Decision ID: e51c7fd2-6e9c-5cce-9954-bd4e5c6a9531
Year: 2020
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. a. RI 1 e RI 2 sono proprietari, in ragione di 1/2 ciascuno, del mapp. _ di RI 1 (sezione _). Il fondo, sito in zona _ sul versante collinare del nucleo di _, si estende su una superficie complessiva di 2'934 m
2
, 99 dei quali occupati, sulla parte più alta (est), da un edificio abitativo. La particella confina a sud e ovest con una vasta area boschiva che lambisce la valle di _. Per la marcata pendenza da est a ovest, il terreno presenta diversi terrazzi sistemati a giardino. La parte più bassa (ovest) ospita una piccola piscina.
B. a. Secondo il piano regolatore intercomunale adottato dal consiglio consortile del Consorzio per il piano regolatore dei comuni del
_ e approvato dal Consiglio di Stato il 12 luglio
1985 (PR 1985), il mapp. _ era inserito - ad eccezione di una striscia di terreno boschivo sul confine ovest - in zona residenziale estensiva R2 ed era servito dalla strada di raccordo SR2.
b. Il 18 maggio 2004 il Consiglio di Stato ha approvato una variante di piano regolatore volta alla realizzazione della strada di urbanizzazione SR6, che riprendeva parte della prevista strada SR2. La concretizzazione del tracciato in questione, che termina con una piazza di giro con alcuni stalli di parcheggio, avvenuta dopo una procedura espropriativa che ha coinvolto anche il mapp. _, ha ingenerato la richiesta di contributi di miglioria nei confronti dei fondi beneficiari. RI 1 e RI 2 hanno versato a tale titolo, nel dicembre 2009, fr. 214'611.10.
c. Nella seduta del 18 febbraio 2009 il consiglio consortile del
Consorzio per il piano regolatore dei comuni del _ ha
adottato la revisione del PR 1985. Il mapp. _ è stato inserito in parte (settore nord: 1'252 m
2
) in zona residenziale estensiva con particolari prescrizioni paesaggistiche e in parte (settore sud: 1'377 m
2
) in zona agricola. Il settore rimasto edificabile è stato inoltre gravato da un vincolo di abitazione primaria (art. 17 NAPR). Una fascia sul confine ovest del mappale è stata accertata come boschiva (305 m
2
). Il Consiglio di Stato ha approvato il piano (PR 2011) con risoluzione del 21 luglio 2011 (n. 4082).
C. a. Il 17 ottobre 2012 RI 1 e RI 2 hanno convenuto in giudizio il Comune di RI 1 (frattanto subentrato al Consorzio per il piano regolatore dei comuni del _ a seguito della fusione degli enti interessati) dinanzi al Tribunale di espropriazione, onde ottenere l'avvio della procedura di espropriazione materiale in relazione all'inserimento in zona agricola di 1'377 m
2
e all'imposizione del vincolo di residenza
primaria. I proprietari hanno quantificato la propria pretesa espropriativa in fr. 500.- al m
2
per l'asserito dezonamento, rispettivamente
in fr. 300'000.- per il cambiamento di destinazione, oltre interessi al saggio usuale a far tempo dal 21 luglio 2011.
b. Sull'istanza si sono già espressi più volte il Tribunale di espropriazione, il Tribunale cantonale amministrativo e il Tribunale federale. In sunto, e per quanto qui interessa:
- il 23 dicembre 2014 il Tribunale d'espropriazione ha negato l'esistenza dei presupposti dell'espropriazione materiale considerando l'inserimento di parte del fondo nella zona agricola quale mancata attribuzione alla zona edificabile (cosiddetta
Nichteinzonung
) che non dava luogo a indennizzo nemmeno in via eccezionale (inc. 10.2012.15);
- adito su ricorso dei proprietari, questo Tribunale il 10 maggio 2016 ha invece ritenuto che l'inserimento di 1'377 m
2
del mapp. _ in zona agricola fosse da considerare quale dezonamento (
Auszonung
) non costitutivo di espropriazione materiale (inc. 50.2015.1);
- di avviso contrario il Tribunale federale adito dai comproprietari: con decisione del 4 gennaio 2017 (inc. 1C_280/2016) ha ritenuto che la fattispecie configurasse un
rifiuto di attribuire alla zona edificabile; ha quindi rinviato gli atti a questo Tribunale per l'esame dei presupposti dell'espropriazione materiale;
- ripreso possesso dell'incarto, il 21 febbraio 2017 il Tribunale cantonale amministrativo ha parzialmente accolto il ricorso di CO 1 e CO 2, reputando date le condizioni per ammettere un'espropriazione materiale per motivi legati alla buona fede (inc. 50.2017.1); ha quindi a sua volta ritornato gli atti ai giudici di prime cure per determinare l'ammontare dell'indennità;
- il Tribunale federale è stato nuovamente adito, questa volta dal
Comune di RI 1, contro quest'ultima decisione, confermata integralmente con sentenza del 6 luglio 2017 (inc.
1C_178/2017); in sintesi, ha ritenuto che CO 1 e CO 2 potessero in buona fede contare sulla fondata aspettativa del mantenimento dell'intero loro fondo in zona edificabile per cui gli estremi per concedere loro un'indennità per espropriazione materiale erano dati.
D. A seguito della reiezione del ricorso del Comune di RI 1 da parte del Tribunale federale, il Tribunale di espropriazione con il giudizio qui impugnato ha parzialmente accolto
l'istanza presentata dai comproprietari a titolo di espropriazione materiale
e ha stabilito in fr. 340.- al m
2
l'indennità in loro favore. Questa è stata desunta dal prezzo di mercato (da fr. 300.- a fr. 340.-) di terreni appartenenti alla zona residenziale estensiva o alla zona R2 secondo il precedente piano regolatore, prezzo risultante da svariate contrattazioni immobiliari rinvenute a _ dal 2003 fino al momento in cui è entrato in vigore il nuovo piano regolatore, il 21 luglio 2011 (
dies aestimandi
).
E. Il Comune di RI 1 è insorto contro quest'ultimo giudizio dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, del quale ha chiesto l'annullamento e il rinvio degli atti all'istanza inferiore per nuova decisione. Considera che il pregiudizio patito dagli espropriati possa superare l'importo a essi richiesto a titolo di contributi di miglioria prelevati per la realizzazione della strada di raccolta SR6, ossia fr. 214'611.10. In ogni caso, l'indennità di fr. 340.- al m
2
sarebbe eccessiva. Anzitutto, il prezzo medio risultante dalle contrattazioni indicate nel giudizio impugnato per il periodo 2007-2008 oscillerebbe tra fr. 201.- e fr. 340.- e non tra fr. 300.- e fr. 340.- come indicato nel giudizio impugnato. Ignote poi sarebbero le ragioni che avrebbero condotto i primi giudici a riconoscere l'importo massimo. Al contrario, nella fattispecie la necessità di consolidare il terreno in caso di costruzione, la fragilità del sottosuolo, la pendenza del settore, la vicinanza con la zona boschiva così come le difficoltà di gestione del cantiere, sarebbero elementi che porterebbero a una drastica diminuzione del valore del terreno espropriato. Il valore massimo attribuito dai primi giudici sarebbe pertanto frutto di una valutazione arbitraria e in quanto tale inaccettabile. D'altra parte, gli unici dati relativi al periodo di poco precedente il
dies aestimandi
, ossia quelli riferiti all'anno 2011, fanno stato di due transazioni immobiliari a fr. 236.59 la prima e fr. 200.- la seconda. Sulla base di queste due risultanze e delle concrete peculiarità della particella espropriata, l'indennità per espropriazione materiale dovrebbe quindi essere compresa tra fr. 100.- al m
2
e fr. 150.- al m
2
.
F. a. Al ricorso si sono opposti gli espropriati che, in sunto, hanno ritenuto corretta la stima del loro terreno eseguita dall'istanza di prime cure sulla base del metodo statistico comparativo. Irrilevante ai fini estimatori sarebbe la vicinanza alla zona forestale accertata, dato che gli indici edificatori possono essere utilizzati per la costruzione sulla parte del terreno rimasta attribuita alla zona edificabile. Le due sole transazioni del 2011 sarebbero a ogni modo insufficienti per stabilire il valore di riferimento dei terreni poiché posteriori al
dies aestimandi
e relative a proprietà in zone non comparabili. Contrariamente a quanto sostenuto dall'autorità comunale, il fondo sarebbe invece di buona fattura, sia per quanto riguarda la sua conformazione e morfologia, sia per la sua posizione sulla collina, con vista sul lago _, fatti che ne aumentano senz'altro il valore. Da considerare pure che sebbene la metà del mapp. _ sia rimasta in zona edificabile, questa non potrebbe più essere utilizzata a fini edilizi per cui l'indennità riconosciuta compenserebbe anche questo svantaggio.
b. Il Tribunale di espropriazione non ha formulato osservazioni.

G. Nei successivi allegati scritti le parti si sono confermate nelle rispettive antitetiche allegazioni e domande. Dei motivi si dirà, per quanto necessario, nei considerandi in diritto.
Considerato,
in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 50 cpv. 1 della legge di espropriazione dell'8 marzo 1971 (Lespr; RL 710.100). Certa è la legittimazione attiva del ricorrente
(
art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 [LPAmm; RL 165.100]
applicabile in virtù del rinvio di cui all'art. 70 Lespr
).
Il ricorso, tempestivo (art.
50 cpv. 3 Lespr), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La situazione dei luoghi e l'oggetto della contestazione emergono con sufficiente chiarezza dalle carte processuali.
2. L'oggetto del presente litigio è circoscritto alla quantificazione dell'indennità per espropriazione materiale, il cui principio, come visto, è stato ammesso definitivamente dall'Alta Corte federale il 6 luglio 2017 che ha confermato integralmente il giudizio di questo Tribunale del 21 febbraio 2017. Sulla questione non sarà pertanto necessario ritornare.
2.1. L'art. 5 cpv. 2 della legge sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) e l'art. 26 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) prescrivono per restrizioni della proprietà equivalenti a espropriazione derivanti da pianificazioni la piena indennità (cfr. anche DTF 127 I 185 consid. 4). In caso di espropriazione materiale, l'indennità corrisponde alla differenza al giorno in cui è entrato in vigore il provvedimento pianificatorio tra il valore che avrebbe avuto il fondo secondo la sua classificazione di zona e il valore dello stesso fondo gravato dal vincolo di inedificabilità (DTF 122 II 326 consid. 6c/bb, 114 Ib 112 consid. 7a, 114 Ib 174 consid. 3a; STF 1C_412/2018 del 31 luglio 2019 consid. 8.1, 1C_473/2017 del 2 ottobre 2018 consid. 3.1;
Enrico Riva
, in Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen [curatori], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo 2016, n. 234 e segg. ad art. 5;
Bernhard Waldmann/ Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 81 ad art. 5)
.
In altre parole, l'indennizzo si calcola deducendo dal valore edilizio pieno del terreno il suo valore residuo, corrispondente di norma a quello di un buon fondo agricolo (DTF 122 II 246 consid. 4a, STF 1C_141/2013 del 5 settembre 2013 consid. 5, 1A.28/2005 del 29 luglio 2005 consid. 2.2 pubblicata in RtiD I-2006 n. 48).
2.2. Come per l'espropriazione formale, anche in caso di espropriazione materiale il valore venale di un terreno viene di regola
stabilito in base al metodo statistico, detto anche comparativo (cfr. DTF 122 I 168 consid. 3a, 122 II 337 consid. 5;
Heinz Hess/Hein-rich Weibel
, Das Enteignungsrecht des Bundes, Berna 1986
, n. 80 e segg. ad art. 19 LEspr;
Piermarco Zen-Ruffinen/
Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 1170;
Enrico Riva
, op. cit., n. 238 ad art. 5). Secondo questo metodo il valore venale di un fondo viene individuato confrontando i prezzi già soluti nella regione di cui si tratta per analoghi terreni in libere contrattazioni. Nel limite del possibile vengono prese in considerazione le contrattazioni attendibili realizzate nell'anno precedente il
dies aestimandi
. Di eventuali differenze (per forma, situazione, dimensione, possibilità di sfruttamento ecc.) si tiene conto attraverso adeguati aumenti o diminuzioni. In sostanza, il valore corrisponde al prezzo che l'espropriato potrebbe conseguire in una normale contrattazione, rispettivamente alla somma che un numero imprecisato di acquirenti sarebbe disposto a pagare, tenuto conto dei prezzi praticati in zona, corretti e adeguati alle peculiarità dei singoli terreni. Il prezzo di gran lunga inferiore o superiore
alla media convenuto in un contratto isolato non è evidentemente determinante, e non può essere assunto quale esempio, dal momento che vi possono influire elementi che impediscono di
considerarlo oggettivo (cfr.
Hess/Weibel
, op. cit., n. 87 ad art. 19 LEspr). L'applicazione del metodo statistico comparativo presuppone d'altro canto che esistano sufficienti contrattazioni relative a fondi che possano essere paragonati a quello in esame, ma non è
necessario che si tratti di fondi identici
riguardo a situazione, dimensione, qualità, grado di urbanizzazione e possibilità di sfruttamento
, occorrendo piuttosto ch'essi siano paragonabili (cfr. STA
50.2008.5 del 7 novembre 2011 consid. 2.2)
. D'altro canto, la disponibilità limitata di contrattazioni non basta di per sé a giustificare una mancata applicazione del metodo statistico o comparativo, poiché anche singoli confronti possono permettere conclusioni sul livello generale dei prezzi e possono quindi di principio
essere presi in considerazione per fissare l'indennità quando siano esaminati accuratamente e quando non risulti che circostanze insolite abbiano influito sulla conclusione del contratto
(STF 1E.14/2006 del 6 agosto 2007 consid. 4.1, 1A.28/2005 cit. consid. 2.3).
2.3. Le cifre indicative ottenute con questo approccio analitico vanno quindi corrette e adeguate in funzione delle peculiarità, siano esse negative o positive, riguardanti il fondo oggetto dell'esproprio. Nella misura in cui presentino caratteristiche simili, non occorre che le particelle siano ubicate nello stesso quartiere. Giova ancora ricordare che il metodo statistico o comparativo non
conduce alla determinazione di valori assoluti, bensì serve a mettere in evidenza una tendenza nell'evoluzione dei prezzi dei
terreni in una determinata zona, che può essere influenzata dalla
situazione di fatto e di diritto che la caratterizza. Per quanto riguarda invece i prezzi risultanti da accordi tra altri proprietari e l'ente espropriante, essi non hanno valenza decisiva ai fini dell'estimo a meno che non corrispondano al valore commerciale
(
Hess/Weibel
, op. cit., ad art. 19 LEspr n. 86; RDAT I-1993 n. 51).
3. 3.1. Anzitutto, il Comune ricorrente sostiene che l'indennità in favore degli espropriati potrebbe corrispondere al massimo all'importo da essi versato (fr. 214'611.10) a titolo di contributi di miglioria per la costruzione della strada di urbanizzazione SR6 che serve il comparto dove è sita la loro proprietà. A mente sua, infatti, il Tribunale federale nella sua sentenza del 6 luglio 2017 (1C_178/2017) avrebbe ammesso l'esistenza degli estremi di un'espropriazione materiale proprio sulla base di questo
elemento chiave
, in difetto del quale l'avrebbe invece negata. La tesi è priva di pertinenza e non trova fondamento nella decisione cui si riferisce, che considera per contro svariati elementi (tra cui anche, ma non solo, il pagamento dei contributi di miglioria) costitutivi di espropriazione materiale. Basta a questo proposito rinviare all'articolato consid. 5 del giudizio federale per rendersi conto dell'infondatezza delle allegazioni dell'insorgente, che non meritano pertanto ulteriore approfondimento. L'indennità per espropriazione materiale deve invece essere stabilita secondo i criteri ricordati al precedente considerando.
3.2. Per stabilire il valore venale del fondo oggetto di espropriazione, i primi giudici hanno fatto capo a un ventaglio di transazioni realizzate tra il 2003 e il 2011 in diverse zone della sezione di _ del Comune di RI 1, aventi per oggetto fondi con destinazione R2 (secondo il precedente piano regolatore) e RSE secondo l'attuale ordinamento pianificatorio. Scartati diversi negozi giuridici per svariate ragioni, sulle quali nemmeno le parti obiettano granché, hanno poi evidenziato come fino al 2007/ 2008, nonostante l'esistenza di prezzi discontinui, fosse possibile dedurre una certa stabilità del mercato che attestava valori tra fr. 300.- e fr. 340.- al m
2
. Hanno quindi ritenuto di poter confermare questi valori anche per il periodo determinante nella fattispecie, malgrado le ultime due transazioni rinvenute nel 2011 facessero stato di valori inferiori (fr. 200.- e fr. 236.95.- al m
2
). Queste conclusioni non possono essere seguite.
3.3. Anzitutto non si vede il motivo di risalire nel tempo di ben 9 anni (fino al 2003 compreso) per stabilire il prezzo medio dei terreni per l'estimo dell'area in questione. Dottrina e giurisprudenza sopra ricordate imporrebbero di ricavare tale valore già solo sulla base dei prezzi dell'anno precedente il
dies aestimandi
. Tuttavia, in assenza di dati sufficienti, dal profilo temporale è di per sé possibile considerare anche negozi giuridici precedenti l'anno della data determinante o che concernono fondi in situazioni e dalle caratteristiche paragonabili ma ubicati in comparti territoriali più distanti o eventualmente in Comuni vicini (cfr.
DTF 122 II 337
consid. 5b; STF 1A.28/2005 citata consid. 2.3).
3.4. In concreto, nel 2011 sono state reperite due transazioni immobiliari (part. 64 e 1475), di cui solo una può essere accreditata (part. 64), mentre l'altra è posteriore al
dies aestimandi
. Evidente che l'unica rimasta non può fornire sufficienti indicazioni del mercato immobiliare in quel periodo, per cui per forza di cose occorre tornare di qualche anno indietro per trovare elementi sufficienti ai fini della stima del valore venale dei fondi in quella zona. Nel solco della giurisprudenza federale, questo Tribunale ritiene quindi corretto prendere in considerazione le transazioni immobiliari avvenute a _ dal 2007 in poi, quelle utili del periodo 2008-2010 non essendo sufficienti. Ignorando quelle riferite ai mappali _, _, _, _, _ e _ per i motivi giustamente evidenziati nel giudizio impugnato al consid. 5.2 (pag. 6 e seg.), le rimanenti consentono di avere una buona massa critica (dieci transazioni), dalla quale è possibile delineare una certa evoluzione dei prezzi immobiliari nella zona. Tanto basta per evitare di doversi spingere fino al 2003, come fatto a torto dai giudici di prime cure. Partendo dunque dal 2007, i prezzi di alienazione delle particelle _, _, _-_, _, _, _, _-_, _ e _, unitamente a quello del fondo _, danno una media di fr. 275.- al m
2
. Questo è il valore che deve essere preso quale base di partenza per valutare l'indennità dell'area espropriata.
3.5. Ora, la media stabilita va corretta tenendo in considerazione le peculiarità del fondo oggetto di esproprio. Le proprietà sopra elencate sono tutte riferite a terreni sul pendio collinare che sovrasta il nucleo di _, con vista pressoché indisturbata sul lago _ (cfr. immagini reperibili su Google Maps e Google Street View; cfr. in proposito: STF 1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid. 6.5). Dalla documentazione fotografica agli atti risulta invece che la part. _ espropriata gode di una vista più ristretta, verso nord, e perlopiù dalla parte più alta del terreno dove è già stata costruita. Per il rimanente, visto che il terreno degrada in modo importante e si incassa verso la valle di _, là dove si trova l'area attribuita alla zona agricola, la vista sul lago e sulle montagne circostanti è praticamente annientata dalla presenza del bosco che contorna il fondo sui due lati sud e ovest. Rispetto alle altre proprietà prese a paragone, non v'è chi non veda che la particella dei resistenti sia quindi un oggetto meno interessante sul mercato immobiliare: anche se urbanizzata, dotata di accesso diretto alla strada comunale via _, con due posteggi autorizzati, per orientamento, posizione, conformazione e morfologia del terreno, essa non raggiunge il valore medio degli altri terreni, di sicuro meglio esposti. Il paragone con la part. _ sita a poche decine di metri da quella degli espropriati è significativo: questa proprietà è stata compravenduta nel 2007 per poco più di fr. 275.- al m
2
. Il valore di fr. 340.- al m
2
, troppo generosamente riconosciuto dai giudici di prime cure, non può quindi che esser ridotto, seppur non nella misura auspicata dal ricorrente. Non si ritiene invece che la presenza del bosco sia di pregiudizio per gli espropriati: se da un lato è vero che occorre rispettare maggiori distanze (10 metri, ridotti fino a 6 in caso di deroga) e che l'edificazione ne è condizionata, da un altro lato è pur anche vero che l'area boschiva conferisce alla proprietà uno schermo protettivo, ad esempio da rumori, e la caratterizza per il suo ambiente naturalistico. Inoltre, anche l'area di per sé non costruibile a ridosso del bosco concorre alla definizione degli indici di edificabilità della particella, che possono essere posti a beneficio di una costruzione sul resto del terreno o possono essere ceduti ad altri fondi. Questi elementi positivi e negativi per finire si possono ritenere compensati a vicenda. Nemmeno gli altri argomenti addotti dal ricorrente portano ad altra riduzione del valore venale del terreno: le difficoltà tecniche e i maggiori oneri legati all'edificazione su terreni in pendio più o meno marcato, come quello dei resistenti, sono comuni ai fondi individuati di cui si è detto prima, tutti posti in collina, mentre la presunta instabilità del suolo non è stata affatto comprovata né dagli atti emergono indizi in questo senso. In sunto, dunque, ritenuta la limitata vista di cui gode il terreno colpito da espropriazione materiale, nonché la sua posizione e conformazione, questo Tribunale ritiene che il valore edilizio pieno al momento in cui una parte del mappale è stata attribuita alla zona agricola possa essere stabilito in fr. 250.- al m
2
.
4. Contrariamente all'indennità di espropriazione formale, quella materiale non coincide con il valore edilizio pieno del bene interessato, ma corrisponde alla differenza esistente il giorno in cui è entrato in vigore il provvedimento pianificatorio tra il valore che avrebbe avuto il fondo secondo la sua classificazione di zona e il valore dello stesso fondo gravato dal vincolo di inedificabilità (cfr. supra consid. 2). In parole povere, l'indennizzo si calcola deducendo dal valore edilizio pieno del terreno il suo valore residuo. Nel giudizio impugnato non è fatto alcun cenno circa il valore residuo dell'area posta in zona agricola. Valore che deve essere dedotto dal valore edilizio pieno sopra stabilito. Non disponendo il Tribunale di alcun elemento a questo proposito, l'incarto non può che essere ritornato ai giudici di prime cure affinché si esprimano sull'entità del valore residuo del terreno colpito da espropriazione, da dedurre dall'importo di fr. 250.- riconosciuto quale valore edilizio pieno.
5. Visto quanto precede, il ricorso deve è essere parzialmente accolto e la decisione impugnata annullata. Gli atti sono rinviati al Tribunale di espropriazione per nuova decisione secondo quanto disposto
al consid. 4.
Visto l'esito, la tassa di giustizia e le spese sono poste a carico delle parti in ragione di un mezzo ciascuno
(art. 47 cpv. 1 LPAmm). Le ripetibili si ritengono compensate (art. 49 cpv. 1 LPAmm)
.