Decision ID: 03bdc69f-11b3-5524-8f70-b91abcc06eda
Year: 2018
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
A.a Die am (...) 1962 geborene, verheiratete, Schweizer Bürgerin
A._ lebt in Ungarn. Vor ihrem Umzug nach Ungarn war sie in der
Schweiz zunächst als Pflegeassistentin und danach als Büroangestellte er-
werbstätig und leistete dabei Beiträge an die schweizerische Alters-, Hin-
terlassenen- und Invalidenversicherung. Mit Formular vom 15. Februar
2006 (Posteingang IV-Stelle am 15. März 2006, IV-act. 2) stellte A._
einen Antrag auf Ausrichtung einer Invalidenrente. Dieser Antrag wurde mit
Verfügung vom 1. Dezember 2008 (IV-act. 67) abgewiesen.
Die verfügende IV-Stelle stützte sich dabei insbesondere auf diverse Aus-
trittsberichte von behandelnden Kliniken, das polydisziplinäre Gutachten
des Instituts B._ vom 23. Juni 2008 (IV-act. 50) und die abschlies-
sende Stellungnahme von Dr. med. C._, Facharzt für Allgemeinme-
dizin beim RAD, vom 4. Juli 2008 (IV-act. 51). Aus den medizinischen Un-
terlagen gingen im Wesentlichen folgende Diagnosen hervor: eine Ben-
zodiazepin-Abhängigkeit (ICD-10 F13.2), eine Opiatabhängigkeit (ICD-10
F11.2), eine Schmerzverarbeitungsstörung (ICD-10 F54), eine Atrophie der
paravertebralen unteren thorakalen Muskulatur mit Fehlhaltung (ICD-10
M62.5), ein HWS-Syndrom (ICD-10 M53.1) mit zervikozephalem
Schmerzsyndrom und ein LWS-Syndrom (ICD-10 G51.0).
Die Ärzte erachteten A._ trotz der festgestellten Beschwerden für
alle körperlich leichten Arbeiten, aber ohne Tätigkeiten in Zwangshaltun-
gen, Überkopfarbeiten oder Tätigkeiten mit besonderer Beanspruchung
der Rückenmuskulatur, als zu 100% arbeitsfähig.
A.b Das Verwaltungsgericht des Kantons D._ wies die Beschwerde
gegen die Verfügung vom 1. Dezember 2008 mit Urteil vom 21. Dezember
2009 (IV-act. 89) ab. Die gegen dieses Urteil erhobene Beschwerde wies
das Bundesgericht mit Urteil vom 29. Juni 2010 (IV-act. 96) ebenfalls ab.
B.
B.a Mit Eingabe vom 2. Oktober 2012 (Posteingang IV-Stelle am 4. Okto-
ber 2012, IV-act. 101) meldete sich A._ wieder bei der IV-Stelle zum
Leistungsbezug an und machte eine Verschlechterung des Gesundheits-
zustands geltend. Mit Schreiben vom 14. Oktober 2012 (IV-act. 105)
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reichte A._ eine ergänzende Begründung zur geltend gemachten
Verschlechterung nach.
B.b Im Januar 2013 teilte A._ der IV-Stelle D._ mit, dass sie
seit Dezember 2012 in Ungarn lebe. Die IV-Akten wurden daraufhin zu-
ständigkeitshalber an die IV-Stelle für Versicherte im Ausland (nachfol-
gend: IVSTA oder Vorinstanz) gesandt (vgl. IV-act. 119).
B.c Die IVSTA veranlasste eine Begutachtung von A._ in Ungarn.
Gestützt auf den Formularbericht E 213 von Dr. med. E._ vom
13. Mai 2015 (IVSTA-act. 38 f.) und die medizinische Stellungnahme von
Dr. med. F._, Fachärztin für Psychiatrie und Psychotherapie beim
medizinischen Dienst der IVSTA, vom 14. Juli 2015 wies die IVSTA das
Leistungsbegehren von A._ mit Verfügung vom 23. November 2015
ab (IVSTA-act. 53).
C.
Gegen die Verfügung vom 23. November 2015 erhob A._ (nachfol-
gend: Beschwerdeführerin), vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter Sutter,
mit Eingabe vom 21. Dezember 2015 (BVGer-act. 1) Beschwerde beim
Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragte die Aufhebung des angefochte-
nen Entscheids und die Rückweisung der Angelegenheit zur weiteren Ab-
klärung an die Vorinstanz. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragte sie
die Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und Verbeiständung.
Zur Begründung führte sie in materiellrechtlicher Hinsicht aus, die ange-
fochtene Verfügung beruhe auf einem einzigen medizinischen Bericht, der
zudem unter Verletzung der Verfahrensbestimmungen eingeholt worden
sei, zumal im Voraus weder die Gutachterstelle noch der Fragenkatalog
bekannt gegeben worden sei. Es sei überdies unklar, welche Unterlagen
der Gutachterin zur Verfügung gestanden hätten und über welche fachliche
Qualifikation die Gutachterin verfüge. Insgesamt seien die getroffenen Ab-
klärungen ungenügend, so dass bereits aus diesem Grund die Verfügung
aufzuheben und die Sache zur weiteren Abklärung an die Vorinstanz zu-
rückzuweisen sei.
D.
Mit Eingabe vom 25. Januar 2016 (BVGer-act. 3) zog die Beschwerdefüh-
rerin ihr Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und
Verbeiständung zurück.
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Seite 4
E.
Mit Vernehmlassung vom 18. Februar 2016 (BVGer-act. 4) beantragte die
Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung führte sie aus,
sie habe den ungarischen Versicherungsträger mit der Begutachtung be-
auftragt und diesem alle vorhandenen medizinischen Akten zukommen las-
sen. Auf das dortige Verfahren habe sie im Übrigen keinen Einfluss. Das
Ergebnis der Untersuchungen sei der IVSTA in einem Formularbericht mit-
geteilt worden und daraus lasse sich ein vergleichbarer Zustand wie im
Zeitpunkt des MEDAS-Gutachtens vom 23. Juni 2008 ablesen, so dass
das Gesuch abzuweisen gewesen sei.
F.
Am 30. März 2016 (vgl. BVGer-act. 7) ist der mit Zwischenverfügung vom
9. März 2016 (BVGer-act. 5) einverlangte Kostenvorschuss in der Höhe
von Fr. 400.- bei der Gerichtskasse eingegangen.
G.
Mit Replik vom 11. April 2016 (BVGer-act. 8) hielt die Beschwerdeführerin
am beschwerdeweise gestellten Antrag fest. Sie führte dazu aus, es sei
nicht rechtens, dass die inländischen Verfahrensbestimmungen unter Hin-
weis auf irgendwelche ausländischen Verfahrensbestimmungen ausgehe-
belt würden. Überdies habe sich die Beschwerdeführerin mehrfach bereit
erklärt, sich einer Untersuchung in der Schweiz zu unterziehen. Inhaltlich
sei der der Verfügung zugrunde gelegte Formularbericht mangelhaft, da er
keinen Vergleich der zu prüfenden Sachverhalte (Gesundheitszustand im
Zeitpunkt der Rentenablehnung und Gesundheitszustand im Zeitpunkt der
Neuanmeldung) erlaube. Im Übrigen sei es fraglich, inwieweit die Gutach-
terin Kenntnis von den Vorakten gehabt habe, zumal die gesamten Akten
in deutscher Sprache verfasst seien und die Gutachterin offensichtlich kein
Deutsch spreche, da anlässlich der Begutachtung in Ungarn zur Verstän-
digung ein Dolmetscher habe beigezogen werden müssen.
H.
Mit Eingabe vom 26. April 2016 (BVGer-act. 10) verzichtete die Vorinstanz
auf das Einreichen einer Duplik.
I.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien sowie die eingereichten Beweis-
mittel ist – soweit für die Entscheidfindung erforderlich – in den nachfolgen-
den Erwägungen einzugehen.
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Seite 5

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 VGG (SR 173.32) in Verbindung mit Art. 33 lit. d VGG
und Art. 69 Abs. 1 lit. b des IVG (SR 831.20) beurteilt das Bundesverwal-
tungsgericht Beschwerden von Personen im Ausland gegen Verfügungen
der IV-Stelle für Versicherte im Ausland. Eine Ausnahme im Sinne von
Art. 32 VGG liegt nicht vor.
1.2 Aufgrund von Art. 3 lit. dbis VwVG (SR 172.021) findet das VwVG keine
Anwendung in Sozialversicherungssachen, soweit das ATSG (SR 830.1)
anwendbar ist. Gemäss Art. 1 Abs. 1 IVG sind die Bestimmungen des
ATSG auf die Invalidenversicherung (Art. 1a bis 26bis IVG und 28 bis 70
IVG) anwendbar, soweit das IVG nicht ausdrücklich eine Abweichung vom
ATSG vorsieht.
1.3 Die Beschwerdeführerin ist durch die angefochtene Verfügung berührt
und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung,
so dass sie im Sinne von Art. 59 ATSG beschwerdelegitimiert ist.
1.4 Da die Beschwerde im Übrigen frist- und formgerecht (Art. 60 Abs. 1
ATSG und Art. 52 Abs. 1 VwVG) eingereicht und der einverlangte Kosten-
vorschuss fristgerecht geleistet wurde, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Der Anspruch der Beschwerdeführerin auf Leistungen der schweizeri-
schen Invalidenversicherung bestimmt sich nach dem innerstaatlichen
schweizerischen Recht, insbesondere nach dem IVG, der IVV
(SR 832.201), dem ATSG sowie der ATSV (SR 830.11).
2.2 Nach der Rechtsprechung stellt das Sozialversicherungsgericht bei der
Beurteilung einer Streitsache in der Regel auf den bis zum Zeitpunkt des
Erlasses der streitigen Verwaltungsverfügung (hier: 23. November 2015)
eingetretenen Sachverhalt ab (BGE 129 V 1 E. 1.2 mit Hinweis).
2.3 Weiter sind in zeitlicher Hinsicht grundsätzlich diejenigen Rechtssätze
massgebend, die bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen führenden Tatbe-
standes Geltung hatten (BGE 132 V 220 E. 3.1.1, 131 V 11 E. 1). Ein all-
fälliger Leistungsanspruch ist für die Zeit vor einem Rechtswechsel auf-
grund der bisherigen und ab diesem Zeitpunkt nach den neuen Normen zu
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prüfen (pro rata temporis; BGE 130 V 445). Da vorliegend der Rentenan-
spruch ab 1. April 2013 (sechs Monate nach der Neuanmeldung, vgl. nach-
folgend E. 3.2) strittig ist, ist bei den materiellen Bestimmungen vorliegend
auf die seit 1. Januar 2012 geltende Fassung des IVG, der IVV des ATSG
und der ATSV (Änderungen im Rahmen des ersten Massnahmenpakets
der 6. IV-Revision, IVG in der Fassung vom 18. März 2011 [AS 2011 5659])
abzustellen.
2.4 Die Beschwerdeführenden können im Rahmen des Beschwerdever-
fahrens die Verletzung von Bundesrecht unter Einschluss des Missbrauchs
oder der Überschreitung des Ermessens, die unrichtige oder unvollstän-
dige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts sowie Unangemes-
senheit des Entscheids rügen (Art. 49 VwVG).
3.
3.1 Anspruch auf eine ordentliche Rente haben gemäss Art. 36 Abs. 1 IVG
diejenigen Versicherten, die bei Eintritt der Invalidität während mindestens
drei Jahren Beiträge geleistet haben.
3.2 Der Rentenanspruch entsteht frühestens nach Ablauf von sechs Mona-
ten nach Geltendmachung des Leistungsanspruchs nach Art. 29 Abs. 1
ATSG, jedoch frühestens im Monat, der auf die Vollendung des 18. Alters-
jahres folgt (Art. 29 Abs. 1 IVG; vgl. auch Urteil des Bundesgerichts [BGer]
9C_562/2012 E. 3). Somit ist vorliegend aufgrund der im Oktober 2012 ein-
gereichten Neuanmeldung ein Leistungsanspruch ab 1. April 2013 zu prü-
fen.
3.3 Anspruch auf eine Rente haben Versicherte, die ihre Erwerbsfähigkeit
oder die Fähigkeit, sich im Aufgabenbereich zu betätigen, nicht durch zu-
mutbare Eingliederungsmassnahmen wieder herstellen, erhalten oder ver-
bessern können, während eines Jahres ohne wesentlichen Unterbruch
durchschnittlich mindestens 40% arbeitsunfähig (Art. 6 ATSG) gewesen
sind und nach Ablauf dieses Jahres zu mindestens 40% invalid (Art. 8
ATSG) sind (Art. 28 Abs. 1 lit. a bis c IVG).
3.4 Gemäss Art. 8 Abs. 1 ATSG in Verbindung mit Art. 4 Abs. 1 IVG ist In-
validität die voraussichtlich bleibende oder längere Zeit dauernde ganze
oder teilweise Erwerbsunfähigkeit als Folge von Geburtsgebrechen, Krank-
heit oder Unfall. Erwerbsunfähigkeit ist gemäss Art. 7 ATSG der durch Be-
einträchtigung der körperlichen oder geistigen Gesundheit verursachte und
nach zumutbarer Behandlung und Eingliederung verbleibende ganze oder
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Seite 7
teilweise Verlust der Erwerbsmöglichkeiten auf dem in Betracht kommen-
den ausgeglichenen Arbeitsmarkt. Arbeitsunfähigkeit ist die durch eine Be-
einträchtigung der körperlichen, geistigen oder psychischen Gesundheit
bedingte, volle oder teilweise Unfähigkeit, im bisherigen Beruf oder Aufga-
benbereich zumutbare Arbeit zu leisten. Bei langer Dauer wird auch die
zumutbare Tätigkeit in einem anderen Beruf oder Aufgabenbereich berück-
sichtigt (Art. 6 ATSG).
3.5 Um den Invaliditätsgrad bemessen zu können, ist die Verwaltung (und
im Beschwerdefall das Gericht) auf Unterlagen angewiesen, die ärztliche
und gegebenenfalls andere Fachleute zur Verfügung zu stellen haben. Auf-
gabe des Arztes im schweizerischen Invalidenverfahren ist es, den Ge-
sundheitszustand zu beurteilen und dazu Stellung zu nehmen, in welchem
Umfang und gegebenenfalls bezüglich welcher Tätigkeiten der Versicherte
arbeitsunfähig ist. Die ärztlichen Auskünfte sind sodann eine wichtige
Grundlage für die Beurteilung der Frage, welche Arbeitsleistungen dem
Versicherten konkret noch zugemutet werden können (BGE 125 V 256
E. 4, 115 V 134 E. 2; AHI-Praxis 2002, S. 62, E. 4b/cc).
3.5.1 Das Bundesrecht schreibt nicht vor, wie die einzelnen Beweismittel
zu würdigen sind. Für das gesamte Verwaltungs- und Beschwerdeverfah-
ren gilt der Grundsatz der freien Beweiswürdigung. Danach haben Versi-
cherungsträger und Sozialversicherungsgerichte die Beweise frei, das
heisst ohne förmliche Beweisregeln, sowie umfassend und pflichtgemäss
zu würdigen. Dies bedeutet für das Gericht, dass es alle Beweismittel, un-
abhängig, von wem sie stammen, objektiv zu prüfen und danach zu ent-
scheiden hat, ob die verfügbaren Unterlagen eine zuverlässige Beurteilung
des streitigen Rechtsanspruches gestatten. Insbesondere darf es bei ei-
nander widersprechenden medizinischen Berichten den Prozess nicht er-
ledigen, ohne das gesamte Beweismaterial zu würdigen und die Gründe
anzugeben, warum es auf die eine und nicht auf die andere medizinische
These abstellt.
3.5.2 Bezüglich des Beweiswertes eines Arztberichtes ist entscheidend, ob
der Bericht für die streitigen Belange umfassend ist, auf allseitigen Unter-
suchungen beruht, auch die geklagten Beschwerden berücksichtigt, in
Kenntnis der Vorakten (Anamnese) abgegeben worden ist, in der Beurtei-
lung der medizinischen Zusammenhänge und in der Beurteilung der medi-
zinischen Situation einleuchtet und ob die Schlussfolgerungen der Exper-
ten begründet sind. Ausschlaggebend für den Beweiswert ist grundsätzlich
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Seite 8
somit weder die Herkunft des Beweismittels noch die Bezeichnung der ein-
gereichten oder in Auftrag gegebenen Stellungnahme als Bericht oder als
Gutachten (vgl. dazu das Urteil des BGer I 268/2005 vom 26. Januar 2006
E. 1.2 mit Hinweis auf BGE 125 V 352 E. 3a).
Gleichwohl erachtet es die Rechtsprechung mit dem Grundsatz der freien
Beweiswürdigung als vereinbar, Richtlinien für die Beweiswürdigung in Be-
zug auf bestimmte Formen medizinischer Berichte und Gutachten aufzu-
stellen (vgl. hierzu BGE 125 V 352 E. 3b; AHI 2001 S. 114 E. 3b; Urteil des
BGer I 128/98 vom 24. Januar 2000 E. 3b). So ist den im Rahmen des Ver-
waltungsverfahrens eingeholten Gutachten externer Spezialärzte, welche
aufgrund eingehender Beobachtungen und Untersuchungen sowie nach
Einsicht in die Akten Bericht erstatten und bei der Erörterung der Befunde
zu schlüssigen Ergebnissen gelangen, bei der Beweiswürdigung volle Be-
weiskraft zuzuerkennen, solange nicht konkrete Indizien gegen die Zuver-
lässigkeit der Expertise sprechen (BGE 125 V 353 E. 3b/bb, mit weiteren
Hinweisen). Berichte der behandelnden Ärzte schliesslich sind aufgrund
deren auftragsrechtlicher Vertrauensstellung zum Patienten mit Vorbehalt
zu würdigen (BGE 125 V 353 E. 3b/cc). Dies gilt für den allgemein prakti-
zierenden Hausarzt wie auch für den behandelnden Spezialarzt (Urteil des
BGer I 655/05 vom 20. März 2006 E. 5.4 mit Hinweisen; vgl. aber Urteil des
BGer 9C_24/2008 vom 27. Mai 2008 E. 2.3.2).
3.5.3 Berichten und Gutachten versicherungsinterner Ärzte kommt Be-
weiswert zu, sofern sie als schlüssig erscheinen, nachvollziehbar begrün-
det sowie in sich widerspruchsfrei sind und keine Indizien gegen ihre Zu-
verlässigkeit bestehen. Die Tatsache allein, dass der befragte Arzt in einem
Anstellungsverhältnis zum Versicherungsträger steht, lässt nicht schon auf
mangelnde Objektivität und auf Befangenheit schliessen. Es bedarf viel-
mehr besonderer Umstände, welche das Misstrauen in die Unparteilichkeit
der Beurteilung objektiv als begründet erscheinen lassen (BGE 125 V 351
E. 3b/ee mit Hinweisen).
3.6 Versicherte haben Anspruch auf eine Viertelsrente, wenn sie zu min-
destens 40 Prozent invalid sind, bei einem Invaliditätsgrad von mindestens
50 Prozent besteht ein Anspruch auf eine halbe Rente, bei mindestens 60
Prozent auf eine Dreiviertelsrente und bei mindestens 70 Prozent auf eine
ganze Rente (Art. 28 Abs. 2 IVG). Gemäss Art. 29 Abs. 1 IVG werden Ren-
ten, die einem Invaliditätsgrad von weniger als 50 Prozent entsprechen,
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Seite 9
jedoch nur an Versicherte ausgerichtet, die ihren Wohnsitz und gewöhnli-
chen Aufenthalt (Art. 13 ATSG) in der Schweiz haben, soweit nicht völker-
rechtliche Vereinbarungen eine abweichende Regelung vorsehen.
3.7
3.7.1 Wurde eine Rente wegen eines zu geringen Invaliditätsgrades ver-
weigert, so wird nach Art. 87 Abs. 3 IVV eine neue Anmeldung nur geprüft,
wenn die Voraussetzungen gemäss Abs. 2 dieser Bestimmung erfüllt sind.
Danach ist im Leistungsbegehren gleich wie im Revisionsgesuch glaubhaft
zu machen, dass sich der Grad der Invalidität der versicherten Person in
einer für den Anspruch erheblichen Weise geändert hat. Tritt die Verwal-
tung auf die Neuanmeldung ein, so hat sie die Sache materiell abzuklären
und sich zu vergewissern, ob die von der versicherten Person glaubhaft
gemachte Veränderung des Invaliditätsgrades auch tatsächlich eingetreten
ist; sie hat demnach in analoger Weise wie bei einem Revisionsfall nach
Art. 17 Abs. 1 ATSG vorzugehen (vgl. dazu BGE 130 V 71; AHI 1999 S. 83
E. 1b mit Hinweisen). Stellt sie fest, dass der Invaliditätsgrad seit Erlass
der früheren rechtskräftigen Verfügung keine Veränderung erfahren hat, so
weist sie das neue Gesuch ab. Andernfalls hat sie zunächst noch zu prüfen,
ob die festgestellte Veränderung genügt, um nunmehr eine anspruchsbe-
gründende Invalidität zu bejahen, und hernach zu beschliessen. Im Be-
schwerdefall obliegt die gleiche materielle Prüfungspflicht auch dem Ge-
richt (BGE 130 V 71 E. 3.2.2 f.).
3.7.2 Eine Änderung des Invaliditätsgrades setzt stets auch eine Änderung
der tatsächlichen Verhältnisse voraus. Zu vergleichen ist dabei der Sach-
verhalt im Zeitpunkt der letzten der versicherten Person eröffneten rechts-
kräftigen Verfügung, welche auf einer materiellen Prüfung des Rentenan-
spruchs mit rechtskonformer Sachverhaltsabklärung, Beweiswürdigung
und Durchführung eines Einkommensvergleichs (bei Anhaltspunkten für
eine Änderung in den erwerblichen Auswirkungen des Gesundheitszustan-
des) beruht; vorbehalten bleibt die Rechtsprechung zur Wiedererwägung
und prozessualen Revision (BGE 130 V 71 E. 3.2.3). Ferner muss die Ver-
änderung der Verhältnisse erheblich, das heisst hinsichtlich der Auswirkun-
gen auf den Invaliditätsgrad rentenwirksam sein (vgl. Art. 17 ATSG,
BGE 130 V 343 E. 3.5 mit Hinweisen). Unter revisionsrechtlichen Ge-
sichtspunkten – welche gleichermassen für das Neuanmeldungsverfahren
gelten (vgl. BGE 133 V 108 E. 5.2; Urteil des BGer I 658/05 vom 27. März
2006 E. 4.4) – ist die unterschiedliche Beurteilung eines im Wesentlichen
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unverändert gebliebenen Sachverhaltes unerheblich (BGE 112 V 371
E. 2b mit Hinweisen; SVR 1996 IV Nr. 70 E. 3a).
4.
Vorliegend ist die IVSTA auf die Neuanmeldung der Beschwerdeführerin
eingetreten und hat den Sachverhalt abgeklärt. Gemäss den soeben dar-
gelegten Grundsätzen ist somit massgebend, ob sich der Gesundheitszu-
stand der Beschwerdeführerin seit der rechtskräftigen, abweisenden Ver-
fügung vom 1. Dezember 2008, die mit Urteil des Bundesgerichts vom
29. Juni 2010 letztinstanzlich bestätigt worden ist, bis zum Zeitpunkt der
vorliegend angefochtenen Verfügung vom 23. November 2015 in renten-
anspruchserheblicher Weise verschlechtert hat und, falls ja, wie hoch ihr
Invaliditätsgrad ist.
4.1 Die abweisende Verfügung vom 1. Dezember 2008 stützte sich im We-
sentlichen auf das polydisziplinäre Gutachten des Instituts B._ vom
23. Juni 2008. Diesem sind folgende neurologische Diagnosen mit Einfluss
auf die Arbeitsfähigkeit zu entnehmen: Atrophie der paravertebralen unte-
ren thorakalen Muskulatur mit Fehlhaltung (ICD-10 M62.5), HWS-Syndrom
(ICD-10 M53.1) mit zervikozephalem Schmerzsyndrom und LWS-Syndrom
(ICD-10 M54.5). Psychiatrische Diagnosen mit Einfluss auf die Arbeitsfä-
higkeit konnten keine festgestellt werden. Als Diagnosen ohne Einfluss auf
die Arbeitsfähigkeit wurden aus neurologischer und psychiatrischer Sicht
folgende genannt: Benzodiazepin-Abhängigkeit (ICD-10 F13.2), Opiatab-
hängigkeit (ICD-10 F11.2), Schmerzverarbeitungsstörung (ICD-10 F54),
Zustand nach Meningeom (fibroblastisch, WHO I°) im Bereich des Teno-
rium cerebelli links (ICD-10 D32.9), Zustand nach Sinus-Venentrhombose
links, Zustand nach passagerer wahrscheinlicher Meningoradikulitis
(2002), Zustand nach vollständiger Exstirpation des Meningeoms
(03/2004), unauffälliges MRI des Schädels (01/2006), Symptomauswei-
tung (ICD-10 F54) und diskrete Faszialisparese (ICD-10 G51.0). Die Ärzte
stellten fest, dass das Ausmass der geklagten körperlichen Beschwerden
und die subjektive Krankheitsüberzeugung nicht mehr arbeiten zu können,
durch die somatischen Befunde nicht objektiviert werden konnten, so dass
eine psychische Überlagerung (Schmerzverarbeitungsstörung) angenom-
men werden müsse. Die Beschwerdeführerin fühle sich nicht in der Lage
zu arbeiten und als Grund dafür nenne sie vor allem ihre somatischen Be-
schwerden und ihre Konzentrationsstörungen. Die geklagten Konzentrati-
onsstörungen seien mit hoher Wahrscheinlichkeit durch die hohe Ein-
nahme psychoaktiver Substanzen bedingt. Aus neurologischer Sicht attes-
tierten die Ärzte der Beschwerdeführerin Einschränkungen für Tätigkeiten
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in Zwangshaltungen, Überkopfarbeiten oder Tätigkeiten mit besonderer
Beanspruchung der Rückenmuskulatur. Für körperlich leichte Tätigkeiten
wie die bisherige Tätigkeit als Büroangestellte attestierten sie ihr eine volle
Arbeitsfähigkeit.
4.2 Anlässlich der Neuanmeldung sind folgende Berichte zu würdigen:
4.2.1 Dem interdisziplinären Gutachten des Instituts H._ vom
21. September 2009 (IV-act. 79 S. 12 ff und IV-act. 111) sind folgende neu-
rologische Diagnosen zu entnehmen: 1) gemischt chronische Kopfschmer-
zen mit Migränen und Cluster-typ Kopfschmerzen, 2) leichte linksseitige
periorale Gesichtsmuskulaturschwäche (N. facialis), 3) chronisches fluktu-
ierendes, zerviko-thorakales und lumbales Syndrom mit pseudradikulären
Reizsymptomen, zeitweise übergehend in ein Ganzkörperschmerzsyn-
drom und 4) Schmerz- und stimmungbegleitete Störungen der Konzentra-
tion, des Gedächtnisses und der Sprache. Als psychiatrische Diagnosen
wurden folgende genannt: 1) Persönlichkeitsstörung (dependent, F60.7
und ängstlich-vermeidend, F60.6 sowie mit emotional-instabilen Zügen; bei
kollusiver Paarbeziehung), 2) chronische depressive Störung, wahrschein-
lich reaktiv im Zusammenhang mit der Persönlichkeitsproblematik, gegen-
wärtig mittel- bis schwergradig (ICD-10 F32.2), 3) Panikstörung, wahr-
scheinlich ebenfalls reaktiv, gegenwärtig schwergradig (ICD-10 F41.01),
seit ca. 1999 bestehend, 4) v.a. gemischte dissoziative Störung (ICD-10
F44.7), 5) St.n. mehreren Suizidversuchen und 6) chronische Schmerzstö-
rung mit somatischen und psychischen Faktoren (ICD-10 F45.41). Aus
neurologischer Sicht erachteten die Ärzte die Arbeitsfähigkeit in der bishe-
rigen, einfachen, kognitiv geprägten, wechselbelastenden Bürotätigkeit als
um 20% vermindert. Aus psychiatrischer Sicht verneinten die Ärzte das
Vorliegen einer Restarbeitsfähigkeit für die Tätigkeit als Geschäftsführerin
vollumfänglich. Sie stellten gar in Frage, ob die Beschwerdeführerin diese
Tätigkeit je im eigentlichen Sinn ausgeübt habe, da dies aufgrund ihrer
Ausbildung und den bestehenden Persönlichkeitsproblemen eher unwahr-
scheinlich sei.
4.2.2 Dem Formularbericht von Dr. med. I._, Facharzt für Psychiat-
rie und Psychotherapie, vom 6. November 2012 (Posteingang IV-Stelle; IV-
act. 110) sind folgende Diagnosen zu entnehmen: St.n. Agoraphobie mit
Panikstörung, Dysthymie, Suchtproblematik (Dormicum/Opioide), Klepto-
manie, Verdacht auf Serotoninsyndrom bei der Kombination von Tramadol
und serotoninergenen Antidepressiva, kombinierte Persönlichkeitsstörung
C-8284/2015
Seite 12
mit abhängigen, ängstlich-vermeidenden, histrionischen und narzissti-
schen Zügen, DD organische Persönlichkeitsstörung, und leichte kognitive
Beeinträchtigung, nicht im Zusammenhang mit einer Systemerkrankung.
Die Arbeitsfähigkeit als Büroangestellte wurde mit 30% angegeben. In ei-
ner angepassten Tätigkeit (z.B. Putzen oder Arbeit als Nagelkosmetikerin)
bestehe eine Arbeitsfähigkeit von 50%.
4.2.3 Dr. med. J._, Facharzt für Orthopädische Chirurgie, Sportme-
dizin und Manuelle Medizin, attestierte der Beschwerdeführerin in seinem
Formularbericht vom 7. November 2012 (IV-act. 112, S. 1 ff.) ein chroni-
sches rezidivierendes Lumbalsyndrom, einen Zustand nach HWS-Distor-
sion, einen Zustand nach Operation eines Hirntumors, einen Zustand nach
mehrfachen CT-gesteuerten Infiltrationen der LWS, einen Zustand nach
Operation eines Hallux valgus beidseits, DM Typ II, Plantarfasziitis beid-
seits und Synovialitis OSG rechts unklarer Genese. Gemäss seiner Ein-
schätzung besteht bei der Beschwerdeführerin keine Arbeitsfähigkeit mehr.
4.2.4 Dem Austrittsbericht der Klinik K._ vom 8. November 2012
(IV-act. 113) sind folgende Diagnosen zu entnehmen: Benzodiazepinab-
hängigkeit (ICD-10 F13.2), V.a. anhaltende somatoforme Schmerzstörung
(ICD-10 F45.4) und V.a. bipolare Störung, gegenwärtig manische Episode
ohne psychotische Symptome (ICD-10 F31.1). Zur Arbeitsfähigkeit sind
dem Bericht keine Angaben zu entnehmen.
4.2.5 Dr. med. E._, Medizinische Sachverständige, untersuchte die
Beschwerdeführerin in Ungarn und erstattete der IVSTA den Formularbe-
richt E 213 vom 13. Mai 2015 (IVSTA-act. 38, Übersetzung IVSTA-act. 39).
Darin hielt sie namentlich in Bezug auf die psychovegetative Symptomatik
fest, dass die Beschwerdeführerin unter allen Aspekten orientiert und das
Bewusstsein klar sei, dass das Verhalten die Konventionen respektiere und
dass keine krankhaften Inhalte feststellbar seien. Die Beschwerdeführerin
habe über Stimmungsstörungen, Stimmungsschwankungen, Verminde-
rung der Frustrationstoleranz, Vergesslichkeit, Dekonzentration, Panikstö-
rungen, ein ausgeprägtes Morbus-Bewusstsein aber nicht über psychoti-
sche Symptome berichtet. Die Gutachterin stellte fest, es bestehe ein kom-
pensierter Zustand und es seien derzeit keine pathologischen Stimmungs-
verschiebungen feststellbar. In orthopädischer Hinsicht stellte sie schmerz-
hafte und eingeengte Halsbewegungen sowie eine schmerzhafte Bewe-
gungseinschränkung im linken Schultergelenk fest. Zur Arbeitsfähigkeit
machte die Ärztin keine Angaben.
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4.2.6 Dr. med. F._, Fachärztin für Psychiatrie und Psychotherapie
beim Medizinischen Dienst der IVSTA, würdigte die medizinischen Berichte
in ihren Stellungnahmen vom 27. Juli 2013 (IVSTA-act. 4) und vom 14. Juli
2015 (IVSTA-act. 41). Sie führte als Hauptdiagnosen eine Suchtproblema-
tik (Benzodiazepine und Opiate) und eine Schmerzverarbeitungsstö-
rung/chronische Schmerzstörung mit somatischen und psychischen Fak-
toren (ICD-10 F45.41) auf und attestierte der Beschwerdeführerin eine
volle Arbeitsfähigkeit. Sie wies insbesondere darauf hin, dass immer noch
eine deutliche Diskrepanz zwischen der Selbsteinschätzung und den ob-
jektivierbaren Befunden bestehe. Eine Änderung des Gesundheitszu-
stands seit 2008 konnte sie nicht feststellen.
4.3 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich aus den neuen medizi-
nischen Berichten – entgegen den Feststellungen von Dr. med. F._
– im Wesentlichen Anhaltspunkte für das Vorliegen von neu aufgetretenen
respektive verstärkten psychischen Störungen ergeben. Unverändert zu
bestehen, scheinen die körperlichen Beschwerden, namentlich HWS- und
LWS-Syndrom. In Bezug auf die psychischen Störungen ist insbesondere
auf die Einschätzungen von Dr. med. I._, Facharzt für Psychiatrie
und Psychotherapie, vom 6. November 2012 (Eingang IV-Stelle) und das
interdisziplinäre Gutachten des Instituts H._ vom 21. September
2009 hinzuweisen, die beide davon ausgehen, dass bei der Beschwerde-
führerin eine Persönlichkeitsstörung vorliegt. Dr. med. I._ geht da-
bei von einer kombinierten Persönlichkeitsstörung respektive differentialdi-
agnostisch von einer organischen Persönlichkeitsstörung aus, wogegen im
Gutachten des Instituts H._ von einer dependenten und ängstlich-
vermeidenden Persönlichkeitsstörung die Rede ist. Im selben Gutachten
wird ferner eine mittel- bis schwergradige depressive Störung diagnosti-
ziert, welche ebenfalls erst nach Erlass der ersten Verfügung am 1. De-
zember 2008 erstmals festgestellt worden ist. Schliesslich ist noch zu er-
wähnen, dass im Austrittsbericht der Klinik K._ vom 8. November
2012 erwähnt wird, dass ein Verdacht auf eine bipolare Störung vorliegt.
Die vorgenannten psychischen Beeinträchtigungen sind von einer gewis-
sen Erheblichkeit und damit durchaus geeignet, einen relevanten Einfluss
auf die Arbeitsfähigkeit auszuüben. Diese Einschätzung gilt insbesondere
auch mit Blick auf die bereits seit einigen Jahren bestehende Suchtmittel-
abhängigkeit, da die psychischen Störungen und die Suchtmittelabhängig-
keit möglicherweise zusammenhängen, was invalidenversicherungsrecht-
lich relevant sein könnte. Weder Dr. med. E._ noch Dr. med.
F._, Fachärztin für Psychiatrie und Psychotherapie beim Medizini-
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schen Dienst der IVSTA, setzten sich mit den neuen psychiatrischen Diag-
nosen auseinander. Dr. med. E._ beschränkte sich darauf, die Er-
gebnisse ihrer Untersuchung im Formularbericht E 213 festzuhalten. Eine
Diskussion der Vorakten und ein Vergleich der gesundheitlichen Situation
in den massgebenden Vergleichszeitpunkten fehlen komplett. Wie die Be-
schwerdeführerin zu Recht geltend gemacht hat, bestehen – nicht zuletzt
deswegen – berechtigte Zweifel an den Kenntnissen der Vorakten von Dr.
med. E._. Die Umstände, dass alle Vorakten in deutscher Sprache
abgefasst sind und die Gutachterin zudem offenbar kein Deutsch versteht,
da die Untersuchung der Beschwerdeführerin mit Hilfe eines Dolmetschers
durchgeführt werden musste, verstärken diesen Eindruck. Schliesslich ist
zu bemängeln, dass nicht bekannt ist, welche fachliche Qualifikation Dr.
med. E._ hat. Da vorliegend insbesondere in Bezug auf die psychi-
schen Leiden erhebliche Unklarheiten bestehen und überdies auch noch
körperliche Beschwerden dazukommen, ist es unerlässlich, dass zur Be-
gutachtung Ärzte verschiedener Fachrichtungen beigezogen werden.
Problematisch ist vorliegend, dass die IVSTA hauptsächlich auf die Stel-
lungnahme von Dr. med. F._ abgestellt hat, die ihrerseits für ihre
Beurteilung auf den Formularbericht E 213 von Dr. med. E._ ab-
stützte, welcher jedoch – wie bereits erwähnt – sehr rudimentär ist und
weder eine Diskussion der Vorakten noch Angaben zur Arbeitsfähigkeit
enthält. Insgesamt fehlt demnach eine gesamthafte medizinische Würdi-
gung der Beschwerden unter Berücksichtigung der gesamten Aktenlage
aus der jeweiligen fachärztlichen Sicht. Die Vorinstanz hat es unterlassen,
entsprechende Berichte einzuholen respektive die vorhandenen Berichte
zu würdigen und zu diskutieren, obwohl sie auf das neue Leistungsbegeh-
ren der Beschwerdeführerin eingetreten ist und demnach zu einer vertief-
ten Prüfung verpflichtet gewesen wäre. Demzufolge hat die Vorinstanz den
Sachverhalt ungenügend abgeklärt. Somit ist es dem Bundesverwaltungs-
gericht nicht möglich, aufgrund der vorliegenden Akten mit dem im Sozial-
versicherungsrecht erforderlichen Beweisgrad der überwiegenden Wahr-
scheinlichkeit zu beurteilen, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang
und ab wann ein Anspruch auf Leistungen der Invalidenversicherung be-
steht. Vielmehr sind dazu weitere medizinische Abklärungen respektive
Präzisierungen und eine Auseinandersetzung mit den unterschiedlichen
Angaben in den Berichten notwendig.
4.4 Die Beschwerdeführerin beantragte im Rahmen ihrer Beschwerde die
Rückweisung der Sache zur weiteren Abklärung an die Vorinstanz.
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4.4.1 Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung können die Sozialver-
sicherungsgerichte nicht frei entscheiden, ob sie eine Streitsache zu wei-
teren medizinischen Abklärungen an die Verwaltung zurückweisen. So hat
es erkannt, dass es zwar nicht angebracht ist, in jedem Beschwerdefall auf
der Grundlage eines Gerichtsgutachtens zu urteilen, doch drängt es sich
auf, dass die Beschwerdeinstanz im Regelfall ein Gerichtsgutachten ein-
holt, wenn sie einen medizinischen Sachverhalt überhaupt für gutachterlich
abklärungsbedürftig hält oder wenn eine Administrativexpertise in einem
rechtserheblichen Punkt nicht beweiskräftig ist. Eine Rückweisung an die
IV-Stelle bleibt hingegen möglich, wenn sie allein in der notwendigen Erhe-
bung einer bisher vollständig ungeklärten Frage begründet ist oder wenn
lediglich eine Klarstellung, Präzisierung oder Ergänzung von gutachtlichen
Ausführungen erforderlich ist (BGE 137 V 210 E. 4.4.1 ff.).
4.4.2 Vorliegend erscheint eine Rückweisung der Streitsache an die IVSTA
im Lichte der dargelegten Rechtsprechung aus nachfolgenden Gründen
ausnahmsweise möglich. Zu beachten sind insbesondere die Ausführun-
gen des Bundesgerichts im hiervor zitierten BGE 137 V 210, wonach eine
weitgehende Verlagerung der Expertentätigkeit von der administrativen auf
die gerichtliche Ebene sachlich nicht wünschbar ist. Die Rechtsstaatlichkeit
der Versicherungsdurchführung litte empfindlich und wäre von einem Sub-
stanzverlust bedroht, so das Bundesgericht, wenn die Verwaltung von
vornherein darauf bauen könnte, dass ihre Arbeit in jedem verfügungs-
weise abgeschlossenen Sozialversicherungsfall auf Beschwerde hin
gleichsam gerichtlicher Nachbesserung unterliege. Im Rahmen der de lege
lata gegebenen Organisation dränge es sich vielmehr auf, das drohende
Defizit dort durch gerichtliche Expertisen auszugleichen, wo die Gerichte
bei der Würdigung des Administrativgutachtens im Kontext der gesamten
Aktenlage zum Schluss kommen, weitere Abklärungen seien notwendig
(BGE 137 V 210 E. 4.2).
4.4.3 Hier liegen zwar mehrere vom Bundesverwaltungsgericht zu würdi-
gende Berichte im Recht, aber strittig und zu beurteilen sind schlussendlich
auch die auf dem (unvollständigen) Bericht von Dr. med. E._ beru-
henden Schlussfolgerungen von Dr. med. F._. Eine Beurteilung
ohne eingehende Diskussion der in den Berichten divergierend beurteilten
Punkte war unter diesen Umständen offensichtlich unzulässig, was
zwangsläufig zu einer Präzisierung der vorhandenen Unterlagen hätte füh-
ren müssen. Würde eine derart mangelhafte Sachverhaltsabklärung res-
pektive -würdigung durch Einholung eines Gerichtsgutachtens im Be-
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schwerdeverfahren korrigiert, bestünde die Gefahr der unerwünschten Ver-
lagerung der den Durchführungsorganen vom Gesetz übertragenen Pflicht,
den rechtserheblichen Sachverhalt nach dem Untersuchungsgrundsatz
(Art. 43 Abs. 1 ATSG) abzuklären (so dass gestützt darauf die Verfügung
über die in Frage stehende Leistung ergehen kann), auf das Gericht. Daher
und aufgrund dessen, dass vorliegend aufgrund der Aktenlage der Ge-
sundheitszustand und demnach auch die Arbeitsfähigkeit der Beschwerde-
führerin nicht abschliessend beurteilt werden kann, ist die Beschwerde gut-
zuheissen und die Angelegenheit zur Vervollständigung des medizinischen
Sachverhalts an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Die Beschwerde ist deshalb gutzuheissen und die Verfügung vom 23. No-
vember 2015 ist aufzuheben. Die Sache ist zur Durchführung der notwen-
digen medizinischen Abklärungen und Prüfung des Leistungsanspruchs an
die Vorinstanz zurückzuweisen.
5.
Zu befinden bleibt noch über die Verfahrenskosten und eine allfällige Par-
teientschädigung.
5.1 Die Verfahrenskosten sind bei Streitigkeiten um die Bewilligung oder
die Verweigerung von IV-Leistungen nach dem Verfahrensaufwand und un-
abhängig vom Streitwert im Rahmen von 200-1'000 Franken festzulegen
(Art. 69 Abs. 1bis IVG). Die Verfahrenskosten werden in der Regel der un-
terliegenden Partei auferlegt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Rückweisung der
Sache an die Verwaltung zu erneuter Abklärung und neuer Verfügung gilt
im Sozialversicherungsrecht praxisgemäss als volles Obsiegen der Be-
schwerde führenden Partei (BGE 137 V 210 E. 7.1 und 132 V 215 E. 6).
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind der Beschwerdeführerin keine
Kosten aufzuerlegen. Der einbezahlte Kostenvorschuss in der Höhe von
Fr. 400.- ist der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft des vor-
liegenden Urteils auf ein von ihr bekannt zu gebendes Konto zurückzuer-
statten. Einer unterliegenden Vorinstanz sind gemäss Art. 63 Abs. 2 VwVG
ebenso wenig Verfahrenskosten aufzuerlegen.
5.2 Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegenden
Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr er-
wachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zusprechen
(Art. 64 Abs. 1 VwVG in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom
21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundes-
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verwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Parteientschädigung um-
fasst die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere notwendige Ausla-
gen der Partei (Art. 8 VGKE). Die Beschwerdeführerin war im vorliegenden
Verfahren anwaltlich vertreten, weshalb ihr zu Lasten der unterliegenden
Vorinstanz eine Parteientschädigung zuzusprechen ist. Da keine Kosten-
note eingereicht wurde, ist die Parteientschädigung unter Berücksichtigung
des aktenkundigen und gebotenen Aufwands auf Fr. 2‘500.- festzusetzen.
Der unterliegenden Vorinstanz ist keine Parteientschädigung zuzuspre-
chen (Art. 64 Abs. 1 VwVG e contrario).
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