Decision ID: b7465270-40fd-5767-a2f9-b979947aa0da
Year: 1999
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. Il 1o aprile 1998 la _, qui ricorrente, ha chiesto al municipio di _ il permesso di insediare una fabbrica per la produzione di scarpe in uno stabile (part. no. _ RFD) situato nella zona residenziale R4, che sino a qualche anno fa era utilizzato per la produzione di camicie (_). Dagli atti della domanda di costruzione si evince che nello stabilimento dovrebbero essere prodotte scarpe ortopediche, scarpe su misura, scarpe con materiali conciati e con pelle naturale, nonché pantofole. L'intervento comporterebbe alcune modifiche edilizie alla struttura interna dell'edificio esistente e l'installazione, a livello del piano cantinato e del pianterreno di nuovi macchinari (24 macchine da cucire, 3 trance, 1 macchina a taglio laser, 1 fresa, 3 cardatrici, 1 premonta scarpe, 1 gamboria, 1 pressa di contrafforti, 1 impianto di impermeabilizzazione delle suole di cuoio con relativo impianto di riscaldamento e di ventilazione ed una macchina iniezione PU). Il primo piano, più piccolo dei piani sottostanti, verrebbe invece utilizzato per gli uffici, un’esposizione ed i servizi.
La fabbrica disporrebbe di un servizio di vendita diretta e darebbe lavoro a 30 persone. Il processo produttivo consisterebbe nel taglio della tomaia, della suola e del sottopiede, nell'assemblaggio dei pezzi e nell'impermeabilizzazione della suola di cuoio.
La domanda di costruzione è stata avversata da 30 opponenti, residenti nelle immediate adiacenze dello stabilimento, che hanno contestato l'insediamento dal profilo della sua conformità con la funzione residenziale assegnata alla zona di situazione.
B. Preso atto del preavviso favorevole del Dipartimento del territorio, il 12 agosto 1998 il municipio di _ ha rilasciato al licenza richiesta, respingendo le opposizioni dei vicini. Configurato l’intervento in contestazione alla stregua di un cambiamento di destinazione, l'autorità comunale ha in sostanza ritenuto che gli accorgimenti adottati per contenere le ripercussioni ambientali permettessero di considerare ossequiato il principio della conformità di zona.
C. Con giudizio 25 novembre 1998 il Consiglio di Stato ha annullato il permesso di costruzione, accogliendo l’impugnativa contro di esso inoltrata dagli opponenti.
Riassunti i fatti, il Governo ha in sostanza ritenuto che l'intervento in contestazione, integrante gli estremi di un cambiamento totale di destinazione, si ponesse in contrasto con la funzione eminentemente abitativa assegnata alla zona di utilizzazione e non potesse pertanto essere autorizzato
D. Contro il predetto giudizio governativo la soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo il ripristino della licenza annullata.
Puntualizzati alcuni aspetti fattuali della vertenza, l'insorgente rileva anzitutto che la zona R4 non è assegnata esclusivamente all'abitazione, ma ammette anche l'insediamento di attività commerciali ed amministrative, nonché di aziende non moleste. Si tratterebbe quindi di una zona mista, nella quale potrebbero insediarsi anche aziende che non hanno ripercussioni diverse da quelle che derivano dall'abitare. Rispondendo il calzaturificio a queste caratteristiche, la licenza non potrebbe essere negata. Tanto meno ove si considerino gli insediamenti circostanti (falegnameria, officina meccanica, stamperia) e la precedente destinazione dello stabile (camiceria con 70 dipendenti).
Contestate alcune deduzioni operate dal Consiglio di Stato circa la compatibilità della nuova fabbrica con la legislazione in materia di protezione dell’ambiente, l'insorgente postula quindi l'annullamento del giudizio governativo impugnato.
E. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulare particolari osservazioni.
Il municipio si riconferma invece nelle osservazioni presentate in prima istanza a sostegno della licenza impugnata.
Gli opponenti postulano dal canto loro la conferma del giudizio censurato con argomenti che verranno ripresi e discussi più avanti.
F. Con lettera 22 marzo 1999 la ricorrente ha affermato di aver rinunciato ad utilizzare sostanze suscettibili di aggravare i pericoli per l’ambiente.
Considerato,

in diritto
1. Il ricorso, tempestivo, è ricevibile in ordine giusta l'art. 21 LE.
Il giudizio può essere reso sulla base degli atti senza istruttoria (art. 18 PAmm). Il sopralluogo chiesto dall’insorgente non appare invero atto a procurare a questo tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
2. 2.1.Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. b LPT, ripreso dall'art. 67 cpv. 2 lett. a LALPT, il permesso di costruzione può essere rilasciato soltanto se l'intervento edilizio è conforme alla funzione prevista per la zona di utilizzazione. Possono quindi essere autorizzati unicamente insediamenti la cui destinazione si integra convenientemente nelle finalità della zona di situazione. Ai fini del rilascio del permesso, occorre in particolare che gli edifici e gli impiantì risultino al servizio dell'utilizzazione assegnata alla zona dal PR. Non basta che non la contraddicano, ossia che non ostacolino l'utilizzazione conforme alla zona degli altri fondi. Per essere autorizzate, è necessario che le nuove costruzioni appaiano collegate da un nesso adeguato alla funzione di zona in cui si collocano (cfr. RDAT 1998 I N. 68, 268, 1997 II N. 26, 78; STA del 3.1.1994 in re P.; 27.3.1992 in re _ SA; STA 30.10.1992 in re comune di N. e G.; Scolari, Commentario, II ed., ad art. 67 LALPT, N. 472 seg., 245 seg.; DFGP, Commento alla LPT, ad art. 22 N. 29).
2.2. La funzione assegnata dai piani di utilizzazione alle singole zone è di regola precisata da normative d'attuazione (NAPR), che stabiliscono concretamente le caratteristiche dei singoli insediamenti ammissibili. Considerato che la destinazione assegnata alle singole zone dev'essere stabilita anche in funzione dell'esigenza di assicurare una protezione generale e preventiva contro le immissioni, spesso queste disposizioni limitano la tipologia degli insediamenti ammissibili facendo riferimento anche all'entità della molestia derivante al vicinato dalle attività che vi vengono esercitate. In questi casi, l'esame del requisito della conformità di zona implica necessariamente anche una valutazione delle ripercussioni indotte da un determinato genere di insediamento. Questa valutazione, pur toccando questioni di natura ambientale regolate dalla LPAmb e dalle relative ordinanze d'applicazione, deve tuttavia rimanere rigorosamente circoscritta all'ambito pianificatorio. In pratica, deve limitarsi a stabilire, in modo astratto e secondo criteri oggettivi, se le ripercussioni ambientali ingenerate da un certo tipo di insediamento sono conformi alla funzione attribuita alla zona di situazione. In nessun caso deve sostituirsi alla verifica della compatibilità ambientale dell'intervento, ovvero all'esame della conformità di un determinato impianto con le disposizioni della LPAmb. L'esito positivo dell'esame relativo alla compatibilità ambientale di un insediamento non permette quindi di dedurre alcunché circa la sua conformità con la funzione della zona in cui si situa.
2.3. Per principio, le zone residenziali sono destinate all'abitazione ed all'insediamento di quelle attività che sono strettamente connesse con questa specifica finalità. In queste zone non sono ammesse soltanto costruzioni ad uso abitativo, ma anche costruzioni destinate ad altre attività (come negozi, esercizi pubblici, piccoli laboratori artigianali), purché queste servano alla funzione residenziale e risultino collegate ad essa da un nesso adeguato (RDAT 1997 II N. 26, 78, 1994 II N. 56, 106; Scolari, op. cit., ad art. 67 LALPT, N. 475 e riferimenti). Le zone residenziali non escludono quindi a priori qualsiasi altro genere di insediamento: salvo esplicito divieto, anche le zone destinate all'abitazione ammettono utilizzazioni di natura accessoria, subordinate alla funzione residenziale, nella misura in cui tali insediamenti siano commisurati alle effettive esigenze della popolazione locale (RDAT 1995 I N. 35, 89, 1998 I N. 35, 133).
Dal profilo della distribuzione ordinata delle attività umane sul territorio, la funzione abitativa può essere considerata come una funzione antitetica a quella lavorativa. Riservare particolari zone agli insediamenti residenziali significa quindi anzitutto escludere da determinati compartimenti territoriali tutte quelle attività che non appaiono immediatamente riconducibili ad occupazioni tipiche della funzione abitativa, quali il riposo, il ristoro, il disbrigo delle faccende domestiche e l'impiego del cosiddetto tempo libero. Dalle zone residenziali vanno di conseguenza banditi tutti gli insediamenti che comportano l'esercizio di attività estranee ed inconciliabili con la destinazione di questi comprensori: in particolare quelle che ingenerano ripercussioni diverse da quelle derivanti dall’abitare e quindi suscettibili di pregiudicare il raggiungimento delle finalità pianificatorie perseguite (cfr. Zimmerlin, Baugesetz des Kt. Aargau, II ed., §§ 130-133 no. 4).
2.4. Oltre alle zone esclusivamente residenziali il diritto pianificatorio conosce comunque anche le zone miste, nelle quali la funzione residenziale è chiamata a coesistere accanto ad altre funzioni considerate compatibili coll’abitare.
Di regola, nelle zone miste la funzione residenziale è abbinata alle attività del settore terziario, in modo da permettere l’insediamento di costruzioni a vocazione commerciale (uffici, servizi, ecc.). Frequente è pure l’abbinamento di costruzioni residenziali con insediamenti destinati all’esercizio di attività artigianali (laboratori, piccole officine). Al fine di evitare che nelle zone miste si insedino attività commerciali o artigianali suscettibili di pregiudicare in modo intollerabile la qualità dell’abitare, in queste zone le attività lavorative vengono comunque ammesse soltanto nella misura in cui non provocano ripercussioni ambientali incompatibili con la funzione residenziale. Queste limitazioni sono solitamente sancite da disposizioni di natura pianificatoria che precisano la funzione della zona escludendo determinati insediamenti considerati più o meno molesti in base ad una preventiva suddivisione delle attività lavorative in categorie differenziate a seconda del grado di molestia, ovvero in base all’importanza delle ricadute sull’ambiente.
3. Lo stabilimento in contestazione verrebbe ad insediarsi in un edificio situato nella zona residenziale R4 di _.
La funzione e le caratteristiche di questa zona sono definite dall'art. 40 NAPR, che permette
"la costruzione di abitazioni, ristoranti, alberghi ed affini, stabili commerciali ed amministrativi, aziende non moleste"
. Fondandosi su questa norma, recante il marginale
"zona R4 - residenziale a 4 piani"
, il Consiglio di Stato ha in sostanza ritenuto che questa zona fosse esclusivamente riservata agli insediamenti ad uso abitativo.
La deduzione non può essere condivisa.
Vero è che il PR assegna alla zona una funzione residenziale; funzione che definisce intensiva, in contrapposizione a quella semintesiva ed a quella estensiva attribuita alle altre due zone residenziali (R3 ed R2) previste dall'art. 38 NAPR. Nella zona R4 - come del resto anche nella zona R3, ma a differenza della zona R2 - sono tuttavia ammessi anche insediamenti commerciali ed amministrativi, ovvero costruzioni destinate ad attività del settore terziario, che non devono necessariamente risultare collegate alle esigenze specifiche degli abitanti della zona.
Si tratta quindi, come giustamente rileva l’insorgente, di una zona mista, ovvero di una zona destinata ad accogliere insediamenti residenziali e costruzioni utilizzate per l’esercizio di attività lavorative.
Ciò non significa tuttavia che qualsiasi tipo d’insediamento possa esservi ammesso. Ammessi sono soltanto edifici commerciali ed amministrativi. Altre destinazioni, in particolare artigianali ed industriali, sono invece escluse. Lo si deduce chiaramente dalla contrapposizione delle zone residenziali con la zona artigianale (Ar; art. 43 NAPR), espressamente riservata ad accogliere costruzioni destinate alle attività del settore secondario.
Il fatto che la zona R4 sia aperta alle
“aziende non moleste”
, ovvero alle aziende che non hanno ripercussioni diverse da quelle che derivano dall’abitare (art. 23 NAPR), non porta a diversa conclusione. Il termine
“azienda”
, utilizzato dall’art. 23 NAPR, va in effetti inteso nel senso di “attività”. Non è destinato a caratterizzare un’ulteriore categoria di insediamenti ammissibili accanto alle destinazioni commerciali ed amministrative. Nel contesto dell’art. 40 NAPR esso mira soltanto a specificare le caratteristiche di quest’ultime, escludendo le destinazioni commerciali ad amministrative che ingenerano ripercussioni ambientali diverse da quelle derivanti dall’abitare.
Pur tenendo conto della latitudine di giudizio che l'autonomia comunale impone di riconoscere al municipio nell’ambito dell'applicazione e dell'interpretazione delle norme volte a definire la funzione delle singole zone di utilizzazione (RDAT 1996 II N. 28, 95 seg.; 1996 I N. 14, 40 seg.), non può essere accreditata la tesi volta ad attribuire al termine
“aziende non moleste”
il significato di un’apertura agli insediamenti destinati all’esercizio di attività artigianali o industriali non moleste.
4. 4.1. Nell’evenienza concreta, il calzaturificio che l’insorgente intende istallare nello stabile della _ è destinato alla produzione di scarpe su vasta scala. Esso va quindi annoverato nella categoria degli insediamenti industriali. In quanto tale esso non può essere considerato conforme alla funzione che il PR di _ assegna alla zona R4. Contrariamente a quanto ritenuto dal municipio la fabbrica in questione non si integra minimamente nella funzione residenziale, commerciale ed amministrativa attribuita alla zona. La sua destinazione, volta alla produzione di scarpe e non alla loro commercializzazione, non presenta invero alcuna caratteristica che permetta di ricondurla alla tipologia degli insediamenti ammissibili in questo comparto territoriale. La preesistenza di altri stabilimenti destinati ad attività del settore secondario nelle immediate vicinanze non permette di giungere a conclusioni più favorevoli all’insorgente. Determinante ai fini dell’accertamento della conformità di zona è la definizione della funzione data dalle NAPR. Le preesistenze non servono in linea di massima a definire la funzione attribuita alla zona dal PR. Possono servire a tale scopo soltanto in casi particolari ove la definizione della funzione di zona vi faccia esplicitamente riferimento: ipotesi, questa, che nel caso in esame non è data.
Indipendentemente dal grado di molestia che può essere assegnato allo stabilimento, il ricorso va quindi respinto già perché la sua destinazione, essenzialmente industriale, non rientra nella categoria degli insediamenti residenziali, commerciali o amministrativi, che possono essere ammessi in questa zona in base alla funzione sancita dall’art. 40 NAPR. Conclusione, questa, che non muterebbe nemmeno nel caso in cui si volesse considerare la fabbrica in esame alla stregua di un insediamento artigianale.
4.2. A maggior ragione si deve escludere che l’intervento in esame possa essere autorizzato se si considera il grado di molestia. Manifestamente a torto pretende l’insorgente di configurare l’attività della fabbrica come “non molesta”. L’attività di uno stabilimento che occupa una trentina di dipendenti per la produzione di scarpe facendo uso di macchinari che devono essere insonorizzati per essere compatibili con le prescrizioni di natura ecologica applicabili alla zona, non può in nessun caso essere considerata alla stregua di un’attività che - valutata secondo criteri astratti ed oggettivi - non produce ripercussioni diverse da quelle che derivano dall’abitare (art. 23 NAPR). Ancor meno è dato di giungere a conclusioni favorevoli all’insorgente ove si considerino i materiali (solventi, vernici, colle, ecc.), in parte potenzialmente nocivi per l’ambiente, che vengono impiegati nel processo produttivo. Sostenere il contrario significherebbe ammettere la possibilità di insediare nella zona residenziale anche stabilimenti di qualsiasi genere, purché isolati in modo da evitare che producano immissioni diverse da quelle derivanti dall’abitare.
Anche dal profilo della molestia la trasformazione non può quindi essere autorizzata.
5. Nemmeno la preesistenza della camiceria giova alla causa della ricorrente. Anche questa fabbrica, configurabile alla stregua di un insediamento destinato all’esercizio di un’attività di tipo industriale, non era in effetti conforme alla funzione residenziale e commerciale non molesta assegnata alla zona R4.
La sua preesistenza permetteva quindi di autorizzare soltanto gli ampliamenti e le trasformazioni necessarie per mantenere quel processo produttivo (art. 70 cpv. 2 LA LPT). Ipotesi, questa, che manifestamente non si realizza nel caso in esame.
6. Sulla scorta delle considerazioni che precedono il ricorso va quindi respinto senza che occorra esaminare se l’intervento risulti conforme alla legislazione in materia di protezione dell’ambiente. Questione, questa, che al limite potrebbe essere risolta a favore dell’insorgente, imponendo se del caso ulteriori condizioni, volte ad assicurarne il rispetto.
La tassa di giudizio e le ripetibili seguono la soccombenza.