Decision ID: 94ef4527-ebe1-4656-928f-8928c61cd8ad
Year: 2021
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
D._ sel. (verstorben am 1. November 2020) war und E._ ist seit 1996 oder 2003
Eigentümer(in) der Parzelle Nr. 0000_, Grundbuch X._, welche unter anderem mit
dem Gebäude Assek.-Nr. 0001_ überbaut ist und auf welcher H._ sel. (Vater von
D._ sel.) bis 1990 eine Hühnerfarm und Schweinemast betrieben hatte. Nach dem
Zonenplan der Politischen Gemeinde X._ ist das Grundstück Nr. 0000_ der
Landwirtschaftszone zugewiesen. Der ehemalige Stall Assek.-Nr. 0001_ wurde ohne
Bewilligung zu Wohn- und Gewerbezwecken umgenutzt und umgebaut (act. 12,
act. 18/11/31, 36-38, 63-66, 71 f., 74, 79, 83, www.geoportal.ch). Daran nahm das Amt
für Raumentwicklung (heute: Amt für Raumentwicklung und Geoinformation, AREG) im
Jahr 2003 Anstoss (vgl. zur weiteren Prozessgeschichte bis September 2008 VerwGE
B 2012/162 vom 19. August 2014 Sachverhalt lit. Aa-Ad, act. 18/11/93-109, 117-121,
134 f.). Mit Gesamtentscheid vom 12. Januar 2009 bewilligte der Gemeinderat X._ ein
Baugesuch von D._ sel. und E._ vom 18./23. September 2008 für die bereits erfolgte
Umnutzung des Hühnerstalls Assek.-Nr. 0001_ auf Parzelle Nr. 0000_ zu einer
zonenfremden Gewerbebaute mitsamt entsprechenden baulichen Vorkehren (Einbau
Büro, Elektroraum, WC im Erdgeschoss, vgl. hierzu act. 2, S. 16 f. E. 4.3) sowie für eine
geplante Aufstockung dieses Gebäudes um 1.90 m unter gleichzeitiger Eröffnung aller
kantonalen Teilverfügungen, insbesondere der raumplanungsrechtlichen Teilverfügung
des AREG vom 22. Dezember 2008. Gleichzeitig verfügte er den Rückbau der zu
Wohnzwecken genutzten Räumlichkeiten im Gebäude Assek.-Nr. 0001_ bis
1. Juli 2009 (act. 18/11/110-115, 122-130, 133).
B.
Mit Entscheid vom 5. Juli 2012 stellte das Baudepartement in teilweiser Aufhebung
eines Beschlusses des Gemeinderates X._ vom 4. April 2011 fest, dass die
Baubewilligung vom 12. Januar 2009 hinsichtlich der Aufstockung erloschen sei.
Hingegen sei die bereits vor der Bewilligung vom 12. Januar 2009 erfolgte
Zweckänderung mitsamt den diesbezüglichen baulichen Vorkehren nachträglich formell
rechtskräftig bewilligt worden. Gleichzeitig forderte es D._ sel. und E._ auf, innert
30 Tagen ab Rechtskraft des Entscheids beim Gemeinderat X._ ein nachträgliches
Baugesuch für die im Frühjahr 2011 begonnene Aufstockung der Gewerbebaute
Assek.-Nr. 0001_ einzureichen. Überdies wies es den Gemeinderat X._ an, den am
12. Januar 2009 verfügten Rückbau zu vollstrecken. Die dagegen erhobene
Beschwerde an das Verwaltungsgericht (Verfahrensnummer B 2012/162) blieb
erfolgslos (act. 18/9/f1-f3, g1-g3, act. 18/11/141-144).
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C.
Am 24./31. Oktober 2014 reichten D._ sel. und E._ ein nachträgliches Baugesuch für
die Aufstockung um 1.90 m und den Umbau (Abbruch von Innenwänden und der
bestehenden Heizung mitsamt Kamin und Tank; Zumauern zweier Fenster an der
Ostfassade; Verlängerung der bestehenden Treppe; Einbau eines Aufenthalts-
[Erdgeschoss] und eines Heizraumes mitsamt Kamin [Zwischenboden], Erneuerung der
Südfassade resp. südlichen Aussenwand; Verbreiterung und Erhöhung des
bestehenden Tores) der Gewerbebaute Assek.-Nr. 0001_ auf Parzelle Nr. 0000_ ein.
Während der öffentlichen Auflage vom 14. November 2014 bis 1. Dezember 2014
gingen fünf Einsprachen ein, darunter diejenige von B._ und C._ (Miteigentümer der
Parzellen Nrn. 0003_ bis 0005_) vom 1. Dezember 2014. Mit Verfügung vom
17. November 2014 setzte der Gemeinderat X._ D._ sel. und E._ eine Frist bis
31. Januar 2015 an, um den bereits mit Entscheid vom 12. Januar 2009 verfügten
Rückbau im Gebäude Assek.-Nr. 0001_ zu vollstrecken (vgl. zur weiteren
Prozessgeschichte VerwGE B 2015/267 vom 18. Dezember 2018 lit. E-J,
act. 18/11/150 f., 156, 158-160, 163, 169 f., 173, 180). Mit Gesamtentscheid vom
16. November 2015 wies der Gemeinderat X._ unter anderem die Einsprache von B._
und C._ ab, soweit er darauf eintrat, und bewilligte das nachträgliche Baugesuch vom
24./31. Oktober 2014 unter gleichzeitiger Eröffnung der kantonalen Teilverfügungen,
insbesondere der raumplanungsrechtlichen Teilverfügung des AREG vom
17. April 2015. Nachdem dagegen am 9. und 15. Dezember 2015 zwei Rekurse beim
Baudepartement erhoben worden waren, widerrief das AREG am 8. März 2017 seine
raumplanungsrechtliche Teilverfügung vom 17. April 2015 und der Gemeinderat X._
am 24. April 2017 seinen Gesamtentscheid vom 16. November 2015 (act. 18/9/b11, c1-
c4, d1-d10, e1-e12, act. 18/11/145-149, 152-155, 157, 161, 164-168, 174-179,
181-183, 188).
D.
Mit Gesamtentscheid vom 1. Juli 2019 verweigerte der Gemeinderat X._ implizit die
Baubewilligung für das nachträgliche Baugesuch von D._ sel. und E._ vom
24./31. Oktober 2014 unter gleichzeitiger Eröffnung der raumplanungsrechtlichen
Teilverfügung des AREG vom 4. April 2019, allerdings ohne über die diesbezüglichen
Einsprachen, insbesondere über diejenige von B._ und C._ vom 1. Dezember 2014,
zu befinden. In der Folge führte das Hochbauamt X._ ein Wiederherstellungsverfahren
analog zum ordentlichen Baubewilligungsverfahren durch: Während der öffentlichen
Auflage vom 5. August 2019 bis 19. August 2019 gingen zwei Einsprachen beim
Gemeinderat X._ ein, insbesondere diejenige von B._ und C._ vom 19. August 2019.
Mit Entscheid vom 16. März 2020 verweigerte der Gemeinderat X._ erneut die
Baubewilligung für das nachträgliche Baugesuch von D._ sel. und E._ vom
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24./31. Oktober 2014, wiederum ohne über die diesbezüglichen Einsprachen,
namentlich über diejenige von B._ und C._ vom 1. Dezember 2014, zu befinden
(Dispositiv-Ziff. 4). Gleichzeitig verzichtete er betreffend Aufstockung und Umbau der
Gewerbebaute Assek.-Nr. 0001_ auf Parzelle Nr. 0000_ auf die Wiederherstellung
des rechtmässigen Zustands (Dispositiv-Ziff. 5) und wies die Einsprache von B._ und
C._ vom 19. August 2019 ab (Dispositiv-Ziff. 7). Diesen Entscheid stellte er auch A._
(Eigentümer der Parzellen Nrn. 0006_ und 0007_, Mieter der Gewerbebaute Assek.-
Nr. 0001_ auf Parzelle Nr. 0000_, Geschäftsführer der Q._ GmbH) zu (act. 18/9/a1,
a3 f., b1-b15, act. 18/11/188-191, act. 18/12, www.zefix.ch).
E.
Dagegen rekurrierten B._ und C._ durch ihren Rechtsvertreter am 9. April 2020 an
das Baudepartement (act. 18/1). Mit Ergänzung vom 28. Mai 2020 (act. 18/5)
beantragten sie, es sei der Entscheid des Gemeinderates X._ vom 16. März 2020
betreffend Aufstockung und Umbau Werkhalle Assek.-Nr. 0001_ auf Parzelle
Nr. 0000_ insoweit kostenfällig aufzuheben, als auch diesbezüglich die
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands anzuordnen sei (lit. A/I/1 f. und 4). Die
Nutzung der Werkhalle sei während der Dauer des Rekursverfahrens bis zur
Rechtskraft des Rekursentscheids zu verbieten (lit. A/I/3). Mit Entscheid vom
26. Oktober 2020 (act. 2) hiess das Baudepartement den Rekurs gut, hob Dispositiv-
Ziffer 5 des Entscheids des Gemeinderates X._ vom 16. März 2020 (act. 15.1) auf und

wies die Sache im Sinne der Erwägungen, d.h. in Bezug auf die ohne Bewilligung
ausgeführte Aufstockung mitsamt Umbau der Gewerbebaute Assek.-Nr. 0001_, zur
Durchführung eines Wiederherstellungsverfahrens und zur Anordnung der
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands an den Gemeinderat X._ zurück
(Dispositiv-Ziff. 1). Gleichzeitig untersagte es in teilweiser Gutheissung des Antrags von
B._ und C._ unter Strafandrohung vorsorglich die Nutzung der Gewerbebaute
Assek.-Nr. 0001_, ausgenommen die im Norden gelegenen Räumlichkeiten im
Erdgeschoss (Büro, Elektroraum, WC), bis zur diesbezüglichen Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustands und wies die Poltische Gemeinde X._ an, dieses
Nutzungsverbot zu überwachen (Dispositiv-Ziff. 2). Einer allfälligen Beschwerde in
Bezug auf Ziff. 2 des Entscheids entzog es die aufschiebende Wirkung (Dispositiv-
Ziff. 3).
F.
Gegen das mit Entscheid des Baudepartements (Vorinstanz) vom 26. Oktober 2020
angeordnete Nutzungsverbot erhob A._ (Beschwerdeführer) am 29. Oktober 2020
Beschwerde beim Verwaltungsgericht (act. 1). Am 5. November 2020 ergänzte er seine
Beschwerde mit einer Begründung und dem Rechtsbegehren, es sei Dispositiv-Ziffer 2
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des angefochtenen Entscheids unter Kosten- und Entschädigungsfolgen aufzuheben.
Eventualiter sei das Nutzungsverbot auf den Zwischenboden in halber Raumhöhe auf
der Hallennordseite zu beschränken, sodass eine gewerbliche Nutzung nur in jenem
Bereich untersagt bleibe und die ebenerdige Hallengrundfläche sowie der darüber
liegende Lichtraum uneingeschränkt weiterhin der gewerblichen Nutzung offen
stünden. Gleichzeitig ersuchte er um sofortige Wiederherstellung der aufschiebenden
Wirkung der Beschwerde ohne Anhörung der übrigen Beteiligten (act. 7). Mit
Zwischenverfügung vom 10. November 2020 wies der zuständige Abteilungspräsident
des Verwaltungsgerichts das Gesuch des Beschwerdeführers ab, die von der
Vorinstanz der Beschwerde entzogene aufschiebende Wirkung superprovisorisch
wiederherzustellen (act. 10). Mit Entscheid VerwGE B 2020/218 vom
11. November 2020 schrieb er die vom Beschwerdeführer gegen die mit Entscheid der
Vorinstanz vom 26. Oktober 2020 angeordnete Rückweisung zur Wiederherstellung
des rechtmässigen Zustands (Dispositiv-Ziff. 1) erhobene Beschwerde vom
29. Oktober 2020 zufolge Rückzugs ab. Mit Stellungnahme vom 12. November 2020
beantragte die Politische Gemeinde X._ (Beschwerdebeteiligte 3) dem Sinn nach die
Gutheissung der Beschwerde (act. 14). Mit Vernehmlassung vom 17. November 2020
schloss die Vorinstanz auf Abweisung der Beschwerde (act. 17). Mit Stellungnahme
vom 20. November 2020 beantragten B._ und C._ (Beschwerdegegner) durch ihren
Rechtsvertreter, es sei auf die Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolge,
zuzüglich Mehrwertsteuer, nicht einzutreten. Eventualiter sei die Beschwerde
abzuweisen (act. 19). Mit Zwischenverfügung vom 30. November 2020 wies der
zuständige Abteilungspräsident des Verwaltungsgerichts das Gesuch um
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde ab (act. 23). In der
Folge liessen sich die Beschwerdegegner am 17. Dezember 2020 und 8. Februar 2021
(act. 24 und 30) und die Beschwerdeführer am 5. Januar 2021 (act. 27) abschliessend
vernehmen.
Das Verwaltungsgericht erwägt:
1.
Anfechtungsobjekt ist ein von der Vorinstanz gestützt auf Art. 18 Abs. 1 des Gesetzes
über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1, VRP, vgl. dazu VerwGE B 2017/26 vom
25. Juli 2018 E. 1.2 mit Hinweisen) und Art. 159 Abs. 1 lit. b des Planungs- und
Baugesetzes (sGS 731.1, PBG) verfügtes vorsorgliches Nutzungs- resp.
Benützungsverbot (vgl. demgegenüber zum Nutzungsverbot als "definitive"
Vollstreckungsmassnahme Art. 101 ff. VRP; VerwGE B 2000/149 vom
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25. Oktober 2000 in GVP 2000 Nr. 48 nur auszugsweise publizierte E. 1c mit
Hinweisen, siehe dazu auch Art. 44 Abs. 2 der Raumplanungsverordnung; SR 700.1,
RPV). Die sachliche Zuständigkeit des Abteilungspräsidenten des Verwaltungsgerichts
ist gegeben (Art. 60 lit. a VRP in Verbindung mit Art. 18 Abs. 3 Ingress und lit. a des
Gerichtsgesetzes; sGS 941.1, GerG, e contrario; Art. 4 Abs. 1 und 3 Satz 1 des
Reglements über die Organisation und den Geschäftsgang des Verwaltungsgerichts;
sGS 941.22, Reglement, in Verbindung mit Art. 33 Abs. 2 VRP). Die
Beschwerdeeingabe vom 29. Oktober 2020 (act. 1) erfolgte rechtzeitig und erfüllt
zusammen mit der Ergänzung vom 5. November 2020 (act. 7) formal und inhaltlich die
gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 2 und Art. 48 Abs. 1
und 2 VRP). Wie bereits in der Zwischenverfügung vom 30. November 2020 (act. 23)
ausgeführt, ist der Beschwerdeführer als Adressat der angefochtenen Verfügung und
Mieter der Gewerbebaute Assek.-Nr. 0001_ auf Parzelle Nr. 0000_ unmittelbar in
einem selbständigen, eigenen und aktuellen schutzwürdigen Interesse betroffen,
weshalb er zur Erhebung des Rechtsmittels befugt ist (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45
Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist somit grundsätzlich einzutreten.
Gemäss der Beschwerdebegründung (act. 7, S. 3 f. 2c), welche für die Auslegung der
Rechtsbegehren nach Treu und Glauben heranzuziehen ist (vgl. VerwGE B 2018/80;
B 2018/82 vom 23. Mai 2019 E. 5.2 und BGE 136 V 131 E. 1.2 je mit Hinweis), ficht der
Beschwerdeführer das vorsorgliche Nutzungsverbot ausdrücklich nicht an, soweit "[...]
der oben liegende Lichtraum der Halle (also jener Bereich, wo das Dach um 1.90 m
angehoben wurde und der ca. den oberen Drittel der Hallenkubatur umfasst) gewerblich
vorsorglich nicht zu nutzen ist [..]". Folglich ist das Rechtsbegehren des
Beschwerdeführers in diesem Sinne zu interpretieren (siehe dazu auch act. 27, S. 2)
und auf die Beschwerde nicht einzutreten, soweit er darüber hinaus – im Widerspruch
zu seiner Begründung – beantragt, es sei Dispositiv-Ziffer 2 des angefochtenen
Entscheids ersatzlos aufzuheben (Antrag Ziff. 1) und das Nutzungsverbot auf den
Zwischenboden in halber Raumhöhe auf der Hallennordseite zu beschränken, sodass
eine gewerbliche Nutzung nur in jenem Bereich untersagt bleibe und die ebenerdige
Hallengrundfläche sowie der darüber liegende Luftraum – inklusive der Luftraum der
Aufstockung – uneingeschränkt weiterhin der gewerblichen Nutzung offen stünden
(Eventualantrag Ziff. 2, vgl. dazu auch act. 17 Ziff. II/2). Zu untersuchen bleibt einzig,
wie es sich mit den vom strittigen Nutzungsverbot ebenfalls betroffenen, unterhalb der
Aufstockung liegenden Bauteilen der Werkhalle Assek.-Nr. 0001_ auf Grundstück
Nr. 0000_ – ausgenommen die im Norden gelegenen Räumlichkeiten im Erdgeschoss
(Büro, Elektroraum, WC) – inklusive dem darüber liegenden Luft- bzw. Lichtraum bis
zur Aufstockung verhält.
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2.
Die Beschwerdegegner stellen die Beweisanträge (act. 19, S. 3-6 lit. C/2, 5-10), sie
seien zu befragen; es sei ein Augenschein durchzuführen; es seien sämtliche
Baubewilligungsakten betreffend das Grundstück Nr. 0000_ sowie sämtliche Akten
betreffend die Grundstücke an der F._-strasse 0002a_-0002e_, G._, beizuziehen;
es seien ein Gutachten zur Erschliessung des Grundstücks Nr. 0000_ sowie ein
Lärmgutachten zum Betrieb der Beschwerdebeteiligten 1 und 2 resp. des
Beschwerdeführers einzuholen. Auf die beantragten Beweisvorkehren kann in
antizipierter Beweiswürdigung verzichtet werden. Die entscheidrelevanten
tatsächlichen Verhältnisse als Grundlage für das derzeit einzig zur Beurteilung
stehende vorsorgliche Nutzungsverbot ergeben sich mit hinreichender Klarheit aus den
dem Gericht vorliegenden Verfahrensakten und dem Geoportal (www.geoportal.ch, vgl.
zu den nicht beweisbedürftigen notorischen Tatsachen etwa BGer 1C_582/2018 vom
23. Dezember 2019 E. 2.3 mit Hinweisen, insbesondere auf BGE 143 IV 380 E. 1.2, in:
Pra 2018 Nr. 61). Es ist daher nicht ersichtlich, was die beantragten Beweisvorkehren
an zusätzlichem Erkenntnisgewinn bringen würden (vgl. dazu BGer 1C_13/2018 vom
13. März 2019 E. 3 mit Hinweisen sowie B. Märkli, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.],
Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, Zürich/St. Gallen 2020,
N 28 ff. zu Art. 12-13 VRP).
3.
Sofern die von Gesetzes wegen einsetzende aufschiebende Wirkung ([Art. 64 in
Verbindung mit] Art. 51 Abs. 1 VRP) dafür nicht genügt (vgl. dazu J. Dormann, in:
Niggli/Uebersax/Wiprächtiger/Kneubühler [Hrsg.], Bundesgerichtsgesetz, 3. Aufl. 2018,
N 1 ff. zu Art. 104 BGG), können zur Erhaltung eines Zustandes oder zur Sicherung
bedrohter rechtlicher Interessen vorsorgliche Massnahmen im Sinne von Art. 18
Abs. 1 VRP getroffen werden. Ein Numerus clausus der zulässigen Massnahmen
besteht nicht. Einstweiliger Rechtsschutz kann nur im Zusammenhang mit einem
ordentlichen verwaltungsrechtlichen Verfahren gewährt werden, wobei es zulässig ist,
dieses gleichzeitig mit der vorsorglichen Massnahme zu eröffnen. Der Entscheid über
die Anordnung vorsorglicher Massnahmen setzt Dringlichkeit voraus, das heisst es
muss sich als notwendig erweisen, die fraglichen Vorkehren sofort zu treffen.
Erforderlich ist schliesslich, dass die Abwägung der verschiedenen Interessen den
Ausschlag für den einstweiligen Rechtsschutz gibt und dieser verhältnismässig
erscheint. Es darf nur verfügt werden, was sich zur Erhaltung des Zustandes oder zur
Sicherung bedrohter rechtlicher Interessen als notwendig erweist. Die vorsorgliche
Massnahme muss geeignet und erforderlich sein, diese Ziele zu erreichen oder
zumindest zu fördern. Bezüglich der Notwendigkeit von vorsorglichen Massnahmen
kommt der für diesen verfahrensleitenden Entscheid zuständigen Behörde – der Natur
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der Sache nach – ein erheblicher Beurteilungsspielraum zu. Vorsorgliche Massnahmen
beruhen auf einer bloss summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage. Ansprüche
müssen nur glaubhaft dargetan, nicht abschliessend bewiesen werden. Die
Hauptsachenprognose kann dabei berücksichtigt werden, wenn sie eindeutig ist; bei
tatsächlichen oder rechtlichen Unklarheiten drängt sich hingegen Zurückhaltung auf,
weil in diesem Fall die erforderlichen Entscheidgrundlagen im Hauptverfahren erst noch
beschafft werden müssen. Zu beachten ist weiter, dass der durch den Endentscheid zu
regelnde Zustand weder präjudiziert noch verunmöglicht werden soll (vgl. dazu VerwGE
B 2020/77 vom 12. November 2020 E. 2.4.3; VerwGE B 2020/159 vom 1. Oktober 2020
E. 3.1; VerwGE B 2020/108 vom 15. Juli 2020 E. 2.3; VerwGE B 2019/267 vom
19. Februar 2020 E. 2.2 je mit Hinweisen).
Eine gestützt auf Art. 18 VRP ergangene vorsorgliche Massnahme endet grundsätzlich
mit dem instanzabschliessenden Endentscheid (vgl. zu diesem Begriff Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen – dargestellt an den Verfahren vor
dem Verwaltungsgericht, 2. Aufl. 2003, N 1025 ff.) oder mit Ablauf der Rechtsmittelfrist
des Endentscheids (vgl. dazu VerwGE B 2013/214 vom 7. November 2013 E. 2 mit
Hinweisen, in: GVP 2013 Nr. 48, sowie B. Märkli, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.],
a.a.O., N 16 zu Art. 18 VRP, siehe auch J. Zürcher, in: Brunner/Gasser/
Schwander [Hrsg.], Schweizerische Zivilprozessordnung, Kommentar, 2. Aufl. 2016,
N 15 zu Art. 268 ZPO). Wurde ein Rechtsmittel eingereicht, geht die Befugnis,
vorsorgliche Massnahmen zu treffen, aufgrund des Devolutiveffekts von der
erstinstanzlich verfügenden Behörde auf die Rechtsmittelinstanz über. Bei einer
Rückweisung an die Erstinstanz gestützt auf Art. 56 Abs. 2 VRP fallen die vorsorglichen
Massnahmen grundsätzlich mit dem instanzabschliessenden Rückweisungsentscheid
dahin (vgl. dazu Wiederkehr/Plüss, Praxis des öffentlichen Verfahrensrechts,
Bern 2020, N 3246 und 3250; R. Kiener, in: Auer/Müller/ Schindler [Hrsg.],
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Kommentar, 2. Aufl. 2019, N 11 f. zu
Art. 54 VwVG und N 11 zu Art. 56 VwVG; H. Seiler, in: Waldmann /
Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl. 2016,
N 3-6 und 15 zu Art. 54 VwVG, N 61 f. zu Art. 56 VwVG; R. Kiener, in: A. Griffel [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl. 2014,
N 28 f. zu § 6 VRG ZH; I. Häner, Vorsorgliche Massnahmen im Verwaltungsverfahren
und Verwaltungsprozess, in: ZSR 1997, S. 253 ff., S. 392 f.).
Soweit die Baugesetzgebung zur Anwendung kommt, verfügt die politische Gemeinde
als Baubewilligungs- bzw. Baupolizeibehörde (Art. 135 und Art. 158 PBG) über
spezifische Regelungsinstrumente im Bereich des einstweiligen Rechtsschutzes. Unter
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anderem kann sie gestützt auf Art. 159 Abs. 1 Ingress und lit. b PBG ein vorsorgliches
Nutzungs- bzw. Benützungsverbot erlassen (vgl. dazu VerwGE B 2009/2 vom
16. Februar 2009 E. 2.3, in: GVP 2009 Nr. 66, bestätigt mit BGer 1C_123/2009 vom
17. Juli 2009; VerwGE B 2009/42; B 2009/43 vom 19. August 2009 E. 2.2 ff.; VerwGE
B 2012/171 vom 10. Oktober 2012 E. 4.1, bestätigt mit BGer 1C_579/2012 vom
21. März 2013; VerwGE B 2013/127 vom 12. Juli 2013 E. 4 je mit Hinweisen, allerdings
in Bezug auf Art. 18 Abs. 1 VRP; C. Kägi, in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar
zum Planungs- und Baugesetz des Kantons St. Gallen, Basel 2020, N 2 und 8 ff. zu
Art. 159 PBG). Dabei sind die Erstellung einer Baute und die Nutzung derselben nicht
gleich zu beurteilen. Das öffentliche Interesse am Verbot der Nutzung einer formell
baurechtswidrigen Baute ist in aller Regel anders zu gewichten als dasjenige am
Verhindern einer solchen Baute. Insbesondere ist ein Nutzungsverbot nicht als
Sanktion wegen Missachtung einer vorgängigen Baueinstellungsverfügung
anzuordnen. Hierfür sieht das PBG in Art. 162 Strafbestimmungen vor (vgl. dazu den
vom Beschwerdeführer zitierten Entscheid GVP 1998 Nr. 86 E. 3c mit Hinweisen,
insbesondere auf VerwGE B 1998/93 vom 9. Juli 1998 E. 2b, und zur Einziehung von
unrechtmässig erzielten Vorteilen M. Looser, in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], a.a.O.,
N 39 ff. zu Art. 162 PBG).
4.
Soweit die Vorinstanz das vorsorgliche Nutzungsverbot gestützt auf Art. 58 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 18 Abs. 1 VRP erlassen hat, endete dieses nach dem Gesagten –
entgegen dem Wortlaut von Dispositiv-Ziff. 2a Satz 2 des angefochtenen Entscheids
(act. 2) –aufgrund des Devolutiveffekts bereits spätestens mit Ablauf der
Rechtsmittelfrist gegen ihren Rückweisungsentscheid (anders: VerwGE B 2010/60 vom
14. Oktober 2010 E. 1.6 mit Hinweis auf VerwGE B 2009/2 vom 16. Februar 2009, in:
GVP 2009 Nr. 66, bestätigt mit BGer 1C_123/2009 vom 17. Juli 2009, allerdings in
Bezug auf ein aufsichtsrechtliches Verfahren). Inwiefern sich vorliegend ein Abweichen
von diesem allgemeinen Grundsatz aufdrängte, wird von der Vorinstanz nicht dargetan
und ist auch nicht ersichtlich. Im Weiteren war die Vorinstanz nach dem klaren Wortlaut
von Art. 158 PBG, wonach die politische Gemeinde für Anordnung und Vollzug von
Zwangsmassnahmen zuständig ist, nicht befugt, im Rahmen ihres
Rückweisungsentscheids gestützt auf Art. 158 in Verbindung mit Art. 159 Abs. 1
Ingress und lit. b PBG von Amtes wegen anstelle der Beschwerdebeteiligten 3 ein
vorsorgliches Benützungs- bzw. Nutzungsverbot bis zur Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustands zu erlassen (vgl. dazu BGer 9C_531/2020 vom
17. Dezember 2020 E. 3.2.2.1 und BGer 1C_145/2019 vom 20. Mai 2020 je mit
Hinweisen, beide zur Publikation vorgesehen; Urteil des Verwaltungsgerichts Bern
100.2013.435U vom 27. Februar 2014 E. 2.1 mit Hinweisen, kritisch: Zaugg/Ludwig,
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Baugesetz des Kantons Bern, Band I, 5. Aufl. 2020, N 4 zu Art. 46 BauG BE mit
Hinweis auf BVR 1994, S. 525 ff., E. 2b mit Hinweisen). Dies umso mehr, als sie sich
nicht darauf beruft, das Verbot anstelle der Beschwerdebeteiligten 3 nach
entsprechender Androhung aufsichtsrechtlich erlassen zu haben (vgl. dazu Art. 155 des
Gemeindesgesetzes; sGS 151.2, GG, Art. 156 Ingress und lit. b GG in Verbindung mit
Art. 25 Ingress und lit. b des Geschäftsreglements der Regierung und der
Staatskanzlei; sGS 141.3, GeschR, Art. 158 Ingress lit. b und d sowie Art. 159 Abs. 1
und 2 lit. a GG; VerwGE B 2019/219 vom 29. August 2020 E. 8.2 mit Hinweis auf
VerwGE B 2016/228 vom 27. Dezember 2018 E. 8.1 mit Hinweis, bestätigt mit
BGer 1C_85/2019 vom 23. Juli 2019, VerwGE B 2012/171 vom 10. Oktober 2012 E. 3.6
mit Hinweisen, bestätigt mit BGer 1C_579/2012 vom 21. März 2013). Daran ändert
nichts, dass die Beschwerdebeteiligte 3 mit Entscheid vom 16. März 2020 (Beilage zu
act. 18/1), allerdings zu Unrecht (vgl. act. 2, S. 10 ff. E. 3 und formell rechtskräftige
Dispositiv-Ziffer 1), auf die Anordnung der Wiederherstellung verzichtete und sie
deswegen auch zu Unrecht von der Prüfung eines Nutzungsverbotes von Amtes wegen
– ein solches Verbot war von den Beschwerdegegnern in ihrer Einsprache vom
19. August 2019 (act. 18/9/b9) nicht beantragt worden – von vornherein absah.
Demzufolge wäre die Vorinstanz im Rahmen ihres Rückweisungsentscheids lediglich
befugt gewesen, die Beschwerdebeteiligte 3, soweit erforderlich, von Amtes wegen –
über den Antrag der Beschwerdegegner im Rekursverfahren hinaus (vgl.
Rekursergänzung vom 28. Mai 2020, act. 18/5 lit. A/I/3) – zusätzlich anzuweisen, ein
Benützungsverbot im Sinne von Art. 159 Abs. 1 Ingress und lit. b PBG zu prüfen und
gegebenenfalls zu verfügen. Die Beschwerde ist daher, soweit überhaupt darauf
einzutreten ist (vgl. E. 1 hiervor), bereits aus diesem Grund gutzuheissen und
Dispositiv-Ziffer 2a des angefochtenen Entscheids insoweit teilweise aufzuheben, als
das Nutzungsverbot die unterhalb der Aufstockung gelegenen Bauteile der
Gewerbebaute Assek.-Nr. 0001_ auf Grundstück Nr. 0000_ mitsamt Luft- bzw.
Lichtraum unter der Aufstockung beschlägt.
Bei diesem Ergebnis kann dahingestellt bleiben, ob sich das Nutzungsverbot, soweit es
vom Beschwerdeführer überhaupt angefochten wurde, in sachlicher und zeitlicher
Hinsicht als verhältnismässig erwiesen hätte. Aus verfahrensökonomischen Gründen ist
dazu zu bemerken, dass die Vorinstanz in Erwägung 4.3 des angefochtenen
Entscheids (act. 2, S. 16 f.) selbst eingeräumt hat, dass die baugewerbliche Nutzung
der fraglichen Baute formell rechtskräftig bewilligt worden ist und diese Nutzung der
Gewerbehalle Assek.-Nr. 0001_ auf Parzelle Nr. 0000_ auch nach dem Rückbau auf
das zulässige Mass weiterhin erlaubt sein werde. Ferner hat sie nicht behauptet, dass
der Betrieb des vom Beschwerdeführer geführten (..._)-unternehmens im Vergleich zu
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einer baugewerblichen Nutzung immissionsträchtiger wäre und in dieser Hinsicht über
die bereits bewilligte Nutzung hinausginge. Vor diesem Hintergrund erscheint bei der
hier gebotenen summarischen Beurteilung fraglich, ob sich das Nutzungsverbot für die
gesamte Gewerbebaute als sachlich verhältnismässig erwiesen hätte. Das Argument
der Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung vom 17. November 2020 (act. 17 Ziff. II/3)
allein, eine Aufteilung des Luftraums in bewilligte und unbewilligte Volumina sei weder
praktikabel noch sinnvoll kontrollier- und umsetzbar, verfinge in diesem
Zusammenhang nicht. In zeitlicher Hinsicht schliesst der Wortlaut von Dispositiv-
Ziffer 2a Satz 2 des angefochtenen Entscheids nicht aus, dass damit beabsichtigt
wurde, die Nutzung der Gewerbebaute bis zur Rechtskraft oder der Vollstreckung der
Anordnung der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu untersagen. Selbst
wenn es der Beschwerdeführer zusammen mit der Beschwerdebeteiligte 2 selbst in der
Hand hätte, im Wiederherstellungsverfahren mitzuwirken und ohne Verzug einen
Vorschlag für die Wiederherstellung vorzulegen (vgl. dazu Art. 159 Abs. 2 PBG), und
nicht erneut ein Auflage- und Anzeigeverfahren in sachgemässer Anwendung des
Baubewilligungsverfahrens durchgeführt werden müsste, da die
Beschwerdebeteiligte 3 ein solches bereits durchgeführt hat, hätte daraus im Falle
eines an das erstinstanzliche Wiederherstellungsverfahren anschliessenden
Rechtsmittelverfahrens eine mutmasslich mehrmonatige, wenn nicht gar mehrjährige
Wirkungsdauer des Nutzungsverbotes resultieren können. Hierzu ist festzuhalten, dass
das Benützungsverbot neu explizit im PBG (Art. 159 Abs. 1 Ingress lit. b PBG)
aufgeführt wird (vgl. dazu C. Kägi, in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], a.a.O., N 2 zu
Art. 159 PBG). Deshalb wäre es denkbar, dieses Benützungsverbot – statt "nur" als
vorsorgliche Massnahme im Sinne von Art. 18 Abs. 1 VRP – als spezialgesetzliche,
vorgängige bzw. vorzeitige Vollstreckungsmassnahme zu verstehen. Falls die
zuständige politische Gemeinde ein Nutzungsverbot als solche Massnahme verfügte,
wäre daher nicht auszuschliessen, dass sie dafür auch eine Wirkungsdauer bis zur
Rechtskraft oder Vollstreckung der angeordneten Wiederherstellungsmassnahmen
vorsehen könnte (vgl. dazu Daum/Rechsteiner, in: Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar
zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, 2. Aufl. 2020, N 34 und
42 zu Art. 27 VRPG BE; Zaugg/Ludwig, a.a.O., N 4 zu Art. 46 BauG BE).
5.
Zusammenfassend ergibt sich, dass auf die Beschwerde wegen des unter Erwägung 1
hiervor festgestellten Widerspruchs zwischen dem Rechtsbegehren und der
Begründung des Beschwerdeführers nicht einzutreten ist, soweit das unter Dispositiv-
Ziffer 2a des angefochtenen Entscheids verfügte Nutzungsverbot die Bauteile und den
Luftraum der ohne Bewilligung ausgeführten Aufstockung der Werkhalle Assek.-
Nr. 0001_ auf Grundstück Nr. 0000_ beschlägt. Mangels Zuständigkeit der
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Vorinstanz zum Erlass eines Benützungsverbots gutzuheissen ist die Beschwerde,
soweit die Vorinstanz ein solches Verbot für die unterhalb der Aufstockung gelegenen
Bauteile der fraglichen Werkhalle inklusive dem darüber liegenden Luftraum bis zur
Aufstockung für die Dauer des (erstinstanzlichen) Wiederherstellungsverfahren resp. bis
zur tatsächlichen Wiederherstellung verfügt hat (E. 4 hiervor).
6.
Dem Erfolgsprinzip (Art. 95 Abs. 1 VRP) – teilweises Nichteintreten – und dem
Verursacherprinzip (Art. 95 Abs. 2 VRP) – Verletzung wesentlicher
Verfahrensvorschriften (fehlende Zuständigkeit) – entsprechend sind die amtlichen
Kosten des Beschwerdeverfahrens zu einem Drittel dem Beschwerdeführer und zu
zwei Dritteln der Vorinstanz aufzuerlegen. Eine Entscheidgebühr von CHF 1'500 ist
angemessen (Art. 7 Ziff. 212 der Gerichtskostenverordnung; sGS 941.12, GKV). Der
den Beschwerdeführer treffende Kostenanteil in der Höhe von CHF 500 ist mit dem
nach der Zwischenverfügung vom 30. November 2020 bei der Hauptsache
verbleibenden Teil von CHF 1'000 des von ihm geleisteten Kostenvorschusses zu
verrechnen. Der Restbetrag von CHF 500 ist ihm zurückzuerstatten. Auf die Erhebung
des Kostenanteils der Vorinstanz in der Höhe von CHF 1'000 ist nicht zu verzichten,
zumal Grundlage für die Auferlegung der Kosten Art. 95 Abs. 2 – und nicht Abs. 1 VRP
– ist (vgl. dazu VerwGE B 2020/94 vom 17. Februar 2021 E. 7 mit Hinweis).
Der Verlegung der amtlichen Kosten entsprechend haben der Beschwerdeführer und
die Vorinstanz die Beschwerdegegner für das Beschwerdeverfahren ausseramtlich
ermessensweise pauschal mit CHF 2'000 zuzüglich CHF 80 Barauslagen (vier Prozent
von CHF 2'000) und Mehrwertsteuer zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1 und 2 in
Verbindung mit Art. 98 VRP; Art. 30 Ingress und lit. b Ziff. 1 sowie Art. 31 Abs. 1 und
2 des Anwaltsgesetzes; sGS 963.70, AnwG; Art. 6, Art. 19, Art. 22 Abs. 1 Ingress und
lit. c, Art. 28 Abs. 1 sowie Art. 29 der Honorarordnung, sGS 963.5, HonO). Der
Beschwerdeführer schuldet die Entschädigung zu einem Drittel und die Vorinstanz zu
zwei Dritteln, unter solidarischer Haftbarkeit (Art. 98 VRP in Verbindung mit Art. 106
Abs. 3 der Schweizerischen Zivilprozessordnung, Zivilprozessordnung; SR 272, ZPO).
Der Kostenspruch des angefochtenen Entscheids (Dispositiv-Ziffer 4 f.) ist zu
bestätigen, zumal ein nur geringfügiges Obsiegen bzw. Unterliegen bei der
Kostenverlegung nicht zu berücksichtigen ist (vgl. VerwGE B 2019/17 vom
27. Februar 2020 E. 6 mit Hinweis).
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