Decision ID: c79c0d8e-323b-4888-a5e2-07d92670c0e0
Year: 2022
Language: de
Court: AG_OG
Chamber: AG_OG_006
Canton: AG
Region: Northwestern_Switzerland
Law Area: 

Das Verwaltungsgericht entnimmt den Akten:
A.
1.
Mit Beschluss vom 10. September 2014 (RRB Nr. 2014-001014) geneh-
migte der Regierungsrat die Konzeption Zivilschutz Kanton Aargau 2013
mit Grundlagen und Empfehlungen für eine Neuorganisation des Aargauer
Zivilschutzes. Basierend auf diesem Konzept legte er elf Bevölkerungs-
schutzregionen fest, die je ein Regionales Führungsorgan (RFO) und eine
Zivilschutzorganisation (ZSO) umfassen. Gleichzeitig beauftragte er das
Departement Gesundheit und Soziales (DGS), Abteilung Militär und Bevöl-
kerungsschutz, mit der Umsetzung der Konzeption (Neuorganisation) bis
zum 31. Dezember 2019.
2.
Am 22. Januar 2019 beantragte der Regionalplanungsverband Baden
Regio dem Regierungsrat, die drei bisherigen Bevölkerungsschutzregionen
Baden Region, Wasserschloss und Wettingen-Limmattal nicht – wie im
Regierungsratsbeschluss vom 10. September 2014 und der zugrundelie-
genden Konzeption vorgesehen – zu einer Bevölkerungsschutzregion zu-
sammenzufassen, sondern zwei Bevölkerungsschutzregionen Baden und
Wettingen-Limmattal zu schaffen.
Einen vergleichbaren Antrag stellte der Gemeindeverband Bevölkerungs-
schutz der Region Suhrental-Uerkental dem Regierungsrat am 28. Mai
2019, wonach die Region Suhrental-Uerkental als eigenständige Bevölke-
rungsschutzregion zu belassen und nicht mit den bisherigen zwei Bevölke-
rungsschutzregionen Zofingen Region und Wartburg zu einer neuen Bevöl-
kerungsschutzregion Aargau West zusammenzulegen sei.
3.
Mit Beschluss vom 25. September 2019 (RRB Nr. 2019-001199) gab der
Regierungsrat dem Antrag des Regionalplanungsverbands Baden Regio
statt; denjenigen des Gemeindeverbands Bevölkerungsschutz der Region
Suhrental-Uerkental lehnte er ab. Die Frist für die Umsetzung der Konzep-
tion Zivilschutz Kanton Aargau 2013 wurde bis zum 31. Dezember 2021
verlängert und die Zielstruktur neu auf zwölf statt elf Bevölkerungsschutz-
regionen festgelegt. Dieser Entscheid wurde den Antragsstellern mit zwei
separaten Schreiben des damaligen Landammanns vom 27. September
2019 samt Begründung eröffnet.
B.
1.
Mit Eingabe vom 26. November 2019 ersuchte der Gemeindeverband Be-
völkerungsschutz der Region Suhrental-Uerkental den Regierungsrat um
- 4 -
Wiedererwägung und Abänderung des Entscheids, die Region Suhrental-
Uerkental in die Bevölkerungsschutzregion Aargau West zu integrieren. Die
Begründung dazu lieferte der Gemeindeverband in seiner Eingabe vom
13. Juli 2020 nach.
Parallel dazu ersuchten die Zivilschutzorganisationen Zofingen Region und
Wartburg den Vorsteher des DGS mit Schreiben vom 8. Juni 2020 um Frei-
gabe des Starts eines reduzierten Fusionsprojekts ohne Beteiligung der
Region Suhrental-Uerkental.
2.
An einer Besprechung zwischen Vertretern des DGS und der Bevölke-
rungsschutzregionen Zofingen Region, Wartburg und Suhrental-Uerkental
vom 3. September 2020 konnte keine einvernehmliche Lösung erzielt wer-
den.
3.
Nach Eröffnung eines förmlichen Verfahrens am 16. Dezember 2020 mit
Stellungnahme der Zivilschutzorganisationen Zofingen Region und Wart-
burg vom 13. Januar 2021 zum Wiedererwägungsgesuch des Gemeinde-
verbands Bevölkerungsschutz der Region Suhrental-Uerkental entschied
der Regierungsrat am 28. April 2021 (RRB Nr. 2021-000488):
1. Aus den 23 Gemeinden der bisherigen Bevölkerungsschutzregionen Zofingen Region (Brittnau, Murgenthal, Rothrist, Strengelbach, Vordemwald und Zofingen), Wartburg (Aarburg und Oftringen) und Suhrental-Uerkental (Bottenwil, Hirschthal, Holziken, Kirchleerau, Kölliken, Moosleerau, Muhen, Reitnau, Safenwil, Schlossrued, Schmiedrued, Schöftland, Staffelbach, Uerkheim und Wiliberg) wird (vorbehältlich der Rechtskraft des vorliegenden Entscheids) gestützt auf § 3 Abs. 2 Bst. a des Gesetzes über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz im Kanton Aargau (Bevölkerungsschutz- und Zivilschutzgesetz Aargau, BZG-AG) die Bevölkerungsschutzregion Aargau West gebildet.
2. Die in Ziffer 1 genannten Gemeinden werden (vorbehältlich der  des vorliegenden Entscheids) beauftragt, ein Fusionsprojekt  und dem Departement Gesundheit und Soziales (Abteilung Militär und Bevölkerungsschutz) über den Fortgang der Arbeiten Bericht zu erstatten.
3. Der Zeitraum für die Umsetzung der Konzeption Zivilschutz Aargau 2013 wird in Abweichung von Ziffer 5 des Regierungsratsbeschlusses vom 19. September 2019 (RRB Nr. 2019-001199) vom 31. Dezember 2021 auf den 31. Dezember 2023 verlängert.
4. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben und keine  ausgerichtet.
- 5 -
C.
1.
Dagegen liessen der Gemeindeverband Bevölkerungsschutz der Region
Suhrental-Uerkental und die daran beteiligten Verbandsgemeinden am
4. Juni 2021 Beschwerde beim Verwaltungsgericht einreichen, mit den
Anträgen:
1. In Gutheissung der Beschwerde sei der Regierungsratsbeschluss Nr. 2021-000488 vom 28. April 2021 aufzuheben.
2. Unter den gesetzlichen Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Verfahrensantrag:
3. Das Beschwerdeverfahren sei zu sistieren, mindestens bis zum Abschluss der Fusionsgespräche zwischen den Beschwerdeführern und den  der Bevölkerungsschutzregionen Zofingen Region und Wartburg zur Bevölkerungsschutzregion Aargau West bzw. bis eine der Parteien im vorliegenden Beschwerdeverfahren die Fortsetzung des  beantragt.
2.
Mit Eingabe vom 7. Juli 2021 beantragte das DGS, Generalsekretariat,
vorab die Abweisung des Sistierungsgesuchs.
3.
Mit Verfügung vom 13. Juli 2021 wies der instruierende Verwaltungsrichter
das Sistierungsgesuch ab und eröffnete den Entscheid im Dispositiv, unter
Hinweis auf die Möglichkeit, eine begründete Ausfertigung zu verlangen.
4.
Mit Beschwerdeantwort vom 23. August 2021 stellte das DGS, Generalse-
kretariat, den Hauptantrag, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten. Even-
tualiter sei die Beschwerde abzuweisen, beides unter Kostenfolgen.
5.
In der Replik vom 17. November 2021 hielten die Beschwerdeführer an
ihren Anträgen fest. Der Inhalt der Duplik des DGS vom 16. Dezember
2021 deckt sich vollständig mit demjenigen der Beschwerdeantwort vom
23. August 2021.
D.
Das Verwaltungsgericht hat den Fall am 27. April 2022 beraten und ent-
schieden.
- 6 -

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
I.
1.
Gegen letztinstanzliche Entscheide der Verwaltungsbehörden ist die Ver-
waltungsgerichtsbeschwerde zulässig (§ 54 Abs. 1 des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege vom 4. Dezember 2007 [Verwaltungsrechtspfle-
gegesetz, VRPG; SAR 271.200]). Das gilt auch für den Rechtsschutz in
den Bereichen des Bevölkerungs- und Zivilschutzes (§ 48 Abs. 2 des
Gesetzes über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz im Kanton
Aargau vom 4. Juli 2006 [Bevölkerungsschutz- und Zivilschutzgesetz
Aargau, BZG-AG; SAR 515.200]). Der angefochtene Entscheid des Regie-
rungsrats ist verwaltungsintern letztinstanzlich. Das Verwaltungsgericht ist
somit für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
2.
In den Erw. 1.2 bis 1.4 des angefochtenen Entscheids äusserte sich die
Vorinstanz zum Thema Wiedererwägung und gelangte zum Schluss, das
Gesuch des Gemeindeverbands Bevölkerungsschutz der Region
Suhrental-Uerkental vom 26. November 2019 (Vorakten, act. 3) trotz der
Bezeichnung als "Wiedererwägungsgesuch" nicht als solches, sondern als
Erstgesuch um Erlass eines anfechtbaren Entscheids über die Zusammen-
legung der bisherigen Bevölkerungsschutzregionen Suhrental-Uerkental,
Zofingen Region und Wartburg zur neuen Bevölkerungsschutzregion
Aargau West entgegenzunehmen. Entsprechend wurden die Vorausset-
zungen einer Wiedererwägung von der Vorinstanz nicht ("näher") geprüft.
Auf das Gesuch wurde ohne weiteres eingetreten und es wurde materiell
beurteilt. Die Vorinstanz befand, zwar sei das ursprüngliche Gesuch des
Gemeindeverbands Bevölkerungsschutz der Region Suhrental-Uerkental
vom 28. Mai 2019 um Verzicht auf Einbezug in die neue Bevölkerungs-
schutzregion Aargau West vom Regierungsrat schon einmal (mit dem RRB
Nr. 2019-001199 vom 25. September 2019) materiell beurteilt worden. Weil
jedoch dieser Beschluss nicht in Form eines Entscheids gemäss § 26
VRPG, sondern in Briefform eröffnet worden sei, liege keine der Wiederer-
wägung zugängliche Verfügung vor (angefochtener Entschied, Erw. 1.4).
Ob auch der ursprüngliche Regierungsratsbeschluss Nr. 2014-001014 vom
10. September 2014, mit welchem der Kanton Aargau neu in elf Bevölke-
rungsschutzregionen eingeteilt und die bisherige Bevölkerungsschutzre-
gion Suhrental-Uerkental der neuen Bevölkerungsschutzregion Aargau
West zugeteilt wurden, nicht als der Wiedererwägung zugänglicher Ent-
scheid gemäss § 26 VRPG eröffnet wurde, entzieht sich der Kenntnis des
Verwaltungsgerichts. Der betreffende Beschluss liegt nicht bei den Akten.
Jedenfalls hat der Regierungsrat die Angelegenheit mit dem vorliegend an-
gefochtenen Entscheid vom 28. April 2021 (RRB Nr. 2021-000488) neu
- 7 -
materiell beurteilt. Folglich ersetzt dieser neue Entscheid allfällige frühere
Entscheide in der gleichen Sache (soweit es die Integration der Bevölke-
rungsschutzregion Suhrental-Uerkental in die neue Bevölkerungsschutzre-
gion Aargau West betrifft). Mit der von den Beschwerdeführern beantragten
Aufhebung dieses Entscheids entfiele somit die umstrittene Verpflichtung
der Verbandsgemeinden des Gemeindeverbands Bevölkerungsschutz der
Region Suhrental-Uerkental, zusammen mit den Gemeinden der Zivil-
schutzorganisationen Zofingen Region und Wartburg die Bevölkerungs-
schutzregion Aargau West zu bilden und die dafür erforderlichen organisa-
torischen Vorkehren (Fusionsprojekt) zu treffen.
3.
3.1.
Das DGS, Generalsekretariat, wendet in seinen Rechtsschriften ein, der
Gemeindeverband Bevölkerungsschutz der Region Suhrental-Uerkental
und die ihm angehörenden Gemeinden seien nicht zur vorliegenden Be-
schwerde legitimiert.
Durch die Zuteilung zu einer Bevölkerungsschutzregion seien die Gemein-
den offensichtlich nicht gleich oder ähnlich wie eine Privatperson in schutz-
würdigen eigenen Interesse im Sinne von § 42 lit. a VRPG betroffen. Daher
setze das schutzwürdige eigene Interesse an der Beschwerdeführung
voraus, dass der angefochtene Rechtsakt ein wichtiges öffentliches Inte-
resse des Gemeinwesens erheblich berühre. Das Gemeinwesen müsse
auf qualifizierte Art und Weise in seinen hoheitlichen Interessen betroffen
sein. Das Bundesgericht bejahe ein solches Berührtsein unter anderem bei
Eingriffen in wichtige vermögensrechtliche Interessen, welche die Aufga-
benerfüllung der Gemeinde beeinträchtigen können – zum Beispiel im Zu-
sammenhang mit dem interkommunalen Finanzausgleich, namhaften Sub-
ventionsbeträgen, der Pflicht zur Auszahlung von Sozialhilfegeldern oder
bei Auswirkungen auf das Gemeinwesen in seiner Funktion als öffentlicher
Arbeitgeber. Das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau gehe von eige-
nen schutzwürdigen Interessen einer Gemeinde aus, wenn sie dem spezi-
fisch lokalen Lebensbereich entspringen, womit jene Belange gemeint sei-
en, welche die Gemeindeeinwohner erheblich anders als die Kantonsein-
wohner im Allgemeinen berührten. Die Zugehörigkeit zu einer bestimmten
Bevölkerungsschutzregion spiele für die Erfüllung der Aufgaben der Ge-
meinden auf dem Gebiet des Bevölkerungs- und Zivilschutzes keine ent-
scheidende Rolle. Es gehe auch nicht um öffentliche Interessen, die einen
spezifisch lokalen Bereich betreffen. Der Bevölkerungs- und Zivilschutz sei
vielmehr eine Aufgabe, welche in allen Gemeinden nach Massgabe des
Bundes- und des kantonalen Rechts grundsätzlich in gleicher Weise erfüllt
werden müsse. Entsprechend könnten die Beschwerdeführer kein schutz-
würdiges eigenes Interesse geltend machen, um den Entscheid über die
Zuteilung zu einer Bevölkerungsschutzregion anzufechten.
- 8 -
Auch die nach Massgabe von § 106 der Verfassung des Kantons Aargau
vom 25. Juni 1980 (KV; SAR 110.000) gewährleistete Gemeindeautonomie
verleihe den Beschwerdeführern in der vorliegenden Konstellation keine
Beschwerdebefugnis. Nach konstanter Rechtsprechung des Bundesge-
richts sei eine Gemeinde in einem Sachbereich autonom, wenn das kanto-
nale Recht diesen Bereich nicht abschliessend ordne, sondern ihn ganz
oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlasse und ihr dabei eine
relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräume. Gemäss § 3 Abs. 2 lit. a
BZG-AG bezeichne der Regierungsrat nach Anhörung der Gemeinden die
Bevölkerungsschutzregionen. Er könne die Gemeinden innerhalb einer sol-
chen Bevölkerungsschutzregion zur Zusammenarbeit verpflichten (§ 3
Abs. 3 BZG-AG). Aufgrund dieser gesetzlichen Vorgaben bestehe in die-
sem Bereich eine ausschliessliche und abschliessende Entscheidkompe-
tenz des Regierungsrats. Die Gemeinden könnten einzig darüber befinden,
ob sie diesen Entscheid mit dem Instrument des Gemeindeverbands oder
demjenigen des Gemeindevertrags umsetzen wollten. Ansonsten seien die
kantonalen Erlasse auf dem Gebiet des Bevölkerungs- und Zivilschutzes
relativ detailliert. Das gelte auch für die Aufgaben der Bevölkerungsschutz-
regionen. Ein gewisser Spielraum verbleibe den Gemeinden demnach ein-
zig bei der Regelung der Zusammenarbeit untereinander und beim Vollzug
der Aufgaben. Von einer für die Gemeindeautonomie erforderlichen relativ
erheblichen Entscheidungsfreiheit im Sinne der bundesgerichtlichen Praxis
könne insofern nicht gesprochen werden.
3.2.
Die Beschwerdeführer bringen dagegen vor, die Zuweisung der Verbands-
gemeinden zur Bevölkerungsschutzregion Aargau West beeinträchtige die
Zweckerreichung des Beschwerdeführers 1 und greife in dessen Organisa-
tion und Struktur ein. Der Entscheid verpflichte die Verbandsgemeinden zur
Fusion (recte: Zusammenarbeit) mit anderen Gemeinden. Sie müssten da-
für aus dem Gemeindeverband Bevölkerungsschutz der Region Suhrental-
Uerkental austreten bzw. diesen auflösen. Durch den Verlust seiner Exi-
stenz und der Aufgabenerfüllung nach § 9 BZG-AG sei der Beschwerdefüh-
rer 1 in seinen eigenen persönlichen Interessen berührt. Die einzelnen Ver-
bandsgemeinden trügen die Verantwortung für den Bevölkerungsschutz in
ihren Gemeinden (§ 9 BZG-AG). Durch die Zwangsfusion (recte: Zwangs-
zusammenarbeit) mit den anderen Gemeinden der Bevölkerungsschutzre-
gion Aargau West könnten sie ihrer Verpflichtung nicht mehr gleichermas-
sen nachkommen. Zudem würden die Kosten steigen. Sie seien somit als
Träger der Verantwortung für den Schutz ihrer Bevölkerung als auch als
Gemeinden in ihren eigenen finanziellen Interessen vom Entscheid des Re-
gierungsrats betroffen und müssten sich, da er zu höheren Kosten führen
werde, dagegen zur Wehr setzen können. Die Beschwerdelegitimation der
Beschwerdeführer sei daher zu bejahen.
- 9 -
Letztlich seien alle Beschwerdeführerenden auch in ihrer Gemeindeauto-
nomie betroffen. Beim Entscheid über die Bezeichnung der Bevölkerungs-
schutzregionen bewege sich der Regierungsrat nicht in einem rechtsfreien,
gerichtlich nicht überprüfbaren Raum. Er müsse seinen Entscheid nach
pflichtgemässem Ermessen fällen und die Gemeinden so den Bevölke-
rungsschutzregionen zuteilen, dass diese ihre Verantwortung und Aufga-
ben im Rahmen des Bevölkerungsschutzes tatsächlich wahrnehmen könn-
ten. Es gehe somit auch nicht um einen Entscheid mit vorwiegend politi-
schem Charakter. Der vom Regierungsrat eingeräumte Spielraum bei der
Regelung der Zusammenarbeit der Gemeinden untereinander und beim
Vollzug der Aufgaben bedeute rechtlich ausgedrückt eine rechtlich über-
prüfbare Ermessensausübung. Falsch liege der Regierungsrat in der An-
nahme, er könne nach Anhörung der Gemeinden frei über deren Zuteilung
zu Bevölkerungsschutzregionen entscheiden. Mit der laufenden Revision
des BZG-AG sei beabsichtigt, den Begriff der "Anhörung" durch denjenigen
der "Konsultation" der Gemeinden zu ersetzen. Die Anhörung im Sinne
einer Konsultation verlange, dass die vorgebrachten Argumente aufgenom-
men, gewichtet und in der darauffolgenden Entscheidung abgewogen wer-
den, was eine Ermessensbetätigung voraussetze. Würden die Argumente
der Gemeinde nicht gehört, falsch gewichtet oder ungenügend abgewogen,
könne sie sich dagegen wehren.
3.3.
3.3.1.
Vorauszuschicken gilt es, dass der Beschwerdeführer 1 als Zweckverband
zur Erfüllung der Aufgaben seiner Verbandsgemeinden auf dem Gebiet des
Bevölkerungs- und Zivilschutzes keine eigenen, über die Interessen seiner
Verbandsgemeinden hinausgehenden Interessen an der Beschwerdefüh-
rung bzw. an der Aufhebung des angefochtenen Entscheids geltend ma-
chen kann. Deshalb begründet die Tatsache allein, dass im Zuge der Bil-
dung der Bevölkerungsschutzregion Aargau West in die Organisation und
Strukturen des Beschwerdeführers 1 eingegriffen respektive dieser aufge-
löst wird, noch kein schutzwürdiges Interesse im Sinne von § 42 lit. a
VRPG. Ein solches setzt vielmehr voraus, dass die an ihm beteiligten Ver-
bandsgemeinden, d.h. die Beschwerdeführerinnen 2 bis 16, ihrerseits ein
schutzwürdiges eigenes Interesse daran haben, nicht zur neu gebildeten
Bevölkerungsschutzregion Aargau West zu gehören und sich nicht zu die-
sem Zweck mit den Gemeinden der Zivilschutzorganisationen Zofingen Re-
gion und Wartburg zu einem neuen Gemeindeverband zusammenschlies-
sen oder mit diesen Gemeinden einen Gemeindevertrag zur Regelung der
Zusammenarbeit beim Vollzug der Bevölkerungs- und Zivilschutzaufgaben
abschliessen zu müssen.
Nach der bereits von der Vorinstanz zitierten Rechtsprechung (Aargaui-
sche Gerichts- und Verwaltungsentscheide [AGVE] 2017, S. 264 mit Hin-
weisen; 2016, S. 324) geht das Verwaltungsgericht bei Beschwerden von
- 10 -
Gemeinden nur zurückhaltend von einem schutzwürdigen eigenen Interes-
se im Sinne von § 42 lit. a VRPG aus, nämlich wenn es sich um öffentliche
Interessen handelt, die dem spezifischen lokalen Lebensbereich entsprin-
gen und die Einwohner der betroffenen Gemeinde(n) erheblich anders als
die Kantonseinwohner im Allgemeinen berühren. Eine solche spezifische
Betroffenheit der Verbandsgemeinden des Gemeindeverbands Bevölke-
rungsschutz der Region Suhrental-Uerkental und ihrer Einwohner durch
den Entscheid des Regierungsrats, neue, grössere Bevölkerungsschutzre-
gionen zu bilden und dafür bisherige Bevölkerungsschutzregionen zusam-
menzulegen, ist hier nicht erkennbar. Andere Gemeinden des Kantons
Aargau und ihre Einwohner dürften von den organisatorischen und finan-
ziellen Veränderungen, die dieser Entscheid mit sich bringt, in gleichem
oder ähnlichem Masse betroffen sein.
Im Übrigen wird in der Botschaft des Regierungsrats des Kantons Aargau
an den Grossen Rat vom 14. Februar 2007 zum Gesetz über die Verwal-
tungsrechtspflege (VRPG), 07.27., S. 55, darauf hingewiesen, dass die Be-
schwerdebefugnis nach § 42 lit. a VPRG inhaltlich deckungsgleich ist mit
derjenigen nach Art. 89 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesge-
richt vom 17. Juni 2005 (Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110), was
sich auch auf die Beschwerdebefugnis des Gemeinwesens beziehen muss.
Dadurch wird dem Umstand Rechnung getragen, dass die Beschwerde ans
Verwaltungsgericht im gleichen Umfang gewährleistet sein muss wie die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht
(vgl. Art. 111 Abs. 1 BGG). Somit gilt es bei der Auslegung von § 42 lit. a
VRPG die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur Beschwerdebefugnis
von Gemeinwesen nach Art. 89 Abs. 1 BGG zu beachten (vgl. hinten
Erw. 3.3.3). Ausserdem sind Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche
Körperschaften zur Beschwerde berechtigt, wenn sie die Verletzung von
Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt
(§ 42 lit. b VRPG i.V.m. Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG), etwa die Verletzung der
Gemeindeautonomie (vgl. nachstehend Erw. 3.3.2).
3.3.2.
Die Auffassung des DGS, wonach den Gemeinden des Kantons Aargau im
Bereich des Bevölkerungs- und Zivilschutzes keine (verfassungsmässig
geschützte) Autonomie zukomme, verdient zumindest mit Bezug auf die
Bildung der Bevölkerungsschutzregionen Zustimmung.
Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom im Sinne von Art. 50
Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
vom 18. April 1999 (BV; SR 101), wenn das kantonale Recht diesen Be-
reich nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Ge-
meinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Ent-
scheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich
auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften
- 11 -
beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kanto-
nalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeinde-
autonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, son-
dern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der
Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Be-
reich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (vgl. statt
vieler: BGE 145 I 52, Erw. 3.1; 142 I 177, Erw. 2; 141 I 36, Erw. 5.3 mit
weiteren Hinweisen).
§ 3 Abs. 2 lit. a BZG-AG schreibt zwar dem Regierungsrat vor, die Gemein-
den anzuhören, bevor er seinen Entscheid über die Bezeichnung der Be-
völkerungsschutzregionen fällt. Das Recht der Gemeinden auf Anhörung
oder auch Konsultation bewirkt jedoch in keiner Weise, dass sie über ihre
Zuteilung zu einer Bevölkerungsschutzregion selbständig entscheiden oder
in dieser Frage auch nur mitbestimmen könnten. Der Entscheid über die
Grenzziehung der Bevölkerungsschutzregionen liegt letztlich allein beim
Regierungsrat. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass dieser sein
Ermessen pflichtgemäss ausüben und die Interessen der vom Entscheid
betroffenen Gemeinden gebührend berücksichtigen muss, was bei der
Ausübung hoheitlicher Befugnisse regelmässig gilt und keinen Einfluss da-
rauf hat, ob und in welchem Masse Gemeinden in einem Bereich autonom
sind und autonom entscheiden können. Ob den Gemeinden in anderen
Belangen des Bevölkerungs- und Zivilschutzes Autonomie (durch eigen-
ständige Rechtssetzung samt Vollzug oder durch einen relativ grossen Er-
messensspielraum bei der Anwendung des kantonalen Rechts) zukommt,
kann dabei offenbleiben. Der Entscheid über die Zuteilung der Gemeinden
zu Bevölkerungsschutzregionen ist ihrem Selbst- und Mitbestimmungs-
recht jedenfalls entzogen. Das erhellt auch daraus, dass die Gemeinden
gemäss § 3 Abs. 3 BZG-AG vom Regierungsrat zur Zusammenarbeit mit
anderen Gemeinden (der gleichen Bevölkerungsschutzregion) verpflichtet
werden können. Zudem ergibt sich aus der Gesetzessystematik mit der
exemplarischen deutlichen Aufteilung zwischen den Aufgaben und der
Verantwortung des Kantons nach den §§ 3 ff. BZG-AG einerseits, wozu
namentlich die Bezeichnung der Bevölkerungsschutzregionen gehört, und
den Aufgaben und der Verantwortung der Gemeinden nach den §§ 9 f.
BZG-AG andererseits, dass den Gemeinden jegliches Mitbestimmungs-
recht bei der Bildung der Bevölkerungsregionen entzogen ist. Soweit sie
vom Regierungsrat diesbezüglich konsultiert werden, geht es um die blosse
Informationsbeschaffung im Hinblick auf einen fundierten und sachgerech-
ten Entscheid.
Bezeichnenderweise rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung der Ge-
meindeautonomie, ohne nachvollziehbar darzulegen, inwiefern ihr im Be-
reich der Bildung von Bevölkerungsschutzregionen Autonomie zukommen
und worin die behauptete Verletzung der Gemeindeautonomie bestehen
- 12 -
soll. Dass die Ermessensausübung des Regierungsrats einer Rechts-
kontrolle untersteht und die Gemeinden beim Entscheid über die Bezeich-
nung der Bevölkerungsschutzregionen anzuhören sind, begründet offen-
sichtlich noch keine Gemeindeautonomie. Zwar ist für das Eintreten auf
eine Beschwerde allein entscheidend, dass die Gemeinde durch einen Akt
in ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt berührt ist und eine
Verletzung der Gemeindeautonomie geltend macht. Ob die beanspruchte
Autonomie tatsächlich besteht, ist hingegen keine Frage des Eintretens,
sondern der materiellen Beurteilung. Dasselbe gilt für die Frage, ob die
Autonomie im konkreten Fall tatsächlich verletzt ist (BERNHARD WALDMANN,
in: Basler Kommentar BGG, 3. Auflage, Basel 2018, Art. 89 N 62 mit Hin-
weisen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung). Erforderlich ist immer-
hin eine hinreichende Begründung, mit welcher die Gemeinde den behaup-
teten Autonomiebereich und die behauptete Verletzung der Gemeinde-
autonomie darlegt, soweit dies – wie im vorliegenden Fall – nicht ohne wei-
teres ersichtlich ist (BGE 140 I 90, Erw. 1.1; 133 II 353, Erw. 1; Urteile
des Bundesgerichts 1C_70/2017 vom 18. Juli 2017, Erw. 1.2.1, sowie
2C_949/2013 vom 24. März 2014, Erw. 2.2.1; WALDMANN, a.a.O., Art. 89
FN 407 [S. 1426]; vgl. auch das Urteil 2C_127/2018 vom 30. April 2019, wo
das Bundesgericht das fehlende Selbstbestimmungsrecht der betroffenen
Gemeinde [im Sachbereich interkommunaler Finanzausgleich] schon bei
den Sachurteilsvoraussetzungen [Erw. 1.2] thematisierte).
In Anlehnung an diese Rechtsprechung könnte die Beschwerdelegitimation
auch hier, wo eine Verletzung der Gemeindeautonomie von den Beschwer-
deführern zwar behauptet wird, ein geschützter Autonomiebereich in Er-
mangelung gegenteiliger Anhaltspunkte und einer nachvollziehbaren Be-
gründung der Beschwerdeführer nach dem oben Gesagten aber schon auf
Ebene der Prüfung der Sachurteilsvoraussetzungen ausgeschlossen wer-
den kann, nur angenommen werden, wenn die Beschwerdeführer durch
den angefochtenen Entscheid in schutzwürdigen Interessen im Sinne von
Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG berührt wären.
3.3.3.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann sich ein Gemeinwe-
sen auf das allgemeine Beschwerderecht nach Art. 89 Abs. 1 BGG stützen,
wenn es durch einen angefochtenen Entscheid entweder gleich oder ähn-
lich wie eine private Person betroffen oder aber in spezifischer, schutzwür-
diger Weise in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe respektive in
qualifizierter Weise in schutzwürdigen hoheitlichen Interessen berührt ist.
Das allgemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung begründet
demgegenüber keine Beschwerdebefugnis. Gestützt auf die allgemeine
Beschwerdebefugnis von Art. 89 Abs. 1 BGG sind Gemeinwesen nur re-
striktiv zur Beschwerdeführung zuzulassen (BGE 141 II 161, Erw. 2.1;
140 V 328, Erw. 4.1; 138 II 506, Erw. 2.1.1; Urteil 2C_344/2021 vom
21. September 2021, Erw. 1.2). Gleich oder ähnlich wie eine Privatperson
- 13 -
betroffen ist ein Gemeinwesen in Konstellationen, in denen es um finanziel-
le Leistungen aus Rechtsverhältnissen geht, die zwar öffentlich-rechtlich
geregelt sind, aber Analogien zu entsprechenden privatrechtlichen Institu-
ten – wie etwa das öffentliche Dienstrecht, das Staatshaftungsrecht oder
das Enteignungsrecht – haben. Soweit es um die übrigen fiskalischen Inte-
ressen eines Gemeinwesens geht, ist es jedoch nicht wie eine Privatperson
betroffen, sondern vielmehr in seiner Eigenschaft als Hoheitsträger (vgl.
BGE 141 II 161, Erw. 2.3; 138 II 506, Erw. 2.3; Urteil 2C_344/2021 vom
21. September 2021, Erw. 1.2.1; MICHAEL PFLÜGER, Die Legitimation des
Gemeinwesens zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten,
Diss. Zürich/St. Gallen 2013, S. 100 ff.). In qualifizierter Weise in schutz-
würdigen öffentlichen Interessen berührt ist ein Gemeinwesen, wenn die
streitigen finanziellen Leistungen eine beträchtliche Höhe erreichen bzw.
der direkte Nachteil für das betroffene Gemeinwesen besonders schwer
wiegt und die Beantwortung der Streitfrage eine über den Einzelfall hinaus-
gehende präjudizielle Wirkung für die öffentliche Aufgabenerfüllung mit ins-
gesamt wesentlicher finanzieller Belastung hat. Eine solche Betroffenheit
wird in der Regel im Bereich der Sozialhilfe sowie beim interkommunalen
Finanzausgleich und ähnlichen Regelungen anerkannt (BGE 141 II 161,
Erw. 2.3; 140 I 90, Erw. 1.2.6; Urteil 2C_344/2021 vom 21. September
2021, Erw. 1.2.2 mit weiteren Hinweisen; PFLÜGER, a.a.O., S. 132 ff.).
Verneint wird die Legitimation, wenn es einzig um die finanziellen Folgen
der Verwaltungstätigkeit geht, welche das Gemeinwesen in seiner Stellung
als hoheitlich verfügende Behörde treffen (BGE 138 II 506, Erw. 2.3; Urteil
des Bundesgerichts 1C_220//2009 vom 26. April 2010, Erw. 2.2.2, nicht
publiziert in BGE 136 II 204).
Die Betroffenheit der Beschwerdeführer gleich oder ähnlich einer Privatper-
son scheidet in der vorliegenden Konstellation, in welcher Gemeinden als
Hoheitsträger zur Zusammenarbeit zwecks Erfüllung einer öffentlichen Auf-
gabe (Bevölkerungs- und Zivilschutz) verpflichtet werden, von vornherein
aus. Zu prüfen bleibt somit, ob die Beschwerdeführer durch die Zuteilung
zu einer grösseren Bevölkerungsschutzregion und die damit verbundene
Anordnung zur Zusammenarbeit mit anderen Gemeinden auf dem Gebiet
des Bevölkerungs- und Zivilschutzes in qualifizierter Weise in schutzwürdi-
gen öffentlichen respektive in zentralen hoheitlichen Interessen berührt
sind. Sie machen in diesem Zusammenhang geltend, die Erfüllung der
ihnen nach § 9 BZG-AG obliegenden Aufgaben werde ihnen erschwert und
sie hätten innerhalb einer grösseren Organisation mit Mehrkosten zu rech-
nen. Wie stark sich die umstrittene Fortsetzung der Regionalisierung
nachteilig auf die Aufgabenerfüllung und den Finanzhaushalt der einzelnen
Verbandsgemeinden des Beschwerdeführers 1 auswirkt, lässt sich ihrem
Vortrag jedoch nicht hinreichend entnehmen.
Den Schilderungen der Beschwerdeführer zu den Unwetter- und Über-
schwemmungsereignissen im Jahr 2017, die das Uerkental besonders hart
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trafen, ist zu entnehmen, dass Unterstützung von ausserhalb der Bevölke-
rungsschutzregion Suhrental-Uerkental schon damals notgetan hätte (aber
aus topographischen Gründen nicht oder nur zeitverzögert erhältlich war).
Entsprechend kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Bevölke-
rungs- und Zivilschutz in dieser Region völlig oder weitgehend autark funk-
tionieren würde. Hält man sich zudem vor Augen, dass der Regierungsrat
den Beschwerdeführern ausdrücklich zugesteht, die einzelnen Kompanien
des Bataillons der neuen Bevölkerungsschutzregion Aargau West dezen-
tral stationieren, die Kompanie für die Region Suhrental und Uerkental
vorab aus Einwohnern aus diesem Gebiet rekrutieren, deren Material vor
Ort bereitstellen und die Milizstrukturen sowohl beim RFO als auch bei der
Zivilschutzorganisation beibehalten zu können (angefochtener Entscheid,
Erw. 5), ist nicht ersichtlich, inwiefern sich die geplante Zusammenlegung
der bisherigen Bevölkerungsschutzregionen (erheblich) nachteilig auf die
Leistungsfähigkeit des Bevölkerungs- und Zivilschutzes in der Region
Suhrental und Uerkental auswirken könnte.
Es ist zudem namentlich nicht anzunehmen, dass der Bestand an Zivil-
schützern aus der Region Suhrental und Uerkental wegen der Zusammen-
legung (und nicht aufgrund eines allgemein negativen Trends bei den Be-
ständen) kurzfristig dermassen sinken würde, dass die für die Aufgabener-
füllung vorteilhaften Ortskenntnisse und die Identifikation der Einsatzkräfte
mit dem Einsatzgebiet in nennenswertem Ausmass verloren gingen. Dass
die Befehlsketten innerhalb der neuen Struktur etwas länger werden, hat
nicht notwendigerweise einen negativen Einfluss auf die Leistungsfähigkeit
des Bevölkerungs- und Zivilschutzes, zumal mit grösseren Organisations-
einheiten eine gewisse Professionalisierung und Effizienzsteigerung er-
reicht werden kann. Nicht vernachlässigt werden dürfen dabei auch das
tendenziell grössere Potenzial für eine Modernisierung des Materials und
der Infrastruktur sowie eine Hebung des Ausbildungsstandards, welche die
Einsatzbereitschaft grundsätzlich zu erhöhen vermögen.
Gemäss ihrer Darstellung in der Replik haben die Beschwerdeführer offen-
bar eine Umfrage bei "zahlreichen" Gemeinden durchgeführt, um sich nach
deren Zufriedenheit mit den neuen Strukturen und namentlich den Kosten
für den Bevölkerungs- und Zivilschutz vor und nach der Zusammenlegung
zu grösseren Bevölkerungsschutzregionen zu erkundigen. Die Reaktionen
zur Zufriedenheit sollen gemischt ausgefallen sein, wobei nicht behauptet
wird, eine Mehrzahl der Gemeinden sei mit den neuen Strukturen ("eher")
unzufrieden. Verwertbare Angaben zur Kostenentwicklung erhielten die
Beschwerdeführer anscheinend lediglich von vier Gemeinden, was zum
vornherein nicht als repräsentativ angesehen werden kann. Zudem ist das
Resultat diesbezüglich nicht so eindeutig ausgefallen, wie die Beschwer-
deführer glauben machen wollen und es sich möglichweise vorgestellt hat-
ten. In der Gemeinde A. entwickelten sich die Kosten pro Kopf (Einwohner)
und Jahr von Fr. 13.80 im Jahr 2017, auf Fr. 16.40 im Jahr 2018, Fr. 17.70
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im Jahr 2019 und Fr. 21.20 im Jahr 2020 (nach der Zusammenlegung). Un-
sicher ist dabei, ob diese Kostensteigerung tatsächlich (nur) auf die neuen
Strukturen oder nicht (auch) gewachsene Ausgaben infolge gestiegener
Anforderungen an die Leistungsfähigkeit des Bevölkerungsschutzes, etwa
wegen der Modernisierung der Schutzinfrastruktur, zurückzuführen sind. In
der Gemeinde B. lagen die effektiven Kosten pro Kopf und Jahr im Jahr
2020 (nach der Zusammenlegung) mit Fr. 13.46 sogar unter den Werten
für die Jahre 2018 mit Fr. 16.29 und 2019 mit Fr. 16.64. Dass die Kosten
für die Jahre 2021 und 2022 mit Fr. 20.87 bzw. Fr. 21.91 nun wesentlich
höher budgetiert sind, ist insofern nur beschränkt aussagekräftig, als die
Kosten bereits für das Jahr 2020 ganze Fr. 5.00 zu hoch mit Fr. 18.49
budgetiert waren. Die Gemeinde C. gab an, vor der Zusammenlegung hät-
ten die Kosten pro Kopf und Jahr Fr. 16.95 betragen, danach zunächst
Fr. 16.00, jetzt (2021?) aber Fr. 21.93. Auch hier ist die genaue Ursache
für die Kostensteigerung unklar; dies gilt umso mehr, als unmittelbar nach
der Fusion weniger Kosten anfielen. Die Gemeinde D. meinte, immer ge-
wusst zu haben, dass die neue Organisation teurer werde, ohne allerdings
Zahlen zu nennen. Somit ist offen, ob tatsächlich – wie von den Be-
schwerdeführern befürchtet – eine Kostensteigerung eintritt und gegebe-
nenfalls wie hoch sie ist und welche Auswirkungen sie auf den Gesamtetat
und die Aufgabenerfüllung der Verbandsgemeinden hat.
Vor diesem Hintergrund ist nicht dargetan, geschweige denn ausgewiesen,
dass sich die Zusammenlegung der bisherigen Bevölkerungsschutzregio-
nen Suhrental-Uerkental, Zofingen Region und Wartburg zur neuen Bevöl-
kerungsschutzregion Aargau West erheblich (nachteilig) auf die Aufgaben-
erfüllung der daran beteiligten Gemeinden im Bereich des Bevölkerungs-
und Zivilschutzes auswirken könnte und beträchtliche Mehrkosten mit Im-
plikationen auf den Finanzhaushalt und die Erfüllung der übrigen Aufgaben
der Gemeinden generieren würde. Damit fehlt es aber letztlich an der Be-
troffenheit der Beschwerdeführer in zentralen hoheitlichen Interessen.
3.4.
Insgesamt ergibt sich, dass auf die vorliegende Beschwerde mangels Be-
schwerdebefugnis nicht eingetreten werden darf.
II.
Der Vollständigkeit halber rechtfertigen sich folgende materiellen Hinweise:
Die Beschwerdeführer scheinen in weiten Teilen ihrer Argumentation zu
übersehen, dass das Verwaltungsgericht aufgrund seiner eingeschränkten
Kognition (vgl. § 55 Abs. 3 VPRG im Umkehrschluss) nur korrigierend ein-
greifen dürfte, wenn dem Regierungsrat bei der Bezeichnung der Bevölke-
rungsschutzregionen ein qualifizierter Ermessensfehler und damit eine
Rechtsverletzung vorzuwerfen wäre. Es würde mit anderen Worten nicht
für eine Aufhebung des angefochtenen Entscheids reichen, wenn die von
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den Beschwerdeführern favorisierte Lösung mit einer eigenständigen Be-
völkerungsschutzregion Suhrental-Uerkental gegenüber der vom Regie-
rungsrat beschlossenen Regionalisierung ebenfalls vertretbar oder in man-
cherlei Hinsicht sogar besser wäre. Dies gilt selbst dann, wenn die streitige
Regionalisierung tatsächlich – wie von den Beschwerdeführern befürchtet
– zu einer gewissen Kostensteigerung führen würde, zumal erwartete Ver-
besserungen in anderer Hinsicht (Verbesserung der Leistungsfähigkeit, Ef-
fizienzsteigerung, Ausgleich zur negativen Bestandesentwicklung zwecks
Vermeidung von Unterbeständen etc.) gewisse Mehrkosten durchaus zu
rechtfertigen vermöchten.
Eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots (Art. 8 Abs. 1 BV) durch
eine ungerechtfertigte Differenzierung bei der Beurteilung der beiden Gesu-
che der Beschwerdeführer einerseits und der Bevölkerungsschutzregionen
Baden Region, Wasserschloss und Wettingen-Limmattal andererseits um
Verzicht auf die Zusammenlegung zu einer grösseren Bevölkerungsschutz-
region machen die Beschwerdeführer nicht (substanziiert) geltend und ist
nicht ansatzweise dargetan. Die Beschwerdeführer widersprechen der Dar-
stellung des Regierungsrats nicht, dass die Bevölkerungsschutzregionen
Baden Region, Wasserschloss und Wettingen-Limmattal ihr Gesuch mit Er-
kenntnissen aus den Projektierungsarbeiten zur Zusammenarbeit in der
einst geplanten Bevölkerungsschutzregion "ZSO Baregg" (Arbeitstitel) un-
termauert haben, während die Beschwerdeführer diesbezüglich mehr oder
weniger untätig blieben. Nach der Darstellung des DGS in der Beschwer-
deantwort haben die Beschwerdeführer bis heute keine ernsthaften Bemü-
hungen unternommen, die regierungsrätlichen Vorgaben umzusetzen.
Trotz verschiedener Besprechungen der potenziellen Fusionspartner in
den Jahren 2016 bis 2020 sei das Fusionsprojekt nicht vorangekommen.
Vor diesem Hintergrund kann nicht gesagt werden, der Regierungsrat habe
vergleichbare Sachverhalte ohne sachliche Gründe unterschiedlich behan-
delt. Ist eine Vergleichbarkeit der Sachverhalte nicht gegeben, können die
Beschwerdeführer aus der Gutheissung des Gesuchs der Bevölkerungs-
schutzregionen Baden Region, Wasserschloss und Wettingen-Limmattal
auch nichts zu ihren Gunsten ableiten.
III.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Beschwerdeführer kosten-
pflichtig und haben keinen Anspruch auf den Ersatz ihrer Parteikosten für
die anwaltliche Vertretung vor Verwaltungsgericht (§§ 31 Abs. 2 und 32
Abs. 2 VRPG). Sie haben die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfah-
rens anteilsmässig zu tragen, haften aber für die gesamten Kosten solida-
risch (§ 33 Abs. 1 und 3 VRPG).
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