Decision ID: e6ccee2f-3f22-4e44-8d8f-4085128c7832
Year: 2016
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A. A._ et B._ sont propriétaires de la parcelle n° ******** de la Commune de Saint-Sulpice, sise au lieu-dit ********, d'une surface de 2'011 m2. Cette parcelle est riveraine du lac sur une longueur d'environ 30 m. A cet endroit, elle est bordée d'un mur en béton dont le pied est protégé de l'érosion par un enrochement. Sur la face du mur, une échelle permet de descendre dans l'eau. Au sommet du mur est installée une potence de mise à l'eau pour un youyou. Ces installations ont été remises en état suite au passage d'un ouragan en 2010. Un chemin public, parallèle à la rive du lac, dont il est séparé par une haie, traverse la parcelle n° ********. Ce sentier ne fait pas l'objet d'une servitude de passage inscrite au registre foncier.
B. La partie nord de la parcelle des époux A._ et B._ est sise dans la zone de faible densité du plan général d'affectation de la commune, approuvé préalablement par le département compétent et mis en vigueur après modifications le 18 août 2011. Sa partie sud est colloquée dans la zone de non-bâtir définie par le Plan d'extension cantonal n° 2a, adopté par le Conseil d'Etat le 29 mars 1943.
C. Le précédent propriétaire de la parcelle n° ******** a bénéficié d'une bouée d'amarrage, au large. Il n'a pas remplacé l'installation, arrachée en 2003 par une faucardeuse. Les trois corps-morts immergés correspondant sont toujours en place. Avec effet au 1er janvier 2004, le précédent propriétaire a fait radier l'autorisation concernant l'utilisation du domaine public cantonal du lac y relative, n'étant plus intéressé à détenir un bateau au large.
D. Le 15 juillet 2014, les époux A._ et B._ ont adressé à la Municipalité de Saint-Sulpice (ci-après : la municipalité) une demande d'autorisation de construire un ponton d'accostage de 18 m de long avec une première bouée d'amarrage permettant d'accoster et une deuxième bouée au large permettant d'ancrer un bateau, d'une part, et de créer une terrasse en bois au sommet de l'enrochement, nécessitant l'édification d'un mur de soutènement et comprenant la construction d'un cabanon de rangement, d'autre part. Mis à l'enquête publique du 19 septembre au 20 octobre 2014, le projet a suscité les oppositions de trois voisins.
E. Le 20 octobre 2014, la municipalité a émis un préavis négatif : le ponton était beaucoup trop long, ce qui dénaturait les rives, et la création d'un cabanon en zone inconstructible pourrait ouvrir la porte à d'autres demandes similaires au bord du lac. Le dossier a ensuite été transmis au Département du territoire et de l'environnement (ci-après : le DTE), comme objet de sa compétence.
F. Par décision du 15 juin 2015, le DTE a refusé de délivrer l'autorisation requise, se référant aux préavis négatifs de la Direction générale de l'environnement, Biodiversité et paysage (ci-après : DGE-BIODIV) et de la Direction générale de l'environnement, Division Ressources en eau et économie hydraulique, secteur 4 (ci-après : DGE-EAU) préalablement consultées. En particulier, la DGE-BIODIV a considéré que le site était encore peu influencé par des installations nautiques et que le paysage méritait d'être préservé, la rive étant reconnue comme ayant un bon potentiel pour la renaturation avec une beine large et des rives à proximité peu aménagées. Le projet rendrait la rive complètement artificielle et impacterait fortement le paysage, aussi bien sur la rive que sur le lac. Enfin, les bouées constitueraient des obstacles à la pêche. Pour la DGE-EAU, les aménagements liés à la terrasse et au cabanon de rangement projetés ne peuvent pas être construits dans l'espace réservé aux eaux, qui s'étend à au moins 15 mètres à compter de la rive puisque leur implantation n'est pas imposée par leur destination et qu'ils ne servent pas des intérêts publics. Quant aux ouvrages projetés sur le domaine public des eaux, il est fait référence au préavis de la DGE-BIODIV. La DGE-EAU relève toutefois que la zone comporte à ce jour encore peu d'installations et que celles qui existent sont de faible importance et s'intègrent aux rives qui présentent globalement un aspect naturel.
G. Par acte du 18 août 2015 de leur avocat, les époux A._ et B._ ont recouru en temps utile, compte tenu des féries, devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : la CDAP) contre la décision du DTE, concluant à sa réforme, principalement en ce sens que le projet de construction mis à l'enquête publique est autorisé dans son intégralité, subsidiairement en ce sens que l'autorisation est délivrée pour le ponton et les deux bouées mis à l'enquête publique. Très subsidiairement, les recourants concluent à l'annulation de la décision entreprise, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Le 7 octobre 2015, la municipalité a déposé des observations, à l'issue desquelles elle conclut au rejet du recours.
Le 29 octobre 2015, la DGE – Division support stratégique, représentant le DTE, s'est déterminée, concluant également au rejet du recours.
Le 20 janvier 2016, les recourants ont déposé un mémoire complémentaire. Les 7 et 22 mars 2016, la DGE et la municipalité se sont encore exprimées.
Le 17 août 2016, le tribunal a tenu une audience. S'y sont présentés : les recourants personnellement, accompagnés de leurs filles ainsi que de C._, architecte, et assistés de l'avocat Denis Bridel; pour l'autorité intimée, D._, juriste auprès de la Division support stratégique de la DGE; pour les autorités cantonales concernées, E._, responsable de la Section Protection et gestion, région Centre, de la Division Biodiversité et paysage (DGE-BIODIV); F._, garde-pêche, et G._, responsable de la Division domaine public de la DGE-Eau; pour la Municipalité de Saint-Sulpice, H._, syndic, I._, municipal, et J._, secrétaire municipale, assistés de l'avocat Jacques Haldy.
On extrait ce qui suit du procès-verbal d'audience :
"D'entrée d'audience, les recourants produisent un lot de pièces, ainsi que les plans d'un nouveau projet, limité à un ponton d'une longueur de 15 m, qu'ils demandent au tribunal d'examiner désormais.
G._ remet au tribunal le Plan de situation 1 du plan riverain de la Commune de Saint-Sulpice, où figurent les installations nautiques existantes.
Le président interroge les parties au sujet de la notion d'"espace réservé aux eaux" prévu à l'art. 41c OEaux.
Pour Me Haldy, la notion correspond à la zone de non-bâtir définie par le PEC n° 2a datant de 1942, dont l'extrait relatif à l'aménagement du littoral de la commune de Saint-Sulpice est versé au dossier.
D'après D._, la profondeur de la zone de non-bâtir définie par le PEC est d'environ 15 m. et les notions d'espace réservé aux eaux de l'art. 41c OEaux et de zone de non-bâtir définie par le PEC se recoupent, du moins en partie.
G._ expose que l'Etat a depuis longtemps manifesté sa volonté de préserver le bord du lac de toutes constructions. Le canton n'ayant pas encore déterminé l'espace réservé aux eaux en application des dispositions transitoires de la modification de l'OEaux, le service qu'il représente autorise les installations au cas par cas, en appliquant la distance d'env. 15m prévue par le PEC d'une part, et la distance de 20 m prévue transitoirement par l'OEaux, d'autre part. Il précise que l'OEaux ne concerne pas les ouvrages qui sont dans l'eau.
Me Bridel en conclut que l'OEaux ne s'applique pas au ponton souhaité par les recourants.
Me Haldy est du même avis, relevant qu'il s'agit d'une question de concession sur le domaine public cantonal.
Vu que le ponton touche la rive, il s'agit d'après la DGE d'une construction sur la rive.
Me Bridel précise qu'il est prévu d'accrocher le ponton à une construction existante et non à une nouvelle construction. C._ ajoute que ce n'est pas le bloc de béton existant qui tiendra le ponton et que l'installation, étant autoportante, il est possible d'intercaler un espace vide entre elle et le bloc de béton.
D._ expose que les installations nautiques situées à proximité du projet des recourants existent depuis longtemps et que le département intimé a progressivement changé de pratique en matière de délivrance d'autorisation d'installations nautiques. Elle rappelle l'évolution de la pratique cantonale relatée dans les écritures qu'elle a déposées.
A la question du président de savoir s'il est encore possible d'obtenir une autorisation pour un ponton à l'heure actuelle, E._ répond par l'affirmative, dans les zones très denses qui présentent peu de possibilités d'être renaturées, tel n'étant toutefois pas le cas ici, où il existe un potentiel important de compléter la rive naturelle, malgré les apparences. Le canton n'a pas élaboré de planification de la renaturation des rives du lac, domaine dans lequel il a encore peu de pratique, au contraire de la renaturation des cours d'eau.
D'après Me Bridel et C._, au pied de la parcelle des recourants, la rive n'est pas naturelle.
Me Haldy relève que la municipalité souhaite qu'on ne multiplie pas les pontons et que, si l'intérêt que représente la renaturation des rives n'est pas forcément déterminant, on se trouve en présence d'autres intérêts publics pertinents pour refuser la construction du ponton, puisqu'on se trouve dans des eaux propices au développement de poissons qui méritent une protection.
F._ précise que la pêche, pour les professionnels et les amateurs, est autorisée à l'endroit où le ponton est prévu, même si elle n'est pas effectivement pratiquée et si les recourants n'ont jamais vu de pêcheurs. Le ponton serait de nature à péjorer les possibilités de pêche. A cet endroit prolifèrent des macrophytes et à proximité se trouve une zone de fraie du brochet.
L'audience est suspendue à 10h15.
Elle est reprise à 10h30, dans le parc public qui borde le lac, devant les locaux de la station de traitement des eaux, pour l'inspection locale.
C._ explique que dans le parc, la rive a été stabilisée par des murs et enrochements, ce qui permet au public de profiter d'un espace engazonné. Le tribunal constate l'existence de corps morts, à environ 200 m. de la rive.
D._ désigne la présence de bancs de plantes aquatiques à la surface du lac et explique qu'il s'agit de zones de fraie pour certaines espèces de poissons. Il explique que le Spirlin vit non loin de là, dans la Venoge et descend se reproduire dans le lac. Les plantes aquatiques son protégées et leur faucardage soumis à autorisation. Une telle autorisation est donnée à proximité des ports, ou à l'occasion de compétitions sportives, par exemple. Dans l'eau, la nature du sol varie suivant les endroits: gravier mouvant ou sol calcaire lisse. Les inconvénients présentés par les pontons sont multiples d'après le garde-pêche, du fait, notamment, que le passage de bateaux induit un besoin de faucardage de plantes aquatiques servant de lieux de fraie pour les poissons; les moteurs des bateaux effraient les poissons.
A l'est des enrochements, C._ fait observer l'existence d'une berge demeurée naturelle. Il explique qu'après une tempête, la plage en pente douce va naturellement se remettre en place.
A l'est du parc public se trouve un petit port privé, que le tribunal examine. Depuis celui-ci on distingue, en se tournant vers l'est, des pontons ou des rails.
Le tribunal poursuit sa visite des lieux en se dirigeant vers l'est, sur le chemin qui mène à l'Abbaye de Saint-Sulpice et sépare les parcelles privées de la berge. Sur quasiment toute la longueur de ce chemin, l'usager ne peut voir ni l'intérieur des parcelles à l'amont, ni le lac à l'aval: le chemin est étroit et il est bordé de part et d'autre par les haies des parcelles privées, dont la hauteur est réglementairement limitée à 2 m., d'une part, et les arbres et arbustes qui ont poussé sur la berge ou les haies installées par les particuliers pour protéger leurs installations lacustres, d'autre part. En examinant la plan riverain, le tribunal constate qu'au contraire de nombreuses autres parcelles, celle des recourants n'est pas grevée d'une servitude de passage public. Les recourants se déclarent prêts à en concéder une s'ils obtiennent l'autorisation de construire le ponton litigieux.
Au pied de la parcelle des recourants, le tribunal s'arrête au sommet du mur en béton, reconstruit après une tempête, qui surplombe le lac. L'ouvrage est muni d'une échelle, qui permet de descendre dans l'eau, quelques décimètres plus bas et d'une potence, qui permet de mettre à l'eau un youyou.
D._ a placé la veille une bouée à une distance de 18 m du mur de la rive pour figurer la longueur du ponton projeté. A 18 m, il évalue la profondeur de l'eau à 80 cm. Il relève que le niveau de l'eau est anormalement haut pour la saison. Il désigne la présence de bancs de plantes aquatiques. Il explique que le sol est composé, au pied du mur, de graviers, mouvants, et, plus loin, d'un fond de molasse. Plus au large, il a repéré des blocs hératiques qui rendent la navigation difficile à cet endroit. Le garde-pêche ajoute que l'on trouve à proximité des écrevisses américaines qui sont une espèce invasive mais protégée. Vu la présence d'herbes aquatiques, on se trouve dans un lieu de fraie.
Me Bridel relève que l'impact visuel du ponton projeté est minime puisqu'on ne l'aperçoit quasiment pas depuis le chemin, en raison de la haie qui le borde.
D._ rappelle que le canton souhaite réunir les points d'amarrage dans des ports publics, comme cela s'est fait à Paudex. Un projet, embryonnaire toutefois, existe à l'embouchure de la Venoge. D'après Me Bridel, les ports publics ne satisfont pas toutes les demandes et les recourants devraient pouvoir disposer d'un ponton en attendant que la renaturation des berges soit réalisée à l'endroit litigieux.
En poursuivant, à l'est, sur le même chemin, le tribunal constate la présence de diverses installations dans le lac (pontons, rails) et sur la rive (garages à bateaux, terrasses et bancs), dont certaines paraissent récentes."
Une copie du procès-verbal a été adressée, le 22 août 2016, aux parties, qui ont déposé des observations à ce sujet le 31 août 2016. A cette occasion, l’avocat des recourants a précisé que s’il était exact que le nouveau projet se limitait à un ponton d’une longueur réduite à 15 m. et que celui-ci a une largeur réduite à 80 cm., l’implantation d’un point d’amarrage en pleine eau, à 100 m. du rivage n’était pas touchée par la réduction du projet soumis à l’examen de la CDAP.
H. Les considérants du présent arrêt ont été approuvés par voie de circulation.

Considérant en droit
1. L'objet du litige se limite désormais à un ponton d'accostage de 15 mètres de long et de 80 centimètres de large et à un point d’amarrage à environ 100 mètres de la rive. L'arrêt rendu le 21 juillet 2016 dans la cause AC.2015.0206 rappelle la législation et la jurisprudence applicables aux pontons ainsi qu'il suit :
a) Les lacs, les cours d'eau et leurs lits de même que les ports, les enrochements, les grèves ainsi que les rivages jusqu'à la limite des hautes eaux normales, telles que définies par la loi sur le Registre foncier, le cadastre et le système d'information du territoire, sont dépendants du domaine public (cf. art. 64 al. 1 ch. 1 et 2 du Code de droit privé judiciaire vaudois – CDPJ, RSV 211.02; ancien art. 138a al. 1 ch. 1 et 2 de la loi du 30 novembre 1910 d'introduction dans le canton de Vaud du Code civil suisse – LVCC, RSV 211.01). Les choses sans maître et les biens du domaine public sont soumis à la haute police de l'Etat sur le territoire duquel ils se trouvent (art. 664 al. 1 CC).
La loi sur l’utilisation des lacs et cours d’eaux dépendant du domaine public du 5 septembre 1944 (LLC; RSV 731.01) pose le principe selon lequel le droit de disposer des eaux dépendant du domaine public appartient à l’Etat (art. 1 LLC). L’art. 2 LLC prévoit que nul ne peut détourner les eaux du domaine public ni les utiliser sans l’autorisation préalable du département en charge de la gestion des eaux et du domaine public. L’autorisation du département est accordée sous la forme d’une concession dont la durée est de 80 ans au maximum (art. 4 al. 1 LLC). Pour les demandes d’autorisation d’utiliser les eaux publiques à un autre usage que la force motrice, l’art. 25 LLC prévoit une procédure d’enquête publique. Le règlement d’application du 17 juillet 1953 de la loi sur l’utilisation des lacs et cours d’eaux dépendant du domaine public et de la loi réglant l’occupation et l’exploitation des eaux souterraines dépendant du domaine public cantonal (RLLC; RSV 731.01.1) précise que l’autorisation est donnée sous forme de concession dont la durée n’excède pas cinquante ans s’il s’agit d’installations communales (art. 84 RLLC). L’art. 4 al. 2 LLC prévoit que, pour des installations provisoires ou de très faible importance, le département peut accorder des autorisations à bien plaire, révocables en tout temps. Cette procédure faisait l’objet d’une réglementation plus détaillée à l’art. 83 RLLC, disposition qui a été abrogée le 20 janvier 2010. La construction d’un ponton tel que celui qui est ici en cause peut également être autorisée en application de l’art. 12 de la loi du 3 décembre 1957 sur la police des eaux dépendant du domaine public (LPDP; RSV 721.01) qui, dans sa teneur actuelle, prévoit notamment une «autorisation préalable» pour «tout ouvrage (construction, remblai, excavation, anticipation, consolidation, déversement, dépôt, etc.) de même que toute intervention dans les lacs et sur leurs grèves, dans les cours d’eau, sur leurs rives et dans l’espace cours d’eau» (cf. art. 12 al. 1 let a LPDP). On ajoutera à ces références que l’art. 16 de la loi sur le marchepied le long des lacs et sur les plans riverains du 10 mai 1926 (LML; RSV 721.09) prévoit qu’il ne sera plus accordé de concession de grève pour les constructions (al. 1) mais que, sous réserve des dispositions de la loi fédérale sur la protection des eaux, des concessions pourront toutefois être octroyées pour l’établissement de port, de jetée, d’ouvrage de défense contre l’érosion, de ponton, de rails à bateaux et de lifts à bateaux, moyennant qu’un passage public soit réservé le long de la rive, et que la vue de ce passage soit sauvegardée (al. 2). S’agissant des installations existantes, l’art. 26 al. 1 LLC dispose que toutes les autorisations à bien plaire pour ports, jetées, enrochements, pontons, lifts à bateaux et rails à bateaux seront retirées et remplacées par des concessions à durée limitée lors du transfert de propriété de la parcelle à laquelle est lié l’ouvrage.
La construction d’un ponton implique également la délivrance d’une autorisation fondée sur la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). A cet égard, il convient tout d'abord d'examiner si une autorisation ordinaire peut être délivrée en application de l’art. 22 al. 2 let. a LAT au motif que l'installation est conforme à l'affectation de la zone. Dans un arrêt du 21 septembre 2005 (1A.279/2004 publié aux ATF 132 II 10), le Tribunal fédéral a rappelé qu’une zone lacustre fait partie des zones à protéger au sens de l’art. 17 LAT, qui comprennent notamment les cours d’eau, les lacs et leurs rives (art. 17 al. 1 let. a LAT). Il a relevé à ce propos que, dans la mesure où un ponton est nécessaire pour permettre l’accès au lac du propriétaire riverain, compte tenu notamment de l’absence d’autres aménagements artificiels de la rive permettant aux nageurs d’entrer directement dans l’eau et aux bateaux d’accoster, ce type d’accès fait partie de l’utilisation normale de la rive du lac par le propriétaire du fond riverain, sous réserve qu'il soit possible et juridiquement admissible selon le droit cantonal sur l’utilisation du domaine public et conformément aux prescriptions spéciales sur la protection de la nature. Le Tribunal fédéral en a déduit que, dans cette hypothèse, les ouvrages nécessaires à cet accès sont en principe conformes à l’affectation de la zone à protéger, au sens de l’art. 22 al. 2 let. a LAT en relation avec l’art. 17 LAT. Selon le Tribunal fédéral, admettre la construction d'un ponton en tant que construction ou installation conforme à l'affectation de la zone (art. 22 al. 2 let. a LAT) ne signifie cependant pas que l'autorisation de l'autorité compétente, prescrite par l'art. 22 al. 1 LAT, est à l'instar d'un permis de construire ordinaire une autorisation de police à laquelle le propriétaire du fonds riverain aurait droit. L'application de ces normes de la loi sur l'aménagement du territoire ne modifie ni la nature ni la portée de l'autorisation prévue, en pareil cas, par le droit cantonal, qui est une permission précaire d'utiliser le domaine public. Les autorités peuvent ainsi refuser d'autoriser un nouveau ponton pour tout motif d'intérêt public pertinent, notamment si elles estiment que le besoin de créer un nouvel accès sur le lac n'est pas établi (ATF précité consid. 2.5).
S’agissant d’une installation prévue hors de la zone à bâtir, la conformité est, de façon générale, liée à la nécessité, la construction devant notamment être adaptée, par ses dimensions et son implantation, aux besoins objectifs du propriétaire (ATF précité consid. 2.4). Les autres conditions prévues par le droit fédéral et le droit cantonal doivent être satisfaites. Doivent en particulier être prises en compte les exigences de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), qui tend à la protection des biotopes (art. 18 ss LPN) et notamment de la végétation des rives (art. 21 LPN), ou encore celles de la loi fédérale sur la pêche (LFSP; RS 923.0), qui vise à la préservation des rives naturelles et de la végétation aquatique servant de frayères aux poissons ou d’habitat à leur progéniture (art. 7 ss LFSP) (ATF précité consid. 2.7).
b) aa) Pendant longtemps, une pratique a existé qui consistait à autoriser généralement les propriétaires riverains à aménager un ponton sur le lac, au droit de leur propriété, du moment que les dimensions de l’ouvrage étaient «acceptables» (soit une largeur maximale de 1,50 m, une longueur variant entre 10 m et 30 m et une plate-forme ne dépassant pas le double de la largeur du ponton) (ATF précité consid. 2.3). Il s'agissait apparemment d'une pratique de l'ancien Service des eaux, sols et assainissement (SESA), qui était l'autorité compétente pour délivrer des autorisations fondées sur l'ancien art. 83 al. 2 RLLC. Dans un arrêt du 29 janvier 2010 relatif à un projet de ponton à Paudex, le Tribunal cantonal a qualifié cette pratique de "désuète" (cf. arrêt AC.2009.0032 consid. 3b/aa). Celle-ci a toutefois été confirmée par la représentante de l'ancien SESA lors d'une audience tenue le 16 mai 2013 dans le cadre d'une procédure relative à la construction d'un ponton sur le lac de Morat, qui a abouti à l'arrêt AC.2012.0161 du 17 juin 2013 (cf. p. 6 de cet arrêt).
L'arrêt AC.2015.0206 relève que, s'agissant de cette "pratique", il existait apparemment une divergence entre les services de l'Etat. Dans le cas du projet ayant fait l'objet de l'arrêt AC.2007.0021, le Service du développement territorial avait ainsi refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise pour les constructions hors des zones à bâtir au motif que l'installation (qui respectait les prescriptions dimensionnelles mentionnées ci-dessus) ne répondait pas à un besoin objectif et avéré. A cette occasion, le SDT avait relevé qu'il lui incombait de prévenir la multiplication des constructions et installations qui, par leur impact individuel et/ou collectif, porterait atteinte à la préservation des rives lacustres exigée par les art. 3 et 17 LAT.
bb) Quoi qu'il en soit, tout projet de construction d'un ponton sur un lac vaudois doit faire l'objet d'un examen au regard des dispositions légales pertinentes (soit plus particulièrement la LPN et la LFSP). Doit également être vérifié le respect de la mesure E25 du Plan directeur cantonal (PDCn) adoptée dans le cadre de la première adaptation du Plan directeur cantonal par le Grand Conseil, dont il résulte que l'autorité cantonale compétente doit veiller à la préservation du paysage des rives, notamment lors de l'octroi de concessions pour les installations destinées aux activités nautiques. On peut relever que cette exigence de la mesure E25 du PDCn - qui fait partie des éléments du Plan directeur cantonal (signalés par des encadrés gris) qui ont force obligatoire pour les autorités publiques - résulte d'un amendement à l'appui duquel avait expressément été évoqué le problème des atteintes au paysage des rives dues aux installations de mise à l'eau de canots à moteur (rails, pontons, etc.) (cf. pièce 6 de la DGE, extrait de la séance du Grand-Conseil du 2 novembre 2010 produit dans la cause AC.2015.0206). S'agissant du lac Léman, s'ajoute l'examen du respect des principes qui se dégagent du plan directeur cantonal des rives vaudoises du lac Léman, exigence qui résulte également de la mesure E25 du Plan directeur cantonal et qui a force obligatoire pour les autorités. Dans sa réponse au recours relatif à l'affaire AC.2015.0206, la DGE (qui a succédé au SESA) a ainsi indiqué que la pratique avait évolué depuis une quinzaine d'années, en raison notamment de la mise en vigueur des plans directeurs susmentionnés.
cc) L'arrêt AC.2015.0206 conclut que, dans le cas d’espèce, à savoir la construction d’un ponton en bois sur la Commune de Saint-Prex, de 30 m de long et 1,50 m de large terminé par une plate-forme de 3 m sur 3 m avec deux corps morts situés à 10 m de la plateforme dans un secteur se trouvant sur un tronçon de rive continu de 200 m sans installation existante, les recourantes invoquaient à tort l'existence d'une "pratique" qui serait encore d'actualité et qui les autoriserait à exiger la délivrance d'une autorisation afin d'ériger un ponton au droit de leur propriété. Le constat que cette pratique qui consistait à autoriser systématiquement la réalisation de pontons au droit des propriétés privées avec pour seule exigence le respect de prescriptions dimensionnelles n'est plus d'actualité peut notamment être déduit du fait que le Tribunal cantonal a eu à connaître ces dernières années de plusieurs recours formés contre des décisions de refus (cf. notamment arrêts AC.2007.0321 du 30 avril 2008 [construction d'un ponton à Saint-Prex]; AC.2009.0032 du 30 avril 2010 [construction d'un ponton à Paudex]; AC.2010.0066 du 21 juillet 2008 [construction d'un ponton à Corseaux]). Le tribunal n'a pas suivi les recourantes dans la cause AC.2015.0206 lorsqu'elles soutenaient que l'on se trouvait en présence d'une décision arbitraire et contraire au principe de l'égalité de traitement au seul motif qu'on avait refusé un projet qui, au plan dimensionnel, était conforme à la "pratique" évoquée ci-dessus. De même, n'était pas déterminant le fait que les pontons avaient été autorisés sur des parcelles voisines, chaque demande devant faire l'objet d'un examen spécifique.
dd) Dans la présente cause, les recourants font à juste titre remarquer que la rive est, de part et d’autre de leur parcelle, construite de multiples installations nautiques (rails ou pontons), dont le tribunal a pu constater la présence. Les recourants concluent que le rejet de leur demande d’autorisation constituerait une inégalité de traitement. Ils ne sauraient être suivis sur ce point pour les motifs exposés ci-après.
Tout d’abord, la plupart des installations voisines paraissent plutôt anciennes. Celles qui semblent récentes ont été rénovées il y a peu. Les autorités expliquent ici aussi que les installations existantes sont l’illustration d’une pratique désuète en matière d’autorisation, dont les recourants ne sauraient tirer argument. Les autorités rappellent que l’on est désormais plus attentif aux questions de préservation du paysage, des sites, de la nature et de la pêche que par le passé et, comme l'a exprimé le représentant de la DGE-BIODIV, l’octroi d’autorisation en matière de ponton à l’heure actuelle ne s’imagine plus guère que dans des zones très denses qui présentent peu de possibilités d’être renaturées, ce qui n’est pas le cas ici, selon les autorités. L’heure est en outre au regroupement des points d’amarrage dans les ports publics, d’après la juriste de la DGE.
Pour illustrer l’évolution de la pratique cantonale, l’autorité intimée se réfère tout d’abord à l’amendement de la mesure « E25 – Rives de lacs » du Plan directeur cantonal évoqué plus haut, adoptée dans le cadre de la première adaptation du plan par le Grand Conseil le 2 novembre 2010, qui va dans le sens d’une protection accrue du paysage de la rive contre les atteintes dues aux installations liées aux activités nautiques. Dans ce cadre, il a été souligné que la Cheffe du DTE "avait laissé entendre qu’elle veillerait à l’aspect de ces installations et serait plus stricte dans l’octroi et le renouvellement de concessions".
L'autorité intimée se rapporte également à la modification des lois cantonales du 10 mai 1926 sur le marchepied le long des lacs et sur les plans riverains (LML; RSV 721.09) et du 5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du domaine public (LLC; RSV 731.01), en vigueur à partir du 1er septembre 2014. La modification en question résulte de la prise en considération de deux motions déposées par les députés Jean-Michel Favez et Fabienne Freymond Cantone, transformées en postulats (cf. Exposé des motifs et projets de lois, tiré à part de juillet 2013, pp. 1-4). Le postulat Jean-Michel Favez proposait plusieurs modifications législatives dans le but de donner aux autorités cantonales des outils pour leur permettre de concrétiser l'objectif de la fiche E 25 – Rives du lac du Plan directeur cantonal tendant à "tenir libres les bords de lac et faciliter au public l'accès aux rives par les chemins de randonnée pédestre et le passage le long de celles-ci". Le postulat Fabienne Freymond Cantone demandait, en référence à cette même fiche E 25, que le Conseil d'Etat définisse et mette en place une planification des constructions sur le domaine public des lacs du canton, les interdisant sauf là où la planification les autoriserait (secteurs limités aux rives fortement urbanisées), d'une part, ainsi qu'une politique de protection des rives sur le domaine public des lacs, définissant de manière plus restrictive quelles sont les constructions considérées comme constructions légères, d'autre part. A titre préliminaire, l'Exposé des motifs précité (p. 4) rappelle qu'en décembre 2012, il existait 333 concessions pour des ouvrages "lourds" comme les ports, les digues et les enrochements et 2'500 installations nautiques de type pontons, bouées, rails et rampes de mise à l'eau. Quant à la longueur du cheminement riverain existant, elle est d'environ 70 km, ce qui représente globalement environ la moitié de la longueur totale à créer. La longueur des servitudes dont le cheminement riverain n'a pas été réalisé est de 21 km, de manière non continue. L'Exposé des motifs (p. 5) conclut : "Ces chiffres confirment la forte présence d'infrastructures diverses sur les rives du Léman et le caractère largement modifié du paysage riverain. Seuls quelques pourcents des rives sont encore à l'état naturel. Il est dès lors essentiel que le développement de nouvelles infrastructures respecte les éléments les plus marquants du patrimoine paysager lémanique et les quelques portions de rive naturelle remplissant d'importantes fonctions écologiques." Au chapitre du contexte global, l'Exposé des motifs (ibidem) indique encore que l'évolution de la technique et le souhait des propriétaires provoquent un accroissement des ouvrages nautiques en nombre et en taille et qu'il est apparu au fil des années, des lifts à bateaux, des pontons et des rails à bateaux beaucoup plus massifs que dans la première partie du vingtième siècle.
La révision de l'art. 16 al. 2 aLML a étendu le régime de la concession – jusque-là limité aux ports, jetées et ouvrages de défense contre l'érosion – aux pontons, rails et lifts à bateaux, installations qui précédemment étaient soumises à l'octroi d'une autorisation à bien plaire, révocable en tout temps, ce qui a permis de subordonner l'autorisation de ces trois nouveaux objets à l'inscription d'une servitude de passage public le long de la rive. Le législateur a considéré que l'extension du régime de la concession aux bouées n'était en revanche pas opportun, notamment en raison du fait qu'il s'agit d'ouvrages légers et que, pour ce type de constructions, l'inscription d'une servitude, obligatoire pour la concession, serait disproportionnée (Exposé des motifs et projets de lois précité, p. 6). Le législateur était d'avis que l'extension du régime de la concession aux pontons, rails à bateaux et lifts à bateaux aurait pour conséquence de restreindre la définition des constructions considérées comme légères et devrait également entraîner une diminution du nombre de demandes pour la réalisation de tels ouvrages, voire conduire à la destruction de certains d'entre eux au regard des contraintes liées à l'inscription d'une servitude en échange de la concession y afférente, en particulier lors des transferts des autorisations concernées à de nouveaux bénéficiaires. Une telle modification aurait également pour effet d'étendre le réseau des servitudes inscrites (et ceci de façon pérenne), permettant ainsi aux communes d'en bénéficier pour leurs projets de réalisation de cheminements riverains (idem, p. 7). La modification de l'art. 16 al. 2 aLML a entraîné celle de l'art. 26 aLLC et habilite désormais l'Etat, lors de chaque transfert d'une autorisation à bien plaire d'un titulaire à un autre, en raison du transfert de propriété de la parcelle attenante, de procéder à la transformation de l'autorisation à bien plaire en concession.
L'autorité intimée se réfère encore à la révision de l'ordonnance sur la protection des eaux du 28 octobre 1998 (OEaux; RS 814.201), entrée en vigueur le 1er juin 2011, dont l'art. 41c – inapplicable toutefois au cas d'espèce puisqu'il ne concerne pas les installations situées dans l'eau – dispose que ne peuvent être construites dans l'espace réservé aux eaux que les installations dont l'implantation est imposée par leur destination et qui servent des intérêts publics, tels que les chemins pour piétons et de randonnée pédestre, les centrales en rivières et les ponts et que, les installations conformes à l'affectation de la zone dans les zones densément bâties peuvent être autorisées, si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose.
Il résulte de ce qui précède que le refus incriminé ne constitue pas une inégalité de traitement dans le cas d'espèce, puisque les installations nautiques alentours, relativement anciennes, résultent d'une pratique que l'on peut qualifier de révolue, les autorités cantonales ayant désormais la ferme volonté de restreindre le nombre d'ouvrages nautiques et de permettre la création d'une servitude continue le long du rivage. Enfin, comme l’a relevé l’arrêt AC.2015.0206, chaque demande doit faire l’objet d’un examen spécifique.
2. Il y a ainsi lieu d’examiner les intérêts en présence pour déterminer si le ponton litigieux et le point d’amarrage peuvent être autorisés.
In casu, le projet répond au besoin des propriétaires de pouvoir disposer d’un accès au domaine public du lac. Au droit de la parcelle, l’aménagement artificiel de la rive rend délicat l’accès au lac pour s’y baigner ou exercer d’autres activités nautiques (comme le stand up paddle par exemple).
A l’intérêt privé des recourants à disposer d'un accès direct au domaine public du lac au moyen d’un ponton et d’un point d’amarrage au large, s’opposent les exigences de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), qui tend à la protection de la faune et de la flore du pays (art. 18 ss LPN). L'art. 18 al. 1 LPN pose ainsi le principe de la prévention de la disparition d'espèces animales et végétales indigènes par le maintien d'un espace vital suffisamment étendu (biotopes), ainsi que par d'autres mesures appropriées. Quant à la loi fédérale sur la pêche du 21 juin 1991 (LFSP; RS 923.0), réservée à l'art. 18 al. 4 LPN, elle prévoit que le Conseil fédéral désigne les espèces et les races de poissons et d'écrevisses qui sont menacées (art. 5 al. 1 LFSP) et que les cantons prennent les mesures nécessaires afin de protéger les biotopes des espèces et des races menacées; ils peuvent prendre d'autres mesures, en particulier interdire la pêche (al. 2). Les espèces rares et menacées sont citées à l'annexe 1 de l'ordonnance du 24 novembre 1993 relative à la loi fédérale sur la pêche (OLFP; RS 923.01). L'art. 7 LFSP dispose encore que les cantons assurent la préservation des ruisseaux, des rives naturelles et de la végétation aquatique servant de frayères aux poissons ou d'habitat à leur progéniture (al. 1).
En l'espèce, la situation est décrite dans un préavis du garde-pêche permanent adressé le 9 octobre 2015 à la DGE, qui expose ce qui suit :
"Le projet touche deux zones lacustres différentes. La première concerne la pose d'une bouée d'amarrage fixe à 100 mètres du bord. Cet objet se trouve sur une zone riveraine, peu profonde, libre d'embâcles naturels et pouvant être utilisée par la pêche professionnelle. Un amarrage à cet endroit serait donc potentiellement un obstacle à ce type d'activité.
Le second objet consiste en la construction d'un ponton et d'une bouée d'amarrage. Il ne se trouve pas dans un secteur utilisable pour la pêche professionnelle. La présence de moraine et particulièrement de blocs rocheux empêchant la pose d'engins de captures. Par contre, cette inaccessibilité présente l'intérêt d'être un refuge pour la faune piscicole présente, cet intérêt biologique est décrit dans les alinéas suivants.
Concernant la flore présente, il ressort du recensement effectué au cours de l'été 1997 par M. Bernard Büttiker, ancien Inspecteur de la pêche du canton de Vaud, que dans la zone riveraine concernée, une végétation annuelle se développe chaque année, dès le printemps. Cette végétation est composée de macrophytes de deux espèces différentes, il s'agit de : potamogéton pectintus et de potamogéton perfoliatus. La densité de cette végétation est qualifiée "en touffes", elle est clairsemée mais répartie sur l'ensemble du secteur, sur les parties de substrat permettant leur développement.
Pour ce qui est de la fonction reproductrice de cette zone, pour les poissons, l'on peut diviser le secteur en deux parties.
Sur la partie moins profonde (concernée par le ponton et la bouée d'amarrage de service) les sédiments sableux sont potentiellement utilisables par les corégones.
La partie plus profonde (concernée par l'amarrage fixe) est un secteur optimum pour la reproduction de la lotte.
L'ensemble du secteur abritant également plusieurs espèces de cyprinidés, la présence des macrophytes offre un support de frai pour plusieurs espèces se reproduisant en début d'été.
En outre, l'expérience a démontré que la mise en place d'installation nautique implique le maintien d'un plan d'eau exempt de plantes aquatiques (Ordonnance sur la navigation). Cela nécessite la fauche de ces macrophytes qui ont une importance biologique majeure dans le lac.
En effet, comme expliqué auparavant, il représente un support pour la fraie, mais également un abri (nurserie) pour les jeunes poissons. Le maintien de cette végétation partout où cela est possible est primordial. Le précédent créé par ce projet permettra aux autres riverains de demander également la pose de telles installations, ce qui à terme obligera la commune à garantir l'accès au secteur en coupant cette végétation."
Depuis le préavis du garde-pêche permanent, le projet a été modifié. La demande d’autorisation est désormais limitée à un ponton d’accostage de 15 mètres de long et de 80 centimètres de large ainsi qu’à un point d’amarrage au large. Le projet continue néanmoins à toucher deux zones lacustres différentes. La bouée d’amarrage fixe, posée à une centaine de mètres du bord, se trouve dans la zone riveraine que le garde-pêche permanent décrit ci-dessus comme peu profonde, libre d’embâcles naturels et pouvant être utilisés par la pêche professionnelle, de sorte qu’un amarrage à cet endroit pourrait constituer un obstacle à ce type d’activité. Le ponton se situe, comme le tribunal a pu le constater à l'occasion de l'inspection locale, dans un secteur où poussent des plantes aquatiques (macrophytes), qui servent de refuge pour les poissons au moment du frai. Du rapport retranscrit ci-dessus, on retient également que le ponton se situe dans des sédiments sableux potentiellement utilisables par les corégones (féras) et que la présence de macrophytes offre un support de frai pour plusieurs espèces de poissons se reproduisant en été ainsi qu'un abri (nurserie) pour les jeunes poissons. Le garde-pêche entendu en audience a précisé qu'à proximité se trouve une zone de frai du brochet et que le spirlin (cyprinidé) vit non loin de là, dans la Venoge, et descend se reproduire dans le lac. Le spirlin est une espèce menacée, protégée à l'échelle européenne selon la Convention de Berne (cf. annexe 1 OLFP). Le garde-pêche entendu en audience a également fait état de la présence, dans les environs, de l'écrevisse américaine. La présence de cette espèce est susceptible d'entraîner une modification indésirable de la faune au sens de l'annexe 3 OLFP et les cantons sont tenus de prendre des mesures pour que de telles espèces, parvenues dans les eaux, ne se propagent pas et soient retirées, dans la mesure du possible (cf. art. 9a al. 1 OLFP). Enfin, le rapport mentionné ci-dessus souligne que la partie la plus profonde, concernée par l’amarrage fixe, est un secteur optimum pour la reproduction de la lotte. De manière convaincante, les autorités ont expliqué que le maintien de la végétation aquatique, partout où cela était possible était primordial. Or, la construction d’un ponton à l’endroit désiré et l’utilisation d’une bouée d’amarrage au large entraîneront nécessairement le faucardage des macrophytes, qui constituent un obstacle à la navigation. Cette nécessité contrevient à l'intérêt public pertinent que représente la protection de cette végétation et de la faune piscicole à laquelle elle sert de refuge pour le frai et les jeunes poissons, dont certaines espèces (le spirlin, p. ex.) sont menacées.
Les recourants reprochent également à la décision entreprise de retenir que le site est encore peu influencé par des installations nautiques et que leur installation contreviendrait au potentiel de renaturation de la rive. Ils estiment être en droit de pouvoir disposer d'une installation nautique, à tout le moins à titre précaire, en attendant que le canton entreprenne des mesures concrètes de renaturation de la rive. Des photographies versées au dossier et des constatations faites lors de l'inspection locale, il résulte que l'endroit où doit prendre place la construction litigieuse n'est pas une rive maintenue dans son état naturel, d'une part, car elle est construite d'un mur, entouré d’enrochements, sur lequel sont fixées une potence servant à la mise à l'eau d'un youyou et d'une échelle permettant de descendre au lac et, d'autre part, parce qu'un chemin artificiel, construit parallèlement au lac, court le long de celui-ci à proximité de l'eau. Les recourants font également observer à juste titre que, tant à l'ouest qu'à l'est de leur parcelle, il existe de nombreuses installations nautiques (rails et pontons) de même que des murs, des enrochements et des terrasses aménagées sur la rive. A première vue, la rive paraît ainsi densément construite d'installations nautiques de part et d'autre de la parcelle des recourants. Toutefois, le tribunal a pu constater la présence, à plusieurs endroits, d'une rive naturelle. D'après l'extrait de la carte Siegfried de 1891 traçant la rive à l'endroit litigieux au dossier, on constate en outre que la rive naturelle est stable et la ligne de rive n'a pas évolué depuis cette date. Enfin, d'après l'illustration du Réseau écologique lémanique (REL) également au dossier, il existe à l'endroit un potentiel de renaturation de la rive. Les autorités cantonales ont reconnu en audience que l'Etat n'avait pas encore pris de mesure concrète de renaturation de la rive à l'endroit litigieux ou à proximité, ni réalisé d'études à ce sujet, s'étant surtout consacré jusqu'à présent à la renaturation des cours d'eau. On conclut de ce qui précède que même si la rive de part et d'autre de l'endroit litigieux paraît plutôt artificielle, il existe un potentiel de renaturation auquel une nouvelle installation ferait obstacle. Cet élément, qui ne saurait cependant à lui seul être considéré comme déterminant, s'ajoute toutefois à l'intérêt public prépondérant que représente la protection de la végétation et de la faune piscicole décrit ci-dessus pour justifier le refus incriminé.
Enfin, les recourants rappellent que les art. 25 al. 1 LLC et 8 al. 1 du règlement du 29 août 1958 sur la police des eaux dépendant du domaine public (RLPDP; RSV 721.01.1) prévoient que les projets sont soumis à une enquête publique, s'il n'existe pas de motifs d'intérêt général de refuser l'autorisation. Ils sont d'avis qu'en mettant à l'enquête publique leur projet, les autorités ont admis qu'il n'y avait pas de motif d'intérêt général qui s'y opposait.
Or, la procédure de mise à l'enquête publique permet à l'autorité de procéder à la pesée de l'ensemble des intérêts en jeu (ici, notamment ceux que protège la loi sur la pêche, en particulier les intérêts relatifs à la protection des biotopes servant de frayères pour les poissons ou d'habitat pour leur progéniture ou encore ceux qui sont liés à l'aménagement du territoire) qu'elle est en devoir d'effectuer, de sorte que l'on ne saurait lui reprocher d'agir contrairement à la bonne foi en soumettant le projet à l'enquête publique puis en refusant la demande d’autorisation qui lui est soumise. Mal fondé, le grief doit être rejeté.
3. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Les recourants, qui succombent, supporteront les frais de justice et verseront des dépens à l'autorité communale, qui a agi par l'intermédiaire d'un avocat.