Decision ID: 7cc209e9-adc4-4dcf-9ce4-e253c7ed1779
Year: 2000
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

I. Die Vereinigung X., vertreten durch ihren Präsidenten Y., ersuchte die Stadtpolizei Winterthur am 19. Oktober 1998 um die Bewilligung, auf öffentlichem Grund religiöse und politische Schriften verteilen sowie vier Plakate mit folgenden Texten aufstellen zu dürfen:
- "Wer mit Porno und Brutalo anfängt – endet bei Auschwitz und Stalingrad."
- "Europa dein Weg zur Hölle ist: Porno Brutalo Drogen Abtreibung und Homosexualität"
- "Weil das Urteil über böses Tun nicht sogleich ergeht, wächst dem Menschen der Mut, Böses zu tun."
- "Jesus Christus und die Bibel ist die beste Antwort für Dein Leben."
Mit Verfügung vom 29. Oktober 1998 bewilligte die Stadtpolizei Y. die Benützung des öffentlichen Grundes zum genannten Zweck an vier Tagen im November/Dezember 1998 in der Marktgasse unter verschiedenen Auflagen, unter anderem mit der Auflage, dass die beiden erstgenannten Plakattexte nicht verwendet werden dürften. Nachdem die Vereinigung X. bzw. Y. dagegen am 9. November 1998 Einsprache erhoben hatte, traf die Stadtpolizei am 2. Dezember 1998 wiedererwägungsweise eine neue Verfügung, die im Wesentlichen jener vom 29. Oktober 1998 entsprach; hinsichtlich der vorgesehenen Plakattexte wurde jedoch einzig noch vorgeschrieben, dass der zweite nur verwendet werden dürfe, wenn der Ausdruck "Homosexualität" entfernt werde. Dagegen erhob Y. am 15. Dezember 1998 erneut Einsprache.
Der Stadtrat Winterthur wies am 1. Juli 1999 die beiden Einsprachen, soweit sie nicht gegenstandslos geworden seien, ab.
II. Mit Rekurs vom 31. Juli 1999 beantragte Y. dem Bezirksrat Winterthur, es sei ihm das Aufstellen der vier Informationsplakate ohne einschränkende Auflage zu bewilligen.
Der Bezirksrat Winterthur wies den Rekurs am 19. November 1999 ab.
III. Hiergegen gelangte Y. im eigenen Namen sowie namens der Vereinigung X. mit Beschwerde vom 5. Januar 2000 an das Verwaltungsgericht, wobei er seinen Rekursantrag erneuerte, unter Kosten‐ und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin.
Der Bezirksrat Winterthur ersuchte das Verwaltungsgericht am 18. Januar 2000 um Abweisung der Beschwerde. Y. stellte mit Eingabe vom 10. Januar/3. Februar 2000 das Begehren, "es seien die bei der Stadtpolizei Winterthur und der Stadtpolizei A. erfolgten Verzeigungen des inkriminierten Plakates zu edieren"; ferner ersuchte er um Durchführung einer öffentlichen Verhandlung. Der Stadtrat Winterthur beantragte am 10. März 2000, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, insbesondere soweit sie im Namen der Vereinigung X. erhoben worden sei; eventualiter sei die Beschwerde abzuweisen, unter Kosten‐ und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführenden.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Zur Beurteilung der streitbetroffenen Auflage im Zusammenhang mit der Bewilligung für die Benützung des öffentlichen Grundes ist das Verwaltungsgericht nach § 19c Abs. 2 und § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) funktionell und sachlich zuständig.
b) Zur Beschwerdeerhebung ist nach § 21 lit. a VRG in Verbindung mit § 70 VRG lediglich befugt, wer durch eine Anordnung berührt wird und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Änderung oder Aufhebung hat.
aa) Der Stadtrat und der Bezirksrat Winterthur sind in ihrem Einsprache‐ bzw. Rekursentscheid davon ausgegangen, dass Y. das Rechtsmittel nur im eigenen Namen, nicht auch in jenem der Vereinigung X. erhebe. Im Einspracheverfahren hatte Y. denn auch auf Befragen hin erklärt, nur im eigenen Namen Einsprache erheben zu wollen. Unter diesen Umständen ist auf die Beschwerde, soweit sie im Namen der Vereinigung X. erhoben worden ist, nicht einzutreten (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 27).
bb) Die Beschwerdelegitimation setzt ein aktuelles Rechtsschutzinteresse des Beschwerdeführers an der Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Anordnung voraus. Auf dieses Erfordernis kann ausnahmsweise verzichtet werden, sofern eine Anordnung zu beurteilen ist, die sich nach ihrer Art und ihrem Gegenstand jederzeit wiederholen kann und die sonst der behördlichen oder gerichtlichen Überprüfung regelmässig entzogen bliebe, so dass die rechtliche Klärung einer Grundsatzfrage nie erfolgen könnte (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 25; RB 1985 Nr. 10; BGE 111 Ib 56 E. 2).
Streitig ist vorliegend eine einschränkende Auflage im Zusammenhang mit der Verwendung von Plakattexten auf öffentlichem Grund, wobei die entsprechenden Veranstaltungen dem Beschwerdeführer an vier Tagen im November/Dezember 1998 bewilligt worden sind. Da sich ein Beschwerdeentscheid auf die für diese vier Tage erteilte Bewilligung nicht mehr unmittelbar auswirken kann, fehlt dem Beschwerdeführer ein aktuelles Rechtsschutzinteresse. Ob die streitbetroffene Auflage verfassungsrechtlich zulässig sei, ist jedoch eine Frage, der grundsätzliche Bedeutung zukommt und die bei künftigen Gesuchen des Beschwerdeführers oder anderer Personen, den öffentlichen Grund in entsprechender Weise in Anspruch zu nehmen, vom Gericht kaum überprüft werden könnte, sofern auf dem Erfordernis des aktuellen Interesses beharrt würde. Es rechtfertigt sich daher, im vorliegenden Beschwerdeverfahren von diesem Erfordernis abzusehen.
2. a) Der Beschwerdeführer verlangt die Durchführung einer öffentlichen Verhandlung.
Ein entsprechender Anspruch ergibt sich aus Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), falls die vorliegende Angelegenheit als "Streitigkeit über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen" zu qualifizieren ist. Es besteht keine gefestigte Lehre und Rechtsprechung darüber, ob Auseinandersetzungen über die Nutzung öffentlichen Grundes in den Anwendungsbereich der Garantien von Art. 6 Ziff. 1 EMRK fallen (vgl. Jochen A. Frowein/Wolfgang Peukert, Europäische Menschenrechtskonvention [EMRK-Kommentar], 2. A., Kehl/Strassburg/Airlington 1996, Art. 6 N. 15 ff.; Ruth Herzog, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Bern 1995, S. 175 ff.; Mark E. Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention [EMRK], 2. A., Zürich 1999, Rz. 384 ff.). Nach einer überzeugenden Lehrmeinung ist zu unterscheiden, ob die auf dem öffentlichen Grund beabsichtigte Tätigkeit oder Vorkehr in den Bereich allgemeiner Freiheitsausübung fällt oder ob die ersuchende Person ein Schutzbedürfnis wirtschaftlich-pekuniärer oder persönlichkeitsrechtlicher Art darzutun vermag (Herzog, S. 175 f.). Die vom Beschwerdeführer beabsichtigte Nutzung des öffentlichen Grundes steht danach nicht unter dem Schutz von Art. 6 Ziff. 1 EMRK, weil sie als ideelle, insbesondere religiöse Mission zu betrachten ist, ohne dass es um persönliche oder pekuniäre Interessen des Beschwerdeführers geht, die in seinen privaten Rechtsbeziehungen Ausdruck finden würden (Herzog, S. 102, mit Hinweisen).
Aus § 59 VRG ergibt sich von vornherein kein Anspruch auf eine mündliche Verhandlung; diese Bestimmung stellt deren Anordnung in das Ermessen des Gerichts (Kölz/Bosshart/Röhl, § 59 N. 1). Da die Akten vorliegend eine ausreichende Entscheidgrundlage bieten, besteht kein Anlass, eine solche Verhandlung durchzuführen.
b) Der Beschwerdeführer ersucht darum, "die bei der Stadtpolizei Winterthur und bei der Stadtpolizei A. erfolgten Verzeigungen des inkriminierten Plakates zu edieren". Derartige Akten sind dem Verwaltungsgericht nicht eingereicht worden. Auf solche Akten wird in den Erwägungen der vorinstanzlichen Entscheide auch nicht Bezug genommen. Auf deren Beizug ist daher zu verzichten.
3. Gemäss § 10 Abs. 1 des Gesetzes über die Bezirksverwaltung vom 10. März 1985 (BezverwG) obliegen dem Bezirksrat neben der Aufsicht über die Gemeinden der Entscheid über Rechtsmittel in Gemeindesachen, sofern nicht besondere Bestimmungen eine abweichende Ordnung vorsehen. Dem Statthalter obliegen als Leiter des Statthalteramts (vgl. § 11 BezverG) laut § 12 Abs. 1 BezverwG neben der Handhabung des Übertretungsstrafrechts die Aufsicht über die Ortspolizei und das Feuerwehrwesen sowie der Entscheid über Rechtsmittel auf diesen Gebieten. Entsprechend dieser Ordnung sieht § 19c VRG als Rekursbehörde alternativ den Bezirksrat oder den Statthalter vor.
Bei der fraglichen Bewilligung einschliesslich der streitbetroffenen Auflage handelt es sich um eine "ortspolizeiliche" Anordnung, auch wenn dieser Begriff eng auszulegen ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 5 N. 9). Der Bezirksrat Winterthur hat seine Zuständigkeit zur Behandlung des vorliegenden Rekurses damit begründet, weil der Rekurrent vor allem eine Verletzung von Freiheitsrechten geltend mache, gehe es im vorliegenden Verfahren "nicht in erster Linie um die Benützung öffentlichen Grundes (gesteigerter Gemeingebrauch), sondern um einen Eingriff in die Grundrechte bzw. deren Schutz". Dieser Auffassung kann nicht beigetreten werden. Dass aufgrund der Rekursvorbringen Rekursthema vor allem die Frage bildet, ob die streitige Auflage mit den angerufenen Freiheitsrechten vereinbar sei, kann die an sich gegebene Zuständigkeit des Statthalters nicht wegbedingen. Bereits die städtischen Behörden waren bei der Bewilligungserteilung mit den Fragen des Grundrechtsschutzes konfrontiert.
Die sachliche Unzuständigkeit einer Behörde hat in der Regel die Nichtigkeit der getroffenen Anordnung zur Folge, es sei denn, der verfügenden Behörde komme auf dem betreffenden Gebiet allgemeine Entscheidungskompetenz zu (Kölz/Bosshart/Röhl, § 5 N. 30). Ein solcher Ausnahmefall liegt hier vor: Angesichts dessen, dass dem Bezirksrat im Sinn einer Auffangzuständigkeit alle Bezirksaufgaben, insbesondere die Rekursbehandlung in Gemeindesachen obliegen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 5 N. 9) und dass er vom Statthalter präsidiert wird, welcher im vorliegenden Fall auch den Vorsitz geführt hat, lässt der festgestellte Zuständigkeitsmangel den Entscheid des Bezirksrats nicht als nichtig, sondern lediglich als anfechtbar erscheinen.
Es fragt sich, ob der angefochtene Bezirksratsentscheid wegen des festgestellten Zuständigkeitsfehlers aufzuheben und die Sache zur Behandlung dem Statthalter zu überweisen sei. Davon ist abzusehen: Wenn unter Verzicht auf das Erfordernis eines aktuellen Interesses die Rechtsmittellegitimation des Beschwerdeführers gleichwohl bejaht wird, geschieht dies im Hinblick auf die sich bei der materiellen Behandlung stellenden Fragen von grundsätzlicher Bedeutung (E. 2a). Deren Beantwortung muss bei der gegebenen prozessualen Lage sinnvollerweise dem Verwaltungsgericht zukommen und nicht dem Statthalter, welcher am angefochtenen Entscheid ja bereits mitgewirkt hat.
4. a) Mit der von ihm geplanten Kundgebung, deren Bewilligung nur unter der streitbetroffenen Auflage erteilt worden ist, wollte der Beschwerdeführer bzw. die Vereinigung X. je während einiger Stunden auf öffentlichem Grund religiöse und politische Schriften verteilen und vier Plakate aufstellen. Ein solches Vorhaben stellt gesteigerten Gemeingebrauch dar (BGE 105 Ia 15 E. 4, 91 E. 2; BGr, 21. März 1979, ZBl 81/1980, S. 42). Der Beschwerdeführer bestreitet zur Recht nicht, dass eine derartige über den Gemeingebrauch hinausgehende Nutzung des öffentlichen Grundes der Bewilligungspflicht unterstellt werden darf. Im vorliegenden Fall findet sich die gesetzliche Grundlage in Art. 18 der Allgemeinen Polizeiverordnung der Stadt Winterthur vom 18. Februar 1981 (APV) in Verbindung mit Art. 2 der vom Stadtrat am 8. Juni 1979 erlassenen Vorschriften über die Benützung des öffentlichen Grundes zu Sonderzwecken (VBS).
b) Kundgebungen auf öffentlichem Grund in der Form gesteigerten Gemeingebrauchs dürfen weitergehenden Einschränkungen unterworfen werden als andere Formen der Meinungsäusserung. Die Behörde, welcher die Aufsicht und die Verfügung über den öffentlichen Boden zusteht, darf beim Entscheid über die Bewilligung neben den polizeilichen auch andere öffentliche Interessen berücksichtigen. Ein wichtiger Gesichtspunkt ist dabei die zweckmässige Nutzung der vorhandenen öffentlichen Anlagen im Interesse der Allgemeinheit und der Anwohner, d.h. die Koordination der verschiedenen Nutzungsansprüche. Doch ist die Behörde bei ihrem Entscheid nicht nur an das Willkürverbot und an das Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 4 der Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (aBV) bzw. Art. 8 und 9 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) gebunden. Vielmehr kann sich der Gesuchsteller je nach dem Zweck der von ihm beabsichtigten Nutzung des öffentlichen Grundes auf die Freiheitsrechte berufen; die Behörde hat den besonderen ideellen Gehalt der Meinungsäusserungsfreiheit, um deren Ausübung es geht, in die Interessenabwägung einzubeziehen (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 1883 ff.; Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 4. A., Zürich 1998, Rz. 1308 ff.; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, Bern 1999, S. 211 ff., 652 f.; Tobias Jaag, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, ZBl 93/1992, S. 157 ff.; Urs Saxer, Die Grundrechte und die Benutzung öffentlicher Strassen, Zürich 1987, S. 254 ff.; Yvo Hangartner/Andreas Kley-Struller, Demonstrationsfreiheit und Rechte Dritter, ZBl 96/1995, S. 112 ff.; Jürg Bosshart, Demonstrationen auf öffentlichem Grund, Zürich 1973, S. 125 ff., 134 ff.). Ob die Auffassungen, die durch die fragliche Veranstaltung verbreitet werden sollen, der Behörde wertvoll erscheinen oder nicht, darf beim Entscheid über die Bewilligung für eine nachgesuchte Kundgebung nicht ausschlaggebend sein; dass bestimmte Aussagen der Behörde missfallen, ist kein Grund, die Bewilligung gänzlich zu verweigern oder durch ein Verbot solcher Aussagen auflageweise einzuschränken (BGE 124 I 267 E. 3b mit Hinweisen).
c) Das Recht, seine Meinung ungehindert zu äussern und zu verbreiten, war bis anhin durch die als ungeschriebenes Verfassungsrecht anerkannte Meinungsäusserungsfreiheit gewährleistet; seit Inkrafttreten der neuen Bundesverfassung am 1. Januar 2000 ist es Bestandteil der Meinungs‐ und Informationsfreiheit gemäss Art. 16 BV; zudem wird es durch Art. 10 EMRK gewährleistet. Aus Art. 10 EMRK lassen sich jedoch im vorliegenden Zusammenhang keine weitergehenden Ansprüche als aus der bundesrechtlich gewährleisteten Meinungsäusserungsfreiheit ableiten. Der Beschwerdeführer macht unter anderem geltend, die mit der streitbetroffenen Auflage untersagte Meinungsäusserung stelle eine biblische Botschaft dar. Er beruft sich damit auch auf die Glaubens‐ und Gewissenfreiheit gemäss Art. 49 aBV bzw. Art. 15 BV sowie Art. 9 EMRK. Mit dem Bezirksrat kann offen bleiben, ob die fragliche Meinungsäusserung auch in den Schutzbereich dieses Grundrechts fällt, weil sich für die streitbetroffene Auflage Gründe anführen lassen, die diese Auflage unter dem Gesichtswinkel beider Freiheitsrechte als zulässige Einschränkung erscheinen lassen.
d) Der Bewilligungsbehörde steht es grundsätzlich nicht zu, die Bewilligung für das Aufstellen von Plakaten oder die Verteilung von Druckschriften auf öffentlichem Grund zu verweigern oder auflageweise einzuschränken, weil ihr der Inhalt solcher Publikationen missfällt (vgl. E. 3b am Ende; Müller, S. 213). Das bedeutet jedoch nicht, dass die Behörde bei der Bewilligung von gesteigertem Gemeingebrauch Meinungsäusserungen bezüglich ihres Inhalts ohne jede Schranken zulassen muss.
Mit Urteil vom 21. März 1979 (ZBl 81/1980, S. 42) hat das Bundesgericht die Bewilligungsverweigerung für einen Verkaufsstand geschützt, weil zu befürchten war, dass am Titelblatt der zum Verkauf gelangenden Zeitschrift, worin in einem Beitrag der homosexuelle Verkehr eines Erwachsenen mit einem Jugendlichen angepriesen werde, Anstoss genommen würde. Das Bundesgericht erwog, der Staat sei nicht verpflichtet, einem Gesuchsteller öffentlichen Grund zum gesteigerten Gemeingebrauch für den Vertrieb eines Presseerzeugnisses zur Verfügung zu stellen, welches das Schamgefühl von Passanten verletzen könne. Die Pressefreiheit gebiete nicht, dass die Aussage des Druckerzeugnisses selber für die Bewilligung des Verkaufsstandes völlig ausser acht gelassen werde. Hier gehe es um ein Presseerzeugnis, dessen Verkauf zwar strafrechtlich nicht zu beanstanden sei, das aber mehr oder weniger offen zu einem rechtlich verpönten Handeln (Art. 191 und 194 des Strafgesetzbuches in der damals geltenden Fassung) auffordere. Der Staat brauche nicht durch Einräumung von gesteigertem Gemeingebrauch an öffentlichem Grund Hand zu bieten zur Verbreitung von Ansichten, welche die der Rechtsordnung zugrundliegenden Werte nicht nur in Frage stellten, sondern geradezu zu ihrer Verletzung aufforderten.
Dieses Urteil ist in der Lehre auf Kritik gestossen (Müller, S. 213 Anm. 156). Auch wenn man mit der zitierten Lehrmeinung den genannen Entscheid als zu restriktiv würdigt, kann dies nicht bedeuten, dass der Inhalt von Plakaten und Druckschriften, für dessen Aufstellen bzw. Verteilen gesteigerter Gemeingebrauch an öffentlichem Grund beansprucht wird, jeglicher Inhaltskontrolle entzogen bleiben muss.
Bei der Bewilligungserteilung können die Grundrechte Drittbetroffener einen massgeblichen Gesichtspunkt darstellen, denen insoweit eine mittelbare Drittwirkung zukommt (Hangartner/Kley, S. 108 ff.). Dies ergibt sich jetzt namentlich aus der neuen Bundesverfassung: Gemäss Art. 35 Abs. 3 BV sorgen die Behörden dafür, dass die Grundrechte, soweit sie sich dazu eignen, auch unter Privaten wirksam werden. Zwar ist fraglich, inwieweit damit eine umfassende staatliche Schutzpflicht und ein subjektiver Schutzanspruch statuiert werden (vgl. Beatrice Weber-Dürler, Grundrechtseingriffe, in: Ulrich Zimmerli [Hrsg.], Die neue Bundesverfassung, Bern 2000, S. 140 f., 152 f.). Die Verwirklichung der Grundrechte in der gesamten Rechtsordnung wird aber zur Aufgabe aller Behörden. So haben sie auch die rechtsanwendenden Behörden bei ihrer Entscheidfindung umfassend zu berücksichtigen, etwa bei der Ausübung von Ermessen und der Abwägung von Interessen (vgl. Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996, BBl 1997 I 193). Folgerichtig sieht die neue BV vor, dass eine Einschränkung von Grundrechten nicht nur durch ein öffentliches Interesse, sondern auch durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein kann (Art. 36 Abs. 2 BV).
Geht es um die Benützung öffentlichen Grundes, so ist diese Drittwirkung zwar in erster Linie im Zusammenhang mit dem ungehinderten Zugang Dritter (von Passanten, Anwohnern und Geschäftsinhabern), die sich diesbezüglich auf die Eigentumsgarantie, die Handels‐ und Gewerbefreiheit sowie die persönliche Freiheit berufen können, aktuell. Zu den grundrechtlichen Ansprüchen Drittbetroffener gehört aber auch die persönliche Freiheit (Art. 10 BV), namentlich der durch sie gewährleistete Schutz der Persönlichkeit (Müller, S. 7 ff.) und das Diskriminierungsverbot (Art. 8 Abs. 2 BV). Bei der Überprüfung eines Gesuchs um gesteigerten Gemeingebrauch öffentlichen Grundes in Betracht zu ziehen sind auch strafrechtliche und privatrechtliche Beschränkungen der Meinungsfreiheit (Ehrverletzung nach Art. 173 ff. StGB; Persönlichkeitsschutz nach Art. 28 ff. ZGB).
e) Der vom Stadtrat Winterthur auflageweise verbotene Plakattext "Europa ein Weg zur Hölle ist: ... Homosexualität" dürfte wohl kaum eine Ehrverletzung im Sinn von Art. 173 ff. StGB oder eine Persönlichkeitsverletzung im Sinn von Art. 28 ff. ZGB beinhalten. Hinsichtlich des strafrechtlichen Schutzes der Ehre geht es um die Frage, ob und inwieweit Personengesamtheiten ehrenfähig sind, was nach überwiegender Lehre und Rechtsprechung nur für rechts‐ und prozessfähige Personenverbände bejaht wird. Das schliesst allerdings nicht aus, dass Ehrverletzungen auch unter einer Kollektivbezeichnung begangen werden können; vorausgesetzt wird dabei aber, dass sie sich auf bestimmte Einzelpersonen (im Regelfall: auf alle) beziehen lässt, was bei sogenannten Durchschnittsurteilen nicht zutrifft (vgl. zum Ganzen Günter Stratenwerth, Schweizerisches Strafrecht, Besonderer Teil I, 5. A., Bern 1995, § 11 Rz. 12 ff.; BGE 124 IV 262 E. 2a).
Hingegen steht der Zulassung der fraglichen Äusserung (bei der Bewilligung von gesteigertem Gemeingebrauch) in Anwendung von Art. 35 Abs. 3 BV das Diskriminierungsverbot von Art. 8 Abs. 2 BV entgegen. Gemäss dieser Bestimmung darf niemand diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung (vgl. auch die strafrechtliche Konkretisierung des Diskriminierungsverbots bezüglich Rasse, Ethnie und Religion in Art. 261bis StGB, welche Bestimmung im vorliegenden Fall nicht anwendbar ist). Mit dem ausdrücklich erwähnten Tatbestand der "Lebensform" beabsichtigte der Verfassungsgeber vorab einen Schutz von Menschen mit homosexueller Orientierung (Müller, S. 426; vgl. Derselbe, Die Diskriminierungsverbote nach Art. 8 Abs. 2 der neuen Bundesverfassung, in: Die neue Bundesverfassung, Konsequenzen für Praxis und Wissenschaft, Bern 1999, S. 122). ‐ Zu Recht haben der Bezirksrat und der Stadtrat Winterthur den fraglichen Text als Diffamierung von Personen mit einer derartigen Lebensform bzw. sexueller Orientierung gewürdigt und damit den Einwand des Beschwerdeführers verworfen, mit dieser Aussage würden überhaupt keine "Personen" in irgendeiner Form qualifiziert, sondern nur ein bestimmtes "Verhalten" als verwerflich bezeichnet (vgl. Erwägung 8 des Bezirksratsbeschlusses, Erwägung 3.4 des Stadtratsbeschlusses). Wie der Bezirksrat zutreffend erwogen hat, geht aus dem Gesamtzusammenhang des Textes für den durchschnittlichen Leser eine klar wertende Aussage hervor, welche homosexuell veranlagte Personen mit strafrechtlich relevanten Verhalten wie Drogenkonsum und Abtreibung gleichstellt und einer verwerflichen Lebensweise bezichtigt, was sie in ihrer Würde herabsetzt und in ihren Gefühlen verletzt. Es ist wirklichkeitsfremd, die vom Beschwerdeführer beabsichtigte Aussage nur auf ein bestimmtes Verhalten zu beziehen, handelt es sich bei den homosexuellen Personen doch um eine gesellschaftlich hinreichende abgegrenzte Menschengruppe, die in der Öffentlichkeit als solche in Erscheinung tritt und sich meist stark mit ihrer Neigung identifiziert. Überdies macht auch das vom Beschwerdeführer gefällte Unwerturteil die von ihm postulierte Trennung unmöglich, wird doch damit die unwiderrufliche und endgültige Verworfenheit jener Menschen ausgesprochen, die sich in der von ihm geschilderten Weise verhalten.
Zwar trifft es nicht zu, dass eine derartige Meinungsäusserung dem Schutz der Meinungsfreiheit generell entzogen wäre; jedoch hat derjenige, der unter Inanspruchnahme von gesteigertem Gemeingebrauch auf öffentlichem Grund seine Ansichten verbreiten will, nach dem Voranstehenden grössere Einschränkungen in Kauf zu nehmen. Diese Beurteilung steht auch im Einklang mit der in Lehre und Rechtsprechung verwendeten Formel, wonach die Grundrechte, namentlich die Meinungsfreiheit, nur einen "bedingten" Anspruch auf Bewilligung des gesteigerten Gemeingebrauchs vermitteln.
f) Die fragliche Auflage erweist sich auch als verhältnismässiger Eingriff. Es kann diesbezüglich auf die zutreffenden Ausführungen des Bezirksrats (E. 9) verwiesen werden.
g) Bei dieser Sach‐ und Rechtslage kann dahingestellt bleiben, ob die streitige Auflage sich auch durch die weitere Erwägung des Stadtrats Winterthur rechtfertigen liesse, bei einer früheren Veranstaltung der Vereinigung X., die einschliesslich des fraglichen Plakattextes bewilligt worden war, habe Letzterer bei Passantinnen und Passanten heftige Reaktionen ausgelöst und zu einer handgreiflichen Auseinandersetzung zwischen dem heutigen Beschwerdeführer und einer Passantin geführt, welcher Vorfall bei der Beurteilung des neuen Bewilligungsgesuchs vom 19. Oktober 1998 habe berücksichtigt werden dürfen und zur Annahme berechtigt habe, bei einer erneuten Bewilligungserteilung ohne die streitbetroffene Auflage sei eine Störung der öffentlichen Ruhe und Ordnung zu befürchten (vgl. Erwägung 3.3 des Stadtratsbeschlusses, Erwägung 8 des Bezirksratsentscheids).