Decision ID: a32953f6-24c3-59da-86e8-74b1991af133
Year: 2019
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. A._ und B._ sind Eigentümer des Grundstücks Nr. 00_, Grundbuch X._. Es liegt
in der Bauzone W2b und ist mit dem rechteckigen zweigeschossigen Einfamilienhaus
Vers.-Nr. 01_ überbaut. Die nördliche Hälfte des Flachdaches ist als Terrasse
ausgebaut. Zu deren Beschattung erstellten die Grundeigentümer nachträglich ein
aufrollbares Sonnensegel. Das Segel, dessen Stoff mit einer Schutzfolie ummantelt ist,
ist auf einer in der Höhe von 4.10 Metern über dem Terrassenboden von der Brüstung
im Norden diagonal über die Terrasse zur Brüstung in der südlichen Ecke der Terrasse
verlaufenden, von entsprechend hohen Metallmasten getragenen Querstange
aufgerollt. Es wird in Dreiecksform in Richtung Osten und Westen zu je einem Mast mit
einer Höhe von 2.75 Metern ausgerollt und bedeckt im voll ausgespannten Zustand
eine bis an die Längsseiten der Terrasse reichende annähernd quadratische Fläche von
rund 75 Quadratmetern. Sämtliche vier Masten sind unmittelbar innen oder aussen an
der Terrassenbrüstung befestigt. Die Brüstung ist gegen Nordosten sowie auf den
Längsseiten gegen Nordwesten und Südosten mit der Fassade bündig (vgl. act. 15-20;
act. 16-7/2 und 10, Beilagen 4-6; act. 16-7/9 und www.geoportal.ch, Orthofoto 2011
und 2013).
B. Auf entsprechende Aufforderung hin reichten A._ und B._ am 6. Juli 2015 der
Bauverwaltung X._ ein Baugesuchsformular samt Grundrissplan und Fotografien, auf
welchen die Masse der Anlage von 9 x 8.35 Metern und die Konstruktion insbesondere
mit der Verankerung der Masten an der Terrassenbrüstung ersichtlich sind, ein
(act. 15-9/2; act. 16-7/2). Die Bauverwaltung führte vom 2.-15. Dezember 2015 das
Anzeige- und Auflageverfahren durch. Auf die Bauanzeige vom 30. November 2015 hin
erhoben am 4. Dezember 2015 F._ – Eigentümer des südwestlich angrenzenden
Grundstücks Nr. 02_ – und am 14. Dezember 2015 K._ und M._ – Eigentümer des
südöstlich gelegenen Grundstücks Nr. 03_ – Einsprache.
Der Gemeinderat der Politischen Gemeinde X._ führte am 18. Mai 2016 einen
Augenschein und Einspracheverhandlungen durch und wies das Baugesuch am
22. Februar 2017 bei gleichzeitiger Gutheissung der Einsprachen ab mit der
Begründung, die fest eingerichteten Halterungen der bewilligungspflichtigen Anlage
gingen über die Umhüllung hinaus. Diese müssten gemäss Baureglement auf den
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Gebäudelängsseiten unter einem 60-Grad Winkel zurückliegen (act. 15-1 und 16-1).
Das Baudepartement wies die von A._ und B._ gegen die Entscheide des
Gemeinderates erhobenen Rekurse am 28. März 2018 ab.
C. A._ und B._ (Beschwerdeführer) erhoben gegen den Entscheid des
Baudepartements (Vorinstanz) vom 28. März 2018 durch ihren Rechtsvertreter mit
Eingabe vom 13. April 2018 und Ergänzung vom 11. Juni 2018 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht mit den Rechtsbegehren, unter Kosten- und Entschädigungsfolge
seien der angefochtene Entscheid und die ihm zugrundeliegenden Verfügungen des
Gemeinderates X._ vom 22. Februar 2017 aufzuheben. Soweit eine Bewilligungspflicht
bejaht werde, sei die Angelegenheit an den Gemeinderat X._ zur nachträglichen
Erteilung der Baubewilligung und zur Abweisung der Einsprachen, eventualiter zur
nochmaligen Beurteilung zurückzuweisen. Eventualiter sei der angefochtene Entscheid
aufzuheben und die Angelegenheit zur nochmaligen Beurteilung – der rechtsungleichen
Handhabung der "Umhüllungsregel" – an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 10. Juli 2018 die Abweisung der
Beschwerde. Die Politische Gemeinde X._ (Beschwerdebeteiligte) verzichtete am
7. August 2018 auf eine Vernehmlassung und beantragte die Abweisung der
Beschwerde. K._ und M._ und F._ (Beschwerdegegner) verzichteten stillschweigend
auf eine Vernehmlassung. Die Beschwerdeführer nahmen am 16. Oktober 2018
Stellung zur vorinstanzlichen Vernehmlassung.
Auf die Ausführungen der Beschwerdeführer und der Vorinstanz zur Begründung ihrer
Anträge sowie die Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59 Abs. 1
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes; sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeführer, die mit
ihren Begehren im Rekursverfahren unterlegen sind, sind zur Erhebung der
Beschwerde befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde
gegen den Rekursentscheid vom 28. März 2018 wurde mit Eingabe vom 13. April 2018
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unter Berücksichtigung des Stillstandes der Beschwerdefrist über Ostern rechtzeitig
erhoben (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 30 VRP sowie Art. 145 Abs. 1
Ingress und lit. a der Schweizerischen Zivilprozessordnung; SR 272) und erfüllt
zusammen mit der Ergänzung vom 11. Juni 2018 in formeller und inhaltlicher Hinsicht
die gesetzlichen Voraussetzungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP).
Auf die Beschwerde ist – soweit damit nicht auch die Aufhebung der als
mitangefochten geltenden Verfügungen der Beschwerdebeteiligten vom 22. Februar
2017 beantragt wird ("Devolutiveffekt"; BGE 134 II 142 E. 1.4; BGer 1C_166/2013 vom
27. Juni 2013 E. 1.1 und 2C_204/2015 vom 21. Juli 2015 E. 1.2) – einzutreten.
2. Die Beschwerdeführer beantragen gestützt auf Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen
Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (SR 0.101, EMRK)
eine persönliche Anhörung. Zusammen mit dem Antrag auf Durchführung eines
Augenscheins, zu welchem auch Vorinstanz, Beschwerdebeteiligte und
Beschwerdegegner einzuladen wären, kann darin ein Gesuch um Durchführung einer –
nicht ausdrücklich als solche beantragten – mündlichen öffentlichen Verhandlung
erblickt werden.
Gemäss Art. 64 in Verbindung mit Art. 55 Abs. 1 VRP ordnet das Verwaltungsgericht
eine mündliche Verhandlung an, wenn sie zur Wahrung der Parteirechte notwendig ist
oder zweckmässig erscheint. Nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK besteht ein solcher Anspruch
insbesondere in Streitigkeiten in Bezug auf zivilrechtliche Ansprüche und
Verpflichtungen. Ein Entscheid über zivilrechtliche Ansprüche im Sinne dieser
Bestimmung liegt unter anderem dann vor, wenn eine bau- oder planungsrechtliche
Massnahme direkte Auswirkungen auf die Ausübung der Eigentumsrechte der
Grundeigentümer hat (BGer 1P.229/2001 vom 2. Oktober 2001 E. 2b mit Hinweisen auf
BGE 127 I 44 E. 2a und 122 I 294 E. 3e). Der Verwaltungsakt der hoheitlich handelnden
Behörde muss massgeblich in Rechte und Pflichten privatrechtlicher Natur eingreifen
(BGE 121 I 30 E. 5c mit Hinweis auf BGE 119 Ia 88 E. 3b, "un caractère quasi
expropriatif").
Die Beschwerdeführer begründen ihren Antrag mit dem Hinweis darauf, die streitigen
Vorschriften besässen als "Doppelnormen" zugleich privat- und öffentlich-rechtlichen
Charakter. Dies trifft aus der Sicht der Einsprecher, die gestützt auf Art. 154 Abs. 1 und
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2 des Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1, PBG) im öffentlich-rechtlichen Verfahren
auch die Verletzung ihrer Nachbarrechte im Sinn von Art. 684 des Schweizerischen
Zivilgesetzbuches (SR 210, ZGB) geltend machen können, zu. Dass aber die
Verpflichtung der Beschwerdeführer und Baugesuchsteller zur Beachtung der
öffentlich-rechtlichen Bauvorschriften bei der Realisierung eines Sonnenschutzes auf
ihrer Dachterrasse die bestimmungsgemässe Nutzung ihres Eigentums übermässig
erschweren oder gar verunmöglichen sollte (vgl. BGE 127 I 44 E. 2c; 131 I 12 E. 1.3;
BGer 1A.275/2004 vom 26. Mai 2005 E. 2.3), ist nicht ersichtlich. Im Übrigen können
die Inhalte der beantragten mündlichen Parteibefragung und Beweisaussagen der
Beschwerdeführer schriftlich vorgetragen werden, so dass die Durchführung einer
mündlichen Verhandlung auch nicht als zweckmässig erscheint. Der Antrag der
Beschwerdeführer auf Durchführung einer mündlichen Verhandlung ist
dementsprechend ebenso abzuweisen wie ihr Begehren um persönliche Anhörung.
Gleiches gilt in Anbetracht des im Wesentlichen hinsichtlich der Abmessungen des
Sonnensegels unbestrittenen Sachverhalts einerseits und der zahlreichen und von den
verschiedenen Verfahrensbeteiligten – insbesondere von der Vorinstanz anlässlich ihres
Augenscheins vom 28. August 2017 – erstellten und im Lauf des Verfahrens
eingereichten Fotos anderseits für den Antrag, im Beschwerdeverfahren sei ein
Augenschein – welcher der unmittelbaren sinnlichen Wahrnehmung von Tatsachen
durch die entscheidende Instanz dient (Art. 64 in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 VRP;
Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 966)
– durchzuführen.
3. Die Beschwerdeführer werfen der Vorinstanz vor, sie sei der Rüge der
rechtsungleichen Handhabung der Regeln des Baureglements zur Einhaltung der
"Umhüllung" nicht nachgegangen und habe damit den Sachverhalt ungenügend
abgeklärt. Die Angelegenheit sei deshalb – soweit sie nicht zur Erteilung der
Baubewilligung an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen werde – an die Vorinstanz
zurückzuweisen.
3.1. Die Vorinstanz ist im angefochtenen Entscheid auf die Rüge der rechtsungleichen
Behandlung mit der Begründung nicht eingetreten, es würden weder Vergleichsobjekte
konkret bezeichnet noch die entscheidrelevanten Tatsachenelemente angeführt. In der
Vernehmlassung bringt sie vor, die Beschwerdebeteiligte habe die Baubewilligung
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insbesondere aufgrund der in die Umhüllung ragenden fest eingerichteten Halterungen
sowie der mit dem Betrieb verbundenen Emissionen verweigert. – In der Beschwerde
wird anhand mehrerer anlässlich des vorinstanzlichen Augenscheins aufgenommener
Fotografien auf zwei Objekte in der Nachbarschaft der Liegenschaft der
Beschwerdeführer hingewiesen, bei deren Attikageschossen sich die Sonnenstoren
beziehungsweise das Dach ebenfalls ausserhalb der streitigen "Umhüllung" befinden
sollen (act. 10/4 und 5). Nach Auffassung der Beschwerdeführer dürften die
einschlägigen Bestimmungen des Baureglements auf "Sonnenstoren" und
"Sonnenschutz" in X._ nie angewendet worden sein, weil sonst die Dachterrassen der
Attikageschosse an Tagen mit Sonnenschein gar nicht genutzt werden könnten. Auch
normale Sonnenstoren hätten feste Bestandteile, welche zumindest mit der "Halterung"
regelmässig und dauernd in die "Umhüllung" ragten. Die Beschwerdebeteiligte habe
kein einziges Beispiel angeführt, bei welchem ein Sonnenschutz wegen dieser
Vorschrift nicht bewilligt worden wäre. Gleich wie ein Sonnensegel bewirkten auch
Sonnenstoren "Emissionen", sei es durch den Wind, sei es durch einen elektrischen
Antrieb oder durch eine "quietschende" Handkurbel. Mangels Zugangs der
Beschwerdeführer zu den Bauakten der verschiedenen Liegenschaften hätte die
Vorinstanz angesichts ihrer Pflicht, den Sachverhalt von Amtes wegen abzuklären,
dieser Rüge in Zusammenarbeit mit den Gemeindebehörden nachgehen müssen.
3.2. Vorab ist festzuhalten, dass rechtskräftig und verbindlich lediglich das Dispositiv
eines Entscheids und nicht dessen Begründung wird, es sei denn, sie sei mit der
Formulierung "im Sinne der Erwägungen" zu dessen Gegenstand gemacht worden (vgl.
beispielsweise BGer 2C_466/2018 vom 21. Juni 2018 E. 2.3.2). Zwar hat die Vorinstanz
den Rekurs im Sinn der Erwägungen abgewiesen. Daraus ist indessen nicht zu
schliessen, dass sie ihre Begründung in einem Beschwerdeverfahren nicht mit ihrer
Vernehmlassung ergänzen darf. Insbesondere steht dieser Möglichkeit der
"Devolutiveffekt" nicht entgegen, zumal die neuen Begründungselemente der
Vorinstanz nichts am Ausgang des Rekursverfahrens ändern. Es besteht deshalb kein
Anlass, die vorinstanzliche Vernehmlassung – wie die Beschwerdeführer vorbringen – in
diesem Punkt nicht zu beachten.
3.3. Aus dem in Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft (SR 101, BV) verankerten Rechtsgleichheitsgebot lässt sich kein
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Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht ableiten (BGE 132 II 485 E. 8.6), es sei
denn, es liege eine ständige rechtswidrige Praxis einer rechtsanwendenden Behörde
vor und die Behörde gebe zu erkennen, sie gedenke auch in Zukunft nicht, von der
rechtswidrigen Praxis abzuweichen (BGE 136 I 65 E. 5.6 mit Hinweisen). Da indessen
das Gebot der rechtsgleichen Rechtsanwendung verlangt, Gleiches nach Massgabe
der Gleichheit gleich und Ungleiches nach Massgabe der Ungleichheit ungleich zu
behandeln (BGE 131 I 91 E. 3.4), kann ein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht
von vornherein nur dann bestehen, wenn die Unterschiede in den Sachverhalten keine
unterschiedliche Behandlung rechtfertigen.
Die Vorinstanz weist auf die – offensichtlichen – Unterschiede hinsichtlich Art und
Konstruktion der Beschattungsanlage der Beschwerdeführer einerseits und
konventioneller Sonnenstoren und Vordächer anderseits hin. Inwieweit an einer
Fassade befestigte Sonnenstoren mit dauerhaften festen Einrichtungen – wie sie die
Trägermasten und die Querstange mit dem aufgerollten Sonnensegel der Einrichtung
der Beschwerdeführer darstellen – in die "Umhüllung" ragen sollen, konkretisieren die
Beschwerdeführer nicht. Soweit ausgerollte Sonnenstoren in die "Umhüllung" ragen, ist
dieser Zustand nicht dauerhaft. Der beispielhafte Gebäudequerriss in Art. 7 Abs. 4 des
gemeinsamen Baureglements der Politischen Gemeinden O._, P._, Q._, X._ und
R._ (nachfolgend: Baureglement) zeigt sodann, dass die Regelbauvorschrift bei
Attikageschossen zu relativ weit auskragenden Vordächern führen kann. Vordächer
und Sonnenstoren können schliesslich hinsichtlich windbedingter Lärmemissionen
nicht mit einem Sonnensegel, das eine Fläche von über 75 Quadratmetern bedeckt,
verglichen werden. Insoweit sind durchaus sachliche Gründe erkennbar, welche – aus
der Sicht der Beschwerdeführer zu Unrecht – möglicherweise zu geringfügigen und
vorübergehenden Abweichungen von der Einhaltung eines 60-Grad-Winkels ab
Brüstungshöhe bei heruntergelassenen Sonnenstoren führen können. Hinzu kommt,
dass keinerlei Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass die Beschwerdebeteiligte die
Absicht hat, die Regelungen zur Umhüllung zukünftig gegenüber anderen Bauherren
nicht in rechtsgleicher Weise anzuwenden.
3.4. Unter den dargelegten Umständen kann der Vorinstanz weder eine Verletzung des
rechtlichen Gehörs – sie hat sich mit dem Vorbringen im angefochtenen Entscheid
auseinandergesetzt – noch eine ungenügende Abklärung des Sachverhalts – sie weist
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zulässigerweise in Ergänzung ihrer Begründung auf die tatsächlichen Unterschiede der
verschiedenen Objekte hin – vorgeworfen werden. Zudem bestehen keine
Anhaltspunkte dafür, dass die Beschwerdebeteiligte systematisch und vor allem auch
zukünftig bei der Beurteilung von Bauvorhaben von den Regeln zur "Umhüllung" des
Dachgeschosses abweichen und mit der Einrichtung der Beschwerdeführer
vergleichbare Sonnensegel bewilligen will. Damit erweist sich auch die Rüge der
rechtsungleichen Behandlung der Beschwerdeführer als unbegründet.
4. Bei der Beantwortung der Frage des anwendbaren materiellen Rechts ist davon
auszugehen, dass am 1. Oktober 2017 das Planungs- und Baugesetz vom 5. Juli 2016
(sGS 731.1, PBG) in Kraft getreten ist. Die Beschwerdeführer leiten aus dem Wortlaut
von Art. 172 Ingress und lit. a PBG, mit welchem das frühere Gesetz über die
Raumplanung und das öffentliche Baurecht (Baugesetz) vom 6. Juni 1972 (nGS 32-47,
BauG) aufgehoben wurde, ab, für die Beurteilung der Angelegenheit sei einzig auf das
neue Recht abzustellen. Dem ist entgegenzuhalten, dass sich aus Art. 173 Abs. 1 PBG
ebenso klar die grundsätzliche Anwendbarkeit des früheren Baugesetzes ergibt, wenn
der erstinstanzliche Entscheid der Baubewilligungsbehörde – wie vorliegend am
22. Februar 2017 – vor dem 1. Oktober 2017 erging. Die Aufhebung des bisherigen
Baugesetzes in Art. 172 Ingress und lit. a ist damit im Lichte von Art. 173 PBG zu
verstehen und schliesst seine übergangsrechtliche Anwendung nicht aus. Deshalb
kann die Auffassung der Beschwerdeführer, Baugesuche dürften nicht abgewiesen
werden, wenn diese den Eckdaten des neuen am 1. Oktober 2017 in Kraft gesetzten
Rechts entsprächen, nicht geteilt werden. Dies ändert indessen nichts daran, dass sich
die Beschwerdeführer als Baugesuchsteller gestützt auf Art. 173 Abs. 2 PBG auf das
neue Planungs- und Baugesetz berufen können, wenn sie aus dessen direkt
anwendbaren Bestimmungen – entgegen dem früheren Baugesetz – einen
unmittelbaren Anspruch auf Bewilligung ihres Vorhabens ableiten wollen (vgl. unten
Erwägungen 5.1.2, 5.3.3 und 5.3.5).
5. Zwischen den Verfahrensbeteiligten ist umstritten, ob das Sonnensegel einer
Baubewilligung bedarf (dazu nachfolgend Erwägung 5.1), ob eine solche im
Meldeverfahren erteilt wurde (dazu nachfolgend Erwägung 5.2) und ob das
Sonnensegel, falls die beiden vorangehenden Fragen zu verneinen sind, materiell
bewilligungsfähig ist (dazu nachfolgend Erwägung 5.3).
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5.1.
5.1.1. Gemäss Art. 22 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung
(Raumplanungsgesetz; SR 700, RPG) dürfen Bauten und Anlagen nur mit behördlicher
Bewilligung errichtet oder geändert werden. Bauten und Anlagen im Sinn dieser
Bestimmung sind künstlich geschaffene und auf Dauer angelegte Einrichtungen, die in
fester Beziehung zum Erdboden stehen und geeignet sind, die Vorstellung über die
Nutzungsordnung zu beeinflussen, sei es, dass sie den Raum äusserlich erheblich
verändern, die Erschliessung belasten oder die Umwelt beeinträchtigen. Massstab
dafür, ob eine bauliche Massnahme erheblich genug ist, um sie dem
Baubewilligungsverfahren zu unterwerfen, ist die Frage, ob mit der Realisierung der
Baute oder Anlage im Allgemeinen, nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge, so
wichtige räumliche Folgen verbunden sind, dass ein Interesse der Öffentlichkeit oder
der Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle besteht. Nicht bewilligungspflichtig sind
Kleinvorhaben, die nur ein geringes Ausmass haben und weder öffentliche noch
nachbarliche Interessen berühren. Darunter fallen zum Beispiel für kurze Zeit
aufgestellte Zelte oder Wohnwagen (BGE 139 II 134 E. 5.2). Der bundesrechtliche
Begriff der bewilligungspflichtigen Bauten und Anlagen kann von den Kantonen weiter,
nicht aber enger gefasst werden (BGer 1C_784/2013 vom 23. Juni 2014 E. 2.1). Nach
Art. 78 Abs. 2 Ingress BauG bedarf das Errichten von Bauten und Anlagen einer
Bewilligung.
Die von den Beschwerdeführern nachträglich nach dem Bau des Einfamilienhauses
erstellte Einrichtung zur Beschattung ihrer Dachterrasse ist dauerhaft und fest mit dem
Gebäude verbunden. Sie ist zudem aufgrund ihrer Abmessungen sowohl hinsichtlich
ihrer Höhe als auch hinsichtlich ihrer Fläche geeignet, aus der Sicht der – Einsprache
führenden – Nachbarn und vor allem auch der Öffentlichkeit räumliche Folgen zu
zeitigen. Die von den Beschwerdeführern erstellte Beschattungskonstruktion tritt
dauerhaft mit vier unmittelbar innen oder aussen an der mit der Fassade auf drei Seiten
bündigen Terrassenbrüstung fest angebrachten 2.75 bis 4.10 Meter über das Niveau
des Terrassenbodens hinausragenden Metallmasten und einer Querstange, welche mit
dem aufgerollten Segel eine auffällige Mächtigkeit aufweist, sowie den für die
Einrichtung erforderlichen Seilen in Erscheinung. Im voll ausgerollten Zustand bedeckt
das Segel eine für eine Beschattungseinrichtung in der Wohnzone W2b
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aussergewöhnlich grosse Fläche von etwas mehr als 75 Quadratmetern. Angesichts
der Dimension und der Dauerhaftigkeit der Anlage ist die Einrichtung – wie sich auch
aus verschiedenen Fotografien zeigt – geeignet, den Raum äusserlich erheblich zu
verändern. Die Vorinstanz – auf deren Begründung im angefochtenen Entscheid
ergänzend verwiesen sei (vgl. E. 2.1-2.4) – und die Beschwerdebeteiligte sind deshalb
zu Recht davon ausgegangen, dass die von den Beschwerdeführern auf ihrer
Dachterrasse erstellte Beschattungskonstruktion einer – nachträglichen –
Baubewilligung bedarf.
5.1.2. Die Beschwerdeführer stützen ihre Auffassung, die Beschattungsanlage sei nicht
bewilligungspflichtig, auf Art. 136 PBG. – Die Bestimmung enthält einerseits in Abs. 1
eine Generalklausel, nach welcher Erstellung, Änderung und Beseitigung von Bauten
und Anlagen der Bewilligung bedürfen, und anderseits in Abs. 2 einen beispielhaften
Katalog nicht bewilligungspflichtiger Tatbestände, der allerdings unter dem Vorbehalt
steht, dass das Vorhaben die baupolizeilichen und übrigen öffentlich-rechtlichen
Vorschriften einhält. Der Ausnahmekatalog ist unmittelbar anwendbar (vgl. www.sg.ch,
Bauen, Raum & Umwelt/Recht Planungs- und Baugesetz [PBG] Liste Übergangsrecht).
Jedoch lässt sich die von den Beschwerdeführern erstellte Einrichtung zur Beschattung
ihrer Dachterrasse nicht unter einen der im Gesetz genannten Ausnahmetatbestände
subsumieren. Insbesondere kann die Einrichtung angesichts der beschriebenen
Dimensionen nicht als kleine Anlage der Garten- und Aussenraumgestaltung, wie
Brunnen, Teiche, fest installierte Kinderspielgeräte, Gartencheminées sowie auf
wenigstens zwei Seiten offene und ungedeckte Gartensitzplätze im Sinn von Art. 136
Abs. 2 Ingress und lit. b PBG behandelt werden. Zumal es sich bei der
Beschattungseinrichtung der Beschwerdeführer offenkundig um eine – die
Voraussetzungen für eine Ausnahme von der Bewilligungspflicht allerdings nicht
erfüllende – Anlage der Aussenraumgestaltung handelt, erscheinen die Hinweise auf
die – allerdings nicht gegebene – Vergleichbarkeit mit anderen in Art. 136 Abs. 2 PBG
genannten Ausnahmetatbeständen – wie das Aufstellen einzelner Mobilheime,
Wohnwagen und dergleichen ausserhalb bewilligter Camping- und Abstellplätze von
weniger als drei Monaten je Kalenderjahr (lit. e) und mobile Bauten und Anlagen wie
Festhütten, Zelte, Verpflegungs- und Verkaufsstätten, Tribünen und dergleichen
während höchstens drei Monaten je Kalenderjahr (lit. f) – von vornherein unbehelflich.
Im Übrigen muss auch der Ausnahmekatalog von Art. 136 Abs. 2 PBG in
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Übereinstimmung mit dem Inhalt von Art. 22 Abs. 1 RPG ausgelegt und angewendet
werden. – Die Hinweise der Beschwerdeführer auf die nicht bewilligungspflichtigen
Ausnahmetatbestände von Art. 136 Abs. 2 PBG erweisen sich deshalb als unbehelflich.
5.2. Gemäss Art. 82 Abs. 2 BauG darf das Vorhaben im Meldeverfahren ausgeführt
werden, wenn die zuständige Gemeindebehörde nicht innert dreissig Tagen nach
Eingang des Baugesuchs dem Gesuchsteller schriftlich mitteilt, das Gesuch werde in
das vereinfachte oder das ordentliche Verfahren verwiesen (lit. a) oder aber abgelehnt
(lit. b). Die Durchführung des Meldeverfahrens gemäss Art. 82 Abs. 1 BauG setzt
ausdrücklich voraus, dass die Bauten und Anlagen insbesondere die Interessen von
Einspracheberechtigten nicht berühren. Art. 143 Abs. 1 und 2 PBG haben Art. 82
Abs. 2 im Wortlaut übernommen. Will der Baugesuchsteller das Meldeverfahren
beanspruchen, so hat er ein entsprechendes Begehren zu stellen (vgl. B. Heer, St.
Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 900).
Die Beschwerdeführer haben auf dem bei der Beschwerdebeteiligten am 10. Juli 2015
eingegangenen Baugesuchsformular das Feld "Baugesuch" nicht angekreuzt. Sie sind
mithin bereits in jenem Zeitpunkt davon ausgegangen, das Sonnensegel auf ihrer
Dachterrasse bedürfe keiner – insbesondere auch keiner im Meldeverfahren zu
erteilender – Baubewilligung. Sie haben denn auch das Feld "Meldeverfahren" – als
Untervariante – nicht angekreuzt. Unter diesen Umständen können die
Beschwerdeführer aus dem Umstand, dass die zuständige Baubehörde auf den
Eingang des Baugesuchsformulars am 10. Juli 2015 erst mit dem Schreiben vom
20. November 2015, in welchem sie die Durchführung des ordentlichen
Bewilligungsverfahrens in Aussicht stellte, reagierte, nichts zu ihren Gunsten ableiten.
5.3. Zu prüfen bleibt, ob das Sonnensegel mit den öffentlich-rechtlichen
Bauvorschriften in Einklang steht.
5.3.1. Die Beschwerdebeteiligte hat das Baugesuch der Beschwerdeführer gestützt auf
Art. 7 Baureglement abgewiesen.
Betreffend Dachgestaltung oder Geschosse enthält das Baugesetz keine Vorschriften.
Die entsprechenden Umschreibungen sind den kommunalen Baureglementen und -
ter
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ordnungen überlassen (vgl. VerwGE B 2013/28 vom 12. Februar 2014 E. 2,
www.gerichte.sg.ch; Heer, a.a.O., Rz. 690). Gemäss Art. 7 Baureglement zählt als
Vollgeschoss jedes Stockwerk, das weder als Untergeschoss noch als Dachgeschoss
gilt (Abs. 1); Geschosse, die bis Oberkant fertig Decke gemessen, den Niveaupunkt
nicht mehr als 1.20 m überragen, gelten als Untergeschosse (Abs. 2), Geschosse, die
von der maximalen Gebäudehöhe aus gemessen unter einem Winkel von 60° von der
Fassade zurückliegen, gelten als Dachgeschosse (max. Umhüllung). Sie dürfen einen
Kniestock von max. 1.0 m innen gemessen (Oberkant fertig Boden bis Schnittpunkt
Innenwand mit Dachuntersicht) nicht überschreiten. Diese Beschränkungen gelten nur
auf den Gebäudelängsseiten (Abs. 3); Brüstungen, Vordächer über dem Dachgeschoss
und Einrichtungen zum Schutz vor Witterung dürfen die Umhüllung nicht überschreiten.
Treppenhaus und Liftanlagen dürfen die Umhüllung im technisch notwendigen Mass
überschreiten (Abs. 4). Art. 8 Baureglement mit dem Randtitel "Regelbauvorschriften"
sieht für die Zone W2b zwei Vollgeschosse, eine maximale Gebäudehöhe von acht
Metern und eine maximale Firsthöhe von zwölf Metern vor. Das kantonale Baurecht
definiert in Art. 60 BauG die Gebäudehöhe als senkrechten Abstand zwischen dem
Niveaupunkt und dem ausgemittelten Schnittpunkt der Fassade mit der Dachoberkante
in der Fassadenmitte. Art. 67 Abs. 1 BauG legt sodann lückenfüllend zu den
kommunalen Vorschriften in Baureglementen, Überbauungs- und Gestaltungsplänen
Vorschriften zur zulässigen Gebäude- und Firsthöhe fest (lit. c und d).
Das Geschoss des Einfamilienhauses, in welchem Keller, Waschküche, Heizung, Sauna
und weitere Räume untergebracht sind, erfüllt die Voraussetzungen für ein
Untergeschoss unbestrittenermassen. Das Gebäude weist sodann – was ebenfalls
unbestritten ist – einzig zwei Vollgeschosse, jedoch kein Dachgeschoss auf
(vgl. act. 16-7/23). Gemäss Regelbauvorschriften wäre mithin – worauf die
Beschwerdeführer hinweisen – im Rahmen der maximal zulässigen Gebäude- und
Firsthöhe auch die Erstellung eines Dachgeschosses, gegebenenfalls als
Attikageschoss zulässig. Indessen ist angesichts der an der Terrassenbrüstung
angebrachten Trägermasten mit Höhen von 2.75 und 4.1 m offensichtlich, dass die
dauerhaft angebrachten Bestandteile der Konstruktion mit den Massvorgaben in Art. 7
Abs. 3 und 4 Baureglement nicht vereinbar sind, weil sie über die Umrisse der – auch
von einem ausgebauten Attikageschoss einzuhaltenden – Umhüllung hinausreichen.
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5.3.2. Die Beschwerdeführer machen geltend, beim Sonnensegel handle es sich –
entgegen der Auffassung der Beschwerdebeteiligten und der Vorinstanz – nicht um
eine "Einrichtung zum Schutz vor Witterung", sondern um eine Anlage, welche die
Umhüllung im technisch notwendigen Mass überschreiten dürfe.
Beim Begriff der "Einrichtungen zum Schutz vor Witterung" handelt es sich um einen
unbestimmten Rechtsbegriff des kommunalen Rechts. Das Verwaltungsgericht
überprüft dessen Handhabung zwar grundsätzlich frei, auferlegt sich jedoch eine
gewisse Zurückhaltung, zumal der Beschwerdebeteiligten bei der Festlegung der
Regelbauvorschriften Autonomie zukommt (vgl. Heer, a.a.O., Rz. 66; VerwGE B
2013/28 vom 12. Februar 2014 E. 3.3.3, www. gerichte.sg.ch; Planungs- und
Baugesetz, Botschaft und Entwurf der Regierung vom 11. August 2015, in: ABl 2015
S. 2399 ff., S. 2407) und die örtliche Baubehörde die lokalen Gegebenheiten besser
kennt (vgl. dazu BGE 136 I 395 E. 4.3). Dass die Beschwerdebeteiligte das fest und
dauerhaft eingerichtete Sonnensegel als Einrichtung zum Schutz vor Witterung – zu der
sie in nachvollziehbarer Weise auch die Sonneneinstrahlung rechnet – behandelt und
nicht als technisch notwendige Einrichtung für das unterhalb des Dachgeschosses
liegende Gebäude wie ein Treppenhaus oder eine Liftanlage, erscheint nicht als
Überdehnung des Begriffs. Dass das Sonnensegel der Beschwerdeführer – anders als
ein festes Vordach, ein Dachvorsprung oder Wände – nicht auch vor
Witterungseinflüssen wie Wind, Regen, Schnee und Eis schützt, schliesst es deshalb
nicht aus, die Anlage als "Einrichtung zum Schutz vor Witterung" im Sinn des
kommunalen Baureglements zu behandeln. Dies gilt umso mehr, als – was die
Beschwerdeführer nicht bestreiten – das Segel "mit einer Art Schutzfolie ummantelt"
ist, welche dazu führt, dass "die Vorrichtung auch in offenem Zustand einen gewissen
Schutz vor Regen bietet" (vgl. Erwägung 4.4 des angefochtenen Entscheides). Ebenso
wenig vermag etwas zu ändern, dass die Einrichtung ihrerseits – wie beispielsweise
eine windabweisende Holzwand, die in der Regel imprägniert wird – des
Witterungsschutzes bedarf.
5.3.3. Die Beschwerdeführer wollen sodann aus dem neuen kantonalen Recht ableiten,
es sei den Gemeinden verwehrt, besondere Beschränkungen über Anlagen im
Dachraum zu erlassen. Die Regelungen zum "Dachraum" in Art. 84 Abs. 2 und Art. 85
PBG dürften von den Gemeinden konkretisiert, aber nicht verletzt werden. In
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Verbindung mit Art. 73 PBG, welcher den Begriff des Gebäudes umschreibe, sei es den
Gemeinden verwehrt, Einschränkungen für die Erstellung von Anlagen im Dachraum
vorzusehen. Weil das Sonnensegel der Beschwerdeführer kein Gebäude oder
Gebäudeteil im Sinn von Art. 73 PBG sei, könne die Bewilligung selbst dann nicht
verweigert werden, wenn sie als "Einrichtung zum Schutz vor Witterung" gelte, weil das
neue kantonale Recht es den Gemeinden definitiv verwehre, Definitionen und
Geltungsbereich der Art. 73, 83, 84 und 85 PBG zu ändern.
Art. 84 Abs. 2 und Art. 85 PBG stehen im Zusammenhang mit der Festlegung der
Grössenbeschränkungen. Gemäss Art. 84 Abs. 2 PBG wird bei Festlegung einer
Gebäudehöhe wenigstens für zwei Gebäudeseiten auch ein Winkelmass – höchstens
60 Grad – für die Bestimmung des Dachraumes festgelegt. Art. 85 Abs. 1 PBG
umschreibt den Dachraum als Raum zwischen Gebäudehöhe und Gesamthöhe, wobei
ab Gebäudehöhe oder entsprechender Fassade das Winkelmass von 60 Grad
eingehalten wird. Das neue Recht verwendet – der bisherigen Firsthöhe entsprechend –
den Begriff der Gesamthöhe, wobei gemäss Art. 83 Abs. 2 PBG einzig technisch
notwendige Bauteile und Anlagen, wie Liftschächte, Kamine, Antennen, Dachränder,
Solarzellen und Sonnenkollektoren nicht angerechnet werden. Diese Regelungen
schliessen nicht aus, dass nicht nur Teile, welche die Bedingungen eines Gebäudes –
insbesondere den Schutz durch eine feste Überdachung (vgl. Botschaft, a.a.O.,
S. 2472) – im Sinn von Art. 73 PBG erfüllen, sondern auch Anlagen wie das
Sonnensegel der Beschwerdeführer sich innerhalb dieser Beschränkungen bewegen
müssen. Inwieweit die Bestimmungen von Art. 84 Abs. 2 und Art. 85 PBG zu einer
anderen Umhüllung als Art. 7 Abs. 3 und 4 Baureglement führen, legen die
Beschwerdeführer nicht dar. Auch nach Art. 85 PBG gilt als Dachraum der Raum
zwischen Gebäudehöhe, Winkelmass und Gesamthöhe, wobei dieses Winkelmass
gemäss Art. 84 Abs. 2 Satz 2 PBG höchstens 60 Grad beträgt (vgl. Botschaft, a.a.O.,
S. 2478 f.). Im Übrigen sind die von den Beschwerdeführern herangezogenen Art. 84
und 85 PBG nicht direkt anwendbar, sondern bedürfen der Umsetzung im kommunalen
Recht.
5.3.4. Ausgehend davon, dass es sich beim Sonnensegel um ein "Gebäude"
beziehungsweise einen "Gebäudeteil" des Attikageschosses handle, vertreten die
Beschwerdeführer die Auffassung, die Bewilligung sei zu erteilen, weil gemäss Art. 12
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Abs. 2 Baureglement Dachaufbauten, die grundsätzlich bis zur Flucht der
darunterliegenden Hauptfassade reichen dürften, auf der halben Gebäudelänge der
Baute erstellt werden dürften. Mit einer Länge von neun Metern erstrecke sich das
Segel über weniger als die Hälfte der Gebäudelänge von 22.50 m. Die
Beschwerdeführer geben den Wortlaut von Art. 12 Abs. 2 Baureglement zutreffend
wieder. Allein das Sonnensegel kann weder als Gebäude noch als Gebäudeteil des
Attikageschosses noch – in der Folge – als Dachaufbaute im Sinn dieser Bestimmung
behandelt werden, da es – anders als eine Dachgaube – nicht Teil des Daches und
damit Teil des Gebäudes ist.
5.3.5. Nach Auffassung der Beschwerdeführer ist für das Sonnensegel schliesslich
gestützt auf Art. 108 PBG eine Ausnahmebewilligung zu erteilen.
Gestützt auf Art. 108 PBG darf die Baubehörde im Einzelfall von den Vorschriften des
Planungs- und Baugesetzes oder des Baureglements abweichen, wenn besondere
Verhältnisse vorliegen oder die Durchsetzung der Vorschrift unzweckmässig und
unbillig wäre (Abs. 1); die Ausnahmebewilligung darf nicht gegen den Sinn und Zweck
der Vorschrift verstossen, keine überwiegenden öffentlichen Interessen verletzen und
die Nachbarschaft nicht unzumutbar benachteiligen (Abs. 2); besondere Verhältnisse
liegen insbesondere vor, wenn aufgrund einer nachträglichen Wärmedämmung von
Aussenwänden und Dach die Baumassenziffer über- oder der Grenzabstand
unterschritten wird (Abs. 3). Besondere Verhältnisse im Sinn von Art. 108 Abs. 1 PBG
können sodann in der Eigenart des Bauwerks, der Architektur oder der
Zweckbestimmung des Gebäudes und insbesondere in der Topografie, Form oder
Lage des Baugrundstücks oder der besseren Wahrung öffentlicher Interessen
begründet sein (vgl. Botschaft, a.a.O., S. 2496).
Solche besonderen Verhältnisse im Sinn von Art. 108 Abs. 1 PBG sind vorliegend nicht
ersichtlich. Vielmehr sind übliche – und nicht aussergewöhnliche – Gegebenheiten,
nämlich eine Situation, die sich bei grossflächigen Dachterrassen regelmässig stellt, zu
beurteilen. Ebenso wenig erscheint die Durchsetzung der Vorschrift als unzweckmässig
und unbillig, zumal damit nicht im Einzelfall die Beschattung der Dachterrasse
verunmöglicht wird; vielmehr hat sie sich lediglich an den Rahmen des geltenden
Rechts zu halten. Es gilt also nicht, eine offensichtlich ungewollte Wirkung der
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Vorschrift von Art. 7 Abs. 4 Baureglement zu vermeiden. Dass – anders als im früheren
Art. 77 BauG – eine Ausnahmebewilligung keine "offensichtliche Härte" mehr
voraussetzt (vgl. Botschaft, a.a.O., S. 2496), vermag deshalb nichts zugunsten der
Beschwerdeführer zu ändern.
6. Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde in der Sache als unbegründet. Sie
ist dementsprechend – soweit auf sie eingetreten werden kann – abzuweisen.
7. (...).
(...).