Decision ID: 6b6f626e-1ee8-4091-97a6-8dd8d287b963
Year: 2019
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. Am 2. Juni 2016 erliess das Stadtparlament der Politischen Gemeinde Wil ein
Polizeireglement (sRS 412.2) und unterstellte es vom 10. Juni bis 11. Juli 2016 dem
fakultativen Referendum. Nachdem die Referendumsfrist unbenutzt abgelaufen war,
teilte der Stadtrat Wil auf seiner Webseite mit, das neue Polizeireglement werde per
15. Juli 2016 in Vollzug treten. Das Reglement hat – soweit interessierend – folgenden
Wortlaut:
Hundehaltung
a) Betretungsverbot Art. 14
Die Halterinnen und Halter sorgen dafür, dass ihr Hund Spiel- und Sportplätze,
Kinderspielplätze, Badeanstalten, Friedhöfe, fremde Gärten, Äcker, Gemüse- und
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Beerenkulturen sowie Wiesen während des fortgeschritten Wachstums ohne
Einwilligung der oder des Berechtigten nicht betritt.
Von diesem Verbot ausgenommen sind Hunde, die eine sehbehinderte Person führen.
b) Leinenzwang Art. 15
Hunde sind in öffentlichen Gebäuden und Verkehrsmitteln, auf verkehrsreichen
Strassen, Wegen und Plätzen, auf Schulhausanlagen, in öffentlichen Grün- und
Parkanlagen, in Naturschutzgebieten, im Wald und an Waldsäumen sowie in
Fussgängerzonen an der Leine zu führen.
Der Stadtrat kann zudem zum Schutz der Fussgängerinnen und Fussgänger
Gemeindewege und -plätze oder ein örtlich begrenztes Stadtgebiet mit einem
Leinenzwang für Hunde belegen.
B. Dagegen erhob X._ mit Eingabe vom 25. Juli 2016 – auch im Namen von 92
namentlich genannten Mitbeteiligten – Abstimmungsbeschwerde beim Departement
des Innern des Kantons St. Gallen (nachstehend: Departement des Innern). Mit Eingabe
vom 29. August 2016 stellte er im Wesentlichen die Anträge, Art. 14 Abs. 1 und Art. 15
Abs. 1 des Polizeireglements der Stadt Wil vom 2. Juni 2016 seien aufzuheben. Mit
Verfügung vom 10. November 2016 erklärte das Departement des Innern das vom
Stadtparlament Wil am 2. Juni 2016 beschlossene Polizeireglement mit Ausnahme der
Art. 14 Abs. 1 und Art. 15 Abs. 1 für formell rechtskräftig. Am 11. November 2016
reichten das Gesundheitsdepartement und am 3. Januar 2017 das Amt für Natur, Jagd
und Fischerei (ANJF) je einen Mitbericht ein. Mit Entscheid vom 24. Oktober 2018 wies
das Departement des Innern die Abstimmungsbeschwerde ab (Ziff. 1 des Dispositivs),
auferlegte X._ und den 92 Mitbeteiligten die amtlichen Kosten von CHF 2'000 unter
Verrechnung des geleisteten Kostenvorschusses in gleicher Höhe (Ziff. 2 des
Dispositivs) und sah von der Zusprechung ausseramtlicher Kosten ab (Ziff. 3 des
Dispositivs).
C. Gegen den Entscheid des Departements des Innern (Vorinstanz) vom 24. Oktober
2018 erhoben X._ und weitere 92 Mitbeteiligte (Beschwerdeführer) mit Eingabe vom
29. Oktober 2018 und Ergänzung vom 5. Dezember 2018 Beschwerde beim
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Verwaltungsgericht. Die Beschwerdeführer beantragen, der angefochtene Entscheid
sowie Art. 14 Abs. 1 und Art. 15 Abs. 1 des Polizeireglements der Stadt Wil vom 2. Juni
2016 seien aufzuheben; auf die Erhebung amtlicher Kosten sei zu verzichten. Mit
Vernehmlassung vom 17. Dezember 2018 schloss die Vorinstanz auf Abweisung der
Beschwerde. Mit Eingabe vom 17. Januar 2019 verzichtete die Politische Gemeinde Wil

(Beschwerdebeteiligte) unter Hinweis auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid
ausdrücklich auf eine Vernehmlassung. Am 22. Januar 2019 hielten die
Beschwerdeführer an ihren Ausführungen in der Beschwerdeergänzung vom
5. Dezember 2018 vollumfänglich fest.
Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten, den angefochtenen Entscheid und die
Akten ist – soweit notwendig – in den nachstehenden Erwägungen einzugehen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. [...]
2. Die Beschwerdeführer wenden zunächst ein, der Entscheid der Vorinstanz sei formal
mangelhaft, weil die Identität der mitbeteiligten Beschwerdeführer weder aus dem
Rubrum noch aus der Sachverhaltsdarstellung hervorgehe. Ausserdem handle es sich
entgegen der Vorinstanz nicht um 79, sondern um total 93 das Rechtsmittel führende
Personen (vgl. act. 8 Ziff. 4).
Soweit die Beschwerdeführer der Vorinstanz vorwerfen, lediglich von 79 anstelle von
93 Beschwerdeführern ausgegangen zu sein, können sie daraus nichts zugunsten ihrer
Anträge ableiten. Abgesehen davon, dass sie in der vorinstanzlichen
Beschwerdeeingabe vom 25. Juli 2016 diejenigen Mitbeteiligten, welche an derselben
Adresse in der Stadt Wil wohnen, nicht separat aufgelistet haben (vgl. act. 13/1), ist
nicht ersichtlich, welches konkrete Rechtsschutzinteresse die 92 Mitbeteiligten an einer
namentlichen Nennung im Rubrum haben sollten. Auf jeden Fall sind sie durch
Konsultation der Beschwerdeeingabe ohne unverhältnismässig grossen Aufwand
bestimmbar. Zudem werden sie durch denselben Beschwerdeführer, welchen sie
allesamt bevollmächtigt haben und der sowohl die vorinstanzliche als auch die
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vorliegende Beschwerdeeingabe verfasst hat, gehörig vertreten und konnten ihre
Anliegen denn auch sachgerecht einbringen. Der Entscheid der Vorinstanz erweist sich
damit nicht als (formell) mangelhaft.
3. Die Rechtskontrolle durch das Verwaltungsgericht (Art. 61 Abs. 1 VRP) bezieht sich
auf alle Rechtsverletzungen in den massgeblichen Rechtsbereichen, namentlich dem
Bundesrecht, dem gesamten kantonalen Recht sowie dem Gemeinderecht. Nicht
erheblich ist, ob es sich um formelles oder materielles Recht handelt (Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen – dargestellt an den Verfahren vor
dem Verwaltungsgericht, 2. Aufl. 2003, Rz. 650). Soweit die Rechtswidrigkeit eines
referendumspflichtigen Beschlusses gemäss Art. 163 GG gerügt wird, prüft das
Verwaltungsgericht dies im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle (vgl. Cavelti/
Vögeli, a.a.O., Rz. 679). Die Überprüfungsbefugnis von kantonalen Gesetzen und
Verordnungen auf ihre Übereinstimmung mit Bundesrecht und schliesslich die
Überprüfung von kantonalen Verordnungen auf deren Übereinstimmung mit kantonalen
Verfassungs- und Gesetzesrecht durch das Verwaltungsgericht ist uneingeschränkt. Zu
den kantonalen Verordnungen – im dargelegten Sinne – gehören auch die
rechtsetzenden Erlasse der Gemeinden (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 691).
Bei der abstrakten Normenkontrolle gilt der Grundsatz, dass eine angefochtene
Bestimmung nicht aufgehoben wird, wenn ihr nach den anerkannten Auslegungsregeln
ein Sinn beigelegt werden kann, der sie mit den angerufenen übergeordneten oder
staatsvertraglichen Rechten vereinbar erscheinen lässt. Nur wenn sie sich jeglicher
verfassungsmässigen Auslegung entzieht, wird sie aufgehoben (vgl. statt vieler BGE
130 I 86 E. 2.1 mit Hinweisen). Von Bedeutung sind dabei die Tragweite des
Grundrechtseingriffs sowie die Möglichkeit, bei einer späteren konkreten
Normenkontrolle, d.h. im Anwendungsfall, einen hinreichenden verfassungsrechtlichen
Schutz zu erhalten. Es ist deshalb zu beachten, unter welchen Umständen die
betreffende Bestimmung zur Anwendung gelangen wird. Das Gericht hat die
Möglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung nicht nur abstrakt zu untersuchen,
sondern auch die Wahrscheinlichkeit verfassungstreuer Anwendung miteinzubeziehen.
Dabei dürfen die Erklärungen der Behörde über die künftige Anwendung der Vorschrift
mitberücksichtigt werden (BGE 130 I 86 E. 2.1). Erscheint eine generell-abstrakte
Regelung unter normalen Verhältnissen, wie sie der Gesetzgeber voraussetzen durfte,
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als verfassungsrechtlich zulässig, so vermag die ungewisse Möglichkeit, dass sie sich
in besonders gelagerten Einzelfällen als verfassungswidrig auswirken könnte, ein
Eingreifen des Verfassungsrichters im Stadium der abstrakten Normenkontrolle im
Allgemeinen noch nicht zu rechtfertigen. Den Betroffenen verbleibt die Möglichkeit,
eine allfällige Verfassungswidrigkeit bei der Anwendung im Einzelfall geltend zu
machen (BGE 122 I 222 E. 8; BGE 120 Ia 286 E. 2b S. 290, je mit Hinweis).
4. Die Beschwerdeführer machen geltend, die Hundehaltung sei auf Bundes- und
Kantonsebene bereits sehr ausgiebig geregelt, weshalb kein öffentliches Interesse an
kommunalen generell-abstrakten Regelungen bestehe und diese überdies
unverhältnismässig seien. Schliesslich sei der Erlass von gesetzlichen Bestimmungen
zum Wildschutz Sache des Kantons, weshalb es denn auch an bspw. einer
gesetzlichen Grundlage für die Anordnung eines Leinenzwanges in Wäldern im
kommunalen Recht fehle.
4.1. Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
(SR 101, BV) gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen
Rechts. Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom,
wenn das kantonale (oder eidgenössische) Recht diesen nicht abschliessend ordnet,
sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei
eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte
Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener
kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der
Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Im Einzelnen ergibt
sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich
anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (vgl. BGer 2C_274/2014
vom 29. Juli 2014 E. 2.1 mit Hinweisen auf BGE 138 I 242 E. 5.2, 136 I 395 E. 3.2.1,
265 E. 2.1, 135 I 233 E. 2.2 je mit weiteren Hinweisen). Art. 89 der Kantonsverfassung
(sGS 111.1, KV) regelt die Gemeindeautonomie. Danach ist die Gemeinde autonom,
soweit das Gesetz ihre Entscheidungsfreiheit nicht einschränkt (Abs. 1). In der
Rechtsetzung hat die Gemeinde Entscheidungsfreiheit, wenn das Gesetz keine
abschliessende Regelung trifft oder die Gemeinde ausdrücklich zur Rechtsetzung
ermächtigt (Abs. 2). Nach Art. 90 KV erfüllt die Gemeinde die Aufgaben, die der Kanton
ihr durch Verfassung und Gesetz zuweist, sowie im Rahmen ihrer Autonomie Aufgaben,
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die sie im öffentlichen Interesse selbst wählt. Gemäss Art. 3 Abs. 1 GG setzt die
Gemeinde Recht durch die Gemeindeordnung sowie durch Reglemente und
Vereinbarungen (Satz 1), welche allgemein verbindlich Rechte und Pflichten der
Gemeinde und der Bürgerinnen und Bürger sowie die Organisation der Behörden regelt
(Satz 2).
4.2. Der Bund kennt keine eigentliche Hundegesetzgebung. Art. 80 Abs. 1 BV erteilt
dem Bund hingegen für den Bereich des Tierschutzes generell eine umfassende
Rechtsetzungskompetenz. Der Bund hat entsprechend denn auch Vorschriften über
den Schutz der Tiere erlassen. Gestützt darauf sollen Tiere vor Menschen, nicht aber
Menschen vor (gefährlichen) Tieren geschützt werden. Gewisse Aspekte der
Hundehaltung werden in der eidgenössischen Tierschutz- und
Tierseuchengesetzgebung geregelt. Als Teil des Bundesprivatrechts enthält das
Obligationenrecht (SR 220; OR) Bestimmungen zur Haftung von Tierhaltern und damit
bspw. von Hundehaltern für den von ihrem Hund angerichteten Schaden (Art. 56 OR).
Auch die eidgenössische wie auch die kantonale Jagdgesetzgebung enthalten
Bestimmungen über Hunde (bspw. den Umgang mit wildernden Hunden). Für den
Schutz der Menschen vor (wilden und/oder domestizierten) Tieren sind die Kantone
zuständig. So können etwa Vorschriften zum Schutz der Tiere mittelbar auch dem
Schutz des Menschen dienen (z.B. Hundehalterprüfung). Geschützt werden die
einzelnen Tiere vor unmittelbaren Handlungen des Menschen; Art. 80 Abs. 2 BV
umreisst verschiedene mögliche Handlungen, bestimmt diese allerdings nicht
abschliessend. Nach Art. 80 Abs. 3 BV sind für den Vollzug – recte: die Umsetzung (Art.
46 BV) – der Vorschriften die Kantone zuständig, soweit das Gesetz ihn (den Vollzug)
nicht dem Bund vorbehält. Die Umsetzung der bundesverfassungsrechtlichen
Tierschutzbestimmungen erfolgt vorab im Tierschutzgesetz (SR 455, TSchG) und in der
Tierschutzverordnung (SR 455.1, TSchV). In den Art. 32 ff. TSchG wird der Vollzug
entsprechend Art. 46 Abs. 1 BV grundsätzlich den Kantonen zugewiesen (vgl.
Ch. Errass, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, Die Schweizerische
Bundesverfassung – St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N 13 ff. und 37 f. zu Art. 80
BV).
Im Kanton St. Gallen regelt das geltende Hundegesetz (sGS 456.1, HG) einerseits die
Kontrolle sowie – entsprechend der Vollzugsdelegation im TSchG – die Haltung von
https://www.swisslex.ch/doc/lawdoc/5508226a-17e0-4161-bf57-5361b43a4d99/source/document-link https://www.swisslex.ch/doc/lawdoc/8909ddef-88ee-459c-855b-9b3f54908447/source/document-link
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Hunden und anderseits die Erhebung der Hundetaxe. Gemäss Art. 6 HG sind Hunde so
zu halten, dass sie Menschen und Tiere nicht gefährden oder belästigen. Art. 7 Abs. 1
HG regelt das Betretungsverbot. Demnach sorgt der Halter dafür, dass sein Hund ohne
Einwilligung des Berechtigten Spiel- und Sportplätze, fremde Gärten, Gemüse- und
Beerenkulturen sowie Wiesen und Äcker während des fortgeschrittenen Wachstums
nicht betritt. Abs. 2 derselben Bestimmung sieht sodann die Kotbeseitigungspflicht des
Hundehalters vor. Schliesslich bestimmt Art. 7 HG, dass die politische Gemeinde
weitere Pflichten vorsehen oder Ausnahmen bewilligen kann, insbesondere durch
Reglement vorschreiben, dass der Hund in öffentlichen Gebäuden, auf verkehrsreichen
Strassen, Wegen und Plätzen, in öffentlichen Grün- und Parkanlagen,
Naturschutzgebieten sowie Fussgängerzonen an der Leine zu führen ist (lit. a). Ferner
kann sie durch Verfügung und entsprechende Signalisation für ein bestimmtes Gebiet
oder Gebäude anordnen, dass der Hund nicht mitgeführt werden darf, er an der Leine
zu führen oder ihm ein Maulkorb umzubinden ist (lit. b). Gestützt auf Art. 39 Abs. 1 lit. c
des Gesetzes über die Jagd, den Schutz der wildlebenden Säugetiere und Vögel sowie
deren Lebensräume (Jagdgesetz, sGS 853.1, JG) stellt die zuständige Behörde den
Schutz, die Aufwertung und die Vernetzung von Lebensräumen und
Lebensgemeinschaften durch Beschränkung von Nutzungen des Lebensraumes, wenn
diese Tiere erheblich stören oder Pflanzen erheblich schädigen, sicher. Wildernde
Hunde und verwilderte Hauskatzen können beseitigt werden (vgl. Art. 40 Abs. 2 JG),
wobei ein wildernder Hund abgeschossen werden darf, wenn dieser das Wild
unmittelbar gefährdet oder erneut wildert, nachdem der Halter schriftlich ermahnt
wurde (vgl. Art. 42 Abs. 1 lit. a der Jagdverordnung, sGS 853.11, JV).
4.3. Die Vorinstanz setzte sich eingehend mit der Auslegung von Art. 7 HG
auseinander (vgl. E. 5 des angefochtenen Entscheids). Die von den Beschwerdeführern
dagegen vorgebrachten Argumente sind rein appellatorischer Natur. Bereits das
Hundegesetz in der bis 28. Februar 2003 geltenden Fassung sah in aArt. 7 Abs. 3 HG
vor, dass die politische Gemeinde weitergehende Einschränkungen der Hundehaltung
erlassen oder Ausnahmen von den Einschränkungen nach Art. 7 Abs. 1 und 2 HG
(Betretungsverbot und Kotbeseitigungspflicht) bewilligen kann. Das Gesetz liess offen,
welcher Art die Einschränkungen sein konnten. In Betracht fielen vorab Leinenzwang,
Maulkorbpflicht oder Betretungsverbot. Dabei konnten generelle Einschränkungen
(zum Beispiel Leinenzwang in allen öffentlichen Gebäuden der Gemeinde) oder örtlich
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begrenzte Einschränkungen (zum Beispiel Leinenzwang in einem bestimmten Park)
erlassen werden. Mit dem Nachtragsgesetz zum Hundegesetz vom 5. März 2002
wurden die gesetzlichen Bestimmungen konkretisiert. Demnach kann die politische
Gemeinde eine Allgemeinverfügung erlassen, wenn eine Einschränkung für eine
bestimmte Örtlichkeit gelten soll. Soll die Einschränkung dagegen für das ganze
Gemeindegebiet oder für bestimmte Arten von Grundstücken bzw. Gebäuden gelten
(generell-abstrakte Regelung), so ist sie in der Form eines rechtsetzenden Reglements
zu erlassen. Sowohl Einschränkungen durch Allgemeinverfügung als auch solche durch
Reglement müssen verhältnismässig sein. Der im Entwurf zum Nachtragsgesetz
vorgesehene Art. 7 Abs. 3 HG wurde inhaltlich unverändert in einen neuen Art. 7 HG
übernommen. Ziel war insbesondere, den Vollzug durch die politischen Gemeinden zu
erleichtern. Das Nachtragsgesetz zum Hundegesetz trat am 1. März 2003 in Kraft. Die
Ausführungen in der Botschaft zum Nachtragsgesetz zum Hundegesetz vom 5. März
2002 machen deutlich, dass die Aufzählung möglicher Massnahmen unter Angabe des
einzuhaltenden Verfahrens nicht abschliessend ist (vgl. zum Ganzen ABl 2002 586 ff.,
insb. S. 592 f.). Zwar enthält die Jagdgesetzgebung keine ausdrückliche Ermächtigung
der Gemeinde zur Rechtsetzung. Jedoch ist auch nicht ersichtlich, dass das Gesetz in
diesem Bereich die Entscheidungsfreiheit der Gemeinde durch eine abschliessende
Regelung einschränkt. Überdies weist die Vorinstanz zu Recht darauf hin, dass ein
Leinenzwang im Wald nicht einzig dem Wildschutz allein dient, sondern allgemein dem
Schutz von sich dort aufhaltenden Menschen und Tieren, wie auch von fremdem
Eigentum. Der Vollständigkeit halber sei darauf hingewiesen, dass Art. 10 Abs. 2 und
Art. 11 HG des Entwurfs des totalrevidierten Hundegesetzes, dessen für die Session
des Kantonsrats vom 18. und 19. Februar 2019 vorgesehene Beratung vertagt worden
ist, ebenfalls vorsieht, dass die Gemeinden durch Reglement oder durch Verfügung
und entsprechende Signalisation an (weiteren) Orten ein Leinenzwang oder ein
Zutrittsverbot vorschreiben können. In der entsprechenden Botschaft vom 16. Oktober
2018 wird jedenfalls ausdrücklich der Wald als Beispiel für die Einführung eines
Leinenzwangs genannt (vgl. KR Gesetzgebung Nr. 22.18.14, Botschaft und Entwurf der
Regierung vom 16. Oktober 2018, Ziff. 6.10 und 6.11, www.ratsinfo.sg.ch).
4.4. Zusammenfassend ergibt sich daher, dass die Feststellung der Vorinstanz, wonach
mit Art. 7 HG grundsätzlich eine hinreichende Rechtsgrundlage für den Erlass von
Art. 14 Abs. 1 und Art. 15 Abs. 1 des Polizeireglements besteht, nicht zu beanstanden
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http://www.ratsinfo.sg.ch
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ist. Die Vorinstanz weist zudem zu Recht darauf hin, dass allfällige
gesetzgebungstechnische Mängel einer kommunalen Regelung nicht automatisch zu
deren Rechtswidrigkeit führen. Soweit sich die Beschwerdeführer folglich daran stören,
dass bereits im kantonalen Recht enthaltene Vorgaben und Massnahmen nochmals auf
kommunaler Ebene wiederholt werden, ist nicht weiter darauf einzugehen.
5. Gemäss Art. 5 Abs. 2 BV und Art. 8 Abs. 2 KV muss staatliches Handeln im
öffentlichen Interesse liegen.
5.1. Staatliches Handeln ist am Allgemeinwohl auszurichten und soll sich nicht an
Partikularinteressen orientieren. Der Begriff des öffentlichen Interesses zeichnet sich
durch eine gewisse Offenheit aus, wobei den Wertentscheidungen der Verfassung bei
der Frage, ob es um ein öffentliches Interesse geht, jedoch eine zentrale Bedeutung
zukommt. Ein irgendwie gearteter "Numerus clausus" öffentlicher Interessen gibt es
jedoch nicht (A. Epiney, in: Waldmann/Belser/Epiney [Hrsg.], Basler Kommentar –
Bundesverfassung, Basel 2015, N 62 ff. zu Art. 5 BV). Der Verwirklichung bestimmter
öffentlicher Interessen können im Einzelfall private oder andere öffentliche Interessen
entgegenstehen. Im Falle einer derartigen Interessenkollision muss eine wertende
Gegenüberstellung und eine Interessenabwägung stattfinden. Die Abwägung zwischen
öffentlichem und betroffenem privatem Interesse erfolgt im Allgemeinen im
Zusammenhang mit der Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips (Häfelin/Müller/
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 496 ff.).
5.2. Unbestritten ist, dass sowohl das im Polizeireglement in Art. 14 Abs. 1 enthaltende
Betretungsverbot als auch der in Art. 15 Abs. 1 geregelte Leinenzwang in erster Linie
der Sicherheit von Mensch und Tier vor Beeinträchtigungen zufolge mangelhafter
Hundehaltung dienen. Die Beschwerdeführer anerkennen denn auch ausdrücklich,
dass es grundsätzlich im öffentlichen Interesse liege, Personen, andere Tiere und
Sachen vor Gefährdungen und Belästigungen durch Hunde zu schützen; ebenso, dass
dieses gewichtige öffentliche Interesse an gewissen Örtlichkeiten besonders
ausgeprägt sein kann (vgl. act. 8 Ziff. 7.2.1 und Ziff. 8.3.1). Es besteht folglich ein
öffentliches Schutzinteresse des Menschen vor Gefährdungen oder Belästigungen
durch Hunde. Ebenfalls besteht ein solches Schutzinteresse für Tiere, wobei damit
sowohl andere Hunde und Haustiere als auch generell Wildtiere miterfasst sind.
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Unbestritten ist weiter, dass der Schutz der Würde und des Wohlergehens der Tiere
(vgl. Art. 1 und Art. 6 TSchG) ebenfalls im öffentlichen Interesse liegt. Anstelle von
Wiederholungen kann auf die zutreffenden Ausführungen in E. 6.2 im angefochtenen
Entscheid verwiesen werden, an denen uneingeschränkt festgehalten werden kann.
5.3. Die strittigen Bestimmungen zum Schutz von Personen, Tieren und Sachen vor
Gefährdungen und Belästigungen durch Hunde bezwecken folglich mehrere öffentliche
Schutzinteressen. Die Abwägung zwischen diesen verschiedenen, teilweise sich auch
entgegenstehenden öffentlichen Interessen einerseits sowie den verständlichen
privaten Interessen der Hundehalter andererseits ist im Rahmen der
Verhältnismässigkeitsprüfung (nachfolgend E. 6) vorzunehmen. In die Beurteilung
miteinzubeziehen sind als übergeordnetes Bundesrecht insbesondere die Würde und
das Wohlergehen der Tiere (Art. 1 TSchG) sowie die allgemeinen Anforderungen an die
Tierhaltung (Art. 6 TSchG).
6. Staatliches Handeln muss gemäss Art. 5 Abs. 2 BV und Art. 8 Abs. 2 KV
verhältnismässig sein. Die Beschwerdeführer stellen das in Art. 14 Abs. 1 des
Polizeireglements statuierte Betretungsverbot für fremde Gärten und
landwirtschaftliche Kulturen ausdrücklich nicht in Frage (vgl. act. 8 Ziff. 7.2.1). Weiter
anerkennen sie, dass Hunde an verkehrsreichen Strassen, Wegen und Plätzen an der
Leine zu führen sind (act. 8 Ziff. 8.3.1). Sie zeigen überdies nicht auf und es ist auch
nicht ersichtlich, inwiefern der in Art. 15 Abs. 1 des Polizeireglements vorgesehene
Leinenzwang in öffentlichen Gebäuden und Verkehrsmitteln, auf Schulhausanlagen, in
Naturschutzgebieten sowie in Fussgängerzonen unverhältnismässig sein soll. Zu prüfen
bleibt damit einzig, ob das strittige Betretungsverbot für Spielplätze und Friedhöfe bzw.
der vorgesehene Leinenzwang in öffentlichen Grün- und Parkanlagen sowie im Wald
und an Waldsäumen für das Erreichen des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels –
der Schutz von Mensch und Tier vor Gefährdungen oder Belästigungen durch Hunde –
geeignet und erforderlich ist und sich für die Beschwerdeführer als zumutbar erweist.
Es ist insbesondere zu prüfen, inwieweit das öffentliche Interesse der
tierschutzrechtlich vorgegebenen Halterpflichten zugunsten des öffentliches
Schutzinteresses des Menschen vor Gefährdungen oder Belästigungen durch Hunde
eingeschränkt werden darf.
6.1.
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6.1.1. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit fordert, dass die
Verwaltungsmassnahmen zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden
Ziels geeignet und notwendig sind. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem
vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen stehen, die den Privaten auferlegt werden
(statt vieler BGE 136 I 26 E. 4.4; vgl. zum Ganzen auch Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O.,
Rz. 514 ff. mit Hinweisen). Die Verwaltungsmassnahme muss geeignet sein, das im
öffentlichen Interesse angestrebte Ziel zu erreichen. Das Element der Geeignetheit
dient der Prüfung der Präzision staatlichen Handelns. Ungeeignet ist eine Massnahme
dann, wenn sie am Ziel vorbeischiesst, das heisst keinerlei Wirkungen im Hinblick auf
den angestrebten Zweck entfaltet oder die Erreichung dieses Zweckes sogar erschwert
oder verhindert. Zu prüfen ist also die Zwecktauglichkeit einer Massnahme. Die
Rechtsprechung ist bei der Beurteilung der Eignung grosszügig und sondert nur
diejenigen Massnahmen aus, die sich als völlig ungeeignet zur Zielerreichung erweisen
(Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 522 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). Die
Verwaltungsmassnahme muss im Hinblick auf das im öffentlichen Interesse
angestrebte Ziel zudem erforderlich sein; sie hat zu unterbleiben, wenn eine gleich
geeignete, aber mildere Massnahme für den angestrebten Erfolg ausreichen würde.
Das Element der Erforderlichkeit dient der Prüfung der Intensität staatlichen Handelns.
Die Prüfung der Erforderlichkeit entfällt, wenn lediglich eine geeignete Massnahme zur
Verfügung steht (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 527). Eine
Verwaltungsmassnahme ist schliesslich nur gerechtfertigt, wenn sie ein vernünftiges
Verhältnis zwischen dem angestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie für den
betroffenen Privaten bewirkt, wahrt. Es ist deshalb eine wertende Abwägung
vorzunehmen, welche im konkreten Fall das öffentliche Interesse an der Massnahme
und die durch ihre Wirkungen beeinträchtigten privaten Interessen der Betroffenen
miteinander vergleicht. Die Massnahme muss durch ein das private Interesse
überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sein. Nur in diesem Fall ist sie den
Privaten zumutbar. Für die Interessenabwägung massgeblich sind also einerseits die
Bedeutung der verfolgten öffentlichen Interessen und anderseits das Gewicht der
betroffenen privaten Interessen. Eine Massnahme, an der nur ein geringes öffentliches
Interesse besteht, die aber tiefgreifende Auswirkungen auf die Rechtsstellung der
betroffenen Privaten hat, soll unterbleiben (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 556 f.).
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6.1.2. Bei der Interessenabwägung ist zu berücksichtigten, dass im Laufe der Zeit sich
die Einstellung des Menschen zum Tier verändert hat, was sich unter anderem in einer
höheren Wertschätzung des Tieres durch die Gesellschaft ausdrückt. Eine Folge davon
war unter anderem auch die Aufnahme der Würde der Kreatur in den Verfassungstext.
Bei der Umsetzung der in Art. 80 BV erfassten einzelnen Regelungsbereiche auf
Gesetzesebene ist deshalb auf die Würde der Kreatur abzustellen. Es handelt sich
dabei um einen allgemeinen Verfassungsgrundsatz, der in allen Bereichen der
Rechtsordnung Beachtung finden muss. Art. 3 lit. a TSchG definiert die Würde im Sinn
des Gesetzes als Eigenwert des Tieres, der im Umgang mit ihm geachtet werden muss.
Die Würde des Tieres wird missachtet, wenn eine Belastung des Tieres nicht durch
überwiegende Interessen gerechtfertigt werden kann. Eine Belastung liegt vor, wenn
dem Tier insbesondere Schmerzen, Leiden oder Schäden zugefügt werden, es in Angst
versetzt oder erniedrigt wird, wenn tiefgreifend in sein Erscheinungsbild oder seine
Fähigkeiten eingegriffen oder es übermässig instrumentalisiert wird. Die Würde der
Kreatur stellt dabei keinen absoluten Wert dar, der nicht gegen den Wert anderer Güter
abgewogen werden kann. Regelmässig ist eine Güterabwägung zwischen den
schützenswerten Interessen des Menschen und den Schutzinteressen des Tieres
vorzunehmen (vgl. Ch. Errass, a.a.O., N 11 f. zu Art. 80 BV; Schärmeli/Griffel, in:
Waldmann/Belser/Epiney, a.a.O., N 6 ff. zu Art. 80 BV). Die Interessenabwägung setzt
folglich die Festlegung und Gewichtung aller vom Betretungsverbot und vom
Leinenzwang betroffenen Interessen voraus.
Das TSchG regelt in allgemeiner Weise den Umgang mit Tieren, soweit deren Schutz
und Wohlbefinden in Frage steht. Art. 6 Abs. 1 TSchG hält im Sinn eines allgemein
geltenden Grundsatzes fest, dass wer Tiere hält oder betreut, sie angemessen nähren,
pflegen, ihnen die für ihr Wohlergehen notwendige Beschäftigung und
Bewegungsfreiheit sowie soweit nötig Unterkunft gewähren muss. Nach Art. 4 Abs. 2
TSchG darf niemand ungerechtfertigt einem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden
zufügen, es in Angst versetzen oder in anderer Weise seine Würde missachten.
Daneben finden sich in der TSchV Bestimmungen, die sich konkret auf die
Hundehaltung beziehen (Art. 68 ff. TSchV). So gibt Art. 70 Abs. 1 TSchV vor, dass
Hunde täglich ausreichend Kontakt mit Menschen und, soweit möglich, mit anderen
Hunden haben müssen. Hunde müssen täglich im Freien und entsprechend ihrem
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Bedürfnis ausgeführt werden. Soweit möglich sollen sie sich dabei auch unangeleint
bewegen können (Art. 71 Abs. 1 TSchV).
6.2.
6.2.1. Spielplätze sind als geschützter Bereich gedacht, auf dem sich Kinder austoben,
spielen, sich verstecken und herumrennen dürfen. Ausserdem lernen sie auf einem
Spielplatz, mit fremden Kindern in Kontakt zu kommen. Hunde werden bei diesem
Lärmpegel und den Aktivitäten der Kinder schnell nervös und gestresst und können in
der Hektik auch zuschnappen. Diese Kombination von Kindern und Hunden kann daher
etwas Unberechenbares haben – da kann ein Hund noch so gut erzogen sein. Hinzu
kommt, dass viele Hunde einen Drang zum Buddeln haben und manchmal sogar ihr
Geschäft auf dem Spielplatz verrichten. Der Spielplatz gehört den Kindern, nicht den
Hunden. Dem Hundehalter kann zugemutet werden, entweder seinen Hund zuhause zu
lassen, wenn er mit seinem Kind auf den Spielplatz gehen möchte, oder aber
gemeinsam mit Kind und Hund einen Spaziergang zu unternehmen, ohne einen
Spielplatz aufzusuchen. Nicht gefolgt werden kann daher der Argumentation der
Beschwerdeführer, wonach Hundehalter gezwungen seien, den Hund beispielsweise
bei Spielplätzen unbeaufsichtigt zurückzulassen. Nicht zu beanstanden ist unter diesen
Umständen, dass die Beschwerdebeteiligte nicht einen Leinenzwang, sondern ein
generelles Betretungsverbot für Spielplätze als die geeignete Massnahme erachtet. Das
Interesse der Kinder, auf Spielplätzen ungestört und weitestgehend gefahrlos zu
spielen, überwiegt das Interesse der tierschutzrechtlich vorgegebenen Halterpflichten.
Zusammengefasst ist das Betretungsverbot auf Spielplätzen geeignet, den Schutz von
Menschen, insbesondere von Kindern, vor Gefährdungen oder Belästigungen durch
Hunde zu gewährleisten. Weiter ist ein Leinenzwang auf Spielplätzen nicht gleich
geeignet, das unbefangene Spielen von Kindern auf Spielplätzen zu ermöglichen.
Schliesslich ist die Massnahme für Hundehalter auch zumutbar. Die entsprechende
Regelung im Polizeireglement der Beschwerdegegnerin erweist sich damit als
verhältnismässig.
6.2.2. In Bezug auf Friedhöfe ist nachvollziehbar, dass Trauernde ihren Hund als besten
Freund gerne mit sich führen möchten. Es stellt sich daher die Frage, ob diesem
Bedürfnis mit einem Leinenzwang als mildere Massnahme begegnet werden könnte.
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Gegen eine Mitnahme eines Hundes spricht jedoch, dass sich andere Trauernde
dadurch belästigt fühlen könnten. Zu berücksichtigen ist insbesondere, dass das
Markieren und allenfalls anschliessendes Bodenscharren als Kommunikationsmittel
und Austausch von Informationen unter Hunden in der Natur des Hundes liegt. Weiter
kommunizieren Hunde untereinander häufig durch Bellen, wodurch sich andere
Besucher durchaus gestört fühlen könnten, wenn sie in Ruhe um einen Verstorbenen
trauern wollen. Dass die Beschwerdegegnerin das Schutzbedürfnis der trauernden
Friedhofsbesucher höher gewichtet als das Bedürfnis der (trauernden) Hundehalter
nach durchgehender Begleitung durch ihren Hund, ist unter diesen Umständen nicht zu
beanstanden. Zwar ist es durchaus verständlich, dass Hundehalter ihre Hunde
aufgrund Witterungsbedingungen, Grösse des Hundes oder auch von
Polizeimeldungen über gestohlene bzw. vergiftete Hunde ungern vor dem Eingang
anbinden. Es ist ihnen diesfalls jedoch zumutbar, ihren Hund zuhause oder – je nach
Wetter – im Auto zu lassen, nimmt doch ein Friedhofbesuch in der Regel nicht Stunden
in Anspruch. Unter diesen Umständen ist auch nicht ersichtlich, inwiefern die Würde
des Hundes missachtet wird. Im Übrigen kann die Beschwerdegegnerin im Einzelfall
Ausnahmen zulassen, wovon sie beim Friedhof Wil denn auch Gebrauch gemacht hat.
Das Betretungsverbot für Friedhöfe erweist sich folglich als geeignet, Trauernde von
Belästigungen durch Hunde zu schützen. Weiter erscheint die Massnahme aufgrund
des natürlichen Verhaltens von Hunden (Markieren, Bellen) auch erforderlich.
Schliesslich ist es Hundehaltern zumutbar, Friedhöfe ohne Hunde aufzusuchen. Damit
entspricht das Betretungsverbot auf Friedhöfen ebenfalls dem
Verhältnismässigkeitsprinzip.
6.3.
6.3.1. Öffentliche Grün- und Parkanlagen sind wertvolle Grünräume im innerstädtischen
Bereich und haben eine ausgleichende Wirkung auf das Stadtklima. Sie dienen sowohl
der Naherholung, verschiedenen Freiraumnutzungen, der Verschönerung des
Stadtbildes als auch der ökologischen Vielfalt. Öffentliche Grün- und Parkanlagen
werden von unterschiedlichsten Personengruppen aufgesucht mit sich teilweise
entgegengesetzten Interessen. Die einen suchen Ruhe und Entspannung, andere
nutzen die Grünflächen für ihr tägliches Fitnesstraining. Familien geniessen den Tag im
Park und Hundehalter nutzen die Parkanlagen, um ihre Hunde auszuführen. Um diesen
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unterschiedlichen Interessen gerecht zu werden, erweist sich ein entsprechender
Leinenzwang als geeignet und ausserdem als erforderlich. Schliesslich ist es den
Hundehaltern unbenommen, ihre Hunde in öffentlichen Grün- und Parkanlagen an
Schlepp- oder Flexileinen den nötigen Bewegungsfreiraum einzuräumen –
vorausgesetzt, der Hundehalter hält die Leine fest und kann den Hund damit
kontrollieren. Zusammengefasst erweist sich die Massnahme folglich als
verhältnismässig.
6.3.2. Art. 15 Abs. 1 des Polizeireglements sieht einen ganzjährigen Leinenzwang im
Wald und an Waldsäumen vor. Im Kanton St. Gallen gilt als Wald eine bestockte Fläche
mit Einschluss eines zweckmässigen Waldsaums ab 800 m in der Bauzone und
angrenzend an die Bauzone bzw. ab 500 m ausserhalb der Bauzone, einer Breite ab
12 m mit Einschluss eines zweckmässigen Waldsaums sowie einem Alter der
Bestockung ab 15 Jahren bei einwachsenden Flächen. Als zweckmässiger Waldsaum
gilt in der Regel ein Saum von 2 m (Art. 3 der Verordnung zum Einführungsgesetz zur
eidgenössischen Waldgesetzgebung, sGS 651.11).
Die Wälder stehen allen offen (vgl. Art. 14 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Wald,
Waldgesetz, SR 921.0). In der Nähe von Wohnsiedlungen sind sie ein beliebtes, häufig
besuchtes Ausflugsziel. Ihre Benutzer haben jedoch recht unterschiedliche
Erwartungen: Spazieren (mit oder ohne Hund), Pilze sammeln, Biken, Joggen, Reiten.
Weiter stellt der Wald Lebensraum für eine Vielzahl von Wildtieren dar. Viele
Hundehaltende unterschätzen dabei, was für ein enormer Stress die Hetzjagd durch
einen Hund für die Wildtiere bedeutet. Gerade im Frühjahr sind die Tiere nach den
langen, anstrengenden Wintermonaten geschwächt. Hinzu kommen in der Brut- und
Setzzeit die Jungtiere, die für jagende Hunde eine leichte Beute darstellen. Auch wenn
die Hunde nicht zubeissen, kann es bei den gehetzten Tieren zu einem Herzstillstand
oder einem Abort kommen. Ausserdem besteht die Gefahr, dass die Wildtiere (und
allenfalls auch der Hund) in einen Zaun oder auf die Strasse laufen oder dass Jungtiere
von ihren Müttern getrennt werden. Auf der anderen Seite ist jedoch zu
berücksichtigen, dass die von der Beschwerdegegnerin getroffene Regelung die
Bewegungsfreiheit des Hundes auf dem Gemeindegebiet massiv einschränkt. Für den
freien Auslauf von Hunden innerhalb des Siedlungsgebiets wird dies denn auch von der
Vorinstanz anerkannt (vgl. E. 8.3.2 [S. 33] des angefochtenen Entscheids). Aber auch
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ausserhalb des Siedlungsgebiets ist der freie Auslauf entgegen den Ausführungen der
Vorinstanz stark eingeschränkt. So weist insbesondere das Gebiet entlang der Thur auf
dem Gemeindegebiet der Beschwerdegegnerin grossflächig Wald auf. Der
Regierungsrat des Kantons St. Gallen hat das Gebiet nördlich der Autobahn mit Wald-
und Wiesland in der Thurau sowie dem Galgenrain- und Weidlewald und das Gebiet
südlich der Autobahn mit dem Walddreieck bis zur Thur mit westlicher Begrenzung
zudem als Naturschutzgebiet erklärt (vgl. Art. 1 Abs. 1 des Regierungsratsbeschlusses
über das Naturschutzgebiet Thurau bei Wil, sGS 671.511), weshalb dieses Gebiet
bereits deshalb von Art. 15 Abs. 1 des Polizeireglements erfasst wird. Aber auch
Dreibrunnen ist von Wäldern (Oberholz/Unterholz/Schwizbruggholz) umgeben und
weist zudem ein Flachmoor von regionaler Bedeutung auf (vgl. zum Ganzen
www.geoportal.ch). Indem in Art. 15 Abs. 1 des Polizeireglements nebst den
verhältnismässigen Einschränkungen in öffentlichen Gebäuden und Verkehrsmittel, auf
verkehrsreichen Strassen, Wegen und Plätzen, auf Schulhausanlagen, in öffentlichen
Grün- und Parkanlagen, in Naturschutzgebieten sowie in Fussgängerzonen zusätzlich
für sämtliche Wälder und Waldsäume auf dem Gemeindegebiet Leinenzwang statuiert,
stellt dies faktisch einen fast das gesamte Gemeindegebiet beschlagenden, generellen
Leinenzwang dar. Dies daher, weil bereits gestützt auf Art. 14 Abs. 1 des
Polizeireglements für zahlreiche Örtlichkeiten für Hunde ein Betretungsverbot zu
beachten ist. Hinzu kommen sodann Naturschutzgebiete etc. Da Hunde täglich im
Freien ausgeführt werden müssen und sich, wenn möglich auch unangeleint bewegen
können sollen, wäre die Gemeinde gehalten, ausreichend Zonen für das freie
Laufenlassen der Tiere vorzusehen. Die Vorschrift, wonach im Wald und an
Waldsäumen ganzjährig ein Leinenzwang gilt, ist folglich zum einen bereits mit der
Tierschutzgesetzgebung (z.B. Art. 6 Abs. 1 TSchG) nicht zu vereinbaren und erweist
sich – angesichts der faktisch allumfassenden Wirkung für das gesamte
Gemeindegebiet – auch als nicht verhältnismässig.
6.4. Zusammenfassend ergibt sich, dass die in Art. 14 Abs. 1 des Polizeireglements
statuierten, örtlich beschränkten Betretungsverbote nicht zu beanstanden sind. Diese
liegen im öffentlichen Interesse und erweisen sich in ihrer Gesamtheit auch als
verhältnismässig. Demgegenüber erweist sich der in Art. 15 Abs. 1 des
Polizeireglements vorgesehene Leinenzwang in Bezug auf die generell umfassten
Wälder und Waldsäume als zu restriktiv, weshalb die Bestimmung in diesem Punkt zu
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korrigieren ist. Es ist der Beschwerdegegnerin anheimgestellt, ob sie aufgrund des
durchaus anzuerkennenden Schutzbedürfnisses der Wildtiere bestimmte Waldgebiete
während der Brut- und Setzzeit mit einem Leinenzwang belegen möchte (vgl. auch
Botschaft und Entwurf der Regierung zum eHG, a.a.O., Ziff. 6.10), wobei gestützt auf
Art. 7 lit. b des Polizeireglements eine entsprechende Signalisation zu empfehlen ist.
Die Beschwerdegegnerin hat zudem die oben dargelegten Grundsätze zu beachten,
insbesondere, dass den Hunden ausreichend Zonen für das freie Laufenlassen zur
Verfügung stehen müssen. Soweit ersichtlich kennt jedenfalls lediglich der Kanton
Glarus einen ganzjährigen Leinenzwang in Wäldern und am Waldrand (vgl. Art. 30
Abs. 1 der Verordnung zum kantonalen Jagdgesetz [GS VI E/211/2]), wobei der
Leinenzwang ansonsten weniger einschneidend geregelt ist (vgl. Art. 31 des
Einführungsgesetzes zum Tierschutzgesetz und Tierseuchengesetz [GS IV G/3/2]).
Andere Kantone wiederum begrenzen den Leinenzwang in Wäldern und an
Waldsäumen dagegen entweder zeitlich – hauptsächlich auf die besonders sensible
Hauptsetz- und Brutzeit zwischen Anfang April und Ende Juli – oder räumlich auf
bestimmte Waldgebiete (vgl. die Auflistung bei "Stiftung für das Tier im Recht",
www.tierimrecht.org/de/recht/hunderecht).
7.
7.1. Die Beschwerdeführer rügen weiter eine Verletzung des Grundsatzes der
Gleichbehandlung nach Art. 8 BV, indem mit dem Betretungsverbot und dem
Leinenzwang sowohl sich korrekt verhaltende und als auch fehlbare Hundehalter
gleichermassen eingeschränkt würden. Die Vorinstanz hält diesem Einwand zu Recht
entgegen, dass in einem Polizeireglement zum Schutz der Polizeigüter lediglich
Verhaltensvorschriften gemacht werden. Richtig ist, dass davon sowohl sich korrekt
verhaltende als auch fehlbare Hundehalter erfasst werden. Eine Unterscheidung ist aus
praktischen Gründen jedoch nicht möglich, weshalb der Gesetzgeber bis zu einem
gewissen Grad schematisieren und pauschalisieren darf. Auch eine unterschiedliche
Regelung des gleichen Tatbestandes in verschiedenen Kantonen oder Gemeinden
verletzt das Rechtsgleichheitsgebot grundsätzlich nicht. Dies ist eine Konsequenz der
Eigenständigkeit der Kantone bzw. der Gemeindeautonomie (vgl. Häfelin/Müller/
Uhlmann, a.a.O., Rz. 576 und Rz. 581 mit weiteren Hinweisen).
http://www.tierimrecht.org/de/recht/hunderecht
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7.2. Die Beschwerdeführer berufen sich schliesslich auf das Willkürverbot nach Art. 9
BV und machen dessen Verletzung geltend. Willkürlich ist ein Erlass dann, wenn er sich
nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos ist
(Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 610). Die Beschwerdeführer beschränken sich bei
ihren Ausführungen auf allgemeine Vorhalte. So sei von der Beschwerdegegnerin nicht
geprüft worden, ob die strittigen Vorschriften zweckmässig und welche Rechtsgüter
davon betroffen seien. Weiter bestehe seitens der Beschwerdegegnerin offensichtlich
gar kein ernsthaftes Interesse an der Durchsetzung der neuen Art. 14 Abs. 1 und
Art. 15 Abs. 1 des Polizeireglements. Ihnen kann nicht gefolgt werden. Es ist aufgrund
der Akten nicht ersichtlich, inwiefern den einzelnen Interessen beim Erlass des
Polizeireglements nicht hinreichend Rechnung getragen worden sein sollte. Allein der
Umstand, dass die Beschwerdeführer die Interessen persönlich anders gewichten als
die Beschwerdegegnerin, lässt die strittigen Ausnahmeregelungen jedenfalls noch nicht
als willkürlich erscheinen. Willkürlich ist ein Entscheid erst dann, wenn er offensichtlich
unhaltbar ist; alleine der Umstand, dass eine andere Lösung vertretbar oder gar
zutreffender erscheint, genügt nicht (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 605). Insofern
ist auf die vorangegangenen Ausführungen zu verweisen. Eine Verletzung des
Willkürverbots ist damit ebenso zu verneinen.
8. Zusammenfassend erweist sich die Abstimmungsbeschwerde insofern als
begründet, als dass im Sinn der vorstehenden Erwägungen der in Art. 15 Abs. 1 des
Polizeireglements vorgesehene, generelle ganzjährige Leinenzwang "im Wald und an
Waldsäumen" nicht mit der übergeordneten bundesrechtlichen
Tierschutzgesetzgebung (insbesondere Art. 6 Abs. 1 TSchG) vereinbar und im Ergebnis
auch unverhältnismässig ist. Der Leinenzwang "im Wald und an Waldsäumen" ist
entsprechend aufzuheben. Die Beschwerde ist diesbezüglich teilweise gutzuheissen.
Im Übrigen ist sie indes abzuweisen.
9. Bei diesem Verfahrensausgang sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens den Beschwerdeführern unter solidarischer Haftung zu drei
Vierteln und der Beschwerdegegnerin zu einem Viertel aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 und
96 VRP). Eine Entscheidgebühr in der Höhe von CHF 2'000 erscheint angemessen
(Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Ein Anspruch der
Beschwerdeführer auf kostenlose Beschwerdebehandlung in Fällen wie dem
bis
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vorliegenden besteht nicht (vgl. BGer 1P.367/2002 vom 24. Juli 2002 E. 5; VerwGE B
2017/29 vom 20. Juli/13. August 2018 mit Hinweis auf VerwGE B 2014/216 vom 28.
April 2015 E. 6, www.gerichte.sg). Nach Art. 97 VRP kann die Behörde auf die
Erhebung amtlicher Kosten verzichten, wenn die Umstände es rechtfertigen. In der
Praxis haben sich verschiedene Fallgruppen herausgebildet, bei denen das Vorliegen
besonderer Umstände bejaht wird, nämlich Bedürftigkeit, erstmalige Entscheidung
einer Rechtsfrage oder Änderung der Rechtsprechung sowie fehlerhafter
vorinstanzlicher Entscheid und Unbilligkeit (vgl. R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach
st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, St. Gallen 2004, S. 113 ff.). Vorliegend
ist keiner dieser Gründe zu erkennen, der einen Verzicht auf die amtlichen Kosten zur
Folge haben müsste. Dementsprechend besteht kein Anlass, auf die Erhebung
derselben gestützt auf Art. 97 VRP zu verzichten. Die auf die Beschwerdeführer
entfallende Entscheidgebühr von CHF 1'500 wird mit dem geleisteten Kostenvorschuss
von CHF 2'000 verrechnet und der Restbetrag von CHF 500 zurückerstattet. Auf die
Erhebung des Kostenanteils der Beschwerdegegnerin ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3
VRP).
Bei (teilweiser) Gutheissung eines Rechtsmittels ist zugleich von Amtes wegen über die
amtlichen Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens zu entscheiden. In der Regel erfolgt
die entsprechende Kostenverlegung in Bezug auf die Beteiligten und deren Anteile
analog dem Rechtsmittelentscheid (R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st.
gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St. Gallen 2004, S. 103). Die
amtlichen Kosten für das Rekursverfahren vor der Vorinstanz von CHF 2'000 sind somit
ebenfalls zu drei Vierteln den Beschwerdeführern und zu einem Viertel der
Beschwerdegegnerin aufzuerlegen. Der Kostenvorschuss von CHF 2'000 ist den
Beschwerdeführern im Umfang von CHF 500 zurückzuerstatten. Auf die Erhebung des
Kostenanteils der Beschwerdegegnerin ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).