Decision ID: 4cf3f2a3-318b-53fa-ab31-17e3bbab564e
Year: 2019
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Der Regierungsrat des Kantons Zürich (nachfolgend: Regierungsrat oder
Vorinstanz) erliess mit Beschlüssen (RRB) Nr. 1134/2011 vom 21. Septem-
ber 2011 und Nr. 1533/2011 vom 13. Dezember 2011 die Zürcher Spitallis-
ten 2012 Akutsomatik, Rehabilitation und Psychiatrie mit einem Planungs-
horizont bis 2020 und setzte sie auf den 1. Januar 2012 in Kraft. In der
Folge wurden die Zürcher Spitallisten 2012 regelmässig aktualisiert.
B.
B.a Am 25. Juni 2018 gab die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich
die ab 2019 geplanten Änderungen der Zürcher Spitalliste 2012 Rehabili-
tation bei den betroffenen Leistungserbringern sowie diversen Kantonen in
die Vernehmlassung. Dabei informierte sie unter anderem darüber, dass
beabsichtigt sei, die RehaClinic Zürich AG (nachfolgend: RehaClinic oder
Beschwerdegegnerin) für den Standort RehaClinic Limmattal – entspre-
chend dem Gesuch vom 15. März 2018 (GD-act. 4.9) – neu in die Spitalliste
aufzunehmen und ihr einen bis 31. Dezember 2021 befristeten Leistungs-
auftrag für die Leistungsgruppen «Neurologisch» und «Frührehabilitation»
für maximal 36 Betten zu erteilen. Die RehaClinic beabsichtige, in Zusam-
menarbeit mit dem Spital Limmattal ein innovatives Versorgungsmodell
(Klinik-in-Klinik-Modell) speziell für Schlaganfallpatientinnen und Schlag-
anfallpatienten einzuführen (GD-act. 5.2). Der Vorsteher des Departe-
ments für Finanzen und Soziales des Kantons Thurgau nahm dazu mit
Schreiben vom 10. Juli 2018 Stellung. Er hielt fest, dass der Kanton Thur-
gau von der Erteilung des Leistungsauftrags direkt und indirekt betroffen
sei. Er beantragte deshalb die Durchführung einer ordentlichen Spitalpla-
nung mit interkantonaler Koordination (GD-act. 6.1e).
B.b Mit RRB Nr. 776 vom 22. August 2018 (GD-act. 1.1) hat der Regie-
rungsrat die Zürcher Spitallisten 2012 auf den 1. Januar 2019 aktualisiert,
neu bezeichnet und zusammen mit dem Anhang «Leistungsspezifische An-
forderungen» (Version 2019.1) festgesetzt (Dispositiv Ziffer I). Dabei hat er
der RehaClinic wie angekündigt für ein Pilotforschungsprojekt am Standort
RehaClinic Limmattal einen neuen, auf 36 Betten beschränkten und bis
31. Dezember 2021 befristeten Leistungsauftrag für die Leistungsgruppen
«Neurologisch» und «Frührehabilitation» erteilt (Dispositiv Ziffer II). Die
RehaClinic Limmattal wurde dementsprechend in die Zürcher Spitalliste
2012 Rehabilitation (Version 2019.1; gültig ab 1. Januar 2019) mit einem
ab 1. April 2019 gültigen, bis 31. Dezember 2021 befristeten und auf 36
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Betten beschränkten Leistungsauftrag für die Leistungsgruppen «Neurolo-
gisch» und «Frührehabilitation» aufgenommen (GD-act. 1.4).
C.
Gegen den RRB Nr. 776 vom 22. August 2018 hat der Kanton Thurgau
(nachfolgend: Beschwerdeführer) mit Eingabe vom 20. September 2018
Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht erhoben (BVGer-act. 1). Er
stellt folgende Rechtsbegehren:
1.1 Dispositivziffer II des Beschlusses der Vorinstanz vom 22. August 2018 be-
treffend Zürcher Spitallisten 2012 Akutsomatik, Rehabilitation und Psychiat-
rie (Änderungen ab 1. Januar 2019) sei ersatzlos aufzuheben.
1.2 Eventualiter sei Dispositivziffer II des Beschlusses der Vorinstanz vom
22. August 2018 betreffend Zürcher Spitallisten 2012 Akutsomatik, Rehabi-
litation und Psychiatrie (Änderungen ab 1. Januar 2019) aufzuheben und
die Sache zur Durchführung einer Bedarfsplanung gemäss Art. 39 Abs. 1
Bst. d KVG und zur interkantonalen Koordination nach Art. 39 Abs. 2 KVG
sowie anschliessender Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragt der Beschwerdeführer, die
Vorinstanz sei zu verpflichten, verschiedene Versorgungs- und Strukturda-
ten zu den neurologischen Rehabilitationskliniken der Kantone der GDK-
Ost und des Kantons Aargau der Jahre 2015, 2016 und 2017 zu edieren
und ihm Einsicht in diese zu gewähren; sodann sei ihm eine Nachfrist zur
ergänzenden Begründung der Beschwerde zu gewähren respektive ein
zweiter Schriftenwechsel durchzuführen.
D.
Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 31. Oktober 2018,
auf die Beschwerde sei mangels Beschwerdelegitimation des Kantons
Thurgau nicht einzutreten; eventualiter sei die Beschwerde abzuweisen,
soweit darauf einzutreten sei (BVGer-act. 10).
E.
Die Beschwerdegegnerin beantragt in ihrer Beschwerdeantwort vom
2. November 2018, dass auf die Beschwerde vom 20. September 2018 zu-
folge fehlender Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers nicht ein-
zutreten sei; eventualiter sei die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen.
Zudem beantragte die Beschwerdegegnerin in prozessualer Hinsicht, dass
der Beschwerde vom 20. September 2018 die aufschiebende Wirkung zu
entziehen sei (BVGer-act. 11).
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Seite 4
F.
Die Vorinstanz beantragt in ihrer Stellungnahme vom 13. Dezember 2018,
dass der Verfahrensantrag der Beschwerdegegnerin um Entzug der auf-
schiebenden Wirkung gutzuheissen sei (BVGer-act. 13). Der Beschwerde-
führer beantragt am 14. Dezember 2018 die Abweisung dieses Verfahren-
santrags (BVGer-act. 14).
G.
Mit Zwischenverfügung vom 20. Dezember 2018 wurde das Gesuch der
Beschwerdegegnerin um Entzug der aufschiebenden Wirkung der Be-
schwerde abgewiesen (BVGer-act. 15).
H.
Mit Zwischenverfügung vom 14. Januar 2019 wurde das Gesuch des Be-
schwerdeführers um Akteneinsicht nach vorfrageweiser Bejahung seiner
Beschwerdebefugnis insoweit gutgeheissen, als ihm Einsicht in jene Ver-
fahrensakten gewährt wurde, die keine Geheimhaltungsinteressen der Be-
schwerdegegnerin bzw. des Spitals Limmattal betreffen. Dem Beschwer-
deführer wurde die Einsicht in die Verfahrensakten Nrn. 4.5, 4.7 und 4.7
ganz und in das Aktenstück Nr. 4.6 teilweise verweigert. Die betroffenen
Aktenstücke wurden aus den Verfahrensakten entfernt bzw. teilweise ge-
schwärzt. Auf die Edition zusätzlicher Dokumente bzw. Daten, die sich nicht
in den Vorakten befinden, wurde verzichtet. Die Verfahrensanträge des Be-
schwerdeführers um Ansetzung einer Nachfrist zur Beschwerdeergänzung
und eventualiter um Ansetzung eines zweiten Schriftenwechsels wurden
abgewiesen (BVGer-act. 16).
I.
Auf entsprechende Einladung des Instruktionsrichters vom 14. Januar
2019 (BVGer-act. 16) nahm das BAG am 13. Februar 2019 als Fachbe-
hörde Stellung. Es vertritt die Ansicht, dass die Beschwerde gutzuheissen
sei und die Planung der neurologischen Rehabilitation und der Frühreha-
bilitation des Kantons Zürich in Koordination mit dem Kanton Thurgau und
den weiteren betroffenen Kantonen überprüft werden müsse (BVGer-
act. 17).
J.
Nachdem der Beschwerdeführer am 7. März 2019 (BVGer-act. 21), die
Vorinstanz am 19. März 2019 (BVGer-act. 22) und die Beschwerdegegne-
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Seite 5
rin am 25. März 2019 (BVGer-act. 23) ihre Schlussbemerkungen einge-
reicht hatten, wurde der Schriftenwechsel mit Verfügung vom 28. März
2019 abgeschlossen (BVGer-act. 24).
K.
Der Beschwerdeführer reichte am 10. April 2019 unaufgefordert eine wei-
tere Stellungnahme ein (BVGer-act. 25). Mit Eingabe vom 25. April 2019
nahm die Beschwerdegegnerin dazu unaufgefordert Stellung (BVGer-
act. 27).
L.
Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die eingereichten Akten
wird, soweit für die Entscheidfindung erforderlich, im Rahmen der nachfol-
genden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gegen Beschlüsse der Kantonsregierungen nach Art. 39 KVG kann
beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde geführt werden (Art. 53
Abs. 1 KVG). Der angefochtene Beschluss wurde gestützt auf Art. 39 KVG
erlassen. Die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts ist daher ge-
geben (vgl. auch Art. 90a Abs. 2 KVG). Dies gilt auch dann, wenn – wie
vorliegend – ein Kanton gegen einen Spitallistenbeschluss eines anderen
Kantons Beschwerde erhebt (vgl. Zwischenverfügung des BVGer C-
6266/2013 vom 23. Juli 2014 E. 2). Die (subsidiäre) Klage gemäss Art. 120
Abs. 1 Bst. b BGG steht dem Kanton nicht offen (BGE 141 V 361 E. 1.4).
1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich gemäss
Art. 37 VGG und Art. 53 Abs. 2 Satz 1 KVG grundsätzlich nach den Vor-
schriften des VwVG. Vorbehalten bleiben allfällige Abweichungen des VGG
und die besonderen Bestimmungen des Art. 53 Abs. 2 KVG.
Art. 53 Abs. 2 KVG sieht ‒ insbesondere mit dem Ziel der Verfahrensstraf-
fung (vgl. BVGE 2012/9 E. 4.3.1) ‒ verschiedene Abweichungen von der
Verfahrensordnung des VwVG vor. Nach dessen Bst. a dürfen neue Tatsa-
chen und Beweismittel nur soweit vorgebracht werden, als erst der ange-
fochtene Beschluss dazu Anlass gibt; neue Begehren sind unzulässig.
Nach Bst. b sind die Art. 22a VwVG (Stillstand der Fristen) und Art. 53
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Seite 6
VwVG (Ergänzende Beschwerdeschrift) nicht anwendbar. Das Gericht hat
zur Einreichung einer Vernehmlassung eine nicht erstreckbare Frist von
höchstens 30 Tagen zu setzen (Bst. c), wobei der Begriff der Vernehmlas-
sung hier in einem weiten Sinn zu verstehen ist und die Stellungnahmen
von allen Beteiligten im Sinne von Art. 57 VwVG umfasst (BVGE 2014/3
E. 1.5.1). Ein weiterer Schriftenwechsel nach Art. 57 Abs. 2 VwVG findet in
der Regel nicht statt (Bst. d). In Beschwerdeverfahren gegen Spitallisten-
beschlüsse (Art. 39 KVG) ist die Rüge der Unangemessenheit nicht zuläs-
sig (Bst. e).
1.3 Zur Beschwerde berechtigt ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung
oder Änderung hat (Bst. c).
1.3.1 Bei Spitallistenbeschlüssen (zur Rechtsnatur der Spitalliste vgl.
BVGE 2012/9 E. 3.2.6) sind allein die Spitäler primäre oder materielle Ver-
fügungsadressaten, soweit ihnen ein Leistungsauftrag erteilt oder verwei-
gert wird (BVGE 2012/9 E. 3.2.5; Urteil des BVGer C-5627/2017 vom
9. Mai 2018 E. 3.2, je mit Hinweisen). Der Beschwerdeführer gehört dem-
nach nicht zu den materiellen Verfügungsadressaten. Seine Legitimation
ist daher nach den für eine Drittbeschwerde geltenden Regeln zu beurtei-
len.
1.3.2 Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die
Beschwerdelegitimation von Dritten im Bereich Spitallisten nach einem
strengen Massstab zu beurteilen (vgl. BVGE 2012/9 E. 4.3.2; 2012/30
E. 4.4; Urteil C-5627/2017 E. 3.4; Urteil des BVGer C-1966/2014 vom
23. November 2015 E. 2.2.2, je mit Hinweisen). Ein Kanton ist namentlich
dann zur Beschwerde legitimiert, wenn er durch den angefochtenen Akt in
seinen eigenen hoheitlichen Interessen in qualifizierter Weise betroffen ist.
Eine solche qualifizierte Betroffenheit in eigenen hoheitlichen Interessen
liegt nach der Rechtsprechung vor, wenn der planende Kanton seiner Ko-
ordinationspflicht gemäss Art. 39 Abs. 2 KVG nicht nachgekommen ist, das
heisst, er seine Planungsmassnahmen nicht mit den davon in ihrer Versor-
gungssituation betroffenen Kantonen koordiniert hat. Die in Verletzung der
Koordinationspflicht möglicherweise geschaffenen unzweckmässigen oder
überflüssigen Spitalstrukturen können – aufgrund der Spitalwahlfreiheit
nach Art. 41 Abs. 1bis KVG – die auf Bedarfsgerechtigkeit ausgerichtete
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Seite 7
Versorgungsplanung (vgl. Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG) anderer Kantone tor-
pedieren. Das Interesse eines Kantons an seiner bedarfsgerechten Versor-
gungsplanung ist als wesentliches hoheitliches Interesse zu qualifizieren,
das die Bejahung der Rechtsmittelbefugnis rechtfertigt (Urteil C-1966/2014
E. 2.2.5 und E. 2.2.7; Zwischenverfügung C-6266/2013 E. 4.7).
1.3.3 Wie bereits in der Zwischenverfügung vom 14. Januar 2019 festge-
halten wurde, macht der Beschwerdeführer hinreichend substantiiert gel-
tend, dass der angefochtene Beschluss unmittelbaren Einfluss auf die vom
Kanton Thurgau zu berücksichtigenden Patientenströme und damit auf
seine Spitalplanung hat. Die Beschwerdelegitimation des Kantons Thurgau
ist daher zu bejahen.
1.4 Ein Kostenvorschuss (vgl. Art. 63 Abs. 4 VwVG) wurde nicht erhoben,
weil einer Beschwerde führenden kantonalen Behörde gemäss Art. 63
Abs. 2 VwVG Verfahrenskosten nur auferlegt werden, soweit sich der Streit
um vermögensrechtliche Interessen von Körperschaften oder autonomen
Anstalten dreht. Nach der Praxis bestehen vorliegend nicht (primär) Ver-
mögensinteressen des Kantons, welche im Falle eines Unterliegens die
Auferlegung von Verfahrenskosten rechtfertigen würden (vgl. Urteil C-
1966/2014 E. 2.3 mit Hinweisen; in BVGE 2014/4 [Urteil des BVGer C-
5634/2013 vom 9. Januar 2014] nicht publizierte E. 4.1; MO-
SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsge-
richt, 2. Aufl. 2013, S. 258 Rz. 449).
1.5 Auf die frist- und formgerecht (vgl. Art. 50 und Art. 52 VwVG) erhobene
Beschwerde ist demnach einzutreten.
1.6 Ist wie vorliegend die Beschwerdelegitimation gegeben, kann der Be-
schwerdeführer sämtliche ihm gemäss anwendbaren Prozessrecht zu-
stehende Rügen vorbringen, sofern ihm durch die Gutheissung der Be-
schwerde ein praktischer Nutzen entstehen könnte (BGE 137 II 30 E. 2.3;
Urteil C-1966/2014 E. 2.4). Mit Beschwerde gegen einen Spitallistenbe-
schluss im Sinn von Art. 39 Abs. 1 KVG kann die Verletzung von Bundes-
recht unter Einschluss des Missbrauchs oder der Überschreitung des Er-
messens und die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtser-
heblichen Sachverhalts gerügt werden. Nicht zulässig ist hingegen die
Rüge der Unangemessenheit (Art. 53 Abs. 2 Bst. e KVG i.V.m. Art. 49
VwVG).
C-5379/2018
Seite 8
2.
Anfechtungs- und Streitgegenstand ist der vorinstanzliche Spitallistenbe-
schluss (vgl. auch BVGE 2012/9 E. 3), soweit der Beschwerdegegnerin für
ein Pilotforschungsprojekt am Standort «RehaClinic Limmattal» ein auf 36
Betten beschränkter und bis 31. Dezember 2021 befristeter Leistungsauf-
trag im Bereich der Rehabilitation für die Leistungsgruppen «Neurolo-
gisch» und «Frührehabilitation» ab 1. Januar 2019 erteilt wurde. Nicht zum
Streitgegenstand gehört hingegen die Frage, ob die Rehabilitationspla-
nung und -liste des Kantons Thurgau den bundesrechtlichen Anforderun-
gen entspricht, weshalb auf die diesbezüglichen Vorbringen der Vorinstanz
und der Beschwerdegegnerin nicht einzugehen ist.
3.
Zunächst sind die für die Beurteilung der Beschwerde wesentlichen bun-
desrechtlichen Grundlagen darzulegen.
3.1 Art. 39 Abs. 1 KVG bestimmt in Verbindung mit Art. 35 Abs. 1 KVG, un-
ter welchen Voraussetzungen Spitäler zur Tätigkeit zu Lasten der obligato-
rischen Krankenpflegeversicherung (OKP) zugelassen werden. Demnach
muss ein Spital eine ausreichende ärztliche Betreuung gewährleisten, über
das erforderliche Fachpersonal und zweckentsprechende medizinische
Einrichtungen verfügen und eine zweckentsprechende pharmazeutische
Versorgung gewährleisten (Bst. a-c). Im Weiteren muss ein Spital für die
Zulassung der von einem oder mehreren Kantonen gemeinsam aufgestell-
ten Planung für eine bedarfsgerechte Spitalversorgung entsprechen, wobei
private Trägerschaften angemessen in die Planung einzubeziehen sind
(Bst. d). Bst. e setzt schliesslich voraus, dass die Spitäler oder die einzel-
nen Abteilungen in der nach Leistungsaufträgen in Kategorien gegliederten
Spitalliste des Kantons aufgeführt sind.
3.2 Art. 39 Abs. 1 Bst. a-c KVG regeln die Dienstleistungs- und Infrastruk-
turvoraussetzungen, welche in erster Linie durch die Behörden des Stand-
ortkantons zu prüfen sind. Bst. d statuiert eine Bedarfsdeckungs- und Ko-
ordinationsvoraussetzung und Bst. e eine Publizitäts- und Transparenzvo-
raussetzung (an welche Rechtswirkungen geknüpft werden). Die Voraus-
setzungen gemäss Bst. d und e sollen eine Koordination der Leistungser-
bringer, eine optimale Ressourcennutzung und eine Eindämmung der Kos-
ten bewirken (BVGE 2010/15 E. 4.1; Urteile des BVGer C-6007/2016 vom
7. Februar 2018; C-6266/2013 vom 29. September 2015 E. 3.2, je mit Hin-
weisen).
C-5379/2018
Seite 9
3.3 Seit dem 1. Januar 2009 sind die Kantone nach Art. 39 KVG (ausdrück-
lich) verpflichtet, ihre Planung zu koordinieren (Abs. 2) und im Bereich der
hochspezialisierten Medizin gemeinsam eine gesamtschweizerische Pla-
nung zu beschliessen (Abs. 2bis). Weiter hat der Bundesrat einheitliche Pla-
nungskriterien auf der Grundlage von Qualität und Wirtschaftlichkeit zu er-
lassen, wobei er zuvor die Kantone, die Leistungserbringer und die Versi-
cherer anzuhören hat (Abs. 2ter). Diesem Auftrag ist der Bundesrat mit dem
Erlass der Art. 58a ff. KVV (in Kraft seit 1. Januar 2009) nachgekommen.
3.3.1 Die Spitalplanung für eine bedarfsgerechte Versorgung im Sinne von
Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG umfasst die Sicherstellung der stationären Be-
handlung im Spital für die Einwohnerinnen und Einwohner der Kantone, die
die Planung erstellen. Die Kantone haben ihre Planung periodisch zu über-
prüfen (Art. 58a KVV).
3.3.2 Gemäss Art. 58b KVV ermitteln die Kantone den Bedarf in nachvoll-
ziehbaren Schritten. Sie stützen sich namentlich auf statistisch ausgewie-
sene Daten und Vergleiche (Abs. 1). Sie ermitteln das Angebot, das in Ein-
richtungen beansprucht wird, die nicht auf der von ihnen erlassenen Liste
aufgeführt sind (Abs. 2). Sie bestimmen das Angebot, das durch die Auf-
führung von inner- und ausserkantonalen Einrichtungen auf der Spitalliste
gemäss Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG zu sichern ist, damit die Versorgung ge-
währleistet ist. Dieses Angebot entspricht dem nach Art. 58b Abs. 1 KVV
ermittelten Versorgungsbedarf abzüglich des nach Art. 58b Abs. 2 KVV er-
mittelten Angebots (Abs. 3). Bei der Beurteilung und Auswahl des auf der
Liste zu sichernden Angebotes berücksichtigen die Kantone insbesondere
die Wirtschaftlichkeit und Qualität der Leistungserbringung, den Zugang
der Patientinnen und Patienten zur Behandlung innert nützlicher Frist so-
wie die Bereitschaft und Fähigkeit der Einrichtung zur Erfüllung des Leis-
tungsauftrages (Abs. 4). Weiter legt Abs. 5 die Kriterien fest, welche bei der
Beurteilung der Wirtschaftlichkeit und Qualität zu beachten sind, nämlich
die Effizienz der Leistungserbringung, der Nachweis der notwendigen Qua-
lität und im Spitalbereich die Mindestfallzahlen und die Nutzung von Syner-
gien.
3.3.3 Für die Versorgung der versicherten Personen in Spitälern zur Be-
handlung von akutsomatischen Krankheiten sowie in Geburtshäusern
schreibt Art. 58c Bst. a KVV eine leistungsorientierte Planung vor. Die Pla-
nung für die Versorgung der versicherten Personen in Spitälern zur reha-
bilitativen und zur psychiatrischen Behandlung kann hingegen leistungsori-
entiert oder kapazitätsbezogen erfolgen (Art. 58c Bst. b KVV).
C-5379/2018
Seite 10
3.3.4 Im Rahmen der Verpflichtung zur interkantonalen Koordination der
Planungen (Art. 39 Abs. 2 KVG) müssen die Kantone gemäss Art. 58d KVV
insbesondere die nötigen Informationen über die Patientenströme auswer-
ten und diese mit den betroffenen Kantonen austauschen (Bst. a) sowie
die Planungsmassnahmen mit den davon in ihrer Versorgungssituation be-
troffenen Kantonen koordinieren (Bst. b).
3.3.5 Art. 58e KVV sieht vor, dass die Kantone auf ihrer Liste nach Art. 39
Abs. 1 Bst. e KVG die inner- und ausserkantonalen Einrichtungen auffüh-
ren, die notwendig sind, um das nach Art. 58b Abs. 3 KVV bestimmte An-
gebot sicherzustellen (Abs. 1). Auf den Listen wird für jedes Spital das dem
Leistungsauftrag entsprechende Leistungsspektrum aufgeführt (Abs. 2).
Die Kantone erteilen jeder Einrichtung auf ihrer Liste einen Leistungsauf-
trag nach Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG. Dieser kann insbesondere die Pflicht
zum Notfalldienst beinhalten (Abs. 3).
3.4 Bei dem gemäss Art. 58b Abs. 2 KVV zu ermittelnden Angebot, das in
Einrichtungen beansprucht wird, die nicht auf der vom betreffenden Kanton
erlassenen Liste aufgeführt sind, sind namentlich die Vertragsspitäler (vgl.
nachfolgende E. 3.4.2) sowie die von Versicherten gewählten ausserkan-
tonalen Spitäler von Bedeutung.
3.4.1 Nach Art. 41 Abs. 1bis KVG kann die versicherte Person für die stati-
onäre Behandlung unter den Spitälern frei wählen, die auf der Spitalliste
ihres Wohnkantons oder jener des Standortkantons aufgeführt sind (Lis-
tenspital). Der Versicherer und der Wohnkanton übernehmen bei stationä-
rer Behandlung in einem Listenspital die Vergütung anteilsmässig nach
Art. 49a KVG höchstens nach dem Tarif, der in einem Listenspital des
Wohnkantons für die betreffende Behandlung gilt.
3.4.2 Gemäss Art. 49a Abs. 4 KVG können die Versicherer mit Spitälern,
die nicht auf der Spitalliste stehen, die aber die Voraussetzungen nach
Art. 38 und Art. 39 Abs. 1 Bst. a-c KVG erfüllen, Verträge über die Vergü-
tung von Leistungen aus der OKP abschliessen (sog. Vertragsspital). Die
Vergütung entspricht maximal dem Anteil, den der Versicherer bei der Wahl
eines Listenspitals tragen würde (OKP-Anteil). Der kantonale Anteil (im
Sinne von Art. 49a Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 KVG) ist nicht zu erbringen (vgl. zur
Rechtsstellung des Vertragsspitals im Unterschied zum Listenspital BVGE
2012/30 E. 4.6).
C-5379/2018
Seite 11
4.
Die im Streit liegende Version 2019.1 der Zürcher Spitalliste 2012 Rehabi-
litation beruht auf der von der Vorinstanz mit RRB Nr. 1134/2011 vom
21. September 2011 beschlossenen Spitalplanung 2012 mit einem Pla-
nungshorizont bis ins Jahr 2020. Die Aktualisierung der Spitalliste per
1. Januar 2019 erfolgte im Rahmen der «rollenden Spitalplanung» des
Kantons Zürich (vgl. RRB Nr. 779/2014 vom 9. Juli 2014; BVGE 2018 V/3
E. 9.3; C-6007/2016 E. 7.3).
4.1 Eine Spitalliste muss sich auf eine bundesrechtskonforme Spitalpla-
nung stützen (Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG; vgl. Urteile des BVGer C-
1966/2014 vom 23. November 2015 E. 4.2; C-6007/2016 E. 7.1; BVGE
2018 V/3 E. 9.1). Mit der kantonalen Spitalplanung soll einerseits die be-
darfsgerechte Spitalversorgung der Bevölkerung gewährleistet werden,
andererseits eine Kosteneindämmung und namentlich der Abbau von
Überkapazitäten angestrebt werden. Mit der KVG-Revision zur neuen Spi-
talfinanzierung wollte der Gesetzgeber zwar mehr Wettbewerbselemente
verankern. Der angestrebte Wettbewerb ersetzt aber nicht die kantonale
Planung für eine bedarfsgerechte Spitalversorgung. Bedarfsgerecht ist die
Versorgungsplanung grundsätzlich dann, wenn sie den Bedarf – aber nicht
mehr als diesen – deckt (Urteil C-1966/2014 E. 4 m.H.; BVGE 2018 V/3
E. 9.1). Zur Leistungserbringung zulasten der OKP sind daher grundsätz-
lich nur so viele Spitäler zuzulassen (bzw. Leistungsaufträge zu erteilen)
als für die Deckung des Bedarfs erforderlich sind (Urteil des BVGer C-
4232/2014 vom 26. April 2016 E. 5.4.2). Mittels Leistungsauftrag zu sichern
haben die Kantone nicht die Versorgung für den gesamten stationären Be-
handlungsbedarf ihrer Kantonsbevölkerung. Vielmehr sind für die Bestim-
mung des zu sichernden Angebots die ausserkantonalen Wahlbehandlun-
gen (oder Behandlungen in Vertragsspitälern) vom ermittelten Versor-
gungsbedarf abzuziehen. Dies gilt jedenfalls für tatsächliche Wahlbehand-
lungen, das heisst solche, die aufgrund der freien Spitalwahl erfolgten und
nicht aufgrund einer Unterkapazität, die zu übermässig langen Wartezeiten
in einem Listenspital führten (Urteil des BVGer C-1565/2017 vom 6. Juni
2019 [zur Publikation vorgesehen] E. 5.3.2).
4.2 Der Erlass einer neuen Spitalliste setzt grundsätzlich eine neue Pla-
nung entsprechend den Planungskriterien (Art. 58a KVV i.V.m. Art. 39
Abs. 2ter KVG) sowie eine Wirtschaftlichkeits- und Qualitätsprüfung aller
Leistungserbringer, die für einen Leistungsauftrag infrage kommen, voraus
(vgl. Urteil C-6266/2013 E. 5.4; BVGE 2018 V/3 E. 9.4). Die Kantone sind
C-5379/2018
Seite 12
bei einer Vergabe von neuen, zusätzlichen Leistungsaufträgen grundsätz-
lich auch zur Koordination im Sinne von Art. 39 Abs. 2 KVG in Verbindung
mit Art. 58d KVV verpflichtet (Urteil C-1565/2017 E. 4; Urteil C-6007/2016
E. 8.5). Für die Bestimmung des Angebotes, welches mittels Leistungsauf-
trägen zu sichern ist, muss ein Kanton gemäss Art. 58b Abs. 2 in Verbin-
dung mit Abs. 3 KVV namentlich prüfen, in welchem Umfang sich seine
Bevölkerung aufgrund der Spitalwahlfreiheit (nach Art. 41 Abs. 1bis KVG) in
ausserkantonalen Spitälern behandeln lässt. Hierfür ist die Zusammenar-
beit resp. die Koordination zwischen den (betroffenen) Kantonen unabding-
bar. Auch und insbesondere mit der freien Spitalwahl muss eine bedarfs-
gerechte Versorgung gewährleistet sein (C-1565/2017 E. 4.3.2 m.H.).
4.3 Fest steht, dass die Vorinstanz vor Erlass des angefochtenen Be-
schlusses keine neue Spitalplanung mit Bedarfserhebung und anschlies-
sender Neuevaluation der Leistungserbringer durchgeführt hat. Im ange-
fochtenen Beschluss hält die Vorinstanz dazu fest, dass die Zürcher Spi-
tallisten 2012 auf einer Spitalplanung mit umfassenderer Bedarfsabklärung
und einem Planungshorizont 2020 beruhten. Neue Leistungsaufträge an
bisherige Leistungserbringer würden ausserhalb einer umfassenden
neuen Spitalplanung nur sehr zurückhaltend und grundsätzlich nur bei
nachgewiesenem Bedarf bzw. Unterversorgung erteilt. Aus Gründen der
Rechtsgleichheit der Bewerberinnen und Bewerber setzten Änderungen
der Spitalliste durch Vergabe von neuen Leistungsaufträgen in der Regel
eine neue Planung für eine bedarfsgerechte Spitalversorgung und eine
Wirtschaftlichkeitsprüfung voraus. Eine solche umfassende neue Planung
erfolge ungefähr alle zehn Jahre. Mit diesem Planungsintervall werde den
Listenspitälern eine kontinuierliche Betriebspolitik und notwendige Investi-
tionssicherheit verschafft. Ausserhalb dieses planerischen Intervalls sei
eine vollständige Neubeurteilung mit Bedarfsplanung, Wirtschaftlichkeits-
prüfung aller Leistungserbringer und interkantonaler Koordination der Spi-
talplanung nicht angezeigt. Mit Blick auf die künftige Versorgungsplanung
könne aber für innovative Versorgungskonzepte unabhängig von einer um-
fassenden Spitalplanung ausnahmsweise ein befristeter und umfangmäs-
sig beschränkter Leistungsauftrag erteilt werden. Dabei müsse es sich um
ein Pilotprojekt mit Forschungscharakter handeln, das konkrete und evalu-
ierbare Erkenntnisse erwarten lasse, die der Weiterentwicklung der Versor-
gung im fraglichen Leistungsbereich dienen könnten.
4.4 Weiter hat die Vorinstanz im vorliegenden Fall vor Erteilung des um-
strittenen Leistungsauftrags an die Beschwerdegegnerin auch keine inter-
kantonale Koordination im Sinn von Art. 39 Abs. 2 KVG in Verbindung mit
C-5379/2018
Seite 13
Art. 58d KVV mit dem Kanton Thurgau (oder anderen Kantonen) durchge-
führt. Die Vorinstanz hat zwar den Kanton Thurgau und weitere Kantone
über die geplanten Änderungen der Zürcher Spitalliste 2012 Rehabilitation
per 1. Januar 2019 im Rahmen eines Vernehmlassungsverfahrens infor-
miert und ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt, die Koordina-
tionspflicht geht aber über eine Anhörung hinaus (C-1565/2017 E. 4.8.1).
Eine Analyse und ein Austausch der Patientenströme und eine Koordina-
tion im Bereich der neurologischen Rehabilitation und der Frührehabilita-
tion mit dem Kanton Thurgau – wie dies der Beschwerdeführer in seiner
Stellungnahme vom 10. Juli 2018 verlangt hat – wurde unbestrittenermas-
sen nicht durchgeführt.
5.
Im Folgenden ist zu prüfen, ob die Erteilung des Leistungsauftrags an die
Beschwerdegegnerin im Bereich der Rehabilitation für die Leistungsgrup-
pen «Neurologisch» und «Frührehabilitation» im Rahmen der Aktualisie-
rung der Zürcher Spitalliste 2012 ohne Durchführung einer Bedarfsanalyse
und vorgängige interkantonale Koordination gegen Bundesrecht verstösst.
5.1 Die Erteilung des umstrittenen Leistungsauftrags an die Beschwerde-
gegnerin begründet die Vorinstanz im angefochtenen Beschluss im We-
sentlichen damit, dass mit dem geplanten Modellversuch der Nutzen einer
integrierten Rehabilitation besser abgeschätzt und auch belegt werden
könne. Die Auswirkungen der Integration der Patientenversorgung würden
institutionenübergreifend mit dem Spital Limmattal, der Zürcher Hoch-
schule für Angewandte Wissenschaften und der Universität Zürich unter-
sucht. Die daraus gewonnenen Erkenntnisse könnten für künftige Spital-
planungen genutzt werden. Für zeitlich und umfangmässig begrenzte Leis-
tungsaufträge für Versorgungsforschungsprojekte gelte der Grundsatz, wo-
nach neue Leistungsaufträge eine umfassende neue Planung sowie eine
Wirtschaftlichkeitsprüfung voraussetzten, nicht absolut. Pilotprojekte mit
Forschungscharakter, die konkrete und evaluierbare Erkenntnisse erwar-
ten liessen, welche der Weiterentwicklung der Versorgung im fraglichen
Bereich dienen könnten, müssten ausnahmsweise auch ausserhalb der or-
dentlichen Spitalplanungsintervalle von rund zehn Jahren zugelassen wer-
den können. Andernfalls wäre es gar nie möglich, im Hinblick auf die
nächstfolgende umfassende Spitalplanung neue Arten von Versorgungs-
angeboten auf ihre Wirksamkeit und Zweckmässigkeit zu überprüfen und
zu evaluieren. Die Erteilung eines zeitlich und umfangmässig beschränkten
Leistungsauftrags an die Beschwerdegegnerin für das umschriebene Pilot-
C-5379/2018
Seite 14
forschungsprojekt bedürfe daher – auch unter Berücksichtigung der blos-
sen Verschiebung bestehender Bettenkapazitäten – weder einer Evalua-
tion bereits erbrachter Leistungen und der Leistungserbringer, noch einer
Bedarfsplanung.
5.2 Bei der Vergabe von zusätzlichen Leistungsaufträgen ohne umfas-
sende Planung und Neuevaluation der Leistungserbringer besteht die Ge-
fahr, dass ein nicht zulässiges Überangebot geschaffen werden könnte,
was einem der Ziele der Spitalplanung widerspricht. Weiter besteht die Ge-
fahr, dass die Kantone ihre Pflicht zur Koordination ihrer Spitalplanungen
nicht wahrnehmen (vgl. Zwischenverfügung C-6266/2013 E. 4.6.7; Urteil
C-6007/2016 E. 8.5). Den bundesrechtlichen Vorgaben und der Rechtspre-
chung des Bundesverwaltungsgerichts kann aber nicht entnommen wer-
den, dass ausserhalb einer umfassenden Spitalplanung keine Änderungen
an einer Spitalliste zulässig wären. So müssen beispielsweise bei einem
klar ausgewiesenen Versorgungsbedarf oder Unterangebot Anpassungen
bei den Leistungsaufträgen möglich sein, zumal ein Kanton im Rahmen
seiner Pflicht zur Spitalplanung eine Unterversorgung der in ihrem Kan-
tonsgebiet wohnhaften, vom Versicherungsobligatorium erfassten Versi-
cherten verhindern muss (vgl. Art. 58a Abs. 1 KVV; Urteil C-6007/2016
E. 8.5 mit Hinweisen auf die Zwischenverfügung C-6266/2013 E. 4.6.7 und
Urteil C-6266/2013 E. 4.3.6).
5.3 Unabhängig davon, ob ein neuer Leistungsauftrag innerhalb oder (zu-
lässigerweise) ausserhalb eines umfassenden Spitalplanungsverfahrens
erteilt wird, muss vorgängig eine interkantonale Koordination erfolgen,
wenn neue Kapazitäten geschaffen werden, die Auswirkungen auf die Pa-
tientenströme zwischen benachbarten Kantonen (bzw. innerhalb einer Ver-
sorgungsregion) haben können. Die Bezeichnung «Aktualisierung» oder
«Anpassung» der Spitalliste ist dabei nicht entscheidend (C-1565/2017
E. 4.7.2).
5.4 Die Verfahrensbeteiligten machen im Rahmen des Beschwerdeverfah-
rens zusammengefasst das Folgende geltend:
5.4.1 Der Beschwerdeführer kritisiert, dass die Vorinstanz vor der Ände-
rung ihrer Spitalliste per 1. Januar 2019 keine Bedarfsplanung vorgenom-
men hat. Im Bereich der Rehabilitation bestehe im Kanton Zürich keine
Unterversorgung, auch zeichne sich keine solche ab. Daher handle es sich
nicht um eine blosse Aktualisierung, sondern um eine substantielle Anpas-
C-5379/2018
Seite 15
sung der Spitalliste. Das bedürfe zwingend einer umfassenden Spitalpla-
nung. Selbst wenn es sich um eine zulässige Aktualisierung der Spitalliste
handeln würde, hätte die Vorinstanz Erhebungen betreffend Bedarf, Quali-
tät und Wirtschaftlichkeit vornehmen müssen. Der Kanton Zürich könne
seinen Bedarf im Bereich der Rehabilitation ohne Weiteres mit den bishe-
rigen in seiner Spitalliste aufgeführten Leistungserbringer abdecken. Die
Erteilung des neuen Leistungsauftrags führe zu einer Kapazitätsauswei-
tung, für welche kein Bedarf ausgewiesen sei. Das habe unmittelbaren Ein-
fluss auf die Spitalplanung des Kantons Thurgau und die Patientenströme.
Die Rehaklinik Zihlschlacht, die in der Spitalliste des Kantons Thurgau auf-
geführt und in der neurologischen Rehabilitation tätig sei, habe ein Patien-
tenaufkommen aus dem Kanton Zürich von rund 29 %, was einem Anteil
von 14 % des gesamten Bedarfs des Kantons Zürich an neurologischen
Rehabilitationsleistungen entspreche. Die Patientenströme des Kantons
Thurgau würden beeinflusst, weil neue Kapazitäten für Patientinnen und
Patienten geschaffen würden, die bisher in anderen Listenspitälern rehabi-
litiert worden seien. Damit würden in diesen Kliniken Kapazitäten frei bzw.
Überkapazitäten geschaffen, was sich direkt auf die Planung des Kantons
Thurgau auswirke. Mit Ausnahme der geriatrischen Rehabilitation sei in al-
len Rehabilitationsbereichen die Wanderungsbewegung über die Kantons-
grenzen hinaus beträchtlich. Jede Kapazitätsausweitung ausserhalb be-
stehender Standorte führe zu einer Verschiebung der Patientenströme. Die
geplante Kapazität der Beschwerdegegnerin entspreche 130 % der Fall-
zahl, welche die Klinik Zihlschlacht für den Kanton Zürich im Jahr 2016
erbracht habe. Die neu geschaffene Kapazität für die Rehabilitation von
Schlaganfallpatientinnen und Schlaganfallpatienten übersteige den Bedarf
von Patientinnen und Patienten aus dem Akutspital Limmattal um ein Viel-
faches. Weiter wirft der Beschwerdeführer der Vorinstanz treuwidriges Ver-
halten vor, weil diese in jüngster Vergangenheit die Nachbarkantone unter
Hinweis auf die Bestrebungen einer koordinierten Gesamtplanung im Be-
reich der Rehabilitation für die Versorgungsregion GDK-Ost / Kanton Aar-
gau dazu angehalten habe, auf bedarfsfremde Listenanpassungen zu ver-
zichten, nun aber selbst unter dem Deckmantel des Pilotforschungspro-
jekts versuche, innerkantonalen Leistungserbringern Leistungsaufträge
zuzuhalten. Damit würden Tatsachen für künftige Spitalplanungen geschaf-
fen, die nur schwer oder gar nicht mehr revidiert werden könnten. Der Be-
schwerdeführer bestreitet schliesslich, dass das Forschungsprojekt inno-
vativen Charakter habe.
C-5379/2018
Seite 16
5.4.2 Die Vorinstanz hält dem in ihrer Vernehmlassung und ihrer Schluss-
stellungnahme entgegen, dass es sich hier bloss um eine marginale An-
passung der Spitalliste zur ausserordentlichen Erteilung eines Leistungs-
auftrags für ein innovatives Versorgungsmodell handle. Es seien keine Ver-
sorgungs- und Strukturdaten erhoben worden, weil dies ausserhalb des
planerischen Intervalls von zehn Jahren nicht möglich sei. Das Pilotprojekt
fokussiere sich auf die Rehabilitation von im Spital Limmattal behandelten
Schlaganfallpatientinnen und Schlaganfallpatienten. Dadurch werde im
Kanton Thurgau keine zusätzliche Nachfrage geschaffen, weil diese Pati-
entinnen und Patienten möglichst schnell nach dem Schlaganfall im
nächstgelegenen Akutspital behandelt würden. Dazu komme, dass die
Nachfrage nach Neurorehabilitation nicht elastisch sei. Weiter bringt die
Vorinstanz vor, dass es nicht zu einem Ausbau von Kapazitäten in der Ver-
sorgungsregion komme. Es gebe lediglich eine Verschiebung bereits be-
stehender Bettenkapazitäten, weil am bisherigen Standort der RehaClinic
Baden 52 Betten zur Verfügung standen, und am neuen Standort in Baden-
Dättwil nur noch 40 Betten vorgesehen seien. Per Ende 2019 sei zudem
am Standort Bad Zurzach eine Reduktion von rund 20 Betten geplant. Da-
her tangiere die Zulassung der RehaClinic am Standort die Patienten-
ströme des Kantons Thurgau nicht. Aufgrund der grossen Komplexität und
der langen Verfahrensdauer der ordentlichen Festsetzung neuer Spitallis-
ten könne die per 2022 vorzubereitende neue Spitalplanung nicht einfach
vorgezogen werden. Innovative Forschungsprojekte müssten auch wäh-
rend des zehnjährigen Planungsintervalls durchgeführt werden können. Es
sei Aufgabe des Kantons, auch während eines laufenden Planungsinter-
valls, neue Versorgungsmodelle, die der Behandlungsqualität und der Kos-
teneindämmung dienen, zu ermöglichen und bei deren Eignung später im
Rahmen der ordentlichen Spitalplanung umzusetzen. Zudem gehe es hier
nur um eine marginale Erhöhung von 36 Betten. Im Versorgungsraum
GDK-Ost/Kanton Aargau stünden über 600 Betten für die neurologische
Rehabilitation und Frührehabilitation zur Verfügung. In der wohnortnahen
Rehabilitation bestehe im Kanton Zürich eine Versorgungslücke. So seien
beispielsweise im Jahr 2016 (bzw. 2017) total 966 (2017: 990) Austritte von
Zürcher Patientinnen und Patienten mit der Diagnose Schlaganfall aus Re-
habilitationskliniken zu verzeichnen gewesen. Davon seien insgesamt 592
(2017: 627) innerkantonal und damit rund 40 % (2017: 37 %) in ausserkan-
tonalen Kliniken behandelt worden.
5.4.3 Die Beschwerdegegnerin hält in ihrer Beschwerdeantwort und in ihrer
Schlussstellungnahme fest, dass der Kanton bei der Durchführung der
kantonalen Spitalplanung zur Versorgung seiner Bevölkerung ein grosses
C-5379/2018
Seite 17
Ermessen habe. Das System der rollenden Spitalplanung des Kantons Zü-
rich sei vom Bundesverwaltungsgericht im Urteil C-6007/2016 ausdrücklich
als zulässig qualifiziert worden. Der Kanton Zürich sei seinem gesetzlichen
Planungsauftrag mit der Spitalplanung 2012 nachgekommen. Eine neue
Spitalplanung sei ein zeitaufwändiger Prozess, weshalb die Vorinstanz per
1. Januar 2019 nicht gehalten gewesen sei, zur Erteilung des befristeten
und mengenmässig begrenzten Leistungsauftrags eine ordentliche Spital-
planung mit interkantonaler Koordination durchzuführen. Das KVG sehe
nicht vor, dass ein Kanton im innerkantonalen Verhältnis die Kapazitäten
seiner eigenen Spitäler zugunsten ausserkantonaler Kapazitäten limitieren
müsse. Vielmehr habe der Kanton Zürich für seine eigene Bevölkerung zu
planen. Die Neuvergabe von Leistungsaufträgen im Rahmen der rollenden
Spitalplanung sei lediglich dann problematisch, wenn eine Vergabe von zu-
sätzlichen, unbefristeten und mengenmässig unbegrenzten Leistungsauf-
trägen vorgenommen werde. Das sei hier aber nicht der Fall, habe doch
die Vorinstanz in den Bereichen der neurologischen Rehabilitation und der
Frührehabilitation einen zusätzlichen Bedarf ausgewiesen. Mit der Ertei-
lung des umstrittenen Leistungsauftrags würden zudem keine zusätzlichen
Kapazitäten für Patientinnen und Patienten mit Wohnsitz im Kanton Thur-
gau geschaffen, weil der Kanton Zürich einen deutlich negativen Wande-
rungssaldo aufweise. Zudem würden infolge der Standortverlegung der
RehaClinic Baden 12 Betten abgebaut. Am Standort der RehaClinic Bad
Zurzach komme es ebenfalls zu einer Kapazitätsreduktion im Umfang von
20 Betten, womit auch das Anliegen der interkantonalen Spitalplanung be-
rücksichtigt werde. Die Versorgungssituation des Kantons Thurgau werde
daher durch die Aktualisierung der Zürcher Spitalliste Rehabilitation 2012
per 1. Januar 2019 nicht tangiert. Es sei zudem davon auszugehen, dass
sich in Zukunft die wohnortsnahe Rehabilitation durchsetzen werde, so
dass Patientenströme von Kanton Zürich in den Kanton Thurgau abneh-
men würden. Da es hier nur um die Versorgung der Zürcher Bevölkerung
gehe, bestehe keine Koordinationspflicht.
5.4.4 Das BAG geht davon aus, dass es nicht massgebend sei, dass es
sich vorliegend um ein Pilotprojekt handle. Es gelte aber zu berücksichti-
gen, dass Leistungen der Forschung gemäss Art. 49 Abs. 1 KVG grund-
sätzlich nicht durch die OKP vergütet würden. Entscheidend sei vorliegend,
dass im Spital Limmattal neu Patientinnen und Patienten behandelt werden
sollen, die über die OKP und den Wohnkanton finanziert würden. Gegen-
über den in der Planung des Kantons Zürich in Koordination mit den be-
troffenen Kantonen und in Bezug auf den ermittelten Bedarf erfolgten Zu-
lassungen im Jahr 2012 würden nun neue Kapazitäten zugelassen, was
C-5379/2018
Seite 18
auch die Patientenströme aus dem Kanton Thurgau tangiere. Dies sei in
Bezug auf eine bedarfsgerechte wirtschaftliche und qualitative Versorgung
von Bedeutung, nicht nur für den Kanton Thurgau, sondern auch für andere
Kantone. Eine interkantonale Koordination sei zur Erreichung der Ziele der
Spitalplanung von erheblicher Bedeutung. Die Koordinationspflicht gelte
generell und nicht bloss zur Vermeidung einer Unterversorgung. Die Pla-
nung der neurologischen Rehabilitation und der Frührehabilitation des
Kantons Zürich müsse daher in Koordination mit dem Kanton Thurgau und
den weiteren betroffenen Kantonen überprüft werden.
5.5 Im vorliegenden Fall wird mit der Beschwerdegegnerin ein neuer Leis-
tungserbringer in die Spitalliste aufgenommen, ohne dass gleichzeitig ein
bestehender Leistungserbringer mit entsprechendem Leistungsauftrag von
der Spitalliste gestrichen wird. Damit werden in den Bereichen neurologi-
schen Rehabilitation und Frührehabilitation gegenüber dem seit Erlass der
Spitalliste Rehabilitation im 2012 und auch gegenüber dem seit der letzten
Aktualisierung im 2018 tatsächlich bestehenden Angebot neue zusätzliche
Kapazitäten geschaffen, worauf das BAG korrekt hinweist. Die Argumenta-
tion der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin, wonach es zu keinem
Kapazitätsausbau, sondern lediglich zu einer Kapazitätsverschiebung in-
nerhalb der Versorgungregion komme, lässt sich anhand der Spitalliste
nicht nachvollziehen, zumal diese – mit Ausnahme des hier umstrittenen
Leistungsauftrags – keine Bettenbeschränkungen vorsieht. Aus dem ange-
fochtenen Beschluss ergibt sich zwar, dass die in der Zürcher Spitalliste
Rehabilitation aufgeführte RehaClinic Baden (mit einem Leistungsauftrag
für muskuloskelettale Rehabilitation) ihren Standort nach Baden-Dättenwil
verlegt hat, womit laut Angaben der Vorinstanz und der Beschwerdegeg-
nerin eine Kapazitätsreduktion von 52 auf 40 Betten erfolge. Die RehaCli-
nic Baden verfügte aber über keinen Leistungsauftrag für die hier betroffe-
nen Bereiche der neurologischen Rehabilitation und der Frührehabilitation.
Selbst wenn die geplante Reduktion in der RehaClinic Zurzach, deren Leis-
tungsauftrag die neurologische Rehabilitation und muskuloskelettale Re-
habilitation umfasst, um rund 20 Betten per Ende 2019 durchgeführt wird,
ist von einem Ausbau von Kapazitäten auf der Zürcher Spitalliste Rehabili-
tation im Bereich der neurologischen Rehabilitation und der Frührehabilita-
tion auszugehen.
5.6 Das Konzept der rollenden Spitalplanung des Kantons Zürichs wurde
vom Bundesverwaltungsgericht grundsätzlich als bundesrechtskonform
beurteilt (Urteil C-6007/2016 E. 7). Daraus lässt sich aber entgegen der
Ansicht der Beschwerdegegnerin hinsichtlich der Zulässigkeit der Erteilung
C-5379/2018
Seite 19
von neuen Leistungsaufträgen innerhalb der vom Kanton Zürich gewählten
Planungsperiode ohne Bedarfsnachweis und ohne interkantonale Koordi-
nation nichts ableiten. Vorliegend ist auch nicht die Frage zu überprüfen,
ob die Vorinstanz verpflichtet gewesen wäre, eine neue Bedarfsplanung
durchzuführen, sondern, ob sie berechtigt war, ohne Durchführung einer
Bedarfsplanung und ohne interkantonale Koordination der Beschwerde-
gegnerin einen neuen Leistungsauftrag zu erteilen.
5.7 Im angefochtenen Beschluss wird die ausnahmsweise Erteilung eines
neuen Leistungsauftrags bzw. die Aufnahme eines neuen Leistungserbrin-
gers ausserhalb einer Spitalplanung weder mit einem gestiegenen Bedarf
nach rehabilitativen Leistungen noch mit einer bestehenden oder drohen-
den Versorgungslücke begründet, sondern mit dem für künftige Spitalpla-
nungen zu erwartende Nutzen des innovativen Versorgungsforschungs-
projekts. Die Vorinstanz hat nicht abgeklärt, ob der durch die Aufnahme der
Beschwerdegegnerin in die Spitalliste erfolgte Kapazitätsausbau für die
Deckung des Bedarfs notwendig ist bzw. ob damit ein unzulässiges Über-
angebot im Bereich der neurologischen Rehabilitation und der Frührehabi-
litation geschaffen wird. Die Aufnahme der Beschwerdegegnerin in die Zür-
cher Spitalliste 2012 Rehabilitation widerspricht damit mangels Abklärung
der Bedarfsnotwendigkeit dem KVG. Daran ändert auch nichts, dass der
umstrittene Leistungsauftrag für ein bis Ende 2021 und auf 36 Betten be-
schränktes Forschungsprojekt erteilt wurde, lässt doch das KVG auch
keine befristeten oder mengenmässig beschränkten Überkapazitäten bzw.
Überkapazitäten für ein Forschungsprojekt zu. Weder das KVG noch die
KVV sehen entsprechende Ausnahmen vor. Hinweise auf eine echte Ge-
setzeslücke, wie dies die Vorinstanz erstmals im Rahmen ihrer Schlussbe-
merkungen ohne weitere Begründung vorbringt, bestehen nicht. Mit dem
BAG ist daher davon auszugehen, dass es vorliegend nicht entscheidend
ist, ob das geplante Versorgungskonzept der Beschwerdegegnerin innova-
tiven Charakter hat. Diese Frage kann hier daher offengelassen werden,
weshalb auf die diesbezüglichen Ausführungen der Verfahrensbeteiligten
nicht einzugehen ist. Der Umstand, dass die Beschwerdegegnerin im Hin-
blick auf das Forschungsprojekts bereits Investitionen in Infrastruktur und
Personal getätigt hat, verschafft ihr keinen Anspruch auf Erteilung eines
Leistungsauftrags. Ob die vom Bundesrat vorgeschlagene Einführung ei-
nes sogenannten «Experimentierartikels» im KVG unter dem neuen Kapi-
tal 4a «Pilotprojekte zur Eindämmung der Kostenentwicklung» (vgl. Erläu-
ternder Bericht des BAG vom 14. September 2018 zur Teilrevision des
Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung:
Massnahmen zur Kostendämpfung – Paket 1, S. 10 und S. 24) es künftig
C-5379/2018
Seite 20
ermöglichen wird, Leistungsaufträge für Pilotprojekte ohne Bedarfsabklä-
rung und interkantonaler Koordination in die Spitalliste aufzunehmen, muss
hier nicht geklärt werden.
5.8 In ihrer Vernehmlassung bringt die Vorinstanz erstmals vor, dass im
Kanton Zürich eine Versorgungslücke im Bereich der (wohnortnahen) Re-
habilitation bestehe. Diese Versorgungslücke begründet sie damit, dass
sich gemäss Gesundheitsversorgungsbericht 2017 aufgrund der geringen
innerkantonalen Kapazitäten in der Rehabilitation nur rund 30 Prozent der
Zürcher Bevölkerung im eigenen Kanton behandeln lasse. Mit der geltend
gemachten Unterversorgung behauptet die Vorinstanz im Beschwerdever-
fahren eine Tatsache, welche ihrer Beurteilung im Rahmen des angefoch-
tenen Beschlusses nicht zugrunde lag. Weder aus dem angefochtenen Be-
schluss noch den Vorakten wird ersichtlich, dass die Vorinstanz vor Erlass
des angefochtenen Spitallistenbeschlusses geprüft hätte, ob der Bedarf
der Zürcher Bevölkerung im Bereich der neurologischen Rehabilitation und
Frührehabilitation durch die bestehenden Leistungsaufträge nicht mehr
ausreichend gedeckt werden kann. Die Vorinstanz hat vielmehr ausdrück-
lich festgehalten, dass sie vor Erlass des angefochtenen Beschlusses
keine Versorgungs- und Strukturdaten erhoben habe. Neue Tatsachen sind
nach der Novenregelung von Art. 53 Abs. 2 Bst. a KVG in diesem Be-
schwerdeverfahren unzulässig. Eine Ausnahme liegt hier nicht vor, wurde
die behauptete Tatsache doch nicht erst durch den angefochtenen Be-
schluss rechtswesentlich (vgl. zum Ganzen BVGE 2014/36 E. 1.5). Die
Vorinstanz kann sich in diesem Beschwerdeverfahren folglich nicht auf eine
Versorgungslücke berufen.
Im Zusammenhang mit der geltend gemachten Versorgunglücke ist den-
noch darauf hinzuweisen, dass allein der Umstand, dass sich nur 30 Pro-
zent der Zürcher Reha-Patientinnen und Reha-Patienten im eigenen Kan-
ton habe behandeln lassen, keine Versorgungslücke begründet, befinden
sich doch auf der Zürcher Spitalliste Rehabilitation im Bereich der neurolo-
gischen Rehabilitation neben drei innerkantonalen auch sieben ausserkan-
tonale Kliniken. Im Bereich der Frührehabilitation besteht das Angebot auf
der Zürcher Spitalliste aus vier innerkantonalen und zehn ausserkantonale
Kliniken. Zwar hat die Vorinstanz in früheren Spitallistenbeschlüssen (RRB
Nr. 1334/2014 vom 10. Dezember 2014 [GD-at. 3.2] und RRB Nr. 332/2015
vom 1. April 2015 [GD-act. 3.3]) darauf hingewiesen, dass sich die Bedarf-
sprognose in der Spitalplanung 2012 im Bereich der wohnortnahen Reha-
bilitation (und der Kinder- und Jugendpsychiatrie) als nicht korrekt erwie-
sen habe. Diese Beurteilung wurde indes bereits mehr als drei Jahre vor
C-5379/2018
Seite 21
Erlass des angefochtenen Beschlusses vorgenommen und die Aktualität
dieser Schlussfolgerung wurde anlässlich der Aktualisierung der Spitalliste
per 1. Januar 2019 datenmässig nicht verifiziert. Daraus kann jedenfalls
nicht ohne Weiteres geschlossen werden, dass sich der aktuelle Bedarf
nicht durch das auf der Zürcher Spitalliste gesicherte Angebot decken lässt.
Die im Protokoll der Besprechung zwischen Vertretern der Beschwerde-
gegnerin und der Gesundheitsdirektion vom 16. August 2017 festgehaltene
Frage «weshalb der mit dem Projekt verfolgte Ansatz der durchgehenden
therapeutischen Betreuung der Patienten gerade im Bereich Neuroreha
getestet werden soll und nicht in einem anderen Rehabereich, wo ein Ver-
sorgungsdefizit bestehe» (GD-act. 4.4), wirft ebenfalls Zweifel auf, ob in
den vorliegend interessierenden Leistungsbereichen eine Versorgungslü-
cke besteht.
5.9 Der Beschwerdeführer hat überdies nachvollziehbar dargelegt, dass
die neu geschaffenen Kapazitäten in der neurologischen Rehabilitation und
der Frührehabilitation Auswirkungen auf die Patientenströme zwischen
dem Kanton Zürich und dem Kanton Thurgau haben können, was die be-
darfsgerechte Versorgungsplanung des Kantons Thurgau tangieren kann.
Die vom Beschwerdeführer eingereichten Unterlagen zeigen auf, dass es
zwischen dem Kanton Zürich und dem Kanton Thurgau im Bereich der Re-
habilitation bedeutende Patientenströme gibt (Beilagen 12-14 zu BVGer-
act. 1), was von der Vorinstanz nicht bestritten wird. Soweit sich die
Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin darauf berufen, dass der neue
Leistungserbringer keine Nachfrage aus dem Kanton Thurgau schaffe, ist
zu beachten, dass unter den Begriff der im Rahmen der Spitalplanung (vom
Kanton Thurgau) zu berücksichtigenden interkantonalen Patientenströme
nicht bloss die Patientenabwanderung (oder «Patientenexporte»), sondern
auch die Patientenzuwanderung (oder «Patientenimporte») zu verstehen
ist (vgl. Urteil C-1966/2014 E. 4.1.2 mit Hinweis; C-1565/2017 E. 4.3.1).
Zudem ergibt sich aus dem angefochtenen Beschluss und der Zürcher Spi-
talliste 2012 Rehabilitation inklusive deren Anhänge nicht, dass der umstrit-
tene Leistungsauftrag auf Schlaganfallpatientinnen und Schlaganfallpati-
enten des Spitals Limmattal beschränkt wäre. Vom Beschwerdeführer wird
auch aufgrund der Fallzahlen angezweifelt, dass die neu geschaffenen 36
Rehabilitationsbetten mehrheitlich von im Spital Limmattal behandelten
Schlaganfallpatientinnen und Schlaganfallpatienten genutzt werden, wes-
halb nicht ausgeschlossen werden kann, dass das neue Angebot im Be-
reich der neurologischen Rehabilitation und der Frührehabilitation auch
eine ausserkantonale Nachfrage schafft. Ob dies der Fall wäre oder ob die
Auswirkungen auf die Patientenströme zwischen dem Kanton Zürich und
C-5379/2018
Seite 22
dem Kanton Thurgau nur geringfügig wären – wie die Vorinstanz und die
Beschwerdegegnerin geltend machen – ist primär im Rahmen der inter-
kantonalen Koordination zu klären; ein bestimmtes Ausmass der Auswir-
kungen als Voraussetzung für die Pflicht zur Koordination zwischen be-
nachbarten Kantonen festzulegen, wäre weder sachgerecht noch praktika-
bel (vgl. C-1565/2017 E. 4.7.3). Eine Analyse der Patientenströme hat die
Vorinstanz vor Erlass des angefochtenen Spitallistenbeschlusses jedoch
wie bereits erwähnt nicht durchgeführt. Sie hat sich dazu im angefochtenen
Beschluss auch nicht geäussert. Soweit sie nun im Rahmen des Beschwer-
deverfahrens geltend macht, der neue Leistungsauftrag tangiere die Pati-
entenströme nicht, obliegt es nicht dem Bundesverwaltungsgericht, eine
erstmalige Analyse der Patientenströme vorzunehmen.
5.10 Hat der neue Leistungsauftrag eine Kapazitätsausweitung zur Folge,
die sich auf die Patientenströme zwischen den Kanton Zürich und dem
Kanton Thurgau auswirken kann, wäre die Vorinstanz – unabhängig von
der Frage der Bedarfsgerechtigkeit – zur interkantonalen Koordination
verpflichtet gewesen. Nicht entscheidend ist hierbei, ob die
Kapazitätsausweitung im Rahmen eines innovativen Versorgungsmodells
vorgenommen wird. Auch der Umstand, dass der umstrittene
Leistungsauftrag bis 31. Dezember 2021 befristet erteilt wurde, rechtfertigt
hier nur schon deshalb keinen Verzicht auf eine interkantonale
Koordination, weil sämtliche Leistungsaufträge auf der Zürcher Spitalliste
2012 Rehabilitation im Hinblick auf die voraussichtlich auf 2022 geplante
nationale Einführung eines neuen gesamtschweizerischen leistungs-
orientierten und schweregradbereinigten Tarifsystems sowie der per 2022
geplanten Ablösung der Zürcher Spitallisten 2012 Akutsomatik,
Rehabilitation und Psychiatrie bis 31. Dezember 2021 befristet wurden.
Auch die mengenmässige Beschränkung des Leistungsauftrags auf
36 Betten vermag keine Ausnahme von der Koordinationspflicht zu
begründen, lässt sich doch weder Art. 58d KVV noch der bisher
ergangenen Rechtsprechung eine Beschränkung der Koordinationspflicht
auf wesentliche Patientenströme entnehmen (C-1565/2017 E. 4.3.5).
Demnach hat die Vorinstanz vorliegend zu Unrecht von einer Koordination
mit dem beschwerdeführenden Kanton abgesehen, weshalb der
angefochtene Beschluss gegen Art. 39 Abs. 2 KVG verstösst. Soweit die
Beschwerdegegnerin in ihrer Beschwerdeantwort wiederholt unter Hinweis
auf das Urteil C-1966/2014 E. 4.1.2 geltend macht, das
Bundesverwaltungsgericht habe ausdrücklich festgehalten, die
Abstimmung der Spitalplanung zwischen den betroffenen Kantonen sei
zwar wünschenswert, könne den einzelnen Kantonen aber nicht zur Pflicht
C-5379/2018
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gemacht werden, verkennt sie den Inhalt des zitierten Urteils. Vielmehr hat
das Bundesverwaltungsgericht in E. 4.1.3 des Urteils C-1966/2014
ausdrücklich festgehalten, dass die Kantone seit Inkrafttreten der KVG-
Revision bundesrechtlich verpflichtet sind, ihre Planungen zu koordinieren.
5.11 Die Verpflichtung zur interkantonalen Koordination (mit dem Kanton
Thurgau) bedeutet nicht, dass die Planungshoheit des Kantons Zürich ein-
geschränkt wird. Das KVG schreibt den Kantonen – ausser im Bereich der
hochspezialisierten Medizin – keine gemeinsame Planung vor (vgl. Art. 39
Abs. 1 Bst. d und Abs. 2bis KVG). Eine bundesrechtskonforme und bedarfs-
gerechte Spitalplanung setzt aber voraus, dass der planende Kanton sei-
ner Koordinationspflicht nachgekommen ist. Die Bedarfsermittlung ist ohne
Berücksichtigung der Patientenströme nicht möglich. Aufgrund der gesetz-
lichen Koordinationspflicht genügt es nun aber nicht, dass der planende
Kanton für sich allein die Patientenströme auswertet und daraus seine
Schlüsse zieht. Er muss sich darüber mit den betroffenen Kantonen aus-
tauschen und seine Planungsmassnahmen mit ihnen koordinieren. Kön-
nen sich die Kantone im Rahmen der Koordination nicht einigen, hat dies
nicht zur Folge, dass der planende Kanton einen umstrittenen Leistungs-
auftrag nicht erteilen darf, sofern sich dieser auf eine bundesrechtskon-
forme Spitalplanung stützen lässt. Er hat sich aber in seinem Beschluss mit
den von den anderen Kantonen vorgebrachten Einwänden auseinander-
zusetzen und nachvollziehbar zu begründen, weshalb er diese als nicht
stichhaltig erachtet. In diesem Sinne verhält es sich ähnlich wie in den Ta-
riffestsetzungsverfahren nach Art. 49 Abs. 1 KVG, in welchen die Kantons-
behörde die Preisüberwachung nicht nur anzuhören, sondern auch zu be-
gründen hat, weshalb sie deren Empfehlung nicht folgt (C-1565/2017 E.
4.9.2 mit Hinweisen auf BVGE 2010/25 E. 2.4.2 f.; 2014/3 E. 1.4.2). Wenn
also die Vorinstanz nach Durchführung des bundesrechtlich vorgeschrie-
benen Koordinationsverfahrens und gestützt auf eine auch im Übrigen bun-
desrechtskonforme Planung einen Leistungsauftrag für neurologische Re-
habilitation und Frührehabilitation an einen innerkantonalen Leistungser-
bringer erteilt bzw. allgemein das innerkantonale Angebot im Bereich der
Rehabilitation stärken will, wird ein anderer Kanton dies nicht mittels Be-
schwerde verhindern können.
6.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass mit der Aufnahme der Beschwer-
degegnerin in die Spitalliste Rehabilitation 2012 zusätzliche Kapazitäten im
Bereich der neurologischen Rehabilitation und der Frührehabilitation ge-
schaffen wurden, ohne dies mit den betroffenen Kantonen zu koordinieren
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und ohne abzuklären, ob dem ausgebauten Angebot ein entsprechender
Bedarf gegenübersteht, was bundesrechtswidrig ist. Die Beschwerde ist
demnach gutzuheissen und Dispositivziffer II des angefochtenen Be-
schlusses der Vorinstanz vom 22. August 2018 betreffend Zürcher Spital-
listen 2012 Akutsomatik, Rehabilitation und Psychiatrie (Änderungen ab
1. Januar 2019) aufzuheben.
Der vorliegende Entscheid bringt eine Änderung der Spitalliste des Kan-
tons Zürich mit sich und betrifft grundsätzlich alle Versicherten, weshalb
eine Veröffentlichung des Dispositivs im kantonalen Amtsblatt geboten ist.
7.
Zu befinden ist abschliessend über die Verfahrenskosten und allfällige Par-
teientschädigungen.
7.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten in der
Regel der unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Den Vorinstanzen
werden jedoch keine Verfahrenskosten auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
Kostenpflichtig wird demnach die Beschwerdegegnerin, die mit ihren
Rechtsbegehren vollständig unterliegt. Die Verfahrenskosten für das vor-
liegende Verfahren werden auf CHF 5'000.– festgesetzt.
7.2 Dem obsiegenden, nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer sind
keine verhältnismässig hohen Kosten im Sinne von Art. 64 Abs. 1 VwVG
erwachsen, weshalb ihm keine Parteientschädigung zuzusprechen ist.
8.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundes-
gericht gegen Entscheide auf dem Gebiet der Krankenversicherung, die
das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Art. 33 Bst. i VGG in Verbin-
dung mit Art. 53 Abs. 1 KVG getroffen hat, ist gemäss Art. 83 Bst. r BGG
unzulässig. Das vorliegende Urteil ist somit endgültig (vgl. auch BGE 141
V 361).
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