Decision ID: 720c72df-7345-41a5-87d3-ca183232dd5b
Year: 2019
Language: fr
Court: VS_TC
Chamber: VS_TC_001
Canton: VS
Region: Région lémanique
Law Area: 

Faits
A. Par décision du 19 juin 2013 (pièce 710 du dossier déposé par le Conseil d’Etat), le
Conseil d’Etat a approuvé les plans d’un aménagement routier communal destiné à
valoriser et à équiper le secteur de « BB _ ». Celui-ci est sis sur le territoire
des communes de Y _ et de Z _, directement à l’ouest de la piste de
ski CC _, qui occupe une zone spécifique (« piste de ski ») du plan
d’affectation des zones (PAZ) de Z _. Le secteur s’accède par une route
forestière qui part de la route CC _, à l’est, et qui traverse la piste de ski. En
raison de celle-ci, la route forestière n’est pas praticable durant l’hiver.
Le projet routier visait à remédier à cette situation en créant une tranchée couverte d’une
cinquantaine de mètres de long au niveau de cette piste de ski, puis à équiper la zone.
Dans le détail, les aménagements comprennent trois tronçons (cf. plan 01 du 18 janvier
2012 « Situation » [CE, pièce 668] et rapport explicatif du 25 janvier 2012 [CE, pièce
684]). Dans sa partie initiale, le tronçon n° 1 correspond à la tranchée couverte (section
2) et à sa rampe d’accès (section 1). Porte d’entrée du secteur, ces ouvrages constituent
un passage obligé. Le solde du tronçon n° 1 dessert la partie amont de la zone. Il était
prévu d’y aménager un nouvel accès d’environ 100 mètres puis d’améliorer et d’équiper
la route existante en terre sur une longueur de 370 mètres environ. Le tronçon n° 2, long
de 280 mètres, commence à la sortie de la tranchée couverte et dessert le secteur aval.
Le tronçon n° 3 devait desservir le secteur ouest de BB _
B. Dans le cadre de la réalisation de cet équipement, les communes de Z _
et de Y _ ont décidé d’ouvrir une procédure d’appel à plus-value au sens des
articles 22 ss de la loi du 15 novembre 1988 concernant la perception des contributions
de propriétaires fonciers aux frais d’équipements et aux frais d’autres ouvrages publics
(LCPF ; RS/VS 701.6). Elles en ont avisé les propriétaires concernés par plis recom-
mandés expédiés le 12 juillet 2012. Par avis inséré au Bulletin officiel (B.O.) n° xxx du
xxx 2012, elles ont mis en consultation le dossier d’appel à plus-value.
Les travaux se sont terminés par la pose de l’enrobé bitumeux le 11 juillet 2016. Le
tronçon n° 3 n’a pas été réalisé.
La commission ad hoc désignée par les municipalités de Y _ et de
Z _ (cf. art. 23 al. 1 LCPF) s’est réunie le 27 juillet 2016 et a notamment traité
les remarques émises lors de la consultation publique de juillet 2012. Dans ce cadre,
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considérant que « la route ne procure aucun accès direct à la voie publique », elle a
proposé d’imposer à 40 % les parcelles xx1 et xx2 (cf. ch. 8.6 et 8.7 du procès-verbal de
séance, pièce 769 du dossier déposé par le Conseil d’Etat).
C.a Par avis inséré au B.O. n° xxx du xxx 2016 et plis recommandés expédiés le même
jour aux contribuables intéressés, les communes de Y _ et de Z _
ont mis à l’enquête publique le dossier définitif d’appel à contribution.
Celui-ci comprenait un rapport explicatif daté du 21 novembre 2016 (CE, pièce 784), le
décompte des travaux, daté du 23 novembre 2016 (CE, pièce 775), le tableau des
contributions individuelles (CE, pièce 780) comportant, pour les parcelles susmention-
nées, une imposition réduite à 40 % (CE, pièce 778) et le plan du périmètre d’appel en
plus-value (CE, pièce 776). Le chiffre 5 du rapport confirme la clé de répartition
initialement annoncée, à savoir une participation des propriétaires à hauteur de 75 %
des coûts déterminants, le solde étant à la charge des communes maîtresses de
l’œuvre. On y lit aussi que l’élément principal de l’ouvrage est la réalisation de la tranchée
couverte, que l’ensemble des propriétaires en bénéficie « de manière équitable » et que,
partant, le nombre de m2 de terrain sert de base de calcul pour arrêter les contributions.
Les chiffres 4 et 6 du rapport explicatif indiquent que le coût des travaux s’est élevé à 3
265 834 fr. 40, mais que la part soumise à l’appel à plus-value est de 2 381 277 francs.
A cette somme s’additionnent les frais d’acquisition de terrain pour 529 350 francs. Au
total, les contributions d’équipements portent sur un montant de 2 910 627 francs, dont
2 182 970 fr. 25 (75 %) à charge des propriétaires. Compte tenu de la surface totale
soumise à l’appel en plus-value et de la part à charge des propriétaires fonciers, la
contribution équivaut à 48 fr. 60 par m2 de terrain.
Il ressort du système d’information du territoire (SIT) consultable à partir du site internet
communal que les terrains sis sur Z _ sont rangés en zone de
Z _ approuvé en Conseil d’Etat le 18 avril 2007 (densité de base de 0.40,
susceptible d’être augmentée dans certaines circonstances ; hauteur maximale
12 mètres hors hôtels [14 mètres]). Les terrains situés sur Y _ sont, d’après
les informations fournies par le SIT de cette commune, affectés en zone « xxx ». Cette
zone est régie par les articles du règlement auquel renvoie le site internet communal.
L’indice d’utilisation applicable est de 0.2 – avec une surface minimale de terrain exigée
de 500 m2 – et la hauteur maximale est arrêtée à 7.50 mètres.
C.b Plusieurs oppositions ont été déposées à la suite de la publication du 9 décembre
2016.
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Dans le cadre des séances de conciliation, les conseils municipaux ont notamment
accepté d’imposer à 19 fr. 40/m2 (soit 40 % de 48 fr. 60) les parcelles nos xx3, xx4, et la
partie ouest de la parcelle n° xx5 du fait qu’elles ne sont pas attenantes à la route
(CE pièces 1663, spéc. 1659, 1261 et 1259, 929 et 924).
C.c Le 8 janvier 2018, les conseils municipaux de Y _ et de Z _ ont
notifié les décisions de contribution et statué sur les oppositions. Ils ont notamment
décidé d’appeler à contribution, au taux de 100 % :
- I _, en tant que copropriétaire pour moitié de la parcelle no xx6, sise sur la
commune de Z _, pour un montant de 15 309 francs ;
- H _, en tant que copropriétaire pour moitié de la parcelle no xx6, sise sur la
commune de Z _, pour un montant de 15 309 francs ;
- K _, en tant que copropriétaire pour moitié de la parcelle n° xx7, sise sur la
commune de Z _, pour un montant de 12 660 fr. 30 ; selon le décompte final
annexé à la décision, qui déduit par compensation (cf. art. 9 LCPF) l’indemnité à verser
pour la portion du no xx7 expropriée pour les besoins de l’œuvre, le total dû par
l'administré s'élève à 9660 fr. 30 ;
- J _, en tant que copropriétaire pour moitié de la parcelle n° xx7, sise sur la
commune de Z _, pour un montant de 12 660 fr. 30 ; selon le décompte final
annexé à la décision, qui déduit par compensation l’indemnité à verser pour la portion
du no xx7 expropriée pour les besoins de l’œuvre, le total dû par l'administrée s'élève à
9660 fr. 30 ;
- L _, en tant que propriétaire de la parcelle no xx8, sise sur la commune de
Y _, pour un montant de 37 567 fr. 80 ;
- M _, en tant que propriétaire des parcelles no xx9, sise sur la commune de
Y _, et no xx10, sise sur la commune de Z _, pour un montant de
34 214 fr. 40 ;
- N _, en tant que copropriétaire pour moitié des parcelles no xx11, sise sur la
commune de Y _, et no xx12, sise sur la commune de Z _, pour un
montant de 16 183 fr. 80 ; selon le décompte final annexé à la décision, qui déduit par
compensation l’indemnité à verser pour les portions des nos xx11 et xx12 expropriées
pour les besoins de l’œuvre, le total dû par l'administré s'élève à 14 683 fr. 80 ;
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- O _, en tant que copropriétaire pour moitié des parcelles no xx11, sise sur la
commune de Y _, et no xx12, sise sur la commune de Z _, pour un
montant de 16 183 fr. 80 ; selon le décompte final annexé à la décision, qui déduit par
compensation l’indemnité à verser pour les portions des nos xx11 et xx12 expropriées
pour les besoins de l’œuvre, le total dû par l'administré s'élève à 14 683 fr. 80 ;
- P _, en tant que propriétaire des parcelles nos xx13 et xx14, sises sur la
commune de Y _, pour un montant de 129 726 francs ; selon le décompte final
annexé à la décision, qui déduit par compensation l’indemnité à verser pour les portions
des nos xx13 et xx14 expropriées pour les besoins de l’œuvre, le total dû par l’administré
s’élève à 103 936 francs ;
- Q _, en tant que propriétaire de la parcelle no xx15, sise sur la commune de
Y _, pour un montant de 45 246 fr. 60 ; selon le décompte final annexé à la
décision, qui déduit par compensation l’indemnité à verser pour la portion du no xx15
expropriée pour les besoins de l’œuvre, le total dû par l'administré s'élève à
34 896 fr. 60 ;
- R _, en tant que propriétaire de la parcelle n° xx16, sise sur la commune de
Z _, pour un montant de 33 679 fr. 80 ;
- S _, en tant que propriétaire de la parcelle n° xx17, sise sur la commune de
Y _, pour un montant de Fr. 41 990 fr. 40 ; selon le décompte final annexé à
la décision, compte tenu également de l'appel en contribution de plus-value
de la parcelle n° xx18, sise sur la commune de Y _, également propriété de
cet administré, le total dû par ce dernier s'élève à 19 790 fr. 40 après compensation de
l’indemnité à verser pour les portions du no xx17 expropriée pour les besoins de
l’œuvre ;
- T _, en tant que propriétaire de la parcelle n° xx19, sise sur la commune de
Y _, pour un montant de 33 291 francs ; selon le décompte final annexé à la
décision, qui déduit par compensation l’indemnité à verser pour la portion du n° xx19
expropriée pour les besoins de l’œuvre, le total dû par l'administrée s'élève à
22 641 francs ;
- V _, en tant que copropriétaire pour moitié de la parcelle no xx20, sise sur la
commune de Y _, pour un montant de 20 266 fr. 20 ; selon le décompte final
annexé à la décision, qui déduit par compensation l’indemnité à verser pour la portion
du no xx20 expropriée et le no xx21 (dont V _ et copropriétaire par moitié),
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exproprié intégralement pour les besoins de l’œuvre, le total dû par V _ s'élève
à 7816 fr. 20 ;
- U _, en tant que copropriétaire pour moitié de la parcelle no xx20, sise sur la
commune de Y _, pour un montant de 20 266 fr. 20 ; selon le décompte final
annexé à la décision, qui déduit par compensation l’indemnité à verser pour la portion
du no xx20 expropriée et le no xx21 (dont U _ est copropriétaire par moitié)
exproprié intégralement pour les besoins de l’œuvre, le total dû par U _ s'élève
à 7816 fr. 20 ;
- W_ Wildblood, en tant que copropriétaire pour moitié de la parcelle n° xx22,
sise sur la commune de Y _, pour un montant de 24 300 francs ;
- X_, en tant que copropriétaire pour de la parcelle no xx22, sise sur la
commune de Y _, pour un montant de 24 300 francs.
D. Agissant le 6 février 2018 par le biais de Maître G _, tous les propriétaires
énumérés ci-dessus, à l’exception de O _, ont recouru séparément – les
couples toutefois conjointement – dans douze mémoires de teneur identique. Ils
reprochaient aux communes intimées d’avoir « mélang[é] allègrement toutes les
parcelles faisant objet de l’appel en plus-value [...] sans distinguer les différents
avantages que pourraient obtenir des immeubles qui ont besoin de cette route et
d’autres qui en ont moins besoin étant au début de la réalisation ». Ils estimaient que le
taux de 75 % retenu était arbitraire. Sur ce point, ils faisaient valoir que la route en
question était déjà carrossable, étant donné que la commune de Y _ avait
autorisé les constructions desservies, et qu’elle permettait déjà aux propriétaires
d’accéder à leurs parcelles sans pour autant nécessiter de travaux aussi importants que
ceux qui avaient été effectués. Arguant toujours d’arbitraire, les recourants contestaient
également les critères choisis pour délimiter les zones contributives. A leur sens, il aurait
fallu définir plusieurs zones contributives en fonction de la proximité des parcelles par
rapport aux ouvrages réalisés et compte tenu, également, de la route à laquelle les
parcelles étaient directement rattachées par rapport à l’ensemble des dessertes du
périmètre. Ils ont finalement reproché aux municipalités concernées de n’avoir « pas
saisi la portée de l’article 19 LCPF » relatif aux contributions hors périmètre. De leur point
de vue, les remontées mécaniques de Z _ auraient dû être appelées à
contribution dans la mesure où elles profitaient de la construction du tunnel, cet ouvrage
permettant à la piste de ski de passer au-dessus de la route. Dans ce même grief, ils
prétendaient en substance que les coûts de certains travaux, à savoir ceux liés à la
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déviation des conduites existantes pour la galerie pour 235 376 fr. 88, ceux liés à la
conduite d’eau « CC _ » pour 197 041 fr. 32 et ceux relatifs à l’adaptation de
la route forestière au trafic et à la pose d’enrobé pour 230 381 fr. 35 devaient être
exclusivement supportés par les communes de Y _ et de Z _.
Ces dernières ont proposé le rejet du recours en déposant notamment une orthophoto-
graphie de la zone.
Par décisions du 8 août 2018 communiquées le 13, le Conseil d’Etat a joint les douze
recours et les a rejetés à l’appui d’une motivation identique.
E. Le 12 septembre 2018, les recourants visés à la lettre D ci-dessus ont tous, mais
séparément, porté leur cause céans en concluant à l’annulation de la décision du Conseil
d’Etat, sous suite de frais et dépens. A l’appui de cette conclusion, ils réitèrent, dans
douze mémoires au contenu identique, les moyens de fond invoqués devant le Conseil
d’Etat. O _ a également formé recours, conjointement à N _.
Maître AA _, représentant les communes de Y _ et de Z _,
a conclu au rejet des recours, le 16 octobre 2018.
Le Conseil d’Etat a proposé de les rejeter le 24 octobre 2018 en se référant à ses
décisions.
Le 8 novembre 2018, les recourants ont émis une brève détermination à laquelle les
communes intimées ont réagi le 12 novembre 2018.
Les recourants ont émis d’ultimes remarques le 21 novembre 2018. Celles-ci ont été
transmises le lendemain au Conseil d’Etat et aux communes intimées, pour information.
Les autres faits important à l’arrêt seront repris ci-après dans la mesure utile.
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Considérant en droit
1.1 Le Conseil d’Etat a laissé indécis le point de savoir si, eu égard à l’absence
d’opposition de l’ancien propriétaire de la parcelle n° xx14 à la suite de l’enquête
publique du 9 décembre 2016 (cf. art. 26 al. 3 LCPF), P _ avait qualité pour
recourir (consid. 2 3e § de la décision attaquée). Il y a lieu de répondre affirmativement
à cette question dans la mesure où le débiteur de la contribution est le propriétaire à la
date de la notification du bordereau (art. 6 al. 1 et 27 LCPF). P _ l’était à ce
moment-là. Dans ces conditions, l’absence d’opposition du précédent propriétaire ne
saurait le priver de son droit de recourir.
N’ayant pas entrepris la décision d’appel à contribution le concernant devant le Conseil
d’Etat, O _ n’a pas qualité pour recourir céans (art. 80 al. 1 let. a et 44 al. 2 de
la loi du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives - LPJA ; RS/VS
172.6). Le recours A1 18 180 est en conséquence irrecevable en tant qu’il émane de ce
propriétaire, ce qu’il y a lieu de relever d’office (art. 80 al. 1 let. a et 44 al. 3 LPJA).
Les recours sont au surplus recevables, sous la réserve émise au considérant 5.2
(art. 29 LCPF ; art. 80 al. 1 let. a-c, 44 al. 1 let. a, 46 et 48 LPJA).
1.2 Conformément aux articles 80 alinéa 1 lettre d, 56 et 11b alinéa 1 LPJA, l'autorité
peut, d'office ou sur requête, joindre en une même procédure des affaires qui se
rapportent à une situation de fait identique ou à une cause juridique commune. En
l’espèce, le Conseil d’Etat avait lui-même joint l’ensemble des recours administratifs et
débouté les différents recourants au vu d’une motivation unique. Dans la mesure où les
douze recours de droit administratif contestent ce prononcé avec une argumentation
parfaitement identique, il se justifie d’ordonner la jonction de l’ensemble des causes.
1.3 Le Tribunal est habilité à contrôler l'établissement des faits et l'application du droit –
y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 78 let. a LPJA). Il applique
d’office le droit, indépendamment de la motivation des conclusions du recourant (art. 9
al. 2 LPJA), mais ne peut cependant aller au-delà des conclusions du recourant ni
modifier la décision attaquée à son détriment (art. 79 al. 1 LPJA).
2.1 A titre liminaire, les recourants signalent que le Conseil d’Etat n’a examiné leurs
différents griefs que sous l’angle de l’arbitraire alors qu’il devait le faire « sous l’angle de
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la violation du droit ». En d’autres termes, ils reprochent à l’autorité précédente d’avoir
statué en restreignant indûment le libre pouvoir d’examen en fait et en droit que lui
confère l’article 47 LPJA.
2.2 L’on peut certes lire, dans la décision attaquée, que les communes intimées « n’ont
pas versé dans l’arbitraire » en fixant la contribution des propriétaires du périmètre au
taux maximum prévu par la loi ou, encore, que le choix de placer toutes les parcelles
dans une zone de contribution unique « n’est pas arbitraire ». Les recourants se gardent
toutefois de préciser qu’eux-mêmes s’étaient expressément plaints, dans leur recours
administratif, d’arbitraire de la part des communes de Y _ et de Z _.
Ainsi, lorsque le Conseil d’Etat conclut à l’absence d’arbitraire, c’est en réponse aux
allégations spécifiques y relatives des recourants. Leur critique est de ce fait malvenue.
2.3 Le Conseil d’Etat aurait pu, dans ce contexte et compte tenu de l’apparente méprise
des recourants, préciser quel était son pouvoir d’examen. Peu importe qu’il s’en soit
abstenu du moment qu’il appert des considérants 4 et 5 de la décision attaquée que
l’autorité précédente a examiné, au regard des dispositions légales topiques, si le taux
de participation concrètement mis à charge des propriétaires fonciers et le choix des
communes de Y _ et de Z _ de définir une zone contributive unique
se justifiait. Ce faisant, le Conseil d’Etat a en réalité contrôlé – en tenant compte du
pouvoir d’appréciation dont disposaient ces collectivités publiques – la légalité des
décisions d’appel à contribution. Le point de savoir si l’analyse de l’autorité
précédente est pertinente relève d’une question de fond, distincte. Cela étant, le grief
tiré d’une restriction indue du pouvoir d’examen ne peut pas être retenu.
3. A la forme également, les recourants se plaignent de déni de justice formel prohibé
par l’article 29 alinéa 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101). Sur
ce point, ils allèguent que le Conseil d’Etat se serait abstenu de trancher la question de
l’appel en plus-value des communes de Y _ et Z _ pour les coûts
liés à la déviation des conduites existantes pour la galerie (235 376 fr. 88), ceux
concernant la conduite d’eau « CC _ » (197 041 fr. 32) faisant liaison avec la
commune de Z _ et ceux liés à l’adaptation de la route forestière au trafic et à
la pose d’enrobé (230 381 fr. 35). Les recourants perdent cependant de vue que le
Conseil d’Etat s’est expressément prononcé à ce sujet au considérant 4.2 in fine de la
décision attaquée. Cette autorité n’a donc commis aucun déni de justice formel.
4. Sur le fond de la question évoquée ci-dessus, le Conseil d’Etat a constaté que les coûts
des travaux susmentionnés n’avaient pas été intégrés au montant de l’appel à contribution.
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Ce constat se vérifie à l’examen du dossier. ll ressort tant du chiffre 4 du rapport explicatif
du 21 novembre 2016 que du décompte du 23 novembre 2016 que le montant des travaux
soumis à appel à plus-value s’élève à 2 381 277 francs. A cette somme viennent s’ajoutent,
conformément à l’article 15 alinéa 1 LCPF, les indemnités d’expropriation pour
529 350 francs. L’appel à plus-value a donc effectivement porté sur un montant global de
2 910 627 francs (2 381 277 fr. + 529 350 fr.). Enfin, l’on constate, à la lecture du décompte
du 23 novembre 2016, que le montant de 2 381 277 francs intègre les coûts liés aux lots
1 à 4 et les honoraires, à l’exclusion des différents postes et montants cités par les
recourants.
5.1 Les recourants persistent à se plaindre du caractère à leur sens excessif du taux de
participation de 75 % mis à la charge des propriétaires fonciers en répétant, à cet égard,
que la route préexistante garantissait un accès suffisant et qu’il n’aurait pas été
nécessaire de réaliser des travaux aussi importants.
5.2 Ces critiques sont de pures redites de griefs écartés par l’autorité précédente au vu
d’une motivation circonstanciée que les recourants s’abstiennent de discuter. Les
articles 80 alinéa 1 lettre c et 48 alinéa 2 LPJA les obligent pourtant à exposer les raisons
pour lesquelles ils estiment que la décision attaquée céans, qui est celle du Conseil
d’Etat, viole le droit, notamment en refusant d'admettre les moyens qu'ils
avaient invoqués devant cette autorité (ACDP A1 17 157 du 8 janvier 2018 consid. 1.2 ;
Jean-Claude Lugon, Quelques aspects de la loi valaisanne sur la procédure et la
juridiction administratives, in : RDAF 1989 p. 246). Dans ces conditions, il se justifie de
trancher le moyen par référence aux considérants, pertinents, de la décision attaquée,
complétés dans la mesure nécessaire par le Tribunal (p. ex. ACDP A1 18 14 du
30 novembre 2018 consid. 1.3).
5.3 Le Conseil d’Etat a correctement mentionné les règles applicables à la perception
de contributions de propriétaires fonciers et à la répartition des frais entre ceux-ci et la
collectivité publique (art. 70 et 76 de la loi sur les routes du 3 septembre 1965 [LR ;
RS/VS 725.1] en relation avec art. 3 al. 1 let. c et 14 al. 1 LCPF). Selon le principe énoncé
à l’article 70 LR, les propriétaires des immeubles auxquels la construction, la correction
ou la réfection d’une voie publique cantonale ou communale et de ses annexes confèrent
une plus-value peuvent être appelés à contribuer aux frais de l’œuvre
proportionnellement aux avantages qu’ils en retirent et dans les limites fixées à l’article
76 LR. L'ensemble des contributions à la charge des propriétaires ne peut excéder
60 % du coût des travaux déterminant la plus-value pour les routes de transit
communales (art. 76 al. 2 let. b LR), respectivement 75 % pour les routes communales
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sans issue (art. 76 al. 2 let c LR). Dans les limites de la plus-value et de ces maximas,
la contribution doit être fixée compte tenu de l'intérêt public plus ou moins prononcé de
l'œuvre (art. 76 al. 3 LR). Ce critère se rapporte à l’intérêt, plus général, que l’ouvrage
présente pour d’autres usagers (cf. arrêt du Tribunal fédéral 1P.511/1999 du 10 avril
2000 consid. 4c in fine ; René Reitter, Les contributions d’équipement, plus particuliè-
rement en droit neuchâtelois, thèse Neuchâtel 1986, p. 86). Il convient enfin de préciser
que la collectivité publique dispose d’un pouvoir d’appréciation lorsqu’elle fixe, dans les
limites légales précitées, la part à charge des propriétaires fonciers (Aldo Zaugg/ Peter
Ludwig, Baugesetz des Kantons Bern, Kommentar, vol. II, 4e éd., 2017, n° 11d ad art.
112).
5.4 Sur cet arrière-plan, le Conseil d’Etat a constaté, en se référant notamment au
rapport du 21 novembre 2016, que les travaux avaient permis de valoriser le secteur de
BB _ et de proposer des zones à bâtir (correctement) équipées. Il a valable-
ment expliqué en quoi ces travaux avaient concrètement consisté (équipement routier,
mise en place de conduites d'eau potable et de canalisations d'eau usées et superfi-
cielles, amélioration de tronçons existants et création de nouveaux accès). La décision
attaquée relève que l’infrastructure routière mise en place permet désormais le passage
de véhicules de services de voirie et du feu. Elle souligne aussi qu’aucun accès au
secteur n'était possible en période hivernale avant les travaux en raison de la piste de
ski CC _, ce qui n’est aucunement remis en cause par les recourants. Aussi
faut-il bien admettre que la possibilité d’accéder à la zone en toute saison représente un
avantage incontestable pour les propriétaires concernés. Il importe peu que les
recourants se seraient contentés d’une infrastructure « plus modeste » ou que la route
existante, de nature forestière, était à leur sens suffisante. Il est en l’occurrence constant
que les aménagements réalisés entrent, au vu des travaux réalisés (ouvrages nouveaux,
amélioration et réfection de chemins existants en terre), dans les prévisions de l’article
70 LR. Aucun des recourants ne conteste non plus pouvoir en bénéficier. Partant, leur
participation financière aux frais de l’œuvre se justifie.
Le Conseil d’Etat a ensuite retenu qu’en raison de la situation géographique du secteur,
les aménagements routiers réalisés ne présentaient qu’une attractivité fort réduite, voire
inexistante pour du trafic de transit. L’examen des différents plans figurant au dossier, en
particulier celui de situation au 1:25000 correspondant à la pièce 686 du dossier du
Conseil d’Etat, confirme cette appréciation que ne contestent nullement les recourants.
Cela étant, c’est à bon droit que l’ouvrage a été rangé dans la catégorie « routes com-
munales sans issue » de l’article 76 alinéa 2 lettre c LR (plutôt que « routes communales
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de transit » de la lettre b de cette norme). En outre, compte tenu de l’intérêt nettement
circonscrit de l’œuvre, l’on ne saurait considérer que les communes intimées auraient
excédé leur pouvoir d’appréciation en fixant le taux de participation des propriétaires à
75 %, soit au maximum légal.
5.5 Sur la problématique du taux de participation, le seul argument du recours qui n’est
pas une redite consiste à prétendre que les communes de Y _ et de
Z _ ont obtenu une rentrée fiscale importante grâce aux chalets construits –
émoluments d’autorisation de construire, taxes touristiques, impôts fonciers et locatifs,
« [...] millions de francs de travaux » obtenus par les entreprises locales qui ont contribué
à la santé financière de ces collectivités publiques et qu’« au vu de ces différents avanta-
ges, et en tenant compte d’une pesée d’intérêts, il [serait] choquant que les communes
de Y _ et de Z _ perçoivent le maximum prévu par la [LR] [...] ». La
part incombant aux propriétaires n’est cependant pas fixée en fonction des avantages
fiscaux dont pourrait bénéficier la collectivité publique. Leur contribution est bien plutôt
arrêtée, comme on l’a vu (supra consid. 5.3 in fine), eu égard à l’intérêt – pour ainsi dire
nul ici – que l’aménagement routier peut éventuellement présenter pour d’autres usagers
(art. 73 al. 3 LR).
5.6 Il résulte de ce qui précède que la répartition des frais entre les collectivités publi-
ques maîtresses de l’œuvre et les propriétaires intéressés à raison de 25 % pour celle-
là et de 75 % pour ceux-ci ne viole pas le droit dans le cas d’espèce. Dans leurs remar-
ques du 21 novembre 2018, les recourants ont finalement reproché aux communes de
Y _ et de Z _ de n’avoir « toujours pas compris qu’elles ne font aucun
effort en prenant le maximum légal dans le cadre d’un appel en plus-value ». Il n’est
cependant pas dans les attributions du Tribunal cantonal d’inciter ou de condamner des
collectivités publiques à « faire des efforts » envers les propriétaires appelés à supporter
une part des frais d’équipement mais bien plutôt de juger de la légalité des contributions
qui leur sont demandées.
6.1 En deuxième lieu, les recourants maintiennent leur grief de « violation des critères
choisis pour délimiter les zones contributives ». Sur ce point, ils soutiennent en
substance que le périmètre d’appel aurait dû comporter plusieurs zones contributives,
définies selon la proximité des parcelles par rapport aux ouvrages réalisés, « avec un
correctif consistant à déclasser les parcelles qui ont une utilité mineure pour cette
route », et aussi en fonction de la route à laquelle les parcelles étaient directement
rattachées. Les recourants prétendent par ailleurs que des critères différents pour
chaque parcelle « selon leur utilisation » auraient dû être prévus.
- 14 -
6.2.1 L’article 14 LCPF fixe le principe applicable à la détermination de la contribution.
Le montant de celle-ci est déterminé dans les limites de la loi, compte tenu de l’impor-
tance des avantages économiques particuliers dont bénéficient les propriétaires inté-
ressés et des exigences de l’égalité de traitement entre les personnes tenues de
contribuer (al. 1). Les contributions sont, en règle générale, déterminées d’après les
possibilités d’utilisation des immeubles à la construction selon le droit en vigueur, ainsi
que d’après les conditions locales (al. 2).
Selon l’article 16 alinéa 1 LCPF, les éléments de calcul du montant de la contribution
particulière sont notamment la surface du bien-fonds (let. a), la valeur cadastrale des
immeubles (let. b), l’indice d’utilisation (let. c), l’appartenance à une zone contributive à
l’intérieur du périmètre (let. d). L’autorité compétente peut appliquer séparément les
critères de détermination, les cumuler ou en établir d’autres, afin de garantir une répar-
tition équitable tenant compte de l’avantage retiré.
L’article 17 alinéa 1 LCPF dispose que la part de contribution est fixée en classant les
différents biens-fonds et sections de terrains compris dans le périmètre en différentes
zones. Selon l’alinéa 2, lors de l’établissement des zones contributives, l’autorité com-
pétente tiendra compte des critères d’évaluation, pour autant qu’ils s’avèrent importants
dans le cas particulier. L’existence d’un accès suffisant doit être prise en considération.
L’alinéa 3 précise que, pour la contribution des propriétaires à des ouvrages routiers, on
peut de plus tenir compte notamment de la longueur du tronçon desservant
l’immeuble (let. a), de la longueur de l’immeuble contigu à l’œuvre (let. b), de l’éloigne-
ment de l’immeuble par rapport à la route (let. c).
L’article 18 LCPF régit les cas dans lesquels les règles de calculs précédentes devaient
conduire, dans une situation particulière, à un résultat inéquitable. En pareille hypothèse,
notamment dans les circonstances mentionnées à l’alinéa 2, l’autorité compétente réduit
ou augmente de façon appropriée la contribution (al. 1).
6.2.2 Dans la mesure où l’avantage retiré par chaque bénéficiaire de la réalisation ou de
la réfection d’une route est souvent difficile, voire impossible à déterminer en pratique, la
jurisprudence admet que les contributions d’équipement soient aménagées de manière
schématique et tiennent compte de normes fondées sur des situations moyennes (arrêts
du Tribunal fédéral 2C_798/2017 du 16 février 2018 consid. 3.3.5 et 1P.511/1999 précité
consid. 4d/aa). La contribution doit toutefois respecter les principes de l'égalité de
traitement et de l'interdiction de l'arbitraire, qui sont violés lorsque l’autorité compétente
adopte un mécanisme de répartition fondé sur aucun motif sérieux et objectif au regard
- 15 -
de la situation de fait donnée, procède à des distinctions dépourvues de justification
raisonnable ou, au contraire, omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des
circonstances (ibidem ; Dieter von Reding, Die Baulanderschliessung und deren
Finanzierung, VLP-Aspan éd., Berne 2006, p. 43). Dans ces limites, l’autorité compétente
dispose d'un large pouvoir d'appréciation que les instances de recours doivent respecter
(arrêt du Tribunal fédéral 2C_798/2017 précité consid. 3.3.2 ; ACDP A1 19 43 du 15 mai
2019 consid. 4.5, René Reitter, op. cit., p. 91).
6.2.3 Selon la jurisprudence rendue en application de la LCPF, les contributions des
propriétaires fonciers doivent être, dans la règle et ceci conformément à ce que prescrit
l’article 14 alinéa 2 LCPF, fixées en fonction des possibilités d’utilisation des immeubles
à la construction (arrêt du Tribunal fédéral 2C_798/2017 précité consid. 2.2.1 et 3.3.2).
Afin d’obtenir un résultat équitable du point de vue de la compensation des
avantages, les surfaces de terrain sont multipliées par un coefficient correspondant à
l’utilisation que le propriétaire peut faire du sol d’après l’indice d’utilisation applicable à
la zone concernée (cf. Aldo Zaugg/Peter Ludwig, op. cit., nos 12 et 15 ad art. 112 ; René
Reitter, op. cit., p. 97 ; Alfred Bührer, Der Mehrwertsbeitrag an öffentlichrechtliche
Erschliessungsbauwerke unter besonderer Berücksichtigung des schaffhauserischen
Rechts, thèse 1970, p. 70).
Les autres circonstances sont prises en compte dans le cadre de la délimitation des zones
contributives (cf. Aldo Zaugg/Peter Ludwig, op. cit., nos 12 et 16 ss ad art. 112 ; René
Reitter, op. cit., p. 97). La distance des biens-fonds à l’ouvrage, critère prévu par la LCFP
(art. 17 al. 3 let. c), est généralement appropriée pour apprécier l’avantage économique
particulier retiré de la construction d’une route (arrêt 1P.511/1999 précité consid. 4d/cc).
Il est admis qu’en principe, les immeubles éloignés de la chaussée retirent un avantage
restreint en raison des frais qu’occasionne la construction des chemins d’accès entre la
route et l’immeuble. Les parcelles ou parties de parcelles situées dans les périmètres
éloignés de la voie publique seront appelées à contribuer dans une proportion moins
importante que les terrains bordant la chaussée (René Reitter, op. cit., p. 95). Le critère
légal lié à la longueur du tronçon desservant l’immeuble (art. 17 al. 3 let. a LCPF) signifie
que plus le tronçon de route desservant l’immeuble est long, plus l’avantage retiré pour
la parcelle concernée est grand (German Mathier, Mehrwertsbeiträge an die Kosten
öffentlicher Strassen, Berne/Francfort sur le Main, 1974, p. 111). Le propriétaire ne devrait
en effet pas être appelé à cofinancer un tronçon qui est sans utilité pour l’équipement de
son bien-fonds, le cas typique étant celui de section d’une voie sans issue postérieure à
une parcelle et ne servant pas de zone de rebroussement ou de stationnement (Aldo
- 16 -
Zaugg/Peter Ludwig, op. cit., n° 16 ad art. 112). En synthèse, les terrains contribuant à
plein sont en principe ceux desservis par l’intégralité de l’ouvrage routier, qui jouxtent la
chaussée et qui ne bénéficient d’aucun autre accès. Les parcelles pour lesquelles un ou
plusieurs de ces critères ne sont pas remplis relèvent d’une zone contributive inférieure
(Aldo Zaugg/Peter Ludwig, ibidem).
6.3 Pour le Conseil d’Etat, « il semble que la décision [...] de placer toutes les parcelles
dans une zone de contribution unique n’est pas arbitraire ». Dans l’analyse menée pour
parvenir à ce résultat, l’autorité précédente a relevé que les parcelles de certains des
propriétaires recourants n’étaient pas directement attenantes aux équipements routiers.
Elle a cependant considéré, en se référant à l'orthophotographie déposée par les
communes intimées, que les parcelles en question se trouvaient seulement
à une courte distance et étaient physiquement reliées à la route, qui se trouvait être leur
unique accès. A son avis, tous les propriétaires étaient donc touchés de manière plus
ou moins équivalente par le réseau routier. Le Conseil d’Etat a en outre admis que la
partie en amont du nouveau tronçon bénéficiait déjà d'un accès par la route forestière
existante. Il a toutefois observé que cette chaussée était impraticable en hiver,
puisqu'elle se trouvait partiellement dans l'emprise de la piste de ski, et rappelé que la
tranchée couverte, qui débouchait environ au milieu du tronçon desservant le quartier
de BB _, remédiait au problème pour tout le quartier concerné. Les recourants
ne pouvaient donc pas prétendre que cet aménagement ne serait pas profitable à tout
le quartier de manière identique. Il semblait, en outre, que l'égalité de traitement entre
les propriétaires situés en amont et ceux en aval devait être garantie : de l’avis du
Conseil d’Etat, une diminution de la contribution pour les parcelles situées en amont,
pour tenir compte de la faible utilité du tronçon aval (nouveau), allait discriminer les
propriétaires situés en aval, ceux-ci n'empruntant pas le tronçon amont (qui a été refait)
pour se rendre sur leur parcelle. L’inverse était également vrai. Sur ce point, le Conseil
d’Etat a retenu que « la séparation du périmètre en zones contributives que l’article
17 LCPF prévoit n’est pas une obligation de fait ». Il n’a finalement rien trouvé à redire à
ce que la contribution ait été calculée en fonction des surfaces des biens-fonds, à
l’exclusion de la valeur cadastrale ou de l’indice d’utilisation du sol, puisque « les deux
communes ne présentent pas d’unité entre elles et ne peuvent donc pas assurer un
traitement équitable ».
6.4.1 Le choix des communes intimées de placer l’ensemble des terrains compris dans
le périmètre d’appel – soit une surface de plus de 4 hectares – dans une zone de
contribution unique, calculée exclusivement en fonction de la surface des terrains, n’est
- 17 -
pas à même de garantir une répartition de la part des frais à charge des propriétaires en
proportion des avantages particuliers qu’ils retirent. Certes, l’autorité compétente peut
recourir à des solutions schématiques et appliquer les critères de la LCPF séparément,
cumulativement ou d’en établir d’autres. Elle ne bénéficie cependant pas d’un blanc-seing
et le pouvoir d’appréciation que lui confère la loi doit être utilisé à bon escient, c’est-à-dire
de manière à répartir équitablement les frais. Cela implique de recourir, lorsqu’ils
s’avèrent pertinents au vu de la situation à régler (cf. art. 17 al. 2 LCPF), aux critères que
le législateur a pris soin de mentionner dans la LCPF. Dans ce contexte, il faut rappeler
que le principe d’égalité de traitement interdit non seulement de procéder à des
distinctions injustifiées, mais également à des assimilations insoutenables.
6.4.2 Le périmètre d’appel à plus-value couvre, en l’occurrence, un secteur à cheval sur
deux communes, qui ont chacune un règlement et des prescriptions propres. Cette
circonstance n’empêche cependant pas de tenir compte, conformément à la règle
exprimée par l’article 14 alinéa 2 LCPF, des possibilités d’utilisation du sol du moment
que ces possibilités sont fonction d’un indice d’utilisation défini par le droit cantonal
supérieur (cf. art. 13 de la loi du 8 février 1996 sur les constructions, en vigueur jusqu’au
31 décembre 2017 [aLC ; RO/VS 1996 p. 17 ss] et art. T1-1 al. 1 let. a de la loi du
15 décembre 2016 sur les constructions [nLC ;RS/VS 705.1]). Attendu que les indices
d’utilisation ne sont justement pas les mêmes suivant que les parcelles sont à
Z _ ou à Y _ (cf. supra let. C.a 3e paragraphe), il est clairement faux
d’affirmer, comme le fait pourtant le Conseil d’Etat, que ne pas tenir compte des indices
répond à des motifs d’égalité de traitement.
Ensuite, il appert du dossier que les communes intimées ont décidé de réduire de 60 %
la contribution de certains propriétaires au motif que le bien-fonds – ou une partie de
celui-ci – n’est pas attenant à la route. Elles l’ont fait notamment pour les parcelles
nos xx3, xx4, et pour la partie ouest de la parcelle n° xx5. Dans ces conditions, il est exclu
de considérer, comme le fait le Conseil d’Etat, que « tous les propriétaires sont [...]
touchés de manière plus ou moins équivalente par le réseau routier » et d’admettre que
les parcelles nos xx6, xx16, xx10 et xx9, propriété de différents recourants, soient
appelées à contribution au taux de 100% alors qu’elles ne jouxtent pas la route. Il s’agit
d’une inégalité manifeste de traitement qui ne peut s’expliquer par le fait que ces
parcelles se trouveraient, de l’avis du Conseil d’Etat, « seulement à une courte
distance » de la route attendu que le n° xx3 en est plus proche, ni du fait que la route
constitue « l’unique accès qu’elles possèdent », ce constat s’appliquant aussi à ce bien-
fonds. Enfin, le fait qu’une parcelle se trouve « physiquement reliée » à la route, à la
- 18 -
faveur d’un accès à caractère privatif, ne modifie pas la non-contiguïté du terrain par
rapport à la voie publique, comme le laisse encore suggérer l’autorité précédente. Celle-
ci oublie que le raccordement par un accès privatif peut, en fonction de la longueur de
cet accès, être un facteur de diminution de l’avantage justifiant la contribution (cf. supra
consid. 6.2.3).
En troisième lieu, si la tranchée couverte profite à tout le quartier de manière identique,
de sorte qu’il se justifie que tous les propriétaires soient appelés à financer cette partie
de l’ouvrage, tel n’est pas le cas du reste des aménagements. Le tronçon n° 2, qui se
présente comme une voie sans issue au vu des plans, n’a manifestement d’utilité que
pour les propriétaires sis à l’aval du secteur. Les propriétaires dont les terrains se
trouvent à l’amont de la zone empruntent exclusivement la route existante, refaite et
améliorée (section 3 du tronçon 1), section dont personne ne prétend qu’elle aurait une
quelconque utilité pour ceux de la partie aval. La contribution réclamée de manière
indifférenciée par les communes intimées n’en tient aucunement compte, même de
manière schématique, et omet ainsi de faire des distinctions là où les circonstances
l’imposent, les ouvrages réalisés étant différents et leurs coûts pas non plus les mêmes
(cf. not. devis estimatif, CE pièce 645 et détails des coûts figurant sous chiffre 6 du
rapport du 21 novembre 2016, CE pièce 784), Dans le même ordre d’idées, il n’est guère
compréhensible – à défaut de toute explication susceptible de justifier cet état de fait –
que l’on puisse ici, vu l’étendue des aménagements réalisés, faire abstraction du critère
lié à la longueur du tronçon desservant chaque immeuble. Encore une fois, la LCFP n’en
fait, certes, pas un critère obligatoire, ce qui ne signifie pas encore que l’autorité
compétente puisse l’appliquer selon son bon vouloir. Le pouvoir d’appréciation dont elle
dispose doit s’exercer dans le respect des principes de l'égalité de traitement et de
l'interdiction de l'arbitraire, principes qui imposent d’adopter un mécanisme de répartition
fondé sur des motifs sérieux et objectifs tenant valablement compte de la situation de
fait donnée.
6.5 Les critiques émises par les recourants contre le système de répartition mis en
œuvre par les communes intimées s’avèrent donc fondées. Les décisions attaquées, qui
ont confirmé les décisions d’appel à plus-value contestées par les recourants, doivent
être en conséquence annulées. L’affaire doit être directement renvoyée aux communes
intimées, à charge pour elles de recalculer les contributions des (seuls) recourants en
application d’un mécanisme remédiant aux différents manquements mis en lumière ci-
dessus. Il n’est pas dans les attributions légales du Tribunal cantonal de fixer les
modalités de détermination de la contribution et de la décider en lieu et place de l’autorité
- 19 -
compétente ; son rôle est uniquement de contrôler la décision rendue par le Conseil
d’Etat sur un recours dirigé contre une décision de contribution (art. 27 ss LCPF et art.
72 et 78 let. a LPJA).
L’on précisera par ailleurs que l’arrêt ne déploie aucun effet juridique sur les contributions
notifiées aux autres propriétaires et qui sont entrées en force faute d’avoir été contestées
(cf. Aldo Zaugg/Peter Ludwig, op. cit., n° 3c ad art. 114). Enfin, il n’est pas possible, au
vu de motifs d’annulation retenus céans et de la diversité des situations concernées, de
déterminer à ce stade dans quelle mesure les contributions entreprises céans devront
être revues à la baisse et pour quels propriétaires. En corollaire, il n’est pas non plus
exclu que certaines décisions favorisent (à tort) certains recourants. Dès lors que les
communes de Y _ et de Z _ reprendront l’affaire par renvoi judiciaire
de celle-ci, l’interdiction de la reformation in pejus limitant le pouvoir de décision du
Tribunal leur sera également opposable (cf. par analogie ATF 141 II 353 consid. 2 in initio
et les références citées ; Stéphane Grodecki/Romain Jordan, Code annoté de procédure
administrative genevoise, Berne 2017, n° 888 ad art. 69 LPA/GE).
7.1 Il convient encore d’examiner les mérites de l’ultime grief du recours, où les recou-
rants réaffirment que DD _ SA aurait dû être appelée à contribution en vertu
de l’article 19 LCPF. Cette norme prévoit que les propriétaires dont les biens-fonds se
trouvent, pour des motifs de fait ou de droit, à l’extérieur d’un périmètre, mais qui retirent
cependant un avantage économique particulier de la réalisation d’une œuvre peuvent
être appelées à contribution (al. 1). Les propriétaires fonciers et les propriétaires
d’installations qui retirent un avantage économique particulier et important d’un équi-
pement peuvent être appelés à contribution, même en l’absence d’un périmètre (al. 2).
7.2 Le Conseil d’Etat a rejeté le grief en constatant que, par rapport à la situation anté-
rieure aux aménagements réalisés, les remontées mécaniques n’obtenaient aucun
avantage, même factuel, puisque la piste de ski traversait déjà la route forestière. Les
recourants se bornent céans à alléguer, sans toutefois étayer leurs propos ni proposer
l'administration d’un quelconque moyen de preuve à cette fin, que la tranchée couverte
a été construite à la demande de DD _ SA. Cet argument n’est cependant pas
de nature à infirmer le constat, déterminant sous l’angle de l’article 19 LCPF, selon lequel
la situation des remontées mécaniques n’est pas améliorée par les aménagements
réalisés : ceux-ci ne font que conserver la piste de ski CC _, sise sur une zone
spécifique du PAZ, qui existait déjà. Les recourants soutiennent encore qu’il aurait suffi
de construire « un passage en bois ». L’on ne voit cependant pas en quoi cette remarque
- 20 -
permettrait d’inclure les remontées mécaniques dans le cercle des contributeurs de
l’œuvre.
8.1 En définitive, à l’exception de celui de O _, qui est irrecevable, les recours
doivent être admis. En conséquence, les décisions du Conseil d’Etat sont annulées et
l’affaire est renvoyée aux communes de Y _ et de Z _ pour nouvelles
décisions au sens du considérant 6 (art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA).
8.2 L’arrêt est rendu sans frais (art. 89 al. 4 LPJA), y compris sur le volet d’irrecevabilité
susmentionné (art. 89 al. 2 LPJA).
8.3 Vu l’issue du litige, les communes de Y _ et de Z _ n’ont pas
droit à des dépens (art. 91 al. 1 LPJA a contrario). Elles ne peuvent non plus en prétendre
au regard de l’irrecevabilité – d’ailleurs relevée d’office par le Tribunal – du recours éma-
nant de O _ faute d’avoir invoqué de motif particulier justifiant de déroger à la
règle de l'article 91 alinéa 3 LPJA (RVJ 1992 p. 75). Elles en verseront par contre aux
différents recourants qui ont en réclamés et qui ont gain de cause. Ces dépens doivent
être fixés en tenant notamment compte du fait que les douze recours (de douze pages
chacun) ont un contenu identique et consistent, pour l’essentiel, en une reproduction du
mémoire déposé devant le Conseil d’Etat. Dans ces conditions, il se justifie d’arrêter les
dépens pour les deux instances de recours, débours compris, à 300 fr. par recourant,
respectivement par couple dont les époux H _ et I _, J _
et K _, U _ et V _, W_ et X _
procèdent conjointement, chaque conjoint étant créancier solidaire. Une indemnité
cumulée de dépens de 3600 fr. (300 fr. x 12 recours) tient valablement compte de la
nature et de l’importance de la cause, de ses difficultés et de l’ampleur du travail effectué
par Me G _ devant les instances successives de recours, étant précisé que
les recours administratifs étaient, eux aussi, tous parfaitement identiques (cf. art. 4, 27,
29 al. 2, 37 al. 2 et 39 de la loi du 11 février 2009 fixant le tarif des frais et dépens devant
les autorités judiciaires ou administratives – LTar ; RS/VS 173.8).
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