Decision ID: 998a264a-d315-506d-8c4c-26421754ff39
Year: 2006
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A. Il 13 maggio 1983 il municipio di CO 2 ha rilasciato alla V_ il permesso di costruire tre stabili d'appartamenti identici su una fascia di terreno di oltre 6'000 mq, compresa tra via S_ e via R_ e suddivisa in tre fondi contigui (part. _, _ e _), inclusi nella zona residenziale semi-intensiva R5. Il progetto è stato posto a beneficio dell'abbuono (15%) sull'indice di sfruttamento (i.s.), previsto dall'art. 27 NAPR per costruzioni su grandi superfici, a quel momento in via di adozione.
Dei tre palazzi previsti sono stati costruiti soltanto i due più a monte.
B. Il 18 aprile 2005 il resistente CO 1, diventato proprietario dei fondi, ha chiesto al municipio il permesso di costruire un terzo stabile d'appartamenti sul terreno situato immediatamente a monte di via R_ (ora part. _), che non è ancora stato edificato.
La domanda, che prevede un edificio sostanzialmente diverso dai due realizzati venti anni fa sui fondi più a monte, rivendicava la concessione dell'abbuono sull'i.s., di cui si è detto sopra.
Alla domanda si sono opposti gli eredi RI 1, proprietari di un fondo contermine, che ritenevano che il nuovo edificio non poteva essere considerato alla stregua di un completamento del piano di quartiere approvato nel 1983 e che non rispettava l'altezza massima prescritta.
Raccolto il preavviso favorevole del Dipartimento del territorio, il 20 settembre 2005 il municipio ha rilasciato la licenza richiesta, respingendo l'opposizione dei vicini.
C. Con giudizio 20 dicembre 2005 il Consiglio di Stato ha confermato la licenza, respingendo il ricorso contro di essa inoltrato dagli opponenti.
Il Governo ha anzitutto rilevato che l'art. 27 NAPR non disciplina il cosiddetto piano di quartiere, ma l'edificazione su grandi superfici. Ferma questa premessa, l'Esecutivo cantonale ha poi giudicato sostenibile la valutazione del municipio secondo cui la controversa edificazione costituirebbe un complesso unitario. Anche le eccezioni riferite all'altezza sarebbero infondate.
D. Contro il predetto giudizio i soccombenti si aggravano davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato assieme alla controversa licenza.
I ricorrenti ripropongono e sviluppano in questa sede le censure sollevate senza successo in prima istanza, negando in particolare che siano date le premesse per la concessione di un abbuono per costruzioni su grandi superfici. Disattese sarebbero pure le prescrizioni sull'altezza massima e sulle distanze da confine.
E. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono il municipio ed il beneficiario della controversa licenza, contestando in dettaglio le tesi degli insorgenti con argomenti che saranno discussi qui appresso.
Considerato,

in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. La legittimazione attiva degli insorgenti, proprietari di un fondo contermine e già opponenti, è certa.
Il ricorso, tempestivo (art. 46 PAmm), è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti (art. 18 PAmm). La situazione dei luoghi emerge chiaramente dalle tavole processuali. L'esperimento di un sopralluogo sollecitato dai ricorrenti non appare dunque atto a procurare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
2. 2.1. Giusta l'art. 27 NAPR di _, disciplinante l'edificazione su grandi superfici:
1.
Il municipio autorizza edificazioni secondo un piano per costruzioni su grandi superfici giusta i requisiti e alle condizioni seguenti:
2.
Superfici minime
La superficie del fondo o dell'insieme dei fondi deve essere di almeno 6'000 mq per le zone R4, R3, R2a, R2b, RCA R5 e RP2 (...)
3.
Il piano deve essere l'esecuzione completa, attuata secondo criteri unitari, di un complesso edilizio differenziato, tale da inserirsi in maniera conveniente nell'ambito del quadro urbanistico generale.
A tale scopo il piano deve tener conto delle seguenti condizioni:
a. la realizzazione di un rapporto armonico tra il complesso costruttivo del quartiere, gli edifici già esistenti nella zona e il paesaggio circostante;
b. una distribuzione delle abitazioni che soddisfi le esigenze in materia di igiene, di comodità e di sicurezza;
c. l'ossequio delle distanze stabilite dalle presenti norme verso i fondi confinanti, ritenuto tuttavia che edifici di altezza superiore a quella autorizzata nella zona possono sorgere verso fondi altrui ad una distanza almeno pari a 2/3 della loro altezza;
d. il rispetto degli indici di sfruttamento e di occupazione previsti per la rispettiva zona, riservate le deroghe del cpv. 4;
e l'organizzazione razionale dei posteggi. Di questi almeno l'80% dovrà trovar posto in autorimesse interrate con copertura praticabile ricoperta di vegetazione.
Per visitatori e fornitori dovranno essere previsti adeguati posteggi.
f.
la separazione massima possibile del traffico pedonale da quello veicolare;
g.
La distribuzione di aree per lo svago in pozione soleggiata, debitamente ubicate a distanza dal traffico stradale e di grandezza sufficiente pari ad almeno il 20% della superficie utile lorda (SUL) del quartiere;
h.
la sistemazione a verde di una superficie pari ad almeno il 35% di quella totale del fondo oltre l'area di svago;
i.
gli aspetti costruttivi come pure l'organizzazione spaziale degli edifici devono essere caratterizzati da un'ottimale concezione del fabbisogno, della distribuzione e delle perdite energetiche; ̈
In particolare si terrà conto:
–
dell'orientamento in funzione dei venti dominanti, dell'orografia e della durata di insolazione;
–
della concezione architettonica che dovrà permettere di ridurre al massimo le perdite caloriche come pure lo sfruttamento ottimale dell'irradiamento solare attivo e passivo.
4.
Deroghe
Al fine di ottenere un miglioramento delle caratteristiche degli edifici, sia per le loro qualità abitative, sia per la loro sistemazione ambientale, sia per l'aumento delle loro attrezzature esterne (posteggi, aree di svago e aree verdi), il municipio con l'accordo delle autorità cantonali competenti può concedere le seguenti deroghe:
aumento dell'indice di sfruttamento previsto per la zona in ragione:
del 15% fino a 10'000 mq
del 20% oltre 10'000 mq per le zone RCA e R5
(...)
Possono essere concesse deroghe alle altezze e alle distanze tra gli edifici all'interno dell'edificazione.
Le distanze dai confini devono rispettare le prescrizioni di zona, ma per edifici che superino le altezze di zona devono corrispondere ai 2/3 dell'altezza.
La norma, entrata in vigore il 28 novembre 1989 a seguito dell'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato, non disciplina il piano di quartiere, ma l'edificazione su grandi superfici, come chiaramente emerge dal suo titolo marginale. L'istituto del piano di quartiere, a quell'epoca, era infatti sconosciuto al diritto ticinese. Vi è stato introdotto soltanto l'anno seguente, quando è entrata in vigore la LALPT.
Analogamente al piano di quartiere, gli ordinamenti che regolavano l'edificazione su grandi superfici, prevedevano comunque la concessione di abbuoni sui parametri edificatori di zona. La facilitazione era essenzialmente destinata a promuovere interventi qualificati dal profilo urbanistico.
In quest'ottica, anche l'art. 27 cpv. 3 NAPR stabilisce in effetti che il piano di edificazione su grandi superfici deve prevedere la realizzazione
di un complesso edilizio differenziato, attuato secondo criteri unitari,
adeguatamente inserito nel
quadro urbanistico generale
. Deroghe all'i.s., alle altezze ed alle distanze tra gli edifici all'interno dell'edificazione, soggiunge la norma (cpv. 4), possono essere concesse
al fine di ottenere un miglioramento delle caratteristiche degli edifici, sia per le loro qualità abitative, sia per la loro sistemazione ambientale, sia per l'aumento delle loro attrezzature esterne (posteggi, aree di svago e aree verdi)
.
Affinché possa essere posto al beneficio di deroghe, l'intervento deve anzitutto essere
attuato secondo criteri unitari
. La nozione di “criteri unitari” è di natura indeterminata
(Imboden Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V ed., N 66 B I seg.). In quanto tale, essa riserva all'autorità comunale una certa latitudine di giudizio ai fini dell'individuazione del suo contenuto normativo. Appartenendo al diritto autonomo comunale, essa permette all'autorità superiore di scostarsi dall'interpretazione data dal municipio soltanto quando questa appare insostenibile, sprovvista di valide ragioni o lesiva dei diritti costituzionali dei cittadini. Ove non sussista una simile violazione del diritto, l'autorità di ricorso non può annullare una decisione del municipio senza esporsi al rimprovero di essersi arrogata un potere di cognizione che contraddice il principio dell'autonomia comunale. Irrilevante al riguardo è il fatto che l'interpretazione data dall'autorità di ricorso al concetto giuridico indeterminato appaia altrettanto sostenibile di quella attribuitagli dall'autorità comunale (DTF 96 I 369 seg, consid. 4).
2.2. Nel caso concreto, il municipio nel 1983 ha rilasciato alla V_, precedente proprietaria dei fondi menzionati in narrativa, una licenza edilizia per costruire tre stabili d'appartamenti di identica fattura su una fascia di terreno compresa tra via s_ e via R_. Applicando l'art. 27 NAPR, benché a quel momento non fosse ancora entrato in vigore, l'autorità ha riconosciuto all'intervento il carattere di edificazione su grandi superfici. Ha quindi concesso all'istante l'abbuono del 15% sull'i.s. previsto da tale disposizione.
La realizzazione del complesso immobiliare, avviata oltre venti anni fa, non è tuttavia stata portata a termine. Dei tre palazzi previsti dal progetto approvato soltanto due sono infatti stati costruiti.
L'anno scorso, il resistente CO 1, nuovo proprietario dei fondi, ha chiesto al municipio di essere autorizzato ad edificare sul fondo ancora libero da costruzioni un ulteriore stabile d'ap-partamenti, diverso per foggia e dimensioni dai due già realizzati. Il municipio ha rilasciato la licenza, ravvisando nel nuovo edificio un completamento dell'edificazione su grandi superfici promossa oltre venti anni or sono.
La decisione non può essere condivisa, poiché il nuovo immobile ed i due palazzi esistenti non possono in nessun caso essere considerati come
un complesso edilizio
,
attuato secondo
criteri unitari
, ai sensi dell'art. 27 NAPR. La valutazione operata in proposito dall'autorità comunale scaturisce
da un'interpretazione manifestamente insostenibile del concetto di “criteri unitari”, da cui tale norma fa dipendere il riconoscimento dell'edificazione su grandi superfici. Il nuovo edificio ha in effetti poco o nulla in comune con i due immobili realizzati negli anni '80. Mentre le prime due costruzioni, sostanzialmente identiche, sono espressione di un'architettura piuttosto banale, priva di particolari pregi, il nuovo stabile d'appartamenti è contrassegnato da forme che scaturiscono da un'accurata ricerca, volta ad ottimizzarne l'inserimento nel contesto ambientale attraverso un'equilibrata composizione dei volumi. Sostanzialmente diversa dai primi due edifici è la sua espressione architettonica. Diversa è la pianta: quadrata e regolare quella dei primi due edifici, rettangolare e sagomata con sporgenze alternate a rientranze quella della nuova costruzione. Diverso è l'aspetto formale delle facciate: caratterizzato da aperture uniformi, munite di balconi in parte sporgenti, quello degli edifici esistenti, multiforme e variato quello del nuovo stabile. Diverse sono le volumetrie. Diversi sono i materiali: all'intonaco delle facciate ed ai balconi di graniglia prefabbricati dei due stabili già realizzati si contrappone il cemento armato del nuovo edificio. Diversa è la copertura: una spessa e pesante piastra sporgente per i due vecchi edifici, una soletta sovrastata da un attico rientrante verso valle quella del palazzo in esame.
Fra gli stabili esistenti ed il nuovo edificio non è ravvisabile alcun denominatore comune, nessun filo conduttore, nulla che li accomuni fra loro. Nessun tratto, nessun elemento permette di considerarli come l'espressione di un concetto organico e coerente. Le aree verdi e di svago dei due edifici esistenti sono già oggi nettamente separate le une dalle altre. Già ora, ogni edificio dispone della propria autorimessa sotterranea e del suo ingresso distinto da quello degli altri. A parte la strada d'accesso nessuna infrastruttura risulterebbe comune ai tre stabili. Le difformità sono evidenti.
L'istante in licenza, qui resistente, non fornisce alcuna indicazione atta a riconoscere il
criterio unitario
che accomunerebbe gli stabili esistenti al nuovo palazzo. La relazione tecnica si limita ad affermare che il nuovo progetto
prevede il completamento del piano su grandi superfici approvato dal comune nel 1983
, non giustifica minimamente questa tesi, spiegando quali elementi permetterebbero di apparentare la nuova costruzione agli stabili esistenti. Il municipio, dal canto suo, non motiva concretamente la decisione di riconoscere al complesso formato dai tre stabili il carattere di un'edificazione su grandi superfici realizzata in base a un concetto organico e coerente.
In tali circostanze, non essendo soddisfatto il requisito di un'at-tuazione
secondo criteri unitari
, non si può ragionevolmente considerare date le premesse per applicare l'art. 27 NAPR. Progettati in epoche diverse, da architetti diversi, secondo concezioni diverse dal profilo formale e strutturale, gli stabili esistenti e la nuova costruzione hanno in comune soltanto l'ubicazione, che da sola non basta per riconoscere al complesso immobiliare il carattere di un'edificazione su grandi superfici.
Irrilevante è il fatto che possano apparire soddisfatti gli altri requisiti dell'art. 27 NAPR, quali l
a realizzazione di un rapporto armonico tra il complesso costruttivo del quartiere, gli edifici già esistenti nella zona e il paesaggio circostante (lett. a), una distribuzione delle abitazioni che soddisfi le esigenze in materia di igiene, di comodità e di sicurezza (lett. b), l'organizzazione razionale dei posteggi (lett. e) o la separazione massima possibile del traffico pedonale da quello veicolare (lett. f). Se nel complesso immobiliare non può essere individuato un concetto unitario, all'insediamento non può essere attribuita la qualifica di edificazione su grandi superfici secondo l'art. 27 NAPR. Non sono di conseguenza nemmeno date le premesse per la concessione dell'abbuono sull'i.s. previsto da tale disposizione.
Pur tenendo conto della latitudine di giudizio che deve essere riconosciuta al municipio nell'interpretazione dei concetti giuridici indeterminati e nell'applicazione del diritto autonomo comunale, già da questo profilo, la controversa licenza non può dunque essere confermata. Il progetto in esame non può essere esaminato come un tassello a sé stante, nel quale deve essere in qualche modo individuata una sintonia con le preesistenze. Una corretta valutazione dell'intervento dal profilo dell'art. 27 NAPR presuppone che la domanda in discussione venga integrata dai progetti degli stabili esistenti e che l'insieme sia giudicato come un unico piano per l'edificazione dei fondi. Visto in quest'ottica, appare evidente che l'insieme dei progetti non può essere considerato come un piano concepito secondo un disegno organico e coerente per un'edificazione
attuata con criteri unitari
.
3. 3.1. Giusta l'art. 40 cpv. 1 LE, l'altezza di un edificio è misurata dal terreno sistemato al filo superiore del cornicione di gronda.
La sistemazione del terreno, soggiunge l'art. 41 LE, può essere ottenuta con la formazione di un terrapieno, che non è computato sull'altezza dell'edificio se - cumulativamente - non supera l'altezza di m 1.50 dal terreno naturale ed è largo almeno 3.00 m dal piede della facciata.
L'altezza degli edifici va misurata in corrispondenza delle facciate, ossia dei muri perimetrali esterni. Determinante è infatti l'ingombro, ossia lo sviluppo verticale degli edifici. I timpani definiti dalle falde dei tetti ed i corpi edilizi eretti sui tetti piani degli edifici in arretramento rispetto al filo dei muri perimetrali soggiacciono a restrizioni particolari, che limitano ad esempio l'altezza dei colmi o impongono di computare anche l'altezza degli attici (cfr.per es. art. 43 RLE).
3.2. L'art. 36 cpv. 1 lett. c NAPR limita a m 16.50 l'altezza degli edifici nella zona R5. Secondo l'art. 21 cpv. 3 NAPR, attici e mansarde non sono tuttavia computati sull'altezza a condizione che il loro ingombro massimo sia contenuto nella pendenza teorica di un tetto a falde con un'inclinazione del 50%. La norma è corredata dal seguente disegno:
<
50%
h
3.3. Nel caso concreto, la facciata ovest del nuovo edificio, misurata dal terreno sistemato al filo superiore della soletta che copre l'attico, è alta m 17.70. Supera dunque l'altezza massima (m 16.50), fissata dall'art. 36 cpv. 1 lett. c per la zona R5.
Il municipio ha nondimeno rilasciato la licenza, ritenendo che la facilitazione prevista dall'art. 21 cpv. 3 NAPR permetta agli attici di superare, sulle facciate laterali, l'altezza massima prescritta dalle norme di zona a condizione che sulle facciate principali l'ingombro sia contenuto nella pendenza teorica di un tetto a falde con un'inclinazione del 50%. Nemmeno questa conclusione può essere condivisa.
La facilitazione prevista dall'art. 21 cpv. 3 NAPR deroga all'art. 43 RLE, che impone di computare anche l'altezza degli attici. In assenza di particolari, esplicite precisazioni, la norma non si applica soltanto alle facciate principali, ma anche a quelle laterali. Per escludere quest'ultime dall'applicazione dell'art. 43 RLE e farle nel contempo beneficiare in misura ancor più estesa di quelle principali del privilegio che introduce, l'art. 21 cpv. 3 NAPR avrebbe dovuto essere formulato nel senso che l'altezza degli attici non è computata se l'ingombro massimo è contenuto nella pendenza teorica di un tetto a
due falde
con un'inclinazione del 50%
appoggiate sulle facciate principali
. A maggior ragione la tesi del municipio va disattesa ove si consideri che nel caso concreto le facciate laterali (est ed ovest), più lunghe di quelle adiacenti, consentirebbero la realizzazione di un attico strutturato addirittura su due piani senza computo sull'altezza siccome contenuto nella pendenza teorica di un tetto a falde con un'inclinazione del 50%. Pur tenendo conto dei limiti imposti al potere di cognizione di questo tribunale nel controllo dell'applicazione del diritto autonomo comunale, né il testo della norma, né il disegno illustrativo permettono di accreditare la tesi del municipio (cfr. STA 16.9. 2003 in re C. SA consid. 6.3).
Considerata la prassi del municipio nell'applicazione dell'art. 21 cpv. 3 NAPR, resterebbe ancora da esaminare se da questo limitato profilo la licenza non possa essere confermata in forza della parità di trattamento nell'illegalità. La questione può tuttavia rimanere indecisa, poiché la licenza non può comunque essere confermata per mancanza dei presupposti dell'art. 27 NAPR.
4. Per il principio di proporzionalità, non si giustifica comunque annullare una licenza quando il difetto può essere facilmente corretto, subordinandola ad opportune condizioni. Ipotesi, questa, che si verifica nel caso concreto, ove basta ridurre l'edificio di due interi piani abitabili (SUL: mq 442.19 x 2 = 884.38) per rientrare nel limite dell'i.s. (0.9) fissato dall'art. 36 NAPR.
5. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque accolto in larga misura, annullando il giudizio governativo impugnato siccome lesivo del diritto e subordinando la licenza alla condizione di ridurre l'edificio di due interi piani abitabili.
La tassa di giustizia, commisurata ai valori in gioco (8 mio) ed al lavoro occasionato dalla resistenza all'impugnativa, è posta a carico delle parti proporzionalmente al rispettivo grado di soccombenza (art. 28 PAmm). Nella misura in cui non sono compensate le ripetibili sono invece poste a carico del resistente, soccombente in misura preponderante (art. 31 PAmm).