Decision ID: b72f84e3-21bb-52cc-ba49-a5006e234cb9
Year: 2010
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A.
a. Il RI 1, qui ricorrente, è proprietario del mapp. 391 di RI 1, in località S_. Da oltre 30 anni RA 1, qui rappresentante del ricorrente, è conduttore della porzione del fondo compresa tra la strada comunale e il pendio sottostante. Si tratta di una striscia di terreno posta dirimpetto al mapp. 849, in località Vigna nuova - oggi di proprietà di C_ e L_ RA 1 - sul quale nel 1977 RA 1 ha edificato la sua abitazione.
b. Nel corso degli anni, sulla porzione del mapp. 391 presa in locazione, RA 1 ha eretto tre manufatti, per i quali il municipio di CO 1, senza interpellare l'autorità cantonale, gli ha rilasciato le seguenti licenze edilizie (da est a ovest):
- 30 agosto 1978, per la costruzione accessoria-ripostiglio (sub. D);
- 13 settembre 1985: per la copertura con tettoia di un posteg- gio per due automobili (costruzione che non risulta censita a registro fondiario, situata tra il sub. D e il sub. E);
- 29 marzo 1994: per la costruzione di un pollaio (sub. E);
- 15 maggio 2001: per la sostituzione della copertura del fab- bricato sub. E.
B.
a. A seguito di accertamenti esperiti in relazione a un'istanza d'intervento, il 12 febbraio 2010 l'autorità cantonale, dopo aver escluso che il mapp. 391 fosse mai stato inserito nella zona edificabile, ha invitato il municipio a voler chiedere al proprietario di presentare una domanda di costruzione a posteriori con procedura ordinaria per tutti gli interventi eseguiti negli ultimi 30 anni sul fondo senza l'autorizzazione cantonale, compresi eventuali cambiamenti di destinazione. Con decisione 15 aprile 2010 il municipio di CO 1 ha dato seguito alla richiesta dell'autorità cantonale, impartendo il relativo ordine al RI 1.
b. Contro la decisione del municipio, il RI 1 è insorto davanti al Consiglio di Stato, chiedendone, in via principale, l'annullamento, con conferma delle licenze edilizie citate in precedenza. Il ricorrente ha poi domandato, in via subordinata, che il municipio sopportasse i costi relativi a eventuali nuove procedure e alle loro conseguenze. Esso ha in particolare sostenuto che al momento dell'erezione delle costruzioni oggetto della decisione municipale il fondo si trovava in zona edificabile e che le stesse sarebbero state autorizzate secondo la procedura richiesta dal municipio.
C.
Con decisione 30 giugno 2010, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso. Dopo aver confermato che il mappale oggetto degli interventi litigiosi non era mai stato compreso nel perimetro edificabile, il Governo ha ricordato l'obbligo, sancito sia dalla legislazione in vigore, sia da quella precedente, di sottoporre all'autorità cantonale le domande di costruzione per interventi previsti al di fuori delle zone edificabili. In seguito, il Consiglio di Stato ha ritenuto che tutte le licenze ricordate in narrativa, che difettavano dell'autorizzazione cantonale, erano affette da nullità assoluta e che dunque la decisione del municipio che ordinava d'inoltrare una domanda di costruzione in sanatoria era corretta.
D.
Con ricorso 16 agosto 2010 il RI 1 insorge contro il predetto giudicato governativo davanti al Tribunale cantonale amministrativo ribadendo le tesi e le domande avanzate senza successo davanti all'Esecutivo cantonale.
E.
All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni. Il municipio, invece, si rimette al giudizio del Tribunale; anch'esso non formula osservazioni.
Considerato,

in diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva del ricorrente, destinatario della decisione impugnata, e la tempestività del ricorso sono date (art. 21 cpv. 1 legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991; LE; RL 7.1.2.1; 43 e 46 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). Il ricorso può, inoltre, essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2.
Il ricorrente sostiene innanzitutto che la parte del fondo di sua proprietà interessata dalle citate costruzioni sarebbe stata inserita, sino al 2002, in zona edificabile. A torto, tuttavia.
Gli atti pianificatori, dei quali anche il Tribunale è in possesso, confermano quanto affermato dall'autorità cantonale nella lettera 12 febbraio 2010. Tale circostanza è peraltro suffragata dal documento G prodotto dal ricorrente stesso, il quale - in ogni evidenza - lo interpreta in maniera scorretta. Esso, infatti, non è il piano regolatore approvato in origine il 4 marzo 1977, ma unicamente l'allegato grafico delle varianti approvate dal Consiglio di Stato con decisione 11 giugno 1986. Tale documento riporta soltanto le variazioni rispetto al precedente piano. Il fatto che la striscia di terreno in questione non sia dipinta d'alcun colore e non sia nemmeno segnalata come boschiva non significa affatto che essa sia inserita in zona edificabile. D'altronde tale aspetto non è sfuggito nemmeno all'autorità comunale almeno nell'ambito del rilascio della licenza edilizia del 2001. È quanto emerge dalla lettura del documento 8 prodotto dal municipio in prima istanza. Da questo risulta che il mapp. 391 è ubicato, secondo il piano regolatore, in zona "FZ", ossia fuori zona edificabile.
A ragione quindi il Consiglio di Stato ha ritenuto che la porzione del mapp. 391 in questione non è mai stata assegnata alla zona fabbricabile.
3.
3.1. Accertato che il fondo in questione non è mai stato inserito nella zona edificabile occorre verificare se, ed eventualmente in quale misura, le costruzioni che ivi sorgono sono state validamente autorizzate. La decisione impugnata limita questa verifica agli interventi eseguiti nei 30 anni precedenti il momento della decisione; determinante per l'esame che segue appare quindi la data del 15 aprile 1980. Sia soggiunto per completezza che essendo il Tribunale vincolato alle domande delle parti (
Marco Borghi/Guido Corti
, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997
, n. 4 ad art. 65)
non è necessario qui approfondire la pertinenza del criterio adottato dall'autorità cantonale e pedissequamente ripreso da quella comunale. D'altro canto, la questione della perenzione del diritto dell'autorità di esigere il ripristino di una situazione conforme al diritto va semmai esaminata al momento dell'ordine di ripristino stesso.
3.2. Il 1° gennaio 1980 è entrata in vigore la legge federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il cui art. 25 cpv. 2 prevedeva che le eccezioni di cui all'art. 24 dovevano essere autorizzate dall'autorità cantonale o con il suo consenso. Dal 1° settembre 2000 è in vigore il nuovo art. 25 cpv. 2 LPT (FF 1996 III 457), che stabilisce che per tutti i progetti edilizi fuori delle zone edificabili, l'autorità cantonale competente decide se siano conformi alla zona o se un'eccezione possa essere autorizzata. L'approvazione dell'autorità cantonale era comunque già necessaria prima dell'entrata in vigore della LPT, in forza dell'or abrogata legge federale contro l’inquinamento delle acque, dell'8 ottobre 1971 (cfr. DTF 111 Ib 213 consid. 5
a
). Permessi rilasciati unicamente dal municipio per costruzioni situate fuori della zona edificabile sono per principio nulli per incompetenza assoluta dell'autorità comunale (DTF 111 Ib consid. 5
b
; STA 52.2005.171 del 24 agosto 2006 consid. 3.1.).
3.3. Nel caso concreto è incontroverso che le opere in oggetto sono state autorizzate unicamente dall'autorità comunale; del resto nemmeno il ricorrente lo contesta. Pertanto, le licenze edilizie rilasciate dal comune al rappresentante del ricorrente (
supra
, A.b.), relative a costruzioni site fuori dalla zone edificabile, sono nulle. Le opere in questione non sono dunque sorrette da alcun valido titolo autorizzativo.
4.
4.1. L'ordine di presentare una domanda di costruzione in sanatoria configura un atto amministrativo incoercibile, mediante il quale l'autorità, dopo aver accertato che una determinata opera edilizia, soggetta all'obbligo del permesso di costruzione, è stata realizzata o è utilizzata senza permesso o in contrasto con il permesso ricevuto, sollecita il proprietario a inoltrare una domanda di costruzione in sanatoria. Siffatto ordine si limita all'accertamento dell'esistenza di una violazione formale della LE (mancanza del permesso di costruzione); non si esprime sulla legittimità materiale dell'opera edilizia, che sarà semmai oggetto di esame nell'ambito della domanda di costruzione in sanatoria o di provvedimenti di ripristino. Lo scopo dell'ordine di inoltrare una domanda di costruzione in sanatoria è essenzialmente quello di promuovere l'apertura di un procedimento destinato a stabilire se l'opera formalmente abusiva, siccome priva di titolo che la autorizzi, possa beneficiare di un permesso in sanatoria o configuri una violazione materiale della legge, suscettibile di giustificare l'adozione di misure di ripristino di una situazione conforme al diritto applicabile (STA 52.2002.143 consid. 2.1.).
4.2. In concreto, come si è visto, le licenze edilizie rilasciate per le controversie opere sono nulle. L'ordine di presentare una domanda di costruzione in sanatoria è dunque perfettamente legittimo. Non occorre, a questo stadio della procedura, valutare se l'istante fosse in buona fede. Questo aspetto potrà, semmai, essere preso in considerazione nell'ambito di un eventuale ordine di ripristino, in riferimento alla perenzione di quest'ultimo.
5.
La domanda subordinata, che mira in sostanza a far sopportare al comune eventuali costi derivanti dai suoi errori, non può essere accolta. Innanzitutto, per quanto attiene al presente procedimento, come visto, l'agire del municipio è corretto. Per quanto attiene a eventuali responsabilità per errori commessi in passato dall'ente pubblico queste non sono oggetto della presente procedura e vanno semmai fatte valere secondo quella prevista dalla legge sulla responsabilità civile degli enti pubblici e degli agenti pubblici del 24 ottobre 1988 (LResp/TI; RL 2.6.1.1).
6.
Per i motivi che precedono il ricorso dev'essere respinto. La tassa di giustizia e le spese seguono la soccombenza (art. 31 LPamm).