Decision ID: 6e946d00-0932-43b5-8cc3-e614d33e3a73
Year: 2006
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A. Mme X._, née le 5 décembre 1961, a travaillé du 18 novembre 2002 au 8 février 2005 en qualité de fonctionnaire scientifique auprès de Y._, sur la base d’un contrat de travail de courte durée qui a été renouvelé à deux reprises. Son lieu de travail étant à ********, elle a annoncé son départ au Contrôle des habitants de la commune de ******** et s'est installée au ********, au bénéfice d’une autorisation de séjour. Elle n’a dès lors pas payé les cotisations de l’assurance vieillesse et survivants, de l’assurance AI et de l’assurance-chômage suisses. Elle a par contre été affiliée à la Caisse de pensions du personnel des Nations Unies (ci-après : la Caisse ONU), laquelle ne couvre pas les risques liés à la perte d’emploi. Elle n’a pas cotisé non plus auprès d’une caisse d’assurance-chômage ********.
B. Le 6 avril 2005, Mme X._ a sollicité l’octroi d’indemnités de l’assurance-chômage, faisant contrôler son inactivité professionnelle auprès de l’Office régional de placement de Pully.
C. Par décision du 12 mai 2005, la Caisse de chômage CVCI (ci après : la caisse) a nié le droit de Mme X._ à l’indemnité de chômage, au motif qu'elle ne justifiait d’aucune période d’activité soumise à cotisations en Suisse durant les deux années précédant le dépôt de sa demande.
D. Le 13 juin 2005, Mme X._ a fait opposition à cette décision, concluant à son annulation et à la reconnaissance de son droit à l’indemnité de chômage.
Interpellé par la caisse, le Secrétariat d’Etat à l’économie (ci-après : le seco) s’est prononcé ainsi :
« (...)
A cet égard, le Conseil fédéral a conclu des accords de siège avec une vingtaine d’organisations internationales qui ont choisi de développer leurs activités depuis la Suisse. C’est notamment le cas de Y. _. Parmi leurs salariés, communément appelés fonctionnaires internationaux, figurent plus d’un millier de ressortissants suisses.
Par le biais d’institutions de prévoyance qui leur sont propres, les organisations internationales offrent à leur personnel une protection contre la vieillesse et le décès.
Le statut des fonctionnaires internationaux de nationalité suisse à l’égard de l’AVS/AI/APG/AC a été réglé dans les accords de siège, en procédant à un échange de lettres entre le Conseil fédéral et les organisations internationales. Ainsi, depuis le 1er janvier 1994, les fonctionnaires internationaux de nationalité suisse ne sont plus assurés à l’AVS/AI/APG/AC. Les intéressés peuvent, toutefois, adhérer, sur une base volontaire, soit à l’AVS/AI/APG/AC ou soit à l’AC uniquement (cf. art. 2a LACI).
Le fonctionnaire international de nationalité suisse, pour autant qu’il soit affilié au système de prévoyance prévu par son organisation, n’est donc pas assuré obligatoirement à l’AVS/AI/APG/AC. Il a toutefois la possibilité d’adhérer, sur une base volontaire, soit à l’AVS, AI, APG, AC, soit à l’AC seule. Pour ce faire, il doit déposer une requête d’adhésion auprès de la caisse de compensation du canton de son domicile dans un délai de trois mois à compter de son affiliation au système de prévoyance prévu par son organisation. L’inobservation des délais entraîne la perte du droit d’adhérer à l’AVS/AI/APG/AC ou à l’AC.
Il peut, en tout temps, résilier la totalité de la couverture d’assurance qu’il a choisie pour la fin du mois courant. Celui qui est assuré à l’AVS, AI, APG, AC peut résilier seulement l’AVS, AI, APG et maintenir son affiliation à l’AC uniquement. La résiliation vaut pour toute la durée de son engagement auprès de l’organisation. Le fonctionnaire suisse qui ne remplirait pas ses obligations (par ex. non-paiement des cotisations) dans les délais prescrits sera exclu des assurances après sommation. (cf. OFAS, directives sur l’assujettissement aux assurances AVS et AI (DAA), état au 1er janvier 2005).
Compte tenu des remarques susmentionnées, madame X._ avait donc, en principe, la possibilité de cotiser à l’assurance-chômage.
Toutefois, il semble, selon son avocat, que cette assurée n’a pas conservé de domicile en Suisse et ne s’en est pas créé un au *******. Cette situation nous paraît peu vraisemblable. En tous les cas, madame X._ est seule responsable de cet état de fait et il n’appartient pas à l’assurance-chômage d’en supporter les conséquences.
(...) »
S’appuyant sur l’avis précité, la caisse a rejeté l’opposition de Mme X._ par décision du 31 août 2005.
E. Le 28 septembre 2005, Mme X._ a recouru contre cette décision, concluant à son annulation et à la reconnaissance de son droit à l’indemnité de chômage. Elle invoque une mauvaise application de l’art. 2a LACI, ainsi que la violation des principes de la protection de la bonne foi et de la proportionnalité.
La caisse a conclu au rejet du recours.
L’ORP a produit son dossier sans formuler d’observations.
Le 31 octobre 2005, le seco a communiqué ses observations, qui seront reprises plus loin dans la mesure utile.

Considérant en droit
1. Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 60 al. 1 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales du 6 octobre 2000 (LPGA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. a) A teneur de l'art. 8 de la loi du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (ci-après : LACI; RS 837.0), le droit aux indemnités est subordonné à diverses conditions; l'intéressé doit en particulier remplir les conditions relatives à la période de cotisation ou en être libéré (al. 1 lettre e). A cet égard, l'assuré doit avoir exercé, durant douze mois au moins (cela pendant le délai-cadre de deux ans précédant le délai-cadre d'indemnisation – art. 9 LACI), une activité soumise à cotisations. En l'occurrence, il est constant que la recourante ne remplit pas cette condition (ni d'ailleurs celles évoquées à l'art. 13 al. 2 LACI).
Les fonctionnaires internationaux qui, en raison d’un échange de lettres conclu avec une organisation internationale concernant le statut des fonctionnaires internationaux de nationalité suisse à l’égard des assurances sociales suisses, ne sont pas assurés en vertu de la LAVS, peuvent payer des cotisations (art. 2 a LACI).
b) En l’espèce, la recourante doute que la qualification de fonctionnaire international s’applique à son cas, eu égard à son contrat de durée déterminée. Un tel argument ne résiste pas à l'examen. En effet, dans son argumentation développée dans son opposition, elle avait notamment soutenu que son contrat avec Y._ lui conférait un statut particulier, celui de fonctionnaire international, et que de ce fait, son employeur n’était pas tenu de cotiser pour l’assurance-chômage. En outre, dans son mémoire de recours, elle indique que le fonctionnaire international a un statut particulier qui le dispense de certaines obligations, notamment fiscales, et que le système d’assurances sociales ******** ne lui permettait pas, du fait de son statut particulier, de cotiser auprès d’une caisse d’assurance-chômage ********. On ne voit pas en quoi le fait d’avoir été engagée par contrat de durée déterminée lui conférerait un autre statut. Elle s’est d’ailleurs affiliée à la Caisse ONU comme n’importe quel autre fonctionnaire international. C’est dès lors conformément à ce statut que son cas doit être examiné.
3. a) Dans un arrêt du 21 février 1986 (ATF 112 V 51), qui concernait l’hypothèse d’un fonctionnaire ayant travaillé pour Y ._ pour l’alimentation de l’agriculture en 1982 et 1983, soit avant l’entrée en vigueur de la LACI (1er janvier 1984), où les fonctionnaires internationaux n’avaient pas la faculté de s’affilier à l’assurance-chômage suisse, même à titre facultatif, le Tribunal fédéral des assurances a estimé pouvoir assimiler cet ancien fonctionnaire international à un Suisse de retour de l’étranger et l’a mis au bénéfice de l’art. 14 al. 3 LACI, mettant ainsi la priorité sur la volonté du législateur relative à la généralisation de l’assurance-chômage obligatoire.
b) Par la suite, la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances a encore posé le principe selon lequel les fonctionnaires suisses d’organisation internationale devaient obligatoirement être affiliés à l’assurance-chômage suisse (voir ATF 117 V 1 et ATF 125 IV 1).
Cependant, les organisations internationales ont protesté contre cette solution, estimant qu’elle portait atteinte à leur statut d’extraterritorialité. Sensible à ces interventions, le Conseil fédéral a engagé des négociations avec les Organisations internationales, dont Y._; cela a débouché notamment sur un échange de lettres des 26 octobre et 21 novembre 1994 conclues entre la Confédération et Y._, ratifiées par l’Assemblée fédérale le 4 mars 1996 (RO 1997 609, l’échange de lettres précité est reproduit au RO 1997 617).
En substance, le régime négocié avec les organisations internationales prévoit que les fonctionnaires de nationalité suisse de ces organisations ne sont plus considérés par la Suisse comme étant assurés obligatoirement à l'assurance-vieillesse et survivants (AVS), à l'assurance invalidité (AI), à l'assurance pour perte de gain (APG) et à l'assurance-chômage (AC), pour autant qu'ils soient affiliés à un système de prévoyance prévu par l'organisation internationale en question. Ces fonctionnaires ont en revanche la possibilité d'adhérer, sur une base volontaire, soit à l'AVS/AI/APG/AC soit à l'AC seule, étant entendu qu'une telle affiliation individuelle n'entraîne aucune contribution financière obligatoire de la part de l'organisation internationale; les assurés (à titre facultatif) paient des cotisations calculées sur la rémunération versée par l'organisation, selon les taux prévus pour les salariés dont l'employeur n'est pas tenu de cotiser (voir l'échange de lettres précité, ainsi que le message du Conseil fédéral, FF 1995 IV 749 ss, spéc. p. 752 s.). Par ailleurs, il résulte du système mis en place que le fait, pour un fonctionnaire suisse d'une organisation internationale, de ne plus être assuré, implique la perte de tout droit à des prestations de l'AI et en principe de l'AC (FF, ibidem p. 753). Le législateur a ensuite concrétisé ces accords en introduisant l’art. 2 a LACI (RO 2000 2677, FF 1999 4601).
c) Bien qu’elle en ait eu la possibilité, la recourante n’a pas adhéré à titre facultatif aux assurances sociales suisses, ni en particulier à l’assurance-chômage, lorsqu’elle travaillait à Y._.
4. La recourante se prévaut cependant de sa bonne foi, précisant qu’elle n’a pas été rendue attentive par son ancienne caisse du fait qu’elle ne serait plus assurée contre les risques du chômage en Suisse, ni de la possibilité de s’assurer à titre facultatif.
S’il est vrai que la LPGA a introduit le devoir des institutions d’assurances sociales de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et leurs obligations (art. 27 LPGA), ce devoir n’a pas une portée aussi large que la recourante le prétend. On ne peut en effet raisonnablement imposer aux assureurs et autres organes d’exécution des assurances sociales de renseigner spontanément et précisément les personnes qui n’en font pas la demande. Cette obligation est satisfaite par le biais de brochures, fiches ou instructions (voir FF 1999 4229). Il existe d'ailleurs à Genève la Mission permanente de la Suisse auprès de l'Office des Nations Unies et des autres organisations internationales, qui renseigne les fonctionnaires internationaux notamment dans ce domaine. Or, la recourante ne soutient pas avoir pris contact avec un quelconque organe avant son départ. Au demeurant, lorsqu’elle s’est affiliée à la Caisse ONU, elle a pu clairement constater quels étaient les risques couverts par cette institution, dont la perte d’emploi ne faisait pas partie. On a en outre de la peine à croire que la recourante, qui était au bénéfice d’un contrat de courte durée au terme duquel elle risquait de se retrouver au chômage, ne se soit pas inquiétée de cette question. Enfin, ce constat est d’autant plus surprenant que la recourante a, par le passé, déjà travaillé pour une organisation internationale, en l’occurrence Z._. Dès lors, ce motif doit également être écarté.
5. La recourante soutient enfin qu’entre 18 et 41 ans, elle a cotisé à l’assurance-chômage suisse sur la base d’un salaire élevé et que la priver d’indemnités de chômage en raison de l’absence de cotisations durant les deux dernières années serait contraire au principe de la proportionnalité.
Ce principe ne permet pas à l’administré d’exiger que l’autorité n’applique pas la loi, alors même que, dans un cas concret, une mesure paraîtrait disproportionnée : ce serait déroger à la norme, ce qui n’est possible que si elle-même le prévoit (v. Pierre Moor, droit administratif, vol. I, 2ème éd., Berne 1994, ch. 5.2.1.2, p. 421). Les exceptions à l’exigence d’une activité soumise à cotisations de 12 mois au moins dans les deux ans précédant le jour où les conditions dont dépend le droit à l’indemnité sont réunies sont réglées par la loi, en particulier par l’art. 14 LACI. La recourante n’y satisfait pas et ne saurait prétendre à d’autres exceptions au nom du principe de la proportionnalité. Elle ne peut pas non plus élever ce grief à l’égard des dispositions légales définissant le droit aux prestations (art. 191 Cst. Féd.).
En l’occurrence, la recourante n'a pas cotisé durant le délai-cadre de cotisation; elle ne répond ainsi pas aux conditions légales qui permettent de recevoir les indemnités de l’assurance-chômage. Dans un tel cas, on ne saurait se prévaloir du principe de la proportionnalité pour se soustraire au système voulu par le législateur. Au demeurant, suivre l'argumentation de la recourante reviendrait à vider l'art. 9 al. 3 LACI de sa substance, ce qui permettrait à quiconque qui a réuni une année d'activité soumise à cotisation – sur n'importe quelle durée – de faire valoir son droit à l'indemnité. Pour ce motif également le recours doit être rejeté.