Decision ID: 479feee4-16c9-4531-a2ee-511afb2eae67
Year: 2018
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. A._ ist verheiratet und hat aus einer früheren Beziehung zwei Töchter (geb. 1992
und 1996) sowie einen Sohn (geb. 1993). In den Jahren 2001 bis 2003 wurde sie von
der Politischen Gemeinde X._ mit finanzieller Sozialhilfe im Betrag von CHF 54'664.85
unterstützt. Hiervon hat sie bis heute CHF 14'695.35 zurückerstattet. Der Umfang der
Unterstützungsleistungen und die Höhe der Rückerstattungen sind zwar nicht
aktenkundig, aber unbestritten. Mit Schreiben vom 1. April 2016 wies das Sozialamt
der Gemeinde X._ A._ darauf hin, dass sie zur Rückerstattung des Restguthabens zu
Gunsten der öffentlichen Sozialhilfe von CHF 39'969.50 verpflichtet und ihr diese
Zahlung grundsätzlich zumutbar sei. Nachdem A._ dazu am 4. Juni 2016 Stellung
genommen hatte, setzte das Sozialamt die Rückerstattungsforderung für das Jahr
2001 im Betrag von CHF 15'066.30 in Betreibung. Den von A._ gegen den
Zahlungsbefehl vom 28. Juni 2016 erhobenen Rechtsvorschlag beseitigte das
Sozialamt mit Verfügung vom 8. Juli 2016 vollumfänglich und verpflichtete sie, die im
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Jahr 2001 bezogene Sozialhilfe (CHF 15'066.30) zurückzuerstatten. Der Gemeinderat
X._ hiess einen dagegen erhobenen Rekurs am 21. März 2017 teilweise gut und
reduzierte den zurückzuerstattenden Betrag auf CHF 7'232.90. Offenbar war er der
Ansicht, im Mehrbetrag sei die Forderung im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen
Verfügung (8. Juli 2016) bereits verjährt gewesen. Gegen diesen Rekursentscheid
erhob Rechtsanwalt David Zünd, St. Gallen, für A._ Rekurs bei der
Verwaltungsrekurskommission mit dem Antrag, es sei – mangels Zuständigkeit des
Gemeinderates als Rekursinstanz – die Nichtigkeit des angefochtenen Entscheids
festzustellen, und der Rekurs sei von der zuständigen Verwaltungsrekurskommission
erneut materiell zu beurteilen (Verfahren III-2017/6).
B. Nachdem A._ gegen den Rekursentscheid vom 21. März 2017 Rekurs bei der
Verwaltungsrekurskommission erhoben hatte, verpflichtete sie der Gemeinderat X._
mit Verfügung vom 15. Mai 2017, die in den Jahren 2001 bis 2003 bezogenen
Sozialhilfeleistungen, welche noch nicht verjährt seien (mithin die vom 1. Juni 2002 bis
31. Oktober 2003 ausgerichteten Leistungen im Betrag von CHF 16'477.25),
zurückzuerstatten. Auch gegen diese Verfügung erhob der Rechtsvertreter Rekurs bei
der Verwaltungsrekurskommission (Verfahren III-2017/9).
In beiden Rekursbegründungen beantragte A._, die angefochtene Verfügung sei
aufzuheben und von der Verpflichtung zur Rückerstattung der bezogenen
Sozialhilfeleistungen sei abzusehen. Mit gemeinsamem Entscheid vom 4. Januar 2018
schrieb die Verwaltungsrekurskommission den Rekurs III-2017/6 als erledigt ab, weil
der Rekursentscheid des Gemeinderates vom 21. März 2017 durch seine spätere
Verfügung ersetzt worden sei (Ziff. 1), und hiess den Rekurs im Verfahren III-2017/9
teilweise gut, indem sie die Verfügung vom 15. Mai 2017 aufhob und die Streitsache zu

neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an den Gemeinderat zurückwies (Ziff. 2).
Sie erwog, mit der Mitteilung des Sozialamtes vom 1. April 2016 über die Höhe des
Rückerstattungsanspruchs sei die Verjährung an sich für den gesamten Betrag
(CHF 39'969.50) unterbrochen worden. Die Gemeinde fordere jedoch nur die finanzielle
Sozialhilfe ab 1. Juni 2002 zurück, weil sie davon ausgehe, der
Rückerstattungsanspruch für die vom 1. Februar 2001 bis 31. Dezember 2001
(CHF 15'066.30) und vom 1. Januar 2002 bis 31. Mai 2002 (CHF 8'425.95) erbrachten
Leistungen sei verjährt. Der Anspruch auf Rückerstattung des verbleibenden Betrages
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(CHF 16'477.25) sei jedenfalls nicht verjährt. Ob die Rückerstattung angesichts der
aktuellen finanziellen Situation zumutbar sei, sei hingegen ungenügend abgeklärt
worden. Zwar habe A._ in den Jahren 2015 und 2016 einen Nettolohn von CHF 56'790
erzielt. Die Einkommensgrenze, ab der eine Rückerstattung praxisgemäss abzuklären
sei, sei damit überschritten. Es bleibe jedoch unklar, ob auch das Vermögen über dem
Grenzwert liege. Ohne aktuelle Bedarfs- sowie Einkommens- und
Vermögensberechnung sei es nicht möglich, die Frage der Zumutbarkeit der
Rückerstattung zu beurteilen. Die Streitsache sei daher zu ergänzender
Sachverhaltsabklärung und neuer Entscheidung an die Gemeinde zurückzuweisen.
C. Mit Eingabe vom 23. Januar 2018 liess A._ (Beschwerdeführerin) gegen den
Entscheid der Verwaltungsrekurskommission (Vorinstanz) Beschwerde beim
Verwaltungsgericht erheben mit den Anträgen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge
sei dessen Ziff. 2 aufzuheben und von der Rückerstattung sei abzusehen. Eventualiter
sei Ziff. 2 des vorinstanzlichen Entscheids dahingehend abzuändern, dass lediglich die
im Zeitpunkt der von der Gemeinde zu erlassenden Verfügung nicht mehr als 15 Jahre
zurückliegenden Sozialhilfeleistungen zurückgefordert werden könnten (vgl. act. 1). Die
Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 26. Januar 2018 Abweisung der
Beschwerde (act. 5). Gleiches beantragte, unter Kosten- und Entschädigungsfolge, die
Politische Gemeinde X._ (Beschwerdegegnerin) – nunmehr vertreten durch
Rechtsanwalt Benno Lindegger, St. Gallen – in ihrer Stellungnahme vom 16. April 2018
(act. 12). Die Beschwerdeführerin nahm am 2. Juli 2018 zu den Vorbringen der
Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin Stellung und bestätigte ihre Anträge (act. 21).
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge, den
angefochtenen Entscheid und die Akten wird – soweit wesentlich und erforderlich – in
den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59 Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeführerin
ist zur Erhebung der Beschwerde befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP).
Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um einen Rückweisungs- und damit um
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einen Zwischenentscheid, der nach dem einschlägigen Verfahrensrecht grundsätzlich
nicht beim Verwaltungsgericht angefochten werden kann (Art. 59 Abs. 1 und 2, Art.
59 Art. 1-3 sowie Art. 60 VRP e contrario; vgl. auch Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 561 ff.). Da aber die
kantonalen Behörden die Rechtsmittelbefugnis nicht enger fassen dürfen, als dies für
die Beschwerde an das Bundesgericht vorgesehen ist (vgl. Art. 111 des
Bundesgerichtsgesetzes, SR 173.110, BGG; BGE 137 II 30 E. 2.2.1), und gemäss Art.
93 Abs. 1 BGG die Beschwerde an das Bundesgericht gegen selbständig eröffnete
Zwischenentscheide zulässig ist, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden
Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort
einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder
Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b), ändert der
Umstand, dass mit dem Rekursentscheid die Angelegenheit im umstrittenen Punkt zu
weiteren Abklärungen und zu neuer Entscheidung an die verfügende Behörde
zurückgewiesen wurde, nichts an der Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführerin
(vgl. z.B. GVP 2012 Nr. 44; VerwGE B 2015/4 vom 30. Juni 2015 E. 1, B 2016/209 vom
20. Januar 2017 E. 1, B 2016/102 vom 20. März 2018 E. 1, alle www.gerichte.sg.ch).
Die Beschwerde wurde mit Eingabe vom 23. Januar 2018 rechtzeitig erhoben und
entspricht inhaltlich und formell den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung
mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
Die Frage nach der Bedeutung der 15-jährigen Frist in Art. 21 Abs. 2 des
Sozialhilfegesetzes (sGS 381.1, SHG) hat sich – soweit ersichtlich – in einem
verwaltungsgerichtlichen Verfahren noch nie gestellt und ist damit erstmals zu
entscheiden. Das Verwaltungsgericht behandelt die Angelegenheit deshalb gestützt auf
Art. 18 Abs. 3 Ingress lit. b Ziff. 1 des Gerichtsgesetzes (sGS 941.1, GerG) in
Fünferbesetzung.
2. Streitig ist die Rückerstattung finanzieller Sozialhilfe im Betrag von CHF 16'477.25,
welche die Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin im Zeitraum vom 1. Juni 2002
bis 31. Oktober 2003 geleistet hat (vgl. E. 3 des angefochtenen Entscheids).
2.1. Wer für sich, für Familienangehörige, für eine Person, die mit ihm in eingetragener
Partnerschaft lebt, oder für ein Kind, das in der Gemeinschaft der eingetragenen
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Partnerschaft lebt, finanzielle Sozialhilfe bezogen hat, erstattet diese zurück, wenn sich
seine finanzielle Lage gebessert hat und die Rückerstattung zumutbar ist (Art. 18 Abs.
1 SHG).
Während nach früherem Recht (Art. 43 des Gesetzes über die öffentliche Fürsorge vom
18. Mai 1964; nGS 28-48) Rückerstattungsforderungen unverjährbar waren, wird
gemäss Art. 21 Abs. 2 des heute geltenden SHG (in Vollzug seit 1. Januar 1999)
finanzielle Sozialhilfe, die vor mehr als 15 Jahren geleistet wurde, nicht zurückgefordert.
Von dieser Regelung ausgenommen sind finanzielle Sozialhilfe in Form von Darlehen
und Vorschüssen gemäss Art. 13 SHG sowie Rückerstattungsverpflichtungen gemäss
Art. 14 SHG (Art. 21 Abs. 2 Ingress und lit. a und b SHG).
2.2. Streitig ist die Tragweite der Bestimmung von Art. 21 Abs. 2 Ingress Satz 1 SHG.
In den Augen der Beschwerdeführerin handelt es sich bei der dort geregelten Frist
nicht um eine Verjährungs-, sondern um eine Verwirkungsfrist (act. 1 Ziff. 13 ff.).
Finanzielle Sozialhilfe, die vor mehr als 15 Jahren geleistet und noch nicht effektiv
wieder zurückbezahlt worden sei, könne unter keinen Umständen mehr
zurückgefordert werden. Allenfalls handle es sich um eine nicht unterbrechbare
Verjährungsfrist.
Die Beschwerdegegnerin ist demgegenüber der Auffassung, die (erstinstanzliche)
Rückerstattungsverfügung müsse innert 15 Jahren seit dem effektiven Bezug der
finanziellen Sozialhilfe erlassen werden (vgl. act. 12 S. 4). Das Gesetz sehe eine 15-
jährige absolute Verjährungsfrist vor, die rückwirkend mit dem Erlass der
(erstinstanzlichen) Rückerstattungsverfügung ausgelöst werde. Ferner sei davon
auszugehen, dass die einmal verfügte Rückerstattung verjährungsrechtlich
unterbrochen werden könne, weil andernfalls die Verjährung von
Rückerstattungspflichten durch das Einlegen von Rechtsmitteln beliebig provoziert
werden könnte (ebd.). In der Verfügung vom 15. Mai 2017 verpflichtete sie die
Beschwerdeführerin dementsprechend zur Rückerstattung der im Zeitraum vom 1. Juni
2002 bis 31. Oktober 2003 erbrachten Leistungen im Betrag von CHF 16'477.25. Die
Rückerstattungsansprüche hinsichtlich der vorgängig bezogenen Sozialhilfe
bezeichnete sie ausdrücklich als verjährt (act. 6.2/2).
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Die Vorinstanz führte – wiederum abweichend – aus, im Verwaltungsrecht werde die
Verjährung durch jede Handlung unterbrochen, mit der die Forderung in geeigneter
Weise beim Schuldner geltend gemacht werde. Bereits blossen Mitteilungen einer
Forderung und formlosen Mahnungen komme diese Wirkung zu. Die
Beschwerdegegnerin habe die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 1. Juni 2016
über die Sozialhilfeschulden orientiert, sie anschliessend betrieben und schliesslich
verschiedene Verfügungen erlassen. Mit diesen Handlungen sei die Verjährung
mehrmals unterbrochen worden; die Forderung über CHF 16'477.25 sei jedenfalls nicht
verjährt.
2.3. Die Auslegung des Verwaltungsrechts erfolgt nach den allgemeinen Regeln über
die Gesetzesauslegung (vgl. z.B. BGE 135 V 279 E. 5.1). Ausgangspunkt jeder
Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung. Ist der Text nicht ganz klar und sind
verschiedene Interpretationen möglich, so muss nach der wahren Tragweite der
Bestimmung gesucht werden, wobei alle Auslegungselemente zu berücksichtigen sind
(Methodenpluralismus). Dabei kommt es namentlich auf den Zweck der Regelung, die
dem Text zugrundeliegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in dem
die Norm steht. Die Gesetzesmaterialien sind zwar nicht unmittelbar entscheidend,
dienen aber als Hilfsmittel, den Sinn der Norm zu erkennen (BGE 137 II 164 E. 4.1; 136
II 149 E. 3; 131 II 562 E. 3.5; BGE 129 II 114 E. 3.1 mit Hinweis). Vom Wortlaut darf
abgewichen werden, wenn triftige Gründe für die Annahme bestehen, dass dieser nicht
den wahren Sinn der Regelung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der
Entstehungsgeschichte, aus Sinn und Zweck der Norm oder aus ihrem Zusammenhang
mit anderen Gesetzesbestimmungen ergeben. Sind mehrere Auslegungen möglich, ist
jene zu wählen, die den verfassungsrechtlichen Vorgaben am besten entspricht (BGE
136 II 149 E. 3; 131 II 562 E. 3.5 S. 567 mit Hinweisen).
2.3.1. Der Wortlaut von Art. 21 Abs. 2 Ingress Satz 1 SHG ("Finanzielle Sozialhilfe, die
vor mehr als 15 Jahren geleistet wurde, wird nicht zurückgefordert") ist verschiedenen
Interpretationen zugänglich und damit nicht "ganz klar" im Sinne der zitierten
Rechtsprechung. Klar ist immerhin, dass sich die Rückforderung von Leistungen der
finanziellen Sozialhilfe auf eine (Bezugs-)Periode von 15 Jahren beschränken soll.
Unklar ist jedoch, welche Bedeutung der Begriff "zurückfordern" hat bzw. wie und bis
wann dies für das Gemeinwesen möglich ist.
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2.3.2. Der Umstand, dass nach Ablauf einer gewissen Dauer die Rückforderung
finanzieller Sozialhilfeleistungen nicht mehr möglich sein soll, scheint die 15-jährige
Frist von Art. 21 Abs. 2 SHG zunächst in die Nähe einer Verjährungs- oder
Verwirkungsfrist zu rücken – auch wenn ein begrifflicher Bezug fehlt. Es entspricht
nämlich einem allgemeinen Rechtsgrundsatz, dass öffentlich-rechtliche Forderungen
der Verjährung unterliegen. Dieser gilt auch dann, wenn eine ausdrückliche
Gesetzesbestimmung fehlt (vgl. Rhinow/Krähenmann, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 34 mit Hinweisen).
Verjährung und Verwirkung werden im öffentlichen Recht im Übrigen nicht immer klar
unterschieden. Im Gegensatz zu den Verjährungsfristen können Verwirkungsfristen
nicht gehemmt, unterbrochen oder erstreckt werden und sind stets von Amtes wegen
zu berücksichtigen (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl.
2016, Rz. 782 mit Hinweisen). Anders als im Privatrecht lässt die Verjährung eine
öffentlich-rechtliche Forderung untergehen, d.h. es verbleibt auch keine
Naturalobligation mehr, die allenfalls verrechnet werden könnte (vgl. Wiederkehr/Richli,
Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bern 2012, Rz. 705 ff. mit Hinweisen).
Welche Bedeutung eine Frist hat und ob es sich um eine Verjährungs- oder
Verwirkungsfrist hat, ergibt sich erst durch Analyse des massgebenden Erlasses. Dabei
ist jene Ordnung heranzuziehen, welche das öffentliche Recht für verwandte Fälle
aufgestellt hat (Rhinow/Krähenmann, a.a.O., Nr. 34 III).
2.3.3. Das Sozialhilfegesetz verwendet weder den Begriff "Verjährung" noch
"Verwirkung". Lediglich in der Botschaft zum Sozialhilfegesetz vom 5. August 1997
(ABl 1997 1769 ff., 1795) wird ausgeführt, neu werde gegenüber dem geltenden Recht
"eine Verjährung eingeführt". Die Gesetzesmaterialien zum heutigen Art. 21 SHG lassen
zur streitigen Auslegungsfrage keine eindeutigen Schlüsse zu. In einem ersten Entwurf
(datiert mit 12. Februar 1996) lautete die Formulierung von Art. 27 Abs. 2 (sic!) wie folgt:
"Finanzielle Sozialhilfe, die im Zeitpunkt der Rückerstattungsverfügung vor mehr als
fünfzehn Jahren geleistet wurde, wird nicht zurückgefordert". Der Rechtsdienst der
Staatskanzlei sprach sich dafür aus, die Formulierung "im Zeitpunkt der
Rückerstattungsverfügung" zu streichen und "geleistet" durch "verfügt" zu ersetzen;
ansonsten fehle es an einem objektiven Anhaltspunkt (wohl für den Fristbeginn). Das
Departement des Innern übernahm diese Änderungen in seinen Entwurf vom 11. Juni
1997. In der Botschaft der Regierung findet sich bereits der heute gültige Normtext
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unter Verwendung des Begriffs "geleistet". Weder die vorberatende Kommission des
Kantonsrates (damals des Grossen Rates) noch der Rat selbst diskutierten die
Bestimmung. Insbesondere fehlen Anhaltspunkte dafür, was mit "zurückfordern"
gemeint ist. Auf die ursprüngliche Entwurfsfassung abzustellen und – allein gestützt auf
das historische Element der Auslegung – den Begriff "zurückfordern" mit dem Erlass
einer Rückerstattungsverfügung gleichzusetzen, erscheint heikel, nachdem dieser
Passus explizit gestrichen worden ist (zum Ganzen vgl. Protokoll der zweiten
Kommissionssitzung vom 10. November 1997 S. 18 sowie Grossratsprotokolle der
Amtsdauer 1996/2000, Heft 9 [Februarsession 1998] Nr. 193/21 und Heft 11
[Maisession 1998] Nr. 329).
2.3.4. Unterstützt wird genau dieses Ergebnis allerdings durch den
Normzusammenhang. Aus den einschlägigen Art. 18 bis 23 SHG (Titel:
"Rückerstattung") lässt sich die Grundregel ableiten, dass – rechtmässiger Bezug
finanzieller Sozialhilfe vorausgesetzt – ein Rückerstattungsanspruch des
Gemeinwesens erst dann entsteht, wenn sich die finanzielle Lage der unterstützten
Person gebessert hat und ihr die Rückerstattung zumutbar ist (vgl. Art. 18 Abs. 1 SHG).
Die politische Gemeinde, die finanzielle Sozialhilfe geleistet hat, verfügt die
Rückerstattung (Art. 21 Abs. 1 SHG). Sozialhilfe, die vor mehr als 15 Jahren geleistet
wurde, wird nicht zurückgefordert (Art. 21 Abs. 2 SHG). Aus der Systematik ergibt sich
damit, dass mit dem Bezug finanzieller Sozialhilfe nicht fortlaufend
Rückerstattungsansprüche des Gemeinwesens entstehen, die der Verjährung oder
Verwirkung unterliegen könnten. Vielmehr entsteht eine Rückerstattungsforderung des
Gemeinwesens erst dann, wenn sich die finanzielle Lage der unterstützten Person
gebessert hat, ihr die Rückerstattung zumutbar ist und diese durch Verfügung des einst
leistenden Gemeinwesens angeordnet worden ist. Der streitige Art. 21 Abs. 2 SHG
regelt demnach nicht die Verjährung oder Verwirkung bereits entstandener
Rückerstattungsansprüche, sondern die maximale zeitliche Bemessung einer
Rückforderung von (zurückzuerstattenden) Leistungen. Damit wird auch klar, weshalb
der Normtext die Begriffe "Verjährung" oder "Verwirkung" vermeidet. Kein Anspruch
des Gemeinwesens auf Rückerstattung besteht mehr, wenn dieser nicht innert 15
Jahren seit dem Bezug durch Verfügung (vgl. Art. 21 Abs. 1 SHG) konkretisiert worden
ist. Verbessert sich die finanzielle Lage der einst unterstützten Person erst nach Ablauf
von 15 Jahren seit der Leistung, können ebenfalls keine Rückerstattungsansprüche des
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Gemeinwesens mehr entstehen. Aus dem Normzusammenhang ergibt sich damit klar,
dass mit "zurückfordern" der Erlass einer Rückerstattungsverfügung gemeint ist und
sich die Forderung nur auf jene Leistungen beziehen darf, die nicht weiter als 15 Jahre
– vom Zeitpunkt des Verfügungserlasses an gerechnet – zurückliegen.
2.3.5. Eine zeitliche Anknüpfung an die Rückerstattungsverfügung kennt beispielsweise
auch das Sozialversicherungsrecht des Bundes. Das Bundesgesetz über den
Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (SR 830.1, ATSG) sieht in Art. 25 Abs.
1 vor, dass unrechtmässig bezogene Leistungen zurückzuerstatten sind. Nach Art. 25
Abs. 2 ATSG erlischt der Rückforderungsanspruch mit Ablauf eines Jahres, nachdem
die Versicherungseinrichtung davon Kenntnis erhalten hat, spätestens aber mit dem
Ablauf von 5 Jahren nach der Entrichtung der einzelnen Leistung (Satz 1). Wird der
Rückerstattungsanspruch aus einer strafbaren Handlung hergeleitet, für welche das
Strafrecht eine längere Frist vorsieht, so ist diese Frist massgebend (Satz 2). Bei den
genannten Fristen handelt es sich um Verwirkungsfristen (BGE 140 V 521 E. 2
Hinweisen auf BGE 139 V 1 E. 3.1, 139 V 6 E. 2 und 138 V 74 E. 4.1). Für die Wahrung
sowohl der relativen einjährigen als auch der absoluten fünfjährigen Verwirkungsfrist ist
der Erlass der Rückerstattungsverfügung (und deren Zustellung an die
rückerstattungspflichtige Person) massgebend (BGE 138 V 74 mit Hinweis auf BGE 119
V 431 E. 3.c sowie U. Meyer-Blaser, Die Rückerstattung von
Sozialversicherungsleistungen, in: ZBJV 131/1995 S. 473 ff., 479). In zeitlicher Hinsicht
beschränkt sich die Rückerstattungspflicht demnach auf eine Bezugsperiode von
höchstens fünf Jahren (Meyer-Blaser, a.a.O., S. 480). Im Bereich der
Invalidenversicherung gilt bereits der Erlass des Vorbescheides als fristwahrend (BGer
8C_699/2010 vom 8. Februar 2011 E. 2).
2.3.6. Eine im Wesentlichen identische Regelung findet sich auch im Sozialhilferecht
anderer Kantone. Gemäss § 30 des Sozialhilfegesetzes des Kantons Zürich vom 14.
Juni 1981 (LS 851.1, SHG/ZH) können Leistungen, die im Zeitpunkt der
Rückerstattungsverfügung mehr als 15 Jahre zurückliegen, nicht zurückgefordert
werden. Ausgenommen sind Leistungen, für die eine Rückerstattungsverpflichtung
nach § 20 eingegangen worden ist (Abs. 1). Die Rückerstattungsforderung verjährt fünf
Jahre nachdem die Fürsorgebehörde von ihrem Entstehen Kenntnis erhalten hat (Abs.
2; relative Verjährungsfrist). Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts des
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Kantons Zürich verjähren die im Zeitpunkt der Rückerstattungsverfügung länger als 15
Jahre zurückliegenden Leistungen absolut (Entscheide VB.2005.00219 vom
15. September 2005 E. 3.5, bestätigt in VB.2011.00335 vom 8. Dezember 2011 E. 4.3;
vgl. auch VB.2007.00075 vom 21. August 2007 E. 5, alle www.vgrzh.ch). Die relative
Frist kann durch jede Handlung, die geeignet ist, die Forderung bei der
rückerstattungspflichtigen Person geltend zu machen, unterbrochen werden. Mit der
Unterbrechung beginnt die Verjährung von neuem an zu laufen. Ist für die Forderung
aber keine Rückerstattungsverpflichtung unterzeichnet worden, so ist die absolute
Verjährungsfrist zu beachten, d.h. auch wenn die relative Verjährung unterbrochen
wurde, kann die Rückerstattungsforderung nicht mehr geltend gemacht werden, wenn
die rückerstattungspflichtige Leistung zwischenzeitlich 15 Jahre zurückliegt (vgl.
Sozialhilfe-Behördenhandbuch des Kantons Zürich, Zürich 2012, Kap. 15.4.01,
www.sozialhilfe.zh.ch). Im zitierten Entscheid VB.2011.00335 vom 8. Dezember 2011
stellte sich die Verjährungsfrage in Bezug auf Sozialhilfeleistungen, die die
Beschwerdeführerin mehr als 15 Jahre vor der am 12. April 2011 erlassenen
Rückerstattungsverfügung erhalten hatte. Damit wird klar, dass auch nach dem SHG/
ZH der Zeitpunkt der erstinstanzlichen Rückerstattungsverfügung massgebend ist.
Demgegenüber konnten nach der Vorgängerbestimmung (§ 42 des Armengesetzes)
Rückerstattungsansprüche infolge Verwirkung auch noch während der
Rechtsmittelverfahren untergehen mit der Folge, dass der erstinstanzlich (zu Recht)
geschützte Anspruch entfiel. Dies führte in der Lehre zu heftiger Kritik (vgl.
K. Anderegg, Die Verjährung von Rückerstattungsansprüchen der Fürsorgebehörden,
in: SJZ 1975, S. 109 ff.). Die von Anderegg angeführten Fallbeispiele – u.a. absolute
Verjährung des (berechtigten) Rückerstattungsanspruchs während laufendem
Rechtsmittelverfahren oder während einer mit dem Schuldner vereinbarten Stundung –
sind nach den heutigen Verjährungsregeln nicht mehr möglich.
2.4. Die für die Beschwerdeführerin günstigere und von ihr vertretene
Auslegungsvariante, wonach das Gemeinwesen mit Ablauf von 15 Jahren auf jede
Handlung verzichten muss, die auf die Rückerstattung finanzieller Sozialhilfe gerichtet
ist (im Sinne einer absoluten Verjährung oder Verwirkung allfälliger
Rückerstattungsansprüche) – und damit auch eine rechtskräftige
Rückerstattungsverfügung nicht mehr vollstreckt werden könnte – findet in keiner
Auslegungsmethode eine Stütze. Namentlich kann es nicht dem Sinn und Zweck der
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Norm entsprechen, dass das Hinauszögern der Rechtskraft einer
Rückerstattungsverfügung oder von deren Vollzug dazu führt, dass der
Rückerstattungsanspruch des Gemeinwesens untergeht. Dies lässt sich – entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführerin – auch nicht aus dem Merkblatt "Rückerstattungen
und Verjährung rechtmässig bezogener Sozialhilfeleistungen" des Amts für Soziales
ableiten, das keine konkrete Aussage zur hier zu beantwortenden Frage beinhaltet und
für das Gericht ohnehin nicht bindend wäre.
2.5. Zusammenfassend ergibt sich, dass Art. 21 Abs. 2 SHG – anders als von allen
Verfahrensbeteiligten angenommen – nicht die Frage der Verjährung oder Verwirkung
von Rückerstattungsansprüchen des Gemeinwesens regelt, sondern die (rückwirkende)
zeitliche Bemessung der Forderung. Der Rückerstattungsanspruch des
Gemeinwesens, der im Zeitpunkt der Rückerstattungsverfügung entsteht, soll auf eine
Periode von 15 Jahren beschränkt sein. Für zeitlich weiter zurückliegende Leistungen
können keine Rückerstattungsansprüche entstehen. Ob es sich dabei (mit Blick auf
weiter zurückreichende Leistungen) um eine Verjährungs- oder Verwirkungsfrist
handelt, ist nicht weiter von Interesse. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz kann
die 15-jährige Frist jedenfalls nicht durch blosse Mitteilungen und formlose Mahnungen
gewahrt oder unterbrochen werden. Der Rückerstattungsanspruch entsteht erst im
Zeitpunkt der auf die Rückerstattung gerichteten erstinstanzlichen Verfügung.
2.6. In der streitgegenständlichen Verfügung vom 15. Mai 2017 forderte die
Beschwerdegegnerin jene Leistungen der finanziellen Sozialhilfe zurück, die sie im
Zeitraum vom 1. Juni 2002 bis 31. Oktober 2003 geleistet hatte. Die Forderung ist
zeitlich auf eine Bezugsperiode von 15 Jahren beschränkt und damit unter diesem
Gesichtspunkt rechtmässig. Dass diese Verfügung durch den vorinstanzlichen
Zwischenentscheid – in Unkenntnis der heutigen verwaltungsgerichtlichen Auslegung
von Art. 21 Abs. 2 SHG – aufgehoben worden ist und eine Neubeurteilung zu erfolgen
hat, ändert nichts daran, dass sich die Rückerstattungsfrist nach wie vor von dieser
Verfügung aus berechnet. Denn das damals angestrengte Verfahren wurde nicht
beendet, sondern blieb aufgrund der Rückweisung der Sache durch die Vorinstanz an
die Beschwerdegegnerin rechtshängig. Es ist fortzusetzen mit der Festlegung der
Details der Rückerstattung im Sinne der Erwägungen des vorinstanzlichen Entscheides
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(vgl. E. 3 hiernach). Damit erweist sich der Eventualantrag der Beschwerdeführerin als
unbegründet.
3. Ob auch die weiteren materiell-rechtlichen Voraussetzungen gegeben sind, die einen
Rückerstattungsanspruch erst entstehen lassen, hat die Vorinstanz nicht abschliessend
beurteilt. Unklar und abklärungsbedürftig sei namentlich, ob sich die finanzielle Lage
der Beschwerdeführerin gebessert habe und ihr die Rückerstattung zumutbar sei. Ohne
aktuelle Bedarfs- sowie Einkommens- und Vermögensberechnung sei es nicht möglich,
die Frage der Zumutbarkeit der Rückerstattung zu beurteilen. Die Vorinstanz wies die
Streitsache zu ergänzender Sachverhaltsabklärung und neuem Entscheid über die
Zumutbarkeit der Rückerstattung an die Beschwerdegegnerin zurück. Die
Beschwerdeführerin wendet dagegen ein, die Vorinstanz hätte den Rekurs somit
gutheissen und die Verfügung vollumfänglich statt nur teilweise aufheben müssen,
denn die Beschwerdegegnerin habe es unterlassen, die eingeforderten Unterlagen zu
würdigen.
Die Rekursinstanz kann die Sache zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz
zurückweisen (Art. 56 Abs. 2 VRP). An der für einen reformatorischen Entscheid
notwendigen Entscheidreife fehlt es vor allem dann, wenn die Vorinstanz den
Sachverhalt ungenügend abgeklärt hat (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 1029). Die
Rückweisung beruht auf einem Ermessensentscheid und ist – auch im Rekursverfahren
– insbesondere dann angezeigt, wenn eine wesentliche Ergänzung der
Beweisgrundlagen notwendig ist (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 1030 mit Hinweis auf
GVP 1969 Nr. 29). Die Vorinstanz hat in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung
erwogen, die Rückweisung sei geboten, wenn der Sachverhalt ungenügend abgeklärt
sei oder im Rechtsmittelverfahren umfangreiche Nova vorgebracht würden, sodass
aufwändige Abklärungen nötig würden und der Gang des Rechtsmittelverfahrens
erheblich belastet würde. Die bezüglich Zumutbarkeit notwendigen Abklärungen
(aktuelle Bedarfs- sowie Einkommens- und Vermögensberechnung) könnten nicht
durch die Verwaltungsrekurskommission vorgenommen werden (E. 3.e des
angefochtenen Entscheids). Inwiefern diese Beurteilung auf einem durch das
Verwaltungsgericht zu korrigierenden Ermessensfehler im Sinne einer Rechtsverletzung
(vgl. Art. 61 Abs. 1 VRP) beruhen soll, ist nicht ersichtlich und wird von der
Beschwerdeführerin nicht dargelegt. Als Begründung genügt namentlich ein pauschaler
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 14/14
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Verweis auf Eingaben im vorinstanzlichen Verfahren nicht (vgl. aber act. 1 Rz. 10).
Hinsichtlich der Zulässigkeit des Rückweisungsentscheids macht es keinen
Unterschied, ob die Sachverhaltsfeststellungen durch die Beschwerdegegnerin – wie
von der Vorinstanz angewiesen – zu ergänzen sind oder ob der Sachverhalt gestützt
auf bereits vorhandene Unterlagen – in Vermeidung einer erneuten wesentlichen
Gehörsverletzung – rechtlich neu zu würdigen ist (zu formellen Mängeln einer
Verfügung als Rückweisungsgrund vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 1032 ff.).
4. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist. Bei diesem
Ausgang des Verfahrens trägt die Beschwerdeführerin die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 1'000 ist
angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der in
gleicher Höhe geleistete Kostenvorschuss wird verrechnet. Ausseramtliche Kosten sind
nicht zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1 und Art. 98 VRP); die Beschwerdeführerin
unterliegt und die Beschwerdegegnerin hat trotz Vertretung durch einen Rechtsanwalt
praxisgemäss keinen Entschädigungsanspruch (vgl. statt vieler VerwGE B 2016/73 vom
28. März 2017 E. 6 und B 2016/118 vom 7. August 2017 E. 5 Abs. 3, je mit Hinweisen;
www.gerichte.sg.ch).