Decision ID: 1887f760-82f9-4f11-9f07-b9517f7a02e3
Year: 2017
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

hat sich ergeben:
I.
Mit Verfügung vom 21. Juli 2016 verweigerte das Amt für Städtebau der Stadt Zürich der A AG die Baubewilligung für einen hinterleuchteten Plakatwerbeträger auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der C-Strasse 02 in Zürich.
II.
Dagegen rekurrierte die A AG am 22. August 2016 an das Baurekursgericht des Kantons Zürich. Dieses hiess ihr Rechtsmittel mit Entscheid vom 10. Februar 2017 gut.
III.
Am 9. März 2017 führte die Stadt Zürich Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, Dispositivziffern I bis III des Entscheides des Baurekursgerichts aufzuheben und damit die Verfügung des Amtes für Städtebau zu bestätigen, sowie eventuell einen Augenschein durchzuführen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der A AG. Das Baurekursgericht liess sich am 27. März 2017 mit dem Schluss auf Abweisung der Beschwerde vernehmen. Die A AG beantragte am 28. April 2017, die Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Stadt Zürich abzuweisen. Die Stadt Zürich hielt am 15. Mai 2017 an ihren Anträgen fest, wozu die A AG am 26. Mai 2017 Stellung nahm. Die Stadt Zürich verzichtete stillschweigend auf eine Stellungnahme hierzu.

Die Kammer erwägt:
1.
In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragt die Beschwerdeführerin eventualiter die Durchführung eines Augenscheins.
Ein Augenschein dient der Feststellung des entscheidrelevanten Sachverhalts und erübrigt sich, wenn sich dieser aus den Akten hinreichend ergibt. Die Durchführung eines Augenscheins ist somit nur dann geboten, wenn die tatsächlichen Verhältnisse unklar sind und anzunehmen ist, die Parteien vermöchten durch ihre Darlegungen vor Ort Wesentliches zur Erhellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen (RB 1995 Nr. 12 = BEZ 1995 Nr. 32; Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014, § 7 N. 79). Im Beschwerdeverfahren können zudem auch die Augenscheinfeststellungen der Vorinstanz berücksichtigt werden (RB 1981 Nr. 2). Im vorliegenden Fall hat das Baurekursgericht am 29. November 2016 einen Augenschein durchgeführt. Das Protokoll dieses Augenscheins inklusive der getätigten Fotografien, eine Fotomontage, die von der Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegnerin eingereichten Fotografien sowie ein Plan liegen dem Verwaltungsgericht vor. Aus diesen sowie der Gesamtheit der übrigen Akten ergibt sich der Sachverhalt mit hinreichender Deutlichkeit, sodass auf einen Augenschein verzichtet werden kann.
2.
Die Beschwerdegegnerin plant, an der Südfassade der Liegenschaft C-Strasse 02 eine einseitige, hinterleuchtete Plakatwerbestelle des Formats "Rollingstar F200LR" zu montieren. Die Reklamestelle soll wechselnde und drehende Fremdwerbung zeigen.
Beim Gebäude an der C-Strasse 02 handelt es sich um eine Wohnliegenschaft mit gewerblicher Sockelnutzung. Die Südfassade verläuft quer zur C-Strasse und ist zur rund 7 m entfernten Nordfassade des kommunalen Schutzobjektes C-Strasse 03 ausgerichtet. Im Erdgeschoss des genannten Schutzobjektes befindet sich eine Pizzeria sowie ein Coiffeur. In einem sich an der Nordfassade befindenden Fenster hat die Pizzeria eine fensterfüllende, beleuchtete Eigenwerbung angebracht. Direkt am Schutzobjekt C-Strasse 03 angebaut, und mit diesem eine optische Einheit bildend, liegt das ebenfalls inventarisierte Schutzobjekt E-Platz 04.
3.
3.1
Nach § 238 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in ihren einzelnen Teilen so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird. Die Beurteilung, ob mit einem Bauvorhaben eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird, hat nicht nach subjektivem Empfinden, sondern nach objektiven Massstäben und mit nachvollziehbarer Begründung zu erfolgen (BGr, 28. Oktober 2002, 1P.280/2002, E. 3.5.2; VGr, 18. Juni 1997, VB.97.00002, E. 4b/aa = BEZ 1997 Nr. 23). Dabei ist eine umfassende Würdigung aller massgebenden Gesichtspunkte vorzunehmen (VGr, 2. März 2000, VB.2000.00016, E. 5 und 6b = BEZ 2000 Nr. 17). Bei Plakatwerbeträgern ist dabei in erster Linie zu prüfen, ob sich diese genügend in die Umgebung einordnen.
3.2
An die Einordnung einer Baute werden in gestalterischer Hinsicht höhere Anforderungen gestellt, wenn sich ein Objekt des Natur- und Heimatschutzes in ihrer Umgebung befindet (§ 238 Abs. 2 PBG). Mithin wird in solchen Fällen eine gute Einordnung verlangt. Der Schutz greift allerdings nur so weit, als es der Charakter der Umgebung bzw. des Schutzobjekts gebietet (VGr, 26. September 2012, VB.2012.00374, E. 8 mit Hinweisen; Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A., Zürich 2011, S. 664). Bei der Beurteilung, ob sich eine Baute gut im Sinn von § 238 Abs. 2 PBG einordnet, ist die Gesamtwirkung massgeblich. Dabei kommt es nicht darauf an, welchen Eindruck die geplante Baute auf den beim Schutzobjekt stehenden Betrachter hinterlässt (VGr, 26. September 2012, VB.2012.00374, E. 8). Ausschlaggebend ist vielmehr, dass die Wahrnehmung des Schutzobjekts von Drittstandorten aus durch die neu zu erstellende Baute nicht beeinträchtigt wird (BGr, 28. Oktober 2002, 1P.280/2002, E. 3.5.1; VGr, 14. Juni 2006, VB.2006.00107, E. 6.2).
4.
4.1
Zwischen den Parteien ist strittig, ob der geplante Plakatwerbeträger § 238 PBG erfüllt.
4.2
Die Beschwerdeführerin begründete ihre Bauverweigerung im Wesentlichen damit, dass Leuchtkästen nachts eine dominante Wirkung entfalteten und in der Regel keine befriedigende Gesamtwirkung ergeben würden. Sie seien nur dort bewilligbar, wo bereits eine gewisse Menge an künstlichem Licht vorhanden sei. Vorliegend sei der Abstand zum Nachbargebäude knapp bemessen und der ausgeleuchtete Bildwechsler erscheine bezugslos und fremd zur Umgebung. Ausserdem wirke er in Bezug auf die Lage im Strassenraum äusserst dominant. Im Rekursverfahren ergänzte die Beschwerdeführerin unter anderem, dass sich eine unbeleuchtete Plakatwerbestelle am nachgesuchten Standort rechtsgenügend einordnen würde, ein Leuchtkasten aber ungleich dominanter wirke. Gegen eine Bewilligung spreche weiter auch die baulich hochwertige Umgebung, insbesondere die im kommunalen Inventar der schützenswerten Bauten aufgeführte Liegenschaft C-Strasse 03. Das Erscheinungsbild dieses Gebäudes würde durch den Betrieb einer nachts leuchtenden Werbeanlage stark beeinträchtigt werden. Zudem würde die Anlage den Quartiercharakter negativ beeinflussen.
4.3
Das Baurekursgericht wies in seinen Erwägungen zunächst darauf hin, es sei vorliegend unbestritten, dass sich ein unbeleuchteter, nicht drehender Plakatwerbeträger am geplanten Standort hinreichend einordnen würde. Zu prüfen sei daher nur die Einordnung der Beleuchtung, der Drehung sowie der Tiefe des Plakatwerbeträgers. Dazu hielt das Baurekursgericht fest, dass die Hausfassade einen ruhigen und idealen Hintergrund für den Plakatträger darstelle. Der Zwischenraum zwischen der Hausfassade und der Liegenschaft C-Strasse 03 könne zudem nicht als hochwertig bezeichnet werden, werde dieser doch dominiert von Hauseingängen, dem Containerabstellplatz, einem Grenzmäuerchen und zwei Coca-Cola-Stehtischen der benachbarten Pizzeria. Das Drehen der Werbeplakate erfolge sodann in einem solch grossen Intervall, dass dies nicht als störend oder hektisch empfunden werde. Auch mit Bezug auf die inventarisierte Nachbarliegenschaft C-Strasse 03 bilde die Werbestelle keinen gestalterischen Störfaktor, richte sich doch der Werbeträger primär an die nach Norden fahrenden Verkehrsteilnehmer und werde er daher vor allem mit dem streitbetroffenen Grundstück wahrgenommen. Zudem seien in diversen Fenstern des Schutzobjektes Eigenwerbungen angebracht worden, wodurch der Schutzwert massgeblich relativiert werde. Weiter habe die Beschwerdeführerin nicht dargetan, weshalb sich ein Papierplakat nicht negativ auf das Schutzobjekt auswirken würde, ein beleuchteter Plakatleuchtdrehautomat hingegen schon. Der Unterschied zwischen den Plakatarten zeige sich vor allem in der Nacht, wobei dann das inventarisierte Objekt ebenfalls schlechter erkennbar sei. Die Werbereklameanlage setze auch im weiteren baulichen Umfeld keinen störenden Akzent, sei dieses doch von Verkehrsflächen und Bauten verschiedenen Datums geprägt. Aufgrund der gewerblich genutzten Sockelgeschossen der Gebäude im näheren Umfeld gebe es schon zahlreiche Eigenwerbungen. Schliesslich weise das Gebiet nachts aufgrund der Strassenbeleuchtung bereits heute eine starke Lichtverschmutzung auf.
4.4
Grundsätzlich obliegt es den Gemeinden, § 238 PBG und die darin verwendeten offenen Formulierungen ortsbezogen zu konkretisieren. Dennoch ist das Baurekursgericht gemäss der neueren Praxis des Verwaltungsgerichts berechtigt und verpflichtet, kommunale Einordnungsentscheide auf ihre Angemessenheit hin zu überprüfen. Dabei ist zwischen der Gemeindeautonomie und dem verfassungsmässigen Anspruch auf Ausschöpfung der Überprüfungsbefugnis im Sinn eines möglichst schonenden Ausgleichs praktische Konkordanz herzustellen. Das Baurekursgericht muss daher die von der Baubehörde angeführten Entscheidgründe gebührend berücksichtigen und sich mit den Kriterien auseinandersetzen, welche von der Behörde im Rahmen der ortsbezogenen Konkretisierung der Einordnungsvorschrift entwickelt wurden. Abgesehen von der insofern gebotenen Rücksichtnahme besteht jedoch keine weitergehende Einschränkung der vollen Prüfungsbefugnis des Baurekursgerichts (VGr, 17. Dezember 2013, VB.2013.00468, E. 4.2 und 4.3). Das Verwaltungsgericht schliesslich hat zu prüfen, ob sich der Rekursentscheid unter Berücksichtigung der erstinstanzlichen Entscheidgründen als rechtmässig erweist (VGr, 17. April 2014, VB.2013.00650/VB.2013.00657, E. 4.5.1); eine Überprüfung der Angemessenheit steht dem Verwaltungsgericht nicht zu (§ 50 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).
4.5
Die Beschwerdeführerin rügt, der vorinstanzliche Entscheid verletze die Gemeindeautonomie. So habe die Vorinstanz zentrale baurechtliche Aspekte weitgehend ausser Acht gelassen und das umstrittene Gesuch aufgrund anderer Gesichtspunkte gewürdigt, als sie dies getan habe. Ausserdem seien wesentliche Kriterien nicht berücksichtigt worden, welche die Beschwerdeführerin im Rahmen der ortsbezogenen Konkretisierung der Einordnungsvorschrift entwickelt habe. Damit habe die Vorinstanz ihr eigenes Ermessen über das der Beschwerdeführerin im Rahmen der Gemeindeautonomie zustehende Ermessen gestellt.
4.5.1
Hierzu ist zunächst festzuhalten, dass es – entgegen der Beschwerdeführerin – nicht zutrifft, dass die Vorinstanz die Nachtwirkung der Anlage kaum berücksichtigt hat und die Begründung fast ausschliesslich auf der Tagwirkung basiert. Vielmehr hat die Vorinstanz zutreffend ausgeführt, dass sich der Unterschied zwischen einem Papierplakatträger und einem beleuchteten, drehenden Werbeträger in erster Linie in der Nacht zeige und sich dann mit Blick auf die Nachbarliegenschaft und die weitere bauliche Umgebung ausdrücklich zur Nachtwirkung der Anlage geäussert. Dass die Vorinstanz aufgrund der bereits heute hohen Lichtverschmutzung – insbesondere durch die Strassenbeleuchtung, ein an der C-Strasse 03 installiertes Flutlicht und die sich an der C-Strasse 03 und 02 befindlichen (beleuchteten) Eigenwerbungen – dennoch zum Schluss kam, dass die Nachtwirkung die Einordnung des Bauvorhabens nicht hindere, ist nachvollziehbar.
4.5.2
Es kann der Beschwerdeführerin ebenfalls nicht gefolgt werden, wenn sie moniert, der Fokus des Baurekursgerichts habe einseitig auf der Anlage selber gelegen und die weitreichende Wirkung sei kaum beachtet worden. Wie die Vorinstanz korrekt erwogen hat, und was auch die aktenkundigen Fotografien zeigen, zeichnet sich das bauliche Umfeld durch Verkehrsflächen – insbesondere durch die stark befahrene C-Strasse – und Gebäude aus verschiedenen baulichen Epochen aus. Zudem ist der hier interessierende Abschnitt der C-Strasse optisch stark durch die zahlreichen in den Erdgeschossen der Wohnhäuser angesiedelten Geschäfte und deren Eigenwerbung geprägt. Zusammengefasst ist es daher nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz zum Schluss kam, dass die Leuchtreklameanlage in dem beschriebenen weiteren baulichen Kontext keinen störenden Akzent setze.
Des Weiteren ist darauf hinzuweisen, dass sich an der Nordfassade der C-Strasse 02 eine beleuchtete und drehende Plakatwerbeanlage befindet, welche von der Beschwerdeführerin bewilligt worden ist. Die beschwerdeführerische Argumentation, wonach die dortige Anlage aufgrund "des völlig anders gelagerten räumlichen Kontextes (Garage-Einfahrt, grosser Gebäudeabstand, kein inventarisiertes Gebäude im unmittelbaren Umfeld)" dem Quartiercharakter entspreche, diejenige an der Südfassade jedoch nicht), überzeugt nicht. Die Beschwerdeführerin hat mit der Bewilligung der Plakatwerbeanlage an der Nordfassade vielmehr zum Ausdruck gebracht, dass auch sie der Auffassung ist, dass sich ein drehender Plakatwerbeträger im weiteren baulichen Umfeld befriedigend einordnen kann.
4.5.3
Nicht zu überzeugen vermag sodann das Vorbringen der Beschwerdeführerin, die Vorinstanz habe kaum gewürdigt, dass es sich beim Nachbargebäude um ein kommunales Schutzobjekt handle. Die Vorinstanz hat diesbezüglich zunächst dargelegt, dass die Werbetafel auf die gegen Norden fahrenden Autofahrer ausgerichtet ist und entsprechend gefolgert, dass die Plakatwerbetafel
vor allem
mit der Liegenschaft C-Strasse 02 wahrgenommen wird. Diese Auffassung ist nachvollziehbar und wird durch die eingereichten Fotografien gestützt. Darüber hinaus hielt die Vorinstanz aber ebenfalls fest, dass dem Plakatwerbeträger eine gewisse Wirkung auf das Schutzobjekt nicht abgesprochen werden könne und sie prüfte dann, ob sich der Werbeträger störend auf das Schutzobjekt auswirken würde. Dieses Vorgehen ist ohne Weiteres mit § 238 Abs. 2 PBG vereinbar, geht doch der Schutz gemäss dieser Bestimmung nur so weit, als es der Charakter des Schutzobjekts gebietet. Auch die vorinstanzliche Würdigung, wonach der Plakatwerbeträger bzw. dessen Beleuchtung keine störende Auswirkung auf das Schutzobjekt habe, ist nicht zu beanstanden: So ist in der vorliegenden Konstellation, in der sich an den Fenstern des Schutzobjektes selber auffällige und teilweise beleuchtete Eigenwerbung befindet, nicht ersichtlich, inwiefern das Schutzobjekt durch den an der gegenüberliegenden Hausfassade befestigten Plakatwerbeträger in rechtserheblicher Weise beeinträchtigt würde. Daran ändert nichts, dass das Schutzobjekt – wie die Beschwerdeführerin zutreffend ausführt – auch "nachts eine gewisse Präsenz hat und nicht als dunkles Volumen in Erscheinung tritt". Gerade die von der Beschwerdeführerin nachts aufgenommenen Fotografien zeigen nämlich, dass ein von Süden bzw. Südwesten auf das Schutzobjekt C-Strasse 03 blickender Betrachter nachts in erster Linie drei sich im Erdgeschoss des Schutzobjekts E-Platz 04 befindende Lichtquellen wahrnimmt. Namentlich ein beleuchtetes Werbeschild, ein Flutlicht sowie ein beleuchteter Schaukasten. Es erscheint daher wenig plausibel, dass die Drittwirkung des Schutzobjektes C-Strasse 03 durch eine 7 m entfernte Plakatwerbetafel über das bereits bestehende Mass hinaus beeinträchtigt würde.
4.5.4
Unbehelflich ist schliesslich der beschwerdeführerische Einwand, die Vorinstanz habe nicht begründet, weshalb es vorliegend nicht zu einer Überladung mit den vorhandenen Eigenwerbungen kommen solle. Zum einen hat die Beschwerdeführerin dieses Argument weder in der Bauverweigerung noch in den Rekursschriften vorgebracht, weshalb der Vorinstanz nicht vorgeworfen werden kann, dass sie sich hierzu nicht geäussert hat. Zum anderen hat die Vorinstanz gerade aus den vorhandenen Eigenwerbungen abgeleitet, dass sich der geplante Plakatwerbeträger befriedigend in seine Umgebung eingliedern würde, womit das Vorbringen ohnehin ins Leere zielen würde.
4.6
Insgesamt wird aus den vorstehenden Erwägungen ersichtlich, dass sich die Vorinstanz in gebührender Weise mit den massgebenden Argumenten der Beschwerdeführerin auseinandergesetzt hat. Zudem hat das Baurekursgericht dem Bauvorhaben – auch unter Berücksichtigung der erstinstanzlichen Entscheidgründe – zu Recht eine gute Einordnung gemäss § 238 Abs. 2 PBG zugestanden; es sei diesbezüglich ergänzend auf die entsprechenden Erwägungen der Vorinstanz verwiesen (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Die vorinstanzliche Aufhebung der Bauverweigerung stellt daher keine Verletzung der Gemeindeautonomie dar.
5.
5.1
Gemäss Art. 6 Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1959 (SVG) sind im Bereich der für Motorfahrzeuge oder Fahrräder offenen Strassen unter anderem Reklamen untersagt, die, namentlich durch Ablenkung der Verkehrsteilnehmer, die Verkehrssicherheit beeinträchtigen könnten.
5.2
Der Plakatwerbeträger soll an der Fassade der seitlich direkt an das Trottoir angrenzenden Südfassade angebracht werden. Die Werbung richtet sich gemäss Erwägungen der Vorinstanz an die stadtauswärts fahrenden Verkehrsteilnehmer. Damit befindet sie sich klarerweise im Strassenbereich (vgl. Art. 95 Abs. 1 Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 [SSV]) und unterliegt der Bewilligungspflicht nach Art. 99 SSV.
Der fragliche Strassenabschnitt weist stadtauswärts eine Fahrspur für den Privatverkehr und eine Fahrspur für zwei Tram- und eine Buslinie auf. Die C-Strasse wird zudem von Fahrradfahrern befahren, welche an dieser Stelle über keinen Radstreifen verfügen. Es herrscht notorisch ein erhebliches Verkehrsaufkommen mit häufig dichtem und stockendem Kolonnenverkehr. Knapp 60 Meter weiter stadtauswärts befindet sich der erste der zur Insel der stark frequentierten Tram- und Busstation führende Fussgängerstreifen, was oft den Verkehrsfluss bremst und einen Rückstau auslöst. Es handelt sich also um einen innerstädtischen Strassenabschnitt, der eine erhöhte Aufmerksamkeit insbesondere der motorisierten Verkehrsteilnehmenden erfordert.
Die Vorinstanz hat die Bewilligungsfähigkeit lediglich unter dem Aspekt der Einordnung im Sinne von § 238 PBG geprüft. Hinsichtlich der Verkehrssicherheit hat sich weder die Vorinstanz noch, soweit aus den Akten ersichtlich, die Beschwerdeführerin befasst. Angesichts der konkreten Umstände kann aber ohne nähere Abklärung und Prüfung nicht ausgeschlossen werden, dass ein hinterleuchteter und rotierender Plakatwerbeträger die Verkehrsteilnehmenden übermässig ablenkt. Damit ist ein wesentlicher Aspekt bis anhin nicht berücksichtigt worden. Der angefochtene Entscheid erweist sich damit insoweit als rechtsfehlerhaft.
Da bei der Prüfung der Aspekte der Verkehrssicherheit die lokalen Verhältnisse relevant sind, ist eine Rückweisung an die Beschwerdeführerin zur Neubeurteilung angezeigt, unter Abänderung von Dispositivziffer I des Entscheids des Baurekursgerichts vom 10. Februar 2017.
6.
Kann eine Rückweisung zu einer vollständigen Gutheissung des Antrags führen, gilt – besondere Umstände vorbehalten – die beschwerdeführende Partei mit Blick auf die Kosten- und Entschädigungsfolgen als obsiegend (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f.). Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten damit der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr nicht zu (vgl. § 17 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht auch der Beschwerdeführerin nicht zu, gehört doch das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben und erforderte die vorliegende Streitsache auch keinen besonders grossen Aufwand (Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 51; § 17 Abs. 2 VRG). Für eine Neuregelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des Rekursverfahrens besteht kein Raum: Mit der nun angeordneten Rückweisung an die Baubehörde erscheint die Beschwerdegegnerin als die im Rekursverfahren obsiegende Partei. Die Dispositivziffern II und III des Rekursentscheids behalten damit Bestand.
7.