Decision ID: b815d043-842c-5c47-b579-6087769add62
Year: 2008
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A. Unique (Flughafen Zürich AG), Halterin des Flughafens Zürich,  in einer "Drittabfertigungsberechtigung" vom 6. September 2002 der SR Technics Switzerland AG (nachfolgend: SR Technics) "das Recht und die Pflicht", auf dem Flughafen Zürich bestimmte  auszuüben.
Mit schriftlicher "Mahnung" vom 19. Mai 2006 forderte Unique die SR Technics auf, bis zum 1. Juni 2006 zwei einzeln aufgeführte  betreffend "Nutzungsentgelte" (Nr. 90067099 bzw. 5766841) zu begleichen, und drohte ihr für den Unterlassungsfall unter anderem an, die Flughafenausweise der für sie tätigen, im Handelsregister  Personen zu sperren.
B. Mit einer als "Beschwerde" bezeichneten Eingabe vom 30. Mai 2006 gelangte die SR Technics an das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL). Sie beantragte in der Hauptsache, "[d]ie von der Flughafen Zürich AG am 19. Mai 2006 verfügte Androhung einer Ausweissperre sei , und es sei der Flughafen Zürich AG zu verbieten, die  der im Handelsregister eingetragenen Personen der  zu sperren", falls diese die Rechnungen Nr. 90067099 und 5766841 nicht bis am 1. Juni 2006 bezahle.
Mit Zwischenverfügung vom 31. Juli 2006 stellte das BAZL vorab fest, dass es zweifelhaft erscheine, ob es sich beim Schreiben von Unique vom 19. Mai 2006 tatsächlich, wie von der SR Technics geltend , um eine Verfügung handle, die mittels Beschwerde beim BAZL angefochten werden könne. Es liess diese Frage jedoch einstweilen , da es sich aus anderen Gründen zur Behandlung der Eingabe vom 30. Mai 2006 als zuständig erachtete. Unique wurde sodann – in Bestätigung entsprechender superprovisorischer Verfügungen vom 31. Mai und 2. Juni 2006 – für die Dauer des Verfahrens untersagt, den im Handelsregister eingetragenen Personen der SR Technics die  zu sperren, soweit eine Sperrung in Zusammenhang mit den ausstehenden Nutzungsentgelten gemäss den im Schreiben vom 19. Mai 2006 erwähnten Rechnungen stehen würde.
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Mit Verfügung vom 22. November 2007 schrieb das BAZL "[d]as von der SR Technics mit Eingabe vom 30. Mai 2006 angehobene - bzw. Verwaltungsverfahren" als gegenstandslos geworden ab (Dispositiv-Ziff. 1). Zur Begründung hielt es fest, Unique habe in  Verfahren erklärt, zukünftig im Zusammenhang mit  generell auf die Sperrung von Flughafenausweisen zu , und sich damit auch dem entsprechenden Rechtsbegehren der SR Technics "zumindest faktisch" unterzogen. Die  wurden Unique auferlegt. Der SR Technics sprach das BAZL keine Parteientschädigung zu, was es damit begründete, es habe sich beim angehobenen Verfahren entgegen der Ansicht der SR Technics nicht um ein Beschwerdeverfahren, sondern um ein "(erstinstanzliches)  um Erlass einer Verfügung" gehandelt, im erstinstanzlichen  sei aber ein Parteikostenersatz nicht möglich.
C. Die SR Technics (Beschwerdeführerin) führt mit Eingabe vom 8.  2008 Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht, mit  Rechtsbegehren:
"1. Ziffer 1 der Verfügung des BAZL vom 22. November 2007 sei in folgenden Wortlaut zu ändern: 'Das von der SR Technics Switzerland AG am 30. Mai 2006 angehobene Beschwerdeverfahren wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben.'
2. Der SR Technics Switzerland AG sei für das vorinstanzliche  eine Parteientschädigung von Fr. 7'575.05 inkl. Mehrwertsteuer zuzusprechen."
Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, die Vorinstanz habe zu Unrecht angenommen, dass es sich bei ihrer Eingabe vom 30. Mai 2006 um ein Gesuch um Erlass einer erstinstanzlichen Verfügung  habe. Die Beschwerdeführerin habe ihre Eingabe vom 30. Mai 2006 klar als "Beschwerde" bezeichnet und darin eingehend dargetan, dass die Beschwerdevoraussetzungen gegeben seien. So habe sie insbesondere dargelegt, dass die Beschwerdegegnerin im  Bereich verfügungsbefugt sei und dass die angefochtene  der Sperrung von Flughafenausweisen ungeachtet ihrer Form Verfügungscharakter aufweise. Verfügungen unterlägen der . Indem sich die Beschwerdegegnerin im vorinstanzlichen Verfahren den von der Beschwerdeführerin gestellten Rechtsbegehren  habe, sei das betreffende Beschwerdeverfahren, nicht ein  Verwaltungsverfahren, gegenstandslos geworden. Das BAZL verletze die einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen über das
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Verwaltungsverfahren, wenn es bei diesem Ausgang des Verfahrens der Beschwerdeführerin die Zusprechung einer Parteientschädigung verweigere.
D. Die Beschwerdegegnerin beantragt mit ihrer Beschwerdeantwort vom 4. März 2008 die Abweisung der Beschwerde. Sie führt aus, sie sei, wie sie bereits im vorinstanzlichen Verfahren dargelegt habe, zum  einer Verfügung in Sachen Nutzungsentgelte nicht befugt.  dazu sei vielmehr das BAZL, das bei entsprechenden  der Flughafenhalterin auf Gesuch hin eine anfechtbare Verfügung zu erlassen habe. Dieselbe Zuständigkeitsregelung müsse auch bezüglich der Durchsetzung solcher Nutzungsentgelte gelten, da sonst die Zuweisung von Zuständigkeiten zum Erlass von Verfügungen umgangen werden könnte. Sei aber die Flughafenhalterin gerade nicht mit der entsprechenden Verfügungsbefugnis ausgestattet worden,  auch in der angedrohten Sperrung von Flughafenausweisen keine Verfügung vorliegen. Selbst bei Bejahung einer Verfügungsbefugnis der Beschwerdegegnerin in einzelnen Fällen könne in der  Sperrung von Flughafenausweisen auch deshalb keine Verfügung erblickt werden, weil es sich dabei um eine Massnahme handle, mit welcher im Sinne eines Realakts ein Zugang zum Flughafenareal  werden solle.
E. Die Vorinstanz hält in ihrer Vernehmlassung vom 13. März 2008 an der angefochtenen Verfügung fest und beantragt die Abweisung der . Sie erneuert ihren Standpunkt, dass es sich bei dem von ihr durchgeführten Verfahren nicht um ein Beschwerde-, sondern um ein erstinstanzliches Verwaltungsverfahren gehandelt habe, bei dem die Zusprechung einer Parteientschädigung ausgeschlossen sei.
F. In ihrer Replik vom 28. April 2008 bekräftigt die Beschwerdeführerin ihre Anträge. Sie führt ergänzend aus, als konzessionierte Betreiberin des Flughafens Zürich sei die Beschwerdegegnerin gesetzlich , einen sicheren Betrieb zu gewährleisten. Die Ausstellung von Ausweisen für den Zutritt zur luftseitigen, nicht-öffentlichen  sei eines der Mittel, mit welchem die Sicherheit auf dem Flughafen Zürich gewährleistet werde. Die sicherheitspolizeiliche  des Zutritts des Personals der Bodenabfertiger zur luftseitigen,
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nicht-öffentlichen Flughafeninfrastruktur sei dem öffentlichen Recht unterstellt. Da der Beschwerdegegnerin in dieser Hinsicht mit der Erteilung der Konzession eine öffentliche Aufgabe übertragen worden sei und dies die Verfügungsbefugnis mit einschliesse, bräuchten die einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen nicht ausdrücklich , dass die konzessionierte Flughafenbetreiberin befugt sei, in diesem Bereich Verfügungen zu treffen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. 1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des  vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32)  gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), sofern sie von Behörden erlassen wurden, die gemäss Art. 33 und 34 VGG als Vorinstanzen gelten, und keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG gelten auch Beschwerdeentscheide (Art. 5 Abs. 2 i.V.m. Art. 61 VwVG). Das BAZL gehört zu den in Art. 33 Bst. d VGG genannten Behörden. Eine Ausnahme, was das Sachgebiet angeht, ist vorliegend nicht . Unabhängig davon, ob es sich beim angefochtenen Entscheid des BAZL vom 22. November 2007 um eine auf Gesuch hin erlassene erstinstanzliche Verfügung oder aber um einen Beschwerdeentscheid handelt, ist das Bundesverwaltungsgericht daher zur Beurteilung der gegen den Entscheid des BAZL gerichteten Beschwerde zuständig.
1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
2. Die Beschwerdeführerin ist zur vorliegenden Beschwerde berechtigt (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die frist- und formgerecht eingereichte  (Art. 50 und 52 VwVG) ist demnach einzutreten.
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3. Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des  Sachverhalts und die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG).
4. Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens bildet,  den von der Beschwerdeführerin gestellten Begehren, in erster Linie die Frage, ob ihr im vorinstanzlichen, durch  vom 22. November 2007 erledigten Verfahren zu Unrecht keine Parteientschädigung zugesprochen wurde. Zur Beantwortung dieser Frage ist allerdings zunächst zu bestimmen, ob es sich beim  Verfahren um ein erstinstanzliches, auf Gesuch der  hin eröffnetes Verwaltungsverfahren (Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 13 Abs. 1 Bst. a VwVG) oder aber um ein  (Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 44 ff. VwVG) handelte. Nur in letzterem Fall nämlich käme ein Anspruch der Beschwerdeführerin auf eine  in Betracht (vgl. Art. 64 VwVG sowie BGE 132 II 47 E. 5.2).
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Beschwerdegegnerin sei mit Bezug auf die Ausstellung und Entziehung von  verfügungsbefugt, und in deren schriftlicher Androhung vom 19. Mai 2006 sei denn auch eine Verfügung nach Art. 5 VwVG zu , die sie mittels Beschwerde vom 30. Mai 2006 bei der  angefochten habe. Eine entsprechende Verfügungsbefugnis der Beschwerdegegnerin wird von dieser selbst wie auch von der  bestritten, die zudem auch die Frage nach dem  der Androhung vom 19. Mai 2006 verneinen und  den Standpunkt vertreten, die Eingabe der Beschwerdeführerin vom 30. Mai 2006 habe in Wirklichkeit ein Gesuch um Eröffnung eines (erstinstanzlichen) Verwaltungsverfahrens durch die Vorinstanz .
Vorab ist daher auf die Frage nach der Verfügungsbefugnis der  einzugehen. Nach deren Ausführungen hätte mit der angedrohten, schliesslich nicht vollzogenen Sperrung der  der für die Beschwerdeführerin tätigen, im  eingetragenen Personen erreicht werden sollen, dass die über Nut-
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zungsentgelte refinanzierten Infrastrukturanlagen "bis zur Bezahlung der offenen Forderungen" vorübergehend nicht mehr uneingeschränkt hätten benutzt werden können (Beschwerdeantwort, S. 7). Dieser Zusammenhang zwischen der angedrohten Ausweissperrung und den ausstehenden Nutzungsentgelten gemäss Rechnungen Nr. 90067099 beziehungsweise 5766841 wird auch von der Beschwerdeführerin anerkannt, führt sie doch etwa in ihrer Replik aus, "unbestrittene Tatsache" sei, dass sie die Beschwerdegegnerin mit ihrer Androhung einer Ausweissperre habe zwingen wollen, "Rechnungen zu ", die von ihr bestritten würden (a.a.O., S. 7).
Vor diesem Hintergrund kann die Prüfung der Verfügungsbefugnis der Beschwerdegegnerin nicht darauf beschränkt bleiben, ob diese zur Durchsetzung der von ihr gegenüber der Beschwerdeführerin geltend gemachten Nutzungsentgelte grundsätzlich befugt war, mittels  die Sperrung von Flughafenausweisen anzuordnen  – sofern darin überhaupt eine Verfügung nach Art. 5 VwVG  werden kann – anzudrohen. Damit verbunden ist nämlich die Frage, ob der Beschwerdegegnerin mit Bezug auf die Erhebung der betreffenden Nutzungsentgelte selbst Verfügungsbefugnis zukommt, was entsprechend vorfrageweise zu prüfen ist. Dies verkennt die , wenn sie sich auf den Standpunkt stellt, die Frage nach der Verfügungsbefugnis der Beschwerdegegnerin für die  der betreffenden Nutzungsentgelte, die bereits Gegenstand  separaten, vor dem BAZL hängigen Verfahrens bilde, sei  nicht "Streitgegenstand" und dürfe daher nicht geprüft werden (Beschwerdeschrift, S. 3; Replik, S. 7).
Die Beschwerdeführerin leitet aus "sicherheitspolizeilichen"  der Beschwerdegegnerin auch deren Befugnis ab, mittels  die Einziehung oder vorübergehende Sperrung von  anzuordnen (vgl. Replik, S. 3 f., und oben, Ziff. F). Dass aber der Beschwerdegegnerin sicherheitspolizeiliche Befugnisse zur Durchsetzung von finanziellen Forderungen und insbesondere der streitigen Nutzungsentgelte zukämen, behauptet selbst die  nicht. Es braucht daher im vorliegenden Zusammenhang nicht näher geprüft zu werden, inwieweit sich eine Verfügungsbefugnis der Beschwerdegegnerin aus luftpolizeilichen Vorschriften ergeben könnte, so etwa unmittelbar aus Art. 36a Abs. 2 zweiter Satz des  vom 21. Dezember 1948 (LFG, SR 748.0), der die  unter anderem auch zur Gewährleistung eines "sicheren"
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Flughafenbetriebs verpflichtet, oder aus der – freilich erst am 15. März 2008 in Kraft getretenen – Bestimmung von Art. 29g Abs. 4 der Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL, SR 748.131.1; vgl. auch die analoge Bestimmung von Art. 4 Abs. 4 des vom BAZL erlassenen, mit Wirkung seit dem 15. März 2008 aufgehobenen Pflichtenhefts für Flugplatzleiter vom 31. August 2002 [Beilage 3 der Beschwerdeantwort]).
5. 5.1 Ein Flughafenhalter nimmt mit dem Betrieb eines dem öffentlichen Verkehr dienenden Flughafens (Art. 36a Abs. 1 LFG) eine öffentliche Aufgabe des Bundes wahr. Mit der Konzessionierung wird ihm das Recht eingeräumt, einen Flughafen gewerbsmässig zu betreiben und insbesondere Gebühren zu erheben (Art. 36a Abs. 2 erster Satz LFG; Art. 10 Abs. 1 VIL). Damit sind "gewisse hoheitliche Befugnisse" , die er für die Erfüllung der ihm übertragenen Aufgaben  (BGE 129 II 331 E. 2.3.1; vgl. auch TOBIAS JAAG, Die  Flughäfen: Rechtsgrundlagen, Organisation und Verfahren, in: Rechtsfragen rund um den Flughafen, Zürich 2004 [hiernach: JAAG, Rechtsgrundlagen], S. 44). Insofern ergibt sich aus seiner Befugnis, die ihm übertragenen Aufgaben zu erfüllen (Verwaltungsbefugnis), grundsätzlich auch seine Verfügungsbefugnis (vgl. dazu allgemein PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 28 Rz. 19; FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 43), das heisst mit anderen Worten, dass er im Streitfall zum Erlass einer Verfügung berechtigt ist (MARC PATRICK STREIT, Grundlagen und Ausgestaltung von Flughafengebühren im schweizerischen Recht, Bern 2005, S. 89). Dies gilt namentlich im Bereich der  nach Art. 36a Abs. 2 erster Satz LFG. So hat das  in einem kürzlich ergangenen Entscheid festgehalten, dass ein Flughafenhalter bei Streitigkeiten über Flughafengebühren verpflichtet sei, eine Gebührenverfügung zu erlassen, sofern nicht  dessen Rechnung selbst – aufgrund ihrer Ausgestaltung – die Merkmale einer Verfügung aufweise (Urteil A-4471/2007 vom 30. Juni 2008 E. 6.4). Unerheblich ist dabei, ob der betreffende Flughafenhalter öffentlich- oder privatrechtlich organisiert ist. Soweit nämlich eine  Flughafenhalterin wie die als Aktiengesellschaft nach Art. 762 des Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR, SR 220) konstituierte  (§ 2 Abs. 1 des Gesetzes des Kantons Zürich vom 12. Juli 1999 über den Flughafen Zürich [Flughafengesetz, LS 748.1]) in Erfüllung ihr übertragener öffentlich-rechtlicher Aufgaben des Bun-
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des verfügt, kommt ihr Behördeneigenschaft nach Art. 1 Abs. 2 Bst. e VwVG zu (vgl. BGE 121 II 454 E. 2b.aa).
5.2 Die Beschwerdeführerin beruft sich auf diese "allgemeinen  des Bundesverwaltungsrechts über die Verfügungsbefugnis", die ihrer Ansicht nach auch nahe legen würden, eine Verfügungsbefugnis der Beschwerdegegnerin im Bereich der Ausstellung und Entziehung von Flughafenausweisen anzunehmen (vgl. Beschwerdeschrift, S. 8 ff., und insbesondere S. 10). Dem ist entgegenzuhalten, dass sich weder aus Art. 36a Abs. 2 erster Satz LFG noch aus anderen  Bestimmungen eine generelle Verfügungsbefugnis von  entnehmen lässt, die sich auf deren gesamten  erstrecken würde. Zudem ist zu berücksichtigen, dass  selbst im Bereich ihnen übertragener öffentlich-rechtlicher  im Sinne von Art. 1 Abs. 2 Bst. e VwVG nicht ohne weiteres  Verfügungsbefugnis zusteht. Zwar gilt – wie erwähnt – der Grundsatz, dass die Verwaltungsbefugnis einer Behörde in der Regel mit der Befugnis verbunden ist, konkrete individuelle  des behördlichen Aufgabenbereichs mittels Verfügung autoritativ zu regeln; die Verfügungsbefugnis entfällt jedoch, wo sie im Gesetz  oder stillschweigend wegbedungen ist (vgl. BGE 115 V 375 E. 3b; GYGI, a.a.O., S. 43). In diesem Sinne ist der Vorinstanz , wenn sie in der Vernehmlassung ausführt, die Tatsache , dass die Beschwerdegegnerin als konzessionierte  eine öffentliche Aufgabe wahrnehme, führe noch nicht dazu, dass die von ihr in dieser Funktion gestützt auf öffentliches Recht  Handlungen per se als Verfügungen zu qualifizieren wären (a.a.O., S. 2). Wie weit die einem Flughafenhalter verliehenen  Befugnisse reichen, kann nicht in allgemeiner Weise, sondern nur mit Blick auf einzelne Teilbereiche seiner Tätigkeit bestimmt . Im Folgenden ist daher näher auf das Benutzungsverhältnis  der Beschwerdeführerin als Erbringerin von  und der Beschwerdegegnerin als Flughafenhalterin , wie es auch der Geltendmachung der betreffenden  durch die Beschwerdegegnerin beziehungsweise der zu deren Durchsetzung ausgesprochenen Androhung einer  zugrunde lag.
5.3 Der Flughafenhalter kann die Bodenabfertigungsdienste als Teil seiner Betriebskonzession auf Dritte übertragen. Er überträgt dabei  Rechte und Pflichten und bleibt folgerichtig dem Bund gegenüber
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weiterhin für die Erfüllung der durch Gesetz und Konzession begründeten Pflichten verantwortlich (Art. 36a Abs. 3 zweiter Satz LFG). Angesichts dieser Delegation von Rechten und Pflichten aus der Betriebskonzession untersteht das Benutzungsverhältnis zwischen dem Flughafenhalter und den Erbringern von  ebenfalls dem öffentlichen Recht (STREIT, a.a.O., S. 99 ff.; JAAG, Rechtsgrundlagen, S. 49 f.). Die der Beschwerdegegnerin erteilte Konzession sieht denn auch ausdrücklich vor, dass die  zu Dritten, denen die Beschwerdegegnerin die Erfüllung "flughafenspezifischer Aufgaben" wie Treibstoffausschank, , Passagier-, Gepäck-, Post- und Frachtabfertigung sowie Catering übertragen hat, dem öffentlichen Recht unterliegen ( des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation [UVEK] vom 31. Mai 2001, Ziff. 2.3). Ob die Übertragung solcher Aufgaben auf private Dritte eine  darstellt (vgl. allgemein dazu ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, Rz. 1084 und 1512 ff.; GYGI, a.a.O., S. 56 ff.) und entsprechend durch öffentlich-rechtlichen Vertrag erfolgt (so TOBIAS JAAG, Der  Zürich im Spannungsfeld von lokalem, nationalem und internationalem Recht, in: Festschrift für Martin Lendi, Zürich 1998, S. 223; vgl. auch STREIT, a.a.O., S. 101; allgemein zum öffentlich- Vertrag als "Begründungsakt" einer Beleihung TSCHANNEN/, a.a.O., § 45 Rz. 22), braucht an dieser Stelle nicht abschliessend beurteilt zu werden. Immerhin ist festzustellen, dass gemäss Art. 11 Ziff. 1 des Anhangs 1 des Betriebsreglements (BR) für den Flughafen Zürich vom 31. Mai 2001 (Stand am 1. Februar 2005 [] bzw. 17. November 2006 [Anhang 1]) Rechte und Pflichten der berechtigten Erbringer von Bodenabfertigungsdiensten in einem "Vertrag" mit der Flughafenhalterin ("Abfertigungsberechtigung") geregelt werden (Das neue, so genannt vorläufige Betriebsreglement ist auch soweit die Bestimmungen über die Bodenabfertigungsdienste betreffend [Art. 15 BR; Anhang 4], die im Wesentlichen unverändert geblieben sind, noch nicht in Kraft). So hat auch die  mit der "Drittabfertigungsberechtigung" vom 6. September 2002 (vgl. oben, Ziff. A) von der Beschwerdegegnerin nicht nur das Recht erhalten, auf dem Flughafen Zürich bestimmte  auszuüben, sondern sie ist darin auch Verpflichtungen eingegangen, die ihr mangels gesetzlicher Grundlage durch Verfügung nicht hätten auferlegt werden können, was für die Annahme eines zumindest vertragsähnlichen Verhältnisses spricht (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/
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UHLMANN, a.a.O., Rz. 1077 und 1084; BERNHARD WALDMANN, Der  Vertrag – Eine Einführung, in: Isabelle Häner/Bernhard Waldmann [Hrsg.], Der verwaltungsrechtliche Vertrag in der Praxis, Zürich 2007, S. 14). Bei Streitigkeiten aus verwaltungsrechtlichen Verträgen sind aber einseitige Anordnungen einer der Vertragsparteien in der Form der Verfügung in der Regel ausgeschlossen; vielmehr sind Ansprüche aus dem Vertrag auf dem ordentlichen Verfahrensweg (Klage oder Begehren auf Erlass einer Verfügung bei der sachlich zuständigen Behörde; vgl. im Bundesbereich Art. 35 Bst. a und Art. 36 VGG) durchzusetzen (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1131b; WALDMANN, a.a.O., Rz. 19 f.; THOMAS MÜLLER-TSCHUMI, Leistungsstörungen bei verwaltungsrechtlichen Verträgen, in: Häner/Waldmann, a.a.O., S. 83 - 85).
5.4 Gemäss Schreiben vom 19. Mai 2006 hat die  der Beschwerdeführerin die Sperrung von Flughafenausweisen  ausstehender Entgelte für Flughafenausweise beziehungsweise für die exklusive Nutzung bestimmter Flächen angedroht. Die  macht geltend, dass diese Nutzungsentgelte einer Teilrefinanzierung der Aufwendungen für die Benutzung der  Infrastruktur, das heisst namentlich der Aufwendungen im  mit dem Ausweisbüro, der Zutrittskontrolle, Zollinfrastruktur und "Ramp Safety" dienten. Immer aufwendigere Sicherheitsauflagen, insbesondere auch für Mitarbeitende auf der Luftseite des Flughafens, hätten die Beschwerdegegnerin gezwungen, für Flughafenausweise ein Nutzungsentgelt zu erheben (vgl. Beschwerdeantwort, S. 1, sowie vorinstanzliche Akten, Nr. 17 S. 9 und Nr. 18/Beilage 7 und 9).
Die Beschwerdeführerin äussert sich nicht näher zu diesen , weil sie die Frage, ob die Beschwerdegegnerin "überhaupt und gegebenenfalls in welcher Höhe" entsprechende Entgelte  dürfe, nicht als Gegenstand des vorliegenden Verfahrens  (Beschwerdeschrift, S. 3; Replik, S. 7; vgl. bereits oben, E. 4), und verweist diesbezüglich lediglich auf eine von ihr in einem separaten Verfahren vor dem BAZL abgegebene Stellungnahme vom 24. Januar 2008 (Beilage 1 zur Replik vom 28. April 2008), auf die hier nicht  einzugehen ist.
Vorliegend kann von einer genaueren Charakterisierung dieser  ohnehin abgesehen werden, und es braucht auch nicht im Einzelnen geprüft zu werden, ob ihre Erhebung und Bemessung auf
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einer genügenden gesetzlichen Grundlage im abgaberechtlichen Sinne beruhen, ist doch hier allein die grundsätzliche Frage nach der Verfügungsbefugnis der Beschwerdegegnerin von Interesse. Mit Blick darauf lässt sich aufgrund der Akten feststellen, dass die betreffenden Nutzungsentgelte keine Flughafengebühren im Sinne von Art. 36a Abs. 2 erster Satz LFG darstellen, wie sie von der , als Flughafenhalterin, in eigener Kompetenz mittels  erhoben werden können (vgl. oben, E. 5.1). Von den  unterscheiden sich diese Nutzungsentgelte wesentlich , dass sie für die Benutzung von Flughafeneinrichtungen zur Ausübung von Bodenabfertigungsdiensten zu entrichten sind und sich damit nicht unmittelbar auf die Benutzung der Flughafeninfrastruktur "durch den Luftverkehr" (Art. 39 Abs. 1 LFG) selbst beziehen. Der Begriff des "Luftverkehrs" ist nämlich in dem Sinne eng auszulegen, dass er nur die für die Ausübung der Luftfahrt unmittelbar notwendigen Anlagen umfasst (so zutreffend STREIT, a.a.O., S. 46; vgl. auch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts [BVGer] A-4471/2007 vom 30. Juni 2008 E. 4 und 5). Keine Anwendung finden damit aber auch die für die Festlegung von Flughafengebühren geltenden  von Art. 32 ff. VIL. Vielmehr ist der Beschwerdegegnerin darin zuzustimmen, dass hier die Sonderregelung von Art. 29a und Art. 29b VIL massgeblich ist (vgl. Beschwerdeantwort, S. 6), auf die  näher einzugehen ist.
5.5 5.5.1 Im Anhang zum Abkommen zwischen der Schweizerischen  und der Europäischen Gemeinschaft vom 21. Juni 1999 (SR 0.748.127.192.68), in Kraft seit dem 1. Juni 2002, ist unter den Verordnungen und Richtlinien der EU, welche von der Schweiz übernommen worden sind (Art. 1 Abs. 2 und Art. 32), auch die  96/67/EG des Rates vom 15. Oktober 1996 über den Zugang zum Markt der Bodenabfertigungsdienste auf den Flughäfen der  (hiernach: Richtlinie 96/67/EG; Amtsblatt Nr. L 272 vom 25.10.1996 S. 36 ff.) aufgeführt. Im Hinblick auf eine einheitliche  dieser Richtlinie innerhalb der Schweiz (vgl. Botschaft zur  der sektoriellen Abkommen zwischen der Schweiz und der EG, BBl 1999 6260) hat der Gesetzgeber mit Art. 29a und Art. 29b VIL erstmals Vorschriften über Bodenabfertigungsdienste erlassen. Art. 29a VIL verweist für die Organisation und den Betrieb der  auf den schweizerischen Flughäfen generell auf die Richtlinie 96/67/EG (zu deren Anwendungsbereich vgl. Urteil des
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BVGer A-4471/2007 vom 30. Juni 2008 E. 9.2.1 f.). Die Flugplatzhalter haben in ihren Betriebsreglementen den Marktzugang zu den Bodenabfertigungsdiensten nach den Anforderungen dieser Richtlinie sowie des Anhangs der VIL betreffend die Bodenabfertigungsdienste (VIL-Anhang) zu regeln (Art. 29b Abs. 1 VIL). Im vorliegenden Zusammenhang sind in erster Linie Ziff. 10 und 11 VIL-Anhang von Bedeutung, die wie folgt lauten:
"10. Der Zugang zu den Flughafeneinrichtungen im Sinn von Artikel 16 [ 96/67/EG; vgl. Einleitungssatz VIL-Anhang] ist vom Flugplatzhalter sicherzustellen.
11. Entscheidungen des Flugplatzhalters können nach den Artikeln 7 Absatz 2, 11 und 16 im Sinne von Artikel 21 dem Bundesamt [für Zivilluftfahrt] vorgelegt werden, welches eine Verfügung erlässt."
Art. 21 Richtlinie 96/67/EG schreibt den Mitgliedstaaten mit Bezug auf "Entscheidungen" oder "Einzelmassnahmen" nach Art. 7 Abs. 2, Art. 11 und Art. 16 Richtlinie 96/67EG vor, einen "Rechtsbehelf" bei  "unabhängigen öffentlichen Behörde" vorzusehen. Art. 16  96/67/EG weist die Mitgliedstaaten an, die erforderlichen  zu treffen, um Erbringern von Bodenabfertigungsdiensten den  zu den Flughafeneinrichtungen soweit erforderlich zu  (Abs. 1), und legt Bemessungsgrundsätze für den Fall fest, dass dieser Zugang mit der Entrichtung eines "Entgelts" verbunden ist (Abs. 3). Bei diesem "Entgelt" handelt es sich um eine Gegenleistung für das Zurverfügungstellen und den Unterhalt der Anlagen und Vorrichtungen des Flughafens, während eigentliche Marktzutrittsentgelte unzulässig sind (vgl. Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften [EuGH] vom 16. Oktober 2003 in der Rechtssache C-3363/01,  Hannover-Langenhagen GmbH gegen Deutsche Lufthansa AG, Sammlung der Rechtsprechung [Slg.] 2003, I-11893, Randnr. 40 ff., bestätigt im Urteil vom 14. Juli 2005 in der Rechtssache C-386/03, Kommission der Europäischen Gemeinschaften gegen Deutschland, Slg 2005, I-06947, Randnr. 34 - 36).
5.5.2 Die Beschwerdegegnerin hat die vorstehend beschriebenen  der EU-Richtlinie 96/67/EG und des VIL-Anhangs in ihrem  vom 31. Mai 2001 umgesetzt. Dessen Art. 128 sieht vor, dass der Marktzugang zu den Bodenabfertigungsdiensten am Flughafen Zürich im Anhang 1 des Betriebsreglements geregelt wird. Im betreffenden Anhang wird unter anderem festgelegt, dass den  von Bodenabfertigungsdiensten Zugang zu den  gewährt wird, soweit dies für die Ausübung ihrer Tätigkeit
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erforderlich ist, und dass für diesen Zugang ein Entgelt erhoben wird, dessen Höhe vertraglich näher geregelt wird (Art. 8 bzw. Art. 11 Ziff. 1 und 2). "Entscheidungen", die von der Flugplatzhalterin in diesem  getroffen werden, können gemäss Art. 12 BR-Anhang 1 dem BAZL vorgelegt werden, welches eine anfechtbare Verfügung .
5.5.3 Bei den von der Beschwerdegegnerin geltend gemachten  auf "Flughafenausweisen" beziehungsweise für die "exklusive Nutzung bestimmter Flächen" handelt es sich offensichtlich um eine Gegenleistung für den Zugang zu den Flughafeneinrichtungen im Sinne von Art. 16 Abs. 3 Richtlinie 96/67/EG beziehungsweise Art. 8 Ziff. 3 BR-Anhang 1. Deshalb macht die Beschwerdegegnerin zu Recht geltend, ihr komme keine Befugnis zu, die betreffenden  verfügungsweise zu erheben, und entsprechende  stellten daher blosse "Entscheidungen" im Sinne von Ziff. 11 VIL-Anhang dar (vgl. vorinstanzliche Akten Nr. 18/Beilagen 2 und 3; so im Übrigen auch das BAZL in einer Verfügung vom 25. Juni 2007 i.S. X., Y. und Z. gegen Unique [E. I. 3b S. 5 f.], Beilage 2 zur  der Beschwerdegegnerin vom 4. März 2008).
Ob solche "Entscheidungen" nur von den betroffenen Erbringern von Bodenabfertigungsdiensten dem BAZL zum Erlass einer Verfügung vorgelegt werden können oder ob ein entsprechendes Antragsrecht auch dem Flugplatzhalter selbst zusteht, kann vorliegend offen , da die Zuständigkeit der Vorinstanz zum Erlass der  Verfügung vom 22. November 2007 nicht streitig ist.
5.6 Wenn der Beschwerdegegnerin aber keine Verfügungsbefugnis mit Bezug auf die Erhebung der betreffenden Nutzungsentgelte selbst , liegt es auf der Hand, dass ihr eine entsprechende  auch nicht zur einseitigen Durchsetzung solcher  zustehen kann. Mangels Verfügungsbefugnis der  kann daher im Schreiben vom 19. Mai 2006 keine Verfügung erblickt werden, dies unabhängig davon, ob dieses  überhaupt die (weiteren) Strukturmerkmale einer Verfügung nach Art. 5 VwVG aufwies. Unter welchen Voraussetzungen daher  Androhungen grundsätzlich Verfügungscharakter aufweisen können (TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O, § 28 Rz. 27 f.), braucht damit nicht mehr geprüft zu werden, weshalb es sich auch erübrigt, näher auf die diesbezüglichen Ausführungen der Parteien einzugehen. Stellte das
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betreffende Schreiben keine Verfügung dar, so lag auch kein Anfechtungsobjekt für eine Beschwerde an die Vorinstanz vor (vgl. Art. 44 VwVG). Diese hat die Eingabe der Beschwerdeführerin vom 30. Mai 2006 daher zu Recht letztlich nicht als Beschwerde, sondern als Gesuch um Erlass einer Verfügung im Rahmen eines erstinstanzlichen Verwaltungsverfahrens behandelt. In einem gewissen Widerspruch dazu steht, dass in Dispositiv-Ziffer 1 der angefochtenen Verfügung vom 22. November 2007 von einem "Beschwerde- bzw. Verwaltungsverfahren" die Rede ist und der Beschwerdegegnerin die Verfahrenskosten unter Hinweis auf Art. 63 Abs. 1 VwVG, also eine einzig im Beschwerdeverfahren nach Art. 44 ff. VwVG anwendbare Bestimmung (BGE 132 II 47 E. 3.3), auferlegt werden (vgl. Erwägung 7). In Erwägung 8 dieser Verfügung hält die Vorinstanz jedoch klar und unzweideutig fest, dass es sich bei dem mit Eingabe vom 30. Mai 2006 eingeleiteten Verfahren, nicht um ein Beschwerdeverfahren, sondern um "ein (erstinstanzliches) Verfahren um Erlass einer Verfügung" handle. Im Übrigen hatte sie bereits in den Zwischenverfügungen vom 31. Mai, 2. Juni und 31. Juli 2006 angedeutet, dass sie sich nicht als Beschwerdeinstanz, sondern gestützt auf Ziff. 11 VIL-Anhang beziehungsweise in ihrer Funktion als Aufsichtsbehörde (Art. 3 Abs. 2 LFG; Art. 3b VIL) als zur Behandlung der Eingabe vom 30. Mai 2006 zuständig erachtete.
6. Mit Blick auf den eigentlichen Gegenstand des vorliegenden  (vgl. oben, E. 4) ist nach dem Gesagten festzuhalten, dass es sich bei dem mit Verfügung der Vorinstanz vom 22. November 2007 abgeschlossenen Verfahren nicht um ein Beschwerdeverfahren nach Art. 44 ff. VwVG handelte, weshalb ein Anspruch auf eine  nach Art. 64 Abs. 1 VwVG von vornherein ausser Betracht fiel und der Beschwerdeführerin zu Recht keine Parteientschädigung zugesprochen wurde. Die Beschwerde vom 8. Januar 2008 erweist sich damit als unbegründet und ist entsprechend abzuweisen.
7. Bei diesem Ausgang des Verfahrens gilt die Beschwerdeführerin als unterliegende Partei und hat die auf Fr. 2'500.-- festzusetzenden  zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG; Art. 1 ff. des  vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Dieser Be-
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trag ist mit dem geleisteten Kostenvorschuss in derselben Höhe zu verrechnen.
8. Angesichts ihres Unterliegens steht der Beschwerdeführerin auch im vorliegenden Verfahren keine Parteientschädigung zu (Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 Abs. 1 VGKE).
Die Vorinstanz hat gemäss Art. 7 Abs. 3 VGKE keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung. Schliesslich steht auch der obsiegenden Beschwerdegegnerin keine Parteientschädigung zu, da sie sich in  Stadium des Verfahrens vertreten liess und ihr deshalb keine Kosten im Sinne von Art. 64 Abs. 1 VwVG entstanden sind (vgl. auch Art. 9 VGKE).