Decision ID: 1362f07a-3dd7-427d-beac-7f9db79cbb7b
Year: 2000
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

I. Das Amt für Jugend‐ und Sozialhilfe der Stadt Zürich gewährte A. B., geboren 1978, auf deren Gesuch vom Juli 1996 hin im August 1996 Bevorschussungsbeiträge für Alimente von monatlich Fr. 650.‐. Grundlage dieser Bevorschussung bildete das Scheidungsurteil des Bezirksgerichts Zürich vom Juni 1994 bzw. die darin festgelegte Verpflichtung des Kindsvaters, für A. B. monatliche Unterhaltsbeiträge in der genannten Höhe zu leisten.
Das Amt für Jugend‐ und Sozialhilfe der Stadt Zürich verfügte im Oktober 1997, die Bevorschussung werde ab Februar 1997 eingestellt und A. B. werde verpflichtet, in der Zeit von Februar 1997 bis September 1997 zuviel ausbezahlte Beiträge von Fr. 5'070.‐ zurückzuerstatten. Begründet wurde dies damit, dass der für die Bevorschussung massgebliche Rechtstitel infolge eines nachträglich ergangenen Abänderungsurteils vom Februar 1997 dahingefallen sei.
Dagegen liess A. B. durch Rechtsanwalt C. D. im Oktober 1997 Einsprache erheben, mit dem Antrag, die Verfügung vom Oktober 1997 aufzuheben und "unter Schaffung eines Rechtstitels hiefür" die Bevorschussung ab Oktober 1997 wieder aufzunehmen, "unter Entschädigungsfolge zu Lasten der Gesuchsgegnerin". Im Hinblick auf die in der Einsprache verlangte Prozessentschädigung ersuchte das Sozialdepartement den Rechtsvertreter der heutigen Beschwerdeführerin telefonisch um Einreichung der Kostennote für die anwaltlichen Bemühungen im Einspracheverfahren. Der Rechtsvertreter schrieb dem Sozialdepartement im Juni 1998, er werde die "Schlussrechnung" erst nach Vorliegen des Einspracheentscheids einreichen. Die Vorsteherin des Sozialdepartements hiess die Einsprache im Juli 1998 gut, hob die angefochtene Verfügung auf, wies die Sache zum Erlass einer neuen Verfügung im Sinn der Erwägungen an das Amt für Jugend‐ und Sozialhilfe zurück und wies Letzteres zudem an, dem Rechtsvertreter der Einsprecherin eine Prozessentschädigung von Fr. 500.‐ zu zahlen. Der Einspracheentscheid wurde dem Vertreter im Juli 1998 zugestellt. Letzterer hatte dem Sozialdepartement im Juli 1998 eine Honorarnote zukommen lassen, worin er für die Bemühungen im Einspracheverfahren aufgrund eines Stundenansatzes von Fr. 200.‐ für 6,5 Stunden sowie für verschiedene Barauslagen insgesamt Fr. 1'494.40 in Rechnung stellte.
II. Mit Einsprache vom Juli 1998 ersuchte der Rechtsvertreter den Stadtrat von Zürich, es sei seiner Mandantin für das erstinstanzliche Einspracheverfahren eine Prozessentschädigung von Fr. 1'494.40 (statt von Fr. 500.‐) auszurichten; gleichzeitig beantragte er die Zusprechung einer weiteren Parteientschädigung von Fr. 350.‐ für das zweitinstanzliche Einspracheverfahren. Der Stadtrat von Zürich wies die Einsprache im September 1998 ab.
III. Mit Rekurs vom Oktober 1998 beantragte A. B. dem Bezirksrat Zürich, es seien ihr für das erst‐ und das zweitinstanzliche Einspracheverfahren Prozessentschädigungen von Fr. 1'494.40 bzw. Fr. 350.‐ zuzusprechen, unter Kosten‐ und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegnerin. Der Bezirksrat Zürich wies den Rekurs im Oktober 1999 ab.
IV. Mit Beschwerde vom November 1999 an das Verwaltungsgericht beantragte die unterlegene Rekurrentin, die Stadt Zürich sei zu verpflichten, ihr für das Einspracheverfahren vor dem städtischen Sozialdepartement, das Einspracheverfahren vor dem Stadtrat Zürich und das Rekursverfahren vor dem Bezirksrat Zürich Prozessentschädigungen von Fr. 994.40, Fr. 350.‐ und Fr. 400.‐ zuzusprechen, unter Kosten‐ und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin. Der Bezirksrat Zürich beantragte im Dezember 1999 Abweisung der Beschwerde. Den nämlichen Antrag stellte im Januar 2000 der Stadtrat von Zürich, der zudem um Zusprechung einer Parteientschädigung für das Beschwerdeverfahren ersuchte.

Der Einzelrichter zieht in Erwägung:
1. Streitig ist die Höhe der Parteientschädigung für das (erstinstanzliche) Einspracheverfahren, das mit Entscheid der Vorsteherin des stadtzürcherischen Sozialdepartements vom Juli 1997 in Gutheissung der Einsprache sowie unter Zusprechung einer Parteientschädigung von Fr. 500.‐ erledigt worden ist. Demgegenüber verlangt die Beschwerdeführerin für jenes Verfahren unter Hinweis auf die von ihrem Rechtsvertreter im Juli 1998 eingereichte Kostennote eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 1'494.40, was vom Stadtrat von Zürich als zweiter Einspracheinstanz sowie vom Bezirksrat Zürich abgelehnt worden ist; dementsprechend haben die beiden Vorinstanzen die Zusprechung einer Parteientschädigung für das zweitinstanzliche Einsprache‐ bzw. für das Rekursverfahren ebenfalls abgelehnt, was von der Beschwerdeführerin zusätzlich gerügt wird. Zur Behandlung dieser Beschwerdeanträge ist das Verwaltungsgericht nach § 19c Abs. 2 und § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) funktionell und sachlich zuständig (vgl. auch § 43 Abs. 3 VRG e contrario). Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten. Zu deren Behandlung ist angesichts des unter Fr. 20'000.‐ liegenden Streitwerts der Einzelrichter zuständig (§ 38 Abs. 2 VRG).
2. Gemäss § 17 VRG werden in den Verfahren vor Verwaltungsbehörden keine Parteientschädigungen zugesprochen (Abs. 1). Im Rekursverfahren und im Verfahren vor Verwaltungsgericht kann indessen die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden (Abs. 2), namentlich wenn die in lit. a und b näher umschriebenen Voraussetzungen erfüllt sind. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts bietet § 17 VRG keine Grundlage für die Zusprechung einer Parteientschädigung im Einspracheverfahren, weil Einspracheinstanzen als "Verwaltungsbehörden" im Sinn von § 17 Abs. 1 VRG gelten und weil § 17 Abs. 2 VRG die Zusprechung von Parteientschädigungen ausdrücklich auf (verwaltungsinterne und verwaltungsexterne) Rekursverfahren nach §§ 19 ff. VRG sowie auf verwaltungsgerichtliche Verfahren nach §§ 41 ff. VRG beschränkt (RB 1998 Nr. 7; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 10a N. 23, § 17 N. 23; vgl. auch Martin Bernet, Die Parteientschädigung in der schweizerischen Verwaltungsrechtspflege, Zürich 1986, N. 116). Diese Rechtsprechung gilt sowohl für das allgemeine Einspracheverfahren nach § 10a Abs. 2 lit. b VRG (welches erst mit der Gesetzesrevision vom 8. Juni 1997 eingeführt worden ist) wie auch für die gemeinderechtliche Einsprache nach §§ 57 und 115a des Gemeindegesetzes (GemeindeG; je in der ursprünglichen Fassung vom 6. Juni 1926 bzw. vom 14. September 1969 und in der revidierten Fassung vom 8. Juni 1997; zum Verhältnis zwischen allgemeiner und gemeinderechtlicher Einsprache sowie zur Tragweite der Gesetzesrevision vom 8. Juni 1997 hinsichtlich der gemeinderechtlichen Einsprache vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 12 ff.).
Die Möglichkeit, der obsiegenden Einsprecherin eine Parteientschädigung nach § 17 VRG auszurichten, kann auch nicht daraus abgeleitet werden, dass Art. 66 Abs. 1 Satz 3 der Gemeindeordnung der Stadt Zürich vom 26. April 1970 (GemeindeO; in der Fassung vom 6. Juni 1993) für das Einspracheverfahren vor dem Stadtrat "die Vorschriften des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes über den Rekurs" als anwendbar erklärt. Zum einen bezieht sich diese Verweisung zumindest nach ihrem Wortlaut auf die §§ 19 ff. VRG, die im Unterabschnitt C des zweiten Gesetzesabschnitts unter dem Titel "Rekurs" enthalten sind. Zum andern ist diese Verweisungsnorm so auszulegen, dass sie mit dem kantonalen Recht vereinbar ist; in der Rechtsprechung wird aber § 17 VRG wie erwähnt dahin ausgelegt, dass Einspracheverfahren unter Abs. 1 dieser kantonalen Bestimmung fallen. § 17 Abs. 2 VRG beinhaltet denn auch nicht eine rein verfahrensrechtliche Regelung; indem diese Bestimmung eine Haftung der unterliegenden Partei oder Amtsstelle für die Umtriebe des Prozessgegners statuiert, stellt sie materielles öffentliches Recht dar (vgl. zur entsprechenden Regelung im Zivilprozess Richard Frank/Hans Sträuli/Georg Messmer, Kommentar zur zürcherischen Zivilprozessordnung, 3. A., Zürich 1997, § 68 N. 1). Käme der kommunalen Verweisungsnorm von Art. 66 Abs. 1 Satz 3 GemeindeO eine weitere, sich auch auf § 17 Abs. 2 VRG beziehende Tragweite zu, wäre sie insoweit, weil höherrangigem Recht widersprechend, unbeachtlich.
Wie angemerkt werden kann, bezieht sich die Verweisung auf "die Vorschriften des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes über den Rekurs" in Art. 66 Abs. 1 Satz 3 GemeindeO ohnehin nur auf Einsprachen gegen Verfügungen der Departemente. Wird die erstinstanzliche Verfügung, wie hier, von einer departementsinternen Amtsstelle getroffen, so steht hiergegen nach der Praxis der Stadt Zürich zunächst die Einsprache an das Departement offen. Ob diese Praxis, die zu einem zwei Einsprachebehörden umfassenden Instanzenzug führt, mit dem kantonalen Recht vereinbar sei, braucht hier nicht näher geprüft zu werden.
Demnach hätte der Beschwerdeführerin für das erstinstanzliche Einspracheverfahren vor dem stadtzürcherischen Sozialdepartement von vornherein keine Parteientschädigung nach § 17 VRG zugesprochen werden dürfen und ist die Beschwerde schon aus diesem Grund abzuweisen. Die dargelegte Rechtslage ist nicht nur vom stadtzürcherischen Sozialdepartement, sondern auch vom Stadtrat Zürich als zweiter Einspracheinstanz und vom Bezirksrat Zürich als Rekursbehörde verkannt worden. Gleichwohl besteht kein Grund, die Entscheide der Vorinstanzen aufzuheben, da das Verwaltungsgericht die aufgehobene Anordnung ohnehin nicht zum Nachteil der Beschwerdeführerin abändern könnte (§ 63 Abs. 2 VRG).
3. Gemäss § 16 VRG ist Privaten, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, auf entsprechendes Begehren die Bezahlung von Verfahrenskosten und Kostenvorschüssen zu erlassen (Abs. 1). Sie haben überdies Anspruch auf die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren (Abs. 2). Im Gegensatz zur Zusprechung einer Parteientschädigung nach § 17 VRG besteht der Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege und auf einen unentgeltlichen Rechtsbeistand, wenn die Voraussetzungen von § 16 Abs. 1 und 2 VRG erfüllt sind, auch im nichtstreitigen Verfügungsverfahren sowie im Einspracheverfahren (Kölz/Bosshart/Röhl, § 16 N. 6). Bei der Bemessung einer Parteientschädigung nach § 17 VRG kommt dem Zeitaufwand nicht die gleiche Bedeutung wie bei der Festsetzung einer Entschädigung an den unentgeltlichen Rechtsbeistand zu (Kölz/Bosshart/Röhl, § 16 N. 47 ff., § 17 N. 38).
Diese Unterschiede scheint die Beschwerdeführerin bzw. ihr Rechtsvertreter, wie sich aus dessen Rechtsschriften an die Vorinstanz und an das Verwaltungsgericht ergibt, zu verkennen. Ob in ihrem Fall die Voraussetzungen für die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands nach § 16 Abs. 1 und 2 VRG erfüllt gewesen wären, braucht nicht entschieden zu werden. Denn ein solcher Rechtsbeistand ist, wie sich schon aus dem Wortlaut von § 16 Abs. 1 VRG ergibt, nur auf entsprechendes Begehren zu bestellen (vgl. auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 16 N. 12). In seiner Einsprache vom Oktober 1997 an die Vorsteherin des Sozialdepartements hat der Vertreter der heutigen Beschwerdeführerin nicht um unentgeltliche Rechtspflege einschliesslich der Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands nach § 16 Abs. 1 und 2 VRG ersucht, sondern eine Parteientschädigung nach § 17 Abs. 2 VRG verlangt. Die Einspracheinstanz war auch nicht gehalten, sein Begehren in ein solches um Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands umzudeuten. Daran vermögen die Ausführungen in der Einspracheschrift vom Oktober 1997, worin unter anderem auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zum Anspruch auf einen unentgeltlichen Rechtsbeistand Bezug genommen wird (Ziffer 7 S. 10), nichts zu ändern.
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