Decision ID: 912599be-3d55-528d-9051-1cf26bd074ad
Year: 1997
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

in fatto
a.
Il PR del comune di _ è stato adottato dal Consiglio comunale il 6.5.1994 e approvato parzialmente dal Consiglio di Stato con la risoluzione del _.11.1996.
Su taluni punti il PR è stato modificato d’ufficio, per altri l’approvazione è stata negata e il punto controverso rinviato per nuova decisione al Comune.
Nel proprio ricorso il comune contesta:
1.
che l’approvazione della zona R2 in località “_ - _ _” sia stata sospesa e chiede venga decisa positivamente;
2.
che la zona industriale sia stata in parte non approvata e in parte sospesa; ne chiede l’integrale approvazione;
3.
che il part. _ sia stato inserito in zona SAC, anziché semplicemente in zona agricola, come chiede venga pronunciato;
4.
che l’Inventario degli edifici fuori della zona edificabile sia stato modificato d’ufficio con declassamento di 11 rustici da meritevoli 1a a diroccati 2; il comune chiede il ripristino della classificazione originale;
5.
che l’inclusione del magazzino comunale in zona AP-EP sia subordinato all’ottenimento di un’autorizzazione di dissodamento in base all’art. 12 LFo; il comune chiede che il limite del bosco sia determinato nell’ambito della procedura di accertamento forestale in corso (art. 10 cpv. 2 LFo);
6.
che il Piano dell’acquedotto debba essere riveduto, sempre che a ciò tenda effettivamente la richiesta, confusamente formulata, del Consiglio di Stato; il comune chiede l’approvazione del piano nella versione decisa dal proprio legislativo;
7.
che l’art. 38 NAPR sia eccessivamente indeterminato e debba essere precisato;
8.
che la zona AP-EP designata nel PR come “piazza per _” non sia stata approvata e che debba essere regolamentata nell’art. 38 NAPR;
9.
il Comune chiede inoltre che il terreno del campo sportivo, posto dal PR in zona AP-EP, venga parimenti attribuito alla zona agricola.
Degli argomenti adotti dal Comune e dal Consiglio di Stato a suffragio delle rispettive tesi diremo, all’occorrenza, nei considerandi.
considerato

in diritto
1. Legittimazione
La legittimazione ricorsuale del comune è data in forza dell’art. 38 cpv. 4 lett. a LALPT.
Il ricorso, interposto nei termini previsti dall’art. 38 cpv. 1 LALPT, è tempestivo.
Sulla ricevibilità delle diverse censure e domande diremo qui di seguito nel giudizio, punto per punto, sulle censure testé enumerate.
2. ad a/1 - zona R2
Nella risoluzione del 29.11.1995 il Consiglio di Stato si era limitato a preannunciare la propria decisione, riservandosi di confermarla o modificarla dopo aver preso conoscenza delle osservazioni che gli interessati avrebbero presentato nel termine loro fissato a questo scopo.
In effetti la decisione fu presa con risoluzione del 3.4.96, vanamente avversata dal Comune che si vide respingere il proprio ricorso nella sentenza 5.12.1996 di questo tribunale.
La risoluzione del 29.11.1996 non contiene alcuna decisione impugnabile sul tema in esame; il ricorso su questo punto è
inammissibile
.
3. ad a/2 - zona industriale
Il punto ha formato oggetto di una separata istruttoria vertente essenzialmente sul rischio geologico e alluvionale cui è esposta la zona. A seguito delle risultanze della perizia giudiziaria esperita dal dott. _ _ è stato convenuto, nell’udienza del 9 aprile 1997, che il Comune adotti una variante che ridefinisca sia la zona industriale, includendovi i terreni la cui esclusione è contestata in causa, sia il piano del paesaggio, con stralcio delle aree designate a pericolo basso (giallo) e declassamento ad aree di pericolo basso di quelle indicate a pericolo medio (arancione). E’ stato pure convenuto di aggiungere, definendone il testo, un capoverso 9 all’art. 33 NAPR e di stralciare di conseguenza l’art. 33bis.
A variante cresciuta in forza di cosa decisa il TPT decreterà lo stralcio delle vertenze e deciderà sulle ripetibili.
Nell’attesa la causa rimane
sospesa
su questo punto, il che non impedisce che sia risolta sugli altri punti, maturi per il giudizio.
4. ad a/3 - zona SAC
Il comune postula che il part. _ venga rimesso in zona agricola.
Il Consiglio di Stato ha aggregato d’ufficio questa piccola area all’adiacente zona SAC per evitare una minuscola enclave, priva pianificatoriamente di significato, tra questa zona e la zona edificabile.
L’intervento governativo accoglie proposta e motivi della Sezione agricoltura, ai cui occhi non è determinante che il fondo non sia arabile, come rilevato dal Comune. Una rigida classificazione in base a questa caratteristica non si giustifica, a mente della Sezione, non ultimo perché è pensabile che il terreno venga successivamente bonificato.
Il motivo per cui il Comune vuole che il terreno rimanga in zona agricola - e precisamente classificato tra gli “
altri terreni idonei all’utilizzazione agricola
” - sta essenzialmente in ciò che in quell’ipotesi un’eventuale modifica di destinazione in prosieguo di tempo non comporterebbe l’obbligo di corrispondere un compenso agricolo, contrariamente a quanto avverrebbe col terreno in zona SAC. E una ridefinizione della destinazione sarebbe più difficile e laboriosa.
Allo stadio attuale della legislazione e ancor più della prassi, in attesa del Regolamento di applicazione della LTAgr, le preoccupazioni del comune non sono prive di fondamento.
Il terreno è stato messo in zona agricola più perché non si giustificava di allargare ad esso la zona edificabile che per reali esigenze dell’agricoltura. Da lì a farne una zona SAC solo perché questa è contigua e si vuole evitare che tra questa e la zona edificabile si intercali una minuscola zona agricola il passo è lungo e non risponde nel caso di specie a criteri di proporzionalità.
Ad ogni modo la soluzione comunale non appare dettata da motivi inconsistenti, priva di costrutto e di senso, in una parola irragionevole, tale da richiedere l’intervento correttivo dell’autorità superiore di vigilanza nonché di approvazione del PR.
In concreto un tale intervento viola nel contempo e lo spazio discrezionale da lasciarsi a norma dell’art. 4 LPT alle autorità pianificatorie inferiori e l’autonomia comunale, non potendo dunque trovare conferma in questa sede.
Il ricorso è
accolto
su questo punto.
5. ad a/4 - Inventario edifici fuori zona edificabile
Sul tema dell’Inventario degli edifici fuori della zona edificabile il TPT potrà pronunciarsi solo quando la scheda 8.1 del PD crescerà in forza di cosa giudicata. Attualmente è oggetto di diversi ricorsi presso il Gran Consiglio.
Pure su questo tema conviene
sospendere
la vertenza e decidere gli altri punti, maturi per il giudizio.
6. ad a/5 - accertamento forestale
Il punto è superato con la decisione di accertamento ex art. 10 cpv. 2 LFo chiesta dal ricorrente (ris. gov. 16.7.1996). Su questo punto il ricorso è divenuto
senza oggetto
.
7. ad a/6 - Piano acquedotto
La richiesta di verificare se occorra aggiornare il Piano dell’acquedotto, con particolare attenzione, dal punto di vista della lotta contro gli incendi, al rischio posto in essere dalla _, non va intesa come decisione di natura pianificatoria, con riflessi sull’approvazione del PR. Il piano è stato approvato e “
l’eventuale aggiornamento ... , una volta esperita la necessaria verifica, non impone evidentemente nessuna procedura particolare. Esso servirà unicamente da base per l’allestimento dei piani realizzativi e così soddisfare e pianificare le esigenze poste dalla legge specifica per la lotta contro gli incendi.
” Così il Consiglio di Stato nella sua risposta del 21.3.1996. Il ricorso è quindi
inammissibile
su questo punto.
8. ad a/7
La lettura dell’art. 38 NAPR pone in immediata evidenza l’estrema genericità della formulazione che non poteva che portare al rifiuto governativo di approvare il disposto. Siamo a livelli di definizioni tautologiche più che di utile regolamentazione. Così il primo capoverso: “
la zona definita per attrezzature ed edifici d’interesse pubblico o collettivo comprende tutte le aree destinate a tale scopo
”. O il secondo: “
sono ammesse solo le attrezzature e costruzioni a carattere pubblico o collettivo quali palazzo comunale, chiesa, cimitero, attrezzature sportive, aree di svago, ecc.
” Tralasciamo il terzo capoverso che impone l’osservanza delle normative in materia di prevenzione e rimozione delle barriere architettoniche e passiamo al quarto e ultimo: “
Il Municipio deciderà caso per caso, sentito il parere dell’autorità cantonale competente, le disposizioni da osservare per la costruzione degli edifici pubblici e per la salvaguardia estetica della zona
.” Più indeterminato di così!
E’ pacifico e ripetutamente affermato dalla giurisprudenza di questo tribunale che pure le aree destinate dal PR a scopi d’interesse pubblico devono essere regolamentate, così come devono esserlo le altre zone del piano.
Non v’è una sorta di recinto sacro, sottratto alla legge dei comuni cittadini, per le opere d’interesse pubblico. Sorta di extraterritorialità a favore dell’ente pubblico pianificante le proprie opere.
Il principio è peraltro sancito dall’art. 29 cpv. 1 lett. b) LALPT ai cui sensi le NAPR devono stabilire: “le regole particolari sull’utilizzazione e i parametri edilizi per ogni singola zona
comprese quelle destinate ad edifici e attrezzature pubbliche”
(risalto ns.)
.
Giudiziosamente quindi il comune ha accettato nell’udienza del 13.9.1996 di proporre adeguate norme edificatorie per le AP relative al “campo da gioco”, “scuola materna”, “magazzino comunale”.
Il ricorso ha perso interesse su questo argomento, è divenuto
senza oggetto
.
9. ad a/8
9.1.
Il PR del Comune di _ adottato dal Consiglio comunale il 6 maggio 1994 prevede una “
piazza per _
” inserendo la relativa area in una zona AP-EP retta dall’art. 38 NAPR.
L’opera è stata nel frattempo realizzata. Il piazzale è stato asfaltato e viene utilizzato principalmente per il trasbordo di merci.
Nell’approvare con la risoluzione del 29.11.1995 il PR del comune di _ il Consiglio di Stato ha fatto ordine al Municipio di modificare la denominazione dell’opera in “
piazza per _ esterni di _
”, invitandolo a disciplinarla mediante l’adozione di adeguate norme di attuazione. L’art. 38 NAPR, ritenuto troppo generico e indifferenziato non è approvato e
dovrà “
essere completato con l’indicazione dello scopo dell’infrastruttura e che in quest’area non possono essere erette costruzioni al suo esercizio
”.
9.2.
Nel suo ricorso il Comune contesta la non approvazione dell’art. 38 NAPR che a suo giudizio regolamenta con sufficiente determinatezza l’edificabilità e l’uso delle zone AP-EP previste dal piano.
Per quanto attiene specificatamente alla piazza per _, rileva ch’essa è identica a quelle istituite in quasi tutti i comuni ticinesi, d’intesa con le tre ditte titolari dell’autorizzazione generale per effettuare _ esterni al di fuori degli _. Queste operano regolarmente sul territorio ticinese e sono perfettamente a conoscenza di quanto si possa o non si possa fare su una piazza di _ comunale.
Chiede quindi il mantenimento dell’art. 38 NAPR nella sua formulazione originale.
9.3.
Nell’udienza del 12 settembre 1996 si decide di tenere in sospeso la vertenza sul tema delle zone AP-EP e in particolare della piazza per _, nell’attesa di una presa di contatto tra l’ing. _ e il Comune stesso.
Con scritto del 24.2.1997 all’Ufficio federale dell’aviazione civile (UFAC) il Dipartimento del territorio fa presente la necessità che l’annoso problema delle “piazze di lavoro esterne” venga finalmente risolto sul piano del diritto federale, per quindi consentire al cantone di regolamentare l’ubicazione e l’uso delle opere con gli strumenti della pianificazione del territorio, ad es. attraverso una specifica scheda di PD.
L’UFAC risponde il 7 maggio 1997 riconoscendo i limiti della legislazione federale attuale (LNA) e confermando l’intenzione di adoperarsi per una sua modificazione che tuttavia ritiene particolarmente delicata e di non immediata attuazione.
9.4.
Nel suo scritto del 27 maggio 1997 al TPT il Dipartimento commenta le precisazioni dell’autorità federale rilevando che la situazione rimane sostanzialmente immutata e con essa l’impossibilità per il Consiglio di Stato di approvare la proposta comunale.
9.5.
Nel presentare il 25 luglio 1997 le proprie osservazioni il Comune si dichiara d’accordo di modificare la denominazione dell’area sulla quale si posano e _ gli _ in “
area di _ esterna per _
.” Ritiene tuttavia superflua una regolamentazione specifica dell’uso ammissibile di detta area nelle NAPR “
in quanto già prevista in modo dettagliato sia dagli art. 12 e seg. del Decreto esecutivo concernente i voli a bassa quota e gli _ esterni effettuati con _ del 17.6.1987, sia dalle norme contenute nelle ‘autorizzazioni di effettuare _ durante _ commerciali con _ ed _, rilasciate alle singole imprese di trasporto dall’UFAC, le quali prevedono inoltre severe sanzioni qualora non venissero rispettate le condizioni ivi poste”
. Basta dunque la chiara denominazione di area di _ esterna per _. Il Comune chiede quindi l’accoglimento del ricorso ai sensi del considerando N. 2.
9.6. in diritto
La competenza legislativa in materia di navigazione aerea è riservata dalla Costituzione federale alla Confederazione (art. 37ter Cost).
In base alla Legge federale del 21.12.1948 sulla navigazione _ (LNA), all’Ordinanza del 14.11.1973 sulla navigazione _ (ONA) e all’Ordinanza sull’infrastruttura _ del 23.11.1994 (OSIA) l’_, il decollo e lo stazionamento di _ può solo avvenire o in eliporti o in aree di _. Altre strutture non sono ammesse e il cantone non può prevederne di proprie né ammettere un uso di quelle legittime che ne stravolga natura e funzione.
Le aree di _ sono terreni utilizzati per effettuare _ esterni, ossia al di fuori di un aerodromo, risp. di un eliporto. Questi _ richiedono un’autorizzazione caso per caso o per una durata determinata. L’uso regolare dell’_, la sua manutenzione e stazionamento appartengono invece all’eliporto.
La legge non definisce l’area di _, prescrive solo a proposito dell’uso prolungato che non vi si devono creare
situazioni
(Zustände) simili a quelle di un aerodromo (così il testo tedesco dell’art. 6.1 dell’autorizzazione di effettuare _ esterni durante voli commerciali: il testo italiano parla invece all’art. 7.1 di
infrastrutture
simili a quelle di un aerodromo). In particolare non vi si possono erigere costruzioni o usarne di preesistenti che consentano di stazionare il _ in modo prolungato o di usarlo regolarmente partendo dall’area in questione.
Anche se il testo legale non lo dice esplicitamente risulta chiaramente che un uso regolare, prolungato, sistematico non è ritenuto compatibile con la natura e lo scopo dell’area di _ esterna, che va nettamente distinta da un _ (_).
Se l’intensità dell’uso è un fondamentale criterio distintivo, non è tuttavia a priori incompatibile col concetto dell’area in parola un suo uso frequente o prolungato “
nell’ambito di _ di lavoro (ad esempio _ su cantieri, trasporto di legnami, ecc.)
”, nel qual caso “
il programma dei voli deve essere discusso preventivamente con l’autorità comunale interessata
”. E’ quanto dispone l’art. 14 (Voli di lavoro) del DE conc. i voli a bassa quota con _, Capitolo II Disposizioni federali vigenti.
Quale sia tuttavia la soglia a partire dalla quale non si abbia più a che fare con un’area di _ ma con una figura intermedia simile all’eliporto non è deducibile dalla legge che è silente in proposito.
Può il cantone colmare questa lacuna e soprattutto può esigere che lo faccia il comune precisando nelle norme di attuazione del suo PR le condizioni d’uso di un’area appositamente inserita a questo scopo in zona AP-EP?
La risposta è alla fin fine negativa.
Non spetta al Cantone e tantomeno al comune stabilire quando un’area di _ non è più tale.
Il concetto è di diritto federale e il diritto cantonale non può influire sulla sua interpretazione attraverso proprie disposizioni legali che ne possano o dilatare o ridurre il senso e con ciò l’applicazione.
Se dell’area vien fatto un uso così intensivo da trasformarla in quasi-_ le autorità di vigilanza (Municipio, Ufficio dell’_ cantonale, polizie cantonale e comunale) lo segnaleranno all’UFAC, tramite l’Ufficio dell’aeroporto cantonale, affinché vengano assunti gli opportuni provvedimenti.
Toccherà all’Ufficio federale stabilire se l’uso dell’area esorbita dai limiti compatibili con la sua natura e ordinare una congrua limitazione dei voli.
(Da non confondere con il ritiro, rispettivamente la limitazione dell’”
autorizzazione di effettuare _ esterni durante _ commerciali
”, che l’autorizzazione non prevede in caso di inadempimento delle condizioni relative all’
Utilizzazione ripetuta
; cfr. art. 7 e 8.2 dell’autorizzazione).
E’ ben chiaro che l’assenza di una chiara definizione dell’area di _ e dei parametri che consentano di stabilire quando degeneri in piazza di lavoro pone non pochi problemi. L’area contiene in sé questa potenzialità. Basta uno spiazzo libero e sufficientemente spianato. Non servono costruzioni aggiuntive.
Determinante è l’intensità dell’uso, la regolarità del servizio, il suo carattere continuativo, non occasionale. Ma quando intensità, regolarità, continuità sono tali da non più conciliarsi col concetto di area di _ esterna?
Ed è anzitutto opportuno adottare parametri restrittivi che limitino l’operatività di queste aree a vantaggio degli eliporti, rispettivamente delle piazze di lavoro (se verranno previste dalla legge)?
Decentralizzare o centralizzare? Meglio lasciare che sia il mercato a decidere di caso in caso o pianificare dall’alto? Nel primo caso il rischio di un’incontrollata, disordinata disseminazione dei punti d’_, ma anche una più mirata distribuzione dei disagi; nel secondo una più razionale organizzazione del servizio, una più facile dislocazione delle basi operative in punti discosti dall’abitato, ma anche un allungamento delle percorrenze e quindi delle zone attraversate dal rumore.
Tutto ciò, ed è solo la punta dell’iceberg, mostra le intrinseche difficoltà di trovare soluzioni soddisfacenti a livello legislativo. In queste condizioni legiferare diventa problematico e fors’anche poco saggio.
E’ ad ogni modo solo se il diritto federale istituirà e disciplinerà le “piazze di lavoro” che il cantone potrà a sua volta assumere i provvedimenti di natura pianificatorio-territoriale propri a mettere ordine nell’attuale scenario, ponendo un freno alla diffusione indiscriminata dell’uso dell’_.
Nello stato attuale non vi sono le premesse per ordinare al comune di inserire nelle NAPR disposizioni regolanti la prevista area di _ onde evitare che si trasformi surrettiziamente in “piazza di lavoro”. Da un lato non ci sono i criteri distintivi che consentano di stabilire quando ciò avvenga, dall’altro si porrebbe un divieto ch’è già implicito nella legge federale e si creerebbe un’inutile ridondanza, come giustamente osserva il Comune.
Il realtà che l’area si chiami piazza per _ col termine ufficiale di “area di _ esterna” è ininfluente sul piano giuridico: l’uso che è lecito farne non cambia. La questione è solo di opportunità.
D’altronde la disponibilità del Comune ad adottare la denominazione legale rende senza oggetto la vertenza su questo preciso punto; per il resto il ricorso merita
accoglimento
.
10. ad a/8 - compenso agricolo
Il Consiglio di Stato ha fissato al comune un termine di un anno per presentare una proposta di compenso reale dei terreni che l’ampliamento della zona edificabile ha sottratto alla zona agricola.
Il comune si ripropone di offrire in compensazione il terreno del campo di calcio, inserito in zona AP-EP dal PR.
A questo fine chiede che, pur mantenendo la sua funzione di campo sportivo, il terreno venga attribuito alla zona agricola. Questa avrebbe la funzione di zona base alla quale verrebbe a sovrapporsi la zona AP-EP. Soluzione, avverte il Comune, analoga a quella, ammessa da dottrina e giurisprudenza, di una zona destinata a cava di ghiaia sovrapposta ad una zona agricola.
Il quesito se tale forma di compenso sia ammissibile non può trovare risposta in questa sede.
Infatti il comune non contesta la zona AP-EP, chiede che venga sdoppiata da una zona agricola. Chiede quindi l’inserimento nel PR di un fattore nuovo sul quale il Consiglio di Stato non ha avuto modo di pronunciarsi all’atto di approvare il piano. La soluzione proposta in questa sede è una soluzione nuova che nulla vieta al comune di adottare nella forma di una variante di PR e di sottoporre al Consiglio di Stato per approvazione, previa verifica se l’inserimento in zona agricola di un terreno gravato da vincolo AP-EP verrà ammesso a titolo compensativo. Ma è tema da delucidare in quella, non in questa sede.
Manca sull’argomento una decisione impugnabile, che ancora non è stata presa né avrebbe potuto esserlo.
Il ricorso è
improponibile
su questo punto.
Ciò visto e considerato