Decision ID: 6e202be4-4502-55de-b298-9f7d01fcbfab
Year: 2016
Language: it
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Fatti:
A.
Con decisione 28 ottobre 2005, il Dipartimento federale dell’ambiente, dei
trasporti, dell’energia e delle comunicazioni (di seguito: DATEC) ha
rilasciato alla società AlpTransit San Gottardo SA, Lucerna (di seguito:
ATG), l’approvazione dei piani del progetto relativo alla « Galleria di base
del Ceneri ». Onde concretizzare il progetto di pubblicazione, il DATEC ha
ordinato all’ATG l’elaborazione di progetti di dettaglio per i manufatti. Fra
questi è compreso quello relativo al progetto di « Sottopasso strada
cantonale a Camorino ».
B.
Con decisione 9 ottobre 2009, il DATEC, rappresentato dall’Ufficio federale
dei trasporti (di seguito: UFT), ha poi approvato i piani del progetto di
dettaglio (PD 20) relativo al sottopasso della strada cantonale ubicato nel
Comune di Camorino, sottopostogli dall’ATG con istanza 5 gennaio 2009.
In tale contesto, il DATEC ha in particolare tenuto conto delle prese di posi-
zione della Repubblica e Cantone del Ticino (di seguito: Cantone Ticino) e
della società anonima di diritto speciale denominata Ferrovie federali
svizzere FFS, Infrastruttura Grandi Progetti, Berna (di seguito: FFS SA).
In merito al futuro proprietario del manufatto, il DATEC ha sancito:
« [...]  Il manufatto “sottopasso” rimarrà di proprietà di ATG rispettivamente
delle FFS quali futuri gestori della linea. Il Cantone sarà proprietario
della carreggiata. I dettagli saranno da regolare a tempo debito in un
apposito contratto sull’oggetto.
 La proprietà del sedime stradale e un eventuale spostamento del
confine Confederazione/Cantone dovrà ancora essere discusso e
deciso fra USTRA e Cantone Ticino che comunicheranno appena
possibile la loro decisione ad ATG e all’UFT [...] ».
Per quanto concerne invece la telegestione del sottopasso e la gestione
futura dello stesso e della strada, il DATEC ha precisato:
« [...]  La segnaletica sulla strada cantonale come pure l’eventuale
segnaletica al sottopasso saranno di proprietà del Cantone Ticino e
da questi gestite.
 Per la posa di eventuali condutture tra il sottopasso e il CMB, il
Cantone dovrà mettersi d’accordo con l’USTRA e con ATG per
l’utilizzazione dei terreni di loro proprietà.
 Non appena possibile, il Cantone comunicherà le sue esigenze al
progettista di ATG Bellinzona [...] ».
A-3893/2015
Pagina 3
C.
Il 17 luglio 2013 la Confederazione svizzera, per il tramite dell’Ufficio
federale delle strade (di seguito: USTRA), e il Cantone Ticino hanno
inoltrato dinanzi alla Commissione federale di stima del 13° Circondario
Ticino – Grigioni (di seguito: CFS) un’istanza di conciliazione (in subordine
di stima) giusta l’art. 26 cpv. 3 della legge federale del 20 giugno 1930 sulla
espropriazione (LEspr, RS 711), rivendicando nei confronti dell’ATG –
quale parte espropriante – un indennizzo pari a 1'306'823.45 franchi, oltre
accessori, « [...] a titolo di risarcimento delle maggiori spese di manuten-
zione del nuovo sottopasso stradale [...] » ubicato sui fondi n. 1871 e n. 11
del Registro fondiario definitivo (RFD) del Comune di Camorino di loro
proprietà, ovvero in relazione ad asseriti maggiori oneri di manutenzione
della strada cantonale P2 Airolo-Chiasso conseguenti alla realizzazione da
parte dell’ATG del nuovo sottopasso stradale a Camorino.
D.
Con decisione 24 luglio 2014, la CFS ha sancito la propria competenza a
statuire sulle controversie relative alle « [...] maggiori spese cagionate
dalla manutenzione dei nuovi impianti [...] » in oggetto, trattandosi di
pretese aventi una chiara connotazione espropriativa. Nel contempo, essa
si è altresì dichiarata incompetente circa « [...] la ripartizione delle spese
dell’opera [...] » ai sensi della pertinente legislazione in materia ferroviaria.
Tale decisione, non contestata dall’ATG, è cresciuta in giudicato.
E.
Il 16 febbraio 2015 l’ATG ha presentato dinanzi all’UFT un’istanza giusta
l’art. 40 cpv. 2 della legge federale del 20 dicembre 1957 sulle ferrovie
(Lferr, RS 742.101), rivendicando nei confronti del Cantone Ticino un
risarcimento pari a 5'946'480 franchi per i vantaggi derivatigli dalla
realizzazione del nuovo sottopasso della strada cantonale nel Comune di
Camorino e per le maggiori spese causate dalle richieste speciali avanzate
nell’interesse di un miglioramento durevole dei propri impianti. A mente
dell’ATG, l’ordine cronologico tra la procedura di contestazione giusta
l’art. 40 Lferr dinanzi all’UFT e quella per l’indennizzo delle spese di
manutenzione giusta l’art. 26 LEspr dinanzi alla CFS, andrebbe stabilito
insieme al Tribunale amministrativo federale. L’ATG ha altresì indicato
ch’essa o FFS SA, sua succeditrice legale, dovevano essere sollevate da
qualsiasi obbligo (manutenzione e ammodernamento degli elementi del
sottopasso che in virtù del contratto per la realizzazione del manufatto sono
passati sotto la proprietà del Cantone).
A-3893/2015
Pagina 4
F.
Con decisione 18 maggio 2015, l’UFT non ha contestato né la propria
competenza, né quella della CFS a statuire sull’oggetto del litigio. L’UFT
ha rilevato che l’oggetto dell’istanza dell’ATG è almeno in parte identico a
quello della procedura pendente dinanzi alla CFS – detta autorità, che ha
già emanato una decisione cresciuta in giudicato, dovendo verificare se
per il Cantone Ticino sono derivati dei vantaggi, non ancora da lui indenniz-
zati ad ATG, che riducano l’importo del risarcimento spettategli oppure che
lo superino –, il cui esito avrà un influsso sulla procedura dinanzi ad esso.
In tali circostanze, l’UFT ha indicato di non voler discutere con la CFS in
merito alla competenza e all’ordine temporale delle procedure, sancendo
che non sarebbe entrato nel merito della domanda di risarcimento dell’ATG
ex art. 40 cpv. 2 Lferr fino al passaggio in giudicato della decisione della
CFS sulla domanda di risarcimento ex art. 26 LEspr presentata dal
Cantone Ticino e dalla Confederazione svizzera.
G.
Avverso la succitata decisione dell’UFT, l’ATG (di seguito: ricorrente) ha
presentato ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo federale con scritto
19 giugno 2015. In sunto, essa invoca un diniego di giustizia, nella misura
in cui l’UFT ha sospeso la procedura in attesa della decisione della CFS e
rifiutato di entrare nel merito della sua domanda di risarcimento, rispettiva-
mente di emanare una decisione al riguardo e di pronunciarsi sulla sua
competenza, così come da lei postulato. Tale sospensione sarebbe infatti
ingiustificata e le arrecherebbe un pregiudizio irreparabile, in quanto la
stessa non farebbe che ritardare la decisione dell’UFT su delle questioni
per le quali esso potrebbe subito statuire, quale unica autorità competente
ai sensi dell’art. 40 cpv. 2 Lferr, riducendo il dispendio di tempo e costi di
un’eventuale procedura di ricorso. La ricorrente postula dunque che il
Tribunale dichiari l’UFT – e non la CFS – quale autorità competente ai sensi
dell’art. 40 cpv. 2 Lferr per giudicare nel merito la controversia circa la
ripartizione delle spese relative al sottopasso della strada cantonale di
Camorino, in particolar modo per quanto concerne la determinazione dei
vantaggi e dei costi in rapporto alle modifiche richieste dalla controparte,
annullando la decisione di sospensione dell’UFT e rinviando la causa a
quest’ultimo affinché statuisca sulle spese in questione.
H.
Con scritto 13 agosto 2015, l’UFT ha postulato il rigetto del ricorso, per
quanto ricevibile, riconfermandosi nella propria decisione. In sostanza,
esso ha ribadito di non contestare né la sua competenza, né quella della
CFS. Poiché l’oggetto del contenzioso dinanzi ad esso è almeno in parte
A-3893/2015
Pagina 5
identico a quello della procedura pendente dinanzi alla CFS, in assenza di
regole sull’ordine cronologico da seguire in merito alle due predette proce-
dure, l’UFT ritiene opportuno attendere che la decisione della CFS passi in
giudicato, prima di eventualmente statuire sulle richieste della ricorrente.
I.
Con scritto 3 settembre 2015, il Cantone Ticino (di seguito: controparte) ha
postulato (1) in via pregiudiziale e principale che il ricorso venga dichiarato
irricevibile e (2) in via subordinata che il ricorso venga respinto, per quanto
ricevibile. In sunto, essa ritiene che la decisione dell’UFT non sia una
decisione impugnabile dinanzi al Tribunale amministrativo federale.
Contestando la competenza dell’UFT per statuire nel merito della
controversia, non solo esso sottolinea che l’oggetto del contendente
sarebbe in parte identico – la ricorrente avendo opposto richieste per
5'946'480 franchi alle sue di 1'306'823.45 franchi –, ma inoltre rileva come
la ricorrente non abbia a suo tempo impugnato la decisione della CFS, con
cui quest’ultima si è dichiarata competente.
J.
Con osservazioni 30 novembre 2015, la ricorrente ha in sostanza ribadito
quanto già asserito nel proprio ricorso. Senza contestare la competenza
della CFS per quanto concerne i maggiori costi di manutenzione del nuovo
manufatto, esso ritiene tuttavia che vadano dapprima chiariti gli eventuali
vantaggi derivanti per la controparte al fine di stabilire la ripartizione dei
costi ai sensi dell’art. 40 cpv. 2 Lferr, elemento di competenza dell’UFT. In
tale contesto, la ricorrente ritiene che cronologicamente dovrebbe
intervenire dapprima la decisione dell’UFT e poi quella della CFS.
K.
Ulteriori fatti e argomentazioni verranno ripresi, per quanto necessari, nei
considerandi in diritto del presente giudizio.
A-3893/2015
Pagina 6

Diritto:
1.
Il Tribunale amministrativo federale giudica i ricorsi contro le decisioni ai
sensi dell’art. 5 PA, emanate dalle autorità menzionate all’art. 33 LTAF,
riservate le eccezioni di cui all’art. 32 LTAF (cfr. art. 31 LTAF). La procedura
dinanzi allo scrivente Tribunale è retta dalla PA, in quanto la LTAF non
disponga altrimenti (cfr. art. 37 LTAF).
Esso esamina d’ufficio e con pieno potere di cognizione la questione a
sapere se sono adempiuti i presupposti processuali e se si deve entrare
nel merito del ricorso (cfr. DTAF 2007/6 consid. 1 con rinvii; sentenze del
TAF A-2582/2016 del 12 luglio 2016 consid. 1; A-6258/2013 del
28 gennaio 2014 consid. 1.1; B-8563/2010 del 15 febbraio 2013
consid. 1.1).
1.1 In concreto, il Tribunale amministrativo federale deve innanzitutto
accertare d’ufficio la sua competenza (cfr. art. 7 PA).
1.1.1 L’UFT è un’autorità ai sensi dell’art. 33 lett. d LTAF, sicché le sue
decisioni emanate nell’ambito della procedura di contestazione delle spese
di cui all’art. 40 Lferr, quali decisioni ai sensi dell’art. 5 PA – su riserva
dell’art. 32 LTAF, qui tuttavia non rilevante – sono di principio impugnabili
dinanzi al Tribunale amministrativo federale.
Ciò premesso, nel caso in disamina si tratta di stabilire se l’atto impugnato
dalla ricorrente con ricorso 18 maggio 2015 ed emanato dall’UFT
nell’ambito della procedura di cui all’art. 40 Lferr costituisce una decisione
ex art. 5 PA soggetta a ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo federale
ai sensi degli artt. 44 segg. PA.
1.1.2 Giusta l’art. 5 cpv. 1 PA, sono decisioni i provvedimenti delle autorità
nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti (a) la
costituzione, la modificazione o l’annullamento di diritti o di obblighi; (b)
l’accertamento dell’esistenza, dell’inesistenza o dell’estensione di diritti o
di obblighi; (c) il rigetto o la dichiarazione d’inammissibilità d’istanze dirette
alla costituzione, alla modificazione, all’annullamento o all’accertamento di
diritti o di obblighi. L’art. 5 cpv. 2 PA precisa che sono decisioni anche
quelle in materia d’esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b PA), le decisioni
incidentali (artt. 45 e 46 PA), le decisioni su opposizione (art. 30 cpv. 2
lett. b e art. 74 PA), le decisioni su ricorso (art. 61 PA), le decisioni in sede
di revisione (art. 68 PA) e l’interpretazione (art. 69 PA). L’art. 5 cpv. 3 PA
A-3893/2015
Pagina 7
sottolinea che le dichiarazioni di un’autorità che rifiuta o solleva pretese da
far valere mediante azione non sono invece considerate decisioni.
1.1.3 Di principio, le decisioni finali soggiacciono a ricorso (art. 44 PA). Le
decisioni incidentali sono anch’esse soggette a ricorso, nella misura in cui
sono adempiuti i presupposti di cui agli artt. 45 e 46 PA.
Sono decisioni finali le decisioni che pongono fine alla procedura. Sono
invece decisioni incidentali quelle prese nel corso della procedura e che
costituiscono soltanto una tappa verso la decisione finale, sicché non met-
tono fine alla procedura. Le decisioni incidentali possono avere per oggetto
sia questioni d’ordine procedurale, sia questioni di merito, giudicate preli-
minarmente alla decisione finale (cfr. DTF 136 V 131 consid. 1.1.2; 133 V
477 consid. 4.1.3 con rinvii; 132 III 785 consid. 2; ADELIO SCOLARI, Diritto
amministrativo, Parte generale, 2002, n. 787; THIERRY TANQUEREL, Manuel
de droit administratif, 2011, n. 828; PIERMARCO ZEN-RUFFINEN, Droit admi-
nistratif, Partie générale et éléments de procédure, 2a ed. 2013, n. 528 e
n. 533; FELIX UHLMANN/SIMONE WÄLLE-BÄR, in: Waldmann/Weissenberger
[ed.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2a ed. 2016, [di
seguito: Praxiskommentar WvVG], n. 3 segg. ad art. 45 PA; ANDRÉ
MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem
Bundesverwaltungsgericht, 2a ed. 2013, n. 2.41 segg.). Ciò è ad esempio
il caso delle decisioni circa l’anticipo spese, l’accesso agli atti, l’assunzione
delle prove, la competenza, la ricusa, l’effetto sospensivo, l’assistenza
giudiziaria, le misure provvisionali, ecc. (cfr. UHLMANN/WÄLLE-BÄR,
Praxiskommentar WvVG, n. 9 ad art. 45 PA).
Giusta l’art. 46 cpv. 1 PA le decisioni incidentali – eccetto quelle concer-
nenti la competenza e la ricusa impugnabili ex lege ai sensi dell’art. 45 PA
– sono soggette a ricorso solo se (a) tali decisioni possono causare un
pregiudizio irreparabile o (b) l’accoglimento del ricorso comporterebbe
immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una proce-
dura probatoria defatigante e dispendiosa. Giusta l’art. 46 cpv. 2 PA, se un
ricorso non è ammissibile in virtù del cpv. 1 o non è stato interposto, le
decisioni incidentali possono essere impugnate soltanto mediante ricorso
contro la decisione finale in quanto influiscano sul contenuto della stessa
(cfr. DTAF 2009/42 consid. 1.1; sentenze del TAF A-2582/2016 del
12 luglio 2016 consid. 1.3.1 con rinvii; A-4353/2010 del 28 settembre 2010
consid. 1.5 con rinvii; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., n. 2.43 segg.;
UHLMANN/WÄLLE-BÄR, Praxiskommentar VwVG, n. 1 ad art. 45 PA, n. 3
segg. ad art. 46 PA; ZEN-RUFFINEN, op. cit., n. 534 segg.).
A-3893/2015
Pagina 8
Secondo la prassi del Tribunale, il pregiudizio irreparabile ai sensi
dell’art. 46 cpv. 2 lett. a PA non dev’essere per forza di natura giuridica. Un
semplice pregiudizio di fatto, segnatamente economico, di un certo rilievo
è infatti sufficiente affinché venga riconosciuta la sussistenza di un pregiu-
dizio irreparabile. La causa di tale pregiudizio deve risiedere nella stessa
decisione incidentale, il suo carattere irreparabile generalmente nel svan-
taggio che il ricorrente subirebbe qualora dovesse attendere la decisione
finale per poter impugnare detta decisione incidentale. In altri termini, il
ricorrente deve avere un interesse degno di protezione a che la decisione
incidentale venga immediatamente annullata o modificata, senza dover
attendere di poter impugnare la decisione finale (cfr. sentenza del TAF A-
2582/2016 del 12 luglio 2016 consid. 1.3.2 con rinvii; BENOÎT BOVAY, Procé-
dure administrative, 2a ed. 2015, pag. 475 seg.). Ciò indicato, incombe al
ricorrente l’onere di allegare e dimostrare che la decisione incidentale è
suscettibile di causargli un pregiudizio irreparabile, a meno che tale
eventualità appaia evidente di primo acchito (cfr. DTF 136 IV 92 consid. 4
con rinvii; sentenza del TF 5A_855/2011 del 24 febbraio 2012 consid. 1.2;
sentenza del TAF A-2582/2016 del 12 luglio 2016 consid. 1.3.2 con rinvii).
Nel caso dell’art. 46 lett. b PA, l’accoglimento del ricorso deve condurre
all’immediata pronuncia di una decisione finale e permettere di evitare una
procedura probatoria dispendiosa e defaticante. La prima delle due
predette condizioni cumulative è data, allorquando il Tribunale può porre
un termine alla procedura statuendo in maniera differente sulla questione
decisa nella decisione incidentale (cfr. DTF 133 III 629 consid. 2.4.1 con
rinvii). Nella valutazione della seconda condizione, ovvero del carattere
dispendioso o defaticante, va tenuto conto solo della procedura probatoria,
ciò che esclude gli altri elementi di una causa, quali l’esame delle questioni
di merito da parte delle parti e il tempo che impiega il Tribunale a statuire.
Qualora esso non sia manifesto, spetta al ricorrente dimostrare che
l’immediata pronuncia di una decisione finale permetterebbe di evitare una
procedura probatoria defatigante o dispendiosa (cfr. DTF 133 III 629
consid. 2.4.2 con rinvii; sentenza del TF 5A_331/2014 del 27 novembre
2014 consid. 2.2.2; BOVAY, op. cit., pag. 477).
1.1.4 L’art. 46a PA prevede altresì la possibilità di ricorrere allorquando
difetta una decisione ai sensi dell’art. 5 PA, nel caso in cui l’autorità adita
nega o ritarda ingiustamente l’emanazione di una tale decisione. In tal
caso, si tratta di un ricorso interposto per denegata giustizia.
Più in dettaglio, il principio di celerità è strettamente correlato al divieto di
incorrere in una denegata giustizia e in una ritardata giustizia. Il divieto del
A-3893/2015
Pagina 9
diniego di giustizia formale discende dall’art. 29 cpv. 1 Cost., giusta il quale
ogni persona ha diritto a che la propria causa sia decisa entro un termine
ragionevole. Tale garanzia costituzionale – sancita anche dall’art. 6 n. 1
CEDU – concerne sia la procedura giudiziaria che quella amministrativa
(cfr. sentenza del TAF A-3624/2012 del 7 maggio 2013 consid. 3.1.1).
Una denegata giustizia sussiste allorquando un’autorità si rifiuta di
emanare una decisione nonostante quest’ultima ne sia legalmente
obbligata. Di norma, v’è luogo di constatarla quando l’autorità rimane de
facto inattiva oppure quando all’interessato dà l’impressione di non
intendere dare seguito alla sua domanda (cfr. MARKUS MÜLLER, in:
Auer/Müller/Schindler [ed.], Kommentar zum Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren VwVG, 2008, [di seguito: Kommentar VwVG], n. 4
ad art. 46a PA, pag. 619). L’obbligo di pronunciarsi entro una scadenza
ragionevole impone all’autorità competente di statuire entro un limite che
risulti giustificato dalla natura del litigio e dall’insieme delle circostanze del
caso (cfr. DTF 135 I 265 consid. 4.4; 130 I 312 consid. 5.1 seg.; 117 Ia 193
consid. 1c; DTAF 2009/42 consid. 2.2; sentenza del TAF A-4689/2013 del
25 giugno 2014 consid. 9.2 con rinvii). Devono in particolare essere
considerati l’urgenza, l’ampiezza e le difficoltà del caso, il modo con il quale
è stato trattato dall’autorità, l’interesse delle parti e il loro comportamento
nella procedura (cfr. DTF 135 I 265 consid. 4.4; 130 I 312 consid. 5.1 seg.;
sentenza del TF 1C_131/2013 del 19 agosto 2013 consid. 4.2; ZEN-
RUFFINEN, op. cit., n. 344). Determinante in proposito è sapere se i motivi
che hanno condotto a ritardare la procedura o a negare il giudizio di merito
sono obiettivamente fondati; poco importa che la mora sia cagionata da
una negligenza dell’autorità o da altri fattori (cfr. DTF 103 V 190 considd. 3
e 5; sentenza del TAF A-3624/2012 del 7 maggio 2013 consid. 3.1.2). Le
conseguenze di un ritardo nello statuire si limitano alla constatazione da
parte del Tribunale della violazione del principio di celerità in ragione della
durata eccesiva della procedura.
1.1.5 In concreto, mediante l’atto qui impugnato l’UFT ha sancito la non
entrata nel merito della domanda di risarcimento del 16 febbraio 2015
inoltrata dalla ricorrente giusta l’art. 40 cpv. 2 Lferr nei confronti della
controparte e della Confederazione svizzera, fino al passaggio in giudicato
della decisione della CFS sulla domanda di risarcimento secondo l’art. 26
LEspr da loro presentata nei confronti della ricorrente. Di fatto, dopo aver
analizzato la sua competenza decisionale circa la domanda di risarcimento
formulata dalla ricorrente, l’UFT ha sospeso la procedura dinanzi ad esso,
in ragione della procedura di risarcimento parallela già pendente dinanzi
A-3893/2015
Pagina 10
alla CFS concernente in parte il medesimo oggetto (eccezione di
litispendenza).
Formalmente un tale atto – che non pone un termine alla procedura, bensì
la sospende in attesa del giudizio di un’altra autorità – costituisce una deci-
sione incidentale di sospensione della procedura ai sensi dell’art. 5 cpv. 2
PA (cfr. considd. 1.1.2 e 1.1.3 del presente giudizio). La decisione di
sospensione è una conseguenza diretta e necessaria della pendenza della
procedura presso la CFS, avente in parte per oggetto le medesime pretese
di risarcimento avanzate dalla ricorrente dinanzi all’UFT (cfr. consid. 3.4
segg. del presente giudizio). Nel contempo, con tale atto l’UFT ha
esaminato la propria competenza e rilevato la sussistenza di un’eccezione
di litispendenza, sicché la stessa concerne pure la competenza ai sensi
dell’art. 7 PA (cfr. consid. 1.1.3 del presente giudizio).
Visto quanto precede, essendo in discussione anche la competenza
dell’UFT, la decisione incidentale costituisce una decisione impugnabile
dinanzi al Tribunale amministrativo federale ai sensi dell’art. 45 cpv. 1 PA
(cfr. consid. 1.1.3 del presente giudizio). Poiché la ricorrente ha altresì
invocato un diniego di giustizia, per mancata pronuncia di una decisione
finale sulla domanda di risarcimento, lamentando pure il fatto che l’UFT
non abbia statuito né sulla sua competenza, né sull’ordine cronologico
delle due procedure di risarcimento secondo l’art. 40 cpv. 2 Lferr e l’art. 26
cpv. 3 Lespr, il suo gravame va inoltre esaminato dal punto di vista
dell’art. 46a PA (cfr. consid. 1.1.4 del presente giudizio). In tali circostanze,
la questione a sapere se le condizioni dell’art. 46 cpv. 1 PA – che la
ricorrente ritiene date nella fattispecie « [...] poiché, in caso di acco-
glimento delle sue pretese avanzate nei confronti del Cantone dinanzi
all’UFT, verrebbe a decadere, in virtù del principio di compensazione,
qualsiasi eventuale pretesa di risarcimento dei maggiori costi di manuten-
zione della controparte, ponendo fine alla ormai lunga, dispendiosa e
purtroppo inconcludente procedura pendente dinanzi alla CFS [...] »
(cfr. osservazioni 30 novembre 2015, pag. 2) – sono adempiute può
pertanto rimanere qui aperta. In definitiva, lo scrivente Tribunale – su
riserva di quanto indicato al consid. 1.3 in merito all’oggetto del litigio –
risulta competente per statuire nel merito della presente vertenza.
1.2 Per quanto attiene agli altri presupposti processuali, lo scrivente Tribu-
nale rileva come la legittimazione ricorsuale della ricorrente sia pacifica,
essendo la stessa destinataria della decisione impugnata e avente un
interesse a che la stessa venga qui annullata (art. 48 PA). Il suo ricorso è
A-3893/2015
Pagina 11
poi stato interposto tempestivamente (art. 20 segg., art. 50 PA), nel rispetto
delle esigenze di forma e di contenuto previste dalla legge (art. 52 PA).
1.3 Riguardo invece all’oggetto della presente procedura di ricorso,
occorre precisare quanto segue.
1.3.1 Nell’ambito della procedura di ricorso – come quella che in casu ci
occupa – possono essere esaminate solo le questioni su cui si è già
espressa in modo vincolante l’istanza precedente in forma di decisione
giusta l’art. 5 PA o le questioni che essa avrebbe dovuto trattare se la legge
fosse stata interpretata correttamente. Secondo la giurisprudenza e la
dottrina, il contenuto della decisione emanata – segnatamente il suo
dispositivo – delimita il possibile oggetto del litigio (cfr. DTF 133 II 35
consid. 2; sentenza del TAF A-8333/2010 del 29 aprile 2013 consid. 1.5
con rinvii; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., n. 2.7 segg.)
Per quanto riguarda un ricorso, sono invece le sue conclusioni a
determinarne la portata. Nella misura in cui esse vertono sull’annullamento
della decisione impugnata, l’oggetto del litigio e quindi del ricorso coincide
con quello della decisione impugnata. Possibile è però anche che la
decisione venga impugnata solo in parte. In questo caso, l’oggetto del litigio
è ridotto a tale parte (cfr. DTF 131 II 200 consid. 3.2; 130 II 530 consid. 2.2;
MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., n. 2.211 segg.; BOVAY, op. cit.,
pag. 554). Illecito è per contro che un ricorso tenti di mettere in discussione
più di quanto trattato nella decisione impugnata, quindi di estendere
l’oggetto del litigio, segnatamente mediante la formulazione di nuove o più
ampie conclusioni rispetto a quelle formulate in precedenza. Un tale agire
comporterebbe infatti una chiara lesione delle competenze funzionali delle
singole istanze (cfr. sentenza del TAF A-8333/2010 del 29 aprile 2013
consid. 1.5 con rinvii; BOVAY, op. cit., pag. 555).
1.3.2 Nel caso specifico, l’oggetto dell’impugnativa è una decisione
incidentale di sospensione della procedura in attesa del giudizio di un’altra
autorità, sicché l’esame dello scrivente Tribunale è circoscritto alla mera
questione a sapere se è a giusto titolo che l’autorità inferiore ha pronun-
ciato tale sospensione. In questo contesto, il Tribunale è in particolare
chiamato ad esaminare se l’UFT debba (o meno) statuire sulla richiesta di
risarcimento ex art. 40 cpv. 2 Lferr indipendentemente dal giudizio della
CFS sulla domanda di risarcimento formulata dalla controparte ex art. 26
cpv. 3 LEspr. Per contro, la decisione 24 luglio 2014 della CFS (cfr. atto
n. 30 dell’incarto prodotto dalla CFS [di seguito: inc. CFS]), con cui
quest’ultima si è dichiarata competente – già cresciuta in giudicato e non
A-3893/2015
Pagina 12
contestata dalla ricorrente – sfugge al suo esame. Ogni richiesta della ricor-
rente ivi afferente è dunque irricevibile. In particolare, la richiesta formulata
alla cifra 1 delle sue conclusioni ricorsuali – ovvero, di constatare che l’UFT,
e non la CFS, è competente per statuire nel merito delle sue pretese di
risarcimento ex art. 40 cpv. 2 Lferr – non può pertanto condurre in nessun
caso a rimettere in discussione la procedura pendente dinanzi alla CFS.
1.4 In definitiva, fatta eccezione per quanto indicato al consid. 1.3 che
precede, il ricorso è ricevibile in ordine e deve essere esaminato nel merito.
2.
2.1 Con ricorso al Tribunale amministrativo federale possono essere
invocati la violazione del diritto federale, l’accertamento inesatto o incom-
pleto di fatti giuridicamente rilevanti nonché l’inadeguatezza (cfr. art. 49 PA;
cfr. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., n. 2.149).
2.2 Lo scrivente Tribunale non è vincolato né dai motivi addotti (cfr. art. 62
cpv. 4 PA) né dalle considerazioni giuridiche della decisione impugnata, né
dalle argomentazioni delle parti (cfr. DTAF 2007/41 consid. 2; PIERRE
MOOR/ETIENNE POLTIER, Droit administratif, vol. II, 3a ed. 2011, no. 2.2.6.5,
pag. 300). I principi della massima inquisitoria e dell’applicazione d’ufficio
del diritto sono tuttavia limitati: l’autorità competente procede difatti sponta-
neamente a constatazioni complementari o esamina altri punti di diritto solo
se dalle censure sollevate o dagli atti risultino indizi in tal senso (cfr. DTF
122 V 157 consid. 1a; 121 V 204 consid. 6c; DTAF 2007/27 consid. 3.3).
3.
Nel caso in disamina – come già indicato in ingresso (cfr. consid. 1.3.2 del
presente giudizio) – ci si trova dinanzi a due domande di risarcimento in
rapporto alle spese di un sottopasso, in concreto un incrocio tra una strada
cantonale e una linea ferroviaria, inoltrate da due parti differenti dinanzi a
due autorità distinte e secondo due legislazioni differenti: la prima domanda
inoltrata dalla controparte dinanzi alla CFS ex art. 26 LEspr (procedura di
espropriazione), la seconda domanda inoltrata dalla ricorrente dinanzi
all’UFT ex art. 40 Lferr (procedura di contestazione).
In tale contesto, lo scrivente Tribunale è unicamente chiamato a stabilire
se è a giusto titolo che l’UFT – qui autorità inferiore – ha sospeso la
procedura circa la domanda di risarcimento ex art. 40 Lferr della ricorrente
in attesa del giudizio della CFS circa la domanda di risarcimento della
controparte ex art. 26 LEspr, rispettivamente se tale decisione di sospen-
sione sia costitutiva di un diniego di giustizia nei confronti della ricorrente.
A-3893/2015
Pagina 13
3.1 Una sospensione della procedura deve essere giustificata da motivi
sufficienti (cfr. DTAF 2009/42 consid. 2.2 con rinvii; sentenza del TAF A-
2013/2011 del 31 maggio 2011 consid. 1.2; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER,
op. cit., n. 3.14 segg.). Essa può essere presa in considerazione qualora
non si giustifichi, dal punto di vista dell’economia processuale, emanare
una decisione nell’immediato, in particolare nel caso in cui il giudizio
pronunciato in un altro litigio possa influenzare l’esito del processo
(cfr. art. 6 della legge del 4 dicembre 1947 di procedura civile federale [PC,
RS 273] in correlazione con l’art. 4 PA; DTF 123 II 1 consid. 2b; 122 II 211
consid. 3e; DTAF 2009/42 consid. 2.2 con rinvii; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜ-
HLER, op. cit., n. 3.15). La sospensione è parimenti ammessa allorquando
appare opportuna per altri motivi importanti, ma non deve tuttavia opporsi
a degli interessi pubblici e privati preponderanti (cfr. DTAF 2009/42 con-
sid. 2.2 con rinvii). La sospensione deve comunque rimanere l’eccezione
(cfr. DTF 130 V 90 consid. 5; 119 II 389 consid. 1b con rinvii; sentenza del
TF 8C_982/2009 del 5 luglio 2010 consid. 2.2; DTAF 2009/42 consid. 2.2
con rinvii). In particolare, il principio di celerità sancito dall'art. 29 Cost.
pone dei limiti alla sospensione di una procedura fino all’esito di un
procedimento parallelo a quest’ultima. Di regola, la decisione di sospensio-
ne rileva del potere di apprezzamento dell’autorità adita la quale procederà
alla ponderazione degli interessi delle parti, facendo prevalere, in caso di
dubbio, il principio della celerità del processo (cfr. DTF 133 III 139
consid. 6.1 con rinvii; 119 II 386 consid. 1b; sentenza del TF 1P.99/2002
del 25 marzo 2002 consid. 4.1; DTAF 2009/42 consid. 2.2 con rinvii).
Spetta dunque all’autorità adita valutare, da una parte, la necessità di
statuire in un termine ragionevole e, dall’altra, il rischio di emanare delle
decisioni contraddittorie. Il carattere ragionevole della durata di un procedi-
mento si valuta secondo le circostanze della causa e tenuto conto in
particolare della sua complessità, del comportamento dell’interessato e di
quello delle autorità competenti (cfr. sentenze del TF 6S.37/2006 dell'8 giu-
gno 2006 consid. 2.1.2; 1P.99/2002 del 25 marzo 2002 consid. 4.1 con
rinvii; DTAF 2009/42 consid. 2.2 con rinvii).
In concreto, si tratta dunque di stabilire se il giudizio della CFS può avere
un influsso determinante su quello dell’UFT, ciò che giustificherebbe la
sospensione pronunciata dall’autorità inferiore. Per rispondere a tale
quesito, occorre determinare se l’oggetto delle domande di risarcimento in
questione sia almeno in parte lo stesso, ciò che implica di stabilire a priori
il quadro legale applicabile alle domande di risarcimento delle spese
relative alla costruzione, alla modifica e alla manutenzione di un incrocio
tra una strada cantonale e una linea ferroviaria, delimitando la competenza
dell’UFT rispetto a quella della CFS.
A-3893/2015
Pagina 14
3.2 In virtù dei principi di coordinamento istituiti con l’entrata in vigore il
1° gennaio 2000 della legge federale del 18 giugno 1999 sul coordinamen-
to e la semplificazione delle procedure d’approvazione dei piani (LCoord,
RU 1999 3071), l’autorità d’approvazione dei piani, in qualità di autorità
unica, controlla il rispetto della legislazione federale pertinente nel suo
insieme, mediante in particolare la consultazione delle autorità specializza-
te normalmente competenti per applicare le legislazioni particolari – e
numerose – che possono essere applicabili ai progetti d’infrastrutture. Essa
decide non solo sulla compatibilità del progetto alla legislazione federale,
ma pure sull’espropriazione. Per contro, la determinazione dell’indennità
per espropriazione formale spetta alla Commissione federale di stima del
circondario competente (cfr. Messaggio del 25 febbraio 1998 concernente
la legge federale sul coordinamento e la semplificazione delle procedure
d’approvazione dei piani, FF 1998 II 2029, 2038 [di seguito: Messaggio
LCoord]; cfr. parimenti sentenze del TAF A-3197/2014 del 22 febbraio 2016
consid. 3.1; A-6547/2011 del 22 ottobre 2013 consid. 3.3; A-4988/2010 del
16 novembre 2011 consid. 3.3).
3.3 La legislazione in materia ferroviaria prevede una regolamentazione
speciale per quanto concerne gli incroci tra strade pubbliche e ferrovie,
sotto la sezione 8 « Incroci tra strade pubbliche e ferrovie » del capitolo 2
« Imprese ferroviarie » della Lferr. In virtù dell’art. 24 Lferr, la procedura
d’approvazione dei piani relativi alla costruzione, alla modificazione e allo
spostamento di incroci tra ferrovie e strade pubbliche o private è di
competenza dell’UFT e soggiace agli artt. 18-18i e 18m Lferr.
La questione della ripartizione delle spese in rapporto alla costruzione, la
modifica, lo spostamento, il rinnovo o la manutenzione di un incrocio tra
una strada pubblica e una linea ferroviaria è invece disciplinata dagli
artt. 25-35 Lferr. In virtù dell’art. 40 cpv. 2 Lferr, in linea di principio, le
controversie concernenti la ripartizione di dette spese è anch’essa di
competenza dell’UFT. Secondo la prassi dell’UFT, quest’ultimo statuisce
sulle spese indipendentemente dal fatto che l’istanza riguardi un manufatto
la cui approvazione dei piani è già stata rilasciata o è ancora pendente
(cfr. decisione impugnata, pag. 2; decisioni dell’UFT del 18 agosto 2006
[punto II/A/2; spese ex art. 19 Lferr] e del 22 settembre 2000 [punto II/B/1],
in: http://www.bav.admin.ch > diritto > decisioni concernenti la ripartizione
delle spese [art.40 Lferr], consultato il 07.09.2016).
3.3.1 Più nel dettaglio, gli artt. 25-35 Lferr si fondano sul principio secondo
cui la ferrovia e la strada sono due vie di comunicazione pubbliche di
uguale importanza, sicché vanno prese in considerazione in maniera
A-3893/2015
Pagina 15
equivalente (« Ebenbürtigkeitsprinzip »; DTAF 2013/53 consid. 6; 2011/12
consid. 7.2; cfr. Messaggio del 3 febbraio 1956 concernente il progetto di
legge sulle ferrovie, FF 1956 I 205, 243, ed. francese, BBl 1956 I 213, 246,
ed. tedesca [ed. italiana inesistente; di seguito: Messaggio Lferr];
intervento HAEFELIN, Boll. Sten. 1957 CS 153, 155; intervento BRATSCHI,
Boll. Sten. 1957 CN 703, 719). Detto principio ha per corollario il principio
di causalità (« eisenbahnrechtliches Verursacherprinzip ») inscritto in
particolare agli artt. 25 cpv. 1 e 26 Lferr, secondo cui colui che esige o
provoca un cambiamento dello stato esistente, deve sopperire alle spese
cagionate da tale cambiamento (cfr. sentenza del TF 2A.80/1999 del
5 gennaio 2000 consid. 4c; DTAF 2013/53 consid. 5.1; 2011/12 con-
sid. 7.1; sentenza del TAF A-5896/2007 del 19 maggio 2009 consid. 3.1;
Messaggio Lferr, FF 1956 I 205, 243 segg., ed. francese, BBl 1956 I 213,
246 segg., ed. tedesca; ENRICO RIVA, Kostentragung für den Unterhalt und
die Erneuerung von Kreuzungsbauwerken Schiene-Strasse, ZBl 94/1993,
pag. 333 segg., pag. 337; PIERRE TSCHANNEN/THOMAS LOCHER, Droit
public de l’organisation – responsabilité des collectivités publiques –
fonction publique/Annuaire 2011, 2012, pag. 73).
3.3.2 In tale ottica, l’art. 25 cpv. 1 Lferr (costruzione nuovi incroci) prevede
che se una nuova linea ferroviaria, destinata al traffico pubblico, incrocia
una strada pubblica o se una nuova strada pubblica incrocia una linea
ferroviaria, il proprietario della nuova via di comunicazione deve sopperire
alle spese cagionate da tutti gli impianti nel luogo d’incrocio.
L’art. 26 cpv. 1 Lferr (modifiche di incroci esistenti) prevede invece che se
un passaggio a livello deve essere sostituito con un sotto o soprappas-
saggio, oppure deve essere soppresso a causa dello spostamento della
strada, le spese cagionate da tutti i cambiamenti agli impianti ferroviari o
stradali sono a carico (lett. a) dell’impresa ferroviaria se la modifica è
richiesta soprattutto dalle esigenze del traffico ferroviario; (lett. b) dei
proprietari della strada se la modifica è richiesta soprattutto dalle esigenze
del traffico stradale. Per tutte le altre modificazioni eseguite a un incrocio,
compreso l’adeguamento e il miglioramento degli impianti di sicurezza,
l’art. 26 cpv. 2 Lferr sancisce che l’impresa ferroviaria e il proprietario della
strada devono sopperire alle spese cagionate da tutti i cambiamenti agli
impianti ferroviari e stradali nella misura in cui le modificazioni sono
richieste dallo sviluppo del traffico su l’una o l’altra di queste vie di
comunicazione (cfr. sentenza del TF 2A.80/1999 del 5 gennaio 2000
consid. 4c; DTAF 2013/53 consid. 5.1; 2011/12 consid. 7.1; sentenze del
TAF A-5896/2007 del 19 maggio 2009 consid. 3.1; A-5867/2007 del
27 ottobre 2008 consid. 4.1).
A-3893/2015
Pagina 16
3.3.3 Il principio di causalità è temperato dal principio dell’imputazione dei
vantaggi (« Vorteilsanrechnungsprinzip »), concretizzato dall’art. 27 cpv. 1
Lferr, secondo cui, in ogni caso, ciascuna delle parti deve partecipare alle
spese nella misura in cui trae vantaggi dalla modificazione delle condizioni
(cfr. sentenza del TF 2A.80/1999 del 5 gennaio 2000 consid. 4c; DTAF
2013/53 consid. 5.1; 2011/12 consid. 7.2 con rinvii; sentenza del TAF A-
5896/2007 del 19 maggio 2009 consid. 3.1). Il cpv. 2 di detta norma precisa
che la parte, che, nell’interesse di uno stabile miglioramento o di una
ulteriore sistemazione dei suoi impianti, pone speciali esigenze, deve
sopperire da sola alle maggiori spese nel luogo d’incrocio (cfr. RIVA, op. cit.,
pag. 337; TSCHANNEN/LOCHER, op. cit., pag. 74 segg.).
3.3.4 In virtù dell’art. 29 Lferr (manutenzione e rinnovamento incroci), gli
artt. 25 a 28 Lferr sono applicabili per analogia alle spese cagionate dai
lavori di manutenzione e di rinnovamento e da tutte le misure temporanee
e permanenti prese allo scopo di prevenire infortuni nei luoghi d’incrocio,
comprese quelle causate dal servizio degli impianti destinati a tale scopo
(cfr. sentenza del TF 2A.80/1999 del 5 gennaio 2000 consid. 4c; DTAF
2013/53 consid. 5.1; 2011/12 consid. 7.1; sentenze del TAF A-5896/2007
del 19 maggio 2009 consid. 3.1; A-5867/2007 del 27 ottobre 2008
consid. 4.1; intervento HAEFELIN, Boll. Sten. 1957 CS 153, 158; intervento
BRATSCHI, Boll. Sten. 1957 CN 703, 720; RIVA, op. cit., pag. 336).
3.3.5 Giusta l’art. 32 Lferr, le parti possono altresì convenire di derogare
alle regole di cui agli artt. 25 a 31 Lferr, concludendo delle convenzioni che
disciplinano diversamente la ripartizione delle spese. In tal caso, le
predette norme non sono applicabili alla convenzione (cfr. sentenze del
TAF A-5896/2007 del 19 maggio 2009 consid. 3.1; A-5867/2007 del
27 ottobre 2008 consid. 4.1).
3.3.6 Da quanto precede, risulta che la Lferr regola la ripartizione delle
spese circa la costruzione, la modifica, la manutenzione e il rinnovo di un
incrocio tra strada pubblica e linea ferroviaria, sia che si tratti di un nuovo
incrocio o di un incrocio esistente. Secondo la Lferr la nozione di « spese »
è dunque piuttosto ampia, nella misura in cui ingloba tutte le spese cagio-
nate da tutti gli impianti nel luogo dell’incrocio ferroviario (costruzione,
modifica, manutenzione, risanamento, ecc.). In altri termini, il sistema Lferr
permette di stabilire – secondo il principio di causalità – in maniera
proporzionata a chi vanno imputate le spese di un incrocio e in che misura,
tenendo conto dei vantaggi derivanti per tutti gli impianti ivi localizzati.
A-3893/2015
Pagina 17
3.4 Diversamente dalla legislazione in materia ferroviaria, quella in materia
di espropriazione non prevede alcuna regolamentazione speciale circa la
ripartizione delle spese in rapporto agli incroci tra strada e ferrovia. L’unica
disposizione riguardante le spese è costituita dall’art. 26 cpv. 1 LEspr,
concernente il caso particolare della costruzione da parte dell’espropriante
di nuovi impianti conformemente all’art. 7 LEspr in sostituzione o comple-
tamento delle opere già esistenti. Tale norma disciplina – oltre ai nuovi
rapporti di proprietà tra nuovo e vecchio impianto – le maggiori spese di
manutenzione cagionate dal nuovo impianto. In virtù dell’art. 26 cpv. 3
LEspr, è di principio la CFS a decidere sulle contestazioni che possono
sorgere a questo proposito.
3.4.1 Vista la stretta correlazione tra l’art. 26 cpv. 1 LEspr e l’art. 7 LEspr,
tali norme vanno interpretate e applicate congiuntamente.
Orbene, anche l’interpretazione di disposizioni del diritto pubblico si basa
sui metodi usuali di interpretazione delle norme di legge, ovvero l'interpre-
tazione letterale, sistematica, teleologica e storica (cfr. MOSER/BEU-
SCH/KNEUBÜHLER, op. cit., n. 2.180 segg.). Per prassi costante (cfr. DTF
137 V 273 consid. 4.2) la legge è da interpretare in primo luogo procedendo
dalla sua lettera (interpretazione letterale). Tale interpretazione si fonda sul
significato letterale, il senso del termine e l’uso che viene fatto del mede-
simo nella lingua (cfr. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., n. 2.183), le
tre versioni linguistiche essendo, di principio, equivalenti (cfr. DTF 135 IV
113 consid. 2.4.2 con rinvii). Tuttavia, se il testo non è perfettamente chiaro,
se più interpretazioni del medesimo sono possibili, deve essere ricercata
la vera portata della norma, prendendo in considerazione tutti gli elementi
d’interpretazione, in particolare lo scopo della disposizione, il suo spirito
nonché i valori sui quali essa trova fondamento (interpretazione
teleologica). Pure di rilievo è il senso che essa assume nel proprio contesto
(interpretazione sistematica; cfr. DTF 135 II 78 consid. 2.2; 135 V 153
consid. 4.1; 134 I 184 consid. 5.1; 134 II 249 consid. 2.3). I lavori
preparatori, segnatamente laddove una disposizione non è chiara oppure
si presta a diverse interpretazioni, costituiscono un mezzo valido per
determinarne il senso ed evitare così di incorrere in interpretazioni erronee
(interpretazione storica). Soprattutto nel caso di disposizioni recenti, la
volontà storica dell’autore della norma non può essere ignorata se ha
trovato espressione nel testo oggetto d’interpretazione (cfr. DTF 134 V 170
consid. 4.1 con rinvii). Occorre prendere la decisione materialmente
corretta nel contesto normativo, orientandosi verso un risultato soddi-
sfacente sotto il profilo della ratio legis. Il Tribunale federale non privilegia
un criterio d’interpretazione in particolare; per accedere al senso di una
A-3893/2015
Pagina 18
norma preferisce, pragmaticamente, ispirarsi a un pluralismo interpretativo
(cfr. DTF 135 III 483 consid. 5.1). Se sono possibili più interpretazioni, dà
la preferenza a quella che meglio si concilia con la Cost. (cfr. DTF 131 II
562 consid. 3.5; 131 II 710 consid. 4.1; 130 II 65 consid. 4.2). In ogni caso,
giusta l’art. 190 Cost., sia il Tribunale federale che il Tribunale ammini-
strativo federale sono tenuti ad applicare le leggi federali (cfr. [tra le tante]
sentenze del TAF A-5028/2013 del 12 maggio 2014 consid. 4.1.4.1; A-
817/2013 del 7 ottobre 2013 consid. 4.6 con rinvii).
3.4.2 Giusta l’art. 26 cpv. 1 LEspr gli impianti nuovi costruiti dall’espro-
priante conformemente all’art. 7 LEspr, che sostituiscono o completano
opere già esistenti, passano, salvo contrario accordo, in proprietà di colui
al quale appartenevano queste ultime. L’espropriante risponde delle
maggiori spese cagionate dalla manutenzione dei nuovi impianti, in quanto
non siano compensate da vantaggi derivanti da essi impianti.
Da quanto precede risulta che la prima fase del capoverso 1 regola i nuovi
rapporti di proprietà in rapporto a nuovi impianti ai sensi dell’art. 7 LEspr,
mentre la seconda frase le relative maggiori spese di manutenzione. Ciò
premesso, dal tenore letterario emerge che detta norma disciplina
unicamente le « maggiori spese cagionate dalla manutenzione dei nuovi
impianti » ponendole a carico dell’espropriante (« Der Enteigner hat für
eine aus ihrem Unterhalte sich ergebende Mehrbelastung Schadenersatz
zu leisten [...] »; « L'expropriant répond des frais supplémentaires
occasionnés par l'entretien des installations nouvelles [...] »), sicché sono
escluse le relative spese di costruzione, di modifica, di risanamento, ecc.
Non si tratta delle maggiori spese di manutenzione di un qualsiasi nuovo
impianto, bensì unicamente di quelle degli impianti costruiti dall’espro-
priante conformemente all’art. 7 LEspr, ovvero in ossequio all’onere di
messa in sicurezza degli impianti di interesse pubblico a suo carico, così
come risulta dalle tre versioni linguistiche (cfr. art. 26 cpv. 1 prima frase
LEspr). Più nel dettaglio, in virtù dell’art. 7 cpv. 1 LEspr anche i fondi di
proprietà di enti pubblici appartenenti al patrimonio amministrativo o di uso
pubblico possono essere oggetto di espropriazione. Quale presupposto
all’espropriazione, l’art. 7 cpv. 2 LEspr impone all’espropriante di prendere
tutti i provvedimenti necessari ad assicurare l’uso dell’opera pubblica, ove
sia richiesto dall'interesse pubblico. Per finire, l’art. 7 cpv. 3 LEspr, pone
all’espropriante l’obbligo di eseguire gli impianti atti a mettere il pubblico e
i fondi vicini al riparo dai pericoli e dagli inconvenienti che siano necessa-
riamente connessi con l’esecuzione e l’esercizio della sua impresa e che
non debbano essere tollerati secondo le regole sui rapporti di vicinato.
A-3893/2015
Pagina 19
Per quanto concerne l’art. 7 cpv. 2 LEspr, lo scrivente Tribunale rileva come
la giurisprudenza abbia già avuto modo di precisare che detta norma
corrisponde a quanto previsto all’art. 19 cpv. 1 Lferr, secondo cui l’impresa
ferroviaria deve in particolare prendere tutte le misure per garantire la
sicurezza della costruzione e dell’esercizio della ferrovia e per evitare che
persone o cose siano esposte a pericolo (misure di sicurezza; cfr. DTF 131
II 420 considd. 3.5 e 4.1 con rinvii, in: JdT 2016 I pag. 649 segg. e RDAF
2006 I pag. 703). In tale particolare contesto, è stato sancito che sulla
natura e la portata delle necessarie misure di sicurezza deve pronunciarsi
la competente autorità d’approvazione dei piani chiamata a statuire sulle
opposizioni al progetto. La ripartizione delle spese non deve necessaria-
mente essere oggetto di una procedura distinta, potendo intervenire già
nell’ambito della procedura d’approvazione dei piani. Per contro, è
ammesso che la questione circa la ripartizione dei costi venga decisa nella
procedura di contestazione (art. 40 cpv. 2 Lferr), mentre quella circa la
stima degli eventuali danni residui e dei maggiori costi di manutenzione
nella procedura d’espropriazione dinanzi alla competente CFS (cfr. art. 26
cpv. 2 LEspr; già citato DTF 131 II 420 considd. 3.5 e 4.1 con rinvii;
sentenza del TF 1E.7/2004 del 13 luglio 2004 consid. 4; sentenza del TAF
A-4632/2012 dell’11 giugno 2013 consid. 4).
Tra le maggiori spese di manutenzione e la costruzione dei nuovi impianti
ex art. 7 LEspr deve sussistere un nesso di causalità naturale e adeguato:
le maggiori spese sono a carico dell’espropriante se « cagionate » dalla
manutenzione dei nuovi impianti (« aus ihrem Unterhalte »; « occasionnés
par l’entretien »). Il nesso di causalità conferma che l’art. 26 cpv. 1 LEspr
concerne unicamente le maggiori spese di manutenzione dei nuovi impianti
costruiti ex art. 7 LEspr (cfr. in merito al nesso casuale, consid. 3.4.4 del
presente giudizio). Giusta l’art. 26 cpv. 1 LEspr, l’espropriante può poi com-
pensare i maggiori costi di manutenzione con i vantaggi derivanti all’espro-
priato (« [...] soweit dieser Schaden nicht durch Vorteile aufgewogen wird,
die aus der Neuanlage entstehen »; « [...] dans la mesure où ils ne sont
pas compensés par des avantages résultant de ces installations »).
3.4.3 Dal punto di vista della sistematica della legge, l’art. 7 LEspr si trova
sotto il capitolo I denominato « diritto d’espropriazione », nella misura in cui
pone delle limitazioni di diritto pubblico e di diritto di vicinato all’espropria-
zione stessa da parte dell’espropriante. L’art. 26 LEspr si trova invece sotto
il capitolo II denominato « Indennità », in quanto contempla le obbligazioni
dell’espropriante connesse al suo obbligo di risarcimento in rapporto
all’espropriazione ai sensi dell’art. 19 LEspr (cfr. Messaggio del 21 giugno
1926 accompagnante il Progetto di una legge federale sull’espropriazione,
A-3893/2015
Pagina 20
FF 1926 I 391, 431 segg. [di seguito: Messaggio LEspr]). Dalla sistematica
della legge, risulta dunque che l’importo dovuto dall’espropriante all’espro-
priato ex art. 26 cpv. 1 LEspr è un’indennità d’espropriazione in rapporto
alle maggiori spese di manutenzione di un nuovo impianto ex art. 7 LEspr,
ma non le relative spese di costruzione o di modifica. Tale interpretazione
trova conferma nelle deliberazioni dell’Assemblea federale, ove si parla di
indennità in rapporto all’aumento delle spese di manutenzione (cfr. inter-
venti STRÄULI-WINTERTHUR e PILET-GOLAZ, Boll. Sten. 1928 CN 611, 641;
intervento DIETSCHI, Boll. Sten. 1929 CS 173, 186).
3.4.4 Dal punto di vista storico e teleologico, dal Messaggio emerge altresì
che l’art. 26 LEspr « [...] risale ad un suggerimento delle Ferrovie federali
alludenti all’esistenza d’un bisogno pratico di delineare dettagliatamente
nella legge i rapporti di proprietà e manutenzione dei nuovi impianti costruiti
a salvaguardia degli interessi pubblici ed a quelli che li hanno sostituiti (al
quale possono entrare in conto eziandio i provvedimenti di sostituzione di
cui all’art. 7 [LEspr]) [...] ». In origine, il legislatore aveva sancito che « [...]
[il] danno derivante dalle aumentate spese di manutenzione dev’essere
risarcito dall’espropriante che le ha difatti cagionate con l’espropriazione. Il
fatto che all’espropriante viene data la possibilità di compensare questi
danni con dei vantaggi procacciati dalle nuove installazioni è la conseguen-
za dell’idea enunciata nel Progetto al suo art. 19. Per la determinazione del
danno il Progetto ha – conformemente alla sua tendenza fondamentale [...]
– designato come autorità competente in prima istanza la Commissione di
stima [...] » (cfr. Messaggio LEspr, FF 1926 I 391, 431 segg.; HEINZ
HESS/HEINRICH WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, Vol. I, 1986,
n. 4 ad art. 26 LEspr).
Quanto precede conferma l’interpretazione letteraria e sistematica, nella
misura in cui l’art. 26 LEspr concerne l’indennizzo delle maggiori spese di
manutenzione cagionate dalla costruzione di un nuovo impianto ex art. 7
LEspr. Ciò precisato, emerge altresì che dal punto di vista del diritto
espropriativo il maggior costo di manutenzione costituisce un danno per il
quale deve essere versato un indennizzo. Orbene, per « danno » ai sensi
della LEspr, va inteso un pregiudizio per il quale sussiste un nesso di
causalità naturale e adeguata con la soppressione, la modifica, il trasferi-
mento del diritto espropriato (cfr. PIERRE MOOR, Droit administratif, Vol. III,
1992, pag. 415; PIERMARCO ZEN-RUFFINEN/CHRISTINE GUY-ECABERT,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, n. 1137). In
casu, tale nesso di causalità deve per l’appunto sussistere tra la costruzio-
ne del nuovo impianto ai sensi dell’art. 7 LEspr e l’aumento delle spese di
A-3893/2015
Pagina 21
manutenzione (cfr. consid. 3.4.2 del presente giudizio: maggiori spese
« cagionate » dalla manutenzione dei nuovi impianti).
Nella determinazione dell’indennità ai sensi dell’art. 26 cpv. 1 LEspr va poi
tenuto conto dell’art. 19 LEspr, e meglio dei vantaggi derivanti per l’espro-
priato dalla costruzione del nuovo impianto ex art. 7 LEspr, quale correttivo
del calcolo (cfr. Messaggio LEspr, FF 1926 I 391, 425 segg.). Non va infatti
dimenticato che l’indennizzo ai sensi della LEspr costituisce il corrispettivo
per la perdita patrimoniale subita dall’espropriato. Quest’ultimo non deve
pertanto essere né arricchito, né impoverito dall’espropriazione (cfr. MOOR,
op. cit., pag. 413; HESS/WEIBEL, op. cit., n. 3 e segg. ad art. 16 LEspr). Si
noti peraltro come per la dottrina i maggiori oneri di manutenzione rientrino
nella nozione di « altri pregiudizi » dell’art. 19c LEspr, ossia nelle spese
resesi necessarie a seguito dell’intervento espropriativo (cfr. ZEN-
RUFFINEN/GUY-ECABERT, op. cit., n. 1185).
3.4.5 Il regime dell’art. 26 LEspr ha carattere sussidiario, nella misura in
cui si applica soltanto allorquando l’espropriante e gli espropriati non
trovano un accordo in merito alla proprietà dei nuovi impianti e le relative
maggiori spese di manutenzione (cfr. interventi STRÄULI-WINTERTHUR e
PILET-GOLAZ, Boll. Sten. 1928 CN 611, 641; intervento DIETSCHI,
Boll. Sten. 1929 CS 173, 186; HESS/WEIBEL, op. cit., n. 1 ad art. 26 LEspr).
3.4.6 In definitiva, si deve dunque constatare che l’oggetto dell’indennizzo
di cui all’art. 26 cpv. 1 LEspr è unicamente il danno derivante all’espropriato
in rapporto alle maggiori spese cagionate dalla costruzione di un nuovo
impianto ai sensi dell’art. 7 LEspr da parte dell’espropriante. Nell’esame di
detto indennizzo, va tenuto conto dei vantaggi derivanti per l’espropriato
dalla costruzione dell’impianto di interesse pubblico in questione.
3.5 In sunto, da un confronto tra la legislazione in materia ferroviaria e
quella in materia espropriativa, risulta che la natura delle spese da esse
disciplinate è diversa. La Lferr regola le spese di costruzione, di modifica,
di rinnovo e di manutenzione di nuovi o esistenti incroci tra strade e linee
ferroviarie, mentre la LEspr unicamente le maggiori spese di manutenzione
in rapporto alla costruzione di un nuovo impianto ex art. 7 LEspr. Nel caso
della Lferr si tratta della ripartizione delle spese, in quello della l’Espr
dell’indennizzo di maggiori spese di manutenzione. Nei due casi, l’imputa-
zione delle spese viene effettuata secondo il principio di causalità (nesso
causale) e tenendo conto dei vantaggi derivanti per le parti interessate
(imputazione dei vantaggi). I due regimi giuridici hanno carattere sussi-
diario, sicché trovano applicazione solo in assenza di un accordo tra le
A-3893/2015
Pagina 22
parti. Competente per statuire sulle controversie circa le spese ai sensi
degli artt. 25 segg. Lferr è l’UFT, mentre su quelle circa le maggiori spese
ai sensi dell’art. 26 cpv. 1 LEspr la CFS.
Lferr LEspr
Spese coperte:
 spese in rapporto alla costruzione di un nuovo incrocio.
(art. 25 Lferr)
 maggiori spese di manutenzione in rapporto alla costruzione di un nuovo impianto ex art. 7 LEspr.
(art. 26 cpv. 1 LEspr)
 spese in rapporto alla modifica di un incrocio esistente.
(art. 26 Lferr)
 spese di rinnovamento, di manutenzione, ecc.
(art. 29 Lferr, in correlazione con gli artt. 25 e 26 Lferr)
In rapporto a:  nuovi e/o vecchi impianti ferroviari e/o stradali;
 nuovi/vecchi incroci tra strade pubbliche e linee ferroviarie.
(artt. 25 – 26 Lferr)
 nuovo impianto ex art. 7 LEspr.
(art. 26 cpv. 1 LEspr).
Imputazione:  proprietario strada e/o proprietario linea ferroviaria, secondo il principio di causalità.
 espropriante, se sussiste un nesso causale naturale e adeguato.
Correttivi dell’indennità:
 imputazione dei vantaggi.
(art. 27 Lferr)
 imputazione dei vantaggi.
(art. 26 cpv. 1 LEspr, in correlazione con l’art. 19 LEspr).
Natura del regime:
 natura suppletiva
(art. 32 Lferr)
 natura suppletiva
(art. 26 LEspr)
Competenza decisionale:
 UFT
(art. 40 Lferr)
 CFS
(art. 26 cpv. 3 LEspr).
Ciò indicato, né la legislazione in materia ferroviaria, né quella in materia
espropriativa – eccetto quanto indicato al consid. 3.4.2 del presente giudi-
zio in correlazione con l’art. 7 cpv. 2 LEspr e l’art. 19 Lferr – forniscono
indicazione in merito all’ordine cronologico con cui devono intervenire la
procedura di contestazione ex art. 40 Lferr dinanzi all’UFT e quella
espropriativa ex art. 26 cpv. 3 LEspr dinanzi alla CFS. Come visto, secondo
la prassi dell’UFT, la procedura circa la ripartizione delle spese ex art. 40
Lferr può intervenire indipendentemente dalla procedura di approvazione
dei piani (cfr. consid. 3.3 del presente giudizio). In tali circostanze, la
competenza va pertanto determinata di caso in caso secondo l’oggetto
della pretesa e le regole generali circa la litispendenza.
A-3893/2015
Pagina 23
3.6 In concreto, nulla agli atti lascia intendere che la costruzione del nuovo
sottopasso sia intervenuta nell’ambito dell’art. 19 Lferr, rispettivamente
nell’ambito dell’art. 7 LEspr, ciò che avrebbe permesso di far riferimento
alla prassi in tale materia (cfr. consid. 3.4.2 del presente giudizio). In
particolare, la decisione d’approvazione dei piani del 9 ottobre 2009
dell’UFT non fornisce alcuna indicazione circa le spese di costruzione del
sottopasso o le relative (maggiori) spese di manutenzione, rispettivamente
sulla procedura da seguire per la ripartizione di dette spese.
Ciò premesso, da un esame degli atti dell’incarto risulta che la domanda di
risarcimento inoltrata dalla controparte con istanza di conciliazione del
17 luglio 2013 dinanzi alla CFS concerne unicamente le maggiori spese di
manutenzione derivanti dalla costruzione del nuovo sottopasso ai sensi
dell’art. 26 cpv. 1 LEspr, sicché di principio tale pretesa risulta di sola com-
petenza della CFS ai sensi dell’art. 26 cpv. 3 LEspr (cfr. atto n. 1 inc. CFS;
cfr. consid. 4.3.6 del presente giudizio). La domanda di risarcimento inol-
trata dalla ricorrente con scritto 16 febbraio 2016 dinanzi all’UFT concerne
invece le spese di costruzione del nuovo sottopasso ma limitatamente in
rapporto ai vantaggi derivanti per la controparte dalla costruzione del nuovo
sottopasso e alle maggiori spese causate dalle sue richieste speciali
avanzate nell’interesse di un miglioramento durevole dei propri impianti
(cfr. atto n. 1 dell’incarto prodotto dall’autorità inferiore [di seguito:
inc. UFT]). Di principio, non vi è dunque identità tra le due pretese di risar-
cimento. Sennonché, così come giustamente rilevato dall’autorità inferiore,
nella misura in cui in entrambi i regimi giuridici va tenuto conto dei vantaggi
derivanti dalla costruzione del sottopasso quale correttivo alla copertura
delle spese, tale componente del calcolo dell’indennizzo risulta essere la
stessa (cfr. considd. 3.3.3, 3.4.2.1, 3.4.4 e 3.4 del presente giudizio).
Ciò stabilito, concretamente la causa dinanzi alla CFS è stata introdotta
prima di quella dinanzi all’UFT. La decisione del 24 luglio 2014, con cui la
CFS si è dichiarata competente per entrare nel merito della domanda di
risarcimento inoltrata dalla controparte, non è stata contestata dalla ricor-
rente ed è pertanto cresciuta in giudicato (cfr. atto n. 30 inc. CFS). Nel
proprio giudizio, la CFS non solo dovrà determinare se per la controparte
sussistono delle maggiori spese di manutenzione cagionate dalla costru-
zione di un nuovo impianto ex art. 7 LEspr da indennizzare, ma anche se
sussistono dei vantaggi per la controparte da compensare con tale
indennizzo. Orbene, nella misura in cui l’oggetto della domanda di
risarcimento inoltrata dalla ricorrente è circoscritto all’indennizzo dei
vantaggi derivanti per la controparte dalla costruzione del sottopasso, il
giudizio della CFS avrà sicuramente un’influenza determinante su quello
A-3893/2015
Pagina 24
dell’UFT. In tali particolari circostanze, in presenza di una causa già
pendente dinanzi alla CFS (litispendenza), si deve dunque concludere che
è a giusta ragione che l’UFT ha sospeso la procedura di contestazione ex
art. 40 Lferr, in attesa del giudizio della CFS. A seconda dell’entità dei
vantaggi che stabilirà la CFS, la procedura dinanzi all’UFT riprenderà il suo
corso (vantaggi per la controparte pari o superiori a quanto stimato dalla
ricorrente), rispettivamente verrà conclusa (vantaggi per la controparte
inferiori a quanto stimato dalla ricorrente).
Visto tutto quanto suesposto, la sospensione della procedura di conte-
stazione ex ai sensi dell’art. 40 Lferr pronunciata dall’autorità inferiore
risulta proporzionata e giustificata. In difetto di un grave pregiudico invocato
e comprovato dalla ricorrente, rispettivamente di una valida contestazione
della suddetta litispendenza, non è ravvisabile alcun diniego di giustizia,
sicché la sospensione pronunciata dall’UFT con decisione 18 maggio 2015
va qui confermata (cfr. considd. 1.1.4 e 3.1 del presente giudizio). In
definitiva, il ricorso della ricorrente – per quanto ricevibile (cfr. consid. 1.3
del presente giudizio) non può pertanto che essere respinto.
4.
In considerazione dell'esito della lite, giusta l'art. 63 cpv. 1 PA, le spese
processuali vanno poste a carico della ricorrente qui parte totalmente
soccombente (art. 1 segg. del regolamento del 21 febbraio 2008 sulle
tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo
federale [TS-TAF; RS 173.320.2]). Nella fattispecie, esse sono stabilite in
5'000 franchi (cfr. art. 3 TS-TAF). Alla crescita in giudicato del presente
giudizio, tale importo verrà interamente detratto dall'anticipo spese di
5'000 franchi versato a suo tempo dalla ricorrente.
(il dispositivo è indicato alla pagina seguente)
A-3893/2015
Pagina 25