urteil
A-1251/2012
Seite 156
des Bundesgerichts 1A.82/1999 vom 19. November 1999, publiziert in:
URP, 2000, S. 373).
Gemäss dem UVB werden die gesetzlichen Anforderungen erfüllt; der
Gesamtverlust von rund 393 a an schützenswerten Lebensräumen könne
mit einer anrechenbaren Fläche der Ausgleichs- und Ersatzmassnahmen
von rund 498 a kompensiert werden (UVB 3. Stufe vom 30. September
2008, Dok. Nr. U-1, S. 118 f.). Nach Ansicht des BAFU ist dieser Schluss
allerdings nur teilweise nachvollziehbar. Bereits im Verfahren vor der Vor-
instanz hielt es deshalb fest, dass eine Beurteilung der Ausgleichs- und
Ersatzmassnahmen (AEM) unter qualitativen Gesichtspunkten fehle und
der UVB entsprechend zu ergänzen sei. Sollte die Massnahmenbilanz
hiernach nicht ausgeglichen sein, müssten die Ausgleichs- und Ersatz-
massnahmen (AEM) ergänzt werden (Stellungnahme des BAFU vom
15. Februar 2010 S. 3-5). Die Vorinstanz sah diese Kritik als begründet
an und hat in der Plangenehmigung als Auflage verfügt, dass dem BAFU
eine Massnahmenbilanz nachzureichen ist, welche auch die qualitativen
Aspekte der Lebensräume berücksichtigt (Dispositiv-Ziff. 4/12 der Plan-
genehmigung vom 31. Januar 2012). Vor diesem Hintergrund hätte je-
doch die Vorinstanz die Einsprache der Beschwerdeführerin 5 hinsichtlich
der Aufwertung des Flachmoors Schachen nicht abweisen dürfen. Viel-
mehr wäre die Einsprache im Sinne der vorerwähnten Auflage teilweise
gutzuheissen gewesen, wobei entgegen der Auffassung der Vorinstanz
über die Massnahmenbilanz und damit über das Einhalten der Anforde-
rungen von Art. 18 Abs. 1 ter
NHG im vorliegenden konzentrierten Ent-
scheidverfahren nicht das BAFU, sondern die Vorinstanz selbst zu ent-
scheiden hat. Der Entscheid über Ersatzmassnahmen für Eingriffe in
schützenswerte Lebensräume ist zudem ein wichtiger Bestandteil der
Beurteilung der Umweltverträglichkeit des vorliegenden Ausführungspro-
jekts und darf daher nicht ohne rechtsverbindliche Sicherung der Mass-
nahmen aufgeschoben werden (vgl. Urteil des Bundesgerichts
1C_156/2012 vom 12. Oktober 2012 E. 6.2.2). Entsprechend ist das
ASTRA vorliegend zu verpflichten, im Rahmen der Detailprojektierung die
Massnahmenbilanz um eine qualitative Beurteilung der Lebensräume zu
ergänzen und die Massnahmenbilanz hiernach der Vorinstanz zum Ent-
scheid über die (Ersatz-)Massnahmen i.S.v. Art. 18 Abs. 1 ter
NHG einzu-
reichen. Diese wird alsdann im Rahmen von Art. 62a RVOG auch das
BAFU anzuhören haben. In diesem Sinne ist die Beschwerde der Be-
schwerdeführerin 5 teilweise gutzuheissen, wobei auch eine allenfalls in
qualitativer Hinsicht unzureichende Massnahmenbilanz nicht zwangsläu-
fig dazu führt, dass zusätzlich – wie von der Beschwerdeführerin 5 gefor-
A-1251/2012
Seite 157
dert – das Flachmoor Schachen aufzuwerten wäre. Der Vorinstanz und –
als Planungsbehörde – auch dem ASTRA kommt hinsichtlich der Wahl
der Ersatzmassnahmen ein nicht unerhebliches Ermessen zu.
Das BAFU hält im Weiteren fest, es könne allenfalls Jahrzehnte dauern,
bis schutzwürdige Lebensräume wiederhergestellt oder neu angelegte
Lebensräume (wieder) ihre vollständige ökologische Funktionalität errei-
chen würden. Diesen Ausführungen kann mit Blick auf die Beurteilung der
Massnahmenbilanz unter qualitativen Gesichtspunkten insofern zuge-
stimmt werden, als die vorübergehende Beeinträchtigung oder Zerstörung
von schutzwürdigen Lebensräumen nicht dazu führen darf, dass bis zum
Zeitpunkt der Funktionalität von Ersatzmassnahmen die betreffenden
Tier- oder Pflanzenarten (lokal) ausgestorben sein werden. Die Wie-
derherstellungs- oder Ersatzmassnahmen könnten so ihren Zweck nicht
mehr erfüllen, weshalb allenfalls (temporäre) Massnahmen zu treffen wä-
ren (KARIN SIDI-ALI, La protection des biotopes en droit suisse, Etude de
droit matériel, Genf/Zürich/Basel 2008, S. 180 mit Hinweisen; BRUNO
KÄGI/ANDREAS STALDER/MARKUS THOMMEN, Wiederherstellung und Ersatz
im Natur- und Landschaftsschutz, hrsg. vom Bundesamt für Umwelt,
Wald und Landschaft [heute BAFU], Bern 2002, S. 57). Soweit jedoch das
BAFU verlangt, es müsse auch für die vorübergehende Beeinträchtigung
schutzwürdiger Lebensräume angemessener Ersatz geleistet werden,
kann ihm nicht gefolgt werden. Die Bestimmung von Art. 18 Abs. 1 ter
NHG
verpflichtet den Verursacher grundsätzlich nicht dazu, auch hinsichtlich
des zeitlich beschränkten Verlusts von Lebensräumen für Ersatz zu sor-
gen (vgl. KARL LUDWIG FAHRLÄNDER, in: Kommentar NHG, Kel-
ler/Zufferey/Fahrländer [Hrsg.], Zürich 1997, Art. 18 N. 36).
44.5 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass vorliegend die Beschwer-
deführerin 5 hinsichtlich der Ausgleichs- und Ersatzmassnahmen (AEM)
aus dem generellen Projekt nichts zu ihren Gunsten aus abzuleiten ver-
mag und ihr darauf gestütztes Begehren, es sei die beim Fussballplatz
Geroldswil endende Lärmschutzwand um rund 800 m bis zum Anschluss
Dietikon zu verlängern, daher abzuweisen ist. Der Kritik der Beschwerde-
führerin 5 ist jedoch zusammen mit dem BAFU insofern zuzustimmen, als
eine Beurteilung der Massnahmenbilanz unter Berücksichtigung der qua-
litativen Aspekte der betroffenen Lebensräume und der geplanten Er-
satzmassnahmen bisher fehlt. In diesem Punkt ist die Beschwerde der
Beschwerdeführerin 5 daher teilweise gutzuheissen und das ASTRA zu
verpflichten, im Rahmen der Detailprojektierung der Vorinstanz eine ent-
A-1251/2012
Seite 158
sprechend überarbeitete Massnahmenbilanz zum neuen Entscheid bei-
zubringen.
SABA Limmat
45.
45.1 Die Beschwerdeführerin 5 kritisiert den Standort der geplanten
SABA Limmat und verlangt, es sei diese 350 m westlich in der nördlichen
Ausfahrtschleife des Anschlusses Dietikon zu realisieren.
Nach Ansicht der Beschwerdeführerin 5 ist der Standort zwischen der
ehemaligen Fahrstrasse und dem Teischlibach in verschiedener Hinsicht
mit erheblichen Nachteilen belastet und verletze das Ausführungsprojekt
in dieser Hinsicht Bundesrecht. Zusammenfassend führt sie aus, die ge-
plante SABA grenze unmittelbar an das national bedeutsame Flachmoor
Schachen an und liege teils erheblich unter dem Grundwasserspiegel, so
dass negative Auswirkungen auf den Moorwasserhaushalt nicht ausge-
schlossen werden könnten. Dies sei jedoch mit dem Gebot der unge-
schmälerten Erhaltung des Flachmoors nicht zu vereinbaren. Der Kanton
Zürich habe es überdies und entgegen der gesetzlichen Verpflichtung
bisher unterlassen, ausreichende ökologische Pufferzonen für das
Flachmoor Schachen auszuscheiden. Weiter sieht die Beschwerdeführe-
rin 5 einen Widerspruch zum kantonalen Richtplan. Dieser sehe mit der
Bezeichnung als wiederherzustellendes Biotop längerfristig eine Renatu-
rierung des Gebiets westlich des Teischlibaches vor, also jenes Gebiets,
in welchem die SABA Limmat realisiert werden soll. Zudem beanspruche
die geplante SABA Fruchtfolgeflächen (FFF) und mache es erforderlich,
dass der Lernzenbach, ein kommunales Schutzobjekt, auf einem länge-
ren Abschnitt umgelegt und eingedolt werde. Schliesslich weist die Be-
schwerdeführerin 5 darauf hin, dass die Fahrstrasse, über welche die
SABA nach den Planunterlagen hätte erschlossen werden sollen, zwi-
schenzeitlich zurückgebaut worden sei. Somit fehle es an einer für den
Betrieb der SABA ausreichenden Erschliessung. Auf der anderen Seite
sei der vorgeschlagene Alternativstandort abgesehen davon, dass Wald
gerodet werden müsste, nicht mit erheblichen Nachteilen belastet. Insbe-
sondere würden keine Fruchtfolgeflächen (FFF) beansprucht und es
könnte dem Richtplan des Kantons Zürich insofern Nachachtung ver-
schafft werden, als das betreffende Gebiet westlich des Teischlibaches
ungeschmälert für eine Renaturierung zur Verfügung stehe. Zudem befin-
de sich das betreffende Grundstück im Eigentum des Kantons Aargau
A-1251/2012
Seite 159
und könnte daher auf eine Enteignung privaten Eigentums verzichtet
werden, sollte die SABA am alternativen Standort realisiert werden.
Die Vorinstanz und das ASTRA halten demgegenüber dafür, der Standort
westlich des Teischlibachs sei der am besten geeignetste Standort. Zur
Begründung verweisen sie im Wesentlichen auf den UVB und die durch-
geführte Variantenstudie. Hiernach habe der Standort insbesondere hyd-
raulische Vorteile, da er nahe am Tiefpunkt des Längenprofils des zu
entwässernden Abschnitts der Nationalstrasse N1 / N20 liege. Entspre-
chend könne die SABA nachhaltig und ohne Einsatz vom Pumpen betrie-
ben werden. Zudem könnten unter Einhaltung verschiedener Auflagen
nachteilige Auswirkungen auf das angrenzende Flachmoor mit grosser
Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen werden und die beanspruchten
Fruchtfolgeflächen (FFF) würden kompensiert. Auf der anderen Seite sei
die geplante SABA in der nördlichen Ausfahrtschleife des Anschlusses
Dietikon wohl nicht standortgebunden, so dass dem von der Beschwerde-
führerin 5 geforderten Alternativstandort das Rodungsverbot entgegen-
stehe.
45.2 Nach Art. 21 Abs. 1 NSG geben Ausführungsprojekte für National-
strassen Aufschluss über Art, Umfang und Lage des Werkes samt allen
Nebenanlagen, die Einzelheiten der bautechnischen Ausgestaltung und
die Baulinien. Zu den Nationalstrassen gehören nebst dem Strassenkör-
per alle Anlagen, die zur technisch richtigen Ausgestaltung der Strasse
erforderlich sind und damit u.a. auch die Bauten und Anlagen zur Ent-
wässerung der Nationalstrassen (Art. 6 NSG und Art. 2 Abs. 1 Bst. g
NSV). Nationalstrassen müssen dabei, wie vorstehend bereits ausge-
führt, hohen technischen Anforderungen genügen und sollen insbesonde-
re eine sichere und wirtschaftliche Abwicklung des Verkehrs gewährleis-
ten. Stehen diesen Anforderungen andere schutzwürdige Interessen ent-
gegen, wie insbesondere die Anliegen der Landesplanung oder des Ge-
wässer-, Natur- und Heimatschutzes, so sind die Interessen unter Be-
rücksichtigung möglicher Alternativen gegeneinander abzuwägen (Art. 5
NSG; vgl. hierzu bereits vorstehend E. 17.2).
Im Folgenden ist daher zunächst darzulegen, was das Ausführungspro-
jekt hinsichtlich der Entwässerung der Nationalstrasse im Projektperime-
ter vorsieht. Anschliessend ist zu prüfen, welche (konkreten) Anforderun-
gen das anwendbare Bundesrecht an den Bau der geplanten SABA Lim-
mat stellt und ob das Ausführungsprojekt diesen genügt. Dort, wo das
anwendbare Bundesrecht Handlungsspielräume offen lässt, ist dann in
A-1251/2012
Seite 160
einem zweiten Schritt unter Berücksichtigung der Festsetzungen des kan-
tonalen Richtplans zu beurteilen, ob im Rahmen der Interessenabwägung
nach Art. 5 Abs. 2 NSG eine andere Lösung hätte gewählt werden müs-
sen bzw. ob für den Bau der geplanten SABA ein anderer Standort vorzu-
ziehen gewesen wäre.
45.3 Nach den Projektunterlagen zum vorliegenden Ausführungsprojekt
entspricht die Entwässerung der Nationalstrasse im Projektperimeter
nicht mehr den Anforderungen des Gewässerschutzgesetzes vom
24. Januar 1991 (GSchG, SR 814.20). Das insbesondere mit Schwerme-
tallen stark belastete Strassenabwasser wird heute über Ölabscheider im
Wesentlichen unbehandelt in verschiedene Vorfluter – im vorliegend
streitbetroffenen Strassenabschnitt insbesondere in die Limmat und den
Teischlibach – geleitet. Neu soll das Strassenabwasser vorgängig behan-
delt werden. Hierzu ist u.a. der Bau der SABA Limmat geplant, deren Ein-
zugsgebiet von einem Teilstück der Nationalstrasse N1 im Kanton Aargau
über das Limmattaler Kreuz und den Gubrist bis zur Tunnelvorzone Affol-
tern reicht. Der Standort der SABA liegt nördlich der Nationalstrasse N1
unmittelbar am Böschungsfuss der Nationalstrasse zwischen der ehema-
ligen Fahrstrasse und dem Hochwasserschutzdamm entlang des
Teischlibaches. Für den Bau der SABA müsste der Lerzenbach, welcher
mitten durch den geplanten Standort fliesst, auf einer Länge von rund
105 m umgelegt und (neu) eingedolt werden.
Das Konzept der SABA Limmat sieht ein Absatzbecken zur Vorklärung
mit anschliessenden Retentionsfilterbecken aus Aktivfiltermaterial vor.
Das gefilterte Strassenabwasser wird am Boden der beiden Retentionsfil-
terbecken in Sickerleitungen gefasst und anschliessend über eine Sam-
melleitung entlang des Hochwasserschutzdammes zur Limmat geführt.
Die Unterkante des Absetzbeckens wird gemäss den Planunterlagen
mehrere Meter unterhalb des mittleren Grundwasserspiegels, jene der
Retentionsfilterbecken im Bereich des mittleren Grundwasserspiegels lie-
gen. Die geplante SABA Limmat wird eine Fläche von 5'000 m 2 perma-
nent beanspruchen, wovon sich rund 4'300 m 2 für die Fruchtfolge eignen
und entsprechend im kantonalen Richtplan als Fruchtfolgefläche (FFF)
bezeichnet sind (Entwässerung inkl. Strassenabwasserbehandlungsanla-
ge [SABA], Technischer Bericht vom 30. September 2008, Dok. Nr. 1-201,
insbes. S. 8 und S. 27-36).
A-1251/2012
Seite 161
45.4 Vorliegend fällt zunächst auf, dass für den Bau der geplanten SABA
Limmat der Lerzenbach auf einer Länge von rund 105 m umgelegt und
(neu) eingedolt werden muss.
Nach Art. 37 GschG dürfen Fliessgewässer nur in bestimmten Fällen kor-
rigiert und umgelegt werden. Ferner verbietet es Art. 38 Abs. 1 GSchG
grundsätzlich, Fliessgewässer zu überdecken oder einzudolen, wobei die
Behörde für die in Art. 38 Abs. 2 GSchG abschliessend genannten Fälle
Ausnahmen bewilligen kann, etwa für Verkehrsübergänge und kleinere
Entwässerungsgräben mit zeitweiser Wasserführung (Urteil des Bundes-
gerichts 1C_533/2010 vom 20. Juli 2011 E. 4.1). Nach dem klaren Wort-
laut von Art. 38 Abs. 2 GSchG kann jedoch auch in diesen Fällen eine un-
terirdische Wasserführung nur ausnahmsweise und somit gestützt auf ei-
ne umfassende Interessenabwägung zugelassen werden (Urteil des
Bundesgerichts 1A.140/1995 vom 26. Februar 1996, publiziert in: ZBl,
1997, S. 321 f.). In den übrigen, in Art. 37 und 38 GSchG nicht genannten
Fällen, dürfen Fliessgewässer demnach grundsätzlich weder korrigiert
und umgelegt noch eingedolt werden (Urteil des Bundesgerichts
1C_137/2009 vom 7. September 2009 E. 3.4 unter Hinweis auf BGE 130
II 313 E. 3.6 betreffend den Bau einer Strasse).
Ob vorliegend die Voraussetzungen für eine Umlegung und Eindolung
des Lerzenbaches erfüllt sind, erscheint fraglich, kann jedoch abschlies-
send nicht beurteilt werden, zumal sich auch in der angefochtenen Plan-
genehmigung keine diesbezüglichen Erwägungen finden lassen. Für eine
Beurteilung fehlen insbesondere Angaben über die Wasserführung des
Lerzenbaches. Zudem ist nicht ersichtlich, ob mit dem streitbetroffenen
Bauvorhaben auch Ufervegetation entfernt würde, was grundsätzlich der
Bestimmung von Art. 21 NHG widerspräche und ebenfalls einer Ausnah-
mebewilligung bedürfte (vgl. hierzu wiederum den bereits zitierten BGE
130 II 313 E. 3). Die Plangenehmigung vom 31. Januar 2012 ist daher
hinsichtlich des Standorts der geplanten SABA Limmat aufzuheben und in
teilweiser Gutheissung der Beschwerde der Beschwerdeführerin 5 mit
verbindlichen Weisungen im Sinne der nachfolgenden Ausführungen zur
Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Sollte sich ergeben,
dass die geplante Umlegung und Eindolung des Lerzenbaches nicht von
vornherein unzulässig ist, hätte die Vorinstanz unter Berücksichtigung
insbesondere der Bestimmungen zum Moorschutz (hierzu sogleich
E. 45.5) eine umfassende Abwägung der für und wider den Bau der ge-
planten SABA sprechenden Interessen vorzunehmen (hierzu nachfolgen-
de E. 45.6).
A-1251/2012
Seite 162
An diesem Ergebnis ändert nichts, dass der Lerzenbach nach den Pro-
jektunterlagen ein künstlich angelegter Entwässerungsgraben ist. Auch
Entwässerungsgräben dürfen nach der Bestimmung von Art. 38 Abs. 2
Bst. d GSchG nur eingedolt werden, wenn es sich um kleinere Gräben
mit zeitweiser Wasserführung handelt. Ferner ist unerheblich, dass die
Bestimmungen des GSchG von der Beschwerdeführerin 5 nicht aus-
drücklich angerufen worden sind. Das Bundesverwaltungsgericht ist an
die Begründung der Parteien nicht gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG) und
kann eine Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten
Gründen (teilweise) gutheissen oder den angefochtenen Entscheid im
Ergebnis mit einer von der Vorinstanz abweichenden Begründung bestä-
tigen (sog. Motivsubstitution; BVGE 2009/61 E. 6.1).
45.5 Im Weiteren stellt die Beschwerdeführerin 5 zu Recht in Frage, ob
das vorliegende Ausführungsprojekt hinsichtlich des Standorts der SABA
Limmat den bundrechtlichen Anforderungen zum Moorschutz genügt.
Das Flachmoor Schachen, an welches die SABA angrenzt, ist unstrittig
ein Flachmoor von nationaler Bedeutung (Objekt Nr. 865 gemäss An-
hang 1 der Flachmoorverordnung). Entsprechend dürfen darin weder An-
lagen gebaut noch Bodenveränderungen vorgenommen werden (Art. 78
Abs. 5 BV). Das NHG verweist in Art. 23a NHG für den Schutz der Moore
auf die Art. 18a, 18c und 18d NHG. Nach Art. 18a Abs. 1 NHG bezeichnet
der Bundesrat nach Anhörung der Kantone die Biotope von nationaler
Bedeutung, bestimmt deren Lage und legt die Schutzziele fest. Die Kan-
tone haben alsdann den genauen Grenzverlauf der Objekte festzulegen
und ökologisch ausreichende Pufferzonen auszuscheiden (Art. 3 Abs. 1
der Flachmoorverordnung). Damit sollen insbesondere der Eintrag von
Nährstoffen (Nährstoff-Pufferzone), Eingriffe in den Wasserhaushalt
(hydrologische Pufferzone) und Störungen der Fauna (faunistische Puf-
ferzone) verhindert werden (Pufferzonen-Schlüssel, Leitfaden zur Ermitt-
lung von ökologisch ausreichenden Pufferzonen für Moorbiotope, hrsg.
vom Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft [BUWAL, heute
BAFU], Bern 1997, S. 19, hiernach: Pufferzonen-Schlüssel; grundlegend
BGE 124 II 19 insbes. E. 3a und 3b; Urteil des Bundesgerichts
1C_489/2011 vom 21. Juni 2012 insbes. E. 4.1, 5.1 und 6.1). Zudem ha-
ben die Kantone die für ungeschmälerten Erhalt der Objekte geeigneten
Schutz- und Unterhaltsmassnahmen zu treffen (Art. 5 der Flachmoorver-
ordnung). Die Massnahmen nach den erwähnten Art. 3 Abs. 1 und Art. 5
der Flachmoorverordnung hätten an sich bis zum 1. Oktober 1997 getrof-
fen werden müssen (Art. 6 Abs. 1 der Flachmoorverordnung). Ein Ver-
A-1251/2012
Seite 163
zicht auf das Ausscheiden ökologisch ausreichender Pufferzonen ist
demnach nicht zulässig und verletzt Bundesrecht. Dies bedeutet nun aber
nicht, dass angrenzend an ein Moor jede bauliche Nutzung verunmöglicht
wird. Anders als innerhalb von Mooren und Moorlandschaften gilt in den
Pufferzonen kein grundsätzliches Verbot von Bauten und Anlagen. Diese
sind vielmehr zulässig, sofern sie das Schutzziel nicht beeinträchtigen
(Art. 5 Abs. 3 und Art. 7 der Flachmoorverordnung; Urteil des Bundesge-
richts 1C_489/2011 vom 21. Juni 2012 E. 2.1 mit Hinweisen auf die
Rechtsprechung).
Für das Flachmoor Schachen sind bisher keine ökologisch ausreichen-
den Pufferzonen ausgeschieden worden, wobei vorliegend in erster Linie
das Fehlen einer hydrologischen Pufferzone in Frage steht. Zwar hat dies
entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin 5 kein eigentliches
Bauverbot zur Folge, doch räumt die Verfassung in Art. 78 Abs. 5 dem
Schutz von Mooren wie vorliegend dem an die geplante SABA Limmat
angrenzenden Flachmoor Schachen absoluten Vorrang ein und besteht
demzufolge auch kein Raum für eine Abwägung mit anderen Interessen
(BGE 138 II 281 E. 6.2 mit Hinweisen; ARNOLD MARTI, in: Ehrenzel-
ler/Mastronardi/Schweizer/Vallender [Hrsg.], Die schweizerische Bundes-
verfassung, Zürich/Basel/Genf 2008, Rz. 16 zu Art. 78). Insofern ist der
Beschwerdeführerin 5 darin zuzustimmen, dass der bundesrechtswidrige
Verzicht auf das Ausscheiden ökologisch ausreichender Pufferzonen und
insbesondere einer hydrologischen Pufferzone nicht dazu führen kann,
dass ein Objekt nicht ungeschmälert erhalten werden kann bzw. eine Ge-
fährdung des Moorwasserhaushalts und damit des Moores an sich hinzu-
nehmen wäre. Dabei geht es nicht nur um das Fehlen der allenfalls erfor-
derlichen Schutzmassnahmen, sondern auch um die erforderlichen
Sachverhaltsabklärungen, um die Schutzziele überhaupt konkretisieren
zu können. In diesem Sinne hält auch der Pufferzonen-Schlüssel fest,
dass bei einem vorläufigen Verzicht auf eine definitive hydrologische Puf-
ferzone bei Projekten, welche den Moorwasserhaushalt tangieren kön-
nen, zwingend ein hydrologisches Gutachten erstellt werden muss (Puf-
ferzonen-Schlüssel, S. 17).
Der Standort der geplanten SABA Limmat ist im Rahmen der Umweltver-
träglichkeitsprüfung u.a. aus moorhydrologischer Sicht beurteilt worden,
wobei aus dem UBV nicht hervorgeht, ob ein hydrologisches Gutachten
erstellt worden ist. Nach dem UVB wird der Wasserhaushalt im Bereich
des Flachmoors wesentlich durch die Limmat und den zugehörigen
Grundwasserstrom beeinflusst. Die Berichtsverfasser gehen sodann von
A-1251/2012
Seite 164
einem zusammenhängenden Grundwasserleiter aus, welcher vom
Flachmoor bis zur geplanten SABA reicht und dessen Fliessrichtung ge-
gen Westen bis Südwesten gerichtet ist. Die geplante SABA liege daher
im hydrologischen Einflussbereich des Flachmoors. Vor diesem Hinter-
grund könne ein nachteiliger Einfluss auf den Moorwasserhaushalt durch
den Bau der SABA nur mit einer vollständig und tief umspundeten Bau-
grube ausgeschlossen werden. Das BAFU zeigt sich mit den Schlussfol-
gerungen des UVB insofern einverstanden, als aufgrund der Fliessrich-
tung des Grundwasserstromes ein Eintrag von belastetem Wasser aus
der SABA in das Flachmoor als unwahrscheinlich anzusehen ist. Hinge-
gen sieht es eine mögliche Beeinträchtigung des Flachmoors darin, dass
der Bau der SABA einen Drainierungseffekt bewirkt (Stellungnahme des
BAFU vom 6. Juni 2012 S. 8). Aus diesem Grund hat die Vorinstanz in
der Plangenehmigung als Auflage insbesondere die Erarbeitung eines
Überwachungs- und Interventionskonzepts verfügt, gestützt auf welches
im Falle einer Beeinträchtigung des Flachmoors die erforderlichen Mass-
nahmen zu treffen wären. Als mögliche Massnahmen nennt das BAFU die
Zufuhr von Wasser oder Abdichtungen (Stellungnahme des BAFU vom
9. November 2012 S. 2).
Die Vorinstanz und auch das BAFU verkennen grundsätzlich, dass die
Verfassung – wie vorstehend ausgeführt – für Flachmoore von nationaler
Bedeutung und damit auch für das vorliegend betroffene Flachmoor
Schachen ein absolutes Veränderungsverbot vorsieht (vgl. auch Art. 4 der
Flachmoorverordnung). Entsprechend sind zusätzliche Beeinträchtigun-
gen jeglicher Art zu vermeiden (Urteil des Bundesgerichts 1C_64/2012
vom 22. August 2012 E. 7.4). Dies gilt auch für Eingriffe ausserhalb des
eigentlichen Moorperimeters, jedenfalls soweit die Schutzziele in Frage
stehen (BERNHARD WALDMANN, Der Schutz von Mooren und Moorland-
schaften, Freiburg 1997, S. 238 f.; vgl. auch Art. 5 Abs. 3 der Flachmoor-
verordnung, wonach Bauten, Anlagen und Bodenveränderungen in der
Pufferzone zulässig sind, wenn sie das Schutzziel nicht beeinträchtigen).
Es reicht daher nicht aus, im Zusammenhang mit der möglichen Beein-
trächtigung des Moorwasserhaushalts und damit eines der zentralen
Schutzziele auf ein Interventions- und Überwachungskonzept zu verwei-
sen und allgemein festzuhalten, es seien gegebenenfalls die erforderli-
chen Massnahmen zu ergreifen. Soll wie vorliegend unmittelbar angren-
zend an ein Flachmoor eine Anlage unterhalb des mittleren Grundwas-
serspiegels erstellt werden, sind zunächst im Rahmen eines hydrologi-
schen Gutachtens die Auswirkungen des Bauvorhabens auf den Moor-
wasserhaushalt zu untersuchen. Lässt sich eine Beeinträchtigung wäh-
A-1251/2012
Seite 165
rend der Bau- und Betriebsphase nicht ausschliessen, sind grundsätzlich
alternative Standorte für das Bauvorhaben zu prüfen bzw. ist abzuklären,
durch welche Massnahmen eine Beeinträchtigung des Flachmoors von
vornherein ausgeschlossen werden kann. Entsprechend reicht vorliegend
die (unbestimmte) Auflage, es sei ein Überwachungs- und Interventions-
konzept zu erarbeiten, nicht aus, um das Ausführungsprojekt in Bezug auf
die geplante SABA Limmat als umweltverträglich bezeichnen zu können.
Die Beschwerde der Beschwerdeführerin 5 erweist sich auch aus diesem
Grund als begründet.
45.6 Das ASTRA hat nach dem Gesagten den Sachverhalt zu ergänzen
und die ergänzenden Unterlagen der Vorinstanz zum neuen Entscheid
über den Standort der SABA einzureichen. Diese hat hiernach (erneut) zu
prüfen, ob das Ausführungsprojekt den Anforderungen des anwendbaren
Bundesrechts – insbesondere den Bestimmungen des GSchG und der
Flachmoorverordnung – genügt. Gegebenenfalls hat die Vorinstanz in ei-
nem zweiten Schritt im Rahmen von Art. 5 Abs. 2 NSG die berührten Inte-
ressen im Sinne der nachfolgenden Ausführungen und entsprechend der
Vorbringen der Beschwerdeführerin 5 (erneut) zu bewerten und gegen-
einander abzuwägen. Dabei ist insbesondere auch die von der Be-
schwerdeführerin 5 geforderte Alternative mit in Betracht zu ziehen.
Nebst dem gewässer- und naturschutzrechtlichen Interesse an einer offe-
nen Führung des Lerzenbaches ist vorliegend zu beachten, dass der
Richtplan des Kantons Zürich für das betreffende Gebiet westlich des
Teischlibaches mit der Festsetzung als wiederherzustellendes Biotop
(längerfristig) eine Renaturierung vorsieht. Diese Festsetzung ist auch im
vorliegenden Plangenehmigungsverfahren zu berücksichtigen (vgl. hierzu
auch vorstehend E. 18), wobei entgegen der Auffassung der Vorinstanz
und des ASTRA nicht davon ausgegangen werden kann, die für den Bau
der SABA beanspruchte Fläche falle nicht erheblich ins Gewicht; mit dem
Bau würden rund 12 % der Fläche beansprucht, für welche der kantonale
Richtplan eine Renaturierung vorsieht. Zudem ist dem Interesse an einem
Erhalt bestehender Fruchtfolgeflächen (FFF) entgegen der Auffassung
der Vorinstanz nicht bereits damit Genüge getan, dass deren Verlust
kompensiert wird. Vielmehr ist anhand alternativer Standorte zu prüfen,
ob eine permanente Beanspruchung und damit in der Regel eine Zerstö-
rung von Fruchtfolgeflächen (FFF) nicht überhaupt vermieden werden
kann. Dabei ist dem Interesse an einer Sicherung bestehender Fruchtfol-
geflächen (FFF) grosses Gewicht beizumessen (Urteil des Bundesge-
richts 1C_94/2012 vom 29. März 2012 E. 4, insbes. E. 4.1; Urteil des
A-1251/2012
Seite 166
Bundesverwaltungsgerichts A-1851/2012 vom 8. Juli 2013 E. 7.1 und
E. 9.1). Ferner wäre die Erschliessung des Standorts der geplanten
SABA samt der hierfür allenfalls erforderlichen Wegrechte neu zu projek-
tieren, da die Fahrstrasse, über welche die SABA ursprünglich hätte er-
schlossen werden sollen, nicht mehr besteht.
Mit Blick auf den von der Beschwerdeführerin 5 vorgeschlagenen alterna-
tiven Standort ist schliesslich festzuhalten, dass dieser gemäss der Vari-
antenstudie zwar nicht die optimale Lage aufweist, im Übrigen aber nicht
mit erheblichen Nachteilen belastet ist (Variantenstudium SABA Standort,
Technischer Bericht vom 25. April 2008, S. 16-18 und 29, zu den Akten
genommen als Beilage 28 der Stellungnahme des ASTRA vom 4. April
2013). Insbesondere hat das BAFU als Fachbehörde bereits im Verfahren
vor der Vorinstanz zum Ausdruck gebracht, dass die Anliegen des Natur-
und insbesondere des Moorschutzes eine relative Standortgebundenheit
im Sinne von Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1991
über den Wald (WaG, SR 921.0) begründen könnten (Stellungnahme des
BAFU vom 6. Juli 2010 S.1 f.). Bei der Beurteilung alternativer Standorte
hat die Vorinstanz sodann die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und das
Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV) zu berücksichtigen. Diese
gebieten es, dass zur Bewältigung öffentlicher Aufgaben wie dem Bau ei-
ner SABA wenn immer möglich die sich bereits im Eigentum der öffentli-
chen Hand befindlichen Flächen beansprucht werden und das Privatei-
gentum geschont wird (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_94/2012 vom
29. März 2012 E. 4.5.3).
45.7 Somit ist festzuhalten, dass vorliegend (noch) nicht abschliessend
beurteilt werden kann, ob das Ausführungsprojekt hinsichtlich des Stand-
orts der SABA Limmat den Anforderungen des Bundesrechts, allen voran
den Bestimmungen zum Gewässer- und Naturschutz, genügt. Die ange-
fochtene Plangenehmigung ist daher in diesem Punkt aufzuheben und in
teilweiser Gutheissung der Beschwerde der Beschwerdeführerin 5 zum
neuen Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. Diese wird im Sinne
der vorstehenden Erwägungen insbesondere zu klären haben, ob die ge-
plante Umlegung und Eindolung des Lerzenbaches mit den Bestimmun-
gen des GSchG zu vereinbaren ist und eine Beeinträchtigung des Flach-
moors Schachen ausgeschlossen werden kann. Gegebenenfalls hat sie
in einem zweiten Schritt die berührten Interessen im Rahmen von Art. 5
Abs. 2 NSG gegeneinander abzuwägen und dabei auch die von der Be-
schwerdeführerin 5 geforderte Alternative mit in Betracht zu ziehen.
A-1251/2012
Seite 167
Zusammenfassung
46.
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Beschwerden der
Beschwerdeführenden teilweise gutzuheissen sind. Das ASTRA ist insbe-
sondere aus Gründen der Siedlungsreparatur zu verpflichten, eine 100 m
lange Überdeckung der westlichen Tunnelportale zu projektieren und der
Vorinstanz zum Entscheid einzureichen. Ferner wird die Vorinstanz – ge-
stützt wiederum auf ergänzende Unterlagen des ASTRA – eine (vorüber-
gehende) Verkabelung der 110-kV-Freileitung und alternative Standorte
für die geplante SABA Limmat in Erwägung zu ziehen haben. Im Rahmen
der Detailprojektierung sind zudem weitergehende Emissionsbegrenzun-
gen für die Bau- und Betriebsphase bzw. Alternativen zu prüfen. Dies gilt
insbesondere für den im Gebiet Grossächer geplanten Installations- und
Zwischendeponieplatz. Im Weiteren ist eine auf dem Gemeindegebiet von
Weiningen vorgesehene verkehrlich flankierende Massnahme – ebenfalls
– im Rahmen der Detailprojektierung zu konkretisieren und es ist festzu-
legen, für welche Liegenschaften im Sinne einer vorsorglichen Beweissi-
cherung Zustandsaufnahmen vorgenommen und Rissprotokolle erstellt
werden müssen. Schliesslich hat das ASTRA in Nachachtung der Be-
stimmungen des NHG eine Massnahmenbilanz beizubringen, welche
nebst einer quantitativen auch eine qualitative Betrachtung der betroffe-
nen schutzwürdigen Lebensräume sowie der geplanten Ersatzmassnah-
men enthält.
Soweit weitergehend sind die Beschwerden der Beschwerdeführenden
abzuweisen. Aus bundesrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden ist insbe-
sondere der Verzicht auf eine 270 m lange Überdeckung der westlichen
Tunnelportale sowie eine Verschiebung der Halbanschlusses Weiningen
zum Limmattaler Kreuz und auch hinsichtlich des Standorts für das ge-
plante Rauchauslassbauwerk Weiningen verfängt die Kritik der Be-
schwerdeführenden nicht. Ferner kann den Beschwerdeführerinnen 5 und
6 nicht gefolgt werden, soweit sie im Rahmen des vorliegenden Ausfüh-
rungsprojekts (neuerliche) Emissionsbegrenzungen im Bereich der an die
Nordumfahrung Zürich anschliessenden Nationalstrasse N1 fordern. Die
Vorinstanz hat jedoch die betreffenden Begehren der Beschwerdeführe-
rinnen 5 und 6 als Immissionsklagen entgegenzunehmen und entspre-
chend ein Verfahren einzuleiten, in welchem über (neuerliche) Emissi-
onsbegrenzungen zu entscheiden sein wird. Dieses Verfahren ist mit den
im Bereich der Nationalstrasse N1 geplanten Erhaltungsmassnahmen zu
koordinieren.
A-1251/2012
Seite 168
Parteientschädigung im Plangenehmigungsverfahren
47.
47.1 Die Beschwerdeführenden 6 und 7 verlangen, es sei die Plange-
nehmigung vom 31. Januar 2012 insoweit aufzuheben, als ihnen die Vor-
instanz lediglich eine reduzierte Parteientschädigung zugesprochen habe.
Zur Begründung verweisen sie auf Art. 115 Abs. 1 EntG, wonach eine an-
gemessene Parteientschädigung geschuldet ist.
47.2 Das VwVG enthält keine gesetzliche Grundlage für das Zusprechen
einer Parteientschädigung im erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren und
auch aus den allgemeinen Verfahrensgarantien von Art. 29 BV lässt sich
ein solcher nicht ableiten. Im erstinstanzlichen Verfahren ist daher eine
Parteientschädigung nur dann zu entrichten, wenn hierfür eine ausdrück-
liche (spezial-)gesetzliche Grundlage vorliegt (MOSER/BEUSCH/KNEU-
BÜHLER, a.a.O., S. 272 Rz. 4.87; MARCEL MAILLARD, in: Praxiskommentar
VwVG, Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Zürich 2009, Art. 64 N. 1 f. mit
Hinweisen auf die Rechtsprechung).
In konzentrierten Entscheidverfahren wie dem vorliegenden Plangeneh-
migungsverfahren, in welchen gleichzeitig mit der Plangenehmigung auch
über die enteignungsrechtlichen Einsprachen entschieden wird (Art. 28
Abs. 1 NSG), richten sich die Kosten- und Entschädigungsfolgen gegen-
über Verfahrensbeteiligten, denen eine Enteignung droht, nach dem Ent-
eignungsrecht (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-684/2010 vom
1. Juli 2010 E. 5.1). Demnach trägt der Enteigner die aus der Geltendma-
chung des Enteignungsrechts entstehenden Kosten (Art. 114 Abs. 1
EntG). Er hat zudem für die notwendigen aussergerichtlichen Kosten des
Enteigneten im Einsprache-, im Einigungs- und im Schätzungsverfahren
eine angemessene Entschädigung zu leisten (Art. 115 Abs. 1 EntG).
Werden die Begehren des Enteigneten ganz oder zum grössten Teil ab-
gewiesen, so kann von der Zusprechung einer Parteientschädigung ganz
oder teilweise abgesehen werden (Art. 115 Abs. 2 EntG). Insgesamt steht
der Behörde hinsichtlich der Festsetzung einer angemessenen Entschä-
digung ein gewisses Ermessen zu, welches diese jedoch pflichtgemäss
auszuüben hat. Vor diesem Hintergrund ist eine im Plangenehmigungs-
verfahren festgesetzte Parteientschädigung vom Gericht grundsätzlich
nur mit Zurückhaltung zu überprüfen (vgl. BGE 129 II 106, insbes. E. 3.3
und E. 5).
A-1251/2012
Seite 169
47.3 Die Beschwerdeführerinnen 6 haben im Plangenehmigungsverfah-
ren im Wesentlichen die Abgrenzung des Projektperimeters kritisiert und
Begehren um (weitergehende) Emissionsbegrenzungen entlang der an
die Nordumfahrung Zürich anschliessenden Nationalstrasse N1 gestellt.
Im Weiteren haben sie ein Begehren um Entschädigung für die vorüber-
gehende Enteignung der in ihrem Eigentum stehenden Verkehrsflächen
anhängig gemacht. Die Vorinstanz hat die Begehren im Wesentlichen ab-
gewiesen und den Beschwerdeführerinnen 6 eine reduzierte Parteient-
schädigung in der Höhe von Fr. 500.-- zugesprochen, was die Beschwer-
deführerinnen 6 als unangemessen kritisieren.
Entgegen deren Auffassung haben die Beschwerdeführerinnen 6 vorlie-
gend nicht vorab enteignungsrechtliche Einsprache erhoben. Sie legen
nicht begründet dar und es ist auch nicht ersichtlich, dass sie von den
(Lärm-)Emissionen der Nationalstrasse gleich wie Private betroffen sind
und ihnen insbesondere eine Enteignung nachbarrechtlicher Abwehran-
sprüche als Folge übermässiger Einwirkungen droht. Vielmehr be-
schränkten sich die Beschwerdeführerinnen 6 in enteignungsrechtlicher
Hinsicht darauf, für die vorübergehende Enteignung der in ihrem Eigen-
tum stehenden Verkehrsflächen eine Entschädigung von Fr. 40.-- pro be-
anspruchtem Quadratmeter Verkehrsfläche zu fordern, wobei noch nicht
feststeht, ob in dieser Hinsicht überhaupt von einer Enteignung auszuge-
hen ist (vgl. vorstehend E. 8.3.4). Vor diesem Hintergrund und angesichts
ihres Unterliegens ist der Kostenentscheid der Vorinstanz jedenfalls im
Ergebnis und unter Berücksichtigung des ihr zustehenden Ermessens
nicht zu beanstanden. Daran ändert nichts, dass sich die übrigen lärm-
rechtlichen Begehren der Beschwerdeführerinnen 6 grundsätzlich auch
auf Art. 7 Abs. 3 EntG und damit auf Enteignungsrecht stützen lassen.
Wie vorstehend erwogen kommt in Verfahren wie dem vorliegenden den
enteignungsrechtlichen Ansprüchen nebst jenen aus Bundesumweltrecht
lediglich ergänzende Funktion zu (vgl. vorstehend E. 8.3.3). Entspre-
chend kann allein aus dem Umstand, dass sich die Begehren der Be-
schwerdeführerinnen 6 (teilweise) nebst den Bestimmungen des USG
und seiner Ausführungserlasse auch auf Art. 7 Abs. 3 EntG stützen las-
sen, nicht auf die uneingeschränkte Anwendung der Kosten- und Ent-
schädigungsfolgen nach EntG geschlossen werden.
47.4 Die Beschwerdeführenden 7 haben vor der Vorinstanz die Ergän-
zung des Ausführungsprojekts um eine 270 m lange Überdeckung der
westlichen Tunnelportale und eine Verschiebung des Halbanschlusses
Weiningen verlangt. Dabei haben sie in erster Linie auf den kantonalen
A-1251/2012
Seite 170
Richtplan und den Erhalt bzw. die Wiederherstellung des Siedlungs- und
Landschaftsbildes hingewiesen. Weiter begehrten sie eine Verschiebung
des im Gebiet Grossächer geplanten Installations- und Zwischendepo-
nieplatzes an mit der Begründung, dessen Betrieb führe zu übermässigen
Einwirkungen. Die Vorinstanz hat die Begehren der Beschwerdeführen-
den 7 abgewiesen und ihnen eine reduzierte Parteientschädigung in der
Höhe von Fr. 500.-- zugesprochen, was die Beschwerdeführenden 7
gleich den Beschwerdeführerinnen 6 als unangemessen erachten.
Auch die Beschwerdeführenden 7 haben vorab eine planungs- und um-
weltrechtlich motivierte und nicht eine enteignungsrechtliche Einsprache
erhoben. Sie machen insbesondere nicht geltend, der Betrieb der (aus-
gebauten) Nordumfahrung Zürich führe zu übermässigen (Lärm)-
Einwirkungen und – als dessen Folge – zu einer Enteignung nachbar-
rechtlicher Abwehransprüche. Und auch ihre Forderung nach einer 270 m
langen Überdeckung der westlichen Tunnelportale suchen die Beschwer-
deführenden 7 vorab planungsrechtlich und gestützt auf das umweltrecht-
liche Vorsorgeprinzip zu begründen, weshalb die Vorinstanz diesbezüg-
lich die Durchführung eines Enteignungsverfahrens und entsprechend
auch die Anwendung der Kosten- und Entschädigungsfolgen nach EntG
nicht in Betracht zu ziehen brauchte (vgl. das Urteil des Bundesgerichts
1A.144/2002 vom 19. Juli 2002 E. 3). Insoweit ist der Kostenentscheid
der Vorinstanz also nicht zu beanstanden. Diese hat jedoch die Einspra-
che der Beschwerdeführenden 7 wie vorstehend erwogen auch in lärm-
rechtlicher Hinsicht teilweise zu Unrecht abgewiesen. Dies gilt insbeson-
dere hinsichtlich des Begehrens um eine Verschiebung des Installations-
und Zwischendeponieplatzes, deren Betrieb nach Ansicht der Beschwer-
deführenden 7 mit übermässigen Emissionen verbunden wäre; die Ein-
sprache der Beschwerdeführerinnen 7 ist diesbezüglich sinngemäss als
enteignungsrechtliche Einsprache anzusehen (BGE 133 II 30 E. 2.3 mit
Hinweisen auf die Rechtsprechung). Die angefochtene Plangenehmigung
ist daher in diesem Punkt aufzuheben und an die Vorinstanz zurückzu-
weisen, damit diese unter Berücksichtigung des teilweisen Obsiegens der
Beschwerdeführenden 7 neu über eine angemessene Parteientschädi-
gung i.S.v. Art. 115 EntG entscheidet. Die Beschwerde der Beschwerde-
führenden 7 ist in diesem Sinn teilweise gutzuheissen.
47.5 Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde der Beschwer-
deführenden 7 teilweise gutzuheissen und zum neuen Entscheid über ei-
ne angemessene Parteientschädigung für das Plangenehmigugnsverfah-
ren an die Vorinstanz zurückzuweisen ist. Soweit die Beschwerdeführen-
A-1251/2012
Seite 171
den 7 jedoch weitergehend eine volle Parteientschädigung verlangen, ist
ihre Beschwerde wie jene der Beschwerdeführerinnen 6 abzuweisen.
Kosten
48.
48.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten in der
Regel der unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Entscheidet je-
doch wie vorstehend bereits ausgeführt die Vorinstanz gleichzeitig über
enteignungsrechtliche Einsprachen, richten sich die Kosten- und Ent-
schädigungsfolgen gegenüber Verfahrensbeteiligten, denen eine Enteig-
nung droht, nach dem Enteignungsrecht. Demnach trägt die Kosten des
Verfahrens, einschliesslich einer Parteientschädigung an den Enteigne-
ten, der Enteigner. Werden die Begehren des Enteigneten ganz oder teil-
weise abgewiesen, können die Kosten auch anders verteilt werden
(Art. 116 Abs. 1 EntG).
Die enteignungsrechtliche Regelung der Kosten- und Entschädigungsfol-
gen schliesst nur jene Kosten ein, die im Zusammenhang mit der Gel-
tendmachung des Enteignungsrechts stehen. Für die übrigen Kosten gilt
die eingangs erwähnte Kostenverteilung anhand von Obsiegen und Un-
terliegen. Keine Kosten zu tragen haben Vorinstanzen sowie beschwer-
deführende und unterliegende Bundesbehörden. Anderen Behörden so-
wie Kantonen und Gemeinden werden Verfahrenskosten auferlegt, wenn
sich der Streit um vermögensrechtliche Interessen dreht (Art. 63 Abs. 2
VwVG). Das für die Kostenverlegung massgebende Ausmass von Obsie-
gen und Unterliegen hängt von den in der konkreten Beschwerde gestell-
ten Rechtsbegehren ab, gemessen am Ausgang des Verfahrens vor Bun-
desverwaltungsgericht. Dabei gilt die Rückweisung der Angelegenheit an
die Vorinstanz zur weiteren Abklärung und neuem Entscheid (mit noch of-
fenem Ausgang) praxisgemäss als volles Obsiegen der Beschwerde füh-
renden Partei (Urteil des Bundegerichts 1C_397/2009 vom 26. April 2010
E. 6).
48.2 Das Bundesverwaltungsgericht setzt vorliegend die Kosten für die
Durchführung des vereinigten Beschwerdeverfahrens einschliesslich der
Kosten für die Zwischenverfügung vom 31. Juli 2012 in Anwendung von
Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent-
schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2)
auf insgesamt Fr. 12'000.-- fest. Diese sind den Parteien wie folgt aufzu-
erlegen:
A-1251/2012
Seite 172
Keine Verfahrenskosten zu tragen haben die Beschwerdeführerinnen 2, 5
und 6, da es sich um Gemeinden handelt und vorliegend nicht deren
vermögensrechtliche Interessen betroffen sind (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
Ebenfalls keine Verfahrenskosten trägt die Vorinstanz (Art. 63 Abs. 2
VwVG). Hinsichtlich der Beschwerdeführenden 1, 3, 4 und 7 ist zu be-
rücksichtigen, dass diese mit ihren Beschwerden teilweise obsiegen, die
Vorinstanz in verschiedener Hinsicht den Anspruch der Beschwerdefüh-
renden auf rechtliches Gehör verletzt hat und die Einsprachen der Be-
schwerdeführenden teilweise als enteignungsrechtliche Einsprachen an-
zusehen sind, so dass in dieser Hinsicht die Kosten nach den Bestim-
mungen des EntG zu verlegen sind. Den Beschwerdeführenden 1, 3, 4
und 7 sind daher insgesamt lediglich reduzierte Verfahrenskosten zur Be-
zahlung aufzuerlegen. Sie betragen für die Beschwerdeführenden 1, 4
und 7 je Fr. 750.-- und für die Beschwerdeführenden 3 angesichts des
Aufwandes für die Beurteilung der gestellten Rechtsbegehren Fr. 1'500.--.
Die von den Beschwerdeführenden 1, 3, 4 und 7 geleisteten Kostenvor-
schüsse in der Höhe von je Fr. 2'500.-- sind mit den ihnen auferlegten
Verfahrenskosten zu verrechnen und den Beschwerdeführenden 1, 4 und
7 im Umfang von je Fr. 1'750.-- und den Beschwerdeführenden 3 im Um-
fang von Fr. 1'000.-- nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückzu-
erstatten.
Auf die Beurteilung der enteignungsrechtlichen Einsprachen entfallen
Fr. 2'000.--. Diese sind dem Enteigner und damit dem ASTRA zur Bezah-
lung nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils aufzuerlegen.
48.3
48.3.1 Ganz oder teilweise obsiegenden Parteien ist von Amtes wegen
oder auf Begehren eine Entschädigung für ihnen erwachsene notwendige
und verhältnismässig hohe Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG
i.V.m. Art. 7 ff. VGKE). Bei nur teilweisem Obsiegen ist die Entschädigung
entsprechend zu kürzen (Art. 7 Abs. 2 VGKE). Keinen Anspruch auf Par-
teientschädigung haben Bundesbehörden und, in der Regel, andere Be-
hörden, die als Partei auftreten (Art. 7 Abs. 3 VGKE). Eine Ausnahme von
dieser Regel rechtfertigt sich bei kleineren und mittleren Gemeinden, die
über keinen Rechtsdienst verfügen und daher insbesondere zur Bewälti-
gung komplexer rechtlicher Angelegenheiten auf einen Rechtsanwalt an-
gewiesen sind (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-4795/2011,
A-4800/2011 und A-4819/2011 vom 3. Januar 2013 E. 9.2 mit Hinweisen
auf die Rechtsprechung; vgl. auch das Urteil des Bundesgerichts
2C_101/2007 vom 22. August 2007 E. 5). Das Bundesverwaltungsgericht
A-1251/2012
Seite 173
legt die Parteientschädigung aufgrund der eingereichten Kostennote oder,
wenn keine Kostennote eingereicht wird, aufgrund der Akten fest. Dabei
wird das Anwaltshonorar nach dem notwendigen Zeitaufwand bemessen,
wobei der Stundenansatz mindestens Fr. 200.-- und höchstens Fr. 400.--
beträgt (Art. 8 ff. VGKE).
48.3.2 Von Vornherein nicht zu hören sind die Beschwerdeführenden,
soweit sie gestützt auf die spezialgesetzlichen Bestimmungen des EntG
eine volle Parteientschädigung verlangen. Die Begehren der Beschwer-
deführenden sind, wie vorstehend bereits ausgeführt, nicht überwiegend
enteignungsrechtlicher sondern vorab planungs- und umweltrechtlicher
Natur. Insbesondere kann der Einwand der Beschwerdeführenden 1 bis 4
sowie 7 hinsichtlich der Überdeckung der westlichen Tunnelportale nicht
als enteignungsrechtliche Einsprache gelten (vgl. vorstehend E. 47.4). Es
rechtfertigt sich daher nicht, die gesamten Entschädigungsfolgen gestützt
auf die Bestimmungen des EntG und damit unabhängig von Obsiegen
und Unterliegen festzulegen. Vielmehr hat, wie bereits im Rahmen der
Verlegung der Verfahrenskosten, eine differenzierte Betrachtungsweise
Platz zu greifen. Dabei ist nebst dem Umstand, dass die Beschwerdefüh-
renden teilweise – sinngemäss – auch enteignungsrechtliche Einsprache
erhoben haben, zu berücksichtigen, dass ihre Beschwerden teilweise
gutzuheissen sind und die Vorinstanz in Teilen den Anspruch der Be-
schwerdeführenden auf rechtliches Gehör verletzt hat. Die Beschwerde-
führenden 1 bis 3 sowie 6 und 7 haben zudem je eine detaillierte Kosten-
note über ihre Aufwendungen für das vorliegende Beschwerdeverfahren
eingereicht und ist daher für die Festsetzung der Parteientschädigung auf
diese abzustellen, soweit die geltend gemachten Kosten notwendig und
verhältnismässig sind.
48.3.3 Die teilweise obsiegenden und anwaltlich vertretenen Beschwer-
deführenden 1 haben eine Kostennote über insgesamt Fr. 5751.-- (inkl.
Auslagen und Mehrwertsteuer) eingereicht, welcher ein Stundenansatz
von Fr. 150.-- zu Grunde liegt. Das Bundesverwaltungsgericht erachtet
unter Berücksichtigung der festgestellten Gehörsverletzung sowie des tie-
fen Stundenansatzes eine reduzierte Parteientschädigung in der Höhe
von Fr. 3'834.-- (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) für angemessen. Die
Parteientschädigung ist, da die Einwände der Beschwerdeführenden 1
nicht als enteignungsrechtliche Einsprachen anzusehen sind, der Vorin-
stanz zur Bezahlung aufzuerlegen (Art. 64 Abs. 2 VwVG).
A-1251/2012
Seite 174
Die anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin 2 hat eine Kostennote über
insgesamt Fr. 47'695.55 (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) eingereicht.
Das Bundesverwaltungsgericht erachtet diesen Betrag angesichts des
Arbeits- und Zeitaufwandes für das vorliegende Verfahren, namentlich für
das Verfassen der Rechtsschriften, als angemessen. Im Übrigen handelt
es sich bei der Beschwerdeführerin 2 um eine kleinere Gemeinde, die
über keinen eigenen Rechtsdienst verfügt. Es rechtfertigt sich daher, der
Beschwerdeführerin 2 eine – ihrem teilweisen Unterliegend entsprechend
– reduzierte Parteientschädigung auszurichten. Diese ist auf Fr. 30'000.--
(inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) festzusetzen. Der Betrag ist der Vor-
instanz zur Bezahlung nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils aufzuer-
legen (Art. 64 Abs. 2 VwVG); die Beschwerdeführerin 2 macht nicht gel-
tend und es ist auch nicht ersichtlich, dass sie wie ein Privater in ihren Ei-
gentumsrechten berührt ist und ihr eine Enteignung droht, weshalb die
spezialgesetzlichen Bestimmungen des EntG vorliegend nicht zur An-
wendung gelangen.
Die ebenfalls anwaltlich vertretenen Beschwerdeführenden 3 haben dem
Bundesverwaltungsgericht eine Kostennote über insgesamt Fr. 60'283.30
(inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) eingereicht. Dieser Betrag ist ange-
sichts des Umstandes, dass die Beschwerdeführenden 3 in ihren
Schlussbemerkungen vom 20. März 2013 abgesehen von den Ausfüh-
rungen zum WT-Index materiell nichts Neues vorbringen, auf Fr. 54'000.--
zu reduzieren (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-4556/2011
vom 27. März 2012 E. 2.5 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). Mit
Blick auf das teilweise Obsiegen der Beschwerdeführenden 3 erachtet
das Bundesverwaltungsgericht sodann eine reduzierte Parteientschädi-
gung von Fr. 34'000.-- (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) als angemes-
sen. Die Parteientschädigung ist der Vorinstanz ist in der Höhe von
Fr. 28'000.-- und, da die Begehren der Beschwerdeführenden 3 insbe-
sondere hinsichtlich der Emissionsbegrenzungen während der Bauphase
sinngemäss als enteignungsrechtliche Einsprachen anzusehen sind, in
der Höhe von Fr. 6'000.-- dem ASTRA als Enteigner zur Bezahlung nach
Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils aufzuerlegen (Art. 64 Abs. 2 VwVG;
Art. 116 Abs. 1 EntG).
Der teilweise obsiegende und anwaltlich vertretene Beschwerdeführer 4
hat keine Kostennote beigebracht. Die Höhe der Parteientschädigung ist
daher aufgrund der Akten zu bestimmen. In Anbetracht des mutmassli-
chen Zeitaufwandes für das vorliegende komplexe Verfahren, namentlich
für das Verfassen der Rechtsschriften, hält das Bundesgericht eine redu-
A-1251/2012
Seite 175
zierte Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 9'000.-- (inkl. Auslagen
und Mehrwertsteuer) für angemessen. Die Parteientschädigung ist der
Vorinstanz zur Bezahlung nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils auf-
zuerlegen (Art. 64 Abs. 2 VwVG).
Die anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin 5 hat dem Bundesverwal-
tungsgericht ebenfalls keine Kostennote eingereicht. Sie hat jedoch, da
sie im vorliegenden Beschwerdeverfahren teilweise obsiegt und – soweit
ersichtlich – über keinen eigenen Rechtsdienst verfügt, Anspruch auf eine
reduzierte Parteientschädigung. Diese ist aufgrund der Akten zu bestim-
men, wobei das Bundesverwaltungsgericht in Anbetracht des mutmassli-
chen Zeitaufwandes, namentlich für das Verfassen der Rechtsschriften,
eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 8'000.-- (inkl. Auslagen und
Mehrwertsteuer) als angemessen erachtet. Die Parteientschädigung ist
entsprechend der Parteientschädigung der Beschwerdeführerin 2 der
Vorinstanz zur Bezahlung nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils auf-
zuerlegen (Art. 64 Abs. 2 VwVG).
Die Beschwerdeführerinnen 6 haben dem Bundesverwaltungsgericht eine
Kostennote über insgesamt Fr. 16'131.80 (inkl. Auslagen und Mehr-
wertsteuer) eingereicht. Sie sind jedoch im vorliegenden Beschwerdever-
fahren im Wesentlichen als unterliegend anzusehen und haben daher nur
insoweit einen Anspruch auf eine reduzierte Parteientschädigung gestützt
auf die spezialgesetzlichen Bestimmungen des EntG, als die (vorüberge-
hende) Enteignung von in ihrem Eigentum stehenden Verkehrsflächen in
Frage steht. Das Bundesverwaltungsgericht erachtet eine Parteientschä-
digung in der Höhe von Fr. 2'000.-- (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer)
als angemessen. Die Parteientschädigung ist dem ASTRA als Enteigner
zur Bezahlung nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils aufzuerlegen
(Art. 116 Abs. 1 EntG).
Die teilweise obsiegenden und anwaltlich vertretenen Beschwerdefüh-
renden 7 schliesslich haben dem Bundesverwaltungsgericht eine Kosten-
note über insgesamt Fr. 52'298.10 (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer)
beigebracht. Dieser Betrag ist angesichts des Umstandes, dass sich die
Ausführungen der Beschwerdeführenden 7 zum Anspruch auf rechtliches
Gehör wiederholen und sie in ihrer Replik vom 20. August 2012 wie auch
in ihren Schlussbemerkungen vom 10. Januar 2013 in nicht unwesentli-
chem Umfang die Ergebnisse der von der Beschwerdeführerin 2 in Auf-
trag gegebenen Parteigutachten zitieren, auf Fr. 48'000.-- (inkl. Auslagen
und Mehrwertsteuer) zu reduzieren. Mit Blick auf das teilweise Obsiegen
A-1251/2012
Seite 176
der Beschwerdeführenden 7 erachtet das Bundesverwaltungsgericht so-
dann eine reduzierte Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 26'000.--
(inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) für angemessen. Die Parteientschä-
digung ist in der Höhe von Fr. 22'000.-- der Vorinstanz und, da die Begeh-
ren der Beschwerdeführenden 7 insbesondere hinsichtlich der Emissi-
onsbegrenzungen während der Bauphase sinngemäss als enteignungs-
rechtliche Einsprachen zu behandeln sind, in der Höhe von Fr. 4'000.--
dem ASTRA als Enteigner zur Bezahlung nach Eintritt der Rechtskraft
dieses Urteils aufzuerlegen (Art. 64 Abs. 2 VwVG; Art. 116 Abs. 1 EntG).
48.4 Zusammenfassend kann somit festgehalten werden, dass die Be-
schwerdeführenden 2, 5 und 7 als Gemeinden genauso wie die Vorin-
stanz keine Verfahrenskosten zu tragen haben. Verfahrenskosten sind –
in reduziertem Umfang – den Beschwerdeführenden 1, 3, 4 und 7 sowie
dem ASTRA als Enteigner aufzuerlegen. Ferner haben die Beschwerde-
führenden angesichts ihres teilweisen Obsiegens, der festgestellten Ge-
hörsverletzung sowie des Umstandes, dass die Beschwerdeführenden
teilweise auch enteignungsrechtliche Einsprache erhoben hatten, An-
spruch auf eine reduzierte Parteientschädigung.