Decision ID: 56593f84-1f88-54b7-bc45-84b9c6526092
Year: 2010
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Die Schweizerischen Bundesbahnen SBB sind Eigentümer der Parzelle Nr. 5676,
Grundbuch Gossau. Das Grundstück mit einer Fläche von 21'610 m umfasst den
westlichen Teil des Bahnhofareals und ist unter anderem mit dem Bahnhofsgebäude
Vers.-Nr. 2069, einem Güterschuppen Vers.-Nr. 2084, einer Remise Vers.-Nr. 2107,
Geleiseanlagen und teils überdachten Perrons sowie Parkplätzen und
Velounterständen überbaut. Nach dem Zonenplan der Stadt Gossau vom 25. Februar
1980 ist das Grundstück keiner Nutzungszone zugewiesen, sondern als hellgraue
Fläche mit dem Hinweis "Verkehrsfläche VF" ausgeschieden.
Die SBB reichten am 6. Mai 2009 ein Baugesuch für einen eingeschossigen
Verkaufspavillon von insgesamt 300 m Fläche ein. Im Bauermittlungsverfahren, das
mit einem negativen Bescheid der Stadt endete, war von einem Coop Pronto die Rede.
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Der Neubau ist westlich des Bahnhofsgebäudes und der Remise anstelle eines Teils
des Velounterstands geplant. Nebst einem Convenience Shop beinhaltet der geplante
Pavillon Lager- und Umschlagsflächen sowie eine gedeckte Aussenwirtschaft. Die
Normalarbeitszeiten sollen von 6 Uhr bis 22 Uhr dauern. Anstelle des teilweise
abzubrechenden Velounterstands ist ein neues überdachtes Veloparking für 84
Fahrräder vorgesehen. Entlang der Stadtbühlstrasse, Gemeindestrasse 1. Klasse,
werden zehn Autoabstellplätze geschaffen. Das Baugesuch lag vom 11. bis 25. Mai
2009 öffentlich auf. Einsprachen wurden keine erhoben.
Die Baukommission der Stadt Gossau wies das Gesuch mit Beschluss vom 21. August
2009 ab, bewilligte indessen das Gesuch betreffend Abbruch und Ersatz der
Veloständer, wobei sie den Gesuchstellern eine Entscheidgebühr von Fr. 200.--
auferlegte.
B./ Die SBB erhoben am 31. August 2009 Rekurs beim Baudepartement. Sie
beantragten, den angefochtenen Beschluss kostenpflichtig aufzuheben und das
Baugesuch zu bewilligen bzw. das Verfahren zur Bewilligung an die Baukommission
Gossau zurückzuweisen.
Das Amt für Umweltschutz und Energie hielt als federführende Stelle des Kantons in
seiner Vernehmlassung vom 17. November 2009 fest, dass die Stelle "Koordination
Baugesuche" die Bearbeitung des Baugesuchs abgebrochen habe, nachdem die Stadt
Gossau ihr den ablehnenden Entscheid über das Gesuch zur Kenntnis gebracht habe.
Den aufgelaufenen Ergebnissen sei aber zu entnehmen, dass das Vorhaben aus Sicht
des Kantons grundsätzlich bewilligungsfähig gewesen sei, wobei die vom Amt für
Wirtschaft eingeforderten Unterlagen noch ausstehend seien. Zudem beantrage das
Amt für Raumentwicklung und Geoinformation die Abweisung des Gesuchs. Dieses
hielt in seiner Stellungnahme vom 17. November 2009 fest, dass beim
Verkaufsgeschäft für Einkäufe des täglichen Bedarfs (Convenience Shop) der
genügend enge Bezug zum Bahnbetrieb fehle, weshalb das Gesuch aus
ortsplanerischer Sicht erst bewilligt werden könne, wenn die dafür nötigen
zonenrechtlichen Grundlagen geschaffen worden seien. Am 17. Dezember 2009 fand in
Anwesenheit der Verfahrensbeteiligten ein Augenschein statt. Die Verfahrensbeteiligten
erhielten Gelegenheit, zum Augenscheinprotokoll Stellung zu nehmen.
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Mit Entscheid vom 29. April 2010 wies das Baudepartement den Rekurs ab und
auferlegte den SBB eine Entscheidgebühr von Fr. 3'000.--. Zur Begründung hielt es im
wesentlichen fest, dass der Baustandort auf Grund der umliegenden Bauzonen nicht
eindeutig einer bestimmten bzw. einer Nutzungszone, in welcher der Verkaufspavillon
in jedem Fall zonenkonform wäre, zugewiesen werden könne. Die Bewilligungsbehörde
habe das Gesuch für den Verkaufspavillon deshalb zu Recht mangels
Zonenkonformität abgewiesen. Eine Ausnahmebewilligung sei nicht möglich. Auch aus
dem Grundsatz der rechtsgleichen Behandlung lasse sich kein Anspruch auf die
verlangte Baubewilligung ableiten.
C./ Die SBB erhoben mit Eingabe vom 5. Mai 2010 beim Verwaltungsgericht
Beschwerde mit den Anträgen, den Rekursentscheid kostenpflichtig aufzuheben und
das Baugesuch zu bewilligen bzw. die Vorinstanz anzuweisen, dieses zu bewilligen. Mit
Beschwerdeergänzung vom 4. Juni 2010 erklärten sie, für sie sei die Rechtsfrage,
inwieweit auf betrieblich nicht mehr genutzten Bahnarealen kleinere Bauvorhaben ohne
vorgängige nutzungsplanerische Feststellung möglich seien, von grundsätzlichem
Interesse. Am vorgesehenen Standort unmittelbar angrenzend an die Kernzone für
viergeschossige Bauten (K4) sei das Bauvorhaben zonenkonform, was auch bezüglich
der weiter nordwestlich bzw. nordöstlich liegenden Nachbargrundstücke in der Wohn-
und Gewerbezone für dreigeschossige Bauten (WG3) gelte. Wenn dem nicht so wäre,
hätte für den Verkaufspavillon eine Ausnahmebewilligung erteilt werden müssen. Die
unverhältnismässige Härte liege darin, dass die Beschwerdeführerin eine
Nutzungsplanänderung beantragen müsse, obwohl ihr Vorhaben mit der regulär
beplanten Umgebung im Einklang stehe. Schliesslich müsse die Baubewilligung schon
deshalb erteilt werden, weil die Bewilligungsbehörde die Installation und den Betrieb
einer Sammelstelle für Recyclingmaterialien am 16. Oktober 2009 ebenfalls ohne
vorgängigen Planbeschluss erteilt habe.
Das Baudepartement beantragte am 23. Juni 2010, die Beschwerde sei abzuweisen,
wobei sie auf eine Begründung verzichtete. Die Beschwerdegegnerin beantragte mit
der Vernehmlassung ihres Rechtsvertreters vom 13. Juli 2010 die kostenpflichtige
Abweisung der Beschwerde.
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D./ Die von den Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge gemachten
Ausführungen werden, soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen
dargelegt und gewürdigt.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die
Beschwerdeeingaben vom 5. Mai und 4. Juni 2010 wurden rechtzeitig eingereicht und
enthalten einen Antrag, eine Sachdarstellung und eine Begründung (Art. 64 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Die
Sachurteilsvoraussetzungen sind damit erfüllt. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. Die Beschwerdeführerin verweist auf ihre Rekursbegründung vom 11. September
2009 und die darin gestellten Beweisanträge bzw. eingereichten Beweismittel und
halten an diesen Ausführungen vollumfänglich fest, soweit nicht ausdrücklich davon
abgewichen werde.
Das Verwaltungsgericht hat es in ständiger Rechtsprechung abgelehnt, dass pauschal
auf Eingaben an Vorinstanzen verwiesen wird. Ein solcher Verweis ist ungenügend, weil
aus ihm nicht hervorgeht, in welchen Punkten und weshalb der Entscheid der
Vorinstanz angefochten wird. Dazu kommt, dass die Kognition gegenüber der
Rekursinstanz in der Regel eingeschränkt ist. Es ist nicht Aufgabe der
Rechtsmittelinstanz, in Eingaben an Vorinstanzen nach Gründen zu suchen, weshalb
der angefochtene Entscheid unrichtig sein könnte (Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 921 mit
Hinweisen).
3. Gemäss Art. 75 der Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt BV) obliegt die
Raumplanung den Kantonen, der Bund legt deren Grundsätze fest. Der Bereich des
Eisenbahnverkehrs dagegen ist Sache des Bundes (Art. 87 BV). Dem Bund wurde
dabei eine umfassende Gesetzgebungskompetenz mit nachträglich derogatorischer
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Kraft zugewiesen (P. Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht,
5. Auflage, Bern 2008, S. 471).
3.1. Soweit ein eidgenössisches Spezialgesetz die Projektierung und Bewilligung
bestimmter Anlagen in formeller und materieller Hinsicht festlegt und dafür ein
Verfahren vorsieht, welches die verfassungsrechtlich gebotene Berücksichtigung der
Landes-, Regional- und Ortsplanung ermöglicht, haben die allgemeinen Bestimmungen
des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes (SR 700, abgekürzt RPG) zurückzutreten.
Eine derartige Sonderbestimmung verkörpert Art. 18 des Bundesgesetzes über die
Eisenbahnen (SR 742.101, abgekürzt EBG; Tschannen/Mösching, Bauen auf
Bahnarealen, Die Abgrenzung der Bau- und Planungshoheit von Bund und Kantonen
im Bereich der Eisenbahnen, in: VLP-ASPAN, Raum & Umwelt, November Nr. 6/09,
S. 2 f. mit Hinweisen). Demnach dürfen Bauten und Anlagen, die ganz oder
überwiegend dem Bau und dem Betrieb einer Eisenbahn dienen, nur mit einer
eidgenössischen Plangenehmigung erstellt oder geändert werden. Die
Plangenehmigungsverfügung gilt als Baubewilligung (Art. 6 Abs. 6 der
Eisenbahnverordnung, SR 742.141.1). Kantonale Bewilligungen und Pläne sind nicht
nötig. Das kantonale Recht ist zu berücksichtigen, soweit es das
Eisenbahnunternehmen in der Erfüllung seiner Aufgaben nicht unverhältnismässig
einschränkt (Art. 18 Abs. 4 EBG).
3.2. Demgegenüber sind die Erstellung und Änderung von Bauten und Anlagen, die
nicht ganz oder überwiegend dem Bahnbetrieb dienen (Nebenanlagen), nach
kantonalem Recht zu beurteilen (Art. 18m Abs. 1 EGB). Darunter fallen alle Anlagen, die
für den Betrieb der Bahn unnötig sind, ferner Projekte für Drittpersonen (Hänni, a.a.O.,
S. 476). Häufiger Anwendungsfall von Art. 18m Abs. 1 EBG sind Mobilfunkanlagen, die
nicht überwiegend dem Bahnbetrieb dienen (BGE A.140/2003 vom 18. März 2004 E. 2).
Die betroffene Bahnunternehmung und die Bundesbehörde verfügen bei der
Bewilligung dieser Anlagen über verschiedene Mitwirkungsrechte (Art. 18m EGB). Für
die Frage nach dem durchzuführenden Baubewilligungsverfahren spielt es keine Rolle,
dass Bahnunternehmen nach Art. 39 EBG gestattet ist, auf dem Bahnhofareal
Nebenbetriebe in einem eingeschränkten Rahmen zu kommerziellen Zwecken zu
errichten, auf welche die Vorschriften von Kantonen und Gemeinden über die
Öffnungs- und Schliessungszeiten keine Anwendung finden.
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3.3. Der vorliegende Convenience Shop dient offensichtlich nicht dem Bahnbetrieb und
verfügt sowohl baulich
als auch funktional über ein selbständiges Schicksal. Damit ist zu Recht unbestritten,
dass die Bewilligung des Verkaufspavillons samt Nebenflächen und Aussenrestaurant
als Nebenbetrieb dem kantonalen Recht untersteht.
4. Eine Baubewilligung ist zu erteilen, wenn keine im öffentlichen Recht begründeten
Hindernisse vorliegen (Art. 87 Abs. 1 des Baugesetzes, sGS 731.1, abgekürzt BauG).
4.1. Erste und zentrale Voraussetzung einer ordentlichen Baubewilligung ist, dass die
Bauten und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen (Art. 22 Abs. 2 lit. a
RPG). Der Zweck der Nutzungszonen ergibt sich aus der Umschreibung der Zonenart.
Bauten und Anlagen müssen der Nutzung dienen, für welche die Zone bestimmt ist.
Zonenkonformität im Sinn des Bundesrechts setzt einen funktionalen Zusammenhang
zwischen Bauvorhaben und Zonenzweck voraus (B. Heer, St. Gallisches Bau- und
Planungsrecht, Bern 2003 Rz. 359 f.). Ausnahmebewilligungen für zonenwidrige Bauten
und Anlagen ausserhalb der Bauzone bestimmen sich nach Art. 24 ff. RPG, während
Ausnahmen innerhalb der Bauzone das kantonale Recht regelt (Art. 23 RPG).
4.1.1. Die vorrangige Zuständigkeit des Bundes bei der Beplanung und Bewilligung von
Bauten und Anlagen auf Bahnarealen hat zur Folge, dass Bahnhofsliegenschaften in
der Regel im kommunalen Nutzungsplan keiner bestimmten Nutzungszone zugewiesen
werden. In diesem Fall werden Eisenbahnareale und Geleiseanlagen in den
Nutzungsplänen wie die übrigen Verkehrsflächen (Strassen, Plätze und Flugplätze) als
weisse oder hellgraue Flächen dargestellt. Der Verzicht auf eine eigene Beplanung
dieser Gebiete durch die Gemeinde, die ohnehin nur für allfällige betriebsfremde
Nutzungen des Bodens Wirkung entfalten könnte, ist daher nicht als bewusster
Ausschluss des Gebiets aus der umgebenden Bauzone bzw. als Zuweisung zur
Nichtbauzone "übriges Gemeindegebiet" zu verstehen (GVP 2006 Nr. 34 S. 145, BGE
1C_484/2009 vom 21. Mai 2010 E. 4.1, jeweils mit Hinweisen).
4.1.2. Die fehlende zonenplanmässige Flächenwidmung stellt die kommunale
Baubewilligungsbehörde bei einem Baugesuch für eine Nebenanlage auf dem
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Bahnareal vor das Problem, dass sie die Zonenkonformität des Bauvorhabens nicht
aus dem Nutzungsplan ablesen kann. Diese Schwierigkeit kann vermieden werden,
wenn solche dem Eisenbahnverkehr gewidmeten weissen Flächen vorsorglich einer
Zone zugewiesen und allenfalls Sondernutzungspläne erlassen werden. Die
überlagernden Zonenpläne und vorsorglichen Sondernutzungspläne entfalten dabei
aber bloss für allfällige betriebsfremde Bauten und Anlagen auf Bahnanlagen sowie
betriebsfremde Teile von Eisenbahnanlagen unmittelbar rechtsverbindliche Wirkung,
sofern sich diese aus der Eisenbahnanlage herauslösen lassen. Darüber hinaus wirkt
die vorsorgliche Planung als blosse Interessenbekundung, deren Beachtung durch den
Bund rechtlich freigestellt bleibt (Tschannen/Mösching, a.a.O., S. 11 ff.).
4.1.3. Liegt keine solche vorsorgliche Beplanung vor, ist als erstes darüber zu
entscheiden, ob das betroffene Grundstück zur Bauzone gehört oder nicht. Bauzonen
umfassen Land, das sich für die Überbauung eignet und weitgehend überbaut ist
(Art. 15 lit. a RPG). Die Zugehörigkeit eines Grundstücks zum Bau- oder
Nichtbaugebiet bestimmt sich nach den konkreten Umständen, wie das Gebiet zu
Zwecken des Bahnbetriebs bereits überbaut ist, wie es inmitten von Bauzonen liegt
und wie es im Richtplan zum Siedlungsgebiet zugeordnet ist (BGE A.140/2003 vom 18.
März 2004 E. 2.5). Massgebend ist eine parzellenübergreifende, gebietsbezogene
Sichtweise (BGE 1C_484/2009 vom 21. Mai 2010 E. 4.1).
4.1.4. Das über 20'000 m grosse Grundstück Nr. 5676 ist praktisch vollständig mit
(ehemaligen) Bahngebäuden, Gleis- und sonstigen Verkehrsanlagen überbaut. Im
Norden grenzt es über die Stadtbühlstrasse bzw. über den Bahnhofsplatzweg
(Gemeindeweg 1. Klasse - beide Verkehrsflächen sind keiner bestimmten Zone
zugewiesen -) an die Bauzonen WG3 und K4, zu einem kleinen Teil im Nordwesten an
eine Grünzone. Südlich stösst die Bahnparzelle zum Teil über die Gozenbergstrasse
bzw. die Sportstrasse (beides Gemeindestrassen 2. Klasse und ebenfalls nicht zoniert)
bzw. ein weiteres nicht zoniertes Bahngrundstück hinweg an die Wohnzone für
zweigeschossige Bauten (W3) und die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen
(ZföBA). Diese Nachbargrundstücke sind ebenfalls grösstenteils überbaut. Im
kantonalen Richtplan ist das Bahnhofareal von Gossau als Nutzungsreserve für
Wohnen, Arbeiten und kulturelle Nutzungen bzw. wirtschaftliche Schwerpunktgebiet
vorgesehen, wobei das Bahnhofsgebiet einen Umkreis von 350 m und nicht nur das
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eigentliche Bahnareal umfasst (vgl. Koordinationsblatt IV 13 des kantonalen Richtplans,
in: www.sg.ch/home/bauen_raum_umwelt/raumentwicklung/richtplanung/siedlung:
Nutzungsreserven in Bahnhofgebieten). Dementsprechend wurde im Jahr 2007 das
Gebiet der ehemaligen Butterzentrale, das unmittelbar nördlich an das Grundstück
Nr. 5676 angrenzt, in die K4-Zone umgezont und mit dem markanten Gebäudekomplex
"Perron 3" mit 88 Wohnungen, einer Tiefgarage mit knapp 170 Abstellplätzen und
zahlreichen Verkaufs- und Gewerbeflächen überbaut. Damit liegt das westliche
Bahnhofsareal inmitten Bauzonen und bildet auf Grund seiner heutigen Überbauung
und Nutzung Teil des innerstädtischen Siedlungsgebiets. Die Verfahrensbeteiligten sind
sich daher zu Recht darüber einig, dass das Grundstück Nr. 5676 Bestandteil des
Baugebiets ist.
4.2. Nachdem feststeht, dass das Baugrundstück Bestandteil der Bauzone im Sinn von
Art. 15 RPG ist, kann ein Vorhaben bewilligt werden, wenn es in jeder Bauzone
zonenkonform oder zumindest mit der planungs- und baurechtlichen Ordnung der
regulär beplanten Umgebung vereinbar ist (Tschannen/Mösching, a.a.O., S. 10). Dies
ist zum Beispiel bei Mobilfunkantennen-Anlagen der Fall: als technische
Infrastrukturanlagen sind sie grundsätzlich in jeder Bauzone zonenkonform, weshalb es
sinnvoll ist, Bahnareale, die im Siedlungsgebiet liegen, für den Bau und Betrieb von
Mobilfunkantennen zu nutzen (Urteilsanmerkung von A. Marti, ZBl 107 [2006], S. 200;
BGE 1C_484/2009 E. 4.3). Handelt es sich dagegen um keine in allen Bauzonen
zonenkonforme Baute oder Anlage, bedarf das betriebsfremde Bauvorhaben im
Hinblick auf eine kantonale Bewilligung nach Art. 18m Abs. 1 EBG zusätzlich eines
planerischen Zulassungsentscheids (Marti, a.a.O., S. 200).
4.2.1. Die Beschwerdeführerin erachtet einen solchen Planungsentscheid als unnötig,
weil der vorgesehene Verkaufsladen mit Aussenwirtschaft in unmittelbarer Nähe zu den
WG3- und K4-Zonen zweifelsfrei zonenkonform sei, wogegen die Vorinstanz die
Ansicht vertritt, konkret sei es unmöglich, den Baustandort eindeutig einer bestimmten
Bauzone zuzuweisen.
4.2.2. Die Nutzungsplanung hat grundsätzlich aus einer Gesamtsicht der
raumbedeutsamen Belange heraus zu erfolgen. Zur Planung der Entwicklung der
Bautätigkeit ist daher ein planerisches Gesamtkonzept erforderlich. Dies schliesst aber
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nicht aus, dass die kommunale Nutzungsplanung für einen Teil des Gemeindegebiets
oder gar nur für eine einzelne Liegenschaft gesondert erfolgt, sofern sie nicht isoliert
erlassen wird. Teilnutzungspläne müssen sich in die Zonenplanung der Gemeinde
einfügen und dürfen nicht aus dem planerischen Gesamtkonzept herausgerissen
werden (BGE 1P.14/2001 vom 5. April 2001 E. 3a [= ZBl 103 2002 S. 579], BGE 1P.
21/2005 vom 6. Oktober 2010 E. 4.3, VerwGE B 2009/219 vom 24. August 2010,
E. 2.1., in: www.gerichte.sg.ch).
4.2.3. Planungsbehörde ist im Kanton St. Gallen im Rahmen von Verfassung, Gesetz
und übergeordneter Planung die politische Gemeinde (Art. 2 Abs. 1 und Art. 4 f. BauG).
Das dabei ausgeübte Ermessen hat gestützt auf allgemeine Rechtsprinzipien
zweckmässig und angemessen zu erfolgen (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit
im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 740). Nach Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG
gewährleistet das kantonale Recht die volle Überprüfung von Nutzungsplänen durch
wenigstens eine Beschwerdebehörde. Der Anspruch umfasst neben der Rechts- und
Sachverhaltskontrolle auch die Ermessenskontrolle (BGE 127 II 242; BGE 118 Ib 397).
Diese Funktion ist im kantonalen Recht dem Rekursverfahren vor dem Baudepartement
zugedacht (Art. 46 Abs. 1 VRP). Hält sich die politische Gemeinde an die erwähnten
Schranken, wahrt dieses den nötigen Ermessensspielraum der Planungsbehörde bei
der Orts- und Regionalplanung (Art. 3 Abs. 2 BauG).
Demgegenüber ist die Kognition des Verwaltungsgerichts bei der Überprüfung der
Nutzungsplanung beschränkt, und es ist lediglich zur Rechtskontrolle befugt (Art. 61
Abs. 1 und 2 VRP). Liegt ein Entscheid noch innerhalb des Ermessensspielraums bzw.
wurden die Verfassungsprinzipien sowie der Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung
beachtet, liegt noch keine Rechtsverletzung vor, selbst wenn das Ermessen
unzweckmässig gehandhabt wurde. Anders verhält es sich bei einem qualifizierten
Ermessensfehler, wenn die Verwaltungsbehörde das Ermessen missbraucht bzw. über-
oder unterschritten hat. Dies ist der Fall, wenn Ermessen ausgeübt wird, wo der
Rechtssatz keines einräumt bzw. wo die Behörde auf die Ermessensausübung
verzichtet, obschon ihr eine solche Betätigung gestattet ist. Beim
Ermessensmissbrauch hält sich die Behörde formell zwar an den
Entscheidungsspielraum, den ihr der Rechtssatz einräumt, der Entscheid ist aber nicht
bloss unzweckmässig oder unangemessen, sondern schlicht unhaltbar; er steht im
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Widerspruch zu Verfassungsprinzipien oder zu Sinn und Zweck des Gesetzes. Solche
Entscheide müssen vom Verwaltungsgericht aufgehoben werden (Häfelin/Müller/
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich 2010, 6. Aufl., Rz. 460 ff.; Cavelti/
Vögeli, a.a.O., Rz. 740).
4.2.4. Das gut 20'000 m grosse Baugrundstück grenzt im Süden und Osten an
weitere, dem Bahnbetrieb gewidmete Grundstücke an und stösst im übrigen an
unterschiedliche Bauzonen. Während der geplante Convenience Shop in den
unmittelbar angrenzenden Mischzonen grundsätzlich zonenkonform ist, ist dies in der
ebenfalls angrenzenden reinen Wohnzone im Hinblick auf die voraussichtlichen
Ladenöffnungszeiten von 6 Uhr morgens bis 22 Uhr nachts während sieben Tagen pro
Woche fraglich. Zudem ist es aus ortsplanerischer Sicht nicht ausgeschlossen, den
ganzen oder bloss den westlichen Teil des Bahnhofareals separat als ZföBA
auszuscheiden oder zonenmässig an die im Süden des Bahnhofs gelegene ZföBA
anzugliedern, sofern die Planungsbehörde zum Schluss käme, dass hier
ausschliesslich öffentliche Bauten und Anlagen realisiert werden sollten (Heer, a.a.O.,
Rz. 134). Dafür spricht, dass die Stadt am Standort des Bauvorhabens seit fast
zwanzig Jahren eine Fahrradeinstellanlage betreibt, auch wenn dafür keine formelle
Baubewilligung vorliegt (Vertrag zwischen den SBB und der Stadt Gossau betreffend
Zusammenarbeit auf dem Bahnhof Gossau vom 17. April bzw. 10. Mai 2007, Modul 4:
Einstellanlagen für Zweiräder).
4.2.5. Aus dem Gesagten folgt, dass es sachlich begründet und deshalb nicht
willkürlich ist, wenn die Vorinstanz zum Schluss kommt, der Baustandort könne auf
Grund der Grösse der Bauparzelle und seiner unterschiedlichen Nutzungen sowie mit
Blick auf die verschiedenen umliegenden Bauzonen nicht eindeutig einer bestimmten
Nutzungszone oder bloss einer Nutzungszone zugeteilt werden, in welcher der
Verkaufspavillon in jedem Fall zonenkonform sei.
4.3. Tschannen/Mösching vertreten im bereits mehrfach zitierten Gutachten die
Meinung, in einem solchen Fall habe die Baubewilligungsbehörde - zumindest bei
wenig bedeutsamen, kleineren und auf eng umgrenzte Flächen beschränkten
Bauvorhaben - vorfrageweise zu entscheiden, welcher Nutzungszone das Grundstück
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bzw. die vom konkreten Bauvorhaben in Anspruch genommene Fläche zuzuordnen sei
(a.a.O., S. 9, 13 und 18).
4.3.1. Weder Art. 26 BV noch Art. 15 RPG geben einen Anspruch auf Einzonung von
Land in die Bauzone. Die Bauzonenausscheidung stellt vielmehr eine
Gestaltungsaufgabe der Planungsbehörde dar und unterliegt einer gesamthaften
Abwägung und Abstimmung aller räumlich wesentlichen Gesichtspunkte und
Interessen (Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 RPG, BGE 122 I 294 neues Fenster E. 3e,
116 Ia 221 neues Fenster E. 3b, je mit Hinweisen). Dementsprechend kann ein
Eigentümer eines Bahngrundstücks mit dem Baugesuch nicht verlangen, dass der
Standort seines Bauprojekts vorfrageweise einer bestimmten Bauzone bzw. der Zone
des nächstgelegenen Grundstücks zugeordnet werde. Die von den Gutachtern zitierte
bundesgerichtliche Rechtsprechung beschränkt sich - wie die Vorinstanz zu Recht
ausführt - darauf, ob ein im Zonenplan ungewidmetes Grundstück grundsätzlich der
Bau- oder Nichtbauzone zuzuordnen sei (vgl. dazu auch: BGE 1C_484/2009 vom
21. Mai 2010 E. 4 mit Hinweisen). Die weitergehende Frage, welcher Bauzone das
ungewidmete Bahngrundstück konkret zugeteilt werde, hat sich für das Bundesgericht
bisher nicht gestellt, sei es, dass es einzig über die Anwendung von Art. 24 ff. RPG
bzw. über Mobilfunkantennen zu befinden hatte, die - wie gesagt - grundsätzlich in
allen Bauzonen zonenkonform sind, oder dass es über ein Bauvorhaben entscheiden
musste, das auf einem ungewidmeten Grundstück realisiert werden sollte, das
komplett von einer einzigen Zone umschlossen war, in welcher das Bauvorhaben
klarerweise erlaubt war (BGE 114 Ib 344 E. 3b).
4.3.2. Innerhalb des Siedlungsgebiets bestimmt grundsätzlich allein das kantonale
Recht, ob und wie weit die Bauzone ausdifferenziert werde und in welchen Fällen für
besondere Bauvorhaben eine projektbezogene Sondernutzungsplanung geboten sei
(Tschannen/Mösching, a.a.O., S. 11). Das Baugesetz regelt das Planverfahren
abschliessend in Art. 29 ff. BauG. Einer vorfrageweisen Zuordnung weisser Flächen zu
einer bestimmten Bauzone steht somit schon die unterschiedliche
Zuständigkeitsregelung der Planungs- und Baubehörde entgegen. Während in der
Politischen Gemeinde Gossau die Baupolizeibehörde die Baukommission ist, ist für die
Ortsplanung der Stadtrat bzw. die Bürgerschaft zuständig (Art. 3 des Baureglements
der Stadt Gossau vom 30. Mai 1994 mit Nachträgen vom 2. Dezember 1998 und
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23. Januar 2008, Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 30 BauG). Zonenpläne bedürfen
zudem der Genehmigung des Kantons (Art. 31 BauG), was von vornherein
ausschliesst, dass eine Kommission der Gemeinde abschliessend über die Zuteilung
eines Grundstücks zu einer konkreten Bauzone befindet.
4.3.3. Aus dem Gesagten folgt, dass im Baubewilligungsverfahren nicht vorfrageweise
über die Zuteilung einer Parzelle zu einer bestimmten Bauzone entschieden werden
kann, sofern - wie vorliegend - verschiedene Bauzonen zur Auswahl stehen und das
Bauvorhaben nicht in all diesen Bauzonen zonenkonform ist.
4.4. Arnold Marti vertritt die Auffassung, dass zumindest bei kleineren Nebenanlagen
im Sinn von Art. 18m EBG eine Ausnahmebewilligung ausreiche. Der besondere Grund
für die Gewährung eines Baudispenses anstelle der Revision des Nutzungsplans sieht
er darin begründet, dass solche Flächen wegen ihrer besonderen Rechtssituation der
kommunalen Planungshoheit grundsätzlich entzogen seien (a.a.O., S. 200).
4.4.1. Für die Frage, ob vom Grundsatz der Zonenkonformität abgewichen und die
Baubewilligung ausnahmsweise erteilt werden könne, verweist Art. 23 RPG auf das
kantonale Recht.
4.4.2. Die Beschwerdeführerin rügt, die Bewilligungsbehörde habe die Möglichkeit
einer Ausnahmebewilligung nicht geprüft, weshalb die Rekursinstanz eine
entsprechende Prüfung nicht hätte nachholen dürfen. Dagegen wendet die
Beschwerdegegnerin ein, die Gesuchstellerin habe gar keine Ausnahmebewilligung
verlangt.
Verwaltungsbehörden und Gerichte wenden auf den festgestellten Sachverhalt von
Amtes wegen die richtigen Rechtsnormen an (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O.,
Rz. 1632). Die Frage, ob eine Ausnahmesituation vorliegt, ist eine Rechtsfrage (A. Ruch,
Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Rz. 16 f. zu
Art. 23 RPG). Dem Baudepartement kommt zudem die volle Kognition zu (Art. 3 Abs. 2
BauG und Art. 46 VRP), und es entscheidet, ohne an die Anträge der Beteiligten
gebunden zu sein (Art. 56 Abs. 1 VRP). Die Rekursinstanz hat deshalb zu Recht
geprüft, ob das Bauvorhaben ausnahmsweise bewilligt werden könne.
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4.4.3. Art. 77 BauG gibt der zuständigen Gemeindebehörde unter bestimmten, in lit. a
bis d abschliessend aufgezählten Fällen die Möglichkeit, ein Bauvorhaben abweichend
von den Vorschriften des Baugesetzes, des Baureglements sowie von Zonen-,
Überbauungs- und Gestaltungsplänen zu bewilligen. Eine Ausnahmebewilligung kann
aber nur beim Vorliegen einer Ausnahmesituation erteilt werden. Sinn von
ausserordentlichen Bewilligungen ist es, Härten und Unbilligkeiten zu vermeiden, die
sich wegen der Besonderheit des Sachverhalts aus der strikten Anwendung der
Bauordnung ergeben würden. Die Ausnahme soll nicht dazu dienen, dem Bauherrn die
seinen subjektiven Vorstellungen entsprechende Ideallösung zu verschaffen.
Finanzielle, persönliche oder Überlegungen der Bequemlichkeit fallen ebenfalls ausser
Betracht. Es muss sich um einen Einzelfall handeln; Ausnahmebewilligungen dürfen
nicht dazu missbraucht werden, generelle Gründe zu berücksichtigen, die sich
praktisch immer anführen liessen, weil auf diesem Weg das Gesetz selber abgeändert
würde. Die Härte muss vielmehr in einem objektiven Nachteil bestehen, den der
Baugesuchsteller im Verhältnis zu Mitbürgern in gleicher oder ähnlicher Situation durch
die strikte Anwendung der Baunormen erleiden würde (Heer, a.a.O., Rz. 735 ff.; Hänni,
a.a.O., S. 340).
4.4.4. Der Beschwerdeführerin ist es unbestrittenermassen möglich, das überbaute
Bahngrundstück weiterhin zonenkonform zu nutzen und mit weiteren Bauten und
Anlagen für den Bahnbetrieb zu überbauen. Eine Lücke im Nutzungsplan liegt nicht vor,
das Bahngrundstück ist vielmehr ausschliesslich dem Bahnbetrieb gewidmet. Allein der
Umstand, dass vorgängig der kommunale Nutzungsplan geändert bzw. das
Bahngrundstück, das nunmehr betriebsfremd genutzt werden soll, im kommunalen
Zonenplan aufgenommen werden soll, stellt keine unverhältnismässige Härte im Sinn
von Art. 77 BauG dar. Die Vorinstanz wendet überdies zu Recht ein, dass ohne
Kenntnis der konkreten Nutzungszone auch nicht beurteilt werden kann, ob mit dem
Baudispens der Zweck der Zone vereitelt oder gefährdet würde (Art. 77 Abs. 3 BauG).
Steht bei einer nicht in allen Bauzonen zonenkonformen Baute oder Anlage nicht von
vornherein fest, welcher konkreten Bauzone das ungewidmete Baugrundstück
vorfrageweise zugeschieden werden muss, kommt die Erteilung einer
Ausnahmebewilligung somit von vornherein nicht in Betracht.
4.5. Art. 2 Abs. 1 RPG verpflichtet Bund, Kantone und Gemeinden, eine lückenlose
Ordnung herzustellen, soweit diese nötig ist.
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4.5.1. Notwendig ist die Planung immer dann, wenn raumwirksame Aufgaben ohne sie
nicht sachgerecht erfüllt werden können oder sich miteinander nicht in anderer Weise
abstimmen lassen (Waldmann/Hänni, Handkommentar zum Raumplanungsgesetz,
Bern 2006, Rz. 13 und 25 zu Art. 2 RPG). Wird der Baubehörde - wie vorliegend - ein
Gesuch für eine Nebenanlage unterbreitet, die nach kantonalem Recht beurteilt werden
muss, hat die Gemeinde - sofern das Bahnareal nicht schon vorsorglich beplant ist (vgl.
dazu vorne E. 4.1.2.) - nach Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 14 RPG und Art. 7
BauG von sich aus die erforderliche Nutzungsplanung zu schaffen, damit das
Bauvorhaben auf seine Zonenkonformität überprüft werden kann.
4.5.2. Art. 2 RPG ist selbständig anwendbar, es braucht kein Ausführungsrecht.
Behörden, die raumwirksam tätig sind, sind damit unmittelbar zur Planung verpflichtet,
und die Erfüllung der gesetzlichen Planungspflicht nach Art. 2 RPG ist rechtlich
durchsetzbar (Waldmann/Hänni, a.a.O., Rz. 6 f. zu Art. 2 RPG). Während der an
strengere Voraussetzungen geknüpfte Überprüfungs- und Änderungsanspruch gemäss
Art. 21 Abs. 2 RPG und Art. 33 BauG erst zur Anwendung gelangt, wenn eine bereits
bestehende Planung den erheblich geänderten Verhältnissen angepasst werden soll,
verpflichtet Art. 2 Abs. 1 RPG die zuständige Behörde dazu, überhaupt eine
flächendeckende, lückenlose Ordnung herzustellen.
4.5.3. Aus dem Gesagten folgt, dass ein Gesuch nach Art. 18m Abs. 1 EBG für ein
Vorhaben innerhalb des Baugebiets nicht mit der Begründung abgewiesen werden
kann, die konkrete Bauzone sei noch nicht definiert. Das Gesuch ist vielmehr vorerst zu
sistieren, bis die zuständige Behörde im betroffenen Gebiet die fehlende
Planungsgrundlage geschaffen bzw. einen entsprechenden Teilzonenplan erlassen hat,
so dass das Gesuch beurteilt werden kann.
5. Die Beschwerdeführerin rügt schliesslich eine Verletzung des
Gleichbehandlungsgrundsatzes. Sie begründet diesen Einwand damit, dass die
Baukommission am 16. Oktober 2009 auf dem Bahnhofareal die Installation und den
Betrieb einer Sammelstelle für Recyclingmaterialien, also ebenfalls eine Nebenanlage,
bewilligt habe, ohne vorgängig den Nutzungsplan überarbeitet zu haben.
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5.1. Der Anspruch auf Gleichbehandlung verlangt, dass Rechte und Pflichten der
Betroffenen nach dem gleichen Massstab festzusetzen sind. Gleiches ist nach
Massgabe seiner Gleichheit gleich, Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit
ungleich zu behandeln. Eine Gleichbehandlung ist immer dann geboten, wenn die im
Hinblick auf die zu erlassende oder anzuwendende Norm relevanten Tatsachen gleich
sind (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 495).
5.2. Der Grundsatz der Gesetzmässigkeit geht dem Rechtsgleichheitsprinzip im
Konfliktfall in der Regel vor (kein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht). Wenn
eine Behörde in einem Fall eine vom Gesetz abweichende Entscheidung getroffen hat,
gibt das den Privaten, die sich in der gleichen Lage befinden, grundsätzlich keinen
Anspruch darauf, ebenfalls abweichend von einer Norm behandelt zu werden. Dies gilt
aber nur, wenn die abweichende Behandlung in einem einzigen oder in einigen
wenigen Fällen erfolgt ist. Besteht hingegen eine eigentliche gesetzwidrige Praxis und
lehnt es die Behörde ab, diese aufzuheben, können Private verlangen, dass die
widerrechtliche Begünstigung, die Dritten zuteil wurde, auch ihnen gewährt werde
(Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 518).
5.3. Die Beschwerdegegnerin räumt ein, dass die Bewilligungen der erwähnten
Recycling-Sammelstelle wie auch der Umnutzung eines ehemaligen Güterschuppens in
einen Restaurationsbetrieb "problematisch" gewesen seien. Ihr sei nun aber klar, dass
zur Klärung der Nutzungssituation auf dem Bahnhofareal ein Zonenplanverfahren
durchzuführen sei. Eine eigentliche gesetzwidrige Praxis, welche die Baubehörde
beizubehalten gedenkt, liegt somit nicht vor. Mit diesem Entscheid wird der
Baubehörde sodann aufgezeigt, wie mit nicht gewidmeten Flächen im Bahnhofgebiet
zu verfahren ist. Sollte die Beschwerdegegnerin auch in Zukunft nicht davon absehen,
unter Missachtung der Planungspflicht Bewilligungen zu erteilen bzw. zu verweigern, ist
es Aufgabe der Aufsichtsbehörde, dies zu unterbinden (VerwGE B 2004/120 vom
25. Januar 2005 E. 2d, in: www.gerichte.sg.ch). Die Beschwerdeführerin hat somit
keinen Anspruch darauf, dass ihr Bauvorhaben ebenfalls ohne vorgängigen
Planungsentscheid bewilligt werde.
6. Zusammenfassend ergibt sich, dass der angefochtene Entscheid die Planungspflicht
der Gemeinde nach Art. 2 Abs. 1 RPG verletzt. Die Beschwerde ist demnach
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gutzuheissen, der Rekursentscheid des Baudepartements vom 29. April 2010 sowie
der Beschluss der Baukommission vom 21. August 2009, soweit damit das Gesuch
betreffend Neubau eines Verkaufspavillon verweigert wurde, aufzuheben und die
Angelegenheit gestützt auf Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 56 Abs. 2 VRP zum
weiteren Vorgehen im Sinn der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin
zurückzuweisen. Dies entspricht einer Gutheissung der Beschwerde.
7. Wird eine Streitsache dadurch erledigt, dass der angefochtene Entscheid
aufgehoben und die Angelegenheit zur Neubeurteilung zurückgewiesen wird, ist
diejenige Partei als obsiegend zu betrachten, welche die Fehlerhaftigkeit des
Entscheids geltend gemacht und die Rückweisung erwirkt hat (Cavelti/Vögeli, a.a.O.,
Rz. 764). Eine Entscheidgebühr von Fr. 4'000.-- ist angemessen (Art. 13 Ziff. 622
Gerichtskostentarif, sGS 941.12). Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die
amtlichen Kosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen, wobei auf die Erhebung zu
verzichten ist (Art. 95 Abs. 1 und 3 VRP). Der geleistete Kostenvorschuss ist der
Beschwerdeführerin zurückzuerstatten. Dementsprechend sind die amtlichen Kosten
des Rekursverfahrens von Fr. 3'000.-- analog dem Beschwerdeverfahren von der
Beschwerdegegnerin zu bezahlen, wobei auf die Erhebung ebenfalls zu verzichten ist.
8. Während im Beschwerdeverfahren nach Art. 98 Abs. 1 VRP Anspruch auf eine volle
Entschädigung besteht, werden in Rekursverfahren ausseramtliche Kosten
entsprechend dem Wortlaut von Art. 98 Abs. 2 VRP generell nur angemessen
entschädigt. Die ausseramtliche Entschädigung erfolgt nach Obsiegen und Unterliegen
(Art. 98bis VRP). Führt ein berufsmässiger Vertreter einen Prozess als Organ oder
Angestellter einer juristischen Person, spricht das Verwaltungsgericht in der Regel nur
eine Umtriebsentschädigung zu, ohne sinngemäss auf den Anwaltstarif Bezug zu
nehmen. Barauslagen werden dabei nicht vergütet. Umtriebsentschädigungen stellen
echten Schadenersatz dar. Aus diesem Grund sind sie im Gegensatz zu den
Anwaltshonoraren auch nicht mehrwertsteuerpflichtig (R. Hirt, Die Regelung der Kosten
nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Lachen/St. Gallen 2004, S. 197
und 199 f.). Für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren erscheint eine Entschädigung
von Fr. 500.-- angemessen, die ausgangsgemäss von der Beschwerdegegnerin zu
bezahlen ist. Nebst dem, dass der Beschwerdegegnerin dem Ausgang des Verfahrens
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entsprechend keine Parteientschädigung zukommt, hat das verfügende Gemeinwesen
grundsätzlich keinen Anspruch auf Kostenersatz (Hirt, a.a.O., S. 176).
Demnach hat das Verwaltungsgericht