Decision ID: 5706e2f0-cd37-4afe-a9d3-370a9bdf5fc3
Year: 2007
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A. a) La Commune de Villars-Mendraz (ci-après : la commune) dispose d’un plan général d’affectation (ci-après : le PGA) ainsi que d’un règlement communal sur le plan d’extension et la police des constructions approuvés le 31 août 1977 par le Conseil d’Etat. Au vu de l’ancienneté du PGA, sa révision a été décidée en 2000; les objectifs étaient en particulier de protéger les sites bâtis, de prévoir la construction de logements, ainsi que de maintenir l’activité agricole. Le projet de modification prévoit notamment d’englober la zone de villas existante dans la zone du village, de créer une zone résidentielle à développer par plan de quartier, ainsi qu’une zone agricole protégée.
b) S’agissant du besoin en logements de la commune, il ressort en particulier du rapport de conformité 47 OAT du 9 novembre 2005 les éléments suivants :
«4. Justification de la nouvelle zone résidentielle
Si l’établissement d’un nouveau PGA se justifie par l’ancienneté du plan de zones de 1977 dont les règles ne sont plus adaptées aux principes actuels de l’aménagement du territoire, la justification de la création d’une nouvelle zone à bâtir est démontrée selon l’argumentation suivante :
▪ Clause du besoin
L’analyse de l’évolution démographique passée met en évidence les valeurs suivantes :
Population communale Population régionale
1989 150 11086
2004 185 12498
soit croissance en 15 ans 35 1412
var. % en 15 ans 23.3 % 12.7 %
Les projections du SCRIS d’avril 2004 pour le district de Moudon évaluent la population de 2020 à 13548 habitants, soit une croissance de 8.4 %.
Partant du constat que la croissance future du district sera plus faible, l’application de la tendance (Trendmethode) au niveau communal sera également atténuée. Reporté à la commune, elle donnerait une croissance de 15.4 %. Si l’on considère par ailleurs que l’intérêt général veut que l’on n’encourage pas un fort développement des villages mal raccordés aux transports collectifs et disposant de peu de services à la population, on doit également considérer que l’écart entre les croissances régionale et communale doit se resserrer. Nous avons ainsi considéré une croissance de référence d’environ 12%.
Le besoin en logements à 15 ans devrait donc correspondre à environ 25 nouveaux habitants, soit 8 logements (moyenne SCRIS 2000 : 3 hab./logement unifamilial). Si l’on prend en compte un facteur de marché de 1.5, la capacité à offrir serait donc d’environ une douzaine de logements.
La Municipalité a contacté tous les propriétaires disposant de terrains encore libres de construction pour connaître leurs intentions de bâtir. Il en ressort que seuls 4 à 6 logements sont réellement probables à 10 ou 15 ans, le solde ne sera exploité vraisemblablement que plus tard. La dispersion de ces terrains dans le milieu bâti empêche par ailleurs d’imaginer de retirer ces surfaces de réserve de la zone à bâtir.
La capacité du projet de PGA se répartit donc environ pour moitié dans la zone de village et pour moitié dans la zone résidentielle à affecter par plan de quartier en première étape (env. 6 unités de 800 m2 + dessertes). Pour des questions de cohérence de planification et d’équipement, il a été toutefois jugé opportun d’affecter également en zone à traiter par plan de quartier la partie sud des terrains en Bassire mais de conditionner la légalisation de ce plan à la démonstration de la clause du besoin, à établir en temps voulu ».
c) Le nouveau PGA a été approuvé par la Municipalité de Villars-Mendraz (ci-après : la municipalité) le 5 décembre 2005 et soumis à l’enquête publique du 6 janvier au 6 février 2006.
B. a) Alexandre Hänggi et Sandra Girod-Hänggi sont propriétaires communs, en hoirie, de la parcelle n° 57 du cadastre communal qui est classée en zone agricole et dont l’affectation est demeurée inchangée dans le nouveau PGA. Le terrain est longé sur son côté est par la route cantonale n° 545 qui relie les Communes de Villars-Mendraz et d’Hermenches. Une aire forestière l’entoure et elle est contiguë à des parcelles à vocation agricole. La zone de village la plus proche est distante de ce bien-fonds d’environ 340 m. Un chalet de week-end (ECA n° 77) a été construit sur le terrain en 1966 puis il a été agrandi en 1972 pour devenir une villa. L’autorisation a été délivrée par le Département des travaux publics le 14 avril 1972. Le bâtiment ECA n° 77 est implanté sur la partie centrale de la parcelle légèrement surélevée par rapport à la route cantonale. Un garage (bâtiment ECA n° 85) a été édifié en 1972 à proximité de la route cantonale. Par la suite, la municipalité a autorisé en 1977 la construction d’un carnotzet situé entre le garage et la villa. Puis, la municipalité a encore autorisé en 1980 la construction d’un bûcher derrière la villa d’une surface d’environ 36 m2. Un mobilhome a en outre été installé dans la partie sud de la parcelle, en amont de la villa. Le mobilhome est détenu par le père d'Alexandre Hänggi et de Sandra Girod-Hänggi, Gérald Hänggi, dont la mère occupe la villa construite sur le bien-fonds au bénéfice d’un usufruit. Les eaux usées de la propriété sont traitées depuis 1972 par une installation d’épuration mécano-biologique.
b) La municipalité avait adressé à Alexandre Hänggi le 29 novembre 2001 une décision de remise en état de sa parcelle qui comportait notamment l’ordre d’évacuer le mobilhome, le bûcher, le cheminement ainsi que l’escalier en béton menant au mobilhome et au bûcher. Alexandre Hänggi et Sandra Girod-Hänggi avaient contesté cette décision par le dépôt d’un recours au Tribunal administratif, qui avait été très partiellement admis par arrêt du 19 mai 2005 (arrêt TA AC.2001.0259) en ce qui concernait le bûcher et l'accès à ce dernier. L’ordre de remise en état n’ayant pas été exécuté, une décision d’exécution par substitution a été rendue le 15 novembre 2006 qui a également été contestée devant le Tribunal administratif (cause AC.2006.0291); l’instruction de ce dossier a été suspendue jusqu’à droit connu sur la présente affaire.
C. Les 18 janvier et 6 février 2006, Alexandre Hänggi et Sandra Girod-Hänggi ont formé opposition au nouveau PGA ; leur bien-fonds devrait être colloqué en zone à bâtir. Ils invoquent essentiellement le caractère largement bâti de leur parcelle. Cette situation particulière mériterait un traitement spécifique. Ils se prévalent en outre d’une inégalité de traitement ; la parcelle n° 108 du cadastre communal avait en effet été classée en zone à bâtir, contrairement à la leur.
D. Lors de sa séance du 21 juin 2006, le Conseil général de la municipalité a levé l’opposition d’Alexandre Hänggi et de Sandra Girod-Hänggi ; leur parcelle était éloignée du village, de sorte que la construction existante ne permettrait pas d’obtenir un classement en zone à bâtir. Pour sa part, le Département des institutions et des relations extérieures (ci-après : le département) a décidé le 5 octobre 2006 d’approuver préalablement, sous réserve des droits des tiers, le PGA révisé ainsi que son règlement ; la décision de levée d’opposition a été communiquée aux opposants simultanément à la décision d’approbation préalable.
E. a) Alexandre Hänggi et Sandra Girod-Hänggi ont recouru contre ces décisions le 30 octobre 2006 auprès du Tribunal administratif en concluant implicitement à leur annulation et à ce que leur parcelle n° 57 soit classée en zone à bâtir ; ils se prévalent en substance des motifs soulevés dans leur opposition, soit du caractère largement bâti de leur parcelle, du fait qu’elle est au bénéfice d’une installation d’épuration, qu’elle est raccordée à tous les services nécessaires et dispose d’un accès à la voie publique. Ils invoquent encore être discriminés par rapport à certaines parcelles, dont le statut aurait été régularisé.
b) Le département, par l’intermédiaire du Service de l’aménagement du territoire (ci-après : le SAT), s’est déterminé sur le recours le 30 novembre 2006 en concluant implicitement à son rejet ; il en a été de même pour la municipalité le 12 décembre 2006. Alexandre Hänggi et Sandra Girod-Hänggi ont encore déposé un mémoire complémentaire le 15 janvier 2007 en maintenant les conclusions de leur recours.
F. Le tribunal a procédé à une inspection locale le 27 mars 2007 en présence des parties ; le compte rendu résumé de cette audience a la teneur suivante :
« Les recourants déclarent qu’ils seraient victimes d’une inégalité de traitement, car la parcelle n° 108 qui était en zone agricole a été affectée en zone à bâtir par l’extension de la zone de village, alors que leur terrain se trouvait aussi en zone agricole.
Les représentants de la municipalité exposent les différentes innovations apportées par la révision du plan général d’affectation. Il est constaté que l’extension de la zone de village est limitée, le village conservant sa vocation agricole. Parmi les constructions hors zone à bâtir, il y a une ferme construite depuis 33 ans, un stand de tir, un refuge forestier, ainsi que le chalet des recourants.
Les recourants soulignent qu’ils disposent d’une installation biomécanique pour l’évacuation des eaux usées, et que la parcelle est raccordée en eau, électricité, au téléphone, ainsi qu’au téléréseau. L’équipement a été financé dans sa totalité par Gérald Hänggi. En outre, le terrain est en côte, de sorte qu’il est impropre à l’agriculture. Une carrière aurait même été exploitée il y a de nombreuses années.
Le syndic relève avoir demandé au SAT de pouvoir classer la parcelle des recourants en zone à bâtir, mais que la réponse avait été clairement négative. Il ne voulait pas prendre le risque de se voir refuser l’ensemble du plan d’affectation en raison de cet aspect.
Me de Braun expose certains principes de base régissant l’aménagement du territoire.
Il est discuté d’un éventuel changement de statut de la parcelle des recourants.
Le tribunal procède ensuite à une inspection locale ; il se rend sur la propriété des recourants ».
La possibilité a été donnée aux parties de se déterminer sur ce compte rendu résumé d’audience.

Considérant en droit
1. Le litige porte sur la question de savoir si la parcelle n° 57 propriété des recourants peut être classée en zone à bâtir.
a) La tâche centrale des cantons et des communes en matière d'aménagement du territoire consiste à délimiter les zones à bâtir de manière conforme aux exigences de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (ci-après : LAT), qui se caractérisent par le principe du regroupement (ATF 116 Ia 335 ss consid. 4), déduit notamment de la condition relative aux territoires déjà largement bâtis posée aux art. 15 let. a et 36 al. 3 LAT.
aa) Selon l’art. 15 let. a LAT, les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis. Le terrain largement bâti au sens de cette disposition comprend un territoire construit de manière regroupée avec ses brèches dans la continuité du tissu bâti (Baulücken) (ATF 119 Ib 136 consid. 4b). Il doit appartenir de manière cohérente au milieu bâti et en partager les qualités (ATF 117 Ia 437 consid. 3e). En revanche, les parties de territoire situées à la périphérie, même partiellement bâties, ainsi que les périmètres non construits qui ont une fonction autonome par rapport à l'environnement construit ne peuvent pas être considérés comme des terrains largement bâtis. De même, les brèches importantes dans le milieu bâti, qui servent à l'aération du tissu urbain ainsi qu'à la création d'aires de délassement ne font pas partie du milieu déjà largement bâti (ATF 121 II 424 consid. 5a).
bb) Ainsi pour qualifier un terrain de largement bâti, l'on doit se trouver en présence d'un groupement de constructions formant un noyau (ATF 116 Ia 335 consid. 4a p. 337), soit un milieu bâti de manière compacte comportant des accès et des infrastructures, comprenant également des surfaces non bâties, formant des brèches dans le tissu bâti ; mais il doit s'agir de surfaces de peu d'importance par rapport à l'étendue du milieu bâti dans lequel elles s'insèrent (ATF 122 II 462 consid. 6a). Ce qui est déterminant juridiquement, ce n'est pas la présence de quelques constructions, mais celle d'un bâti déjà largement établi. Cette notion se conçoit en passant au-dessus des limites des parcelles et en s'attachant au territoire. Il faut y voir non pas une maison indépendante, mais un groupe de maisons effectivement habitées et utilisées, n'ayant pour l'essentiel pas de caractère agricole. On peut pour en cerner la portée se référer à la notion de "partie de l'agglomération qui est déjà largement bâtie" auquel l'art. 36 al. 3 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (ci-après : LATC) assigne la fonction de "zone à bâtir provisoire". Toutefois, tout groupe de maison initialement non agricole ne mérite pas d'être intégré dans une zone à bâtir. Il faut en outre qu'elle présente la qualité d'une agglomération ou qu'elle puisse lui être rattachée. La loi comprend comme "agglomération" les secteurs qui sont destinés à l'habitation ou au travail ainsi que l'infrastructure y relative (art. 1 al. 2 let. b et art. 3 al. 3 LAT). Un groupe de maisons peut exister déjà; ce qui est déterminant pour son caractère d'agglomération est la mesure dans laquelle le genre et l'utilisation des constructions s'est détaché de l'exploitation du territoire environnant, constitue un milieu bâti fermé, fondé dans la structure d'agglomération traditionnelle ou significative pour la décentralisation judicieuse de l’urbanisation (art. 1 al. 2 let. b, c et d LAT; art. 3 al. 3 LAT). A ceci s'ajoute la mesure dans laquelle les constructions sont équipées de routes et canalisations et reliées entre elles ou aux autres zones à bâtir, ainsi que la mesure dans laquelle les constructions publiques et les installations sont présentes sous la forme d'une infrastructure publique (écoles, magasins, etc). Une parcelle donnée dont le zonage est en cause est ainsi à considérer comme "déjà largement bâtie" quand on peut l'attribuer à un ensemble urbanisé. Si l'on ne peut reconnaître aucune qualité d'agglomération à un groupe de maisons, il doit être exclu de la zone à bâtir, à moins qu'il n'existe un besoin suffisant en terrains à bâtir (art. 15 let. b LAT).
b) Selon l’art. 15 let. b LAT, les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps. Il s’agit d’une alternative à l’exigence du caractère largement bâti figurant à la lettre a. Le critère du besoin prévisible dans les quinze ans à venir fixé à cette disposition a été relativisé par la jurisprudence. Il constitue l'un des éléments à prendre en considération dans la pesée des intérêts, car la demande privée ne suffit pas à justifier l'extension de zones à bâtir (ATF 116 Ia 341-342 consid. 3b/aa; 114 Ia 368 à 370 consid. 4). La question de savoir si une commune dispose de réserves suffisantes s'apprécie en tenant compte des objectifs des plans directeurs et en fonction de la situation locale et régionale ainsi que des autres besoins à prendre en considération, notamment dans le domaine de la protection des terrains agricoles et du paysage (ATF 118 Ia 158 consid. 4d; 115 Ia 360 consid. 3f/bb). Selon la jurisprudence, une planification orientée uniquement selon le critère du besoin n’est pas possible car elle serait contraire à l’objectif principal visé par la loi fédérale consistant à veiller à une utilisation mesurée du sol (art. 1er al. 1 LAT). Les autorités doivent procéder à une pesée de l’ensemble des intérêts en présence. Les zones à bâtir ne peuvent continuellement s’agrandir et finalement supplanter tous les autres intérêts (ATF 117 Ia 434 consid. 3f p. 438 439). La loi fédérale prévoit expressément de limiter l’étendue des territoires réservés à l’habitat (art. 3 al. 3 LAT). Aussi, le Tribunal fédéral admet-il que les mesures restrictives dans ce domaine sont admissibles et défendables sous l’angle de la Constitution. En outre, le fait que le terrain dispose de l’équipement de base ne permet pas non plus à lui seul de le classer en zone à bâtir. Selon la jurisprudence, même des terrains équipés peuvent – et même doivent – être attribués à une zone de non-bâtir si après pesée de tous les intérêts en présence, une telle mesure s’impose (ATF 117 Ia 434 consid. 3g p. 439, ATF 116 Ia 197 consid. 2b p. 201 et ATF 113 Ia 367 consid. 2b).
c) En l’espèce, les recourants considèrent que leur parcelle devrait être classée en zone à bâtir principalement pour le motif qu’elle serait largement bâtie et équipée. Toutefois, conformément à la jurisprudence rappelée ci-dessus, cette caractéristique ne saurait exister par rapport à une seule parcelle, mais au regard d’un ensemble urbanisé formant un milieu bâti compact. Or, la parcelle des recourants ne fait pas partie d’un tel noyau de constructions, mais elle est au contraire isolée puisqu’elle est distante de la zone de village d’environ 340 m, entourée d’une aire forestière et contiguë à des parcelles à vocation agricole. Le fait que des constructions aient été édifiées sur le bien-fonds ne suffit ainsi pas à justifier le classement de celui-ci en zone à bâtir. Par ailleurs, certaines de ces constructions, comme le mobilhome, font l’objet d’un ordre d’évacuation confirmé par le Tribunal administratif (arrêt précité AC.2001.0259 du 19 mai 2005). S’agissant de l’argument selon lequel la parcelle est équipée, il n’ajoute rien de pertinent, puisque comme il l’a été rappelé ci-dessus, ce n’est pas au regard de la seule parcelle des recourants que l’on peut considérer être en présence d’un milieu largement bâti. Ainsi, afin de respecter un objectif majeur de l’aménagement du territoire, soit celui du regroupement des zones constructibles, le bien-fonds des recourants doit être maintenu hors zone à bâtir.
Par ailleurs, la condition alternative posée à l’art. 15 let. b LAT n’est pas non plus réalisée en l’espèce. En effet, il ressort du rapport de conformité 47 OAT du 9 novembre 2005 que la clause du besoin prévisible en logements dans les quinze ans à venir est respectée par le nouveau PGA, ce qui n’est par ailleurs pas contesté par les recourants.
2. Les recourants se prévalent encore d’une inégalité de traitement, car la parcelle n° 108 en particulier avait bénéficié de l’extension de la zone de village, contrairement à la leur.
a) Selon la jurisprudence fédérale, le principe de l'égalité de traitement n'a qu'une portée relative en matière de planification. Un propriétaire foncier ne peut pas en déduire un droit à être traité, lors de l'établissement d'un plan, de la même façon que tous les autres propriétaires qui sont touchés par des mesures d'aménagement du territoire. Il est dans la nature de la planification que des zones doivent être constituées et délimitées et que des bien-fonds du même type et présentant une situation semblable puissent être traités d'une façon totalement différente. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable. Le principe de l'égalité de traitement se confond donc ici avec l'interdiction de l'arbitraire (ATF 119 Ia 25, 116 Ia 193 consid. 3b, 114 Ia 257 consid. 4).
b) En l’espèce, la parcelle n° 108 se trouve dans le prolongement du tissu bâti. En revanche, le bien-fonds n° 57 est situé à une distance d’environ 340 m de la zone de village. Les situations des deux parcelles sont ainsi différentes, de sorte que le planificateur communal pouvait, sans violer le principe de l’égalité de traitement, prévoir d’étendre la zone de village au bien-fonds n° 108, mais pas à celui propriété des recourants.
3. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et les décisions attaquées maintenues. Au vu de ce résultat, un émolument de justice sera mis à la charge des recourants qui succombent solidairement entre eux. Pour le surplus, il ne sera pas alloué de dépens. En effet, conformément à la jurisprudence, l'Etat, même représenté par un avocat, n'a pas droit à des dépens (arrêts TA AC.2003.0178 du 27 avril 2004; AC.2001.0189 du 10 janvier 2002; AC.2000.0026 du 4 juillet 2000).