Decision ID: 974b2ee3-d923-4cc1-8854-af6154d6fa19
Year: 2003
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

I. Am 11. September 2002 erteilte die Bausektion der Stadt Zürich B und C die Bewilligung für den Umbau des  Geschäftshauses L-Strasse 1.
II. Den hiergegen von den Erben von D als Eigentümer der Nachbarliegenschaft an der M-Strasse erhobenen Rekurs hiess die Baurekurskommission I am 24. April 2003 insoweit gut, als sie die Bewilligung für die projektierte Erweiterung des Dachgeschosses aufhob; im Übrigen wies sie den Rekurs ab, soweit sie darauf eintrat.
III. Gegen diesen Rekursentscheid erhoben die Stadt Zürich am 27. Mai und die Bauherrschaft am 21. Juni 2003 Beschwerde an das Verwaltungsgericht, je mit dem Hauptantrag, die angefochtene Baubewilligung vollumfänglich wieder herzustellen. Die privaten Beschwerdeführer beantragten neben der Kostenauflage an die Gegenpartei die Zusprechung einer Parteientschädigung.
Die Vorinstanz schloss am 26. Juni 2003 auf Abweisung der Beschwerden. Die Beschwerdegegner liessen am 4. September 2003 beantragen, die Beschwerden unter Kosten- und Entschädigungsfolgen abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.

Die Kammer zieht in Erwägung:
1. Die Beschwerden, für deren Behandlung das Verwaltungsgericht ohne weiteres zuständig ist, betreffen den nämlichen Rekursentscheid; sie sind zweckmässigerweise zu vereinigen. Beide Beschwerden sind rechtzeitig erfolgt; die privaten Beschwerdeführer haben die verzögerte Zustellung des Rekursentscheids erwiesenermassen nicht zu vertreten.
2. a) Die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts zu § 21 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) in der früheren Fassung anerkannte die Rekurs- und Beschwerdebefugnis der Gemeinde, wenn sie sich für die Durchsetzung und richtige Anwendung ihres kommunalen Rechts wehrte, wenn sie einen Eingriff in ihre qualifizierte Entscheidungs- und Ermessensfreiheit oder einen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen geltend machte und wenn sie wie eine Privatperson betroffen war (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 62, mit Hinweisen). An diese Rechtsprechung knüpft auch § 21 lit. b VRG an (RB 1998 Nr. 14; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 70). Indem aber mit § 21 lit. b VRG in der revidierten Fassung vom 8. Juni 1997 die Gemeinde zur rekursweisen Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen berechtigt wurde, ist die Gemeindelegitimation in einer Weise erweitert worden, wie sie von der Lehre seit langem gefordert (Alfred Kölz, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, Zürich 1978, § 21 N. 79) und von der bisherigen Praxis punktuell bereits vorgenommen wurde (vgl. RB 1993 Nr. 1). Entsprechend hat das Verwaltungsgericht die Legitimation der Gemeinde bejaht bei einer Betroffenheit in Interessen oder Aufgaben, welche die Gemeinde wahrnehmen oder erfüllen muss, wenn sich die angefochtene Verfügung auf einen grossen Teil der Einwohnerschaft auswirkt (RB 1998 Nr. 13) oder wenn sich die Gemeinde gegen ihr auferlegte finanzielle Verpflichtungen wehrt (RB 2001 Nr. 9 = ZBl 102/2001, S. 525). Ein schutzwürdiges Interesse ist hingegen auch nach der neuen Fassung dann nicht gegeben, wenn die Gemeinde nicht ihr eigenes, sondern kantonales oder Bundesrecht anzuwenden hat und es ihr einzig um die Durchsetzung ihrer eigenen Rechtsauffassung geht (RB 1998 Nr. 14; vgl. auch BGE 125 II 192 E. 2a/aa).
Die Baurekurskommission hob die Baubewilligung der beschwerdeführenden Gemeinde fast vollständig auf. Nach Auffassung der Vorinstanz verletzt die geplante Erweiterung des Dachgeschosses die Abstandsvorschrift von § 274 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG). Dieser Verstoss sei als weiter gehend im Sinne von § 357 Abs. 1 Satz 2 PBG zu qualifizieren und folglich unzulässig. Die beschwerdeführende Gemeinde macht mit ihrer Beschwerde in erster Linie geltend, die Baurekurskommission habe § 357 Abs. 1 PBG falsch ausgelegt. Damit ist zu prüfen, ob die Vorschrift der örtlichen Baubehörde eine qualifizierte Entscheidungs- und Ermessensfreiheit einräumt, die sie zu Rekurs und Beschwerde legitimiert.
b) Zur Frage der Legitimation der Gemeinde in Streitigkeiten bei der Anwendung von § 357 PBG hat sich bisher noch keine konsistente Praxis entwickelt. Vor dem Inkrafttreten der heutigen Fassung von § 21 lit. b VRG bejahte das Gericht zunächst die Legitimation von Gemeinden, die sich gegen die Aufhebung ihrer Baubewilligungen durch die Baurekurskommission zur Wehr setzten (in den dort entschiedenen Fällen erachtete die Baurekurskommission die Voraussetzungen von § 357 Abs. 1 PBG ebenfalls als nicht erfüllt; VGr, 22. März 1985, VB 84/174+175; VGr, 26. April 1990, VB 89/0144+145, E. 2b; beide unpubliziert). In anderen Fällen liess das Verwaltungsgericht die Frage ausdrücklich offen (VGr, 1. November 1991, VB 91/0060, E. 1b; VGr, 6. Februar 1992, VB 90/0147+0156, E. 3c/bb). In einem späteren Fall, in dem es ebenfalls um die Auslegung von § 357 Abs. 1 PBG ging, verneinte das Gericht die Legitimation der Gemeinde (VGr, 28. Oktober 1994, VB 94/0068; unpubliziert).
Wenn das Verwaltungsgericht, wie im zuletzt erwähnten Entscheid, auf Beschwerden der Gemeinden nicht eintritt, führt dies zum unbefriedigenden Resultat, dass die Legitimation der Gemeinde nach kantonalem Recht enger definiert wird als auf Bundesebene. Die Gemeinde kann den Entscheid der Baurekurskommission nicht ans Verwaltungsgericht, wohl aber ans Bundesgericht weiterziehen (Autonomiebeschwerde gemäss Art. 189 Abs. 1 Bst. b der Bundesverfassung vom 18. April 1999). – Im zuletzt erwähnten Verfahren (VGr, 28. Oktober 1994, VB 94/0068) war dies denn auch der Fall: Das Bundesgericht trat auf eine gegen den Nichteintretensentscheid des Verwaltungsgerichts erhobene Beschwerde ein. Die im angefochtenen Urteil vertretene restriktive Auffassung hält gemäss dem Bundesgerichtsentscheid zwar vor dem Willkürverbot (Art. 9 BV) stand. Insofern sei es zwar unzweckmässig, aber zulässig, die Legitimation der Gemeinde im kantonalen Verfahren enger zu fassen als vor Bundesgericht. Mangels entsprechender Rügen liess das Bundesgericht jedoch ausdrücklich offen, "ob diese restriktive Handhabung der Legitimationsregeln gegen zürcherisches Gesetzes- oder Verfassungsrecht verstösst" (BGr, 5. Dezember 1995, ZBl 98/1997, S. 260, 265 E. 3c). – In Verfahren, in denen es wie hier nur um die Auslegung kantonalen Rechts geht, besteht zwar keine Verpflichtung, die Legitimation im gleichen Umfang zu gewährleisten wie vor Bundesgericht (vgl. Art. 98a Abs. 3 des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943; OG). Im Hinblick auf die geplante Einführung der Einheitsbeschwerde erscheint es jedoch als unbefriedigend, wenn der Entscheid einer Rekurskommission nicht an ein kantonales Gericht, wohl aber ans Bundesgericht weitergezogen werden kann.
c) Für die Legitimation der Gemeinde spricht jedoch auch, dass § 357 Abs. 1 PBG der örtlichen Baubehörde einen beträchtlichen Entscheidungsspielraum einräumt. Danach wird eine Bewilligung für den Umbau einer baurechtswidrigen Baute erteilt, sofern keine überwiegenden öffentlichen oder nachbarlichen Interessen entgegenstehen. Diese unbestimmten Rechtsbegriffe sind in hohem Masse konkretisierungsbedürftig und müssen gegeneinander abgewogen werden (BGr, 5. Dezember 1995, ZBl 98/1997, S. 260, 263, auch zum Folgenden). Zudem durchbricht die Erteilung einer Änderungsbewilligung gemäss § 357 Abs. 1 PBG die kommunale Bau- und Zonenordnung und berührt insofern die Planungsautonomie der Gemeinde (so E. 1b der Minderheitsmeinung in VGr, 28. Oktober 1994, VB 94/0068, unpubliziert; teilweise wiedergegeben in Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 65 und 71). Schliesslich dient der Vorbehalt überwiegender öffentlicher Interessen (§ 357 Abs. 1 PBG) auch der Berücksichtigung spezifischer örtlicher Verhältnisse sowie dem Schutz der Planungsinteressen der Gemeinde. Insgesamt kommt der Gemeinde bei der Anwendung von kantonalem Recht somit eine qualifizierte Entscheidungs- und Ermessensfreiheit zu, die für die Begründung der Legitimation gemäss § 21 lit. b (in Verbindung mit § 70) VRG ausreicht.
An der im erwähnten Entscheid (VGr, 28. Oktober 1994, VB 94/0068) vertretenen Auffassung kann nach dem Gesagten nicht mehr festgehalten werden. Eine Gemeinde ist vielmehr zur Rüge legitimiert, die Baurekurskommission habe die Vorschrift über die Änderung an vorschriftswidrigen Bauten (§ 357 Abs. 1 PBG) falsch ausgelegt. Auf die Beschwerde der Gemeinde ist daher einzutreten.
3. Dem Streit liegt gemäss der unbestritten gebliebenen Darstellung der Baurekurskommission folgender Sachverhalt zu Grunde (E. 2 des vorinstanzlichen Entscheids): "Das streitbetroffene Gebäude an der L-Strasse steht traufständig in einer strassenseitig geschlossenen Häuserzeile. Südlich (genauer: südwestlich; nachfolgend werden die Himmelsrichtungen vereinfachend bezeichnet) ist das Gebäude über seine ganze Tiefe an das Nachbargebäude an der L-Strasse 2 auf dem Grundstück Kat.Nr. 6 angebaut. Nördlich ist das streitbetroffene Gebäude über eine Tiefe von 6,3 m mit dem auf dem Eckgrundstück Kat.Nr. 7 stehenden rekurrentischen Gebäude an der M-Strasse zusammengebaut; hinter dieser Tiefe verläuft die auf die Grenze zum Grundstück Kat.Nr. 7 gestellte rückwärtige Fläche des rekurrentischen Gebäudes zunächst um 2,8 m nach Süden und hernach rechtwinklig nach Osten. Diese Gebäudeflucht ist mit anderen Worten hinter der zusammengebauten Tiefe seitlich eingerückt. – Das streitbetroffene Gebäude weist über dem 3. Obergeschoss ein über seine ganze Tiefe von rund 6 m angebautes 4. Obergeschoss unter einem Satteldach (Zinnendach) auf. Dieses Geschoss soll auf der durch die Decke des 3. Obergeschosses gebildeten hofseitigen (ostseitigen) Flachdachterrasse um einen seinerseits ein Flachdach aufweisenden Anbau erweitert werden. Auf der Südseite soll dieser Anbau an die Brandmauer des Nachbargebäudes an der L-Strasse 2 gestellt werden; nördlich, d.h. gegen das Grundstück der Rekurrenten hin, würde der gegenüber der darunter liegenden Fassade zurückversetzt gestellte Anbau frei stehen." Unbestritten ist ferner, dass bei dieser Sachlage dort, wo das streitbetroffene Gebäude mit demjenigen der anfechtenden Nachbarn nicht zusammengebaut ist, von den bereits bestehenden Bauten der gebotene Abstand nicht eingehalten wird.
4. Im Rekursverfahren haben die Nachbarn unter anderem geltend gemacht, durch die Erweiterung verliere das vierte Geschoss seine Qualität als Dachgeschoss, was zu einer Ausnützungsüberschreitung führe. Die Baurekurskommission hat diesen Einwand mit der Begründung verworfen, der aus dem bisherigen Dachgeschoss und der projektierten Erweiterung gebildete Geschosskörper liege vollständig unter dem auf der West- und der Ostseite (Strassen- und Hofseite) des bestehenden Gebäudes je mit einer Neigung von 45% angesetzten Satteldachprofil, weshalb es auch in der geplanten erweiterten Form als Dachgeschoss im Sinn von § 275 Abs. 2 PBG einzustufen sei.
Dieser Betrachtungsweise ist insofern beizupflichten, als sie die Auffassung der Bauherrschaft und der Baubewilligungsbehörde verwirft, das streitbetroffene Gebäude weise eine besondere Form auf, die es erlaube, zwei Firstrichtungen zu bestimmen, nämlich im Bereich des bisherigen Dachgeschosses eine längs zur L-Strasse und im Bereich des geplanten Anbaus eine quer dazu verlaufende. Abgesehen davon wären bei einer angenommenen Firstrichtung quer zur L-Strasse die Profillinien nicht nur an der Süd-, sondern auch an der Nordseite anzulegen, wo das für das Dachgeschoss zulässige Profil durch die geplante Erweiterung offenkundig verletzt wird. Dass dort an das Nachbarhaus angebaut werden kann, vermag daran nichts zu ändern. Sodann ist es jedenfalls im vorliegenden Fall nicht unzulässig, den First des für die Bestimmung des zulässigen Profils massgeblichen Schrägdachs quer zur grösseren Gebäudelänge anzusetzen. Diese Dachausrichtung drängt sich angesichts des Zusammenbaus mit der Häuserzeile L-Strasse 2 und 3, welche ebenfalls traufseitig an der L-Strasse steht, und der Ausrichtung des bestehenden Dachgeschosses geradezu auf. Ob die vom Beschwerdegegner angerufene Praxis der Baurekurskommissionen (BEZ 2001 Nr. 40), wonach bei Grundrissen in Form eines mehr oder weniger lang gezogenen Rechtecks das Profil des Schrägdachs unter Zugrundelegung der Gebäudelängsseite als Trauffassade zu bilden ist, dann gerechtfertigt ist, wenn keine solchen Umstände vorliegen, kann offen bleiben.
Allerdings hat die Baurekurskommission übersehen, dass die Gebäudetiefe von 15,5 m dazu führt, dass der Schnittpunkt der an der Ost- und der Westseite angelegten Profillinien über der gemäss § 281 Abs. 1 lit. b PBG zulässigen Höhe von 7 m liegt, was dazu führt, dass die hofseitig anzulegende Profillinie einen geringeren Winkel als 45° aufweisen muss. Das verkleinert das für das Attikageschoss zur Verfügung stehende Profil, so dass das Attikageschoss zur Hofseite hin (Osten) um rund einen Meter verkürzt werden muss. Diesem Mangel kann gestützt auf § 321 Abs. 1 PBG mit einer Nebenbestimmung Rechnung getragen werden.
5. Die Baurekurskommission hat jedoch die Baubewilligung für die Erweiterung des Dachgeschosses vollständig aufgehoben, weil das streitbetroffene Gebäude den erforderlichen Abstand zum Nachbargebäude verletze und die geplante Dachgeschosserweiterung eine weiter gehende Regelverletzung beinhalte, was gemäss § 357 Abs. 1 PBG unzulässig bzw. nur aufgrund einer Ausnahmebewilligung zulässig sei.
Diese Auffassung ist in zweifacher Hinsicht falsch. Zunächst wird der Grenz- und entsprechend auch der Gebäudeabstand (§ 271 PBG) gemäss § 22 Abs. 2 der Allgemeinen Bauverordnung vom 22. Juni 1977 (ABauV) rechtwinklig zu den Fassaden und radial über die Gebäudeecken gemessen, in keiner Weise aber zum Dach. Daran ändert sich auch dann nichts, wenn statt eines Dachgeschosses unter einem Schrägdach ein Attikageschoss erstellt wird. Schon aus diesem Grund führt der umstrittene Ausbau des Dachgeschosses nicht zu einer weiter gehenden Verletzung der durch die bestehenden Bauten nicht eingehaltenen Abstandsvorschriften. Sodann hat das Verwaltungsgericht sich in RB 2002 Nr. 81 = BEZ 2002 Nr. 20 mit der Frage der Aufstockung abstandswidriger Bauten eingehend auseinander gesetzt, insbesondere auch mit der Auffassung der Baurekurskommissionen, wonach eine solche jedenfalls als unzulässige weiter gehende Abweichung einzustufen sei. Das Verwaltungsgericht hat diese Auffassung mit eingehender Begründung verworfen, und der neue Entscheid der Baurekurskommission I bietet keine Veranlassung, diese Praxis in Frage zu stellen. Zwar bietet der Wortlaut der Bestimmung Raum für die eine oder die andere Auslegung, doch trägt die Auffassung des Verwaltungsgerichts den Intentionen des Gesetzgebers besser Rechnung, der die Änderung vorschriftswidriger Bauten ausdrücklich hat erleichtern wollen.
Damit ist gemäss § 357 Abs. 1 PBG zu prüfen, ob dem Bauvorhaben keine überwiegenden öffentlichen oder nachbarlichen Interessen entgegenstehen. Die Baurekurskommission hat die einzig in Betracht fallenden entgegenstehenden privaten Interessen angesichts des Ausmasses ohne weiteres als überwiegend eingestuft. Eine solche schematische Betrachtungsweise wird jedoch der gebotenen einzelfallbezogenen Interessenabwägung nicht gerecht. Insbesondere hat sie ausser Acht gelassen, dass die an die weit höhere Brandmauer des angrenzenden Gebäudes L-Strasse 2 angelehnte Dachgeschosserweiterung nur eine unbedeutende Beeinträchtigung der  Belichtungsverhältnisse bewirkt, die sich durch die gebotene Verkürzung des Anbaus noch verringert. Für die Bewohner der tiefer liegenden Geschosse der Liegenschaft der Beschwerdegegner wird das umstrittene Bauvorhaben deshalb nur geringfügige Auswirkungen haben. Hingegen entstehen für die Bewohner des 3. und 4. Obergeschosses insofern Nachteile, als sie nicht mehr nur auf die Dachterrasse und die dahinter liegende, mindestens 9,5 m entfernte Brandmauer, sondern auf den nur noch mindestens 5 m entfernten Anbau blicken und ihnen neu in relativ geringem Abstand die Fensteröffnungen bewohnter Räume gegenüberliegen werden. Diese Nachteile werden allerdings dadurch abgeschwächt, dass sich dort, wo der Abstand am geringsten ist, sich im Haus der Beschwerdegegner das Treppenhaus und Sanitärräume befinden. Die Möglichkeit, die angrenzende, bereits etwas weiter entfernte Küche auch als Wohnküche zu nutzen, wird durch den umstrittenen Ausbau ebenfalls nicht wesentlich beeinträchtigt. Auf der anderen Seite machen die privaten Beschwerdeführer zu Recht geltend, dass das streitbetroffene Gebäude auch nach dem geplanten Ausbau immer noch weit geringere vertikale Ausmasse aufweisen würde als die angrenzenden Nachbarbauten. Die Baubehörde konnte deshalb ohne Rechtsverletzung davon ausgehen, dass dem Bauvorhaben jedenfalls keine überwiegenden nachbarlichen Interessen entgegenstehen. Anzumerken ist, dass unter dem Gesichtswinkel der Schonung der nachbarlichen Interessen die gebotene Projektänderung (E. 4) nicht zu geringeren Abständen zum Nachbargebäude führen darf, denn die Grenze der zulässigen Beeinträchtigung nachbarlicher Interessen ist mit dem bisher geplanten Abstand zum Nachbargebäude bereits erreicht. Aus demselben Grund werden auch keine Vorsprünge im Sinne von § 292 Abs. 1 lit. b PBG zu bewilligen sein.
6. Damit erweist sich die Beschwerde der Bauherrschaft als teilweise begründet. Der Rekursentscheid ist aufzuheben und die Baubewilligung wieder herzustellen, jedoch mit der Nebenbestimmung zu verbinden, wonach der Dachgeschossanbau so zu verkürzen ist, dass er innerhalb der gemäss § 281 Abs. 1 lit. a und b PBG ost- und westseitig angelegten Profillinien Platz findet.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind gemäss § 13 Abs. 2 VRG die Rekurskosten zu je 1/6 den Nachbarn unter solidarischer Haftung für 2/3 der Gesamtkosten und zu je 1/6 den Bauherren unter solidarischer Haftung für 1/3 der Gesamtkosten aufzuerlegen. Die Kosten des Beschwerdeverfahrens sind zu je 1/12 den solidarisch haftenden privaten Beschwerdeführern, zu 1/6 der Stadt Zürich und zu je 1/6 den solidarisch haftenden Beschwerdegegnern aufzuerlegen. Da keine der privaten Parteien vollständig obsiegt hat, sind keine Parteientschädigungen zuzusprechen.