Decision ID: 821aa992-40a9-4561-94ec-0d8dca891664
Year: 2021
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants:
A. A._ vit en Suisse au bénéfice d’une autorisation d’établissement. Le 18 juin 2013, elle a déposé une requête de prestations complémentaires pour familles (ci-après: PCFam) dans le cadre du programme Coaching Familles, dans le but de sortir de l’aide sociale. Le 19 octobre 2013, elle a déclaré par écrit qu’elle retirait sa demande, à laquelle elle n'avait pas reçu de réponse, en expliquant qu’elle faisait garder ses deux enfants par des connaissances quand elle travaillait. La Caisse cantonale vaudoise de compensation AVS (ci-après: CCAVS) a pris note du retrait et interrompu l’instruction du dossier.
A la suite du dépôt d’une nouvelle demande, A._ a touché les PCFam du 1er février au 30 avril 2014. Elle a ensuite signé, le 21 mai 2014, une déclaration écrite de renonciation à ces prestations au motif que son travail avait pris fin au mois de janvier 2014, ce qui impliquait son retour à l’aide sociale. La CCAVS a pris acte de sa renonciation et clôturé son dossier.
A._ a déposé une troisième demande de PCFam le 31 octobre 2014. En parallèle, elle a renoncé à la prestation financière du revenu d’insertion (ci‐après: RI). Les PCFam lui ont été versées du 1er octobre 2014 au 31 janvier 2016. Son dossier a ensuite été clôturé au vu d'une nouvelle renonciation écrite aux PCFam, liée à sa réinscription au RI à partir du mois de janvier 2016.
B. En début d’année 2016, une enquête pénale a été ouverte à l’encontre de A._. Il lui était reproché d’avoir exercé une activité lucrative non déclarée à partir du mois de janvier 2013 alors qu'elle percevait le RI, respectivement les PCFam, et de ne pas s’être affiliée comme indépendante auprès de la CCAVS pour le paiement des cotisations sociales liées à cette activité.
Par deux décisions du 18 août 2016, la CCAVS a informé A._ du fait qu’elle avait réexaminé rétroactivement son droit aux PCFam en considération de ses revenus annexes non déclarés. Elle lui a ainsi réclamé la restitution des prestations indûment perçues pour les périodes du 1er février au 30 avril 2014 et du 1er octobre 2014 au 31 janvier 2016, à concurrence de 50'584 fr. au total.
C. Dans l’intervalle, le 27 juin 2016, A._ a adressé une nouvelle demande de PCFam au Centre régional de décision PC Familles ******** (ci‐après: le CRD, qui est désormais l'autorité compétente en matière de PCFam).
Le 26 août 2016, le CRD a accusé réception de la requête et s’est enquis de savoir si A._ la maintenait au vu de l’enquête pénale et de la décision de restitution de l’indu dont elle faisait l’objet. Le cas échéant, il l'a invitée à le renseigner sur d’éventuels revenus non déclarés supplémentaires et a attiré son attention sur son devoir de renseigner.
Le CRD a relancé A._ le 12 décembre 2016. En l'absence de réponse de sa part, il l’a ensuite informée, le 8 février 2017, qu’il ne donnait pas suite à sa demande de PCFam.
Le 22 août 2017, le CRD a encore écrit à A._ pour lui signifier que l’examen de sa requête était suspendu jusqu’à droit connu sur la procédure pénale qui était instruite à son encontre.
D. Par jugement du 13 février 2018, le Tribunal correctionnel de l’arrondissement de Lausanne a condamné A._ à une peine pécuniaire avec sursis ainsi qu'à une amende, pour infraction à la loi fédérale sur l’assurance-vieillesse et survivants et contravention à la loi vaudoise sur les prestations complémentaires cantonales pour familles et les prestations cantonales de la rente-pont.
Par courrier du 9 novembre 2018, le CRD a informé A._ qu’il reprenait l’instruction de sa demande à la suite du jugement pénal susmentionné. Il l’a invitée à lui communiquer l’existence d’une éventuelle activité lucrative accessoire et à lui transmettre différents documents relatifs à sa situation financière (certificats de salaire pour l’année 2017, fiches de salaire pour la période du 1er janvier au 31 octobre 2018, extraits des comptes bancaires et postaux pour la période du 1er janvier au 9 novembre 2018 et copie du contrat de bail à loyer).
Le 14 novembre 2018, A._ s’est entretenue au téléphone avec B._, en charge de son dossier au CRD, au sujet du courrier du 9 novembre 2018. Une note interne figurant au dossier de l’autorité résume cet entretien comme suit: "L’assurée nous annonce qu’elle ne souhaite pas maintenir sa demande aux PC Familles. Elle nous indique ne plus vouloir solliciter d’aide et souhaite pouvoir subvenir à ses besoins par elle-même sans devoir dépendre d’un service. Par conséquent, Mme A._ retire sa demande aux PC Familles.".
Le CRD a informé A._ qu’il prenait note de sa renonciation à sa demande de PCFam et qu'il classait son dossier, dans une lettre du 15 novembre 2018 expédiée à son ancienne adresse. Un second courrier a été envoyé le lendemain 16 novembre 2018 à la nouvelle adresse de l’intéressée.
A._ n’a pas réagi.
Le 3 avril 2019, A._ a adressé un courrier électronique au CRD pour solliciter la prise en charge de factures relatives à l’année 2016, dans le cadre de sa demande du 27 juin 2016.
Le CRD a répondu, le 11 avril 2019, qu’il ne pouvait pas donner une suite favorable à ce courrier électronique, "aucun droit PC Familles n’étant ouvert et ne pouvant être examiné".
A._ a écrit au CRD le 23 avril 2019, avec l’aide d’une assistante sociale, pour clarifier sa situation et prier cette autorité de reconsidérer sa demande de PCFam. Elle a expliqué qu’elle n’avait pas reçu le courrier du 16 novembre 2018 qui prenait note de sa prétendue renonciation aux prestations et qu’elle n'en avait appris l’existence que le 3 avril 2019, quand elle avait appelé le CRD pour avoir des nouvelles de son dossier. Le même jour et comme conseillé au téléphone, elle avait envoyé un courrier électronique au CRD dans le but d’obtenir une réponse à sa demande du 27 juin 2016. Dans sa lettre du 23 avril 2019, A._ exposait en particulier ce qui suit:
"[...] Madame A._ ne s’était pas inquiétée jusque-là car elle était persuadée que sa demande rétroactive était alors en cours de traitement. En effet, le 14 novembre 2018, lors d’un téléphone avec Mme B._, Madame A._ aurait demandé une décision pour sa demande de 2016/2017 avant [de s’]engager à déposer une nouvelle demande pour l’année 2018.
Lors de ce téléphone, Madame A._ avait donc compris que sa demande était toujours en traitement et n’avait à aucun moment l’intention de renoncer à sa demande de 2016/2017."
E. Par décision du 25 septembre 2019, le CRD a dénié à A._ le droit aux PCFam à partir du 1er juin 2016, sur la base des éléments suivants: A._ n’avait pas donné suite au courrier du 9 novembre 2018 qui l'invitait à produire des pièces complémentaires en vue de la reprise de l'instruction de sa demande, elle avait ensuite déclaré qu'elle renonçait aux prestations lors de l’entretien téléphonique du 14 novembre 2018 avec la gestionnaire en charge de son dossier et elle n’avait pas réagi dans un délai raisonnable au courrier du 16 novembre 2018 qui prenait note de cette renonciation. Le CRD est dès lors arrivé à la conclusion que A._ avait retiré sa demande de PCFam, par actes concluants. A._ a formé une réclamation contre cette décision le 22 octobre 2019, en concluant à son annulation et à ce que le CRD entre en matière sur sa demande du 27 juin 2016 et rende une décision. A._ a contesté avoir renoncé aux PCFam. Elle a expliqué qu'elle n'avait pas compris pour quelle raison elle avait été priée, le 9 novembre 2018, de produire de nouvelles pièces relatives à l'année 2018 alors qu'elle avait déposé sa demande en 2016 et produit les justificatifs requis pour les années 2016 et 2017. Elle avait ainsi interprété le courrier du 9 novembre 2018 comme une invitation à déposer une nouvelle demande de PCFam et n'y avait pas donné suite, de peur de perdre ses droits pour les années 2016 et 2017. A._ avait ensuite téléphoné à la gestionnaire en charge de son dossier au CRD pour exprimer son incompréhension et son souhait que son dossier soit rapidement traité; elle n'avait à aucun moment déclaré renoncer à sa demande. A._ a par ailleurs précisé qu’elle n’avait jamais reçu le courrier du 16 novembre 2018 qui prenait note de sa renonciation à sa demande, ce qui expliquait qu'elle se soit enquise de l’avancement de son dossier en avril 2019. Elle a enfin produit des pièces justificatives relatives à sa situation financière (certificat de salaire pour l’année 2017, fiches de salaire, certificat de salaire et extraits bancaires pour l’année 2018 et copie du contrat de bail à loyer) pour permettre à l'autorité de statuer sur sa demande.
F. Par décision du 13 juillet 2020, le CRD a rejeté la réclamation et confirmé sa décision du 25 septembre 2019. Il a relevé que A._ n’avait jamais donné suite au courrier du 9 novembre 2018, alors que les pièces requises étaient nécessaires au traitement de sa demande du 27 juin 2016. Il s’est par ailleurs étonné du temps qui s'était écoulé - près de cinq mois - avant que l'intéressée ne s'inquiète, le 3 avril 2019, du sort réservé à son dossier. De l'avis du CRD, l'examen de l'ensemble des circonstances permettait de douter de la vraisemblance des déclarations de A._ et, ainsi, de sa bonne foi et plaidait en faveur d’une renonciation à tout le moins tacite aux PCFam.
G. Par acte du 29 juillet 2020, A._ a recouru contre la décision du 13 juillet 2020 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci‐après: CDAP), en concluant à son annulation et à ce que le CRD entre en matière sur sa demande de PCFam et rende une décision pour les années 2016 et 2017. Elle a repris, en substance, les arguments contenus dans sa réclamation.
Dans sa réponse du 22 septembre 2020, le CRD a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision entreprise.
La recourante a déposé une réplique le 8 octobre 2020. L'autorité intimée a dupliqué le 2 novembre 2020.
H. La cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:
1. La décision sur réclamation peut faire l’objet d’un recours au Tribunal cantonal (art. 30 al. 4 de la loi vaudoise du 23 novembre 2010 sur les prestations complémentaires cantonales pour familles et les prestations cantonales de la rente-pont, LPCFam; BLV 850.053). Les dispositions de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) s'appliquent au surplus (art. 30 al. 5 LPCFam).
Déposé en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD) auprès de l'autorité compétente, le recours satisfait aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. La décision attaquée refuse le droit aux PCFam à la recourante du fait que cette dernière aurait retiré sa demande. L’autorité intimée rappelle que la recourante n’a pas réagi au courrier du 9 novembre 2018 qui l’invitait à fournir des renseignements sur sa situation financière dans le cadre de la reprise de l’instruction de son dossier. Elle fonde sa décision sur la note interne d'entretien téléphonique du 14 novembre 2018 et sur l’absence de réponse au courrier du 16 novembre 2018 qui informait la recourante de la clôture de son dossier. Ces éléments constitueraient un faisceau d'indices permettant de considérer que l'intéressée a renoncé, au moins tacitement, à sa demande. L'autorité intimée estime qu'il est invraisemblable que sa collaboratrice ait mal compris la recourante au téléphone le 14 novembre 2018 et que cette dernière n'ait ensuite pas reçu le courrier du 16 novembre 2018 qui prenait note de sa renonciation à sa demande. Elle souligne que la recourante a l'habitude de déposer des demandes de PCFam et de les retirer ensuite, si bien que les propos qui sont consignés dans la note du 14 novembre 2018 "s'inscrivent en conformité avec son attitude générale dans le cadre des PCFam". L'autorité intimée précise qu'elle exigeait autrefois une déclaration écrite de renonciation aux PCFam et qu'elle a changé sa pratique, en ce sens qu'elle prend désormais acte des demandes de renonciation par téléphone puis adresse un courrier de confirmation au bénéficiaire, qui a ainsi la possibilité de se faire entendre.
La recourante conteste avoir renoncé ne serait-ce que tacitement à sa demande et se prévaut de la protection de sa bonne foi. Elle affirme avoir déclaré, le 14 novembre 2018, qu'elle ne voyait pas l'utilité de produire les documents requis pour l’année 2018 dans la mesure où elle avait déposé sa demande en 2016 et fourni les justificatifs relatifs aux années 2016 et 2017, et avoir ainsi demandé que son dossier soit rapidement traité. Elle explique avoir ensuite patienté jusqu'au mois d'avril 2019 avant de reprendre contact avec l'autorité intimée pour s'enquérir de la situation. La recourante soutient que le courrier du 16 novembre 2018 découle d'une mauvaise interprétation des propos qu'elle a tenus au téléphone. Elle fait valoir qu’elle aurait signé une déclaration écrite de renonciation à sa demande si telle avait été sa volonté, comme elle l’a toujours fait par le passé. La recourante allègue qu'un parallèle peut être fait avec l'art. 4 du règlement du 17 août 2011 d'application de la LPCFam (RLPCFam; BLV 850.053.1), qui prévoit que la renonciation à la prestation financière du RI en faveur des PCFam peut se faire par une déclaration écrite. Elle ajoute que l'autorité n'apporte pas la preuve de la notification du courrier du 16 novembre 2018, qui a été envoyé sous pli simple, et qu'il faut donc donner foi à ses déclarations au regard de son comportement. La recourante déplore enfin le fait que l'autorité intimée n'ait pas tenu compte des pièces justificatives qu'elle a produites avec sa réclamation.
3. a) aa) Ont droit aux PCFam, selon l’art. 3 al. 1 LPCFam, les personnes qui ont leur domicile dans le canton de Vaud depuis trois ans au moins et disposent d'un titre de séjour valable ou en cours de renouvellement au moment où elles déposent la demande de PCFam (let. a), vivent en ménage commun avec des enfants âgés de moins de seize ans (let. b) et font partie d'une famille dont les dépenses reconnues au sens de l'art. 10 LPCFam sont supérieures aux revenus déterminants au sens de l'art. 11 LPCFam, sous réserve des exceptions prévues par la loi (let. c). Les PCFam ne sont versées que dans la mesure où le montant octroyé permet à l'ayant droit d'éviter le recours à la prestation financière du RI, le cumul de ces deux prestations étant exclu (art. 4 al. 1 et 2 LPCFam). Les PCFam se composent, selon l’art. 8 al. 1 LPCFam, de la prestation complémentaire annuelle pour familles (let. a), du remboursement des frais de garde pour enfants (let. b) et du remboursement des frais de maladie et d’invalidité (let. c).
Les modalités d'octroi et de révision du droit aux PCFam sont définies aux art. 25 ss RLPCFam, auxquels renvoie l'art. 12 al. 1 LPCFam. Le requérant remet la formule officielle de demande, signée et accompagnée des justificatifs nécessaires auprès du CRD (art. 25 al. 1 RLPCFam). Le droit débute le premier jour du mois suivant celui du dépôt de la demande (art. 25 al. 3 RLPCFam), respectivement le premier jour du mois du dépôt de la demande lorsque le requérant bénéficiait d'une prestation financière du RI ou remplit les conditions d'accès au RI au moment de la demande (art. 25 al. 4 RLPCFam). Les revenus et fortune déterminants sont pris en compte pour le calcul de la PC Familles annuelle selon les modalités de l'art. 23 OPC-AVS/AI (art. 26 RLPCFam). Le CRD prend pour chaque ayant droit une décision fixant la PC Familles annuelle (art. 27 al. 1 RLPCFam), la prestation étant versée sur une base mensuelle en fin de mois pour le mois courant (art. 27 al. 2 RLPCFam).
La loi n’exige pas explicitement la forme écrite pour le retrait d'une demande de PCFam. Toutefois, du moment que la demande de telles prestations doit se faire en remettant la formule officielle de demande (art. 25 al. 1 RLPCFam; cp. en droit fédéral art. 29 al. 2 de la loi du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales [LPGA; RS 830.1]), soit en la forme écrite, on peut se demander si le retrait de la demande ne doit pas aussi, par parallélisme des formes, s'effectuer en la forme écrite, même à défaut de formule ad hoc. Quoi qu'il en soit, il y a à tout le moins lieu d'admettre, en s'inspirant de la jurisprudence relative au retrait d'un recours (cf. arrêt PS.2018.0088 du 3 avril 2019 consid. 3 et les références citées), que le retrait de la demande, pour être valable, doit être clair et exprès.
bb) En droit des assurances sociales, le juge fonde généralement sa décision sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante (ATF 144 V 427 consid. 3.2; 139 V 176 consid. 5.3). En pratique, toutefois, les critères appliqués pour la preuve de la notification sont sensiblement les mêmes en assurances sociales que dans les autres domaines du droit et vont au-delà de la simple vraisemblance prépondérante, dans la mesure où la preuve de la notification d'une décision ne présente pas plus de difficulté selon la branche du droit applicable (Jean Métral, in Loi sur la partie générale des assurances sociales: commentaire, éd. par Anne-Sylvie Dupont et Margit Moser-Szeless, Bâle 2018, n° 6 ad art. 60).
De jurisprudence constante, le fardeau de la preuve de la notification et de la date de celle-ci incombe en principe à l'autorité qui entend en tirer une conséquence juridique. L'autorité supporte donc les conséquences de l'absence de preuve en ce sens que si la notification ou sa date sont contestées et qu'il existe effectivement un doute à ce sujet, il y a lieu de se fonder sur les déclarations du destinataire de l'envoi, dont la bonne foi est présumée. La preuve de la notification peut toutefois résulter d'autres indices que des indications postales ou de l'ensemble des circonstances, par exemple d’un échange de correspondance ultérieur ou du comportement du destinataire (ATF 142 IV 125 consid. 4.3; TF 1C_313/2020 du 31 août 2020 consid. 3; 2C_523/2019 du 12 novembre 2019 consid. 4.3).
b) En l’occurrence, le litige porte sur la question de savoir si c’est à juste titre que l’autorité intimée a considéré que la recourante avait retiré sa demande de PCFam, dans le cadre d’une renonciation au moins tacite à l'examen de son dossier.
A la suite du jugement pénal qui a été rendu le 13 février 2018, l'autorité intimée a écrit à la recourante, le 9 novembre 2018, pour l'informer qu'elle reprenait l'instruction de son dossier et l'inviter à produire des pièces complémentaires se rapportant à sa situation financière. Les parties ont eu une conversation téléphonique à ce sujet le 14 novembre 2018. Il ressort de la note interne qui résume l'entretien que la recourante aurait déclaré retirer sa demande pour pouvoir subvenir seule à ses besoins. La recourante soutient pour sa part qu’elle aurait contacté la gestionnaire en charge de son dossier pour exprimer son incompréhension par rapport aux pièces requises dans le courrier du 9 novembre 2018 et demander que son dossier soit rapidement traité. Il n'existe pas d'enregistrement téléphonique permettant de confirmer l'une ou l'autre de ces versions, contradictoires, et il ne peut être exclu, en l'état du dossier, que la recourante se soit effectivement inquiétée du sort de sa demande et que ses propos aient été mal compris par la collaboratrice responsable de son dossier. La cour constate en effet que la recourante a expliqué de façon concordante et constante, dans la suite de la procédure, avoir déclaré le 14 novembre 2018 qu'elle ne voyait pas l'utilité de produire les documents requis par l'autorité intimée pour l’année 2018 et sollicité une réponse rapide à sa demande, qu'elle croyait en cours d'examen (cf. le courrier du 23 avril 2019, la réclamation du 22 octobre 2019 et l'acte de recours). Il semble y avoir eu un malentendu entre les interlocutrices et, sans mettre en cause la bonne foi de la collaboratrice en charge du dossier, la cour relève qu’il n'est pas établi que la note téléphonique résume de manière exacte la teneur essentielle de l'entretien. En raison notamment de son caractère unilatéral, ce document ne suffit dès lors pas à apporter la preuve d'un retrait clair et exprès de la demande.
Le procédé de l'autorité consistant à confirmer par écrit le retrait de la demande manifesté - de manière claire et expresse - par oral est admissible. Si l'administré ne conteste pas dans un délai raisonnable le contenu du courrier, il est censé, en vertu des règles de la bonne foi (art. 5 al. 3 Cst.), le tenir pour exact. Encore faut-il que l'autorité soit en mesure de prouver la notification du courrier en question.
En l'occurrence, les courriers des 15 et 16 novembre 2018 n'ont pas été adressés à la recourante sous pli recommandé, pour lui confirmer le retrait de la demande, ce qui aurait suffi à dissiper tout malentendu.
Or, la recourante conteste avoir reçu ces courriers et il existe un doute réel à ce sujet, dans la mesure où une erreur ou un retard dans la distribution du courrier par pli simple ne peuvent être exclus, même s’ils apparaissent peu probables (cf. TF 9C_744/2012 du 15 janvier 2013, dans lequel le Tribunal fédéral a nié la preuve de la notification de deux décisions successives correctement adressées sous pli simple et retenu la bonne foi du recourant; cf. aussi ATF 142 IV 125 consid. 4.4; TF 1C_185/2020 du 5 mai 2020 consid. 3). Il y a donc lieu de se fonder sur les déclarations de la recourante, qui explique avoir appris l’existence des envois litigieux le 3 avril 2019, lorsqu’elle a contacté l’autorité intimée par téléphone pour s’enquérir de l’avancement de son dossier et solliciter le remboursement de factures datant de 2016. Le même jour, la recourante a adressé un courrier électronique à l’autorité, qui lui a répondu le 11 avril 2019 qu’aucun droit aux PCFam n’était ouvert à son endroit. Dans une lettre du 23 avril 2019, la recourante a encore fait valoir qu'elle avait sollicité une réponse à sa demande lors du téléphone du 14 novembre 2018 et qu’elle n’avait jamais reçu le courrier du 16 novembre 2018 qui prenait note de sa prétendue renonciation aux prestations. On rappelle que la bonne foi du destinataire de l'envoi est présumée et, en l'occurrence, l’examen de l’ensemble des circonstances ne permet pas de mettre en doute le fait que les courriers des 15 et 16 novembre 2018 ne sont pas parvenus à la recourante, ce d'autant que le premier courrier comportait une adresse qui n'était plus valable. L’autorité intimée supporte donc l'échec de la preuve de la notification de ces envois.
Comme on l'a vu (cf. consid. 3a/aa), il y a lieu de considérer que le retrait d’une demande de PCFam, au même titre que le retrait d’un recours, doit être clair et exprès pour être valable, si bien qu’un retrait par acte concluant n'entre pas en ligne de compte. Or, il ressort des considérants qui précèdent que l'autorité intimée n'est pas parvenue à apporter la preuve lui incombant que la recourante a retiré de manière claire et expresse sa demande de prestations.
Pour ces motifs, il apparaît que l'autorité intimée aurait dû, au regard des circonstances de l'espèce, entrer en matière sur la demande de la recourante et se prononcer sur l'existence ou non d'un droit aux PCFam pour la période en cause, cette question ne relevant pas de la compétence de la cour de céans dans le cadre de la présente cause.
4. En définitive, le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Le dossier sera renvoyé à l'autorité intimée pour qu'elle entre en matière sur la demande de PCFam de la recourante et rende une nouvelle décision.
L'arrêt est rendu sans frais, la procédure dans les affaires de prestations sociales étant gratuite (art. 4 al. 3 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative, TFJDA; BLV 173.36.5.1). Il n’y a pas lieu d’allouer de dépens, la recourante ayant agi sans le concours d’un avocat (art. 55 LPA-VD).