Decision ID: c1bc4d00-c89b-5d55-b453-00fe7f3be487
Year: 2001
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

in fatto
a.
Il PR di _ è stato approvato dal Consiglio di Stato il 13 aprile 1976 e il 13 settembre 1977 con le risoluzioni n. _ e _. Integrato da alcune varianti approvate nel corso degli anni 1978-1996, il PR è stato in seguito sottoposto a revisione generale (_) adottata dal Consiglio comunale nella seduta del 23 novembre 1998.
b.
Contro il nuovo PR è insorto davanti al Consiglio di Stato il signor _ _, che è proprietario di una serie di mappali limitrofi (n. _, _, _ e _ RFD) ubicati in località _, nonché dei mapp. n. _ e _ RFD, anch'essi confinanti fra di loro, siti accanto al cimitero di _. Egli non condivide l'azzonamento che il _ opera relativamente alle suddette proprietà e contesta alcuni vincoli che le gravano, vale a dire:
1. fmn _-_: se con il vecchio PR questi fondi erano integralmente inclusi in zona R5, con la revisione il pianificatore comunale ha effettuato una suddivisione, attribuendo il mapp. n. _ alla zona R3 e mantenendo i fondi restanti nella zona R5. Proprio perché i fondi in oggetto formano un'unità territoriale di notevoli dimensioni, questo cambiamento, oltre che essere pianificatoriamente ingiustificato, compromette il loro razionale sfruttamento edilizio. Tali potenzialità edificatorie sono inoltre limitate dall'inserimento di due percorsi pedonali e del vincolo di alberatura (formazione lungo via _ di un viale alberato). Chiede pertanto l'attribuzione di tutti i suoi fondi alla zona R5 e lo stralcio dagli stessi dei vincoli di passo pedonale ed alberatura;
2. fmn _ e _: pure con questi due fondi, che in origine erano attribuiti alla zona R5, il nuovo PR opera una suddivisione ritenuta ingiustificata, declassando la parte superiore della part. n. _ in zona R4. Ritiene inoltre inutilmente lesivo il tracciato del percorso pedonale che corre su tutto il fianco nord dei mappali in oggetto, laddove potrebbe essere accolto dal confinante sedime AEP (cimitero). Chiede di conseguenza l'inclusione integrale dei fondi in zona R5 e lo stralcio del vincolo di passo pedonale.
c.
Con decisione 2 novembre 2000 il Consiglio di Stato ha approvato il PR e respinto il ricorso del signor _ con motivazioni che verranno in seguito riprese, nella misura del necessario, nei considerandi di diritto.
d.
Dissentendo da tale decisione, il signor _ è insorto al TPT con atto di ricorso 12 dicembre 2000. Riproponendo nella sostanza le censure e le argomentazioni già sollevate in prima istanza, lamenta inoltre l'accertamento inesatto dei fatti oltre che la violazione del principio della parità di trattamento.
e.
Nelle rispettive risposte, il Comune e la Divisione della pianificazione territoriale del Dipartimento del territorio concludono per la reiezione integrale del ricorso.
f.
In data 25 giugno 2001 si è tenuta l'udienza in contraddittorio, durante la quale le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande salvo per la questione relativa ai passi pedonali: siccome il Municipio ha precisato che essi "
sono previsti a livello indicativo e che i loro limiti definitivi verranno stabiliti al momento della loro esecuzione, che avverrà di principio al momento dell'edificazione privata e possibilmente su area pubblica
" (cfr. verbale d'udienza 26 giugno 2001), il ricorrente ha ritirato su questo punto il ricorso.
g.
Il 26 giugno 2001 il Tribunale ha proceduto d'ufficio ad una visita dei luoghi.

in diritto
1.
La competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38
LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
La legittimazione attiva del ricorrente, già insorto in prima sede, per gli stessi motivi, giusta l’art. 35 LALPT, è pacifica (art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT).
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2.
Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. In Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 segg. consid. 2a; A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part. 55).
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.
Giusta l'art. 75 della (nuova) Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT.
Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR - viene adottato, secondo le indicazioni del PD (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT).
Giusta l'art. 14 LPT il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo, delimitando in particolare le zone edificabili, agricole e protette, così come definite agli art.li 15, 16, 17 LPT. Queste le zone prescritte dal diritto federale. I Cantoni possono prevederne altre (art. 18 LPT).
Nel Cantone Ticino l'art. 28 cpv. 2 lett. a LALPT dà facoltà al Comune di "precisare la destinazione delle zone edificabili destinate all'abitazione e al lavoro. La destinazione di queste zone può ulteriormente essere precisata e limitata; segnatamente possono essere previste zone per residenze esclusivamente o parzialmente primarie o secondarie, zone industriali o artigianali con adeguati servizi. All'interno delle zone possono essere previsti ulteriori vincoli o agevolazioni per particolari forme di utilizzazione quali quelle destinate al turismo o allo svago". Il Piano regolatore deve dunque in primo luogo suddividere il territorio in zone; ad es. zone industriali, agricole, forestali, d'interesse storico, ambientale-paesaggistico e residue; deve quindi stabilire i parametri edificatori zona per zona, specificarne la destinazione, precisare gli usi ammessi e se del caso in quale misura e a quali condizioni. Tutto ciò rientra nella sfera di competenza del Comune. Come afferma Jagmetti (Commentario alla Costituzione federale, ad art. 22 quater n. 10), entro i limiti della loro autonomia i Comuni "
possono essere attivi in materia di legislazione e creare loro stessi le basi per una restrizione della proprietà
".
4.
Il ricorrente lamenta da un lato l'aggravio rappresentato dall'azzonamento che suddivide i suoi fondi fra differenti zone d'utilizzazione residenziale, dall'altro il vincolo di alberatura che grava sul mapp. _ RFD. Di seguito si procederà ad una disamina degli azzonamenti, per poi affrontare separatamente il tema relativo al viale alberato.
4.1.
Prima di entrare nel merito occorre rilevare che
una restrizione di diritto pubblico della proprietà è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando la limitazione è particolarmente grave, DTF 114 Ia 117, consid. 3), è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 115 Ia 29 consid. 4, 114 Ia 249 consid. 5a, 114 Ia 337 consid. 2, 113 Ia 364 consid. 2).
Nel caso di specie il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si pone. Eventuali pretese espropriative esulano dalle competenze giurisdizionali del TPT. Nel caso concreto, gli articoli 32 (Zona R5 - intensiva), 35 (Zona R4 - semi-intensiva) e 37 (Zona R3 - semi-estensiva) NAPR, disciplinanti il regime edilizio dei fondi del ricorrente, si configurano come norme generali ed astratte, adottate dal Consiglio comunale, ossia dall'organo competente in materia comunale a norma di LOC. Esse costituiscono dunque la valida base legale delle restrizioni della proprietà lamentate in questa sede. Rimane dunque da esaminare se nella fattispecie la suddivisione dei fondi in oggetto in diverse zone d'utilizzazione residenziali, quindi con una differenziazione dei parametri edilizi, è sorretta da un eminente interesse pubblico e, in caso di risposta affermativa, se la restrizione della proprietà è proporzionata al fine perseguito.
4.2.
Il concetto di interesse pubblico è un concetto dinamico, che evolve in una con la società riflettendone esigenze e aspirazioni (in questo senso DTF in ZBl 1976 pag. 362, cit. in Rhinow / Krähenmann Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung n. 57). In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua parte significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Si può dire che v'è interesse pubblico ad un provvedimento di pianificazione del territorio quando la sua adozione corrisponde ad un bisogno importante, chiaramente recepito dalla collettività (cfr. G. Müller, Commentaire de la Const. féd. No. 34). Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco.
4.3.
fmn _, _, _ e _
4.3.1
I terreni del ricorrente sono inseriti in un ampio comprensorio territoriale edificato, che dal nucleo vecchio di _ si estende in direzione di _. A forma di triangolo rettangolo, i suoi lati sono definiti da via Vela a sud-est, quale altezza, da via _ ad est, quale base, e da via _ ad ovest, quale ipotenusa. Dal profilo morfologico questo comprensorio si compone in longitudine da due differenti fasce territoriali: una a monte, lungo via _o, e una a valle, lungo via _.
Fra via _ e via _, in senso trasversale, è ubicata la località _. Questo comparto è suddiviso in due zone residenziali, definite a seconda della loro altitudine: R3 per la parte superiore (fmn _) e R5 per la parte inferiore (fmn _-_).
4.3.2.
Nelle proprie osservazioni al ricorso di prima istanza il comune aveva giustificato l'attribuzione del fondo n. _ alla zona R3 con il principio di mantenere un equilibrio negli azzonamenti. Il mapp. n. _, a cavallo fra R5 ed R3, perché in posizione soprastante rispetto all'intera proprietà, deve condividere il destino edificatorio di quest'ultima zona.
Dal canto suo, il Consiglio di Stato nella decisione impugnata e nelle osservazioni al ricorso di seconda istanza, rilevato come in quel luogo il _ non modifica rispetto al vecchio PR l'assetto delle zone d'utilizzazione, ritiene pianificatoriamente corretta l'impostazione del comparto, che risulta così organizzato mediante altezze di edificazione che degradano in corrispondenza delle parti più elevate dello stesso.
4.3.3
Questo Tribunale non può che condividere le pregresse motivazioni.
Innanzitutto occorre premettere che, a differenza di quanto sostenuto dal ricorrente, già l'ordinamento previgente (PR 77) includeva il mapp. n. _ in zona R3 e attribuiva gli altri tre in zona R5. Ciò risulta chiaramente dall'esame degli atti: il _ non ha modificato l'assetto delle zone R3 e R5 in quel settore. Pertanto, la censura di accertamento errato dei fatti deve essere respinta.
I fondi in oggetto, tutti limitrofi e liberi da costruzioni, formano nel loro complesso una superficie di ca. 10'000 mq.
In particolare, i mapp. n. _, _, _ si configurano come un anfiteatro, risultato dall'ormai dismessa attività d'estrazione di materiali ad opera dell'impresa del ricorrente. Esso ha per base un ampio pianoro accessibile da via _ ed è cinto da scoscese "gradinate". Si può convenire con l'insorgente che i fondi citati formano un'unità territoriale con la fascia che si estende lungo via _. Essa risulta difatti edificata intensivamente, come conferma la presenza di una serie di palazzi che insistono sui mapp. n. _e _, adiacenti a quelli in oggetto. I fondi dell'insorgente contribuiscono perciò a completare quel fronte urbano omogeneo lungo via _, che il comune aveva già pianificato in tal senso con il PR 77 e che quello all'esame sostanzialmente conferma con la definizione di numerose zone R5. Su questo punto, evidentemente, il ricorrente non solleva obiezioni.
Diverso è il contesto relativo al fondo n. _, che è ubicato alla sommità del citato anfiteatro, inserito in un'ampia area in pratica completamente edificata e dal marcato carattere semi-estensivo. Più che apparire come l'ultimo tassello del comprensorio sottostante a forte densità edificatoria, esso si configura come un elemento dell'ampio comparto R3, che proprio da quel punto si estende fino a via Maderno, e dal quale non si differenzia né funzionalmente, né morfologicamente. Per contro, includere il fondo in oggetto nella zona R5 causerebbe una rottura dell'equilibrio di un comparto già uniformemente edificato, apparendo quindi come un'estensione ingiustificata del comparto sottostante.
La soluzione del comune d'includere il fondo n. _ nella zona soprastante, per la quale è prevista un'altezza massima di edificazione di ml 10,60 (cfr. art. 37 NAPR), al fine di preservarla ai suoi margini da potenziali edificazioni della stessa natura di quelle insistenti a valle (altezza massima ml 16,60; cfr. art. 32 NAPR), risulta pianificatoriamente sostenibile e corretto.
Inoltre, come ha rilevato a giusto titolo il comune nelle proprie osservazioni al Consiglio di Stato, con il nuovo PR l'edificabilità dei fondi del ricorrente ha subito un certo incremento per effetto della densificazione degli indici: complessivamente si è passati da una SUL di ca. 5'960 mq (PR 77) a una di ca. 10'380 (_). L'azzonamento contestato, risultando quindi tutt'altro che pregiudizievole per le potenzialità edificatorie dei fondi del ricorrente, soddisfa pure il requisito della proporzionalità.