Decision ID: df888296-0f4b-5ab7-9657-94b03f77df0e
Year: 2018
Language: fr
Court: FR_TC
Chamber: FR_TC_007
Canton: FR
Region: Espace_Mittelland
Law Area: public_law

considérant en fait
A. A._ est propriétaire de l'article bbb du Registre foncier de la Commune de C._ (secteur D._). Cette parcelle, située à l'extérieur de la zone à bâtir, est attenante à la route cantonale (article eee RF, propriété de F._).
B. Le 21 juillet 2015, le précité a déposé une demande de permis de construire, selon la procédure simplifiée, pour la construction d'un mur de soutènement et de clôture, avec agrandissement de la terrasse, sur la parcelle bbb RF.
Dans le cadre de la consultation des services de l'Etat concernés, le Service de la mobilité (SMo) a rendu, le 9 décembre 2015, un préavis favorable sous réserve de la prise en compte des conditions suivantes:
" > Pour des raisons de sécurités, le vide de passage du portail d'entrée côté route cantonale doit être réduit à 2,0 m au maximum au lieu des 3,0 m projetés. Ceci de façon à empêcher l'accès aux véhicules de tourisme, camionnette etc.... Cet accès doit exclusivement être réservé aux piétons.
> La visibilité au sortir de la route cantonale depuis la place revêtue de la parcelle doit être garantie conformément à la norme VSS SN 640 273a. Aucun véhicule stationné le long de la RC [route cantonale] ne doit nuire à celle-ci. La possibilité d'une mise en conformité selon les articles 93, 93a, 94 et 95 de la loi sur les routes est réservée."
Le 19 juillet 2016, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC) a délivré l'autorisation spéciale de construire hors de la zone à bâtir pour ce projet. Le 8 août 2016, le conseil communal a octroyé le permis de construire requis, sous réserve de l'observation stricte des plans et des préavis des services consultés, notamment celui du SMo.
C. Le 7 septembre 2016, G._ et H._ – voisins de l'article bbb RF – ont dénoncé à la commune le parcage de véhicules sur cette parcelle, le long de la route cantonale. Ils ont relevé que les véhicules stationnés directement en bordure de la route cantonale entravaient leur visibilité au débouché de celle-ci et créaient ainsi une situation dangereuse.
Par courrier du 19 septembre 2016, la commune a averti A._ qu'elle allait procéder à des calculs de visibilité pour vérifier si la situation dénoncée par ses voisins était ou non acceptable. Dans l'intervalle, elle a requis l'installation d'un obstacle physique de manière à ce que le parcage ne se fasse pas jusqu'en limite de sa propriété le long de la route cantonale.
Invité à se prononcer sur la question du parcage et de la visibilité le long de la route cantonale, le Service des ponts et chaussées (SPC) a répondu le 28 février 2017. Il a souligné que la deuxième condition posée par le SMo dans son préavis du 9 décembre 2015 n'était manifestement pas respectée.
Le 13 mars 2017, la commune a dénoncé la situation au Préfet du district de la Broye.
Dans sa détermination du 26 avril 2017, A._ a en particulier expliqué que le parcage en bordure de la route cantonale avait toujours eu lieu – depuis 1973 – et qu'il n'y avait jamais eu d'accident. Selon lui, une interdiction de parcage constituerait une mesure extrême, alors que la pose d'un miroir en face de la sortie de la propriété de ses voisins ou la réduction de la vitesse autorisée de 70 km/h à 50 km/h suffirait à garantir la sécurité des usagers de la route.
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Le 11 septembre 2017, la préfecture a procédé à une inspection des lieux en présence de représentants de la commune, du contrôleur des routes (SPC, arrondissement 2) et de A._.
D. Par décision du 13 mars 2018, le préfet a prononcé l'interdiction de parquer des véhicules sur l'article bbb RF, en bordure de la route cantonale. Il a indiqué que les trois places de stationnement qui longent la route cantonale n'ont jamais fait l'objet d'une procédure de permis de construire. Il a en outre retenu que la deuxième condition émise par le SMo dans son préavis du 9 décembre 2015 n'était pas respectée et, partant, a constaté une violation des conditions du permis de construire délivré par le conseil communal. Il a souligné que, dans les faits, la visibilité était restreinte au sortir sur la route cantonale depuis la parcelle voisine, en raison du stationnement des véhicules sur la parcelle de A._. Il a relevé que l'instruction du dossier avait laissé apparaître la possibilité de déplacer deux places de stationnement sur l'ancien chemin d'accès au garage ou de créer une nouvelle place de stationnement en modifiant les aménagements extérieurs, sous réserve d'une demande de permis de construire selon la procédure simplifiée. Il a ainsi considéré que, dès lors que l'utilisation des places de stationnement litigieuses créait un danger pour les usagers de la route, l'intérêt public que constitue la sécurité routière devait l'emporter sur les considérations pratiques et économiques du propriétaire.
E. Par mémoire du 27 avril 2018, A._ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal cantonal en concluant, sous suite de frais et dépens, à l'annulation de la décision contestée. A titre de mesures d'instruction, il requiert la tenue d'une inspection des lieux ainsi que la production, par la commune, des plans figurant au RF concernant l'article bbb.
A l'appui de sa conclusion, le recourant se prévaut tout d'abord de la garantie des droits acquis. Il relève que la mention des places de stationnement litigieuses figure sur les plans déposés au RF. Il ajoute que ces places figurent également sur les plans produits dans le cadre des demandes de permis de construire de 2009 et 2015. Il souligne en outre que celles-ci sont utilisées par sa famille depuis 40 ans et qu'il n'y a jamais eu d'accident. S'il admet que la mesure litigieuse repose sur une base légale et qu'elle poursuit un intérêt public, il conteste en revanche qu'elle soit proportionnée. Il estime en effet qu'il existe d'autres solutions moins restrictives propres à atteindre le but de sécurité routière, comme la pose d'un miroir et/ou la limitation de la vitesse autorisée à 50 km/h. Dans un second argument, le recourant reproche à la commune d'avoir adopté un comportement contradictoire, puisqu'elle lui impose de cesser de stationner à l'endroit en question alors qu'elle a accepté cet usage durant des décennies. Il invoque enfin le droit au respect des promesses, dès lors qu'il aurait obtenu une promesse tacite quant au stationnement de ses véhicules le long de la route cantonale, la commune n'ayant jusqu'alors jamais soulevé d'objection.
F. Dans ses observations du 28 mai 2018, le préfet propose le rejet du recours et produit son dossier. Il souligne pour l'essentiel qu'il ne ressort pas des procédures de permis de construire auxquelles le recourant s'est référé que l'emplacement des places de stationnement ait fait l'objet d'une décision. Il renvoie pour le reste au préavis du SMo du 9 décembre 2015 ainsi qu'à l'avis du SPC, selon lequel la seconde condition formulée dans le préavis précité n'est pas respectée.
Dans son courrier du 7 juin 2018, la commune indique qu'elle n'a pas de remarques supplémentaires à formuler.
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Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit
1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites.
2.
2.1. L'art. 167 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) a la teneur suivante:
"1 Lorsque le ou la propriétaire exécute des travaux sans permis ou en violation des plans, des conditions du permis ou d'une mesure de protection, le préfet ordonne, d'office ou sur requête, l'arrêt total ou partiel des travaux. 2 Dans les cas visés à l'alinéa 1 et lorsque des constructions ou installations illégales sont déjà réalisées, le préfet impartit un délai convenable au ou à la propriétaire pour déposer une demande de permis de construire en vue de la légalisation des travaux effectués, à moins qu'une telle légalisation n'apparaisse d'emblée exclue. 3 Si le ou la propriétaire n'obtempère pas à l'ordre reçu ou si les travaux ne peuvent être légalisés, le préfet peut, après avoir entendu les personnes et les organes intéressés, ordonner, sans préjudice des sanctions pénales, les modifications ou les adaptations, la démolition totale ou partielle des ouvrages, la remise en état du sol. Lorsque les circonstances le commandent, le préfet peut prononcer une interdiction d'occuper les locaux ou de les exploiter. 4 Lorsque des travaux sis hors de la zone à bâtir ont été exécutés sans permis ou en violation du droit applicable en la matière, la Direction est compétente pour prendre les mesures prévues à l'alinéa 3."
Quant à l'art. 170 LATeC – qui a trait aux mesures de police –, il est libellé comme suit:
"1 Si des raisons de sécurité, de salubrité ou de protection des biens culturels ou naturels l'exigent, le conseil communal peut, même en l'absence de règlement, ordonner à un ou à une propriétaire:
a) d'entretenir son immeuble construit ou non construit; b) de déblayer les ruines de son bâtiment; c) de supprimer les dépôts de tout genre ou une installation hors d'usage; d) de consolider, de réparer, d'assainir ou, le cas échéant, de démolir une construction ou installation
menaçant ruine, délabrée ou insalubre; e) de supprimer ou d'éloigner toute activité considérée comme excessive, eu égard à la situation et à la
destination des immeubles; f) de supprimer ou de réduire les émissions excessives émanant de sa propriété;
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g) d'évacuer les locaux occupés lorsque ceux-ci ne remplissent pas les conditions de sécurité ou d'hygiène.
2 Le préfet peut ordonner d'office l'une des mesures prévues à l'alinéa 1."
2.2. Selon l'art. 93 de la loi fribourgeoise du 15 décembre 1967 sur les routes (LR; RSF 741.1), les fonds privés ou publics avoisinant la route ne doivent pas être dotés de constructions, d’installations, dépôts ou plantations susceptibles de créer un danger pour la circulation, ni être le lieu d’activités pouvant constituer un tel danger (al. 1). L’utilisation de ces fonds ne doit, notamment, pas restreindre la visibilité pour les usagers de la route et des accès, ni porter une ombre excessive sur la route, ni aggraver des nuisances pour les voisins (al. 2). Dans la mesure où les circonstances locales de sécurité le justifient, la Direction peut, sur préavis de la commune, fixer des conditions ou aggraver les règles prévues aux art. 93a à 114. Elle peut aussi ordonner la suppression d’une cause de danger existante (al. 3). Des dérogations peuvent être accordées, par la Direction pour les routes cantonales, par le conseil communal pour les routes communales, lorsqu’elles sont justifiées par des circonstances spéciales, qu’elles ne sont pas contraires à l’intérêt public et ne causent pas de préjudice aux voisins. Ceux-ci sont préalablement entendus (al. 4).
L'art. 119 LATeC donne au Conseil d'Etat la compétence d'édicter les dispositions d'exécution des règles de construction (al. 1). Il peut prescrire l'application de directives et de normes des organismes spécialisés (al. 3). Selon l'art. 52 du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11), les objets soumis à l'obligation de permis sont régis par les dispositions de ce règlement en matière de construction (al. 1). Pour le surplus, il est renvoyé aux normes techniques d'organismes spécialisés tels que (a) la Société suisse des ingénieurs et des architectes (SIA); (b) l'Association suisse de normalisation (SNV); (c) l'Association suisse des professionnels de la protection des eaux (VSA); (d) l'Union suisse des professionnels de la route (VSS). Selon l'art. 61 ReLATeC, l'accès aux routes publiques ou privées ne doit pas constituer une gêne ou un danger pour la circulation. Les rampes d'accès doivent être conformes aux normes SNV et VSS.
Si les normes VSS, en tant qu'expression de la science et de l'expérience des professionnels, peuvent être considérées comme des avis d'experts, il n'en demeure pas moins qu'il ne s'agit pas de règles de droit au sens strict. Lorsque des motifs fondés justifient de s'en écarter, le juge n'est pas lié par lesdites normes. Le renvoi général aux normes professionnelles prévu par l'art. 119 LATeC ne change rien à cette constatation (cf. dans ce sens, art. 27 al. 1 ReLATeC; ATC 602 2011 74 et 89 du 7 décembre 2012; ATC 603 2012 235 du 24 janvier 2014 consid. 19b).
Selon la jurisprudence, un avis d'un service spécialisé de l'Etat n'est pas une expertise, mais un rapport officiel au sens de l'art. 46 al. 1 let. b CPJA. Le rapport officiel est un document écrit ou une déclaration orale d'une autorité ou de l'administration qui possède des connaissances spécifiques en raison de son activité à l'attention d'une autre autorité à propos de faits et circonstances précis. Il se distingue d'un rapport d'experts en ce sens qu'il est un acte de souveraineté administrative. Lorsqu'il présente des résultats concluants, pleine force probante peut lui être reconnue. Il peut alors remplacer une expertise, dans la mesure toutefois où il n'existe pas d'indices concrets et sérieux qui en diminuent la valeur probante (RFJ 2001 p. 224; ATA 1A 03 61 du 12 septembre 2007).
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3.
En l'occurrence, le préfet a interdit le parcage de véhicules sur l'article bbb RF, en bordure de la route cantonale. Il a constaté que celles-ci n'avaient jamais fait l'objet d'une procédure de permis de construire en bonne et due forme; que le SMo avait expressément indiqué qu'aucun véhicule stationné le long de la route cantonale ne devait nuire à la visibilité au sortir de ladite route; que, dans les faits, la visibilité était restreinte au sortir sur cette route depuis la parcelle voisine en raison du stationnement de véhicules sur la parcelle du recourant; que, l'une des conditions émises dans le préavis du SMo n'étant pas respectée, il devait être constaté une violation du permis de construire délivré par le conseil communal; que le recourant avait la possibilité de parquer ses véhicules sur l'ancien chemin d'accès au garage; et que, partant, face à l'intérêt public que constitue la sécurité routière, la condition stricte de la garantie de la visibilité devait l'emporter sur l'intérêt privé du recourant à disposer de ses places de parc telles qu'elles avaient été implantées, puisqu'il en résultait un danger pour les usagers de la route.
Au regard de ce qui précède, il est manifeste que l'interdiction prononcée par le préfet se fonde sur des considérations de sécurité publique. Dans ces circonstances, celui-ci était habilité à prendre la mesure de police litigieuse, en application de l'art. 170 LATeC, consistant à interdire le stationnement de véhicules sur la parcelle article bbb RF le long de la route cantonale. Au demeurant, il a expressément indiqué que le dossier serait par la suite transmis à la DAEC, autorité compétente dans le contexte du rétablissement de l'état de droit pour les constructions hors zone (cf. notamment art. 167 al. 4 LATeC).
Sur l'aspect sécuritaire, le recourant se limite à alléguer que le stationnement des véhicules à l'endroit litigieux ne gêne en rien la visibilité lors de l'accès à la route cantonale, puisqu'aucun accident, respectivement incident, n'a jamais été déclaré alors que ces places sont utilisées depuis 40 ans. Selon lui, c'est plutôt la haie de ses voisins qui génère ce manque de visibilité. Or, il convient ici de rappeler que, même si elles ont été tolérées durant de nombreuses années, les places de parc litigieuses situées le long de la route cantonale n'ont jamais fait l'objet d'une autorisation de construire en tant que telles, ce que le recourant ne conteste pas. Bien au contraire, lors de la demande de permis de construire déposée en 2015 pour la construction d'un mur de soutènement et de clôture, avec agrandissement de la terrasse, le SMo a notamment émis la condition suivante dans son préavis: "La visibilité au sortir de la route cantonale depuis la place revêtue de la parcelle doit être garantie conformément à la norme VSS SN 640 273a. Aucun véhicule stationné le long de la RC [route cantonale] ne doit nuire à celle-ci. La possibilité d'une mise en conformité selon les articles 93, 93a, 94 et 95 de la loi sur les routes est réservée". Ce préavis fait partie intégrante du permis de construire délivré le 8 août 2016 (autorisation spéciale du 19 juillet 2016). En outre, dans le cadre de la présente procédure, la commune a fait procéder à des calculs de visibilité; il ressort du plan "Distance de visibilité: 90.00 à 110.00 mètres pour une vitesse de 70 km/h", produit au dossier préfectoral, que le parcage de véhicules à l'endroit concerné ne permet très clairement pas de garantir la distance de visibilité préconisée par la norme VSS 640 273a. A cela s'ajoute que le SPC – plus précisément, le contrôleur des routes de l'arrondissement concerné – a été invité à se déterminer sur la situation concrète du cas d'espèce. Il a constaté que la condition formulée par le SMo n'était manifestement pas respectée, de sorte qu'il y avait une violation du permis de construire délivré en 2016. Lors de l'inspection des lieux du 11 septembre 2017, il a souligné que: "Concernant la demande communale d'installer des obstacles physiques au bord de la chaussée, il indique que cette solution n'est pas acceptable car elle génère également un risque. Par ailleurs, il indique que l'installation d'un miroir a lieu à des
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emplacements où la dangerosité est avérée mais qu'aucune alternative n'a été trouvée. Enfin, il admet, comme toutes les personnes présentes à la séance, que la vitesse de 80 km/h [recte: 70 km/h] renforce l'insécurité pour les habitations qui longent la route. Il souligne que, sur la base du plan indiquant les limites parcellaires, lorsque les véhicules sont stationnés le long de la route, ils le sont partiellement sur le domaine public. Cela pose, entre autres, des problèmes de responsabilité en cas d'accident".
Il résulte de ce qui précède que le SPC a confirmé la position du SMo s'agissant des exigences de visibilité au sortir de la route cantonale. Rien ne permet de se distancier de l'appréciation faite par ces services spécialisés, et en particulier par le SPC qui avait précisément pour mission d'examiner le cas d'espèce sous l'angle de l'aspect sécuritaire et au vu de la situation concrète. D'ailleurs, celui-ci a maintenu la position qu'il avait exprimée dans sa lettre du 28 février 2017 lors de l'inspection des lieux du 11 septembre 2017, à laquelle il a participé. Du reste, les photographies versées au dossier par le recourant permettent de constater que le stationnement de véhicules à l'endroit litigieux est susceptible de créer un danger pour la circulation et de restreindre la visibilité de ses voisins au sortir sur la route cantonale, lesquels ont une visibilité réduite sur les véhicules provenant de D._. La dangerosité de la situation est non seulement avérée en ce qui concerne la sortie sur la route cantonale depuis la parcelle voisine, mais également par rapport à la route cantonale. En effet, les véhicules stationnés se trouvent directement en bordure de la route cantonale, sans aucune séparation (p. ex. un trottoir). Sur la base des plans et des photographies produites au dossier, il semble quasiment inévitable que les véhicules stationnés empiètent sur l'article eee RF, soit directement sur le domaine public, comme l'a d'ailleurs relevé le contrôleur des routes lors de l'inspection des lieux. Une telle situation est incompatible avec les exigences de sécurité routière exprimées notamment par l'art. 93 LR, mais également par la norme VSS 640 673a. Compte tenu de ces constatations, il ne saurait être question de laisser perdurer cette situation dangereuse. Un intérêt public patent lié à la sécurité routière justifie une mesure quant au stationnement de véhicules le long de la route cantonale sur l'article bbb RF, nonobstant la longue tolérance de l'état illégal.
Par ailleurs, la mesure de police ici litigieuse interdisant le stationnement de véhicules le long de la route cantonale respecte le principe de proportionnalité, dès lors qu'elle est apte à atteindre le but escompté de sécurité routière et qu'une mesure moins incisive n'est pas envisageable. En effet, le SPC a clairement indiqué que la pose d'un miroir n'était envisagée qu'à des emplacements où la dangerosité était avérée et où aucune alternative n'avait été trouvée. Or, en l'occurrence, il a été constaté lors de l'inspection des lieux du 11 septembre 2017 que la parcelle du recourant permettait le stationnement des véhicules à un autre endroit. En ce qui concerne la proposition du recourant tendant à la réduction de la limitation de vitesse autorisée à 50 km/h au lieu de 70 km/h, force est de souligner que les limitations de vitesse ne sont pas fixées pour satisfaire les souhaits de propriétaires, mais bien en application des dispositions légales en matière de circulation routière.
Au demeurant, même dans l'hypothèse où le recourant devait être au bénéfice de droits acquis ou de la protection de la bonne foi – questions qui peuvent demeurer indécises en l'espèce –, ce même intérêt public justifierait aussi une atteinte à ceux-ci. De plus, eu égard au fait que les véhicules stationnés à cet endroit semblent empiéter sur la route cantonale, il y a lieu de rappeler qu'il n'existe aucun droit à pouvoir stationner sur le domaine public (cf. arrêt TC FR 603 2016 120 du 9 mars 2017 consid. 4d) et, partant, à en déduire un droit acquis sur son utilisation.
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Il est encore souligné que le recourant ne peut manifestement pas se prévaloir du droit au respect des promesses en raison du comportement de la commune. En effet, non seulement celle-ci n'est pas compétente pour délivrer des autorisations de construire hors zone à bâtir, mais en plus il n'apparaît pas que le recourant ait pris des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice. De plus, il a été constaté par les autorités lors de l'inspection des lieux que le recourant a la possibilité de parquer ses véhicules ailleurs sur sa parcelle.
Pour être complet, on précise encore que le recourant ne peut tirer aucun argument du fait que trois places de stationnement figuraient à cet endroit sur le plan de situation produit dans le cadre de la demande de permis de construire relative à la transformation intérieure partielle de l'immeuble et à l'aménagement d'une terrasse (permis de construire du 15 janvier 2010, autorisation spéciale du 4 janvier 2010). D'une part, ces places ne faisaient incontestablement pas l'objet de la demande en question et, d'autre part, le recourant n'a pas prouvé qu'elles avaient été précédemment autorisées. Du reste et contrairement à ce qu'allègue le recourant, ces places ne figuraient pas sur le plan de situation (daté du 21 juillet 2015) produit dans le cadre de la demande de permis de construire pour un mur de soutènement et une clôture, avec agrandissement de la terrasse (permis de construire du 8 août 2016, autorisation spéciale du 19 juillet 2016). De même, l'allégation du recourant selon laquelle la mention des places de stationnement litigieuses figure sur les plans déposés au RF n'est pas de nature à démontrer qu'elles ont fait l'objet d'une autorisation de construire.
Enfin, on relève que, dans le cadre de l'inspection des lieux, une représentante de la commune a affirmé que, par souci d'égalité de traitement et du respect de la légalité, celle-ci allait procéder à des contrôles sur son territoire afin que d'autres non-conformités fassent également l'objet. Dans ce contexte, un contrôle de la distance à la route et de la hauteur des haies et des arbres serait également judicieux, à tout le moins dans le quartier, comme cela ressort des photographies produites par le recourant.
4.
Le recourant a enfin requis la tenue d'une inspection des lieux ainsi que la production, par la commune, des plans figurant au RF concernant l'article bbb.
La jurisprudence admet que le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 130 II 425 consid. 2.1 et les arrêts cités). La Cour de céans considère qu'une inspection des lieux est inutile dans le cas d'espèce, dès lors que les pièces versées au dossier – en particulier les plans et les photographies – permettent parfaitement de comprendre la situation des immeubles concernés. Il en va de même de la production, par la commune, des plans figurant au RF concernant l'article bbb; en effet, comme exposé ci-dessus, même si les places de stationnement devaient figurer sur les plans du RF, cela ne changerait en rien l'issue du présent recours dès lors que celles-ci créent un danger pour la sécurité routière.
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5.
5.1. Il résulte de ce qui précède que, mal fondé, le recours doit être rejeté et la décision rendue par le Préfet du district de la Broye le 13 mars 2018 confirmée.
5.2. Vu l'issue du litige, les frais de procédure sont mis à la charge du recourant qui succombe, conformément à l'art. 131 CPJA. Ils sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12).
Pour le même motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie.