Decision ID: 61e427a9-c96d-4a35-a035-fbc496a2e081
Year: 2014
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. a. A.Y., Altstätten, ist Eigentümerin der rund 3 ha grossen Parzelle Nr. 0000,
Grundbuch Altstätten. Nach dem Zonenplan der Politischen Gemeinde Altstätten vom
11. Juni 1996 liegt diese ausserhalb der Bauzone in der Landwirtschaftszone. Davon
sind 7'643 m als Wald ausgeschieden. Nebst einem nichtlandwirtschaftlichen
Wohnhaus ist das Grundstück mit Bauten und Anlagen für Pferde überbaut, wofür
keine Baubewilligungen vorliegen. Am 15. April 2011 reichte X.Y., Altstätten, die
Tochter der Eigentümerin, ein Baugesuch für einen rund 40 m grossen Pferdestall mit
drei Boxen, einen ungedeckten, eingezäunten und befestigten Auslaufbereich von
knapp 50 m sowie eine Mistmulde nach. Dagegen erhob innerhalb der Auflagefrist die
Stiftung WWF Schweiz, Zürich, Einsprache. Das Amt für Raumentwicklung und
Geoinformation AREG verweigerte darauf am 20. Juni 2012 die nachträgliche
Zustimmung, worauf die Baubehörde am 27. August 2012 das Gesuch abwies und den
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Rückbau anordnete. Dagegen erhob die Bauherrin am 14. September 2012 beim
Baudepartement des Kantons St. Gallen Rekurs.
Noch vor Eingang der Rekursbegründung ersetzte die Baubehörde den angefochtenen
Bauabschlag mit Beschluss vom 22. Oktober 2012 und korrigierte diesen in mehreren
Punkten. Konkret verweigerte sie die nachträgliche Bewilligung des Pferdeunterstands
und der Mistmulde und verlangte, dass diese bis 4. Januar 2013 entfernt würden.
Weiter wies sie darauf hin, dass sie ein weiteres Wiederherstellungsverfahren einleiten
werde, falls die zwischenzeitlich - und abermals ohne Bewilligung - erstellten zwei
Pferdeställe und das freistehende Futterzelt nicht innert Frist entfernt würden.
Gleichzeitig hiess sie die Einsprache des WWF gut. Das Baudepartement schrieb in der
Folge das hängige Rekursverfahren am 26. Oktober 2012 von der Geschäftsliste ab.
b. Die Bauherrin erhob am 7. November 2012 auch gegen den Beschluss der
Baubehörde vom 22. Oktober 2012 Rekurs. Am 17. Dezember 2012 teilte sie der
Rekursinstanz am letzten Tag der Frist für die Rekursergänzung mit, dass sie das
Baugesuch in der vorliegenden Sache zurückgezogen habe. Sie bitte, das
Rekursverfahren infolge Rückzugs des Baugesuchs als gegenstandslos abzuschreiben
(act. 12, 12-6563 act. 7). Das Baudepartement schrieb das Rekursverfahren am
19. Dezember 2012 vollständig ab und gab als Rechtsmittel die Beschwerde ans
Verwaltungsgericht an (act. 12, 12-6563 act. 8). Die Rekurrentin erhob kein
Rechtsmittel, sondern gab der Rekursbehörde ihre Konto-Nummer bekannt, worauf
diese den geleisteten Kostenvorschuss in gesamter Höhe zurückerstattete (act. 12,
12-6563 act. 9).
c. Am 25. Januar 2013 teilte der Stadtrat Altstätten der Bauherrin mit, dass mit
Abschreibung des Rekursverfahrens die Wiederherstellungsverfügung vom 22. Oktober
2012 rechtskräftig geworden sei, weshalb er ihr eine neue Frist für den Rückbau bis
20. Februar 2013 ansetzte. Im gleichen Zug drohte er ihr die Ersatzvornahme an und
wies sie darauf hin, dass die Nichtbefolgung strafrechtliche Konsequenzen nach sich
ziehen würde. Gegen die erneut angesetzte Wiederherstellungsfrist erhob die Bauherrin
am 1. Februar 2013 beim Baudepartement Rekurs und machte dabei formelle Fehler
geltend. Am 19. Februar 2013 erhob der Stadtrat Strafanzeige gegen die Bauherrin
wegen Bauens ohne Baubewilligung. Das Untersuchungsamt Altstätten sprach diese
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mit Strafbefehl vom 19. März 2013 der Widerhandlung gegen das Baugesetz (sGS
731.1, BauG) schuldig und bestrafte sie dafür mit einer Busse (act. 12, 13-3529
act. 6/62). Am 27. Mai 2013 hob der Stadtrat die angefochtene Verfügung wiederum
auf und ordnete stattdessen eine Rückbaufrist von 60 Tagen nach Eintritt der
Rechtskraft dieser Verfügung an. Zur Ersatzvornahme und Strafandrohung machte er
zwar Erwägungen, verfügte sie aber nicht mehr. Bezüglich der illegal errichteten zwei
Pferdeställe und des Futterzeltes hielt er fest, dass er diesbezüglich ebenfalls ein
Wiederherstellungsverfahren einleiten werde, falls diese nicht ebenso innert Frist
entfernt würden. Das Baudepartement schrieb den hängigen Rekurs vom 4. Juni 2013
wegen Gegenstandslosigkeit ab.
B. Die Verfügungsadressatin erhob am 10. Juni 2013 auch gegen die neu angesetzte
Wiederherstellungsfrist vom 27. Mai 2013 beim Baudepartement Rekurs. Mit
Rekursergänzung vom 1. Juli 2013 verlangte sie die kostenpflichtige Aufhebung des
Beschlusses betreffend Rückbau des Pferdeunterstands mit Mistmulde, der beiden
Pferdestallprovisorien und des Futterzelts samt angedrohter Ersatzvornahme und
Strafandrohung. Weiter forderte sie, dass auf den Rückbau samt Straf- und
Ersatzvornahmeandrohung verzichtet und dass ihr hängiges Baugesuch behandelt
werde. Das Baudepartement trat auf den Rekurs nicht ein und auferlegte ihr die
Verfahrenskosten. Zur Begründung brachte es an, die Rekurrentin habe mit ihren
Anträgen den Streitgegenstand verfehlt.
C. Gegen diesen Entscheid erhob die Rekurrentin am 10. September 2013 Beschwerde
beim Verwaltungsgericht St. Gallen. Mit Beschwerdeergänzung vom 18. Oktober 2013
verlangt die Beschwerdeführerin die kostenpflichtige Aufhebung des Rekursentscheids.
Weiter beantragt sie, dass vom Rückbau betreffend Pferdeunterstand mit Mistmulde,
dem Abbruch der zwei Stallprovisorien und des Futterzelts und der Strafandrohung im
Unterlassungsfall abgesehen sowie der Stadtrat angewiesen werde, das wiederum
hängige nachträgliche Baugesuch zu behandeln. Eventuell sei die Streitsache zur
Neubeurteilung an die Vorinstanz oder die Baubehörde zurückzuweisen. Zur
Begründung brachte sie an, im Beschluss vom 22. Oktober 2012 betreffend
Bauabschlag sei keine selbstständige Rückbauverfügung enthalten gewesen. Vielmehr
habe es sich dabei um blosse Feststellungen im Zusammenhang mit der Verweigerung
der Baubewilligung gehandelt. Mit Rückzug des abgewiesenen nachträglichen
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Baugesuchs seien auch diese Feststellungen hinfällig geworden, weshalb sie nicht
selbstständig in formelle Rechtskraft hätten erwachsen können.
D. Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 25. Oktober 2013 die
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die Baubehörde habe den
Rückbau am 22. Oktober 2012 sehr wohl angeordnet, womit dieser, nachdem das
nachfolgende Rekursverfahren am 26. Oktober 2012 abgeschrieben worden sei,
rechtskräftig geworden sei. Bereits vorher sei bloss jener Teil der angefochtenen
Verfügung gegenstandslos geworden, der sich mit dem Rückzug des Baugesuchs
erledigt habe; anders als das Baugesuch sei der angeordnete Rückbau der freien
Disposition der Rekurrentin nämlich entzogen. Dazu komme, dass das zwischenzeitlich
anhängig gemachte Baugesuch andere Bauten und Anlagen zum Inhalt habe, als jene,
die vorliegend umstritten seien.
E. Die Beschwerdegegnerin beantragte mit Vernehmlassung vom 9. Dezember 2013,
die Beschwerde kostenpflichtig abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Auch sie ist
der Meinung, dass die Pflicht, den rechtmässigen Zustand wiederherzustellen, nicht
durch den Rückzug des entsprechenden nachträglichen Baugesuchs umgestossen
werden könne.
F. Die Beschwerdeführerin replizierte mit Eingabe vom 20. Dezember 2013 und macht
dabei erneut zahlreiche, ihrer Ansicht nach gravierende formelle Fehlleistungen der
Baubehörde geltend. Eine allfällige Vollstreckungsverfügung dürfe erst an Hand des
noch hängigen Baubewilligungsverfahrens erlassen werden.
G. Mit Schreiben vom 21. Februar 2014 ersuchte die Beschwerdeführerin um
Sistierung des Beschwerdeverfahrens. Im hängigen Bewilligungsverfahren zeichne sich
eine Lösung ab, wie das zuständige AREG bestätigen könne. In Rücksprache mit
seinem Amt teilte das Baudepartement am 27. Februar 2014 jedoch mit, dass noch
völlig offen sei, ob das hängige Baugesuch je bewilligt werden könne, weshalb es die
Abweisung des Sistierungsgesuchs beantrage. Auch die Beschwerdegegnerin wehrte
sich mit Schreiben vom 4. März 2014 gegen die verlangte Sistierung. Die Baubehörde
nahm zum Sistierungsantrag nicht Stellung.
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H. Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten wird, soweit erforderlich, in
den Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Die Sachurteilsvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen.
1.1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die
Beschwerdeeingaben sind rechtzeitig erfolgt und erfüllen die formellen
Voraussetzungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2
VRP).
1.2. Nach Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP ist zur Beschwerde berechtigt,
wer an der Änderung oder Aufhebung der Verfügung oder des Entscheids ein eigenes
schutzwürdiges Interesse dartut.
1.2.1. Als Adressatin des angefochtenen Entscheids ist die Beschwerdeführerin ohne
Weiteres befugt, dessen Aufhebung bzw. Rückweisung zur allfälligen Neubeurteilung
zu verlangen.
1.2.2. Die Beschwerdeführerin fordert darüber hinaus, dass vom Erlass einer Verfügung
betreffend Rückbau verschiedener Bauten und Anlagen samt Androhung von Strafe
und Ersatzvornahme abgesehen und der Stadtrat stattdessen angewiesen werde, ihr
hängiges Bauvorhaben zu behandeln
Streitgegenstand im Beschwerdeverfahren ist ein durch Entscheid geregeltes
Rechtsverhältnis, soweit es noch umstritten ist (Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, N 478). Zum einen
kann nur Gegenstand des Rechtsmittelverfahrens sein, was auch Gegenstand des
vorinstanzlichen Beschlusses oder Entscheids war bzw. nach richtiger
Gesetzesauslegung hätte sein sollen. Gegenstände, über welche die Vorinstanz nicht
entschieden hat, fallen nicht in den Kompetenzbereich der Rechtsmittelbehörden. Zum
anderen bestimmt sich der Streitgegenstand nach der im Rechtsmittelantrag
verlangten Rechtsfolge (M. Bertschi in A. Griffel [Hrsg.], Kommentar VRG, 3. Auflage,
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Zürich/Basel/Genf 2014, N 44 zu §§19-28a). Mit dem Rechtsmittelantrag darf nicht
mehr oder etwas anders als ursprünglich verlangt beantragt werden. Ein unzulässiges
neues Sachbegehren liegt auch dann vor, wenn sich dieses auf einen ausserhalb des
vorinstanzlichen Streitgegenstands liegenden Sachverhalt und einen anderen
Rechtssatz abstützt, selbst wenn damit dieselbe Rechtsfolge wie bei der Vorinstanz
bezweckt wird. Auch eine an sich zulässige Reduktion des Streitgegenstands darf nicht
dazu führen, dass sich daraus eine wesentliche andere Ausgangslage ergibt, was
insbesondere bei Projektänderungen von Bauvorhaben der Fall sein kann (M. Donatsch
in: A. Griffel [Hrsg.], a.a.O., N 9 ff. zu § 20a).
Anfechtungsgegenstand hier ist einzig der Nichteintretensenscheid der Vorinstanz vom
26. August 2013 (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., N 533 ff.). Nach dem Gesagten kann das
Gericht dabei bloss darüber befinden, ob die Vorinstanz auf den Rekurs der
Beschwerdeführerin hätte eintreten müssen oder nicht. Hingegen kann der
angefochtene Entscheid materiell nicht überprüft werden, nachdem die Vorinstanz in
der Sache selbst nicht entschieden hat. Dazu kommt, dass das Gericht auch nicht
Aufsichtsbehörde über das Baudepartement oder die Gemeinden ist. Ohne
entsprechende Anordnung der Vorinstanz in einem Aufsichtsverfahren kann das
Gericht von Vornherein keine aufsichtsrechtliche Anweisung überprüfen und erst recht
keine aufsichtsrechtlichen Anweisungen erteilen (Art. 156 des Gemeindegesetzes, sGS
141.2; VerwGE B 2009/111 vom 24. August 2010 E. 5.2., www.gerichte.sg.ch). Auf die
Anträge der Beschwerdeführerin in der Sache selbst kann somit nicht eingetreten
werden.
1.3. Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde im Sinn der Erwägungen einzutreten.
Soweit diese unzulässig ist, ist darauf nicht einzutreten.
2. Die Beschwerdeführerin verlangt, das Verfahren auszusetzen, bis die
Baubehörde über ihr erneutes und derzeit noch hängiges Baugesuch entschieden
habe.
2.1 Die Sistierung bedeutet eine Abweichung vom Grundsatz einer möglichst
beförderlichen Fortführung und Erledigung des Verfahrens (Beschleunigungsgebot). Sie
bedarf deshalb einer Rechtfertigung. Sie ist anzuordnen, wenn sie gesetzlich
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vorgeschrieben ist oder wenn ein anderes Verfahren anhängig ist, dessen Ausgang von
präjudizieller Bedeutung ist. Zulässig ist sie zudem, wenn sie aus wichtigen Gründen
geboten erscheint und ihr keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen
entgegenstehen (Cavelti/Vögeli, a.a.O., N 1093). Es ist eine Abwägung zwischen
glaubhaft geltend gemachten Interessen an einer Sistierung und solchen an der
Fortsetzung des Verfahrens vorzunehmen (Cavelti/Vögeli, a.a.O., N 1095).
2.2 Die Beschwerdeführerin begründet das Sistierungsgesuch damit, dass sie ein
neues Baugesuch eingereicht habe, das den Fortbestand der bestehenden illegalen
Gebäude für die Pferdehaltung beeinflussen könne. Würde dem Gesuch vollumfänglich
entsprochen, könnten die nicht bewilligten Bauten noch stehen bleiben, bis die
definitiven Bauten erstellt wären.
2.3. Davon abgesehen, dass der Ausgang des hängigen Bewilligungsverfahrens
gemäss Einschätzung des zuständigen AREG noch völlig unklar ist, liegt vorliegend
gerade die Frage im Streit, ob das hängige Baugesuch das vorliegende Verfahren
überhaupt beeinflussen kann oder ob die Rückbauverfügung, die dem vorliegenden
Verfahren zu Grunde liegt, bereits seit längerem rechtskräftig und deshalb umgehend
zu vollziehen ist. Wenn der Rückbau der ohne Baubewilligung erstellten Bauten und
Anlagen tatsächlich seit langem verbindlich wäre, läge es mit Blick auf die
Rechtssicherheit und Rechtsgleichheit im öffentlichen Interesse, dass die illegalen
Bauten und Anlagen ohne Verzug beseitigt werden. In diesem Fall wäre es an der
Bauherrin, eine andere (legale) Zwischenlösung zu finden, bis ihr neues Baugesuch
beurteilt und allenfalls (nachträglich) bewilligt ist. Das Sistierungsgesuch ist demnach
abzuweisen und die Beschwerde ohne Verzug zu behandeln.
3. Die Beschwerdeführerin wehrt sich gegen den angeordneten Rückbau, gegen die
angebliche Androhung der Ersatzvornahme und die angeblich angedrohte Bestrafung
wegen Ungehorsams gegen eine amtliche Verfügung sowie gegen die allfällige
Einleitung eines erneuten Wiederherstellungsverfahrens.
3.1. Der diesem Verfahren zu Grunde liegende Beschluss vom 27. Mai 2013 lautet wie
folgt:
1. Die Verfügung vom 25. Januar 2013 wird aufgehoben
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2. Der Rückbau (Pferdeunterstand mit Mistmulde) hat innert 60 Tagen seit
Rechtskraft dieses Beschlusses zu erfolgen.
3. Der Stadtrat Altstätten geht davon aus, dass die ebenfalls ohne Bewilligung
erstellten zwei Pferdeställe sowie das freistehende Futterzelt nur provisorisch erstellt
worden sind und ebenfalls innert 60 Tagen nach Rechtskraft dieses Beschlusses
zurückgebaut werden. Andernfalls wird innert gleicher Frist die Einreichung eines
entsprechenden Baugesuchs erwartet, ansonsten auch für diese Baute das
Wiederherstellungsverfahren eingeleitet werden muss.
4. (Gebühren)
5. (Zustellung)
Bezüglich der Wiederherstellungspflicht wird im angefochtenen Beschluss auf die
Verfügung vom 22. Oktober 2012 Bezug genommen. Diese sei mit Abschreibung des
dagegen erhobenen Rekurses rechtskräftig geworden. Die dort auf einen bestimmten
Termin angesetzte Wiederherstellungsfrist sei jedoch zwischenzeitlich abgelaufen,
weshalb sie neu angesetzt werden müsse.
Der Beschluss vom 22. Oktober 2012, auf den in der vorliegend angefochtenen
Verfügung Bezug genommen wird, lautet wie folgt:
1. Die nachträgliche Zustimmung zur Baubewilligung sowie zu den ohne Bewilligung
erstellten Bauten und Anlagen (Pferdeunterstand mit Mistmulde) wird im Sinn der
Erwägungen verweigert.
2. Der Pferdeunterstand mit Mistmulde ist zu entfernen.
3. Der Rückbau muss bis spätestens 4. Januar 2013 vollzogen sein.
4. Der Stadtrat Altstätten geht davon aus, dass die ebenfalls ohne Bewilligung
erstellten zwei Pferdeställe sowie das freistehende Futterzelt nur provisorisch erstellt
worden sind und auf Grund der Tatsache, dass keine Zustimmung dazu möglich ist,
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ebenfalls bis spätestens 4. Januar 2013 entfernt werden. Andernfalls wird, ebenfalls bis
4. Januar 2013, die Einreichung eines entsprechenden Baugesuchs erwartet.
5. Die Vorschriften des landwirtschaftlichen Gewässerschutzes sind einzuhalten.
6. (Gutheissung der Einsprache)
7. (Strafanzeige wegen Bauens ohne Baubewilligung an das Untersuchungsamt
Altstätten)
8. (Zustellung)
9. (Gebühren)
3.2. In Rechtskraft erwächst grundsätzlich nur das Dispositiv, nicht die Erwägungen
dazu. Diese können insbesondere dann an der Rechtskraft teilhaben, wenn das
Dispositiv ausdrücklich auf sie verweist. Darüber hinaus haben sie an der
Rechtskraftwirkung insofern teil, als sie für das Verständnis unerlässlich sind (A. Griffel
in Griffel, a.a.O., N 7 zu § 28). Soweit das Dispositiv unklar formuliert ist - konkret, ob
mit Ziff. 2 des Beschlusses vom 27. Mai 2013 der Rückbau selbst oder lediglich die
Wiederherstellungsfrist dafür (nochmals) angeordnet wurde -, ist dieses nach den
Regeln von Treu und Glauben auszulegen. Seine Bedeutung ergibt sich dabei in erster
Linie aus den Erwägungen der Verfügung. Ist dem Verfügungsadressaten der Sinn der
Anordnung dabei unklar, kann er ein Gesuch um Erläuterung stellen (Cavelti/Vögeli,
a.a.O., N 1060).
3.3. Der Stadtrat führte im angefochtenen Beschluss aus, auf Grund des
Rekursrückzugs gegen den Stadtratsentscheid vom 22. Oktober 2012 sei dieser,
soweit darin die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands enthalten gewesen
sei, in Rechtskraft erwachsen. Das neu eingereichte Baugesuch könne somit keinen
Einfluss auf die bereits verfügte Wiederherstellungsverfügung mehr haben. Da die
illegal errichteten Bauten und Anlagen innert Frist nicht entfernt worden seien, setze er
eine letzte Frist für den Rückbau an.
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Aus diesen Erwägungen ergibt sich zweifelsfrei, dass die Baubehörde mit der hier
angefochten Verfügung einzig die bereits am 22. Oktober 2012 angeordnete, auf ein
bestimmtes Datum fixierte, zwischenzeitlich aber abgelaufene Wiederherstellungsfrist
erneuert hat, nicht aber auf die bereits in Rechtskraft erwachsene Rückbaupflicht
zurückgekommen ist. Demzufolge kann im vorliegenden Rechtsmittelverfahren auch
bloss noch die erneute Fristansetzung angefochten werden. Weder die Rückbaupflicht
selbst, noch die Androhung der Ersatzvornahme oder die Strafandrohung nach Art. 292
StGB sind hier Streitgegenstand. Die Baubehörde hat zwar Erwägungen zur
Vollstreckungsmassnahme und Strafandrohung angestellt. Ohne gleichzeitige
Anordnung im Dispositiv können diese aber keine Rechtswirkung erlangen. Demzufolge
können sie weder vom Verfügungsadressaten angefochten, noch von den
Rechtsmittelbehörden überprüft werden.
3.4. Die Beschwerdeführerin wendet gegen den angefochtenen Entscheid ein, mit
Rückzug ihres nachträglichen Baugesuchs sei auch die entsprechende Anordnung
betreffend Rückbau hinfällig geworden. Dem ist aber nicht so. Anders als die
Baubewilligung oder der Bauabschlag erfolgt der Abbruchbefehl nach Art. 130 Abs. 2
BauG wie jede andere Verwaltungszwangsmassnahme nach Art. 129 ff. BauG in einem
von der Offizialmaxime beherrschten Verfahren. Weil das entsprechende Verfahren von
Amtes wegen zu führen ist, hat die Behörde dabei das Recht und die Pflicht, dieses
ohne Zutun der Betroffenen einzuleiten, dessen Gegenstand zu bestimmen und dieses
durch Verfügung zu beenden (Bertschi, in Griffel, a.a.O., N 22 zu §§ 19-28).
Demgegenüber führt das vom Gesuchsteller eingeleitete Baubewilligungsverfahren
lediglich zur behördlichen Feststellung, dass der Verwirklichung des geplanten oder
allenfalls bereits ausgeführten Bauvorhabens keine öffentlich-rechtlichen Hindernisse
im Weg stehen (Art. 87 Abs. 1 BauG). Während die Baubewilligung also eine blosse
Polizeibewilligung darstellt (B. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003,
N 847), ist der Abbruchbefehl eine auf Beseitigung rechtswidriger Zustände
ausgerichtete Anordnung, womit die illegal erstellten Bauten und Anlagen -
naturgemäss gegen den Willen des Bauherrn - vollständig oder partiell beseitigt
werden sollen (M. Ruoss Fierz, Massnahmen gegen illegales Bauen, Zürich 1999, S.
141). Dementsprechend muss der Rückbaubefehl auch vollstreckt werden können,
wenn der Bauherr diesem nicht freiwillig nachkommt. Demgegenüber hat die Behörde
keine Möglichkeit, den Bauherrn verbindlich dazu aufzufordern, ein Baugesuch ein-
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oder nachzureichen (GVP 1998 Nr. 9 S. 35 f.). Kommt der Betroffene der
entsprechenden Aufforderung nicht nach, bleibt der Baubehörde nichts anderes übrig,
als von Amtes wegen einen Baustopp zu erlassen bzw. ein
Wiederherstellungsverfahren einzuleiten (VerwGE B 2013/29 vom 27. August 2013 E. 3,
www.gerichte.sg.ch). Aus diesem Grund stellt die vorliegende behördliche
Aufforderung, für die ebenfalls illegal errichteten zwei Pferdeställe und das freistehende
Futterzelt innert Frist ein Baugesuch nachzureichen, ansonsten das
Wiederherstellungsverfahren eingeleitet werde, keine anfechtbare Verfügung dar.
3.5. Auf Grund des Gesagten steht fest, dass der Rückzug des nachträglichen
Baugesuchs vom 17. Dezember 2012 keinen Einfluss auf den verfügten Abbruchbefehl
haben konnte. Daran ändert auch nichts, dass die Baubehörde den Bauabschlag und
den Beseitigungsbefehl im gleichen Verfügungsdispositiv erlassen hatte. Die
Feststellung, dass die erstellten Bauten und Anlagen rechtswidrig seien, und der
Abbruchbefehl waren in unterschiedlichen Ziffern verfügt, womit sie ohne Weiteres
ausscheidbar sind und unabhängig voneinander in Rechtskraft erwachsen konnten (vgl.
dazu Art. 51bis VRP).
3.6. Da die Beschwerdeführerin den Abbruchbefehl nicht mit Rückzug des
entsprechenden nachträglichen Baugesuchs beseitigen konnte, hätte sie auf dem
Rechtsmittelweg gegen jenen angehen müssen, was sie ursprünglich auch getan hatte.
Allerdings hat die Rekursbehörde ihr Schreiben vom 17. Dezember 2012 betreffend
Rückzug des Baugesuchs offensichtlich auch als Rekursrückzug verstanden, worauf
sie das Verfahren am 19. Dezember 2012 dementsprechend nicht nur bezüglich des
gegenstandslos gewordenen Bauabschlags, sondern auch in Bezug auf den
angefochtenen Abbruchbefehl abgeschrieben hat. Weil der Rückbaubefehl aber einzig
auf Grund des zurückgezogenen Baugesuchs nicht hinfällig geworden ist, hätte sich
die Beschwerdeführerin gegen die Abschreibung des gesamten Rekursverfahrens
wehren und innerhalb der angegebenen Rechtsmittelfrist Beschwerde beim
Verwaltungsgericht erheben können. Statt aber den Abschreibungsbeschluss in
diesem Punkt anzufechten, forderte sie von der Rekursinstanz den geleisteten
Kostenvorschuss im vollen Betrag von Fr. 1'000.-- (mit Leuchtstift hervorgehoben)
zurück (act. 12, 12-6563 act. 9), womit sie vielmehr klar zu verstehen gab, dass sie mit
der Abschreibung des gesamten Rekursverfahrens einverstanden sei. So oder so
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erwuchs der Abschreibungsbeschluss mit Ablauf der unbenutzten Rechtsmittelfrist
auch bezüglich des Rückbaubefehls gemäss Ziff. 2 des Beschlusses des Stadtrats vom
22. Oktober 2012 in Rechtskraft, weshalb dieser im vorliegenden
Rechtsmittelverfahren, das lediglich noch die erneut angesetzte Wiederherstellungsfrist
betrifft, materiell nicht noch einmal überprüft werden kann.
3.7. Nachdem feststeht, dass der Rückbaubefehl in Rechtskraft erwachsen ist, musste
das erneute Ansetzen der Rückbaufrist nicht nochmals vorab angekündigt werden,
zumal diese, losgelöst vom Vollstreckungsverfahren, für sich allein noch keine
Rechtsfolgen auszulösen vermag. Ergeht die Androhung der Ersatzvornahme nämlich
wie hier nicht gleichzeitig mit der Sachverfügung - wie gesagt reicht eine Erwähnung
dazu lediglich in den Erwägungen nicht aus - muss die Erfüllungsfrist im Rahmen des
dem Erkenntnisverfahren nachfolgenden Vollstreckungsverfahrens (nochmals) verfügt
werden. Diese Ansetzung im Zusammenhang mit der Androhung der Ersatzvornahme
stellt die eigentliche Gehörsgewährung dar (vgl. Ch. Ackermann Schwendener, Die
klassische Ersatzvornahme als Vollstreckungsmittel des Verwaltungsrechts, Zürich
2000, S. 68). Die vorliegende Rüge der Beschwerdeführerin, die Baubehörde habe mit
der erneuten Fristansetzung ihr rechtliches Gehör verletzt, erweist sich somit als falsch.
Durchsetzbar wird die Erfüllungsfrist erst werden, wenn sie im nachfolgenden
Vollstreckungsverfahren zusammen mit der Androhung der Ersatzvornahme verfügt
worden sein wird. Der Einwand, der Stadtrat habe mit der erneut angesetzten
Wiederherstellungsfrist eine Gehörsverletzung begangen, ist somit unberechtigt.
3.8. Mithin wird die Beschwerdeführerin die Frist zur Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustands im nachfolgenden Vollstreckungsverfahren - unabhängig von
der vorliegend zu überprüfenden Frist im Erkenntnisverfahren - (nochmals) anfechten
und dabei vorbringen können, diese sei - insbesondere mit Blick auf die
zwischenzeitlich eingetretene Rechtsänderung - unverhältnismässig. Erst in diesem
Verfahren wird die Rechtsmittelfrist fünf Tage betragen, wie die Beschwerdeführerin
vorbringt, nicht jedoch vorliegend, wo die Wiederherstellungsfrist im Rahmen des
Sachentscheids (wiederholt) angeordnet wurde, und wo die Rechtsmittelfrist 14 Tage
beträgt (Heer, a.a.O., N 1221 und 1227). Abgesehen davon, dass die Vorinstanz nicht
etwa wegen verspäteter Rekurserhebung auf den Rekurs nicht eingetreten ist und die
Beschwerdeführerin aus diesem Einwand also ohnehin nichts zu ihren Gunsten ableiten
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kann, erweist sich die angefochtene Verfügung somit auch sonst in diesem Punkt als
richtig. Das Vollstreckungsverfahren setzt zwar einen Sachentscheid voraus und kann
nicht unabhängig vom Erkenntnisverfahren betrachtet werden. Rechtlich ist es vom
Erkenntnisverfahren aber unabhängig (Ackermann Schwendener, a.a.O., S. 65).
Sinnvollerweise wird die Ersatzvornahme und die Strafe aber gleichwohl bereits in der
Sachverfügung selbst angedroht. Dies war vermutlich auch vorliegend die Absicht, was
sich darin zeigt, dass die Baubehörde im Sachentscheid bereits Erwägungen zum
Vollstreckungsverfahren angebracht hatte. Zwingend war die Kombination aber wie
gesagt nicht. So mag eine Zweiteilung allenfalls dann Sinn machen, wenn die
Baubehörde davon ausgehen kann, dass der Pflichtige seiner Rückbaupflicht ohne
Einleitung des Vollstreckungsverfahrens - also freiwillig - nachkommen werde.
Ansonsten geht so bloss unnötig Zeit verloren, indem die Erfüllungsfrist im Rahmen der
Androhung der Ersatzvornahme nochmals angedroht werden muss.
3.9. Konkret hätte sich die Beschwerdeführerin somit nur gegen die erneut angesetzte
Frist an sich wehren können. Sie bringt aber nichts vor, wieso die Dauer von 60 Tagen
ab Rechtskraft der angefochtenen Verfügung nicht ausreichen sollte, die illegale Baute
und Anlage zu entfernen und ihre Pferde zumindest vorübergehend anderswo
gesetzeskonform einzustallen. Damit hat es sein Bewenden (Art. 64 und Art. 48 Abs. 3
VRP, vgl. dazu VerwGE B 2013/39 vom 16. April 2014 E. 1.2., www.gerichte.sg.ch).
3.10. Aus den vorangegangenen Ausführungen ergibt sich somit, dass der
Rückbaubefehl für den Pferdeunterstand und die Mistmulde im Zusammenhang mit der
erneut angesetzten Abbruchfrist materiell nicht mehr überprüft werden kann, nachdem
dieser bereits vor langem in Rechtskraft erwachsen ist. Auch musste die erneute
Ansetzung der Frist nicht nochmals vorab mitgeteilt werden, weil das
Vollstreckungsverfahren vorliegend noch gar nicht eingeleitet worden ist. Dass die
nochmals angesetzte Dauer der erneuten Fristansetzung unverhältnismässig sein soll,
begründet die Beschwerdeführerin nicht. Allerdings wird die vollstreckbare Frist
ohnehin erst noch im Zusammenhang mit der Androhung der Ersatzvornahme
angedroht werden müssen. Die Feststellung allein, dass ein
Wiederherstellungsverfahren eingeleitet werde, sofern für die zwei zusätzlich erstellten
Pferdeställe und das freistehende Futterzelt innert Frist kein Baugesuch nachgereicht
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werde, stellt schliesslich keine anfechtbare Verfügung dar. Ein allfälliger Rückbau wird
ebenfalls erst noch verfügt werden müssen
4. Zusammengefasst war auf die Anträge, die über den Gegenstand des
Rekursverfahrens hinausgehen, nicht einzutreten. Die Vorinstanz hat zu Recht
festgestellt, dass die Beschwerdeführerin den Streitgegenstand verfehlt hat, weshalb
sie auf den Rekurs zu Recht nicht eingetreten ist. Darüber hinaus liegt im
Zusammenhang mit der erneuten Ansetzung der Rückbaufrist auch keine
Gehörsverletzung vor. Insofern ist die Beschwerde abzuweisen.
5. In Streitigkeiten hat jener Beteiligte die amtlichen Kosten zu tragen, dessen
Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden (Art. 95 Abs. 1 VRP). Dem
Verfahrensausgang entsprechend hat vorliegend die Beschwerdeführerin die amtlichen
Kosten zu bezahlen. Das Gleiche gilt sinngemäss hinsichtlich des
Nichteintretensentscheids (vgl. dazu R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st.
gallischem Verwaltungspflegegesetz, Lachen/St. Gallen 2004, S. 99 f.). Angemessen
erscheint eine Entscheidgebühr von insgesamt Fr. 2'500.-- (Art. 7 Ziff. 222 der
Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Die Gebühr ist mit dem geleisteten
Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen.
6. Die ausseramtliche Entschädigung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen
und Unterliegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Beschwerdeführerin hat
ausgangsgemäss keinen Entschädigungsanspruch, weshalb ihr Entschädigungsantrag
abzuweisen ist. Dementsprechend hat sie die obsiegende Beschwerdegegnerin zu
entschädigen, die ihrerseits eine Parteientschädigung verlangt. Ohne Kostennote wird
die Entschädigung ermessensweise festgelegt (Art. 6 und 19 der Honorarordnung für
Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75, HonO). Angemessen erscheinen
Fr. 2'500.-- (inklusiv Barauslagen, Art. 22 Abs. 1 lit. b HonO). Die Mehrwertsteuer wird
grundsätzlich dazu gerechnet (Art. 29 HonO). Da die Beschwerdegegnerin aber seit
1. Januar 1995 selber mehrwertsteuerpflichtig ist (CHE-106.092.857 MWST), kann sie
die der Honorarrechnung ihrer Anwältin belastete Mehrwertsteuer als Vorsteuer in
Abzug bringen. Daher muss die Mehrwertsteuer bei der Bemessung der
ausseramtlichen Entschädigung nicht zusätzlich berücksichtigt werden (Hirt, a.a.O., S.
194). Die Vorinstanz hat grundsätzlich keinen Entschädigungsanspruch (Hirt, a.a.O.,
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S. 176). Weitere Begehren um Entschädigung der Parteikosten liegen keine vor, womit
es sein Bewenden hat.