Decision ID: a39672b5-626e-5422-b5e8-4995c0cbc677
Year: 1999
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. Con sentenza 25 settembre 1995, rimasta inimpugnata, questo Tribunale ha confermato il rilascio a favore della _ dei permessi di costruzione concernenti la realizzazione di un autosilo sotterraneo per 315 veicoli ubicato sotto _ a _, di proprietà dell'omonimo comune e utilizzata fino a quel momento a posteggio, alla condizione che fossero soppressi tutti i posteggi pubblici di corta durata esistenti nel perimetro ristretto di quell'impianto, in numero di 210. I lavori di costruzione, iniziati nel mese di settembre 1996, sono già stati portati a termine. L'autosilo é oggetto di un diritto di superficie per sé stante e permanente della durata di 50 anni, intavolato a registro fondiario il 24 marzo 1998, a favore della _, con sede a _.
B. a) Con messaggio n. 2204 del 29 settembre 1997 il municipio di _ ha sottoposto al consiglio comunale un (nuovo) progetto di sistemazione di _ e dell'adiacente _.
b) La proposta contemplata dal messaggio, firmata dall'arch. _, costituiva una rielaborazione effettuata con fini di risparmio e in funzione di un uso polivalente della piazza (possibilità di ospitare spettacoli all'aperto) del progetto allestito alcuni anni prima dallo stesso professionista ed approvato dal consiglio comunale il 12 giugno 1989. L'elemento centrale della nuova sistemazione di _, affrancata dai posteggi, era costituito dalla formazione di una superficie piana a forma di quadrato, di circa una sessantina di metri di lato, pavimentata in cemento corazzato grigio alternato con lastre di granito della _. Questo nuovo spazio, illuminato da un unico grande faro, veniva delimitato, agli angoli, da quattro corpi emergenti a forma di piramide rovesciata e sezionata, contenenti le scale e gli ascensori dell'autosilo. Lungo due lati esterni della piazza (nord e, parzialmente, est), era prevista un'alberatura; questa accompagnava inoltre la rampa d'accesso all'autosilo. La _ veniva invece trasformata in area di supporto di _, tramite la realizzazione di un viale alberato (in luogo del sedime stradale) e di giardini serviti da ampie superfici asfaltate.
c) Il messaggio proponeva pertanto al Legislativo di approvare il progetto (dispositivo n. 1), di stanziare il credito necessario per la sua realizzazione, di fr. 3'180'000.--, a gravare il conto investimenti del comune (oltre a fr. 150'000.-- a carico delle aziende municipalizzate, sezione elettricità, per l'adattamento e l'ammodernamento dell'impianto di illuminazione in _; dispositivo n. 2), e di fissare al 30% della spesa determinante, di fr. 2'368'757.-- per _ e di fr. 504'403.-- per _, ovvero di complessivi fr. 2'873'160.--, il prelievo dei contributi di miglioria entro due comprensori illustrati in una planimetria annessa al messaggio stesso (dispositivo n. 4). Nel contempo il consiglio comunale veniva sollecitato a revocare il credito di fr. 4'242'000.-- concesso sullo stesso oggetto il 12 giugno 1989 (dispositivo n. 5).
d) Le commissioni dell'edilizia e della gestione hanno preavvisato favorevolmente l'approvazione del messaggio con rapporti separati di data 20 ottobre 1997.
e) Nella seduta del 30 ottobre 1997 il consiglio comunale ha approvato il messaggio così come proposto dal municipio.
C. Con ricorso 10 novembre 1997 _ e _, cittadini attivi di _ e nello stesso tempo comproprietari, in ragione di metà ciascuno, del mapp. _ di _, incluso nel comprensorio A di prelievo dei contributi di miglioria (annesso al messaggio n. 2204), sono insorti contro il dispositivo n. 4 di quella deliberazione davanti al Consiglio di Stato, al quale hanno domandato in via principale di annullarla ed in via subordinata di ampliare il comprensorio e di ridurre i costi determinanti.
D. Con risoluzione 18 febbraio 1998 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso, nella misura in cui era ricevibile. Il Governo ha considerato che le censure mosse verso i comprensori di imposizione non fossero ricevibili, poiché la definizione degli stessi spettava al municipio, ed ha disatteso tutte le altre, confermando in particolare che l'opera divisata procurasse dei vantaggi particolari a favore delle proprietà adiacenti: presupposto fondamentale per legittimare sotto l'aspetto sostanziale l'avversata imposizione, la cui sussistenza era vivamente contestata da parte dei ricorrenti.
E. a) Con impugnativa 10 marzo 1998 _ e _ sono insorti davanti a questo Tribunale contro il giudicato governativo appena menzionato.
Gli insorgenti negano, in primo luogo, al comune la legittimazione a prelevare i contributi di miglioria, per il motivo che l'intervento di sistemazione della _ verrebbe realizzato su di un sedime oggetto di diritto di superficie e diverrebbe automaticamente proprietà della società superficiaria _. A loro parere il comune non potrebbe comunque prelevare i controversi contributi, vuoi perché incassa già dalla superficiaria, per convenzione, una partecipazione agli utili netti derivanti dall'esercizio dell'autosilo, vuoi perché al costo della sistemazione eseguita dal comune deve essere sommato quello dell'autosilo stesso, per cui la percentuale di imposizione del 30% é ampiamente coperta dagli investimenti effettuati dalla _.
I ricorrenti contestano, in secondo luogo, che gli interventi divisati rappresentino delle opere che danno luogo a contributo ed inoltre che esse arrechino dei vantaggi particolari. Questi, nella misura in cui possono essere considerati tali, sono semmai stati procurati dall'autosilo: aumento del numero dei posteggi, eliminazione dell'inquinamento, pedonalizzazione. Inoltre il miglioramento sotto l'aspetto estetico dell'area facente capo a _ /_, ulteriormente asserito dalle autorità comunali per legittimare l'imposizione, non sussiste. Fosse comunque il caso, detti vantaggi sarebbero compensati dagli svantaggi provocati dall'opera: i posteggi messi a disposizione nel nuovo autosilo saranno più cari ed inoltre la nuova piazza é concepita appositamente per ospitare manifestazioni all'aperto, atte a cagionare molestia alle proprietà vicine.
Gli insorgenti sollecitano infine una riduzione dell'importo della spesa determinante e chiedono un'estensione del comprensorio di imposizione allestito dal municipio.
I ricorrenti domandano pertanto che la risoluzione governativa 10 marzo 1998 venga annullata e, di conseguenza, in via principale 1 che gli atti siano rinviati al Consiglio di Stato per un nuovo giudizio, in via principale 2 che il comune di _ venga dichiarato non legittimato all'imposizione dei contributi di miglioria, in via subordinata 1 che il dispositivo n. 4 della deliberazione 30 ottobre 1997 del consiglio comunale di _ venga annullato, in via subordinata 2 che il dispositivo n. 4 del messaggio municipale n. 2204 venga annullato limitatamente all'estensione del comprensorio, in via subordinata 3 che il comprensorio relativo a _ venga esteso e che la spesa determinante venga ridotta ad un massimo di fr. 1'400'000.--.
Essi postulano anche l'assunzione di svariati mezzi di prova.
b) Il Consiglio di Stato ed il municipio di _ hanno sollecitato la reiezione dell'impugnativa.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale é data (art. 208 cpv. 1 LOC), il ricorso é tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 209 LOC). Il ricorso é dunque ricevibile in ordine.
2. I ricorrenti hanno sollecitato il Tribunale ad assumere numerosi mezzi di prova. Richiesta cui il Tribunale ha aderito in larga misura, richiamando agli atti svariati documenti (cfr. per il dettaglio lo scritto 4 dicembre 1998 del giudice delegato all'avv. _), sui quali i ricorrenti hanno potuto prendere posizione. In applicazione dell'art. 18 cpv. 1 PAmm il Tribunale non ha tuttavia ritenuto di acquisire nell'incarto, poiché non necessari ai fini del giudizio, gli atti concernenti la costruzione e l'esercizio dell'autosilo né, per lo stesso motivo, di far allestire una perizia attestante i costi di puro ripristino di _ e, più in generale, a quanto assommi la spesa determinante sulla quale potranno essere prelevati i contributi di miglioria. Del pari il Tribunale non ha dato seguito alla richiesta di esperire un sopralluogo, il quale non avrebbe condotto a nessun utile nuovo chiarimento.
3. Giusta l'art. 1 cpv. 1 della legge sui contributi di miglioria del 24 aprile 1990 (LCM) il cantone, i comuni ed i consorzi di comuni sono tenuti a prelevare contributi di miglioria per le opere che procurano vantaggi particolari. Danno luogo a contributo, in particolare (art. 3 cpv. 1 LCM), le opere di urbanizzazione generale e particolare dei terreni (lett. a), le opere di premunizione e di bonifica (lett. b) e le ricomposizioni particellari (lett. c). Con urbanizzazione generale si intende l'allacciamento di un territorio edificabile ai rami principali degli impianti di urbanizzazione, segnatamente alle condotte dell'acqua, dell'approvvigionamento energetico e delle acque di rifiuto nonché a strade ed accessi che servono direttamente il territorio edificabile (art. 3 cpv. 2 LCM). L'urbanizzazione particolare comprende invece il raccordo dei singoli fondi ai rami principali degli impianti di urbanizzazione, nonché alle strade di quartiere aperte al pubblico ed alle canalizzazioni pubbliche (art. 3 cpv. 3 LCM). Il contributo é imponibile anche per il miglioramento o l'ampliamento di un'opera esistente, esclusi i lavori di manutenzione (art. 3 cpv. 4 LCM). Un vantaggio particolare é presunto specialmente quando (art. 4 cpv. 1 LCM): l'opera serve all'urbanizzazione dei fondi ai fini dell'utilizzazione prevista, oppure l'urbanizzazione viene migliorata secondo uno standard minimo (lett. a); la redditività, la sicurezza, l'accessibilità, la salubrità e la tranquillità dei fondi sono migliorate in modo evidente, tenuto conto della loro destinazione (lett. b); sono eliminati o ridotti inconvenienti od oneri (lett. c). Sono imponibili tutti i proprietari, i titolari di diritti reali limitati o di altri diritti, compresi gli enti pubblici, cui dalle opere derivi un vantaggio particolare (art. 5 cpv. 1 LCM). Per il calcolo dei contributi sono determinanti le spese totali d'esecuzione o di acquisto dell'opera, comprese quelle per i terreni necessari, le indennità, i progetti, la direzione dei lavori e gli interessi di costruzione (art. 6 cpv. 1 LCM); eventuali sussidi sono invece da dedurre (art. 6 cpv. 3 LCM). Per le opere di urbanizzazione generale la quota a carico dei proprietari non può essere inferiore al 30% né superiore al 60% e per le opere di urbanizzazione particolare inferiore al 70% della spesa determinante; se la distinzione tra opere di urbanizzazione generale e particolare non é agevole, può essere stabilita una percentuale media (art. 7 cpv. 1 LCM). La natura dell'urbanizzazione é di regola dedotta dai piani regolatori (art. 7 cpv. 1 LCM). Per le opere non contemplate da questo strumento la quota é fissata in base al vantaggio particolare presumibile (art. 7 cpv. 2 LCM). La determinazione sul principio e sulla percentuale di prelievo spetta al Legislativo comunale (RDAT I-1994 N. 7 consid. 3.2.).
4. 4.1. Gli insorgenti negano, in primo luogo, al comune la legittimazione a prelevare i contributi di miglioria, per il motivo che l'intervento di sistemazione della _ verrebbe realizzato su di un sedime oggetto di diritto di superficie e diverrebbe automaticamente proprietà della società superficiaria _. A loro parere il comune non potrebbe comunque prelevare i controversi contributi, vuoi perché incassa già dalla superficiaria, per convenzione, una partecipazione agli utili netti derivanti dall'esercizio dell'autosilo, vuoi perché al costo della sistemazione eseguita dal comune deve essere sommato quello dell'autosilo stesso, per cui la percentuale di imposizione del 30% é ampiamente coperta dagli investimenti effettuati dall'_. In relazione a queste prime censure, già sollevate innanzi alla prima sede ricorsuale, i ricorrenti si dolgono anche del fatto che il Consiglio di Stato non le abbia esaminate, ledendo l'obbligo di motivare le decisioni. Per questo motivo essi pretendono in primo luogo che il Tribunale annulli semplicemente il giudicato governativo e retroceda gli atti al Consiglio di Stato per rimediarvi.
4.2. Giusta l'art. 26 cpv. 1 PAmm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto (cfr. inoltre l'art. 53 PAmm). Scopo dell'obbligo della motivazione, componente essenziale del diritto di essere sentito, é di permettere al destinatario di afferrare le ragioni che stanno alla base della decisione e se del caso di deferirla con piena cognizione di causa ad una giurisdizione superiore, la quale possa a sua volta esercitare un suo controllo effettivo (RDAT 1988 N. 45, pag. 133; Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, n. 166; Rhinow/Koller/Kiss, Oeffentliches Prozessrecht, N. 437; Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, N. 2c ad art. 26 PAmm). La prassi ammette eccezionalmente la possibilità di riparare il difetto di motivazione di una decisione in sede di ricorso contro di essa: e questo alla doppia condizione che l'autorità intimata inserisca la motivazione mancante nell'allegato di risposta al ricorso e che l'autorità di ricorso offra successivamente al ricorrente la possibilità di prendere posizione sulla stessa (cfr. Rhinow/Koller/Kiss, op. cit., N. 439; Borghi/Corti, ibidem).
4.3. Nel concreto caso il Consiglio di Stato, che ha effettivamente omesso di esaminare la censura in rassegna nella decisione impugnata, non ha rimediato all'accennata omissione in sede di risposta. Per questo motivo il Tribunale gli ha fissato un nuovo termine all'uopo. Sulle relative osservazioni, del 25 novembre 1998, i ricorrenti hanno potuto prendere debitamente posizione. In questo modo il vizio sollevato dai ricorrenti ha potuto essere sanato. Invano essi contestano la possibilità di una sanatoria a motivo del potere cognitivo limitato del Tribunale amministrativo. E' ben vero che - come essi assumono - questo potere é circoscritto alla sola violazione del diritto (art. 61 seg. PAmm) ed é pertanto più ristretto di quello di cui fruisce il Consiglio di Stato, che esamina liberamente tutte le questioni di fatto e di diritto (art. 56 PAmm). Tuttavia, le censure di cui il Governo ha omesso l'esame non presupponevano l'esercizio di potere d'apprezzamento, per cui la loro verifica rientra nell'ambito della violazione del diritto e può pertanto essere effettuata da parte del Tribunale con pieno potere cognitivo (RDAT I-1997 N. 21 consid. 3.3.). Gli insorgenti non possono quindi conseguire l'annullamento puro e semplice della risoluzione impugnata.
4.4. Ciò premesso, la prima censura ricorsuale deve essere disattesa. Non appare anzitutto necessario disquisire, come hanno voluto le parti, circa la proprietà della _. In effetti, comunque sia, la sua sistemazione viene realizzata dal comune per essere utilizzata quale piazza pubblica con l'esplicito accordo della _, come risulta dal patto 4 della convenzione conchiusa il 24 giugno 1987, il cui contenuto é stato ribadito dalle parti al patto 3.1. del rogito n. 474 di data 23 marzo 1998 del notaio _, alla base della costituzione del diritto di superficie per sé stante e permanente, di cui essa costituisce l'inserto D. E' vero, come obiettano i ricorrenti, che il patto 4 della convezione 24 giugno 1987 é stato parzialmente modificato alla cifra 5 del menzionato istromento: ma la modifica operata in quella sede non metteva in discussione quel principio. Ciò basta a legittimare l'imposizione dei contributi di miglioria da parte del comune per l'opera in rassegna (art. 1 cpv. 1 LCM). Questo diritto non é menomato dal fatto che il comune incassa, quale indennità per la concessione del diritto di superficie, una partecipazione all'utile netto d'esercizio dell'autosilo e in ogni caso degli importi minimi (cfr. patto 10 della convenzione succitata 24 giugno 1987): gli avversati contributi non vengono difatti prelevati per la costruzione di quell'impianto. Tantomeno, per lo stesso motivo, i costi di sistemazione di _ e quelli della costruzione dell'autosilo vanno sommati.
5. 5.1. I ricorrenti contestano, in secondo luogo, che la sistemazione di _ e dell'adiacente _ costituisca un'opera che possa dar luogo a contributo di miglioria ed inoltre che essa arrechi vantaggi particolari. Anche questa censura deve essere respinta.
5.2. Intanto é necessario rilevare che, contrariamente all'assunto dei ricorrenti, _ e l'adiacente _ costituiscono indubitabilmente delle opere di urbanizzazione generale ai sensi dell'art. 3 cpv. 2 LCM. Poste nel centro della città, dopo la sistemazione alla base del controverso prelievo di contributi esse svolgeranno difatti una doppia funzione: esse permetteranno da un lato la circolazione pedonale lungo le stesse ma nel contempo serviranno da accesso (sempre pedonale) per le proprietà adiacenti. Il loro rifacimento, che segna nel contempo un profondo mutamento circa le possibilità di loro fruizione (eliminazione del traffico veicolare e dei posteggi lungo le stesse), giustifica pertanto l'imposizione di contributi di miglioria. La sistemazione prospettata dal comune non costituisce difatti manifestamente un intervento di manutenzione (art. 4 cpv. 4 LCM): né i ricorrenti lo pretendono.
5.3. Quanto ai vantaggi particolari, essi si manifestano sotto diverse forme. Anzitutto é indiscutibile che, in quanto opere di urbanizzazione generale, le piazze in rassegna servono per l'accesso ai fondi confinanti o comunque posti nelle immediate vicinanze (art. 4 cpv. 1 lett. a LCM). Questa prima constatazione basterebbe già di per sé a legittimare la controversa imposizione a seguito di rifacimento delle opere in rassegna. In secondo luogo la loro pedonalizzazione, previa eliminazione dei posteggi in superficie, permette un sicuro miglioramento ambientale dell'area circostante sottoforma, soprattutto, di minor inquinamento fonico, a tutto vantaggio della tranquillità, salubrità e redditività dei fondi adiacenti (art. 4 cpv. 1 lett. b e c LCM). Da ultimo, l'esecuzione parziale della pavimentazione con materiale naturale (granito) é suscettibile di conferire maggior pregio a questi ultimi, incrementandone il valore (RDAT I-1998 N. 53 consid. 4.2. in fine).
A torto i ricorrenti pretendono che l'eliminazione dei posteggi in superficie e del relativo inquinamento, così come la pedonalizzazione delle piazze in rassegna siano in realtà conseguenti alla (sola) costruzione dell'autosilo. Quest'ultima realizzazione - per la quale non viene prelevato nessun contributo - ha senza ombra di dubbio costituito una irrinunciabile premessa a questo scopo. Tuttavia per potere beneficiare pienamente dei predetti, menzionati vantaggi - che, come detto, rimangono comunque subordinati rispetto a quelli derivanti dal rifacimento di dette opere di urbanizzazione generale - si é resa necessaria anche la sistemazione di _ e di _.
Pure a torto i ricorrenti eccepiscono che la nuova _ é concepita appositamente per ospitare manifestazioni all'aperto, atte a cagionare molestia alle proprietà vicine. A prescindere dal fatto che i proprietari dispongono di adeguati mezzi legali per tutelarsi da eventuali immissioni eccessive, la finalità principale - per non dire esclusiva - di _ é quella di rimanere sempre aperta al libero accesso pedonale, senza restrizioni, tutto l'anno: il fatto che essa possa ospitare spettacoli é fenomeno contingente, circoscritto ad un numero limitato di giorni, ed é pertanto insuscettibile di menomare i vantaggi dalla stessa arrecati, già peraltro compressi entro il minimo legale del 30% (art. 7 cpv. 1 LCM).
Irricevibile appare infine la censura secondo cui i posteggi nel nuovo autosilo sono più cari di quelli in superficie eliminati a seguito della pedonalizzazione di _ e _. In effetti, essa avrebbe semmai potuto essere presa in considerazione se si fossero prelevati dei contributi di miglioria per quell'impianto; ciò che non é però il caso. Del resto la presente, controversa imposizione é fondata sull'eliminazione di posteggi (in superficie).
6. 6.1. I ricorrenti chiedono, da ultimo, una riduzione dell'importo della spesa determinante per l'imposizione dei contributi di miglioria e un'estensione del comprensorio allestito dal municipio. La presentazione di queste censure deriva molto probabilmente dal fatto che, adottando la deliberazione impugnata 30 ottobre 1997, in accoglimento delle proposte formulate nel messaggio n. 2204 il consiglio comunale ha precisato l'importo della spesa determinante sul quale dovevano essere prelevati i contributi di miglioria ed ha inoltre autorizzato il municipio a procedervi entro due comprensori illustrati in una planimetria annessa al messaggio (dispositivo n. 4 della deliberazione 30 ottobre 1997). Nessuna di queste due censure é però ricevibile in questa sede. Le due precisazioni in rassegna sono difatti sprovviste di indole costitutiva, ma hanno un valore puramente orientativo. Esse non costituiscono pertanto decisione, non sono cioè vincolanti, per cui non sono nemmeno impugnabili (art. 208 cpv. 1 LOC, 1 cpv. 1 e 43 PAmm).
6.2. Come é stato spiegato nelle premesse di diritto (sub 3 in fine), la decisione sul principio e sulla percentuale di imposizione spetta al legislativo. In una recente sentenza inedita del 24 giugno 1997 (in re S.P. SA e llcc, consid. 3.1.) questo Tribunale ha avuto modo di precisare che, nell'ipotesi di prelievo, la percentuale di imposizione stabilita dal legislativo costituisce anche il solo elemento di computo definitivo, e pertanto, impugnabile. Per l'imposizione effettiva dei proprietari, ovvero per la ripartizione tra di essi della quota dei costi posta a loro carico, sono invece determinanti i costi contemplati all'art. 6 LCM, che potranno però essere accertati nel dettaglio, in via definitiva, solo nella fase esecutiva, di competenza del municipio (art. 11 cpv. 1, 2 lett. c e 3 LCM; RDAT I-1994 N. 7 consid. 3). La contestazione dell'inclusione di singole posizioni di spesa nel calcolo dei costi che legittimano l'imposizione dei contributi di miglioria deve pertanto essere effettuata in quella sede, mediante l'impugnazione del prospetto dei contributi (art. 11 segg. LCM). Identica soluzione, per lo stesso motivo, si impone per quanto concerne la domanda di estensione del comprensorio di imposizione. L'allestimento del prospetto dei contributi, di cui il perimetro di imposizione costituisce un elemento costitutivo (cfr. art. 11 cpv. 2 lett. b LCM), é difatti di competenza del municipio (RDAT I-1994 N. 7 consid. 3). La sua contestazione deve dunque avvenire proponendo reclamo contro il menzionato prospetto, quando il municipio lo avrà pubblicato (art. 11 segg. LCM).
7. Sulla scorta delle considerazioni appena sviluppate il Tribunale respinge il ricorso. La tassa di giudizio deve essere posta a carico dei ricorrenti in solido (art. 28 PAmm).