Decision ID: 7ee0a25d-3bf9-5d16-b7af-dc07e3141fbb
Year: 2013
Language: de
Court: SG_VSG
Chamber: SG_VSG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: 

in Sachen
A._,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Daniel Ehrenzeller, Engelgasse 214, 9053 Teufen,
gegen
IV-Stelle des Kantons St. Gallen, Postfach 368, 9016 St. Gallen,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
IV-Leistungen (Nichteintreten auf neues Leistungsgesuch)
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Sachverhalt:
A.
A.a A._ meldete sich am 1. Juni 2003 erstmals zum Bezug von IV-Leistungen
(Berufsberatung, Umschulung) an (IV-act. 1). Dabei gab er u.a. an, er habe in der
Schweiz eine zweijährige Anlehre als Koch absolviert. Die B._ AG in C._ gab am
24. Juli 2003 an (IV-act. 7), sie habe den Versicherten bis 31. Juli 2003 als
Hilfsverchromer beschäftigt. Die Suva hatte am 2. Juni 2003 eine
Nichteignungsverfügung für Arbeiten mit Exposition zu Chromsäure und zu Tensiden
erlassen (IV-act. 7-5). Gemäss den Angaben von Dr. med. D._, Allgemeine Medizin
FMH, vom 29. August 2003 (IV-act. 13) litt der Versicherte an einer vasomotorischen
Rhinopathie bei Unverträglichkeit auf Chromsäure und Tenside. Mit einer Verfügung
vom 17. September 2003 wies die IV-Stelle das Gesuch um berufliche Massnahmen ab
(IV-act. 17). Zur Begründung führte sie aus, der Versicherte sei für sämtliche
Tätigkeiten, in denen er nicht mit Chromsäure und Tensiden arbeiten müsse, voll
arbeitsfähig. Damit sei es ihm möglich, ein annähernd gleichwertiges Einkommen zu
erzielen. Da er bei der Stellensuche nicht eingeschränkt sei, bestehe auch kein
Anspruch auf eine Arbeitsvermittlung. Der Versicherte erhob am 16. Oktober 2003
Einsprache (IV-act. 20) mit dem Argument, sein Riechvermögen sei praktisch zerstört.
Deshalb könne er nicht mehr als Koch arbeiten. Auch andere Arbeiten, bei denen das
Riechvermögen eine Rolle spiele, seien ihm nicht mehr möglich. Am 17. November
2003 liess der Versicherte ergänzend geltend machen (IV-act. 24), es bestehe eine
vasomotorische Rhinopathie. Ausserdem liege eine atopische Veranlagung vor. Weil
damit viele mögliche Arbeitsstellen nicht mehr in Frage kämen, sei die Stellensuche
erschwert und er habe einen Anspruch auf eine Arbeitsvermittlung. Eventualiter sei eine
Umschulung ins Auge zu fassen. Die IV-Stelle wies die Einsprache am 11. Dezember
2003 ab (IV-act. 26). Sie begründete diesen Entscheid hauptsächlich damit, dass es
dem Versicherten möglich sei, gleich entlöhnte Arbeitsstellen zu finden.
A.b Am 14. Dezember 2005 stellte der Versicherte ein formloses Gesuch um die
Gewährung beruflicher Eingliederungsmassnahmen (IV-act. 29). Er machte geltend, er
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habe sowohl seinen Geruchs- als auch seinen Geschmackssinn verloren. Deshalb
könne er nicht mehr als Koch arbeiten. Im Elektronikrecyclingzentrum habe er
Probleme mit den Augen gehabt. Er habe Augentropfen nehmen und alle zwei Monate
zur ärztlichen Kontrolle gehen müssen. Gemäss dem Anlehrausweis vom 12. August
1998 hatte der Versicherte eine Anlehre als Restaurationsangestellter/Küche absolviert.
Dr. med. E._, Augenarzt FMH, berichtete der IV-Stelle am 31. Januar 2006 (IV-act.
39), der erhöhte Augendruck und die Sicca-Symptomatik, an denen der Versicherte
leide, hätten keinen Einfluss auf die Arbeitsfähigkeit als Koch. Dr. med. F._ vom RAD
notierte am 27. Februar 2006 (IV-act. 41-1), es bestehe keine genügend wahrscheinlich
belegte Einschränkung als Küchenangestellter. Gemäss einer Abklärung in der HNO-
Klinik des Universitätsspitals Basel vom 13. Oktober 2005 bestehe einzig bei der
Geschmacksempfindung "bitter" möglicherweise eine Beeinträchtigung. Dr. med.
G._ vom RAD notierte am 18. Februar 2009 u.a. (IV-act. 41-2), bei einer Hyposmie
könne die Fähigkeit des Erkennens der Grundgeschmacksrichtungen erhalten sein,
aber kompliziertere Aromen und Düfte seien u.U. nicht mehr erkennbar. Bei der
Tätigkeit als Koch sei letzteres aber notwendig. Deshalb seien die medizinischen
Elemente für einen Anspruch auf berufliche Eingliederungsmassnahmen ausgewiesen.
In einer internen Notiz vom 2. März 2006 (IV-act. 42) hielt eine Sachbearbeiterin der IV-
Stelle fest, die Ausbildung des Versicherten habe aus zwei Teilen bestanden, nämlich
aus einer verkürzten (zwei Jahre) Kochlehre und aus einer verkürzten (zwei Jahre)
Ausbildung als Restaurationsangestellter. Der Versicherte sei aber schon lange von
diesem Beruf weg. Auch ohne eine Beeinträchtigung des Geschmackssinns könnte er
seine Lehre also nicht mehr verwerten. Mit einer Verfügung vom 15. März 2006 trat die
IV-Stelle nicht auf das neue Leistungsbegehren ein (IV-act. 46). Sie begründete dies
damit, dass keine erhebliche Veränderung der leistungserheblichen tatsächlichen
Verhältnisse eingetreten sei. Der Versicherte liess am 1. Mai 2006 Einsprache erheben
(IV-act. 50). Der Rechtsvertreter machte u.a. geltend, der Versicherte habe nach dem
Lehrabschluss drei Jahre auf dem Beruf gearbeitet. Dann sei er arbeitslos geworden
und nach einigen Monaten habe er bei der B._ AG angefangen. Aufgrund seiner
gesundheitlichen Beeinträchtigung könne er nicht mehr jede Hilfsarbeit ausführen.
Deshalb sei er bei der Arbeitssuche erheblichen Nachteilen ausgesetzt und auf
sachliche Hilfe angewiesen. Wenigstens die Kosten des Kurses "Handelsschule I" der
Clubschule Migros müssten vergütet werden. Die IV-Stelle wies die Einsprache am 23.
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November 2006 ab (IV-act. 63). Sie machte geltend, ob auf die Neuanmeldung hätte
eingetreten werden müssen, könne offen bleiben, denn diese hätte auf jeden Fall
abgewiesen werden müssen. Der dem Versicherten offen stehende Arbeitsmarkt weise
nämlich eine Vielzahl von Hilfstätigkeiten auf, bei denen der Versicherte nicht in seiner
Arbeitsfähigkeit eingeschränkt sei.
A.c Mit einem undatierten und nicht unterzeichneten, bei der IV-Stelle am 1. Juni 2011
eingegangenen Gesuch machte der Versicherte erneut einen Anspruch auf IV-
Leistungen geltend, ohne diese aber in irgendeiner Form zu spezifizieren (IV-act. 68).
Dabei gab er an, er sei seit dem 1. August 2007 (mit Unterbrüchen) wieder als Koch
tätig. Gemäss einem Bericht von Dr. med. H._, Facharzt FMH für allergische
Krankheiten und Facharzt und FMH für Innere Medizin, Allergiezentrum Y._, vom 7.
April 2011 litt der Versicherte an einer hyperreflektorischen Nasenschleimhaut
(vasomotorische Rhinopathie) (IV-act. 70). Am 24. Juni 2011 ging die unterschriebene
Neuanmeldung bei der IV-Stelle ein (IV-act. 77). Die IV-Stelle forderte den Versicherten
am 30. Juni 2011 auf, glaubhaft zu machen, dass sich die Invalidität in einer für den
Anspruch erheblichen Weise geändert habe (IV-act. 79). Der Versicherte teilte am 1.
September 2011 mit, dass er alle Arztberichte, über die er verfüge, eingereicht habe
(IV-act. 80). Dr. med. I._ vom RAD erkundigte sich am 5. September 2011
telephonisch bei Dr. D._, ob eine Veränderung des Gesundheitszustands eingetreten
sei. Er hielt fest (IV-act. 82), gemäss den Angaben von Dr. D._ bestehe die
vasomotorische hyperreagible Rhinitis mit "Siccakomponente" seit Jahren. Sie habe
sich seit 2003 nicht verschlimmert. Der Versicherte sei voll arbeitsfähig und arbeite
auch vollschichtig. Dr. D._ gab am 6. September 2011 ergänzend an (IV-act. 86), die
Situation sei vergleichbar mit einem Asthma, das auch ständig behandelt werden
müsse, damit die betroffene Person arbeiten könne. Mit einem Vorbescheid vom 22.
September 2011 kündigte die IV-Stelle dem Versicherten an, dass sie nicht auf seine
Neuanmeldung eintreten werde (IV-act. 90). Der Versicherte teilte der IV-Stelle am 22.
November 2011 mit, am 14. November 2011 sei eine Verfügung der Suva ergangen (IV-
act. 94), mit der er rückwirkend auf den 17. August 2011 als nicht geeignet für die
Tätigkeit als Koch bezeichnet worden sei (Nichteignungsverfügung). Dr. I._ vom RAD
hielt am 7. Dezember 2011 fest (IV-act. 97), es müsse wohl davon ausgegangen
werden, dass sich die Auswirkungen des Gesundheitsschadens auf die Tätigkeiten in
der Küche im Vergleich zur Referenzsituation 2003 anders gestalteten. Aus
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medizinischer Sicht bestehe der Verdacht ungenügender Compliance. Der Versicherte
sei voll arbeitsfähig in Räumen mit angemessener Luftfeuchtigkeit und üblicher
Raumtemperatur. Mit einer Verfügung vom 5. Januar 2012 trat die IV-Stelle nicht auf
die Neuanmeldung ein (IV-act. 105). Sie begründete dies damit, dass die Compliance
ungenügend sei und dass eine Arbeitsfähigkeit von 100% bestehe, wenn die
Arbeitsumgebung der Gesundheitsbeeinträchtigung angepasst sei.
B.
B.a Der Versicherte liess am 8. Februar 2012 Beschwerde erheben und das Eintreten
auf das neue Gesuch vom Juni 2011 beantragen; eventualiter seien berufliche
Massnahmen, allenfalls eine Rente mit Wirkung ab Dezember 2011 zuzusprechen. Zur
Begründung führte der Rechtsvertreter aus, in der angestammten Berufstätigkeit
bestehe seit 2011 eine vollständige Arbeitsunfähigkeit. Damit liege eine erhebliche
Verschlechterung der erwerblichen Aussichten gegenüber dem Jahr 2003. Es sei nicht
bekannt, in welchen Bereichen die Arbeitsfähigkeit auch noch eingeschränkt sei. Er
bestreite die behauptete unzureichende Compliance.
B.b Die Beschwerdegegnerin beantragte am 17. April 2012 die Abweisung der
Beschwerde (act. G 5). Sie machte geltend, der Beschwerdeführer sei nach wie vor für
adaptierte Hilfsarbeiten zu 100% arbeitsfähig. Schon bei der letzten
Leistungsabweisung sei die Invalidität ausgehend von einer vollen Arbeitsfähigkeit für
adaptierte Hilfsarbeiten bestimmt worden. Die Nichteignungsverfügung der Suva sei
somit kein Grund für eine Änderung der ursprünglichen Bemessung der Invalidität,
weshalb auch keine relevante Veränderung des Invaliditätsgrads glaubhaft gemacht
sei.
B.c Die verfahrensleitende Richterin wies am 3. Juli 2012 ein Gesuch des
Beschwerdeführers um die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege ab (act. G 12).
B.d In seiner Replik (act. G 14) liess der Beschwerdeführer sinngemäss einwenden,
der Entscheid dürfe nicht auf das Gespräch mit dem Hausarzt abgestützt werden. Der
medizinische Sachverhalt sei zuwenig abgeklärt. Es müsste eine fachärztliche
Abklärung mit diversesten Stoffen erfolgen. Die Veränderung bestehe in der
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Arbeitsunfähigkeit im angestammten Beruf, denn damit sei sein wirtschaftliches
Fortkommen übermässig erschwert. Er habe einen Umschulungsanspruch, aber
vorgängig müsse geklärt werden, worauf er allergisch reagiere.
B.e Die Beschwerdegegnerin verzichtete am 21. September 2012 auf eine Duplik (act.
G 16).

Erwägungen:
1.
Gegenstand der Neuanmeldung vom 1. bzw. 24. Juni 2011, auf die nicht eingetreten
worden ist, ist das Gesuch um eine Umschulung (allenfalls mit einer anschliessenden
Arbeitsvermittlung). Der Art. 87 Abs. 3 IVV, auf den die Beschwerdegegnerin ihre
Nichteintretensverfügung abgestützt hat, nennt lediglich die Rente, die
Hilflosenentschädigung und den Assistenzbeitrag als jene Leistungen, bei denen eine
neue Anmeldung nach einer vorangegangenen rechtskräftigen Abweisung nur geprüft
werden könne, wenn die Voraussetzungen des Art. 87 Abs. 2 IVV erfüllt seien. Art. 87
Abs. 2 IVV verlangt, dass mit dem neuen Gesuch eine anspruchserhebliche Änderung
des Invaliditätsgrads etc. glaubhaft gemacht werde. Der Wortlaut dieser beiden
Absätze des Art. 87 IVV scheint also die Anwendbarkeit auf berufliche
Eingliederungsmassnahmen auszuschliessen. Darauf deutet auch die systematische
Stellung dieser Verordnungsbestimmung hin. Sie steht nämlich unter dem Titel "Die
Revision der Rente und der Hilflosenentschädigung". Der Sinn und Zweck der
entsprechenden Regelung besteht darin zu verhindern, dass "die IV-Organe nach
vorausgegangenen rechtskräftigen Leistungsverweigerungen [...] sich immer wieder
mit gleich lautenden und nicht näher begründeten, d.h. keine Veränderung des
Sachverhalts darlegenden Gesuchen befassen müssen" (Rechtsprechung des
Bundesgerichts zum Sozialversicherungsrecht, Bundesgesetz über die
Invalidenversicherung, bearbeitet von Ulrich Meyer, 2. A., S. 398). Diese dem
Grundsatz der Verfahrensökonomie und damit dem Verhältnismässigkeitsprinzip
zuzuordnende Zielsetzung macht auch bei anderen Leistungen der
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Invalidenversicherung, insbesondere auch bei den beruflichen
Eingliederungsmassnahmen Sinn. Es ist nicht einzusehen, weshalb die IV-Stelle
beispielsweise bei den beruflichen Eingliederungsmassnahmen nach einer
vorausgegangenen Leistungsverweigerung auf ein gleich lautendes, keine Veränderung
des massgebenden Sachverhalts darlegendes Gesuch sollte eintreten müssen.
Rechtfertigt der Grundsatz der Verfahrensökonomie bei der Rente, der
Hilflosenentschädigung und dem Assistenzbeitrag eine Einschränkung des
Verfahrensgrundsatzes, dass jedes Gesuch materiell behandelt werden müsse, so hat
das auch für alle anderen Leistungskategorien zu gelten. Bei der Interpretation des Art.
87 Abs. 3 IVV ist dem Sinn und Zweck der Norm der Vorrang vor dem Wortlaut und der
systematischen Einordnung einzuräumen. Deshalb ist davon auszugehen, dass diese
Verordnungsbestimmung auch auf berufliche Eingliederungsmassnahmen anzuwenden
ist (vgl. ZAK 1984, S. 37 ff., Erw. 3a m.H. und Miriam Lendfers, Die IV-Revisionsnormen
[Art. 86ter-88bis] und die anderen Sozialversicherungen, in: Schaffhauser/Schlauri
[Hrsg.], Sozialversicherungsrechtstagung 2009, S. 56 f.).
2.
Eine versicherte Person hat einen Anspruch auf eine Umschulung auf eine neue
Erwerbstätigkeit, wenn die Umschulung infolge Invalidität notwendig ist und dadurch
die Erwerbsfähigkeit voraussichtlich erhalten oder verbessert werden kann (Art. 17 Abs.
1 IVG). Mit dem Wort "Invalidität" kann nicht die Invalidität gemäss Art. 8 ATSG
gemeint sein, denn diese Gesetzesbestimmung definiert nur die rentenspezifische
Invalidität, die einen Abschluss der beruflichen Eingliederung voraussetzt. Es muss sich
also um einen umschulungsspezifischen Invaliditätsbegriff handeln, der aber vom
Gesetzgeber nicht definiert worden ist. Die höchstrichterliche Rechtsprechung hat
diese (unechte) Gesetzeslücke gefüllt, indem sie ausgeführt hat, invalid im Sinn des Art.
17 Abs. 1 IVG sei, wer wegen der Art und Schwere des eingetretenen
Gesundheitsschadens in den bisher ausgeübten und in den für ihn ohne zusätzliche
berufliche Ausbildung offen stehenden, noch zumutbaren Erwerbstätigkeiten eine
bleibende oder längere Zeit dauernde Erwerbseinbusse von etwa 20% erleide. Dabei
bemesse sich die Erwerbseinbusse an den vor dem Eintritt des Gesundheitsschadens
erzielten Einkommen (vgl. Rechtsprechung des Bundesgerichts zum
Sozialversicherungsrecht, Bundesgesetz über die Invalidenversicherung, bearbeitet von
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Ulrich Meyer, 2. A., S. 191). Die Erwerbsfähigkeit, die durch die
Gesundheitsbeeinträchtigung reduziert worden ist und die nun durch die Umschulung
voraussichtlich erhalten oder verbessert werden kann, bezieht sich entgegen der
verwendeten Formulierung nicht notwendigerweise auf die bisher ausgeübte
Erwerbstätigkeit. Massgebend ist vielmehr die von der versicherten Person erlernte
Erwerbstätigkeit, allerdings nur wenn im fiktiven Gesundheitsfall eine sofortige, d.h.
keine Ausbildung erfordernde Rückkehr in den erlernten Beruf möglich wäre. Das ist
insbesondere dann nicht mehr der Fall, wenn eine lange Berufsabwesenheit entweder
dazu geführt hat, dass die versicherte Person die notwendigen Berufskenntnisse
verloren bzw. vergessen hat, oder wenn die notwendigen Berufskenntnisse sich in der
Zwischenzeit so weiterentwickelt haben, dass die von der versicherten Person bei der
ursprünglichen Berufsausbildung erworbenen Kenntnisse nicht mehr ausreichen, um
den Beruf wieder ausüben zu können. Die versicherte Person könnte ihren früher
einmal erlernten Beruf also nicht mehr ausüben, auch wenn sie gesund wäre. Wer seine
berufliche Qualifikation "verloren" hat, ist i.d.R. als Hilfsarbeiter zu qualifizieren, d.h.
eine umschulungsspezifische Invalidität richtet sich nach der durch die
Gesundheitsbeeinträchtigung bedingten Erwerbseinbusse in einer adaptierten
Erwerbstätigkeit. Die "berufliche Eingliederung" besteht dann oft in einem (fiktiven)
Wechsel in eine behinderungsangepasste Hilfsarbeit. Wer seine Berufskenntnisse aber
trotz einer längeren Berufsabwesenheit nicht "verloren" hat, wer also im fiktiven
"Gesundheitsfall" sofort wieder seinem früher erlernten Beruf nachgehen könnte, ist als
Berufsmann/Berufsfrau zu qualifizieren. Ihm/ihr ist es nicht zumutbar, einer Hilfsarbeit
nachzugehen, nur um der Invalidenversicherung die Kosten einer Umschulung zu
ersparen, selbst wenn der mit der Hilfsarbeit erzielbare Lohn annähernd demjenigen
entsprechen würde, der bei einer Ausübung des erlernten Berufs erzielt werden könnte.
Hier besteht ein Anspruch darauf, einen qualifizierten (der Behinderung angepassten)
Beruf zu erlernen.
3.
Der Beschwerdeführer hat eine Anlehre als Koch und als Restaurationsangestellter
absolviert. Da er in der Zeit vor der Neuanmeldung im Juni 2011 als Koch gearbeitet
hat, kann er sein berufliches Wissen und seine beruflichen Fertigkeiten nicht verloren
haben, zumal das erforderliche Grundwissen eines Kochs - anders als beispielsweise
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bei einem IT-Fachmann - keiner schnellen Veränderung unterworfen ist. Grundsätzlich
kann die Erwerbstätigkeit, die der Ermittlung der umschulungsspezifischen Invalidität
als "Validenkarriere" zugrunde liegt, nur der erlernte Beruf (Kombination Koch/
Restaurationsangestellter) sein. Nun ist die Beschwerdegegnerin aber in ihrem
Einspracheentscheid vom 11. Dezember 2003, in dem sie einen Anspruch auf eine
Umschulung verneint hat, davon ausgegangen, dass die "Validenkarriere" nicht die
Tätigkeit als Koch, sondern eine Hilfsarbeit sei, für die der Arbeitsmarkt dem
Beschwerdeführer eine Vielzahl behinderungsadaptierter Stellen bereit halte. Ist mit
diesem Einspracheentscheid ein Anspruch auf eine Umschulung verneint worden, so
ist gestützt auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung, die auch einer
Abweisungsverfügung eine Dauerwirkung zuspricht (vgl. M. Lendfers, a.a.O., S. 57
m.H.), davon auszugehen, dass grundsätzlich kein Wechsel von der "Validenkarriere"
des Hilfsarbeiters zu derjenigen des angelernten Kochs/Restaurationsangestellten
möglich ist. Eine solche Auswechslung der "Validenkarriere" ist nur möglich, wenn
nach dem Erlass des Einspracheentscheids vom 11. Dezember 2003 eine relevante
Veränderung eingetreten ist. Das ist der Fall gewesen, denn der Beschwerdeführer hat
seinen erlernten Beruf als Koch wieder ausgeübt, bevor die Suva die
Nichteignungsverfügung bezogen auf diesen Beruf erlassen hat. Die "Validenkarriere"
besteht deshalb - in analoger Anwendung des Art. 17 ATSG - neu im angelernten Beruf
als Koch/Restaurationsangestellter. Die Nichteignungsverfügung der Suva genügt, um
die weitere Ausübung dieses Berufs als unzumutbar erscheinen zu lassen. Die Tätigkeit
als angelernter Restaurationsangestellter allein ist ebenfalls als unzumutbar zu
qualifizieren. Sie ist im Übrigen nicht geeignet, die Unzumutbarkeit der Betätigung als
Koch einkommensmässig zu kompensieren, da die kombinierte Ausübung dieser
beiden Berufe eine besondere Qualifikation geschaffen haben dürfte. Damit ist
glaubhaft gemacht, dass eine anspruchsbegründende Erwerbseinbusse vorliegen
könnte. Der Entscheid der Beschwerdegegnerin, nicht auf die Neuanmeldung vom
1./24. Juni 2011 einzutreten, verstösst also gegen Art. 87 Abs. 3 IVV und ist deshalb
aufzuheben. An seine Stelle ist ein verfahrensleitender Eintretensentscheid zu erlassen.
4.
Bei diesem Verfahrensausgang ist von einem vollumfänglichen Obsiegen des
Beschwerdeführers auszugehen, so dass ein Anspruch auf eine volle
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Parteientschädigung besteht. Diese ist - dem unterdurchschnittlichen
Vertretungsaufwand entsprechend - auf Fr. 3'000.-- (inklusive Barauslagen und
Mehrwertsteuer) festzusetzen. Die unterliegende Beschwerdegegnerin hat für die
Gerichtskosten aufzukommen. Diese sind praxisgemäss auf Fr. 600.- festzusetzen. Der
vom Beschwerdeführer geleistete Kostenvorschuss von Fr. 600.-- wird zurückerstattet.
Demgemäss hat das Versicherungsgericht
im Zirkulationsverfahren gemäss Art. 39 VRP