Decision ID: d90420e0-d89d-4a15-9ee5-d6ce74dfe8a2
Year: 2016
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A.
Edouard Cosandey, agriculteur, est propriétaire des parcelles contiguës n
os
95 et 146 du cadastre de la commune de Chessel, colloquées en zone agricole selon le plan des zones approuvé par le Conseil d'Etat le 10 décembre 1974 et régies par le règlement communal du plan des zones ( ci-après: RC) approuvé à la même date.
D'une surface de 39'778 m
2
, la parcelle n° 95 comprend une habitation et rural de 609 m2 (ECA n° 82), un bâtiment agricole de 305 m2 (ECA n° 252), un bâtiment agricole de 276 m
2
(ECA n° 270), un jardin de 671 m
2
et une surface de "champ, pré pâturage" de 388 m
2
.
D'une surface de 9'287 m
2
, la parcelle n° 146 comprend une habitation et garage (ECA n° 284) d'une surface de 212 m
2
, un bâtiment agricole (ECA n° 285) d'une surface de 817 m
2
, un couvert de stabulation (ECA n° 286a) de 963 m
2
, un couvert pour la fourragère (ECA n° 286b) de 289 m
2
et un jardin de 8'258 m
2
.
L'exploitation agricole d'Edouard Cosandey se concentre sur l'engraissement de bovins et il cultive une surface d'environ 35 hectares. Dans le but de valoriser ses engrais et des déchets de maraichage de la région, il a envisagé la construction d'une installation de biogaz.
B.
Le 8 avril 2015, Edouard Cosandey a déposé une demande d'autorisation de construire une installation de biogaz et des halles agricoles sur les parcelles n
os
95 et 146. L'installation de biogaz est composée des éléments suivants (cf. notice d'impact sur l'environnement du bureau EREP du 30 mars 2015):
-
Deux cuves en béton de 780 m3 (le digesteur) et 1880 m3 (le stockage du digestat) sises sur la parcelle n° 95 avec un local intermédiaire (entre les deux cuves) abritant des éléments électromécaniques (pompes, vannes, etc).
-
Un bâtiment, sis principalement sur la parcelle n° 95 et empiètant très légèrement sur la parcelle n° 146, comprenant des locaux techniques nécessaires à la production d'énergie (environ 140 m
2
) et des locaux pour la production agricole de tabac (environ 205 m
2
) avec des fours pour le séchage du tabac et un espace pour le conditionnement et le triage du tabac.
-
Un hangar sis sur la parcelle n° 95 comprenant, d'une part, une fumière d'environ 230 m
2
séparée en plusieurs casiers pour la réception des substrats solides à traiter (fumiers, déchets de maraichage, déchets de céréales,...) et le stockage de la matière solide après digestion (fumier méthanisé) et, d'autre part, une zone pour le stockage de bois déchiqueté (environ 55 m
2
).
Le projet comprend également la construction sur la parcelle n° 95 d'une halle de stabulation de 15,6 m par 48 m érigée en contigüité avec la fourragère existante, constituant côté ouest le pendant de la halle existante à l'est de la fourragère (ci-après: la nouvelle halle agricole).
Le projet, mis à l'enquête publique du 3 juin 2015 au 2 juillet 2015, a soulevé 70 oppositions. Parmi les opposants figuraient trois municipaux, la mère d'un quatrième municipal et l'épouse du syndic.
Les trois municipaux opposants s'étant récusés, le Conseil d'Etat a nommé le 7 octobre 2015 la présidente du Conseil Général Corinne Nafzger Durgniat en application de l'art. 139a de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11) afin que la municipalité puisse statuer sur la demande de permis de construire.
Le Département des infrastructures et des ressources humaines a établi le 16 octobre 2015 une synthèse des autorisations spéciales délivrées par les services cantonaux concernés par le projet (synthèse CAMAC).
C.
Par décision du 10 novembre 2015, la Municipalité de Chessel (ci-après: la municipalité) a refusé de délivrer le permis de construire au motif que les règles communales sur les distances aux limites et sur les distances entre bâtiments n'étaient pas respectées. La décision a été prise par le syndic Jacques Borgeaud, le Municipal Christophe Krummenacher et par Corinne Nafzger Durgniat. La municipalité ne s'est pas prononcée sur les oppositions et n'a pas transmis aux opposants la synthèse CAMAC et la décision relative au refus du permis de construire.
D.
Par acte du 9 décembre 2015, Edouard Cosandey, représenté par la Société rurale d'assurance de protection juridique FRV, a recouru contre la décision précitée devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Il a principalement conclu à son annulation et, subsidiairement, à la délivrance du permis de construire une installation de biogaz, halles agricoles pour le bétail et fours à tabac sur les parcelles n
os
95 et 146 de la commune de Chessel "
cas échéant sous condition de réunion desdites parcelles et/ou déplacement à 6 mètres des ouvrages projetés ne respectant pas la distance entre bâtiment
[s]
sis sur la même propriété
". Les opposants, représentés par Raymond Durgniat, se sont déterminés le 14 janvier 2016 en concluant implicitement au rejet du recours. La municipalité, sous la plume de son avocat, a déposé sa réponse le 18 janvier 2016, concluant également au rejet du recours. Le même jour, le Service du développement territorial a informé le Tribunal qu'il s'en remettait à justice s'agissant de la recevabilité du recours et de l'issue de la cause au fond. Le recourant a déposé des observations complémentaires le 9 février 2016. Après en avoir pris connaissance, la municipalité a, le 29 février 2016, renvoyé à ses précédentes écritures.
Une audience avec inspection des lieux a été tenue le 12 mai 2016. Le procès-verbal correspondant a la teneur suivante:
"Le recourant décrit le projet sur les plans: A cheval sur les parcelles 146 et 95, dont il est propriétaire, il va agrandir la stabulation existante actuellement sur la parcelle 146. La fourragère existante sur cette même parcelle alimentera du bétail également au sud, dans la nouvelle stabulation qui y sera accolée (parcelle 95). Au sud de cette installation agrandie se situeront l'installation pour le biogaz et la fumière. Au nord-ouest des parcelles 146 et 95 se trouve une zone de stockage de bois déchiqueté.
Enfin, il précise être domicilié sur une autre parcelle à l'est de la parcelle 146
L'installation pour le biogaz est composée de deux silos, reliés par une machinerie. Me Haldy soutient qu'il s'agit de deux installations distinctes puisqu'il y a deux silos. La distance entre bâtiment ne serait donc pas respectée. Madame Leon explique qu'il s'agit en fait d'une seule installation et que cette configuration (deux silos reliés par une machinerie) est essentielle pour produire le biogaz. Il n'est pas possible de plus les éloigner.
La fumière est un bâtiment distinct de la stabulation. Me Haldy 1 prétend que la distance entre les bâtiments n'est pas respectée. Le recourant explique que visuellement, on ne verra pas la différence puisqu'un toit unique les reliera. Il ajoute que l'espace entre la stabulation et la fumière a été créé par commodité pour lui permettre de circuler autour de son exploitation.
Sur la question des constructions "à cheval" sur les deux parcelles, le président rappelle que la municipalité peut délivrer un permis de construire sous condition suspensive d'une réunion parcellaire. Me Haldy répond qu'il s'agit d'une possibilité laissée à sa libre appréciation de la municipalité, dont elle a refusé de faire usage en l'espèce.
La municipalité propose au recourant un échange de parcelles. La commune est propriétaire d'une parcelle à l'est de la parcelle 146, le long du Grand canal vaudois, qu'elle serait prête à échanger contre la parcelle 95. Me Haldy explique que les nuisances pour le voisinage s'en trouveront diminuées puisque l'installation litigieuse sera éloignée des habitations sises le long du chemin du Grand Canal. Le recourant y réfléchira.
Des explications au sujet de la procédure sont données aux opposants. Me Haldy les informe que la synthèse CAMAC ne leur a pas été notifiée et que dès lors, ils pourront recourir contre celle-ci le cas échéant. L'un des opposants remet au Tribunal un dossier contenant leurs propres griefs."
Le recourant s'est déterminé sur le procès-verbal d'audience le 25 mai 2016. Il indique ne pas entrer en matière sur la proposition d'échange de parcelles formulée par la municipalité lors de l'audience. Il précise que la municipalité n'a pas donné suite à sa requête tendant à ce que la synthèse CAMAC soit transmise aux opposants. Il demande à titre de mesure d'instruction que la CDAP enjoigne à la municipalité de transmettre sans délai copie de sa décision et de celle de la CAMAC à tous les opposants. Il se réfère à cet égard aux art. 116 et 123 al. 3 la loi du 4 septembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11).
Le conseil de la municipalité s'est déterminé sur le procès-verbal d'audience le 31 mai 2016. Ses déterminations ont la teneur suivante:
"- s'agissant des silos (3
ème
paragraphe avant la fin de la première page), j'ai indiqué que la distance entre les silos ne respectait pas le règlement, car l'art. 30 de celui-ci prévoit une distance de 6 mètres non seulement entre les bâtiments, mais aussi entre les installations; or, deux silos constituent indubitablement, sous l'angle de la police des constructions et de l'apparence, deux installations, même si deux silos ont une unité fonctionnelle sous l'angle technique;
- en ce qui concerne la fumière et la stabulation (avant-dernier paragraphe de la première page), le plan de situation montre bien qu'il s'agit de deux bâtiments distincts devant en conséquence respecter la distance entre les bâtiments; l'apparence est également celle de deux bâtiments, soit le critère déterminant en police des constructions."

Considérant en droit
1.
Selon l'art. 116 al. 1 LATC, les auteurs d'oppositions motivées sont avisés de la décision accordant ou refusant le permis, avec l'indication des dispositions légales et réglementaires invoquées, lorsque l'opposition est écartée. Selon l'art. 123 al. 3 LATC, qui figure au chapitre VI "autorisations spéciales", les décisions cantonales comportant les délais et les voies de recours sont communiquées à la municipalité, qui les notifie selon les art. 114 à 116.
En l'espèce, en application des dispositions précitées, la municipalité aurait dû transmettre aux opposants sa décision de refus du permis de construire accompagnée de la synthèse CAMAC, ce qu'elle n'a apparemment pas fait. Cela étant, cette informalité n'a pas véritablement porté à conséquence. Dès lors que le permis de construire a été refusé, les opposants n'avaient pas d'intérêt digne de protection au sens de l'art. 75 let.a de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36) susceptible de leur conférer la qualité pour recourir à ce stade contre les autorisations spéciales figurant dans la synthèse CAMAC. Comme on le verra ci-dessous, le refus de délivrer le permis de construire doit être confirmé pour des motifs liés au règlement communal sur les constructions. Si le recourant devait présenter ultérieurement un projet respectant le règlement communal et que la municipalité accepte de délivrer le permis de construire, il lui appartiendra de notifier aux opposants la synthèse CAMAC en même temps que sa décision positive sur le permis de construire. Les opposants pourront alors cas échéant recourir contre les autorisations cantonales.
2.
Le recourant met en cause la validité formelle de la décision rendue par la municipalité. Il relève à cet égard que les cinq municipaux sont impliqués directement ou indirectement à titre personnel en leur qualité d'opposants ou de membres de la famille d'opposants.
a) L'art. 9
LPA-VD
a la teneur suivante:
1
Toute personne appelée à rendre ou à préparer une décision ou un jugement doit se récuser :
a.
si elle a un intérêt personnel dans la cause ;
b.
si elle a agi dans la même cause à un autre titre, notamment comme membre d'une autorité, comme conseil d'une partie, comme expert ou comme témoin;
c.
si elle est liée par les liens du mariage ou du partenariat enregistré ou fait durablement ménage commun avec une partie, son mandataire ou une personne qui a agi dans la même cause comme membre de l'autorité précédente ; la dissolution du mariage ou du partenariat enregistré ne supprime pas le motif de récusation ;
d.
si elle est parente ou alliée en ligne directe ou, jusqu'au troisième degré inclus, en ligne collatérale avec une partie, son mandataire ou une personne qui a agi dans la même cause comme membre de l'autorité précédente ;
e.
si elle pourrait apparaître comme prévenue de toute autre manière, notamment en raison d'une amitié étroite ou d'une inimitié personnelle avec une partie ou son mandataire.
Selon l’article 65a de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11), un membre de la municipalité ne peut prendre part à une décision lorsqu’il a un intérêt personnel à l’affaire à traiter. Cette disposition a été introduite en date du 3 mai 2005 dans la LC concrétisant l’obligation de récusation des municipaux qui était déjà la règle de par la jurisprudence du Tribunal fédéral et celle du Tribunal administratif du Canton de Vaud. Pour qu’il y ait récusation, il faut que, en raison d’une confusion d’intérêts, un membre de la Municipalité ne soit pas en mesure de statuer équitablement (Bulletin du Grand Conseil, 2005, p. 9113).
La sanction attachée à un acte qui émane d'un collège constitué irrégulièrement, soit en particulier d'un acte dont l'auteur aurait dû se récuser, est, en vertu d'un principe bien établi, l'annulabilité (A. Grisel, Droit administratif suisse, vol. 1, p. 205; B. Bovay, Procédure administrative, 2
e
éd. pp. 163-164). La jurisprudence a également considéré que le vice pouvait être couvert (théorie de la guérison) devant une autorité de recours qui possède un plein pouvoir d'examen en fait et en droit (ATF 105 Ib 126 précité, cons. 3; arrêt AC. 2005.0235 du 26 novembre 2006, consid. 2 a).
b) Dans le cas présent, on constate que l'épouse du syndic était partie à la procédure puisqu'elle avait déposé une opposition. En application des art. 9 let. c LPA-CD et 65a LC, le syndic avait dès lors l'obligation de se récuser. Comme il ne l'a pas fait, la municipalité n'était pas constituée régulièrement lorsqu'elle a rendu la décision attaquée. Conformément à la jurisprudence, mentionnée ci-dessus, ce vice peut cependant être couvert dès lors que le tribunal de céans dispose d'un plein pouvoir d'examen en fait et en droit en ce qui concerne les questions soulevées par le recours.
3.
Sur le fond, la municipalité a refusé le permis de construire au motif notamment que les règles sur les distances aux limites ne seraient pas respectées, d'une part, par le bâtiment comprenant des locaux techniques nécessaires à la production d'énergie et des locaux pour la production agricole de tabac et, d'autre part, par la nouvelle halle agricole.
a) L'art. 30 al. 2 RC, spécifique à la zone agricole, a la teneur suivante:
"Les constructions et installations nouvelles sont autorisées sans limitation de longueur ni hauteur. La distance à la limite de propriété est au minimum de dix mètres. La distance entre bâtiments ou installations sis sur la même propriété est de six mètres. Les dispositions sur la police du feu étant réservées."
b) Le bâtiment projeté comprenant des locaux techniques nécessaires à la production d'énergie et des locaux pour la production agricole de tabac ne respecte pas la distance à la limite de propriété fixée à l'art. 30 al. 2 RC puisqu'il est à cheval sur les parcelles n
os
95 et 146. Il en va de même de la nouvelle halle agricole projetée, qui ne respecte pas la distance de 10 m par rapport à la parcelle n° 146. Le fait que le recourant soit propriétaire n
os
95 et 146 ne remet pas en question la non-réglementarité du projet sur ce point. Les règles sur la distance à la limite s'appliquent en effet également lorsqu'on est en présence d'un seul propriétaire.
On relèvera encore que si on considère la nouvelle halle agricole comme un agrandissement du bâtiment de la fourragère et de la stabulation existantes, on se trouve en présence d'un agrandissement d'un bâtiment non réglementaire (la partie du bâtiment où est située la fourragère ne respecte pas la distance la limite de 10 m par rapport à la parcelle n° 95) avec une aggravation de l'atteinte à la réglementation, ce qui n'est également pas admissible.
4.
A l'appui de sa décision de refus du permis de construire, la municipalité invoque également le non-respect des règles sur la distance entre bâtiments s'agissant des hangars et installations sur la parcelle n° 95. Sur ce point, la municipalité mentionne tout d'abord le fait que la distance entre le hangar projeté comprenant la fumière et la zone pour le stockage de bois déchiqueté (ci-après: le hangar) et la nouvelle halle agricole est inférieure à la distance de 6 m exigée par l'art. 30 al. 2 RC. L'autorité intimée mentionne également les deux cuves en béton et le local intermédiaire entre les deux cuves. Le recourant soutient pour sa part que la halle agricole et la fumière couverte attenante constituent des agrandissements du bâtiment abritant la fourragère et la stabulation existantes et forment une unité structurelle ou, en d'autres termes, un seul ouvrage. Selon le recourant, il en va de même pour les deux cuves et le local intermédiaire, qui constituent selon lui une structure unique.
a) La jurisprudence cantonale a défini les critères servant à distinguer la présence d'un seul bâtiment de celle de plusieurs bâtiments. Elle se base sur un faisceau d'indices comprenant les destinations respectives des constructions en cause et leur liaison fonctionnelle avec les éventuels locaux communs, leurs dimensions, la surface de plancher respective de chaque construction, la conception architecturale et les matériaux des revêtements extérieurs, l'apparence extérieure, en particulier l'impression donnée à un observateur, ainsi que les objectifs de la planification cantonale, régionale et communale dans le domaine concerné. Ces critères sont appliqués en fonction des caractéristiques propres de chaque cas particulier, en tenant compte de l'ensemble des circonstances, pour déterminer si le constructeur tente de détourner les buts des règles de l'ordre non contigu. Ces critères permettent notamment de déterminer si une construction peut être assimilée à l’agrandissement d’une construction existante formant avec cette dernière un seul bâtiment, ou s’il s’agit en fait de deux bâtiments distincts, totalement indépendants l’un de l’autre, mais implantés de manière rapprochée ou comparable aux règles sur l’ordre contigu afin de détourner les règles de l’ordre non contigu (voir notamment arrêts AC.2015.0057 du 14 janvier 2016; AC.2014.0251 du 14 juillet 2015; AC.2013.0493 du 19 mars 2015; AC.2013.0462 du 21 mai 2014; AC.2012.0320 du 3 octobre 2013).
b) En ce qui concerne le hangar et la nouvelle halle agricole, on relève qu'il s'agit de deux bâtiments qui ont des destinations distinctes, entre lesquels il n'existe par ailleurs aucune communication. On relève également qu'il est prévu de doter la nouvelle halle d'un long avant-toit qui viendra buter et s'appuyer contre la façade pignon du hangar projeté et que les toitures des deux bâtiments ne sont pas tournées dans le même sens. L'impression visuelle donnée à un observateur est ainsi celle de deux bâtiments distincts et non pas d'un seul bâtiment. On relève enfin qu'il n'existe aucune communication entre les deux bâtiments.
On déduit de ces différents éléments que le hangar et la nouvelle halle agricole sont deux constructions distinctes qui doivent respecter la distance réglementaire entre bâtiments, ce qui n'est pas le cas. Peu importe à cet égard que la nouvelle halle agricole constitue un agrandissement du bâtiment existant.
c) La situation est différente en ce qui concerne les deux cuves en béton et le local intermédiaire. On se trouve en effet en présence d'une installation unique, ceci aussi bien en ce qui concerne la destination de l'installation que de l'aspect visuel. Contrairement à ce que soutient la municipalité, cette installation respecte par conséquent les exigences de l'art. 30 al. 2 RC.
5.
Le recourant fait valoir que, si nécessaire, il ne verrait aucun inconvénient à réunir les deux parcelles contiguës n
os
95 et 146. Selon lui, la municipalité aurait dû octroyer le permis de construire sous condition de réunion desdites parcelles et/ou déplacement à 6 m des ouvrages projetés ne respectant pas la distance entre bâtiments sis sur la même propriété.
a) Le Tribunal cantonal a déjà eu l'occasion de juger que, pour assurer le respect de la réglementation en matière de constructions et d'aménagement du territoire, il suffit que le permis de construire soit subordonné à la condition suspensive de la réunion effective des parcelles concernées (arrêts AC.2014.0005 du 22 octobre 2015; AC.2010.0239 du 13 mai 2011; AC.2001.0058 du 23 mai 2003). Il ne s'agit toutefois que d'une faculté donnée à la municipalité en présence d'un projet non réglementaire et non pas d'une obligation.
A cela s'ajoute que, en procédure administrative, l'objet du litige est circonscrit par la décision attaquée, à quoi s'ajoutent les questions qui auraient été soulevées par les parties mais que l'autorité aurait omis de trancher dans sa décision. Cela s'explique par le fait que l'autorité de recours ne peut contrôler que ce qui a été préalablement décidé ou qui aurait dû l'être (cf. art. 79 LPA-VD). Sur le principe, c’est ainsi le projet qui a fait l’objet de la décision de refus du permis de construire du 10 novembre 2015 qui doit être examiné par la cour, à l'exclusion de modifications envisagées ou présentées en cours de procédure de recours par le recourant. Certes, on admet que lorsque des modifications de minime importance permettent de confirmer sur recours l'octroi d'un permis de construire, le tribunal peut, par une application analogique de l'art. 117 LATC, réformer la décision d'octroi du permis en subordonnant celui-ci à la réalisation desdites modifications (cf. arrêt AC.2014.0314 du 4 septembre 2015 consid 7b; AC.2010.0067 du 13 janvier 2011 consid. 1b). En l'espèce, une réforme de la décision municipale dans le sens d'un octroi du permis de construire subordonné à la modification du projet (notamment le déplacement à 6 m des ouvrages projetés ne respectant pas la distance entre bâtiments sis sur la même propriété) n'entre toutefois pas en considération dès lors qu'une telle modification excède ce que l'on entend par "modification de minime importance" au sens de l'art. 117 LATC.
b) Le recourant soutient que, cas échéant, un projet modifié de manière à respecter l'art. 30 RC ne devra pas faire l'objet d'une enquête complémentaire.
La jurisprudence prévoit que si un recours contre un permis de construire est admis et le permis annulé, la procédure de l'enquête complémentaire peut aussi être suivie lorsque la modification d'éléments de peu d'importance permet de rendre le projet conforme à la réglementation communale (RDAF 1995 p. 287; cf. aussi arrêts AC.2011.0182 du 28 décembre 2011 consid. 1a; AC.2007.0217 du 29 août 2008 consid. 2c, est les références citées).
L’enquête complémentaire n’est en revanche, sous réserve de l’exception précitée, pas possible pour un projet modifié ensuite d’un refus du permis ou d’annulation de celui-ci par l’autorité de recours (cf. arrêts AC.2014.0038 du 20 août 2015 consid.
3b;
AC.2006.0173 du 10 mai 2007 consid. 2c ; voir également Benoît Bovay/Raymond Didisheim/Denis Sulliger/Thierry Thonney, Droit fédéral et vaudois de la construction, 4
e
éd. 2010, p. 437 ad art. 109 LATC chiffre 1.5).
Vu ce qui précède, si le recourant soumet à la municipalité un nouveau projet respectant l'art. 30 RC (soit un projet prévoyant
le déplacement à 6 m des ouvrages projetés ne respectant pas la distance entre bâtiments sis sur la même propriété et la réunion des parcelles n
os
95 et 146), celui-ci devrait a priori faire l'objet d'une nouvelle enquête. Il n'appartient toutefois pas au tribunal de trancher définitivement cette question, qui sort de l'objet du litige.
6.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la décision municipale confirmée. Vu le sort du recours, les frais de la cause doivent en principe être mis à la charge du recourant. Dès lors que la municipalité a statué dans une composition irrégulière, une partie des frais sera toutefois mise à sa charge. Le recourant versera en outre des dépens à la Commune de Chessel, qui a agi par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel. Pour le motif évoqué plus haut, ces dépens seront réduits.