Decision ID: 75d95764-e35b-5654-85f4-f0ea0897e271
Year: 1999
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

in fatto
a.
La CE formata dalla signora _ _ e dal signor _ _ _ è proprietaria della particella n. _RFD di _ ;_ _ e _ _ sono invece comproprietari della confinante part. n. _RFD. I due fondi sono situati all’uscita superiore della frazione di _, a monte della vecchia strada per _.Misurano, rispettivamente, 1.573 mq (n. 154) e 1.073 mq di superficie (n. 421).
b.
Nelle sue sedute del 8 e 29 maggio 1995 il Consiglio comunale di _ha adottato il progetto di revisione generale del PR. Secondo questo piano, i citati particellari vengono attribuiti alla zona agricola.
c.
Contro questa scelta pianificatoria i proprietari delle due particelle sono insorti dinanzi al Consiglio di Stato. Essi postulano l’inserimento dei fondi in zona edificabile, tenuto conto delle caratteristiche dei terreni (urbanizzazione, preesistente ampia edificazione,..) e delle loro scarse potenzialità agricole.
d.
Il Consiglio di Stato, respingendo le argomentazioni ricorsuali, osserva come i fondi in questione siano stati considerati idonei all’attività agricola (sfalcio e pascolo) sia dallo studio specialistico allestito dal Comune di _, sia dalle carte depositate presso la competente Sezione agricoltura. Nel caso specifico fanno inoltre difetto alcuni dei principali requisiti per l’attribuzione alla zona edificabile, ed in particolare la presenza di un’ampia edificazione nelle zone circostanti nonché un corretto dimensionamento della zona edificabile di PR.
e.
Dissentendo da questa decisione, i citati proprietari hanno presentato ricorso al TPT. Nel merito hanno sostanzialmente riconfermato le allegazioni esposte nel ricorso di prima istanza, chiedendo l’attribuzione dei fondi all’area edificabile, o, in via subordinata, alla zona senza destinazione specifica.
f.
Nelle rispettive osservazioni, Comune di _e Consiglio di Stato hanno chiesto l’integrale reiezione dell’impugnativa sulla scorta delle argomentazioni già esposte in precedenza.
g.
In data 24 marzo 1999 si è tenuta l’udienza in contraddittorio; all’occasione le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale.
c o n s i d e r a t o

in diritto
1.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto la legittimazione attiva delle ricorrenti è senz’altro data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.
2
. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: “
Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti
”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale: "
nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti
" (DTF 111 Ia 69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).
Quanto al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.
Scopi e principi della pianificazione
Scopo essenziale della pianificazione è di
“assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio”
(art. 22 quater Cost.)
La LPT riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 il suolo dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive (inquinamento fonico, atmosferico, ecc.), di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili.
Si tratta di esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche.
In realtà solo un’attenta, oculata ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).
In questo senso l'art. 3 cpv. 1 OPT prescrive alle autorità che "dispongono di margine d'azione nell'adempimento e coordinamento dei compiti d'incidenza territoriale" di verificare quali sono gli interessi in causa, valutare se sono compatibili - e semmai con quali implicazioni - con lo sviluppo territoriale auspicato per quindi tener conto “nel miglior modo possibile di tali interessi, sulla base della loro valutazione”.
4. Zone di utilizzazione
La pianificazione del territorio avviene segnatamente attraverso il piano di utilizzazione comunale (PR), il quale, giusta l’art. 14 LPT, disciplina l’uso ammissibile del suolo, delimitando in particolare le zone edificabili, agricole e protette.
Secondo l'art. 15 le zone edificabili comprendono i terreni idonei all'edificazione che sono "già edificati in larga misura" (lett. a) o che saranno "prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni" (lett. b).
Quanto alle zone agricole comprendono, giusta l'art. 16 LPT: a) i terreni idonei all'utilizzazione agricola e all'orticoltura; b) i terreni che nell'interesse generale devono essere utilizzati dall'agricoltura; con l'avvertenza che nella misura del possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue.
Infine l'art. 17 indica i valori, naturalistici o storico-culturali da proteggere con l'istituzione di apposite zone.
Queste le zone prescritte dal diritto federale; i Cantoni possono tuttavia prevederne delle altre (art. 18 LPT). Nel Canton Ticino l'art. 28 cpv. 2 lett. a LALPT dà facoltà al comune di "precisare la destinazione delle zone edificabili destinate all'abitazione e al lavoro prevedendo segnatamente zone per residenze esclusivamente o parzialmente primarie o secondarie, zone industriali o artigianali con adeguati servizi. All'interno delle zone possono essere previsti ulteriori vincoli o agevolazioni per particolari forme di utilizzazione quali quelle destinate al turismo o allo svago".
Occorre tener presente che la definizione delle diverse zone ha essenzialmente valenza negativa. Se il difetto di elementi costitutivi di una zona esclude che le si attribuisca un determinato comparto, la loro presenza non lo comporta necessariamente. Non è infrequente che un comprensorio risponda alla definizione legale di più zone, si presti sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenga valori naturali e paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto della conformità con altre destinazioni.
In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una ponderazione degli interessi che in simili casi è imprescindibile (DTF 113 Ia 448 ss consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 ss consid. 5b, 118 Ib 344 ss consid. 4a).
Tranne, dunque, nella misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno relativizzati.
Si consideri inoltre che per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati possono solo riferirsi a interi comparti, non a singole particelle; essi intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.
5. Zona edificabile
Gli insorgenti postulano l’inclusione in zona edificabile delle loro proprietà asserendo che queste dispongono di tutti i requisiti legali per essere attribuiti a detta zona (idoneità, urbanizzazione del fondo, preesistente ampia edificazione,..). A ulteriore suffragio della loro tesi osservano invece che le superfici considerate non si prestano ad un uso agricolo razionale.
5.1.
Idoneità
5.1.1.
L’idoneità va generalmente riconosciuta se il terreno si presta per le sue caratteristiche naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol fare del suolo.
La sua attribuzione a zona edificabile deve peraltro rispettare i principi pianificatori degli art. 1 e 3 LPT. Dev’essere in particolare compatibile con l’esigenza di creare e conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT), consentire una razionale ripartizione delle abitazioni e delle attività lavorative, offrire un sufficiente accesso attraverso la rete viaria pubblica, preservare l’abitato dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a e b LPT). Deve inoltre tener adeguatamente conto delle necessità delle infrastrutture pubbliche (DTF 114 Ia 251 consid. 5c).
5.1.2
. In concreto.
Dall’esame degli atti e dalle risultanze del sopralluogo non emergono motivi per ritenere le due particelle di per sé non idonee all’edificazione.
I sedimi sono costituiti da un prato in leggero declivio, situato in posizione soleggiata e tranquilla, e risultano direttamente accessibili dalla via pubblica.
Ritenuto che il requisito dell’idoneità é senz’altro soddisfatto, occorre esaminare se sono adempiuti anche i presupposti della lett. a) o della lett. b) dell’art. 15 LPT.
5.2.
Preesistente ampia edificazione: art.- 15 lett. a) LPT
5.2.1.
Per stabilire se un comparto è già ampiamente edificato si tiene conto delle costruzioni già esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle infrastrutture presenti, delle licenze edilizie rilasciate per progetti pubblici e privati, dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc.
Entrano in considerazione solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego fattone appartengono di per sé alla zona edificabile, a eccezione segnatamente delle costruzioni agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni, né le singole particelle: il requisito va esaminato per rapporto a tutto il comprensorio. Bisogna che le costruzioni creino un gruppo di case effettivamente abitato e utilizzato (purché non a scopo agricolo).
Non basta peraltro la semplice presenza di un gruppo di case: queste devono presentare assieme il carattere di un insediamento unitario, devono formare un insieme sufficientemente concluso, avere una fisionomia abbastanza marcata, un minimo di coerenza formale e funzionale, che ne faccia un nucleo vitale e non una casuale disseminazione di costruzioni più o meno ravvicinate. Dipenderà dalla tradizione insediativa locale la densità edificatoria minima. In certe zone potrà essere ammessa una certa dispersione, in altre solo la contiguità sarà significativa. Facenti parte dell’insediamento possono pure essere considerati, a secondo delle circostanze, gli eventuali vuoti che presenta il suo tessuto (Baulücken), o quelle adiacenze non costruite che però attengono all’insieme e non devono per prevalenti motivi avere altra attribuzione.
Si terrà conto che l’art. 3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio della concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione edificatoria. L’edificazione sparsa (Streubauweise) è condannata, per lo spreco di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue; la creazione di piccole zone lontano dall’abitato può essere considerata non solo indesiderata ma addirittura contraria al diritto federale (DTF 116 Ia 336 ss consid. 4, 114 Ia 255 consid. 3c).
Va tuttavia ricordato che il requisito della preesistenza di un’ampia edificazione, come gli altri dell’art. 15 LPT, può assumere valenza assoluta solo in senso negativo, serve cioè unicamente a escludere l’attribuzione a zona edificabile di quei terreni che incontrovertibilmente non presentino i requisiti necessari. Negli altri casi si dovrà procedere a ponderazione (DTF 113 Ia 450 ss consid. 4 dda).
5.2.2.
In concreto.
Il due terreni sono situati all’uscita del nucleo di _, in direzione di _, sul lato superiore della vecchia strada di collegamento tra i due nuclei del paese.
Ora, se è vero, come sostengono gli insorgenti, che dirimpetto i loro fondi, a valle della strada comunale, si trova una zona edificabile, è altrettanto vero che in direzione sud, ovest e sud-ovest si apre un’ampia area prativa del tutto libera da costruzioni. Più che rappresentare l’ultimo tassello di un’area già largamente edificata, le particelle in questione appartengono chiaramente all’ampia area agricolo-pastorale che si apre a sud-ovest del nucleo di Bigogno, dalla quale non si differenziano né funzionalmente né morfologicamente. Risultano invece separate dal grosso della zona edificabile da una netta cesura quale la strada comunale.
A giusta ragione il Consiglio di Stato ha quindi negato la presenza in specie del requisito della preesistente ampia edificazione.
5.3.
Corretto dimensionamento delle zone edificabili di PR (art. 15 lett. b LPT)
Un ulteriore argomento a sostegno della risoluzione governativa, ancorché secondario nella valutazione complessiva vista la modesta influenza dei singoli fondi sulla contenibilità complessiva del piano, è costituito dal sovradimensionamento delle zone edificabili del PR di _.
I dati riportati nel rapporto tecnico (p. 26) indicano in
1.690
unità insediative (UI) il limite quantitativo del nuovo piano (revisione 1995), suddivise in
1.165
potenziali abitanti e 525 posti turistici. Ora, a fine 1995 il Comune contava appena 406 abitanti, per cui il PR adottato permetterebbe un aumento della popolazione di ben il
186%
rispetto al livello attuale, aumento difficilmente giustificabile alla luce dalla recente evoluzione demografica del villaggio (in aumento certo, ma con tassi percentuali molto più contenuti). Il rapporto tecnico evidenzia inoltre che il
40%
delle superfici edificabili previste dal precedente PR non sono ancora state utilizzate, per cui la riserva di terreno edificabile sembra più che adeguata e non si giustifica certo un ulteriore espansione delle ZE.
6.
Infine, l’impugnata risoluzione deve essere tutelata anche considerate le norme che presiedono all’istituzione delle zone agricole. Queste comprendono, giusta l’art. 16 cpv. 1 LPT, i terreni idonei all'utilizzazione agricola o all'orticoltura e quelli che, nell'interesse generale, devono essere utilizzati dall'agricoltura; per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). L'art. 3 cpv. 2 lett. a LPT prescrive inoltre alle autorità incaricate di compiti pianificatori di mantenere all'agricoltura sufficienti superfici coltive idonee. Queste hanno subito una drastica amputazione negli anni addietro, che rende particolarmente importante ed attuale la salvaguardia di quelle superstiti e ciò per tutta una serie di motivi (segnatamente le necessità dell'agricoltura stessa, ma anche la protezione del paesaggio, la riserva di aree vergini per le prossime generazioni). Né la legislazione cantonale né quella federale, e tanto meno la giurisprudenza, prescrivono di attribuire alla zona agricola solo i comparti territoriali fertili, vasti e pianeggianti. Certo, questi, ed in particolare le aree SAC, sono i primi da inserire in zona agricola. Anche terreni meno idonei possono però senz’altro esservi inclusi.
Nel caso concreto, il sopralluogo ha evidenziato che l’inserimento in zona agricola delle due particelle è assolutamente conforme all’art. 16 LPT; l’area all’esame non è infatti né improduttiva né tanto meno sterile.
I terreni sono di natura essenzialmente prativa (adatti al pascolo e allo sfalcio quindi) e risultano contigui ad altri terreni di medesima natura; sia il compendio delle superfici idonee all’attività agricola elaborato per conto del comune di _, sia la carta delle idoneità agricole redatta dalla Sez. Agricoltura li inseriscono, assieme agli altri fondi del comprensorio, in una zona adatta all’agricoltura.
7
. Stando così le cose, il ricorso, nella misura in cui chiede l’inserimento dei fondi n. _e _RFD _ in zona edificabile, deve essere respinto. Per le medesime ragioni, va pure respinta la richiesta subordinata di attribuire i due mappali alla zona senza destinazione specifica
Tassa di giudizio e spese seguono la soccombenza.