Decision ID: 3c44a65b-ae77-5650-954d-9cca402f0d5f
Year: 2020
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Am 3. Juli 2018 ersuchte X._ beim Bundesamt für Kommunikation
(BAKOM) gestützt auf das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip
der Verwaltung vom 17. Dezember 2004 (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR
152.3) um Zugang zu verschiedenen Dokumenten und Informationen be-
treffend die Anlagen des Radiomonitoring-Netzes des BAKOM.
Im Einzelnen verlangte er Einsicht in die genauen Standorte der Messsta-
tionen in der Schweiz (GPS WGS 84- oder CH1903-Koordinaten), den ge-
nauen Verwendungszweck und die genaue gerätetechnische Bestückung
jedes Standorts (Antrag 1) sowie in die Funküberdeckungskarte mit den
Messstationen (Antrag 2). Zudem ersuchte er um Zugang zur Bezeichnung
und Anzahl der Produkte, die das BAKOM von der Y._ AG beschafft
hat (Antrag 3), zu den Verträgen des BAKOM mit diesem Unternehmen
(Antrag 4) und den entsprechenden Ausschreibungsverfahren (Antrag 5),
ferner zu internen Weisungen des BAKOM betreffend Produkte der
Y._ AG (Antrag 6) und zu Unterlagen über die allfällige Beschaffung
neuer Produkte (Antrag 7).
B.
Mit Stellungnahme vom 30. Juli 2018 verweigerte das BAKOM X._
die Einsicht in die Liste der Standorte (Antrag 1) und die Funküberde-
ckungskarte (Antrag 2). Hingegen erteilte es ihm allgemeine Informationen
über die gerätetechnische Bestückung und den Verwendungszweck der
Messstationen sowie Auskünfte hinsichtlich der Anträge 3, 6 und 7. In Be-
zug auf die Anträge 4 und 5 informierte es ihn darüber, dass der Y._
AG vor dem Entscheid über den Zugang die Gelegenheit zur Stellung-
nahme nach Art. 11 BGÖ eingeräumt werde.
C.
Am 8. August 2018 reichte X._ beim Eidgenössischen Daten-
schutz- und Öffentlichkeitsbeauftragen (EDÖB) einen Schlichtungsantrag
gemäss Art. 13 BGÖ ein. Da die Stellungnahme des BAKOM zu den An-
trägen 4 und 5 noch ausstand, forderte ihn der EDÖB auf, nach deren Er-
halt mitzuteilen, ob der Schlichtungsantrag auch diese Anträge betreffe.
Am 18. September 2018 erhielt X._ vom BAKOM teilweise ge-
schwärzte Dokumente in Bezug auf seine Anträge 4 und 5. Am 27. Sep-
tember 2018 teilte er dem EDÖB mit, dass er den Antrag 4 als beantwortet
betrachte. Hinsichtlich des Antrags Nr. 5 akzeptiere er die Abdeckungen im
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Dokument «Beschaffungsantrag» (Februar 2007) nicht, womit aus seiner
Sicht noch die Anträge 1, 2 und 5 offen seien.
Am 17. Oktober 2018 fand eine Schlichtungsverhandlung statt, die zu kei-
ner vollständigen Einigung führte. Streitig blieben der Antrag 1 (Liste der
Standorte der Messstationen) sowie der Antrag 5 in Bezug auf den abge-
deckten Standort einer Messstation im genannten Beschaffungsdokument.
Der EDÖB gab am 15. November 2018 die Empfehlung ab, dass das
BAKOM Einsicht in die noch streitigen Dokumente gewähre. Er hielt fest,
das BAKOM habe ungenügend begründet, inwieweit die Bekanntgabe der
Standorte die öffentlichen Interessen konkret beeinträchtige.
D.
Mit Verfügung vom 6. Dezember 2018 verweigerte das BAKOM (nachfol-
gend: Vorinstanz) den Zugang zur vollständigen Liste der Standorte mit
den genauen Koordinaten der Messstationen und zum abgedeckten
Standort in den Beschaffungsunterlagen (Anträge Nrn. 1 und 5). Zur Be-
gründung führte die Vorinstanz im Wesentlichen an, die Offenlegung der
Standorte könne die Sicherheit der Schweiz gefährden und die zielkon-
forme Durchführung behördlicher Massnahmen beeinträchtigen. Das Ri-
siko der Beeinträchtigung der öffentlichen Interessen werde durch Be-
kanntgabe der Standorte ernsthaft erhöht, weil erstmals eine Gesamtsicht
über sämtliche aktuelle Messstationen mit exakten Koordinaten offenge-
legt würde.
E.
Am 21. Januar 2019 erhebt X._ (nachfolgend: Beschwerdeführer)
gegen die Verfügung vom 6. Dezember 2018 Beschwerde am Bundesver-
waltungsgericht mit den Begehren, es sei diese aufzuheben und die
Vorinstanz zu verpflichten, ihm Zugang zu den Dokumenten gemäss den
Anträgen 1 und 5 des Gesuchs zu gewähren. Zur Begründung macht er
insbesondere geltend, viele Messstationen befänden sich sichtbar an öf-
fentlich zugänglichen Orten und die Vorinstanz habe Standorte, etwa an-
lässlich von Führungen und Vorträgen, selbst offengelegt. Es sei deshalb
nicht ersichtlich, weshalb eine vollständige Offenlegung aller weiteren
Standorte zum ernsthaften Risiko einer zusätzlichen Beeinträchtigung öf-
fentlicher Interessen führen würde.
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F.
Mit Vernehmlassung vom 27. März 2019 beantragt die Vorinstanz, die Be-
schwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Zur Begründung
verweist sie in erster Linie auf die angefochtene Verfügung. Zudem reicht
sie Zusatzdokumente als Beilagen 1 – 3 zur Vernehmlassung ein, die nur
für das Gericht bestimmt seien, dem Beschwerdeführer jedoch in teilweise
geschwärzter Form offengelegt werden dürften.
G.
Der Beschwerdeführer hält mit Replik vom 29. Mai 2019 an seinen Begeh-
ren fest. In prozessualer Hinsicht verlangt er insbesondere Akteneinsicht in
die teilweise abgedeckten Beilagen 1 – 3 der Vorinstanz sowie die Edition
weiterer Dokumente.
H.
Mit Duplik vom 4. Juli 2019 beantragt die Vorinstanz die Abweisung der
gemäss Replik gestellten, prozessualen Anträge des Beschwerdeführers.
In der Sache verweist sie auf ihre Ausführungen in der angefochtenen Ver-
fügung und in der Vernehmlassung.
I.
Mit Zwischenverfügung vom 26. Juli 2019 heisst das Bundesverwaltungs-
gericht das Akteneinsichtsgesuch des Beschwerdeführers teilweise gut
und fordert die Vorinstanz auf, eine auf das Erforderliche beschränkte
Schwärzungsfassung der Vernehmlassungsbeilagen 1 – 3 und eine Zu-
sammenfassung des wesentlichen Inhalts der geschwärzten Textstellen
einzureichen. Hinsichtlich der (Beweis-)Anträge auf Edition von weiteren
Dokumenten hält es in der Zwischenverfügung fest, dass diese zu einem
späteren Zeitpunkt zu behandeln seien.
Am 27. August 2019 reicht die Vorinstanz eine neue Version der teilweise
geschwärzten Beilagen und eine Zusammenfassung der abgedeckten
Passagen ein. Mit Verfügung vom 4. September 2019 werden diese Doku-
mente dem Beschwerdeführer zugestellt. Zudem erhält er Gelegenheit zu
weiteren Bemerkungen.
J.
Mit Eingabe vom 8. November 2019 hält der Beschwerdeführer an seinen
prozessualen Anträgen fest und nimmt unter anderem Stellung zu den teil-
weise entschwärzten Stellen in den Beilagen der Vorinstanz.
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Seite 5
K.
Die Vorinstanz verweist in der Stellungnahme vom 12. Dezember 2019 in
erster Linie auf ihre bisherigen Eingaben.
L.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten be-
findlichen Dokumente wird – soweit entscheidrelevant – in den nachfolgen-
den Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um eine Verfügung im
Sinne von Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember
1968 (VwVG, SR 172.021), welche von einer Vorinstanz nach Art. 33 Bst. d
des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32)
erlassen wurde. Da keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt, ist das
Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig.
1.2 Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts
anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.3 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer am Ver-
fahren vor der Vorinstanz teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung
oder Änderung hat (Bst. c). Der Beschwerdeführer ist als Adressat der an-
gefochtenen Verfügung, mit welcher ihm der ersuchte Zugang zu Doku-
menten teilweise verweigert wurde, ohne Weiteres zur Beschwerde be-
rechtigt.
1.4 Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. Art. 50
Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist somit einzutreten.
2.
2.1 Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung
auf Rechtsverletzungen, einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der
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Ausübung des Ermessens (Art. 49 Bst. a und b VwVG). Zudem prüft es die
Verfügung auf Angemessenheit hin (Art. 49 Bst. c VwVG).
2.2 Den Sachverhalt stellt das Bundesverwaltungsgericht von Amtes we-
gen fest (Art. 12 VwVG) und bedient sich nötigenfalls verschiedener Be-
weismittel. Es nimmt die ihm angebotenen Beweise ab, wenn diese zur
Abklärung des Sachverhaltes tauglich erscheinen (Art. 33 Abs. 1 VwVG)
und kann von einem beantragten Beweismittel dann absehen, wenn be-
reits Feststehendes bewiesen werden soll, wenn von vornherein gewiss
ist, dass der angebotene Beweis keine wesentlichen Erkenntnisse zu ver-
mitteln vermag oder wenn es den Sachverhalt auf Grund eigener Sach-
kunde ausreichend würdigen kann (antizipierte Beweiswürdigung; vgl.
BGE 131 I 153 E. 3; BVGE 2009/46 E. 4.1; Urteil des BVGer A-4132/2016
vom 14. Dezember 2017 E. 3; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren
vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 3.144).
3.
Das Öffentlichkeitsgesetz bezweckt, die Transparenz über den Auftrag, die
Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung zu fördern (Art. 1 BGÖ).
Dadurch soll das Vertrauen der Bürger in die öffentlichen Institutionen ge-
stärkt, die Kontrolle über die Verwaltung verbessert und eine sinnvolle de-
mokratische Mitwirkung am politischen Entscheidfindungsprozess ermög-
licht werden (BGE 142 II 313 E. 3.1; BGE 136 II 399 E. 2.1). Im Sinne die-
ser Zielsetzung statuiert das Gesetz das Prinzip der Öffentlichkeit mit Ge-
heimhaltungsvorbehalt und gewährt einen grundsätzlichen Anspruch auf
Zugang zu amtlichen Dokumenten (BGE 136 II 399 E. 2.1 m.w.H. und
BGE 133 II 209 E. 2.3.1; BVGE 2016/9 E. 3).
3.1 Entsprechend hat jede Person grundsätzlich das Recht, amtliche Do-
kumente einzusehen und von den Behörden Auskunft über deren Inhalt zu
erhalten (Art. 6 Abs. 1 BGÖ). Aufgrund des Öffentlichkeitsprinzips besteht
die (widerlegbare) Vermutung zu Gunsten eines freien Zugangs zu amtli-
chen Dokumenten (BGE 142 II 340 E. 2.2). Es liegt somit nicht im freien
Ermessen der Behörde, ob sie Informationen und amtliche Dokumente zu-
gänglich machen will oder nicht (BVGE 2014/6 E. 4.2). Der Zugang zu amt-
lichen Dokumenten ist jedoch einzuschränken, aufzuschieben oder zu ver-
weigern, wenn überwiegende öffentliche oder private Interessen an der
Geheimhaltung einer Offenlegung entgegenstehen (Art. 7 BGÖ). Die ob-
jektive Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs ob-
liegt der Behörde, wobei sie darzulegen hat, dass bzw. inwiefern eine oder
mehrere der gesetzlich vorgesehenen Ausnahmebestimmungen erfüllt
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sind (BGE 144 II 77 E. 2.3, 142 II 324 E. 3.4). Misslingt ihr der Beweis, ist
der Zugang grundsätzlich zu gewähren (zum Ganzen Urteile des BVGer
A-6108/2016 vom 28. März 2018 E. 4.2.1 und A-6755/2016 vom 23. Okto-
ber 2017 E. 3.2).
3.2 Hinsichtlich der Ausnahmebestimmungen muss die aufgrund des Zu-
gangs drohende Verletzung der jeweiligen öffentlichen Interessen zwar
nicht mit Sicherheit eintreten, doch darf eine Gefährdung nicht lediglich
denkbar oder entfernt möglich erscheinen. Sie muss zudem ernsthaft bzw.
gewichtig sein, weshalb eine bloss geringfügige oder unangenehme Kon-
sequenz nicht ausreicht (BGE 142 II 340 E. 2.2 mit Hinweisen; Urteile des
BVGer A-199/2018 vom 18. April 2019 E. 3.2.2; A-6475/2017 vom 6. Au-
gust 2018 E. 3.2.3; A-1432/2016 vom 5. April 2017 E. 3.3.2).
4.
Unbestritten ist vorliegend, dass das Zugangsgesuch des Beschwerdefüh-
rers in den persönlichen und sachlichen Geltungsbereich des Öffentlich-
keitsgesetzes fällt (vgl. Art. 2 und 3 BGÖ), dass keine ihm vorgehende spe-
zielle Bestimmung nach Art. 4 BGÖ besteht und es sich bei den betroffenen
Unterlagen um amtliche Dokumente im Sinne von Art. 5 BGÖ handelt.
Streitig und zu beurteilen ist hingegen, ob der ersuchte Zugang zu den
Standorten der Messstationen die Sicherheit des Landes gefährden kann
(E. 5) oder die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Mass-
nahmen beeinträchtigt (E. 6) und er deshalb gestützt auf Ausnahmebestim-
mungen zu verweigern ist.
5.
Im Vordergrund steht der Ausnahmetatbestand gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. c
BGÖ, den die Vorinstanz angewandt hat. Danach wird der Zugang zu amt-
lichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn
durch seine Gewährung die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz
gefährdet werden kann.
Zu prüfen ist im Folgenden, ob dies der Fall ist, weil die Offenlegung der
Standorte, wie die Vorinstanz erwogen hat, die Ortung sicherheitsrelevan-
ter Funkstörungen gefährdet (E. 5.4), illegale Handlungen insbesondere in
Gebieten mit schlechten Ortungsmöglichkeiten begünstigt (E. 5.5), eine re-
ale Gefahr der Beschädigung der Messanlagen bewirkt (E. 5.6) und die
Ermittlung von Standorten der militärischen Anlagen des Eidgenössischen
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Departements für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) er-
leichtert (E. 5.7).
5.1 Der Geheimhaltungstatbestand nach Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ soll in
erster Linie die Tätigkeit von Polizei, Zoll, Nachrichtendienst und Armee
schützen. Massgeblich ist jedoch nicht die Abgrenzung nach den tätigen
Behörden, sondern die Abgrenzung von gefährdeten Interessen und
Rechtsgütern. Sicherheit ist hierbei sowohl als Unverletzlichkeit der
Rechtsgüter der Einzelnen wie auch des Staates und seiner Einrichtungen
sowie der Rechtsordnung insgesamt zu verstehen. Die Ausnahmebestim-
mung dient der Geheimhaltung von Massnahmen, die von der Regierung
getroffen oder in Betracht gezogen werden, um die öffentliche Ordnung in-
nerhalb des Landes aufrechtzuerhalten (zum Ganzen Urteile des BVGer
A-4571/2015 vom 10. August 2016 E. 6.2; A-700/2015 vom 26. Mai 2015
E. 6.1; A-1177/2014 vom 2. Februar 2015 E. 4.2.1, A-3122/2014 vom
24. November 2014 E. 4.2.3, je m.w.H.).
Die innere und äussere Sicherheit der Schweiz kann durch Angriffe und
Bedrohungen wie Kriminalität im Allgemeinen, Extremismus und Terroris-
mus sowie militärische und nachrichtendienstliche Aktivitäten gefährdet
sein. Von der Bestimmung erfasst wird ebenfalls der Schutz von sicher-
heitsrelevanten Informationen im Zusammenhang mit kritischen Infrastruk-
turen der Landesversorgung wie informations-, kommunikations- und ener-
gietechnischen Einrichtungen (Urteile des BVGer A-4571/2015 vom
10. August 2016 E. 6.2; A-1432/2016 vom 5. April 2017 E. 6.4; URS STEI-
MEN, in: Maurer-Lambrou/Blechta [Hrsg.], Datenschutzgesetz/Öffentlich-
keitsgesetz, 3. Aufl., Basel 2014 [nachfolgend: BSK BGÖ], Art. 7 N 21).
Allerdings muss auch bei legitimen Sicherheitszwecken sorgfältig geprüft
werden, ob die Offenlegung der verlangten Dokumente die öffentliche Si-
cherheit ernsthaft gefährden könnte (Urteile A-4571/2015 E. 6.2,
A-1432/2016 E. 6.4; A-700/2015 E. 6.1). Als Leitlinie der Prüfung dient das
Kriterium, wie weit es verantwortbar ist, dass über die Bekanntgabe von
Informationen, die danach auch der gesamten Öffentlichkeit offen stünden,
Zugang zu Wissen besteht, das sich in unerwünschter bzw. für die innere
Sicherheit der Schweiz nachteiliger Weise nutzen liesse. Die Weitergabe
entsprechender Informationen ist zu verhindern (vgl. Urteil des BGer
1C_122/2015 vom 18. Mai 2016 E. 3.2.1 f.; Urteil des BVGer A-1432/2016
vom 5. April 2017 E. 6.5).
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5.2 Die Vorinstanz hat nach Art. 1 Abs. 2 Bst. b des Fernmeldegesetzes
vom 30. April 1997 (FMG; SR 784.10) einen störungsfreien, die Persön-
lichkeitsrechte achtenden Fernmeldeverkehr sicherzustellen. Unter ande-
rem stellt sie die technische Kontrolle des Frequenzspektrums sicher
(Art. 26 FMG) und hat Störungen zu orten und zu beheben (vgl. Art. 34
FMG). Dazu betreibt sie eine kommunikationstechnische Infrastruktur, d.h.
ein Netz von Messstationen, die mit Empfangsmessgeräten ausgerüstet
sind.
Mittels dieser Anlagen stellt die Vorinstanz unter anderem eine jederzeit
verfügbare Anlaufstelle für die Blaulichtorganisationen (z.B. Polizei, Feuer-
wehr, Grenzwacht oder sanitätsdienstliches Rettungswesen) und den Flug-
funk zur Ortung und Behebung von Funkstörungen mit einer Einsatzbereit-
schaft während 24 Stunden an 365 Tagen bereit. Sie verweist in diesem
Zusammenhang darauf, dass sie gemäss Leistungsauftrag verpflichtet sei,
mindestens 80% dieser Störungen in weniger als acht Stunden zu klären.
Nach unbestrittenen Ausführungen der Vorinstanz bilden die Messstatio-
nen dabei das zentrale Instrument zur Lokalisierung von Funkstörungen.
Um eine Störungsquelle zu eruieren, sind danach mindestens zwei Mess-
stationen nötig. Jede Station ermittelt die Richtung, aus welcher die Stö-
rung kommt. Durch den Schnittpunkt der von den Stationen ermittelten
Richtungen ergibt sich der Bereich, in dem sich die Störungsquelle wahr-
scheinlich befindet (vgl. Vernehmlassung, S. 9).
5.3 Demnach dient das Netz der Messstationen als kommunikationstech-
nische Einrichtung rund um die Uhr und schweizweit der Funkkommunika-
tion von Behörden mit Sicherheitsfunktionen. Die vorliegend relevante
Infrastruktur betrifft insofern den Schutz der öffentlichen Ordnung und von
bedeutenden Rechtsgütern Einzelner – etwa Leib und Leben gefährdeter
und zu rettender Personen. Entsprechend handelt es sich bei den vom Zu-
gangsgesuch betroffenen Standorten der Stationen um potentiell sicher-
heitsrelevante Informationen, die geheim zu halten sind, sofern sich nach-
folgend ergibt, dass die Sicherheit ansonsten in relevanter Weise gefährdet
werden könnte.
5.4
5.4.1 Vor diesem Hintergrund befürchtet die Vorinstanz zunächst, dass
eine Bekanntgabe der Standorte der Messstationen die Ortung von Funk-
störungen gefährden könnte. Der Betrieb der Stationen könnte mit Hilfe
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Seite 10
von Störsendern, auch Jammer genannt, relativ einfach behindert und die
Lokalisierung und Behebung von Störungen dadurch unmittelbar verzögert
und beeinträchtigt werden. Störsender seien über das Internet leicht und
teilweise preisgünstig erhältlich, wobei ihr Vorkommen in den letzten Jah-
ren stark zugenommen habe. Stünden einzelne Messstationen nicht zur
Verfügung, könne dies zu ernsthaften Verzögerungen bei der raschen Or-
tung von Funkstörungen führen. Besonders problematisch sei dies bei Stö-
rungen im Flugfunk und im Funksystem der Blaulichtorganisationen, so im
flächendeckenden Sicherheitsfunknetz der Behörden und Organisationen
für Rettung und Sicherheit («Polycom»), welches den Funkkontakt inner-
halb der Organisationen Grenzwacht, Polizei, Feuerwehr, sanitätsdienstli-
ches Rettungswesen, Zivilschutz und unterstützende Verbände der Armee
sowie den Funkkontakt zwischen diesen Organisationen ermöglicht (vgl.
die Angaben unter: www.babs.admin.ch > Weitere Aufgabenfelder > Füh-
rungs- und Einsatzkommunikationssysteme; zuletzt besucht am 5. Mai
2020). Bei Funkstörungen an einem Landesflughafen könne es sodann
aus Sicherheitsgründen zu verspäteten Abflügen kommen. Sicherheitsre-
levante Dienste seien daher auf das ordnungsgemässe Funktionieren der
Funkkommunikation zwingend angewiesen.
5.4.2 Der Beschwerdeführer wendet zunächst ein, die handelsüblichen,
preisgünstigen Störsender seien nicht geeignet, die Messstationen der
Vorinstanz unwirksam zu machen. Aufgrund des abgedeckten Frequenz-
spektrums und der geringen Reichweite von typischerweise rund 10 Me-
tern könnten sie die Stationen der Vorinstanz oder Frequenzen des Flug-
funks und der Blaulichtorganisationen nicht beeinträchtigen.
5.4.2.1 Dass Störsender als ernsthafte Gefahr einzustufen sind, zeigt aller-
dings die Teilrevision des Bundesgesetzes über die Luftfahrt (Luftfahrtge-
setz, LFG; SR 748.0) vom 16. Juni 2017. Der Gesetzgeber sah sich dazu
veranlasst, insbesondere Einfuhr und Besitz störender Anlagen durch Er-
lass des seit 1. Januar 2018 in Kraft stehenden Art. 32b FMG zu verbieten.
In der Botschaft vom 31. August 2016 wird dazu explizit festgehalten, dass
Störsender (Jammer), die absichtlich eine schädliche Störung des Emp-
fangs der Signale des Satellitennavigationssystems erzeugen, weit grös-
sere Auswirkungen haben als von den Betreibern beabsichtigt. Ebenfalls
wurde auf die Zunahme solcher Geräte auf dem Markt, ihre leichte Erhält-
lichkeit und ihre zunehmend kompaktere Ausgestaltung hingewiesen (BBl
2016, 7139). Wären Störsender so harmlos wie vom Beschwerdeführer
dargestellt, hätte der Gesetzgeber die Änderung des Fernmeldegesetzes
nicht als geboten erachtet.
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Die Vorinstanz weist auf ihrer Website zudem allgemein zugänglich darauf
hin, dass die Störsender aufgrund der technologischen Entwicklung kleiner
und billiger geworden und heute in der Lage seien, einen grossen Teil des
Frequenzspektrums zu stören. Ihre Verwendung könne schwerwiegende
Folgen für die Sicherheit verursachen. Namentlich könnten Notrufe bei ei-
nem Unfall oder die Alarmierung der Notfalldienste wie Feuerwehr, Polizei
oder Ambulanz blockiert werden (abrufbar unter: https://www.bakom.ad-
min.ch/bakom/de/home.html > Geräte und Anlagen > Besondere Geräte >
Störsender; zuletzt besucht am 6. Mai 2020).
5.4.2.2 Es mag allenfalls zutreffen, dass gewisse Störsender aus dem tie-
fen Preissegment, die der Beschwerdeführer insbesondere im Fakten-
blatt 6 zur Beschwerde beschreibt, eine beschränkte Störungswirkung ent-
falten. Mit der Vorinstanz ist jedoch davon auszugehen, dass Störsender
zumindest je nach Beschaffenheit ohne Weiteres geeignet sind, die vom
Zugangsgesuch betroffenen Messstationen durch Verwendung an geeig-
neter Stelle zu stören und damit die Ortung von sicherheitsrelevanten
Funkstörungen zu gefährden. Insbesondere leuchtet ein, dass die Distanz
zur Station laut Vorinstanz einer der Hauptfaktoren des Störpotentials bil-
det. Je näher der Störsender bei der Messantenne eingesetzt werde, desto
grösser falle dieses aus (Vernehmlassung, S. 9). Folglich kommt auch der
Kenntnis um den genauen Standort einer Station wesentliche Bedeutung
im Zusammenhang mit möglichen Gefährdungshandlungen zu.
Davon geht im Grunde auch der Beschwerdeführer aus, wenn er die Reich-
weite der Störsender und ihre Frequenzabdeckung als für deren Störungs-
wirkung entscheidend erachtet. Hingegen gelingt es ihm nicht, die Gefähr-
lichkeit und Wirksamkeit geeigneter Störsender substantiiert in Zweifel zu
ziehen. Im Gegenteil argumentiert er widersprüchlich, wenn er einerseits
vorbringt, die Störsender könnten nur die Frequenzen bestimmter, von ihm
aufgezählter Systeme, nicht aber die betroffenen Messanlagen stören, an-
dererseits aber aus den Ausführungen der Vorinstanz in der Vernehmlas-
sung schliesst, sie benutze offenbar eines dieser Systeme zur Synchroni-
sierung der Messgeräte bzw. der Messungen, und daher bemängelt, dass
sie anfällige Technologien verwende. Er bezeichnet diesen Umstand sogar
als leicht störbare «Achillesferse» des gesamten Netzes. Wenn die
Vorinstanz ferner ausführt, dass sie in den letzten Jahren mehrmals geeig-
nete Geräte im Zusammenhang mit aufgetretenen Störfällen und Delikten
beschlagnahmt habe, besteht kein Anlass, hieran zu zweifeln. Störsender
stellen somit keineswegs nur eine theoretische Gefahr dar.
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5.4.2.3 Demgemäss ist nachvollziehbar dargetan, dass die exakten Stand-
ort-Koordinaten einzelner Messstationen – in Kombination mit der genauen
gerätetechnischen Bestückung jeder einzelnen Anlage, deren Offenlegung
der Beschwerdeführer verlangt – entscheidende Informationen darstellen,
um die Messanlagen mittels geeigneter Geräte aus wirksamer Distanz mit
hoher Wahrscheinlichkeit zu stören und damit die Messungen zur Ortung
von Funkstörungen zu vereiteln oder zumindest zu verzögern.
5.4.3 Der Beschwerdeführer macht weiter geltend, die Messstationen
könnten aus zahlreichen Gründen, etwa aufgrund technischer Ausfälle
oder natürlicher Begebenheiten (wie Frost, Wasser oder Blitzeinschlag)
ausfallen. Die Vorinstanz verfüge deshalb über temporär und flexibel nutz-
bare Messstationen und -Fahrzeuge. Mit diesen könne, etwa bei Grossan-
lässen, jede schadhafte Station zeitnah ersetzt und die gewünschte Funk-
überdeckung erzeugt werden. Bei Bedarf liessen sich regionale Schwer-
punkte bilden. Das Messnetz sei in diesem Sinne redundant ausgestaltet.
Mit Herausgabe der Standortliste würde der Standort der temporären Ein-
richtungen nicht offengelegt und das dynamische, flexible Konzept nicht
beeinträchtigt. In diesem Kontext falle das Risiko des mutwilligen Lahmle-
gens von Messstationen nicht ins Gewicht.
5.4.3.1 In dieser Hinsicht legt die Vorinstanz überzeugend dar, dass dieser
Einwand aufgrund des bei Störungsortungen bedeutsamen Zeitfaktors zu
kurz greift. Insbesondere im Rahmen des rund um die Uhr verfügbaren Pi-
kettdienstes für die Blaulichtorganisationen und den Flugfunk sei es not-
wendig, Funkstörungen zeitnah zu orten und zu beheben. Selbst im Fall
gebietsweiser Redundanzen im Messnetz bzw. des Einsatzes temporärer
Einheiten führe die Beeinträchtigung einer einzelnen Station zwangsläufig
zu Zeitverzögerungen bei Störungsortungen, da sich insbesondere deren
Präzision reduziere. Die mobilen Messinstallationen, die in geringerer An-
zahl vorhanden seien, könnten die stationären Messstationen aufgrund
des benötigten Anfahrtswegs in zeitlicher Hinsicht nicht vollumfänglich er-
setzen. Je länger die Suche nach einer Funkstörung dauere, desto grösser
falle das Risiko gravierender Konsequenzen aus. Beispielsweise könne
eine Störung das Navigationssystem eines Krankenwagens oder eines
Rettungshelikopters vorübergehend beeinträchtigen und damit erhebliche
Folgen für die zu rettenden Personen haben.
5.4.3.2 Aus den vorstehenden Erläuterungen der Vorinstanz ergibt sich
schlüssig, dass Ortungen trotz des Bestehens temporärer Messstationen
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durch Störsender zeitlich verzögert und damit teilweise beeinträchtigt wer-
den können. Dabei handelt es sich um keine geringfügige, sondern eine
ernstzunehmende mögliche Gefährdung angesichts dessen, dass ein tem-
porärer Funkausfall, etwa bei Einsätzen der Polizei, der Feuerwehr oder
der Rettungskräfte, sehr gewichtige Rechtsgüter tangieren kann.
5.4.4 Weiter zu prüfen ist allerdings, ob die Bekanntgabe der Standorte die
Wahrscheinlichkeit der Gefährdung der Messstationen im Vergleich zur
bisherigen Informationspraxis der Vorinstanz bzw. zur bestehenden Infor-
mationslage entscheidend erhöht.
5.4.4.1 Der Beschwerdeführer stellt dies in Abrede und bringt vor, es sei
nicht ersichtlich, dass eine vollständige und genaue Offenlegung der (noch
nicht bekannten) Standorte zum ernsthaften Risiko einer zusätzlichen Be-
einträchtigung der öffentlichen Interessen führen würde. Auch ohne Offen-
legung seien die Messstationen funktionsbedingt öffentlich sichtbar. Sie
könnten aufgrund von Fakten, welche die Vorinstanz selbst bekannt gege-
ben habe – in Kombination mit öffentlich zugänglichen Informationsquellen
[...] – mehrheitlich genau lokalisiert werden. Die Vorinstanz habe, anläss-
lich von öffentlichen Führungen und von Vorträgen, selbst Standorte der
Messstationen offengelegt. Beispielsweise könne die an Führungen ge-
zeigte Funkabdeckungskarte dafür verwendet werden, Rückschlüsse auf
Standorte zu ziehen. Verschiedene Standorte habe er auf diese Weise auf
wenige Meter genau bestimmen können. Dennoch könne die Vorinstanz
ihre Funktion erfüllen, was sich nicht wesentlich anders verhielte, wenn alle
aktuellen Standorte mit ihren genauen Koordinaten offengelegt würden.
5.4.4.2 Hinsichtlich der Informationspraxis der Vorinstanz trifft zwar zu,
dass sie, wie sie ausführt, Führungen an einem bestimmten Standort und
an ihren Aussenstellen durchgeführt sowie an Vorträgen über ihre Tätigkeit
informiert hat. Sie hat dabei jedoch nie eine Liste mit den präzisen Koordi-
naten der Messstationen oder die technischen Daten jeder einzelnen
Messanlage öffentlich zugänglich gemacht, was der Beschwerdeführer
nicht bestreitet. Bei den vom Zugangsgesuch betroffenen Angaben handelt
es sich somit nicht um Informationen, welche in der verlangten Genauigkeit
und Vollständigkeit bereits an anderer Stelle veröffentlicht worden sind.
Die Vorinstanz räumt ein, dass eine Geheimhaltung einzelner Stationen,
insbesondere der (vier) bemannten Stationen an Aussenstellen und einzel-
ner öffentlich bekannter Standorte nicht möglich sei. Ebenfalls führt sie aus,
A-407/2019
Seite 14
dass einzelne Standorte einer gewissen Zahl sachkundiger Personen be-
kannt und ein Teil der Anlagen öffentlich wahrnehmbar seien.
Im Unterschied zur bisherigen Informationspraxis wäre im Fall der Gewäh-
rung des Zugangs erstmals eine Liste sämtlicher Standorte mit den exak-
ten Koordinaten offenzulegen. Dadurch würden neu auch deren genaue
Anzahl und eine vollständige Gesamtübersicht über das Netz an Stationen
– der Allgemeinheit (einschliesslich der interessierten Presse, vgl. NZZ
vom 21. Januar 2020: «Die Antenne auf dem Schulhaus») – öffentlich ge-
macht. Dabei leuchtet ein, dass das Risiko einer zusätzlichen Beeinträch-
tigung deshalb steigen würde, weil die Gesamtsicht auf die genauen Stand-
orte aller Stationen eine gebietsweise Einschätzung bzw. Berechnung der
Abdeckung und damit u.a. die Ermittlung von Gebieten mit schlechteren
Ortungsmöglichkeiten ermöglicht. Ebenfalls liegt nahe, dass die Ermittlung
der Standorte in der ganzen Schweiz laut Vorinstanz bedeutend schwieri-
ger ist, wenn deren Anzahl unbekannt ist. Hinzu kommt, dass sich das Netz
der Messstationen über die Zeit verändert, d.h. neue Stationen hinzukom-
men und andere aufgehoben oder verlegt werden, während die ersuchte
Liste eine Aufzählung der aktuellen Messstationen enthält.
5.4.4.3 Bei näherer Prüfung ergibt sich sodann, dass die Standorte ohne
die streitigen Informationen, anders als der Beschwerdeführer rügt, trotz
der durchgeführten Führungen der Vorinstanz nicht leicht zu lokalisieren
sind. Dem eingereichten Faktenblatt 1 zur Beschwerde ist zu entnehmen,
dass der Beschwerdeführer Fotografien von Karten und Abbildungen mit
Standorten besitzt, die er in mehreren Jahren beim Besuch von Führungen
aufnehmen konnte. Dabei handelt es sich jedoch weitgehend um grobe,
unvollständige Darstellungen mit ungefähren Standorten in der Schweiz
und Ortsbezeichnungen ohne Koordinaten. Gestützt darauf hat er mit Hilfe
von im Internet allgemein zugänglichen Karten mehrere Standorte be-
stimmt und dem EDÖB im Vorfeld der Schlichtungsverhandlung fünf Bei-
spiele unter Abbildung der Antennen eingereicht. Wie die Vorinstanz dar-
legt, handelt es sich bei dreien dieser Beispiele aber um Fehleinschätzun-
gen bzw. -identifizierungen des Beschwerdeführers, das heisst um Anten-
nen, die nicht zum Netz des BAKOM gehören. Die Aufnahmen des Be-
schwerdeführers erweisen sich dabei als nicht mehr aktuell. Die von ihm
im Gesuch (Antrag 1) genannte Anzahl der ersuchten Standorte («ca. [...]
Radiomonitoring-Standorte») weicht zudem – wie seine (teilweise falsche
Angaben enthaltende) Aufzählung der Standorte im Faktenblatt V zur Rep-
lik – massgebend von der effektiv bestehenden Anzahl an Stationen ab.
A-407/2019
Seite 15
Trotz Spezialkenntnissen, die ihm die Vorinstanz attestiert, und eingehen-
den Nachforschungen konnte er mithin nur einen Teil der Standorte eruie-
ren. Daran zeigt sich, dass deren exakte Bestimmung anhand der für
frühere Führungen erstellten Informationen und solchen aus allgemeinen
Informationsquellen im Internet schwierig, fehleranfällig und aufwändig ist.
Erst recht gilt dies für nicht (leicht) sichtbare, etwa in Gebäuden platzierte
Antennen. Erschwerend wirkt sich zudem aus, dass an einem Teil der
Standorte in der Nähe der Stationen laut Vorinstanz ähnliche andere Anla-
gen bzw. Antennen stehen, wobei die exakte Unterscheidung präzise Orts-
angaben erfordert. Der Beschwerdeführer hat denn auch zum Zweck der
genauen Lokalisierung ein Zugangsgesuch gestellt.
5.4.4.4 Nach dem Gesagten würden mit Gutheissung des Gesuchs nicht
lediglich Informationen offengelegt, die bereits zugänglich sind oder auf der
Grundlage bekannter Daten leicht abgeleitet werden können. Dem Be-
schwerdeführer ist deshalb nicht zu folgen, soweit er rügt, die Gefahr der
Beeinträchtigung der öffentlichen Interessen könne im Vergleich zum Ist-
Zustand nicht ernsthaft erhöht werden.
5.4.4.5 Selbst wenn der Beschwerdeführer oder weitere Personen bereits
über ein Teil der betroffenen Informationen zu den Standorten verfügen
sollten, bedeutet das im Übrigen nicht, dass der Öffentlichkeit aufgrund des
allgemeinen Transparenzgebots Zugang zur Gesamtheit der Informationen
zu gewähren ist (vgl. Urteil des BGer 1C_122/2015 vom 18. Mai 2016
E. 3.6.2). Zur Begrenzung des Risikos erscheint es vielmehr zielführend,
eine breite Streuung der Standortdaten zu vermeiden, um die Störung der
Messanlagen und der Ortungen nicht zu erleichtern. Die Offenlegung
könnte letztlich dazu führen, dass sich diverse Kreise ein umfassendes Bild
über das Netz der Stationen und die Möglichkeiten zielgerichteter Stö-
rungshandlungen machen könnten.
5.4.4.6 Die bisherige Informationspraxis der Vorinstanz ändert somit nichts
daran, dass die zusätzliche Bekanntgabe weiterer bzw. aller aktuellen
Standorte mit exakten Koordinaten das gewichtige Risiko einer Beeinträch-
tigung der sicherheitsrelevanten Infrastruktur und der zeitnahen Stö-
rungsortung durch die Messstationen wesentlich erhöhen würde.
5.4.5 Zusammenfassend ist der Vorinstanz darin beizupflichten, dass bei
Gewährung des Zugangs mit einer ernsthaft erhöhten Gefährdung der Or-
tung und Behebung von sicherheitsrelevanten Funkstörungen zu rechnen
ist. Dies gilt insbesondere unter Berücksichtigung, dass die Informationen,
A-407/2019
Seite 16
die dem Beschwerdeführer offengelegt würden, schliesslich jeder Person,
die darum ersucht, ebenfalls herausgegeben werden müssten bzw. vom
Beschwerdeführer verbreitet werden könnten.
5.5
Die Funktionsfähigkeit des sicherheitsrelevanten Ortungssystems der
Vorinstanz ist des Weiteren bei Verletzungen der Rechtsordnung durch un-
erlaubte Funkaktivitäten relevant.
5.5.1 Gemäss den Ausführungen der Vorinstanz könnten technisch ver-
sierte bzw. illegal operierende Kreise bei Kenntnis sämtlicher Messstand-
orte und ihrer genauen technischen Bestückung abschätzen, wo eine zeit-
nahe Ortung von rechtswidrigen Funkaktivitäten aufgrund einer schlechten
Abdeckung erschwert oder in Gebieten ohne Abdeckung sogar verunmög-
licht würde. Diese illegalen Handlungen würden erleichtert, weil sich das
Risiko, entdeckt zu werden, stark reduzieren liesse. Die Begünstigung von
Rechtsbrüchen sei umso augenfälliger, als das Messnetz zur Frequenz-
kontrolle und zur Aufdeckung von Verstössen gegen die Fernmeldevor-
schriften, insbesondere von unrechtmässigen Nutzungen des Frequenz-
spektrums nach Art. 52 Abs. 1 Bst. b FMG, verwendet werde. Zudem er-
höhe sich die Gefahr, dass Störsender zur (erleichterten) Begehung von
Strafdelikten und zur Deaktivierung von Alarmen oder Fahrzeugverfol-
gungssystemen verwendet würden. Die Vorinstanz verweist auf einen De-
liktsfall aus dem Jahr 2015 im Kanton Tessin, in dem die Polizei Störsender
beschlagnahmt hat.
5.5.2 Der Beschwerdeführer hält dem im Wesentlichen entgegen, es seien
kein Spezialwissen und keine genaue Liste der Standorte notwendig, um
die Ortung von Störsendern durch die Vorinstanz zu unterlaufen. Dazu ge-
nügten einige einfache, im Faktenblatt 4 zur Beschwerde aufgezählte
Massnahmen. Dies zeige das Beispiel eines aus Medienberichten bekann-
ten, rechtsradikalen «Schwarzfunkers», der über Jahre unentdeckt habe
agieren können.
5.5.3 In dieser Hinsicht vermögen die Vorbringen des Beschwerdeführers
ebenfalls nicht zu überzeugen. Wenn es gewissen rechtswidrig handeln-
den Akteuren gelungen ist, dem Ortungssystem der Vorinstanz vollständig
oder für gewisse Zeit zu entgehen, stellt dies keinen rechtlichen Grund dar,
– weitere – kriminelle Handlungen durch die Herausgabe der streitigen In-
formationen zu den Messstationen zu erleichtern. Zum einen erlaubt es die
betroffene Infrastruktur nach Angaben der Vorinstanz jährlich zahlreiche,
A-407/2019
Seite 17
illegale Funkhandlungen zu orten und die Verursacher zu ermitteln, was
der Beschwerdeführer nicht bestreitet und die Wirksamkeit der Einrichtung
belegt. Zum andern erscheint stichhaltig, dass der Überblick über die Ge-
samtheit der exakten Standorte und über die gebietsweise variierende Ab-
deckung die Umgehung erfolgreicher Ortungen durch die geeignete Wahl
der Sendestandorte und der Sendeleistung erheblich begünstigen kann.
Die Offenlegung der Liste mit den Standorten läuft somit dem Interesse an
der Vermeidung und Ahndung von Akten der Kriminalität zuwider und kann
die Sicherheit unter diesem Aspekt ebenfalls ernsthaft gefährden.
Soweit der Beschwerdeführer in dieser Hinsicht wiederum rügt, dass eine
vollständige und genaue Offenlegung noch nicht bekannter Standorte zu
keinem zusätzlichen Risiko einer Beeinträchtigung der öffentlichen Interes-
sen führen würde, als aufgrund der bisherigen Informationspraxis der
Vorinstanz ohnehin schon bestehe, kann auf die vorstehenden Ausführun-
gen verwiesen werden (E. 5.4.4 f.).
5.6
Darüber hinaus sieht die Vorinstanz das Risiko von Vandalenakten bzw.
Sachbeschädigungen an Messstationen mit Gewährung des Zugangs als
erhöht an.
5.6.1 Im Einzelnen führt sie aus, bisher nicht öffentlich sichtbare und wenig
bekannte Anlagen seien tendenziell einfacher zu beeinträchtigen als schon
bekannte Anlagen an öffentlich frequentierten Orten. Ein Teil der Stationen
sei nicht öffentlich sichtbar, sondern in Gebäuden und teilweise in privaten
Liegenschaften untergebracht, weshalb die Geheimhaltung auch dem
Schutz ihrer privaten Vertragspartner diene. Zum Schutz dieser Stationen
würden erhebliche zusätzliche (bauliche und andere) Massnahmen und
Kosten nötig. Der Respekt gegenüber Behörden und staatlichen Einrich-
tungen nehme im Allgemeinen ab, wie etwa der Sabotageakt an der Not-
funkanlage der Stadtpolizei Zürich vom 10. Juli 2016 deutlich mache.
5.6.2 Der Beschwerdeführer bringt demgegenüber mit einer gewissen Be-
rechtigung vor, dass bei jeder Infrastruktur grundsätzlich ein Risiko des
Vandalismus bestehe und dies allenfalls nicht in jedem Fall ein Grund zur
Geheimhaltung darstellen könne. Weiter ist ihm insoweit zuzustimmen, als
die Einschätzung der Vorinstanz, wonach für Sabotageakte mit hoher
Wahrscheinlichkeit private Liegenschaften ausgewählt bzw. Akteure sich
mit Zwang Zugang zur Anlage durch berechtigte Private verschaffen wür-
A-407/2019
Seite 18
den, nicht ohne Weiteres eingängig erscheint. Näher dürften v.a. Angriffs-
ziele mit weniger Hindernissen liegen, die unentdecktes Handeln begüns-
tigen. In welchem Mass die Wahrscheinlichkeit sicherheitsrelevanter Van-
dalenakte durch Gewährung des Zugangs steigt, ist dabei schwierig
vorauszusehen. Nicht gefolgt werden kann dem Beschwerdeführer jedoch,
soweit er das Risiko des Eintritts von Schäden als rein spekulativ und man-
gels entsprechender Nachweise als in keiner Weise ernsthaft bezeichnet.
Dass diese Gefahr nicht nur theoretischer Natur ist, zeigt sich darin, dass
im Juni 2017 eine öffentlich wahrnehmbare Messstation der Vorinstanz
mutwillig beschädigt worden ist. Weiter erscheint plausibel, dass mit Erhö-
hung der Zahl bekannter Stationen das Risiko zusätzlicher Angriffe und Be-
schädigungen nicht unverändert bleiben, sondern tendenziell steigen
dürfte. Da die Stationen, wie dargelegt, sicherheitsrelevanten Funktionen
dienen, erhöht sich mit der Wahrscheinlichkeit der Sachbeschädigung
auch die Gefährdung der Sicherheit. Werden diese Funktionen beeinträch-
tigt, ist daher, anders als vom Beschwerdeführer gerügt, nicht in erster Linie
entscheidend, ob Beschädigungen gezielt zur Beeinträchtigung der Funk-
tionsfähigkeit des Messnetzes oder aus anderen (unspezifischen) Motiven,
aber mit denselben Folgen ausgeübt werden.
5.6.3 Insgesamt ist die Gefahr des Vandalismus, wenngleich sie ange-
sichts der vorstehenden Sicherheitsgefährdungen nicht unbedingt aus-
schlaggebend für den Zugang ist, als zusätzliches (ergänzendes) Gefähr-
dungselement relevant.
5.7 Hinzu tritt schliesslich ein weiterer bedeutsamer Sicherheitsaspekt, der
nicht unmittelbar mit der Funktionsfähigkeit der Messstationen der
Vorinstanz, sondern damit zusammenhängt, dass das VBS ebenfalls eine
(eigene) schweizweite Infrastruktur mit nicht öffentlich bekannten Messsta-
tionen im Funkbereich betreibt.
5.7.1 Die Vorinstanz gibt in dieser Hinsicht zu bedenken, dass sich mit Be-
kanntgabe der genauen Standorte ihrer Messstationen auch das Risiko der
Identifizierung der geheimen Standorte des VBS wesentlich erhöhe, und
zwar auch derjenigen, die sich an anderen Orten als erstere befänden.
Ohne die streitigen Informationen und ohne Spezialwissen sei bislang nicht
einfach zu eruieren, ob es sich um eine Anlage des BAKOM oder des VBS
handle. Das VBS hat sich im vorinstanzlichen Verfahren ebenfalls dahin-
gehend geäussert, dass die Gewährung des Zugangs die Sicherheit ge-
fährde und zu verweigern sei.
A-407/2019
Seite 19
5.7.2 Der Beschwerdeführer entgegnet im Wesentlichen, die äusserlichen
Merkmale sowohl der Anlagen des VBS als auch derjenigen der Vorinstanz
seien aufgrund von Veröffentlichungen des VBS und der Vorinstanz sowie
aus den Medien bekannt. Die Anlagen des VBS könnten ohne Spezialwis-
sen erkannt und von Anlagen der Vorinstanz ohnehin leicht unterschieden
werden.
5.7.3 Es mag zutreffen, dass [...]. Unbestritten ist jedoch, dass sich ein Teil
der Anlagen des VBS, aus Gründen der Empfangsqualität und der Logistik,
an den gleichen Orten wie die Stationen der Vorinstanz befindet. Somit ist,
abweichend von der Auffassung des Beschwerdeführers, nachvollziehbar,
dass durch den Zugang zu den Standortdaten der Vorinstanz gleichenorts
gelegene Standorte von Anlagen des VBS leichter zu eruieren wären, ins-
besondere bei solchen, die ansonsten wie dargelegt schwierig zu lokalisie-
ren wären und nun mit exakten Koordinaten offengelegt würden. Ob die
Anlagen im Sinne des Beschwerdeführers leicht oder nach Ansicht der
Vorinstanz nur mit Spezialwissen zu unterscheiden sind, erscheint in dieser
Hinsicht nicht entscheidend. Selbst wenn die Auffassung des Beschwerde-
führers zutreffen sollte, was aus den Einzelbeispielen in den genannten
Faktenblättern jedoch nicht hervorgeht, dürfte die Bekanntgabe entspre-
chender Standorten (erst recht) dazu führen, dass Anlagen des VBS an
gemeinsamen Standorten einfacher eruiert werden könnten. Im Übrigen
würde bei Offenlegung der vollständigen Liste der BAKOM-Standorte
gleichzeitig bekannt, wo die Vorinstanz über keine Stationen verfügt und
es sich somit in diesen Gebieten um andere Anlagen bzw. vermutungs-
weise um solche des VBS handeln muss.
Der Zugang zu den exakten Standorten der Messstationen der Vorinstanz
würde es demnach interessierten Kreisen erlauben, Rückschlüsse auf die
Standorte des VBS und das Funkaufklärungs- und Sendesystems der
Armee zu ziehen, was wiederum Störungen desselben ermöglichen würde.
Dadurch wird die Funktionsfähigkeit der militärischen Infrastruktur einer
zumindest erweiterten Angriffsfläche ausgesetzt, was nicht als nur
geringfügiges Risiko erachtet werden kann. Die Einschätzung der
Vorinstanz und des VBS, dass die Sicherheit der Schweiz durch die
Gewährung des Zugangs zu den Informationen gefährdet werden kann, ist
somit nicht zu beanstanden.
5.8 Zusammenfassend ist hinreichend dargetan, dass die Offenlegung der
exakten Standort-Koordinaten der Messstationen und die detaillierte tech-
nische Bestückung jeder einzelnen Anlage in mehrfacher Hinsicht eine
A-407/2019
Seite 20
ernstzunehmende, keineswegs nur entfernt denkbare Gefährdung der
Messstationen und ihrer sicherheitsrelevanten Funktionen, insbesondere
der Ortungen von Funkstörungen bei sicherheitsrelevanten Diensten und
von kriminellen Funkaktivitäten, schafft. Zudem entsteht eine erhöhte Ge-
fährdung der militärischen Infrastruktur. Insgesamt lässt es sich somit nicht
verantworten, die Standortdaten preiszugeben. Sie liessen sich in nachtei-
liger Weise für die innere Sicherheit der Schweiz nutzen und können sie in
einer Weise gefährden, welche ihre Geheimhaltung und die Anwendung
der Ausnahmeregel nach Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ rechtfertigt.
6.
Des Weiteren ist streitig, ob der Geheimhaltungstatbestand gemäss Art. 7
Abs. 1 Bst. b BGÖ, auf den sich die Vorinstanz zusätzlich beruft, erfüllt ist.
Danach wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufge-
schoben oder verweigert, wenn die Gewährung des Zugangs die zielkon-
forme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigen
würde.
6.1 Diese Bestimmung schützt Informationen, die der Vorbereitung konkre-
ter behördlicher Massnahmen dienen, und kann angerufen werden, wenn
deren Ziel durch die Gewährung des Zugangs mit hoher Wahrscheinlich-
keit nicht oder nicht vollumfänglich erreicht würde (BGE 144 II 77 E. 4.3).
Die Geheimhaltung der Informationen muss dabei Bedingung für den Er-
folg der entsprechenden Massnahme bilden bzw. den Schlüssel dazu bil-
den. Geschützt sind insbesondere die Ermittlungen, die Inspektionen und
die administrativen Überwachungen, mit denen sichergestellt werden soll,
dass sich die Bürgerinnen und Bürger an das Gesetz halten (zum Ganzen
Urteile des BVGer A-4571/2015 vom 10. August 2016 E. 6.1; A-700/2015
vom 26. Mai 2015 E. 5.1, A-683/2016 vom 20. Oktober 2016 E. 5.4.1). Die
Ausnahmebestimmung kann aber auch in anderen, weniger offensichtli-
chen Fällen Anwendung finden, sofern aufgrund der Umstände mit hoher
Wahrscheinlichkeit davon auszugehen ist, dass der Erfolg einer Mass-
nahme durch Bekanntgabe von Informationen ganz oder teilweise vereitelt
würde (vgl. Urteil des BVGer A-683/2016 vom 20. Oktober 2016 E. 5.4.1 –
5.4.3). Nicht von der Bestimmung erfasst ist jedoch die allgemeine Aufga-
benerfüllung oder Aufsichtstätigkeit einer Behörde insgesamt (vgl. BGE
144 II 77 E. 4.2 f.; Urteil des BVGer A-4571/2015 vom 10. August 2016
E. 6.1).
6.2 Nach Auffassung der Vorinstanz würde der Zugang zu den Standortin-
formationen die zeitnahe Ortung und Behebung von Funkstörungen mit
A-407/2019
Seite 21
Hilfe des Netzes an Messanlagen und damit konkrete behördliche Mass-
nahmen beeinträchtigen. Sie unterscheidet im Weiteren nicht näher zwi-
schen den beiden Geheimhaltungstatbeständen (Bst. b und c), weshalb
sich ihre Begründung und ebenso die Einwände des Beschwerdeführers
mit den vorstehenden Ausführungen zur möglichen Gefährdung der Si-
cherheit grundsätzlich decken (siehe vorne, insb. E. 5.4 f.).
6.3 Wie bereits festgestellt, bilden die Messanlagen das zentrale Instru-
ment zur zeitnahen Lokalisierung und Behebung von Funkstörungen
(E. 5.2 ff.). Wie ebenfalls vorne dargelegt, lässt sich die vollständige Liste
der exakten Standorte dazu verwenden, Massnahmen zur Ortung illegaler
Funkaktivitäten durch eine geeignete Wahl der Sendestandorte und der
Sendeleistung gezielt zu umgehen (E. 5.5). Ebenso bilden die präzisen
Standort-Koordinaten aller Messstationen und die detaillierte technische
Beschaffenheit jeder einzelnen Anlage entscheidende Informationen dafür,
einzelne Massnahmen zur Ortung von Funkstörungen durch geeignete
Störsender aus wirksamer Distanz zu verzögern bzw. teilweise zu bein-
trächtigen (vgl. E. 5.4).
Die streitigen Informationen stehen insofern in unmittelbarem Zusammen-
hang mit der zielkonformen Durchführung von Ortungsmassnahmen und
bilden den Schlüssel dazu, diese erfolgreich ganz oder teilweise zu verei-
teln. Legt man sie offen, ist daher ernsthaft mit Beeinträchtigungen durch
illegal operierende Akteure und Störer zu rechnen. Somit ist der Ausnah-
metatbestand nach Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ ebenfalls erfüllt.
7.
Liegt ein Ausnahmetatbestand nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ vor, darf der Zugang
nicht ohne Weiteres verweigert werden, sondern ist im Einzelfall zu prüfen,
ob die Interessen an der Geheimhaltung das Transparenzinteresse über-
wiegen oder ob in Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips ein ein-
geschränkter, d.h. teilweiser Zugang zu den Informationen im Dokument in
Betracht fällt, etwa durch Schwärzen, Teilveröffentlichung oder zeitlichen
Aufschub (vgl. BGE 142 II 324 E. 3.3; Urteile des BVGer A-6475/2017 vom
6. August 2018 E. 3.2.2, E. 5.3; A-700/2015 vom 26. Mai 2015 E. 4.3;
A-3122/2014 vom 24. November 2014 E. 4.2).
Im vorliegenden Fall hat die Vorinstanz dem Beschwerdeführer bereits Zu-
gang zu denjenigen Informationen, welche nicht aufgrund der Ausnahme-
tatbestände geheim zu halten sind, gewährt. Die Anträge 2, 3, 4, 6 und 7
des Zugangsgesuchs sind deshalb nicht mehr streitig. Darüber hinaus
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Seite 22
kommt aufgrund der Art der betroffenen Informationen keine weitere, teil-
weise Offenlegung in Frage. Zur Wahrung der öffentlichen Interessen ist
es nach dem Ausgeführten nicht ausreichend, dem Beschwerdeführer die
Liste der Standorte nur auszugsweise zu offenbaren. Insbesondere fällt
eine Offenlegung nur der Ortsbezeichnungen – unter Abdeckung der Ko-
ordinaten – ausser Betracht, weil die Bekanntgabe der Anzahl der Statio-
nen bzw. eine Gesamtübersicht über sämtliche aktuellen Standorte aus
den dargelegten Gründen zu vermeiden ist. Die Vorinstanz hat somit den
Zugang in der mildesten, das Öffentlichkeitsprinzip am wenigsten ein-
schränkenden Form begrenzt und dem Interesse der Transparenz weitest
möglich Rechnung getragen. Letzteres besteht vorliegend im Übrigen nicht
in einem gewichtigen öffentlichen Informationsinteresse im Sinne der Ziel-
setzungen des BGÖ (siehe E. 3), sondern beschränkt sich soweit ersicht-
lich auf eine private Affinität des Beschwerdeführers. Von weitergehenden
Teilveröffentlichungen ist mithin abzusehen.
8.
8.1 Ausstehend sind prozessuale Anträge des Beschwerdeführers. Er stellt
in der Replik vom 29. Mai 2019 (S. 11 ff.) drei zusätzliche Beweis- bzw.
Editionsanträge: Die Vorinstanz sei zu verpflichten, Dokumente zu ihren
Führungen und Vorträgen – darunter die interne Weisung, keine solchen
mehr durchzuführen – zu edieren, ferner mindestens eines der Schreiben
der Vorinstanz an Eigentümer von Liegenschaften mit Messstationen ein-
zureichen sowie die Regelungen des Schutzes der Messstationen des
Bundes (Sicherheitsstandards) offenzulegen. Der erstgenannte Antrag
wird in der Stellungnahme vom 8. November 2018 wiederholt.
8.1.1 Die im Recht liegenden Akten erlauben eine ausreichende Würdi-
gung des Sachverhalts. Wie unter Einbezug von Aufnahmen aus Führun-
gen dargelegt, würde die erstmalige, umfassende Offenlegung der präzi-
sen Standortkoordinaten trotz der (früheren) Informationspraxis der
Vorinstanz eine ernsthafte zusätzliche Gefahr der Beeinträchtigung der öf-
fentlichen Interessen bedeuten (vgl. E. 5.4.4), woran weitere nicht öffentlich
zugängliche Dokumente nichts ändern würden. Ebenso wenig ist ersicht-
lich und dargetan, inwiefern sich eine allfällige interne Weisung der
Vorinstanz mit zusätzlichen Einschränkungen der Informationspraxis den
Ausgang des Verfahrens zu Gunsten des Beschwerdeführers beeinflussen
könnte. Dasselbe trifft zu für allfällige Schreiben der Vorinstanz an Liegen-
schaftsbesitzer, die sie, wie der Beschwerdeführer behauptet, als Reaktion
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Seite 23
auf den ihm gewährten Zugang zu einem Gebäude mit Messanlage ver-
fasst habe. Selbst wenn solche existieren sollten, was die Vorinstanz ver-
neint, sind sie nicht geeignet, weitere entscheidrelevante Erkenntnisse für
die vorliegende Beurteilung hervorzubringen. Insbesondere ist auszu-
schliessen, dass der ersuchte Zugang aufgrund solcher Schreiben die Si-
cherheit der Anlagen weniger gefährden würde (vgl. E. 5.6). Soweit der
Beschwerdeführer schliesslich die Offenlegung der Sicherheitsstandards
des Bundes für die Messstationen verlangt – insbesondere betreffend die
Ausführung von Kabelzuführungen und -schächten, Alarmanlagen, Brand-
meldeanlagen und Brandlöschanlagen sowie die Zutrittsmöglichkeiten zu
Anlagen – und prüfen will, ob die Sicherheitsregeln bei den Messstationen
eingehalten sind (vgl. Stellungnahme vom 8. November 2019, S. 5 f. und
Faktenblatt I zur Replik), ist diese Frage für das vorliegende Verfahren zur
Beurteilung des Zugangs nach BGÖ nicht ausschlaggebend. Allfällige Si-
cherheitsmängel, die der Beschwerdeführer moniert, sprächen nicht für die
Offenlegung der Standortdaten.
8.1.2 Die genannten Beweis- bzw. Editionsanträge des Beschwerdeführers
(Replik, S. 11 ff.) sind daher in antizipierter Beweiswürdigung (zu dieser
vorne, E. 2.2) abzuweisen.
8.1.3 Soweit die Herausgabe der genannten Dokumente nicht im Sinne
prozessualer Anträge, sondern im Sinne weiterer Zugangsgesuche nach
Öffentlichkeitsgesetz verlangt bzw. gemeint sein sollte, steht der Streitge-
genstand des Verfahrens deren Prüfung entgegen. Dieser bestimmt sich
nach dem Rechtsverhältnis, das Gegenstand der angefochtenen Verfü-
gung bildet, soweit es angefochten ist. Der Streitgegenstand kann sich im
Laufe des Beschwerdeverfahrens verengen, darf jedoch grundsätzlich
nicht erweitert werden (Urteil des BVGer A-199/2018 vom 18. April 2019
E. 1.3). Vorliegend im Streit liegt die Herausgabe der Standortdaten. Da-
gegen hat der Beschwerdeführer im Zugangsgesuch an die Vorinstanz
keine Dokumente zu Führungen und Vorträgen zur Einsicht verlangt
(vorne. Bst. A), weshalb diese nicht Gegenstand der angefochtenen Verfü-
gung und der Beschwerdebegehren bilden. Insofern liegen allfällige neue
Gesuche offensichtlich ausserhalb des Streitgegenstands.
8.2 Des Weiteren hat der Beschwerdeführer in der Replik Akteneinsichts-
anträge gestellt. Er ersucht um die vollständige Einsicht in die teilweise ge-
schwärzten Vernehmlassungsbeilagen 1 – 3 und, eventualiter, sinngemäss
darum, dass die abgedeckten Ausführungen umzuformulieren und offen-
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zulegen seien, soweit sie nicht die Standorte der Stationen betreffen. So-
weit ihm die Beilagen nicht mit der Möglichkeit zur Stellungnahme zugäng-
lich gemacht würden, seien sie aus dem Recht zu weisen.
8.2.1 Mit Zwischenverfügung vom 26. Juli 2019 hatte das Bundesverwal-
tungsgericht diese bereits in der Beschwerde gestellten Akteneinsichtsan-
träge des Beschwerdeführers teilweise gutgeheissen und ihm mit Verfü-
gung vom 4. September 2019 die teilweise entschwärzte Version der Ver-
nehmlassungsbeilagen 1 – 3 der Vorinstanz und deren Zusammenfassung
der abgedeckten Passagen zugestellt. Dabei erhielt er die Gelegenheit zu
weiteren Bemerkungen (vorne, Bst. I). Mit Eingabe vom 8. November 2019
bringt der Beschwerdeführer allerdings vor, die Schwärzungen der zweiten,
am 27. August 2019 eingereichten Version der Beilagen 1 – 3 gingen wei-
terhin über das Notwendige hinaus. Es verletze den Anspruch auf rechtli-
ches Gehör, wenn er sich nicht zu den abgedeckten Informationen äussern
könne.
8.2.2 Die Beilage 1 enthält Angaben zu Fehllokalisierungen von Standorten
seitens des Beschwerdeführers. Diese abgedeckten Passagen stehen in
unmittelbarem Zusammenhang mit den streitigen Standortdaten, weil aus
der Offenlegung unzutreffender Ortsbestimmungen Rückschlüsse auf tat-
sächliche Standorte gezogen werden können. Wie vorstehend ausgeführt,
steht das öffentliche Interesse der Sicherheit der Schweiz dem Zugang zu
diesen Informationen entgegen (Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ). Dasselbe öffent-
liche Interesse rechtfertigt es im Rahmen der verfahrensrechtlichen Akten-
einsicht, die geschwärzten Angaben dem Beschwerdeführer gestützt auf
Art. 27 Abs. 1 Bst. a VwVG vorzuenthalten, wonach die Einsicht verweigert
werden darf, wenn die innere oder äussere Sicherheit des Landes die Ge-
heimhaltung erfordert.
Nicht anders verhält es sich bei den Abdeckungen in Beilage 2 betreffend
die Wirksamkeit von Störsendern. Diese betreffen, abweichend von den
Ausführungen des Beschwerdeführers, nicht die allgemeine Funktions-
weise von Störsendern, sondern konkrete Angaben dazu, wie sich Jammer
auf die Messstationen der Vorinstanz störend auswirken können. Sie ent-
halten zudem konkrete Informationen zu realen Stör- und Deliktsfällen mit
geeigneten, abgebildeten Jammern sowie der fallbezogenen Vorgehens-
weise der Vorinstanz bei der Ortung von Funkstörungen. Nach nachvoll-
ziehbarer Ansicht der Vorinstanz könnte daraus abgeleitet werden, welche
Apparate benötigt werden, um eine Messstation zu beeinträchtigen. Hin-
sichtlich dieser Inhalte darf die Akteneinsicht aus Gründen der Sicherheit
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ebenfalls verweigert werden (Art. 27 Abs. 1 Bst. a VwVG). Dies gilt gleich-
ermassen für die Abdeckungen der Beilage 3. Sie beinhalten, neben der
exakten Anzahl der Standorte und Informationen zu ihrer Verteilung in der
Schweiz, detaillierte Angaben über die Hindernisse und das Vorgehen
beim zeitkritischen Einsatz temporärer Messstationen, welche sich unter
Umständen zur Störung oder Umgehung von Ortungen, insbesondere bei
rechtswidrigen Funkaktivitäten oder -beeinträchtigungen, ausnutzen lies-
sen. Deshalb sind sie von der Akteneinsicht ebenfalls auszunehmen.
8.2.3 Des Weiteren hat der Beschwerdeführer im Laufe des Verfahrens
vom wesentlichen Inhalt der Abdeckungen Kenntnis erlangt (vgl. Art. 28
VwVG), insbesondere in Form der Eingaben der Vorinstanz, durch die von
ihr auf Anordnung entschwärzten Passagen (wie Titel, Fazite und allge-
meine Ausführungen) und durch die Zusammenfassung der Beilagen. Aus
Sicht des Gerichts hat der Beschwerdeführer hinreichend Gelegenheit er-
halten, sich dazu äussern. Im Übrigen wurde in den vorstehenden Erwä-
gungen nicht auf einzelne geschwärzte Passagen abgestellt.
8.2.4 Somit ist dem Beschwerdeführer keine zusätzliche Einsicht in die Ak-
ten – über die ergangenen Verfügungen vom 26. Juli 2019 und vom 4. Sep-
tember 2019 hinaus – zu gewähren. Es ist daran festzuhalten, dass die
Akteneinsichtsanträge, soweit ihnen nicht bereits entsprochen wurde, ab-
zuweisen sind. Daher sind keine weiteren Anordnungen zu treffen.
9.
Zusammenfassend hat die Vorinstanz zu Recht keinen weitergehenden
Zugang zu den streitigen Informationen über die Standorte der Messstati-
onen und die genaue gerätetechnische Bestückung jeder einzelnen Anlage
gewährt. Die Beschwerde erweist sich somit insgesamt als unbegründet
und ist abzuweisen.
10.
10.1 Die Verfahrenskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei
auferlegt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Der Beschwerdeführer ist insgesamt als
vollständig unterliegend zu betrachten. Er dringt – gemäss der Zwischen-
verfügung vom 26. Juli 2019 – einzig teilweise mit seinem Akteneinsichts-
begehren und somit nur in unbedeutendem Umfang durch. Entsprechend
diesem Verfahrensausgang hat der Beschwerdeführer die Verfahrenskos-
ten zu tragen. Sie sind vorliegend auf insgesamt Fr. 1'500.00 festzusetzen
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(Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent-
schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Der in gleicher Höhe einbezahlte Kostenvorschuss wird zur Bezahlung der
Verfahrenskosten verwendet.
10.2 Als unterliegende Partei steht dem Beschwerdeführer keine Parteient-
schädigung zu (Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 VGKE e contrario).
Ebenso wenig hat die obsiegende Vorinstanz als Behörde einen Anspruch
auf eine Entschädigung (vgl. Art. 7 Abs. 3 VGKE).
(Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.)
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