Decision ID: 7ffd3d7f-e6f7-4240-be5c-eee5be070497
Year: 2007
Language: de
Court: SG_KGN
Chamber: SG_KGN_999
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: 

Sachverhalt:
A.- Die XY AG Z bezweckt die Fabrikation und die Montage von Isolierglas sowie den
Handel mit und die Verarbeitung von Flachglas aller Art. Sie ist Eigentümerin des
Grundstückes Nr. .... an der G-strasse in Z mit einer Fläche von 14'875 m und dem
Werkgebäude Vers.-Nr. .... Das Gebäude mit einem umbauten Raum von 132'653 m
wurde in zwei Etappen erstellt, für welche die Baubewilligungen am 22. November
1999 bzw. am 17. Januar 2001 und die Bewilligungen für den Anschluss an die
Kanalisation am 13. Dezember 1999 bzw. am 22. Februar 2001 erteilt wurden. Die
Anschlüsse erfolgten im Januar 2000 bzw. im Mai 2001, die Schlussabnahme des
gesamten Gebäudes am 20. März 2002. Mit Schätzung vom 12. Februar 2003 wurden
der Neu- und der Zeitwert des Werkgebäudes auf Fr. 17'776'000.-- geschätzt.
B.- Mit Rechnung Nr. ... wurde die XY AG Z vom Tiefbauamt der Stadt Z für das
Grundstück Nr. ... mit dem Werkgebäude Vers.-Nr. ... am 31. März 2003 mit einem
Kanalisationsanschlussbeitrag von Fr. 439'920.45 (2,3 % des Zeitwertes von
Fr. 17'776'000.-- zuzüglich 7,6 % Mehrwertsteuer) veranlagt. Dagegen erhob die XY
AG Z am 11. April 2003 Einsprache, an der sie auch nach einer schriftlichen
Erläuterung der Rechnung durch das Tiefbauamt vom 15. April 2003 festhielt. Nach
einer Besprechung zwischen dem Geschäftsführer der XY AG Z einerseits und dem
Stadtpräsidenten und dem Stadtschreiber von Z anderseits, die am 18. Juni 2003
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stattgefunden hatte, legte die XY AG Z am 30. Juli 2003 einen Vorschlag zur Erledigung
der Einsprache vor. Sie erklärte sich bereit, auf den Gesamtbaukosten von
Fr. 10'823'743.60 gemäss Kostenkontrolle per 18. Juni 2003 einen Anschlussbeitrag
von 1 %, d.h. Fr. 108'240.--, zuzüglich 7,6 % Mehrwertsteuer, d.h. insgesamt
Fr. 116'466.25 zu bezahlen.
Am 26. April 2005 fand in der Angelegenheit eine weitere Besprechung zwischen dem
Geschäftsführer der XY AG und dem Stadtpräsidenten von Z statt. Am 22. August 2005
ergänzte der von der XY AG Z mittlerweile beigezogene Rechtsvertreter die Einsprache
und beantragte eine Veranlagung entsprechend dem Vorschlag vom 30. Juli 2003. Mit
Beschluss vom 16. August 2006 wies der Stadtrat Z die Einsprache unter Verzicht auf
die Erhebung einer Entscheidgebühr ab.
C.- Gegen den am 21. August 2006 versandten und am 23. August 2006 eröffneten
Einsprache-Entscheid erhob die XY AG Z durch ihren Vertreter mit Eingabe vom 6.
September 2006 und Ergänzung vom 29. September 2006 Rekurs bei der
Verwaltungsrekurskommission mit dem Antrag, unter Kosten- und
Entschädigungsfolge seien der angefochtene Einsprache-Entscheid vom 16. August
2006 und die Rechnung vom 31. März 2003 aufzuheben und ein Mehrwertbeitrag von
10 ‰ der Gebäudeerstellungskosten zu erheben.
Mit Vernehmlassung vom 26. Oktober 2006 beantragte die Vorinstanz die Abweisung
des Rekurses. Dazu nahm der Vertreter der Rekurrentin mit zusätzlicher Eingabe vom
15. November 2006 Stellung. Zur Entscheidfindung wurden beim Tiefbauamt der Stadt
Z zusätzliche Abklärungen getroffen, deren Ergebnisse den Verfahrensbeteiligten am
21. März 2007 zur Kenntnis gebracht wurden.
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge wird,

soweit zulässig und notwendig, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die
Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur
Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 6. September 2006 ist rechtzeitig
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eingereicht worden. Er erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 29. September 2006
in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. f Ziff. 4,
45, 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt:
VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.- Abweichend vom Grundsatz des einfachen Schriftenwechsels im Rekursverfahren
erweist sich die zusätzliche Eingabe der Rekurrentin vom 15. November 2006, mit der
zum erstmals in der Vernehmlassung vorgebrachten Argument der Vorinstanz, im
geschätzten Neu- und Zeitwert seien die Kosten der Anlagen nicht enthalten, Stellung
genommen wird, zur Wahrung des Anspruchs auf rechtliches Gehörs als zulässig (vgl.
Art. 53 Abs. 1 VRP; Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen,
St. Gallen 2003, Rz. 952 ff.).
3.- Im Rekurs ist die Höhe des von der Rekurrentin für das Grundstück Nr. ... mit dem
Werkgebäude Vers.-Nr. ... geschuldeten einmaligen Beitrags für den Anschluss an die
Kanalisation gemäss Art. 48 des Abwasserreglements der Stadt Z vom 5. Dezember
1984 (nachfolgend: Abwasserreglement) umstritten. Dabei ist zunächst festzustellen,
ob die gesetzlichen Grundlagen für die Abgabeerhebung in formeller Hinsicht genügen
(vgl. dazu nachfolgend E. 4). Anschliessend ist zu klären, ob die Anwendung der
reglementarisch vorgesehenen Bemessungsgrundlagen zu einer Verletzung
übergeordneten Rechts führt (vgl. dazu nachfolgend E. 5).
4.- Beim umstrittenen Anschlussbeitrag handelt es sich um eine Vorzugslast, deren
Erhebung eine ausreichende gesetzliche Grundlage voraussetzt.
a) Öffentliche Abgaben bedürfen jedenfalls einer gesetzlichen Grundlage. Der
Gesetzgeber hat Subjekt, Objekt und Bemessungsgrundlage der Abgabe in einem
formellen Gesetz zu verankern. Kommunale Erlasse sind einem formellen Gesetz
gleichgestellt, wenn sie von der nach dem kantonalen Recht ermächtigten
Gemeindelegislative beschlossen wurden oder wenn der Erlass der
Gemeindeexekutive dem obligatorischen oder fakultativen Referendum unterstand.
Eine Blankodelegation an die Gemeindeexekutive zur Festsetzung von öffentlichen
Abgaben vermag dem Erfordernis der gesetzlichen Grundlage nicht zu genügen. Weder
das Kostendeckungs- noch das Äquivalenzprinzip vermögen eine wirksame
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Begrenzung der Gebühren und Beiträge sicherzustellen, wo es um die Finanzierung
von kommunalen Ver- und Entsorgungsanlagen mit offenem Benützerkreis und nicht
klar abgrenzbaren Kosten geht (vgl. BGE 120 Ia 265 und GVP 1995 Nr. 17).
Das st. gallische Recht stellt an die gesetzlichen Grundlagen eines Beitrages noch
strengere Anforderungen, indem diese im Gegensatz zu den Gebühren umfassend im
formellen Gesetz zu regeln sind, d.h. eine Delegation der Bestimmung der absoluten
Höhe der Abgabe bzw. der für deren Berechnung massgeblichen Ansätze an die
vollziehende Behörde nicht zulässig ist (Art. 36 lit. a GG; H.R. Arta, Die
Zuständigkeitsordnung nach dem st. gallischen Gemeindegesetz in der politischen
Gemeinde mit Bürgerversammlung, Diss. St. Gallen 1990, S. 82 ff.; GVP 1992 Nr. 9).
b) Sowohl das Bundesrecht als auch das kantonale Recht enthalten Regelungen zum
Gewässerschutz und dessen Finanzierung.
Verschmutztes Abwasser muss behandelt werden. Man darf es nur mit Bewilligung der
kantonalen Behörde in ein Gewässer einleiten oder versickern lassen (Art. 7 Abs. 1 des
Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer; SR 814.20, abgekürzt: GSchG). Im
Bereich öffentlicher Kanalisationen muss es in die Kanalisation eingeleitet werden (Art.
11 Abs. 1 GSchG). Der Bereich öffentlicher Kanalisationen umfasst nach Art. 11 Abs. 2
GSchG die Bauzonen (lit. a), weitere Gebiete, sobald für sie eine Kanalisation erstellt
worden ist (lit. b), sowie Gebiete, in welchen der Anschluss an die Kanalisation
zweckmässig und zumutbar ist (lit. c). Nicht verschmutztes Abwasser ist nach den
Anordnungen der kantonalen Behörde versickern zu lassen. Erlauben die örtlichen
Verhältnisse dies nicht, so kann es mit Bewilligung der kantonalen Behörde in ein
oberirdisches Gewässer eingeleitet werden (Art. 7 Abs. 2 GSchG). Art. 45 GSchG
bestimmt, dass die Kantone das Gesetz vollziehen und die erforderlichen Vorschriften
erlassen, soweit nicht besondere Vollzugskompetenzen des Bundes betroffen sind.
Über die Art und Weise der Finanzierung enthielt das eidgenössische
Gewässerschutzgesetz beim Erlass am 24. Januar 1991 keine besonderen
Vorschriften. Am 1. November 1997 trat jedoch Art. 60a GSchG in Kraft, der das
Verursacherprinzip bei der Abgabenerhebung verankert. Gemäss Art. 60a Abs. 1
GSchG werden bei der Ausgestaltung der Abgaben insbesondere die Art und die
Menge des erzeugten Abwassers (lit. a), die zur Substanzerhaltung der Anlagen
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erforderlichen Abschreibungen (lit. b), die Zinsen (lit. c) und der geplante
Investitionsbedarf für Unterhalt, Sanierung und Ersatz, für Anpassungen an gesetzliche
Anforderungen sowie für betriebliche Optimierungen (lit. d) berücksichtigt. Im Übrigen
wird die Abgabenerhebung ausschliesslich durch kantonales und kommunales Recht
geregelt (vgl. BGE 112 Ib 235 ff.).
Art. 15 des st. gallischen Vollzugsgesetzes zur eidgenössischen
Gewässerschutzgesetzgebung (sGS 752.2, abgekürzt: GSchVG) verpflichtet die
politische Gemeinde zur Erhebung von Abgaben für Erstellung und Betrieb von
Abwasseranlagen. Art. 16 bis 19 GSchVG regeln die Gebühren, während in Art. 20 und
21 GSchVG die Beiträge verankert sind. Nach Art. 20 Abs. 1 GSchVG kann die
politische Gemeinde Beiträge von den Grundeigentümern des Einzugsgebietes
erheben. Die besonderen Verhältnisse bei den einzelnen Grundstücken können im
Rahmen der Bemessung nach Art. 21 GSchVG berücksichtigt werden. Als allgemeine
Regel und als Ausfluss des Verursacherprinzips enthält Art. 51 Abs. 1 des Gesetzes
über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht (Baugesetz; sGS 731.1,
abgekürzt: BauG) die Verpflichtung, dass die Gemeinden vom Grundeigentümer im
Rahmen des ihm zukommenden Sondervorteils Beiträge an die Erschliessung
verlangen. Diese Vorschrift ist nicht auf eine bestimmte Art von Erschliessungswerken
beschränkt. Art. 20 Abs. 1 GSchVG ist deshalb nicht als blosse Ermächtigung, sondern
als Verpflichtung zur Beitragserhebung zu interpretieren. Bereits vor Erlass des
GSchVG waren die politischen Gemeinden gestützt auf Art. 13 und 14 des
Einführungsgesetzes zum eidgenössischen Gewässerschutzgesetz (in der bis zum
28. Februar 1997 gültigen Fassung, nGS 14-106) verpflichtet, von den
Grundeigentümern des Einzugsgebietes Beiträge zu erheben (GVP 1998 Nr. 32).
Gemäss Art. 21 Abs. 1 GSchVG können die Beiträge nach der Fläche oder dem Wert
des im Einzugsgebiet gelegenen Bodens (lit. a), dem Wert der im Einzugsgebiet
gelegenen Bauten und Anlagen (lit. b) und besonderen Vorteilen für den
Grundeigentümer (lit. c) bemessen werden. Die Bemessungsgrundlagen können
miteinander verbunden werden (Art. 21 Abs. 2 GSchVG). Die Höhe der Beiträge für
Bauten und Anlagen mit ausserordentlich grossem oder kleinem Abwasseranfall oder
frachtmässiger Belastung kann besonders geregelt werden (Art. 21 Abs. 3 GSchVG).
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Das Abwasserreglement der Stadt Z sieht in Art. 43 Abs. 1 die Finanzierung der Kosten
für Bau, Betrieb und Unterhalt der öffentlichen Abwasseranlagen durch einmalige
Mehrwertbeiträge der Grundeigentümer (lit. a), jährlich wiederkehrende Gebühren der
Grundeigentümer oder Verursacher (lit. b) sowie Abgeltungen von Bund und Kanton (lit.
c) und aus dem Stadthaushalt für Fremdwasser (lit. d) vor. Als einmalige
Mehrwertbeiträge werden von den Grundeigentümern ein Anschluss- sowie ein
Flächenbeitrag erhoben (Art. 45 Abwasserreglement). Der Anschlussbeitrag wird für
Bauten und Anlagen, aus denen Abwasser in die öffentliche Kanalisation gelangt,
erhoben (Art. 46 Abs. 1 Abwasserreglement). Er beträgt 23 Promille des Zeitwertes
sämtlicher Bauten und Anlagen, wobei der gemäss Gesetz über die
Gebäudeversicherung ermittelte Zeitwert bei Beginn der Zahlungspflicht massgebend
ist. Für Bauten und Anlagen, die keinen Zeitwert aufweisen, z.B. Schwimmbassins, ist
der Beitrag aufgrund der Erstellungskosten zu berechnen (Art. 47 Abs. 2 und 3
Abwasserreglement). Bei Gewerbe- und Industriebetrieben, die im Vergleich zum
Zeitwert einen ausserordentlich hohen oder ausserordentlich niedrigen mengen- oder
schmutzwertmässigen Abwasseranfall aufweisen, ist der Anschlussbeitrag gemäss Art.
48 Abwasserreglement im Einzelfall von der Tiefbaukommission aufgrund der
besonderen Verhältnisse angemessen zu erhöhen oder herabzusetzen. Der Beitrag soll
einerseits dem erzielten Vorteil entsprechen und anderseits in einem angemessenen
Verhältnis zu den Aufwendungen für die öffentlichen Abwasseranlagen stehen. Die
Tiefbaukommission ist zudem entsprechend Art. 59 Abs. 1 Abwasserreglement
befugt, Beiträge und Gebühren in Ausnahmefällen besonderen Verhältnissen
anzupassen. Dabei sind die dem Grundeigentum aus den Abwasseranlagen
erwachsenden Vorteile und die Belastung der öffentlichen Abwasseranlagen durch die
in Frage kommenden Bauten und Anlagen zu berücksichtigen. Gemäss Art. 60 Abs. 2
Abwasserreglement bedürfen Ausnahmen bei der Festsetzung von Beiträgen und
Gebühren der Zustimmung des Stadtrates.
c) Im Rekurs wird zu Recht nicht bestritten, dass das Abwasserreglement der Stadt Z,
das von der Exekutive am 5. Dezember 1984 beschlossen, ab dem 25. Januar 1985
dem fakultativen Referendum unterstellt sowie am 11. April 1985 vom Baudepartement
des Kantons St. Gallen genehmigt wurde, die Anforderungen an die Erhebung von
einmaligen Beiträgen in formeller Hinsicht erfüllt.
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5.- In materieller Hinsicht sind sich die Rekursbeteiligten zu Recht einig, dass die
Erstellung des Werkgebäudes und dessen Anschluss an die öffentlichen
Abwasseranlagen im Januar 2000 und im Mai 2001 die Pflicht zur Leistung eines
Mehrwertbeitrages auslöst. Ebenso ist unbestritten, dass die reglementarischen
Bestimmungen bezüglich der vorgesehenen Bemessungskriterien grundsätzlich dem
übergeordneten Recht nicht widersprechen (vgl. dazu oben E. 4b). Umstritten sind
hingegen die Bemessungsgrundlage (vgl. dazu nachfolgend E. 5a), der anwendbare
Satz bei Berücksichtigung der für Gewerbe- und Industriebetriebe geltenden
besonderen Bestimmung des Art. 48 Abwasserreglement (vgl. dazu nachfolgend E. 5b)
und die Verletzung des Kostendeckungsprinzips (vgl. dazu nachfolgend E. 5c).
a) aa) Im Rekurs wird bezüglich der Bemessungsgrundlage vorgebracht, die
Erstellungskosten für das Gebäude beliefen sich gemäss Kostenkontrolle des
Gesamtprojektes per 18. Juni 2003 auf Fr. 10'823'743.60. Im am 12. Februar 2003
ermittelten Schätzwert von Fr. 17'776'000.-- seien die Erstellungskosten für die teuren
Produktions- und Krananlagen, die nach den Bestimmungen über die
Gebäudeversicherung zu versichern seien, von rund Fr. 6'000'000.-- enthalten. Dem
hält die Vorinstanz entgegen, Produktions- und Krananlagen seien gemäss
Zuteilungstabelle der Gebäudeversicherungsanstalt Fahrhabe und in der
Gebäudeschätzung und damit im Schätzwert nicht enthalten. Die Gebäudeschätzung
sei nicht angefochten worden. Dazu führt die Rekurrentin aus, der
Gebäudeversicherungswert sei in casu auch dann keine angemessene Basis für die
Festlegung des Anschlussbeitrages, wenn die Krananlagen als Fahrhabe zu
qualifizieren wären. Auch ein nach Kubatur geschätzter Gebäudewert, der die
Erstellungskosten um ca. 70 % übersteige, könne nicht geeignet sein, eine vernünftige
Relation zum Sondervorteil des Kanalisationsanschlusses darzustellen.
Mit der Erhebung eines Kanalisationsanschlussbeitrages wird der dem
Grundeigentümer mit dem Anschluss an die Kanalisations- und Kläranlage entstehende
Sondervorteil abgegolten. Dieser bezieht sich auf die jederzeit gesicherte schadlose
Ableitung und Reinigung des auf dem Grundstück anfallenden Schmutzwassers wie
auch der gewährleisteten Ableitung des Meteorwassers. Nach der ständigen
Rechtsprechung des st. gallischen Verwaltungsgerichts stellt der Zeitwert ein
taugliches Kriterium zur Ermittlung dieses Vorteils dar, da es sich dabei um einen
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zuverlässigen Massstab für den Wert des Gebäudes und damit auch für den Vorteil
handelt, der dem Grundeigentümer aus der Erstellung einer Kanalisation oder aus dem
Bau einer Abwasserreinigungsanlage erwächst. An diesen Grundsätzen ändert auch
das in Art. 60a GSchG verankerte Verursacherprinzip nichts (vgl. VerwGE vom 21.
Oktober 2003 in Sachen A.S., E. 3b mit Hinweis unter anderem auf GVP 1988 Nr. 33).
Diese Rechtsprechung steht im Einklang mit jener des Bundesgerichts, nach welcher
der Brandversicherungswert eine geeignete Bemessungsgrundlage bilden kann, wenn
es um die Erhebung einer Anschlussgebühr oder einer anderen einmaligen Abgabe
geht (vgl. VerwGE vom 23. April 2004 in Sachen H. S., E. 2d/aa mit Hinweis auf BGE
128 I 53 und BGE vom 13. Dezember 2002, 2P.130/2002).
Art. 21 Abs. 1 GSchVG spricht vom "Wert" der Gebäude und Anlagen als
Bemessungsgrundlage. Die Bestimmung übernahm die frühere Regelung in Art. 14 des
Einführungsgesetzes zum eidgenössischen Gewässerschutzgesetz (nGS 9 S. 737, nGS
14-106, sGS 752.1, abgekürzt: EG zum GSchG; Botschaft, in: ABl 1995 S. 552), die
ihrerseits weitgehend die bisherige Regelung aus dem Einführungsgesetz zum
Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung vom 23.
Dezember 1957 (nGS 1 S. 148) übernahm (vgl. Botschaft, in: ABl 1973 S. 508). Gemäss
Art. 47 Abs. 1 lit. a in Verbindung mit Art. 47 Abs. 2 des Abwasserreglements wird der
Anschlussbeitrag nach dem gemäss Gesetz über die Gebäudeversicherung ermittelten
Zeitwert bei Beginn der Zahlungspflicht bemessen. Für den Anschlussbeitrag beginnt
die Zahlungspflicht mit der Fertigstellung der Bauten und Anlagen bzw. der
technischen Möglichkeit des Anschlusses an das Kanalisationsnetz (vgl. Art. 52
Abwasserreglement).
Gemäss Art. 14 Abs. 1 des Gesetzes über die Gebäudeversicherung (sGS 873.1,
abgekürzt: GVG) sind im Schätzungsverfahren der Neuwert, der Zeitwert und der
Verkehrswert des versicherten Gebäudes zu schätzen. Als Neuwert gilt der
Kostenaufwand, der für die Erstellung eines gleichartigen Gebäudes zur Zeit der
Schätzung erforderlich wäre. Als Zeitwert gilt der Neuwert unter Abzug der seit der
Erstellung infolge Alters, Abnützung oder anderer Gründe eingetretenen
Wertverminderung (Art. 14 Abs. 2 und 3 GVG). Im Zeitpunkt der Neuerstellung eines
Gebäudes entspricht der Zeitwert regelmässig dem Neuwert. Gemäss Art. 12 Abs. 1
der Verordnung zum GVG (sGS 873.11, abgekürzt: VV zum GVG) werden mit dem
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gewerblichen und industriellen Gebäude Einrichtungen baulicher Art versichert, soweit
sie die Voraussetzungen nach Art. 11 Abs. 1 lit. b der Verordnung erfüllen, d.h. soweit
sie eine dem Gebäude ähnliche Dauerhaftigkeit aufweisen und so im Gebäude
eingebaut, eingemauert oder untermauert sind, dass sie ohne erhebliche Werteinbusse
oder ohne wesentliche Gebäudebeschädigung nicht entfernt werden können. Nicht
versichert werden bei gewerblichen und industriellen Gebäuden gemäss Art. 12 Abs. 2
VV zum GVG rein betriebliche Einrichtungen, einschliesslich der dafür unabdingbaren
baulichen Vorkehren wie Fundamente oder Sockel, wenn diese mit den betrieblichen
Einrichtungen ein zusammenhängendes Ganzes bilden. Dabei ist die Einbauart
unerheblich.
Grundlage für die Bemessung des Mehrwertbeitrages bildet damit der Zeitwert der von
der Gebäudeversicherung erfassten Gebäude und Anlagen. Massgebend ist
dementsprechend die amtliche Grundstückschätzung. Der Eigentümer kann nicht nur
die ordentlichen Rechtsmittel gegen die betreffende Schätzung ergreifen, sondern auch
jederzeit eine Neubeurteilung beantragen (vgl. Art. 6 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die
Durchführung der Grundstückschätzung; sGS 814.1, abgekürzt: GGS), für die er nur
dann eine Gebühr entrichtet, wenn die Neubeurteilung keine Änderung der Schätzung
ergibt (vgl. Art. 12 Abs. 1 lit. c GGS).
In der amtlichen Schätzung vom 12. Februar 2003 wurde der Neuwert des Gebäudes
auf Fr. 17'776'000.-- festgelegt. Grundlage dieser Schätzung war eine
Baukostenabrechnung. Soweit im geschätzten Wert auch Betriebseinrichtungen
enthalten sind, sind sie mitversichert. Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass
Kran- und Produktionsanlagen mitgeschätzt wurden, welche die Voraussetzungen für
die Versicherung durch die Gebäudeversicherungsanstalt nicht erfüllen. Der zugrunde
liegende Einheitspreis von Fr. 134.-- pro m liegt vielmehr am unteren Rand des für
Grossgewerbe und Industrie anzunehmenden Rahmens von Baukosten zwischen
Fr. 100.-- und Fr. 350.-- pro m . In der Bauklasse I, die eingeschossige Werk- und nicht
unterkellerte Lagerhallen mit einer Raumhöhe von über fünf Metern in leichter
Konstruktion ohne Heizung oder nur mit Luftheizapparaten umfasst, ist von Kosten
zwischen Fr. 100.-- und Fr. 175.-- pro m auszugehen (vgl. Schweizerische Vereinigung
kantonaler Grundstückbewertungsexperten/Schweizerische Schätzungsexperten-Kam
mer/Schweizerischer Verband der Immobilien-Treuhänder (Hrsg.), Schätzerhandbuch
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2000, S. 202). Dementsprechend verlangt der geschätzte Kubikmeterpreis nicht, zu
prüfen, ob dem Zeitwert besondere Aufwendungen zugrunde liegen, die dazu führen,
dass der Sondervorteil nicht mehr in einem angemessenen Verhältnis zur Höhe des
Beitrags steht (vgl. dazu VerwGE vom 30. Oktober/20. November 2001 in Sachen H.R.,
E. 4c).
Die Schätzung wurde zudem unangefochten rechtskräftig, obwohl die Rekurrentin nun
vorbringt, die tatsächlichen Erstellungskosten lägen rund 40 % unter dem geschätzten
Neuwert. Nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung geht es grundsätzlich
nicht an, sich im Rahmen der Beitragserhebung für den Kanalisationsanschluss
nachträglich auf die Fehlerhaftigkeit der rechtskräftigen Schätzung zu berufen (vgl.
VerwGE vom 30. Oktober/20. November 2001 in Sachen H.R., E. 4c).
Dementsprechend ist grundsätzlich nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz den
Kanalisationsanschlussbeitrag nach dem geschätzten Zeitwert des Werkgebäudes von
Fr. 17'776'000.-- bemessen hat.
b) Weiter ist zu prüfen, ob der Anschlussbeitrag im vorliegenden Fall aufgrund
besonderer Verhältnisse herabzusetzen ist.
Gemäss Art. 48 Abs. 1 des Abwasserreglements ist bei Gewerbe- und
Industriebetrieben, die im Vergleich zum Zeitwert einen ausserordentlich hohen oder
ausserordentlich niedrigen mengen- oder schmutzwertmässigen Abwasseranfall
aufweisen, der Anschlussbeitrag im Einzelfall von der Tiefbaukommission aufgrund der
besonderen Verhältnisse angemessen zu erhöhen oder herabzusetzen. Der Beitrag soll
einerseits dem erzielten Vorteil entsprechen und anderseits in einem angemessen
Verhältnis zu den Aufwendungen für die öffentlichen Abwasseranlagen stehen (Abs. 2).
Das Verwaltungsgericht hat zu Sonderregelungen dieser Art festgehalten, es handle
sich um Fälle, in denen die schematische Bemessung nach Einheitstarif zu einem
offensichtlich unangemessenen Ergebnis führe, namentlich wenn durch den Anschluss
an die Kanalisation lediglich ein Teil des Abwasserbereiches abgedeckt werde bzw. die
Kanalisation gesamthaft ausserordentlich hoch oder niedrig belastet werde und dies in
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keinem vernünftigen Verhältnis zum Gebäudewert stehe (VerwGE vom 26. September
1994 in Sachen J. und D. St.-F., S. 8). Bezüglich Industrie- und Gewerbebetrieben
erwog es, dass es unter dem Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit nicht angehe, solche
Betriebe allgemein als Sonderfall zu verstehen. Ein Sonderfall könne nur dann in Frage
kommen, wenn die Beitragsfestsetzung einen Betrieb betreffe, der im Vergleich zu
anderen gleichartigen Betrieben besondere Verhältnisse aufweise (GVP 1992 Nr. 8 mit
Hinweisen auf die nicht publizierte verwaltungsgerichtliche Praxis). Umfasst der
Anschluss an die Kanalisation lediglich die Möglichkeit zur Ableitung des
Schmutzwassers, rechtfertigt sich die Annahme eines Sonderfalls und im Regelfall die
Reduktion des Beitrages um einen Fünftel bis einen Drittel (vgl. VerwGE vom 30.
Oktober/20. November 2001 in Sachen H.R., E. 4c).
Die Rekurrentin begründet den ausserordentlich niedrigen mengen- oder
schmutzwertmässigen Abwasseranfall in erster Linie mit der Höhe des amtlichen
Zeitwerts des Gebäudes, der auch teure Produktions- und Krananlagen umfasse. Wie
bereits dargelegt, trifft diese Sicht der Rekurrentin nicht zu. Auch im Übrigen bestehen
keine Anhaltspunkte dafür, dass der Abwasseranfall bei der Rekurrentin
vergleichsweise gering ist. Vielmehr ist aus den im Rekurs geschilderten besonderen
Massnahmen und dem Verbrauch von 50'000 bis 55'000 Liter pro Arbeitstag zu
schliessen, dass Wasser eine bedeutende Funktion im rekurrentischen
Produktionsbetrieb erfüllt. Die Angaben in der Rekursbegründung werden bestätigt
durch den der Rekurrentin im Jahr 2005 insgesamt in Rechnung gestellten Bezug von
12'631 m Wasser. Bei 240 Arbeitstagen ergibt sich ein täglicher Verbrauch von 52,63
m . Dieser Verbrauch entspricht in etwa dem Tagesverbrauch von 400 bis 500
Personen.
Die Rekurrentin macht zudem nicht geltend, dass sich ihr Wasserbedarf sowie die
innerbetriebliche Ausgestaltung des Wasserkreislaufs und Vorbehandlung des
Abwassers von anderen gleichartigen Betrieben derart unterscheidet, dass Menge und
Schmutzgehalt des Abwassers die Anwendung der Ausnahmeregelung verlangen.
Im Rekurs wird hingegen geltend gemacht, es sei bereits ein Beitrag von Fr. 228'000.--
an ein Versickerungsbecken bezahlt worden. Die Vorinstanz bestreitet diese Leistung
nicht. Das auf dem Grundstück der Rekurrentin anfallende Abwasser wird einerseits
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nach dem Trennsystem in die öffentliche Kanalisation geleitet, indem das verschmutzte
Abwasser der Abwasserreinigungsanlage und das Platzwasser über einen
Meteorwasserkanal dem Bach zugeführt werden. Anderseits gelangt das Dachwasser
in einer von mehreren Grundeigentümern gemeinsam erstellten Anlage zur
Versickerung. In einer Vereinbarung vom 23. Juni/5. Juli 2000 kamen die
Rechtsvorgängerin der Rekurrentin und sieben weitere Grundeigentümer mit der
politischen Gemeinde Z überein, für das Gebiet S eine rationelle und funktionsfähige
Versickerungsanlage für das Dachwasser mit voraussichtlichen Kosten in der
Grössenordnung von Fr. 1'200'000.-- zu erstellen (1. und 2. Etappe). Der vom
Gemeinderat Z am 19. April 2000 genehmigten Kostenverteiler ergab für das
Grundstück Nr. ... eine Quote von 18,59 % oder rund Fr. 222'000.-- (vgl. act. 17/2, 1.
und 2. Etappe). Selbst wenn die Dimensionierung der Kanalisation durch diese
Versickerungsanlage nicht beeinflusst wurde und mit dem Anschlussbeitrag die
Möglichkeit abgegolten wird, sämtliches auf dem Grundstück anfallendes Abwasser in
die Kanalisation zu leiten, stellt sie doch ein wesentliches Element des
Entsorgungskonzepts dar, das geeignet ist, die gemeindeeigenen Abwasseranlagen zu
entlasten. Die Rekurrentin ist verpflichtet, das anfallende Dachwasser in der dafür
vorgesehenen Anlage zur Versickerung zu bringen. Nur soweit diese Anlage ihre
Funktion nicht erfüllen kann, werden die Anlagen der Gemeinde beansprucht, die
zudem, indem das auf dem Platz anfallende Regenwasser einem Bach zugeleitet wird,
dem gemäss Art. 7 Abs. 2 GSchG für nicht verschmutztes Abwasser geltenden
Grundsatz der Versickerung nicht entsprechen. Damit rechtfertigt sich die Anwendung
der Sonderfallnorm (vgl. dazu VerwGE vom 27. September 1989 in Sachen I. AG, E. 4;
VRKE I/2 vom 28. Februar 2001 in Sachen H.P.R., E. 4d/cc; VRKE I/2 vom 26. Februar
2004 in Sachen L. AG, E. 4c/cc e contrario).
Für das Grundstück Nr. ... der Rekurrentin ist im Zusammenhang mit der Ableitung des
Dachwassers unbestrittenermassen bereits ein Beitrag von Fr. 228'000.-- geleistet
worden. Bei der Bemessung der Reduktion des Mehrwertbeitrages ist zu
berücksichtigen, dass dieser Betrag einerseits rund die Hälfte des in Rechnung
gestellten Beitrages ausmacht, anderseits aber nur die Entsorgung des Dachwassers,
nicht jedoch des auf den versiegelten Flächen anfallenden Regenwassers und damit
nur eines Teils des Meteorwassers beschlägt. Unter diesen Umständen erscheint eine
Reduktion gestützt auf Art. 48 des Abwasserreglementes in der Mitte des vom
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Verwaltungsgericht vorgesehenen Rahmens von einem Fünftel bis einem Drittel, d.h.
um einen Viertel, als angemessen. Dementsprechend ist der Mehrwertbeitrag für das
Grundstück Nr. ... von Fr. 408'848.-- (2,3 % von Fr. 17'776'000.--) um Fr. 102'212.--
(25 % von Fr. 408'848.--) auf Fr. 306'636.-- herabzusetzen. Hinzu kommt die
Mehrwertsteuer von Fr. 23'304.35 (7,6 % von Fr. 306'636.--). Insgesamt ergibt sich
damit ein Rechnungsbetrag von Fr. 329'940.35.
c) Schliesslich ist auf die geltend gemachte Verletzung des Kostendeckungsprinzips
einzugehen.
Nach dem Kostendeckungsprinzip soll der Ertrag der Abgaben die gesamten Kosten
des betreffenden Verwaltungszweigs nicht oder nur geringfügig überschreiten (vgl.
BGE 126 I 180 E. 3a/aa mit Hinweisen). Bei Anschlussbeiträgen, wo die Kosten für den
Bau und die Amortisation der Leitungen und Anlagen in der Regel über eine längere
Zeit und oft ungleichmässig anfallen, muss sich die Überprüfung des
Kostendeckungsprinzips auf eine entsprechend lange Zeitdauer erstrecken. Ein
Verstoss gegen das Kostendeckungsprinzip liegt erst dann vor, wenn die erhobenen
Abgaben auch bei vorsichtiger Beurteilung des künftigen Finanzbedarfs als übersetzt
erscheinen (vgl. VerwGE vom 23. April 2004 in Sachen H. S., E. 2e/aa unter Hinweis auf
die bundesgerichtliche Rechtsprechung). Ein einzelner Beitrag kann somit im
Allgemeinen nicht gegen das Kostendeckungsprinzip verstossen, es sei denn, ein
solcher Verstoss werde vom Beitragspflichtigen im Einzelfall nachgewiesen (vgl. GVP
1988 Nr. 33).
Die Rekurrentin reicht Investitions- und Betriebsrechnungen des betreffenden
Verwaltungszweiges für die Jahre 1997 bis 2005 ein. Im Rekurs wird die Verletzung des
Kostendeckungsprinzips pauschal gerügt und nicht konkret anhand der Investitions-
und Betriebsrechnungen begründet (vgl. dazu A. Hungerbühler, Grundsätze des
Kausalabgaberechts, in: ZBl 104/2003, S. 521 mit Hinweisen). Aus den von der
Rekurrentin eingereichten Rechnungen und den von der Vorinstanz in der
Vernehmlassung erstellten Übersichten über die Aufwände und Erträge sowie die
Entwicklung der Spezialfinanzierung der Abwasseranlagen in den Jahren 1999 bis 2007
(für 2006 und 2007 Budgetzahlen) ist nicht ersichtlich, dass die fraglichen
Erschliessungsunternehmen Überschüsse in einem durch künftige Investitionen nicht
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gerechtfertigten Ausmass erzielen. Die Zahlen der vorinstanzlichen Übersichten 1999
bis 2007 lassen sich nur teilweise in einen nachvollziehbaren Zusammenhang mit den
von der Rekurrentin eingereichten tabellarischen Abwasserrechnungen der Jahre 1997
bis 2005 bringen. So stimmen die Angaben in der Rubrik "Erträge Konto 1718" nicht
mit den für dieses Konto in den eingereichten Abrechnungen ausgewiesenen Zahlen
überein. Über die Jahre 1999 bis 2005 betrachtet beläuft sich die Differenz auf rund
Fr. 317'000.-- (Fr. 28'776'000.-- gemäss vorinstanzlicher Übersicht; rund
Fr. 28'459'000.-- gemäss eingereichten Abrechnungen). Bei den Abrechnungen fällt
zudem auf, dass die Zahlen für 2003 und 2005 vollständig übereinstimmen, was
ungewöhnlich erscheint. Hingegen stimmt der Bruttoaufwand der laufenden Rechnung
für die Abwasseranlagen gemäss der vorinstanzlichen Übersicht im Wesentlichen mit
den in den von der Rekurrentin eingereichten Abrechnungen im Konto 171
ausgewiesenen Aufwänden überein. Sowohl nach den von der Rekurrentin
eingereichten Abrechnungen als auch nach den Übersichten in der vorinstanzlichen
Vernehmlassung deckten die Erträge aus Abwasserbeiträgen und -gebühren mit
Ausnahme des Jahres 1999 die Aufwände der laufenden Rechnung nicht. Diese
Sachlage kann so interpretiert werden, dass die Erträge aus den einmaligen Beiträgen
ebenfalls für den laufenden Betrieb verwendet werden mussten und dementsprechend
kaum Rücklagen für Ersatzinvestitionen vorgenommen werden konnten. Die in den
Abrechnungen ausgewiesenen auf Flächen- und Anschlussbeiträge zurückzuführenden
Reserven haben sich dementsprechend stark rückläufig entwickelt, nämlich von
Fr. 8'166'061.-- im Jahr 1999 auf Fr. 869'108.-- im Jahr 2005. Diese Reserve weist kein
Ausmass auf, das auf eine Verletzung des Kostendeckungsprinzips durch die
erhobenen Flächen- und Anschlussbeiträge hinweist (vgl. dazu auch VerwGE vom 23.
April 2004 in Sachen H. S., E. 2d/ee e contrario).
6.- Zusammenfassend ergibt sich damit, dass der Rekurs teilweise gutzuheissen ist.
Der angefochtene Einsprache-Entscheid der Vorinstanz vom 16./21. August 2006
sowie die zugrunde liegende Rechnung des Tiefbauamtes vom 31. März 2003 sind
aufzuheben und die Rekurrentin ist für das Grundstück Nr. ... mit einem
Mehrwertbeitrag von Fr. 329'940.35, davon Fr. 23'304.35 Mehrwertsteuer, zu
veranlagen.
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7.- Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten zu zwei Dritteln
der Rekurrentin und zu einem Drittel der Politischen Gemeinde Z aufzuerlegen (Art. 95
Abs. 1 VRP). Auf die Kostenerhebung ist bei der Politischen Gemeinde nicht zu
verzichten, da das Gemeinwesen vorwiegend finanzielle Interessen verfolgt (Art. 95
Abs. 3 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 3'000.-- ist angemessen (vgl. Ziff. 362
Gerichtskostentarif, sGS 941.12). Der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'000.-- ist zu
verrechnen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens besteht kein Anspruch auf Entschädigung
ausseramtlicher Kosten (vgl. Art. 98 und 98 VRP; R. Hirt, Die Regelung der Kosten
nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, St. Gallen 2004, S. 183).