Decision ID: 0c0dbedd-d895-4f04-91ae-8cbc765e0cfc
Year: 2000
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants:
A. GCL, Grand Champ Lutry SA, est propriétaire de la parcelle no 1570 du cadastre de Lutry. D'une surface de 1638 m2, ce bien-fonds est situé à la sortie de la localité, en direction de Vevey, entre les voies CFF, au nord, et la route cantonale no 780a (Lausanne-St-Maurice), au sud. Il supporte un bâtiment à usage artisanal et commercial, construit en 1961 par une entreprise (Baumaschinen AG) qui exploitait un commerce de machines de chantier. Aujourd'hui ces locaux sont loués par GCL à diverses entreprises, dont Dumas & Fils (transports) et Jean-Pierre Ceppi (ferblanterie-couverture). Le terrain autour du bâtiment forme une place asphaltée servant à la circulation et au stationnement des véhicules. Un important mur en béton soutient la partie supérieure de la parcelle au nord, en contrebas de la ligne CFF, ainsi qu'à l'est.
Immédiatement voisine à l'ouest, la parcelle no 1553 supporte également un bâtiment à usage artisanal et commercial construit au début des années 60, qui abrite actuellement deux magasins de meubles, ainsi qu'un logement et des bureaux à l'étage. A l'est de la parcelle de GCL, le terrain est en nature de vigne. Il en va de même au nord, en dessus de la ligne du chemin de fer.
Au sud de la parcelle de GCL, entre la route cantonale et le lac, se trouve la parcelle no 1564, propriété de Raymonde Heinzen. Ce bien-fonds supporte une villa que la prénommée habite avec son époux.
B. Selon l'ancien plan d'extension communal, approuvé par le Conseil d'Etat le 19 avril 1972, les parcelles nos 1553 et 1570 étaient colloquées en zone "sans affectation spéciale - vigne", régie par les art. 90 ss du règlement sur les constructions et l'aménagement du territoire. Ces deux parcelles ont ultérieurement été incluses dans le territoire viticole du plan de protection de Lavaux (v. loi du 12 février 1979 sur le plan de protection de Lavaux [LPPL], entrée en vigueur le 7 mai 1979, RSV 6.6 C).
La parcelle de Mme Heinzen était classée en zone de faible densité selon l'ancien plan d'extension. Elle a été placée par la LPPL en territoire d'agglomération II. Elle se trouve aujourd'hui en zone d'habitation II.
C. Le 17 mars 1986 le Conseil communal de Lutry a adopté un nouveau plan d'affectation tendant à classer les parcelles nos 1553 et 1570 en zone d'activités A, destinée "aux petites industries et à l'artisanat dont les nuisances (bruits, odeurs, émanations, trépidations, poussières, fumées) sont tolérables pour les zones voisines" (art. 113 al. 1 du règlement communal sur les constructions et l'aménagement du territoire, adopté en même temps que ce plan). Ce classement fut toutefois contesté par Mme Heinzen, qui évoquait notamment une violation de la LPPL.
Le 24 septembre 1987, au terme d'une procédure à laquelle avait pris part Wilfred Paccaud (propriétaire de la parcelle no 1553) et GCL (pour sa parcelle no 1570), le Conseil d'Etat admit partiellement la requête en réexamen d'opposition de Mme Heinzen, refusa d'approuver le classement des parcelles nos 1553 et 1570 en zone d'activités A et invita les autorités communales à étudier une nouvelle affectation desdites parcelles conforme aux considérants de sa décision. Le Conseil d'Etat annula toutefois cette dernière le 20 janvier 1988, à la suite d'un recours de droit public de Mme Heinzen. Après avoir rouvert l'instruction de la cause, il admit partiellement la requête de Mme Heinzen en tant qu'elle visait la nouvelle affectation des parcelles nos 1553 et 1570 et invita la commune "à soumettre à la procédure des art. 56 ss LATC une modification du plan des zones colloquant les parcelles 1553 et 1570 en zone viticole" (décision du 25 novembre 1988). Cette décision n'a pas fait l'objet de recours.
Le classement en zone viticole (ainsi que d'autres corrections du plan d'affectation exigées par le Conseil d'Etat) a été mis à l'enquête publique du 26 octobre au 26 novembre 1990, puis soumis au conseil communal. Celui-ci, dans sa séance du 7 octobre 1991, refusa toutefois de modifier le plan d'affectation adopté le 17 mars 1986.
Saisi par la Municipalité de Lutry d'une demande de réexamen de sa décision du 25 novembre 1988, le Conseil d'Etat s'y refusa et invita de nouveau la commune "à soumettre à la procédure prévue par les art. 56 et suivants LATC une nouvelle affectation conforme à la loi sur le plan de protection de Lavaux pour toutes les parcelles concernées, soit notamment les parcelles nos 1553 et 1570." (lettre du 16 novembre 1994). Cette position fut confirmée le 8 février 1995, lors d'un entretien entre une délégation du Conseil d'Etat et des représentants de la municipalité. En conséquence, la municipalité soumit derechef au conseil communal le classement en zone viticole des parcelles nos 1553 et 1570 (ainsi que d'autres parcelles situées dans un autre secteur). Le conseil communal admit finalement cette proposition dans sa séance du 26 juin 1995, et, simultanément, rejeta les oppositions formulées par un certain nombre de propriétaires concernés (dont GCL) lors de l'enquête publique ouverte le 26 octobre 1990. Ce rejet était motivé par le caractère contraignant des décisions du Conseil d'Etat (décision du 25 novembre 1988, en ce qui concerne les parcelles nos 1553 et 1570).
D. Le 17 juillet 1995 GCL a déposé auprès du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (DTPAT) une requête en réexamen de son opposition. Elle a été rejetée le 30 mai 1996. En bref, le département a considéré que l'art. 7 al. 1er LPPL, qui n'autorise que de légères adaptations lors de la transposition, dans les plans et règlements communaux, des territoires et des principes définis par le plan de protection de Lavaux, ne permettait pas d'autre affectation que viticole pour la parcelle no 1570.
E. GCL a recouru au Tribunal administratif le 25 juin 1996, concluant à l'annulation de la décision du DTPAT et au renvoi du dossier pour nouvelle décision "en ce sens que la parcelle no 1570 du cadastre de Lutry, au lieu-dit "Grands Champs" est colloquée en zone artisanale ou en zone d'activités compatible avec les activités déployées par la recourante depuis plus de trente ans."
Dans ses observations du 4 juillet 1996, la municipalité a indiqué qu'elle "n'a[vait] pas d'argument fondé sur l'aménagement du territoire à faire valoir pour justifier la collocation en zone viticole de la parcelle de la recourante. Elle n'a[vait] fait que se soumettre à la volonté du Conseil d'Etat qui, en sa qualité d'autorité de surveillance en matière d'aménagement du territoire, lui a[vait] imposé de classer la parcelle concernée en zone viticole par des décisions du 24 septembre 1987, 25 novembre 1988 et 16 novembre 1994." Elle se référait au surplus à ses différents préavis au conseil communal.
Raymonde Heinzen s'est déterminée sur le recours le 30 septembre 1996, concluant implicitement à son rejet.
Par l'intermédiaire du Service de l'aménagement du territoire (SAT), le département intimé a renoncé à répondre aux recours, se référant à la décision attaquée.
F. Du 16 avril au 17 mai 1993 la municipalité a mis à l'enquête publique un plan d'attribution des degrés de sensibilité au bruit. Ce document mentionnait les parcelles nos 1553 et 1570 comme classées en zone d'activités A/B et leur attribuait le degré de sensibilité III. Le même degré de sensibilité était attribué aux parcelles voisines à l'est et à l'ouest, classées en zone viticole. Il attribuait le degré de sensibilité II à la parcelle de Mme Heinzen.
Cette dernière a fait opposition au plan, contestant plus spécialement le degré de sensibilité attribué aux parcelles nos 1553 et 1570 au motif qu'il ne pouvait être arrêté tant que l'affectation desdites parcelles n'aurait pas été fixée correctement; elle estimait qu'il fallait plutôt leur attribuer le degré de sensibilité II.
Dans sa séance du 29 novembre 1993, le conseil communal a rejeté cette opposition et adopté le plan d'attribution des degrés de sensibilité au bruit tel qu'il avait été mis à l'enquête. Le rejet de l'opposition était notamment motivé par le fait que l'affectation définitive des parcelles nos 1553 et 1570 (zone d'activités ou zone viticole) n'avait pas d'influence sur le degré de sensibilité au bruit qui devait leur être attribué, le degré III s'imposant dans l'un et l'autre cas.
G. Contre cette décision, Raymonde Heinzen a déposé le 20 décembre 1993 une requête au Conseil d'Etat, concluant à ce que cette autorité n'approuve pas le plan d'attribution des degrés de sensibilité "tel qu'il [était] actuellement établi, mais l[e] modifie en ce sens que le degré II est attribué aux parcelles Paccaud et GCL, à Lutry." La compétence pour statuer sur cette requête lui ayant ultérieurement été attribuée (v. art. 60 ss LATC), le DTPAT l'a rejetée le 1er juillet 1996.
H. Raymonde Heinzen a recouru au Tribunal administratif le 19 juillet 1996. Elle conclut à la réforme de cette décision en ce sens que, principalement, aucun degré de sensibilité ne soit attribué aux parcelles nos 1570 et 1553, subsidiairement, à ce que le degré de sensibilité II leur soit attribué.
Ce recours a été joint, pour l'instruction et le jugement au recours formé par GCL contre la décision du DPTAT du 30 mai 1996 concernant le classement de sa parcelle no 1570 en zone viticole.
I. Le tribunal a tenu séance à Lutry le 4 novembre 1997. GCL était représentée par M. Roland Dumas, administrateur, et Me Philippe-Edouard Journot, avocat; Mme Heinzen par son mari et par Me Marc-Olivier Buffat, avocat; le Service de l'aménagement du territoire par M. Jean-François Bauer; la municipalité par M. Robert Maurer, chef de service, et M. Didier Buchilly, adjoint. Le tribunal a procédé à une visite des lieux et entendu les parties dans leurs explications. Il a délibéré à huis clos et arrêté séance tenante le dispositif de son arrêt.

Considérant en droit:
I. Sur le recours de Grand Champ Lutry SA
1. Selon la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC), le conseil communal ou général statue sur les propositions municipales de réponse aux oppositions formulées à l'encontre d'un projet de plan d'affectation communal (v. art. 58 LATC). La décision du conseil est ensuite notifiée par la municipalité à chaque opposant par lettre recommandée (art. 60 LATC). Avant l'entrée en vigueur de l'arrêté du 9 février 1994 modifiant la LATC (RLV 1994 p. 37), les opposants avaient la possibilité de déposer dans les dix jours une requête motivée tendant au réexamen de leur opposition par le Conseil d'Etat (art. 60 aLATC). Le Conseil d'Etat statuait sur ces requêtes en même temps, en règle générale, que sur l'approbation du plan (art. 61 al. 2 aLATC). Cette procédure était jugée conforme aux exigences de l'art. 33 LAT (ATF 116 Ia 440). L'arrêté du 9 février 1994 (et après lui la loi du 20 février 1996) a eu pour effet de déléguer au Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (DTPAT) la compétence de statuer sur les requêtes en réexamen d'opposition (selon la terminologie employée à l'époque); plus précisément, une voie de recours au DTPAT a été ouverte contre les décisions communales sur opposition en matière de plans d'affectation. La décision sur recours peut ensuite être portée devant le Tribunal administratif (nouvel art. 60a al. 3 LATC).
2. La décision du Conseil d'Etat du 25 novembre 1988 faisait suite à la requête de Mme Heinzen contre le classement des parcelles nos 1553 et 1570 en zone d'activités A. Elle est intervenue au terme d'une procédure contradictoire, à laquelle ont pris part les propriétaires des parcelles susmentionnées, tous deux représentés par un avocat. A l'issue de l'instruction - qui comportait une visite des lieux - le Conseil d'Etat a jugé, en substance, que le classement des parcelles nos 1553 et 1570 en zone d'activités contrevenait à la LPPL, faute de constituer une "légère adaptation" au sens de l'art. 7 al. 1 LPPL, et qu'il importait peu que les parcelles en question aient été depuis longtemps déjà soustraites à un usage viticole, dans la mesure où leur classement en zone d'activités entraînerait une aggravation de l'atteinte déjà portée au caractère et à la beauté de la région de Lavaux, ce que la LPPL avait aussi pour but d'empêcher (v. art. 1er et 10). Il a en conséquence invité la commune "à soumettre à la procédure des art. 56ss LATC une modification du plan des zones colloquant les parcelles 1553 et 1570 en zone viticole". Cette décision n'a pas fait l'objet de recours.
Il est généralement admis que les décisions sur recours, auxquelles est assimilable in casu la décision du Conseil d'Etat, sont revêtues de l'autorité matérielle de chose décidée, en ce sens qu'elles ne peuvent plus être remises en cause sous réserve d'un motif de révision (Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtspsechung, Nr. 41, B VII, p. 254; Rhinow/Krähenmann, Ergänzungsband, Nr. 41, B VII, p. 126 et les références; Pierre Moor, Droit administratif, vol. 2, Berne 1991, ch. 2.4.1, p. 215). La décision du Conseil d'Etat du 25 novembre 1988, contrairement à la précédente du 24 septembre 1987, ne laissait aucune alternative aux autorités communales : elle imposait sans équivoque le classement des parcelles nos 1553 et 1570 dans la zone viticole du nouveau plan d'affectation. Sans doute cette modification du plan adopté par le conseil communal devait-elle préalablement être soumise à la procédure des art. 56 ss LATC, ce qui impliquait une enquête publique complémentaire, un nouveau préavis municipal et une décision du conseil communal. Mais, en l'absence de tout élément nouveau (tel qu'une improbable opposition d'un tiers non partie à la procédure devant le Conseil d'Etat), les autorités communales n'avaient d'autre choix que se conformer à la décision du gouvernement. En effet, s'il n'est pas exclu qu'une autorité administrative dont la décision a été en son temps attaquée par un recours statue à nouveau dans la même affaire (v. Imboden/Rhinow/Krähenmann, loc. cit.) elle n'est tenue de le faire que si les circonstances se sont modifiées dans une mesure notable, ou si le requérant invoque des faits et moyens de preuves importants qu'il ne connaissait pas lors de la première décision, ou dont il ne pouvait pas se prévaloir ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque (ATF 120 Ib 46 c. 2b et les références). En outre, la question de savoir si l'autorité est autorisée à entrer en matière, sans en avoir l'obligation, les conditions susmentionnées n'étant pas réalisées, doit être résolue par la négative lorsque la solution du litige dépend exclusivement de l'application du droit, plutôt que de considérations d'opportunité sur lesquelles l'autorité peut librement revenir (dans ce sens, ATF 120 Ib 47, précité; RDAF 1999 p. 245, spéc. 248).
3. En l'occurrence la situation ne s'était pas modifiée entre la décision du Conseil d'Etat du 25 novembre 1988 et celle du conseil communal du 26 juin 1995. Dans l'opposition qu'elle avait formée le 22 novembre 1990, GCL ne faisait valoir aucun argument qui n'ait déjà été discuté par le Conseil d'Etat; elle ne contestait même pas expressément l'inclusion de sa parcelle en zone viticole, se contentant de suggérer un amendement à l'art. 160 al. 3 du règlement, afin que des agrandissements puissent être tolérés "dans la mesure où ils sont en rapport avec l'activité professionnelle déployée sur la parcelle". Dans ces conditions, c'est à juste titre que le conseil communal s'est plié à la décision du Conseil d'Etat. Dès lors qu'elle ne faisait qu'exécuter cette dernière, sa propre décision levant l'opposition de GCL et classant les parcelles 1553 et 1570 en zone viticole ne pouvait plus être attaquée pour des motifs qui auraient pu être invoqués à l'encontre de la décision initiale (RDAF 1986 p. 315).
C'est par conséquent à tort que le DTPAT est entré en matière sur le recours de GCL tendant au réexamen de son opposition. En tant qu'autorité de recours ayant succédé au Conseil d'Etat, le département ne pouvait juger à nouveau la cause, entre les mêmes parties, sans porter atteinte à l'autorité matérielle de la décision du Conseil d'Etat du 25 novembre 1988. Il devait se borner à rejeter le recours de GCL, sans entrer en matière sur le fond.
Le présent recours de GCL contre la décision du DTPAT doit être rejetée pour la même raison, sans qu'il soit nécessaire d'examiner le bien-fondé des motifs retenus par ledit département à l'appui de sa propre décision.
II. Sur le recours de Raymonde Heinzen
4. Selon l'art. 17 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette règle correspond à celle de l'art. 48 de la loi fédérale sur la procédure administrative (PA) et de l'art. 103 lit. a de la loi fédérale d'organisation judiciaire (OJ); elle peut être interprétée à la lumière de la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant ces deux dispositions (v. arrêt AC 98/0088 du 19 août 1999 et les arrêts cités).
L'art. 37 al. 1 LJPA, de même que l'art. 103 lit. 1 OJ, n'exige pas que le recourant soit touché dans ses droits ou ses intérêts juridiquement protégés; un simple intérêt de fait suffit. Mais il faut que le recourant soit touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés et qu'il se trouve avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en considération (ATF 112 Ib 158 ss; 116 Ib 450); il faut en outre que l'admission du recours lui procure un avantage, de nature économique, matérielle ou idéale (ATF 121 II 39 spéc. 43). La qualité pour recourir est ainsi reconnue au voisin qui devrait tolérer une habitation nouvelle à proximité immédiate de sa propre maison (ATF 104 Ib 245 consid. 7d; v. aussi ATF 121 II 171 consid. 2b; 115 Ib 508 consid. 5c) ou qui serait menacé d'immissions telles que le bruit (ATF 119 Ib 179 consid. 1c), les odeurs (ATF 103 Ib 144 consid. 4c) ou les inconvénients causés par le trafic (ATF 112 Ib 170 consid. 5b).
Dans la décision attaquée, le département intimé a admis la qualité pour recourir de Mme Heinzen en fonction des considérations suivantes :
"Selon l'art. 43 de l'Ordonnance du Conseil fédéral sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB) les degrés de sensibilité II sont attribués aux zones où aucune entreprise gênante n'est autorisée, alors que le degré de sensibilité III vise les zones dans lesquelles des entreprises moyennement gênantes sont admises. Il en résulte à l'évidence que la fixation d'un degré de sensibilité II ou III sur les parcelles en cause n'implique pas pour la recourante les mêmes conséquences sur le plan des nuisances partielles. Même si sa parcelle est séparée des deux biens-fonds par la route cantonale 780, cette dernière n'excède pas 15 m. de large, de sorte que la villa de Mme Heinzen est incontestablement dans le voisinage direct des parcelles litigieuses. En conséquence, la qualité pour agir de l'intéressée, qui a formé opposition dans le cadre de l'enquête publique, doit être reconnue et il convient d'entrer en matière sur le fond."
L'autorité intimée est ainsi partie de l'idée que la recourante pourrait être exposée à des immissions de bruit plus ou moins élevées selon le degré de sensibilité attribué aux parcelles 1553 et 1570. Ce raisonnement est erroné. L'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB) ne régit pas la protection contre le bruit produit sur l'aire d'une exploitation, dans la mesure où il affecte les bâtiments d'exploitation et les appartements qui s'y trouvent (art. 1er al. 3 lit. a OPB). L'attribution aux parcelles nos 1553 et 1570 d'un degré de sensibilité II, plutôt que d'un degré de sensibilité III, n'influencerait donc pas la possibilité d'y développer des activités plus ou moins bruyantes, tant que ces activités demeurent compatibles avec les valeurs limites d'immission applicables non pas à ces parcelles elles-mêmes, mais aux parcelles voisines, plus spécialement celle de la recourante. En d'autres termes, les activités exercées sur les parcelles nos 1553 et 1570 doivent respecter les valeurs limites d'immission fixées pour le degré de sensibilité au bruit attribué à la parcelle de la recourante (degré II) quel que soit le degré de sensibilité qui leur est attribué. Ainsi, contrairement à ce qu'expose la recourante, la fixation d'un degré de sensibilité III pour lesdites parcelles n'est pas une mesure susceptible d'entraîner une aggravation de sa situation. Faute de subir un quelconque préjudice du fait de la mesure contestée, Mme Heinzen n'a dès lors pas qualité pour recourir.
5. Même si c'était le cas, son recours apparaîtrait manifestement mal fondé :
a) En vertu de la décision du Conseil d'Etat du 25 novembre 1988, les parcelles litigieuses ont été classées en zone viticole, conformément aux voeux de la recourante. L'affirmation de cette dernière, selon qui cette zone ne devrait pas être confondue avec la zone agricole pour la fixation du degré de sensibilité au bruit, ne résiste pas à l'examen. La zone viticole n'est en effet rien d'autre qu'une zone agricole de type particulier (v. OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Berne 1981, n. 6 ad art. 18). Sur le plan cantonal, zones agricole et viticole sont soumises à la même réglementation de base (v. art. 52 et 53 LATC). Du point de vue de la protection contre le bruit, on ne voit pas ce qui justifierait de traiter ces zones sur la base de critères différents. Dès lors, conformément à l'art. 43 al. 1er lit. c OPB, le degré de sensibilité III doit être attribué aussi bien aux zones agricoles qu'aux zones viticoles.
b) C'est d'autre part en vain que la recourante prétend qu'aucun degré de sensibilité ne devrait être attribué à la zone viticole en question, parce qu'il s'agirait d'une zone inconstructible. Sans doute n'y a-t-il pas lieu d'attribuer un degré de sensibilité aux zones rigoureusement inconstructibles, dès lors que les valeurs limites d'immission s'appliquent aux locaux d'habitation, ainsi qu'aux locaux d'exploitation dans lesquels des personnes séjournent régulièrement durant une période prolongée (v. art. 39 et art. 2 al. 6 OPB). Les zones agricoles et viticoles ne sont toutefois pas, à cet égard, des zones inconstructibles : des locaux à usage sensible au bruit peuvent y être construits, quoique de manière limitée. Même les zones viticoles comprises dans le périmètre du plan de protection de Lavaux ne sont pas strictement inconstructibles (v. art. 15 LPPL). Elles sont d'ailleurs parsemées de maisons d'habitation, voire de locaux d'exploitation (comme le montre la présente cause), à l'égard desquels on ne saurait renoncer à la fixation d'un degré de sensibilité.
III. Frais et dépens
6. Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, un émolument sera mis à la charge des recourants déboutés.
Raymonde Heinzen, en tant que partie opposée au recours de GCL, obtient gain de cause. Il en va de même de GCL, en tant que partie opposée au recours de Raymonde Heinzen. Les dépens auxquels tous deux peuvent ainsi réciproquement prétendre seront par conséquent compensés.