Decision ID: 794e7b95-665e-50d1-93dc-537b980d9554
Year: 1998
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto, in fatto
A. Il ricorrente, dr. med. _, ha iniziato a lavorare per lo Stato a partire dal mese di agosto del 1993 quale medico aggiunto, nominato a tempo pieno (100 %) presso l'Ufficio del _, di cui era allora titolare il dr. med. _.
Nel 1996 ha partecipato al concorso indetto dal Consiglio di Stato per sostituire quest'ultimo, che sarebbe passato al beneficio della pensione con la fine d'aprile di quell'anno. Il Governo gli ha preferito il dr. med. _, già alle dipendenze dello Stato quale incaricato a tempo parziale per i problemi legati all'AIDS.
Nell'attesa dell'entrata in servizio del nuovo medico _, il ricorrente ha fruito da sostituto sino alla fine di ottobre di quell'anno con la collaborazione di un altro medico (dr. _) esterno all'amministrazione.
B. Il 5 maggio 1997 il dr. _ ha comunicato al ricorrente le qualifiche che gli aveva attribuito. La valutazione dei singoli indicatori variava tra sufficiente (12 posizioni) ed insufficiente (7 posizioni).
Quattro giorni dopo il dr. _ ha manifestato al Consigliere di Stato direttore del Dipartimento delle opere sociali l'intenzione di rassegnare le dimissioni. Visto lo stato di alterazione psichica in cui versava, il Consigliere di Stato l'ha trattenuto dal mettere in atto i suoi propositi. A partire dal 12 di quello stesso mese, il dr. _ è rimasto assente dal lavoro per malattia, al 100 % sino all'8 luglio seguente ed al 50 % in seguito.
Il 31 maggio 1997 il dr. _ si è rivolto al Direttore del Dipartimento delle opere sociali per segnalargli le difficoltà incontrate nella collaborazione con il ricorrente e per sollecitarne l'allontanamento dal suo ufficio. Sollecitazione che ha rinnovato con lettere del 18 giugno e del 7 luglio seguenti.
Il 14 agosto 1997 il medico _ ha allestito un "rapporto sulle attività e le risorse umane dell'Ufficio" datato 30 luglio 1997, nel quale ha messo in risalto i compiti del suo ufficio e le mansioni affidate ai suoi collaboratori, che ha valutato in modo dettagliato.
Particolare attenzione è dedicata in questo rapporto alle prestazioni lavorative del ricorrente, che sono state valutate in modo negativo allo scopo di sollecitarne nuovamente il trasferimento ad altra funzione.
C. Il 23 settembre 1997 il Governo ha affidato al Cancelliere dello stato ed al consulente giuridico del Consiglio di Stato il compito di accertare le cause della situazione di disagio venutasi a creare presso l'Ufficio del _. Il mandato era in particolare volto ad accertare:
"a) se la situazione di incompatibilità con le esigenze di servizio che si è venuta a creare nell'Ufficio del _ è causata:
a.1) dalla malattia del dr. _
a.2) da responsabilità del dr. _ indipendentemente dalla malattia;
a.3) da entrambe le cose
a.4) da responsabilità del dr. _
b) quale futuro si può immaginare nel rapporto d'impiego del dr. _:
b.1) assenza per malattia in attesa di guarigione completa nel periodo di durata massima prevista dall'art. 60 cpv. 3 lett. b LORD (18 mesi)
b.2) interruzione del rapporto d'impiego per inidoneità a causa di malattia;
b.3) interruzione del rapporto d'impiego per altre cause (disciplinari)
b.4) modificazione del rapporto d'impiego."
La risoluzione in oggetto rilevava che la procedura d'accertamento sarebbe stata trasformata in una procedura disciplinare sia nei confronti del dr. _, sia nei confronti del dr. _, qualora le risultanze avessero evidenziato l'esistenza di violazioni dei doveri di servizio. Durante la procedura di accertamento, il dr. _, che aveva nel frattempo ripreso l'attività al 50 %, è stato sospeso dalla funzione ma non dallo stipendio.
D. La commissione di inchiesta ha sentito il dr. _, il dr. _, le collaboratrici dell'Ufficio del _ (signore _, _, _), il lic. oec. _, direttore della divisione degli istituti sociali e coordinatore del Dipartimento delle opere sociali, l'ing. _, gli assistenti del personale presso la sezione delle risorse umane, _ e _, l'aggiunto e sostituto del direttore della salute pubblica, _, il responsabile del Servizio tossicodipendenza di comunità familiare, _, e lo stesso ricorrente, che ha presenziato con l'assistenza del suo patrocinatore alle deposizioni delle persone sopra menzionate.
Per gli aspetti medici, la commissione ha interpellato il prof. dr. med. _, che, interpellati i medici curanti del ricorrente, ha stabilito che l'inabilità per malattia era stata determinata dalle difficoltà relazionali tra quest'ultimo ed il suo superiore, ma che in assenza di conflitti il dr. _ sarebbe stato senz'altro in grado di continuare a svolgere a tempo pieno la funzione di medico _.
Data al ricorrente la possibilità di prendere posizione sugli accertamenti esperiti, la commissione ha steso un rapporto conclusivo.
In questo rapporto, viene anzitutto sottolineato come gli accertamenti esperiti avessero permesso di relativizzare la maggior parte degli addebiti mossi dal dr. _ al suo collaboratore. Le deposizioni della signora _, del dr. _, di _, di _ e soprattutto di _ non permettevano infatti di dubitare delle capacità professionali e della correttezza del ricorrente. La commissione afferma in particolare di esser giunta a chiedersi se oggetto della procedura d'accertamento non fosse il dr. _ anziché il dr. _ e se non avesse dovuto lasciare anche a quest'ultimo la possibilità di presenziare alle audizioni dei testi.
Dopo aver escluso che un complemento d'inchiesta potesse portare a diverse conclusioni, i commissari hanno ritenuto che nessuna violazione dei doveri di servizio potesse essere addebitata al ricorrente o al suo superiore.
Per risolvere il caso, la commissione ha ipotizzato la disdetta del rapporto d'impiego del dr. _ per motivi di incompatibilità ambientale, segnatamente per le profonde divergenze di carattere e di vedute che ha riscontrato fra i due medici. Ha tuttavia escluso questa ipotesi perché l'inchiesta ha dimostrato che il dr. _ aveva contribuito a creare una situazione di conflitto con il proprio aggiunto. Soprattutto dopo la malattia del dr. _, il medico _ avrebbe cercato essenzialmente di discreditare il proprio collaboratore per giungere alla rottura del rapporto d'impiego o al trasferimento ad altro ufficio.
Per uscire dalla situazione di effettivo disagio accertata presso l'Ufficio del _, la commissione ha suggerito un trasferimento del dr. _ alla Sezione delle risorse umane quale medico fiduciario del personale, a parità di stipendio, riservata l'eventualità di concordare con l'interessato un diverso grado d'occupazione con conseguente adattamento dello stipendio.
E. Preso atto delle osservazioni inoltrate dal dr. _ al rapporto della commissione d'inchiesta, il 14 aprile 1998 il Consiglio di Stato ha sottoposto al ricorrente un progetto di risoluzione nel quale veniva prospettato un trasferimento alla Divisione delle _ quale medico fiduciario del personale con un grado di occupazione dell'80 % e conseguente, proporzionale riduzione dello stipendio.
Nella motivazione del provvedimento il Governo ammetteva l'esistenza di un'insanabile situazione di conflitto fra il dr. _ ed il dr. _, confermava la fiducia ad entrambi, ma negava l'esistenza di un disegno del medico _ volto a screditare il ricorrente in modo da ottenerne il trasferimento ad altra funzione.
Preso atto del rifiuto del dr. _ di aderire alla proposta, il Consiglio di Stato l'ha integralmente confermata con risoluzione 13 maggio 1998.
F. Contro questa decisione il dr. _ è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando la sua reintegrazione nella funzione di medico _.
Secondo l'insorgente, il provvedimento censurato non sarebbe da configurare alla stregua di un trasferimento interno ai sensi dell'art. 6 LOrd, ma come una sanzione disciplinare mascherata. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo sarebbe quindi data.
L'insorgente rievoca dapprima la sua attività con il dr. _ sottolineando come non abbia mai dato luogo ad osservazioni o lamentele da parte del suo diretto superiore, dei suoi collaboratori o degli utenti. Ricorda poi di aver diretto l'ufficio in modo irreprensibile durante il semestre che ha preceduto l'entrata in carica del dr. _.
Osserva che la nomina di quest'ultimo, con conseguente rifiuto della sua candidatura non ha dato luogo a tensioni in seno all'ufficio.
Evidenzia in seguito come sin dal momento della sua entrata in funzione il dr. _ l'abbia emarginato, attribuendogli senza possibilità di discussione due soli compiti: la medicina fiduciaria del personale e le ospedalizzazioni fuori cantone.
Fatte queste premesse, l'insorgente si sofferma sulle accuse rivoltegli dal dr. _ nel deliberato intento di provocarne il trasferimento, contestandole singolarmente sulla base delle risultanze degli accertamenti esperiti dall'apposita commissione d'inchiesta istituita dal Consiglio di Stato.
Sottolineati gli appunti che la stessa commissione d'inchiesta muove nei confronti del dr. _, l'insorgente rileva poi come la nuova LOrd abbia concepito il trasferimento alla stregua di una misura scevra da qualsiasi valenza afflittiva, destinata a permettere al dipendente di ampliare il campo delle sue conoscenze.
Contesta quindi recisamente la decisione del Consiglio di Stato, che scostandosi dalle conclusioni tratte dalla commissione d'inchiesta e dai suggerimenti formulati, penalizza gravemente l'insorgente, collocandolo in una funzione marginale e riducendogli in misura rilevante il grado d'occupazione e la retribuzione.
G. All'accoglimento del ricorso si è opposto il Consiglio di Stato, contestando partitamente le tesi dell'insorgente.
Secondo il Governo, il provvedimento in contestazione sarebbe del tutto scevro da connotazioni disciplinari. Al ricorrente non viene infatti rimproverata alcuna violazione dei doveri di servizio.
Il trasferimento non sarebbe nemmeno ad un trasferimento amministrativo, sussidiario alla disdetta secondo l'art. 60 cpv. 3 LOrd. Dagli accertamenti esperiti non sarebbe invero emersa alcuna circostanza oggettiva data la quale non si poteva pretendere in buona fede che l'autorità di nomina continuasse il rapporto d'impiego nella stessa funzione.
A mente del Consiglio di Stato, il trasferimento costituirebbe un mero provvedimento di mobilità interna, destinato a soddisfare le esigenze dell'amministrazione, ad utilizzare al meglio le capacità dei dipendenti, ad eliminare la situazione di conflitto venutasi a creare presso l'ufficio del _, salvaguardando non solo gli interessi dell'amministrazione ma anche quelli dello stesso ricorrente.
Vero è - soggiunge il Governo - che lo stipendio del ricorrente è stato ridotto del 20 %. La riduzione non è tuttavia riconducibile ad un trasferimento ad una classe inferiore d'organico di natura disciplinare, ma ad una riduzione del grado di occupazione.
Ferme queste premesse il Consiglio di Stato eccepisce la ricevibilità dell'impugnativa sotto il profilo della competenza del Tribunale cantonale amministrativo. Il ricorso a questo tribunale è dato soltanto nei casi previsti dalla legge e la LOrd non prevede la possibilità di dedurre al Tribunale cantonale amministrativo le decisioni di trasferimento dettate da esigenze dell'amministrazione.
La decisione, conclude, sarebbe comunque fondata anche nel merito. Il trasferimento costituirebbe in effetti l'unica possibilità di risolvere la situazione di conflitto venutasi a creare presso l'ufficio del _. La riduzione del 20 % della retribuzione, proporzionale al grado di occupazione, sarebbe dettata da considerazioni di equità e di giustizia retributiva.
Con istanza pedissequa alla risposta, il Governo ha sollecitato la revoca dell'effetto sospensivo. Domanda cautelare che l'insorgente ha avversato con argomenti di cui semmai si dirà più avanti.

Considerato, in diritto
1. Prima di eventualmente entrare nel merito del ricorso, occorre verificare se sia data la competenza del Tribunale cantonale amministrativo (art. 3 PAmm).
Secondo l'art. 60 PAmm, il ricorso al Tribunale cantonale amministrativo è dato soltanto nei casi previsti dalla legge contro decisioni di un dipartimento, di commissioni speciali e del Consiglio di Stato. Notoriamente, la competenza del Tribunale cantonale amministrativo è regolata secondo il cosiddetto sistema enumerativo e non per clausola generale. Nel silenzio della legge che disciplina la materia del contendere, il provvedimento dell'autorità inferiore, anche se lesivo di legittimi interessi, sfugge pertanto alla giurisdizione del Tribunale cantonale amministrativo (DTF 6.10.68 in re B. ; Borghi, Giurisprudenza amministrativa ticinese, N 465).
2. La materia del contendere, in concreto, è retta dalla legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15.3.95 (LOrd; RL 2.5. 4.1). Secondo l'art. 66 cpv. 2 LOrd le decisioni del Consiglio di Stato sono definitive, riservate le disposizioni degli art. 67 e 68 della stessa legge.