Decision ID: 4522bfa6-e6ab-47f1-979a-a77bd3f6c39b
Year: 2014
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A.
a) L'ancien Département des travaux publics de l'aménagement et des transports a approuvé le 12 décembre 1996 le plan d'affection cantonal n° 299 désigné "Littoral Parc" (ci-après : PAC 299). Le périmètre du plan s'étend sur les territoires des communes d'Aubonne, d'Allaman, d'Etoy et de Saint-Prex.
Le site faisait partie des pôles de développement faisant l’objet du décret du Grand Conseil du 11 novembre 1996 créant un fonds de soutien pour la mise en œuvre de la promotion des pôles de développement économique (BGC novembre 1996 p. 4117).
b) Le périmètre du PAC 299 s’étend sur une superficie totale de 112 hectares. Il est divisé en trois périmètres de développement distinct, à savoir: le périmètre « Pré-neuf », desservi directement par la jonction d’Aubonne et de la route nationale N1 Genève - Lausanne (ci-après : l’autoroute), comprenant la gare d'Allaman et le commerce de meubles IKEA; le périmètre «Etoy» situé de part et d'autre de la route cantonale (RC) 1a Genève-Lausanne (route Suisse), qui s’étend au Nord jusqu'à la ligne de chemin de fer Genève-Lausanne (ci-après : voie ou ligne CFF), et enfin, le périmètre « Etoy-Saint-Prex » enserré entre l'autoroute et la voie CFF. Le périmètre « Pré Neuf » est séparé du périmètre « Etoy » par le vallon de l’Aubonne. Le périmètre « Etoy, » situé comme indiqué de part et d'autre de la route Suisse, et le périmètre « Etoy - Saint-Prex », sont desservis depuis la jonction autoroutière d'Aubonne par la route cantonale (RC) 54b (route d'Allaman) qui rejoint, par le carrefour de Roveray, la route cantonale (RC) 55b, désignée route d'Aubonne, laquelle longe en descendant le vallon de l’Aubonne en passant sous l'autoroute et la voie CFF pour rejoindre le carrefour du Coulet et la route suisse. Le périmètre « Etoy » ainsi que le périmètre « Etoy – Saint-Prex » sont aussi accessibles depuis la route Suisse par la jonction de Morges-Est et la traversée de Saint-Prex.
c) L'analyse des questions de circulation a été confiée au bureau Transitec qui a élaboré un rapport le 28 août 1994 (ci-après: rapport Transitec 1994) qui a été joint au rapport de présentation du 31 mai 1996, lequel constituait à la fois le rapport d’aménagement selon l’ancien art. 26 OAT et le rapport d'impact sur l'environnement (ci-après: rapport de présentation). Le rapport Transitec de 1994 mentionnait les problèmes d'exploitation du réseau de l'époque, notamment en ce qui concernait la jonction autoroutière d'Aubonne, qui absorbait à l’époque un trafic de 11'000 véhicules/jour, avec une réserve de capacité d'environ 3’000 à 4’000 véhicules/jour, réserve qui était déjà utilisée quelques jours par année. Le rapport relevait que le carrefour du Roveray, reliant la route d'Allaman et la route d'Aubonne, avait une capacité utilisée à 85% sur son mouvement déterminant et qu'un réaménagement du carrefour deviendrait vite indispensable.
Le rapport relevait aussi que le carrefour formé par la route d'Aubonne et la route Suisse avait une géométrie non adaptée à son importance hiérarchique et qu’il nécessitait, même sans augmentation de trafic, un réaménagement pour des questions de sécurité. Le rapport mentionnait encore que la jonction de Morges-Ouest absorbait quelque 18'000 véhicules/jour et était proche de la saturation aux heures de pointe. Dans son exploitation de l’époque, la jonction ne pouvait certainement pas absorber plus de 2'000 véhicules supplémentaires par jour. En ce qui concerne les problèmes liés à la protection contre le bruit, le rapport mentionnait notamment la traversée de Saint-Prex, où les valeurs limites d’immissions étaient déjà dépassées.
d) Pour déterminer la charge de trafic admissible dans le réseau liée à la réalisation du PAC 299, le rapport mentionnait les deux points déterminants suivants: d’une part, la traversée de Saint-Prex avec le respect de l’ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB; RS 814.41), et d’autre part, la capacité de la jonction autoroutière d’Aubonne.
aa) Le trafic admissible en traversée de Saint-Prex était limité par les exigences de l'OPB. Le rapport relevait à ce sujet que les valeurs limites d’immissions étaient déjà dépassées sur la traversée de Saint-Prex. Toutefois, selon le potentiel d'assainissement de la route Suisse, une augmentation du trafic de l'ordre de 25 à 50% était admissible selon l'avis de l’ancien Service de lutte contre les nuisances du canton. Comme la charge de trafic à l'époque variait entre 9'000 et 14'000 véhicules/jour suivant les tronçons concernés (avant ou après le carrefour principal), il avait été admis qu’un trafic supplémentaire entre 3'000 et 6'000 véhicules dans la traversée de Saint-Prex par jour était encore possible dans le cadre d’un assainissement de la route cantonale. Mais ces hypothèses ne pouvaient de toute façon être confirmées ou infirmées que dans le cadre d'une étude
sur le potentiel d'assainissement de la route Suisse en traversée de Saint-Prex (rapport Transitec 1994 p. 3).
bb) Du point de vue de la capacité du réseau, la jonction d'Aubonne, avec le projet de réaménagement proposé par le bureau d'études, pourrait absorber quelques 30'000 véhicules/jour. Quant à la jonction autoroutière de Morges-Ouest, une amélioration de son exploitation permettrait d'absorber au maximum un trafic supplémentaire de 4'000 à 5’000 véhicules/jour. Le rapport
précisait encore que les carrefours de Roveray (route d'Aubonne et d'Allaman) et du Coulet
(route d'Aubonne et route Suisse) nécessitaient de toute manière un réaménagement, mais qu’ils n’étaient pas des points déterminants pour apprécier la capacité
du système des accès (rapport Transitec 1994 p. 3).
cc) Ainsi, le bureau Transitec arrivait à la conclusion que les maillons déterminants pour fixer la charge de trafic admissible sur le périmètre étaient, d'une part, la jonction d'Aubonne, qui pouvait offrir une réserve de capacité de 19'000 véhicules/jour en tenant compte du projet de réaménagement, augmentant la capacité totale à 30'000 véhicules/jour - le trafic étant à l’époque de 11'000 véhicules/jour - et d’autre part, la traversée de Saint-Prex, où la capacité de réserve variait entre 3’000 et 6’000 véhicules/ jour selon le potentiel d'assainissement de la route Suisse en traversée de Saint-Prex. Enfin, la jonction de Morges-Ouest, avec le projet de réaménagement, offrait une réserve de capacité de 5'000 TJM, soit un potentiel estimé à 22'000 TJM avec le projet de réaménagement de la jonction, sous déduction du trafic existant de 17'000 TJM compté en 1993 (rapport Transitec 1994 fig. 3).
dd) Le bureau Transitec a par ailleurs estimé que le potentiel total de génération de trafic supplémentaire pour la réalisation complète du PAC 299 était de quelque 40'000 mouvements de véhicules/jour répartis à raison de 40 % en direction de l’ouest (16'000), 50 % en direction de l’est (20'000) et 10 % en direction du pied du Jura (4'000). Du point de vue de la répartition géographique, le périmètre « Pré Neuf » d’IKEA pouvait générer un trafic supplémentaire de 15'000 véhicules/jour et les périmètres « Etoy » et «Etoy – Saint-Prex » présentaient un potentiel de trafic supplémentaire de 24'000 véhicules/jour; enfin, la zone industrielle d’Aubonne, desservie par la route d’Allaman, avait aussi été prise en compte et pouvait générer un trafic supplémentaire de 1000 véhicules/jour (rapport Transitec 1994 fig 5).
e) Le bureau Transitec estimait qu'un développement complet du pôle interrégional dépassait les limites de capacité du réseau routier aussi bien sur la jonction autoroutière de Morges-Ouest qu'en traversée de localité à Saint-Prex. En effet, en fonction des hypothèses de répartition du trafic admises, le développement complet de la zone entraînait un trafic supplémentaire de 6'000 véhicules/jour sur la jonction de Morges-Ouest (alors que la réserve potentielle en cas de réaménagement était de 5'000 véhicules/jour) et de 7'500 véhicules/jour sur la RC1 en traversée de localité de Saint-Prex (alors que la capacité de réserve en tenant compte du projet d’assainissement s’élevait entre 3'000 et 6'000 véhicules/jour).
aa) Le bureau d'études a alors examiné les capacités du réseau selon trois étapes de développement: en première étape (E1), le bureau a pris en considération le développement des terrains déjà légalisés pour lesquels un projet était en cours ou déjà connu. Selon les estimations du bureau d’études, le réseau pouvait facilement absorber le développement à la première étape (E1). La deuxième étape (E2) prenait en compte le développement complet des terrains occupés à plus de 75% ainsi que le développement des terrains légalisés qui étaient à l’époque pas ou peu occupés. Mais déjà en deuxième étape, les limites de capacité du réseau routier étaient dépassées en traversée de Saint-Prex ainsi que sur la jonction autoroutière de Morges (rapport Transitec 1994 p. 7). Pour l'étape 2, le rapport relevait que les augmentations de trafic sur les maillons déterminants du système d’accès s'élevaient à 10'000 véhicules/jour sur la jonction d'Aubonne, à 5'600 véhicules/jour sur la jonction de Morges-Ouest et à 6'700 véhicules/jour sur la route Suisse en traversée de Saint-Prex. Ainsi, l'analyse montrait que le réseau actuel ne pouvait absorber que le développement de l’étape 1 alors que déjà dans l'étape 2, et sans compter les disponibilités en zone intermédiaire de l’étape 3 (E3), les limites de capacité du réseau routier étaient dépassées à la fois en traversée de Saint-Prex et sur la jonction autoroutière de Morges-Ouest.
bb) Toutefois, les réaménagements de certains éléments du réseau routier de l’époque permettaient d'absorber les développements prévus avec le réaménagement envisagé pour la jonction d'Aubonne et les carrefours de Roveray et du Coulet. Mais la route Suisse en traversée de Saint-Prex, ainsi que la jonction autoroutière de Morges-Ouest ne pouvaient pas faire l'objet d’un réaménagement en vue d'augmenter les capacités disponibles. En revanche, le bureau Transitec a émis l'idée de créer une demi-jonction autoroutière sur l'aire de repos de Saint-Prex permettant de soulager la traversée de Saint-Prex et la jonction de Morges-Ouest d'environ 5'500 véhicules/jour, qui représentait le trafic généré par le développement complet du périmètre « Etoy » et de celui « Etoy - Saint-Prex ». Le rapport comporte une annexe 3 mentionnant la génération de trafic maximale admissible dans les différents préimètres prévus par le PAC 299. Ce schéma englobe également la zone industrielle sise au sud d'Aubonne et totalise les 40'000 mouvements de véhicules/jour pour un développement complet de l'ensemble du périmètre du PAC 299 "Littoral Parc".
f) Le règlement du PAC 299 contient à son chapitre 3 un calcul des capacités constructives, fixées par un indice de trafic (IT), qui détermine le trafic journalier moyen admissible (TJM)
pour chaque bien-fonds; le règlement fixe aussi un coefficient de génération de trafic qui détermine le nombre de mouvements de véhicules pour 100 m
2
de surface utilisable (SU) pendant une journée. Le coefficient de génération de trafic (GT) est fixé à 5 pour l'industrie et l'artisanat, à 10 pour l'administration et les services, à 40 pour les commerces à faible génération de trafic (articles d'équipement), à 70 pour les commerces à forte génération de trafic (articles d'alimentation) et à 10 pour de l'agri-tourisme. Ainsi, le trafic journalier moyen admissible est déterminé par la surface du bien-fonds considéré, multiplié par l'indice de trafic. La surface utile de plancher se détermine alors par le trafic journalier moyen admissible pour le
terrain considéré, pondéré avec
le coefficient de génération de trafic. Par exemple, pour un commerce à faible génération de trafic (GT 40) prévu sur un terrain d'une surface d'un hectare (ST) avec un indice de trafic (IT) de 0.15, le trafic journalier moyen admissible (TJM) s’élève à 1'500 mouvements de véhicules/jour (un hectare x 0.15) et l'application de l'indice de génération de trafic (GT) donne une surface utile de plancher de 3700 m
2
(1500 / 40 x 100), soit un coefficient d’utilisation du sol (CUS) de 0.37. Si, pour le même terrain, le projet prévoit un bâtiment destiné à l’artisanat (GT 5), la surface utile de plancher s’élève à 30'000 m2 (1500 / 5 x 100), ce qui correspond un CUS de 3.0.
Le chapitre 5 du règlement du PAC 299 définit, pour chacun des secteurs compris dans le périmètre du plan, l'indice de trafic et le TJM en fonction de la surface de chacun de ces secteurs ainsi que le taux admissible d’utilisation de l’indice en fonction des étapes de développement. Le règlement limite le nombre d’étapes à deux. La condition de réalisation de la totalité de la capacité constructive en deuxième étape est fixée de manière différenciée selon les parties. Pour le périmètre « Pré Neuf », comprenant la gare d’Aubonne et IKEA (secteurs 1 à 7), la condition de l’utilisation du potentiel de l’étape 2 est la réalisation du réaménagement de la jonction autoroutière d’Aubonne. Pour les deux autres périmètres (« Etoy » et « Etoy - Saint-Prex ») l’utilisation du potentiel de l’étape 2 est liée à la mise en service d’une nouvelle demi-jonction autoroutière.
Le périmètre du PAC 299 est divisé en 30 secteurs différents; les sept premiers secteurs sont situés dans le premier périmètre « Pré Neuf », comprenant la gare d'Aubonne et le commerce de meubles IKEA construit en 1979 (secteurs 1 à 7 totalisant 17,8 ha). Le PAC 299 permet un trafic journalier moyen admissible de 21'500 mouvements de véhicules/jour, compte tenu des indices de trafic applicables à chaque secteur qui varient entre 0,8 et 0,15. Les secteurs 3, 4, 5 et 7 peuvent être exploités d'emblée à 100% dans l'étape 1 alors que les secteurs 1, 2 et 6 sont exploités à 40% dans l'étape 1 et à 100% dans l'étape 2. La condition pour réaliser l'étape 2 est la modification de la jonction d'Aubonne pour en augmenter la capacité.
Les secteurs 8 à 21 du deuxième périmètre « Etoy », et les secteurs 22 à 30 du troisième périmètre « Etoy – Saint-Prex » présentent une surface totale de 72,1 ha. Le PAC 222 permet un trafic journalier moyen qui s'élève à 70'400 véhicules/jour pour l’ensemble de ces secteurs. Cette capacité peut d'emblée être utilisée à 100% pour les secteurs 8 à 11, 13 à 17 et 21; elle est limitée à 50% en étape 1 et peut atteindre le 100% lors de l'étape 2 pour les secteurs 12, et 18 à 20. Pour les secteurs 22 à 29, la capacité constructible peut être utilisée seulement à 30% en première étape et à 100% en étape 2, qui est liée à la mise en service du nouveau raccordement à l'autoroute N1 sur la Commune de Saint-Prex. Enfin, le secteur 30 ne peut être utilisé qu’en étape 2.
Le rapport d'impact comporte en outre un tableau récapitulatif qui montre que le TJM de l'ensemble des différents secteurs du PAC 299 s'élève à 91'900 véhicules/ jour, chiffre que se décompose de la manière suivante : 54'250 véhicules/jour pour l’étape 1, 37'650 véhicules/jour pour l’étape 2, ainsi que le TJM existant s'élevant à 16'000 véhicules/jour. Le rapport Transitec de 1994 mentionne toutefois un accroissement admissible en pleine capacité de développement du PAC 299 de 40'000 véhicules/jour; or, la réglementation du PAC 299 autorise un TJM, en plein développement de la zone, de 91'900 véhicules/jour, desquels il faut déduire le trafic existant de 16'000 véhicules/jour, ce qui laisse subsister un accroissement réglementaire du trafic de 75'900 de trajet de véhicules/jour comme potentiel de développement dans le périmètre du PAC 299.
Ainsi, en tenant compte de la réserve de capacité estimée à 40'000 véhicules/jour par le bureau Transitec, le règlement du PAC 299 prévoit un TJM de 75'900, dépassant de 35'000 unités la capacité admissible du réseau avec un développement complet du PAC 299. Les auteurs du rapport Transitec de 1994 font toutefois l’hypothèse que les capacités constructives fixées par l’indice de trafic ne seraient utilisées qu'en moyenne à 70%, pour tenir compte de la complémentarité des projets et de la « non-utilisation de la totalité des potentiels de développement ». Le rapport de présentation fait état d'une volonté politique d'ouverture des affectations possibles dans le périmètre du PAC, notamment pour le commerce, et précise que ce type d’affectation a en général tendance à être un fort générateur de trafic. Il est encore indiqué que les chiffres mentionnés dans le rapport ne tiennent pas compte d’un facteur de "simultanéité" qui pourrait être appliqué au sein du périmètre du PAC 299 lors de l'implantation de grands commerces, pour tenir compte d’un effet de synergie, dans le sens où les clients pourraient se rendre d'un commerce à l'autre en une seule visite dans le périmètre. Le rapport de présentation précise ainsi que les affectations commerciales généreraient un fort trafic à l'intérieur du périmètre du PAC 299, mais qu’elles ne seraient pas répercutées sur l'ensemble du réseau routier environnant.
B.
a) Le territoire compris dans le PAC 299 a connu un développement important. Entre 1996 et 2008, la plus grande partie des projets qui se sont implantés dans le périmètre concernait des établissements commerciaux; dans le périmètre « Pré Neuf » il s’est construit le « Littoral centre » avec la Coop, le Centre Outlet d'Aubonne et le dépôt-vente d'IKEA. Dans le périmètre « Etoy », situé de part et d’autre de la route Suisse, on peut relever l'implantation du Centre commercial pour bricolage et jardinage Hornbach avec son dépôt, ainsi que les enseignes Micasa, Migros et Interio parmi les plus importantes. Enfin, le périmètre « Etoy - Saint-Prex » a connu un développement plus récent par l'implantation de sièges de sociétés multinationales, en particulier le siège européen de la société Parker Hannifin, le siège international de la société Vale international SA, le siège mondial de la société japonaise Sunstar, ainsi que le siège mondial de la société Ferring International Center SA, qui a réalisé un bâtiment polyvalent réunissant à la fois les activités de l'administration et celles de la production. Par ailleurs, d’importantes améliorations du réseau routier ont été réalisées depuis l’année 2000; dans le périmètre « Pré Neuf », il y a la correction de la jonction d’Aubonne par la création de deux giratoires, la réalisation de la liaison nord d’IKEA et de son nouveau giratoire (route et giratoire d’Es-Bon), l’aménagement du carrefour giratoire de Roveray et la création de deux giratoires dans le secteur d’IKEA pour fluidifier le trafic et améliorer l’accès au parking ; dans les périmètres « Etoy » et « Etoy – Saint-Prex », on peut relever l’aménagement et la régulation du carrefour du Coulet, ainsi que la requalification de la route Suisse avec l’achèvement de trois giratoires dans le périmètre « Etoy ».
b) Dès l'automne 2005, des discussions ont été engagées entre le Service du développement territorial et le Comité de l'association "Littoral Parc" en vue d'une révision du PAC 299. Les objectifs généraux de la révision tendaient à promouvoir une mixité des affectations permettant d’assurer une meilleure gestion du trafic, de renforcer la qualité des espaces publics et l’identité paysagère du site, encourager la mobilité douce pour les déplacements courts et mettre à profit la desserte en transports publics. La révision devait aussi permettre d’adapter les indices de trafic à la situation existante, en renonçant aux extensions prévues en étape 2 pour les périmètres « Etoy » et « Etoy – Saint-Prex ».
c) Parallèlement aux discussions concernant la révision du PAC 299, le bureau Transitec a été mandaté pour réaliser différentes études de trafic, notamment une étude d’accès à « Littoral Parc » dont le rapport final date d’août 2010 (ci-après: étude d’accès). L’étude visait à identifier les disfonctionnements actuels et futurs en terme de circulation et à analyser les variantes de solutions possibles. L’étude est fondée sur des comptages réalisés en mars 2010 (avant l’ouverture du magasin d’IKEA à Vernier (GE) le 15 septembre 2010).
aa) Les charges de trafic mesurées s’élevaient à 17'700 véhicules/jour sur la route d’Allaman (entre le giratoire d’Es-Bon et le carrefour de Roveray), à 11'100 véhicules/jour entre les carrefours de Roveray et du Coulet, à 16'100 véhicules/jour sur la route Suisse entre le carrefour du Coulet et le périmètre « Etoy » du PAC 299, et à 11'430 véhicules/jour sur la route Suisse entre « Littoral Parc » et Saint-Prex. La jonction d’Aubonne absorbait un trafic moyen de 23'000 véhicules/jour. La situation correspondait à une augmentation du trafic de l’ordre de 2,5% par an sur l’autoroute et sur la route d’Allaman, de 5% par an sur la route Suisse et de 7% par an sur la route d’Aubonne (entre les carrefours de Roveray et du Coulet). Des comptages ont en outre été effectués à l’heure de pointe le jeudi soir, de 17h30 à 18h30, ainsi qu’à l’heure de pointe du samedi après midi, de 15h00 à 16h00. Aucune file d’attente n’a été constatée le jeudi soir alors que de nombreuses files d’attente été ont été observées le samedi après-midi. L’analyse de la situation révélait que la nouvelle route d’Es Bon, permettant l’accès à IKEA depuis Lausanne, était sous-utilisée (seulement 25% du trafic), notamment en raison de la distance supérieure de cet itinéraire (890 m.) par rapport à celui passant par la gare d’Aubonne (490 m) et de la signalisation peu claire.
bb) Par ailleurs, pour déterminer la génération de trafic maximale admissible, le rapport constate au préalable que les prévisions qui limitaient le développement des parcelles à seulement 70% des capacités offertes par le PAC 299 de 1996, se sont révélées trop optimistes et que la demande en terrains constructibles tend vers une occupation de 100% des terrains, dont un grand nombre de surfaces commerciales.
En tenant compte d’une limitation des affectations commerciales, le bureau d’études prévoit une augmentation prévisible de 16'500 véhicules/jour sur l’ensemble du périmètre, ce qui correspond à une augmentation de 35% des charges existantes. Le potentiel de développement se répartit de la manière suivante: 5'100 véhicules/jour pour le périmètre « Pré Neuf » d’IKEA, 5'530 véhicules/jour pour le périmètre «Etoy » et 5'800 véhicules/jour pour le périmètre « Etoy – Saint-Prex. » L’étude d’accès prend en compte également le trafic pouvant résulter de l’augmentation prévisible de la population des communes se trouvant dans la zone d’influence de la jonction, sur une période allant de 2007 à 2022. Il en résulterait une augmentation de 1'900 à 2'000 véhicules/jour. Ainsi, les charges de trafic futures sont estimées à 32'000 véhicules/jour sur la jonction d’Aubonne, à 25'000 véhicules/jour sur la route d’Allaman et à 23'600 véhicules/jour sur la route Suisse, entre le carrefour du Coulet et le périmètre « Etoy » du PAC 299. Enfin, le trafic sur la route Suisse en direction de Saint-Prex est estimé à 13'800 véhicules/jour. Le rapport comporte la synthèse suivante:
« Durant la semaine, les flux pendulaires de Littoral Parc vont très fortement augmenter en raison du développement du secteur tertiaire. Les flux associés à ces développements ainsi que les flux pendulaires vers les communes du pied du Jura vont se superposer, ce qui mène à des charges considérables pour l’heure de pointe du soir. Le dimensionnement actuel des giratoires d’
Es-Bon
, de
Roveray
(...) sera
insuffisant
pour répondre à la nouvelle demande.
Le samedi, si les problèmes actuels ne sont pas résolus, ils persisteront aussi dans le futur. Même avec une limitation du développement du nombre de commerces dans la zone, les files d’attente observées les samedis vont augmenter. »
cc) Après avoir analysé différentes variantes de solutions, le bureau d’études recommande quelques modifications à court terme destinées à améliorer l’utilisation de la route d’Es-Bon pour accéder à IKEA depuis Lausanne, soit la modification de la signalisation « ZI Pré Neuf », et la réalisation d’un by-pass à la sortie de la bretelle d’autoroute en venant de Lausanne pour faciliter l’accès à la route d’Es-Bon. Le bureau propose à court ou moyen terme d’inverser le sens de circulation du stationnement IKEA. A moyen terme, il propose d’ajouter des voies de circulation entre le giratoire nord de la jonction d’Aubonne et le giratoire d’accès à la route d’Es-Bon et d’élargir à deux voies le giratoire de Roveray en créant un by-pass en direction de la route Suisse. Enfin, à long terme, le bureau suggère la réalisation d’une jonction partielle au niveau de l’aire de repos de Saint-Prex.
d) Une autre étude a encore été réalisée par le bureau Transitec qui a abouti à la présentation d’un rapport technique daté d’octobre 2010, intitulé : « Révision du PAC 299
"
Littoral Parc
"
. Aspects
"
déplacements - mobilité
" » (ci-après: rapport révision PAC 299)
. Le but de l’étude consistait à fournir les éléments utiles en termes de mobilité pour mettre à jour le règlement du PAC et apporter les réflexions nécessaires aux mesures d’accompagnement.
aa) Le rapport analyse les charges de trafic en 2008 et effectue une comparaison entre la génération de trafic admise par le règlement du PAC 299 et le trafic actuel. Il est relevé que pour les secteurs 1 à 4, le règlement actuel du PAC 299 autorisait pour les commerces existants 11'062 trajets-véhicules/jour sur un total réglementaire de 11'900, ce qui laissait une réserve disponible d’environ 840 trajets/jour pour les terrains susceptibles d’être mis en valeur. Or, la génération de trafic des secteurs 1 à 4, mesurée sur une semaine au mois de mai 2008, s’élevait en TJM à 9'400 trajets-véhicules/jour, soit 1'222 trajets véhicules/jour de moins que le trafic autorisé par le PAC. Mais les charges générées le samedi étaient 70% plus élevées que les charges journalières moyennes, soit 16'672 trajets-véhicules/jour. Le rapport relevait que les problèmes de saturation de la jonction étaient clairement générés par cette affluence du samedi. Le bureau d’études a procédé aussi à une analyse de l’offre en transports publics, notamment en ce qui concerne les trains RegioExpress (RE), la ligne 3 du RER vaudois (ligne REV S4) et les lignes de bus régionales, ainsi qu’à une analyse de la qualité des liaisons cyclables et des cheminements pour piétons.
bb) Le bureau d’études a procédé ensuite à une comparaison entre la génération de trafic maximale admissible selon le règlement du PAC 299, et la génération de trafic actuelle en fonction des exploitations existantes et des permis de construire délivrés (appelés « coups partis »). Dans le périmètre « Pré Neuf » d’IKEA, la génération maximale admissible est de 21'500 trajets-véhicules/jour et la génération actuelle de 16'662, ce qui donne un potentiel de génération supplémentaire de 4'849 trajets-véhicules/jour. Dans le périmètre « Etoy », la génération maximale admissible est de 25’750 trajets-véhicules/jour, et la génération actuelle de 20’470, ce qui donne un potentiel de génération supplémentaire de 5’280 trajets-véhicules/jour. Enfin, pour le périmètre « Etoy – Saint-Prex » la génération maximale admissible est de 10’600 trajets-véhicules/jour et la génération actuelle de 6’700, ce qui donne un potentiel de génération supplémentaire de 3’900 trajets-véhicules/jour. Le bureau d’études a aussi procédé à la même estimation que celle faite dans l’étude d’accès sur les effets de l’augmentation de la population des communes environnantes entre 2007 et 2022 pour arriver à la conclusion que la charge de trafic supplémentaire sur la jonction d’Aubonne serait d’environ 1'900 à 2000 véhicules/jour.
cc) Compte tenu de ces réserves de capacité et de l’évolution générale du trafic existant, le bureau d’études arrive à la conclusion que le développement à 100% de la zone d’activités entraînera une saturation quotidienne de la jonction d’Aubonne (limite de capacité de 30'000 véhicules/jour) et que le potentiel d’assainissement de la route Suisse en traversée de Saint-Prex (17'000 à 20'000 véhicules/jour) sera atteint et même dépassé (p. 40 du rapport révision PAC 299).
Afin de prévenir ces problèmes, le bureau d’études estime que la révision du PAC 299 devrait avoir comme objectif principal de maîtriser l’augmentation du trafic individuel en orientant le développement du périmètre vers des affectations à faible génération de trafic, et en favorisant d’autres modes de déplacements. Le bureau d’études propose en outre les mêmes améliorations du réseau routier que celles mentionnées dans l’étude d’accès. Il formule différentes propositions de modifications du règlement du PAC 299, en proposant d’interdire l’implantation de nouveaux commerces, les commerces existants pour lesquels les seuils de génération de trafic admissibles fixés par le PAC n’ont pas été atteints seraient autorisés à s’étendre dans le respect des règles en vigueur. Il est aussi proposé que le remplacement de commerces existants soit autorisé uniquement si le coefficient de génération de trafic de la nouvelle activité est égal ou inférieur à l’activité préexistante. Il est proposé de prévoir des parkings d’échange à proximité des deux gares d’Etoy et d’Aubonne, de prévoir des dispositions concernant les parcours pour cycles et piétons, ainsi que pour le stationnement des vélos et une disposition concernant les plans de mobilité, prévoyant que l’organisme de gestion du plan devrait veiller à leur application.
e) Par ailleurs, en mars 2009, le Comité de gestion de l’Association « Littoral Parc » a mandaté le bureau Transitec pour l’établissement d’un plan de mobilité du site, qui a donné lieu à un deuxième rapport technique déposé en octobre 2010 (ci-après: rapport mobilité). Ce rapport comporte un diagnostic de la situation actuelle, qui peut être résumé comme suit :
·
La zone d’activités regroupe de nombreux établissements commerciaux à forte fréquentation, mais le tissu économique se diversifie par l’arrivée d’entreprises du secteur tertiaire avec une forte croissance du nombre d’employés (de 2'500 actuellement pour atteindre 4'700 à 4'800 employés) spécialement dans le secteur Etoy-St-Prex, qui peut représenter à terme le 70% des emplois.
·
L’organisme de gestion du PAC 290 (Association Littoral Parc) regroupe les communes territoriales et les autorités cantonales concernées; elle constitue un facteur favorable au développement d’un plan de mobilité, mais il n’existe pas d’associations d’entreprises fédérant les sociétés implantées dans la zone.
·
L’accessibilité de la zone repose largement sur des infrastructures routières, mais pose des problèmes de saturation observés au niveau de la jonction d’Aubonne les samedis et certains soirs de la semaine; avec la poursuite du développement, ces problèmes devraient devenir quotidiens.
·
L’offre de stationnement est segmentée en une multitude de parkings répondant aux besoins spécifiques de chaque bâtiment et elle est actuellement suffisante. Le parking d’IKEA (900 places) est le plus chargé avec un taux d’occupation entre 90% et 100% le samedi après-midi. Il en va de même du parking de la société Hornbach avec un taux d’occupation de 90 à 95%. Mais des réserves de capacité subsistent à proximité immédiate d’IKEA (parking Outlet) et de Hornbach (parking Pfister Meubles).
·
L’accessibilité de la zone en transports publics est de qualité moyenne, mais d’importantes améliorations de l’offre sont projetées à court terme.
·
En ce qui concerne la mobilité des employés, l’usage de la voiture est prédominant pour les déplacements « domicile-travail » et représente une part de 70% des employés, la part des trajets effectués en transports publics s’élève à 21%. Le covoiturage (4%) et les modes doux (3%) sont marginaux.
·
En ce qui concerne la mobilité des clients, l’usage de la voiture reste largement prépondérant et représente une part de 94%, alors que l’usage des transports publics est très minoritaire (4%).
Le rapport mobilité relève que le développement de la zone à 100%, et sans mesures correctrices, entraînerait des problèmes de saturation de la jonction d’Aubonne qui ne seraient plus limités au samedi et causés par les déplacements des clients, mais pourraient devenir quotidiens en raison de la croissance des emplois; le potentiel d’assainissement du bruit généré en traversée de localité de Saint-Prex serait ainsi atteint et même dépassé. Le rapport suggère de prévenir ces problèmes, d’une part, par des mesures visant à fluidifier le trafic dans le secteur de la jonction d’Aubonne, et d’autre part, par des mesures visant à maîtriser l’augmentation du trafic motorisé individuel dans le cadre du plan de mobilité de la zone d’activités. Le rapport mobilité propose cinq axes d’action prioritaires, à savoir :
·
« l’amélioration des
conditions cadres institutionnelles
nécessaires à la mise en œuvre du plan, au financement des mesures et à son suivi sur le long terme,
·
l’encouragement à utiliser les
transports publics (TC)
,
·
la promotion du
covoiturage
,
·
la promotion de l’usage des
modes doux
, en particulier les deux-roues non motorisés (vélo, vélo à assistance électrique), en accès à « Littoral Parc » et en complémentarité avec le train ;
·
la mise en œuvre d’une
gestion du stationnement des employés
plus contraignante. »
aa) En ce qui concerne l’amélioration des
conditions cadres institutionnelles
, le rapport propose la création d’une association des entreprises de « Littoral Parc » (mesure 1) et la création d’un poste de coordinateur du plan de mobilité (mesure 2).
bb) Pour l’encouragement à utiliser les
transports publics
, le rapport mobilité prévoit six mesures différentes, à savoir: la communication des horaires et informations sur l’offre TC (mesure 1), la contribution de l’entreprise à l’achat des abonnements TC (mesure 2), l’amélioration de l’offre du RER vaudois (mesure 3), l’amélioration de l’offre RE (mesure 4), l’amélioration des lignes de bus régionales (mesure 5) et la mise en place d’un bus navette entre Allaman et Etoy (mesure 6).
cc) Le rapport constate que la part modale du
covoiturage
s’élève actuellement à 5% alors que la part potentielle est estimée à 10%. Le concept d’accès en covoiturage comprend « une incitation à la formation d’équipes de covoitureurs, selon une logique de regroupement par bassins versants et de rabattement sur l’autoroute ou sur « Littoral Parc » avec des places de stationnement réservées au covoiturage dans les parkings d’entreprise. » Le concept ne prévoit pas de parkings d’échange pour les covoitureurs, notamment aux jonctions autoroutières, mais de telles infrastructures pourraient venir compléter le dispositif si leur opportunité était démontrée.
dd) En ce qui concerne la promotion des
modes doux
, le rapport relève que la part actuelle est de 3% et la part modale potentielle de 6%. Le concept d’accès en deux-roues légers comprend d’une part, l’aménagement de liaisons cyclables d’accès à « Littoral Parc », attractives et sûres depuis les principaux pôles d’habitation situés à proximité, et d’autre part, l’aménagement de liaisons cyclables favorisant la complémentarité entre le train et le vélo, soit une liaison inter-pôles entre les gares d’Allaman et d’Etoy et des liaisons rayonnant depuis la gare d’Etoy en direction des différentes activités. Le concept prévoit aussi l’aménagement de places de stationnement sécurisées pour les vélos aux gares et à l’entrée des entreprises.
ee) Pour la gestion du stationnement des employés, le rapport émet une hypothèse selon laquelle la croissance des effectifs des entreprises tertiaires aurait probablement pour corollaire des problèmes de saturation de l’offre de stationnement et que des mesures de gestion de l’offre de stationnement ainsi qu’une maîtrise de la demande seraient nécessaires. Le rapport propose deux types de mesures, tout d’abord, la définition de critères d’attribution des droits de stationner ainsi qu’une tarification du stationnement dans les entreprises à adapter aux particularités de la zone d’activités.
Le rapport propose enfin un plan d’actions, qui reprend les mesures des cinq axes d’actions prioritaires mentionnés ci-dessus (conditions cadres institutionnelles, transports collectifs, covoiturage, modes doux et gestion du stationnement des employés) et ajoute un sixième axe concernant les mesures ciblées sur la clientèle. Le rapport mentionne deux mesures ciblées: tout d’abord, le E-commerce et les livraisons à domicile; il s’agit d’encourager la pratique des achats électroniques, ou par correspondance, pour limiter les besoins en déplacement ainsi que de développer et d’encourager les livraisons à domicile pour limiter le besoin de se rendre à « Littoral Parc » en voiture. La deuxième mesure concerne les offres promotionnelles pour les clients utilisant les transports en commun; il s’agit d’inciter ces clients à se rendre à « Littoral Parc » en transports publics et d’attirer les clients habitués à utiliser les transports publics. Le plan d’action est ainsi décliné sous la forme d’un catalogue de 22 mesures complémentaires à mettre en oeuvre selon les six axes d’actions mentionnés ci-dessus, chaque mesure faisant l’objet d’une fiche décrivant l’objectif de la mesure, le degré de priorité, le public cible de la mesure, les principes de mise en œuvre de la mesure et les actions à réaliser.
C.
a) Un projet de nouveau plan d'affectation cantonal (PAC 299 bis) a été soumis à l'examen préalable du Service du développement territorial, qui a transmis son rapport le 29 septembre 2009 avec le préavis des différents services concernés des administrations cantonale et fédérale. Le projet a ensuite fait l'objet d'un rapport d'examen préalable complémentaire le 26 mars 2010. Le nouveau plan du PAC 299 bis prévoit les modifications suivantes par rapport à l'ancien plan de 1996: les cordons boisés longeant la limite nord du périmètre du PAC ont été supprimés, de même que les balises prévues par l'ancienne réglementation, les dispositions sur la voie urbaine et les limites des constructions. Seul le front obligatoire des constructions prévues de part et d'autre de la route Suisse dans le périmètre « Etoy » a été maintenu. Une nouvelle limite prévue pour les projets d'extension du réseau CFF a été ajoutée, tout comme le projet d'une interface marchandise à la gare d'Aubonne et l'indication de parcours pour les cycles et piétons. En outre, afin d'éviter une confusion entre les secteurs de l'ancien PAC 299 et ceux du nouveau PAC 299 bis, la numérotation a été remplacée par des lettres. Ainsi, les anciens secteurs numérotés de 1 à 30 ont été remplacés par une désignation allant de A à Y. Le secteur S, qui touchait les anciens secteurs 18, 19 et 20 a été divisé en trois sous- secteurs: S1, S2 et S3.
b) Une modification relativement importante du projet du nouveau PAC 299 bis consiste en la création d'aires d'arborisation structurante. Le PAC 299 en vigueur introduisait des zones de prolongement destinées à des aménagements à prédominance végétale, mais la réglementation autorisait toutefois sur ces zones des bâtiments enterrés, des parties de bâtiments constituant des avant-corps, des équipements et installations de services ouverts, des places de stationnement pour véhicules et des voies de circulation ainsi que des cheminements piétonniers (art. 2.2). Ces zones de prolongement étaient juxtaposées à des plantations en rangées, qui devaient être constituées d'une seule et même essence pour l'ensemble du PAC. Or, il est apparu que les zones de prolongement n'étaient ni suffisamment contraignantes ni organisées correctement et elles ont donné lieu à un résultat décevant, disparate, avec quelques arbres menacés de disparition. Pour palier au manque d'identité paysagère du PAC 299 sur le site et réaffirmer le concept de structure verte « longitudinale », une aire d’arborisation structurante a été prévue. Chaque structure verticale est composée d'une seule et même essence. Des plans de référence sont annexés au rapport d'aménagement (art. 47 OAT) pour en faciliter la réalisation. L'implantation des différentes aires d'arborisation structurante se superpose aux anciennes zones de prolongement avec un sensible renforcement dans la largeur notamment.
c) En ce qui concerne la capacité constructive, la limitation de l'utilisation du sol fixée par un TJM est maintenue, de même que le coefficient de génération de trafic avec un nouveau coefficient fixé à 3 pour les affectations au logement. En revanche, l'indice de trafic pour les secteurs dont l'étape 2 était soumise à la réalisation de la nouvelle jonction de Saint-Prex voient leurs capacités limitées à ce qui était prévu en étape 1 (E1). C'est ainsi que pour le secteur 12, l'indice de 0.12, limité à 50 % en première étape, est réduit à 0.06. Le secteur 12 est par ailleurs compris à cheval entre les secteurs M et N du nouveau PAC. Pour les secteurs 18, 19 et 20 comprenant un indice de trafic de 0.10, limité à 50 % en première étape (E1), celui-ci est réduit à 0.05, ces secteurs correspondent aux nouveaux secteurs Q, R, S et T du nouveau PAC 299 bis. Enfin, pour les secteurs 22 à 30, englobés dans le périmètre « Etoy – Saint-Prex, » entre la voie CFF et l'autoroute, l'indice de trafic 0.12, limité à 30 % en première étape (E1), est réduit à 0.04. Ces secteurs correspondent aux nouveaux secteurs V, W, X et Y.
d) Les modifications du PAC traitent aussi des affectations. Les négociations avec la Commune d'Etoy ont débouché sur la possibilité de créer une zone mixte et de prévoir un potentiel d'accueil maximum de 400 habitants dans les secteurs S1, S2 et S3 qui étaient réservés jusque-là aux activités. Dans la zone d'activités, qui correspond à l'ancienne zone de construction du PAC 299, l'implantation de nouveaux commerces, y compris les show-rooms et les sites d'exposition, n'est plus autorisée de même que les activités fortement gênantes. Une zone industrielle comprenant le secteur F (anciennement 6), au sud de la gare d’Aubonne, permet l'implantation d'activités fortement gênantes et englobe le développement de l'usine Cornaz. Une zone d'utilité publique est prévue en remplacement d'une zone de verdure entre la route Suisse et la voie CFF à l'est de la gare d'Etoy. Une zone de verdure est prévue entre les secteurs S1 et S2 et sur le secteur S3 dans le prolongement des aires d'arborisation au nord. Concernant la mobilité douce, le nouveau PAC 299 bis introduit des parcours pour cycles et piétons que les propriétaires sont tenus de réaliser, mais les liaisons figurent à titre indicatif sur le plan. En outre, deux types de plans de mobilité sont introduits. Tout d'abord, un plan de mobilité pour l’ensemble du périmètre doit être mis en œuvre, son contrôle étant assuré par l'organisme de gestion du PAC. Puis, l’adoption de plans de mobilité par les entreprises est encouragée. Elle peut donner lieu, dans un projet d'extension, à une augmentation de la capacité constructive, qui ne permettra pas toutefois la réalisation de places de stationnement supplémentaires. Le nouveau PAC 299 bis permet en outre une augmentation des hauteurs; la limite asymétrique à 434 m. à l'ouest de l'Aubonne étant maintenue dans les secteurs A à G. En revanche, pour les autres secteurs la limite à la hauteur varie entre 13 et 15 m., soit 13 m. pour les secteurs H à V, correspondant au périmètre « Etoy », situé de part et d'autre de la route Suisse, et à 15 m. pour les secteurs W à Y correspondant au secteur « Etoy – Saint-Prex » compris entre la voie ferrée et l'autoroute.
D.
a)
Le projet du nouveau PAC 299 bis avec son règlement et le rapport sur le processus d’aménagement (art. 47 OAT) ont été soumis à l’enquête publique auprès des greffes municipaux des Communes d’Allaman, d’Aubonne, d’Etoy et de Saint-Prex du 26 octobre au 25 novembre 2010. Cette enquête publique a suscité 28 oppositions, dont celles d’Ikea SA et d’Inter Ikea Centre Switzerland SA.
b) Dans son opposition du 24 novembre 2010, Ikea SA a relevé que la révision du plan d’affectation cantonal 299 allait bloquer l’essor des activités commerciales qui se déploient dans le périmètre de « Littoral Parc », allant ainsi à l’encontre des souhaits des propriétaires, des exploitants et des autorités communales. Elle a donc contesté la portée de l’art. 6 al. 2 du règlement du plan d’affectation cantonal 299 bis (RPAC 299 bis), qui prévoit d’exclure l’implantation de nouveaux commerces, y compris les show-rooms et les sites d’exposition. Ikea SA a indiqué ne pas revendiquer une augmentation des possibilités de bâtir, mais le maintien des droits acquis; en précisant qu’une réduction du coefficient de génération de trafic devrait être garantie afin d’encourager la complémentarité entre les différents commerces. Elle s’est également plainte du fait que le RPAC 299 bis autorise le remplacement de tout commerce existant uniquement si le coefficient de génération de trafic de la nouvelle activité est inférieur ou égal à l’activité préexistante. Selon elle, cette limitation à la garantie des droits acquis est contraire au caractère exhaustif de l’art. 80 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). Ikea SA a contesté en outre la teneur de l’art. 16 du RPAC 299 bis qui prévoit que les valeurs limites des installations émettrices, telles qu’elles sont prescrites par l’ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant du 23 décembre 1999 (ORNI ; RS 814.710), ne doivent pas être dépassées. Elle a invoqué qu’il n’y avait aucune raison qui justifiait d’adapter les constructions existantes, en cas de transformation, au respect des valeurs limites des installations. Ikea SA a fait remarquer que les règles prévues par le RPAC 299 bis sur l’atteinte au paysage, tout comme l’autorisation préalable requise quant au choix et à la couleur des matériaux, paraissent superflues au vu des règles existantes dans la législation cantonale. Elle a souligné que les art. 31 et ss du RPAC 299 bis posent un certain nombre de restrictions qui limitent la liberté des propriétaires. Ikea SA a aussi contesté la teneur de l’art. 35 du RPAC 299 bis qui exige des propriétaires qu’ils aménagent sur leurs parcelles des parcours sûrs et attractifs pour les cycles et les piétons. Elle s’est opposée également à ce que sa parcelle n° 84 soit affectée à l’aménagement d’un parking « parc and rail » et à ce qu’elle doive assumer, comme le prévoit l’art. 39 du RPAC 299 bis, en cas d’excès de 130% du trafic journalier moyen en cas de pointe, l’entier des charges financières liées à la place de telles mesures, étant donné que l’art. 42 du RPAC 299 bis prévoit que les propriétaires contribuent financièrement à l’exécution des équipements.
c) Les 9 et 28 juin 2011, le représentant du Département de l’économie, actuellement le Département du territoire et de l’environnement (ci-après : le département), a entendu sept opposants, groupes d’opposants ou représentants de municipalités, dans le cadre des séances de conciliation. Par décision du 10 novembre 2011, le département a rejeté, dans la mesure où elle était recevable, l’opposition et il a approuvé, sous réserve des droits des tiers, le plan d’affectation cantonal n° 299 bis « Littoral Parc », sis sur le territoire des Communes d’Allaman, d’Aubonne, d’Etoy et de Saint-Prex. Il a relevé que les motifs invoqués par l’opposante ne conduisaient pas à modifier le projet de PAC, tel qu’il a été mis à l’enquête publique.
E.
a) Ikea SA et Inter Ikea Centre Switzerland SA (ci-après : les recourantes) ont contesté la décision du département par un recours commun auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : le tribunal), déposé le 15 décembre 2011. Elles se réfèrent pour l’essentiel aux griefs soulevés dans leur opposition du 24 novembre 2010 en reprenant les points encore litigieux, à savoir la portée de l’art. 6 du RPAC 299 bis ainsi que la teneur des art. 16, 33 et 39 du RPAC 299 bis, et le fait que la parcelle n° 84 soit affectée à l’aménagement d’un parking « parc and rail »
b) Par lettre du 11 janvier 2011, la Municipalité d’Etoy a indiqué ne pas être habilitée à faire des observations sur le recours précité, dans la mesure où les établissements des recourantes sont situés sur les communes d’Allaman et d’Aubonne. Elle a tout de même requis que la phrase
« y compris les show-rooms et les sites d’exposition »
de l’art. 6 al. 2 du RPAC 299 bis soit abrogée.
c) En date du 29 février 2012, le département a déposé sa réponse au recours. Il a conclu à ce que le recours d’Ikea SA et d’Inter Ikea Centre Switzerland SA soit rejeté, avec suite de frais et dépens, et à ce que les décisions qu’il a rendues le 10 novembre 2011 en relation avec la modification du Plan d’affectation cantonal 299 « Littoral Parc » soient confirmées.
d) La Municipalité d’Aubonne s’est déterminée sur le recours en date du 29 février 2012, en concluant, avec suite de frais et dépens, à l’admission partielle de celui-ci. Par lettre du 29 février 2012, la Municipalité d’Allaman a fait part de ses observations au sujet du recours. Elle a requis la jonction des causes pendantes devant le tribunal concernant les recours contre les décisions du département du 10 novembre 2011.
e) Les recourantes ont déposé une réplique, datée du 20 avril 2012, contre les déterminations du département contenues dans son mémoire réponse du 29 février 2012. Elles ont donné, en date du 22 avril 2012, les informations requises par le juge instructeur quant aux impacts que l’ouverture du magasin Ikea Vernier provoque sur le trafic généré dans le secteur du PAC, notamment à la jonction autoroutière d’Aubonne.
Les recourantes ont produit un rapport établi par le bureau Transitec ainsi qu’un tableau Excel montrant l’évolution chiffrée du nombre de clients fréquentant le magasin d’Aubonne depuis l’ouverture du magasin Ikea de Vernier en septembre 2010. Les recourantes ont encore précisé que la capacité des parkings à Aubonne n’était, depuis l’ouverture du magasin de Vernier, pas complètement épuisée.
f) Par lettre du 21 mai 2012, la Municipalité d’Aubonne a confirmé intégralement les observations qu’elle a déposées le 29 février 2012.
Le département a fait part, le 30 mai 2012, de ses observations au sujet des écritures de réplique déposées par les recourantes en date du 20 avril 2012. Il a conclu, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours.
g) Le tribunal a tenu une audience à Aubonne le 28 mai 2013, en présence des parties et de leurs conseils. Le procès-verbal d’audience comporte les précisions suivantes :
« Me Bovay s’inquiète de l’interdiction des nouvelles activités commerciales et des showrooms dans l’hypothèse du remplacement des commerces existants des les bâtiments exploités par les sociétés recourantes. Il évoque notamment le cas de l’Outlet qui compte plus de cinquante enseignes dont le nombre et la nature sont susceptibles de varier au gré des aléas de la vie économique. Selon lui, l’art. 6 al. 4 RPAC ne permet pas de déterminer si le trafic journalier moyen (ci-après : TJM) doit être calculé pour l’ensemble du bâtiment ou pour chaque surface commerciale, solution qui lui semble à priori ingérable.
Pour Me Maunoir, cette disposition doit être interprétée à la lumière du but poursuivi par la nouvelle planification qui est d’éviter l’accroissement du trafic routier, notamment par des activités commerciales. Le remplacement des enseignes présentes est ainsi possible dans la mesure où les surfaces nouvellement affectées n’entraînent pas un accroissement significatif du nombre de TJM. Cela étant, les communes disposent d’une marge d’appréciation afin d’évaluer l’impact des nouvelles activités déployées.
La municipalité, par la voix de Me Thévenaz, souligne le caractère cantonal de la planification litigieuse et trouve peu pertinent que chaque commune développe sa propre interprétation en la matière. Pour MM. Merle et Fischer, l’application du futur règlement n’emporte pas de difficultés supplémentaires par rapport à la situation actuelle dans la mesure où les communes ont déjà dû répartir les TJM en fonction de chaque surface commerciale dans le cadre des permis de construire délivrés. M. Roulet précise que dans le cas de l’Outlet, le Comité de gestion a attribué le cœfficient 40 (équipement) à l’ensemble des surfaces qui composent le complexe. Seul le remplacement de l’une d’entre elles par une activité occasionnant un TJM supérieur à cette valeur serait ainsi susceptible de poser problème. Tel serait par exemple le cas en cas de transformation de tout ou partie des différents commerces existants en supermarché.
Au nom d’Interkea, M. Leboulanger prend note que le remplacement d’un commerce ne serait soumis à autorisation que dans l’hypothèse où l’activité déployée serait susceptible d’occasionner un trafic supérieur à celui qui prévaut en matière d’équipement. Il regrette néanmoins que la nouvelle planification soit formulée de manière aussi limitative alors même que les sociétés recourantes déploient depuis plusieurs années des efforts importants en ce qui a trait à la gestion du trafic dans le cadre de leur collaboration avec les collectivités locales. Il observe à ce titre que les mesures de circulation mises en place en 2008-2009 ont pu être levées en 2010 du fait de l’amélioration de la fluidité du trafic. Il souligne également la mise en place d’un plan de mobilité dans le but d’encourager les employés d’Ikea à recourir aux transports en commun.
Pour Me Bovay, des incertitudes demeurent en ce qui concerne la nécessité de solliciter un permis de construire en cas de remplacement d’enseignes, ce que confirme la municipalité qui appelle de ses vœux une réglementation détaillée de cette question. M. Fischer estime quant à lui que la disposition litigieuse est formulée de manière suffisamment précise. Seuls les changements d’affectation susceptibles d’induire le passage à un coefficient de trafic supérieur sont et seront soumis à autorisation de construire. Il se dit néanmoins prêt à revoir cet énoncé dans un esprit de compromis.
Il est convenu que les services de l’Etat formulent une proposition dans ce sens et la soumettent aux parties afin qu’elles en débattent dans le cadre de la présente procédure. Me Maunoir rappelle la nécessité de soumettre la planification litigieuse à une nouvelle enquête publique en cas de modification emportant des conséquences sur les droits et obligations des tiers. De manière à éviter cet écueil, on se bornera à préciser la formulation actuelle. M. Roulet se déclare satisfait d’une telle solution dans la mesure où elle permet d’éviter de reprendre ab initio le processus de planification.
Les parties sont interpellées sur la notion de showroom. Pour les représentants de l’Etat, Ikea n’est pas un showroom dans la mesure où il est possible de repartir directement du magasin avec la marchandise exposée. La définition d’un showroom implique ainsi de distinguer entre les expositions liées à une entreprise de production et les expositions à vocation essentiellement commerciale. Le cas de Gétaz Romang est évoqué. M. Roulet fait remarquer qu’un coefficient 40 (équipement) a été attribué à cette entreprise mais que le trafic effectivement induit correspond plutôt à un coefficient 10 (administration, services). Sur question de la cour, il précise que le choix du coefficient est généralement fondé sur une étude de trafic mais que les autorités bénéficient d’une marge d’appréciation importante. Me Bovay ne voit pas l’utilité d’une interdiction générale des showrooms dans la mesure où les autorités concernées sont à même d’estimer, de cas en cas, l’impact de telles installations sur le trafic. Il dit ainsi craindre que l’art. 6 al. 2 RPAC n’entraîne des restrictions trop importantes à la liberté économique. Sur proposition du président, les parties conviennent que le Département formule une proposition de modification réglementaire qui préciserait la notion de showroom dans le règlement, proposition qui serait également débattue entre les parties et sur la base de laquelle le tribunal pourrait statuer, le cas échéant par une décision en réforme.
Les parties sont invitées à expliciter leurs griefs en ce qui a trait au respect de l’ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ci-après : ORNI) dont le champ d’application est représenté en plan par des pointillés rouges. Les recourants disent en particulier craindre de devoir adapter les constructions existantes aux valeurs limites des installations (art. 16 RPAC). Les services de l’Etat indiquent pour leur part que la disposition litigieuse ne vise que les nouvelles installations pour lesquels il appartient aux constructeurs de faire la démonstration que les normes légales sont observées. Me Bovay soutient quant à lui qu’il n’appartient pas aux propriétaires de démontrer que l’ORNI est respectée dans le cadre des zones à bâtir existantes, mais à l’exploitant ou au détenteur de l’installation.
Les recourants aimeraient également connaître dans quelle mesure les aires d’arborisation structurelles indiquées en plan ont une portée contraignante (art. 33 RPAC). Les représentants de l’Etat assurent que les aires concernées n’emportent aucune interdiction de construire. Celles-ci ont été généreusement délimitées afin que les propriétaires fonciers bénéficient d’une marge de manœuvre suffisante lors de l’implantation des constructions et la définition des aménagements extérieurs, pour délimiter les aires arborisées. A ce titre, ils précisent que c’est bien la masse de l’arborisation (masse de feuillage) qui est déterminante et non pas le nombre de points verts figurés en plan. L’appréciation du caractère suffisant de l’arborisation appartient aux autorités communales. Le Syndic appelle de ses vœux une précision à ce sujet ; proposition à laquelle les représentants de l’Etat se disent prêts à souscrire. Me Bovay se dit satisfait de cette solution dans la mesure où c’est le principe de l’arborisation qui est contraignant et non pas les aires indiquées en plan. Il en conclut que l’aire d’arborisation se superpose à la zone sans pour autant en entraver l’affectation.
Les recourants s’inquiètent de ce que les emplacements marqués du logo P+R, notamment sur un terrain appartenant à Ikea (parcelle 84 d’Allaman), soient uniquement réservés au stationnement public (art. 40 RPAC). Ils notent que le règlement est quasiment muet sur cette question. Pour M. Merle, rien ne s’oppose à une utilisation conjointe de ces emplacements avec du stationnement à vocation commerciale. Ce point doit être réglé par le biais d’une convention entre les commerces et les collectivités publiques concernés. La seule exigence de l’Etat porte sur le fait que les places soient disponibles pour les pendulaires durant la semaine. Pour Me Bovay, il est nécessaire que le principe de l’utilisation mixte de ces cases de stationnement ressorte clairement du règlement litigieux. Il lui semble également opportun de supprimer les logos en plan de manière à ne créer aucune confusion. Les représentants des services de l’Etat s’opposent à cette dernière proposition dans la mesure où les plans doivent également revêtir une portée informative pour le public et les autorités.
Les recourants, par la voix de Me Bovay, déplorent que la fixation des contributions relatives à l’équipement technique soit exclusivement réglée par le biais de conventions et dénoncent un système ne satisfaisant pas à l’exigence de base légale (art. 42 RPAC). Pour Me Maunoir, la disposition litigieuse ne fait que reprendre réglementation antérieure qui a jusqu’à présent toujours donné entière satisfaction à toutes les parties. Interpellée sur cette question, la municipalité dit ne rencontrer aucun problème particulier avec l’application de cette disposition.
Les recourants dénoncent également le fait devoir assumer les charges financières liées à la mise en place de mesures ou d’aménagements propres à assurer la fluidité si le trafic journalier de pointe excède le 130% du trafic journalier moyen autorisé (art. 39 RPAC). Ils relèvent qu’il est difficile de faire supporter le coût de ces mesures à un seul propriétaire alors même que le trafic induit par les différents commerces de la zone se conjugue à la jonction autoroutière d’Aubonne. Une mise en œuvre adéquate nécessiterait la mise en place de comptages. Or, à l’heure actuelle, seul le nombre de visiteurs est comptabilisé et non pas le nombre de véhicules. Sur question des recourants, les représentants de l’Etat précisent que c’est le trafic moyen d’une journée de pointe qui est déterminant pour les calculs à effectuer. Me Bovay suggère la suppression de cette disposition dans la mesure où les recourants sont de toute manière sensibles à la problématique de la fluidité du trafic. Sur question, M. Roulet précise qu’une telle règle n’existe pas dans la planification actuellement en vigueur. Il admet que si le plan litigieux était en cours de discussion, cette règle n’aurait peut-être pas été introduite dès lors que le trafic a actuellement tendance à diminuer du fait de l’ouverture d’Ikea Vernier. Il est toutefois indéniable qu’une grande partie du trafic enregistré est imputable aux installations des sociétés recourantes. M. Roulet évoque ainsi l’existence d’études menées par le bureau Transitec, lesquelles sont arrivées à la conclusion que 70% du trafic se rendait dans la zone Ikea et 30% dans la zone Pfister. Pour Me Thévenaz également, l’art. 39 RPAC doit être abrogé dans la mesure où cette question est exhaustivement réglée par le droit cantonal, lequel fixe une participation maximale des propriétaires fonciers à hauteur de 50% aux frais d’équipement.
Sur question du tribunal, les recourants évoquent encore le projet d’agrandissement de l’espace d’accueil du magasin Ikea pour lequel une autorisation de construire a été obtenue en date du 22 septembre 2012. Dans ce cadre, preuve a été faite tant sous l’angle de la réglementation actuelle que de celle en voie d’élaboration que le TJM existant sera respecté. Ces améliorations concernent principalement l’accès au bâtiment et non pas une extension des surfaces de vente. Indépendamment du cas d’espèce, M. Bovay dénonce une inégalité de traitement entre les commerces existants qui ont la possibilité de s’agrandir et les nouveaux venus dont l’installation est proscrite dans le périmètre de Littoral Parc. Les représentants de l’Etat relèvent que cette logique fait écho aux nouvelles dispositions du plan directeur cantonal, lequel entend notamment limiter l’installation de nouvelles installations commerciales à forte fréquentation dans les secteurs périphériques. (...) ».
h) Les parties ont eu la possibilité de se déterminer sur le procès-verbal d’audience. Le département s’est déterminé en date du 5 août 2013 en requérant quelques modifications. Les recourantes ont fait part de leurs observations le 7 août 2013, en relevant que le département, dans ses déterminations du 5 août 2013, atténue les engagements pris lors de l’audience du 28 mai 2013. Le département a formulé, en date du 8 octobre 2013, des propositions tendant à la modification de quelques dispositions du RPAC 299 bis, à savoir pour les art. 6 al. 2, 6 al. 4, 7 al. 2, 11 al. 2, 33 al. 1 première phrase, 33 al. 2 deuxième phrase et 33 al. 2 troisième phrase. Les recourantes se sont déterminées sur ces propositions en date du 24 octobre 2013 en relevant que certains points invoqués dans leur recours ne font pas l’objet de propositions de modifications de la part du département. Par lettre du 24 octobre 2013, la Municipalité d’Aubonne a indiqué se rallier aux modifications du RPAC 299 bis telles que proposées par le département, sous réserve de l’art. 6 al. 2, qu’elle juge trop restrictif.
i) A la demande du tribunal, le comité de l’Association « Littoral Parc » a produit le 3 mars 2014 un inventaire des disponibilités des différents secteurs du PAC 299 bis en précisant quel était l’état d’avancement de la mise en œuvre du plan de mobilité. Il ressort de ces informations, que le 85% des capacités du plan a été utilisé et que le potentiel encore disponible s’élève à 15%. En ce qui concerne le plan de mobilité, une association des entreprises comprises dans le périmètre du PAC a bien été constituée, mais elle manque de dynamisme. En revanche, les mesures 3, 4 et 5 ont été mises en œuvre avec succès (amélioration de l’offre en transports publics, soit les trains RER et Regioexpress et les lignes de bus). Les autres mesures (covoiturage, modes doux et stationnement) connaissent soit un début de concrétisation, soit n’ont pas encore été mises en œuvre.
j) En date du 27 juin 2014, le tribunal a encore demandé aux parties de se déterminer sur les relevés du capteur passif VD_31 situé entre les commerces IKEA et Littoral Centre, qui ont enregistré une moyenne annuelle d’immission de dioxyde d’azote de 43.4
μ
g/m3 en 2012,
alors que l’avaleur limite est fixée à 30 μg / m3. Le département s’est déterminé le 14 juillet 2014, en reproduisant la prise de position de l’ancien service de l’environnement et de l’énergie (SEVEN) lors de l’examen préalable du PAC 299bis, selon laquelle il approuvait les nouveaux éléments introduits dans le règlement du PAC pour favoriser la mobilité douce à l’intérieur du périmètre et dans une moindre mesure pour accéder à « Littoral Parc ». Il relevait aussi qu’un arrêt de l’implantation d’activités commerciales au profit d’autres activités, conduisant à une mixité, constituait un élément majeur de la révision du PAC.
La Direction générale de l’environnement (DGE), Division support stratégique, s’est également déterminée le 14 juillet 2014. Elle relève que le capteur VD_37 se situe à proximité immédiate d’une route à fort trafic et dans un vallon limitant la dispersion des polluants essentiellement émis par le trafic routier. La combinaison de ces deux éléments (émissions élevées et mauvaise dispersion) entraîne ainsi des concentrations de dioxyde d’azote localement supérieures aux valeurs limites. Mais cette situation ne serait pas représentative de l’ensemble du périmètre, comme en témoigneraient d’autres capteurs positionnés dans la région, qui sont mieux ventilés et dont les relevés permettent de constater un respect des valeurs limites malgré la présence d’un trafic important. La DGE précise encore ce qui suit :
« Depuis 2001, aucune amélioration de la qualité de l’air n’est observée par la DGE au capteur VD_37. Les concentrations semblent stables, voire en légère augmentation. Le PAC 299 bis devrait contribuer à la maîtrise des charges de trafic sur les axes d’accès et de ce fait réduire les concentrations de dioxyde d’azote. Toutefois, la DGE estime que seule une diminution massive du trafic automobile permettrait de respecter la valeur limite d’immission. »
Enfin, le département s’est déterminé le 14 juillet 2014 en reproduisant l’avis du SEVEN formulé en septembre 2009 et en mars 2010 lors de l’examen du projet de PAC 299 bis. L’avis admet un dépassement des valeurs limites d’immissions pour les particules fines (PM-10) et pour le dioxyde d’azote, au moins localement. Il relève aussi qu’une part significative du trafic généré par les développements prévus dans le périmètre de « Littoral Parc » se déversera sur l’autoroute A1 et sur la RC 1 en direction de Lausanne, aggravant ainsi la situation dans des zones critiques du point de vue de la pollution de l’air, telle que la traversée de Morges, dont elle ralentit l’assainissement. Le SEVEN estimait en conclusion qu’une action forte sur le choix des nouvelles activités en fonction de leur mobilité induite pourrait rendre compatible le développement de la zone avec les objectifs en matière de protection de l’air. Le département relève en conclusion que la mise en œuvre du PAC 299 bis devrait être considérée comme participant de manière déterminante aux mesures visant à réduire les immissions excessives.

Considérant en droit
1.
Les griefs soulevés par le recours renvoient à des questions liées à la mise en œuvre des buts et principes fondamentaux de l’aménagement du territoire, sur lesquelles il apparaît nécessaire de revenir en préalable.
a) Le mandat constitutionnel de l’aménagement du territoire tend à assurer une utilisation judicieuse et mesurée du sol, ainsi qu’une occupation rationnelle du territoire (art. 75 al. 1 Cst.). L’utilisation mesurée du sol et l’occupation rationnelle du territoire impliquent avant tout d’éviter une forme d’urbanisation dispersée provoquant des besoins accrus en transports individuels et entraînant une détérioration des conditions de vie par les effets secondaires négatifs dus au trafic (voir publication du Département fédéral de justice et police, délégué à l’aménagement du territoire concernant la conception directrice de l’aménagement du territoire CK 73 de novembre 1973). Les buts et principes régissant l’aménagement du territoire, tels qu’ils sont définis aux art. 1 et 3 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT), favorisent précisément un développement plus équilibré par une répartition judicieuse des lieux d’habitation et des lieux de travail en les dotant d’un réseau de transports suffisant (art. 3 al. 3 let. a LAT). L’utilisation mesurée du sol tend aussi à créer et maintenir un milieu bâti harmonieusement aménagé et favorable à l’habitat ainsi qu’à l’exercice des activités économiques (art. 1 al. 2 let. b LAT).
b) Le premier plan directeur cantonal adopté en application de l’art. 8 LAT, par décret du 20 mai 1987, rappelle ce but dans le chapitre relatif à l’organisation de l’espace, en précisant qu’il convient d’utiliser l’espace rationnellement et d’aménager des conditions de développement favorables aux diverses activités humaines et à la nature (objectif 1.0.a) et de lutter contre le gaspillage du sol en maintenant des espaces homogènes non construits (objectif 1.0.b). Pour atteindre ces objectifs, le plan directeur cantonal préconisait de favoriser l’implantation des activités économiques dans les centres ou dans des aires déterminées, à proximité des jonctions des voies de communication existantes ou projetées (objectif 1.0.e). En ce qui concerne le chapitre relatif au réseau urbain, le plan directeur cantonal de 1987 tend à faciliter l’accès aux services et aux biens de consommation pour l’ensemble de la population et à favoriser le maintien ou le développement d’une gamme suffisante de prestations dans les centres du réseau urbain cantonal (objectif 1.2.a). Dans ce but, il prévoit de soutenir le rôle dévolu au centre, notamment par la concentration d’activités économiques et de services diversifiés, et par la densification de l’habitat (objectif 1.2.b). L’application de ces différents principes impose de localiser les surfaces commerciales d’une certaine importance dans les centres du réseau urbain et à proximité de dessertes performantes en transports publics.
c) Le rapport du Conseil fédéral sur les grandes lignes de l’organisation du territoire du 22 mai 1996 confirmait les objectifs déjà retenus par le plan directeur cantonal du canton de Vaud, en encourageant un développement à proximité de nœuds ferroviaires importants. Le rapport précise notamment que : « l’une des conditions préalables à la mise en place d’un réseau de villes relié par le rail est de pouvoir disposer, dans les quartiers proches des nœuds ferroviaires importants, de possibilités de création ou d’extension de grands centres d’affaires et de bureaux. » (Rapport sur les grandes lignes, FF 1996 III p. 568). Ainsi, il est proposé de limiter l’extension débordante des agglomérations en utilisant le réseau des transports publics comme colonne vertébrale du développement (FF 1996 III p. 571-572). Enfin, le rapport 2005 sur le développement territorial mentionne également, parmi les orientations prioritaires, une meilleure coordination entre l’urbanisation et les transports, notamment par une urbanisation prioritaire des secteurs bien desservis par les transports publics et une densification des secteurs proches des gares. Est préconisée également une urbanisation vers l’intérieur, c’est-à-dire une utilisation des réserves cachées par une reconversion de friches industrielles. En revanche, pour les entreprises qui requièrent des surfaces étendues et des facilités d’accès pour les poids lourds et les véhicules (par exemple, les centres de distribution, les entrepôts, les marchés spécialisés et les commerces de meubles), les emplacements proches des autoroutes avec un raccordement au réseau ferroviaire pour le trafic marchandises est prévu (voir le rapport du Conseil fédéral sur les grandes lignes et l’organisation du territoire suisse - FF 1996 chiffre III p. 573 - ).
d) Le nouveau plan directeur cantonal, adopté par le Grand Conseil au mois de juin 2007, prévoit aussi de localiser l’urbanisation dans les centres. En ce qui concerne les installations à forte fréquentation, le plan directeur cantonal prévoit de définir, avec les communes et les milieux concernés, une stratégie en matière d’implantation, qui a notamment pour but de minimiser le trafic individuel motorisé, l’objectif étant d’implanter de telles installations à proximité des bassins de clientèle et des transports publics (mesure D 13). Ainsi, le développement de l’urbanisation en liaison avec les principaux axes de transports publics constitue l’une des conditions essentielles de la bonne exécution du mandat constitutionnel relatif à l’utilisation judicieuse et mesurée du sol et l’occupation rationnelle du territoire.
2.
a) Les sociétés recourantes critiquent l’art. 6 al. 2 du règlement du PAC 299 bis (ci après RPAC) dans la mesure où cette disposition exclut non seulement les nouveaux commerces, mais surtout les show-rooms et sites d’exposition dès son entrée en vigueur, à l’exception des kiosques liés à une activité touristique. Elles estiment que ce type de règles serait choquant et excessivement restrictif; les show-rooms et sites d’exposition ne seraient pas des activités génératrices de trafic. Il s’agirait au contraire d’un moyen intelligent de présenter des marchandises aux clients sans avoir une intense activité commerciale générant du trafic, car cela permettrait aux entreprises qui n’ont souvent pas de stock sur place, de présenter des gammes de produits à leurs acheteurs privés, aux commerces avec lesquels elles travaillent, aux détaillants, etc.
aa) La réponse du département précise que l’un des principaux problèmes posés par le PAC de 1996 est la saturation du réseau à certaines heures de pointe, liée à l’existence de nombreux commerces de grande distribution dans le périmètre du PAC. Selon le département, le trafic pose problème lors de périodes de fréquentation de pointe des commerces, le vendredi soir, le samedi, ainsi que pendant les périodes de fêtes ou de soldes, en particulier pour le fonctionnement de la jonction d’Aubonne. La quasi « mono-fonctionnalité commerciale » du secteur proche de la jonction d’Aubonne en est la principale cause. Selon le département, une mixité entre différentes affectations commerciales, comprenant un panachage équilibré des activités industrielles, de bureau, de commerce et d’artisanat traditionnel n’aurait pas produit ces effets de trafic de pointe. Dès lors, en terme d’affectation, il s’agit d’éviter d’augmenter encore l’attractivité du secteur commercial, en particulier celui de la grande distribution, lors des périodes de haute fréquentation des commerces. L’Office fédéral des routes avait même demandé que le PAC modifié ne permette plus la réalisation de nouvelles implantations à caractère commercial. Le but de la révision consiste donc à restreindre le développement de telles activités et à éviter la création de show-rooms et de sites d’exposition (cuisines, agencement, voitures par exemple), car la fréquentation de ce type de surface a lieu pendant les mêmes périodes de pointe que les commerces de grande distribution. Le département précise aussi que la maîtrise du trafic lors des périodes de pointe ne relève pas d’une solution miracle, mais d’une somme de « petites mesures » qui participent chacune, à leur niveau, à la maîtrise de l’ensemble du trafic de pointe; l’interdiction des show-rooms et des sites d’exposition étant l’une de ces mesures. Le département précise aussi que la justification de la révision du PAC de 1996 consiste essentiellement à limiter les difficultés de gestion du trafic routier, ainsi qu’à introduire une certaine mixité des affectations et à renforcer l’identité paysagère. Le département précise encore que plusieurs communes touchées par le PAC 299 ont émis, à maintes reprises, et depuis plusieurs années, des plaintes au sujet du trafic routier du samedi qu’elles jugent trop intense, c’est le cas notamment des communes d’Allaman et de Saint-Prex. Ces communes ont souvent mentionné les difficultés qu’éprouvent leurs habitants pour se rendre à la gare d’Allaman-Aubonne, ou pour emprunter l’autoroute A1. Le département estime que la mise en place du nouveau PAC 299 bis irait dans le sens d’une meilleure maîtrise du trafic routier lors « des périodes de pointe commerciale » et, par conséquent, améliorerait la situation des habitants des communes concernées. Le département relève que l’art. 6 RPAC permet le maintien et le développement d’autres activités économiques et que l’interdiction des show-rooms et des sites d’exposition est ainsi conforme au principe de proportionnalité ; il en irait de même pour les règles applicables aux commerces existants.
bb) Dans leur mémoire réplique du 20 avril 2012, les sociétés recourantes relèvent que les problèmes de trafic se seraient résolus depuis l’ouverture de la succursale IKEA de Vernier, sur le territoire du canton de Genève. L’accessibilité à IKEA serait bonne et une réserve de capacité existerait sur le réseau routier. Les recourantes se réfèrent à une étude Transitec du mois de septembre 2011, réalisée pour le projet de réaménagement de l’entrée du commerce, comprenant une extension des surfaces de vente. Il n’y aurait donc aucune raison d’interdire les show-rooms et les sites d’exposition pour limiter le trafic dans ce secteur.
cc) Le département s’est déterminé le 30 mai 2013 sur le mémoire réplique. Il conteste l’affirmation selon laquelle le secteur proche de la jonction autoroutière d’Aubonne-Allaman ne connaîtrait plus de problèmes de trafic. La circulation aux abords de cette jonction continuerait d’être très dense, en particulier pendant les périodes de pointe liées aux commerces de grande distribution. Il estime que même si l’ouverture de la succursale de Vernier a entraîné une diminution du trafic, la nouvelle version de l’art. 6 RPAC resterait pertinente et proportionnée, car les projets d’extension d’IKEA à Aubonne compenseraient une éventuelle diminution du trafic. Le département rappelle que le but de la révision consiste à limiter les périodes de saturation du réseau routier, et qu’il ne s’agit pas de combler l’éventuel gain obtenu grâce à l’ouverture d’un magasin IKEA dans le canton de Genève par la création de nouvelles surfaces commerciales.
dd) En ce qui concerne l’interdiction des show-rooms et sites d’exposition, le département a proposé le 8 octobre 2013, de compléter l’art. 6 RPAC par un nouvel alinéa 2bis dont la teneur serait la suivante:
« Les nouveaux show-rooms ou les nouveau sites d’exposition liés à une autre activité économique que le commerce (par exemple industrie, artisanat, services ou tourisme) peuvent être autorisés pour autant qu’ils occupent une surface non prépondérante par rapport à la surface occupée par l’autre activité économique, et qu’ils se situent à proximité immédiate de celle-ci. »
Dans son commentaire joint à cette proposition, le département déclare qu’il s’agit de préciser que les show-rooms et les sites d’activité de production ou les bureaux continuent d’être autorisés, le but étant d’éviter d’accentuer les problèmes de trafic de pointe engendrés par des activités purement commerciales destinées au grand public. Ainsi, des surfaces d’exposition du type de celles existant chez « Matelas Elite » ou chez Cornaz continueront d’être admises.
Dans leurs déterminations du 24 octobre 2013, les recourantes ont estimé que cet assouplissement était insuffisant et que la position de l’Etat était trop restrictive. Selon les recourantes, il n’y a aucune raison d’empêcher l’installation de show-rooms, qui n’induisent pas un fort trafic, mais créent des emplois. Elles relèvent qu’il serait regrettable de ne les admettre que s’ils sont en liaison avec une activité commerciale effectuée sur place et sur une surface prépondérante par rapport à celle du show-room.
b) L’art. 6 RPAC est formulé dans les termes suivants :
«
Art. 6.- Zone d’activité
Cette zone est affectée à la construction de bâtiments, installations et aménagements destinés à des activités moyennement gênantes dans les domaines de l’industrie, de l’artisanat, du commerce, des services et du tourisme.
L’implantation de nouveaux commerces, y compris les show-room et les sites d’exposition, n’est pas autorisée après l’entrée en vigueur du présent règlement, à l’exception de kiosque lié à une activité de service ou touristique.
Les commerces déjà existants, et pour lesquels les seuils de génération de trafic permis par le PAC n’ont pas été atteints, sont autorisés à s’étendre dans le respect du règlement en vigueur.
Le remplacement de commerces existants est autorisé uniquement si le coefficient de génération de trafic de la nouvelle activité est inférieur ou égal à l’activité pré-existante.
En dehors des locaux affectés à l’hébergement hôtelier, sanitaire ou socio sanitaire, l’habitation n’est admise que pour des logements de service ou de gardiennage. »
Cette disposition crée un régime spécial pour les activités commerciales. En principe, les activités commerciales sont autorisées (al. 1
er
), mais l’implantation de nouveaux commerces, y compris les show-rooms et sites d’exposition, n’est pas autorisée après l’entrée en vigueur du nouveau règlement du PAC 299 bis (al. 2). En revanche, les commerces existants, pour lesquels les seuils de génération de trafic ne sont pas atteints, sont autorisés à s’étendre dans le respect du nouveau règlement (al. 3). Le nouveau règlement crée ainsi un régime d’affectation différencié selon la date d’entrée en vigueur du nouveau PAC 299 bis: toute nouvelle activité commerciale est interdite sous le régime du nouveau PAC 299 bis, alors que les activités commerciales existantes à la même date sont autorisées à se développer dans la mesure que permettent l’indice de trafic et le coefficient de génération de trafic applicables.
c) L’argumentation principale du département a l’appui de la révision du PAC 299, consistant essentiellement à limiter les difficultés de gestion du trafic routier et à permettre une meilleure maîtrise du trafic routier lors des périodes de pointe commerciale ainsi qu’une amélioration de la situation des habitants des communes concernées, ne semble pas correspondre aux éléments que l’on retrouve dans les différents rapports du bureau d’études Transitec, notamment en ce qui concerne les flux de trafic prévisibles. Par exemple, l’étude d’accès à « Littoral Parc », rapport final d’août 2010, décrit une synthèse de la situation future dans les termes suivants :
«
a 2.2.4 Synthèse de la situation future
Durant la semaine, les flux pendulaires de Littoral Parc vont très fortement augmenter en raison du développement du secteur tertiaire : Les flux associés à ces développements ainsi que les flux pendulaires vers les communes du pied du Jura vont se superposer, ce qui mène à des charges considérables pour l’heure de pointe du soir. Le dimensionnement actuel des giratoires d’Es-Bon, de Roveray et de Bellefontaine sera insuffisant pour répondre à la nouvelle demande.
Le samedi, si les problèmes actuels ne sont pas résolus, ils persisteront aussi dans le futur. Même avec une limitation du développement du nombre de commerces dans la zone, les files d’attente observées les samedis vont augmenter. »
La modification du PAC, telle qu’elle est conçue par le PAC 299 bis révisé présente donc le risque d’aggraver la situation, non seulement pendant les heures de pointe du samedi et du vendredi soir, mais également pendant la semaine, à l’heure de pointe normale du soir, compte tenu de l’accroissement des activités tertiaires ainsi que des mouvements pendulaires croisés des entreprises implantées dans « Littoral Parc » et des habitants des communes du bassin desservi par la jonction d’Aubonne.
aa) Par ailleurs, le tribunal constate que du point de vue de la protection de l’air, le périmètre du plan est compris dans des secteurs où l’on observe un dépassement des valeurs limites de dioxyde d’azote (NO2), notamment dans le périmètre « Pré Neuf ». L’annexe 7 de l’ordonnance sur la protection de l’air du 16 décembre 1985 (OPair; RS 814.318.142.1) prévoit que la moyenne annuelle des immissions de dioxyde d’azote ne doit pas dépasser 30 μg/m3; or, le capteur passif VD_37 du réseau cantonal de mesure sur le site du PAC 299, placé entre les commerces IKEA et « Littoral centre » a relevé, depuis 2001, des valeurs qui ont augmenté progressivement de 40 μg/m3 en 2001, pour atteindre plus de 44 μg/m3 en 2011 et 43.4 μg/m3 en 2012.
La DGE relève toutefois que le capteur VD_37 se situe à proximité immédiate d’une route à fort trafic et dans un vallon limitant la dispersion des polluants émis par le trafic routier, mais que cette situation n’est pas représentative de l’ensemble du périmètre, comme en témoigneraient d’autres capteurs positionnés dans la région, qui sont mieux ventilés, et dont les relevés permettraient de constater un respect des valeurs limites.
Il est vrai que le réseau cantonal comporte quatre autres capteurs passifs dans la même région: le premier est placé au sud de la gare d’Aubonne-Allaman (VD_36); le second, sur le territoire de la Commune d’Etoy, à proximité de l’entrée du dépôt « Hornbach » (VD_40), le troisième, sur le territoire de la Commune d’Allaman, dans le vallon de l’Aubonne à une distance de 30 m environ de la RC 55, sur un terre-plein situé au-dessus de cette route (VD_38), et le quatrième capteur est situé dans une vigne sur le territoire de la Commune d’Aubonne, à une distance de 100 m environ du giratoire « Es Bon » (VD_39). Ces autres emplacements révèlent en effet des valeurs moyennes en dessous de la valeur limite; par exemple en 2012, on a mesuré 19.7
μg/m3 pour le capteur VD_40 (dépôt Hornbach), 24.4 μg/m3
pour le capteur VD_38 (Vallon de l’Aubonne) et 21.2
μg/m3 pour le capteur VD_36 (gare d’Allaman-Aubonne). Mais les emplacements de ces capteurs n
e semblent pas tous représentatifs des lieux à risques pour la population travaillant dans le périmètre du PAC; il n’y a en effet aucun capteur passif dans le périmètre « Etoy – Saint-Prex » longé au nord par l’autoroute et il n’y a pas non plus de capteurs passifs à proximité des commerces du périmètre « Pré Neuf », aussi proches de l’autoroute. La situation de la pollution de l’air concernant le dioxyde d’azote pourrait donc être affinée dans les secteurs à risques, soit les secteurs A, C, E, V et X, où les valeurs limites sont probablement dépassées. On peut toutefois déduire de cette situation que les valeurs limites de dioxyde d’azote en moyenne annuelle ne sont que localement dépassées dans le site « Littoral Parc ».
En tout état de cause, l’avis formulé par le SEVEN dans le cadre de l’examen du projet de PAC 299 bis annonce un dépassement des valeurs limites d’immissions pour les particules fines (PM-10) et pour le dioxyde d’azote, au moins localement. Il relève aussi qu’une part significative du trafic généré par les développements prévus dans le périmètre de « Littoral Parc » se déversera sur l’autoroute A1 et sur la RC 1 en direction de Lausanne, aggravant ainsi la situation dans des zones critiques du point de vue de la pollution de l’air, telle que la traversée de Morges, par exemple dont elle ralentit l’assainissement.
bb) L’art. 44a al. 1 LPE prévoit, lorsque plusieurs sources de pollutions atmosphériques entraînent des atteintes nuisibles ou incommodantes, ou si de telles atteintes sont à prévoir, que l'autorité compétente établisse un plan de mesures à prendre pour réduire ces atteintes ou pour y remédier (plan de mesures). L'art. 31 OPair précise que l’autorité élabore un plan de mesures au sens de l'art. 44a LPE, s'il est établi ou à prévoir que, en dépit de limitations préventives des émissions, des immissions excessives sont ou seront occasionnées par une infrastructure destinée aux transports (let. a) et/ou par plusieurs installations stationnaires (let. b). Selon l’art. 32 al. 1 OPair, le plan de mesures doit indiquer notamment les sources des émissions responsables des immissions excessives (let. a), l'importance des émissions dégagées par les différentes sources par rapport à la charge polluante totale (let. b), les mesures propres à réduire les immissions excessives ou à y remédier (c) et l'efficacité de chacune de ces mesures.
En l’espèce, les indices de trafic légalisés par le PAC 299 bis permettent un peu plus de 21'000 trajets de véhicules par jour dans le périmètre « Pré Neuf », et plus de 36'000 trajets de véhicules par jour dans les deux autres périmètres « d’Etoy » et « Etoy - Saint-Prex », ce qui donne un potentiel total de plus de 57'000 véhicules par jour, exploité aujourd’hui à 85%. Il est par ailleurs établi que des immissions excessives ont été constatées dans le périmètre du PAC 299 bis, que ce soit des dépassements localisés de concentration de dioxyde d’azote, ou des dépassements des valeurs limites de poussières fines (PM 10). L’origine de ces dépassements n’est pas clairement établie; elle peut résulter du trafic généré par le PAC 299 bis et provenir à la fois des infrastructures destinées au transport, essentiellement l’autoroute A1 et la route Suisse (RC1), et à la fois par des installations fixes, comme les parkings des différents centre commerciaux, notamment le parking d’IKEA de 900 places, ventilé naturellement, les parkings de Pfister Meubles SA et de Hornbach, à l’air libre, le parking du « Littoral Centre » d’Allaman, de 850 places, ventilé mécaniquement. A cela s’ajoute les émissions des systèmes de chauffage et de climatisation des bâtiments présents dans le site du PAC 299 bis.
Le site du PAC 299 bis « Littoral Parc » présente donc des caractéristiques environnementales qui semblent répondre aux critères fixés par les art. 44a LPE et 31 OPair pour l’adoption d’un plan des mesures OPair. Mais le territoire compris dans le PAC 299 bis ne fait pas formellement partie du périmètre du plan des mesures OPair 2005 de l’agglomération Lausanne-Morges, qui s’arrête aux frontières de la commune voisine de Tolochenaz. Toutefois si un plan des mesures est manifestement insuffisant, les autorités compétentes ont la faculté, et même l’obligation, d’ordonner des mesures plus sévères d’émissions (ATF 119 Ib 480, consid. 7a p. 489). L’insuffisance du plan des mesures peut concerner non seulement les mesures elles-mêmes, mais aussi l’étendue de son périmètre.
cc) Il convient donc de déterminer si le périmètre du plan des mesures Opair de l’agglomération Lausanne-Morges apparaît suffisant au sens de la jurisprudence fédérale et s’il devrait être étendu au site de « Littoral Parc ». A cet égard, le tribunal relève que s
elon l’étude de trafic figurant dans le rapport de présentation (26 OAT) du PAC de 1996, les hypothèses de distribution du trafic prises en considération montrent que le 50% du trafic généré par le PAC va en direction de Lausanne. En prenant en compte le trafic légalisé en première étape à l’époque, le PAC de 1996 permettait d’emblée un accroissement de trafic en traversée de Morges d’environ 19'000 véhicules / jour en première étape. Le SEVEN confirme que le
trafic généré par les développements prévus dans le périmètre de « Littoral Parc » est une source de difficultés pour les objectifs d’assainissement de la ville de Morges. Compte tenu des indices de trafic légalisés, le nouveau PAC 299 bis révisé permet une charge de trafic en traversée de Morges d’environ 28’500 véhicules/jour (50% de 57’000 véhicules /jour), augmentant ainsi la charge de pollution.
Le PAC 299 était donc et reste probablement l’une des sources importantes de la pollution de l’air à Morges. Or, le plan des mesures OPair doit aussi indiquer les sources des émissions responsables des immissions excessives (art. 32 let. a OPair). Dans ces circonstances, il apparaît que le périmètre du plan des mesures OPair de l’agglomération Lausanne-Morges est clairement insuffisant et le site de « Littoral Parc » doit être considéré comme une cause des immissions excessives et intégré dans le plan des mesures OPair de l’agglomération Lausanne-Morges.
L’autorité de planification chargée de la révision du PAC 299 aurait dû appliquer les différentes mesures du plan des mesures OPair de l’agglomération Lausanne-Morges de 2005 dans l’élaboration du nouveau PAC 299 bis révisé. Le tribunal relève que certaines de ces mesures du plan OPair coïncident avec les stratégies et mesures du plan directeur cantonal. Par exemple, la mesure AT-2 du plan OPair qui tend à lier les sites d'implantation d'activités à leur accessibilité par les transports publics et par les transports individuels motorisés selon les caractéristiques et les besoins de l’activité, correspond à l’une des stratégies (stratégie A) du plan directeur cantonal visant à coordonner la mobilité, l’urbanisation et l’environnement. De même, la mesure A23 du plan directeur cantonal sur la mobilité douce correspond pour l’essentiel aux mesures du plan OPair concernant la mobilité douce (M-20, M-21, M-22). Aussi, la mesure B33 du plan directeur cantonal concernant la mixité des affectations dans les centres, correspond pour l’essentiel à la mesure AT-4 du plan OPair, qui vise à favoriser la mixité pour « diminuer les besoins de mobilité, de développer des transports publics compétitifs et d’augmenter le recours à la mobilité douce ». Mais la différence essentielle entre le plan directeur cantonal et le plan des mesures OPair réside dans l’objectif d’assainissement recherché par le plan OPair, qui est en réalité un plan d’assainissement de l’air dans une situation complexe où plusieurs sources de pollution sont la cause des dépassements des valeurs limites.
Lorsque plusieurs installations produisent ensemble des émissions excessives, il s'impose de procéder de façon coordonnée; ce qui est nécessaire, ce n'est pas tellement des mesures isolées qu'un faisceau de mesures adaptées les unes aux autres (ATF 131 II 470 consid. 4.1 p. 478). Selon le principe de coordination et de répartition des charges, la limitation des émissions pour une nouvelle installation doit être fixée de manière à ce que les autres pollueurs fournissent leur contribution de manière proportionnelle à la diminution de la pollution. Il ne s'agit pas de réduire les émissions des seules installations nouvelles et de faire abstraction des autres, sinon, dans certains cas, il ne serait plus possible d'autoriser de nouvelles installations. La détermination de la part de réduction des émissions à mettre à la charge d'une nouvelle installation se heurte ainsi à la difficulté provenant de l'interaction entre toutes les nouvelles sources d'émission et les nuisances existantes. C'est pourquoi, les réductions ordonnées lors d'une nouvelle installation doivent être déterminées par une coordination avec les autres décisions et mesures en matière d'assainissement dans le secteur considéré (ATF 131 II 470 consid. 4.1 p. 478;
127 II 238
consid. 8b p. 261; 125 II 129 consid. 7b p. 139; 124 II 272 consid. 4a p. 279; 119 I b 480 consid. 5a et 5b p. 484 et 118 I b 26 consid. 5d à f p. 35 ss).
d) Les mesures prises par l’autorité de planification concernent la définition des affectations admissibles dans le périmètre du PAC 299 bis, elles consistent à exclure les nouveaux commerces, show-rooms et sites d’exposition en permettant toutefois aux commerces existants de s’étendre dans les limites de l’indice de génération de trafic qui leur est applicable (art. 6 al. 2 et 3 RPAC). Ces mesures ont pour but essentiel d’améliorer la gestion du trafic lié aux commerces de grande distribution aux heures de pointe du vendredi soir et du samedi après-midi, mais elles ne s’intègrent pas aux objectifs d’assainissement à entreprendre dans le cadre du plan OPair. Il est vrai que le rapport sur le processus d’aménagement selon l’art. 47 OAT comporte une notice d’impact, qui fait état de quelques mesures du plan OPair avec des recommandations. L’une des trois recommandations mentionnées concerne l’établissement d’un plan de mobilité d’entreprise obligatoire pour les entreprises de plus de 20 places de stationnement ou avec plus de 50 emplois. Mais l’art. 38 al. 2 RPAC mentionne l’établissement d’un plan de mobilité d’entreprise comme une simple possibilité et ne respecte pas la recommandation figurant dans la notice d’impact.
Le plan de mobilité d’entreprise, prévu dans son principe par la mesure A-25 du plan directeur cantonal, est destiné à offrir aux employés un éventail de mesures permettant de favoriser d’autres modes de transport que la voiture individuelle pour les déplacements pendulaires et professionnels du personnel; il a pour objectif de réduire les besoins en déplacements individuels motorisés et donc une réduction des nuisances qui en résultent. Le plan de mobilité d’entreprise est ainsi une mesure de limitation des émissions à la source conforme à l’art. 11 al. 1 LPE et qui participe à l’assainissement (air et bruit) dans les situations où les valeurs limites d’exposition sont dépassées. Comme ni l’Opair ni l’OPB ne prévoient des mesures concrètes comparables destinées à maîtriser la croissance du trafic individuel motorisé, les décisions prises pour imposer l’adoption d’un plan de mobilité se fondent directement sur l’art. 12 al. 2 LPE et font partie des prescriptions d’exploitation qui s’imposent en application de l’art. 12 al. 1 let. c LPE (arrêt AC.2011.0132 du 12 juillet 2012 consid. 9d). Le plan des mesures Opair de l’agglomération Lausanne-Morges prévoit précisément l’adoption de plans de mobilité d’entreprise (mesure MO-9), ce qui montre l’importance de telles mesures dans la stratégie d’assainissement fixée par le plan OPair
e) Pour améliorer la situation au niveau du trafic à l’heure de pointe, le nouveau PAC 299 bis adopte des mesures qui vont à l’encontre du principe de coordination et de répartition des charges. En effet, seules les nouvelles installations sont touchées par l’interdiction d’implanter de nouveaux commerces (art. 6 al. 2 RPAC), alors que les commerces existants peuvent encore s’étendre s’ils n’ont pas épuisé l’indice de génération de trafic (art. 6 al. 3 RPAC). Ces mesures devraient s’insérer dans les stratégies du plan OPair visant à améliorer la situation de la qualité de l’air, notamment par la mise en œuvre d’outils permettant une maîtrise de la croissance du trafic, comme le plan de mobilité d’entreprise (mesure MO-9) ainsi que la mobilité douce, en particulier la hiérachisation des modes et moyens de transport, qui place la marche en première priorité (mesure MO-20), et l’incitation à une pratique de la mobilité douce, notamment par la création d’espaces publics de qualité pour les piétons (mesure MO-22).
Le trafic généré par le PAC 299 bis a non seulement une influence sur l’organisation des accès aux heures de pointe du samedi après-midi et du vendredi soir, mais il est aussi l’une des principales causes du dépassement des valeurs limites d’immissions pour les poussières fines (PM 10) et le dioxyde d’azote. Il provoque aussi des nuisances de bruit alors que l’objectif de la révision du plan tend à promouvoir une mixité des affectations avec des locaux à usage sensible au bruit (bureaux, logements). A cet égard, le rapport 47 OAT montre que le niveau des émissions de bruit le long de l’autoroute et des routes cantonales concernées, en particulier la RC 1 (route Suisse), est déjà très élevé en période de jour; soit 91 dB(A) le long de l’autoroute et de 79 à 83 dB(A) le long de la route Suisse. La plupart des bâtiments dans le site « Littoral Parc » sont touchés par des immissions de bruit excessives. La mise en œuvre du plan des mesures OPair, en agissant sur la maîtrise de la croissance du trafic, aurait donc à la fois des effets favorables sur la protection contre le bruit, et sur les problèmes de gestion du trafic à l’heure de pointe commerciale.
En tous les cas, la seule mesure prise par l’autorité de planification consistant à interdire l’implantation de nouveaux commerces ne va pas influencer de manière significative l’évolution prévisible de la pollution atmosphérique et du niveau de bruit, puisque les indices de trafic du PAC 299 de 1996 sont maintenus, sauf pour la 2
ème
étape des périmètres «Etoy » et « Etoy – Saint-Prex », et que la réalisation complète du plan entraînera encore une augmentation de trafic de l’ordre de 8'500 TJM. C’est la raison pour laquelle les mesures concernant les affectations doivent être coordonnées dans le cadre du plan des mesures OPair en veillant à assurer la mise en œuvre des différentes stratégies prévues par ce plan. Le site du PAC 299 bis « Littoral Parc » se caractérise donc par une situation d’assainissement au sens de l’art. 16 LPE, qui peut impliquer non seulement des restrictions aux nouvelles entreprises qui s’installent, mais aussi prévoir une contribution de la part des entreprises déjà existantes sur le site, conformément au principe de coordination et de répartition des charges, dans le cadre fixé par le plan des mesures OPair de l’agglomération Lausanne-Morges de 2005.
Il appartient au premier chef à l’autorité de planification, en collaboration avec les communes territoriales et l’autorité compétente en matière de protection de l’air et de lutte contre le bruit, et après consultation et concertation avec les entreprises concernées (art. 16 al. 3 LPE), de définir les mesures du plan OPair à mettre en oeuvre pour contribuer à l’assainissement du périmètre du PAC 299 bis.
f) En ce qui concerne l’interdiction des show-rooms et sites d’exposition, le tribunal constate que la modification proposée par le département le 8 octobre 2013 (adjonction d’un alinéa 2 bis à l’art. 6 RPAC) ne résout pas le problème essentiel posé par la nouvelle réglementation, qui ne respecte pas le principe de coordination et d’égalité des charges en introduisant un régime spécial pour les commerces existants alors qu’elle impose des restrictions aux nouveaux commerces. La question de l’étendue et des effets de l’interdiction des show-rooms apparaît ainsi secondaire par rapport à ce défaut qui grève le nouveau PAC 299 bis révisé. De plus, le tribunal ne dispose pas en l’état d’éléments de définition précis quant aux show-rooms, ni de données concernant le trafic généré par ce type de structure (p.ex. dans les normes VSS), ce qui rend très difficile une appréciation objective sur les effets prévisibles de telles installations. Si l’autorité de planification souhaite introduire des restrictions pour ce type d’installation, elle doit alors effectuer les études nécessaires pour déterminer à partir de quel seuil un show-room est assimilé à une surface commerciale et déploie des effets comparables sur le trafic et l’environnement (bruit et pollution de l’air).
g) Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis sur ce point, ce qui entraîne l’annulation de l’art. 6 al. 2 et 3 RPAC; ce résultat ne signifie pas que les nouveaux commerces peuvent être librement autorisés dans le périmètre du PAC 299 bis révisé, mais qu’une interdiction doit être coordonnée avec des mesures concernant les commerces existants, qui doivent être prises dans le cadre fixé par le plan des mesures OPair de l‘agglomération Lausanne-Morges de 2005.
3.
a) Les sociétés recourantes critiquent l’art. 6 al. 4 RPAC qui prévoit que le remplacement de commerces existants n’est autorisé que si le coefficient de génération de trafic de la nouvelle activité est inférieur ou égal à l’activité préexistante. Les recourantes estiment qu’il serait contraire au principe d’égalité de traitement de donner des possibilités de construction sous la forme d’indices de trafic par secteur, tout en apportant des restrictions au remplacement de commerces existants. Les recourantes citent l’exemple d’Ikea SA, qui utilise le coefficient de génération de trafic 40; la règle de l’art. 6 al. 4 RPAC aurait pour effet que seuls les commerces dont l’activité correspond à un coefficient de génération de trafic de 40 ou à un coefficient plus faible, pourraient remplacer les commerces existants même si la capacité constructive donnée pour le secteur en cause par l’indice de trafic ne serait pas entièrement épuisée.
Les recourantes estiment aussi que la notion de « commerces existants » prévue par l’art. 6 al. 4 RPAC ne serait pas assez précise. Est-ce que cette notion viserait chaque locataire commercial situé à l’intérieur d’un bâtiment ou les bâtiments dans leur ensemble, regroupant différents locataires à l’intérieur ? Les recourantes estiment que la première hypothèse serait très restrictive et non conforme à la garantie de la propriété, en relevant que le permis de construire ne devrait pas devenir un moyen de contrôle systématique sur la présence et l’activité de personnes ou sur l’utilisation de biens dans les commerces existants.
Le département précise de son côté que la définition des commerces existants, selon l’art. 6 al. 3 et 4 RPAC, s’étend à l’ensemble des entreprises, sociétés ou enseignes disposant déjà de surfaces commerciales dans le périmètre du PAC à la date de l’adoption du nouveau plan. Seuls ces commerces seront autorisés à s’étendre, voire à être remplacés par d'autres commerces, pour autant que les conditions posées par le nouveau RPAC soient respectées. Par ailleurs, dans ses propositions de modification de la réglementation du PAC 299 bis du 8 octobre 2013, le département a proposé de remplacer l’art. 6 al. 4 RPAC par la disposition suivante:
« Art. 6 al. 4
Le remplacement d’un commerce existant par un nouveau commerce d’un coefficient de génération de trafic supérieur à l’activité préexistante est prohibé.
Il propose également d’ajouter un nouvel alinéa 4 bis dont la teneure est la suivante:
Art. 6 al. 4 bis
Le remplacement d’un commerce existant par un nouveau commerce d’un coefficient de génération de trafic inférieur ou égal à l’activité préexistante ne constitue pas un changement d’affectation soumis à autorisation de construire »
Le département relève dans son commentaire que les communes se sont plaintes de devoir éventuellement mettre à l’enquête publique et délivrer des permis de construire chaque fois qu’un commerce remplacera un autre commerce dans une surface existante, même si le coefficient de génération de trafic n’est pas modifié. La proposition consiste à supprimer les termes « est autorisé » de façon à ne pas suggérer qu’une autorisation est nécessaire à chaque remplacement d’un commerce par un autre.
b) Les recourantes se sont déterminées le 24 octobre 2013 sur cette proposition, en indiquant qu’elles discernaient mal les améliorations qui en résultaient, en relevant les aspects suivants:
- le remplacement d’un commerce par un autre sans changement d’affectation est possible sans devoir effectuer une procédure de demande de permis de construire;
- pour un centre commercial multi-commerces, qui respecte globalement l’indice de trafic prévu par le règlement du PAC, un changement de commerce qui induirait un coefficient de génération de trafic plus important devrait également être admis tant que l’indice de trafic du centre commercial serait globalement respecté;
- lorsqu’une surface demeurée libre pendant un certain temps est occupée par une nouvelle affectation commerciale, la nouvelle affectation devrait être admise si l’indice de trafic apprécié de manière globale pour la parcelle en cause est respecté, ce qui impliquerait une libre organisation des centres commerciaux;
- la réglementation sur les reports de capacité au sein d’un même secteur ou entre secteurs d’aménagement voisins ne serait pas suffisamment précise ; les recourantes visent le cas d’un même propriétaire de deux parcelles voisines dans le même secteur, et qui voudrait démolir un commerce sur l’une des parcelles et reconstruire sur la parcelle voisine en demandant si une telle situation pourrait être admise ou si le commerce reconstruit devrait être assimilé à un nouveau commerce qui tomberait sous l’interdiction prévue par l’art. 6 al. 2 RPAC ; les sociétés recourantes demandent que ce type de situation soit aussi réglementé de façon claire dans l’intérêt commun.
c) En l’espèce, le tribunal constate que l’art. 6 al. 4 RPAC pose un principe clair en précisant que le remplacement de commerces existants est autorisé uniquement si le coefficient de génération de trafic (GT) de la nouvelle activité est inférieur ou égal à l’activité préexistante. Par ailleurs, l’art. 17 RPAC distingue seulement deux types de commerces, soit les commerces à faible génération de trafic (articles d’équipement) avec un GT de 40 et les commerces à forte génération de trafic (articles d’alimentation), avec un GT de 70. La difficulté d’un centre commercial comprenant différentes affectations des surfaces de vente réside dans le fait que le centre peut comprendre à la fois des commerces à forte génération de trafic et des commerces à faible génération de trafic, ce qui est le cas par exemple du « COOP Littoral centre » d’Allaman, mais ce qui pourrait être aussi le cas du centre commercial Outlet, si des distributeurs d’articles d’alimentation souhaitent louer des surfaces de vente dans le bâtiment du centre commercial. L’art. 20 al. 2 RPAC prévoit à cet effet la règle suivante : « lorsqu’une construction comprend plusieurs affectations, le coefficient de génération de trafic (GT) est choisi en fonction de la proportion des surfaces de chaque affectation. » C’est donc en définitive le permis de construire délivré pour le bâtiment du centre commercial, qui fixe le coefficient de génération de trafic global admis pour toutes les surfaces de vente prévues dans la construction. L’art. 6 al. 4 doit donc être interprété en relation avec le coefficient de génération de trafic global, qui a été fixé par le permis de construire pour le bâtiment.
Par ailleurs, lorsqu’une surface de vente dans un centre commercial change d’exploitant ou reste quelque temps inoccupée pour être reprise ensuite par un autre exploitant, la question de savoir si la nouvelle activité commerciale est soumise à une autorisation de la municipalité dépend de la nature de l’activité. Par exemple, l’aménagement d’un tea-room dans une surface qui était utilisée pour la vente de chaussures nécessitera les autorisations spéciales requises par la législation sur les auberges et débits de boissons et un permis de construire, alors que le remplacement d’un commerce de chaussures par un commerce d’habits de collection n’est soumis à aucune autorisation.
Pour résoudre les difficultés liées aux changements de commerces, l’une des solutions possibles consisterait en ce que l’organe chargé de la gestion du centre commercial annonce les changements d’affectation à la municipalité, en application de l’art. 103 al. 4 LATC par analogie, laquelle déterminera si une demande de permis de construire doit ou non être envisagée, étant précisé que l’exigence du dépôt d’un dossier de demande de permis de construire ne signifie pas nécessairement que la demande soit soumise à enquête publique lorsque les conditions d’une dispense au sens de l’art. 111 LATC sont remplies. Cette procédure d’annonce permettrait en outre de vérifier si la nouvelle affectation commerciale respecte le coefficient de génération de trafic global fixé pour le bâtiment du centre commercial.
Une telle interprétation est conforme au texte de l’art. 6 al. 4 RPAC et peut être appliquée par les municipalités concernées sans qu’il soit nécessaire d’apporter des modifications au texte réglementaire. En revanche, la proposition du département telle qu’elle est formulée à l’art. 6 al. 4 bis RPAC n’est pas compatible avec une telle interprétation car la règle proposée précise que le remplacement d’un commerce existant par un nouveau commerce d’un coefficient de génération de trafic inférieur ou égal à l’activité préexistante ne constitue pas un changement d’affectation soumis à autorisation de construire. En effet, la question de savoir si le remplacement du commerce est soumis à une autorisation de construire ne dépend pas seulement du maintien du coefficient de génération de trafic préexistant, mais aussi des caractéristiques propres de la nouvelle activité commerciale et, le cas échéant, des autorisations spéciales cantonales qu’elle peut nécessiter.
En ce qui concerne la question du report de capacité prévu par l’art. 21 RPAC, et en particulier celle de savoir si la reconstruction d’un bâtiment commercial sur une parcelle voisine est assimilée à un nouveau commerce, elle doit aussi être examinée par rapport à la règle de l’art. 6 al. 4 RPAC, qui fixe la condition requise pour le remplacement de commerces existants, autorisé uniquement si le coefficient de génération de trafic de la nouvelle activité est inférieur ou égal à l’activité préexistante.
4.
a) Les recourantes rappellent qu’elles avaient mis en cause dans leur opposition l’aire d’arborisation structurante, prévue par l‘art. 33 RPAC. Elles relèvent que l’alinéa 2 de cette disposition prescrit de réaliser cette arborisation en respect du plan de référence annexé. Les recourantes craignent de devoir planter un nombre trop important d’arbres, ce qui pourrait diminuer les possibilités d’une exploitation rationnelle. Elles demandent que la position et le nombre d’arbres figurant sur le plan de référence soit indicatifs, sans que l’on puisse en déduire des effets juridiques directs sur les propriétaires.
Le département a précisé dans sa réponse au recours que la réalisation de ces aires s’effectuera notamment à l’occasion de la délivrance des permis de construire, qui devront imposer des plantations conformes aux dispositions du nouveau PAC 299 bis. Il a confirmé que l’emplacement de chaque arbre figurant sur le plan de référence est indicatif et pourra, si les circonstances l’exigent, être modifié. Les alignements et la densité d’arbres prévus par le plan de référence devront toutefois être respectés, au moins pour assurer l’effet structurant d’ensemble.
Les activités en place pourront en principe être conservées si elles sont compatibles avec la réalisation, le maintien ou le renforcement des aires d’arborisation, ce qui devrait être le cas des surfaces de parkings, moyennant, cas échéant, certains aménagements. Enfin, une réalisation partielle des plantations exigées relève de l’application du principe de proportionnalité.
Dans leur mémoire complémentaire, les sociétés recourantes estiment que l’art. 33 RPAC reste peu clair quant à son exécution. La réponse du département ne serait pas satisfaisante. Elles estiment que l’art. 33 RPAC ne serait pas suffisamment clair et limiterait trop les propriétaires dans leurs droits.
b) L’art. 33 du règlement du PAC 299 bis réglemente l’aire d’arborisation structurante de la manière suivante :
« Art. 33 Aire d’arborisation structurante
Cette aire est destinée à la plantation d’ensembles homogènes d’arbres feuillus de haut jet afin de constituer des structures paysagères fortes et durables, transversalement à la pente générale du territoire. Chaque entité est composée d’une seule essence. Les essences seront choisies parmi le chêne pédondulé et rouvre (respectivement Quercus robur et petraea), le tilleul à larges feuilles (respectivement Tilia platyphylos et cordeta), l’érable plane et sycomore (respectivement Acer platanoides et pseudoplatanus).
La réalisation de cette arborisation se fera en respect du plan de référence annexé au présent règlement. Les emplacements y sont considérés de manière indicative. Dans les structures particulièrement importantes, elle peut admettre une réalisation partielle de la plantation si l’effet structurant d’ensemble est assuré.
Lors de toute autorisation de construire, il sera exigé de réaliser cette part de plantation sur le bien-fonds concerné. Pour des questions de proportionnalité, l’autorité compétente peut limiter la portée de cette obligation. Les arbres correspondants à planter ou à remplacer seront clairement indiqués sur les plans de demande d’autorisation de construire.
Chaque propriétaire est tenu d’entretenir cette arborisation afin d’assurer son bon développement et sa durée de vie à long terme. Les arbres malades ou morts seront remplacés sans délais. L’autorité compétente peut faire exécuter ces travaux aux frais du propriétaire, si celui-ci ne s’exécute pas après sommation. Elle peut édicter des prescriptions d’entretien pour assurer l’homogénéité de chaque structure paysagère.»
Par ailleurs, le rapport sur le processus d’aménagement selon l’art. 47 OAT comporte en annexe un plan de référence qui définit pour chacune des 7 aires d’arborisation structurante les schémas des structures paysagères souhaitées, avec l’emplacement de chaque arbre. Ce plan comporte en introduction les précisions suivantes :
« (...) les mesures d’aménagement paysager du PAC de 1996 n’étaient pas contraignantes et n’ont pas fait l’objet d’un suivi spécifique.
Le résultat actuel des plantations d’arbres dans le pôle est donc décevant et disparate et menacé de disparition.
Une des mesures de la révision du PAC consiste aujourd’hui à réaffirmer le concept des structures vertes, en particulier transversales, mais à se donner les moyens, cette fois, de les réaliser dans de bonnes conditions.
L’allée longitudinale, qui se développe moyennement, est laissée en place, dans l’espoir d’un devenir meilleur, et prolongée aux deux extrémités. Par contre, les six structures arborisées transversales sont vigoureusement élargies et renforcées, les existantes pour la plupart replantées, à l’aide d’une seule essence indigène par structure (chêne, tilleul ou érable, selon l’art. 33 du règlement).
Ainsi se mettra en place, à la condition d’un suivi professionnel à long terme, un réseau de structures passagères qui donnera une certaine unité aux lieux, par le jeu de séquences construites et arborées bien lisibles. »
Le département a proposé les modifications suivantes de l’art. 33 RPAC. Il s’agit en premier lieu d’ajouter une phrase à l’art. 33 al. 1 RPAC précisant que
« l’arborisation structurante fait partie de la zone dans laquelle elle se trouve et n’en grève nullement les capacités constructives. »
Cette modification a pour but de préciser que l’aire d’arborisation structurante ne constitue pas une zone d’affectation, mais un simple périmètre venant se superposer aux zones définies par le PAC 299 bis. L’aire d’arborisation ne porte donc pas préjudice aux capacités constructives accordées par la zone d’affectation et à l’indice de trafic applicable au secteur. Le département propose ensuite de modifier l’alinéa 2 en remplaçant la 2
ème
phrase par le texte suivant :
«Les emplacements de chaque arbre, tels que mentionnés dans le plan de référence, sont à considérer comme indicatifs.»
Cette modification a pour but de clarifier ce qui est indicatif dans la réalisation de chaque secteur d’arborisation structurante. Le principe est donc que l’aire d’arborisation doit être réalisée; en revanche, l’emplacement de chaque arbre, représenté par une pastille verte sur le plan de référence, est indicatif et peut être quelque peu modifié. Le département propose enfin de remplacer le terme « elle » par
« l’autorité compétente ».
Il s’agit de préciser que c’est en fait l’autorité compétente en matière de permis de construire qui exerce les attributions prévues par l’art. 33 RPAC.
Les sociétés recourantes se sont déterminées sur les propositions du département en demandant que l’art. 33 al. 2 2
ème
phrase soit complété de la manière suivante :
« Les emplacements de chaque arbre, tels que mentionnés dans le plan de référence, sont à considérer comme indicatifs tant s’agissant de leur emplacement que de leur nombre. »
La Municipalité d’Aubonne a en revanche déclaré qu’elle pourrait se rallier à ces modifications. La contestation entre le département et les sociétés recourantes porte donc uniquement sur le caractère facultatif ou non du nombre d’arbres.
c) L’un des principes majeurs régissant l’aménagement du territoire, consiste à «
ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d’arbres
» (art. 3 al. 3 let. c LAT). Il n’est pas contesté que l’aire d’arborisation structurante répond clairement à une telle obligation. L’art. 33 RPAC se fonde ainsi directement sur le droit fédéral. L’art. 33 al. 2 1
ère
phrase comporte une obligation visant à respecter le plan de référence annexé au règlement. Dans les documents remis au tribunal, le plan de référence est annexé au rapport sur le processus d’aménagement (art. 47 OAT). Mais un tel document a une portée contraignante pour le propriétaire, comparable à celle du plan d’affectation au sens de l’art. 14al. 1 LAT et doit effectivement être annexé au règlement. Il fait partie intégrante du PAC 299 bis. L’art. 33 al. 2 RPAC ne précise pas expressément que le nombre d’arbres figurant dans le plan de référence est obligatoire, mais dès lors que cette règle prévoit que la réalisation doit être conforme au plan de référence cela implique aussi en principe que le nombre d’arbres mentionnés dans ce plan doit être respecté. Si le nombre d’arbres était seulement indicatif ou facultatif, la règle ne permettrait pas d’atteindre les objectifs recherchés par l’art. 3 al. 3 let. c LAT. Une telle obligation est toutefois atténuée par le fait que l’art. 33 al. 2 et 3 RPAC intègre expressément les exigences du principe de proportionnalité. Par exemple, dans le cas de structures particulièrement importantes, la municipalité (autorité compétente) peut admettre une réalisation partielle de la plantation si l’effet structurant d’ensemble est assuré (art. 33 al. 2 3
ème
phrase RPAC).
De même, l’art. 33 al. 3 2
ème
phrase prévoit expressément que pour des questions de proportionnalité, la municipalité peut limiter la portée de cette obligation. Ainsi, même si le nombre d’arbres qui ressort du plan de référence annexé au règlement est contraignant, la municipalité examinera dans chaque cas la portée de l’obligation au regard du principe de proportionnalité. Elle bénéficie à cet égard d’une certaine liberté d’appréciation et pourrait, par exemple veiller, à ce que l’arborisation soit réalisée de manière coordonnée avec les itinéraires de mobilité douce pour en valoriser ainsi le côté « attractif » exigé par l’art. 35 al. 2 et 3 RPAC. Le recours doit donc être rejeté sur ce point, les modifications de l’art. 33 RPAC proposées par le département pouvant au surplus être admises, puisqu’il s’agit d’adaptations rédactionnelles précisant plus clairement la protée de la règle.
5.
a) Les sociétés recourantes contestent aussi l’art. 16 RPAC dans la mesure où cette règle impose aux constructeurs, pour toutes nouvelles constructions, de vérifier si les dispositions fédérales concernant la protection contre les rayons non ionisants sont respectées. Dans sa réponse au recours, le département précise que cette disposition permet de faire vérifier, dans la procédure de demande de permis de construire, que les nouveaux bâtiments ne vont pas subir un rayonnement dépassant les valeurs limites. Le nouveau PAC révisé ne contiendrait aucune restriction supplémentaire par rapport à ce que prévoit le droit fédéral. L’art. 16 RPAC contiendrait uniquement un rappel des prescriptions du droit fédéral applicable en la matière.
b) L’art. 16 RPAC est formulé dans les termes suivants :
«
Art. 16 Protection contre les rayonnements non ionisants
Le plan fait figurer à titre indicatif les aires sujettes à restriction par l’application de l’Ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI) aux lignes électriques existantes. Pour toute nouvelle construction, une vérification du respect des prescriptions ORNI sera fournie lors de la demande de permis de construire. Celle-ci sera établie par un professionnel qualifié et consistera, entre autres, à s’assurer que les valeurs limites des installations émettrices sont respectées ou peuvent l’être grâce à des mesures de planification ou de construction. »
Les sociétés recourantes n’ont pas fait de remarques concernant la réponse du département. L’ordonnance sur la protection contre les rayonnements non ionisants du 23 décembre 1999 (ORNI; RS 814.710) réglemente à son art. 16 les exigences applicables à la définition de nouvelles zones à bâtir dans les termes suivants :
«
Art. 16
ORNI
Les zones à bâtir ne doivent être définies que là où les valeurs limites de l'installation au sens de l'annexe 1 sont respectées, ou peuvent l'être grâce à des mesures de planification ou de construction. Sont à considérer les installations existantes ainsi que les projets établis conformément au droit de l'aménagement du territoire. »
Le Tribunal fédéral a jugé que l’art. 16 ORNI ne s’appliquait pas lorsque le terrain est déjà classé en zone à bâtir, c’est-à-dire si le terrain en cause remplissait les conditions de l’art. 15 LAT lors de l’entrée en vigueur de l’ORNI, soit le 1
er
février 2000 (art. 21 ORNI ; ATF 1C_572/2008 du 28 septembre 2009, consid. 5.1). Or, l’ensemble des secteurs du PAC 299 bis soumis au champ d’application de l’art. 16 PRAC, désigné « couloir ORNI » était déjà classé en zone de construction par le PAC 299. L’art. 16 ORNI n’est donc pas applicable. La situation qui en résulte est toutefois insatisfaisante, car les obligations d’assainissement ne concernent que les installations existantes et l’ORNI ne règle pas le cas des constructions nouvelles dans les zones à bâtir existantes, qui comprennent des locaux à usage sensible et pouvant être exposés à des rayonnements dépassant les valeurs limites d’exposition.
Il n’en demeure pas moins que l’art. 13 ORNI fixe le champ d’application des valeurs limites d’immissions de la manière suivante :
«
Art. 13
Champ d'application des valeurs limites d'immissions
1
Les valeurs limites d'immissions au sens de l'annexe 2 doivent être respectées partout où des personnes peuvent séjourner.
2
Elles ne sont valables que pour le rayonnement qui agit de manière uniforme sur l'ensemble du corps humain. »
Il résulte de cette disposition qu’un permis de construire pour un bâtiment comprenant des locaux où des personnes peuvent séjourner ne peut pas être délivré si les valeurs limites d’immissions fixées à l’annexe 2 de l’ORNI sont dépassées. Il n’y a pas de règles dans l’ORNI qui obligent l’exploitant de l’installation à prendre des mesures de limitation des émissions dans les zones à bâtir existantes non construites. L’art. 4 ORNI prévoit en effet que les installations doivent être construites et exploitées de telle façon que les limitations préventives des émissions définies à l'annexe 1 ne soient pas dépassées (al. 1), mais n’impose toutefois pas de prendre en considération les éventuels bâtiments futurs qui seraient construits dans les zones à bâtir existantes.
L'art. 16 RPAC permet de respecter les exigences de l’art. 13 ORNI dans le cadre de la procédure de demande de permis de construire en fixant des règles dont les principes sont comparables à ceux de l’art. 16 ORNI. Une telle disposition a le mérite de préciser la portée de l’obligation de respecter les valeurs limites d’immisions dans la procédure de demande de permis de construire et elle doit être maintenue. En exigeant l’avis d’un professionnel qualifié pour déterminer si les valeurs limites sont respectées, la règle permet, et même implique nécessairement une prise de contact préalable avec l’entreprise propriétaire qui exploite la ligne pour examiner les caractéristiques de la ligne, ses conditions d’exploitation et les possibilités de respecter les valeurs limites d’exposition fixées dans l’annexe 2 à l’ORNI. L’entreprise propriétaire pourra alors aussi, le cas échéant, examiner avec l’autorité fédérale compétente qui a autorisé l’installation, les éventuelles dérogations possibles au sens de l’art. 9 al. 1 ORNI et des chiffres 17 et 57 de l’annexe 1 à l’ORNI. Le recours est donc mal fondé sur ce point.
6.
a) Les sociétés recourantes critiquent l’indication P+R mentionnée par le nouveau PAC 299 bis sur la parcelle 84, dont elles sont propriétaires. Elles expliquent que cette parcelle est un terrain privé et qu’il serait difficile d’y faire figurer sans autre le principe d’un parc & rail. Les affectations seraient contradictoires. Selon les sociétés recourantes, le PAC 299 bis révisé anticiperait sur une affectation qui n’aurait pas fait l’objet d’un accord ou d’un transfert de terrain avec les CFF. Elles estiment que l’indication P+R devrait être considérée comme sans effet juridique.
b) Dans sa réponse, le département précise qu’il s’agit bien de la parcelle 84, qui est propriété de la société Ikea SA, et qui est située à proximité directe de la gare d’Allaman. Il relève qu’en raison de leurs fonctions, les parkings d’échange P+R doivent être situés à proximité des gares. Le département relève encore que le Service de la mobilité a connaissance de négociations entre IKEA et la Commune d’Aubonne afin de réaliser un P+R de deux niveaux sur la parcelle 84. Il précise que la parcelle en cause est bien classée en zone d’activité et que la mesure de planification est proportionnée.
Les sociétés recourantes ont pris note dans leur mémoire réplique que la mention P+R sur la parcelle 84 serait indicative et que la mise en place de parkings d’échange ne saurait être imposée aux propriétaires sans leur accord.
c) L’art. 40 RPAC concernant les parkings d’échange est formulé dans les termes suivants :
«
Art. 40 Parkings d’échange et interface marchandise
Des parkings d’échange sont à aménager aux abords des gares, en principe aux endroits localisés à titre indicatif sur le plan.
(..) »
Cette disposition pose le principe de l’obligation d’aménager des parkings d’échange aux abords des gares. Une telle obligation est conforme au plan directeur cantonal, en particulier à la mesure A 24 en vertu de laquelle le canton s’attache à favoriser l’intermodalité en veillant à l’amélioration constante de la fonctionnalité des équipements, tels les parkings d’échange (P+R). Le plan des mesures OPair de l’agglomération Lausanne-Morges prévoit aussi, au chapitre de la mobilité, la mesure MO-5 visant la création d’un concept régional de parkings d’échange. Cette mesure propose la mise en oeuvre d'une stratégie de développement de l'offre des parkings d'échange à l'échelle cantonale. La création d’un parking d’échange à proximité de la gare d’Aubonne-Allaman répond donc à un intérêt public majeur et la règle de l’art. 40 RPAC qui pose le principe de l’obligation d’aménager des parkings d’échange aux abords des gares doit être approuvée. Au demeurant, le tribunal constate que la parcelle 84 a bien été classée en zone d’activités avec l’indication P+R et les deux affectations peuvent effectivement se superposer.
7.
a) Les sociétés recourantes critiquent aussi le système des contributions financières, prévu par l’art. 39 RPAC, pour le motif qu’il introduirait une inégalité entre les exploitants. Il n’y aurait aucune raison de taxer un éventuel excès de 130% du trafic journalier en cas de pointe et d’exiger que le propriétaire assume l’entier des charges financières liées à la mise en place des mesures d’aménagement propres à assurer la fluidité du trafic.
Dans sa réponse au recours, le département précise que l’art. 39 RPAC n’introduirait aucune inégalité, mais au contraire, aurait pour but d’inciter au respect des limites de trafic fixées par le nouveau PAC 299 bis. Il reviendrait au propriétaire de prendre des mesures portant sur leur exploitation commerciale, par exemple en modifiant leur organisation interne pour ne pas faire d’entorse au règlement. Ce n’est que lorsque le trafic journalier de pointe dépasse le 130% du quota moyen autorisé, c’est-à-dire lorsque le dépassement serait particulièrement sensible, qu’une contribution financière sera exigée dans le but de réaliser des aménagements propres à assurer la fluidité du trafic. Les sociétés recourantes estiment toutefois que la règle, en elle-même contestable, ne prévoit pas comment déterminer si le trafic provoqué par un véhicule est lié à un seul commerce ou s’il a visité plusieurs commerces.
b) L’art. 39 RPAC traite du trafic journalier de pointe. Cette disposition est formulée dans les termes suivants :
«
Art. 39 Trafic journalier de pointe maximum
Si le trafic journalier de pointe excède le 130% du trafic journalier moyen autorisé pour un bien-fonds et que des mesures et aménagements propres à assurer la fluidité du trafic sont nécessaires, le propriétaire du bien-fonds concerné devra assumer les charges financière liées à la mise en place de ces mesures. »
Cette disposition n’est pas aisée à comprendre. La notion de trafic journalier de pointe n’est pas claire. Est-ce qu’il s’agit du trafic journalier à l’heure de pointe ? Ou du trafic le plus élevé pendant un jour entier de forte affluence ? Est-ce qu’il suffit que la limite de 130% soit atteinte une seule fois pour que des mesures soient prises, ou faut-il que ce dépassement se répète, et dans ce cas à quelle fréquence, et combien de fois doit-il se répéter ? Il est en tous les cas judicieux qu’un système de contrôle du nombre de mouvements de véhicules par jour et à l’heure de pointe soit effectué par les organes exécutifs de « Littoral Parc » et/ou par les municipalités. Mais le but de la règle n’est pas compatible avec le devoir d’assainissement de la situation au niveau du trafic et de la pollution de l’air, ainsi qu’avec l’application des principes de répartition des charges et de coordination. S’il est opportun de créer un système de contrôle des limites de trafic fixées par les permis de construire, ce système doit être intégré aux nouvelles mesures à prendre pour promouvoir les efforts d’assainissement à entreprendre dans le cadre du plan des mesures OPair de l’agglomération Lausanne-Morges de 2005. La réglementation peut fixer des mesures administratives en cas de dépassements importants et répétés des limites de trafic fixées pour chaque entreprise, mais ces mesures doivent s’insérer et être coordonnées avec les mesures du plan OPair et contribuer aux efforts visant à maîtriser la croissance du trafic et à améliorer la situation au niveau de la pollution de l’air notamment.
La décision d’approbation du PAC 299 bis concernant l’art. 39 RPAC ne peut ainsi être maintenue. Le recours doit donc être admis sur ce point.
8.
a) Les sociétés recourantes critiquent également les art. 41 et 42 RPAC, dispositions prévoyant que les propriétaires contribuent financièrement à l’exécution des équipements et aménagements généraux du périmètre. Elles soutiennent qu’il ne serait pas certain que ce type d’exigence soit conforme au droit cantonal et fédéral en matière de prise en charge des frais d’équipement collectifs. De plus, ces dispositions ne seraient pas assez précises. Dans sa réponse, le département relève que l’art. 42 RPAC est identique à l’art. 6.2 du PAC 299 de 1996. Il précise que les droits des propriétaires sont préservés, puisque les décisions rendues en application de l’art. 42 RPAC et fixant le montant des contributions pourraient faire l’objet d’un recours. Dans son mémoire réplique du 20 avril 2012, les recourantes reprochent au département de ne pas apporter de précision quant à la manière de calculer les contributions.
b) Les art. 41 et 42 RPAC sont formulés dans les termes suivants :
«
art. 41 Equipements et aménagements publics
Les pouvoirs publics, respectivement les services publics, assument seuls la responsabilité de la planification de l’exécution du développement ou de la transformation des équipements et aménagements suivants :
·
voies de circulation du domaine public, y compris aménagement des carrefours ;
·
pistes cyclables et cheminements piétonniers dépendant du domaine public ;
·
éclairage public des voies dépendant du domaine public.
Les pouvoirs publics, respectivement les services concernés, prennent l’initiative de l’exécution des équipements et aménagements mentionnés ci-dessus en fonction des nécessités correspondant aux étapes de réalisation et des disponibilités financières.
Art. 42 Contributions financières
Les propriétaires contribuent financièrement à l’exécution des équipements et aménagements mentionnés ci-dessus (art. 41 RPAC)
La contribution est proportionnelle à la capacité constructive maximum du bien fonds. Elle est fixée par convention entre propriétaires et autorité compétente.
Elle est due au moment de l’octroi d’un permis de construire ou pour les constructions existantes lors de la réalisation d’un équipement ou d’un aménagement en fonction d’un avantage procuré. Le calcul de la contribution prend notamment en compte :
·
le coût effectif des équipements ou aménagements programmés ;
·
la participation financière éventuelle des collectivités publiques ;
·
les montants éventuellement engagés par le propriétaire pour une tâche incombant à une collectivité publique.
L’autorité compétente peut subordonner l’octroi d’un permis de construire, d’habiter ou d’utiliser au paiement de la contribution due par un propriétaire »
Le texte de l’art. 42 RPAC est effectivement identique au texte de l’art. 6.2 de l’ancien règlement du PAC 299 de 1996. Ces dispositions prévoient le prélèvement de contributions d’équipements au moment de l’octroi du permis de construire pour les travaux d’équipement en accès touchant le domaine public du site « Littoral Parc ».
b) Dans l’arrêt concernant le recours de la Commune de Saint-Prex (AC.2011.0328), le tribunal a rappelé les principes applicables au prélèvement de contributions aux frais d’équipement. Il en résulte que dans le régime ordinaire de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions de 1985, l'art. 50 LATC fixe le principe de l’obligation des propriétaires de contribuer aux frais d'équipement. Cette disposition renvoie ensuite aux art. 125 à 133 de la loi du 5 novembre 1974 sur l'expropriation (LE; RSV 710.01) pour les cas de contributions de plus-values réglés par cette législation; la perception de contributions de plus-values par voie de décision fondée sur la loi sur l'expropriation reste, à la connaissance du tribunal, peu répandue car cette procédure ne s’applique pas aux contributions aux frais d’équipement technique proprement dits. Dans la pratique, les communes procèdent en général par voie de conventions avec les propriétaires, signées avant l'adoption du plan d'affectation ou l’octroi d’un permis de construire. Toutefois, lorsque la contribution va au-delà d'une contribution à l'équipement technique et s’étend au financement des infrastructures générales ou à l’équipement communautaire, tels que les écoles, hôpitaux, transports publics, etc., la légalité de telles conventions a été mise en doute par une sentence arbitrale du 26 juin 2007 (RDAF 2008 I 361) qui relève l'absence d'une base légale qui permettrait le prélèvement. L’équipement communautaire se distingue toutefois de l'équipement technique.
c) L’équipement technique au sens de l’art. 19 al. 1 LAT comprend en effet les voies d’accès adaptées à l’utilisation prévue. Pour les zones à bâtir, il s’agit en général des routes et chemins desservant la zone à équiper et les routes de quartiers auxquelles les terrains peuvent être raccordés (
André JoMINIi
, Commentaire LAT art. 19 n° 18). Pour que la desserte routière soit adaptée, il faut d’abord que la sécurité de tous les utilisateurs (automobilistes, piétons et cyclistes) soit assurée (
André Jomini
op. cit. n° 19). La voie d’accès est en outre adaptée à l’utilisation prévue lorsqu’elle peut accueillir tout le trafic de la zone qu’elle dessert. Un bien fonds ne peut pas être considéré comme équipé si, une fois construit confinement aux règles du plan d’affectation, son utilisation entraîne un accroissement de trafic qui ne peut pas être absorbé par le réseau routier (voir ATF 1C_36/2010du 18 février 2011 consid. 4.2), ou s’il provoque des atteintes nuisibles ou incommodantes pour le voisinage. des voies d’accès adaptées doivent aussi être offertes aux piétons (
André Jomini
op. cit n° 24) et aux cyclistes ; il s’agit en particulier des itinéraires de mobilité douce, qui font donc partie de l’équipement technique.
d) En l’espèce, les équipements et aménagements publics visés par l‘art. 41 RPAC entrent dans le cadre des équipements techniques au sens de l’art. 19 al. 1 LAT. Ils sont nécessaires à l’équipement en accès du site « Littoral Parc » compte tenu de l’importance du trafic généré par les différentes exploitations commerciales installées dans le site. L’éclairage public des accès et la nécessité d’aménager des cheminements de mobilité douce font aussi partie de l’équipement en accès. Les travaux d’assainissement au bruit routier sur la RC1 en traversée de Saint-Prex font donc partie de l’équipement nécessaire.
e) Pour déterminer si l’art. 42 RPAC constitue une base légale suffisante pour le prélèvement des contributions d’équipement, il convient de qualifier la taxe prélevée en application de cette disposition pour déterminer s’il s’agit d’un impôt, voire d’un impôt d’affectation, ou d’une contribution causale. Dans l’arrêt concernant le recours de la Commune de Saint-Prex (AC.2011.0328), le tribunal a jugé que la contribution prévue par l’art. 42 RPAC est clairement une contribution causale, qui peut être qualifiée de charge de préférence. Une telle contribution vise en effet la réalisation des équipements techniques nécessaires au site « Littoral Parc » et constitue une prestation dont les propriétaires compris dans le périmètre du PAC 299 bis retirent un avantage concret. Grâce à la réalisation des travaux d’infrastructure sur le domaine public, leur parcelle peut être considérée comme équipée au sens de l’art 19 al. 1 LAT, ce qui permet l’octroi du permis de construire (art. 22 al. 2 let. b LAT, et 104 LATC). L’importance des travaux d’équipement est liée aux caractéristiques du site « Littoral Parc » et à l’importance du trafic généré par l’exploitation du site, les travaux nécessaires à un équipement suffisant pouvant aller jusqu’à la participation aux frais d’assainissement du bruit routier sur la RC1 en traversée de Saint-Prex et aux autres mesures d’assainissement qui seraient nécessaires pour contribuer à la réduction de la pollution observée pour le dioxyde d’azote et les poussières fines (PM 10).
En outre, l’art. 42 al. 3 RPAC prévoit expressément que le calcul de la contribution porte sur le coût effectif des équipements et aménagements réalisés ou programmés duquel peuvent être déduites les participations financières des collectivités publiques et les montants déjà éventuellement engagés par le propriétaire pour la réalisation d’une tâche incombant à la collectivité publique; ce mode de calcul de la contribution est aussi l’une des caractéristiques de la charge de préférence.
f) La qualification de charge de préférence a une incidence sur l’exigence concernant la précision de la base légale requise. Si une charge de préférence nécessite une base légale au sens formel, qui est donnée par les art. 19 al. 2 LAT et 50 al. 1 première phrase LATC, les exigences concernant la fixation du montant de la contribution peuvent être assouplies si leur conformité au droit peut être examinée au moyen d’autres principes constitutionnels. Dans ce cas, le respect du principe d’équivalence et de couverture des frais pallie l’absence de base légale portant sur le calcul du montant de la charge. Le propriétaire dispose alors de suffisamment de moyens pour faire contrôler le bien-fondé de la contribution (
Walter Ryser
et
Bernard Rolli
, Précis de droit fiscal suisse, Berne 2002, p. 8 - 9). Enfin, la qualification de charge de préférence permet la conclusion d’un contrat de droit administratif pour son prélèvement, ce que l’art. 42 al. 2 RPAC prévoit expressément.
En définitive, les critiques des sociétés recourantes sur l’art. 42 RPAC sont mal fondées et le recours doit donc être rejeté sur ce point.
9.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être partiellement admis. L'interdiction des nouvelles activités commerciales, des show-rooms et des sites d'exposition, prévue par l’art. 6 al. 2 RPAC, et l’autorisation d’étendre les commerces existants dans les limites des seuils de génération de trafic encore disponibles, telle que permise par l’art. 6 al. 3 RPAC, ne peuvent être approuvées (consid. 2). L’admission du recours sur ce point ne signifie pas que les commerces peuvent être librement autorisés dans le périmètre du PAC, mais qu’une interdiction doit être coordonnée avec des mesures d’assainissement à prendre en conformité au plan des mesures OPair de l’agglomération Lausanne-Morges de 2005. Si un projet de construction est susceptible de mettre en péril l’objectif recherché, le département peut s’opposer au projet par la procédure prévue aux art. 77 et 79 LATC, ou le cas échéant, mettre en place une zone réservée au sens de l’art. 46 LATC.
Le grief des sociétés recourantes concernant la taxe de l’art. 39 RPAC doit également être admis et la décision du département ne peut pas non plus être approuvée sur ce point (consid. 7). Le grief concernant l’aire d’arborisation structurante prévue par l’art. 33 RPAC doit être rejeté (consid. 4), mais les adaptations rédactionnelles proposées par le département pouvant au demeurant être admises en raison des clarifications qu’elles apportent en ce qui concerne la portée juridique de cette mesure.
En revanche, le grief des sociétés recourantes concernant l’art. 6 al. 4 RPAC doit être rejeté (consid. 3), tout comme les griefs concernant l’art. 16 RPAC (consid. 5), l’art 40 RPAC (consid 6) et l’art. 42 RPAC (consid. 8).
Compte tenu du résultat du recours, il y a lieu de laisser les frais de justice à la charge de l’Etat. La société recourante, qui obtient pour l’essentiel gain de cause, a droit aux dépens qu’elle a requis, arrêtés à 2000 fr.