Decision ID: f20f42db-2db1-5d00-9bbb-28dcf04b6259
Year: 2015
Language: fr
Court: BE_VB
Chamber: BE_VB_001
Canton: BE
Region: Espace_Mittelland
Law Area: public_law

I. Faits
1. Entre 1911 et 1965, une usine à gaz a été exploitée sur l'aire comprenant les
parcelles inscrites aux feuillets du registre foncier n° C._ et n° D._ de la
commune de Moutier. Les bâtiments de l’usine ont été démolis entre 1960 et 1982. Le
16 juin 2008, les deux parcelles ont été inscrites au cadastre des sites pollués en tant
qu'aire d'exploitation « Ancienne usine à gaz de Moutier » (site n° E._). Le site a
été qualifié de site nécessitant une investigation au sens de l'article 5, alinéa 4, lettre b
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OSites)1. Entre 2004 et 2013, une investigation historique et plusieurs investigations
techniques ont été menées. La parcelle n° C._ appartient à la recourante et la
parcelle n° D._ au canton de Berne. L'Office des immeubles et des constructions
du canton de Berne (OIC) a intégralement assuré le préfinancement des investigations
menées jusqu'ici. Dans sa lettre du 4 avril 2014, l'OIC a demandé qu’une décision sur la
répartition des coûts soit rendue. Le 18 décembre 2014, l’OED a rendu une telle décision
qui prononçait que la recourante et l'OIC devaient en leur qualité de perturbatrice et
perturbateur par situation chacune et chacun supporter dix pour cent des coûts pour les
mesures nécessaires au sens de l'OSites2.
2. Le 19 janvier 2015, la recourante a déposé recours contre cette décision auprès de la
Direction des travaux publics, des transports et de l'énergie du canton de Berne (TTE). Elle
demande que la décision du 18 décembre 2014 soit annulée dans la mesure où dix pour
cent des frais pour les mesures nécessaires sont mis à sa charge. Elle demande aussi à
être entièrement libérée de son obligation de supporter des frais, malgré sa qualification de
perturbatrice par situation.
3. L'Office juridique, qui dirige les procédures de recours pour la TTE3, a produit le
dossier et dirigé l'échange des mémoires. Dans sa prise de position du 13 février 2015,
l'OED demande le rejet du recours. Les autres faits et arguments de la cause sont abordés, en tant que de besoin, dans les considérants ci-après.
1 Ordonnance du 26 août 1998 sur l’assainissement des sites pollués (Ordonnance sur les sites contaminés, OSites ; RS 814.680) 2 Ordonnance du 26 août 1998 sur l’assainissement des sites pollués (Ordonnance sur les sites contaminés, OSites ; RS 814.680) 3 Article 7 de l’ordonnance du 18 octobre 1995 sur l'organisation et les tâches de la Direction des travaux publics, des transports et de l'énergie (Ordonnance d'organisation TTE, OO TTE ; RSB 152.221.191)
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II. Considérants
1. Recevabilité
La décision attaquée est une décision de l'OED en vertu de l’article 32d, alinéa 4 LPE4 et
de l'article 30 LD5. Conformément à l'article 62 LPJA6, un recours peut être formé contre
celle-ci auprès de la TTE. Cette dernière est ainsi compétente pour statuer sur le recours.
La recourante est, en tant que destinataire de la décision du 18 décembre 2014, touchée et
a donc de ce fait qualité pour recourir. Le recours respecte les conditions de forme et a été
déposé dans les délais. Il y a donc lieu d’entrer en matière.
2. Décision de répartition des frais
a) L'ancienne usine à gaz qui était située sur les parcelles nos D._ et
C._ actuelles a été mise en service en 1911 et fermée en 1965. La cheminée de
l’usine a été démolie en 1965 et la plupart des bâtiments rasés à la fin des années 1960.
Enfin, le gazomètre, dernier élément de l'usine, a été démonté en 1982. Dans l'optique
d’une vente éventuelle, une étude géotechnique a été menée en 1979 par la commune de
Moutier. Celle-ci a mis en évidence la présence de scories dans la partie nord-ouest de la
parcelle n° C._ dues à l'exploitation de l'usine à gaz. En 1982, le canton de Berne
a acquis l’ensemble de l'aire et en 1986 la recourante la parcelle n° C._. En 2004,
il a été procédé à la première investigation historique et technique. Entre 2005 et 2013,
trois autres investigations techniques ont été menées. Selon la lettre de l’OED du 22 mars
2013, des investigations supplémentaires sur les eaux souterraines sont nécessaires pour
faire une évaluation définitive du site. Toutes les investigations menées jusqu’à présent ont
été préfinancées par l'OIC. L'office a demandé dans sa lettre du 4 avril 2014 qu’une
décision de répartition des frais soit rendue. Dans cette dernière, la recourante et l'OIC en
tant que perturbatrice respectivement perturbateur par situation prennent tous deux en
charge dix pour cent des frais. Les autres quatre-vingts pour cent sont mis à la charge de
l'exploitante de l’usine à gaz en sa qualité de perturbatrice par comportement. Mais comme
4 Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (Loi sur la protection de l’environnement, LPE ; RS 814.01) 5 Loi du 18 juin 2003 sur les déchets (LD ; RSB 822.1) 6 Loi du 23 mai 1989 sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA ; RSB 155.21)
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cette entreprise n'existe plus depuis longtemps, les frais non couverts seront pris en charge
au moyen du Fonds pour la gestion des déchets.
La recourante émet le grief que la pollution de l'aire provient exclusivement de l'activité de
l'usine à gaz dont l’exploitation a été suspendue en 1965. Elle indique que quand elle a
acheté la parcelle en question au canton de Berne, il n'y avait plus aucune trace visible de
l'usine à gaz et qu'elle ne pouvait donc pas en avoir connaissance ni s'attendre à ce que le
sous-sol soit pollué. Lors de la vente de la parcelle, le canton de Berne ne lui aurait pas
parlé de l'ancienne affectation de celle-ci, bien qu’il fût au courant de la pollution du sous-
sol et aurait ainsi violé le principe de bonne foi.
Dans sa prise de position du 13 février 2015, l’OED se réfère à un extrait de registre selon
lequel la recourante était établie à Moutier depuis 1969 et il affirme qu'elle devait être au
courant de l'utilisation de la parcelle avant l'achat. Il ajoute que, au moment de l'achat,
seule l'étude géologique de 1979 était disponible et que celle-ci ne permettait pas de savoir
que le site devrait éventuellement être assaini ultérieurement. Le canton de Berne n’a donc
à ses yeux rien dissimulé à la recourante lors de la vente de la parcelle. La répartition des
frais respecte par ailleurs le principe de proportionnalité.
b) Selon l'article 32c, alinéa 1 LPE, les cantons veillent à ce que soient assainis les
décharges contrôlées et les autres sites pollués par des déchets (sites pollués), lorsqu'ils
engendrent des atteintes nuisibles ou incommodantes ou qu'il existe un danger concret
que de telles atteintes apparaissent. Pour évaluer si un site pollué nécessite un
assainissement, il faut tenir compte d'une part de la présence de polluants sur le site et de
la probabilité de leur dissémination ou libération, et d'autre part de l'importance des biens
protégés menacés et du niveau de la menace.7 Une procédure en plusieurs étapes permet
d'établir si un assainissement est nécessaire et si oui dans quelle mesure. Dans le cadre
d'une première étape, l'autorité classe les sites pollués en deux catégories sur la base des
indications figurant dans le cadastre : les sites pour lesquels on ne s’attend à aucune
atteinte nuisible ou incommodante, et ceux pour lesquels il faut procéder à une
investigation afin de déterminer s’ils nécessitent une surveillance ou un assainissement
(art. 5, al. 4 OSites8). Dans une deuxième étape, on procède à l'investigation préalable.
7 Pierre Tschannen, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2e édition, art. 32c, n. 10 8 Ordonnance du 26 août 1998 sur l’assainissement des sites pollués (Ordonnance sur les sites contaminés, OSites ; RS 814.680)
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Cette dernière comprend généralement une investigation historique et une investigation
technique, celles-ci permettant d’identifier les données nécessaires pour apprécier les
besoins de surveillance et d’assainissement et de les évaluer (art. 7, al. 1 OSites).
L’investigation historique permet d’identifier les causes probables de la pollution du site, en
particulier les événements ainsi que l’évolution des activités sur le site dans l’espace et le
temps et les procédés au cours desquels des substances dangereuses pour
l’environnement ont été utilisées (art. 7, al. 2 OSites). Un cahier des charges mentionnant
l’objet et l’ampleur de l’investigation technique ainsi que les méthodes utilisées est établi
sur la base de l’investigation historique (art. 7, al. 3 OSites). L’investigation technique sert à
identifier le type et la quantité de substances présentes sur le site, leur possibilité de
dissémination ainsi que l’importance des domaines de l’environnement concernés (art. 7,
al. 4 OSites). L’autorité examine, sur la base de l’investigation préalable, si le site pollué
nécessite une surveillance ou un assainissement. Ce faisant, elle tient compte des
atteintes causées par d’autres sites pollués ou par des tiers (art. 8, al. 1 OSites). Le statut
du site est mentionné dans le cadastre (art. 8, al. 2 OSites). Dans le cadre d'une troisième
étape, un plan de surveillance sera établi pour les sites nécessitant une surveillance ou
une investigation de détail effectuée pour les sites nécessitant un assainissement (art. 13
OSites). Cette investigation sert à apprécier les buts et l’urgence de l’assainissement (art.
14, al.1 OSites). Enfin, dans le cadre d'une quatrième et dernière étape, un projet
d'assainissement est établi et l'assainissement est réalisé (art. 17 OSites).
c) Les mesures d’investigation, de surveillance et d’assainissement doivent être
exécutées par le détenteur du site pollué (art. 20 OSites). Cette obligation de faire implique
également d'avancer les coûts pour les mesures citées. Si celui qui est tenu d'y procéder
n'est pas à même de veiller à l'exécution des mesures, ou n'agit pas, malgré un
avertissement, dans le délai imparti, le canton peut réaliser lui-même ces mesures, ou en
charger des tiers (art. 32c, al. 3 LPE). Il convient de faire la distinction entre l'obligation de
faire et l'obligation de prendre en charge les frais qui concerne la question de savoir à qui
seront imputés les frais en définitive. Dans la mesure où une personne concernée l'exige,
la collectivité publique prend une décision sur la répartition des coûts. Celle-ci règle la part
de frais due par chacune des personnes à l'origine des mesures (art. 32d, al. 4 LPE).
L'obligation de prendre en charge les frais concerne en principe celui qui est à l'origine de
la pollution (art. 32d, al. 1 LPE). Si plusieurs personnes sont impliquées, elles assument les
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frais de l’assainissement proportionnellement à leur part de responsabilité à la pollution du
site. Assume en premier lieu les frais celle qui a rendu nécessaires les mesures par son
comportement (perturbateur par comportement). Celle qui n'est impliquée qu'en tant que
détenteur du site (perturbateur par situation) n'assume pas de frais si, même en appliquant
le devoir de diligence, elle n'a pas pu avoir connaissance de la pollution (art. 32d, al. 2
LPE). Pour ce qui est d'évaluer la diligence requise, il convient de se référer aux
clarifications qu'on peut s'attendre à ce qu'un acheteur demande usuellement sur les
défauts d'un bien-fonds.9 A cet effet, la consultation du registre foncier et du cadastre des
sites pollués (art. 5 ss OSites) ne suffit pas forcément. Il peut être raisonnablement exigé
de l'acheteur qu’il se renseigne sur la situation d'un bien-fonds et sur son affectation
antérieure (à l'aide d'un plan d'affectation ou en se renseignant auprès du service
spécialisé de la protection de l’environnement) pour en examiner les éventuels défauts.10
Une telle démarche est nécessaire en particulier pour l'achat de biens-fonds utilisés à des
fins industrielles.11 Le détenteur du site ne peut invoquer la méconnaissance que si, au
moment de l’acquisition de la propriété, il n'y avait aucun indice que le détenteur
connaissait ou aurait dû connaître et qui aurait pu laisser présumer, d'après la perception
usuelle, une éventuelle pollution. De tels indices peuvent résulter notamment de
l'affectation effective de la parcelle. En ce qui concerne l’obligation de prendre en charge
les frais du perturbateur par situation, il n'est en revanche pas nécessaire que ce dernier
connaisse la pollution en détail. Celle-ci ne sera généralement déterminée qu'au moment
des investigations prescrites par la législation sur les sites contaminés.12
d) D'après l'extrait du registre du commerce, la recourante est présente depuis 1969 à
Moutier. La majeure partie des éléments de l'ancienne usine à gaz ont certes été démolis à
la fin des années soixante, mais le gazomètre est resté en place jusqu’en 1982. Lors de
l'achat en 1986, la recourante devait au moins savoir que, dans le cas de l'aire en question,
il s'agissait d’un bien-fonds industriel. Selon la perception qu'on en avait usuellement à
l’époque, on savait que, sur un ancien bien-fonds industriel, des substances de nature à
entraîner une pollution des eaux souterraines pouvaient se trouver dans le sol et devraient
9 ATF 107 II 161, Consid. 6a 10 Karin Scherrer, Handlungs- und Kostentragungspflichten bei der Altlastensanierung, thèse, Berne, 2005, p. 106 (thèse Scherrer) 11 ATF 107 II 161, Consid. 6e ; thèse Scherrer, p. 141 12 Pierre Tschannen, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2e édition., art. 32d, n. 28
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donc être éliminées.13 La diligence requise aurait voulu que la recourante s’informât sur
l'immeuble avant l'achat, en particulier sur son ancienne affectation et sur les pollutions
éventuelles. La recourante aurait de ce fait pu avoir connaissance d'une éventuelle
pollution au moment de l'achat de l'immeuble. Les conditions d'exemption de l'obligation de
prendre en charge les frais au sens de l'article 32d, alinéa 2 LPE ne sont donc pas réunies.
e) La recourante fait grief qu’elle pouvait être confortée dans l'idée qu’elle acquérait un
terrain « propre en ordre », soit vierge de toute construction, respectivement de toute
pollution. Elle prétend que le canton de Berne connaissait la pollution de la zone lors de la
vente de la parcelle n° C._ suite à l’étude géotechnique de 1979. Selon elle, avoir
omis d'en informer la recourante représente une violation du principe de la bonne foi.
A certaines conditions, le principe de la bonne foi (art. 9 Cst.14) garantit au justiciable le
droit d'être protégé dans la confiance que celui-ci place légitimement dans les assurances
ou les promesses de l'autorité, même si celles-ci se révèlent après coup erronées15. Outre
les promesses expresses, le droit à la protection de la bonne foi vise aussi les
renseignements qu'une autorité omet à tort de donner. Deux conditions particulières
doivent alors être remplies. Il faut d'abord que, en vertu d'une disposition légale ou des
circonstances du cas d'espèce, un renseignement exprès ait été nécessaire. De plus, le
justiciable ne doit pas avoir été en mesure de reconnaître d'emblée la fausseté des
conclusions qu'il tirait du silence de l'autorité16.
La parcelle n° C._ a été vendue à la recourante comme site pour sa nouvelle
usine. La recourante pouvait partir du principe que la parcelle n'était pas construite et
qu'elle était adaptée à une affectation industrielle. Lorsque, lors de la construction de
l'usine, des vestiges des installations souterraines de l'ancienne usine à gaz ont été
découverts sur la parcelle, la recourante a été indemnisée en conséquence par le canton17.
Elle ne pouvait alors pas partir du principe que l'aire n'avait jamais été utilisée de quelque
sorte que ce soit. Le canton, en sa qualité de vendeur, n'aurait pas été en mesure de le
13 ATF 107 II 161, Consid. 6e, 1982 14 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101) 15 Andreas Auer / Giorgio Malinverni / Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Berne, 2006, n. 1165 ss 16 Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e édition, Berne, 2014, §22, n.17 17 Décision de la Direction de l'économie publique du 6 mai 1987
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garantir. Au contraire, le canton pouvait quant à lui partir du principe que la recourante, en
tant qu'entreprise locale, connaissait l'ancienne affectation de la parcelle. Il n'était pas tenu
d'informer expressément la recourante sur les conditions locales.
L'étude de 1979 a été réalisée sur mandat de la commune de Moutier. On ne sait pas
clairement si le canton, qui n'a acheté l'aire qu'en 1982, avait vraiment connaissance de
celle-ci. L'étude ne visait pas à déceler d'éventuels déchets toxiques, mais à faire l'analyse
géotechnique de l'aire afin de déterminer si elle pouvait être construite et utilisée à des fins
industrielles. Il avait alors particulièrement été prêté attention à la stabilité du sous-sol et à
son adéquation à la construction de bâtiments industriels. C'est uniquement dans ce
contexte qu'il a été fait mention des scories dans la zone de l'ancienne usine à gaz et d'une
éventuelle pollution des eaux. Les scories avaient été décrites comme un bon appui de
fondation. Concernant l'eau souterraine, il était recommandé de s'assurer avant le début
des travaux qu'elle ne contenait aucune substance qui aurait pu créer des réactions avec le
béton des fondations. L’étude avait finalement conclu que l'aire était adaptée à une
utilisation industrielle. Le canton n'avait donc pas de raison d'informer en détail la
recourante sur l’étude, si tant est qu’il en avait connaissance.
Il résulte de ce qui précède que le canton n'était pas tenu d'informer la recourante sur
l'ancienne affectation de l'aire ou sur le contenu détaillé de l'étude de 1979. Il pouvait
inversement partir du principe que la recourante en tant qu'entreprise locale était au
courant des conditions locales. Il n’y a pas là violation du principe de bonne foi.
f) La recourante émet le grief que la part de 10 pour cent aux frais totaux qui lui revient
est trop élevée. Elle rappelle qu'elle avait déjà dû procéder à des travaux d'excavation et
d'évacuation des matériaux pour construire son usine sur la parcelle n° C._. Elle
affirme qu'il ne saurait donc être tenu compte de la totalité de la surface de la parcelle pour
calculer sa part.
Selon la jurisprudence, dans le cas de mesures entreprises sur des sites pollués, on se
base sur une part des frais revenant aux perturbateurs par situation comprise entre 10 et
30 pour cent et sur une part revenant aux perturbateurs par comportement comprise entre
60 et 90 pour cent.18 L'instance précédente s'est fondée là-dessus et a imputé 10 pour cent
18 http://www.bafu.admin.ch/realleistungs_kostentragungspflichten/05472/05500/05502/05508/index.html?lang=fr (Etat au 29.04.2009)
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des frais à la recourante en tant que perturbatrice par situation. La part des frais qu'elle a
ainsi à assumer se situe dans la moyenne inférieure des coûts imputés dans la pratique
aux perturbateurs par situation. L'OIC s’est également vu imputer 10 pour cent des coûts
bien que la parcelle n° D._ qui est en sa possession soit environ cinq fois plus
petite que la parcelle de la recourante. L’ancienne usine à gaz se trouvait en outre presque
intégralement sur la parcelle n° C._ de la recourante. Cette dernière a d'ailleurs
été indemnisée pour la démolition des installations souterraines découvertes
ultérieurement.
g) La recourante prétend en outre que les concentrations les plus élevées de polluants
ont été trouvées sur la parcelle n° F._ qui se trouve à l'ouest bien que le canton
eût affirmé que l'usine à gaz n'ait jamais été active sur cette dernière. Selon elle, le canton
en tant que propriétaire des parcelles n° F._ et n° D._ serait concerné à
double titre comme perturbateur par situation.
La parcelle n° F._ ne fait pas partie du site d'exploitation « Ancienne usine à gaz
de Moutier » (site n° E._) aux termes de la législation sur les sites pollués, mais du
site de stockage définitif n° G._, qui ne fait pas l'objet de la présente procédure et
doit être considéré séparément. Une éventuelle obligation du canton de Berne de prendre
en charge des frais pour le site n° G._ n'a aucune influence sur la part des frais
revenant à la recourante pour le site n° E._.
Finalement, la part aux frais de dix pour cent imputée à la recourante se révèle justifiée et
conforme au principe de proportionnalité. Aucune raison ne justifierait une autre répartition
des frais. Ainsi, aucun grief n'est retenu. Le recours est rejeté.
3. Frais
Vu l’issue de la procédure, la recourante succombe. Les frais de procédure sont mis à sa
charge (art. 108, al. 1 LPJA) sous la forme d'un émolument forfaitaire dont le montant
s'élève à 1200 francs (art. 103, al. 2 LPJA en relation avec art. 19, al. 1 OEmo19). Il n’est
pas alloué de dépens (art. 108, al. 3 LPJA).
19 Ordonnance du 22 février 1995 fixant les émoluments de l'administration cantonale (Ordonnance sur les émoluments, OEmo ; RSB 154.21)
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