Decision ID: 61d8aeb7-b8f5-53b0-addb-2c332da0e4f8
Year: 2015
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Die Airport Altenrhein AG mit Sitz in Thal betreibt den Flugplatz St. Gallen-
Altenrhein und erbringt die damit zusammenhängenden Dienstleistungen.
Für den Flugplatz St. Gallen-Altenrhein gelten folgende Öffnungszeiten:
Montag – Freitag 07.00 – 12.00 Uhr 13.30 – 20.00 Uhr
Samstag 08.00 – 12.00 Uhr 13.30 – 20.00 Uhr
Sonntag 10.00 – 12.00 Uhr 13.30 – 20.00 Uhr
Für Reiseflüge nach Instrumentenflugregeln (einschliesslich Linienflüge):
Montag – Freitag 06.30 – 12.00 Uhr 13.30 – 21.00 Uhr
Samstag 07.30 – 12.00 Uhr 13.30 – 20.00 Uhr
Sonntag 10.00 – 12.00 Uhr 13.30 – 20.00 Uhr
Such-, Rettungs- und Polizeiflüge sowie Flüge aus humanitären Erforder-
nissen unterliegen keiner zeitlichen Beschränkung. Ausserhalb der Öff-
nungszeiten ist die Flugplatzleitung gemäss Betriebsreglement zudem be-
rechtigt, in begründeten Fällen und zu vorgegebenen Zeiten Sonderbewil-
ligungen zu erteilen. Die Airport Altenrhein AG stellt Ende jeden Monats
dem Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) als Aufsichtsbehörde eine Liste
der erteilten Sonderbewilligungen zu. Das BAZL leitet die Liste an den
Schutzverband Aktion gegen Fluglärm (AgF; Beschwerdeführer 1) zur
Kenntnisnahme weiter.
B.
Per E-Mail vom 21. Oktober 2013 schickte das BAZL dem Beschwerdefüh-
rer 1 die Liste der auf dem Flugplatz St. Gallen-Altenrhein im Monat Sep-
tember 2013 erteilten Sonderbewilligungen zu.
C.
Am 20. November 2013 führen die im Rubrum aufgeführten Beschwerde-
führer gemeinsam Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht mit fol-
genden Rechtsbegehren:
"1. Die von der Beschwerdegegnerin erteilten Ausnahmebewilligungen für
den Monat September 2013 seien nachträglich aufzuheben bzw. es sei
festzustellen, dass die erteilten Sonderbewilligungen des Monats Septem-
ber 2013 rechtswidrig waren.
2. Das BAZL sei zu verpflichten, dafür zu sorgen, dass das Betriebsregle-
ment der Airport Altenrhein AG durch klare Kriterien für die Erteilung von
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Sonderbewilligungen präzisiert wird in dem Sinne, dass nur noch meteo-
rologisch, technisch, betrieblich oder sonst wie unvorhergesehene, nicht
im Voraus planbare Ereignisse zur Erteilung einer Sonderbewilligung füh-
ren können.
3. Die Gründe für die erteilten Sonderbewilligungen seien klar und nachvoll-
ziehbar zu benennen.
4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegeg-
nerin."
In formeller Hinsicht legen die Beschwerdeführer dar, mit Genehmigung
des Betriebsreglements habe das BAZL Aufsichtsbefugnisse an die Airport
Altenrhein AG delegiert, weshalb Letztere in Erfüllung öffentlich-rechtlicher
Aufgaben gemäss Art. 1 Abs. 2 Bst. e des Verwaltungsverfahrensgesetz
vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) agiere. Eine Sonderbewilli-
gung begründe ein Recht auf Start bzw. Landung ausserhalb der im Be-
triebsreglement festgelegten Öffnungszeiten, was als hoheitlicher, indivi-
duell-konkreter Einzelakt, der auf Rechtswirkungen ausgerichtet und damit
als Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG zu qualifizieren sei. Da eine Son-
derbewilligung naturgemäss kurzfristig erteilt werde, hätten sie als Drittbe-
troffene keine Möglichkeit zur vorgängigen Anfechtung im Einzelfall ge-
habt. Das aktuelle praktische Rechtsschutzinteresse sei gemäss Recht-
sprechung aber dann nicht erforderlich, wenn – wie vorliegend – die auf-
geworfene Frage sich jeweils unter gleichen oder ähnlichen Umständen
wieder stellen könnte. Auf die Beschwerde, die rechtzeitig innert 30 Tage
seit Kenntnis der erteilten Sonderbewilligungen des Monats September
2013 eingereicht worden sei, sei daher einzutreten.
In der Hauptsache führen die Beschwerdeführer aus, im Monat September
2013 seien auf dem Flugplatz St. Gallen-Altenrhein 27 Sonderbewilligun-
gen erteilt worden, was einem monatlichen Durchschnitt von 5,6 % der
Flugbewegungen entspreche. Weshalb die Sonderbewilligungen im Ein-
zelfall erteilt worden seien, sei unklar, da die Airport Altenrhein AG ihrer
Begründungspflicht nicht hinreichend nachgekommen sei. Einzelne Ein-
träge in der Spalte Bemerkungen wie z.B. "Charter-Flug" oder "Schedule"
liessen aber vermuten, dass nicht unvermeidbare technische oder meteo-
rologische Gründe für die Flugabwicklung ausserhalb der Öffnungszeiten
ausschlaggebend gewesen seien, sondern die Überschreitung bereits im
Vorfeld eingeplant worden sei. Der Hinweis des BAZL, die hohe Anzahl an
Sonderbewilligungen sei auf zeitliche Verschiebungen der Slots anderer
Flugplätze zurückzuführen, überzeuge nicht, denn damit würde die Nicht-
einhaltung der Öffnungszeiten auf dem Flugplatz St. Gallen-Altenrhein zum
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Regelfall werden. Generell falle auf, dass viele konzerneigene Maschinen
der People's Viennaline von den Sonderbewilligungen profitieren würden.
Offensichtlich erteile die Airport Altenrhein AG lukrativen Flügen ohne Wei-
teres eine Sonderbewilligung und kommuniziere dies auch entsprechend
auf ihrer Internetseite. Wie sich jedoch bereits aus der Begrifflichkeit er-
gebe, seien Sonderbewilligungen restriktiv zu handhaben. Die Betriebszei-
ten des Flugplatzes St. Gallen-Altenrhein würden dem Schutz der Bevöl-
kerung vor übermässiger Belästigung durch Fluglärm insbesondere zu
sensiblen Tagesrandstunden dienen. Die extensive Bewilligungspraxis ver-
letze daher das Betriebsreglement wie auch die Verwaltungsvereinbarung
zum Staatsvertrag mit Österreich. Der Beschwerdeführer 1 habe beim
BAZL die Bewilligungspraxis der Airport Altenrhein AG in Bezug auf die
Sonderbewilligungen mit Schreiben vom 13. April und 12. Oktober 2012
wiederholt beanstandet. Das BAZL habe zu beiden Schreiben am 3. Mai
und am 1. November 2012 dahingehend Stellung genommen, die aktuelle
Praxis sei vor dem Hintergrund des restriktiven Betriebsreglements ge-
rechtfertigt und es sehe daher keinen Anlass zu Interventionen. Das BAZL
billige somit die Praxis der extensiven Erteilung von Sonderbewilligungen
auf dem Flugplatz St. Gallen-Altenrhein. In diesem Zusammenhang sei fer-
ner zu rügen, so die Beschwerdeführer in der weiteren Begründung, dass
die Voraussetzungen für die Erteilung von Sonderbewilligungen im Be-
triebsreglement nicht geregelt seien. Dies verleite zwangsläufig zu einer
grosszügigen Bewilligungspraxis. Um zukünftig Missbräuche zu verhin-
dern, sei das BAZL gestützt auf Art. 26 der Verordnung vom 23. November
1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL, SR 748.131.1) zu verpflich-
ten, dafür zu sorgen, dass das Betriebsreglement durch klare Kriterien prä-
zisiert werde in dem Sinne, dass nur noch meteorologisch, technisch, be-
trieblich oder sonst wie unvorhergesehene Ereignisse zur Erteilung einer
Sonderbewilligung führen könnten. Schliesslich sei die Airport Altenrhein
AG zu verpflichten, die monatliche Liste der Sonderbewilligungen insofern
zu erläutern, als dass die zeitliche Dringlichkeit des unvorhergesehenen
Ereignisses sichtbar werde. Andernfalls sei schwer vorstellbar, wie das
BAZL überhaupt seiner Aufsichtspflicht nachkommen könne.
D.
In der Vernehmlassung vom 10. Februar 2014 beantragt das BAZL, auf die
Beschwerde sei nicht einzutreten. Eventualiter sei die Beschwerde abzu-
weisen, soweit darauf einzutreten sei.
Als Begründung legt das BAZL dar, die privatrechtlich konstituierte Airport
Altenrhein AG, welche die Sonderbewilligungen für Starts und Landungen
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ausserhalb der Öffnungszeiten auf dem Flugplatz St. Gallen-Altenrhein er-
teile, sei keine Einheit der horizontalen Dezentralisation der Bundesebene.
Die Airport Altenrhein AG verfüge über eine Betriebsbewilligung nach
Art. 36b des Bundesgesetzes über die Luftfahrt vom 21. Dezember 1948
(Luftfahrtgesetz, LFG, SR 748.0), nicht aber über eine Konzession nach
Art. 36a LFG. Aufgrund der fehlenden Konzession nehme sie keine öffent-
lich-rechtlichen Aufgaben des Bundes wahr und sei weder befugt, hoheit-
lich zu handeln, noch sei sie befugt, Verfügungen zu erlassen. Entgegen
der Ansicht der Beschwerdeführer handle es sich gerade nicht um eine Be-
hörde im Sinne von Art. 1 Abs. 2 Bst. e VwVG, weshalb das VwVG vorlie-
gend keine Anwendung finde. Das Betriebsreglement des Flugplatzes
St. Gallen-Altenrhein sei letztmals mit Verfügung des BAZL vom 23. Feb-
ruar 2010 in Bezug auf die Hunter-Standlaufzeiten angepasst worden. Die
vorliegende Beschwerde stehe mit dem damaligen Verfahren in keinem
rechtlichen Zusammenhang. Soweit die Beschwerdeführer implizit eine An-
passung des Betriebsreglements beantragen würden, seien sie hierzu im
Gegensatz zur Airport Altenrhein AG nicht legitimiert. Zudem könne ein sol-
cher Antrag nicht ohne vorgängiges Verwaltungsverfahren direkt bei der
Rechtsmittelinstanz vorgebracht werden. Sollten der Antrag im Sinne einer
Aufsichtsbeschwerde an die Rechtsmittelinstanz zu verstehen sein, wäre
dies ebenfalls nicht zulässig, da das Bundesverwaltungsgericht keine Auf-
sicht über das BAZL ausübe. Seit längerer Zeit werde der Beschwerdefüh-
rer 1 monatlich über die auf dem Flugplatz St. Gallen-Altenrhein erteilten
Sonderbewilligungen orientiert und habe insofern Kenntnis davon. Die
Stellungnahme des BAZL vom 1. November 2012 zu den Vorbringen des
Beschwerdeführers 1 sei zudem unbestritten geblieben und es sei auch
keine anfechtbare Verfügung verlangt worden. Stattdessen seien die Be-
schwerdeführer erst nach über einem Jahr mit den gleichen Rechtsbegeh-
ren direkt an das Bundesverwaltungsgericht gelangt. Dieses Vorgehen wi-
derspreche dem Grundsatz von Treu und Glauben. Die Beschwerde sei
somit auch als verspätet anzusehen.
Selbst wenn auf die Beschwerde einzutreten wäre, erweise sie sich als un-
begründet. Die Flugplatzleitung sei nach dem geltenden Betriebsreglement
berechtigt, in begründeten Fällen Sonderbewilligungen zu erteilen. Auf eine
abschliessende Aufzählung möglicher Gründen sei bewusst verzichtet wor-
den, um der Flugplatzleitung ein gewisser Ermessensspielraum zu belas-
sen. Bis heute habe das BAZL als Aufsichtsbehörde bei der Handhabung
dieser Bestimmung keinen Ermessensmissbrauch feststellen können.
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E.
Die Airport Altenrhein AG schliesst in der Beschwerdeantwort vom 10. Feb-
ruar 2014 auf Nichteintreten. Eventualiter sei die Beschwerde abzuweisen,
soweit darauf einzutreten sei.
Zusammenfassend stellt sie sich auf den Standpunkt, als nicht konzessio-
nierte Betreiberin des Flugplatzes St. Gallen-Altenrhein nehme sie keine
öffentlich-rechtlichen Aufgaben wahr. Sie handle als juristische Person des
Privatrechts und nicht als eine mit Verfügungsbefugnis ausgestattete Be-
hörde im Sinne von Art. 1 Abs. 2 Bst. e VwVG. Die im September 2013
erteilten Sonderbewilligungen könnten folglich nicht in Form einer Verfü-
gung ergangen sein. Der Beschwerde fehle es somit gänzlich am Be-
schwerdeobjekt. Um eine Änderung des Betriebsreglements zu erreichen,
hätten die Beschwerdeführer überdies die Genehmigungsverfügung des
BAZL vom 23. Februar 2010 fristgerecht anfechten müssen. Das vorlie-
gende Begehren auf Änderung des Betriebsreglements, ohne dass das
BAZL vorgängig am Verfahren beteiligt gewesen sei, stelle eine dem Be-
schwerdeverfahren vor Bundesverwaltungsgericht nicht zugängliche Leis-
tungsklage dar.
Sollte dennoch auf die Beschwerde einzutreten sein, sei festzuhalten, dass
die Sonderbewilligungen im September 2013 rechtsgültig im Rahmen der
Vorgaben des Betriebsreglements erteilt worden seien. Die Frage der Ver-
hältnismässigkeit der Bewilligungspraxis sei nicht zu berücksichtigen, da
sie als juristische Person des Privatrechts ausschliesslich an die Geset-
zeskonformität gebunden sei. Zu prüfen wäre allenfalls eine Gesetzesum-
gehung, was aber vorliegend nicht geltend gemacht werde. Das dritte
Rechtbegehren der Beschwerdeführer scheitere bereits an der erforderli-
chen gesetzlichen Grundlage. Ohne eine solche sei sie nicht gehalten, die
Sonderbewilligungen zu begründen.
F.
In der am 9. April 2014 eingereichten Replik halten die Beschwerdeführer
an ihrer Beschwerde fest. Ergänzend merken sie an, für die vorliegende
Streitfrage sei unerheblich, dass die Airport Altenrhein AG privatrechtlich
organisiert und nicht mit den Privilegien einer Konzessionärin ausgestattet
sei. Entscheidend sei alleine, dass die Airport Altenrhein AG verpflichtet
sei, die ihr delegierten öffentlich-rechtlichen Aufsichtspflichten zu erfüllen,
welche sonst das BAZL wahrzunehmen hätte. Nach Art. 87 der Bundes-
verfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
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(BV, SR 101) verfüge der Bund über das Monopol in der Luftfahrt. Dement-
sprechend sei die Benutzung des Luftraumes nur im Rahmen der Vorga-
ben des LFG gestattet. Mit der Erteilung einer Sonderbewilligung treffe die
Flugplatzleitung ein auf öffentliches Recht des Bundes gestützte Anord-
nung, nämlich die Einräumung eines sonst nicht bestehenden Rechts zum
Start bzw. zur Landung ausserhalb der Öffnungszeiten. Diese Aufgabe sei
polizeilicher Natur, da es um die Wahrung der öffentlichen Ruhe als Be-
standteil der öffentlichen Gesundheit gehe, deren Schutz zu den Aufgaben
der Verwaltung oder aber bei Delegation zu den Aufgaben der damit be-
trauten privatrechtlichen Organisation gehöre. Ferner werde bestritten,
dass bereits gegen die Genehmigung des Betriebsreglements hätte Be-
schwerde geführt werden müssen. Es sei damals nach Treu und Glauben
nicht zu erkennen gewesen, dass das Recht auf Erteilung von Sonderbe-
willigungen zu einer versteckten Ausweitung der Öffnungszeiten führen
würde. Auch die beantragte Anweisung an das BAZL, eine Änderung des
Betriebsreglements gestützt auf Art. 26 VIL zu veranlassen, sei rechtlich
zulässig, nachdem dieses mit einer eigenen Stellungnahme in das Be-
schwerdeverfahren eingetreten sei.
Des Weiteren äussern sich die Beschwerdeführer in der Replik insbeson-
dere nochmals vertieft zum Geltungsbereich der staatsvertraglichen Rege-
lung mit Österreich sowie zur einzelfallbezogenen Interessenabwägung,
die die Airport Altenrhein AG bei der Gewährung von Sonderbewilligungen
vorzunehmen habe.
G.
Das BAZL hat mit Eingabe vom 21. Mai 2014 auf eine weitere Stellung-
nahme verzichtet.
H.
Mit Eingabe vom 22. Mai 2014 hat die Airport Altenrhein AG von der Gele-
genheit Gebrauch gemacht, eine Duplik einzureichen. Sie weist darauf hin,
gemäss ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts werde einem Flug-
hafen erst mit der Konzessionierung nach Art. 36a LFG eine öffentliche
Aufgabe des Bundes und die damit verbundenen hoheitlichen Befugnisse
verliehen. Im Umkehrschluss werden ohne eine solche Konzession keine
hoheitlichen Befugnisse eingeräumt. Im Rahmen des Betriebs eines Flug-
feldes würden zwar einzelne Akteure wie die anwesenden Polizei- und Zoll-
organe hoheitlich auftreten, nicht aber die Flugfeldhalterin oder deren An-
gestellte. Eine hoheitliche Tätigkeit liesse sich auch nicht aus einer Auf-
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sichtstätigkeit herleiten. Es sei nicht ersichtlich, was die Pflicht zur Einhal-
tung des Betriebsreglements mit der Delegation hoheitlicher Aufsicht zu tun
habe. Die in Frage stehenden Sonderbewilligungen, die im September
2013 erteilt worden seien, seien vielmehr gewöhnliche privatwirtschaftliche
Betriebsentscheidungen, die in der originären Zuständigkeit der Flugfeld-
halterin stehe.
In materieller Hinsicht betont die Airport Altenrhein AG, das Betriebsregle-
ment sehe in Bezug auf die Öffnungszeiten bewusst und erkennbar das
Konzept "strenge Regel – flexible Ausnahmen" vor. Das Betriebsreglement
stehe im Einklang mit der gelebten völkerrechtlichen Auslegung. Entspre-
chend habe das BAZL das Betriebsreglement zu Recht genehmigt und ent-
sprechend sehe das BAZL zu Recht keinen Handlungsbedarf. Soweit die
Beschwerdeführer damit nicht einverstanden seien, hätten sie sich mit Auf-
sichtsbeschwerde an das Eidgenössische Departement für Umwelt, Ver-
kehr, Energie und Kommunikation (UVEK) wenden müssen.
I.
In den Schlussbemerkungen vom 12. Juni 2014 halten die Beschwerde-
führer daran fest, die Airport Altenrhein AG habe die Sonderbewilligungen
verfügungsweise erteilt. Dies gelte auch, soweit sich die Airport Altenrhein
AG in der Duplik auf das Völkerrecht berufe.
J.
Auf weitere Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die sich bei den Ak-
ten befindlichen Schriftstücke wird, soweit erforderlich, in den nachfolgen-
den Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem
VwVG, soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005 (VGG,
SR 173.32) nichts anderes vorsieht (Art. 37 VGG). Das Bundesverwal-
tungsgericht entscheidet über Beschwerden gegen Verfügungen im Sinne
von Art. 5 VwVG, sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt und
eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG entschieden hat.
2.
Als Erstes ist zu beurteilen, ob die genannten Prozessvoraussetzungen
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gegeben sind, soweit die Beschwerde sich gegen die Airport Altenrhein AG
richtet. Zu prüfen ist mithin, ob der privatrechtlich organisierten Airport Al-
tenrhein AG Verfügungsbefugnis zukommt hinsichtlich der Erteilung einer
Start- oder Landeerlaubnis ausserhalb der im Betriebsreglement vorgese-
henen regulären Öffnungszeiten.
2.1 Gemäss Art. 1 Abs. 1 VwVG findet das Verwaltungsverfahrensgesetz
des Bundes Anwendung auf das Verfahren in Verwaltungssachen, die
durch Verfügungen von Bundesverwaltungsbehörden zu erledigen sind.
Nach Art. 1 Abs. 2 Bst. e VwVG zählen zu den davon erfassten Behörden
auch Instanzen oder Organisationen ausserhalb der Bundesverwaltung,
soweit sie in Erfüllung ihnen übertragener öffentlich-rechtlicher Aufgaben
des Bundes verfügen. Aufgrund des hoheitlichen und durchsetzbaren Cha-
rakters einer Verfügung darf nicht ohne Weiteres von der Verfügungsbe-
fugnis ausgegangen werden, sondern eine solche bedarf einer genügen-
den gesetzlichen Grundlage. Mit der Übertragung einer öffentlichen Auf-
gabe an eine verwaltungsexterne Einheit sind die vom Übertragungsakt
abgedeckten hoheitlichen Befugnisse verbunden, die zur Erfüllung der
übertragenen öffentlichen Aufgaben erforderlich sind. Daraus ergibt sich im
gleichen Umfang grundsätzlich auch die Verfügungsbefugnis, soweit diese
nicht spezialgesetzlich wegbedungen wird (vgl. BGE 137 II 409 E. 6.2, 115
V 375 E. 3b; Urteil des Bundesgerichts 2C_715/2008 vom 15. April 2009
E. 3.1 f.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht,
4. Aufl. 2014, § 10 Rz. 19, HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwal-
tungsrecht, 6. Aufl. 2010, Rz. 1515, PIERRE TSCHANNEN, in: Auer/Mül-
ler/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwal-
tungsverfahren, 2008, Art. 1 N. 22 [nachfolgend: VwVG-Kommentar],
TOBIAS JAAG, Dezentralisierung und Privatisierung öffentlicher Aufgaben:
Formen, Voraussetzungen und Rahmenbedingungen, in: Tobias Jaag
[Hrsg.], Dezentralisierung und Privatisierung öffentlicher Aufgaben, 2000,
S. 37 f.).
2.2
2.2.1 Das eidgenössische Luftfahrtrecht kennt eine Zweiteilung der Flug-
plätze, nämlich in solche, die dem öffentlichen Verkehr dienen, und alle
andern, wobei die erste Kategorie als Flughäfen, die zweite als Flugfelder
bezeichnet wird (Art. 36a und Art. 36b LFG). Ein Flughafenhalter nimmt mit
dem Betrieb eines dem öffentlichen Verkehr dienenden Flughafens eine
öffentliche Aufgabe des Bundes wahr, die nach Art. 36a Abs. 1 LFG einer
Konzession durch den Bund bedarf. Mit der Konzessionierung wird ihm das
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Seite 10
Recht eingeräumt, einen Flughafen gewerbsmässig zu betreiben und ins-
besondere Gebühren zu erheben; dem Konzessionär steht zudem das Ent-
eignungsrecht zu. Gleichzeitig wird der Konzessionär verpflichtet, den
Flughafen nach Massgabe des Betriebsreglements für alle Luftfahrzeuge
im nationalen und internationalen Verkehr zur Verfügung zu stellen, einen
ordnungsgemässen und sicheren Betrieb zu gewährleisten sowie für die
erforderliche Infrastruktur zu sorgen (Art. 36a Abs. 2 und Abs 4 LFG, Art. 10
Abs. 1 VIL). Aus diesen Bestimmungen ergibt sich, dass mit der Konzessi-
onierung "gewisse hoheitliche Befugnisse" verbunden sind, die der Flug-
hafenhalter für die Erfüllung der ihm übertragenen Aufgaben benötigt
(BGE 129 II 331 E. 2.3.1; vgl. JAAG/HÄNNI, Luftverkehrsrecht Teil I, Infra-
struktur der Luftfahrt, in: Georg Müller [Hrsg.], Verkehrsrecht, Schweizeri-
sches Bundesverwaltungsrecht Band IV, Basel 2008, S. 363 Rz. 58 [nach-
folgend: JAAG/HÄNNI, Luftverkehrsrecht], TOBIAS JAAG, Die schweizeri-
schen Flughäfen: Rechtsgrundlagen, Organisation und Verfahren, in:
Rechtsfragen rund um den Flughafen, 2004, S. 44 [nachfolgend: JAAG,
Rechtsgrundlagen]). Wie weit diese reichen, ist nicht in allgemeiner Weise,
sondern mit Blick auf einzelne Teilbereiche seiner Tätigkeit zu bestimmen
(vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_715/2008 vom 15. April 2009 E. 3.3).
Unerheblich ist dabei, ob der betreffende Flughafenhalter öffentlich- oder
privatrechtlich organisiert ist. Soweit nämlich ein privater Flughafenhalter
in Erfüllung ihm übertragener öffentlich-rechtlicher Aufgaben des Bundes
verfügt, kommt ihm Behördeneigenschaft nach Art. 1 Abs. 2 Bst. e VwVG
zu (vgl. BGE 121 II 454 E. 2b.aa).
Flugfelder stehen dagegen nur dem privaten Verkehr zur Verfügung; für sie
besteht kein Zulassungszwang. Für Flugfelder bedarf es lediglich einer Be-
triebsbewilligung, die durch das BAZL erteilt wird (Art. 36b LFG). Die Be-
triebsbewilligung verleiht das Recht, ein Flugfeld gemäss den Zielen und
Vorgaben des Sachplans Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) zu betreiben so-
wie die Verpflichtung des Flugfeldhalters, die Voraussetzungen für eine ge-
ordnete Benützung sicherzustellen und das Flugfeld nach den gesetzlichen
Bestimmungen sowie den Bestimmungen des Betriebsreglements zu be-
treiben (Art. 17 VIL). Anders als bei einer Konzessionierung nach Art. 36a
LFG werden im Rahmen der Erteilung der Betriebsbewilligung eines Flug-
feldes keine hoheitlichen Befugnisse übertragen. Der Flugfeldhalter muss
folglich Eigentum und Dienstbarkeiten freihändig erwerben und mit den Be-
nutzern privatrechtliche Verträge abschliessen (vgl. Art. 44b LFG;
JAAG/HÄNNI, Luftverkehrsrecht, S. 364 Rz. 62 ff.).
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Seite 11
2.2.2 Wie sich vorliegend aus dem SIL ergibt, dient der Flugplatz St. Gal-
len-Altenrhein dem gewerbsmässigen Luftverkehr (Linien-, Charter-,
Transport-, Rund- und Arbeitsflüge) sowie dem nichtgewerbsmässigen
Luftverkehr (Motor-, Helikopter- und Segelflug, Aus- und Weiterbildung in
allen Sparten, Fallschirmsport, Werkflüge für Hersteller- und Unterhaltsbe-
triebe). Auf die Einleitung eines Verfahrens zur Konzessionierung des Flug-
platzes St. Gallen-Altenrhein nach Art. 36a LFG wurde bislang verzichtet,
da die österreichischen Behörden die von schweizerischer Seite ange-
strebte Konzessionierung ablehnen. Der Flugplatz St. Gallen-Altenrhein ist
demnach in der Schweiz der einzige Regionalflugplatz mit Linienverkehr
im Status eines privaten Flugfelds (vgl. zum Ganzen SIL, Objektblatt Regi-
onalflugplatz St. Gallen Altenrhein [SIL Teil IIIC/7. Serie SG-1]). Mangels
Konzession kommt der Airport Altenrhein AG folglich keine der in Art. 36a
LFG vorgesehenen hoheitlichen Befugnisse zu.
2.3
2.3.1 Zu klären ist sodann, ob die Airport Altenrhein AG aufgrund des Be-
triebsreglements zum Erlass von Verfügungen befugt ist. Insbesondere
stellt sich die Frage, ob das BAZL mit der Genehmigung des Betriebsreg-
lements hoheitliche Aufsichtsbefugnisse im Sinne von Art. 3 Abs. 2 LFG
i.V.m. Art. 4 Abs. 1 LFG auf die Airport Altenrhein AG übertragen hat, wie
dies von den Beschwerdeführern vorgebracht wird. Dazu ist im Folgenden
näher auf die Aufsichtsbefugnisse des BAZL sowie anschliessend auf den
Inhalt des Betriebsreglements einzugehen.
2.3.2 Gemäss Art. 3 Abs. 2 LFG kommt dem BAZL eine umfassende un-
mittelbare Aufsichtskompetenz über die zivile Luftfahrt auf dem Gebiet der
Schweiz zu (vgl. auch Art. 3b VIL; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-3534/2012 vom 7. Oktober 2013 E. 3; DETTLING-OTT/HALDIMANN, Luft-
verkehrsrecht Teil II: Betrieb der Luftfahrt, in: Georg Müller [Hrsg.], Ver-
kehrsrecht, Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht Band IV, Basel
2008, S. 400 f. Rz. 5 ff.; je mit Hinweisen). Gestützt auf Art. 4 Abs. 1 LFG
kann das BAZL einzelne Aufsichtsbereiche oder -befugnisse an den Flug-
platzleiter und mit deren Einverständnis an Kantone, Gemeinden oder ge-
eignete Organisationen und Einzelpersonen übertragen.
Für Flughäfen wie für Flugfelder gilt, dass ein Betriebsreglement zu erlas-
sen ist. Dieses dient der konkreten Ausgestaltung der im SIL, in der Kon-
zession oder in der Betriebsbewilligung sowie in der Plangenehmigung vor-
gegebenen Rahmenbedingungen (Art. 36c Abs. 1 und Abs. 2 LFG, Art. 17
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VIL). Das Betriebsreglement regelt den Flugplatzbetrieb in allen Belangen.
Es enthält Vorschriften über die Organisation des Flugplatzes, die Betriebs-
zeiten, die An- und Abflugverfahren, die Benützung von Flugplatzanlagen
durch Passagiere, Luft- und Bodenfahrzeuge sowie sonstige Benützer und
die Bodenabfertigungsdienste (Art. 23 VIL). Der Flugplatzhalter unterbrei-
tet das Betriebsreglement dem BAZL zur Genehmigung (Art. 36c Abs. 3
LFG; vgl. BGE 137 II 58 E. 3, 129 II 331 E. 3.1, 127 II 306 E. 7; JAAG/HÄNNI,
Luftverkehrsrecht, S. 364 ff. Rz. 65 ff., JAAG, Rechtsgrundlagen, S. 45 f.; je
mit Hinweisen).
2.3.3 Die genannten luftfahrtrechtlichen Vorgaben zeigen auf, dass das
Betriebsreglement die Ausgestaltung originärer Rechte und Pflichten er-
fasst, die mit dem Betrieb eines Flugplatzes unmittelbar verknüpft sind.
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer werden mit der Genehmigung
des Betriebsreglements nicht notwendigerweise Aufsichtsbereiche o-
der -befugnisse im Sinne von Art. 4 Abs. 1 LFG auf den Flugplatzhalter
übertragen. Die Aufsichtskompetenz gemäss Art. 3 Abs. 2 LFG verbleibt
vielmehr beim BAZL als gesetzlich vorgesehene unmittelbare Aufsichtsbe-
hörde.
2.4 Soweit sich die Beschwerdeführer schliesslich auf die Staatsverträge
mit Österreich berufen, ist Folgendes festzuhalten: Der Staatsvertrag vom
23. Juli 1991 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der
Republik Österreich über die Auswirkungen des Betriebs bestehender
grenznaher Flugplätze (SR 0.748.131.916.31; nachfolgend: österrei-
chisch-schweizerischer Staatsvertrag) sowie die zugehörige Verwaltungs-
vereinbarung vom 19. März 1992 und deren Ergänzungen
(SR 0.748.131.916.313, nachfolgend: Verwaltungsvereinbarung) sind völ-
kerrechtliche Vereinbarungen, die zwischen den Vertragsparteien Rechte
und Pflichten in Bezug auf den Betrieb des Flugplatzes St. Gallen Alten-
rhein begründen (vgl. allgemein BGE 136 I 297 E. 7.3; HÄFELIN/HAL-
LER/KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl. 2012,
Rz. 1892 ff.; PIERRE TSCHANNEN, Staatsrecht der Schweizerischen Eidge-
nossenschaft, 3. Aufl. 2011, § 47 Rz. 1 ff.; je mit Hinweisen). Auf bilateraler
Ebene regeln die genannten Vertragswerke insbesondere die Benutzung
des österreichischen Luftraumes, die Luftraumstruktur, die An- und Abflug-
verfahren, die Lärmbelastung, das Gegenrecht für den Flugplatz Ho-
henems, die Bildung einer Gemischten Kommission sowie die hier relevan-
ten Öffnungszeiten des Flugplatzes St. Gallen-Altenrhein. Nicht ersichtlich
ist jedoch, dass die Vertragsparteien eine Regelung betreffend die Über-
tragung hoheitlicher Befugnisse getroffen hätten. Der österreichisch-
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Seite 13
schweizerischer Staatsvertrag sowie die dazugehörige Verwaltungsverein-
barung helfen somit bei der sich hier stellenden Frage nicht weiter.
2.5 Als erstes Zwischenfazit ist festzuhalten, dass die Airport Altenrhein AG
als Inhaberin einer Betriebsbewilligung für ein Flugfeld ausschliesslich pri-
vatrechtlich im Rahmen des genehmigten Betriebsreglements agieren
kann. Daraus ergibt sich, dass die Airport Altenrhein AG nicht zum Erlass
von Verfügungen befugt ist und damit nicht als Behörde im Sinne von Art. 1
Abs. 2 Bst. e VwVG zu qualifizieren ist. Entsprechend ist sie auch nicht als
Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. h VGG, sondern als Beschwerdegeg-
nerin im vorliegenden Verfahren zu betrachten. Soweit die hier zu beurtei-
lende Beschwerde sich direkt gegen die Airport Altenrhein AG richtet, ist
darauf nicht einzutreten.
In diesem Umfange braucht nicht mehr geprüft zu werden, ob die weiteren
Eintretensvoraussetzungen gegeben sind, weshalb es sich erübrigt, auf die
diesbezüglichen Ausführungen der Parteien näher einzugehen.
3.
Die Beschwerdeführer fordern sodann vom BAZL die Ergreifung verschie-
dener aufsichtsrechtlicher Massnahmen hinsichtlich der Erteilung von Son-
derbewilligungen auf dem Flugplatz St. Gallen-Altenrhein.
Das BAZL gehört zu den Behörden nach Art. 33 Bst. d VGG und ist eine
Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. auch Art. 6 Abs. 1 LFG).
Eine Ausnahme, was das Sachgebiet angeht, ist nicht gegeben (Art. 32
VGG). In diesem Zusammenhang ist zwischen den Parteien hauptsächlich
strittig, ob die Beschwerde rechtzeitig erhoben wurde bzw. ob überhaupt
eine anfechtbare Verfügung im Sinne von Art. 31 VGG i.V.m. Art. 5 VwVG
vorliegt. Dies gilt es nachfolgend im Einzelnen zu prüfen.
3.1 Das Betriebsreglement des Flugplatzes St. Gallen-Altenrhein wurde
letztmals mit Verfügung des BAZL vom 23. Februar 2010 in Bezug auf die
Hunter-Standlaufzeiten angepasst (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsge-
richts A-2636/2010 vom 17. Februar 2011 E. 3 ff.). Soweit die Beschwer-
deführer die Bestimmung im Betriebsreglement zu den Sonderbewilligun-
gen als zu unpräzise rügen und die Aufnahme eines Kriterienkatalogs im
Betriebsreglement einfordern, ist die Beschwerde als verspätet zu erach-
ten. Die Beschwerdefrist von 30 Tagen nach Eröffnung der Genehmigungs-
verfügung des BAZL ist längst abgelaufen (Art. 50 Abs. 1 VwVG). Das Be-
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triebsreglement kann zwar unter Einhaltung der Verfahrensvorschriften je-
derzeit geändert werden. Falls erforderlich, hat das BAZL als Aufsichtsbe-
hörde den Flugplatzhalter aufzufordern, das Betriebsreglement zu ändern
und die Revision zur Genehmigung vorzulegen, oder es kann selbst Ände-
rungen anordnen (Art. 26 VIL; vgl. BGE 137 II 58 E. 3, 129 II 331 E. 3.1,
128 II 292 E. 7; 127 II 306 E. 7; JAAG/HÄNNI, Luftverkehrsrecht, S. 364 ff.
Rz. 65 ff., JAAG, Rechtsgrundlagen, S. 45 f.; je mit Hinweisen). Eine An-
passung der Genehmigungsverfügung an veränderte Verhältnisse bzw.
neue Erkenntnisse ist demnach nicht ausgeschlossen; u.U. kann darauf
sogar ein Anspruch der Beschwerdeführer bestehen. Aber dies ist im vor-
liegenden Beschwerdeverfahren nicht zu prüfen. Nachdem die Beschwer-
deführer darauf verzichtet haben, rechtzeitig Rechtsmittel gegen die Ge-
nehmigung des Betriebsreglements zu ergreifen, wären weitergehende
Massnahmen Gegenstand eines neuen erstinstanzlichen Verfahrens (vgl.
Urteil des Bundesgerichts 1C_492/2013 vom 19. September 2013 E. 5.3
mit Hinweisen).
3.2
3.2.1 In einem nächsten Schritt stellt sich die Frage, ob die Korrespondenz,
die die Vorinstanz mit dem Beschwerdeführer 1 in dieser Sache führte, als
zulässiges Anfechtungsobjekt dienen könnte.
3.2.2 Gemäss Art. 5 Abs. 1 VwVG gelten als Verfügungen hoheitliche, auf
Rechtswirkungen ausgerichtete und verbindliche Anordnungen einer Be-
hörde im Einzelfall, welche sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen
und die Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflich-
ten zum Gegenstand haben (Bst. a). Ebenso gelten als Verfügung in die-
sem Sinne Feststellungen des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges
von Rechten und Pflichten (Bst. b) sowie die Abweisung von Begehren auf
Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten und
Pflichten oder das Nichteintreten auf solche Begehren (Bst. c; vgl. BGE 135
II 38 E. 3.4; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 28 Rz. 17 f., JÉRÔME
CANDRIAN, Introduction à la procédure administrative fédérale, 2013,
N. 15 ff S. 13 ff., MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bun-
desverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.3, WIEDERKEHR/RICHLI, Praxis
des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, 2012, Rz. 2142 ff., HÄFE-
LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O, Rz. 854 ff.). Verfügungen sind den Parteien
schriftlich zu eröffnen (Art. 34 VwVG). Sie sind, auch wenn sie in Briefform
ergehen, als solche zu bezeichnen, zu begründen und mit einer Rechts-
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mittelbelehrung zu versehen (Art. 35 Abs. 1 VwVG). Aus mangelhafter Er-
öffnung darf den Parteien kein Nachteil erwachsen (Art. 38 VwVG). Im
Falle von Unklarheiten über den Verfügungscharakter eines Schreibens ist
nicht massgebend, ob die Verwaltungshandlung als Verfügung gekenn-
zeichnet ist oder den gesetzlichen Formvorschriften für eine Verfügung ent-
spricht, sondern ob die Strukturmerkmale einer Verfügung vorhanden sind
(BVGE 2013/51 E. 3.2, 2009/43 E. 1.1.4; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER,
a.a.O., § 29 Rz. 3, FELIX UHLMANN, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.],
Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren,
2009, Art. 5 Rz. 115 f. [nachfolgend: Praxiskommentar]).
3.2.3 Im vorliegenden Fall erstattet die Airport Altenrhein AG dem BAZL als
zuständige Aufsichtsbehörde monatlich mittels einer Liste Bericht über die
auf dem Flugplatz erteilten Sonderbewilligungen. Das BAZL leitet die Liste
jeweils unaufgefordert dem Beschwerdeführer 1 zur Kenntnisnahme wei-
ter. So erhielt der Beschwerdeführer 1 denn auch die hier strittige Liste des
Monats September 2013 per E-Mail des BAZL vom 21. Oktober 2013 zu-
sammen mit einem kurzen Begleittext zugestellt. Inhaltlich nahm das BAZL
zu den erteilten Sonderbewilligungen jenes Monats in keiner Weise Stel-
lung. Die E-Mail des BAZL vom 21. Oktober 2013 diente der Information
und beinhaltete weder eine auf Rechtswirkungen ausgerichtete Anordnung
noch wurden bestehende Rechte oder Pflichten individuell-konkret festge-
stellt. Sie stellt somit keine anfechtbare Verfügung im Sinne von Art. 31
VGG i.V.m. Art. 5 VwVG dar.
3.2.4 Auch bei den beiden ins Recht gelegten Schreiben des BAZL vom
3. Mai sowie vom 1. November 2012, welche nicht als Verfügung bezeich-
net wurden und ohne Rechtsmittelbelehrung ergingen, ist zweifelhaft, ob
sie die Strukturmerkmale einer Verfügung erfüllen. In den Schreiben nahm
das BAZL ablehnend Stellung zu den beiden Eingaben des Beschwerde-
führers 1 vom 13. April und 12. Oktober 2012, in denen dieser bei der Auf-
sichtsbehörde die hohe Anzahl von Sonderbewilligungen auf dem Flug-
platz St. Gallen-Altenrhein beanstandet hatte. Der Erlass einer anfechtba-
ren Verfügung wurde damals vom Beschwerdeführer 1 nicht verlangt. Ob
die genannten Schreiben des BAZL als Verfügungen zu qualifizieren sind
oder nicht, braucht vorliegend indes nicht abschliessend geklärt zu werden,
müsste doch eine Beschwerde gegen die Schreiben des BAZL aus dem
Jahr 2012 – selbst in Berücksichtigung der fehlenden Rechtsmittelbeleh-
rung – als verspätet gelten. Ergeht ein Entscheid zu Unrecht ohne Rechts-
mittelbelehrung, muss sich der Rechtsuchende gemäss dem Grundsatz
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von Treu und Glauben innert einer vernünftigen Frist nach den Rechtsmit-
teln erkundigen und kann den Entscheid nicht noch nach Jahr und Tag an-
fechten (vgl. Urteile des Bundesgerichts 1C_128/2013 vom 17. Juni 2014
E. 9; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-5926/2012 vom 9. April 2013
E. 2.3.1; je mit Hinweisen).
3.3 Aus den dargelegten Erwägungen ergibt sich, dass auf die
Beschwerde – auch soweit sie sich gegen das BAZL richtet – nicht
einzutreten ist.
4.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass auf die Beschwerde insgesamt
nicht einzutreten ist. Bei diesem Verfahrensausgang sind die materiellen
Vorbringen der Parteien nicht zu beurteilen.
Ergänzend anzumerken ist, dass ein Teil der Lehre die Auffassung vertritt,
ein Nichteintretensentscheid sei gegebenenfalls mit einer Überweisung an
die zuständige Behörde gemäss Art. 8 Abs. 1 VwVG zu verbinden (MICHEL
DAUM, VwVG-Kommentar, Art. 8 N. 2 und Art. 9 N. 7). Es wird aber auch
die Meinung geäussert, eine Überweisung scheide aus, sobald von einer
Partei im Sinne von Art. 9 Abs. 2 VwVG die Zuständigkeit der Behörde be-
hauptet wird (THOMAS FLÜCKIGER, Praxiskommentar, Art. 8 Rz. 11). So oder
anders erscheint im vorliegenden Fall eine Überweisung der Angelegenheit
an das BAZL als nicht sachgerecht, insbesondere da die Beschwerdefüh-
rer noch während des Schriftenwechsels darauf insistierten, sie erwarten
ein ihren Anträgen entsprechendes direktes Eingreifen des Bundesverwal-
tungsgerichts (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-459/2011 vom
26. August 2011 E. 4.3; CANDRIAN, a.a.O., N. 52 S. 37, MO-
SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.10; je mit Hinweisen). Es bleibt
den Beschwerdeführern jedoch unbenommen, beim BAZL als unmittelbare
Aufsichtsbehörde über den Flugplatz St. Gallen-Altenrhein vorstellig zu
werden und den Erlass einer Verfügung hinsichtlich der korrekten Umset-
zung des Betriebsreglements bzw. einer Änderung des Betriebsreglements
zu beantragen. Das BAZL wird dann zu prüfen haben, ob auf ein solches
Gesuch einzutreten sein wird. Im Falle eines Eintretens – oder allenfalls
auch von Amtes wegen im Rahmen der gesetzlichen Aufsichtspflichten –
wird es die beanstandete Bewilligungspraxis der Airport Altenrhein AG auf
ihre Rechtmässigkeit hin zu untersuchen haben und gegebenenfalls die
nötigen Anordnungen zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustan-
des treffen müssen. Diese Massnahmen müssen sich nicht zwingend im
Betriebsreglement niederschlagen, doch sind künftige Änderungen dann
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erforderlich, falls sich ein vorschriftsgemässer Betrieb nicht auf andere
Weise gewährleisten liesse (vgl. BGE 127 II 306 E. 9 mit Hinweisen).
5.
5.1 Bei diesem Verfahrensausgang gelten die Beschwerdeführer als unter-
liegend und haben daher die Verfahrenskosten zu tragen. Die Verfahrens-
kosten werden auf Fr. 3'000.- festgesetzt (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m.
Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent-
schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Dieser Betrag wird dem Kostenvorschuss entnommen.
5.2 Ganz oder teilweise obsiegende Parteien haben für ihnen erwachsene
notwendige und verhältnismässig hohe Kosten Anspruch auf eine Partei-
entschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Wird keine Kostennote eingereicht,
setzt das Gericht die Entschädigung auf Grund der Akten fest (Art. 14
Abs. 2 VGKE). Vorliegend steht der Airport Altenrhein AG als obsiegende
und anwaltlich vertretene Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung
zu. In Anbetracht des mutmasslichen Aufwandes erachtet das Bundesver-
waltungsgericht eine Entschädigung von Fr. 3'500.- als angemessen. Sie
ist von den Beschwerdeführern zu gleichen Teilen und unter solidarischer
Haftung zu tragen (Art. 64 VwVG i.V.m. Art. 6a und Art. 7 Abs. 5 VGKE;
MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 4.70). Die Vorinstanz hat als
Bundesbehörde keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (vgl. Art. 7
Abs. 3 VGKE).