Decision ID: 056dbc06-7b46-5c35-ba4a-d7a6b8ef76d7
Year: 1999
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. a) Nella seduta del 6 maggio 1999 il consiglio comunale di _ ha stanziato un credito di fr. 272'000.-- per l'elaborazione di un piano di indirizzo per la revisione del piano regolatore comunale e per l'adozione di un piano particolareggiato dei nuclei. Avverso la menzionata deliberazione _ ha promosso una domanda di referendum. Il 4 giugno 1999 il predetto ha consegnato al locale municipio 164 liste approntate all'uopo, sottoscritte da 562 persone.
b) Con risoluzione 15 giugno 1999, motivata per iscritto e pubblicata all'albo comunale il 17 successivo, il municipio ha dichiarato la domanda non regolare e non proponibile. Non regolare perché a seguito dello stralcio di 79 firme (2 doppie, 3 apposte da cittadini stranieri, 4 non apposte a mano, 70 considerate apocrife) il numero di firmatari si attestava a 483, al di sotto della frazione di 1/5 dei cittadini esatto dall'art. 75 cpv. 1 LOC, pari a 516 cittadini. Non proponibile perché sul retro delle liste impiegate per la raccolta delle firme figurava un lungo messaggio del suo promotore, vietato dall'art. 75 cpv. 3 LOC.
B. a) Con ricorso 18 giugno 1999 _ ha impugnato la risoluzione municipale innanzi al Consiglio di Stato. Il ricorrente ha soprattutto contestato l'invalidazione di 70 firme per il motivo che, in più casi, le generalità dei firmatari (cognome, nome, paternità rispettivamente moglie di) erano state apposte da altra persona, soprattutto all'interno della stessa famiglia. Il ricorrente ha inoltre ricordato di aver impiegato delle liste per la raccolta delle firme analoghe a quelle utilizzate due anni in precedenza, parimenti stampate sul retro, che vennero accettate da parte del municipio.
b) Con risoluzione 8 settembre 1999 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso, condividendo i motivi espressi dal municipio nella contestata decisione.
C. Con impugnativa 23 settembre 1999 _ si è aggravato davanti a questo Tribunale contro il giudicato governativo. L'insorgente afferma l'autenticità delle firme stralciate e sostiene la legittimità del messaggio stampato sul retro delle liste.
Il Consiglio di Stato ed il municipio di _ hanno sollecitato la reiezione dell'impugnativa.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale è data (art. 208 cpv. 1 LOC), il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 209 lett. a LOC). L'impugnativa è di conseguenza ricevibile in ordine. Può inoltre essere decisa sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. Sono soggette a referendum le risoluzioni del consiglio comunale adottate in applicazione dell'art. 13 cpv. 1 lettere a, d, e, g, h, i LOC (via l'art. 42 cpv. 2 LOC) o, se previsto, di leggi speciali, quando ciò sia domandato da 1/5 dei cittadini entro un mese dalla data di pubblicazione della risoluzione all'albo comunale (art. 75 cpv. 1 LOC). Nel computo del numero non si tiene conto dei cittadini all'estero (art. 75 cpv. 2 LOC). La domanda di referendum deve essere presentata per iscritto al municipio e indicare unicamente la risoluzione per la quale il referendum è chiesto (art. 75 cpv. 3 LOC). Entro un mese dalla presentazione il municipio esamina se la domanda è regolare e proponibile e pubblica all'albo la sua decisione (art. 75 cpv. 4 LOC). Riconosciutane la regolarità e proponibilità, esso sottopone la risoluzione alla votazione popolare entro un preciso termine rispetto alla pubblicazione all'albo comunale della sua decisione (art. 74 cpv. 5 LOC): tale termine, originariamente variante tra un mese e tre mesi, è stato fissato tramite modifica del 7 ottobre 1998, in vigore al 2 giugno 1999, effettuata contestualmente dell'adozione della nuova legge sull'esercizio dei diritti politici, a 60 giorni.
2.2. L'art. 75 LOC non precisa che cosa si intenda con regolarità e proponibilità di una domanda di referendum. Quest'ultima deve tuttavia essere considerata regolare quando soddisfa i presupposti formali per la sua riuscita. Sono tali (1) l'inoltro, per iscritto, al municipio entro il termine di un mese dalla pubblicazione all'albo comunale della deliberazione del consiglio comunale, (2) la limitazione del suo testo alla sola risoluzione per la quale viene chiesto il referendum; (3) la sottoscrizione (valida) di almeno 1/5 dei cittadini. Una domanda di referendum deve invece essere considerata proponibile quando concerne una deliberazione del consiglio comunale che la legge sottopone a referendum.
3. Il municipio ha dichiarato la domanda di referendum promossa dall'insorgente non regolare e non proponibile. Non regolare perché a seguito dello stralcio di 79 firme il numero di firmatari si attestava a 483, al di sotto della frazione di 1/5 dei cittadini esatto dall'art. 75 cpv. 1 LOC, pari a 516 cittadini. Per addivenire a questo risultato il municipio ha in particolare eliminato ben 70 firme per il motivo che, talora, le generalità di più firmatari (cognome, nome, paternità, rispettivamente moglie di) erano state apposte da altrui mano, soprattutto all'interno della stessa famiglia. La domanda di referendum è invece stata dichiarata non proponibile perché sul retro delle liste impiegate per la raccolta delle firme figurava un lungo messaggio del suo promotore, vietato dall'art. 75 cpv. 3 LOC. Il Consiglio di Stato ha condiviso l'opinione del municipio.
4. 4.1. A livello cantonale, l'apposizione della firma da parte del cittadino che intende appoggiare una domanda di referendum è retta dall'art. 143 lett. d della legge sull'esercizio dei diritti politici del 7 ottobre 1998 (LEDP), in vigore definitivamente dal 2 giugno 1999, e relativo rinvio all'art. 120 della stessa legge, che regolamenta lo stesso oggetto per quanto concerne l'iniziativa popolare. Giusta il primo capoverso di quest'ultima disposizione l'avente diritto di voto deve scrivere a mano e in modo leggibile le proprie generalità sulla lista ed apporvi anche la firma. Con generalità si intende il cognome, il nome e l'anno di nascita (art. 40 cpv. 1 RLEDP). In precedenza l'apposizione della firma a sostegno di una domanda di referendum era retto dall'art. 24 lett. c e relativo rinvio all'art. 5 dell'or abrogata legge sull'iniziativa popolare, sul referendum e sulla revoca del Consiglio di Stato del 22 febbraio 1954 (LIRR), che esigeva la sottoscrizione in forma autografa mediante l'indicazione di nome, cognome e paternità (od eventualmente lo stato di moglie rispettivamente vedova; inoltre il messaggio del Consiglio di Stato accompagnante il disegno della LEDP, del 26 maggio 1998, pag. 25 e relativi rinvii).
4.2. A livello comunale, l'apposizione della firma da parte del cittadino che intende appoggiare una domanda di referendum è stata regolamentata per la prima volta tramite la modifica 7 ottobre 1998 dell'art. 79 LOC, che ha avuto luogo contestualmente all'adozione della LEDP e che ha dichiarato applicabili per analogia le norme di quest'ultima. Tale regolamentazione non ritorna tuttavia applicabile alla domanda di referendum in esame, dal momento che la relativa raccolta di firme è stata svolta nella quasi sua integralità prima dell'entrata in vigore della modifica dell'art. 79 LOC e della LEDP, che ha avuto luogo il 2 giugno 1999. Prima di tale data, in assenza di pertinente, espressa regolamentazione, la validità di una firma presupponeva la semplice apposizione autografa di nome e cognome leggibili e completi; l'indicazione delle altre generalità, tali la paternità o l'anno di nascita, poteva essere esatta solo in casi particolari, come ad esempio di omonimia (cfr. Ratti, il Comune, vol. I, pag. 575 segg.). Secondo il _ anche la semplice sottoscrizione con il solo cognome poteva essere ritenuta valida, purché il municipio potesse stabilire con sicurezza l'identità del cittadino che l'aveva apposta. Ritornava quindi pienamente applicabile, anche nell'ambito comunale, il principio generale secondo cui una firma può essere considerata valida quando permette l'individuazione certa dell'identità del sottoscrittore (cfr. E. Grisel, Initiative et référendum populaires, 2.a edizione, Berna 1997, n. 849 e relativo rinvio a DTF 103 Ia 280 segg. consid. 2, RDAT 1978 n. 4, consid. a, con rinvii; Ratti, op. cit., ibidem).
4.3. Nel concreto caso le liste delle firme presentavano quattro colonne, disposte per l'indicazione di cognome, nome, paternità o moglie di e, da ultimo, della firma. Il municipio ha appurato che, talvolta, le generalità di più firmatari (cognome, nome, paternità rispettivamente moglie di) erano state apposte da una stessa mano, soprattutto all'interno della stessa famiglia; esso è addivenuto a questa constatazione previa agevole verifica calligrafica, dal momento che le generalità erano per lo più scritte in stampatello. Poiché il municipio ha limitato questo accertamento ai casi più evidenti, facilmente riconoscibili, non appare necessario disporre una verifica di tale constatazione per il tramite di una perizia, come chiede l'insorgente (art. 18 cpv. 1 PAmm). Nei casi in cui si presentavano dei blocchi di firmatari le cui generalità erano state scritte da una stessa mano, il municipio ha indi proceduto allo stralcio delle relative firme, ad eccezione - di regola - della prima, ritenuta effettivamente appartenere all'estensore delle generalità (proprie e per conto degli altri firmatari), per un totale di 70 firme. Questo fatto ha determinato l'insuccesso della domanda di referendum, che non ha raggiunto la frazione di 1/5 dei cittadini esatto dall'art. 75 cpv. 1 LOC. Tale modo di procedere non può però essere tutelato.
4.4. L'avversato stralcio non poteva, anzitutto, trovare fondamento legale nell'or abrogato art. 5 LIRR, che non ritornava applicabile direttamente alle iniziative e referendum promossi a livello comunale; inoltre, la prassi si è costantemente rifiutata di applicare per analogia a tali istituti le disposizioni che reggevano il diritto di iniziativa e referendum a livello cantonale, nella misura in cui - com'è di tutta evidenza il caso nella fattispecie - tale applicazione introduceva esigenze formali restrittive (DTF 103 Ia 435 segg., consid. 3c; RDAT 1978 n. 4, consid. a, con rinvii). Nemmeno il municipio si è esplicitamente richiamato all'art. 5 LIRR, quantunque vi si sia indubbiamente ispirato. La verifica della validità delle sottoscrizioni non doveva pertanto essere effettuata in funzione del fatto che le generalità di 70 firmatari fosse stata apposta da altrui mano, vietato dalla menzionata disposizione cantonale, quanto piuttosto in funzione della portata che poteva essere conferita alla sottoscrizione autografa espressa dai firmatari nella quarta colonna della lista delle firme. Ora, è vero che, come sostenuto dal municipio, la sola firma (vera e propria), spesso indecifrabile, non basta - di principio - ad identificare il cittadino cui è attribuita. Tra le 70 firme stralciate dal municipio a motivo dell'indicazione delle generalità dei sottoscrittori attraverso una terza persona, parecchie riportano però nome e cognome completi e leggibili, altre le iniziali del nome ed il cognome completo e leggibile, altre infine il solo cognome, parimenti completo e leggibile, del firmatario. Per tutte queste firme non veniva pertanto, di principio, preclusa al municipio la possibilità di individuare le generalità del sottoscrittore: in difetto di normativa contraria (entrata in vigore, com'è stato spiegato, il 2 giugno u.s.), tali indicazioni erano atte, per contro, a determinare la validità di una firma apposta a sostegno di un referendum a livello comunale (cfr. consid. 4.2.; inoltre il Ratti, op. cit., ibidem). Anziché effettuare tale verifica il municipio ha invece optato per lo stralcio puro e semplice delle firme interessate, violando in tal modo indubitabilmente l'art. 75 cpv. 1 LOC. Lo stesso errore è poi stato ripetuto quando l'esecutivo ha eliminato quattro sottoscrizioni ove le generalità dei firmatari sono dattiloscritte. Lo stralcio delle residue 5 sottoscrizioni (2 doppie e 3 appartenenti a cittadini stranieri) non si presta invece a critica.
4.5. Poiché il Tribunale non può sostituirsi alle funzioni dell'autorità comunale nell'identificazione dei firmatari, esso deve limitarsi ad accogliere, sotto questo aspetto, il gravame e retrocedere gli atti al municipio affinché abbia a svolgere questo compito relativamente alle 74 firme erroneamente stralciate e si pronunci in seguito nuovamente sulla regolarità della domanda di referendum per quanto attiene al conseguimento della frazione di 1/5 del corpo elettorale: dovessero essere considerate identificabili almeno 33 fra queste sottoscrizioni - possibilità che non può essere totalmente esclusa d'acchito - la regolarità della domanda di referendum sarebbe soddisfatta sotto questo aspetto. L'obiezione, genericamente sollevata dal municipio, secondo cui la compilazione delle generalità del sottoscrittore da parte di un terza persona può costituire un mezzo di pressione nei suoi confronti, non è infine bastevole per provocare l'invalidazione di una firma.
5. 5.1. Giusta l'art. 75 cpv. 3 LOC la domanda di referendum deve indicare unicamente la risoluzione per la quale il referendum è chiesto. Il municipio ha dichiarato non proponibile la domanda di referendum perché sul retro delle liste impiegate per la raccolta delle firme figurava un lungo messaggio del suo promotore, vietato dalla menzionata disposizione legale. Pur tutelando la decisione municipale anche su questo punto, il Governo si é tuttavia espresso in termini assai più prudenti, ritenendo che l'art. 75 cpv. 3 LOC ritornasse applicabile solo per analogia. Le opinioni delle istanze inferiori non possono però essere condivise.
5.2. Questo Tribunale (RDAT II-1993 n. 6; STA inedita 1 luglio 1994 in re E. D. llcc) ed il Tribunale federale (RDAT II-1995 n. 6) hanno già avuto occasione di dichiarare contrarie all'art. 75 cpv. 3 LOC delle domande di referendum che contenevano un messaggio inserito tra il testo della domanda e lo spazio destinato all'apposizione delle firme. La fattispecie si presenta però differentemente. In effetti, il lungo testo, attraverso il quale il promotore del referendum e qui ricorrente spiega le ragioni per opporsi alla deliberazione del consiglio comunale, figura sul retro della liste impiegate per la raccolta delle firme. Tale testo è dunque separato da quello della domanda di referendum e non interferisce nella stessa, sicuramente almeno sotto l'aspetto formale, determinante ai fini dell'esame della regolarità di una domanda di referendum. La sua stampa sul retro delle liste non ricade pertanto nel campo di applicazione diretto dell'art. 75 cpv. 3 LOC, come ha invece ritenuto il municipio di _. Diversamente da quanto ha creduto il Governo, tale messaggio non può inoltre esser vietato in applicazione analogica della menzionata disposizione legale. Dal momento che l'art. 75 cpv. 3 LOC pone delle esigenze formali restrittive all'esercizio del diritto di referendum, simile applicazione non entra in linea di conto (cfr. consid. 4.4. e relativi rinvii). Tanto più se si tien conto che, come aveva osservato lo stesso Tribunale federale al considerando 4 del giudizio pubblicato in RDAT II-1995 N. 6, la limitazione istituita dall'art. 75 cpv. 3 LOC, di notevole portata, è sorretta alla fin fine da interessi pubblici non eccessivamente importanti. L'art. 34 cpv. 2 della Costituzione cantonale del 14 dicembre 1997 prescrive poi che l'esercizio del diritto di voto - che comprende anche quello di sottoscrivere domande di iniziativa e referendum (art. 28 cpv. 2 della stessa Costituzione) - deve essere agevolato: ora, il perseguimento di questo obiettivo merita una particolare attenzione quando si tratta di interpretare le disposizione formali che determinano la legittimità di una domanda di referendum a livello comunale, dove l'organizzazione, la preparazione e l'esperienza politiche dei promotori sono - di regola - chiaramente inferiori che a livello cantonale o federale (cfr. nello stesso senso DTF 103 Ia 435 segg. consid. 2c, pag. 442). Dichiarando non proponibile la domanda di referendum in rassegna per il motivo che il retro delle liste delle firme conteneva un appello alla sua sottoscrizione municipio e Consiglio di Stato hanno pertanto disatteso l'art. 75 cpv. 3 LOC. Va infine altresì precisato che, com'è stato spiegato sub 2, la verifica della legittimità del messaggio in rassegna concerne parimenti l'esame di regolarità della domanda di referendum e non già, come hanno erroneamente ritenuto le istanze inferiori, la sua proponibilità.
6. Sulla scorta di quanto precede il ricorso deve essere accolto. La domanda di referendum in rassegna, senz'altro proponibile, dovrà tuttavia ancora essere oggetto di verifica e decisione da parte del municipio, sotto l'aspetto della sua regolarità, per quanto concerne il numero delle firme apposte in suo sostegno e che possono essere ritenute valide. Tale verifica dovrà essere effettuata secondo quanto è stato stabilito dal Tribunale al considerando 4.5..
7. Il Tribunale rinuncia al prelievo di una tassa di giudizio (art. 28 PAmm).