Decision ID: f75e1f05-0557-549a-a19b-b488dd257447
Year: 2021
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
A.a A._ bewirtschaftet einen landwirtschaftlichen Betrieb in
E._. Am (...) führte die C._ AG (nachfolgend: Kontrollstelle)
auf dem Betrieb von A._ im Auftrag der Dienststelle Landwirtschaft
und Wald des Kantons Luzern (Lawa) eine angemeldete "Basiskontrolle
plus" durch. Anlässlich dieser Kontrolle stellte der Kontrolleur namentlich
fest, dass A._ die Nährstoffbilanz seines Betriebs für das Jahr 2018
(auch bezeichnet als "ÖLN-Bilanz 2018", ÖLN steht für "ökologischer Leis-
tungsnachweis") in einer "nicht prüfenswerten Version" vorgelegt habe.
A.b Darauf reichte A._ der Kontrollstelle am (...) aufforderungsge-
mäss eine überarbeitete Nährstoffbilanz für das Jahr 2018 ein, welche die
Kontrollstelle jedoch erneut als fehlerhaft zurückwies. Die Kontrollstelle be-
rechnete die Nährstoffbilanz daher selber nach. Gegen die in diesem Zu-
sammenhang erstellte Kontrollbilanz vom (...) brachte A._ laut dem
Lawa mündlich vor, sie lasse unberücksichtigt, dass die Erträge seiner
Ackerbaukulturen (Wintergerste, Dinkel) über dem Standard lägen. Das
Lawa gewährte A._ daher die Möglichkeit, Unterlagen zum Beleg
dieses Vorbringens einzureichen. Davon machte A._ innerhalb der
angesetzten Frist unbestrittenermassen keinen Gebrauch. Darauf erstellte
die Kontrollstelle am (...) die "definitive" Kontrollbilanz (nachfolgend: Kon-
trollbilanz 2018 vom [(...)] oder Kontrollbilanz 2018; unter Lawa, act. 1 [...]).
A.c Die Kontrollbilanz 2018 vom (...) ergab, dass der Betrieb von
A._ das Jahr 2018 in der Gesamtbilanz der Nährstoffe mit einem
Stickstoffüberschuss von 21% ("Nverf") sowie einem Phosphorüberschuss
von 11% ("P2O5") abgeschlossen habe (vgl. Ziffer 5.1 der Aufstellung
"Kennziffern ÖLN" im "Nachweis.Plus" der Schweizerischen Vereinigung
für die Entwicklung der Landwirtschaft und des ländlichen Raums [nachfol-
gend: AGRIDEA] vom (...)]).
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B.
B.a Am 10. Oktober 2019 übermittelte das Lawa A._ eine detail-
lierte Abrechnung über die Beitragszahlungen für das Jahr 2019. Diese Ab-
rechnung gab A._ – neben weiteren (hier nicht interessierenden)
Kürzungen bzw. Korrekturen – eine Kürzung der Direktzahlungen 2019 um
die beiden folgenden Teilbeträge bekannt (Lawa, act. 4b; Beschwerde,
Beil. 1 [ohne eigene Nummerierung]):
Kürzung vorgeworfener Mangel:
Nr. Betrag (CHF)
1 17'441.05
ÖLN Allgemeines
"Kürzungspunkt: Ausgeglichene Nährstoffbilanz;
Mangel: Überschrittene Nährstoffbilanz"
2 200.00
ÖLN Dokumente / Aufzeichnungen
"Kürzungspunkt: Nährstoffbilanz vorhanden und
vollständig; Mangel: (CHF) Dokument unvollstän-
dig, fehlend, falsch oder unbrauchbar"
Die Kürzung um Fr. 17'441.05 beruhte auf der A._ – laut dem Er-
gebnis der Kontrollbilanz 2018 – vorgeworfenen Überschreitung der Nähr-
stoffbilanz im Kalenderjahr 2018. Dafür veranschlagte das Lawa einen
Punkteabzug von 45.5 Punkten (55.50 Punkte minus 10 Punkte Toleranz).
Die Kürzung um Fr. 200.- sprach das Lawa aus, weil anlässlich der Basis-
kontrolle Plus vom (...) festgestellt worden war, dass "die Bedingungen und
Auflagen im Bereich ÖLN Dokumente / Aufzeichnungen nicht vollständig
eingehalten wurden (fehlerhafte Nährstoffbilanz)" (vgl. "Bemerkungen" auf
S. [...] der Abrechnung).
B.b Mit Schreiben vom 16. Oktober 2019 an das Lawa erhob A._
"Einsprache" gegen die ihm mit der Abrechnung vom 10. Oktober 2019 mit-
geteilte Direktzahlungskürzung (Beschwerde, Beil. 2; Lawa, act. 1).
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Seite 4
B.b.a A._ brachte in seiner Einsprache zum Ausdruck, dass er mit
der Kontrollbilanz 2018 nicht einverstanden sei. Sinngemäss machte er
geltend, er baue einen Teil des Grundfutters als Zwischenfutter an und be-
wirtschafte die entsprechenden Flächen im Abtausch mit einem anderen
Betrieb (nachfolgend: Betrieb B._). Während dieser andere Betrieb
die Hauptkulturen der abgetauschten Flächen bei der Strukturdatenerhe-
bung melde, nutze A._ diese Flächen im Herbst und Frühling futter-
baulich und dünge sie auch. In der Kontrollbilanz 2018 habe die Kontroll-
stelle einzig die Nutzung der abgetauschten Flächen durch A._ –
also das von diesen Flächen auf den Betrieb von A._ zugeführte
Grundfutter – als Futterzukauf eingerechnet. Die Güllegaben von
A._ auf die abgetauschten Flächen berücksichtige die Kontrollbi-
lanz 2018 nicht, d.h. verbuche diese Güllegaben nicht als Hofdüngerweg-
fuhr. Dies bilde die Situation nur teilweise ab. Zudem werde der Betrieb in
der Kontrollbilanz 2018 zu stark bestraft, indem er aufgrund der hohen Er-
träge zum Ausgleich der Grundfutterbilanz einen fiktiven Zukauf als inten-
sives Futter einrechnen müsse.
B.b.b Zusammen mit der Einsprache reichte A._ dem Lawa eine
neu berechnete Nährstoffbilanz für das Jahr 2018 ein (nachfolgend: Bilanz
Einsprache 2018; Beschwerde, Beil. 5). In dieser Neuberechnung berück-
sichtigte A._ im Sinne seiner Ausführungen neben einer Grundfut-
terzufuhr über insgesamt 1866.31 Dezitonnen Trockensubstanz (nachfol-
gend: dt TS) – was die Kontrollstelle in der Kontrollbilanz 2018 ebenfalls
berücksichtigt hatte (vgl. "Formular B: Berechnung der Grundfutterproduk-
tion auf der Futterfläche" unter "Total Zufuhr" sowie Ziffer 4.1 "Grundfutter-
zufuhr" der Aufstellung "Kennziffern ÖLN", [(...)] [unter Lawa, act. 1, ohne
eigene Nummerierung]) – neu zusätzlich eine Hofdüngerwegfuhr im Um-
fang von 137 m3 Gülle an den Betrieb B._ (bezeichnet als "Entzug
Düngung ZF [B._]").
Bestandteil der Bilanz Einsprache 2018 bildete zudem eine Hofdüngerweg-
fuhr an den Betrieb B._ im Umfang von 330 m3 Gülle (bezeichnet
als "RG an [B._]"). Im Gegensatz zu der mit der Einsprache neu
geltend gemachten Hofdüngerwegfuhr über 137 m3 Gülle an den Betrieb
B._ hatte A._ die Hofdüngerwegfuhr über 330 m3 an den-
selben Betrieb in der Internetapplikation HODUFLU verbucht. Die Kontroll-
stelle berücksichtigte in der Kontrollbilanz 2018 unbestrittenermassen ein-
zig die Hofdüngerwegfuhr über 330 m3 an den Betrieb B._.
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B.b.c Davon ausgehend schloss die von A._ nachgereichte Bilanz
Einsprache 2018 in der Gesamtbilanz der Nährstoffe mit einem verbleiben-
den Stickstoffüberschuss von 11% ("Nverf") sowie einem Phosphorüber-
schuss von 4% ("P2O5"; vgl. Ziffer 5.1 der Aufstellung "Kennziffern ÖLN"
im AGRIDEA Nachweis.Plus vom [...]).
B.c Am 12. November 2019 reichte A._ dem Lawa aufgrund von
dessen Nachforderung zum Beleg der mit der Einsprache zusätzlich gel-
tend gemachten Hofdüngerwegfuhr von 137 m3 Gülle an den Betrieb
B._ die folgenden Unterlagen ein (Beschwerde, Beil. 3, vgl. dazu
im Einzelnen E. 8.6):
– "Parzellenplan Totalfläche im Abtausch"
– "Parzellenplan abgetauschte Fläche 2018"
– "ÖLN-Bilanz 2018" des Betriebs B._
B.d Am 4. Dezember 2019 wies das Lawa die Einsprache von A._
ab (Lawa, act. 2; Beschwerde, Beil. 8). Das Lawa begründete dies mit dem
Hinweis, dass die Wegfuhr von Hofdünger in der Internetapplikation HO-
DUFLU zu erfassen und durch den Abnehmer zu bestätigen sei.
Davon ausgehend anerkannte das Lawa im Sinne der Kontrollbilanz 2018
einzig die – in der Internetapplikation HODUFLU erfasste – Hofdüngerweg-
fuhr vom Betrieb A._ zum Betrieb B._ im Umfang von
330 m3. Die weitere – unter Berufung auf den Flächenabtausch geltend
gemachte – Hofdüngerwegfuhr im Umfang von 137 m3 liess das Lawa nicht
gelten. Diese Lieferung sei weder in HODUFLU abgebildet noch in der (ur-
sprünglichen, vgl. E. 8.6.3) Nährstoffbilanz 2018 des Betriebs B._
eingerechnet. Mit den von A._ am 12. November 2019 aufforde-
rungsgemäss nachgereichten Dokumenten setzte sich das Lawa nicht aus-
einander.
B.e Am 5. Dezember 2019 liess das Lawa A._ eine neue detaillierte
Abrechnung über die Beitragszahlungen für das Jahr 2019 mit denselben
Beitragskürzungen zukommen (vgl. B.a; Lawa, act. 4a).
B.f Mit Schreiben vom 10. Januar 2020 verlangte A._ vom Lawa
einen beschwerdefähigen Entscheid (Lawa, act. 3).
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Seite 6
B.g Dieser Aufforderung kam das Lawa am 12. Februar 2020 nach. Es er-
liess einen "Entscheid Direktzahlungen für das Beitragsjahr 2019" mit fol-
gendem Dispositiv (Beschwerde, Beil. 1; Lawa, act. 4):
"1. An der Kürzung im Bereich der Nährstoffbilanz, die der Hauptabrechnung
vom 10. Oktober 2019 zu Grunde gelegt wurde, wird festgehalten. Für den
Betrieb (...) ergibt sich somit für das Beitragsjahr 2019 inkl. Schlusszahlung
ein Total an Beiträgen von Fr. (...).
2. (... [Verfahrenskosten])
3. (... [Rechtsmittelbelehrung])."
Zur Begründung berief sich das Lawa auf die im Anhang 1 Ziffer 2.1 der
Direktzahlungsverordnung (zitiert in E. 2.3) festgelegten Anforderungen für
die Erstellung der Nährstoffbilanz sowie die für die Bilanzierung geltende
Methode "Suisse-Bilanz". Die Wegleitung Suisse-Bilanz des Bundesamts
für Landwirtschaft und der AGRIDEA ordne in der Auflage 1.14 wie 1.15 in
Ziffer 2.1.3 jeweils Folgendes an:
"Sämtliche Verschiebungen von Hof- und Recyclingdünger, in und aus der
Landwirtschaft sowie zwischen den Betrieben, müssen in der Internetapplika-
tion HODUFLU nach Art. 14 ISLV erfasst werden. Es werden nur die in HO-
DUFLU erfassten Verschiebungen von Hof- und Recyclingdünger für die Er-
füllung der 'Suisse-Bilanz' anerkannt. Der Kanton kann nicht plausible Nähr-
stoffgehalte zurückweisen. Auf Verlangen des Kantons muss der Abgeber
oder die Abgeberin die Plausibilität der angegebenen Nährstoffgehalte zu sei-
nen oder ihren Lasten belegen."
An der Kürzung der Direktzahlungen 2018 um Fr. 17'441.05 wegen Über-
schreitung der Nährstoffbilanz gemäss Hauptabrechnung vom 10. Oktober
2019 sei folglich festzuhalten. Auch im Entscheid vom 12. Februar 2020
setzte sich das Lawa mit den von A._ am 12. November 2019 auf-
forderungsgemäss nachgereichten Unterlagen (vgl. B.c) nicht auseinan-
der. Sie beschränkte sich diesbezüglich auf die nicht weiter begründete
Anmerkung im Rahmen der Schilderung des Sachverhalts (vgl. Ziffer 7),
dass A._ aufgrund dieser Unterlagen keinen Beweis dafür habe er-
bringen können, zusätzlich Gülle von seinem Betrieb weggeführt zu haben.
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C.
C.a Am 9. März 2020 erhob A._ (nachfolgend: Beschwerdeführer)
Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Er stellt die folgenden
Rechtsbegehren:
"1. Der Entscheid betr. Direktzahlungen für das Beitragsjahr 2019 vom
12. Februar 2020 sei aufzuheben und die Direktzahlungen seien unge-
kürzt an [den Beschwerdeführer] auszurichten.
2. Eventuell ist die Angelegenheit an [das Lawa] zur Neubeurteilung zu-
rückzuweisen.
3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Kantons Lu-
zern."
C.b Das Lawa (nachfolgend: Vorinstanz) liess sich am 18. Mai 2020 ver-
nehmen und beantragte die Abweisung der Beschwerde.
C.c Der Beschwerdeführer replizierte am 9. Juni 2020. Sinngemäss bean-
tragte er (statt der bisher beantragten ungekürzten Auszahlung der Direkt-
zahlungen) neu, die Kürzung der Direktzahlungen 2018 wegen Überschrei-
tung der Nährstoffbilanz sei auf Fr. 766.60 zu reduzieren. Zur Begründung
verwies der Beschwerdeführer auf den auch laut seiner Darstellung ver-
bleibenden Nährstoffüberschuss (vgl. S. 7 der Replik; Ziffer 10 der Be-
schwerde; B.b.c [Bilanz Einsprache 2018]). Abgesehen davon hielt der Be-
schwerdeführer an dem in der Beschwerde dargelegten Standpunkt fest.
C.d Am 10. Juni 2020 gab das Bundesverwaltungsgericht der Vorinstanz
Gelegenheit, zur Replik des Beschwerdeführers Stellung zu nehmen. Eine
Reaktion der Vorinstanz blieb aus.
C.e Mit Eingabe vom 4. September 2020 nahm das Bundesamt für Land-
wirtschaft (BLW) aufforderungsgemäss als Fachbehörde Stellung. Im
Fachbericht qualifizierte das BLW die strittige Direktzahlungskürzung als
rechtmässig.
C.f Das Bundesverwaltungsgericht liess den Fachbericht des BLW den
Parteien am 9. September 2020 zukommen. Gleichzeitig forderte es die
Vorinstanz auf, sich zum Fachbericht sowie zu verschiedenen Ausführun-
gen des Beschwerdeführers in der Replik vom 9. Juni 2020 in einer weite-
ren Stellungnahme zu äussern.
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C.g Die Vorinstanz reichte diese Stellungnahme am 24. September 2020
ein.
C.h Der Beschwerdeführer nahm dazu mit abschliessender Stellung-
nahme vom 12. Oktober 2020 Stellung. Er zog die in der Replik gemachte
Korrektur des Rechtsbegehrens (vgl. C.c) sinngemäss wieder zurück (vgl.
S. 6f.). Denn die Vorinstanz habe die Nährstoffbilanz für den Fall einer Be-
rücksichtigung der zusätzlichen Güllelieferung von 137 m3 in der Eingabe
vom 24. September 2020 selber als ausgeglichen bezeichnet.
C.i Auf die weiteren Vorbringen der Parteien sowie die Akten wird, soweit
erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Angefochten ist der "Entscheid Direktzahlungen für das Beitragsjahr
2019" der Vorinstanz vom 12. Februar 2020. Die Vorinstanz bestätigte dem
Beschwerdeführer damit aufgrund seines Begehrens (vgl. im Sachverhalt
unter B.f) nochmals formell, dass sie an der Kürzung im Betrag von
Fr. 17'441.05 wegen Überschreitung der Nährstoffbilanz im Kalenderjahr
2018 im Sinne der Abrechnungen vom 10. Oktober 2019 und 5. Dezember
2019 sowie dem Einspracheentscheid vom 4. Dezember 2019 festhält (vgl.
im Sachverhalt unter B.a, B.d, B.e).
1.2 Bei der mit dem angefochtenen Entscheid bestätigten Beitragskürzung
handelt es sich um eine in Anwendung von öffentlichem Recht des Bundes
angeordnete, das Jahr 2019 betreffende, Kürzung der Direktzahlungen des
Beschwerdeführers. Der angefochtene Entscheid ist ein letztinstanzlicher
kantonaler Entscheid (§ 143 Bst. c i.V.m. § 148 f. des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege des Kantons Luzern vom 3. Juli 1972 [VRG;
SRL 40]). Dieser stellt ein der Beschwerde an das Bundesverwaltungsge-
richt unterliegendes Anfechtungsobjekt im Sinne von Art. 5 des Bundesge-
setzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG,
SR 172.021) dar. Dies gilt unabhängig davon, ob bereits auch die Haupt-
abrechnung vom 10. Oktober 2019, der Einspracheentscheid vom 4. De-
zember 2019 sowie die Schlussabrechnung der Vorinstanz vom 5. Dezem-
ber 2019 materiellen Verfügungscharakter aufgewiesen haben (vgl. in die-
sem Sinne auch das Urteil des BVGer B-1014/2019 vom 24. Juli 2020
E. 1.3, m.w.H.).
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Seite 9
1.3 Das Bundesverwaltungsgericht, das gemäss Art. 31 des Verwaltungs-
gerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) als Beschwer-
deinstanz Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG beurteilt, ist
nach Art. 33 Bst. i VGG und Art. 166 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die
Landwirtschaft vom 29. April 1998 (Landwirtschaftsgesetz, LwG;
SR 910.1) für die Behandlung der vorliegenden Streitsache zuständig, zu-
mal keine Ausnahme nach Art. 32 VGG greift.
1.4 Der Beschwerdeführer hat am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenom-
men und ist durch die angefochtene Verfügung vom 12. Februar 2020 be-
sonders berührt. Er hat zudem ein als schutzwürdig anzuerkennendes In-
teresse an deren Aufhebung oder Änderung, weshalb er zur Beschwerde
legitimiert ist (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Im Übrigen hat der Beschwerdeführer
die Beschwerde vom 9. März 2020 frist- und formgerecht erhoben (Art. 50
und Art. 52 VwVG). Die Rechtsvertretung hat sich rechtsgenüglich durch
schriftliche Zustimmungserklärungen des Beschwerdeführers zu den je-
weiligen Eingaben ausgewiesen (Art. 11 VwVG). Der Kostenvorschuss
wurde rechtzeitig geleistet (Art. 63 Abs. 4 VwVG).
Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
2.1 Streitgegenstand der gerichtlichen Prüfung ist das Rechtsverhältnis,
das Gegenstand der angefochtenen Verfügung bildet, soweit es im Streit
liegt. Was Streitgegenstand ist, bestimmt sich demnach durch den ange-
fochtenen Entscheid und die Parteibegehren, wobei der angefochtene Ent-
scheid den möglichen Streitgegenstand begrenzt (vgl. BGE 133 II 35 E. 2;
Urteile des BVGer A-477/2018 vom 11. September 2018 E. 1.5,
B-7768/2016 vom 24. Oktober 2017 E. 4.3 und A-7843/2010 vom 22. Juli
2011 E. 1.6; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundes-
verwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.8; FLÜCKIGER, in: Waldmann /
Weissenberger, Praxiskommentar VwVG, Art. 7 N 19).
2.2 Die Vorinstanz bestätigt in Dispositiv-Ziffer 1 der angefochtenen Verfü-
gung neben der Direktzahlungskürzung "im Bereich der Nährstoffbilanz"
(Fr. 17441.05) ausdrücklich auch das "Total an Beiträgen von Fr. (...)" für
das Beitragsjahr 2019. Die angefochtene Verfügung umfasst damit neben
der Teilkürzung um Fr. 17'441.05 wegen angeblich überschrittener Nähr-
stoffbilanz sinngemäss auch die anderen dem Beschwerdeführer mit den
Abrechnungen vom 10. Oktober 2019 und 5. Dezember 2019 eröffneten
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Seite 10
Beitragskürzungen (vgl. dazu im Sachverhalt unter B.a). Der Beschwerde-
führer stellt in der Beschwerde vom 9. März 2020 jedoch ausdrücklich klar,
dass sich seine Beschwerde einzig gegen die Kürzung um Fr. 17'441.05
wegen überschrittener Nährstoffbilanz richtet (Ziffer 3 der Beschwerde so-
wie die damit übereinstimmende weitere Begründung der Beschwerde).
2.3 Somit steht vorliegend allein die Kürzung der Direktzahlungen 2019 im
Betrag von Fr. 17'441.05 wegen angeblich überschrittener Nährstoffbilanz
im Streit, während die weiteren Direktzahlungskürzungen im Jahr 2019
nicht Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens bilden. Dies
gilt namentlich für die Kürzung um Fr. 200.- wegen fehlerhafter Nährstoff-
bilanz bzw. mangelhafter Aufzeichnungen (vgl. im Sachverhalt unter B.a
sowie Ziffer 2.2.3 Bst. b des Anhangs 8 i.V.m. Ziffer 1 Anhang 1 der Ver-
ordnung über die Direktzahlungen an die Landwirtschaft vom 23. Oktober
2013 [Direktzahlungsverordnung, DZV, SR 910.13]). Soweit sich die Par-
teien sinngemäss auf diesen oder einen anderen nicht streitgegenständli-
chen Mangel beziehen, wird auf ihre Ausführungen nachfolgend nicht wei-
ter eingegangen.
3.
3.1 Mit der Beschwerde vor Bundesverwaltungsgericht können die Verlet-
zung von Bundesrecht (Art. 49 Bst. a VwVG) – einschliesslich Überschrei-
tung oder Missbrauch des Ermessens – sowie die unrichtige oder unvoll-
ständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (Art. 49 Bst. b
VwVG) gerügt werden. Die Rüge der Unangemessenheit ist unzulässig,
wenn eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat (Art. 49
Bst. c VwVG). Dies ist vorliegend (trotz dem "mehrstufigen" Verlauf des
erstinstanzlichen Verfahrens [vgl. auch E. 1.2]) nicht der Fall.
3.2 Grundsätzlich finden diejenigen Rechtssätze Anwendung, die bei der
Erfüllung des rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führenden Tat-
bestands Geltung hatten, es sei denn, der Gesetzgeber habe eine davon
abweichende (Übergangs-)Regelung getroffen (vgl. Urteil des BGer
2C_833/2014 vom 29. Mai 2015 E. 2.1, m.H. u.a. auf BGE 126 II 522
E. 3b/aa; Urteile des BVGer B-1014/2019 vom 24. Juli 2020 E. 3.2 und
B-2864/2019 vom 19. Dezember 2019 E. 3.1, je m.H.; TSCHANNEN/ZIM-
MERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 24 Rz. 9,
m.w.H.).
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Seite 11
Eine von diesem Grundsatz abweichende übergangsrechtliche Regelung
liegt – soweit vorliegend interessierend – nicht vor. Zur Beurteilung der
streitgegenständlichen Frage, ob die Kürzung der Direktzahlungen 2019
im Betrag von Fr. 17'4441.05 zu Recht erfolgte, sind somit die im Jahr 2019
geltenden Rechtssätze anwendbar. Da die seither in Kraft getretenen Re-
visionen zu keinen materiellen Änderungen der vorliegend interessieren-
den Bestimmungen geführt haben, werden diese Bestimmungen im Fol-
genden in der heute gültigen Fassung zitiert.
4.
4.1 Der Beschwerdeführer hält die Anmerkung der Vorinstanz in der ange-
fochtenen Verfügung, dass er mittels den am 12. November 2019 einge-
reichten Unterlagen keinen Beweis für die zusätzliche Wegfuhr von 137 m3
Gülle von seinem Betrieb habe erbringen können, für nicht nachvollziehbar.
Mit der Beschwerde und deren Beilagen habe der Beschwerdeführer die
Nährstoffkreisläufe und deren Bilanzierung beschrieben und belegt. Die
von ihm geltend gemachten Verschiebungen von Hofdünger und Raufutter
seien tatsächlich erfolgt, obwohl sie nicht nach den Vorstellungen der Vor-
instanz dokumentiert worden seien. Mit den nachgelieferten Dokumenten
könnten die Verschiebungen nachvollzogen werden (vgl. dazu im Einzel-
nen E. 8.1). Der angebliche Nährstoffüberschuss bestehe nicht. Mit der
eingereichten Bilanz Einsprache 2018 und der Nährstoffbilanz 2018 des
Betriebs B._ könne der Beschwerdeführer zeigen, dass mit der gel-
tend gemachten Zwischenfutternutzung kein überschüssiger Stickstoff
oder Phosphor auf den Abtauschflächen verwendet werde. Auch beim Be-
trieb B._ hätten die erfolgten Verschiebungen von Hofdünger und
Raufutter nicht zu einem Nährstoffüberschuss geführt. So ergebe sich im
Fall einer Deklaration der Zufuhr von 137 m3 Gülle zum Betrieb B._
für diesen Betrieb eine Bilanz von 97.6% beim Stickstoff und eine Bilanz
von 88.7% beim Phosphor. Die Kontrollbilanz 2018 der Vorinstanz sei nur
deshalb nicht ausgeglichen, weil die tatsächlich erfolgte Hofdüngerliefe-
rung von 137 m3 Gülle zum Betrieb B._ nicht anerkannt werde, weil
sie (im Gegensatz zu jener über 330 m3 Gülle) nicht in der Internetapplika-
tion HODUFLU eingetragen worden sei.
Rechnerisch seien die Gülle- und Futtermengen von all jenen abgetausch-
ten (d.h. nicht als betriebseigen geführten) Flächen zu ermitteln und anzu-
rechnen, welche der Beschwerdeführer gemäss der von ihm erstellten
Liste genutzt habe ("Parzellenplan abgetauschte Fläche 2018", vgl. im
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Seite 12
Sachverhalt unter B.c). Zusammengerechnet ermittle sich für diese Flä-
chen – ausgehend von den vom Beschwerdeführer verwendeten "Norm-
zahlen" – eine Güllemenge von rund 145 m3 und eine Futtermenge von
rund 181 dt TS (vgl. für die konkrete Berechnung Ziff. 9 der Beschwerde).
Da es sich dabei aufgrund der verwendeten Normzahlen um einen Durch-
schnittswert handle, habe der Beschwerdeführer in der Bilanz Einsprache
2018 (zusätzlich zu den in der Internetapplikation HODUFLU enthaltenen
Mengen) nach seinen Kenntnissen eine Güllemenge von 137 m3 – welche
vom Betrieb des Beschwerdeführers "weggeführt" wurde – sowie eine Fut-
terzufuhr von 202 dt TS berücksichtigt. Davon ausgehend betrage die
Nährstoffbilanz des Beschwerdeführers beim Stickstoff (Nverf) 111.1% und
beim Phosphor (P2O5) 103.8%.
Zudem könne vorliegend (in rechtlicher Hinsicht) weder von einer "Ver-
schiebung aus der Landwirtschaft oder in die Landwirtschaft" noch von ei-
ner "Verschiebung zwischen den Betrieben" im Sinne des Wortlautes von
Ziffer 2.1.3 des Anhangs 1 der DZV gesprochen werden. Denn da der Be-
schwerdeführer die jeweiligen Flächen mit Zwischenfutter bewirtschafte,
gehörten diese Flächen für die Beurteilung der Nährstoffbilanz auch zum
Betrieb des Beschwerdeführers. Zwar sehe die Wegleitung Suisse-Bilanz
in der Auflage 1.15 vom Mai 2018 mit Ziffer 2.9 vor, dass Zwischenfutter
und Frühjahresnutzungen durch den Standortbetrieb in der Nährstoffbilanz
zu deklarieren seien. Diese Vorgabe sei bei Zwischenfutternutzungen aber
nicht eindeutig festzulegen, da die Bedeutung des Begriffs "Standortbe-
trieb" unklar sei. Nachvollziehbar sei, dass die Fläche bei dem Betrieb zu
deklarieren sei, welcher die Fläche nutze. Das formalistische Verständnis
des Begriffs "Standortbetrieb" durch die Vorinstanz habe bei Flächen, wel-
che wie im vorliegenden Fall mit einem anderen Betrieb abgetauscht wer-
den, zur Folge, dass die Deklaration unabhängig von der tatsächlichen Nut-
zung zu erfolgen habe. Abgesehen davon gelte es mit Bezug auf die Nähr-
stoffbilanz des Beschwerdeführers zu beachten, dass die Erträge auf dem
Betrieb des Beschwerdeführers über den Normerträgen lägen und die
Nährstoffbilanz deshalb entlastet werde. Der Beschwerdeführer habe dies-
bezüglich mit der Einsprache vom 16. Oktober 2016 als Beweis ein Futter-
baugutachten in Aussicht gestellt. Dieses Futterbaugutachten liege inzwi-
schen vor. Weil das Gutachten für das Jahr 2018 nicht vorgelegen habe,
werde vorliegend aber darauf verzichtet, es einzureichen.
B-1446/2020
Seite 13
4.2 Die Vorinstanz weist die Argumentation des Beschwerdeführers als un-
begründet zurück. Sie verweist dazu auf Ziffer 2.10 der Wegleitung Suisse-
Bilanz in der Auflage 1.14 und 1.15, wonach Verschiebungen von Raufutter
zwischen zwei Betrieben lückenlos aufzuzeichnen seien. Flächen seien
von demjenigen Betrieb bei der Betriebsstrukturdatenerhebung zu dekla-
rieren, welcher die Fläche im entsprechenden Jahr bewirtschafte. Die de-
klarierten Flächen seien in der Nährstoffbilanz zu berücksichtigen. Ebenso
hält die Vorinstanz daran fest, dass die Verschiebung von Hofdünger zwi-
schen zwei Betrieben in der Internetapplikation HODUFLU zu erfassen und
vom Abnehmer zu bestätigen sei. Der Betrieb des Beschwerdeführers
habe weder die Lieferung von 137 m3 Gülle im HODUFLU erfasst, noch
einen Beweis erbringen können, dass dieser Hofdünger weggeführt wor-
den sei. Auf der Nährstoffbilanz 2018 des Betriebs B._, welcher laut
dem Beschwerdeführer die zusätzliche Menge von 137 m3 Gülle übernom-
men habe, sei die Lieferung nicht aufgeführt gewesen. Im Übrigen habe
der Beschwerdeführer kein Futterbaugutachten vorgelegt, weshalb sein
Betrieb auch keine höheren Erträge als Normerträge geltend machen
könne. Beim "Standortbetrieb" gemäss Ziffer 2.9 der Wegleitung Suisse-
Bilanz in der Auflage 1.15 vom Mai 2018 handle es sich vorliegend um den
Betrieb B._, da dieser im Jahr 2018 die entsprechenden Flächen
bei der Strukturdatenerhebung deklariert und somit ein Gesuch für Direkt-
zahlungen gestellt habe.
5.
5.1 Zwecks Abgeltung der gemeinwirtschaftlichen Leistungen werden Be-
wirtschaftern und Bewirtschafterinnen von landwirtschaftlichen Betrieben
Direktzahlungen ausgerichtet (Art. 70 LwG). Voraussetzung für die Aus-
richtung von Direktzahlungen ist unter anderem die Erbringung des ökolo-
gischen Leistungsnachweises (ÖLN, Art. 70a Abs. 1 Bst. b LwG). Dieser
umfasst insbesondere eine ausgeglichene Düngerbilanz (Art. 70a Abs. 2
Bst. b LwG). Phosphor- und Stickstoffüberschüsse der Landwirtschaft sind
umweltschädlich. Sie beeinträchtigen die Biodiversität, die Luft, die Gewäs-
ser- und Trinkwasserqualität sowie die Waldfunktionen (vgl. Swiss Acade-
mies Factsheets, Vol. 15, No. 8, 2020, online abrufbar unter: https://akade-
mien-schweiz.ch/de/publications/swiss-academies-series/).
Mit Bezug auf die vorausgesetzte Ausgeglichenheit der Düngerbilanz
schreibt Art. 13 Abs. 1 DZV vor, dass Nährstoffkreisläufe möglichst zu
schliessen sind. Anhand einer Nährstoffbilanz ist zu zeigen, dass kein über-
schüssiger Phosphor und Stickstoff ausgebracht werden.
B-1446/2020
Seite 14
Die konkreten Anforderungen für die Erstellung der Nährstoffbilanz legt An-
hang 1 Ziffer 2.1 DZV fest. Die Bestimmung lautet, soweit vorliegend rele-
vant, wie folgt:
"2.1.1 Mittels der Nährstoffbilanz ist zu zeigen, dass kein überschüssiger Stick-
stoff oder Phosphor verwendet wird. Für die Bilanzierung gilt die Methode
«Suisse-Bilanz» nach der Wegleitung Suisse-Bilanz des BLW. Anwendbar
sind die Versionen der Wegleitung mit Geltung ab dem 1. Januar des jeweili-
gen Jahres und mit Geltung ab dem 1. Januar des vorangehenden Jahres.
Der Bewirtschafter oder die Bewirtschafterin kann wählen, welche der Versio-
nen er oder sie einhalten will. (...)."
Für die Berechnung der Nährstoffbilanz des Kalenderjahres 2018 galt die
entsprechende Wegleitung in der Auflage 1.14 oder 1.15 (vgl. Anhang 1
Ziffer 2.1.1 aDZV [Fassung vom 1. Januar 2019]).
"2.1.2 Für die Berechnung der Nährstoffbilanz sind die Daten des Kalender-
jahres massgebend, das dem Beitragsjahr vorausgeht. Die Nährstoffbilanz
muss jährlich berechnet werden. Bei der Kontrolle ist die abgeschlossene
Nährstoffbilanz des Vorjahres massgebend.
2.1.3 Sämtliche Verschiebungen von Hof- und Recyclingdünger, in und aus
der Landwirtschaft sowie zwischen den Betrieben müssen in der Internetappli-
kation HODUFLU nach Artikel 14 ISLV erfasst werden. Es werden nur die in
HODUFLU erfassten Verschiebungen von Hof- und Recyclingdünger für die
Erfüllung der «Suisse-Bilanz» anerkannt. Der Kanton kann nicht plausible
Nährstoffgehalte zurückweisen. Auf Verlangen des Kantons muss der Abge-
ber oder die Abgeberin die Plausibilität der angegebenen Nährstoffgehalte zu
seinen oder ihren Lasten belegen.
(...)
2.1.5 Die Phosphorbilanz der abgeschlossenen Nährstoffbilanz darf gesamt-
betrieblich einen Fehlerbereich von höchstens +10 Prozent des Bedarfs der
Kulturen aufweisen. (...)
(...)
2.1.7 Die Stickstoffbilanz der abgeschlossenen Nährstoffbilanz darf gesamt-
betrieblich einen Fehlerbereich von höchstens + 10 Prozent des Bedarfs der
Kulturen aufweisen.
(...)."
Die Beiträge können gekürzt oder verweigert werden, wenn der Gesuch-
steller oder die Gesuchstellerin das LwG, die Ausführungsbestimmungen
oder die gestützt darauf erlassenen Verfügungen verletzt (Art. 170 Abs. 1
LwG). Die Kürzung oder Verweigerung von Beiträgen durch die Kantone
richtet sich gemäss Art. 105 Abs. 1 DZV nach dem Anhang 8 der DZV.
B-1446/2020
Seite 15
5.2 Die vorliegend angefochtene Direktzahlungskürzung wegen Über-
schreitung der Nährstoffbilanz erfolgte gestützt auf Anhang 8 Ziffer 2.2.2
Bst. b DZV. Diese Bestimmung sieht für den Fall einer Überschreitung der
Nährstoffbilanz bei Stickstoff und/oder Phosphor im Sinne der Vorgaben
von Anhang 1 Ziffer 2.1 DZV eine Kürzung um fünf Punkte pro Prozent
Überschreitung vor (bei mindestens 12 und maximal 80 Punkten, keine
maximale Punktzahl im Wiederholungsfall). Bei einer Überschreitung so-
wohl bei Stickstoff als auch bei Phosphor ist laut Anhang 8 Ziffer 2.2.2
Bst. b DZV der höhere Wert für die Kürzung massgebend.
6.
6.1 Beide Parteien sind sich darin einig, dass die Vorinstanz in der Kon-
trollbilanz 2018 des Beschwerdeführers die Güllelieferung des Beschwer-
deführers an den Betrieb B._ im Jahr 2018 im Umfang von 330 m3
zu Recht als Hofdüngerwegfuhr angerechnet hat. Es steht unstrittig fest,
dass der Beschwerdeführer wie der Betrieb B._ diese Hofdünger-
verschiebung über 330 m3 von Beginn weg je übereinstimmend in ihrer
Nährstoffbilanz erfasst und auch ordentlich in der Internetapplikation HO-
DUFLU deklariert haben. Darüber hinaus stimmen die von der Vorinstanz
bzw. der Kontrollstelle erstellte Kontrollbilanz 2018 und die vom Beschwer-
deführer eingereichte Bilanz Einsprache 2018 auch mit Bezug auf die je
angerechnete Grundfutterzufuhr von insgesamt 1866.31 dt TS überein
(vgl. im Sachverhalt unter B.b.b).
6.2 Unterschiedliche Auffassungen bestehen primär mit Bezug auf die
Frage, ob die Güllegaben an den Betrieb B._ im Jahr 2018 im Um-
fang von 137 m3, welche der Beschwerdeführer unter Berufung auf die Zwi-
schennutzung von abgetauschten Flächen ebenfalls geltend macht, tat-
sächlich erfolgt bzw. rechtsgenüglich erstellt sind. Während der Beschwer-
deführer diesen Nachweis gestützt auf seine Ausführungen zur Zusam-
menarbeit mit dem Partnerbetrieb sowie die eingereichten Beweismittel als
erstellt erachtet, hält die Vorinstanz die zusätzliche Ausbringung von
137 m3 Gülle durch den Beschwerdeführer auf Flächen des Betriebs
B._ für unbewiesen (vgl. E. 4).
B-1446/2020
Seite 16
6.3 Damit rügt der Beschwerdeführer eine unrichtige Feststellung bzw.
Würdigung des rechtserheblichen Sachverhalts durch die Vorinstanz
(Art. 49 Bst. b VwVG), woraus er die Ausgeglichenheit seiner Nährstoffbi-
lanz ableitet. Es stellt sich somit in tatsächlicher Hinsicht die nachfolgend
zu beantwortende Frage, ob die Vorinstanz den Nachweis der zusätzlichen
Ausbringung von 137 m3 Gülle durch den Beschwerdeführer auf Flächen
des Betriebs B._ zu Recht als nicht rechtsgenüglich erstellt erach-
tet.
7.
7.1 Bevor diese Beweisfrage geprüft wird (vgl. E. 8), gilt es zu beachten,
dass sich die Vorinstanz weder im Rahmen der Abweisung der Einsprache
noch in der angefochtenen Verfügung konkret mit den Unterlagen ausei-
nandergesetzt hat, welche der Beschwerdeführer am 12. November 2019
aufgrund der Nachforderung der Vorinstanz zum Beweis seiner Sachbe-
hauptungen nachgereicht hat (vgl. im Sachverhalt unter B.c, B.d, B.g sowie
nachfolgende E. 8.6). Wie erwähnt, beschränkt sich die Vorinstanz diesbe-
züglich in der angefochtenen Verfügung auf die nicht weiter begründete
Anmerkung, der Beschwerdeführer habe aufgrund dieser Unterlagen kei-
nen Beweis dafür erbringen können, dass zusätzlich Gülle von seinem Be-
trieb weggeführt worden sei (vgl. Ziffer 7 der Verfügung). Aufschluss dar-
über, aus welchen Gründen die nachgereichten Belege laut dem Dafürhal-
ten der Vorinstanz nicht genügen, die behaupteten Güllegaben im Umfang
von 137 m3 auf den Flächen des Betriebs B._ rechtsgenüglich zu
untermauern, gibt die angefochtene Verfügung nicht.
7.2 Stattdessen beruft sich die Vorinstanz zur Begründung ihrer Schluss-
folgerung ausschliesslich auf die Wegleitung Suisse-Bilanz bzw. die damit
übereinstimmende Regelung von Anhang 1 Ziffer 2.1.3 DZV, wonach sämt-
liche Düngerverschiebungen in der Internetapplikation HODUFLU erfasst
werden müssen und "nur die in HODUFLU erfassten Verschiebungen von
Hof- und Recyclingdünger für die Erfüllung der 'Suisse-Bilanz' anerkannt"
werden. Die Vorinstanz scheint gestützt auf diese Regelung davon auszu-
gehen, mangels Erfassung der vorliegend strittigen Güllegaben in der In-
ternetapplikation HODUFLU erübrige sich eine konkrete Auseinanderset-
zung mit den Unterlagen, welche der Beschwerdeführer aufforderungsge-
mäss zur Untermauerung seiner Tatsachenbehauptungen nachgereicht
hat.
B-1446/2020
Seite 17
Dies trifft nicht zu. Zwar hält der Wortlaut von Anhang 1 Ziffer 2.1.3 DZV
fest, dass "nur die in HODUFLU erfassten Verschiebungen von Hof- und
Recyclingdünger für die Erfüllung der 'Suisse-Bilanz' anerkannt" werden.
Dieser Grundsatz entbindet eine Behörde aber nicht davon, Beweismittel,
welche sie selber von Amtes wegen im Rahmen ihrer Untersuchungspflicht
zur ergänzenden Sachverhaltsklärung nachgefordert hat, anschliessend
auch einer transparenten Beurteilung zu unterziehen. Dies setzt voraus,
dass die Behörde im verfahrensabschliessenden Entscheid angemessen
und konkret ausführt, warum sie entsprechend nachgereichte Beweismit-
tel, mit welchen der Verfügungsadressat seinen Standpunkt begründet, für
nicht überzeugend hält (vgl. Art. 12 VwVG bzw. § 53 VRG [Untersuchungs-
grundsatz] sowie [zur behördlichen Berücksichtigungspflicht von ent-
scheidrelevanten Sachbehauptungen und eingereichten Beweismitteln]
WALDMANN / BICKEL, in: Praxiskommentar VwVG, a.a.O., Art. 32 N 1 ff.).
Etwas Anderes lässt sich aus der Bestimmung von Anhang 1 Ziffer 2.1.3
DZV nicht ableiten. Im Gegenteil sieht diese Bestimmung neben dem Ge-
bot zur lückenlosen Erfassung von Nährstoffverschiebungen in der Inter-
netplattform HODUFLU gerade auch ausdrücklich die (vorliegend sinnge-
mäss in Anspruch genommene) Möglichkeit vor, nicht plausible Nährstoff-
gehalte zurückzuweisen und die Abgeberin oder den Abgeber anzuhalten,
ergänzende Belege zur Plausibilisierung von angegebenen Nährstoffge-
halten vorzulegen. Dass Belege, welche auf entsprechende Aufforderung
der Vorinstanz nachgereicht und zur Untermauerung der entscheidrelevan-
ten Sachbehauptungen angerufen werden, einer nachvollziehbaren Be-
weiswürdigung zu unterziehen sind, liegt auf der Hand (vgl. dazu auch so-
gleich). Dies gilt unabhängig davon, ob die fragliche Nachinstruktion mit
oder (wie vorliegend) ohne vorbestehenden Eintrag der angezweifelten
Nährstoffverschiebung in der Internetplattform HODUFLU erfolgt ist.
7.3 Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101)
gewährleistet den Anspruch der Parteien auf rechtliches Gehör. Ein Teil-
gehalt dieses verfassungsmässigen Gehörsanspruchs bildet der Anspruch
auf angemessene und hinreichende Begründung eines Entscheids. Eine
Begründung muss gemäss ständiger Rechtsprechung so abgefasst sein,
dass der Betroffene den Entscheid gegebenenfalls sachgerecht anfechten
kann. Dies ist nur möglich, wenn sowohl er wie auch die Rechtsmitte-
linstanz sich über die Tragweite des Entscheids ein Bild machen können.
Die Behörde muss sich nicht ausdrücklich mit jeder tatsächlichen Behaup-
tung und jedem rechtlichen Einwand auseinandersetzen, sondern darf sich
auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken. Die
B-1446/2020
Seite 18
erforderliche Begründungsdichte richtet sich insbesondere nach der Kom-
plexität des Sachverhalts sowie auch der Dichte der Parteivorbringen. Zwar
können die Begründungsanforderungen bei Massenverfügungen unter
Umständen aus Gründen der Praktikabilität und Speditivität herabgesetzt
sein. Aber auch in solchen Fällen muss die Behörde den konkreten Um-
ständen des Einzelfalls genügend Rechnung tragen. Nimmt die Behörde
die Äusserungen der Betroffenen nicht zur Kenntnis und berücksichtigt sie
diese Äusserungen in der Entscheidfindung nicht angemessen, läuft das
Recht, gehört zu werden, ins Leere (vgl. BGE 139 V 496 E. 5, BGE 138 I
232 E. 5.1, BGE 133 I 270 E. 3.1, BGE 118 V 56 E. 5b, Urteil des BGer
2A.587/2003 vom 1. Oktober 2004 E. 10.2, Urteil des BVGer B-807/2012
vom 25. Juni 2018 E. 5.3.2.; WALDMANN/BICKEL, in: Praxiskommentar
VwVG, a.a.O., Art. 29 N 102 f., Art. 32 N 2, je m.w.H.).
Im vorliegenden Fall hat es die Vorinstanz im erstinstanzlichen Verfahren
gemäss den vorstehenden Erwägungen unterlassen, sich auch nur ansatz-
weise mit den vom Beschwerdeführer angerufenen Beweismitteln und sei-
nen diesbezüglichen Parteivorbringen konkret und nachvollziehbar ausei-
nanderzusetzen (vgl. E. 7.1 f.). Die pauschale Anmerkung der Vorinstanz
in der angefochtenen Verfügung, der Beschwerdeführer habe mit den
nachgereichten Unterlagen keinen Beweis für die behauptete zusätzliche
Hofdüngerwegfuhr erbracht, genügt den verfassungsmässigen Anforde-
rungen für eine angemessene und hinreichende Begründung nicht. Die
Vorinstanz hat dadurch das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers ver-
letzt.
7.4 Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur. Dessen Verlet-
zung führt somit grundsätzlich zur Aufhebung der angefochtenen Verfü-
gung, unabhängig davon, ob die Gehörsverletzung für den Ausgang des
Verfahrens sachlich relevant war (vgl. statt vieler BGE 132 V 387 E. 5.1;
WALDMANN/BICKEL, in: Praxiskommentar VwVG, a.a.O., Art. 29 N 106 ff.).
Nach ständiger Rechtsprechung kann unter bestimmten Umständen aller-
dings eine Heilung der Gehörsverletzung durch die Beschwerdeinstanz er-
folgen. Voraussetzung dafür ist, dass die Beschwerdeinstanz im Vergleich
mit dem vorinstanzlichen Verfahren über die gleiche Kognition in Rechts-
und Sachverhaltsfragen verfügt, die unterlassene Verfahrenshandlung im
Rechtsmittelverfahren nachgeholt wird und dem Betroffenen die gleichen
Mitwirkungsrechte zustehen, sodass das verweigerte rechtliche Gehör
nachträglich voll wahrgenommen werden kann. Von einer Rückweisung
der Sache zur Gewährung des rechtlichen Gehörs an die Verwaltung ist
selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des rechtlichen Gehörs dann
B-1446/2020
Seite 19
abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen
Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem
Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der
Sache nicht zu vereinbaren wären. Dies ist vor allem dann der Fall, wenn
die Vorinstanz mit erheblicher Wahrscheinlichkeit eine gleichlautende Ver-
fügung erlassen würde (vgl. BGE 133 I 201 E. 2.2; BGE 132 V 387 E. 5.1
m.w.H; Urteil des BGer 9C_419/2007 vom 11. März 2008 E. 2.2; Urteil des
BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 5.1, m.w.H.).
7.5 Auch im vorliegenden Beschwerdeverfahren hat sich die Vorinstanz zu-
nächst nicht konkret zu den vom Beschwerdeführer angerufenen Belegen
und seinen Ausführungen zur angeblichen Zusammenarbeit mit dem Part-
nerbetrieb geäussert. So beschränkte sie sich in ihrer Vernehmlassung im
Wesentlichen auf den unbestrittenen Hinweis, dass die Hofdüngerwegfuhr
von 137 m3 weder in der Internetapplikation HODUFLU noch in der Nähr-
stoffbilanz 2018 des Betriebs B._ enthalten gewesen sei. Darüber
hinaus blieb eine Reaktion der Vorinstanz auf die Replik des Beschwerde-
führers, mit welcher dieser die fehlende Auseinandersetzung der Vo-
rinstanz mit seinen Beweismitteln und Darlegungen beanstandet hatte,
aus. Das Bundesverwaltungsgericht forderte die Vorinstanz daher auf, zu
verschiedenen Passagen der Replik ergänzend Stellung zu nehmen. Dem
kam die Vorinstanz am 24. September 2020 nach, worauf der Beschwer-
deführer am 12. Oktober 2020 seine abschliessende Stellungnahme ein-
reichte.
Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, dass die Gewährung des
rechtlichen Gehörs im vorliegenden Beschwerdeverfahren vollumfänglich
nachgeholt werden konnte. Vor allem besteht aufgrund der gegebenen Ak-
tenlage kein Zweifel daran, dass die Vorinstanz im Fall einer Rückweisung
der Angelegenheit zur nachträglichen Gewährung des rechtlichen Gehörs
erneut eine gleichlautende Verfügung erlassen würde, was im Sinne der
genannten Rechtsprechung dem Interesse des Beschwerdeführers an ei-
ner beförderlichen Beurteilung der Sache widersprechen würde. Insgesamt
rechtfertigt es sich daher, die vorliegende Gehörsverletzung mit Blick auf
die Vermeidung eines formalistischen Leerlaufs als geheilt zu betrachten.
Gleichzeitig wird die Vorinstanz angehalten, der Begründungspflicht in Zu-
kunft angemessen nachzukommen.
B-1446/2020
Seite 20
8.
Im Folgenden wird nun geprüft, ob die Güllegaben des Beschwerdeführers
im Jahr 2018 an den Betrieb B._ im Umfang von 137 m3, welche
der Beschwerdeführer unter Berufung auf die Zwischennutzung von abge-
tauschten Flächen geltend macht, rechtsgenüglich erstellt sind oder nicht.
8.1 Der Beschwerdeführer beruft sich diesbezüglich zunächst hauptsäch-
lich auf seine der Vorinstanz am 12. November 2019 eingereichten Unter-
lagen (vgl. im Sachverhalt unter B.c). Mit dem Situationsplan über die ab-
getauschten Flächen ("Parzellenplan Totalfläche im Abtausch") und der
Liste mit den Beschreibungen über die Nutzung der abgetauschten Flä-
chen ("Parzellenplan abgetauschte Fläche 2018") habe er klar aufgezeigt,
wie er die entsprechenden Flächen mit seinem Betrieb bewirtschafte. Zu-
dem könne der geltend gemachte Abtausch der jeweiligen Flächen auf-
grund der Flächenverzeichnisse 2018 und 2019 nachvollzogen werden
(Beschwerde, Beil. 9 und 10). Auch das Wiesenjournal 2018 beschreibe
die Nutzung der Natur- und Kunstwiesen, inklusive Düngung mit Rinder-
Schweine-Gülle (RSG; Beschwerde, Beil. 11). Ebenso sei die Zusammen-
arbeit der beiden Betriebe aus den Parzellenblättern 2018 des Betriebs
B._ ersichtlich (Beschwerde, Beil. 13). Darüber hinaus beruft sich
der Beschwerdeführer (hinsichtlich der auch in der Kontrollbilanz 2018 im
insgesamt selben Umfang berücksichtigten Grundfutterzufuhr [vgl. E. 6.1])
auf eine am (...) unterzeichnete Bestätigung über den Verkauf von 200 dt
TS Raufutter am (...) durch den Betrieb B._ an den Beschwerde-
führer (Beschwerde, Beil. 13). Der Vorinstanz hält der Beschwerdeführer
entgegen, sie verhalte sich widersprüchlich, indem sie das von den abge-
tauschten Flächen geerntete Zwischenfutter in der Kontrollbilanz 2018 als
Futterzufuhr berücksichtige, die Hofdüngerausbringung auf diese Flächen
hingegen nicht als Hofdüngerwegfuhr. Schliesslich verweist der Beschwer-
deführer auf die unterschiedliche Ausrichtung seines Betriebs und des Be-
triebs B._ und macht geltend, er habe die laut ihm abgetauschten
und zwischengenutzten Flächen als zu seinem Betrieb zugehörig betrach-
tet. Während sein Betrieb auf die Tierhaltung ausgerichtet und auf einen
grossen Anteil an Futterflächen an der Betriebsfläche angewiesen sei,
habe der Betrieb B._ weniger Tiere und mehr ackerbaulich genutzte
Flächen. Die Bewirtschaftungsregelung zwischen den Betrieben sehe bei-
spielsweise vor, dass der Betrieb des Beschwerdeführers die Fläche nach
der Ernte einer Ackerkultur des Betriebs B._ im Spätsom-
mer / Herbst mit Zwischenfutter ansähe, dünge und das Zwischenfutter
ernte. Die Futternutzung des Zwischenfutters erfolge somit auch dann
B-1446/2020
Seite 21
durch den Betrieb des Beschwerdeführers, wenn die Fläche im betreffen-
den Jahr mit der Hauptkultur beim Betrieb B._ zugeteilt sei. Dabei
betrachte der Beschwerdeführer die abgetauschten – und laut ihm zwi-
schengenutzten und gedüngten – Flächen anders als die Vorinstanz als zu
seinem Betrieb zugehörig. Eine Hofdüngerlieferung auf diese abgetausch-
ten Flächen sei für den Beschwerdeführer keine Wegfuhr vom Betrieb, son-
dern eine innerbetriebliche Lieferung. Die vorliegend umstrittene Hofdün-
gerwegfuhr von 137 m3 habe der Beschwerdeführer nur deshalb nicht in
der Internetapplikation HODUFLU erfasst, da diese Düngung seiner An-
sicht nach betriebseigene Flächen betroffen habe. Bei der anderen Hof-
düngerwegfuhr zum Betrieb B._ (330 m3) habe es sich um eine
Düngerlieferung auf nicht abgetauschte Flächen des Partnerbetriebs ge-
handelt, weshalb diese Lieferung im Unterschied zu jener über 137 m3
auch in HODUFLU erfasst worden sei.
8.2 Die Vorinstanz räumt auf Nachfrage des Bundesverwaltungsgerichts
(vgl. E. 7.5 sowie im Sachverhalt unter C.g) einerseits ein, dass die Nähr-
stoffbilanz des Beschwerdeführers bei einer Mitberücksichtigung der an-
geblich zusätzlich weggeführten Gülle ausgeglichen abschliessen würde.
Andererseits betont die Vorinstanz, dass sie der Darstellung des Be-
schwerdeführers deshalb keinen Glauben schenke, weil ein "Beleg für die
Verschiebung zwischen den beiden Betrieben im Jahr 2018" (irrtümlich mit
170 m3 statt 137 m3 quantifiziert) erst "im Jahr 2019 erstellt und gegenseitig
unterzeichnet" worden sei. Zu diesem Zeitpunkt sei die Unausgeglichen-
heit der Nährstoffbilanz 2018 des Beschwerdeführers bekannt gewesen.
Die Vorinstanz gehe deshalb davon aus, "dass die Belege für eine Gülle-
verschiebung im Jahr 2018 erst nach der Kontrolle im Jahr 2019 in Kennt-
nis der Auswirkungen gegenseitig unterschrieben wurden und dass diese
Lieferung nur auf dem Papier erfolgt ist und nie geführt wurde." Die Be-
weispflicht für die zusätzliche Verschiebung liege beim Beschwerdeführer.
8.3 Das BLW weist im eingeholten Fachbericht im Wesentlichen darauf hin,
dass abgetauschte Flächen nicht nach Eigentum oder Pacht, sondern nach
der effektiven Bewirtschaftung im entsprechenden Jahr im Flächenformu-
lar zu deklarieren seien (mit Hinweis auf die Weisungen und Erläuterungen
des BLW zu Art. 23 DZV). Eine entsprechende Deklarierung abgetauschter
Flächen durch den Beschwerdeführer fehle vorliegend. Unter den gegebe-
nen Umständen könne in Bezug auf die Direktzahlungen 2019 und die hier-
für notwendige Nährstoffbilanz 2018 nicht von abgetauschten Flächen aus-
gegangen werden.
B-1446/2020
Seite 22
Die im Anhang 1 Ziffer 2.1.3 DZV vorgeschriebene Pflicht zur Erfassung
sämtlicher Hofdüngerverschiebungen in der Internetapplikation HODUFLU
bezwecke die Nachverfolgbarkeit der Düngerverschiebung. Damit solle ge-
währleistet werden, dass eine Düngerverschiebung in der Nährstoffbilanz
sowohl des Abgebers als auch des Abnehmers berücksichtigt werde.
Durch die Nichterfassung der vorliegend strittigen Hofdüngerverschiebung
im Jahr 2018 über 137 m3 im HODUFLU sei die allfällige Hofdüngerver-
schiebung sowohl bei der Nährstoffbilanz 2018 des Abnehmers als auch
bei der Kontrollbilanz 2018 des Beschwerdeführers unberücksichtigt ge-
blieben. Die Ansicht des Beschwerdeführers, trotz der Nichterfassung im
HODUFLU belegt zu haben, dass die weitere Hofdüngerverschiebung über
137 m3 erfolgt sei, teile das BLW nicht. Zwar habe der Beschwerdeführer
der Vorinstanz mit der Einsprache einen durch ihn erstellten Situationsplan
und Nutzungslisten über die abgetauschten Flächen sowie eine neu er-
stellte Nährstoffbilanz (Bilanz Einsprache 2018) eingereicht. Eine Bestäti-
gung der Hofdüngerübernahme im Umfang von 137 m3 durch den Betrieb
B._ sei in den Unterlagen aber nirgends vorhanden. Ebenso sei den
vorliegenden Vorakten der Vorinstanz nicht zu entnehmen, inwiefern sich
der Beschwerdeführer bereits bei der Erstellung der Kontrollbilanz 2018
durch die Kontrollstelle auf eine fehlende Hofdüngerverschiebung berufen
hat. Der Beschwerdeführer vermöge keine Nachweise oder Belege einzu-
reichen, welche seine Einwände stützten.
8.4 Im ordentlichen Verwaltungsverfahren ist ein Sachverhalt unter Berück-
sichtigung der Gesamtheit der zur Verfügung stehenden Erkenntnisse
nach Massgabe des sogenannten Voll- oder Überzeugungsbeweises zu
werten. Nach diesem Regelbeweismass gilt ein Beweis als erbracht, wenn
die Behörde oder das Gericht nach objektiven Gesichtspunkten von der
Richtigkeit eines Sachverhaltselements überzeugt ist. Die Verwirklichung
der Tatsache braucht nicht mit absoluter Gewissheit festzustehen, sondern
es genügt, wenn die Behörde oder das Gericht am Vorliegen des rechtser-
heblichen Sachumstands keine ernsthaften Zweifel mehr hat oder allenfalls
verbleibende Zweifel als leicht erscheinen (Urteil des BVGer B-1014/2019
vom 24. Juli 2020 E. 8.3 m.H. u.a. auf BGE 143 II 425 E. 5.1; BGE 130 II
482 E. 3.2; BGE 119 V 347 E. 1a; KRAUSKOPF/EMMENEGGER/BABEY, in:
Praxiskommentar VwVG, a.a.O., Art. 12 N 1, 3; 215 m.H.; MO-
SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsge-
richt, 2. Auflage 2013, N. 2.149; BVGE 2012/21 E. 5.1).
B-1446/2020
Seite 23
8.5 Kann das geforderte Beweismass nicht erreicht werden, stellt sich die
Beweislastfrage, d.h. die Frage, zu wessen Lasten der beweislose Zustand
geht. Die Antwort darauf ergibt sich aus dem Rechtsgrundsatz, dass derje-
nige die (objektive) Beweislast für das Vorliegen einer Tatsache trägt, der
aus ihr Rechte ableitet (Art. 8 Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom
10. Dezember 1907 [ZGB, SR 210]; Urteil des BVGer B-806/2012 vom
25. Juni 2018 E. 8.4.5 m.H. u.a. auf Urteil des BGer 2C_988/2014 vom
1. September 2015 E. 3.1; BVGE 2008/23 E. 4.2, m.w.H.).
Bereits daraus folgt, dass die Beweislast für die Voraussetzungen des An-
spruchs auf Direktzahlungen – und somit auch für die Ausgeglichenheit der
Düngerbilanz als Teil des ÖLN (Art. 70a Abs. 2 Bst. b LwG) – im vorliegen-
den Fall der Beschwerdeführer trägt (vgl. in diesem Sinne auch Urteil des
BGer 2C_388/2008 vom 16. Dezember 2008 E. 5.1).
Dieselbe Beweislastverteilung bringt auch Art. 101 DZV zum Ausdruck, wo-
nach Bewirtschafter und Bewirtschafterinnen, die ein Gesuch für be-
stimmte Direktzahlungsarten einreichen, gegenüber den Vollzugsbehör-
den nachweisen müssen, dass sie die Anforderungen der betreffenden Di-
rektzahlungsarten, einschliesslich jene des ÖLN, auf dem gesamten Be-
trieb erfüllen beziehungsweise erfüllt haben (ALEXANDER SCHÄR, in: Norer
[Hrsg.], Handkommentar Landwirtschaftsgesetz, 2019, Art. 70 N. 17). Da-
mit übereinstimmend hält Anhang 1 Ziffer 2.1.3 DZV mit Bezug auf den
Nachweis der Ausgeglichenheit der Nährstoffbilanz fest, dass der Abgeber
oder die Abgeberin die Plausibilität der angegebenen Nährstoffgehalte zu
seinen oder ihren Lasten auf Verlangen des Kantons belegen muss.
Vorliegend hat somit der Beschwerdeführer die Folgen einer allfälligen Be-
weislosigkeit zu tragen.
8.6 Der Beschwerdeführer beruft sich – wie vorne erwähnt – zum Beweis
der zusätzlich geltend gemachten Hofdüngerwegfuhr von 137 m3 Gülle an
den Betrieb B._ vorab auf die Beilagen, welcher er der Vorinstanz
am 12. November 2019 nachgereicht hat (vgl. im Sachverhalt unter B.c).
8.6.1 Bei der ersten Beilage – dem "Parzellenplan Totalfläche im Abtausch"
– handelt es sich um den Ausdruck eines Luftbildes der betroffenen Ört-
lichkeiten aus dem Geoinformationssystem des Kantons Luzern (vgl.
www.geoportal.lu.ch; Beschwerde, Beil. 6). Darauf hat der Beschwerdefüh-
rer handschriftlich gewisse Flächen umrandet, mit der Parzellennummer
angeschrieben sowie jeweils mit der Zahl "1"oder "2" markiert. Die Zahl "1"
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steht für den Betrieb des Beschwerdeführers, die Zahl "2" für den Betrieb
B._. Erläuternd weist der Beschwerdeführer im Schreiben vom
12. November 2019 darauf hin, dass mit diesem Plan dargestellt werde,
welche Flächen zwischen den beiden Betrieben getauscht würden.
8.6.2 Bei der Beilage "Parzellenplan abgetauschte Fläche 2018" handelt
es sich laut dem Beschwerdeführer um eine Übersicht der im Jahr 2018
abgetauschten Flächen. Diesbezüglich übermittelte der Beschwerdeführer
der Vorinstanz eine ebenfalls selbst erstellte Liste mit Angaben zum
"Fruchtfolgeplan" von acht Flächen bzw. Parzellen. Der Beschwerdeführer
listet darin für jede der acht Flächen stichwortartig auf, (1) ob die jeweilige
Fläche bei seinem Betrieb oder dem Betrieb B._ gemeldet sei, (2)
mit welcher Vorkultur und von welchem Betrieb die jeweilige Teilfläche im
Jahr 2017 genutzt worden sei, (3) welche Hauptkultur der jeweilige Betrieb
in den Jahren 2018 und 2019 auf den jeweiligen Flächen genutzt habe so-
wie (4) auf welchen Teilflächen der Beschwerdeführer im Jahr 2018 eine
Zwischennutzung einer beim Betrieb B._ gemeldeten Fläche vor-
genommen habe.
Konkret macht der Beschwerdeführer eine Zwischennutzung durch die Kul-
tivierung von Zwischenfutter mit der genannten Liste mit Bezug auf zwei
der acht Teilflächen geltend (Nr. [...]). Diesbezüglich hat er in der Liste je
die Bemerkung angefügt, dass die Düngung am 16. Juli 2018 und die Nut-
zung am 10. Oktober 2018 "ohne Buchungen" durch den Beschwerdefüh-
rer erfolgt sei (Beschwerde, Beil. 7 unter Nrn. 1 und 3). Zudem wies der
Beschwerdeführer mit Bezug auf die Hauptkulturen dieser beiden Teilflä-
chen im Jahr 2018 in der Liste darauf hin, dass er die Düngung vorgenom-
men habe, wobei in diesem Fall eine Buchung in der Internetapplikation
HODUFLU auf den Betrieb B._ erfolgt sei (Beschwerde, Beil. 7 un-
ter Nrn. 1 und 3).
8.6.3 Drittens legte der Beschwerdeführer der Vorinstanz mit seiner Ein-
gabe vom 12. November 2019 die "ÖLN-Bilanz 2018" des Betriebs
B._ vor.
Zu beachten ist, dass die ursprüngliche Nährstoff- bzw. ÖLN-Bilanz 2018
des Betriebs B._ nach übereinstimmenden Angaben nur die (von
der Vorinstanz anerkannte) Hofdüngerzufuhr vom Betrieb des Beschwer-
deführers im Umfang von 330 m3 Gülle enthielt. Die vorliegend streitgegen-
ständliche Hofdüngerzufuhr vom Betrieb des Beschwerdeführers über
B-1446/2020
Seite 25
137 m3 wies die Bilanz 2018 des Betriebs B._ zunächst unbestrit-
tenermassen nicht aus (vgl. E. 6.1 sowie Formular A im AGRIDEA Nach-
weis.Plus unter "A2: Nährstoffe aus der Tierhaltung", [...] [Vorinstanz,
act. 4b Beilage 2]).
Erst die der Vorinstanz am 12. November 2019 nachgereichte Nährstoffbi-
lanz 2018 des Betriebs B._ beinhaltete nun zusätzlich auch die vor-
liegend geltend gemachte Hofdüngerzufuhr von 137 m3 Gülle (bezeichnet
als "Gülle [A._] ZF", vgl. Formular A im AGRIDEA Nachweis.Plus
unter "A2: Nährstoffe aus der Tierhaltung", [...] [Beschwerde, Beil. 12] so-
wie Ziffer 15 der Beschwerde).
In der Gesamtbilanz der Nährstoffe schloss die so neuberechnete Nähr-
stoffbilanz 2018 des Betriebs B._ mit einer Nährstoffreserve von
2% beim Stickstoff (Nverf, 97.6%) und 11% beim Phosphor ab (P2O5,
88.7%, vgl. "Formular F: Nährstoffbilanz" unter "Gesamtbilanz" sowie Zif-
fer 5.1 "Gesamtbilanz der Nährstoffe" der Aufstellung "Kennziffern ÖLN",
[...] [Beschwerde, Beil. 12]). Eine Unterschrift des Bewirtschafters des Be-
triebs B._ enthält die vom Beschwerdeführer dem Bundesverwal-
tungsgericht vorgelegte "ÖLN-Bilanz 2018" des Betriebs B._ nicht
(Beschwerde, Beil. 12).
8.6.4 Mit dem "Parzellenplan Totalfläche im Abtausch" und dem "Parzel-
lenplan abgetauschte Fläche 2018" hat der Beschwerdeführer im Wesent-
lichen einen selber angefertigten Situationsplan sowie ebenfalls selber er-
stellte Nutzungslisten über die laut ihm abgetauschten Flächen eingereicht.
Es mag zutreffen, dass die Bewirtschaftungsweise, welche der Beschwer-
deführer mit Bezug auf die entsprechenden Flächen beschreibt, in diesen
Dokumenten übereinstimmend mit seinen Ausführungen abgebildet wer-
den. Dies liegt auch nahe, handelt es sich bei diesen Dokumenten doch
lediglich um eine vom Beschwerdeführer selbst nachträglich erstellte und
nicht weiter belegte Selbstdeklaration im Sinne seiner eigenen Sachdar-
stellung.
Auffällig erscheint dabei, dass der Beschwerdeführer die Kontrollbilanz,
welche ihm im August 2019 unterbreitet worden ist, gemäss der unwider-
sprochen gebliebenen Darstellung der Vorinstanz ursprünglich einzig da-
hingehend beanstandet hat, als diese Kontrollbilanz angeblich überdurch-
schnittliche Erträge seiner Ackerbaukulturen nicht berücksichtige (vgl. im
Sachverhalt unter A.b). Den Vorwurf, die Kontrollbilanz 2018 schliesse zu
B-1446/2020
Seite 26
Unrecht mit einem Nährstoffüberschuss ab, weil sie eine zusätzliche Gül-
lelieferung von 137 m3 Gülle an den Betrieb B._ fälschlich unbe-
rücksichtigt lasse, hat der Beschwerdeführer gemäss der vorliegenden Ak-
tenlage erst mit der Einreichung der Bilanz Einsprache 2018 erhoben (vgl.
im Sachverhalt unter B.b.b). Würden seine Angaben in der nachgereichten
Selbstdeklaration zutreffen, hätte er die Kontrollbilanz 2018 naheliegender-
weise im eigenen Interesse bereits von Beginn weg auch mit dem Hinweis
auf diesen angeblichen groben Berechnungsfehler beanstandet.
Zudem muss sich der Beschwerdeführer bezüglich seines eigenen Verhal-
tens im Zeitverlauf auch entgegenhalten lassen, dass er nach der "Basis-
kontrolle plus" auf seinem Betrieb im (...) bereits die Gelegenheit wahrge-
nommen hat, eine überarbeitete Version seiner ursprünglichen Nährstoff-
bilanz 2018 vorzulegen (vgl. im Sachverhalt unter A.a f.). Hinweise dafür,
dass der Beschwerdeführer die vorliegend umstrittene zusätzliche Liefe-
rung von 137 m3 Gülle an den Betrieb B._ in seinen beiden ersten
eigenen Nährstoffbilanzen 2018 selber überhaupt erwähnt bzw. mitberück-
sichtigt hat, bestehen keine. Auch diese Widersprüchlichkeit weckt deutli-
che Zweifel an der Verlässlichkeit der nachgereichten Selbstdeklaration.
Diese ändert auch nichts am Umstand, dass eine ordentliche Deklaration
des fraglichen Flächenabtauschs im Flächenformular unterlassen wurde,
was die Glaubwürdigkeit der nachträglichen Angaben des Beschwerdefüh-
rers zusätzlich in Frage stellt.
8.6.5 In der zusammen mit der Einsprache nachgereichten Neuberech-
nung der Nährstoffbilanz 2018 des Betriebs B._ ist die strittige Hof-
düngerzufuhr von 137 m3 Gülle vom Betrieb des Beschwerdeführers neu
aufgeführt. Aber auch bei diesem Dokument handelt es sich nicht um eine
überzeugende Bestätigung der umstrittenen Güllegaben des Beschwerde-
führers durch den Betriebsleiter des anderen Betriebs. Das Dokument ist,
wie erwähnt, nicht unterschrieben und unterstreicht vorwiegend die grund-
sätzliche Nährstoffreserve des anderen Betriebs im Fall einer Anrechnung
der weiteren Güllezufuhr (vgl. E. 8.6.3).
8.6.6 Zusammenfassend vermögen die Beilagen, welche der Beschwerde-
führer der Vorinstanz am 12. November 2019 nachgereicht hat, die Frage,
ob er im Jahr 2018 tatsächlich eine zusätzliche Menge von 137 m3 Gülle
auf Flächen des Betriebs B._ ausgebracht hat, demnach nicht
stichhaltig zu klären.
B-1446/2020
Seite 27
8.7 Das BLW betont im Übrigen zu Recht die zentrale Bedeutung der Nach-
verfolgbarkeit sämtlicher Düngerverschiebungen und die diesbezügliche
Kontrollfunktion der Internetapplikation HODUFLU. Wie das BLW sinnge-
mäss überzeugend ausführt, gewährleistet die Internetapplikation HO-
DUFLU als zentrales Kontrollinstrument, dass Düngerverschiebungen zwi-
schen Betrieben im Fall ihrer ordentlichen Erfassung "automatisch" in den
Nährstoffbilanzen des abgebenden wie des aufnehmenden Betriebs rezip-
rok abgebildet und damit gleichzeitig auch gegenseitig bestätigt werden.
Es erscheint zwar nicht von vorneherein ausgeschlossen, dass die Nach-
verfolgbarkeit einer Düngerverschiebung in begründeten Einzelfällen aus-
nahmsweise trotz eines fehlenden HODUFLU-Eintrags zu bejahen ist.
Diesfalls sind an die Mitwirkungspflichten der betroffenen Betriebe (vgl.
§ 55 VRG bzw. Art. 13 VwVG) aber hohe Anforderungen zu stellen, kennen
doch allein diese Betriebe die spezifischen Umstände der ausnahmsweise
nicht in HODUFLU eingetragenen und trotzdem geltend gemachten Hof-
düngerverschiebung (vgl. zur Mitwirkungspflicht das Urteil des BGer
2C_388/2008 vom 16. Dezember 2008 E. 4.1 sowie BGE 143 II 425 E. 5.1,
m.H.). Betrieben, welche mangels Erfassung einer geltend gemachten Hof-
düngerverschiebung in HODUFLU zur Plausibilisierung der fraglichen
Nährstoffgehalte aufgefordert werden, ist es unter diesem Gesichtspunkt
ohne Weiteres zumutbar, dass sie der Behörde als gleichwertigen Beleg
zum fehlenden HODUFLU-Eintrag von sich aus zumindest eine unmissver-
ständliche und grundsätzlich auch gegenseitig unterschriebene Bestäti-
gung über die geltend gemachten Vorgänge vorlegen.
8.8 Wie das BLW korrekt festhält, fehlt vorliegend eine entsprechend aus-
sagekräftige Bestätigung über die Übernahme von 137 m3 Gülle des Be-
schwerdeführers durch den Betrieb B._. Im Recht liegt einzig die
vom Betrieb B._ am (...) handschriftlich unterschriebene Bestäti-
gung über den Verkauf von 200 dt TS Raufutter am (...) durch den Betrieb
B._ an den Beschwerdeführer (Beschwerde, Beil. 13). Diese Be-
stätigung betrifft allerdings gerade nicht die vorliegend strittige Hofdünger-
wegfuhr von 137 m3 Gülle, sondern die von der Vorinstanz ohnehin in der
Kontrollbilanz 2018 bereits mitberücksichtigte Grundfutterzufuhr im Um-
fang von insgesamt 1866.31 dt TS. Warum der Beschwerdeführer nicht ge-
rade auch analog eine unterschriftlich bekräftigte Bestätigung des Betriebs
B._ für die streitgegenständlichen Güllegaben im Umfang von
137 m3 vorgelegt hat, bleibt ungeklärt. Zudem ist nicht einsichtig, dass es
der Beschwerdeführer unterlassen hat, die Bewirtschaftungsregelung zwi-
schen den beiden Betrieben, mit welcher er ausgiebig argumentiert, in der
B-1446/2020
Seite 28
Form eines nachvollziehbaren und gegenseitig unterzeichneten Vertrags-
dokuments vorzulegen. Auch damit hätte er seine Sachbehauptungen
grundsätzlich problemlos untermauern können. Abgesehen davon dürfen
die grundsätzliche Eintragungspflicht von Nährstoffverschiebungen in HO-
DUFLU sowie deren strenge behördliche Handhabung – welche auch der
erheblichen Missbrauchsgefahr in diesem Bereich entgegenwirkt – unter
landwirtschaftlichen Betriebsleiterinnen und Betriebsleitern als bekannt vo-
rausgesetzt werden. Auch mit Blick darauf überzeugen die Ausführungen
des Beschwerdeführers, gestützt auf welche er die Güllegaben von 137 m3
im Gegensatz zu jenen von 330 m3 für nicht eintragungspflichtig gehalten
haben will, nicht.
8.9 Die weiteren Dokumente, auf welche sich der Beschwerdeführer beruft
– nämlich die Flächenverzeichnisse 2018 und 2019 und das Wiesenjournal
2018 seines Betriebs sowie die Parzellenblätter 2018 des Betriebs
B._ (vgl. Beschwerde, Beil. 9, 10, 11, 13) – lassen die geltend ge-
machte Ausbringung von 137 m3 Gülle durch den Beschwerdeführer auf
der landwirtschaftlichen Nutzfläche des Betriebs B._ zwar ebenfalls
als durchaus denkbar erscheinen. Diese Dokumente vermögen die be-
schriebenen Widersprüchlichkeiten im Verhalten des Beschwerdeführers
aber nicht stichhaltig zu beseitigen. Namentlich beinhalten auch sie keine
klare und unmissverständliche Bestätigung des anderen Betriebsleiters
über die streitgegenständlichen zusätzlichen Güllegaben des Beschwerde-
führers auf seinen Betriebsflächen. Die blosse Möglichkeit der Realisierung
eines bestimmten Sachverhalts genügt den vorliegend zu erfüllenden An-
forderungen des Voll- oder Überzeugungsbeweises nicht (vgl. E. 8.4).
8.10 Abgesehen davon bleibt auch unter Berücksichtigung der allgemei-
nen Ausführungen des Beschwerdeführers zur unterschiedlichen Ausrich-
tung der beiden Betriebe unsicher, wie sich die Sachlage bezüglich der
Güllegaben tatsächlich verhält. Dasselbe gilt hinsichtlich des vom Be-
schwerdeführer vorgetragenen Einwands, es sei widersprüchlich, dass die
Vorinstanz das von den abgetauschten Flächen geerntete Zwischenfutter
in der Kontrollbilanz 2018 als Futterzufuhr berücksichtige, die Hofdünger-
ausbringung auf diese Flächen hingegen nicht als Hofdüngerwegfuhr. Die-
ses Argument übersieht, dass es sich bei der Ernte des Zwischenfutters
und der vorliegend geltend gemachten Düngung der betriebsfremden Flä-
chen um zwei voneinander zu unterscheidende Vorgänge handelt. Weder
aus der Anrechnung der Futterzufuhr in der Kontrollbilanz 2018 noch aus
der vorliegenden Bestätigung, dass der Beschwerdeführer dem Betrieb
B._ im Jahr 2018 Zwischenfutter abgekauft hat (Beschwerde, Beil.
B-1446/2020
Seite 29
13), kann mit der genügenden Sicherheit abgeleitet werden, dass die Zu-
sammenarbeit der beiden Betriebe auch die Düngung der entsprechenden
Flächen durch den Beschwerdeführer umfasst haben muss.
8.11 Ihrer Pflicht, den Sachverhalt zu ermitteln (Beweisführungslast, vgl.
§ 54 VRG bzw. Art. 12 VwVG), ist die Vorinstanz im vorliegenden Fall hin-
länglich nachgekommen (vgl. aber betreffend Verletzung der Begrün-
dungspflicht E. 7). Insbesondere hat sie den Beschwerdeführer – welcher
mit Bezug auf den Beweis seiner Sachbehauptung einer erhöhten Mitwir-
kungspflicht unterliegt (vgl. E. 8.7), angemessen auf die zu beweisenden
Tatsachen hingewiesen und ihm auch hinlänglich Gelegenheiten zur Bei-
bringung entsprechender Beweismittel gegeben. Weitere Beweiserhebun-
gen zur ergänzenden Aufklärung des rechtserheblichen Sachverhalts wa-
ren nicht angezeigt.
8.12 Die vorliegende Beweislage vermag das Bundesverwaltungsgericht
daher insgesamt nicht von der Richtigkeit des vom Beschwerdeführer be-
haupteten Sachverhalts zu überzeugen. Gestützt auf die vorliegenden Be-
weismittel kann nicht mit der erforderlichen Überzeugung darauf geschlos-
sen werden, dass der Beschwerdeführer im Jahr 2018 tatsächlich auf Flä-
chen des Betriebs B._ neben der anerkannten Hofdüngerwegfuhr
von 330 m3 Gülle eine zusätzliche Güllemenge von 137 m3 ausgebracht
hat. Die Vorinstanz betrachtet den Nachweis der zusätzlichen Ausbringung
von 137 m3 Gülle durch den Beschwerdeführer auf Flächen des Betriebs
B._ im Jahr 2018 somit zu Recht als nicht rechtsgenüglich erstellt.
9.
9.1 Anhaltspunkte dafür, dass die Kontrollbilanz 2018 andere Mängel zum
Nachteil des Beschwerdeführers aufweist, bestehen nicht. Es besteht ins-
besondere keine Veranlassung, aufgrund von überdurchschnittlichen Er-
trägen der Ackerbaukulturen des Beschwerdeführers auf eine fälschlich
unberücksichtigt gebliebene Entlastung der Nährstoffbilanz des Beschwer-
deführers zu schliessen. Ein rechtsgenüglicher Nachweis fehlt diesbezüg-
lich ebenfalls, nachdem der Beschwerdeführer ausdrücklich darauf ver-
zichtet hat, das von ihm in Aussicht gestellte und inzwischen offenbar vor-
liegende Futterbaugutachten einzureichen (vgl. E. 4.1).
B-1446/2020
Seite 30
9.2 Die Überschreitung der Nährstoffbilanz des Beschwerdeführers im Ka-
lenderjahr 2018, welche die Vorinstanz unter Berufung auf das Ergebnis
der Kontrollbilanz 2018 festgestellt hat (21% Stickstoffüberschuss, 11%
Phosphorüberschuss, vgl. im Sachverhalt unter A.c) ist demnach zu bestä-
tigen.
9.3 Bei diesem Ergebnis erübrigen sich Ausführungen zu den weiteren
Darlegungen des Beschwerdeführers. Diese erweisen sich angesichts der
zu Unrecht geltend gemachten Ausgeglichenheit der Nährstoffbilanz als
unbegründet. Dies gilt namentlich für die Rüge, es könne weder von einer
"Verschiebung aus der Landwirtschaft oder in die Landwirtschaft" noch von
einer "Verschiebung zwischen den Betrieben" im Sinne des Wortlautes von
Ziffer 2.1.3 des Anhangs 1 der DZV gesprochen werden (vgl. E. 4.1). Diese
Argumentation richtet sich gegen die in Ziffer 2.1.3 des Anhangs 1 der DZV
vorgeschriebene Erfassungspflicht der Güllegaben in der Internetplattform
HODUFLU. Wie sich gezeigt hat, vermag der Beschwerdeführer die Aus-
geglichenheit seiner Nährstoffbilanz 2018 aber unabhängig des vorliegend
fehlenden HODUFLU-Eintrags auch mit den vorgelegten Beweismitteln
nicht rechtsgenüglich nachzuweisen.
9.4 Die Berechnung der Höhe der Direktzahlungskürzung, welche auf ei-
nem Punkteabzug von 45.5 Punkten (55.5 Punkte minus 10 Punkte Tole-
ranz) basiert, stellt der Beschwerdeführer nicht in Frage. Das BLW beurteilt
diese Berechnung ausdrücklich als korrekt. Im Sinne des Ausgeführten
kann vorliegend von einem massgebenden Stickstoffüberschuss von 11%
über der Toleranzgrenze ausgegangen werden (21% - 10%, vgl. Anhang 1
Ziffer 2.1.7 DZV, E. 9.2). Nach Massgabe von Anhang 8 Ziffer 2.2.2 Bst. b
DZV besteht demnach keine Veranlassung, die Höhe der Direktzahlungs-
kürzung zu korrigieren.
9.5 Im Ergebnis erweist sich die Kürzung der Direktzahlungen 2019 im Be-
trag von Fr. 17'441.05 wegen überschrittener Nährstoffbilanz folglich als
rechtmässig. Die Beschwerde ist unbegründet, weshalb sie abzuweisen
ist.
B-1446/2020
Seite 31
10.
Abschliessend ist über die Verfahrenskosten und eine allfällige Parteient-
schädigung zu befinden.
10.1
10.1.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten in
der Regel der unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Unterliegt
diese nur teilweise, so werden die Verfahrenskosten ermässigt. Ausnahms-
weise können sie ihr erlassen werden (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Ver-
fahrenskosten werden Vorinstanzen oder beschwerdeführenden und un-
terliegenden Bundesbehörden auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Gemäss
Art. 6 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und
Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE,
SR 173.320.2) können Verfahrenskosten einer Partei ganz oder teilweise
erlassen werden, wenn Gründe in der Sache oder in der Person der Partei
es als unverhältnismässig erscheinen lassen, sie ihr aufzuerlegen. Ein sol-
cher Grund kann insbesondere darin liegen, dass eine Verletzung des An-
spruchs auf rechtliches Gehör im Rechtsmittelverfahren geheilt bzw. beho-
ben wird, selbst wenn die Beschwerde in materieller Hinsicht abzuweisen
ist (vgl. BVGE 2017 I/4 E. 3 m.H.).
10.1.2 Der Beschwerdeführer unterliegt mit seinen Anträgen vollständig,
womit er grundsätzlich kostenpflichtig wird. Vorliegend rechtfertigt sich je-
doch aus Billigkeitsgründen ein ausnahmsweises Abweichen vom Unter-
liegerprinzip (vgl. Art. 6 Bst. b VGKE), da die Vorinstanz durch die festge-
stellte und im vorliegenden Beschwerdeverfahren geheilte Gehörsverlet-
zung unnötige Kosten verursacht hat, welche nicht dem Beschwerdeführer
angelastet werden können. Unter Berücksichtigung davon sowie des
Streitwerts und des Verfahrensaufwands (vgl. Art. 63 Abs. 4bis VwVG;
Art. 2 Abs. 1 und Art. 4 VGKE) wird die Gerichtsgebühr auf Fr. 3'000.– fest-
gesetzt, wovon dem Beschwerdeführer aufgrund der genannten Gehörs-
verletzung ein Teilbetrag von Fr. 1'000.– erlassen wird. Der geschuldete
Restbetrag von Fr. 2'000.– wird nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils
dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss entnommen.
B-1446/2020
Seite 32
10.2
10.2.1 Der ganz oder teilweise obsiegenden Partei ist von Amtes wegen
oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und
verhältnismässig hohe Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m.
Art. 7 VGKE). Die Entschädigung ist gemäss Art. 64 Abs. 2 VwVG der Kör-
perschaft aufzuerlegen, in deren Namen die Vorinstanz verfügt hat, soweit
sie nicht einer unterliegenden Gegenpartei auferlegt werden kann. Keinen
Anspruch auf Parteientschädigung haben Bundesbehörden und, in der Re-
gel, andere Behörden, die als Partei auftreten (Art. 7 Abs. 3 VGKE).
10.2.2 Analog zu den obigen Ausführungen (vgl. E. 10.1.1 f.) rechtfertigt es
sich, vorliegend ausnahmsweise vom Unterliegerprinzip abzuweichen und
entgegen Art. 64 Abs. 1 VwVG nicht vollständig auf die Zusprechung einer
Parteientschädigung an den materiell unterliegenden Beschwerdeführer zu
verzichten, sondern den Kanton Luzern (Vorinstanz) – gestützt auf das Ver-
ursacherprinzip – zur Bezahlung einer reduzierten Parteientschädigung an
den Beschwerdeführer zu verpflichten (vgl. dazu auch das Urteil des
BVGer A-2121/2013 vom 27. Januar 2015 E. 6.2.2; PLÜSS, in: Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. Aufl.
2014, § 17 N 30).
10.2.3 Die Rechtsvertretung des Beschwerdeführers hat keine Kostennote
eingereicht. Die Entschädigung ist somit auf Grund der Akten und nach
freiem gerichtlichen Ermessen zu bestimmen (Art. 14 Abs. 2 VGKE).
Unter Berücksichtigung des von der Vorinstanz zu vertretenden grösseren
Vertretungsaufwands erachtet es das Bundesverwaltungsgericht als ange-
messen, dem Beschwerdeführer zulasten des Kantons Luzern (Vorinstanz)
eine reduzierte Parteientschädigung von Fr. 1'000.- zuzusprechen. Dieser
Betrag ist dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft dieses Ur-
teils zu überweisen.
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