Decision ID: 27a995f7-e8c2-5017-8495-dc40128aeb74
Year: 1999
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

in fatto
a.
Il 22 aprile 1996 il Consiglio comunale di _-_ ha approvato la revisione totale del PR: il nuovo Piano delle zone ha confermato per il mapp. n° _ RFD, di proprietà del signor _ _, le precedenti destinazioni, ovvero l'inserimento di un'area di ca. 1'000 mq in zona edificabile e l'attribuzione della superficie rimanente, definita come SAC dal PD, alla zona agricola.
b.
Avverso tale ordinamento è insorto davanti al Consiglio di Stato il signor _, chiedendo l'attribuzione dell'intera particella alla zona edificabile, così come previsto dal Messaggio municipale 30 ottobre 1995 concernente la richiesta di approvazione del PR: sottolineando come la proprietà confini su due lati con la zona edificabile e sia urbanizzata ad est da Via _ ed invocando difficoltà di coltivazione legate alla morfologia del terreno, egli chiedeva l'esperimento di un sopralluogo al fine di meglio esporre le sue doglianze.
Il Municipio, in sede di risposta, si rimetteva al giudizio del Governo.
c.
Con ris. gov. 4 febbraio 1998 (n° 508) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione totale del PR di _-_, respingendo il ricorso del signor _ e affermando erroneamente di condividere l'avallo da parte del Legislativo del Comune della proposta municipale relativa ai confini della zona agricola.
d.
Contestando recisamente quest'ultima affermazione, il signor _ insorge ora per gli stessi motivi davanti al TPT, lamentando il mancato esperimento del sopralluogo.
e.
Nelle osservazioni il Municipio di _-_ si rimette al giudizio del TPT, mentre il Governo chiede la reiezione del gravame.
f.
In data 22 settembre 1998 si è tenuta l'udienza in contraddittorio, durante la quale le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale.
c o n s i d e r a t o,

in diritto
1.
La competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo cpv. 4 lett. c, in vigore dal 15 marzo 1995).
In concreto, la legittimazione attiva del signor _, già insorto in prima sede, per gli stessi motivi, giusta l’art. 35 LALPT, è pacifica (art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT).
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2.
II Comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del Comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (art. 16 CF; DTF 115 Ia 44). Il Comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (art. 1 LE 73, art. 24 LALPT; DTF inedita 21 novembre 1990 in re Comune di _). L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al Comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT
: Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti.
Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal Comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il Comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (116 Ia 226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. 55).
3.
Il
ricorrente lamenta in ordine una lesione del suo diritto di essere sentito. L'estensione di tale diritto viene così circoscritta dal Tribunale federale nella sentenza 6.4.1994 in re Lucchini e LLCC c. TPT (1P.513/1993): “
il diritto di essere sentito - inteso in senso lato - serve da un lato all’accertamento dei fatti e costituisce, dall’altra, la facoltà per il cittadino di partecipare all’emanazione di una decisione che lo tocca nella sua situazione giuridica, e permette, segnatamente, prima che venga adottata una decisione, di offrire mezzi di prova relativi a fatti rilevanti o per lo meno di esprimersi sul risultato dell’assunzione delle prove quando ciò sia idoneo a influenzare la decisione da emanare (DTF 118 Ia 19 consid. 1c e rinvii)
.” Cfr. parimenti DTF 119 Ia 141 consid. 5 a
bb.
L’estensione del diritto viene definita in primo luogo dal diritto procedurale cantonale. Se tale tutela risulta insufficiente, si applicano le regole procedurali deducibili direttamente dall’art. 4 Cost. che garantiscono al cittadino diritti di difesa minimi in ogni vertenza.
Nella fattispecie il ricorrente ha potuto proporre in questa sede tutte le sue censure e sostanziarle ampiamente. Esse sono di natura a poter essere esaminate dal TPT con piena cognizione. E’ censurato in particolare l’interesse pubblico dell'attribuzione del mapp. n° _ RFD a due diversi regimi pianificatori nonché la violazione di norme procedurali fondamentali; il tribunale è chiamato a pronunciarsi sulla base legale, sull'interesse pubblico, sulla proporzionalità, sul rispetto del principio dell'uguaglianza di trattamento, ecc., temi tutti che rientrano nel suo potere cognitivo. E' privo di rilevanza in questo contesto che il tribunale non disponga del sindacato di opportunità. Orbene, a prescindere dalla svista, del tutto irrilevante ai fini del presente giudizio, commessa a p. 50 della decisione impugnata (da notare che nell'ambito della procedura di revisione dei PR i Messaggi municipali non formano oggetto di approvazione, e non necessitano quindi di esame approfondito da parte del Consiglio di Stato), nelle circostanze può essere lasciato aperto il quesito se davvero il Consiglio di Stato non abbia proceduto agli atti istruttori richiesti, atteso che al vizio è stato semmai posto rimedio in questa sede, garantendo il pieno esercizio di tutti i diritti procedurali e assumendo in contraddittorio le prove ritenute necessarie, tra cui l'udienza 22 settembre 1998. All’inconveniente della perdita del doppio grado di giurisdizione, si contrappongono esigenze di economia processuale che in questo caso sono chiaramente prevalenti e si oppongono al rinvio della vertenza alla precedente istanza.
4.
Scopo essenziale della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.).
La LPT riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni.
Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive e moleste
, di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili. Si tratta di esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche. In realtà, solo un’attenta ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).
5.
5.1
Entrando nel merito del ricorso va anzitutto ricordato che secondo le norme che presiedono all’istituzione delle zone agricole, queste comprendono, giusta l’art. 16 cpv. 1 LPT, i terreni idonei all'utilizzazione agricola o all'orticoltura e quelli che, nell'interesse generale, devono essere utilizzati dall'agricoltura; per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). L'art. 3 cpv. 2 lett. a LPT prescrive inoltre alle autorità incaricate di compiti pianificatori di mantenere all'agricoltura sufficienti superfici coltive idonee. Queste hanno subito una drastica amputazione negli anni addietro, che rende particolarmente importante ed attuale la salvaguardia di quelle superstiti e ciò per tutta una serie di motivi (segnatamente le necessità dell'agricoltura stessa, l'esigenza di assicurare l'approvvigionamento alimentare del paese in caso di crisi, la protezione del paesaggio, la riserva di aree vergini per le prossime generazioni). Ciò non significa consacrazione di un'aprioristica preminenza dell'interesse agricolo, ma riconoscimento della sua importanza nella ponderazione dei contrapposti interessi. Il legislatore ticinese ha avvertito la gravità del problema prescrivendo, nella Legge sulla conservazione del territorio agricolo (LTAgr), la conservazione, per quanto possibile e purché non vi si oppongano interessi prevalenti, dei terreni idonei all'agricoltura. Ai sensi di tale legge la zona agricola comprende, oltre le SAC e gli ulteriori terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di prima e seconda priorità, anche i terreni agricoli sussidiari che nell'interesse generale devono essere utilizzati dall'agricoltura (art. 5 lett. c LTAgr). Né la legislazione cantonale né quella federale, e tanto meno la giurisprudenza, prescrivono di attribuire alla zona agricola solo i comparti territoriali fertili, vasti e pianeggianti. Certo, questi, ed in particolare le aree SAC, sono i primi da inserire in zona agricola. Anche terreni meno idonei possono però senz’altro esservi inclusi.
5.2
Nel caso concreto occorre anzitutto premettere che sul comparto posto ad ovest di Via _, inserito in zona agricola e formato dal mapp. n° _RFD e parzialmente dai mappali n° _ RFD e _RFD, viene gestita da molti anni un'azienda agricola che fa capo ad una superficie di ca. 30'000 mq. Tale azienda, munita di tutte le strutture e gli edifici necessari (concentrati soprattutto sul mapp. n° _RFD) per esercitare in modo indipendente la propria attività, impiega, oltre a della mano d'opera saltuaria, 7 persone a tempo pieno.
Già in considerazioni di questi dati non possono sussistere ragionevoli dubbi circa la perfettà idoneità del fondo del signor _ all'uso agricolo (ciò che peraltro veniva implicitamente ammesso nel ricorso interposto in prima istanza, laddove venivano invocati motivi del tutto puntuali e secondari per dimostrare difficoltà di gestione e di coltivazione legate alla morfologia del suolo). Non solo, ma l’attribuzione parziale del mapp. n° _ RFD alla zona agricola trova pure conferma nelle indicazioni del PD, che attribuisce tutta l’area alla zona SAC (“superfici di avvicendamento culturale”; scheda di coordinamento _ e _). Considerate queste indicazioni, l’operato governativo ossequia la legislazione cantonale sul territorio agricolo. L’art. 5 lett. a LTAgr. prevede infatti che i terreni di cui alla scheda di PD n° 3.1 devono essere inseriti in zona agricola. Già per questi motivi la decisione impugnata meriterebbe quindi di venir confermata.
6.
6.1
L'azzonamento previsto per il mapp. n° _ RFD merita di venir condiviso anche perché non sussistono i requisiti minimi posti dalla LPT per l'inserire la proprietà in zona edificabile.
Infatti a norma dell'art. 15 LPT la zona edificabile comprende i terreni idonei all'edificazione già edificati in larga misura o prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni.
L’art. 15 LPT pone le condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa entrare in linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso, a priori. Non basta, per converso, che i requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile, perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio può infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad es. sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.
Spesso non può essere categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato e neppure se sarà necessario per l’edificazione nei prossimi quindici anni). In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia 448 segg. consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 segg. consid. 5b, 118 Ib 344 segg. consid. 4a).
6.2
L’idoneità va generalmente riconosciuta se il terreno si presta per le sue caratteristiche naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol fare del suolo.
La sua attribuzione a zona edificabile deve peraltro rispettare i principi pianificatori degli art. 1 e 3 LPT. Dev’essere in particolare compatibile con l’esigenza di creare e conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT), consentire una razionale ripartizione delle abitazioni e delle attività lavorative, offrire un sufficiente accesso attraverso la rete viaria pubblica, preservare l’abitato dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a e b LPT). Deve inoltre tener adeguatamente conto delle necessità delle infrastrutture pubbliche (DTF 114 Ia 251 consid. 5c).
6.3
Per stabilire se un terreno è già ampiamente edificato si tiene conto delle costruzioni già esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle infrastrutture presenti, delle licenze edilizie già rilasciate per progetti pubblici e privati, dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc. Entrano in considerazione solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego fattone appartengono di per sé alla zona edificabile, a eccezione segnatamente delle costruzioni agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni, né le singole particelle. Il requisito va invece esaminato per rapporto a tutto il comprensorio. Bisogna che le costruzioni creino un gruppo di case effettivamente abitato e utilizzato, purché non lo sia a scopo agricolo. Né basta peraltro la semplice presenza di un gruppo di case: queste devono presentare assieme il carattere di un insediamento unitario, devono formare un insieme sufficientemente concluso, avere una fisionomia abbastanza marcata, un minimo di coerenza formale e funzionale, che ne faccia un nucleo vitale e non una casuale disseminazione di case più o meno ravvicinate.
Si terrà conto che l’art. 3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio della concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione edificatoria.
Va tuttavia considerato che il criterio della preesistenza di un’ampia edificazione, come gli altri dell’art. 15 LPT, può assumere valenza assoluta solo in senso negativo, serve cioè a escludere l’attribuzione a zona edificabile solo di quei terreni che incontrovertibilmente non presentino i requisiti necessari. Negli altri casi si dovrà procedere a ponderazione (DTF 113 Ia 450 segg. consid. 4 d).
Non va infine dimenticato che se da un lato il fatto che un fondo confini con la zona edificabile non rappresenta secondo la giurisprudenza un motivo sufficiente affinché il proprietario possa esigere la sua inclusione nella medesima (DTF 107 Ia 243), dall'altro nemmeno l'urbanizzazione adeguata di un fondo basta a giustificarne l'inserimento in una zona edificabile (DTF 113 Ia 366 consid. 2b con i richiami). In effetti, adottando esclusivamente questo criterio per la definizione delle zone edificabili, si estenderebbe a dismisura il loro perimetro, disattendendo i precetti dell’art. 15 LPT (STF 119 Ib 133, 118 Ib 41 cons. 2c; 117 Ib 6 cons. 3).
6.4
Il requisito più delicato è quello della prevedibile necessità di usare determinati fondi per l’edificazione nell’arco di quindici anni.
Il metodo solitamente usato consiste nel determinare quale è stato il fabbisogno di terreno edificabile negli ultimi anni, se ne estrapola quindi il trend per pronosticare il fabbisogno dei prossimi quindici anni; nel contempo si rileva l’evoluzione demografica degli ultimi anni, ricavandone una prognosi di sviluppo per i prossimi quindici. Si confronta infine questi dati con la contenibilità del piano. Il metodo è stato ritenuto compatibile con l’art. 15 LPT dal Tribunale federale (DTF 116 Ia 230). Un altro metodo basa la prognosi dell’art. 15 sul rapporto tra superfici costruite e rimaste libere all’interno della zona edificabile. Dal raffronto annuale si evince il tasso di utilizzo delle riserve di aree edificabili negli ultimi anni e se ne calcola il fabbisogno per i prossimi 15. Pure questo metodo ha avuto l’approvazione del Tribunale federale (DTF 114 Ia 369, 116 Ia 231). Importante alla fin fine è che la riserva di aree edificabili offra sufficiente ricettività alla popolazione pronosticata.
Una volta fatto il raffronto tra contenibilità e presumibile fabbisogno rimane da stabilire se la prima è ragionevolmente commisurata al secondo. Il Tribunale federale ha giudicato che il fattore due, ossia il raddoppio del numero degli abitanti nel termine di 15 anni, poteva essere accettato quale principio pianificatorio, purché si limitasse a fissare il dimensionamento massimo della zona edificabile ammissibile in casi estremi e in quelli solo, non invece se dovesse valere quale generale licenza di aumentare la zona edificabile sì da contenere il doppio della popolazione (DTF 116 Ia 230). Il Tribunale federale ha condannato l’eccessivo schematismo di simili formule.
Pure qui si riterrà violato l’art. 15 LPT solo se è manifesto che la zona edificabile è eccessivamente dimensionata. L’art. 15 LPT, avverte il Tribunale federale, non ha carattere di assolutezza, non è da solo determinante. L’azzonamento deve tendere come tutta la pianificazione a realizzare un insediamento equilibrato, commisurato allo sviluppo che si vuole imprimere al paese. Ciò richiede la ponderazione generale di tutti gli aspetti ed interessi essenziali attinenti al territorio (DTF 116 Ia 232, 114 Ia 369, 113 Ib 230 segg. consid. 2c).
6.5
Nel caso concreto va premesso che, come indicato dal ricorrente, il Messaggio municipale n° _del 30 ottobre 1995 concernente la richiesta di approvazione del PR proponeva l'inserimento in zona R4 di tutta la superficie agricola posta ad ovest di Via _, completando il comparto edificabile fino al limite costituito dalla strada, oltre il quale - e va sottolineato - continua ad est la zona agricola del Comune. Valutata la proposta, durante la seduta del 25 marzo 1996 il Legislativo di _-_ ha deciso tuttavia di reinserire l'area suddetta in zona agricola sostanzialmente per motivi legati alla contenibilità del PR. A ragione. Infatti nella fattispecie non risulta adempiuto il requisito della prevedibile necessità all’edificazione sancito dalla lett. b dell'art. 15 LPT. Dal rapporto pianificatorio si evince infatti che nel 1995 il comune di _-_ contava 13.050 unità insediative, comprendenti 2'150 abitanti, 900 posti lavoro e 10'000 posti turistici. Ritenuto che il nuovo PR è dimensionato per circa 12'700 unità insediative, suddivise in 4'100 abitanti, 1'500 posti di lavoro e 7'100 posti turistici (e ciò in considerazione della forte contrazione della ricettività in questo settore (-33%)), esiste un potenziale di riserva per l’edificazione che permette quasi il raddoppio dell’attuale numero di abitanti. Non solo, ma a p. 8 del rapporto pianificatorio si evince pure la presenza di un consistente potenziale edificatorio residuo nelle zone edificabili delimitate dal vecchio PR, corrispondente a ca. il 45% del totale delle superfici residenziali e industriali-artigianali. In simili circostanze è evidente che l’attribuzione del mapp. n° _ RFD alla zona edificabile non solo non risulta necessaria, ma appare contraria ai principi di legge di cui si è detto sopra.
Occorre tuttavia osservare che in futuro, nel caso in cui motivi inerenti alla contenibilità del PR lo imponessero, non è da escludere che l'area dov'è situato il fondo del ricorrente possa venir attribuita, così come previsto nel Messaggio, alla zona edificabile del Comune, operando nel comparto una corretta delimitazione territoriale fra zona agricola e zona edificabile.
A tutt'oggi per i motivi sin'ora esposti l’assegnazione del fondo n° _ RFD alla zona edificabile non si giustifica.