Decision ID: ab5662d1-4af3-4325-9da4-86239b06a8e8
Year: 2022
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
K._, geb. 1995, von Afghanistan, reiste am 7. Juli 2009 als unbegleiteter
minderjähriger Asylsuchender in die Schweiz ein. Als vorläufig Aufgenommener verfügt
er über eine ausländerrechtliche Bewilligung F. Vom 10. Oktober 2009 bis
31. September 2015 war K._ im Durchgangsheim B._ in A._ untergebracht. In
diesem Zeitraum wurde er im Rahmen von fürsorgerischen Unterbringungen in der
psychiatrischen Klinik Wil und in der Klinik C._ in D._ (SG) behandelt. Mit Verfügung
vom 21. November 2011 hatte die Vormundschaftsbehörde A._ für K._ eine
Vertretungsbeistandschaft gemäss Art. 392 Ziffer 3 des Schweizerischen
Zivilgesetzbuches (in der am 1. Januar 2011 gültigen Fassung, ZGB, SR 210) errichtet.
Nach Eintritt der Volljährigkeit am 31. Mai 2013 wurde anstelle der
Kindesschutzmassnahme mit Verfügung der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde
A.a.
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(KESB) Q._ vom 2. August 2013 eine Vertretungsbeistandschaft nach Art. 394 Abs. 1
und Art. 395 Abs. 1 ZGB (in der am 1. Januar 2013 gültigen Fassung) errichtet (act. G
15/6/1 "Rekurssache"). Ab 1. Oktober 2015 war K._ im Wohn- und Pflegezentrum E._
in F._ (TG) fürsorgerisch untergebracht. Weil eine dortige Unterbringung für einen
jungen Erwachsenen nicht länger geeignet erschien, nahm seine Beiständin Kontakt
mit der therapeutischen Wohngemeinschaft Y._ in X._ (SG) auf. Dort hält sich K._
seit dem 14. August 2017 auf. Mit Verfügung vom 3. November 2017 hob die KESB
Q._ die fürsorgerische Unterbringung von K._ rückwirkend per 14. August 2017 auf.
Die therapeutischen Kosten der Unterbringung von K._ werden seit Eintritt in die
Wohngemeinschaft gestützt auf die Interkantonale Vereinbarung für soziale
Einrichtungen (IVSE; sGS 381.31) vom Amt für Soziales übernommen (vgl. act. G
15/6/2 und 15/6/26 "Rekurssache"). Mit Gesuchen vom 9. Februar 2018 beantragte die
Beiständin bei den Sozialämtern X._ und A._ für K._ eine Kostengutsprache für
Pensionskosten, Kleidergeld, Taschengeld und Hygienegeld (act. G 15/6/3 und 15/6/21
Beilage "Rekurssache"). Bis zum 31. Dezember 2017 hatte das Migrationsamt
St. Gallen die vorerwähnten Kosten ohne Präjudiz übernommen. Bis zum 31. Dezember
2018 übernahm das Migrationsamt weiterhin (ohne Präjudiz) die variablen Kosten
(Krankenkassenprämie, Krankenkassenfranchisen und -selbstbehalte, Aufwendungen
für die Beiständin; act. G 15/6/20 "Rekurssache").
Im Rahmen der Klärung eines Zuständigkeitskonflikts zwischen der KESB Q._ und der
KESB Z._ entschied die Verwaltungsrekurskommission (VRK) am 28. März 2018, der
Aufenthaltsort von K._ befinde sich (bei fehlendem vorbestehendem Wohnsitz) seit
dem 14. August 2017 in der Wohngemeinschaft Y._ in X._. Daher gelte X._ als
zivilrechtlicher Wohnsitz und die KESB Z._ sei für die
Erwachsenenschutzmassnahmen örtlich zuständig (act. G 15/6/5 "Rekurssache"). Am
3. Mai 2018 verfügte die KESB Z._ dementsprechend die Übernahme der am
2. August 2013 von der KESB Q._ angeordneten Beistandschaft für K._ (act. G
15/6/7 "Rekurssache"). Mit Verfügung vom 25. April 2018 hatte das Sozialamt X._ eine
Kostengutsprache für K._ vollumfänglich abgelehnt (act. G 15/6/6 "Rekurssache").
Den gegen diese Verfügung von Rechtsanwalt lic. iur. Armin Linder, St. Gallen, für K._
erhobenen Rekurs (act. G 15/6/8 und 15/6/12 "Rekurssache") wies der Gemeinderat
X._ mit Beschluss vom 26. September 2018 ab (act. G 15/6/13 "Rekurssache").
Nachdem der Rechtsvertreter gegen diesen Beschluss beim Departement des Innern
(DI) Rekurs erhoben hatte, widerrief der Gemeinderat X._ den Beschluss aufgrund von
Verfahrensfehlern am 23. Januar 2019 (act. G 15/6/10 "Widerrufsverfahren"). Das beim
DI anhängig gemachte Verfahren wurde abgeschrieben (act. G 15/6/16
A.b.
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B.
"Widerrufsverfahren"). Am 12. März 2019 verfügte der Gemeindepräsident X._ als
vorsorgliche Massnahme die Auszahlung der Unterbringungskosten von K._ an die
Institution Y._ rückwirkend ab 1. Januar 2019 und bis zur Klärung der Frage des
Unterstützungswohnsitzes (act. G 15/6/6 "vorsorgliche Massnahmen").
Nach erneuter Durchführung des Verfahrens wies der Gemeinderat X._ den Rekurs
gegen die Verfügung vom 25. April 2018 mit Entscheid vom 30. Oktober 2019 im Sinn
der Erwägungen ab (Dispositivziffer 1), verzichtete auf die Erhebung von Gebühren
(Dispositivziffer 2) und sprach dem Rechtsvertreter eine Entschädigung aus
unentgeltlicher Rechtsverbeiständung zu (Dispositivziffer 3; act. G 15/6/31
"Rekurssache"). Den von Rechtsanwalt Linder für K._ dagegen erhobenen Rekurs
(act. G 15/1 und 15/4) hiess das DI mit Entscheid vom 17. Juni 2021 insoweit gut, als
Ziffer 1 und 3 des Entscheids vom 30. Oktober 2019 aufgehoben wurden und die
Angelegenheit an die Gemeinde X._ zur Klärung der örtlichen Zuständigkeit nach Art.
30 ff. des Bundesgesetzes über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger (SR
851.1, Zuständigkeitsgesetz, ZUG) zurückgewiesen wurde (act. G 2).
A.c.
Gegen diesen Entscheid erhob Rechtsanwalt MLaw Severin Gabathuler, X._, für die
Gemeinde X._ mit Eingabe vom 1. Juli 2021 Beschwerde (act. G 1). In der
Beschwerdeergänzung vom 20. August 2021 stellte Rechtsanwalt Gabathuler die
Anträge, der Entscheid vom 17. Juni 2021 sei aufzuheben und der Entscheid der
Beschwerdeführerin vom 30. Oktober 2019 zu bestätigen. Unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten des Staates (act. G 11).
Der Beschwerdeergänzung liegt eine Darlegung des Beistandes des
Beschwerdegegners vom 21. Juni 2021 bei, aus welcher sich der weitere Verlauf
(Sachverhaltsentwicklung in der Zeit vor Erlass des angefochtenen Entscheids) wie
folgt ergibt: freiwilliger Eintritt des Beschwerdegegners in die Klinik Wil mit Dauer vom
20. September bis 9. Dezember 2019 (amtsärztliche fürsorgerischer Unterbringung);
nach Rückkehr ins Y._, X._, am 9. Dezember 2019 erneute fürsorgerische
Unterbringung in der Klinik Wil am 10. Dezember 2019; Entlassung aus der Klinik Wil
am 15. Juni 2020 und selbständiges Wohnen des Beschwerdeführers (mit
Nachbetreuungsvereinbarung) in X._; freiwilliger Eintritt des Beschwerdeführers in die
Wohnstätte G._, H._, am 20. Oktober 2020; erneute fürsorgerische Unterbringung in
B.a.
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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59 Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Sodann ist die politische
Gemeinde X._ zur Beschwerde legitimiert (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 2
VRP). Weiter entspricht die Beschwerdeeingabe vom 1. Juli 2021 in Verbindung mit der
Beschwerdeergänzung vom 20. August 2021 (act. G 1 und 11) zeitlich, formal und
inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und
Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP).
Bei einem Rückweisungsentscheid wie dem vorliegend angefochtenen handelt es sich
grundsätzlich um einen Vor- bzw. Zwischenentscheid. Dieser ist als (anfechtbarer)
Endentscheid zu behandeln, wenn er die im Verfahren aufgeworfenen Streitfragen
entscheidet und verbindliche Weisungen für die Neubeurteilung erlässt. Ein
Rückweisungsentscheid ist aber dann als Zwischenentscheid zu betrachten, wenn die
der Klinik Wil am 25. Oktober 2020; Verlegung in die Klinik R._, S._ ZH am 21. April
2021, mit fürsorgerischer Unterbringung (act. G 12).
Am 7. Juli 2021 hat der zuständige Abteilungspräsident des Verwaltungsgerichts das
vom Rechtsvertreter des Beschwerdegegners dem Sicherheits- und Justizdepartement
eingereichte und von diesem dem Verwaltungsgericht zuständigkeitshalber
überwiesene Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Rechtsverbeiständung für
das Beschwerdeverfahren bewilligt (act. G 8-10).
B.b.
Die Vorinstanz teilte am 27. August 2021 den Verzicht auf eine Vernehmlassung mit
und überwies die Akten (act. G 14). Der Beschwerdegegner beantragte unter Verzicht
auf eine Vernehmlassung Abweisung der Beschwerde (act. G 19). Die
Beschwerdebeteiligte legte in der Vernehmlassung vom 8. Oktober 2021 ihren
Standpunkt dar (act. G 23).
B.c.
Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten in den Eingaben des vorliegenden
Verfahrens wird, soweit für den Entscheid erforderlich, in den nachfolgenden
Erwägungen eingegangen.
B.d.
bis
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Angelegenheit zu neuer Entscheidung - d.h. mit offenem Ausgang - zurückgewiesen
wird; ohne dass also bestimmte Streitfragen abschliessend entschieden werden und
der Vorinstanz für ihren Entscheid eine gewisse Entscheidungsfreiheit bleibt (Cavelti/
Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen - dargestellt an den Verfahren
vor dem Verwaltungsgericht, 2. Aufl. 2003, Rz. 1036; T. Kamber, in: Rizvi/Schindler/
Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, St. Gallen/
Zürich 2020, N 23 zu Art. 56 VRP). Mit Blick auf das in Art. 82 lit. i.V.m. Art. 93 Abs. 1
lit. a BGG festgehaltene Erfordernis des nicht wieder gutzumachenden Nachteils für die
Anfechtbarkeit von Zwischenentscheiden werden ebenfalls die verschiedenen
Konstellationen betreffend die Rückweisung unterschieden: Dient die Rückweisung
einzig noch der Umsetzung des vom vorinstanzlichen Gericht Angeordneten und
verbleibt somit kein Entscheidungsspielraum mehr, handelt es sich materiell nicht - wie
bei Rückweisungsentscheiden sonst grundsätzlich der Fall - um einen
Zwischenentscheid, gegen den ein Rechtsmittel letztinstanzlich bloss unter den
Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG zulässig ist, sondern um einen von beiden
Parteien anfechtbaren Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG. Enthält der
Rückweisungsentscheid demgegenüber Anordnungen, die den Beurteilungsspielraum
der Verwaltung zwar nicht gänzlich, aber doch wesentlich einschränken, stellt er einen
Zwischenentscheid dar. Dieser bewirkt in der Regel keinen nicht
wiedergutzumachenden Nachteil, weil die rechtsuchende Person ihn später zusammen
mit dem neu zu fällenden Endentscheid anfechten kann (vgl. BGer 9C_736/2019 vom
13. Mai 2020 E. 3.4; vgl. zum Ganzen ausführlich VerwGE B 2018/227 vom 19. August
2019 E. 1.3-1.5 mit weiteren Hinweisen; VerwGE B 2020/46 vom 27. September 2020
E. 1.3.1).
Vorliegend legte die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid die Nichtanwendbarkeit
von Art. 1 Abs. 3 ZUG sowie die Klärung der örtlichen Zuständigkeit gestützt auf Art. 30
ff. ZUG verbindlich fest mit der Feststellung, dass es keiner Zuweisung des
Beschwerdegegners durch den Kanton (Migrationsamt) bedürfe (vgl. nachstehende E.
2.2). Aufgrund dieser Weichenstellung diente die Rückweisung im Wesentlichen der
Umsetzung des von der Vorinstanz Angeordneten. Der Beschwerdeführerin wäre somit
hinsichtlich der Frage der anwendbaren Zuständigkeitsregelung kein
Entscheidungsspielraum mehr verblieben, hätte sie den vorinstanzlichen Entscheid in
Rechtskraft erwachsen lassen. Auf die materielle Prüfung der Beschwerde ist daher
einzutreten.
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2.
Streitig ist, ob die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid den Rekurs des
Beschwerdegegners zu Recht insoweit guthiess, als sie die Dispositivziffern 1 und 3
des Beschlusses der Beschwerdeführerin vom 30. Oktober 2019 aufhob und die Sache
zur Klärung der örtlichen Zuständigkeit an die Beschwerdeführerin zurückwies. Dem
vorerwähnten Beschluss liegt die (erstinstanzliche) Verfügung vom 25. April 2018
zugrunde, mit welcher das Sozialamt X._ eine Kostengutsprache für den
Beschwerdegegner vollumfänglich abgelehnt hatte (act. G 15/6/6 "Rekurssache"). Die
Rechtmässigkeit von Verwaltungsakten ist, soweit keine anderslautende
übergangsrechtliche Regelung besteht, grundsätzlich nach der Rechtslage im
Zeitpunkt ihres (erstinanzlichen) Ergehens zur beurteilen (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 293 m.H.). Gemäss Art. 86 Abs. 1 des
Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer (Ausländergesetz, AuG; SR
142.20, in Kraft gewesen bis 30. November 2019) regeln die Kantone die Festsetzung
und die Ausrichtung der Sozialhilfe und der Nothilfe für vorläufig aufgenommene
Personen. Dabei sind die Artikel 80a bis 84 des Asylgesetzes (SR 142.31, AsylG) für
Asylsuchende anwendbar. Nach Art. 82 Abs. 1 Satz 1 AsylG gilt für die Ausrichtung von
Sozialhilfeleistungen und Nothilfe kantonales Recht. Für den Kanton St. Gallen kommt
dementsprechend das Sozialhilfegesetz (sGS 381.1, SHG) zur Anwendung (Art. 1
SHG). Die innerkantonale Zuständigkeit für die persönliche Sozialhilfe liegt gemäss Art.
3 Abs. 1 SHG bei den politischen Gemeinden. Zuständigkeit, Unterstützungswohnsitz
und Verfahren richten sich nach dem ZUG (Art. 3 Abs. 2 SHG). Zuständig für die
(betreuende und finanzielle) Sozialhilfe ist grundsätzlich die politische Gemeinde am
Unterstützungswohnsitz (Art. 3 Abs. 2 SHG i.V.m. Art. 4 Abs. 1 ZUG). Hat der
Bedürftige keinen Unterstützungswohnsitz, richtet sich die Unterstützungspflicht nach
dem Aufenthaltsort (Art. 3 Abs. 2 SHG i.V.m. Art. 11 Abs. 1 ZUG).
2.1.
Die Vorinstanz führte im angefochtenen Entscheid zur Frage der Tragweite des
Verweises in Art. 3 Abs. 2 SHG aus, der Botschaft zum SHG (ABl 1997, 1791) sei zu
entnehmen, dass Art. 3 Abs. 2 SHG keinen vollumfänglichen Verweis auf das ZUG
darstelle, sondern nur Unterstützungswohnsitz, Zuständigkeit und Verfahren umfasse.
Diese Auslegung dränge sich umso mehr auf, als im Zeitpunkt des Erlasses von Art. 3
Abs. 2 SHG (1. Januar 1999) die damalige Fassung von Art. 1 Abs. 3 ZUG bereits eine
Weiterverweisung auf die besonderen Erlasse des Bundes enthalten habe (BBl 1977,
1009, BBl 1990, 1663). Auch die grammatikalische Auslegung führe zum Ergebnis,
2.2.
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dass sich das SHG ausschliesslich betreffend Zuständigkeit, Unterstützungswohnsitz
und Verfahren nach dem ZUG richte. Art. 1 ZUG unter dem Kapitel "Zweck und
Geltungsbereich" sei vom Verweis in Art. 3 Abs. 2 SHG nicht umfasst. Mit dem Hinweis
auf BGE 143 V 451 E. 8.2 werde ausser Acht gelassen, dass der dort zur Anwendung
kommende Art. 18 Abs. 2 des Sozialhilfegesetzes des Kantons Schwyz ausdrücklich
die Anwendbarkeit von abweichenden Bestimmungen über den
Unterstützungswohnsitz gemäss Bundesrecht auch im innerkantonalen Verhältnis
vorsehe. Das SHG enthalte keine derartige Bestimmung, weshalb der Entscheid nicht
einschlägig sei. Im Kanton St. Gallen liege die Zuständigkeit für die Unterbringung,
Betreuung und Finanzierung für Asylsuchende bei den Gemeinden. Die
Gemeindezuständigkeit sei von Gesetzes wegen ab dem Zeitpunkt der Zuweisung an
den Kanton gegeben. Es handle sich um eine innerkommunale Angelegenheit, für
welche keine kantonale Stelle zuständig sei. Da vorliegend der zivilrechtliche Wohnsitz
des Beschwerdegegners (am Ort der Wohn- und Arbeitsgemeinschaft Y._) feststehe,
sei eine Zuweisung durch das Migrationsamt (Art. 85 Abs. 5 Satz 2 AuG) nicht
notwendig; die Verordnung über die Aufnahme von Asylsuchenden (sGS 381.12, VAA;
in Kraft gewesen bis 30. Juni 2019) gelange nicht zur Anwendung (Schreiben des
Vorstehers des Sicherheits- und Justizdepartements vom 13. März 2017 und des
Migrationsamtes vom 6. April 2018; act. G 15/6/21 Beilagen "Rekurssache"). Im
Weiteren werde im Rahmen der subsidiären Zuweisung von Asylsuchenden/vorläufig
Aufgenommenen vom Kanton an die Gemeinden die Zahl der bereits in der jeweiligen
Gemeinde gemeldeten Asylsuchenden/vorläufig Aufgenommenen im Rahmen der
Zuweisungsquote berücksichtigt (Art. 4 ff. VAA), weshalb Gemeinden, in denen sich
Institutionen wie die Wohngemeinschaft Y._ befänden, nicht ungleich für die
Sozialhilfe von dort untergebrachten vorläufig Aufgenommenen aufzukommen hätten
(act. G 2 S. 8-11).
Die Beschwerdeführerin wendet diesbezüglich unter anderem ein, die Auslegung der
Vorinstanz dränge sich mit Blick auf die Botschaft zum SHG nicht auf, zumal Art. 1
Abs. 3 ZUG darin keine Erwähnung finde. Der Botschaft lasse sich nicht entnehmen,
dass diese Bestimmung nicht zur Anwendung kommen solle. Es sei nicht
nachvollziehbar, inwiefern die Vorinstanz aus der Botschaft herleiten wolle, dass Art. 1
Abs. 3 ZUG vom Verweis in Art. 3 Abs. 2 SHG nicht mitumfasst sein solle. Nicht
nachvollziehbar sei sodann, inwiefern Art. 20 Abs. 1 BehG (sGS 381.4) die
vorinstanzlichen Darlegungen stützen sollten. Auch soweit die Vorinstanz den Wortlaut
von Art. 3 Abs. 2 SHG zur Begründung ihrer Auslegung heranziehe, könne ihr nicht
gefolgt werden. Entgegen den Ausführungen der Vorinstanz liessen sich die
2.3.
bis
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verwiesenen Themen (Unterstützungswohnsitz, Zuständigkeit, Verfahren) nicht
eindeutig den Titeln und Kapiteln des ZUG zuzuordnen. Indem die Vorinstanz Art. 1
Abs. 3 ZUG vom Verweis (in Art. 3 Abs. 2 SHG) nicht mitumfasst sehen wolle, stelle sie
eine Auslegung an, welche im Widerspruch zu derjenigen des Bundesgerichts (in BGE
143 V 451) stehe. Im Weiteren vermöge der von der Vorinstanz angeführte Hinweis auf
eine nachgelagerte Berücksichtigung der Zuweisungsquote im Falle einer subsidiären
Zuweisung von vorläufig Aufgenommenen die Ungleichbehandlung, welche zum
Zeitpunkt vor einer solchen Zuweisung bestehe, nicht zu negieren. Es wäre
zweckdienlicher, eine Ungleichbehandlung zwischen den Gemeinden gar nicht erst
entstehen zu lassen, sondern bereits bei erster Gelegenheit die Zuweisungsquote nach
Art. 4 ff VAA zu berücksichtigen. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb es im Sinn des
Gesetzgebers sein solle, die sozialhilferechtliche und die ausländerrechtliche
Zuständigkeit auseinanderdriften zu lassen. Der Verweis in Art. 3 Abs. 2 SHG enthalte
dementsprechend auch die Ausnahmeregelung von Art. 1 Abs. 3 ZUG. Der als Kann-
Bestimmung formulierte Art. 85 Abs. 5 Satz 2 AuG sei kantonalrechtlich dahingehend
ausgestaltet worden, dass eine Zuweisung erfolgen müsse. Die Betreuung und die
sozialhilferechtliche Zuständigkeit liege daher nach wie vor beim Kanton. Zur
Anwendbarkeit von Art. 6 Abs. 1 VAA gelange man vorliegend auch ohne "Umweg"
über Art. 3 Abs. 2 SHG, denn Art. 1 Abs. 2 SHG enthalte einen Vorbehalt zugunsten die
Sozialhilfe nach der besonderen Gesetzgebung. Eine solche besondere Gesetzgebung
sei in der VAA zu erblicken. Die von der Vorinstanz verfügte Rückweisung sei daher zu
Unrecht erfolgt (act. G 11 S. 5-9).
2.4.
Eine natürliche Person hat ihren Wohnsitz im Sinne des Bundesgesetzes über das
Internationale Privatrecht (SR 291, IPRG) in dem Staat, in dem sie sich mit der Absicht
dauernden Verbleibens aufhält (Art. 20 Abs. 1 lit. a IPRG) bzw. ihren gewöhnlichen
Aufenthalt in dem Staat, in dem sie während längerer Zeit lebt, selbst wenn diese Zeit
zum vornherein befristet ist (lit. b). Nach Art. 20 Abs. 2 zweiter Satz IPRG bildet der
gewöhnliche Aufenthalt Ersatzanknüpfung, sofern eine natürliche Person weder in der
Schweiz noch im Ausland einen Wohnsitz aufweist. Gemäss Art. 20 Abs. 2 letzter Satz
IPRG sind (im internationalen Verhältnis) die Bestimmungen des Zivilgesetzbuches (SR
210, ZGB) über Wohnsitz und Aufenthalt nicht anwendbar (vgl. BGer 4A_36/2016 vom
14. April 2016, E. 3.4 mit vielen Hinweisen). Demgegenüber kommt bei Begründung
eines Wohnsitzes in der Schweiz im innerstaatlichen Verhältnis, d.h. für die
Bestimmung des Wohnsitzortes innerhalb der Schweiz, das ZGB zur Anwendung (vgl.
2.4.1.
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D. Staehelin, in: Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch I, 5. Aufl. 2014, N 4 zu Art. 23 ZGB
mit Hinweisen in Verbindung mit N 2 zu Art. 25 ZGB). - Wie im Entscheid der VRK vom
28. März 2018 festgestellt, befindet sich der zivilrechtliche Wohnsitz des
Beschwerdegegners (bei fehlendem vorbestehenden Wohnsitz) gemäss Art. 20 Abs. 2
IPRG i.V.m. Art. 24 Abs. 2 ZGB seit dem 14. August 2017 am Aufenthaltsort in X._,
solange er sich in der dortigen therapeutischen Wohn- und Arbeitsgemeinschaft Y._
aufhält. Im erwähnten Entscheid konnte dementsprechend die Frage offengelassen
werden, ob die Voraussetzungen einer tatsächlichen Wohnsitznahme im Sinn von
Art. 20 Abs. 1 lit. a IPRG bzw. Art. 23 Abs. 1 ZGB erfüllt sind (act. G 15/6/5
"Rekurssache"). Von diesem in Rechtskraft erwachsenen Entscheid ist für die
nachstehenden Darlegungen auszugehen.
Das öffentliche Recht knüpft zur Bestimmung des Wohnsitzes meist am zivilrechtlichen
Wohnsitzbegriff an, wobei der zivilrechtliche Wohnsitz in einer „funktionalisierenden
Auslegung“ zur angemessenen Berücksichtigung der Interessen der Beteiligten und der
Allgemeinheit teilweise modifiziert wird. Nach einem Teil der Lehre ist einer
funktionalisierenden Auslegung des zivilrechtlichen Wohnsitzbegriffs, welche die daran
anknüpfenden Rechtsfolgen berücksichtigt, zwar grundsätzlich zuzustimmen. Jedoch
sei im Interesse der Rechtssicherheit an der Einheitlichkeit des zivilrechtlichen
Wohnsitzbegriffs festzuhalten; unterschiedliche Auslegungen seien nur in geringem
Umfang zuzulassen (D. Staehelin, in: Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch I a.a.O., N 3
zu Art. 23 des Zivilgesetzbuches). Der Begriff des (selbstredend vom Zivilrecht
definierten) zivilrechtlichen Wohnsitzes lässt sich nicht ohne Weiteres in der Weise
„umdeuten“, dass dem "Gesamtzweck" einer öffentlich-rechtlichen Regelung
Rechnung getragen werden kann. Andernfalls ergäben sich unter Umständen, je nach
Fragestellung und Rechtsgebiet, unterschiedliche zivilrechtliche Wohnsitze, was sich
mit Art. 20 Abs. 2 Satz 1 IPRG („Niemand kann an mehreren Orten zugleich Wohnsitz
haben“) nicht vereinbaren liesse (vgl. VerwGE B 2017/61 vom 27. September 2018
E. 4.1).
Ausgehend vom Wortlaut des Verweises in Art. 3 Abs. 2 SHG auf das ZUG betreffend
Zuständigkeit, Unterstützungswohnsitz und Verfahren (d.h. auf die entsprechenden Art.
20 ff. und 29 ff. ZUG) kann der unter dem Titel "Allgemeine Bestimmungen" und der
Kapitelüberschrift "Zweck und Geltungsbereich" fungierende Art. 1 Abs. 3 ZUG im
Verweis nicht als enthalten gelten. Wenn in der Botschaft zum SHG festgehalten wird,
dass mit Art. 3 Abs. 2 SHG das gesetzgeberische Ziel verwirklicht werde, wonach
2.4.2.
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hinsichtlich der Zuständigkeit zwischen Bundes- und kantonalem Recht
Übereinstimmung herbeigeführt werden solle (ABl 1997, 1791), so lässt sich auch
daraus insofern kein Verweis auf Art. 1 ZUG ableiten, als in der Botschaft am selben
Ort die verwiesenen Bestimmungen der damaligen Fassung des ZUG explizit angeführt
wurden, ohne indes den Art. 1 ZUG zu nennen (ABl 1997, 1791). Soweit in VerwGE B
2016/189 vom 27. September 2018 E. 2.2 von der Anwendbarkeit der "Grundsätze des
ZUG" gesprochen wird, bezieht sich dies auf die in der vorangehenden E. 2.1 des
gleichen Entscheids angeführten Art. 12 Abs. 1, 33 Abs. 1 und 34 ZUG. Auch hieraus
lässt sich somit kein umfassender Verweis auf das ZUG in Art. 3 Abs. 2 SHG ableiten.
Die Feststellung der Beschwerdeführerin, wonach der dem BGE 143 V 451 (E. 4.3)
zugrunde liegende Verweis in § 18 Abs. 2 des Gesetzes über die Sozialhilfe des
Kantons Schwyz (SRSZ 380.100) sich nicht auf die Ausnahmen im ZUG beschränke
und sich nicht auf die Ausnahmeregelung von Art. 1 Abs. 3 ZUG beziehe (act. G 11 S. 6
f.), ist nicht ohne Weiteres nachvollziehbar. So erklärt die erwähnte Bestimmung
ausdrücklich abweichende Bestimmungen über den Unterstützungswohnsitz gemäss
Bundesrecht (mit einer nicht abschliessenden ["usw."] Aufzählung von dazugehörigen
Sachverhalten) auch im innerkantonalen Verhältnis als anwendbar. Ein umfassender
Verweis auf abweichendes Bundesrecht, wie ihn die erwähnte schwyzerische
Bestimmung enthält, findet sich in Art. 3 Abs. 2 SHG nicht, weshalb die Vorinstanz den
BGE 143 V 451 vorliegend zu Recht als nicht einschlägig und Art. 1 Abs. 3 ZUG vom
Verweis in Art. 3 Abs. 2 SHG als nicht mitumfasst erachtete.
Nachdem der zivilrechtliche Wohnsitz des Beschwerdegegners am Aufenthaltsort
(Art. 24 Abs. 2 ZGB) im Entscheid der VRK vom 28. März 2018 bereits festgelegt war,
als sich die vorliegend streitige Zuweisungsfrage im Nachgang zu der am 25. April
2018 verfügungsweise erfolgten Ablehnung der Kostengutsprache durch die
Beschwerdeführerin (act. G 15/6/6 "Rekurssache") stellte, konnte die gestützt auf
Art. 85 Abs. 5 AuG in Art. 4 ff. VAA vorgesehene (subsidiäre) Regelung betreffend
Verteilung/migrationsrechtliche Zuweisung der vorläufig Aufgenommenen auf die
Gemeinden nach Massgabe der Zuweisungsquote nicht mehr zur Anwendung
gelangen. Einer migrationsrechtlichen (kantonalen) Zuweisung bedurfte es m.a.W. nicht
mehr. Hieran würde sich selbst dann nichts ändern, wenn - mit der Beschwerdeführerin
- eine Anwendbarkeit von Art. 1 Abs. 3 ZUG und Art. 85 Abs. 5 AuG aus Art. 1 Abs. 2
SHG ("Es [das SHG] wird angewendet, soweit nicht öffentliche Sozialhilfe nach der
besonderen Gesetzgebung geleistet wird") abzuleiten wäre, zumal es keinen Sinn
2.4.3.
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machen würde, trotz des bereits zuvor begründeten zivilrechtlichen Wohnsitzes des
Beschwerdegegners (am Aufenthaltsort in der Wohn- und Arbeitsgemeinschaft)
zusätzlich noch eine migrationsrechtliche Zuweisung an eine Gemeinde vorzunehmen.
Hinzu kommt in diesem Zusammenhang, dass entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin (act. G 11 S. 9 Rz. 48) weder Art. 85 Abs. 5 AuG noch die Art. 2
Abs. 1 und 3 Abs. 1 lit. a VAA eine Verpflichtung zur Zuweisung der vorläufig
Aufgenommenen an eine Gemeinde statuieren; dies jedenfalls nicht für Konstellationen
wie der vorliegenden. Etwas Anderes lässt sich auch der Antwort der Regierung vom
29. Mai 2018 zur Interpellation der CVP-GLP-Fraktion vom 19. Februar 2018 (51.18.04)
nicht entnehmen. Die Vorinstanz prüfte somit die vorliegende Angelegenheit zu Recht
gestützt auf Art. 86 Abs. 1 AuG i.V.m. Art. 82 Abs. 1 AsylG und Art. 3 Abs. 2 SHG
betreffend Unterstützungswohnsitz, Zuständigkeit und Verfahren.
Zutreffend erscheint im Weiteren der Hinweis der Vorinstanz, dass im Rahmen der
subsidiären Zuweisung von Asylsuchenden/vorläufig Aufgenommenen vom Kanton an
die Gemeinden die Zahl der bereits in der jeweiligen Gemeinde gemeldeten
Asylsuchenden/vorläufig Aufgenommenen im Rahmen der Zuweisungsquote
berücksichtigt wird (Art. 4 ff. VAA), weshalb Gemeinden, in denen sich Institutionen wie
die Wohngemeinschaft Y._ befinden, nicht ungleich für die Sozialhilfe von dort
untergebrachten vorläufig Aufgenommenen aufzukommen haben. Wenn die
Beschwerdeführerin festhält, dass dies die vor einer Zuweisung bestehende
Ungleichbehandlung einer Gemeinde nicht zu negieren vermöge (act. G 11 Rz. 41), ist
festzuhalten, dass der Soll-Bestand gemäss Art. 4 VAA und die Zuweisungsquote nach
Art. 5 VAA nicht nur die vom Kanton zugewiesenen, sondern sämtliche in der
Gemeinde gemeldeten vorläufig Aufgenommenen (während der Dauer der Ausrichtung
der Globalpauschalen des Bundes) umfasst. Eine von der Beschwerdeführerin geortete
Ungleichbehandlung vor einer Zuweisung ist von daher nicht erkennbar. Zum weiteren
Vorbringen der Beschwerdeführerin, dass nach sieben Jahren keine Anrechnung an
den Soll-Bestand mehr erfolge, womit diejenigen Gemeinden benachteiligt würden, die
vorläufig Aufgenommene ohne Berücksichtigung der Zuweisungsquote finanzieren
müssten (act. G 11 Rz. 42), ist festzuhalten, dass der Wegfall der Ausrichtung der
Globalpauschalen des Bundes sich gleichermassen auf den Soll-Bestand (Art. 4 VAA)
und die Zahl der in der Gemeinde gemeldeten Personen nach Art. 4 Abs. 1 VAA
auswirkt. Eine Veränderung der Zuweisungsquote (Art. 5 Abs. 1 VAA) resultiert daraus
im Ergebnis nicht. Dementsprechend kann sich auch keine Benachteiligung in dem von
der Beschwerdeführerin geschilderten Sinn ergeben. Ein hiervon abweichendes
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3.
Ergebnis lässt sich auch aus dem Hinweis der Beschwerdeführerin (act. G 11 Rz. 44)
auf VerwGE B 2011/154 vom 20. März 2012 E. 2.1 nicht ableiten.
Im angefochtenen Entscheid führte die Vorinstanz im Weiteren aus, es könne zwar
bestimmt werden, welche Sozialhilfebehörde innerkantonal für die Unterstützung
Bedürftiger zuständig sei (VerwGE B 2016/189 vom 27. September 2018 E. 2.2 m.H.).
Weder das SHG noch das ZUG würden allerdings regeln, wie vorzugehen sei, wenn
sich keine der angerufenen Gemeinden als zuständig erachte. Ein negativer
Kompetenzkonflikt dürfe sich nicht zulasten der hilfesuchenden Person auswirken
(Praxishilfe der St. Gallischen Konferenz der Sozialhilfe [KOS-Praxishilfe, Kap. G1 und
G2; Neubezeichnung ab 1. Januar 2021: KOS-Handbuch]). Es obliege nicht der
bedürftigen Person, den Zuständigkeitskonflikt zu klären (GVP 2004 Nr. 24). Bestehe
der Konflikt zwischen zwei Gemeinden, dränge sich in der Regel eine Vereinbarung
über die vorläufige und unpräjudizielle Gewährung von finanzieller Unterstützung auf,
um zu verhindern, dass die bedürftige Person einer existenziellen Notlage ausgesetzt
bleibe (VerwGE B 2008/95 vom 22. Januar 2009 E. 3.2 m.H.). Gestützt auf die Akten
(act. G 15/6/6 und Beilage [E-Mailverkehr] zu act. G 15/6/21 "Rekurssache") ergebe
sich nicht, dass die Beschwerdeführerin und die Beschwerdebeteiligte in Bezug auf die
sozialhilferechtliche Zuständigkeit für den Beschwerdegegner jemals in gegenseitigem
Austausch gestanden hätten. Die Sozialämter der beiden Gemeinden hätten ihre
örtliche Zuständigkeit verneint und den Beschwerdegegner an die jeweils andere
politische Gemeinde verwiesen, ohne das für Zuständigkeitsstreitigkeiten vorgesehene
Verfahren nach Art. 30 ff. ZUG zu durchlaufen. Die Beschwerdeführerin hätte (anstelle
des Erlasses einer leistungsablehnenden Verfügung) zunächst mit der
Beschwerdebeteiligten in Kontakt treten und einen Einigungsversuch machen müssen.
Bei Nichtzustandekommen einer Einigung wäre eine Unterstützungsanzeige an die
Beschwerdebeteiligte zu richten und im Fall einer Einsprache ein Einspracheentscheid
(Art. 33 ZUG) zu fällen gewesen. Die Frage, ob sich die örtliche Zuständigkeit gemäss
ZUG nach dem Unterstützungswohnsitz oder nach dem Aufenthaltsort richte und in
welcher Gemeinde der Beschwerdegegner seinen Unterstützungswohnsitz bzw.
Aufenthaltsort habe, sei nicht im (vorinstanzlichen) Rekursverfahren zu klären. Es liege
nicht der Kompetenz des DI (Vorinstanz), ein Verfahren nach Art. 3 Abs. 2 SHG i.V.m.
Art. 30 ff. ZUG vorwegzunehmen. Die Angelegenheit sei daher an die
Beschwerdeführerin zur Klärung der örtlichen Zuständigkeit nach Art. 30 ff. ZUG
zurückzuweisen. Die Rückweisung komme keinem prozessualen Leerlauf gleich, zumal
3.1.
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die Beschwerdeführerin - im Unterschied zum Sozialamt - bis anhin der Ansicht
gewesen sei, die Zuständigkeit liege nicht bei einer anderen Gemeinde, sondern beim
Kanton. Abgesehen vom Gesuch der ehemaligen Beiständin des Beschwerdegegners
vom 9. Februar 2018 sei die Beschwerdebeteiligte betreffend die Frage der örtlichen
Zuständigkeit nie einbezogen worden. Es bedürfe zwischen den in Frage kommenden
Gemeinden zwingend einer vorgängigen Klärung nach Art. 30 ff. ZUG. Im Übrigen habe
die Rückweisung für den Beschwerdegegner keine Nachteile, da seine Kosten für die
Dauer der Zuständigkeitsklärung durch die Beschwerdeführerin getragen würden (act.
G 2 S. 11-14).
Die Beschwerdeführerin legt hierzu dar, ein von der Vorinstanz unterstellter
interkommunaler negativer Zuständigkeitskonflikt liege nicht vor. Die
Beschwerdeführerin habe sich im Entscheid vom 30. Oktober 2019 nicht dazu
geäussert, ob sie ihre Zuständigkeit verneinen würde, wenn nicht der Kanton zuständig
wäre. Mit der auferlegten Durchführung eines Verfahrens nach Art. 30 ff. ZUG werde
der Beschwerdeführerin die Möglichkeit genommen, ihre Zuständigkeit zu bejahen,
was ein Verfahren nach Art. 30 ff. ZUG obsolet machen würde. Gehe die Vorinstanz
davon aus, dass das Verfahren nach Art. 30 ff. ZUG durch das Sozialamt der
Beschwerdeführerin durchzuführen wäre, hätte die Angelegenheit an dieses
zurückgewiesen werden müssen. Jedenfalls sei die Rückweisung an die
Beschwerdeführerin (Gemeinderat) mit gleichzeitiger Anordnung der Durchführung
eines Verfahrens nach Art. 30 ff. ZUG nicht zu rechtfertigen (act. G 11 S. 9).
3.2.
Mit Verfügung vom 25. April 2018 hatte das Sozialamt der Beschwerdeführerin eine
Kostengutsprache für K._ vollumfänglich abgelehnt mit der Empfehlung an die
damalige Beiständin des Beschwerdegegners, bei der Beschwerdebeteiligten ein
entsprechendes Gesuch zu stellen (act. G 15/6/6 "Rekurssache"). Im vorliegenden
Verfahren stellt sich die Beschwerdebeteiligte für den Fall, dass dem vorinstanzlichen
Entscheid gefolgt werde, auf den Standpunkt, dass ab dem 1. Januar 2018 die
Beschwerdeführerin für die Unterstützung des Beschwerdegegners zuständig sei (act.
G 23 S. 3). Ein negativer Zuständigkeitskonflikt lässt sich von daher nicht in Abrede
stellen, auch wenn die Beschwerdeführerin die Abweisung des Rekurses gegen die
Verfügung vom 25. April 2018 im Entscheid vom 30. Oktober 2019 nicht mit einem
Zuständigkeitskonflikt zwischen den beiden Gemeinden, sondern mit der Zuständigkeit
des Kantons zur Zuweisung eines Unterstützungswohnsitzes begründet hatte (act. G
15/6/31 "Rekurssache"). So hat die Beschwerdeführerin denn auch im vorliegenden
3.3.
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4.
Verfahren ihre Zuständigkeit weder bejaht noch verneint, obschon sie wie erwähnt
beanstandet hatte, dass ihr die Möglichkeit genommen werde, dies zu tun. Die
Sachverhaltsentwicklung in der Zeit vor Erlass des angefochtenen Entscheids (vgl. act.
G 12 und vorne Sachverhalt B.a) spricht ebenfalls für eine Abklärungsbedürftigkeit der
interkommunalen Zuständigkeit. Der Rückweisungsentscheid der Vorinstanz
(Rückweisung an die politische Gemeinde und nicht an den Gemeinderat oder das
Sozialamt) lässt sich angesichts der geschilderten Gegebenheiten nicht beanstanden.
Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen. Dem
Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des Verfahrens von der
Beschwerdeführerin zu bezahlen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von
CHF 3'000 erscheint angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung,
sGS 941.12). Auf die Kostenerhebung ist nicht zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP); der
geleistete Kostenvorschuss in gleicher Höhe ist zu verrechnen.
4.1.
Die Beschwerdeführerin, die Vorinstanz und die Beschwerdebeteiligte haben keinen
Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung (Art. 98 Abs. 1 VRP in Verbindung mit Art.
98 VRP; A. Linder, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, Zürich/St. Gallen 2020, N 20 zu Art. 98
VRP). Demgegenüber kommt der "obsiegende" Beschwerdegegner für eine
ausseramtliche Entschädigung für das Beschwerdeverfahren in Betracht. Er stellte
einen Entschädigungsantrag, ohne materiell Stellung zum Verfahren zu nehmen, wobei
er darauf hinwies, dass sein Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung bewilligt
worden sei (act. G 19). Das Verwaltungsgericht spricht Pauschalentschädigungen nach
Ermessen gemäss Art. 6, 19 und Art. 22 Abs. 1 lit. b der Honorarordnung zu
(sGS 963.75, HonO). Eine Entschädigung kann sich angesichts der gegebenen
Verhältnisse (act. G 19) lediglich auf den Aufwand für das Gesuch um unentgeltliche
Rechtsverbeiständung und das Studium der Verfahrensakten beziehen. Mit Blick
hierauf ist eine Entschädigung des Beschwerdegegners durch die Beschwerdeführerin
mit insgesamt CHF 1'800 zuzüglich Barauslagen (4 %) von CHF 72, mangels Antrag
ohne Mehrwertsteuer, angemessen (Art. 28 und 29 HonO). Die bewilligte
unentgeltliche Rechtspflege und Rechtsverbeiständung wird bei diesem
Verfahrensausgang gegenstandslos.
4.2.
bis
bis
bis
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