Decision ID: 86b1a255-0e88-5614-bc35-0ec986e77f18
Year: 1996
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 

in fatto
a.
Con messaggio 13 marzo 1985 e 7 dicembre 1987 il Municipio di _ ha sottoposto il progetto di PR al Consiglio Comunale che ne ha deciso l’adozione il 22 febbraio 1988.
Tale piano prevedeva fra l’altro l’ampliamento della zona edificabile in alcuni punti del territorio comunale.
b.
Contro quest’estensione del comparto edificabile è insorto in data 3 dicembre 1988 il signor _ _ rilevando come l’apertura di nuove zone residenziali-artigianali comporti in concreto un’inaccettabile sottrazione di territorio agricolo pregiato e oltretutto un sovradimensionamento del territorio edificabile.
Egli ha pure censurato il nuovo tratto di strada previsto dal piano del traffico, che, partendo dall’estremità sud del _ _ e attraversando il nucleo di _, collega la strada di servizio _, ritenendolo un intervento eccessivo e di pregiudizio per la sicurezza e la qualità di vita degli abitanti del quartiere interessato.
c.
Il 24 febbraio 1989 il Municipio di _ ha presentato al Consiglio di Stato formale domanda d’approvazione del PR.
Con decisione no. _del 24 marzo 1992 il Governo ha quindi approvato il PR all’esame. Nell’ambito di quest’approvazione il Consiglio di Stato non ha però interamente approvato il comparto edificabile così come previsto dal comune, ritenendolo in effetti sovradimensionato e quindi contrario ai principi pianificatori vigenti in materia. In particolare il Governo non ha approvato l’estensione della zona residenziale _in località “_ _ _ ” (cfr. punto 3.6.2.2 lett. a, rispett. planimetria allegata no. 13 della decisione impugnata ), della zona residenziale _ in località “_ ” (cfr. punto 3.6.22 lett. b , rispett. planimetria 14 della decisione impugnata) e della zona artigianale-industriale in località “_ ” (cfr. punto 3.6.2.2 lett. e rispett., planimetrie allegate no. 15 e 16).
Esso ha comunque ordinato al Municipio di procedere alla pubblicazione dei suoi intenti per un periodo di 30 giorni per dare così facoltà agli interessati di inoltrare eventuali osservazioni in merito a salvaguardia del diritto di essere sentiti prima dell’emanazione della decisione finale (cfr. decisione governativa pag. 70 punto 7).
Il Governo ha quindi parzialmente accolto l’impugnativa del ricorrente respingendo unicamente la censura relativa alla contestazione della prevista nuova strada.
d.
Contro questa decisione il signor _ è nuovamente insorto con impugnativa del 15 aprile 1992 riproponendo in sostanza domande e motivazioni già sollevate in prima istanza.
Aggiuntivamente egli censura la mancata esecuzione di un sopralluogo e di conseguenza una violazione del suo diritto di essere sentito.
e.
Nel frattempo il Consiglio di Stato con decisione del 21 marzo 1995 ha definitivamente risolto di non approvare la prevista estensione della zona edificabile _, _ e _ nelle località _ _ _, _, _ _ _ così come dettagliatamente indicato negli allegati no. 1, 2, 3, 4, 5 a pag.19, 20, 21, 22, 23 della decisione succitata.
f.
Con osservazioni del 1 ottobre 1992 al ricorso il Comune di _ ha chiesto di non entrare nel merito delle osservazioni del signor _. Dal canto suo il Governo, con risposta del 21 marzo 1995, riconfermandosi per intero nella sua decisione del 24 marzo 1992, chiede la reiezione dell’impugnativa.
g.
In data 3 ottobre 1995 è stato esperito un sopralluogo nell’ambito del quale le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.
c o n s i d e r a t o

in diritto
1.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al TPT entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett. c, modificata dal 15.3.1995).
Il disposto va interpretato alla luce dell’art. 33 cpv. 3 lett. a LPT che impone al diritto cantonale di garantire la legittimazione a ricorrere almeno nella stessa misura di quella prevista per il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.
Ciò premesso, il ricorso, intimato nel termine di 30 giorni di cui all’art. 38 LALPT, é tempestivo. La legittimazione ricorsuale è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT.
2.
L’insorgente lamenta innanzitutto una violazione del suo diritto di essere sentito in relazione alla mancata esecuzione di un sopralluogo da parte del Consiglio di Stato.
A questo proposito va rilevato che il diritto di essere sentiti, sancito dall’art 4 Cost., impone all’autorità giudicante di offrire alle parti la possibilità di partecipare all’assunzione delle prove, rispettivamente di proporne e di discutere le risultanze dell’istruttoria (cfr. DTF 118 Ia 19 consid. 1c e rinvii, DTF 116 Ia 99 c. 3b, 115 Ia 11 c. 2b e rinvii). Un mezzo di prova, sebbene invocato, può nondimeno essere considerato superfluo dall’autorità giudicante con un giudizio anticipato sulle prove. In effetti giusta l’art 18 cpv. 1 LPamm (in concreto applicabile grazie al rinvio previsto all’art 38 cpv. 6 LALPT), l’autorità amministrativa accerta d’ufficio i fatti, non è vincolata alle domande di prova delle parti e valuta le prove secondo il suo libero convincimento.
A mente di questo Tribunale, nel caso di specie, il Consiglio di Stato era senz’altro autorizzato in forza di un anticipato giudizio sulle prove, a rinunciare al sopralluogo richiesto, ritenuto che la documentazione a sua disposizione bastava ai fini di un corretto giudizio (cfr. DTF 112 Ia 202 consid. 2b; DTF 101 Ia 104 e rinvii). Inoltre vertendo in concreto l’esame del litigio su mere questioni di diritto, materia in cui il TPT ha piena cognizione, un eventuale vizio in tal senso sarebbe comunque stato sanato in questa sede con l’assunzione del sopralluogo da parte di questo Tribunale (cfr. DTF 119 Ia 150 consid. 5 bb; RDAT 1980 190 e riferimenti; RDAT 1986 190 no. 170; Rep. 1986 142s, 1980 3 e riferimenti).
La censura sollevata dal ricorrente su questo punto non merita pertanto accoglimento.
3.
Nel merito va rilevato che il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia 69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).
Quanto al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, come nella fattispecie, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
4.
Scopo essenziale della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.).
La LPT riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive e moleste, di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili. Si tratta di esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche. In realtà, solo un’attenta ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).
5.
Come già rilevato nei considerandi sui fatti il ricorrente censura in concreto la sottrazione di terreno agricolo pregiato tramite estensione della zona edificabile.
Dal contenuto dell’impugnativa non è chiaro se la contestazione verte solamente su l’ampliamento di alcuni comparti del territorio comunale, ovvero in particolare quelli posti a sud del paese, oppure sull’intera estensione della zona edificabile ed in special modo là dove viene a trovarsi a contatto con il territorio agricolo.
Nel caso in cui il ricorrente intendesse contestare unicamente l’ampliamento della zona edificabile previsto dal Comune in località “_ _ _ ”, “_ ”, “_” e “_ _ _ ” (ovvero in quei comparti controversi indicati nelle planimetrie no. 13, 14 , 15, 16 e 18 della decisione qui impugnata), il ricorso va ritenuto improponibile, considerato che con successiva risoluzione del 21 marzo 1995 il Consiglio di Stato ha d’ufficio definitivamente assegnato questi comparti alla zona agricola accogliendo così le rivendicazioni del ricorrente. Questa decisione è pure stata confermata dal nostro Tribunale che ha già statuito su alcune impugnative relative a questi comparti.
Del resto questo stralcio di comparto edificabile era già stato preannunciato nella risoluzione qui impugnata dal ricorrente, ragion per cui si era già allora parzialmente accolto il ricorso di prima istanza del qui ricorrente. In questo caso si giustifica quindi l’inammissibilità del ricorso.
Percontro se l’impugnativa dell’insorgente riguardasse non solo queste aree, ma l’intero comparto edificabile del comune di _ per contestare il suo sovradimensionamento rispettivamente la sua sovrapposizione a territorio agricolo pregiato, il ricorso va respinto.
A mente di questo Tribunale infatti con lo stralcio dei comparti succitati il dimensionamento della zona edificabile rientra nei parametri previsti dalla legge. Inoltre con questa decurtazione si può ritenere che il territorio agricolo d’importanza cantonale previsto a PD ed in particolare le zone SAC (superfici d’avvicendamento colturale) siano stati stato correttamente assegnati alla zona agricola, perlomeno in tutti quei casi dove nessun preminente interesse ne ha giustificato una diversa assegnazione.
6.
Per quanto riguarda la contestazione della strada di servizio va rilevato che le autorità incaricate di compiti pianificatori devono provvedere affinchè gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della popolazione. In particolare, giusta l'art 3 cpv. 3 lett. a LPT, esse sono tenute a realizzare una rete viaria pubblica che permetta di rendere sufficientemente accessibili i luoghi destinati all'abitazione e al lavoro.
L’art 19 LPT sancisce tale obbligo presvrivendo ai comuni di provvedere ad un’adeguata urbanizzazione in funzione degli azzonamenti previsti.
La legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio stabilisce espressamente che il comune deve fissare nelle rappresentazioni grafiche del piano regolatore la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici (art 28 cpv. 2 lett. p LALPT).
Ubicazione e caratteristiche dell’opera devono essere adeguate all’assetto e destinazione del comparto interessato e dipendono da una molteplicità di fattori di natura tecnica ma anche politica sui quali il Tribunale può esercitare il suo sindacato solo in presenza di soluzioni chiaramente inaccettabili. Nulla di tutto ciò appare a proposito della strada di servizio contestata dal ricorrente con obiezioni alquanto generiche, contrapponendo il suo personale punto di vista alla scelta operata dal comune. La critica non può dunque essere accolta.