Decision ID: 45c54d11-85c9-4ec0-9876-7a1ba4cbf37e
Year: 2022
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Mit der Teilstrecke Siders Ost – Leuk/Susten Ost wird die Netzvollendung
der Nationalstrasse A9 im Oberwallis abgeschlossen. Diese Teilstrecke
tangiert das Pfynwaldgebiet, das insbesondere im Bundesinventar der
Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung aufgenom-
men (BLN-Objekte Nr. 1716 Pfynwald – lllgraben und Nr. 1714 Bergji –
Platten) und als Auengebiet von nationaler Bedeutung (Nr. 133 Pfynwald)
ausgewiesen ist.
Die Société Anonyme de produits en Ciment Finges betreibt in der Ge-
meinde Salgesch ein Kies- und Betonwerk am linken Ufer der Rhone (Rot-
ten). Hierfür wurde ihr von der Burgergemeinde Salgesch ein selbstständi-
ges und dauerndes Baurecht über eine Dauer von 60 Jahren bis 2028 ein-
geräumt. Der Standort liegt innerhalb des Auenschutzgebietes. Die Kies-
ausbeutung erfolgt auf der Grundlage einer jährlichen Bewilligung seitens
des Kantons Wallis.
Plangenehmigung 1997
B.
Am 1. Juni 1988 resp. 23. August 1991 genehmigte der Bundesrat das ge-
nerelle Projekt Siders – Leuk West und Leuk West – Gampel.
C.
C.a In der Folge wurde vom Kanton Wallis das entsprechende Ausfüh-
rungsprojekt zur Nationalstrasse A9 Teilstrecke Siders Ost – Leuk-Susten
West und zur Kantonsstrasse T9 Teilstrecke Siders Ost – Susten – Leuk
ausgearbeitet.
Das Ausführungsprojekt sah vor, dass die Linienführung der A9 weitgehend
unterirdisch der bisherigen Kantonsstrasse T9 durch den Pfynwald folgt.
Mit dem Projekt wurde die Verlegung der Kantonsstrasse auf das rechte
Rottenufer verbunden. Die Kantonsstrasse sollte auf das dortige Trassee
der Bahnlinie verlegt werden, die ihrerseits in einem neu zu errichtenden
Tunnel geführt wird. Für Letzteres wurde ein eigenes eisenbahnrechtliches
Verfahren durchgeführt. Gestützt auf Art. 6 und Art. 18 Abs. 1ter des Bun-
desgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG,
SR 541) enthielt der Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) vom Februar
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1995 verschiedene Ersatzmassnahmen u.a. betreffend Kiesentnahme im
Auenschutzgebiet (Massnahmen 1 und 2) sowie betreffend Errichtung ei-
nes Fussgängerstegs bei Milljeren (Massnahme 5).
C.b Die Massnahme 2, welche das vorliegende Beschwerdeverfahren be-
trifft, hatte gemäss UVB 1995 insbesondere zum Ziel, das Auengebiet von
nationaler Bedeutung aufzuwerten. Sie sah vor, die Einrichtungen zur Kies-
ausbeutung Salgesch vom linken auf das rechte Rottenufer zu verlegen,
dies in folgenden Schritten:
- Verstärkung des Damms auf dem rechten Ufer; - Vorbereitung (Terrassierung) des neuen Standortes; - Verlegung der 132 kV-Hochspannungsleitung der SBB; - Verlegung der technischen Einrichtung vom linken auf das rechte
Flussufer; - Abbau des linksufrigen Dammes, um den Flusslauf in diesem Bereich
zu erweitern; - Renaturierung der Zufahrtsstrasse zum linken Ufer.
Zur Ausgangslage wurde im UVB 1995 dargelegt, dass die Einrichtungen
zur Kiesausbeutung und Herstellung von vorfabrizierten Betonelementen
am linken Rottenufer innerhalb des Auengebietes lägen. Das Werk bean-
spruche eine Fläche von ungefähr 5 ha und verhindere eine natürliche
Flussdynamik auf einer ca. doppelt so grossen Fläche. Eine asphaltierte
Zufahrtsstrasse durchquere den Föhrenwald von Pfyn von Norden nach
Süden. Aufgrund der bestehenden Rechtsprechung zum Raumplanungs-
recht seien die Einrichtungen für die Kiesentnahme standortgebunden. Die
Betonelemente könnten aber ebenso gut in einer Industriezone hergestellt
werden. Zur Realisierbarkeit wurde des Weiteren ausgeführt, dass die
Massnahme 2 das Ergebnis der Verhandlungen mit der Gemeinde und der
Burgergemeinde als Grundeigentümerin bilde. Sie werde im Rahmen der
Ortsplanung festgelegt. Letztere müsse von der Urversammlung geneh-
migt und vom Staatsrat homologiert werden. Bei seinerzeitigem Stand der
Erkenntnisse seien keine Hindernisse zur Verwirklichung der Mass-
nahme 2 zu erkennen.
C.c Das Ausführungsprojekt wurde zunächst vom Staatsrat des Kantons
Wallis am 9. Juli 1997 und später vom Eidgenössischen Departement für
Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) am 14. Juni 1999
resp. 10. Januar 2001 genehmigt. Die Ersatzmassnahmen gemäss dem
Massnahmenkatalog des UVB 1995 bildeten einen integralen Bestandteil
des Projekts. Die Einsprache der Société Anonyme de produits en Ciment
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Finges wurde in der Plangenehmigung im Sinne der Erwägungen abge-
wiesen. Die Entschädigungsansprüche seien im Enteignungsverfahren
geltend zu machen.
D.
Im Zeitraum vom 10. September 1998 bis 8. September 1999 wies das
Kantonsgericht Wallis die gegen die Plangenehmigung erhobenen 14 Be-
schwerden ab resp. schrieb sie als durch Rückzug erledigt ab, so auch die
Beschwerde der Société Anonyme de produits en Ciment Finges. Deren
Rückzug der Beschwerde erfolgte, nachdem sie mit dem Kanton Wallis am
1./5. Oktober 1998 eine Vereinbarung zum weiteren Vorgehen abgeschlos-
sen hatte. Der Abschreibungsentscheid erging am 15. Oktober 1998.
E.
Ab dem Jahr 1999 wurden die Arbeiten im Zusammenhang mit der neuen
Kantonsstrasse T9, der Bahnlinie sowie mehreren der neun in der Plange-
nehmigung 1997 vorgesehenen Ersatzmassnahmen ganz oder teilweise
durch den Kanton Wallis ausgeführt.
Staatsratsentscheide betreffend Kiesausbeutung
F.
Mit Verfügung vom 27. Februar 2002 entschied der Staatsrat des Kantons
Wallis, dass u.a. der Société Anonyme de produits en Ciment Finges eine
provisorische Bewilligung für die Ausbeutung von Sand und Kies aus der
Rotten bis Ende 2004 erteilt werde, bei stillschweigender jährlicher Erneu-
erung bis zum Abschluss der Studie betreffend die Sicherheit und die Be-
ziehungen zwischen Fluss und Grundwasser. Der Staatsrat behielt sich
das Recht vor, die Bewilligung unter Einhaltung einer 3-monatigen Frist
einzuschränken, um den Erfordernissen der Sicherheit und der Umwelt
Rechnung zu tragen.
G.
Am 29. Oktober 2009 erliess der Staatsrat des Kantons Wallis eine weitere
Verfügung betreffend Kiesausbeutung am Standort Salgesch mit folgen-
dem Dispositiv:
"1. Der S.A. de produits en Ciment Finges, 3970 Salgesch, wird die  erteilt, mit den bisherigen Installationen im Bereich des Rottens von Pfyn gemäss den jährlich von der Sektion Nationalstrassen  Programmen und Vorgaben bzw. allfälligen Reglementen des Staatsrates Kies auszubeuten.
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2. Diese Bewilligung ist bis zum 31. Dezember 2015 gültig.
3. Sollte der Autobahnbau zwischen Siders – Ost und Visp – Ost nach Ablauf dieser Frist noch nicht beendigt sein, verlängert sich die  stillschweigend um ein Jahr bis zur Fertigstellung der Autobahn.
4. Die S.A. de produits en Ciment Finges hat die bestehenden Anlagen im Pfynwald nach Ablauf der Bewilligung am 31. Dezember 2015 bzw. unverzüglich nach Fertigstellung der Autobahn zu entfernen.
5. Es ist Sache der interessierten Unternehmung, den Neuaufbau von Kiesausbeutungsinstallationen für die Zeit nach Ende 2015 bzw.  der Autobahn über ein ordentliches Raumplanungs-, - und Konzessionsverfahren gemäss den gesetzlichen Vorgaben prüfen und rechtlich sichern zu lassen.
6. Allfällige Entschädigungsforderungen der Burgergemeinde Salgesch bzw. S.A. de produits en Ciment Finges werden im  geregelt."
Bundesgerichtsurteil 2016
H.
H.a Zur Realisierung der Massnahme 2 gemäss Plangenehmigung 1997
beabsichtigte die Gemeinde Salgesch eine neue "Zone für die Zwischen-
lagerung und Aufbereitung von Kies des Rottens" am rechten Rottenufer
auszuscheiden. Der totalrevidierte Zonennutzungsplan sowie das Bau-
und Zonenreglement (BZR) wurde am 20. Mai 2011 publiziert.
H.b Die von der Umweltorganisation Pro Natura eingereichte Einsprache
wies die Gemeinde mit Entscheid vom 2. April 2012 ab. Mit Beschluss vom
12. April 2012 nahm die Urversammlung der Gemeinde die Nutzungspla-
nung und das BZR an. Die am 21. Mai 2012 von der Pro Natura erhobene
Verwaltungsbeschwerde wies der Staatsrat des Kantons Wallis ab. Mit Ur-
teil vom 5. September 2014 wies auch das Kantonsgericht Wallis die Be-
schwerde ab, soweit es darauf eintrat.
H.c Die von Pro Natura dagegen erhobene Beschwerde wurde vom Bun-
desgericht teilweise geschützt. Mit Urteil 1C_486/2014 vom 27. April 2016
erkannte es Folgendes:
"1. Die Beschwerde wird teilweise dahin gutgeheissen, als festgestellt wird, dass die Beschwerdeführerin die Einwände gegen die  der "Zone für die Zwischenlagerung und Aufbereitung von Kies des Rottens" im Rahmen der nachgelagerten Sondernutzungsplanung
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wird vorbringen können, und als dass die Kostenauflage für die  vor den kantonalen Behörden abzuändern ist. Im Übrigen ist auf die Beschwerde nicht einzutreten."
Plangenehmigung 2021
I.
Das vom Staatsrat des Kantons Wallis resp. UVEK genehmigte Ausfüh-
rungsprojekt zur Nationalstrasse A9 wurde in Folge diverser Änderungen
nochmals umfassend überarbeitet. Daraus resultierte das neue generelle
Projekt Sierre Est – Leuk/Susten Ost, das der Bundesrat am 8. Oktober
2014 genehmigte.
J.
Am 30. Mai 2017 reichte der Kanton Wallis beim UVEK das Plangenehmi-
gungsgesuch für das neue Ausführungsprojekt A9 Siders Ost – Leuk/Sus-
ten Ost zusammen mit dem UVB vom 26. April 2017 ein (Projektteil A). Im
Laufe des Verfahrens kam es u.a. zur Vereinigung mit dem vor dem UVEK
bereits hängigen Verfahren "A9 Kompensationsmassnahme Fussgänger-
weg und -brücke Rotten/Trinkwasserleitung Milljeren" (Projektteil D).
K.
Mit Plangenehmigungsverfügung vom 26. März 2021 genehmigte das
UVEK das Ausführungsprojekt des Kantons Wallis mit den Projektteilen A
bis H unter Auflagen und entschied über die Einsprachen.
Betreffend die Errichtung einer Passerelle über den Rotten (Projektteil D)
erliess das UVEK u.a. die folgenden zwei Auflagen (Dispositiv Ziff. 4.1.4):
"(9neu) Im Rahmen des Detailprojektes ist ein Gesamtschutzkonzept für das BLN-Gebiet Nr. 1716/1714 zu erarbeiten, insbesondere für den  rund um den Standort der Passerelle. Zentral ist die Einhaltung  Abstandes für die Besucher*innen zu den Brutplätzen des  von mindestens 75 m. Das Gesamtschutzkonzept wird vom ANSB [Amt für Nationalstrassenbau] in enger Zusammenarbeit mit dem BAFU ([ für Umwelt] Beratung), dem ASTRA ([Bundesamt für Strassen] , Federführung), den entsprechenden kantonalen Dienststellen, den kantonalen Sektionen Pro Natura und WWF, mit dem Schweizer  sowie dem Verein "Naturpark Pfyn-Finges" erarbeitet. Die Parkgemeinden sind anzuhören. Das ASTRA unterbreitet das  vor dessen Genehmigung dem BAFU zur Stellungnahme.
(10neu) Der Kanton ist verpflichtet,
- den rechtzeitigen Abbau der Kieswerke zu koordinieren und zu ;
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- im Falle einer Verweigerung des Abbaus seitens der  entsprechende Anordnungen zu treffen und
- falls notwendig, den Abbau kostenpflichtig für die  vornehmen zu lassen."
Auf die hier im Streit liegende Einsprache der Société Anonyme de produits
en Ciment Finges vom 15. September 2017 trat das UVEK nicht ein (Ein-
sprache Nr. 44; Dispositiv Ziff. 7.15).
Zur Begründung des Nichteintretensentscheids führte das UVEK zusam-
mengefasst aus, dass die Massnahme 2 in der Plangenehmigung 1997
rechtskräftig verfügt und durch den ebenfalls rechtskräftigen Staatsratsent-
scheid 2009 grundsätzlich vollzogen worden sei. Das Kieswerk sei spätes-
tens am Ende des Autobahnbaus aus dem Pfynwald zu entfernen. Die
"Zone für die Zwischenlagerung und Aufbereitung von Kies des Rottens"
sei vorhanden und es werde noch die Durchführung eines Sondernut-
zungsplanverfahrens für den weiteren Kiesabbau am rechten Rottenufer
benötigt. An der Position der Société Anonyme de produits en Ciment
Finges ändere sich mit dem vorliegenden Plangenehmigungsverfahren
nichts. Im Hinblick auf die verständlicherweise geforderte Koordination des
Vorgängerprojektes mit dem laufenden Projekt sowie des funktionalen Zu-
sammenhangs der genehmigten Massnahmen sei darauf hinzuweisen,
dass der Vollzug der Massnahme 2 durch den Staatsratsentscheid 2009
formell erfolgt sei. Die definitive, noch ausstehende Umsetzung derselben
– nämlich der Abbau des Kieswerkes und die Anstrengung des Sondernut-
zungsplanverfahrens (materieller Vollzug) – liege nicht in der Kompetenz
des UVEK.
L.
Gegen die Plangenehmigung des UVEK vom 26. März 2021 sind beim
Bundesverwaltungsgericht insgesamt fünf Beschwerden eingegangen, da-
runter jene von der Société Anonyme de produits en Ciment Finges (nach-
folgend: Beschwerdeführerin). Die weiteren Beschwerdeverfahren
A-1970/2021, A-1997/2021, A-2086/2021 und A-2231/2021 werden vom
vorliegenden Verfahren separat geführt. Die Beschwerdeführerin stellte in
ihrer Beschwerde vom 3. Mai 2021 die folgenden Rechtsbegehren:
"1. Der Plangenehmigungsentscheid des UVEK vom 26. März 2021 wird aufgehoben und im Sinne der Erwägungen an das UVEK .
2. Auf die Einsprache der Societé Anonyme de Produits en Ciment Finges wird eingetreten und die laut Einsprache gestellten Rechtsbegehren
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(Vor beziehungsweise spätestens gleichzeitig mit der Neuauflage und Genehmigung des Ausführungsprojektes A9 werden die  2 und der Sondernutzungsplan gemäss Artikel 84 des Bau- und Zonenreglementes der Gemeinde Salgesch ausgearbeitet, aufgelegt und in dem Sinne genehmigt, dass die bisherigen Aktivitäten im Kies- und Betonwerk der Einsprecherin am linken Ufer des Rottens am Ersatzstandort am rechten Ufer ausgeübt werden können und zwar ununterbrochen.
Der Einsprecherin wird folglich anstelle des bisherigen Standortes des Kies- und Betonwerkes am linken Rottenufer Realersatz in Form des neuen Standortes am rechten Rottenufer geleistet.
Sowohl während der Bauphase als auch nach Fertigstellung des  A9 wird die Zufahrt/Erschliessung zum Kies- und Betonwerk der Einsprecherin am alten Standort sowohl von Siders als auch Leuk her gewährleistet, bis das Kies- und Betonwerk der Einsprecherin am neuen Standort am rechten Rottenufer rechtskräftig bewilligt ist und  werden kann.
Betriebsunterbrüche beim Kies- und Betonwerk der Einsprecherin  der Erstellung des Werkes A9 sind ausgeschlossen.
Bei nicht gleichzeitiger Bewilligung des Kies- und Betonwerkes der  am neuen Standort [...] mit dem aufgelegten Projekt A9 wird die Enteignung für das Kies- und Betonwerk der Einsprecherin am  Standort nicht gewährt, allenfalls widerrufen und der Weiterbetrieb des Kies- und Betonwerkes inklusive Zufahrt von Siders und Leuk am bisherigen Standort gewährleistet.)
werden materiell behandelt und gutgeheissen."
In der Begründung zweifelte die Beschwerdeführerin vorab an, dass tat-
sächlich ein Nichteintretensentscheid ergangen sei. Sie machte geltend,
dass sich das UVEK in der angefochtenen Plangenehmigung mit ihrer Ein-
sprache materiell auseinandergesetzt habe. Es bestehe deshalb ein offen-
sichtlicher Widerspruch zwischen Dispositiv und Erwägungen, was zur Auf-
hebung des Entscheids führen müsse. Es sei eine Verletzung des An-
spruchs auf rechtliches Gehörs zu rügen. Die entscheidwesentliche Stel-
lungnahme des BAFU vom 5. März 2021 habe sie erst zusammen mit der
Plangenehmigung erhalten. Dieser Verfahrensmangel wiege schwer und
eine Heilung sei mit Blick auf die Verkürzung des Rechtsmittelweges aus-
zuschliessen. Zu beanstanden sei, dass der Nichteintretensentscheid nicht
rechtsgenüglich begründet sei.
In der Hauptsache rügte die Beschwerdeführerin, dass das UVEK auf ihre
Einsprache hätte eintreten müssen, weshalb eine Rechtsverweigerung
vorliege. Die Massnahme 2 sehe gemäss klarem Wortlaut des UVB 1995
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die Verlegung des Kieswerks von der linken auf die rechte Rottenseite vor.
Eine "Halbierung" der Massnahme 2 auf den blossen Rückbau sei unzu-
lässig. Das BAFU und die Eidgenössische Natur- und Heimatschutzkom-
mission (ENHK) hätten denselben Standpunkt eingenommen wie sie, dass
die Umsetzung der Massnahme 2 zeitgleich mit der Plangenehmigung zu
erfolgen habe bzw. mit dieser zu koordinieren sei. Da das UVEK grund-
sätzlich an die Fachmeinung der ENHK gebunden sei, hätte es dem Antrag
folgen müssen. Das BAFU habe erst in der Stellungnahme vom 5. März
2021 eine nicht nachvollziehbare Kehrtwende vollzogen. Hinsichtlich des
Realersatzes am rechten Rottenufer sei die erforderliche Koordination
nach Art. 25a des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG,
SR 700) nicht sichergestellt. Ihr als Privatunternehmen und Nichteigentü-
merin des Ersatzstandortes sei es nicht möglich, die Voraussetzungen für
die Neuerrichtung des Kies- und Betonwerkes zu schaffen. Weder könne
sie das Sondernutzungsplanverfahren, die Terrassierung des neuen Stan-
dortes noch das Verfahren hinsichtlich der Entfernung der Hochspan-
nungsleitung durchführen. Diese Vorbereitungsarbeiten müsse der Kanton
Wallis anordnen.
Des Weiteren berief sich die Beschwerdeführerin auf die vor dem Kantons-
gericht Wallis abgeschlossene Vereinbarung vom 1./5. Oktober 1998. Der
Kanton Wallis habe sich darin im Sinne von Art. 25a RPG verpflichtet, die
Koordination der Kompensationen A9/T9, des Hochwasserschutzkonzep-
tes, der Erfordernisse der Kiesgruben und der Anforderungen des Zonen-
planes von Salgesch zu garantieren. Diese gerichtliche Vereinbarung habe
der Kanton Wallis bislang nicht erfüllt und sei als Teil der rechtskräftigen
Plangenehmigung 1997 zu vollziehen. Es werde sodann bestritten, dass
der Staatsratsentscheid 2009, der im Zusammenhang mit der Gewährleis-
tung der genügenden Kiesentnahme aus dem Rotten ergangen sei, einen
expliziten Hinweis auf den Vollzug der Massnahme 2 enthalte. Er befasse
sich weder mit der Vereinbarung 1998 noch mit der durchzuführenden Son-
dernutzungsplanung. Er beinhalte auch nicht das Recht des Kantons Wallis
zur Enteignung der Baurechtsparzelle oder der Grundparzelle am bisheri-
gen Standort. Mit dem Ende des Baurechtsvertrages setze er sich nicht
auseinander. Mithin habe sie keinen Anlass gehabt, den Staatsratsent-
scheid anzufechten, sondern sie habe sich nach wie vor auf die Vereinba-
rung 1998 verlassen dürfen. Die Sondernutzungsplanung, welche gemäss
Bundesgerichtsurteil 2016 durchgeführt werden müsse, sei bis heute –
trotz mehrerer Schreiben von ihrer Seite – nicht anhand genommen wor-
den.
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Seite 11
M.
In der Vernehmlassung vom 2. Juni 2021 schloss das UVEK (nachfolgend:
Vorinstanz) auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
Zur Begründung machte die Vorinstanz im Wesentlichen dieselben Gründe
geltend, die zum Nichteintreten auf die Einsprache führten. Sie hielt daran
fest, dass klarerweise ein Nichteintretensentscheid ergangen sei, weshalb
auf die materiellen Anträge der Beschwerde nicht einzutreten sei. Es liege
keine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör vor, da die Be-
schwerdeführerin angesichts des Nichteintretensentscheids keine Verfah-
renspartei sei. Das BAFU habe sich in der Stellungnahme vom 5. März
2021 dazu auch nicht geäussert. Im Übrigen wäre der Mangel als leicht zu
betrachten, so dass er im Beschwerdeverfahren geheilt werden könne. Die
Rückbaupflicht des Kieswerks ergebe sich aus den bereits gefällten und
rechtskräftigen Staatsratsentscheiden. Der Erlass eines allfälligen Son-
dernutzungsplans liege in der Kompetenz der kantonal zuständigen Behör-
den. Es sei deshalb nicht ersichtlich, worin eine Verletzung von Art. 25a
RPG liege. Durch die vorliegende Plangenehmigung hätten weder die
Rechtsposition noch die tatsächlichen Verhältnisse bei der Beschwerde-
führerin sich geändert.
N.
In der Beschwerdeantwort vom 7. Juli 2021 beantragte der Kanton Wallis
(nachfolgend: Beschwerdegegner) ebenfalls die Abweisung der Be-
schwerde, soweit darauf einzutreten sei.
In der Begründung verwies der Beschwerdegegner auf die Erwägungen
der angefochtenen Plangenehmigung, welche er vollumfänglich unter-
stütze. Ergänzend legte er im Wesentlichen dar, dass die rechtliche Siche-
rung des Abbaus der Kieswerke spätestens seit dem Staatsratsentscheid
2009 vorhanden sei. Der Hochwasserschutz könne heute grundsätzlich
auch mit mobilen Mitteln vorgenommen werden, womit die tatsächlichen
Verhältnisse sich erheblich geändert hätten. Zu erwähnen sei, dass der
UVB 1995 ebenso wie die Vereinbarung 1998 das ordentliche Raumpla-
nungs-, Baubewilligungs- und Konzessionsverfahren jeweils ausdrücklich
vorbehalten hätten. Eine Koordination in der vorliegenden Plangenehmi-
gung sei nicht erforderlich, da die Massnahme 2 ohne den Neubau des
Kieswerks umgesetzt werden könne. Gleiches gelte für die Nationalstrasse
und ihre Nebenanlagen. Für die Weiterführung des Kieswerks zu sorgen
sei Sache der Beschwerdeführerin, weshalb die gerügte "Halbierung" der
Ersatzmassnahme unbehelflich sei.
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Seite 12
O.
In der Replik vom 17. September 2021 hielt die Beschwerdeführerin an
ihren Standpunkten und Anträgen fest. In Ergänzung dazu führte sie aus,
dass die Verlegung des Kieswerks Teil der Massnahme 2 gemäss Plange-
nehmigung 1997 sei. Erst wenn die dort genannten Schritte seitens des
Beschwerdegegners vollzogen seien, könne sie ihr Baugesuch für den
neuen Standort einreichen. Nach Art. 28 des Bundesgesetzes vom 8. März
1960 über die Nationalstrassen (NSG, SR 725.11) sei die Plangenehmi-
gung 1997 nach Ablauf von fünf Jahren erloschen. Auch könne die Mass-
nahme 2 nicht zeitlich vor dem generellen Projekt 2014 genehmigt worden
sein. Die Umweltauswirkungen müssten bezogen auf das Gesamtprojekt
beurteilt werden, was nur möglich sei, wenn die Massnahme 2 Bestandteil
der Plangenehmigung bilde. Es sei eine blosse Schutzbehauptung, dass
die angeblich nicht geänderte Massnahme 2 nur zur Information mit dem
neuen Ausführungsprojekt aufgelegt worden sei. Auch werde bestritten,
dass zukünftig die Kiesausbeutung allein mit mobilen Anlagen erfolgen
könne. Dafür bestünden keine Belege.
Der Vollzug der Massnahme 2, so die Beschwerdeführerin in der weiteren
Begründung, sei durch den Staatsratsentscheid 2009 nicht sichergestellt.
Es sei davon auszugehen, dass die Autobahn erst in fünfzehn bis zwanzig
Jahren fertig gestellt sein werde. Mit der Vereinbarung 1998 habe der Be-
schwerdegegner ihr ausdrücklich den Ersatzstandort am rechten Rotten-
ufer und die Koordination garantiert. Zudem könne das Enteignungsrecht
gemäss dieser Vereinbarung nur in Anspruch genommen werden, wenn
mit der Burgergemeinde Salgesch keine Einigung betreffend Baurecht er-
zielt oder die Zonenplanrevision abgelehnt werde. Diese Voraussetzungen
seien nicht gegeben, da der Beschwerdegegner mittlerweile selbst Eigen-
tümer des Ersatzstandortes und die Zonenplanrevision von der Urver-
sammlung Salgesch gutgeheissen worden sei. Wenn nun mit der ange-
fochtenen Plangenehmigung diese Garantien aufgehoben würden, dann
bedeute dies, dass die Massnahme 2 geändert werde und sie deshalb be-
schwert sei. Die Vorinstanz hätte auf ihre Einsprache eintreten müssen,
weshalb eine Rechtsverweigerung vorliege.
P.
Am 22. Juli 2022 reichte die Vorinstanz dem Bundesverwaltungsgericht auf
entsprechende Aufforderung hin zusätzliche Akten ein.
Q.
Auf weitergehende Ausführungen der Parteien und die sich bei den Akten
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Seite 13
befindlichen Schriftstücke wird – sofern entscheidrelevant – im Rahmen
der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
Prozessvoraussetzungen
1.
1.1 Bei der angefochtenen Plangenehmigung vom 26. März 2021 handelt
es sich um eine Verfügung gemäss Art. 5 des Verwaltungsverfahrensge-
setzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), die von einer Vor-
instanz im Sinne von Art. 33 Bst. d des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) erlassen wurde. Da keine Ausnahme nach
Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der
Beschwerde zuständig. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht
richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt
(Art. 37 VGG).
1.2 Die Beschwerdeführerin hat sich durch Einsprache am vorinstanzli-
chen Verfahren beteiligt (vgl. Art. 27d NSG). In der angefochtenen Plange-
nehmigung ist die Vorinstanz auf die Einsprache nicht eingetreten. Unab-
hängig davon, ob die Beschwerdeführerin zur Anfechtung des Entscheids
in der Sache selbst berechtigt wäre, ist sie grundsätzlich befugt, im Be-
schwerdeverfahren überprüfen zu lassen, ob der Nichteintretensentscheid
zu Recht ergangen ist (vgl. BGE 124 II 499 E. 1b; Urteil des BVGer
A-1052/2020 vom 3. August 2020 E. 1.2 mit Hinweisen; MOSER/BEUSCH/
KNEUBÜHLER/KAYSER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht,
3. Aufl. 2022, Rz. 2.77). Die Beschwerdeführerin ist somit zur Beschwerde
legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG).
1.3
1.3.1 Inhalt und Tragweite einer Verfügung ergeben sich in erster Linie aus
dem Dispositiv. Ist das Verfügungsdispositiv unklar, unvollständig, zwei-
deutig oder widersprüchlich, so muss die Unsicherheit durch Auslegung
behoben werden. Zu diesem Zweck kann auf die Begründung der Verfü-
gung zurückgegriffen werden. Verwaltungsverfügungen sind nicht nach ih-
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Seite 14
rem bisweilen nicht sehr treffend verfassten Wortlaut, sondern – vorbehält-
lich des Vertrauensschutzes – nach ihrem wirklichen rechtlichen Bedeu-
tungsgehalt zu verstehen (vgl. BGE 132 V 74 E. 2; Urteil des BGer
2C_70/2021 vom 14. April 2021 E. 5.1; Urteil des BVGer A-2997/2020 vom
18. Juli 2022 E. 10.3.2; je mit Hinweisen).
Streitgegenstand im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht ist das
Rechtsverhältnis, das Gegenstand der angefochtenen Verfügung bildet
oder nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen. Der Streitgegen-
stand des Beschwerdeverfahrens bestimmt sich nach dem durch die vor-
instanzliche Verfügung geregelten Rechtsverhältnis, soweit es angefoch-
ten wird. Der Streitgegenstand kann sich im Laufe des Beschwerdeverfah-
rens verengen, darf hingegen nicht erweitert oder qualitativ verändert wer-
den. Fragen, über welche die erstinstanzlich verfügende Behörde nicht ent-
schieden hat, darf die zweite Instanz nicht beurteilen; sonst würde in die
funktionelle Zuständigkeit der ersten Instanz eingegriffen (vgl. statt vieler
Urteil des BVGer A-4864/2019 vom 15. September 2020 E. 1.3.1; MOSER/
BEUSCH/KNEUBÜHLER/KAYSER, a.a.O., Rz. 2.7 f. und 2.208). Wird ein Nicht-
eintretensentscheid angefochten und hat sich die Vorinstanz auch nicht in
einer Eventualbegründung mit der materiellen Seite des Falls befasst, so
prüft das Bundesverwaltungsgericht nur die Rechtsfrage, ob die Vorinstanz
die Eintretensvoraussetzungen zu Recht verneinte (vgl. BGE 132 V 74
E. 1.1; Urteil des BVGer A-2201/2021 vom 29. Juni 2022 E. 1.4; MOSER/
BEUSCH/KNEUBÜHLER/KAYSER, a.a.O., Rz. 2.8, 2.164 und 2.213 f.).
1.3.2 In der angefochtenen Plangenehmigung wurden neben dem eigent-
lichen Nationalstrassenprojekt (Projektteil A) die weiteren Projektteile B bis
H genehmigt, die teils Ersatzmassnahmen der Plangenehmigung 1997 be-
treffen. Die hier strittige Massnahme 2 ist in keinem der Projektteile aufge-
führt. Zwar nahm der Fortbestand der Kieswerke im Auenschutzgebiet
grossen Raum in den Stellungnahmen des BAFU und der ENHK ein und
auch die Vorinstanz behandelte diese Thematik insbesondere in E. 8.6.8
der angefochtenen Plangenehmigung eingehend. Entgegen des Stand-
punkts der Beschwerdeführerin dienten die dortigen Ausführungen jedoch
ausschliesslich dazu, über den Verfahrensstand zu informieren sowie die
Auflage 10 zu begründen, die im Zusammenhang mit der Bewilligung der
Passerelle über den Rotten erlassen wurde (Massnahme 5, Projektteil D).
Jene Auflage 10 sollte den Bau und den Betrieb der geplanten Passerelle
zeitlich mit dem Rückbau der Kieswerke gemäss den Massnahmen 1 und 2
bestmöglich koordinieren (vgl. hierzu auch ausführlich Urteil des BVGer im
A-2089/2021
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Parallelverfahren A-1970/2021 E. 10.3). Die Vorinstanz hat sich in der an-
gefochtenen Plangenehmigung mit dem Fortbestand der Kieswerke selbst
materiell nicht befasst. Wie sich aus dem Dispositiv sowie aus den Erwä-
gungen ergibt, ging die Vorinstanz davon aus, dass über die Massnahme 2
bereits rechtskräftig entschieden worden sei bzw. darüber in weiteren Ver-
fahren zu befinden sein werde, die nicht der vorinstanzlichen Zuständigkeit
unterliegen. Die bereits ergangenen Entscheide wurden von der Vorinstanz
in der Sache auch nicht nochmals in Frage gestellt. Es liegt somit in Bezug
auf die Einsprache der Beschwerdeführerin kein materieller Entscheid vor.
Insofern besteht auch kein Anlass, den Nichteintretensentscheid der Vor-
instanz wegen eines offensichtlichen Widerspruchs vorab aufzuheben, wie
dies die Beschwerdeführerin beantragt.
Der Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens beschränkt
sich folglich auf die Frage, ob die Vorinstanz auf die Einsprache der Be-
schwerdeführerin zu Recht nicht eingetreten ist. Soweit die Beschwerde-
führerin in der Beschwerde vor Bundesverwaltungsgericht verschiedene
Anordnungen u.a. betreffend Sicherstellung des Kieswerksbetriebs einfor-
dert, gehen diese Rechtsbegehren darüber hinaus, weshalb darauf nicht
eingetreten werden kann. Das bedeutet auch, dass nachfolgend auf all die-
jenigen Ausführungen der Parteien nicht einzugehen ist, die inhaltlich über
die strittige Eintretensfrage hinausführen.
1.4 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht erhobene Beschwerde
(Art. 50 und Art. 52 VwVG) ist somit – vorbehältlich den vorstehenden Aus-
führungen – einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge-
schränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Plangenehmigung auf
Verletzung von Bundesrecht – einschliesslich der unvollständigen oder un-
richtigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfeh-
lern bei der Ausübung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin
(Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt sich allerdings
eine gewisse Zurückhaltung, wenn technische Fragen zu beurteilen sind
oder die Vorinstanz gestützt auf eigene besondere Fachkompetenz oder
die ihr vom Gesetzgeber beigegebenen Fachbehörden entschieden hat.
Dies setzt voraus, dass im konkreten Fall der Sachverhalt vollständig und
richtig abgeklärt worden ist und die Vorinstanz die für den Entscheid we-
sentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen
sorgfältig und umfassend vorgenommen hat (vgl. statt vieler BGE 142 II
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451 E. 4.5.1; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER/KAYSER, a.a.O., Rz. 2.149 ff.; je
mit Hinweisen). Das Bundesverwaltungsgericht wendet das Recht von Am-
tes wegen an und ist an die Begründung der Parteien nicht gebunden
(Art. 62 Abs. 4 VwVG).
Rechtliches Gehör
3.
3.1 Zunächst ist auf die von der Beschwerdeführerin erhobenen Rügen der
Verletzung von Verfahrensrechten einzugehen.
3.2 Die Parteien haben im Verwaltungsverfahren und im verwaltungsge-
richtlichen Verfahren Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April
1999 [BV, SR 101] und Art. 29 ff. VwVG). Das rechtliche Gehör umfasst
diverse Teilgehalte, so das Recht auf Anhörung, das Akteneinsichtsrecht
und das Recht auf einen begründeten Entscheid (vgl. PATRICK SUTTER, in:
Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum VwVG, 2. Aufl. 2019,
Art. 29 Rz. 3 ff. [nachfolgend: Kommentar VwVG]). Das im VwVG nicht
ausdrücklich erwähnte Recht auf Orientierung als Teilgehalt des verfas-
sungsmässigen Anspruchs auf rechtliches Gehör bezieht sich zur Haupt-
sache auf jene Informationspflichten der Behörden, die den Beteiligten die
Wahrnehmung ihrer Äusserungs- und Mitwirkungsrechte erst ermöglichen
(vgl. BGE 132 V 387 E. 3.1, 128 V 272 E. 5b/bb; Urteil des BVGer
A-5591/2019 vom 29. Oktober 2020 E. 2.3; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Ver-
waltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl.
2013, Rz. 491). Der Anspruch auf rechtliches Gehör räumt der betroffenen
Person einen Begründungsanspruch ein (Art. 35 Abs. 1 VwVG). Mit Blick
auf die Begründung ist es jedoch nicht erforderlich, dass sich die Behörde
mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes ein-
zelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für
den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss
derart abgefasst sein, dass die betroffene Person ihn in voller Kenntnis der
Tragweite der Angelegenheit an die höhere Instanz weiterziehen kann. In
diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden,
von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid
stützt. Welchen Anforderungen eine Begründung zu genügen hat, ist im
Einzelfall anhand der konkreten Umstände und der Interessen der Betroffe-
nen festzulegen (vgl. BGE 142 I 135 E. 2.1, 129 I 232; BVGE 2017 I/4
E. 4.2; KNEUBÜHLER/PEDRETTI, Kommentar VwVG, Art. 35 Rz. 7 ff.).
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Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör führt grundsätzlich
dazu, dass im Beschwerdeverfahren der formell mangelhafte Entscheid
der Vorinstanz aufgehoben wird. Das Bundesgericht lässt es jedoch zu,
Verfahrensfehler wie eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör
im Rechtsmittelverfahren zu heilen bzw. die unterbliebene Gewährung des
rechtlichen Gehörs nachzuholen. Dies setzt voraus, dass die Verletzung
nicht besonders schwer wiegt und der Betroffene die Möglichkeit hat, sich
vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die zur freien Prüfung aller Sach-
verhalts- und Rechtsfragen berechtigt ist. Des Weiteren dürfen dem Be-
troffenen durch die Heilung keine unzumutbaren Nachteile entstehen (vgl.
BGE 137 I 195 E. 2.3.2, 133 I 201 E. 2.2; BVGE 2017 I/4 E. 4.2; MOSER/
BEUSCH/KNEUBÜHLER/KAYSER, a.a.O., Rz. 3.110 ff.; je mit Hinweisen).
3.3 Die Stellungnahme vom 5. März 2021, in der sich das BAFU als Fach-
behörde u.a. nochmals zum Kieswerk von Salgesch äusserte, ging nach
Abschluss des vorinstanzlichen Instruktionsverfahrens ein und wurde in
der angefochtenen Plangenehmigung vom 26. März 2021 zu Recht noch
mitberücksichtigt. Indem die Vorinstanz diese Stellungnahme jedoch erst
mit der Entscheideröffnung den Verfahrensbeteiligten zustellte, bestand für
die Beschwerdeführerin keine Möglichkeit, sich vorgängig dazu zu äus-
sern. Zur Wahrung des Anspruchs auf rechtliches Gehör hätte die Be-
schwerdeführerin über den Eingang der Stellungnahme grundsätzlich ori-
entiert werden müssen. Denn vorliegend kann weder gesagt werden, dass
auf ihre Einsprache offensichtlich nicht einzutreten wäre noch durfte die
Vorinstanz von vornherein ausschliessen, dass die materiellen Ausführun-
gen des BAFU zum Kieswerk Salgesch zumindest mittelbar für die strittige
Eintretensfrage entscheidrelevant sein könnten. Auch sonst sind keine
Gründe erkennbar, die einer Orientierung entgegenstehen könnten. Die zu
verzeichnende Gehörsverletzung wiegt indes nicht besonders schwer, be-
sonders da jene Stellungnahme nur ein Element in der vorinstanzlichen
Urteilsbegründung darstellt. Es handelt sich hier um die letzte Eingabe des
BAFU im Rahmen eines ausserordentlich umfangreichen und komplexen
Verfahrens. Die Beschwerdeführerin hatte im Schriftenwechsel vor Bun-
desverwaltungsgericht nachträglich die Möglichkeit, sich dazu zu äussern.
Namentlich konnte sie ihren eigenen Standpunkt zu der von ihr beanstan-
deten Kehrtwende des BAFU eingehend darlegen. Entgegen der Ansicht
der Beschwerdeführerin ist es daher gerechtfertigt, die Verletzung des
rechtlichen Gehörs als im Beschwerdeverfahren geheilt anzusehen.
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3.4 Die angefochtene Plangenehmigung umfasst rund 500 Seiten. Die Be-
gründung in E. 15.2.15 enthält, wenn auch in eher knapper Form, die we-
sentlichen Überlegungen, von denen sich die Vorinstanz für den Nichtein-
tretensentscheid gegenüber der Beschwerdeführerin leiten liess. Zumin-
dest aus dem Gesamtzusammenhang geht hervor, dass gemäss der Auf-
fassung der Vorinstanz die Einsprachebegehren bereits rechtskräftig beur-
teilt wurden resp. sie sich dafür als nicht zuständig erachtete. Letztlich war
die Beschwerdeführerin – wie sich an den Vorbringen in ihrer Beschwerde
zeigt – über die Tragweite des angefochtenen Entscheids im Klaren und
ohne Weiteres imstande, diesen sachgerecht anzufechten. Es liegt somit
keine Verletzung der Begründungspflicht vor.
Verfahrensgegenstand
4.
Die in der Plangenehmigung 1997 verfügte Massnahme 2, auf die sich die
Beschwerdeführerin in der Hauptsache beruft, hat ihren Ursprung im UVB
1995. Als Ersatzmassnahme für das Nationalstrassenprojekt gestützt auf
Art. 6 und Art. 18 Abs. 1ter NHG sah er die Verlegung der im Auenschutz-
gebiet gelegenen Einrichtungen zur Kiesentnahme am Standort Salgesch
vom linken auf das rechte Rottenufer in mehreren Schritten vor. Wie ein-
gangs in E. 1.3.2 aufgezeigt, bildete die Massnahme 2 keinen Bestandteil
des neuen Ausführungsprojekts. In der angefochtenen Plangenehmigung
wurde die Massnahme 2 nur angeführt, um den Verfahrensstand zu be-
schreiben und als Auflage 10 in Bezug auf die Bewilligung der Passerelle
über den Rotten (Massnahme 5, Projektteil D). Eine inhaltliche Beurteilung
ist nicht erfolgt, weshalb die Beschwerdeführerin denn auch eine Rechts-
verweigerung rügt.
Im Hinblick auf den hier strittigen Nichteintretensentscheid ist demnach zu
klären, ob die Vorinstanz im vorliegenden Plangenehmigungsverfahren
über die Massnahme 2 hätte erneut materiell entscheiden müssen. Die Be-
schwerdeführerin erachtete dies in ihrer Einsprache als geboten, um ihre
Interessen am Realersatz des Kieswerks am rechten Rottenufer zu wah-
ren. Zum besseren Verständnis und zur Prüfung der Vorbringen der Be-
schwerdeführerin sind im Folgenden zunächst die Rechtsgrundlagen dar-
zulegen (nachfolgend E. 5 f.). Anschliessend sind die gegen den Nichtein-
tretensentscheid vorgebrachten Rügen im Einzelnen zu prüfen (nachfol-
gend E. 7).
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Rechtsgrundlagen
5.
5.1 Gemäss Art. 20 NSG genehmigt der Bundesrat das generelle Projekt.
Das vorliegende Plangenehmigungsverfahren betrifft ein Ausführungspro-
jekt im Sinne von Art. 21 ff. NSG, welches vom zuständigen Kanton Wallis
im Rahmen der Netzvollendung eingereicht wurde (Art. 21 Abs. 2 Bst. a
NSG). Mit der Plangenehmigung erteilt die Vorinstanz sämtliche nach Bun-
desrecht erforderlichen Bewilligungen. Kantonale Bewilligungen und Pläne
sind nicht erforderlich. Das kantonale Recht ist zu berücksichtigen, soweit
es Bau und Betrieb der Nationalstrassen nicht unverhältnismässig ein-
schränkt (Art. 26 NSG). Die Konzentration der Entscheidkompetenzen bei
der Leitbehörde besteht seit dem 1. Januar 2000 (Bundesgesetz über die
Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren vom 18. Juni
1999 [Koordinationsgesetz; AS 1999 3071; BBl 1998 2591]; vgl. STEFAN
VOGEL, in: Griffel/Liniger/Rausch/Thurnherr [Hrsg.], Fachhandbuch Öffent-
liches Baurecht, 2016, Rz. 5.26 ff. mit Hinweisen).
Auf Bauvorhaben, die der Bewilligungshoheit des Bundes unterstehen, ist
die Bestimmung zur Koordinationspflicht von Art. 25a RPG nicht direkt an-
wendbar (vgl. Urteil des BGer 1C_544/2008 vom 27. August 2009 E. 5.2;
ARNOLD MARTI, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskom-
mentar RPG, 2020, Art. 25a Rz. 13). Nach der Rechtsprechung muss indes
auch für solche Vorhaben die Rechtsanwendung materiell koordiniert, d.h.
inhaltlich abgestimmt werden, wenn für die Verwirklichung eines Projekts
verschiedene materiellrechtliche Vorschriften anzuwenden sind und zwi-
schen diesen Vorschriften ein derart enger Sachzusammenhang besteht,
dass sie nicht getrennt und unabhängig voneinander angewendet werden
dürfen. In solchen Fällen ist die Anwendung des materiellen Rechts über-
dies in formeller, verfahrensmässiger Hinsicht in geeigneter Weise zu ko-
ordinieren, um sich widersprechende Entscheide zu vermeiden (vgl. BGE
137 II 182 E. 3.7.4.1; Urteil des BGer 2C_975/2019 vom 27. Mai 2020
E. 4.5.2; Urteil des BVGer A-2415/2016 vom 16. Oktober 2017 E. 10.2).
5.2 Ersatzmassnahmen nach der Natur- und Heimatschutzgesetzgebung
sind integrale Bestandteile eines Vorhabens und unterliegen grundsätzlich
der Koordinationspflicht. Bezüglich der Sicherung von Ersatzmassnahmen
lässt das Bundesgericht indes bei komplexen Ausgangslagen ein stufen-
weises Vorgehen ausnahmsweise zu. In solchen Fällen hat der Entscheid
der zuständigen Behörde über das einen technischen Eingriff in ein
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Seite 20
Schutzobjekt zulassende Vorhaben die Realisierung der Wiederherstel-
lungs- oder Ersatzmassnahmen rechtsverbindlich sicherzustellen oder zu-
mindest in geeigneter Weise vorzubehalten (vgl. Urteil des BGer
1C_156/2012 vom 12. Oktober 2012 E. 6.2.2 [betreffend Koordinations-
grundsatz gemäss Art. 25a RPG]; Urteil des BGer 1C_401/2020 vom
1. März 2022 E. 7.1; Urteil des BVGer A-4394/2020 vom 7. April 2022
E. 15.3.2 [noch nicht rechtkräftig]; KARL LUDWIG FAHRLÄNDER, in: Keller/Zu-
fferey/Fahrländer [Hrsg.], Kommentar NHG, 2. Aufl. 2019, Art. 18 Rz. 32;
KÄGI/STALDER/THOMMEN, Wiederherstellung und Ersatz im Natur- und
Landschaftsschutz, BUWAL [Hrsg.], Leitfaden Umwelt Nr. 11, 2002, S. 70).
6.
6.1 Das Verbot der formellen Rechtsverweigerung (in engeren Sinn) ergibt
sich sinngemäss aus Art. 29 Abs. 1 BV. Eine formelle Rechtsverweigerung
liegt vor, wenn eine Behörde auf eine ihr frist- und formgerecht unterbrei-
tete Sache nicht eintritt, obschon sie materiell darüber befinden müsste
(vgl. BGE 135 I 6 E. 2.1, 117 Ia 116 E. 3a; Urteil des BGer 1C_216/2022
vom 31. März 2022 E. 2.2; Urteil des BVGer A-3484/2018 vom 7. Septem-
ber 2021 E. 20.1; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 199 mit Hinweisen).
6.2 Als objektive Prozess- bzw. Sachurteilsvoraussetzung darf über die
Streitsache nicht bereits rechtskräftig entschieden worden sein; es darf
keine sog. res iudicata vorliegen (vgl. WIEDERKEHR/PLÜSS, Praxis des öf-
fentlichen Verfahrensrechts, 2020, Rz. 3278). Eine res iudicata (abgeur-
teilte Sache) liegt vor, wenn der streitige Anspruch mit einem schon rechts-
kräftig beurteilten Anspruch identisch ist; die Erkenntnisse von Beschwer-
debehörden erwachsen grundsätzlich in materielle Rechtskraft und können
nicht mehr zum Gegenstand eines neuen Verfahrens gemacht werden.
Dies trifft zu, wenn ein Anspruch dem Gericht aus demselben Rechtsgrund
und gestützt auf denselben Sachverhalt erneut unterbreitet wird und sich
wiederum die gleichen Parteien gegenüberstehen. Ein Sachurteil, das in
anspruchsbezogene materielle Rechtskraft erwächst und damit eine neu-
erliche Beurteilung desselben Anspruchs grundsätzlich ausschliesst, ist
nur gegeben, wenn und soweit die Behörde die Sachverhaltsvorbringen
der Parteien materiellrechtlich würdigt bzw. den geltend gemachten An-
spruch inhaltlich beurteilt (vgl. Urteile des BGer 2C_865/2018 vom 13. Mai
2019 E. 3.1 und 1C_673/2013 vom 7. März 2014 E. 5.2; Urteil des BVGer
A-3484/2018 vom 7. September 2021 E. 6.1; RHINOW/KOLLER/KISS/THURN-
HERR/BRÜHL-MOSER, Öffentliches Prozessrecht, 4. Aufl. 2021, Rz. 1687; je
mit Hinweisen).
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Die Lehre zählt die Plangenehmigungsverfügung – analog zur Baubewilli-
gung – zur Kategorie der grundsätzlich nicht widerrufbaren Verfügungen.
Dies gilt zumindest für Tatsachen, die nach Fertigstellung der Anlage ein-
getreten sind, denn mit dem Abschluss der Arbeiten ist der Vorgang been-
det, auf den sich die Bewilligung bezieht. Ein Widerruf der Plangenehmi-
gungsverfügung käme bloss dann in Betracht, wenn das Interesse an der
richtigen Rechtsanwendung jenes am Vertrauensschutz und an der
Rechtssicherheit überwiegen würde. Das Bundesgericht hingegen hat im
Entscheid 1C_333/2012 vom 18. März 2013 E. 2.2 eine Plangenehmi-
gungsverfügung als Dauerrechtsverhältnis qualifiziert. Formell rechtskräf-
tige Verfügungen über Dauerrechtsverhältnisse können – bei gegebenen
Voraussetzungen – insbesondere wegen nachträglicher wesentlicher Än-
derung der Sach- oder Rechtslage angepasst werden (vgl. zum Ganzen
Urteil des BVGer A-5940/2016 vom 28. Mai 2018 E. 4.3.4.1 f. mit Hinwei-
sen; vgl. betreffend die Baubewilligung: HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allge-
meines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 1250).
Rechtsverweigerung
7.
7.1 Für die Beurteilung, ob der angefochtene Nichteintretensentscheid zu
Recht ergangen ist oder ob eine formelle Rechtsverweigerung vorliegt, gilt
es, die prozessuale Sachlage der Massnahme 2 aufzuzeigen.
7.2
7.2.1 Bezüglich des Rückbaus des im Auenschutzgebiet gelegenen Kies-
und Betonwerkes einschliesslich Zufahrtsstrasse am linken Rottenufer im
Rahmen der Massnahme 2 sind keine Anhaltspunkte erkennbar, dass sich
die Verhältnisse seit der Plangenehmigung 1997 wesentlich geändert ha-
ben könnten. Nach wie vor ist davon auszugehen, dass der Rückbau eine
geeignete und auch umsetzbare Ersatzmassnahme des Nationalstrassen-
projekts nach Art. 6 und Art. 18 Abs. 1ter NHG darstellt, mit der das Schutz-
gebiet Pfynwald massgebend aufgewertet werden kann. Die Änderungen,
die zum neuen generellen Projekt 2014 führten, betrafen nicht die Mass-
nahme 2. Aus Sicht des Nationalstrassenprojekts besteht damit kein
Grund, diese Massnahme mit dem neuen Ausführungsprojekt nochmals öf-
fentlich aufzulegen und eine weitergehende koordinierte Beurteilung im
UVB 2017 resp. in der angefochtenen Plangenehmigung vorzunehmen,
wie dies die Beschwerdeführerin einfordert.
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Seite 22
7.2.2 Was den Vollzug des Rückbaus betrifft, so wurde in Dispositiv Ziff. 4
des Staatsratsentscheids 2009 verfügt, dass die bestehenden Anlagen im
Pfynwald nach Ablauf der Bewilligung am 31. Dezember 2015 bzw. unver-
züglich nach Fertigstellung der Autobahn zu entfernen seien. Es ist zwar
richtig, dass der Staatsrat in seinen damaligen Erwägungen sich nur auf
die Flussabtiefung gemäss Massnahme 1 und nicht ausdrücklich auf die
hier fragliche Massnahme 2 bezog. Im Ergebnis ordnete er aber im Dispo-
sitiv den späteren Rückbau – in Umsetzung der Massnahme 2 – an. Der
Staatsratsentscheid 2009 ist unangefochten in Rechtskraft erwachsen. Der
formelle Vollzug ist insofern rechtlich sichergestellt, wenn auch mit einer
deutlichen zeitlichen Verzögerung.
7.2.3 Die Beschwerdeführerin nahm an all den Verfahren als Partei teil und
konnte ihre Rechte wahrnehmen. Bezüglich des Rückbaus der Anlagen am
linken Rottenufer ist die Vorinstanz beim gegenwärtigen Verfahrensstand
zu Recht von einer res iudicata ausgegangen.
7.3
7.3.1 Hinsichtlich des geforderten Realersatzes am rechten Rottenufer ist
zu beachten, dass die Bestimmungen zum konzentrierten Entscheidver-
fahren gemäss Art. 26 NSG, auf die sich die Beschwerdeführerin beruft, im
Jahr 1997 noch nicht eingeführt waren. Bereits im UVB 1995 ist der Hin-
weis enthalten, dass die Massnahme 2 im Rahmen der Ortsplanung fest-
gelegt werde, die von der Urversammlung genehmigt und vom Staatsrat
homologiert werden müsse. Der UVB 1995 sah auch keine vorbehaltlose,
sondern eine standortgebundene Kiesausbeutung im Auenschutzgebiet
vor. Soweit der UVB 1995 hinsichtlich der Massnahme 2 von einer "Verle-
gung" der Installationen zur Kiesausbeutung sprach und der neue Standort
am rechten Rottenufer im Plan schon eingezeichnet war, sind die Angaben
demnach im seinerzeitigen Gesamtzusammenhang zu sehen. Schon aus
diesen Gründen kann nicht davon gesprochen werden, dass in der Plan-
genehmigung 1997 die abschliessende Genehmigung für die Erstellung
und den Betrieb eines neuen Kieswerks am rechten Rottenufer erteilt wor-
den wäre, wie von der Beschwerdeführerin geltend gemacht. Folglich kann
nun allein in dem Umstand, dass die Realisierung des Ersatzstandortes
ungewiss ist, auch keine genehmigungspflichtige Projektänderung vorlie-
gen, über die die Vorinstanz in der angefochtenen Plangenehmigung neu
hätte entscheiden müssen.
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Seite 23
7.3.2 In Bezug auf die Notwendigkeit und Bewilligungsfähigkeit der von der
Beschwerdeführerin beanspruchten zukünftigen Kiesausbeutung im Auen-
schutzgebiet stellen sich zudem verschiedene Fragen, die über das Natio-
nalstrassenprojekt hinausführen und in der kantonalen bzw. kommunalen
Zuständigkeit liegen. Laut den Ausführungen des Beschwerdegegners
wäre ein Kiesabbau mit mobilen Installationen aktuell ausreichend, um den
Hochwasserschutz zu gewährleisten. Diese teils strittigen Fragestellungen
sind nicht im Plangenehmigungsverfahren zu klären, sondern in diesem
Zusammenhang kann insbesondere auf das Bundesgerichtsurteil 2016
verwiesen werden.
Gemäss dem Urteil des Bundesgerichts 1C_486/2014 vom 27. April 2016
ist die Zulässigkeit der Ausscheidung der "Zone für die Zwischenlagerung
und Aufbereitung von Kies des Rottens" am rechten Rottenufer in der nach-
gelagerten Sondernutzungsplanung der Gemeinde Salgesch zu klären.
Bezugnehmend auf die Massnahme 2 der Plangenehmigung 1997 führte
das Bundesgericht in seiner Begründung zusammengefasst aus, dass die
nötigen Grundlagen und Sachverhaltsfeststellungen zur Beurteilung der
Zulässigkeit von Standort, Zweck und Perimeter der Kiesabbauzone am
rechten Rottenufer unvollständig seien. Unklarheit bestehe namentlich hin-
sichtlich der Notwendigkeit und Dauer der Kiesentnahme sowie der Ent-
nahmemenge. Bei diesem Ergebnis wäre deshalb die Sache zur ergänzen-
den Sachverhaltsabklärung und Neubeurteilung an die kantonalen Behör-
den zurückzuweisen. Mit Blick auf das Beschleunigungsgebot und aus pro-
zessökonomischen Überlegungen, so das Bundesgericht, rechtfertige es
sich unter den gegebenen Umständen, die nötigen Sachverhaltsabklärun-
gen für die Einzonung in das nachgelagerte Detailplanverfahren (mit UVB)
zu verweisen (insbesondere E. 2).
7.3.3 Aus dem Bundesgerichtsurteil 2016 ist demnach zu schliessen, dass
die Beschwerdeführerin aus der Plangenehmigung 1997 noch keinen un-
mittelbaren Vollzugsanspruch für das neue Kieswerk am rechten Rotten-
ufer ableiten kann und darüber auch nicht im vorliegenden Plangenehmi-
gungsverfahren zu befinden ist. Dass die Sondernutzungsplanung mit dem
vorliegenden Plangenehmigungsverfahren zu koordinieren wäre, wie von
der Beschwerdeführerin eingefordert, lässt sich dem Bundesgerichtsurteil
ebenfalls nicht entnehmen. Zwischen dem Nationalstrassenprojekt einer-
seits und der Erstellung eines neuen Kieswerks am rechten Rottenufer an-
dererseits besteht vorliegend kein derart enger sachlicher Zusammen-
hang, dass eine weitergehende Koordinationspflicht – losgelöst von den
Ersatzmassnahmen nach NHG – zu bejahen wäre (vgl. vorstehend E. 5).
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Seite 24
Soweit die Beschwerdeführerin beanstandet, dass sie im bundesgerichtli-
chen Verfahren nicht Partei war, bringt sie keine stichhaltigen Gründe vor,
die die Richtigkeit des Entscheids des Bundesgerichts in Frage stellen
könnten. Zugleich kann davon ausgegangen werden, dass in der noch aus-
stehenden Sondernutzungsplanung insbesondere die Koordination nach
Art. 25a RPG, sofern erforderlich, sichergestellt und der Beschwerdeführe-
rin ein ausreichender Rechtsschutz zur Verfügung stehen wird. Selbst
wenn die Gemeinde und der Beschwerdegegner untätig blieben, wie von
der Beschwerdeführerin eingewandt, wird dadurch noch keine Zuständig-
keit der Plangenehmigungsbehörde begründet. Es ist daher nicht zu mo-
nieren, dass sich die Vorinstanz dafür als nicht zuständig erachtete.
7.4
7.4.1 An den vorstehenden Erwägungen vermögen auch die weiteren Rü-
gen der Beschwerdeführerin nichts zu ändern.
7.4.2 Soweit sich die Beschwerdeführerin darauf beruft, dass infolge der
gerichtlichen Vereinbarung 1998 auf ihre Einsprache einzutreten sei, ist
Folgendes zu erkennen:
Wie sich den Akten entnehmen lässt, konnte die Beschwerdeführerin am
1./5. Oktober 1998 eine Einigung zum weiteren Vorgehen mit dem Be-
schwerdegegner im Rahmen aussergerichtlicher Vergleichsgespräche er-
zielen, woraufhin sie ihre damalige Beschwerde vor dem Kantonsgericht
Wallis zurückzog. Das Kantonsgericht schrieb die Beschwerde am 15. Ok-
tober 1998 als gegenstandlos geworden ab, ohne die Vereinbarung er-
kennbar zu prüfen und in das Dispositiv aufzunehmen. Diese Umstände
sprechen dagegen, dass es sich hier um einen gerichtlichen Vergleich han-
deln könnte (vgl. KÖLZ/HÄNER/ BERTSCHI, a.a.O., Rz. 1149 mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführerin vermag nicht überzeugend darzulegen, dass der
Beschwerdegegner in der Vereinbarung 1998 Zusicherungen oder Garan-
tien abgegeben hätte, die – abweichend zur dargelegten Rechtslage – nun
mit der vorliegenden Plangenehmigung zu vollziehen wären. An dieser
Stelle ist wiederum darauf zu verweisen, dass es gemäss Bundesgerichts-
urteil 2016 für die Realisierung des Ersatzstandortes u.a. weiterer Sach-
verhaltsabklärungen in der nachgelagerten Sondernutzungsplanung der
Gemeinde Salgesch bedarf (vgl. vorstehend E. 7.3.2). Die Argumentation
der Beschwerdeführerin hinsichtlich der Enteignung erscheint überdies in
sich nicht schlüssig. Auf der einen Seite macht sie geltend, dass der Voll-
zug der Massnahme 2 vollständig sicherzustellen sei. Auf der anderen
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Seite 25
Seite beruft sie sich auf die Vereinbarung 1998, in der das Enteignungs-
recht einschränkend festgelegt worden sei. Es bleibt insofern unklar, wel-
che Ansprüche sie aus der Vereinbarung geltend machen möchte.
7.5 Wie bereits mehrfach erwähnt, stellt die Massnahme 2 eine Ersatz-
massnahme nach NHG dar. Mit dem Rückbau des Kies-und Betonwerks
und der Zufahrtsstrasse am linken Rottenufer soll eine ökologische Aufwer-
tung des geschützten Auengebiets erreicht werden. In diesem Kontext sind
auch die Stellungnahmen des BAFU und der ENHK im vorinstanzlichen
Verfahren zu sehen. Soweit sie den vorgängigen Vollzug der Massnahme 2
für die Bewilligungsfähigkeit der projektierten Passerelle über den Rotten
(Massnahme 5, Projektteil D) als erforderlich erachteten, bezogen sich ihre
Ausführungen primär auf den Rückbau der Anlagen und nicht auf den von
der Beschwerdeführerin geforderten Realersatz. Die Anträge des BAFU
und der ENHK sind demnach in der Sache nicht gleichlautend mit denen
der Einsprache, weshalb die Beschwerdeführerin daraus keine Rechte zu
ihren Gunsten ableiten kann.
7.6 Schliesslich ist nicht einsichtig, dass die Plangenehmigung 1997 zwi-
schenzeitlich erloschen sein könnte, wie von der Beschwerdeführerin er-
gänzend geltend gemacht. Ab dem Jahr 1999 wurde die Arbeiten im Zu-
sammenhang mit der neue Kantonsstrasse T9 sowie mehreren in der Plan-
genehmigung 1997 vorgesehenen Ersatzmassnahmen ausgeführt, soweit
nicht weitere Projektänderungen in Arbeit waren. Mit der Ausführung des
Bauvorhabens wurde somit im wesentlichen Umfang innerhalb der fünf
Jahresfrist von Art. 28 Abs. 3 NSG begonnen. Bei dieser Sachlage kann
offenbleiben, ob die Norm, welche zum Zeitpunkt der Plangenehmigung
1997 noch nicht in Kraft war, hier überhaupt anwendbar wäre, und ob die
Beschwerdeführerin daraus Rechte für das vorliegende Plangenehmi-
gungsverfahren ableiten könnte.
Ausgang des Beschwerdeverfahrens
8.
Im Ergebnis ist somit festzuhalten, dass das Vorgehen der Vorinstanz in
der angefochtenen Plangenehmigung nicht zu beanstanden ist. Denn wäre
sie auf die Einsprache der Beschwerdeführerin eingetreten, hätte sie einer-
seits über teilweise rechtskräftig beurteilte Streitfragen ohne hinreichenden
Grund erneut entschieden, und sich andererseits zuständigkeitshalber in
Widerspruch zum Staatsratsentscheid 2009 sowie zum Bundesgerichtsur-
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teil 2016 gesetzt. Der Nichteintretensentscheid der Vorinstanz ist zu bestä-
tigen und die von der Beschwerdeführerin erhobene Rüge der formellen
Rechtsverweigerung erweist sich als unbegründet. Die Beschwerde ist ab-
zuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Kosten- und Entschädigungsfolgen
9.
9.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten in der
Regel der unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Gegenüber Ver-
fahrensbeteiligten, denen aufgrund der Plangenehmigung eine Enteignung
droht, richten sich die Kosten- und Entschädigungsfolgen nach der Spezi-
albestimmung des Bundesgesetzes über die Enteignung vom 20. Juni
1930 (EntG, SR 711; vgl. Urteile des BVGer A-3828/2020 vom 17. Juni
2021 E. 16.1 und A-1040/2020 vom 8. Februar 2021 E. 11.1 mit Hinwei-
sen). Gemäss Art. 116 Abs. 1 EntG hat die Kosten des Verfahrens vor dem
Bundesverwaltungsgericht, einschliesslich einer Parteientschädigung an
den Enteigneten, der Enteigner zu tragen. Werden die Begehren des Ent-
eigneten ganz oder zum grösseren Teil abgewiesen, so können die Kosten
auch anders verteilt werden. Unnötige Kosten trägt in jedem Fall, wer sie
verursacht hat. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung spielt es für
die Anwendbarkeit dieser Norm keine Rolle, ob die beschwerdeführende
Partei spezifisch enteignungsrechtliche oder allgemeine planungs-, um-
welt- oder naturschutzrechtliche Rügen erhebt; massgebend ist, dass ihr
eine Enteignung droht (Urteil des BGer 1C_141/2020 vom 13. November
2020 E. 4.5). In enteignungsrechtlichen Verfahren ist es zudem üblich, die
Kosten eher niedrig zu halten (vgl. statt vieler Urteil des BVGer
A-2163/2012 vom 1. April 2014 E. 25 ff. mit weiteren Hinweisen).
In der Plangenehmigung 1997 war die Beschwerdeführerin wohl aufgrund
der Baurechtsparzelle als enteignete Partei geführt (vgl. zur seinerzeitigen
Rechtslage HESS/WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, Band II,
1986, Band 2, S. 372 und 378 ff.). Was das vorliegende Beschwerdever-
fahren betrifft, bildete in nicht einfach zu beantwortender Weise Streitpunkt,
ob auf ihre Einsprache erneut einzutreten ist. Es rechtfertigt sich, diese
Konstellation kosten- und entschädigungsrechtlich ebenfalls als drohende
Enteignung einzuordnen. Somit gelangt die enteignungsrechtliche Kosten-
regelung gemäss Art. 116 Abs. 1 EntG zur Anwendung. Für ein Abweichen
vom Grundsatz, wonach der Enteigner die aus der Geltendmachung des
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Enteignungsrechts entstehenden Kosten trägt, sind keine Gründe ersicht-
lich. Der Beschwerdegegner hat somit sowohl die Verfahrenskosten zu tra-
gen als auch eine Parteientschädigung an die Beschwerdeführerin zu leis-
ten.
9.2 Die Gerichtsgebühr bemisst sich nach Umfang und Schwierigkeit der
Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien (vgl.
Art. 63 Abs. 4bis VwVG sowie Art. 2 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar
2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungs-
gericht [VGKE, SR 173.320.2]).
In Berücksichtigung des Umfangs und der Schwierigkeit der vorliegenden
Sache sind die Verfahrenskosten auf Fr. 2'000.-- festzulegen. Diese sind
dem Beschwerdegegner zur Bezahlung aufzuerlegen.
9.3 Die Parteientschädigung umfasst die Kosten der Vertretung sowie all-
fällige weitere Auslagen der Partei (vgl. Art. 8 Abs. 1 VGKE). Da die Ent-
eignete keine Kostennote eingereicht hat, ist die Parteientschädigung er-
messensweise aufgrund der Akten zu bestimmen (vgl. Art. 14 Abs. 2
VGKE).
In Anbetracht des mutmasslichen Arbeits- und Zeitaufwandes hält das Bun-
desverwaltungsgericht eine Parteientschädigung von Fr. 4'000.-- für ange-
messen. Der Beschwerdegegner ist demnach zu verpflichten, der Be-
schwerdeführerin eine Parteientschädigung in dieser Höhe nach Eintritt der
Rechtskraft dieses Urteils auszurichten.
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