Decision ID: b9a900f5-a9d3-5be4-9f21-f21c92184d8c
Year: 2006
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

ritenuto,
in fatto
A. Nelle sedute del 28, 29 aprile, 5 e 6 maggio 2003 il consiglio comunale di PI 1 ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede il mapp. 456, di proprietà della comunione ereditaria fu _ _, composta da RI 5, RI 3 e RI 4, nonché dalla comunione ereditaria fu _ _, a sua volta costituita da RI 2 e RI 1, è stato attribuito alla zona agricola e gravato, per una piccola porzione, laddove insiste un boschetto, da un vincolo di protezione degli elementi naturali. Questo fondo presenta una superficie prativa di 13'223 mq, completamente inedificata, ed è situato in località _.
B. Con ricorso 27 agosto 2003 i proprietari citati in entrata si sono aggravati contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendo l’inserimento di parte del loro fondo in zona artigianale-commerciale AR-CO, pari ad una superficie di 3'900 mq, così come proposto a suo tempo dal municipio attraverso il messaggio del 9 febbraio 2000.
C. Con risoluzione 10 maggio 2005 (n. 2269) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore di _, respingendo contestualmente il ricorso dei proprietari del mapp. 456. Il Governo ha ritenuto che non vi erano le premesse necessarie per giustificare un ampliamento della zona edificabile sul terreno dei ricorrenti, né vi erano motivi per discostarsi dalle valutazioni formulate a suo tempo dal dipartimento del territorio in occasione dell’esame preliminare del 5 ottobre 1999. Difatti il dipartimento, vagliando il piano di indirizzo del piano regolatore, che prevedeva, contrariamente alla pianificazione poi adottata dal consiglio comunale, l’inclusione di circa 3'900 mq del mapp. 456 in zona artigianale-industriale AR-IN, aveva constatato in riferimento al dimensionamento delle zone edificabili che non sussisteva un bisogno per il comune di disporre di nuove superfici insediative. Inoltre, la zona all’esame avrebbe causato la frammentazione di un comparto che, situato ad ovest del riale, era prevalentemente adibito al verde pubblico e all’agricoltura (loc. cit. pag. 6 segg. e 13). Di conseguenza, il Consiglio di Stato, confermando l’attribuzione di quella superficie alla zona agricola, ha stralciato dal piano del traffico la strada di servizio che si inseriva in quel comparto, divenuta priva d’utilità (cfr. risoluzione impugnata, pag. 37 e 72).
D. I ricorrenti citati in ingresso insorgono il 17 giugno 2005 avverso la menzionata risoluzione governativa innanzi a questo tribunale, postulandone l’annullamento e ribadendo la domanda d’attribuzione di 3'900 mq del loro fondo alla zona artigianale-commerciale AR-CO. A sostegno della loro impugnativa essi lamentano in primo luogo la carenza di motivazione della decisione, a loro dire troppo succinta e superficiale. In secondo luogo, la violazione dell’autonomia comunale, in quanto il Consiglio di Stato non avrebbe considerato la maturata volontà del municipio, frutto di accurate e approfondite ponderazioni di ordine pianificatorio, di estendere la zona edificabile sul loro terreno, ma avrebbe approvato in quel comparto la zona agricola, così come adottata dal consiglio comunale, semplicemente facendo sue le preoccupazioni di ordine finanziario del comune legate al compenso pecuniario, che sarebbe derivato dalla sottrazione del territorio agricolo. Apprensioni che, a mente dei ricorrenti, non avevano luogo di esistere, giacché essi stessi si sarebbero assunti, integralmente, l’onere pecuniario, come peraltro prevedeva la convenzione conclusa con il comune il 18 marzo 2002. Infine, gli insorgenti ritengono che l’area all’esame difficilmente possa avere uno sfruttamento agricolo razionale. Ciò, a fronte, per contro, di una ben più che opportuna destinazione artigianale-commerciale, volta ad incrementare lo sviluppo delle attività lavorative di un contesto territoriale, che denota con ogni evidenza questa vocazione.
E. La divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, precisando che il Governo aveva fondato la sua decisione sul dimensionamento del piano regolatore, dal cui esame emergeva una zona edificabile sufficientemente estesa per far fronte ai prevedibili bisogni di sviluppo per i prossimi 10-15 anni, postula la reiezione del gravame, mentre il municipio ne chiede l’accoglimento, con motivazioni, di cui si dirà, se del caso, nei considerandi di diritto.
F. In data 29 novembre 2005 si sono tenuti l’udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito agli atti. Dopo ampia discussione, le parti hanno riconfermato le rispettive allegazioni e domande e il tribunale ha dichiarato chiusa l’istruttoria.
Considerato,

in diritto
1.
La competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.
2.
Gli insorgenti lamentano la motivazione carente della decisione impugnata. A tale proposito si osserva che corrisponde ai principi generali del diritto pubblico e in particolare al diritto di essere sentito che i motivi della decisione debbano essere noti all’interessato.
In linea con questo principio, l’art. 26 cpv. 1 PAmm, applicabile in forza del richiamo dell’art. 38 cpv. 6 LALPT, prescrive di motivare ogni decisione, esigendo per giunta la forma scritta. Non occorre che la motivazione si esprima su tutti gli argomenti di fatto o di diritto toccati dal ricorso. L’autorità può limitarsi ai punti essenziali ai fini del giudizio (RDAT I-1999 n. 27, consid. 3b). È quanto è avvenuto nel presente caso. Il Consiglio di Stato ha esposto nelle linee essenziali i motivi per i quali ha respinto il gravame e condiviso, malgrado le censure ricorsuali, l'esclusione del fondo in parola dalla zona edificabile. Ciò è d’altronde loro bastato per presentare un più che circostanziato ricorso. Nel caso concreto, occorre pure rilevare che il Governo, facendo riferimento specifico all’esame preliminare dipartimentale 5 ottobre 1999, segnatamente ai punti 3.1 e 3.2 in cui erano trattati gli aspetti relativi ai concetti urbanistici e al dimensionamento del piano regolatore in relazione anche al terreno all’esame (punto 4.2.1 b), che in quella sede era stato proposto in parte in zona riservata alle attività produttive, ha inteso inequivocabilmente rinviare a quei punti della risoluzione (cfr. risoluzione impugnata, pag. 16 segg.), in cui questi medesimi temi sono stati, come vedremo in seguito, capillarmente trattati e che i ricorrenti hanno ritenuto opportuno di ignorare. A fronte di quanto precede, la censura deve, dunque, essere respinta.
3. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
4. I ricorrenti contestano l’attribuzione del mapp. 456 alla zona agricola del comparto in località _, chiedendone l’inserimento di 3'900 mq nella zona artigianale-commerciale AR-CO, così come proposto a suo tempo dal municipio attraverso il messaggio del 9 febbraio 2000.
5. I piani regolatori hanno lo scopo di garantire un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio (cfr. art. 75 cpv. 1 Cost.). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione e globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
6. 6.1.
Prima di entrare nel merito, occorre rilevare che nell'ambito del secondo aggiornamento del piano direttore relativo al piano dei trasporti del Luganese (PTL), adottato dal Consiglio di Stato il 14 marzo 2001, il Cantone ha elaborato un modello di organizzazione territoriale dell'agglomerato del Luganese, oggetto di una specifica scheda di coordinamento (scheda 10.4), quale componente pianificatoria e urbanistica per una gestione coordinata dello sviluppo della regione, che si integra, nel quadro del promovimento di una politica efficace della mobilità, alla componente trasportistica-ambientale, oggetto della scheda di coordinamento 12.23. Tramite la scheda 10.4, sono state perciò fissate le grandi linee dell'organizzazione di questa regione, il cui quadro di riferimento territoriale è dato dall'agglomerato del luganese, definito Nuova Città, comprendente il territorio dei comuni elencati nell'allegato 1, fra cui figura anche il comune di _, e suddiviso in 18 parti urbane omogenee denominate quartieri, indipendenti dunque dai confini giurisdizionali comunali, dotati di proprie individualità e qualità (allegati grafici 3 e 4). Il quartiere costituisce dunque l'unità territoriale di riferimento per gli interventi urbanistici e pianificatori finalizzati alla caratterizzazione della Nuova Città. Gli indirizzi pianificatori definiti dalla scheda 10.4 per ognuno dei 18 quartieri sono improntati alla difesa delle loro specificità, al miglioramento della loro unità morfologica, alla promozione spaziale e ambientale dei loro spazi collettivi, ad incentivare lo sviluppo delle singole potenzialità, ad accrescerne il ruolo e le qualità funzionali, ecc., e devono essere concretizzati attraverso le pianificazioni locali. Il coordinamento e la conformità sono verificati dal Cantone in sede d'esame dei piani regolatori. Il comprensorio territoriale in località _ del comune di _, in cui è inserito il fondo dei ricorrenti, è interessato principalmente da tre quartieri della Nuova Città: il Quartiere _ -_ (n. _), che lo delimita ad est e il Quaritere _ (n. _), in cui è effettivamente inserito ma che, per quanto qui interessa, è stato però attribuito alla categoria dei parchi e aree pubbliche, quale appendice verso nord del Parco del _ (n. _). Al pari dei quartieri, il parco, che si estende lungo la fascia centrale della piana del _, è una componente urbanistica del modello di organizzazione territoriale dell’agglomerato (cfr. scheda 10.4, in particolare elenco dei provvedimenti pianificatori n. 10.4.3 e 10.4.2.10) ed è finalizzato prevalentemente all’uso pubblico per lo svago, lo sport, la distensione, la salvaguardia agricola e la protezione naturalistica e paesaggistica. Per quanto riguarda invece il Quartiere Lamone-Cadempino (n. 9b), che lambisce come detto il lato est del comprensorio all’esame, è in particolare auspicato, unitamente ad altri, il seguente intervento: l’attuazione di una fascia di delimitazione e separazione tra la zona ad insediamento residenziale e misto e quella industriale (cfr. scheda 10.4, elenco dei provvedimenti pianificatori n. 10.4.2.9b).
6.2. Dall’attento esame dei piani, nonché dall’esperimento del sopralluogo, il tribunale ha appurato che il mapp. 456, una superficie trapezoidale completamente inedificata di 13'223 mq, è ubicato per l'appunto al centro del comprensorio in località _. Questo comparto, caratterizzato da un’estesa fascia prativa pianeggiante a forma semicircolare, intercalata da sporadici gruppi di alberi, che si sviluppa da nord a sud, è delimitato, a ovest, dal tracciato dell’autostrada N2, oltre cui è ubicata un’ampia zona esclusivamente industriale. Mentre, a est, esso è lambito dal corso della Roggia dei _, al di là di cui si estende fino al limite del tracciato della ferrovia, attorno all’asse della strada cantonale, un insediamento misto residenziale-artigianale, così come era definito dal previgente piano regolatore, che, con la revisione in oggetto, è stato suddiviso e riconvertito in due zone a contenuti prettamente lavorativi: la zona artigianale-commerciale AR-CO e la zona artigianale–industriale AR-IN. Nel comparto all’esame si localizza dunque quella componente territoriale atta a realizzare gli indirizzi e gli interventi elencati nel modello di organizzazione dell'agglomerato del _, poc’anzi citati (consid. 6.1), quali appunto una fascia di delimitazione e separazione tra le zone ad insediamento misto e quella industriale, destinata all’uso pubblico per lo svago, lo sport, la distensione, la salvaguardia agricola e la protezione naturalistica e paesaggistica. Pertanto, la revisione all’esame riprende e conferma grossomodo l’assetto pianificatorio del previgente ordinamento con, in sequenza da nord, una zona di attrezzatura di interesse pubblico AP3 (campi sportivi e attrezzature per lo svago), seguita dalla zona agricola delimitata sul fondo dei ricorrenti, poi da un'area per un centro di compostaggio (AP4) e infine, restringendosi, nuovamente da una zona agricola che, unitamente all’adiacente fascia di protezione delle siepi e dei boschetti, all’alveo della Roggia dei Mulini e alla fascia forestale, funge da ponte di collegamento con il vasto comparto a contenuti agricoli, naturalistici e ricreativi, che si apre verso sud in località _. Contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti, si deve quindi concludere che la pianificazione contestata è congruente con il piano direttore, riferito al modello di organizzazione territoriale dell'agglomerato del _.
7. 7.1. Fatta questa premessa, va da sé che un’attribuzione del mapp. 456 o parte dello stesso alla zona edificabile, segnatamente la zona artigianale-commerciale AR-CO, non adempirebbe con ogni evidenza il presupposto dell'art. 15 lett. a LPT. Con terreni già edificati in larga misura si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid.
3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319).
Il terreno degli insorgenti fa invece parte, come illustrato poc'anzi, di un ampio territorio pianeggiante, completamente inedificato e costituito da vaste aree prative intercalate da gruppi di alberi e da fasce boschive, che si differenzia morfologicamente e funzionalmente dalla zona edificabile a monte, che gravita per contro lungo l’asse della strada cantonale, e da cui risulta chiaramente separato dal corso della Roggia dei Mulini. Malgrado sia posto ai margini della zona artigianale-commerciale AR-CO, esso non può pertanto essere considerato come edificato in larga misura nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza.
7.2. La richiesta di estendere la zona edificabile non risponde nemmeno ad una prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni giusta l’art. 15 lett. b LPT: disposizione peraltro nemmeno invocata dai ricorrenti. In effetti, l’apprezzabile dimensionamento della zona edificabile del piano regolatore era già stato segnalato dal dipartimento del territorio in sede di esame preliminare (cfr. esame preliminare 5 ottobre 1999, pag. 7) ed è fra i motivi principali che ha condotto il Consiglio di Stato a respingere il ricorso (cfr. risoluzione impugnata, pagg. 17 e 72). Difatti, il Governo ha appurato con la risoluzione impugnata che
le zone edificabili (artigianali, commerciali e industriali) sono dimensionate in modo tale da soddisfare ampiamente il presumibile bisogno per lo sviluppo del comune nei prossimi 10-15 anni, giacché permettono di accogliere circa 1’565 posti di lavoro rispetto ad una situazione di partenza, riferita al 1998, di 1’109 posti di lavoro, pari ad un incremento di oltre il 40% (cfr. risoluzione di approvazione del piano regolatore 10 maggio 2005, cifra 3.5.1, lett. a, pag. 17 seg.). Com'è noto, sussiste un interesse generale ad impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c).
Questa considerazione deve, di conseguenza, essere applicata anche al fondo dei ricorrenti.
8.
Poiché il fondo in parola non poteva essere
attribuito alla zona fabbricabile già per assenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT, merita tutela la decisione del Consiglio di Stato di confermarne - di conseguenza - l’inclusione nella zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1. settembre 2000. Alla zona agricola dev'essere difatti riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg., pag. 471, con rinvii), aspetti, questi, che nella fattispecie rivestono una particolare rilevanza. Non appare quindi nemmeno necessario approfondire se il fondo interessato si presti o meno, ed eventualmente in che misura, alla lavorazione agricola. Va ad ogni buon conto rilevato che il mapp. 456 presenta una superficie di ragguardevole estensione (art. 16 cpv. 2 LPT), valutata dal catasto delle idoneità agricole, allestito dalla sezione dell'agricoltura, come molto idonea alla campicoltura, per una parte, e pianeggiante con scarso valore agricolo, per la porzione più a est. Si giustifica pertanto appieno di preservare questo territorio da un’ulteriore edificazione.
9. In conclusione, per le pregresse motivazioni, il ricorso va dunque respinto e la risoluzione impugnata confermata.
La tassa di giudizio e le spese devono essere poste carico degli insorgenti in solido (art. 28 PAmm).