Decision ID: 062de9c4-3d02-4ad2-929b-d8a9549c86ff
Year: 2017
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_004
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: social_law

E n f a i t :
A.
Q._ (ci-après : l’assurée ou la recourante), née en [...], ressortissante allemande au bénéfice d’un permis de séjour, s’est inscrite le 6 mai 2013 comme demandeuse d’emploi à 100 %. La Caisse cantonale de chômage, Agence [...], l’a mise au bénéfice d’un délai-cadre d’indemnisation du 6 mai 2013 au 5 mai 2015.
A la demande de l’assurée, son dossier a été transféré auprès de la Caisse de chômage du canton de Z._ à compter du 1
er
septembre 2013.
Par décision du 4 juin 2014, le Service de l’emploi du canton de Z._ lui a octroyé des prestations de soutien à l’activité indépendante (ci-après : SAI) à hauteur de nonante indemnités journalières du 13 février au 18 juin 2014, dans le cadre d'un projet d'activité indépendante dans le design graphique (projet « [...] »).
B.
L’assurée s’est inscrite le 3 juin 2016 auprès de l’Office régional de placement [...] (ci-après : l’ORP) comme demandeuse d’emploi à 100 %. Dans sa demande d’indemnité de chômage du même jour, elle a indiqué avoir travaillé du 16 juin 2014 au 8 mai 2016 en tant qu’indépendante, dans le design graphique.
Interpellée par la Caisse cantonale de chômage, Agence du [...] (ci-après : la caisse), l'assurée a transmis par courrier du 7 juillet 2016 un avis de crédit (
Gutschrift
) de la Caisse de compensation AVS du canton de Z._ (ci-après : la caisse de compensation) daté du 30 juin 2016. Il ressortait de ce document que les acomptes de contributions personnelles dus pour les mois de janvier à juin 2016 s’élevaient à 250 fr. 80, que ce montant avait déjà été facturé et compensé avec un montant en souffrance de 125 fr. 40 et que le solde de 125 fr. 40 allait être transféré à l’intéressée dans les jours suivants.
Le 20 juillet 2016, l’assurée a encore produit une attestation (
Bestätigung
) de la caisse de compensation du 23 juin 2016 certifiant qu’entre le 1
er
janvier et le 31 décembre 2015, elle avait payé des cotisations AVS en tant que personne sans activité lucrative. Ce document indiquait également que, selon les informations reçues, l’intéressée serait à l’avenir à nouveau partie à un rapport de travail et que, en conséquence, elle ne serait plus assujettie à l’AVS en tant que personne sans activité lucrative à compter du 1
er
janvier 2016.
Par décision du 29 juillet 2016, la caisse a refusé de donner suite à la demande d’indemnisation du 3 juin 2016 de l’assurée, au motif que celle-ci ne remplissait pas les conditions relatives à la période de cotisation, dès lors que, pendant le délai-cadre de cotisation courant du 3 juin 2014 au 2 juin 2016, elle ne justifiait d’aucune activité lucrative salariée soumise à cotisation.
Le 17 août 2016, l’assurée s’est opposée à cette décision. Elle a soutenu avoir fait suivre le courrier de la caisse de compensation sans prendre garde à son contenu et a allégué que les données qui y figuraient étaient erronées. Elle a ajouté avoir demandé un exemplaire correct de son décompte, précisant qu’elle le transmettrait à la caisse dès réception.
Par courrier du 5 septembre 2016, l’assurée a transmis à la caisse une correspondance du 31 août 2016 de la caisse de compensation concernant l'obligation de verser des cotisations AVS/AI/APG et d’établir un décompte des cotisations pour la période comprise entre le 1
er
juin 2014 et le 31 mai 2016 en tant qu'indépendante. Il ressortait en substance de cette communication que l'assurée avait exercé l'activité « [...] » en son propre nom et pour son propre compte et qu'elle avait initialement cotisé à tort comme personne sans activité lucrative alors qu'elle aurait dû le faire en tant qu'indépendante.
Par décision sur opposition du 26 septembre 2016, la Caisse cantonale de chômage, Division juridique (ci-après : la division juridique ou l’intimée) a rejeté l’opposition de l’assurée. En substance, elle a relevé que cette dernière avait cotisé en tant qu’indépendante du 1
er
juin 2014 au 31 mai 2016 et que, partant, elle n’avait en principe pas droit aux prestations de l’assurance-chômage faute d’activité salariée. Elle a retenu en outre que l’intéressée ne pouvait pas bénéficier des exceptions prévues par la loi en matière de délais-cadres puisque, d'une part, elle avait entrepris son activité indépendante pendant qu’un délai-cadre d’indemnisation était ouvert en sa faveur et que, d'autre part, la Caisse de chômage du canton de Z._ lui avait octroyé des prestations SAI pendant ce délai-cadre. La division juridique en a conclu que l’assurée n’avait pas droit aux indemnités de l’assurance-chômage.
Dans un courriel du 5 octobre 2016 à la division juridique, R._, qui s’est présenté comme le compagnon de l’assurée, a allégué que ses sources Internet et personnelles paraissaient démontrer qu’en cas de mesures SAI, l’assuré pouvait continuer à bénéficier du chômage sans délai-cadre dans les deux ans suivant cette mesure. Il a copié dans son courriel un texte qu’il a expliqué avoir trouvé sur le site Internet du Service de l’emploi du canton de Vaud, ainsi que des extraits de la loi. Il a également mentionné un document PDF se trouvant sur le site Internet du canton de Vaud mais inaccessible à ce moment-là.
C.
Par acte du 24 octobre 2016, Q._ a interjeté recours contre la décision sur opposition de l’intimée auprès de la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal, en concluant implicitement à l'annulation de celle-ci. En substance, elle fait valoir que les informations reçues lors de sa décision de bénéficier de mesures SAI étaient claires : si elle ne parvenait pas à un résultat financier acceptable en créant sa société, elle pourrait retourner auprès de la caisse de chômage, avec pour conséquence que son délai-cadre reprendrait là où elle l’avait abandonné lors de son accession au statut d’indépendante, ceci dans un délai de deux ans après avoir obtenu ledit statut. L’intéressée ajoute qu’elle a œuvré dès le 17 juin 2014 comme indépendante, sans aucune aide de la caisse de chômage, et que, après avoir travaillé avec acharnement mais malheureusement sans le succès financier nécessaire, elle s’est réinscrite au chômage le 3 juin 2016, soit moins de deux ans plus tard. Elle prétend que, selon son conseiller ORP, il ne fait aucun doute qu’elle peut bénéficier des indemnités de chômage car elle est dans son droit. La recourante soutient par ailleurs qu’un de ses proches s’est lui aussi trouvé dans cette situation, au bénéfice d'une mesure analogue, qu’il s’est réinscrit avant le terme des deux ans et a bénéficié sans aucun souci des indemnités dans le cadre de son droit. Elle relève que sa propre société n’était pas inscrite au registre du commerce, alors que celle de son proche l’était, mais qu’on lui avait clairement dit que la forme juridique n’était pas importante pour bénéficier de cette mesure.
Dans sa réponse du 25 novembre 2016, l’intimée a conclu au rejet du recours. En résumé, elle relève que l’activité indépendante que l’assurée affirme avoir accomplie – et pour laquelle elle n’aurait pas été inscrite au registre du commerce – n’a été attestée que le 31 août 2016 par la caisse de compensation. Jusqu’à cette date, et notamment au moment de son inscription à l’ORP le 3 juin 2016, l’intéressée disposait d’attestations de la caisse de compensation selon lesquelles elle avait cotisé en tant que personne sans activité lucrative. Par ailleurs, la division juridique observe également que, au moment de son inscription, la recourante n’a pas mentionné qu’elle avait cessé une activité indépendante, ni qu’elle avait bénéficié d’une mesure SAI. Ce n’est qu’en procédure d’opposition que la caisse a retrouvé la décision d'octroi de mesures SAI du canton de Z._ dans le dossier relatif à l'ancien délai-cadre d’indemnisation. L'intimée relève par ailleurs que l’assurée n’a jamais indiqué ni fait valoir que, à l’issue de la phase de planification, elle aurait communiqué par écrit à l’autorité du canton de Z._ qu’elle entreprenait l’activité indépendante projetée. A la lumière de ces éléments, la division juridique retient qu'il y a lieu de revenir sur sa position, en ce sens que la recourante n’a pas suffisamment prouvé son activité indépendante effective dans le domaine du design graphique. Quant au courrier de la caisse de compensation du 31 août 2016 rectifiant la qualité des cotisations versées en tant que personne de condition indépendante avec effet rétroactif au 1
er
juin 2014, l'intimée estime qu'il ne s'agit que d’un indice de la volonté de l'assurée de se prévaloir d’une prolongation du délai-cadre d’indemnisation selon une norme propre aux mesures SAI.
Par réplique du 28 décembre 2016, la recourante a maintenu sa position. En substance, elle allègue que, en disant qu’elle n’a pas droit aux indemnités, respectivement à la prolongation de son délai-cadre, parce qu’elle a été indépendante, l’intimée accepte de fait l’erreur de la caisse de compensation et la rectification faite par cet organe. L’assurée conteste par ailleurs ne pas avoir communiqué son statut d’indépendante et le fait d’avoir été au bénéfice d’une mesure SAI lors de son inscription à l’ORP, étant précisé que sa langue maternelle n’est pas le français et qu'elle n'a peut-être pas été totalement claire dans les termes utilisés lors de l’entrevue où le formulaire a été rempli par la préposée qui l’assistait en français. Elle ajoute que la réponse de l’intimée s'écarte des arguments de la décision du 26 septembre 2016 et que la nouvelle argumentation tend à la discréditer au vu des erreurs faites lors de sa « pré-inscription », erreurs qui ont toutefois été commises malgré elle, comme exposé plus haut. La recourante reproche à la division juridique de chercher à tout prix à éviter de devoir l’indemniser pendant les quelques mois restants. Elle fait finalement valoir que, étant dans une situation précaire et devant faire face à des charges importantes liées à la maladie d'un proche, elle demande une révision de la décision attaquée qu’elle trouve injuste, voire discriminatoire.
Invitée à se prononcer sur la réplique, l’intimée n’a pas donné suite dans le délai imparti.

E n d r o i t :
1. a)
Les dispositions de la LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales ; RS 830.1) s’appliquent aux contestations relevant de la LACI (art. 1 LACI [loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité ; RS 837.0]), à moins que celle-ci ne déroge expressément à la LPGA.
Les décisions sur opposition et celles contre lesquelles la voie de l’opposition n’est pas ouverte sont sujettes à recours (art. 56 al. 1 LPGA) devant le tribunal des assurances compétent, à savoir celui du lieu où l’assuré se soumet au contrôle obligatoire lorsque la cause concerne l’indemnité de chômage (art. 100 al. 3 LACI et 119 al. 1 let. a OACI [ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité ; RS 837.02] applicable par renvoi de l’art. 128 al. 1 OACI). Le recours doit être déposé dans les trente jours suivant la notification de la décision sujette à recours (art. 60 al. 1 LPGA).
En l'espèce, le recours a été déposé en temps utile, auprès du tribunal compétent et dans le respect des formalités prévues par la loi (art. 61 let. b LPGA), de sorte qu’il est recevable.
b)
La LPA-VD (loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative ; RSV 173.36) s’applique aux recours et contestations par voie d’action dans le domaine des assurances sociales (art. 2 al. 1 let. c LPA-VD). La Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal est compétente pour statuer (art. 93 let. a LPA-VD).
2.
En l’espèce, est litigieux le point de savoir si la recourante peut prétendre à l’octroi des indemnités de chômage.
3.
a)
Une des exigences cumulatives à satisfaire pour l’octroi de l’indemnité de chômage est, en vertu de l’art. 8 al. 1 let. e LACI, de remplir les conditions relatives à la période de cotisation (art. 13 LACI) ou d’en être libéré (art. 14 LACI).
Selon l'art. 13 al. 1 LACI, celui qui, dans les limites du délai-cadre prévu à cet effet (art. 9 al. 3 LACI), a exercé durant douze mois au moins une activité soumise à cotisation remplit les conditions relatives à la période de cotisation. Cette disposition se rapporte à l'obligation de cotiser et implique donc, par principe, l'exercice d'une activité soumise à cotisation en Suisse (ATF 131 V 222 consid. 2.1 et l'arrêt cité).
b)
Seuls les salariés (ou travailleurs) qui ne font pas l’objet d’une exception prévue par la LACI sont affiliés obligatoirement à l’assurance-chômage. Les indépendants ne sont pas affiliés et ne versent pas de cotisation d’assurance-chômage. Ils peuvent en revanche bénéficier à certaines conditions de droits acquis ou en cours d’acquisition se rapportant à des périodes durant lesquelles ils étaient parties à un rapport de travail. Sauf exceptions, les différentes indemnités ne sont donc attribuées qu’aux personnes ayant le statut de salarié (Rubin, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014, n. 1 ad art. 2 LACI).
c)
Sous le titre « Délais-cadres pour les assurés qui entreprennent une activité indépendante sans l'aide de l'assurance-chômage », l’art. 9a LACI a la teneur suivante :
"1 Le délai-cadre d'indemnisation de l'assuré qui a entrepris une activité indépendante sans toucher les prestations visées aux art. 71a à 71d est prolongé de deux ans aux conditions suivantes :
a.
un délai-cadre d'indemnisation courait au moment où l'assuré a entrepris l'activité indépendante ;
b.
l'assuré ne peut pas justifier d'une période de cotisation suffisante au moment où il cesse cette activité et du fait de celle-ci.
2 Le délai-cadre de cotisation de l'assuré qui a entrepris une activité indépendante sans toucher de prestations est prolongé de la durée de l'activité indépendante, mais de deux ans au maximum.
3 L'assuré ne peut toucher au total plus que le nombre maximum d'indemnités journalières fixé à l'art. 27."
Cette disposition permet aux assurés qui se sont lancés dans une activité indépendante sans demander d'indemnités journalières au titre des art. 71a ss LACI de bénéficier, sous certaines conditions, d'une prolongation de deux ans au maximum du délai-cadre d'indemnisation ou du délai-cadre de cotisation.
Le premier alinéa vise le cas où le délai-cadre d'indemnisation court au moment où l'assuré débute son activité indépendante. Dans cette éventualité, le délai-cadre expire pendant l'exercice de cette activité (message du 28 février 2001 concernant la révision de la loi sur l'assurance-chômage, FF 2001 2156 ; Boris Rubin, Assurance-chômage : droit fédéral, survol des mesures de crise cantonales, procédure, Zurich/Bâle/Genève 2006, p. 137 ; ATF 138 V 50 consid. 2).
Quant au deuxième alinéa, il vise la situation où une prolongation du délai-cadre d'indemnisation n'entre pas en ligne de compte (aucun délai-cadre d'indemnisation n'étant ouvert). Le délai-cadre est prolongé de la durée de l'activité indépendante, mais de deux ans au maximum. De cette manière, les droits acquis avant l'exercice de l'activité indépendante sont préservés. Le but de cette disposition est d'éviter que l'assuré qui a exercé une activité indépendante soit pénalisé pour cette raison dans son droit à l'indemnité (message cité, ibidem ; Rubin, op. cit., p. 138 ; ATF 138 V 50 consid. 2 et 4.4 ; TF C 350/05 du 3 mai 2006 consid. 2).
Pour les assurés qui cessent une activité indépendante sans réunir les conditions relatives à la période de cotisation, l’art. 9a LACI prévoit soit un allongement de deux ans du délai-cadre d’indemnisation qui courait au moment où l’assuré a entrepris une activité indépendante, soit un allongement du délai-cadre de cotisation lorsqu’un délai-cadre d’indemnisation ne courait pas (message cité, ibidem). Dans ce dernier cas, le délai-cadre de cotisation est prolongé de la durée de l’activité indépendante, mais de deux ans au maximum (Rubin, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014, n. 3 ad art. 9a LACI).
L’art. 9a LACI est subsidiaire à l’art. 13 LACI, en ce sens qu’il ne peut s’appliquer que lorsque les conditions de cotisation ne sont pas réunies (art. 9a al. 1 let. b LACI). Le délai-cadre prolongé selon l’art. 9a al. 1 LACI est remplacé par un nouveau délai-cadre d’indemnisation dès que l’assuré qui a épuisé son droit à l’indemnité remplit les conditions d’ouverture de ce délai-cadre (art. 3a al. 3 OACI). L’allongement des délais-cadres n’augmente en aucun cas le nombre maximal d’indemnités journalières (Rubin, op. cit., n. 4 ad art. 9a LACI).
La protection des chômeurs qui se sont lancés dans l’indépendance grâce au soutien de l’assurance-chômage relève des art. 71a ss LACI et non de l’art. 9a LACI (Rubin, op. cit., n. 5 ad art. 9a LACI).
Le délai-cadre de cotisation est prolongé de la durée de l’activité indépendante mais au maximum de deux ans dans les circonstances suivantes (Bulletin LACI-IC, janvier 2017, section B57) :
·
aucun délai-cadre d’indemnisation n’était ouvert au moment où l’assuré a entrepris l’activité indépendante ;
·
au moment où il a pris son activité indépendante et tant qu’il l’a exercée, l’assuré n’a pas touché de prestations de l’assurance-chômage ; et
·
il a cessé d’exercer son activité indépendante pendant le délai-cadre de cotisation ordinaire.
4. a)
Dans le domaine des assurances sociales, le juge fonde généralement sa décision sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible ; la vraisemblance prépondérante suppose que, d'un point de vue objectif, des motifs importants plaident pour l'exactitude d'une allégation, sans que d'autres possibilités ne revêtent une importance significative ou n'entrent raisonnablement en considération (ATF 135 V 39 consid. 6.1 et 126 V 353 consid. 5b). En droit des assurances sociales, il n'existe par conséquent pas de principe selon lequel l'administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l'assuré (ATF 135 V 39 consid. 6.1 et 126 V 319 consid. 5a).
b)
La procédure est par ailleurs régie par le principe inquisitoire, selon lequel les faits pertinents de la cause doivent être constatés d'office par le juge, respectivement l’administration. Ce principe n'est toutefois pas absolu ; sa portée est restreinte par le devoir des parties de collaborer à l'instruction de l'affaire (ATF 125 V 193 consid. 2 et 122 V 157 consid. 1a ; TF 8C_309/2015 du 21 octobre 2015 consid. 6.2), lequel comprend en particulier l'obligation pour les parties d'apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé d'elles, les preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter les conséquences de l'absence de preuves (ATF 139 V 176 consid. 5.2, 130 I 180 consid. 3.2 et 125 V 193 consid. 2 ; TF 8C_94/2016 du 30 janvier 2017 consid. 6.1).
5. a)
En l'espèce, il est constant qu'au moment où elle s'est annoncée à l'assurance-chômage, le 3 juin 2016, la recourante ne pouvait pas se prévaloir d'une activité soumise à cotisation d'au moins une année au cours des deux années précédentes.
Par ailleurs, il n'est à juste titre pas contesté que la recourante ne peut se prévaloir d’aucun motif de libération de la période de cotisation au sens de l'art. 14 LACI.
Il y a pour le surplus lieu de constater que la recourante a cotisé en tant que personne travaillant en son nom propre et pour son propre compte dans le cadre de l'activité lucrative exercée à titre indépendant en lien avec le projet « [...] » entre le 1
er
juin 2014 et le 31 mai 2016.
b)
Dans sa décision sur opposition, la division juridique a examiné si la recourante remplissait les conditions de l’art. 9a LACI, disposition subsidiaire à l’art. 13 LACI (art. 9a al. 1 let. b LACI). Elle a constaté à cet égard que l’assurée, qui ne pouvait pas justifier d’une période de cotisation suffisante, avait entrepris son activité indépendante dès le 1
er
juin 2014 pendant qu’un délai-cadre d’indemnisation courait (du 6 mai 2013 au 5 mai 2015) et que, par décision du 4 juin 2014, la Caisse de chômage du canton de Z._ lui avait octroyé des prestations SAI (cf. décision sur opposition du 26 septembre 2016 ch. 5.1).
Cela étant, dans la mesure où la recourante s’est vu octroyer des prestations SAI, sa situation doit être examinée à l’aune des art. 71a ss LACI, la protection des chômeurs qui se sont lancés dans l’indépendance grâce au soutien de l’assurance-chômage relevant des art. 71a ss LACI et non de l’art. 9a LACI (Rubin, op. cit. n. 5 ad art. 9a LACI).
A cet égard, l’art. 71d al. 2 LACI dispose que, à l'issue de la phase d'élaboration du projet, mais au plus tard lorsqu'il perçoit la dernière indemnité journalière, l'assuré doit indiquer à l'autorité compétente s'il entreprend ou non une activité indépendante. S'il a soumis son projet à une organisation au sens de l'art. 3 de la loi fédérale du 6 octobre 2006 sur les aides financières aux organisations de cautionnement en faveur des petites et moyennes entreprises (RS 951.25), l'obligation d'informer incombe alors à cette dernière. Or la recourante a bénéficié d’une mesure SAI du 13 février au 18 juin 2014 selon la décision du Service de l’emploi du canton de Z._ du 4 juin 2014. Elle a ensuite été inscrite à la caisse de compensation en qualité de personne exerçant une activité indépendante. S’il est exact que cette affiliation a été rétroactive, rien ne permet en l’état – sur cette seule base – de nier la vraisemblance de l’activité indépendante de l’assurée.
Il appartient quoi qu’il en soit à l’intimée – à qui il incombe en premier lieu d’instruire conformément au principe inquisitoire qui régit la procédure dans le domaine des assurances sociales selon l’art. 43 al. 1 LPGA – d’interpeller l’assurée afin qu’elle rende vraisemblable l’exercice de ladite activité indépendante, en particulier en la décrivant en détail et en produisant toutes les pièces de nature à l’établir (factures, listes de clients, bail à loyer, etc.). Dans le cadre de ce complément d’instruction, l’intimée fera également verser le dossier complet de chômage de l’assurée auprès des autorités du canton de Z._. Tout au plus relèvera-t-on que l’octroi des mesures SAI est subordonné à des conditions strictes – l’esquisse du projet doit notamment être économiquement viable (art. 71b al. 1 let. d LACI), cette condition s’appréciant en fonction de critères économiques et personnels – et que, puisque la recourante s’est vu allouer de telles mesures, il semble prima facie que la vraisemblance de son activité ne puisse être remise en cause.
Quoi qu’il en soit, il appartiendra à l’intimée, à l’issue de ces mesures d’instruction, de réexaminer le droit aux prestations à l’aune de l’art. 71d LACI, puis de rendre une nouvelle décision.
c)
Il y a ainsi lieu d’annuler la décision litigieuse et de renvoyer la cause pour complément d’instruction au sens des considérants à l’intimée.
6. a)
En définitive, le recours doit être admis et la décision attaquée annulée, la cause étant renvoyée à l’intimée pour instruction complémentaire au sens des considérants, puis nouvelle décision.
b)
La procédure étant gratuite, il n’y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires (art. 61 let. a LPGA). La recourante, qui obtient gain de cause sans l’assistance d’un mandataire professionnel, n’a pas droit à des dépens (art. 61 let. g LPGA ; art. 55 al. 1 LPA-VD applicable par renvoi des art. 91 et 99 LPA-VD).