Decision ID: dda5683c-4f7d-4fa4-8d0a-38015524e5ab
Year: 2022
Language: de
Court: ZH_BRK
Chamber: ZH_BRK_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

hat sich ergeben:
A.
Mit Beschluss vom 15. Februar 2022 erteilte der Stadtrat X der B AG die
Bewilligung für die Zwischennutzung [...] mit Wohnen in Kleinwohnformen,
Gemeinschaftsgarten, Gemeinschaftszentrum, Energielabor und Kulturplatz
auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 1 und 2 an der C-Strasse in X. Zugleich
wurde die Gesamtverfügung der Baudirektion Kanton Zürich BVV 21-3568
vom 26. Januar 2022 eröffnet, mit welcher die wasserbaupolizeiliche und die
gewässerschutzrechtliche Bewilligung erteilt und dem Bauvorhaben in abfall-
und altlastenrechtlicher Hinsicht zugestimmt wurde.
B.
Mit Eingabe vom 23. März 2022 erhob die A AG fristgerecht Rekurs an das
Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragte die Aufhebung der an-
gefochtenen Entscheide, eventualiter die Rückweisung des Verfahrens zur
Neubeurteilung an die Vorinstanz, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
(zzgl. MWST) zulasten der Rekursgegnerschaft.
C.
Mit Präsidialverfügung vom 28. März 2022 wurde vom Rekurseingang Vor-
merk genommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet.
D.
Mit Vernehmlassung vom 22. April 2022 beantragte die Baudirektion (unter
Verweis auf den Mitbericht des Amtes für Abfall, Wasser, Energie und Luft
[AWEL] vom 20. April 2022) die Abweisung des Rekurses. Die Bauherrschaft
stellte mit Eingabe vom 26. April 2022 den Antrag, der Rekurs sei abzuwei-
sen, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der Rekurrentin. Ausserdem beantragte sie, dem Rekurs die auf-
schiebende Wirkung zu entziehen. Der Stadtrat X beantragte mit Vernehm-
lassung vom 28. April 2022 die Abweisung des Rekurses, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen (inkl. MWST) zulasten der Rekurrentin.
R4.2022.00059 Seite 3
E.
Nachdem sich mit Eingaben je vom 16. Mai 2022 sowohl die Rekurrentin als
auch die kommunale Vorinstanz zum Antrag der Bauherrschaft auf Entzug
der aufschiebenden Wirkung hatten vernehmen lassen, wurde der entspre-
chende Antrag mit Präsidialverfügung vom 19. Mai 2022 abgewiesen.
F.
Mit Replik vom 27. Mai 2022 und Duplik vom 17. Juni 2022 (unter Verweis
auf den Mitbericht des AWEL vom 13. Juni 2022) hielten die Rekurrentin und
die Baudirektion an ihren Anträgen fest. Der Stadtrat X und die Bauherrschaft
verzichteten stillschweigend auf Einreichung einer Duplik.
G.
Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit zur Entscheidbegründung erfor-
derlich, in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen.

Es kommt in Betracht:
1.
Die beiden aneinandergrenzenden, derzeit unüberbauten Baugrundstücke
mit einer Fläche von insgesamt 19'939 m2 sind als Teil des Industriegebiets
C der Industriezone I gemäss BZO der Stadt X zugeschieden. Südwestlich
der Bauparzellen liegt in einer Entfernung von minimal ca. 50 m das ebenfalls
zur Industriezone gehörende rekurrentische Grundstück Kat.-Nr. 3, auf wel-
chem sich ein Industriebetrieb (Produktion von Walzasphalt) befindet. Im
Norden schliessen an die Baugrundstücke zunächst ein Bahngeleise und da-
nach die C-Strasse an; im Süden grenzen die Baugrundstücke an einen als
Hauptverbindung klassierten Veloweg, jenseits desselben der I-Bach bzw.
zunächst dessen Uferbereich liegen. Auf einem grossen Teil der Bauparzel-
len - nicht aber in deren südlichem Bereich - befindet sich gemäss dem Ka-
R4.2022.00059 Seite 4
taster der belasteten Standorte (KbS) ein als belastet und überwachungsbe-
dürftig eingestufter Ablagerungsstandort. Geplant ist, auf den Baugrundstü-
cken im Sinne einer - bis zum 31. Dezember 2025 bewilligten - Zwischennut-
zung einen Begegnungsort mit vielseitigen Nutzungen zu schaffen, wobei
drei verschiedene Zonen vorgesehen sind: In der Zone "E" im westlichen und
südöstlichen Bereich sind die Schaffung von 27 Stellplätzen für Tinyhouses
zur Wohnnutzung sowie die Errichtung von 7 Gebäuden mit Kleinwohnfor-
men, die als Ausstellerbauten zur Wohnnutzung angeboten werden, geplant;
in der im östlichen Parzellenteil befindlichen Zone "F" (Gemeinschaftsbe-
reich) sollen unter anderem ein Gemeinschaftsgarten, ein Gemeinschafts-
raum ("G"), eine Mietküche, ein Zentrumsplatz, ein gedeckter Essplatz, eine
Werkhalle, ein Werkraum und eine KITAjurte mit Spielplatz sowie in einem
separaten Grundstücksteil ein Betonskatepark mit Pumptrack realisiert wer-
den; die im Nordosten gelegene Zone "H" umfasst eine Veranstaltungsfläche
für vielseitige Events wie beispielsweise Märkte, Konzerte oder Zirkus. Ge-
mäss der angefochtenen Baubewilligung soll die geplante Wohnnutzung im
Rahmen eines interdisziplinären Forschungsprojekts [...] wissenschaftlich
untersucht werden (wobei dies gemäss der Baubewilligung die Grundvoraus-
setzung dafür bilden soll, dass temporäres Wohnen im Industriegebiet C
überhaupt stattfinden könne). Das ca. 50 Hektaren grosse Industrie- und Ge-
werbegebiet C soll gemäss den Plänen der Stadt X eine Transformation in
einen gemischt genutzten Stadtteil erfahren, indem grössere Teile des Ge-
biets (unter Einschluss der beiden Bauparzellen, aber unter Ausschluss des
rekurrentischen Grundstücks) in eine Zentrumszone Z6 überführt würden.
Mit Beschluss vom 15. Februar 2022 hat der Stadtrat die entsprechende Teil-
revision der Bau- und Zonenordnung zuhanden der kantonalen Vorprüfung
verabschiedet.
2.1
In der Rekursschrift begründet die Rekurrentin ihre Legitimation dahinge-
hend, das geplante Bauvorhaben sei weniger als 100 m von der rekurrenti-
schen Parzelle Kat.-Nr. 3 entfernt und die Baubewilligung verstosse gegen
geltendes Recht, womit sowohl die hinreichend enge räumliche Beziehung
als auch ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung der angefochtenen
Bewilligung ausgewiesen seien.
R4.2022.00059 Seite 5
Die Vorinstanz und die Bauherrschaft stellen die Legitimation der Rekurren-
tin in Frage. Die Vorinstanz argumentiert, als Beschwer werde einzig der
Verstoss gegen geltendes Recht angeführt; da jedermann diesen Einwand
erheben könne, sei dieser nicht geeignet, die besondere Betroffenheit zu be-
legen. Ebenso wenig genüge die Befürchtung der theoretischen Möglichkeit
einer Lärm- oder Geruchsklage durch die Bewohnerinnen und Bewohner des
Baugrundstücks, da eine Immissionsklage chancenlos wäre. Die Bauherr-
schaft argumentiert entsprechend, wobei sie darauf hinweist, da die Bewoh-
nenden umfassend informiert würden, die Wohnsituation temporär und ein
Wegzug jederzeit möglich sei, müsse davon ausgegangen werden, dass die
Rekurrentin betreffend zukünftige Immissionsklagen eine bloss theoretische
Sorge äussere.
Dem hält die Rekurrentin in der Replik ergänzend entgegen, da ihr Industrie-
betrieb in einer reinen Industriezone liege, habe sie ein gewichtiges prakti-
sches Interesse daran, dass der Zonenzweck rechtskonform eingehalten
werde. Bei der Industrieproduktion würden erhebliche, auf den Bauparzellen
deutlich wahrnehmbare Geruchs- und Lärmimmissionen entstehen (wobei
Erstere immer wieder einen Streitpunkt mit anderen Nachbarn bilden wür-
den), so dass die Rekurrentin nicht mit einem abstrakten, sondern mit einem
tatsächlichen Risiko von Immissionsklagen konfrontiert sei, wobei das Vor-
gehen der Nachbarn den rekurrentischen Industriebetrieb und damit die wirt-
schaftliche Existenz der Rekurrentin erheblich gefährden könne.
2.2
Zum Rekurs und zur Beschwerde ist berechtigt, wer durch die angefochtene
Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung
oder Änderung hat (§ 338a Satz 1 des Planungs- und Baugesetzes [PBG]).
Mit dieser Umschreibung der Legitimation verlangt das Gesetz zunächst,
dass der Rekurrent über eine hinreichend enge nachbarliche Raumbezie-
hung zum Baugrundstück bzw. den dort vorgesehenen Bauten und Anlagen
verfügt, kraft derer er stärker als beliebige Dritte oder die Allgemeinheit von
der angefochtenen Anordnung betroffen ist. Das vom Gesetz alsdann ver-
langte schutzwürdige Interesse (Anfechtungsinteresse) setzt voraus, dass
der Rekurrent mit der Gutheissung des Rechtsmittels einen Nutzen erlangt
bzw. einen Nachteil abwendet. Das Interesse des Rekurrenten kann rechtli-
cher oder tatsächlicher Natur sein. Allerdings vermag nicht jeder noch so ge-
ringfügige Nachteil ein schutzwürdiges Interesse zu begründen (BRGE II Nr.
R4.2022.00059 Seite 6
0124/2013 in BEZ 2013 Nr. 46; www.baurekursgericht-zh.ch). Der ange-
strebte Nutzen muss stets ein eigener und die Betroffenheit eine unmittel-
bare sein. Schliesslich ist zu verlangen, dass das Anfechtungsinteresse ak-
tuell ist. Sind die vorstehend genannten Voraussetzungen erfüllt, können alle
Argumente angeführt und Rechtsnormen angerufen werden, die im Ergebnis
zumindest zur teilweisen Gutheissung des Rechtmittels und damit zur (teil-
weisen) Erlangung des angestrebten Nutzens führen können.
Das Vorliegen von Eintretensvoraussetzungen und damit auch der Rechts-
mittellegitimation ist grundsätzlich von Amtes wegen festzustellen. Dies ent-
bindet den Rekurrenten jedoch nicht von einer genügend substantiierten
Darlegung seiner Legitimation. Die Anforderungen an die Darlegung hängen
von den jeweiligen Umständen ab. Mit Bezug auf den Grad des Nachweises
der Legitimation bzw. der sie begründenden Sachumstände genügt in der
Regel ein blosses Glaubhaftmachen (Martin Bertschi, in: Kommentar VRG,
3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 21 Rz. 38 f.). Wenn und soweit die mate-
rielle Begründung des Rekurses Aufschluss über die Legitimation zu geben
vermag, ist sie selbstredend in die Legitimationsbeurteilung mit einzubezie-
hen. Gleiches gilt für alle übrigen mit dem Eingang des Rekurses vorliegen-
den Akten.
2.3
Fehl geht zunächst der rekurrentische Hinweis, wonach die Rekursgegner-
schaft gar keine Rechtsbegehren betreffend Nichteintreten stellen würde, ist
solches doch in der Vernehmlassung der Bauherrschaft nachweislich der
Fall. Indessen ist die strittige Legitimation der Rekurrentin entgegen dem Da-
fürhalten der Rekursgegnerschaft zu bejahen, wobei dafür wie dargelegt
auch auf die materiellen Ausführungen in der Rekursschrift abzustellen ist,
so dass sich der bei isolierter Betrachtung ungenügende Hinweis auf den
behaupteten Verstoss gegen geltendes Recht nicht zum Nachteil der Rekur-
rentin auszuwirken vermag. Zu berücksichtigen ist damit was folgt: Unprob-
lematisch erscheint aufgrund der Lage der jeweiligen, lediglich durch den
genannten Veloweg, den I-Bach (mit Uferbereich) und eine weitere unüber-
baute Verkehrsfläche getrennten Parzellen die - auch nicht substantiiert be-
strittene - nachbarliche Raumbeziehung. Hinsichtlich des schutzwürdigen In-
teressens an der beantragten Aufhebung der angefochtenen Entscheide
lässt sich bereits der Rekursschrift zum einen die - seitens der Rekursgeg-
R4.2022.00059 Seite 7
nerschaft in den Vernehmlassungen wie erwähnt gerade aufgegriffene - Be-
fürchtung zukünftiger Immissionsklagen bei Realisierung der geplanten
Wohnnutzung entnehmen (vgl. auch E. 4.1.1). Die geltend gemachte Inten-
sivierung entsprechender potentieller Konflikte ist in der Rechtsprechung als
legitimationsbegründender Umstand anerkannt, wobei die Frage, ob die Be-
anstandungen des fraglichen (rekurrentischen) Betriebs berechtigt sind oder
nicht, für die Beurteilung der Rechtsmittellegitimation nicht entscheidend ist
(VB.2013.00457, E. 4.2, in BEZ 2014 Nr. 5). Auch vorliegend kann es im
Kontext der Prüfung der Legitimation - und im Gegensatz zur materiellen Be-
urteilung (vgl. E. 4.2.5) - nicht darauf ankommen, als wie hoch die Prozess-
chancen allfälliger Immissionsklagen und als wie wahrscheinlich überhaupt
die Erhebung entsprechender Klagen einzuschätzen sind. Es genügt inso-
weit, dass mit der geplanten Wohnnutzung zumindest die Möglichkeit einer
Intensivierung entsprechender nachbarschaftlicher Konflikte geschaffen
wird, so dass der Rekurrentin schon insoweit ein schutzwürdiges Interesse
an der beantragten Aufhebung der angefochtenen Entscheide nicht abzu-
sprechen ist. Hinzu kommt nun zum andern, dass die Rekurrentin im Rah-
men der materiellen Rekursbegründung insbesondere vorbringt, mit der strit-
tigen Zwischennutzung erfolge eine schleichende Veränderung des Zonen-
zwecks, die sich hinsichtlich der seitens der Stadt X intendierten - und von
der Rekurrentin abgelehnten - Änderung der Nutzungsplanung präjudizie-
rend auswirke (vgl. ebenfalls E. 4.1.1). Unabhängig davon, ob dieses Vor-
bringen materiell begründet ist oder nicht (vgl. hierzu E. 4.2.1), ist damit je-
denfalls ein weiteres Interesse der Rekurrentin an der Verhinderung der an-
gefochtenen Zwischennutzung dargetan, was auf der Ebene der Eintretens-
voraussetzungen ausreichend erscheint, da andernfalls - mithin bei Beurtei-
lung der Begründetheit des Vorbringens betreffend Präjudizierung bereits im
Rahmen der Legitimationsprüfung - die Behandlung der strittigen materiellen
Fragen in unzulässiger Weise vorweggenommen würde.
Damit ergibt sich zusammenfassend, dass die Legitimation der Rekurrentin
zu bejahen und - aufgrund des Vorliegens auch der übrigen Prozessvoraus-
setzungen - auf den Rekurs einzutreten ist (wobei spezifische Eintretensfra-
gen im Kontext einzelner Rügen im Rahmen der jeweiligen Ausführungen
abgehandelt werden).
R4.2022.00059 Seite 8
3.
Es wird die Durchführung eines Augenscheins beantragt (vgl. § 7 des Ver-
waltungsrechtspflegegesetzes [VRG]). Das Baurekursgericht hat unbesehen
von Parteianträgen nur dann einen Augenschein durchzuführen, wenn die
Verhältnisse vor Ort zwar entscheidrelevant, auf Grund der Akten aber noch
unklar sind. Diese Voraussetzung ist vorliegend nicht erfüllt, so dass kein
Augenschein durchzuführen war. Im Einzelnen ist zum einen auf die entspre-
chende Begründung bei Behandlung der rekurrentischen "Einordnungsrüge"
zu verweisen (vgl. E. 5.2). Zum andern ist festzuhalten, dass sich ein Augen-
schein zwecks Feststellung der Lärm- und Geruchsimmissionen im Hinblick
auf die Legitimationsfrage schon deshalb erübrigte, weil - wie ausgeführt -
die Begründetheit entsprechender Klagen insoweit gar nicht in Betracht fällt,
ganz abgesehen davon, dass sich eine materielle Beurteilung solcher Fra-
gen ohnehin an entsprechenden Gutachten zu orientieren hätte und im Üb-
rigen die fraglichen Immissionen auch nicht durchgehend wahrnehmbar wä-
ren (so dass bei fehlender Feststellbarkeit nicht auf ihre Nichtexistenz ge-
schlossen werden könnte); für die Bedeutung der Immissionen im Rahmen
der materiellen Behandlung des Rekurses gilt Entsprechendes (vgl.
E. 4.2.5).
4.1.1
Die Rekurrentin führt aus, gemäss § 56 PBG und Art. 25 Abs. 1 BZO dürften
in der Industriezone keine Wohnbauten bewilligt werden, zumal kein Fall von
§ 56 Abs. 4 PBG vorliege. Zonenwidrige Wohnbauten aus wissenschaftli-
chen Gründen seien in den genannten Bestimmungen nicht vorgesehen, so
dass für die Bewilligung keine gesetzliche Grundlage bestehe. Weiter argu-
mentiert die Rekurrentin, Industriebetriebe und stark störende Gewerbebe-
triebe seien auf Standorte in Industrie- und Gewerbezonen angewiesen, wo-
bei gerichtsnotorisch sei, dass reine Industriezonen immer mehr verschwin-
den würden. Es bestünden gewichtige Indizien dafür, dass mit der angefoch-
tenen Baubewilligung die streitbetroffene Industriezone schleichend und wi-
derrechtlich in eine Mischzone, in welcher insbesondere Wohnbauten zuläs-
sig seien, umgewandelt werden solle. Neben § 56 PBG und Art. 25 BZO
verstosse der Stadtrat X damit auch gegen Art. 9 Abs. 1 des Raumplanungs-
gesetzes (RPG), da der behördenverbindliche kantonale Richtplan klar fest-
halte, dass bestehende Industriegebiete zu erhalten seien. Im Einzelnen
R4.2022.00059 Seite 9
werden sodann die folgenden Indizien für eine "schleichende und widerrecht-
liche Zonenänderung" angeführt: Es seien zonenwidrig 7 Gebäude mit Klein-
wohnformen bewilligt worden, die als Ausstellerbauten zur Miete oder zum
Kauf angeboten würden, wobei aufgrund der Kaufsmöglichkeit offensichtlich
sei, dass die Gebäude nicht nur kurzfristig Bestand haben sollten; auch halte
die Baubewilligung selbst fest, dass langfristig ein lebendiger Wohn-, Arbeits-
und Aufenthaltsraum angestrebt werde; zudem seien weitere Infrastrukturen
(wie die Kita) bewilligt worden, die eine dauerhafte Wohnnutzung erheblich
erleichtern würden. Weiter falle auf, dass die Möglichkeit einer Verlängerung
der Bewilligung im Dispositiv des kommunalen Beschlusses nicht ausge-
schlossen werde, wobei die Stadt gegenüber der Baudirektion eine Verlän-
gerung bestätigt habe und auch im Rubrum der Baubewilligung davon aus-
gegangen werde, dass das Projekt vorerst für den Zeitraum von 2022 bis
2027 befristet sei. Als weitere Indizien werden die Erteilung gewässerschutz-
rechtlicher Ausnahmebewilligungen einerseits (gemäss der Rekurrentin: un-
befristet) durch die Baudirektion, andererseits (gemäss der Rekurrentin: ver-
längerbar) durch die kommunale Vorinstanz genannt und zudem ausgeführt,
die Baudirektion habe die Dekontamination und Sanierung der Bauparzellen
bewilligt, womit aus umweltrechtlicher Sicht einem langfristigen Wohn-, Ar-
beits- und Aufenthaltsraum auf den Bauparzellen nichts mehr im Wege
stehe. Schliesslich weist die Rekurrentin darauf hin, im Entwicklungskonzept
C (vgl. act. 17.3) bringe der Stadtrat klar zum Ausdruck, dass die streitbe-
troffene Industriezone in eine Mischzone umgewandelt werden solle. Diese
sei vom Gesetzgeber aber bis heute nicht genehmigt worden (weshalb der
vom Stadtrat mittels einfacher Baubewilligung beschlossene schleichende
Übergang in eine Mischzone auch kompetenzwidrig sei und gegen die Ge-
meindeordnung verstosse). Mit Hilfe der angefochtenen Bewilligung möchte
der Stadtrat unzulässige Präjudizien für die anstehende Teiländerung des
Zonenplans schaffen, da bei rechtskräftiger Bewilligung argumentiert werden
könnte, in der Industriezone seien schon Wohnbauten vorhanden, so dass
diese problemlos in eine Mischzone umgewandelt werden könne. Die angeb-
lichen wissenschaftlichen Gründe dienten nur der Schaffung dieses Präjudi-
zes; die Wissenschaftlichkeit des Projekts werde dezidiert bestritten und sei
nicht glaubhaft.
4.1.2
Der Stadtrat weist vernehmlassungsweise darauf hin, das Gebiet C sei pla-
nungsrechtlich ein Transformationsgebiet, das heute in der Industriezone
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liege, das aber gemäss dem regionalen Richtplan K und der im Entwurf vor-
liegenden kommunalen Nutzungsplanung in ein Mischgebiet und die neu zu
schaffende Zentrumszone Z6 überführt werden solle (wobei die Stadt X zu-
nächst in einem partizipativen Prozess die Vision C und darauf basierend
das Entwicklungskonzept C erstellt habe; vgl. act. 17.2 und 17.3). Im kanto-
nalen Richtplan sei X/Y als Zentrumsgebiet von kantonaler Bedeutung fest-
gelegt, im regionalen Richtplan K sei das Gebiet C als Gebiet mit Nutzungs-
vorgaben unter den Mischgebieten aufgeführt, wobei es im Rahmen der Um-
schreibung von Zielsetzungen und Nutzungsvorgaben als Transformations-
gebiet bezeichnet werde. Das Transformationsgebiet C sei sodann in der -
am 8. März 2022 zur kantonalen Vorprüfung verabschiedeten - Gesamtrevi-
sion der kommunalen Richtplanung enthalten. Mit der - am 15. Februar 2022
zuhanden der kantonalen Vorprüfung verabschiedeten - Teilrevision Nut-
zungsplanung 2022 sollten die Vision und das Entwicklungskonzept C in die
Nutzungsplanung überführt werden. Da Transformationsprozesse sehr oft
mit mehrjährigen Planungsphasen verbunden seien, während derer eine ver-
lässliche Projektierung auf den Grundstücken nicht möglich sei, was wiede-
rum Zwischennutzungen zur Folge habe, stelle sich für die Wissenschaft die
Frage, wie solche Zwischennutzungen für den Transformationsprozess sinn-
voll genutzt werden könnten, wobei die vorliegend vorgesehene wissen-
schaftliche Begleitung des Zwischennutzungsprojekts entsprechenden Fra-
gen nachgehen werde. Zu konzedieren sei, dass die geplante Form der
Wohnnutzung in der Industriezone nicht zonenkonform sei. Nach der im Ent-
scheid VB.2017.00661 vom 8. Februar 2018 wiedergegebenen Praxis des
Zürcher Verwaltungsgerichts seien aber befristete Baubewilligungen unter
bestimmten, vorliegend erfüllten Voraussetzungen erlaubt und sogar sinn-
voll: So komme eine definitive Baubewilligung aus rechtlichen Gründen nicht
in Frage, da Wohnungen in Industriezonen nur für betriebsnotwendige Zwe-
cke bewilligungsfähig seien. Es lägen die typischen Merkmale eines Provi-
soriums vor, da alle vorgesehenen Gebäulichkeiten und Anlagen auf Zeit ge-
baut würden und schnell auf- und wieder abgebaut werden könnten. Eine
vorschriftsgemässe Ausführung oder ein rechtskonformer Standort seien
nicht möglich, da es gerade der Zweck sei, die Wechselwirkung zwischen
Wohnnutzung und konkreter gewerblicher Umgebung an diesem konkreten
Standort auszutesten und herauszufinden, unter welchen Umständen sich
diese Wohnnutzung bewähren könne. Die Normverletzung könne angesichts
des gewichtigen öffentlichen Interesses für eine beschränkte Zeit hingenom-
men werden, da dem nur beschränkt tangierten öffentlichen Interesse an der
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Wahrung der Wohnhygiene - das dem Wohnverbot in der Industriezone zu-
grunde liege - das weit überwiegende öffentliche Interesse an einer gelin-
genden Planung und erfolgreichen Transformation eines Gewerbegebiets in
eine Zentrumszone gegenüberstehe und überdies auch der wissenschaftli-
che Erkenntnisgewinn für andere Projekte dieser Art von öffentlichem Inte-
resse sei. Schliesslich sei auch die Voraussetzung, wonach das Provisorium
nur so lange bewilligt werden dürfe, als die Realisierung eines gesetzeskon-
formen Projekts entweder unmöglich oder für die Bauherrschaft unzumutbar
sei, erfüllt, da die Bewilligung bis Ende 2025 dem Planungshorizont für die
Umsetzung des kommunalen Gesetzgebungsprozesses für die neue Zonen-
ordnung und der Planung der dannzumal zonenkonformen Überbauung des
Baugrundstücks entspreche.
Die Bauherrschaft argumentiert entsprechend, wobei sie überdies spezifisch
darauf hinweist, die Verpflichtung auf eine Siedlungsentwicklung nach Innen
gemäss Art. 1 Abs. 2 RPG verlange u.a. ein Aufbrechen des bisherigen
raumplanerischen Grundsatzes der funktionalen Nutzungstrennung zwi-
schen Wohn- und Industriezonen. An der Erforschung der Möglichkeiten, An-
forderungen für und Grenzen von solchen Mischnutzungen bestünden ge-
wichtige öffentliche Interessen, dies u.a. deshalb, weil mit Blick auf die im
Rahmen der laufenden PBG-Revision vorgesehene Ermöglichung von Zwi-
schennutzungen Erkenntnisse darüber generiert werden könnten, ob und
wie die künftig im PBG statuierten Möglichkeiten unter Wahrung der diversen
Interessen umgesetzt werden könnten, welche Anforderungen zu stellen
seien und welche Konsequenzen resultieren würden. Derzeit sei es nicht
möglich, ein solches Forschungsprojekt unter Einhaltung der Zonenkonfor-
mität durchzuführen, weil sich diese beiden Nutzungsarten nach geltendem
Recht gesamtschweizerisch ausschliessen würden.
4.1.3
In der Replik legt die Rekurrentin ergänzend dar, die kommunale Vorinstanz
habe sich in der angefochtenen Bewilligung nie auf die vom Verwaltungsge-
richt des Kantons Zürich entwickelte Praxis betreffend Erteilung einer "Aus-
nahmebewilligung" berufen, weshalb sie eine solche Begründung auch nicht
im laufenden Rekursverfahren nachschieben könne. Im Übrigen wären die
entsprechenden Voraussetzungen auch nicht erfüllt: So könnte das Baupro-
jekt - mit den entsprechenden angeblichen Erkenntnisgewinnen - auf einer
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anderen Bauparzelle, etwa schweizweit in anderen Industriezonen, umge-
setzt werden. Weiter erstrecke sich die Bewilligung nicht auf Fahrnisbauten.
Schliesslich lägen keine überwiegenden öffentlichen und privaten Interessen
vor, da dem Vorhaben vielmehr das öffentliche Interesse der Rechtssicher-
heit sowie die privaten Interessen der Rekurrentin entgegenstehen würden.
"Ausnahmebewilligungen" dienten nicht zur Umgehung der bestehenden
Gesetzeslage.
4.2.1
Unbestritten ist vorliegend, dass zumindest die geplante temporäre Wohn-
nutzung auf den Baugrundstücken nicht zonenkonform ist, da § 56 Abs. 4
PBG eine solche in Industrie- und Gewerbezonen nur für standortgebundene
Betriebsangehörige erlaubt (vgl. auch die Umschreibung von Zonenzweck
und Nutzweise in Art. 25 BZO). Allerdings steht dieser Umstand als solcher
einer befristeten Bewilligung bei Erfüllung der entsprechenden Vorausset-
zungen nicht von vornherein entgegen (vgl. hierzu im Einzelnen E. 4.2.2 ff.).
Vorab zu prüfen ist jedoch der primäre rekurrentische Einwand, wonach mit
der vorgesehenen Zwischennutzung in widerrechtlicher Weise eine schlei-
chende Veränderung des Zonenzwecks einhergehe bzw. die seitens der
Stadt X angestrebte Transformation des Gebiets C in unzulässiger Weise
präjudiziert werde.
Ausgangspunkt bildet dabei die Feststellung, dass entsprechende Verände-
rungen (entgegen einer in der Rekursschrift vertretenen Auffassung, wonach
eine Transformation des Gebiets überhaupt bestritten werde) seitens der
Stadt X offenkundig intendiert sind (vgl. nur die Ausführungen im Beschluss
des Stadtrats X, mit dem die Teilrevision der BZO zuhanden der kantonalen
Vorprüfung verabschiedet wurde [act. 17.13] sowie den entsprechenden Er-
läuterungsbericht [act. 17.10]). Dies steht denn auch in Übereinstimmung mit
den Vorgaben des regionalen Richtplans, welcher das Gebiet C als Misch-
gebiet von regionaler Bedeutung aufführt und es unter anderem mit den Hin-
weisen versieht, es handle sich um ein Transformationsgebiet und es sei
eine urbane Mischnutzung zu prüfen (Regionaler Richtplan K, Richtplantext,
S. 35 [Nr. 26] und 39). Dabei ist im vorliegenden Verfahren die Zulässigkeit
einer entsprechenden, durch Teilrevision der kommunalen Nutzungsplanung
umzusetzenden - und dannzumal mittels Anfechtung von Festsetzungs- und
Genehmigungsentscheid gegebenenfalls einer Überprüfung zuzuführenden
- Transformation nicht zu beurteilen, sondern lediglich zu klären, ob mit der
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angefochtenen Baubewilligung für die strittige Zwischennutzung eine unzu-
lässige Präjudizierung der angestrebten Transformation erfolgt. Gleichwohl
ist mit Blick auf ein von der Rekurrentin mehrfach angeführtes Argument,
wonach der behauptete "schleichende Übergang" in eine Mischzone schon
deshalb unzulässig sei, weil der kantonale Richtplan die Erhaltung bestehen-
der Industriegebiete vorschreibe, schon im vorliegenden Verfahren festzu-
halten, dass sich die rekurrentische Lesart der entsprechenden Passage des
kantonalen Richtplans als unhaltbar erweist. So wird zwar in der fraglichen -
Teil des ohnehin auf der obersten Abstraktionsstufe anzusiedelnden Raum-
ordnungskonzepts bildenden - Ziffer 1.3.1 des Richtplantexts unter dem Titel
"Stadtlandschaft - Dynamik ermöglichen" im Rahmen der Auflistung des
Handlungsbedarfs unter anderem die Erhaltung von Gewerbe- und Indust-
riegebiet, insbesondere für weniger wertschöpfungsintensive Betriebe, er-
wähnt, zugleich jedoch beispielsweise die Aktivierung von Potenzialen in
Umstrukturierungsgebieten aufgeführt. Das seitens der Rekurrentin vertre-
tene apodiktische Verbot einer nutzungsplanerischen Transformation beste-
hender Industriegebiete lässt sich dem kantonalen Richtplan mithin gerade
nicht entnehmen, so dass auch die Rüge einer Verletzung von Art. 9 Abs. 1
RPG (wonach Richtpläne für die Behörden verbindlich sind) ins Leere geht.
Nichts anderes ergibt sich schliesslich aus dem seitens der Rekurrentin an-
gerufenen Entscheid des Baurekursgerichts BRGE I Nr. 0075/2019 vom
24. Mai 2019 (www.baurekursgericht-zh.ch), da dieser zwar das öffentliche
Interesse an einer Erhaltung bestehender Industrie- und Gewerbegebiete -
im Zusammenhang mit einer angefochtenen BZO-Teilrevision mit entspre-
chender Stossrichtung - bekräftigt (vgl. insb. E. 7 und 8), dabei jedoch eben-
falls nicht die Ausschliesslichkeit dieser Zielsetzung propagiert.
Die seitens der Rekurrentin als Indizien für die behauptete schleichende Ver-
änderung des Zonenzwecks angeführten Umstände zielen zur Hauptsache
darauf ab, die Kurzfristigkeit und die Befristung der monierten Wohnnutzung
in Frage zu stellen. Diese Argumentation vermag jedoch aus folgenden
Gründen nicht zu verfangen: Was zunächst die Möglichkeit eines Kaufs der
Ausstellerbauten anbelangt, so geht damit kein Kauf von Land einher, so
dass eine allfällige Eigentümerstellung in Bezug auf die - gerade als Klein-
wohnformen für temporäre Aufstellung konzipierten - Ausstellerbauten keine
dauerhafte Beziehung zum Baugrundstück impliziert. Entgegen der Rekur-
rentin wird sodann die in der Baubewilligung genannte Zielsetzung nicht als
"langfristig" qualifiziert, wobei im Übrigen ein entsprechendes Verständnis
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hinsichtlich der Entwicklung des Areals gerade auf eine zukünftige Nutzung,
nicht aber auf die vorliegend strittige Zwischennutzung bezogen wäre (vgl.
zur Frage der Präjudizierung nachstehend). Ebenso wenig lassen die weite-
ren Infrastrukturen auf eine dauerhafte Wohnnutzung schliessen, da ihre Er-
richtung im Rahmen einer blossen mehrjährigen Zwischennutzung ohne
Weiteres sinnvoll erscheint und auch von ihrer Ausgestaltung (Jurte, Zelt
etc.) her der reversible Charakter nicht in Frage gestellt ist. Was den monier-
ten fehlenden Ausschluss einer Verlängerungsmöglichkeit anbelangt, so ist
zunächst festzuhalten, dass die kommunale Bewilligung die Zwischennut-
zung ausdrücklich nur bis zum 31. Dezember 2025 genehmigt (Dispositivzif-
fer 4). Dabei erklärt sich die Diskrepanz zum Rubrum, wo von einer Zwi-
schennutzung für 5 Jahre (2022-2027) die Rede ist, daraus, dass Letzteres
der Baueingabe entspricht, die Bewilligung aber, wie in den Erwägungen dar-
gelegt, gestützt auf die Stellungnahme der Verkehrsbetriebe Glattal (VBG)
mit Blick auf räumliche und zeitliche Konflikte mit der geplanten Glattalbahn-
Verlängerung auf den 31. Dezember 2025 befristet wurde (vgl. act. 3 S. 10).
In gleicher Weise lässt sich erklären, weshalb in der Gesamtverfügung (act.
4 S. 3) noch von einem Zeitraum bis 2027 ausgegangen wurde. Im Übrigen
lässt sich konstatieren, dass selbst bei - beispielsweise infolge Verzögerun-
gen des Glattalbahn-Ausbaus erfolgender - Verlängerung der Zwischennut-
zung bis ins Jahr 2027 der Charakter einer Zwischennutzung erhalten bliebe
und die nachfolgend abzuhandelnde Frage der Präjudizierung sich nicht in
anderer Weise präsentieren würde. Nichts abzuleiten vermag die Rekurren-
tin sodann aus der Erteilung einer gewässerschutzrechtlichen Ausnahmebe-
willigung und einer Ausnahmebewilligung für die Unterschreitung der Ge-
wässerabstandslinie, ist doch beides gerade für die geplante Zwischennut-
zung erforderlich, wobei sich auch das Fehlen einer ausdrücklichen Befris-
tung im Rahmen der Gesamtverfügung als unproblematisch erweist, nach-
dem sich diese von vornherein nur auf das mit dem kommunalen Entscheid
bewilligte Bauvorhaben bezieht und Letzterer wie erwähnt eine ausdrückli-
che Befristung enthält. Unbehelflich ist schliesslich auch der Verweis auf die
angebliche Bewilligung von Dekontamination und Sanierung der Bauparzel-
len. Zum einen hält die Gesamtverfügung insoweit im Gegenteil fest, die Ver-
einbarkeit mit Art. 3 der Altlastenverordnung (AltlV) sei deshalb sicherge-
stellt, weil durch das Bauvorhaben zukünftige altlastenrechtliche Massnah-
men weder verhindert noch wesentlich erschwert würden, wobei ausserdem
das Konzept für Aushub und Entsorgung, welches den Umgang mit ver-
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schmutzten Bauabfällen beschreibt, genehmigt wird. Eine eigentliche Sanie-
rung der Bauparzellen erfolgt damit gerade nicht (vgl. das Konzept für Aus-
hub und Entsorgung der J AG vom 15. Oktober 2021 [act. 22.12], S. 8, wo-
nach es sich lediglich um eine Teildekontamination handelt). Zum andern ist
letztlich insbesondere der Umfang der anfallenden und entsorgten ver-
schmutzten Bauabfälle nicht entscheidend, da die entsprechenden Arbeiten
jedenfalls unmittelbar für die strittige Zwischennutzung erforderlich sind und
insofern ebenfalls keine Rückschlüsse auf deren behauptete Dauerhaftigkeit