Decision ID: 2c0f9ca4-6360-4714-b04f-78368b9679e3
Year: 2019
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

hat sich ergeben:
I.
Am 30. Oktober 2018 erliess die Schulpflege Schlieren das neue "Reglement über Beiträge der Eltern / Erziehungsberechtigten an die schulergänzende Betreuung (Elternbeitragsreglement)" und setzte als Datum für dessen Inkrafttreten den 1. Februar 2019 fest. Dieser Beschluss wurde in der Limmattaler Zeitung vom 5. November 2018 publiziert.
II.
Hiergegen rekurrierten A, B, C, D und E, F, G, H, I, J und K, L, M, N und O, P, Q, R und S, T und U, V, W, X, Y, Z, AA und AB, AC, AD, AE und AF, AG, AH und AI mit je separaten Eingaben beim Bezirksrat Dietikon, welcher die einzelnen Verfahren mit Verfügung vom 7. Dezember 2018 vereinigte (vereinigtes Verfahren GE.2018.48) und den Genannten eine zehntätige Frist ansetzte, um "ein gemeinsames Zustelldomizil und einen gemeinsamen Vertreter zu bezeichnen", ansonsten A als solcher bestimmt werde. Letzterer erklärte sich am 16. Dezember 2018 zwar bereit, "die Aufgabe eines Zustellbevollmächtigten in diesem Verfahren zu übernehmen", wandte sich jedoch gegen seine "Zwangsverpflichtung zum Parteivertreter sämtlicher Rekurrentinnen und Rekurrenten", worauf der Bezirksrat diese am 3. Januar 2019 darüber informierte, infolge der Weigerung von A Rechtsanwältin AJ als ihre gemeinsame Vertreterin einzusetzen, sofern auf dieses Schreiben innert fünf Tagen ab Erhalt keine Rückmeldungen eingingen.
Nach Ausbleiben die Einsetzung einer amtlichen Vertretung befürwortender Rückmeldungen der Rekurrierenden beschloss der Bezirksrat am 31. Januar 2019 die Vereinigung des Verfahrens GE.2018.48 mit einem weiteren, auf den Rekurs von AK sowie AL hin angelegten (Dispositiv-Ziff. I), trat auf diesen wegen Verspätung nicht ein (Dispositiv-Ziff. II), schrieb die Rekurse von N und O sowie T und U infolge Rückzugs ohne Kostenfolgen ab (Dispositiv-Ziff. III) und setzte in Dispositiv-Ziff. IV lit. a Rechtsanwältin AJ als gemeinsame Vertreterin aller Rekurrierenden – mit Ausnahme der unter Ziff. II f. genannten – ein; in Dispositiv-Ziff. IV lit. b f. sowie Dispositiv-Ziff. V wurde zudem festgehalten, dass der Aufwand von Rechtsanwältin AJ zu einem Stundensatz von Fr. 220.- entschädigt werde, die Kosten der Vertretung in der Regel der unterliegenden Partei bzw. den unterliegenden Parteien auferlegt würden und Rechtsanwältin AJ nach Eintritt der Rechtskraft dieses Beschlusses die Akten mit separater Fristansetzung zur Einsicht und Stellungnahme zuzustellen seien. Die Kostenregelung für diesen Beschluss wurde dem Endentscheid vorbehalten (Dispositiv-Ziff. VII).
III.
A gelangte am 13. Februar 2019 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung der Ziff. IV und V des Rekursentscheids vom 31. Januar 2019, eventualiter deren Aufhebung sowie seine Einsetzung "als gemeinsames Zustelldomizil der Rekurrentinnen und Rekurrenten im Rekursverfahren vor dem Bezirksrat Dietikon" bzw. subeventualiter die Aufhebung der Ziff. IV und V des Rekursentscheids und seine Einsetzung "als Vertreter der Rekurrentinnen und Rekurrenten im Rekursverfahren vor dem Bezirksrat Dietikon". Die Schulpflege Schlieren erklärte am 20./21. Februar 2019 Verzicht auf Beschwerdebeantwortung. Der Bezirksrat Dietikon schloss mit Vernehmlassung vom 22. Februar 2019 unter Verweis auf die Begründung seines Beschlusses auf Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer erwägt:
1.
1.1
Kraft des § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 VRG prüft das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit als solches von Amts wegen. Diese ist gemäss § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. d Abs. 3 Satz 1 und Abs. 4, 19a, 19b Abs. 2 lit. c Ziff. 1 f. sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) gegeben bei Beschwerden gegen einen hier noch zu fällenden erstinstanzlichen bzw. bezirksrätlichen Rekursentscheid über kommunale Erlasse und also auch gegen einen demselben wie gegenwärtig vorausgehenden Zwischenentscheid (vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 19a N. 31 und 33; Jürg Bosshart/Martin Bertschi, VRG-Kommentar, § 19b N. 21 sowie 27; Regina Kiener, VRG-Kommentar, § 44 N. 33 f.; VGr, 30. Mai 2018, VB.2018.00289, E. 1 mit Hinweisen).
Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG). Da der angefochtene Beschluss öffentliches Recht betrifft, setzt sich der Spruchkörper vollumfänglich aus Mitgliedern des Verwaltungsgerichts zusammen. Die Besetzung erfolgt gemäss Ziff. 1.5 des Plenarbeschlusses des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 (vgl. ABl 2018-20-07 [Nr. 29]).
1.2
Ein wie vorliegend anderer separat eröffneter Zwischenentscheid als einer über Zuständigkeit sowie Ausstand lässt sich nach § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG und Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur anfechten, wenn entweder er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder – was hier von vornherein ausser Betracht fällt – die Gutheissung des Rechtsmittels sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Von einem nicht wiedergutzumachenden Nachteil wird gesprochen, wenn dieser auch durch ein nachfolgendes günstiges Urteil nicht oder nicht mehr vollständig behoben werden kann (BGE 131 I 57 E. 1). Ob dem so ist, gilt es grundsätzlich von Amts wegen abzuklären; der mögliche Nachteil ist allerdings zu substanziieren, sofern er nicht in die Augen springt (Bertschi, § 19a N. 47 f. mit Hinweisen; VGr, 21. Mai 2014, VB.2014.00055, E. 1.3.1 Abs. 1 – 7. November 2014, VB.2014.00293, E. 1.3.4 Abs. 3 – 21. April 2016, VB.2015.00305, E. 5.3.1; vgl. auch BGr, 8. März 2018, 5A_189/2017, E. 1.2 mit Hinweisen).
Der Beschwerdeführer legt nicht näher dar, welcher mit einer Beschwerde gegen den Endentscheid nicht mehr korrigierbarer Nachteil ihm drohte. Ähnlich wie bei einem Zwischenentscheid über die Verweigerung der Beigabe eines unentgeltlichen Rechtsbeistands dürfte es sich hier allerdings aus prozessökonomischen Gründen gebieten, die Anforderungen an einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil generell weniger streng zu handhaben, damit die (bei einer Aufhebung der amtlichen Vertretung) im Endentscheid erforderliche Wiederholung des Verfahrens vermieden werden kann (BGE 126 I 207 E. 2a). Es lässt sich zudem argumentieren, der Beschwerdeführer erleide als Folge der Einsetzung einer amtlichen Vertretung für das Rekursverfahren insofern einen Nachteil, als es ihm – sollte jene im Endentscheid als rechtens beurteilt werden – zu diesem Zeitpunkt nicht mehr möglich wäre, sein Rechtsmittel rechtzeitig zurückzuziehen und sich so einer Auferlegung (auch) der Vertretungskosten zu entziehen.
1.3
Damit sind die – im kantonalen Verfahren gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG lediglich sinngemäss geltenden (Bertschi, § 19a N. 8 ff.) – Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG als erfüllt zu betrachten und kann der Beschwerdeführer den vorinstanzlichen Beschluss vom 31. Januar 2019 anfechten (anders demgegenüber Materialien und Doktrin zu Art. 11a des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 [VwVG, SR 172.021]: Botschaft vom 18. März 1991 betreffend die Änderung des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege sowie die Änderung des Bundesbeschlusses über eine vorübergehende Erhöhung der Zahl der Ersatzrichter und der Urteilsredaktoren des Bundesgerichts, BBl 1991 II 465 ff., 534 ff.; Res Nyffenegger in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler, VwVG [–] Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [–] Kommentar, 2. A., Zürich/St. Gallen 2019, Art. 11a N. 24 und Fussnote 52; Vera Marantelli/Said Huber in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], "Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz [VwVG]", 2. A., Zürich etc. 2016, Art. 11a N. 12).
Dies gilt allerdings nur insoweit, als damit (auch) dem Beschwerdeführer eine amtliche Vertreterin beigegeben wird,
wurde der Entscheid von den übrigen davon betroffenen Rekurrierenden doch nicht angefochten und kann der Beschwerdeführer daher lediglich das Absehen von der Bestellung einer amtlichen Vertretung für sich selber verlangen.
1.4
Mit der letztgenannten Einschränkung ist auf das Rechtsmittel einzutreten, da die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind.
2.
2.1
Eine Vielzahl von Verfahrensbeteiligten führt oft zu einem nicht unerheblichen Aufwand für die Behörden und einer Verzögerung des Verfahrens. Sind an einem verwaltungsrechtlichen Verfahren mehrere Personen beteiligt, die eine gemeinsame Eingabe oder inhaltlich gleiche Eingaben eingereicht haben, kann die Verwaltungsbehörde sie daher – wie hier geschehen – gestützt auf § 6a Abs. 1 VRG verpflichten, ein gemeinsames Zustellungsdomizil oder einen gemeinsamen Vertreter zu bezeichnen. Kommen die Beteiligten dieser Aufforderung innert angemessener Frist nicht nach, so kann die Verwaltungsbehörde entweder ein Zustellungsdomizil bezeichnen oder einen Vertreter bestimmen (§ 6a Abs. 2 VRG). Die Bestimmung soll den Behörden eine Verfahrensvereinfachung in sogenannten Massenverfahren ermöglichen.
Was die Mindestzahl der Beteiligten betrifft, enthält § 6a VRG keine konkreten Angaben. Angesichts der Entstehungsgeschichte der Norm dürfte indessen von einer Richtzahl von zehn Verfahrensbeteiligten auszugehen sein, um von einem Massenverfahren sprechen zu können (Kaspar Plüss, VRG-Kommentar, § 6a N. 4; VGr, 19. September 2013, VB.2013.00166, E. 3.1 [nicht auf www.vgrzh.ch]). Als inhaltlich gleich haben sodann nicht nur inhaltlich identische Eingaben zu gelten; vielmehr genügt es, dass die verschiedenen Personen die gleichen Interessen verfolgen und ihren Vorbringen der gleiche Sachverhalt und dieselben Rechtsfragen zugrunde liegen (Plüss, § 6a N. 6). Mit gleichen Interessen ist ein gemeinsames, auf das gleiche Ziel gerichtetes Sachinteresse gemeint (Nyffenegger, Art. 11a N. 7, auch zum Folgenden). Die Parteien müssen im Wesentlichen dasselbe Interesse am Verfahrensausgang haben, wobei sich die Behörde bei der Beurteilung der Interessenlage an den Eingaben orientiert.
2.2
Ob die Behörde von der Befugnis Gebrauch macht, von den Parteien die Bestellung einer gemeinsamen Vertretung zu verlangen, hat sie unter Würdigung aller Umstände zu entscheiden und sich dabei am Zweck der gemeinsamen Vertretung zu orientieren, nämlich der Vereinfachung und Beschleunigung des Verfahrens. Nur wenn eine gemeinsame Vertretung effektiv eine Vereinfachung und Beschleunigung des Verfahrens bewirkt, ist die Massnahme, die aufgrund der damit einhergehenden Beschränkung der Postulationsfähigkeit der Parteien einen erheblichen Eingriff in deren  Datenautonomie mit sich bringt, zu rechtfertigen (zum Ganzen Plüss, § 6a N. 7 f., auch zum Folgenden; Nyffenegger, Art. 11a N. 8).
Im Rahmen einer pflichtgemässen Ermessensausübung hat die Behörde mithin insbesondere abzuwägen, ob für das Interesse an der Vereinfachung und Beschleunigung nicht bereits die Vereinigung der Verfahren und gegebenenfalls die Benennung eines Zustellungsdomizils – als mildere Massnahmen – genügen. Nur wenn dies nicht der Fall ist, sind die Beteiligten dazu aufzufordern, einen gemeinsamen Vertreter zu bezeichnen.
2.3
Die Vorinstanz begründet ihren Entscheid, den am Verfahren GE.2018.48 als Rekurrentinnen und Rekurrenten Beteiligten eine gemeinsame amtliche Vertreterin zu bestellen, damit, dass es sich um ein Massenverfahren handle, welches für sie mit einem unverhältnismässigen Aufwand verbunden sei, dem mit der blossen Benennung eines gemeinsamen Zustellungsdomizils nicht hinreichend begegnet werden könne. Werde kein gemeinsamer Vertreter bestimmt, seien nämlich bei jedem Schriftenwechsel bis zu 35 Eingaben allenfalls zu unterschiedlichen Zeitpunkten entgegenzunehmen. Sämtliche Eingaben gelte es zu sichten und allen Parteien gegenseitig erneut zum rechtlichen Gehör zuzustellen.
Dieser Begründung lässt sich nicht folgen. So dürfte die Einsetzung einer gemeinsamen amtlichen Vertretung hier kaum zu einer massgeblichen Vereinfachung des Verfahrens führen bzw. jedenfalls nicht zu einer bedeutend stärkeren als der mit der Verfahrensvereinigung und der Bezeichnung eines gemeinsamen Zustelldomizils zu erzielenden, zumal die Rekurse bereits vorliegen, kein aufwendiges Beweisverfahren durchzuführen ist und es beim abstrakten Normenkontrollverfahren nicht wesentlich auf die persönlichen Umstände der Parteien ankommt; der angefochtene Erlass wird vielmehr unabhängig von einem konkreten Anwendungsfall auf seine Vereinbarkeit mit dem übergeordneten Recht hin überprüft. Auch wären die – berücksichtigt man die Anzahl rekurrierender Paare – maximal 26 Stellungnahmen der betroffenen Rekurrierenden diesen wohl entgegen dem Dafürhalten der Vorinstanz nicht gegenseitig zur Stellungnahme zuzustellen gewesen, umfasst das rechtliche Gehör doch grundsätzlich nur einen Anspruch auf Stellungnahme zu den Vorbringen der Gegenpartei, nicht denjenigen einer das gleiche Ziel verfolgenden weiteren Partei (Alain Griffel, VRG-Kommentar, § 8 N. 32).
Das Interesse der Vorinstanz an der Vereinfachung und Beschleunigung des Rekursverfahrens vermag dasjenige – mit dem individuellen Vorgehen bei der Rekurserhebung klar zum Ausdruck gebrachte – der betroffenen Rekurrierenden an der Wahrung ihrer Parteiautonomie daher nicht aufzuwiegen (vgl. zu den einschneidenden Konsequenzen der Einsetzung einer amtlichen Vertretung für die betroffenen Parteien Nyffenegger, Art. 11a N. 17; Isabelle Häner, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Zürich 2000, Rz. 510).
2.4
Der Entscheid der Vorinstanz, für die Rekurrierenden eine gemeinsame amtliche Vertreterin nach § 6a VRG zu bestimmen, erscheint demnach unverhältnismässig und damit rechtsverletzend.
3.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist, und Dispositiv-Ziff. IV lit. a des vorinstanzlichen Beschlusses vom 31. Januar 2019
gegenüber dem Beschwerdeführer
aufzuheben.
4.
Die Gerichtskosten sind nach dem Verursacherprinzip der Vorinstanz aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG;
Plüss, § 13 N. 55 f. und 59).
5.