Decision ID: a9da8044-fe97-4dc8-a0e6-6a84eb270382
Year: 2003
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

I. A belegte während vier Semestern von 1982 bis 1985 an der Universität Freiburg Sozialarbeit im Hauptfach, Ethnologie im ersten und Tiefenpsychologie/Psychopathologie im zweiten Nebenfach. Von 1985 bis 1993 studierte sie an der Universität Zürich und erwarb im Februar 1993 das Lizentiat der Philosophischen Fakultät I mit Ethnologie im Hauptfach, Anthropologischer Psychologie im ersten und Sozialpsychologie im zweiten Nebenfach.
Am 8. Dezember 1999 ersuchte A die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich um Bewilligung der selbstständigen psychotherapeutischen Tätigkeit und reichte unter anderem verschiedene Belege für die Durchführung von insgesamt 294 Stunden Supervision und für unselbstständige psychotherapeutische Tätigkeiten zwischen 1993 und 1998 ein. Die Gesundheitsdirektion teilte der Gesuchstellerin am 24. November 2000 mit, dass ihr Gesuch mangels genügender Erstausbildung abgewiesen werden müsse. Mit Bezug auf die psychotherapeutische Spezialausbildung könnten die absolvierte Theorie und Selbsterfahrung als rechtsgenügend anerkannt werden. Ebenfalls könne die bei B und C absolvierte Supervision im Umfang von 150 Stunden anerkannt werden. Von der unselbstständigen Tätigkeit könnten gesamthaft – umgerechnet auf 100 Stellenprozente – 22,4 Monate angerechnet werden. Da ihr somit 50 Stunden Supervision und 1,6 Monate unselbstständige Tätigkeit fehlen würden, müsse das Gesuch auch mangels genügender psychotherapeutischer Spezialausbildung und mangels genügender unselbstständiger Tätigkeit abgewiesen werden.
Am 29. April 2001 stellte A erneut ein Gesuch. Die Gesundheitsdirektion des Kantons Y habe ihr in der Zwischenzeit, nämlich am 15. Februar 2001, die Bewilligung zur selbstständigen psychotherapeutischen Tätigkeit auf dem Kantonsgebiet erteilt. Aufgrund dieser Praxisbewilligung sei ihr auch im Kanton Zürich die Praxisbewilligung zu erteilen. Am 2. Mai 2001 stellte die Gesundheitsdirektion der Gesuchstellerin erneut einen abschlägigen Entscheid in Aussicht.
Die Gesuchstellerin ersuchte die Gesundheitsdirektion am 13. Juni 2001, ihr Anliegen der Fachkommission Psychotherapie vorzulegen und unter bestimmten Bedingungen um Zustellung einer rekursfähigen Verfügung. Am 13. Juli 2001 bat sie dann bedingungslos um Zustellung einer rekursfähigen Verfügung. Nachdem die Fachkommission Psychotherapie am 28. November 2001 getagt hatte, teilte die Gesundheitsdirektion der Gesuchstellerin am 12. Dezember 2001 wiederholt mit, dass ihr Gesuch abgewiesen werden müsse.
Mit Schreiben vom 28. Januar, 26. Juni und 15. Dezember 2002 ersuchte A erneut um die Zustellung einer rekursfähigen Verfügung. Die Gesundheitsdirektion wies hierauf das Gesuch mit Verfügung vom 20. März 2003 förmlich ab (Disp.-Ziff. I). Die Verfahrenskosten wurden der Gesuchstellerin auferlegt (Disp.-Ziff. II).
II. Gegen diese Verfügung gelangte A am 24. April 2003 rechtzeitig mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, die Verfügung sei aufzuheben und der Beschwerdeführerin sei die Bewilligung zur selbstständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin im Kanton Zürich zu erteilen sowie die Kostenauflage der Verfügung aufzuheben, eventualiter sei die Sache zur materiellen Beurteilung an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen. Sie legte der Beschwerde zusätzliche Unterlagen ihre Erstausbildung betreffend bei, zusätzliche Bestätigungen über 103 Supervisionsstunden zwischen 1998 und 2002 und eine Arbeitsbestätigung von Dr. med. D, gemäss welcher die Beschwerdeführerin vom 1. Januar 1999 bis zum 15. März 2000 mit einem Pensum von 30 % in seiner Praxis als delegierte Psychotherapeutin gearbeitet habe.
Die Gesundheitsdirektion beantragte in ihrer Beschwerdeantwort vom 28. Mai 2003 die Abweisung der Beschwerde.
Am 8. Juli 2003 reichte A einen Ausdruck aus der Website der FMH nach mit dem Hinweis, dass daraus hervorgehe, dass Dr. med. D entgegen den Darlegungen der Beschwerdegegnerin in deren Beschwerdeantwort über den Weiterbildungstitel FMH für Psychiatrie und Psychotherapie verfüge.
Die 3. Kammer des Verwaltungsgerichts setzte den Parteien am 22. August 2003 eine Frist an, um zur Frage Stellung zu nehmen, ob auf das Gesuch der Beschwerdeführerin die am 1. Januar 2002 in Kraft getretenen §§ 22 ff. des Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962 in der Fassung vom 21. August 2000 samt Übergangsbestimmungen (OS 56, 398) anwendbar seien. Beschwerdegegnerin und Beschwerdeführerin reichten ihre Stellungnahmen am 12. resp. 16. September 2003 ein.

Die Kammer zieht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist für die vorliegende Streitsache gemäss § 19a Abs. 2 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zuständig.
Im Verfahren der Direktbeschwerde hat das Verwaltungsgericht den angefochtenen Entscheid nicht nur auf Rechtsverletzungen, sondern auch auf seine Angemessenheit hin zu überprüfen (§ 50 Abs. 3 VRG).
2. a) Der Regierungsrat des Kantons Zürich regelte in § 32 der Verordnung über die Berufe der Gesundheitspflege vom 8. Januar 1992 die Bewilligungsvoraussetzungen für die selbstständige Ausübung der Psychotherapie. Mit Urteil vom 3. Dezember 1993 hob das Bundesgericht die fragliche Verordnungsbestimmung auf. Da die dadurch entstandene Regelungslücke vorerst weder durch Verordnung noch Gesetz geschlossen wurde, wies das Verwaltungsgericht die Gesundheitsdirektion an, eine Übergangsregelung zwecks rechtsgleicher Behandlung aller diesbezüglichen Gesuche aufzustellen (RB 1998 Nr. 79). Die von der Gesundheitsdirektion in der Folge entwickelten Richtlinien vom März 1999 (nachstehend Richtlinien), welche für die Übergangszeit bis zum In-Kraft-Treten einer gesetzlichen Regelung die Zulassung zur selbstständigen Berufstätigkeit als Psychotherapeut regeln, wurden vom Verwaltungsgericht als rechtmässig erkannt (RB 2000 Nr. 77). Am 1. Januar 2002 traten die §§ 22 ff. des Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962 in der Fassung vom 21. August 2000 samt Übergangsbestimmungen (GesundheitsG, OS 56, 398) in Kraft, welche neu nun die Zulassungsvoraussetzungen regeln.
b) Im vorliegenden Verfahren stellt sich vorab die Frage, ob die Gesundheitsdirektion in ihrer Verfügung vom 20. März 2003 das Gesuch der Beschwerdeführerin zu Recht gestützt auf die Richtlinien überprüft hat oder ob sie nicht die am 1. Januar 2002 in Kraft getretenen neuen Gesetzesbestimmungen des Gesundheitsgesetzes hätte anwenden müssen. Diese Frage ist insofern von Bedeutung, da die neuen Gesetzesbestimmungen gegenüber den Richtlinien eine Verschärfung im Bereich der Erstausbildung vorsehen: Gemäss § 22 Abs. 1 lit. a GesundheitsG wird die Bewilligung zur selbstständigen nichtärztlichen psychotherapeutischen Berufstätigkeit nur noch an Gesuchstellende erteilt, die sich über ein abgeschlossenes Psychologiestudium einschliesslich Psychopathologie an einer schweizerischen Hochschule ausweisen, während gemäss den Richtlinien auch eine andere gleichwertige Ausbildung ausreichte.
c) Fehlt eine ausdrückliche gesetzliche Regelung, so beurteilt sich nach Lehre und Rechtsprechung die Bewilligung der Berufsausübung als Dauerverwaltungsakt nach demjenigen Recht, das entweder im Zeitpunkt der erstinstanzlichen Verfügung oder – bei Vorliegen besonderer Gründe – im Zeitpunkt des anstehenden Rechtsmittelentscheides gilt. Letzteres ist der Fall, wenn Vorschriften um der öffentlichen Ordnung willen oder zur Durchsetzung erheblicher öffentlicher Interessen erlassen worden und daher auch in hängigen Verfahren sofort anwendbar sind (BGE 127 II 306 E. 7c, 125 II 591 E. 5e/aa, 122 V 85 E. 3; RB 1985 Nr. 116, 1982 Nr. 7; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Regina Kiener, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2000, S. 129 f.; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich/Basel/Genf 2002, Rz. 325 ff.; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 20 N. 52; vgl. auch Alfred Kölz, Intertemporales Verwaltungsrecht, ZSR NF 102/II/ 1983, S. 101 ff., 196 ff.). Die Anwendung des neuen Rechts kann allerdings im Grundsatz von Treu und Glauben ihre Grenze finden, etwa wenn die Behörden ein Verfahren ungebührlich lange verschleppt haben und ohne diese Verschleppung das alte Recht angewendet worden wäre (BGE 110 Ib 332 E. 3; Häfelin/ Müller, Rz. 328). Dieser letztere Grundsatz ist auch dann zu beachten, wenn das neue Recht zwischen dem Zeitpunkt der Einreichung des Gesuchs und jenem der erstinstanzlichen Verfügung in Kraft getreten ist.
d) Das Verwaltungsgericht hat zu dieser Frage schon in mehreren Entscheidungen Stellung genommen. In VB.2002.00310 entschied es, dass auf ein am 21. Dezember 2001 eingereichtes Gesuch um Bewilligung zur selbstständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin die am 1. Januar 2002 in Kraft getretenen Gesetzesbestimmungen anwendbar seien, mit der Begründung, dass das Gesuch zu einem Zeitpunkt eingereicht worden sei, in welchem klar gewesen sei, dass es erst während der Geltungszeit des neuen Rechts durch die Gesundheitsdirektion geprüft werden würde (RB 2002 Nr. 60). Diese Rechtsprechung wurde vom Verwaltungsgericht in VB.2003.00139 und VB.2003.00153 bestätigt (VGr, 10. Juli 2003, www.vgrzh.ch). Beim erstgenannten Entscheid handelte es sich um ein Gesuch, das von der Beschwerdeführerin zwar schon am 19. Oktober 1999 eingereicht, aber erst am 16. Oktober 2002 mit den notwendigen Unterlagen ergänzt wurde, beim zweitgenannten Entscheid um ein Gesuch, das erst am 22. Dezember 2001 eingereicht worden war. Beiden Fällen gemeinsam war zudem, dass sich die neuen Gesetzesbestimmungen im damals strittigen Punkt der Spezialausbildung ohnehin nicht von den Richtlinien der Gesundheitsdirektion unterschieden.
Der vorliegende Fall unterscheidet sich von den genannten Fällen insofern, als dass die Beschwerdeführerin ihr Gesuch um Bewilligung zur selbstständigen psychotherapeutischen Tätigkeit einerseits schon am 29. April 2001 und somit deutlich vor In-Kraft-Treten der neuen Gesetzesbestimmungen eingereicht hatte, anderseits dadurch, dass die neuen Gesetzesbestimmungen für die Beschwerdeführerin eine klare Verschlechterung bedeuten.
e) In ihrer Stellungnahme vom 16. September 2003 führte die Beschwerdeführerin aus, dass vorliegend die Richtlinien anwendbar seien. Sie habe ihr Gesuch schon am 29. April 2001 eingereicht und am 13. Juni 2001 zum ersten Mal und am 13. Juli 2001 zum zweiten Mal um Zustellung einer anfechtbaren Verfügung gebeten. Mit Schreiben vom 7. November 2001 habe die Gesundheitsdirektion der Beschwerdeführerin mitgeteilt, dass sie ihr nach der Sitzung der Fachkommission unverzüglich eine rekursfähige Verfügung zustellen würde. Die Fachkommission habe das Gesuch am 28. November 2001 ebenfalls abgelehnt. Der Entscheid sei der Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 12. Dezember 2001 – entgegen der Ankündigung – wiederum lediglich in Briefform eröffnet worden unter dem Hinweis, dass die Beschwerdeführerin eine anfechtbare Verfügung verlangen könne. Die Beschwerdeführerin habe dann in mehreren Schreiben um Zustellung einer entsprechenden Verfügung gebeten, bis dann am 28. März 2003 die Verfügung endlich eingetroffen sei. Dass die Gesundheitsdirektion bis im März 2003 gebraucht habe, um ihren bereits gefällten negativen Entscheid noch ausführlich in einer Verfügung zu begründen, könne nicht der Beschwerdeführerin angelastet werden. Die Anwendung der seit dem 1. Januar 2002 in Kraft stehenden § 22 ff. GesundheitsG würde gegen Treu und Glauben verstossen.
Die Gesundheitsdirektion brachte in ihrer Eingabe vom 12. September 2003 zum Ausdruck, dass sie bei der Beurteilung der Gesuche jeweils dasjenige Recht anwende, welches zum Zeitpunkt des Gesucheingangs gegolten habe. Sie nimmt indes zur gestellten Frage nicht eigentlich Stellung; jedenfalls nimmt sie darin in keiner Weise Bezug auf die zur intertemporalrechtlichen Frage ergangenen bisherigen Entscheide.
f) Die Beschwerdeführerin reichte ihr erstes Gesuch am 8. Dezember 1999 ein. Nachdem ihr die Gesundheitsdirektion am 24. November 2000 einen abschlägigen Entscheid in Aussicht gestellt hatte, verzichtete die Beschwerdeführerin jedoch um Zustellung einer rekursfähigen Verfügung. Am 29. April 2001 stellte die Beschwerdeführerin ein zweites Gesuch, für welches die Gesundheitsdirektion am 2. Mai 2001 ebenfalls einen negativen Entscheid in Aussicht stellte. Am 13. Juni 2001 ersuchte die Beschwerdeführerin darum, dass ihr Anliegen der Fachkommission Psychotherapie vorgelegt werde. Ausserdem brachte sie Argumente vor, weshalb ihr die Bewilligung zur selbstständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin zu erteilen sei, und schloss ihr Schreiben damit, dass, wenn die Gesundheitsdirektion ihrer Argumentation nicht folgen könne, sie die Direktion um die Zustellung einer rekursfähigen Verfügung bäte. Gleichentags antwortete die Gesundheitsdirektion, dass sie sich mit den Argumenten der Beschwerdeführerin nicht einverstanden erklären könne, und bat diese um eine Mitteilung, falls sie weiterhin auf eine rekursfähige Verfügung bestehe. Mit Schreiben vom 13. Juli 2001 ersuchte die Beschwerdeführerin dann zum ersten Mal unmissverständlich um Zustellung einer rekursfähigen Verfügung. Zu jenem Zeitpunkt war aber immer noch das Anliegen der Beschwerdeführerin offen, ihren Fall der Fachkommission Psychotherapie vorzulegen, weshalb ihr von der Gesundheitsdirektion am 7. November 2001 mitgeteilt wurde, dass ihr Gesuch am 28. November 2001 der Fachkommission Psychotherapie vorgelegt werde. In der Folge werde man ihr unverzüglich die rekursfähige Verfügung zustellen. Mit Schreiben vom 12. Dezember 2001 informierte die Gesundheitsdirektion die Beschwerdeführerin über die Beurteilung durch die Fachkommission und setzte ihr eine neue Frist bis zum 31. Januar 2002 an, um eine rekursfähige Verfügung zu verlangen, worauf die Beschwerdeführerin bis zum 28. Januar 2002 zuwartete, um die besagte Verfügung zu verlangen. Diese Bitte wiederholte sie mit Schreiben vom 26. Juni und 15. Dezember 2002. Am 20. März 2003 erliess die die Gesundheitsdirektion schliesslich die gewünschte Verfügung.
Es erstaunt tatsächlich, dass es seit der ersten unmissverständlichen Bitte der Beschwerdeführerin um Zustellung einer Verfügung am 13. Juli 2001 bis zum Erlass der Verfügung am 20. März 2003 über 1 3⁄4 Jahre dauerte. Es kann zwar festgestellt werden, dass zumindest anfänglich die Verzögerungen durch die Beschwerdeführerin mitverursacht wurden. So war sie es, die mit Schreiben vom 13. Juni 2001 darum gebeten hatte, dass ihr Fall der Fachkommission Psychotherapie vorgelegt werde – einem Anliegen, welchem die Gesundheitsbehörde am 28. November 2001 nachkam. Doch spätestens zu diesem Zeitpunkt hätte es die Gesundheitsdirektion in der Hand gehabt, der Beschwerdeführerin eine rekursfähige Verfügung zuzustellen. Es darf daher nicht zulasten der Beschwerdeführerin gehen, wenn die Gesundheitsbehörde ihr am 12. Dezember 2001 erneut eine Frist ansetzt, um eine rekursfähige Verfügung zu verlangen. Da die Gesundheitsdirektion das Gesuch somit noch vor In-Kraft-Treten der neuen Gesetzesbestimmungen hätte behandeln können, ist es im Ergebnis – nämlich unter Berücksichtigung des Grundsatzes von Treu und Glauben – nicht rechtsverletzend, wenn sie das Gesuch der Beschwerdeführerin noch gestützt auf die Richtlinien überprüft hat.
3. a) Zunächst einmal ist festzustellen, dass die Beschwerdeführerin die Voraussetzungen für eine erleichterte übergangsrechtliche Zulassung gemäss Ziff. 5 der Richtlinien nicht erfüllt, da sie nicht vor dem 31. Dezember 1994 selbstständig im Kanton Zürich psychotherapeutisch tätig geworden ist. Sie muss deshalb die Zulassungsvoraussetzungen gemäss Ziff. 1 der Richtlinien erfüllen, wonach sie sich ausweisen muss über:
a) ein abgeschlossenes Psychologiestudium einschliesslich Psychopathologie an einer schweizerischen Universität oder eine andere gleichwertige Ausbildung,
b) eine integrale Spezialausbildung in mindestens einer anerkannten, bei der Behandlung von psychischen und psychosomatischen Krankheiten bewährten Psychotherapiemethode, die Theorie, Selbsterfahrung und Supervision in der entsprechenden Methodik umfasst, sowie
c) eine mindestens zweijährige klinische psychotherapeutische Tätigkeit in unselbstständiger Stellung an einer anerkannten Institution unter psychiatrischer oder psychotherapeutischer Leistung oder in einer psychotherapeutischen Fachpraxis.
Das Verwaltungsgericht hat in zwei Entscheiden vom 10. Juli 2003 festgestellt, dass diese drei Ausbildungselemente – Erstausbildung, psychotherapeutische Spezialausbildung und unselbstständige Tätigkeit – in einer zeitlichen Stufenfolge zu absolvieren sind (VGr, 10. Juli 2003, VB.2003.00139 und VB.2003.00153). Verfügt die Gesuchstellende demnach nicht über eine genügende Erstausbildung, so kann sie die fehlenden Kenntnisse der Erstausbildung nicht im Rahmen der anderen Ausbildungselemente erwerben. Zwar lagen den genannten Urteilen Anwendungsfälle von § 22 Abs. 1 GesundheitsG zu Grunde; da Ziff. 1 der Richtlinien aber in dieser Hinsicht mit § 22 Abs. 1 GesundheitsG übereinstimmt, kann das zum Gesundheitsgesetz Festgestellte auch auf die Richtlinien angewandt werden.
b) Die Beschwerdeführerin kann sich nicht über ein abgeschlossenes Psychologiestudium ausweisen. Es muss deshalb geprüft werden, ob sie über "eine andere gleichwertige Ausbildung" gemäss Ziff. 1 lit. a der Richtlinie verfügt. Als gleichwertig werden andere Hochschulabschlüsse anerkannt, wenn nachgewiesen wird, dass zusätzlich die für die Ausübung der Psychotherapie notwendigen psychologischen und medizinischen Grundlagenfächer absolviert wurden. Die Fachkommission für Psychotherapie hat festgestellt, welche Grundlagenfächer absolviert worden sein müssen, um zusammen mit einem Hochschulabschluss als gleichwertige Ausbildung anerkannt zu werden. Insgesamt müssen 600 Stunden Grundlagenwissen in nachfolgend aufgezählten Fächern nachgewiesen werden:
Das Grundlagenwissen hat folgende Fachkenntnisse im Umfang von insgesamt mindestens 400 Stunden zu umfassen, wobei pro Fach je mindestens 30 Stunden zu absolvieren sind:
1. Allgemeine anthropologische und psychologische Grundlagen;
2. Medizinische Grundlagen und Neurowissenschaften;
3. Allgemeine Psychopathologie;
4. Spezielle Psychopathologie, psychiatrische Krankheits- und Behandlungslehre inkl. Psychopharmakologie;
5. Entwicklungs- und Persönlichkeitspsychologie;
6. Theorien der psychischen Störungen und Erkrankungen inkl. Psychosomatik;
7. Geschichte, Entwicklung, Schulen und Methoden der Psychotherapie;
Das Grundlagenwissen hat folgende Fachkenntnisse im Umfang von insgesamt mindestens 140 Stunden zu umfassen, wobei pro Fach je mindestens 30 Stunden zu absolvieren sind:
8. Psycho-Diagnostik und Testtheorie;
9. Psychotherapieforschung und Qualitätssicherung;
10.  Wissenschaftstheorie;
11. Ethik und Recht;
Grundlagenwissen in folgenden Fachgebieten kann höchstens im Umfang von insgesamt 60 Stunden angerechnet werden:
12. Pädagogik, Soziologie, Ethnologie und Religionswissenschaften;
13. Philosophie, Geschichte, Kunst-, Literatur- und Sprachenwissenschaften.
Die Beschwerdeführerin verfügt über einen Hochschulabschluss. Die Gesundheitsdirektion anerkannte in der angefochtenen Verfügung, dass die Beschwerdeführerin von den vorgenannten Fächern die Fächer 1, 4, 7, 10, 11 und 12 absolviert habe. In ihrer Beschwerdeantwort anerkannte sie ausserdem die Erfüllung von Fach 8. Umstritten ist somit, ob die Beschwerdeführerin über ein ausreichendes Grundlagenwissen in den Fächern "Medizinische Grundlagen und Neurowissenschaften" (Fach 2), "Allgemeine Psychopathologie" (Fach 3), "Entwicklungs- und Persönlichkeitspsychologie" (Fach 5), "Theorien der psychischen Störungen und Erkrankungen inkl. Psychosomatik" (Fach 6) und "Psychotherapieforschung und Qualitätssicherung" (Fach 9) verfügt.
c) Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass sie in den Fächern 2, 3, 6 und 9 über ein ausreichendes Grundlagenwissen verfüge. Das Wissen in den medizinischen Grundlagen und Neurowissenschaften (Fach 2) habe sie sich im Rahmen ihrer praktischen Tätigkeit an der Klinik Z vom Juni 1994 bis November 1995 erworben, das Wissen in allgemeiner Psychopathologie (Fach 3) sowie in psychischen Störungen und Erkrankungen inkl. Psychosomatik (Fach 6) im Rahmen des Diagnostikseminars an der Klinik Z und das Wissen in der Psychotherapieforschung und Qualitätssicherung (Fach 9) dadurch, dass sie nach dem Studienabschluss ein Semester in der Psychotherapieforschung, das heisst über Erzählungen in der Psychotherapie, am Psychologischen Institut der Universität Zürich gearbeitet habe (Beschwerdeschrift, act. 2, S. 6 ff., Ziff. 13-14 und 17).
Dagegen wendet die Gesundheitsdirektion ein, dass das psychotherapierelevante Grundlagenwissen im Rahmen eines strukturierten und allgemein gehaltenen Studienganges absolviert werden müsse, welcher die theoretischen Grundlagen vermittle. Um dem Hochschulniveau des Psychologiestudiums gerecht zu werden, würden ganz grundsätzlich nur Vorlesungen an den Universitäten oder Fachhochschulen oder im Rahmen eines Ergänzungsstudiums anerkannt. Während unselbstständiger Tätigkeit – wie z.B. in psychiatrischen Kliniken vermitteltes Wissen – sei in aller Regel nicht oder nur wenig strukturiert und in aller Regel nur fallbezogen. Aus diesem Grund könne das an der Klinik Z erworbene Wissen nicht anerkannt werden. Das Gleiche gelte für die Psychotherapieforschung und Qualitätssicherung, da es sich bei der Arbeit am Psychologischen Institut der Universität Zürich nicht um einen strukturierten Unterricht, welcher theoretisches Wissen vermittle, handle, sondern um eine unselbstständige Tätigkeit bzw. offenbar um eine Forschungstätigkeit (Beschwerdeantwort, act. 8, S. 1 f., Ziff. 12-14 und 17).
d) Die Ansicht der Gesundheitsdirektion wird durch die Weisung des Regierungsrats vom 20. Januar 1999 bestätigt (ABl 1999, 209). Der Regierungsrat wollte für die Bewilligung zur selbstständigen nichtärztlichen psychotherapeutischen Berufstätigkeit als Erstausbildung – entgegen dem schliesslich verabschiedeten § 22 Abs. 1 lit. a GesundheitsG – nicht nur ein abgeschlossenes Psychologiestudium, sondern auch andere als gleichwertig anerkannte Ausbildungen zulassen. Sicherzustellen sei jedoch, dass diejenigen Personen, die nicht an einer Hochschule Psychologie und Psychopathologie studiert hätten, sich über eine Ausbildung ausweisen könnten, die in den zentralen Fächern wie Psychopathologie, Neurosenlehre, Entwicklungspsychologie einer Hochschulausbildung materiell gleichwertig seien (ABl 1999, 215). Die Meinung der Gesundheitsdirektion ist deshalb zutreffend, dass das Grundlagenwissen nur im Rahmen einer universitätsähnlichen Ausbildung mit strukturiertem Unterricht und nicht bei der Ausübung einer unselbstständigen Tätigkeit erworben werden kann.
aa) Aus diesem Grund kann das an der Klinik Z vom Juni 1994 bis November 1995 erworbene Wissen in den medizinischen Grundlagen und Neurowissenschaften nicht anerkannt werden. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die Beschwerdeführerin besagte praktische Tätigkeit am 8. Dezember 1999 als Nachweis ihrer unselbstständigen Tätigkeit im Sinne von Ziff. 1 lit. c der Richtlinien eingereicht hatte (act. 1/7 und 1/7/2) und von der Gesundheitsdirektion im Umfang von 17 Monaten anerkannt wurde (Verfügung der Gesundheitsdirektion, act. 4, S. 4 Ziff. 3). Da es sich bei den drei Ausbildungselementen zur Erlangung der Bewilligung der selbstständigen psychotherapeutischen Ausbildung – wie vorne in Erwägung 3a am Ende ausgeführt – um eine zeitliche Stufenfolge handelt, ist es ausgeschlossen, dass die gleiche Ausbildungssequenz sowohl an die Erstausbildung als auch an die unselbstständige Tätigkeit angerechnet wird.
bb) Auch das von der Beschwerdeführerin an der Klinik Z besuchte Diagnostikseminar erfüllt nicht die Voraussetzungen einer der Hochschulausbildung gleichwertigen Ausbildung, da es sich dabei – soweit sich aus den Akten ergibt – nur um eine berufsbegleitende hausinterne Ausbildung handelt. Zudem hätte die Beschwerdeführerin bei einer Anerkennung dieser Ausbildung einen Teil ihrer Erstausbildung während ihrer unselbstständigen Tätigkeit absolviert, was wiederum nicht mit der in den Richtlinien statuierten Stufenfolge in Einklang stehen würde.
cc) Schliesslich kann auch die Mitwirkung in der Psychotherapieforschung am Psychologischen Institut der Universität Zürich nicht als Nachweis des Grundlagenwissens in der Psychotherapieforschung und Qualitätssicherung gelten, da es sich dabei – wie die Gesundheitsdirektion zu Recht einwendet – nicht um einen strukturierten Unterricht, welcher theoretisches Wissen vermittelt, sondern um eine unselbstständige Tätigkeit – offenbar eine Forschungstätigkeit – handelt.
e) Insofern die Beschwerdeführerin vorbringt, dass sie sich das Wissen in allgemeiner Psychopathologie (Fach 3) sowie in psychischen Störungen und Erkrankungen inkl. Psychosomatik (Fach 6) im Rahmen der Vorlesung "Einführung in die Tiefenpsychologie" (WS 83/84 und SS 84) und das Wissen in Entwicklungs- und Persönlichkeitspsychologie (Fach 5) im Rahmen der Vorlesung "Entwicklungspsychologie" (WS 82/83 und SS 83), beide an der Universität Freiburg, erworben habe (Beschwerdeschrift, act. 2, S. 7, Ziff. 14-15), verzichtete die Gesundheitsdirektion auf eine Stellungnahme, da ihr die in der Beschwerdeschrift genannten Bestätigungen nicht vorlägen, weshalb sie nicht beurteilt werden könnten. Sie fügte jedoch an, dass es sich bei der Vorlesung "Einführung in die Tiefenpsychologie" wohl eher um eine solche über eine spezielle Psychotherapiemethode – nämlich Tiefenpsychologie – handle, denn um eine solche über Psychopathologie (allgemeine Krankheitslehre). Zudem würden die Vorlesungen dazu in den Verzeichnissen mit Psychopathologie bezeichnet (Beschwerdeantwort, act. 8, S. 2, Ziff. 14-15).
aa) Die Beschwerdeführerin hat mit dem Testatheftauszug der Universität Freiburg belegt, dass sie im WS 82/83 und SS 83 die Vorlesung "Entwicklungspsychologie" besucht hat. Damit kann ihr auch Fach 5 angerechnet werden.
bb) Dem Testatheftauszug betreffend "Einführung in die Tiefenpsychologie" hat sie eine Bestätigung von Dr. med. E, datiert am 11. April 2003, beigelegt, der die Vorlesung damals an der Universität Freiburg gehalten hatte. Darin bestätigt er, dass sich die Thematik der Vorlesung vor allem um die allgemeine Psychopathologie aus analytischer Sicht und die Theorien der Psychischen Störungen und Erkrankungen (unter Einbezug der Psychosomatik) zentrierte. Zur Beurteilung der Frage, ob aufgrund dieser Bestätigung auch die Erfüllung der Fächer 3 und 6 anerkannt werden kann, müsste die Angelegenheit zur neuen Entscheidung an die Gesundheitsdirektion zurückgewiesen werden (§ 64 Abs. 1 VRG). Da aber – wie in Erwägung 3d festgestellt – die Beschwerdeführerin auf jeden Fall nicht über ein ausreichendes Grundlagenwissen in den Fächern 2 und 9 verfügt, erübrigt sich eine Rückweisung an die Gesundheitsdirektion.
f) Die Beschwerdeführerin kann sich somit nicht über eine genügende Erstausbildung ausweisen. Wie schon wiederholt erwähnt, müssen die Zulassungsvoraussetzungen gemäss Ziff. 1 der Richtlinien in einer zeitlichen Stufenfolge absolviert werden. Es kann deshalb darauf verzichtet werden zu überprüfen, ob die Beschwerdeführerin über eine ausreichende psychotherapeutische Spezialausbildung und eine ausreichende unselbstständige Tätigkeit verfügt.
4. a) Nachdem eine Bewilligung gestützt auf das Gesundheitsgesetz nicht möglich ist, stellt sich die Frage, ob der Beschwerdeführerin eine solche gestützt auf das Binnenmarktgesetz vom 6. Oktober 1995 (BGBM) erteilt werden muss.
Die Gesundheitsdirektion vertritt die Auffassung, dass das Binnenmarktgesetz der Beschwerdeführerin keinen Anspruch auf Marktzulassung verschaffe. Sofern die Berufsausübungsbewilligung aus dem Kanton Y überhaupt als kantonaler Fähigkeitsausweis im Sinne des Gesetzes anerkannt werden müsse, sei es offensichtlich, dass der Kanton Y an die Fächerverbindung weniger hohe Anforderungen stelle als der Kanton Zürich an das psychotherapierelevante Grundlagenwissen, welches in gesundheitspolizeilicher Hinsicht von grösster Wichtigkeit sei; dies insbesondere auch unter dem Aspekt, dass das Gesundheitsgesetz mit der Änderung vom 1. Januar 2002 als rechtsgenügende Erstausbildung nur noch ein Psychologiestudium einschliesslich Psychopathologie anerkenne. Eine Beschränkung nach Art. 3 BGBM sei daher gerechtfertigt. Ebenso grosse Wichtigkeit messe der Kanton Zürich der zweijährigen unselbstständigen psychotherapeutischen Tätigkeit zu; dies offensichtlich im Gegensatz zum Kanton Y, welcher nur ein Jahr verlange.
Dem hält die Beschwerdeführerin im Wesentlichen entgegen, dass der Kanton Y nicht ein tieferes Schutzniveau anstrebe als der Kanton Zürich. Ausserdem könne sie sich über eine praktische Berufserfahrung von zwei Jahren ausweisen.
b) Mit ihren Ausbildungsnachweisen und deren Anerkennung durch den Kanton Y für die Zulassung als selbstständige Psychotherapeutin verfügt die Beschwerdeführerin über einen kantonal anerkannten Fähigkeitsausweis zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit im Sinn von Art. 4 Abs. 1 BGBM. Damit sind Marktbeschränkungen nur unter den Voraussetzungen von Art. 3 Abs. 1 BGBM zulässig. Nach dieser Bestimmung müssen die Beschränkungen gleichermassen auch für ortsansässige Personen gelten, und sie müssen zur Wahrung überwiegender öffentlicher Interessen unerlässlich und verhältnismässig sein. Als überwiegende öffentliche Interessen fallen nach Art. 3 Abs. 2 BGBM unter anderem insbesondere der Gesundheitsschutz sowie die Gewährleistung eines hinreichenden Ausbildungsstandes für bewilligungspflichtige Berufstätigkeiten in Betracht. Beschränkungen des freien Zugangs zum Markt sind unter anderem insbesondere dann verhältnismässig, wenn die angestrebte Schutzwirkung nicht bereits durch die Vorschriften des Herkunftsortes erzielt wird (Art. 3 Abs. 3 BGBM).
Der schweizerische Gesetzgeber wollte mit dem Binnnenmarktgesetz analog zum EG-Recht eine Diskriminierung Kantonsfremder und einen offenen oder verdeckten Protektionismus zu Gunsten einheimischer Wirtschaftsinteressen vermeiden. Aus dieser Zielsetzung folgt kein über Art. 31 aBV (= Art. 27 der heutigen Bundesverfassung) hinausgehender bundesrechtlicher Schutz gegen jegliche kantonalrechtliche Einschränkung des Wirtschaftsgeschehens. Das BGBM findet daher keine Anwendung auf innerkantonale Regelungen, die weder rechtlich noch faktisch ausserkantonale Anbieter diskriminieren (BGE 125 I 276 E. 4f). Das BGBM verwehrt es den Kantonen auch nicht, mit ihren Zulassungsvorschriften höhere Schutzwirkungen anzustreben als andere Kantone (BGE 128 I 92 E. 3, 125 I 322 E. 4c). Allerdings wird mit der binnenmarktlichen Freizügigkeitskonzeption vorerst die Gleichwertigkeit der kantonalen Fähigkeitsausweise vermutet (BGE 125 I 322 E. 4b, 125 I 276 E. 5b, 125 II 56 E. 4b; VGr, 10. Juli 2003, VB.2003.00153, www.vgrzh.ch).
c) Gemäss den Richtlinien verlangt der Kanton Zürich für die Bewilligung zur selbstständigen nichtärztlichen psychotherapeutischen Berufstätigkeit ein abgeschlossenes Psychologiestudium einschliesslich Psychopathologie an einer schweizerischen Universität oder eine andere gleichwertige Ausbildung. Wie in Erwägung 3b ausgeführt, werden an die Gleichwertigkeit der Ausbildung ziemlich hohe Anforderungen gestellt. So muss ein Gesuchstellender insgesamt 600 Stunden Grundlagenwissen in 11 verschiedenen Fächern nachweisen. Das Bundesgericht hat in Bezug auf die am 1. Januar 2002 in Kraft getretenen §§ 22 ff. GesundheitsG erkannt, dass es verhältnismässig ist, dass der Kanton Zürich im Gegensatz zu anderen Kantonen auf ein Psychologiestudium besteht (BGE 128 I 92 E. 2c). Der Zürcher Gesetzgeber hat mit dem Erfordernis eines Hochschulstudiums in Psychologie einschliesslich Psychopathologie, der nachfolgenden Psychotherapieausbildung und der praktischen Tätigkeit eine konsistente Regelung getroffen, die einen wirksamen Gesundheitsschutz gewährleistet, ohne dass sich sagen lässt, die Anforderungen seien unnötig streng oder unzumutbar hoch. Im Interesse des Patientenschutzes verlangt der zürcherische Gesetzgeber einen verhältnismässig hohen Ausbildungsstand. Das Binnenmarktgesetz kann nicht dazu führen, dass die Kantone ihre jeweiligen Anforderungen demjenigen Kanton anpassen müssten, der die geringsten Anforderungen stellt (BGE 128 I 92 E. 3). Gleiche Überlegungen gelten natürlich auch für die qualifizierten Anforderungen der – in den Richtlinien vorgesehenen – dem Psychologiestudium gleichwertigen Ausbildung. Die Zulassung des Kantons Y verpflichtet den Kanton Zürich daher nicht dazu, an die Beschwerdeführerin, die weder über ein Psychologiestudium noch über eine entsprechende qualifizierte Erstausbildung verfügt, geringere Anforderungen als an andere Psychotherapeuten ohne ausserkantonale Zulassung zu stellen. Aus diesem Grund ist die strittige Berufsausübungsbewilligung auch gestützt auf das Binnenmarktgesetz zu verweigern. Damit erübrigt es sich zu überprüfen, ob sich die Beschwerdeführerin über eine zweijährige praktische Berufserfahrung ausweisen kann.
5. Damit unterliegt die Beschwerdeführerin in der Hauptsache. Die Gesundheitsdirektion hat der Beschwerdeführerin für die angefochtene Verfügung eine Pauschalgebühr von Fr. 500.- auferlegt. Wie die Beschwerdeführerin zu Recht geltend macht, hat die Gesundheitsdirektion damit Art. 4 Abs. 2 BGBM, der die Kostenlosigkeit des Verfahrens vorschreibt, missachtet. In dieser Hinsicht ist der Entscheid aufzuheben. Da sich die in Art. 4 Abs. 2 BGBM vorgesehene Kostenlosigkeit nach ihrem Sinn und Zweck nur auf das erstinstanzliche, nicht jedoch auf ein allfälliges Rechtsmittelverfahren bezieht (vgl. unveröffentlichte Erwägung 5 aus RB 1998 Nr. 77 und Nr. 78), wird die Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren kostenpflichtig (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 1 VRG).
Eine Parteientschädigung steht ihr damit von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).