Decision ID: a21c4799-4c8a-5e39-8cc8-caccf22e2fa8
Year: 2021
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
A.a Im Jahr 2015 überprüfte die Beratungsstelle für Unfallverhütung bfu im
Rahmen einer Stichprobenkontrolle neun Wickelkommoden auf die Einhal-
tung von Sicherheitsvorschriften von Produkten im Sinne des Bundesge-
setzes vom 12. Juni 2009 über die Produktesicherheit (PrSG, SR 930.11).
Im Abschlussbericht "PrSG-Stichprobe 2015" hielt die bfu ihre Ergebnisse
fest.
A.b Mit Gesuch vom 16. und 17. August 2016 verlangte A._ (...)
gestützt auf das Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffent-
lichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ, SR 152.3) An-
gaben darüber, welche Produkte den Anforderungen der Stichprobe nicht
entsprochen hätten und welche Mängel festgestellt worden seien.
A.c Die bfu übermittelte am 23. August 2016 A._ den teilweise ge-
schwärzten Abschlussbericht "PrSG-Stichprobe 2015". Angaben über zwei
Produkte legte die bfu darin uneingeschränkt offen. Bei den weiteren sie-
ben Produkten schwärzte sie die Produktinformationen, Produktbilder, Na-
men der Inverkehrbringerinnen, Artikelnummern, Preise und Bestell-
adressen ein. Auf erneute Anfrage von A._ vom 6. September 2016
hielt die bfu am 8. September 2016 an den Einschwärzungen im Prüfbe-
richt fest.
A.d Am 13. September 2016 stellte A._ beim Eidgenössischen Da-
tenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) einen Schlichtungsan-
trag. Nach der Schlichtungsverhandlung vom 15. März 2017 sowie nach
Anhörung der betroffenen Inverkehrbringerinnen erwirkte sie, dass ihr die
bfu den Zugang zu den vollständigen Angaben über zwei weitere Produkte
gewährte. Am 6. Juli 2017 gab der EDÖB die Empfehlung ab, den Zugang
zu den Produktbezeichnungen und Produktbildern der restlichen fünf man-
gelhaften Wickelkommoden zu erteilen.
A.e Mit Verfügung vom 30. August 2017 hielt die bfu in Ziffer 1 fest:
"Der Zugang zum "Abschlussbericht PrSG-Stichprobe 2015" betreffend Wickel-
kommoden wird eingeschränkt gewährt. Geschwärzt werden die Daten aus den
Verfahren Nr. 300308, 300312, 300313, 300315, und 300316. Geschwärzt werden
jeweils Produktbild, Angaben des Inverkehrbringers, Produktbezeichnung, Artikel-
nummer, Preis und Bestelladresse."
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A.f Dagegen erhob die Gesuchstellerin am 2. Oktober 2019 Beschwerde
beim Bundesverwaltungsgericht mit den Anträgen, die Dispositiv-Ziffer 1
sei aufzuheben und ihr sei Zugang zum Abschlussbericht "PrSG-Stich-
probe 2015" betreffend Wickelkommoden zu gewähren, ohne Schwärzung
der Produktbezeichnungen und der Produktbilder. Alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegner, eventualiter zu-
lasten der Vorinstanz.
A.g Mit Urteil A-5623/2017 vom 2. Mai 2019 wies das Bundesverwaltungs-
gericht die Beschwerde ab. Es kam im Wesentlichen zum Schluss, dass
Art. 10 Abs. 4 (öffentliche Warnung der Bevölkerung) in Verbindung mit
Art. 12 PrSG (Schweigepflicht) als spezialgesetzliche Grundlage im Sinne
von Art. 4 BGÖ zu qualifizieren sei. Der Zugang zu Verwaltungsinformatio-
nen sei darin abweichend vom BGÖ geregelt.
A.h Mit Urteil 1C_299/2019 vom 7. April 2020 hiess das Bundesgericht die
dagegen erhobene Beschwerde gut und hob den Entscheid des Bundes-
verwaltungsgerichts vom 2. Mai 2019 auf. Das Bundesgericht erwog ins-
besondere, dass keine spezialgesetzlichen Bestimmungen im Sinne von
Art. 4 BGÖ vorlägen. Das Zugangsgesuch der Beschwerdeführerin sei
deshalb nach dem Öffentlichkeitsgesetz zu beurteilen. Das Bundesgericht
wies die Sache an das Bundesverwaltungsgericht zur Neubeurteilung des
Zugangsgesuchs nach dem Öffentlichkeitsgesetz zurück. Das Bundesver-
waltungsgericht werde zu prüfen haben, ob allenfalls eine Ausnahmebe-
stimmung nach Art. 7 BGÖ Anwendung finde und die betroffenen Hersteller
zu konsultieren seien (Art. 11 BGÖ).
B.
Am 9. Juni 2020 nimmt das Bundesverwaltungsgericht das Verfahren unter
der Verfahrensnummer A-2734/2020 wieder auf.
C.
Mit Zwischenverfügungen vom 2. Juli 2020 sieht der damals zuständige
Instruktionsrichter die Durchführung einer Anhörung gestützt auf Art. 11
BGÖ als erforderlich an und führt sie durch. Er räumt den betroffenen In-
verkehrbringerinnen grundsätzlich Parteistellung ein. In Bezug auf die
Identität der Beschwerdegegnerinnen führt er den weiteren Schriftenwech-
sel anonym durch. Dabei bezeichnet er die Namen mit den letzten zwei
Ziffern der vorinstanzlichen Verfahrensnummer. Die Beschwerdegegnerin-
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nen 12, 13 und 16 fordert er zur allfälligen Stellungnahme auf. Bei Be-
schwerdegegnerin 8 klärt er das Zustellungsdomizil ab. Bei Beschwerde-
gegnerin 15 nimmt er von der Löschung im Handelsregister Vormerk.
D.
Mit Schreiben vom 22. Juli 2020 macht der Instruktionsrichter die Be-
schwerdegegnerin 16 darauf aufmerksam, dass die eingeschrieben ver-
sandte Zwischenverfügung vom 2. Juli 2020 von der Post mit dem Vermerk
"nicht abgeholt" retourniert worden sei und nochmals per A-Post zugestellt
werde. Auf den Fristenlauf habe die nochmalige Zustellung keinen Einfluss.
E.
Mit Schreiben vom 27. Juli 2020 übermittelt die Beschwerdegegnerin 8 ihre
Zustelladresse und erhält mit Zwischenverfügung vom 6. August 2020 Ge-
legenheit zur Stellungnahme.
F.
Mit Stellungnahme vom 31. August 2020 beantragt die Beschwerdegegne-
rin 12 die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungs-
folgen zulasten der Beschwerdeführerin. Sie legt als Beweismittel eine Ver-
fügung vom 15. Januar 2016 und ein Schreiben vom 28. April 2015 der
Vorinstanz bei. Im Schreiben vom 28. April 2015 eröffnete die
Vorinstanz im Rahmen einer Stichprobe das Produkte-Kontrollverfahren
der Wickelkommode der Beschwerdeführerin 12. Aus der Verfügung vom
15. Januar 2016 gehen die Massnahmen hervor, die die Vorinstanz in Be-
zug auf die als mangelhaft beurteilte Wickelkommode der Beschwerdegeg-
nerin 12 erlassen hat. Die Beschwerdegegnerinnen 8, 13 und 16 reichen
innert Frist keine Stellungnahme ein.
G.
Mit Vernehmlassung vom 22. Oktober 2020 hält die Vorinstanz an ihrem
Antrag auf vollständige Abweisung der Beschwerde fest.
H.
Mit Eingabe vom 26. November 2020 nimmt die Beschwerdeführerin Stel-
lung zur Vernehmlassung der Beschwerdegegnerin 12.
I.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien und die bei den Akten liegen-
den Schriftstücke wird – soweit entscheidrelevant – im Rahmen der nach-
folgenden Erwägungen eingegangen.
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Seite 5

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um eine Verfügung im
Sinne von Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG,
SR 172.021), die von einer Vorinstanz gemäss Art. 33 Bst. h VGG erlassen
wurde. Da keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundes-
verwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig (Art. 31
VGG und Art. 44 VwVG; vgl. auch Art. 16 Abs. 1 BGÖ, der auf die allge-
meinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege verweist).
1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach
dem Verwaltungsverfahrensgesetz, soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz
(VGG, SR 173.32) nichts anderes vorsieht (Art. 37 VGG).
1.3 Die Beschwerdeführerin hat sich am vorinstanzlichen Verfahren betei-
ligt und ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung, mit der ihr Zu-
gangsgesuch abgewiesen wurde, sowohl formell als auch materiell be-
schwert. Sie ist zur Beschwerde berechtigt (Art. 48 Abs. 1 VwVG).
1.4 Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. Art. 50
Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge-
schränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf Verlet-
zungen des Bundesrechts – einschliesslich Überschreitung und Miss-
brauch des Ermessens –, auf unrichtige oder unvollständige Feststellung
des rechtserheblichen Sachverhalts und auf Unangemessenheit (Art. 49
VwVG).
3.
Streitgegenstand des Verfahrens bilden die geschwärzten Angaben über
Produktbezeichnungen und Produktbilder im Abschlussbericht "PrSG-
Stichprobe 2015". Die Beschwerdegegnerinnen setzten die darin bean-
standeten Wickelkommoden in Verkehr. Bei der Rückweisung der hier strit-
tigen Angelegenheit hat das Bundesgericht unter anderem festgehalten,
die Qualifikation des Abschlussberichts "PrSG-Stichprobe 2015" als amtli-
ches Dokument im Sinne von Art. 5 BGÖ sei unbestritten (BGE 146 II 265
E. 3; vgl. zur bfu als Kontrollorgan: Art. 3 und Anhang der Verordnung des
Eidgenössischen Departments für Wirtschaft, Bildung und Forschung
[WBF] über den Vollzug der Marktüberwachung nach dem 5. Abschnitt der
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Verordnung über Produktesicherheit vom 18. Juni 2010 [ZustV-PrSV;
SR 930.111.5]). Zudem hielt es fest, das Zugangsgesuch sei nach dem
Öffentlichkeitsgesetz zu beurteilen. Das Bundesverwaltungsgericht hat,
den bundesgerichtlichen Erwägungen nachkommend (BGE 146 II 265
E. 5.5), eine Konsultation der betroffenen Beschwerdegegnerinnen ge-
mäss Art. 11 BGÖ durchgeführt (vgl. Sachverhalt Bst. C hiervor). Aufgrund
dieser Ausganglage besteht gestützt auf Art. 6 BGÖ ein grundsätzliches
Zugangsrecht der Beschwerdeführerin, unter Vorbehalt von Art. 7 (Ausnah-
men), Art. 8 (besondere Fälle) und Art. 9 BGÖ (Schutz von Personenda-
ten).
4.
4.1 Art. 6 BGÖ legt das Öffentlichkeitsprinzip mit Geheimhaltungsvorbehalt
fest (statt vieler BGE 142 II 313 E. 3.1). Danach hat jede Person grund-
sätzlich das Recht, amtliche Dokumente einzusehen oder von den Behör-
den Auskünfte über den Inhalt amtlicher Dokumente zu erhalten. Dies be-
zweckt die Förderung der Transparenz über den Auftrag, die Organisation
und die Tätigkeit der Verwaltung (Art. 1 BGÖ). Dadurch soll das Vertrauen
der Bürgerinnen und Bürger in die öffentlichen Institutionen gestärkt, die
Kontrolle über die Verwaltung verbessert und eine sinnvolle demokratische
Mitwirkung am politischen Entscheidfindungsprozess ermöglicht werden
(BGE 142 II 313 E. 3.1 m.w.H.; Urteil des BVGer A-4781/2019 vom 17. Juni
2020 E. 4.2 m.w.H.).
4.2 Art. 7 Abs. 1 BGÖ zählt die Ausnahmen des Öffentlichkeitsprinzips ab-
schliessend auf. Es handelt sich dabei um öffentliche Interessen, bei deren
Gefährdung der Zugang zu amtlichen Dokumenten abweichend von Art. 6
BGÖ eingeschränkt, aufgehoben oder verweigert werden kann. Die Mehr-
heit der Rechtsprechung und Lehre ist der Auffassung, dass der Gesetz-
geber in diesen Fällen die Interessenabwägung bereits vorweggenommen
und das Geheimhaltungsinteresse gegenüber dem öffentlichen Interesse
am Zugang als überwiegend bewertet hat; eine Gegenüberstellung der In-
teressen erübrigt sich hier, da eine Berücksichtigung der Legitimität der
Gründe für einen Zugang gänzlich entfällt (BGE 144 II 77 E. 3;
BVGE 2011/53 E. 6; Botschaft vom 12. Februar 2003 zum Bundesgesetz
über die Öffentlichkeit der Verwaltung [Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ]
BBl 2003 1963, 2006; URS STEINEN, in: Maurer-Lambrou / Blechta [Hrsg.],
Basler Kommentar zum Datenschutzgesetz und Öffentlichkeitsgesetz [BK
zum Öffentlichkeitsgesetz], 3. A. 2014, Art. 7 BGÖ N. 3).
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Seite 7
4.3 Beim Zugang zu amtlichen Dokumenten, die die Privatsphäre Dritter
beeinträchtigen können, verhält es sich anders. Hier hat eine individuelle
Interessenabwägung stattzufinden. Ausnahmsweise kann das öffentliche
Interesse am Zugang überwiegen (Art. 7 Abs. 2 BGÖ; Art. 6 Abs. 1 VBGÖ).
4.4 Amtliche Dokumente, welche Personendaten enthalten, sind nach
Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren (Art. 9 Abs. 1 BGÖ).
Ist eine Anonymisierung nicht möglich, ist das Zugangsgesuch nach Art. 19
DSG zu beurteilen (Art. 9 Abs. 2 BGÖ). Bundesorgane dürfen Personen-
daten bekanntgeben, wenn diese im Zusammenhang mit der Erfüllung öf-
fentlicher Aufgaben stehen und an deren Bekanntgabe ein überwiegendes
öffentliches Interesse besteht (Art. 19 Abs. 1bis des Bundesgesetzes vom
19. Juni 1992 über den Datenschutz [DSG, SR 235.1]). Stammdaten kön-
nen unter Vorbehalt von Art. 19 Abs. 4 DSG grundsätzlich voraussetzungs-
los bekanntgegeben werden.
4.5 Aufgrund der geltend gemachten Interessen ist hier zu untersuchen, ob
der ersuchte Zugang gestützt auf die Ausnahmegründe gemäss Art. 7
Abs. 1 Bst. g BGÖ (E. 5) oder Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ (E. 6) zu verweigern
ist. Weitere Ausnahmegründe werden von den Beschwerdegegnerinnen
nicht geltend gemacht und sind auch nicht ersichtlich. Darüber hinaus stellt
sich die Frage, ob die Privatsphäre der Beschwerdegegnerinnen höher zu
gewichten ist als das öffentliche Interesse am Zugang (E. 7).
5.
5.1 Zu prüfen ist zunächst, ob Geschäftsgeheimnisse der Beschwerdegeg-
nerinnen in den geschwärzten Stellen des "Abschlussberichts PrSG-Stich-
probe 2015" dem beantragten Zugang entgegenstehen (Art. 7 Abs. 1 Bst. g
BGÖ).
5.2 Die Beschwerdegegnerin 12 macht in ihrer Stellungnahme vom 31. Au-
gust 2020 geltend, sie verfüge über eine Stammkundschaft, die immer wie-
der bei ihr Produkte bestelle. Ihre Produktepalette sei im Vergleich zu
Grosshändlern eher klein und übersichtlich, so dass die Stammkundschaft
wisse, welche Produkte sie im Sortiment habe. Es sei sehr wahrscheinlich,
dass sich einige Kunden an die besagte Wickelkommode erinnern. Dies
könne nicht nur zu einem Imageschaden führen, sondern nachvollzieh-
barerweise auch einen finanziellen Schaden nach sich ziehen. Die Kunden
würden eventuell weitere Bestellungen nicht mehr tätigen und möglicher-
weise zurückhaltend oder sogar negativ Auskunft über sie geben. Dies sei
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Seite 8
für eine kleinere Unternehmung, die von der guten Mund-zu-Mund-Propa-
ganda lebe, verheerend.
5.3 Die Vorinstanz verweist in ihrer Vernehmlassung vom 22. Oktober
2020 vollumfänglich auf ihre bisherigen Eingaben und die angefochtene
Verfügung. In ihrer Vernehmlassung vom 15. Dezember 2017 hatte sie im
Rahmen des Verfahrens A-5623/2017 zu diesem Punkt festgehalten, dass
die Feststellung von Mängeln an einem Produkt im Sinne des Produktesi-
cherheitsgesetzes ein Geschäftsgeheimnis darstelle. Die Veröffentlichung
zeitige starken Einfluss auf die Wettbewerbsfähigkeit des Produkts oder
Unternehmens und damit auf den wirtschaftlichen Erfolg.
5.4 Die Beschwerdegegnerinnen 8, 15 und 16 haben sich im Beschwerde-
verfahren nicht geäussert. Im vorinstanzlichen Verfahren hatten sie darauf
hingewiesen, dass Wettbewerber und Marktbegleiter die nunmehr offenge-
legten Daten missbräuchlich verwenden, den Wettbewerb verzerren, ihr
Geschäfts- und Integritätsinteresse berühren, ihr Image schädigen sowie
ihren Ruf in existenzbedrohender Weise schädigen könnten.
5.5 Die Beschwerdeführerin hält diesen Einwänden entgegen, ein bloss
theoretischer Imageschaden stelle kein überwiegendes Interesse dar. Sie
bestreitet drohende wirtschaftliche Schäden oder einen erheblichen
Imageverlust.
5.6 Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird unter anderem einge-
schränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung
Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden kön-
nen (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ). Als Geheimnis wird dabei eine Tatsache
qualifiziert, die weder offenkundig noch allgemein zugänglich ist, an deren
Geheimhaltung der Geheimnisherr ein berechtigtes Interesse hat und wel-
che er geheim halten will (Urteile des BVGer A-4781/2019 vom 17. Juni
2020 E. 6.3.1, A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 6.4.4 und
A-1432/2016 vom 5. April 2017 E. 5.4). Nicht alle Geschäftsinformationen,
über welche die Verwaltung verfügt, werden von dieser Ausnahmeregelung
erfasst. Als Geschäftsgeheimnis gelten insbesondere Informationen, die zu
einer Beeinträchtigung des geschäftlichen Erfolgs des Unternehmens be-
ziehungsweise zu einer Verfälschung des Wettbewerbs und damit zu Wett-
bewerbsnachteilen des Unternehmens führen könnten, wenn sie Konkur-
renzunternehmen bekannt würden. Insofern wird der Geheimnisbegriff weit
verstanden (BGE 142 II 340 E. 3.2; 144 II 91 E. 3.1; Urteil des BVGer
A-4781/19 vom 17. Juni 2020 E. 6.3.1 m.w.H.).
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Seite 9
5.7 Inwiefern es sich bei den Produktbezeichnungen und Produktbildern
der mangelhaften Wickelkommoden um Geschäftsgeheimnisse im oben
dargelegten Sinn handeln soll, vermögen die Beschwerdegegnerinnen
nicht substantiiert darzulegen. Auch aus den Akten ist dies nicht ersichtlich.
Die im Bericht festgestellten Mängel wurden bereits offengelegt. Der mög-
liche Rückschluss auf die Beschwerdegegnerin 12 und die anderen Be-
schwerdegegnerinnen als deren Inverkehrbringerinnen vermag für sich al-
lein nicht zu einer Verfälschung des Wettbewerbs zu führen. Wenn über-
haupt gründet ein allfälliger Umsatzrückgang auf den Mängeln der Wickel-
kommoden. Zudem schildert die Beschwerdegegnerin 12 ihre geltend ge-
machten, allgemein gehaltenen Schadenrisiken bezüglich Image und fi-
nanzieller Einbussen einzig aus dem Blickwinkel der Kundschaft. Sie bringt
zu Recht nicht an, aus der Offenlegung von Produktbezeichnungen und
Produktbildern von Wickelkommoden, die vor fünf Jahren als mangelhaft
beurteilt worden waren, ergebe sich ein Wettbewerbsvorteil von Konkur-
renten. Die weiteren Beschwerdegegnerinnen befürchten zwar eine Wett-
bewerbsverzerrung, legen aber nicht dar, wie die missbräuchliche Verwen-
dung der geschwärzten Daten durch Wettbewerber und Marktbegleiter
konkret aussehen könnte. Die geltend gemachten drohenden Schäden
mögen zwar unangenehm sein, aber sie sind nicht als Beeinträchtigungen
anzusehen (vgl. BGE 144 II 77 E. 3; BGE 144 II 91 E. 4.8).
5.8 Das Vorliegen eines Ausnahmegrundes nach Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ
ist zu verneinen.
6.
6.1 Ein weiterer Grund für eine Einschränkung, Aufhebung oder Verweige-
rung des Zugangs zu amtlichen Dokumenten stellt die Vermittlung von In-
formationen dar, die der Behörde von Dritten freiwillig mitgeteilt worden
sind und deren Geheimhaltung die Behörde zugesichert hat (Art. 7 Abs. 1
Bst. h BGÖ).
6.2 Die Beschwerdegegnerin 12 macht eine solche Zusicherung in ihrer
Stellungnahme geltend und reicht als Beleg dafür das Schreiben der bfu
vom 28. April 2015 ein.
6.3 Die Vorinstanz wies in ihrer Vernehmlassung vom 15. Dezember 2017
im Rahmen des Verfahrens A-5623/2017 darauf hin, dass trotz der Mitwir-
kungs- und Auskunftspflicht gemäss Art. 11 PrSG ein erheblich grösserer
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Seite 10
Verwaltungsaufwand bei nicht kooperativen Inverkehrbringern zu beden-
ken sei. Dieser lasse sich durch eine vertrauliche Behandlung der heraus-
gegebenen Unterlagen vermeiden.
6.4 Nach Auffassung der Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegne-
rin 12 im Rahmen ihrer gesetzlichen Pflichten gehandelt und nicht freiwillig
kooperiert. Die Vorinstanz habe keine Vertraulichkeit im Sinne von Art. 7
Abs. 1 Bst. h BGÖ zugesichert, sondern darüber aufgeklärt, dass sie dem
Amtsgeheimnis unterstellt sei. Dieses erfasse lediglich die aktive Behör-
deninformation und nicht den passiven Zugangsanspruch gemäss BGÖ.
6.5 Grundsätzlich darf der Zugang zu einem amtlichen Dokument nicht
vom Willen eines Dritten abhängen. Ausnahmsweise ist dies nach der
Rechtsprechung jedoch zulässig, sofern drei Kriterien kumulativ erfüllt
sind: Erstens wurden die Informationen von einer Privatperson mitgeteilt.
Zweitens wurden die Informationen der Behörde freiwillig – das heisst nicht
im Rahmen einer gesetzlichen oder vertraglichen Pflicht – mitgeteilt. Drit-
tens muss die Verwaltung die Zusicherung der Vertraulichkeit auf aus-
drückliches Verlangen erteilt haben. Dabei verpflichtet sie sich, die Vertrau-
lichkeit der betreffenden Information zu wahren (BVGE 2011/52 E. 6.3.3;
Urteile des BVGer A-6003/2019 vom 18. November 2020 E. 6.6.1, A-
4781/2019 vom 17. Juni 2020 E. 7.1 und A-3367/2017 vom 3. April 2018
E. 6.1).
6.6 Vorliegend ist das Kriterium der freiwilligen Mitteilung nicht gegeben
(vgl. auch A-4781/2019 E. 7; BGE 144 II 91 E. 3.3). Nicht nur trifft alle In-
verkehrbringer eine Meldepflicht gegenüber dem zuständigen Vollzugsor-
gan, sofern sie feststellen oder Grund zur Annahme haben, dass von ihrem
Produkt eine Gefahr für die Sicherheit oder die Gesundheit der Verwende-
rinnen und Verwender oder Dritter ausgeht (Art. 8 Abs. 5 PrSG; Urteil des
BVGer A-3085/2016 vom 26. Juni 2017 E. 3.3.6). Wer Produkte in Verkehr
bringt, muss zum Nachweis der Erfüllung der Anforderungen nach dem
PrSG alle erforderlichen technischen Unterlagen sowie die Konformitätser-
klärung beibringen können. Diese Pflicht gilt ab Inverkehrbringen des Pro-
dukts während der angegebenen oder vernünftigerweise vorhersehbaren
Gebrauchsdauer, jedoch mindestens während 10 Jahren ab der Herstel-
lung (Art. 10 der Verordnung über die Produktesicherheit vom 19. Mai 2010
[PrSV; SR 930.111]). Die Inverkehrbringer und allfällige weitere betroffene
Personen trifft eine Mitwirkungs- und Auskunftspflicht, welche eine unent-
geltliche Erteilung aller erforderlichen Auskünfte sowie die Herausgabe der
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erforderlichen Nachweise und Unterlagen umfasst (Art. 11 PrSG). Im Rah-
men der stichprobenweisen Kontrollen sind die zuständigen Kontrollorgane
unter anderem befugt, vom Inverkehrbringer die für den Nachweis der Kon-
formität des Produktes erforderlichen Unterlagen und Informationen zu ver-
langen oder eine technische Überprüfung des Produkts anzuordnen
(Art. 22 Abs. 3 und 4 PrSV). Die Beschwerdegegnerin 12 kann aus dem
Einwand, wonach sie die Daten nur aufgrund der zugesicherten Vertrau-
lichkeit übermittelt habe, nichts zu ihren Gunsten ableiten. Damit fällt eine
Ausnahme ausser Betracht. Insoweit kann offenbleiben, ob die Beschwer-
degegnerin 12 als Privatperson anzusehen ist, ob eine Zusicherung der
Geheimhaltung durch die Vorinstanz auf ausdrückliches Verlangen er-
folgte, und diese sich bereits auf das Produktbild sowie die Produktbe-
zeichnung oder nicht vielmehr auf die einverlangten technischen Unterla-
gen und den Konformitätsnachweis bezog.
6.7 Ebenso wenig rechtfertigt ein von der Vorinstanz vorgebrachter, erhöh-
ter Verwaltungsaufwand aufgrund eines potenziellen, rechtswidrigen Ver-
haltens der meldepflichtigen Unternehmen eine Zugangsbeschränkung.
Ein solches Gebaren ist weder zu erwarten noch verdient es Schutz
(ebenso BGE 144 II 77 E. 5.8).
6.8 Im Ergebnis ist kein Ausnahmegrund nach Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ ge-
geben.
7.
7.1 Die Beschwerdeführerin beruft sich schliesslich auf ein überwiegendes
öffentliches Interesse beim Schutz der Privat- und Geheimsphäre nach
Art. 7 Abs. 2 BGÖ sowie Art. 9 BGÖ i.V.m. Art. 19 Abs. 1bis DSG.
7.2 Personendaten umfassen alle Angaben, die sich auf eine bestimmte
oder bestimmbare Person beziehen (Art. 3 Bst. a DSG). Art. 13 Abs. 2 BV
verankert den Anspruch jeder Person auf Schutz vor Missbrauch ihrer per-
sönlichen Daten. Der hohe Stellenwert dieses Rechtsguts zeigt sich im
BGÖ darin, dass gestützt auf Art. 9 Abs. 1 BGÖ personenbezogene Daten
grundsätzlich zu anonymisieren sind, soweit dies möglich ist (BGE 144 II
91 E. 4.3). Daraus ist aber keine generelle Anonymisierungspflicht abzulei-
ten (HÄNER, BK zum Öffentlichkeitsgesetz, Art. 7 BGÖ N. 50 f.).
7.3 Das Zugangsgesuch zielt auf die Bekanntgabe von Produktbezeich-
nungen und Produktbildern ab. Diese Angaben lassen zwar keine unmittel-
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Seite 12
baren Rückschlüsse auf die Beschwerdegegnerinnen zu. Mit einer journa-
listischen Recherche finden sich jedoch möglicherweise die Namen der
Unternehmen, die die Produkte in ihrem Verkaufssortiment aufführten. Ob-
wohl daraus nicht eindeutig hervorgeht, ob diese Unternehmen zugleich
als Hersteller oder Inverkehrbringer fungieren, werden die Beschwerde-
gegnerinnen zumindest als Verkäuferinnen aus dem Kontext der gewon-
nenen Informationen bestimmbar. Das Zugangsgesuch verlangt somit die
Offenlegung von Personendaten, die nicht anonymisiert werden können
(Art. 9 Abs. 2 BGÖ). Damit fallen die betroffenen Personendaten unter die
datenschutzrechtliche Definition von Art. 3 Bst. a DSG und in den Gel-
tungsbereich des Art. 19 Abs. 1bis DSG.
7.4 Gemäss Art. 19 Abs. 1bis DSG dürfen Bundesorgane gestützt auf das
Öffentlichkeitsgesetz Personendaten bekannt geben, wenn diese im Zu-
sammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen (Bst. a) und
wenn an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse be-
steht (Bst. b). Die erste Voraussetzung ist vorliegend betreffend den Ab-
schlussbericht "PrSG-Stichprobe 2015" erfüllt, da es sich hierbei um ein
amtliches Dokument handelt (vgl. dazu E. 3 und Art. 5 Abs. 1 Bst. c BGÖ).
Strittig ist jedoch das Vorliegen eines überwiegenden öffentlichen Interes-
ses.
7.5 Zur Beurteilung des Zugangsgesuchs der Beschwerdeführerin und für
das weitere Vorgehen ist das öffentliche Interesse am Zugang zu den ver-
langten Dokumenten den privaten Interessen der betroffenen Dritten am
Schutz ihrer Personendaten gegenüberzustellen (vgl. auch Art. 7 Abs. 2
BGÖ und Art. 6 Abs. 2 VBGÖ). Bei der Gewichtung der privaten Interessen
sind insbesondere die Rolle beziehungsweise Stellung der betroffenen
Person, die Auswirkungen einer Bekanntgabe für sie und die Art der Daten
zu berücksichtigen (vgl. BGE 142 II 340 E. 4.4; Urteil des BVGer
A-6003/2019 vom 18. November 2020 E. 8.6). Auf Seiten des öffentlichen
Interesses steht die Öffentlichkeit der Verwaltung im Sinne der bereits ge-
nannten Zielsetzungen des BGÖ im Vordergrund (vgl. oben E. 4.2). Ge-
mäss Art. 6 Abs. 2 VBGÖ kommen als spezifische öffentliche Interessen
am Zugang ein besonderes Informationsinteresse der Öffentlichkeit
(Bst. a), der Schutz der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit
(Bst. b) sowie eine rechtliche oder faktische Beziehung oder Nähe zum
Staat, aus welcher dem betroffenen Unternehmen bedeutende Vorteile er-
wachsen (Bst. c; vgl. dazu auch BGE 144 II 77 E. 5.10), in Frage.
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Seite 13
7.6
7.6.1 Die Beschwerdeführerin sieht ein überwiegendes öffentliches Inte-
resse an der Offenlegung der Daten unter anderem darin, dass in der
Schweiz Stürze von einer Wickelkommode eine der Hauptursachen für
Verletzungen von Kindern unter zwei Jahren seien. Als Journalistin habe
die Beschwerdeführerin ein Interesse, über die Mängel und die Gefahren
der auf dem Markt erhältlichen Wickelkommoden sowie über die Kontroll-
tätigkeit der Vorinstanz zu berichten. Eine durch das Öffentlichkeitsgesetz
bezweckte, wirksame Kontrolle der Tätigkeit der staatlichen Vollzugsor-
gane sei nur durch Offenlegung der mangelhaften Wickelkommoden ge-
währleistet. Erst nach Kenntnis der betroffenen Produkte könne überprüft
werden, ob diese noch auf dem Markt erhältlich seien. Angesichts des mit
öffentlichen Geldern finanzierten Berichts im Rahmen des öffentlichen Auf-
trags der Vorinstanz sei es nur korrekt, dass die Steuerzahler im Sinne des
Öffentlichkeitsprinzips auch Kenntnis über die beanstandeten und gefähr-
lichen Produkte erhielten. Das Verkaufsverbot betreffe acht Inverkehrbrin-
gerinnen. Es könne jedoch sein, dass andere Inverkehrbringer als die Be-
schwerdegegnerinnen dieselben Kommoden noch heute auf den Markt
brächten.
7.6.2 Die Vorinstanz hält in der angefochtenen Verfügung vom 30. August
2017 insbesondere fest, eine öffentliche Warnung wäre in Bezug auf die
noch betroffenen fünf Wickelkommoden unverhältnismässig gewesen, da
die öffentliche Sicherheit durch die festgestellten Mängel nicht gefährdet
sei. Durch das Verkaufsverbot habe sie alle notwendigen Vorkehrungen
getroffen. Bei der Gegenüberstellung überwiege das Interesse der betroffe-
nen Herstellerinnen am Schutz ihrer Privatsphäre beziehungsweise ihrer
Personendaten gegenüber dem Interesse der Öffentlichkeit, über diese
Produkte informiert zu werden beziehungsweise Zugang zu erhalten. In ih-
rer Stellungnahme auf Beschwerdestufe verweist sie integral auf ihre Ver-
fügung, ihre bisherigen Eingaben sowie auf das Kurzgutachten von Daniel
Kettiger zum Zugang zu Dokumenten im Bereich des Vollzugs der Produk-
tesicherheitsgesetzgebung, welches sie im Verfahren A-5623/2017 einge-
reicht hatte.
7.6.3 Die Beschwerdegegnerin 12 bringt in ihrer Stellungnahme vor, die
Beschwerdeführerin wolle ihre Eigeninteressen hartnäckig durchsetzen mit
dem Ziel, Hersteller und Händler an den Pranger zu stellen. Die festgestell-
ten Mängel an einem Typ ihres kleinen Angebots an Wickelkommoden
seien nicht derart gravierend gewesen, dass eine öffentliche Warnung ver-
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hältnismässig gewesen wäre. Die Abwägung der Massnahmen zur Män-
gelbehebung sei Aufgabe der Vorinstanz und nicht der Journalisten. Die
Veröffentlichungsabsicht der Beschwerdeführerin sei nur bei einem klaren
Ermessensmissbrauch der Vorinstanz nachvollziehbar. Eine höhere Leser-
nachfrage durch Veröffentlichung der Produktenamen und –bilder rechtfer-
tige nicht die ungeschwärzte Herausgabe des Abschlussberichts. Die
Vorinstanz habe ein Verkaufsverbot unter Bussandrohung bei Widerhand-
lung bezüglich den besagten Wickelkommoden-Typ erlassen. Es sei allge-
mein bekannt, dass ein Kind nie unbeaufsichtigt auf der Wickelkommode
gelassen werden dürfe. Das Verhalten der Betreuungsperson sei aus-
schlaggebend für das Sturzrisiko und nicht die Mängel der beanstandeten
Wickelkommoden. Lediglich die Breite der Wickelkommoden habe einen
direkten Einfluss auf die Sicherheit, die normkonforme Länge erhöhe sie
nicht. Eine Gefährdung der öffentlichen Gesundheit sei bei mangelhafter
Deklarierung (bezüglich Länge der Wickelkommode) somit nicht zu be-
fürchten. Der beanstandete Mangel der fehlenden italienischen Sprachver-
sion in der Gebrauchsanweisung sei nicht schwerwiegend. Zudem habe
ein Warnhinweis darin nicht gefehlt, sondern sei lediglich nicht als solcher
deklariert worden. Damit seien Ordnungsvorschriften verletzt worden, die
keine Gefährdung verursachen könnten. Dasselbe gelte für die fehlende
Kennzeichnung der aktuellsten Normenversion. Es sei unverhältnismässig,
aufgrund dieser Mängel untergeordneter Bedeutung Jahre später den Na-
men und die Bilder der beanstandeten Wickelkommode zu veröffentlichen.
Alle Beschwerdegegnerinnen befürchten einen Imageschaden und die Be-
schwerdegegnerin 12 darüber hinaus finanzielle Einbussen.
7.6.4 Dazu weist die Beschwerdeführerin im Wesentlichen darauf hin, dass
die Beschwerdegegnerin 12 in Bezug auf die mangelhaften Wickelkommo-
den weder einen Rückruf noch eine Information der Käuferschaft getätigt
habe. Es könne sein, dass der Beschwerdegegnerin der Verkauf der Wi-
ckelkommoden untersagt worden sei. Die Produkte würden aber weiterhin
verwendet, verkauft oder weitergegeben. Die beanstandeten Mängel recht-
fertigten aus Sicht der Vorinstanz zwar keine öffentliche Warnung, doch
seien sie dennoch erheblich. Die zu kleine Fläche der Wickelkommode er-
höhe die Gefahr, dass ein Kind runterfallen könne. Die fehlende italienische
Gebrauchsanweisung sei ein gewichtiger Mangel und nicht bloss die Ver-
letzung einer Ordnungsvorschrift, da Italienisch auch für viele Einwohner
in der Deutschschweiz die Hauptsprache sei. Dasselbe gelte für den feh-
lenden Warnhinweis. Des Weiteren dürfe ihr aus der langen Verfahrens-
dauer kein Nachteil entstehen. Der beantragte Informationszugang sei ver-
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hältnismässig und es bestehe aufgrund der grossen Gefahr für die Ge-
sundheit der Kinder ein erhebliches Interesse der Öffentlichkeit daran zu
überprüfen, wo die mangelhaften Kommoden weiterhin verkauft würden.
Als juristische Personen seien die Beschwerdegegnerinnen weniger
schutzbedürftig als natürliche Personen. Eine eindeutige und direkte Iden-
tifizierung der der Beschwerdegegnerinnen sei gemäss EDÖB aufgrund
der Produktbezeichnung und dem Produktbild nicht möglich.
7.7
7.7.1 In der Beschwerde wird zu Recht vorgebracht, dass eine wirksame
Berichterstattung über die Kontrolltätigkeit der Vorinstanz erst in geeigneter
Weise möglich ist, wenn offengelegt wird, welche Wickelkommoden-
Modelle aus welchen Gründen von ihr als mangelhaft beurteilt worden wa-
ren (vgl. auch BGE 144 II 77 E. 5.1). Da die Vorinstanz im Rahmen eines
öffentlichen Auftrags zur Marktüberwachung ausserberuflich verwendeter
Produkte gemäss PrSG tätig ist und in dieser Stellung Wickelkommoden
auf ihre Sicherheit überprüft hat, besteht ein gesellschaftliches und inso-
weit besonderes Informationsinteresse an den Ergebnissen. Die Be-
schwerdeführerin als Medienschaffende übt an dieser Stelle eine Wächter-
funktion aus, die im Idealfall das Vertrauen der Bevölkerung in die korrekte
Verwaltungstätigkeit stärkt. Dabei ist eine mediale Berichterstattung über
die mangelhaften Produkte nicht gleichzusetzen mit einer öffentlichen War-
nung durch die Vorinstanz. Erstere kann als Entscheidungshilfe beim Kauf
einer Wickelkommode dienen und aufzeigen, auf welche Sicherheitsas-
pekte zu achten ist. Damit trägt sie zum Schutz der öffentlichen Gesundheit
bei. Der allenfalls noch zirkulierende Bestand an mangelhaften Wickelkom-
moden stellt ebenfalls eine Gefahr für die Gesundheit der Kinder und damit
ein gewichtiges öffentliches Interesse an der Bekanntgabe der fehlerhaften
Modelle dar. Bei der Beurteilung fällt bezüglich Sicherheit die falsche Typ-
bezeichnung besonders ins Gewicht. Aus Sicherheitsgründen darf ein
15 Kilogramm schweres Kind nicht auf eine Kommode Typ 1 (für Kinder bis
11 Kilogramm) gelegt werden. Dieser Mangel kann unabhängig von der
Typ-Bezeichnung oder dem Verhalten der Betreuungspersonen zu einer
objektiv gefährlichen Situation für Kinder führen. Schliesslich finanziert sich
die Vorinstanz zu einem grossen Teil durch einen Zuschlag auf der Prämie
der Nichtberufsunfallversicherung, dessen Höhe der Bundesrat festlegt
(Art. 99 f. der Verordnung über die Verhütung von Unfällen und Berufs-
krankheiten vom 19. Dezember 1983 [Verordnung über die Unfallverhü-
tung, VUV; SR 832.30]). Daraus resultiert eine gewisse Staatsnähe.
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7.7.2 Demgegenüber lässt der Zugang zu den beantragten Informationen
über die Produktbezeichnungen und Produktbilder möglicherweise einen
Rückschluss auf die Beschwerdegegnerinnen zu. Hierbei handelt es sich
lediglich um Stammdaten und nicht um (sensible) Informationen, die im
gleichen Markt tätige Unternehmen bevorteilen. Da die Beschwerdegegne-
rinnen bezüglich der mangelhaften Produkte ohnehin bereits einem Ver-
kaufsverbot unterliegen und sich eigenen Aussagen zufolge daran halten,
sind aus der Gewährung des Zugangs keine weiteren Folgen zu befürch-
ten. Zudem wurde die Beschwerdegegnerin 15 aus dem Handelsregister
gelöscht und die Beschwerdegegnerin 16 befindet sich in Liquidation, so
dass ihren privaten Interessen ein geringeres Gewicht beizumessen ist.
Angesichts der fehlenden Aktualität der angeforderten Informationen hal-
ten sich die Auswirkungen einer allfälligen Bekanntgabe für die Beschwer-
degegnerinnen zum jetzigen Zeitpunkt umso mehr in Grenzen. Soweit die
Beschwerdegegnerin 12 und die Vorinstanz festhalten, eine öffentliche
Warnung sei in Bezug auf die festgestellten Mängel nicht notwendig gewe-
sen, bezieht sich diese Aussage einzig auf die aktive Informationspflicht
der Vorinstanz. Nach dem Öffentlichkeitsgesetz ist im Sinne des Öffentlich-
keitsprinzips mit Geheimhaltungsvorbehalt (vgl. dazu oben E. 4.1) eben-
falls die passive Information möglich. Dabei wird das Recht auf bestimmte
Informationen, wie vorliegend, erst auf Antrag einer Person geprüft. Ein Zu-
gangsrecht der Beschwerdeführerin kann sich somit unabhängig von einer
allfälligen Pflicht der Vorinstanz zur öffentlichen Warnung ergeben und hat
nicht die gleich grosse Wirkungsmacht. Zudem steht den Beschwerdegeg-
nerinnen das Recht auf Gegendarstellung zu, sollten sie in ihrer Persön-
lichkeit unmittelbar betroffen sein (Art. 28g des Schweizerischen Zivilge-
setzbuches vom 10. Dezember 1907 [ZGB, SR 210]). Soweit die Be-
schwerdegegnerinnen Imageschäden und wirtschaftliche Schäden be-
fürchten – ohne sie substantiiert darzulegen (vgl. oben E. 5.7) – ist festzu-
halten, dass sie als Inverkehrbringerinnen eine kritische Berichterstattung
in Kauf nehmen müssen, zumal die Sicherheit ihrer Produkte durch gesetz-
liche Vorschriften geregelt wird und sie nach PrSG für die Behebung der
festgestellten Mängel verantwortlich zeichnen. Kurzfristig unangenehme
Folgen in Form einer vorübergehend allenfalls höheren Medienpräsenz rei-
chen für die Verweigerung des Zugangs nicht aus (vgl. Urteil des BVGer
A-6003/2019 vom 18. November 2020 E. 8.7.4 m.w.H.).
7.7.3 Zusammenfassend fällt die Interessenabwägung zugunsten des öf-
fentlichen Interesses an der Gewährung des Zugangs aus. Da die Be-
schwerdegegnerinnen bereits angehört worden sind (Art. 11 Abs. 1 BGÖ),
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ist der Beschwerdeführerin Zugang zu den Produktbezeichnungen und –
bildern der fünf mangelhaften Wickelkommoden zu gewähren.
8.
8.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens wären die Kosten der Vorinstanz
aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Da es sich um eine Bundesbehörde
handelt, sind keine Verfahrenskosten zu erheben (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
Der von der Beschwerdeführerin geleistete Kostenvorschuss in Höhe von
Fr. 1'500.– ist ihr nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückzuer-
statten.
8.2 Der obsiegenden Partei ist von Amtes wegen oder auf Begehren eine
Entschädigung für die ihr erwachsenen notwendigen Kosten zuzusprechen
(vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 VGKE). Die Entschädigung
umfasst die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere Auslagen der
Partei (Art. 8 ff. VGKE). Einer unterliegenden Gegenpartei kann die Ent-
schädigung je nach deren Leistungsfähigkeit auferlegt werden, wenn sich
die Partie mit selbständigen Anträgen Begehren am Verfahren beteiligt hat
(Art. 64 Abs. 3 VwVG). Soweit die Entschädigung nicht einer unterliegen-
den Gegenpartei auferlegt werden kann, wird sie der Körperschaft oder
autonomen Anstalt auferlegt, in deren Namen die Vorinstanz verfügt hat
(Art. 64 Abs. 2 VwVG). Die anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin hat
keine Kostennote eingereicht. Die Entschädigung ist daher auf Grund der
Akten festzusetzen (Art. 14 Abs. 2 VGKE). Dabei ist von einem Stunden-
ansatz von Fr. 200.– auszugehen. Der zeitliche Aufwand ist auf 7 Stunden
zu veranschlagen. Somit hat die Beschwerdeführerin Anspruch auf eine
Parteientschädigung in Höhe von Fr. 1'400.–. Die Beschwerdegegnerin 12
hat sich mit selbständigen Anträgen am Verfahren beteiligt. Es liegen keine
Hinweise dafür vor, dass die übrigen Beschwerdegegnerinnen auf eigene
Begehren einzig mit der Absicht verzichtet hätten, sich ihrer Entschädi-
gungspflicht zu entschlagen (Urteil des BGer 2C_753/2013 vom 10. Mai
2014 E. 2.5). Es rechtfertigt sich daher, die Parteientschädigung im Sinne
von Art. 64 Abs. 2 VwVG der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin 12
zu gleichen Teilen aufzuerlegen.