Decision ID: c91e3e29-dabb-49e2-995f-3a0970e33a50
Year: 2022
Language: de
Court: BS_APG
Chamber: BS_APG_001
Canton: BS
Region: Northwestern_Switzerland
Law Area: 

Sachverhalt
Die Parzelle [...] des Grundbuchs Basel liegt gemäss Zonenplan der Stadt Basel in der Zone 6. Auf der sich im Eigentum der B_ (nachfolgend: Beigeladene) befindlichen Parzelle wurde 1955 das «Steinentor» von Arnold Gfeller mit 13 Vollgeschossen errichtet. Dieses erste Wohn- und Geschäftshochhaus in der Innenstadt Basel-Stadt war am 7. Oktober 1952 mit einem Ausnahmeentscheid gemäss § 8 des damals geltenden Hochbautengesetzes vom 11. Mai 1935 und der Verordnung für den Bau von Hochhäusern vom 11. Februar 1930 durch den Regierungsrat rechtskonform bewilligt worden.
2013 führte die C_ im Auftrag der Beigeladenen zusammen mit dem Planungsamt des Bau- und Verkehrsdepartement (BVD) eine Machbarkeitsstudie für einen Neubau durch. Im Jahr 2017 lud die Beigeladene zusammen mit dem Planungsamt sechs Architekturbüros zu einem Studienauftrag ein. Ziel war es, einen städtebaulich und architektonisch hochwertigen Projektvorschlag für diesen Standort am Rande der Innerstadt zu finden, der als Grundlage für den Bebauungsplan dienen kann. Das Beurteilungsgremium empfahl den Vorschlag von [...] Architekten zur Weiterbearbeitung.
Vom 2. September 2019 bis 1. Oktober 2019 fand die öffentliche Planauflage für den Bebauungsplan statt. Der Planungsperimeter umfasst die Parzelle [...] sowie Allmend. Das Areal wird begrenzt von der Steinentorstrasse im Süden, der Steinenvorstadt im Westen und Norden sowie dem Birsig-Parkplatz im Osten. Im Osten grenzt das Areal zudem an die Nachbarparzelle Steinentorstrasse [...]. Innerhalb der Einsprache-Frist gingen Einsprachen der A_ (nachfolgend: Rekurrentin) und von einem anderen Einsprecher ein.
Der Regierungsrat beantragte dem Grossen Rat mit dem Ratschlag [...] vom [...] die Zonenänderung, die Festsetzung eines Bebauungsplans, die Zuweisung der Lärmempfindlichkeitsstufe, die Änderung des Wohnanteilplans, die Änderung von Bau- und Strassenlinien sowie die Abweisung der Einsprachen im Bereich Steinenvorstadt, Steinentorstrasse und Birsig-Parkplatz (Hochhaus Heuwaage) zu genehmigen. Der Grosse Rat überwies den Ratschlag am 11. März 2020 der Bau- und Raumplanungskommission zur Beratung. Diese beantragte dem Grossen Rat mit Bericht vom 4. März 2021 die Annahme des im Ratschlag vorgeschlagenen Grossratsbeschlusses.
Mit Beschluss vom 14. April 2021 genehmigte der Grosse Rat den Zonenänderungsplan Nr. [...] des Planungsamtes vom 13. August 2019 (Zonenänderung). Er erklärt zudem den Bebauungsplan Nr. [...] des Planungsamtes vom 13. August 2019 für verbindlich. Der Bebauungsplan beinhaltet in Ziffer 2 die nachfolgenden Vorschriften, wobei das zuständige Departement gemäss Ziffer 3 Abweichungen vom Bebauungsplan zulassen kann, sofern dadurch die Gesamtkonzeption nicht beeinträchtigt wird:
a.
In den Baubereichen A und B ist ein Gebäude innerhalb der im Plan dargestellten Mantellinie und einer maximalen Wandhöhe von 337 m ü. M. zulässig. Die Bruttogeschossfläche und die Anzahl Geschosse sind frei. Dachgeschosse sind nicht zulässig. Die Architektur hat hohen Anforderungen zu genügen.
b.
Baubereich B ist ein unterirdisches Gebäudevolumen zulässig. Oberirdisch ist ein hindernisfreier öffentlicher Fussweg von der Steinentorstrasse zur Steinenvorstadt sicherzustellen und in Absprache mit den zuständigen Behörden zu gestalten. Die entsprechende Dienstbarkeit darf ohne Zustimmung der Bewilligungsbehörde weder geändert noch aufgehoben werden. Dies ist im Grundbuch anzumerken.
c.
In den im Situationsplan schraffiert dargestellten Bereichen darf das Gebäude entsprechend dem Schnitt A-A auf Allmend auskragen. Der Inanspruchnahme von Allmend für diese Auskragung wird zugestimmt. Der Regierungsrat wird ermächtigt, die zur Erstellung dieser Auskragung notwendigen Flächen mit den entsprechenden Baurechten zu belasten.
d.
Es ist ein Mindestanteil Wohnflächen von 50% einzuhalten.
e.
Die maximale Wandhöhe darf nicht durch technische Anlagen, die Baufeldgrenze nicht durch vorragende Bauteile überschritten werden.
f.
In Baubereich A sind der Bestand sowie der Unterhalt und die Erneuerung des unterirdisch verlaufenden Birsigtunnels inklusive der darin verlaufenden Versorgungsleitungen zu dulden. Die entsprechende Dienstbarkeit darf ohne Zustimmung der Bewilligungsbehörde weder geändert noch aufgehoben werden. Dies ist im Grundbuch anzumerken.
Weiter genehmigte der Grosse Rat mit dem gleichen Beschluss in Ziffer III den Plan zur Änderung der Lärmempfindlichkeitsstufen Nr. [...] des Planungsamts vom 13. August 2019, in Ziffer IV den Plan zur Änderung des Wohnanteils Nr. [...] des Planungsamts vom 13. August 2019 und in Ziffer V den Baulinienplan Nr. [...] des Planungsamts vom 13. August 2019 für die Änderung der Bau- und Strassenlinien im Bereich Steinentorstrasse, Steinenvorstadt, Birsig-Parkplatz sowie den Abtausch von Allmend und Privatparzelle gemäss Plan Nr. [...] des Planungsamts vom 13. August 2019. Die Einsprachen wurden abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden konnte.
Gegen diesen Beschluss des Grossen Rats vom 14. April 2021 erhob die Rekurrentin mit Anmeldung vom 24. Juni 2021 und Begründung vom 27. Juli 2021 Rekurs an das Verwaltungsgericht. Darin beantragt sie, es sei der Grossratsbeschluss betreffend Zonenänderung, Festsetzung eines Bebauungsplans, Zuweisung der Lärmempfindlichkeitsstufe, Änderung des Wohnanteilplans, Änderung von Bau- und Strassenlinien sowie Abweisung von Einsprachen im Bereich Steinenvorstadt, Steinentorstrasse und Birsig-Parkplatz (Hochhaus Heuwaage) vom 14. April 2021 aufzuheben und die Planungen seien nicht zu beschliessen. Eventualiter sei die Planung wie folgt anzupassen:
-
«Der Perimeter des Bebauungsplans sei zurückzunehmen auf die Südseite des Birsig-Tunnels (Eindolung).
-
Der Gewässerraum der Birsig sei festzusetzen und von Bauten freizuhalten. Die Festsetzung des Gewässerraums habe in Einklang mit den Vorschriften betreffend Koordination (Art. 25 a RPG) zu erfolgen.
-
Die Bau- und Strassenlinien seien nach Süden zurückzunehmen (kein Beschlag der Birsig).
-
Es sei vom Flächenabtausch abzusehen.
-
Die Nutzung sei in der Zone 6 auf 8.9 (9'000 m
2
) zu beschränken. Von einer Erhöhung derselben auf 12'500 m
2
(12,38) sei Abstand zu nehmen.
-
Die maximale Höhe des Hochhauses sei auf 40 Meter ab dem höchsten Punkt des natürlichen Terrains zu beschränken (statt 73,85 Meter)».
Die Anträge wurden unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Staats gestellt. Der Antrag der Rekurrentin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung wurde mit
verfahrensleitender Verfügung vom 29. Juni 2021 vorläufig abgewiesen. Der Grosse Rat, vertreten durch das Bau- und Verkehrsdepartement beantragt mit Rekursantwort vom 6. September 2021 die kostenpflichte Abweisung des Rekurses. Seitens der Beigeladenen ging innert der ihr gesetzten Frist keine Stellungnahme ein. Mit Eingabe vom 27. September 2021 beantragte die Rekurrentin die Durchführung einer öffentlichen Parteiverhandlung. Sie reichte zudem am 18. Oktober 2021 eine schriftliche Replik ein, in welcher sie an ihren Rechtsbegehren festhielt. In Nachachtung der Verfügung des Verfahrensleiters vom 12. Mai 2022 edierte das Bau- und Verkehrsdepartement mit Eingabe vom 23. Mai 2022 eine Kopie der Ausnahmebewilligung des Regierungsrats zum Bau des bestehenden Hochhauses an der Heuwaage vom 7. Oktober 1952 sowie eine (teilweise geschwärzte) Übersicht der Einsprechenden zum Kantonalen Nutzungsplan Gewässerraum.
Anlässlich des Augenscheins vor Ort und der Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 17. August 2022 wurde der Rechtsvertreter der Rekurrentin sowie die Vertreter des Bau- und Verkehrsdepartements und der Beigeladenen zur Sache befragt. Anschliessend gelangten der Rechtsvertreter der Rekurrentin und der Vertreter des Bau- und Verkehrsdepartements zum Vortrag. Dabei hielten sie an ihren Anträgen fest. Für sämtliche Ausführungen wird auf das Verhandlungsprotokoll verwiesen. Die weiteren Tatsachen und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den
nachfolgenden Erwägungen.

Erwägungen
1.
1.1
Anfechtungsobjekte sind im vorliegenden Verfahren die Planungsbeschlüsse des Grossen Rates vom 14. April 2021. Gegen Verfügungen und Entscheide im Planfestsetzungsverfahren kann nach den allgemeinen Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100) Rekurs erhoben werden, wobei der Rekurs an das Verwaltungsgericht auch gegen Beschlüsse des Grossen Rates zulässig ist (§ 113 Abs. 1 und 2 des Bau- und Planungsgesetzes [BPG, SG 730.100]. Zuständig ist gemäss § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) das Dreiergericht.
1.2
Gemäss § 13 Abs. 1 VRPG ist zum Rekurs legitimiert, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Die Rekurrentin ist Eigentümerin der Liegenschaft [...] unmittelbar neben der vom Planungsperimeter erfassten Parzelle und sie hat sich im Einspracheverfahren beteiligt. Der vorliegende Rekurs wurde den Voraussetzungen von § 16 Abs. 1 und 2 VRPG entsprechend rechtzeitig angemeldet und innert Frist begründet. Auf den Rekurs ist einzutreten.
1.3
Im verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren gilt das Rügeprinzip. Das Gericht prüft einen angefochtenen Entscheid gestützt auf die Begründungsobliegenheit gemäss § 16 Abs. 2 Satz 1 VRPG nicht von sich aus unter allen in Frage kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten konkreten Beanstandungen. Die rekurrierende Person hat ihren Standpunkt substantiiert vorzutragen und sich mit den Erwägungen im angefochtenen Entscheid auseinanderzusetzen (
Wullschleger/Schröder
, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005 S. 277, 305;
Stamm
, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], a.a.O., S. 477, 504; VGE VD.2021.95 vom 26. Oktober 2021 E. 1.3.2).
1.
4
Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach Art. 33 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG, SR 700) und § 113 Abs. 3 BPG. Danach ist über die allgemeine Bestimmung von § 8 Abs. 1 VRPG und damit die Prüfung der richtigen Rechtsanwendung und Sachverhaltsfeststellung hinaus auch die Angemessenheit der angefochtenen Planungsmassnahme zu prüfen. Damit hat das Verwaltungsgericht grundsätzlich zu prüfen, ob das Planungsermessen richtig und zweckmässig ausgeübt worden ist. Als Rechtsmittelinstanz ist es aber nicht selbst Planungsinstanz und hat sich daher in dem Umfang Zurückhaltung aufzuerlegen, als lokale Anliegen zu beurteilen sind, bei deren Wahrnehmung Sachnähe, Ortskenntnis, örtliche Demokratie und Gemeindeautonomie von Bedeutung sind. Die Rechtsmittelinstanz hat sich zudem institutionell auf ihre Kontrollfunktion zu beschränken; das heisst, sie darf in der Regel nichts Neues schöpfen. Sie soll ihre Kompetenz aber auch nicht auf blosse Willkür beschränken (VGE VD.2019.36 vom 10. Januar 2020 E. 1.3; 627/2006 vom 24. August 2007 E. 1.2, mit Hinweis auf
Aemisegger/Haag
, in: Aemisegger et al. [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 2009, Art. 33 N 56 und BGE 109 Ib 121, 106 Ia 70). Das Verwaltungsgericht als Rechtsmittelbehörde darf somit trotz der ihm zustehenden Angemessenheitskontrolle das Ermessen des Grossen Rates als Planungsbehörde nicht durch sein eigenes ersetzen (BGer 1C_97/2014 vom 9. Februar 2015 E. 3.3), hat aber immerhin dann einzugreifen, wenn die getroffene Regelung sich als rechtswidrig oder unzweckmässig erweist (
Aemisegger/Haag
, Praxiskommentar zum Rechtsschutz in der Raumplanung, Zürich 2010, Art. 33 RPG N 77; VGE VD.2019.36 vom 10. Januar 2020 E. 1.3; VD.2014.55 vom 10. Februar 2015 E. 2.1, VD.2014.43 vom 2. Februar 2015 E. 3.2.2, 627/2006 vom 24. August 2007 E. 3.3).
2.
In ihrer Rekursbegründung vom 27. Juli 2021 macht die Rekurrentin einleitend geltend, die vom Bebauungsplan betroffenen Parzelle liege in der Zone 6, in welcher das heute bestehende Geschäftshochhaus mit 13 Vollgeschossen nicht zonenkonform sei. Mit dem Planungsbeschluss des Grossen Rates werde die Nutzungsplanung so angepasst, dass in der sechsgeschossigen Wohn- und Gewerbezone ein 74 Meter hohes Hochhaus mit 21 Vollgeschossen und einer Bruttogrundfläche (BGF) von 12ʹ500 m2 realisiert werden könne. Die vom Grossen Rat bewilligte Planung erweise sich als unzulässig und sei deshalb aufzuheben.
2.1 Richtplan
2.1.1
Die Rekurrentin rügt zunächst, dass die Planung gegen den Richtplan verstosse. Im Richtplan werde als Planungsgrundsatz festgehalten, dass der Standort eines Hochhauses in städtebaulicher Hinsicht geeignet sein müsse (vgl. Objektblatt S1.4 Hochhäuser, Planungsgrundsatz E). Im kantonalen Hochhauskonzept für Basel würden geeignete Standorte und Lagen abgebildet und damit aufgezeigt, wo aus welchen Gründen Hochhäuser geeignet seien. In den übrigen Gebieten der Stadt Basel sei der Hochhausbau unter Berücksichtigung des Erhalts typischer Quartierstrukturen stark eingeschränkt. Hochhäuser mit Fernwirkung seien hier nicht erwünscht. Der geplante Standort des neuen Hochhauses Heuwaage sei im Konzeptplan nicht als Gebiet erfasst, welches für Hochhäuser geeignet wäre. Er sei demnach für den Hochhausbau nicht geeignet, zumal das geplante Projekt mit einer Höhe von 74 Metern Fernwirkung aufweise und das umliegende Gelände dominiere (vgl. Rekursbegründung Rz. 2.1-2.3).
2.1.2
Das Bau- und Verkehrsdepartement weist in seiner Rekursantwort zu Recht darauf hin, dass gemäss § 113 Abs. 4 BPG neue Einwände ausgeschlossen sind, wenn sie bereits im Einspracheverfahren hätten vorgebracht werden können. Die Rekurrentin macht in ihrer Replik geltend, aufgrund der Rechtsweggarantie dürften keine strengen Anforderungen an die Begründungs- und Substantiierungspflicht im Einspracheverfahren gestellt werden. In der Einsprache vom 1. Oktober 2019 sei vorgebracht worden, dass das geplante Gebäude zu hoch sei. Damit sei der Einwand, wonach ein Hochhaus am geplanten Standort nicht zulässig sei, schon im Einspracheverfahren vorgebracht worden. Im Rekursverfahren vor dem Verwaltungsgericht sei der Einwand lediglich um eine weitere rechtliche Begründung ergänzt worden.
Vorliegend ist unbestritten, dass die Rekurrentin in ihrer vom Grossen Rat behandelten Einsprache vom 1. Oktober 2019 die Rüge der mangelnden Übereinstimmung mit dem Richtplan nicht vorgebracht hat. Ob die Rüge entgegen der Bestimmung in § 113 Abs. 4 BPG im verwaltungsgerichtlichen Verfahren dennoch zu behandeln ist, kann aber offengelassen werden, da sie, wie nachfolgend aufgezeigt, inhaltlich nicht begründet ist.
2.1.3
In den von der Rekurrentin zitierten Bestimmungen im Richtplan zur Planung von Hochhäusern in Basel wird ausgeführt, dass Hochhäuser wichtige städtebauliche, ästhetische und symbolische Funktionen ausüben. In Bezug auf das von der Rekurrentin erwähnte Hochhauskonzept des  Verkehrsdepartements aus dem Jahr 2010 («Hochhäuser in Basel, 2010», vgl. https://www.planungsamt.bs.ch/planungsgrundlagen-konzepte/konzepte/hochhauskonzept.html, nachfolgend: Hochhauskonzept 2010) wird im Richtplan ausgeführt, dass dieses zur Unterstützung der städtebaulichen Entwicklungsziele und der übergeordneten kantonalen Interessen diene. Neben den gesetzlichen und planerischen Rahmenbedingungen gelte das Konzept als Grundlage für die Beurteilung von entsprechenden Projekten und Planungsvorhaben und der darin enthaltener Konzeptplan sei eine orientierende Grundlage für die Planung von Hochhäusern. Entgegen den Ausführungen der Rekurrentin legt das Hochhauskonzept 2010 weder verbindlich fest, an welchen Orten Hochhäuser zugelassen werden können und an welchen nicht. Es beschreibt vielmehr generell für den Hochhausbau geeignete oder potentiell geeignete Gebiete und weist umgekehrt auch auf für den Hochhausbau ungeeignete Gebiete hin. Ungeeignet sind einerseits die gemäss Zonenplan ausgeschiedenen Schutz- und Schonzonen und ihr Umfeld, anderseits Quartierstrukturen, die generell weniger dicht und eher offen gebaut sind. Als Kriterien für geeignete Standorte werden unter anderem «Verkehrsdrehscheiben, gut erschlossene und stark frequentierte Gebiete (Zentren)» genannt (vgl. Hochhauskonzept 2010, S. 15). In Bezug auf die Planung von Hochhäusern wird ausgeführt, dass aufgrund der prägenden städtebaulichen Wirkung von Hochhäusern im Vergleich zur Regelbauweise erhöhte Anforderungen gestellt werden, die frühzeitig im  Bauprozess zu berücksichtigen sind (Hochhauskonzept 2010, S. 13). Als Planungsgrundsatz gilt daher, dass Hochhäuser einen durch den Grossen Rat zu genehmigenden Bebauungsplan brauchen und dass zur Sicherstellung nachhaltiger und qualitativ hochwertiger Lösungen komplexere Planungsprozesse erforderlich sind, bei denen Testplanungen, Wettbewerbsverfahren und mehrphasige Bebauungspläne zur Anwendung gelangen.
Die formellen und materiellen Anforderungen an die Planung für das von der Beigeladenen geplante Hochhaus sind zweifellos erfüllt. Bereits heute steht an diesem Standort ein Hochhaus und es wurden sowohl eine Sanierung als auch ein Neubau geprüft. 2013 führte die C_ im Auftrag der Beigeladenen zusammen mit dem Planungsamt des Bau- und Verkehrsdepartements eine Testplanung durch, mit welcher das städtebauliche Potenzial ausgelotet wurde. Im Jahr 2017 lud die Beigeladene zusammen mit dem Planungsamt sechs Architekturbüros zu einem Studienauftrag ein. Ziel war es, einen städtebaulich und architektonisch hochwertigen Projektvorschlag für diesen Standort am Rand der Innerstadt zu finden, der als Grundlage für den Bebauungsplan dienen kann. Das Beurteilungsgremium empfahl den Vorschlag von [...] zur Weiterbearbeitung. Gestützt auf diese Vorbereitung wurde der Bebauungsplan erarbeitet. Der Standort für das Hochhaus entspricht den Vorgaben der Richtplanung. Er schliesst den stark frequentierten Innenstadtbereich der Steinenvorstadt und der Steinentorstrasse beim Standort des ehemaligen Stadttors «Steinentor» gegenüber der Heuwaage mit dem Heuwaage-Viadukt ab. Es liegt verkehrsmässig gut erschlossen bei einem Verkehrsknotenpunkt sowohl für Tramverkehr als auch den Individualverkehr und in unmittelbarer Nähe von zwei öffentlichen Parkhäusern (Steinenparking und Parkhaus Elisabethen) und zum Bahnhof. Der Regierungsrat schreibt dazu in seinem Ratschlag:
«Mitte der fünfziger Jahre wurde mit dem Hochhaus von Arnold Gfeller an der Heuwaage das erste Geschäftshochhaus an zentraler Lage erbaut. Es war als Hochpunkt am Eingang der Stadt geplant, das mit seiner Hauptfassade über den Platz Richtung Heuwaage und Birsigtal blickte. Mit dem Bau des Heuwaage-Viaduktes in den Jahren 1966 bis 1970 wurde dieser städtebaulich gewollte Hochpunkt verstellt und ist seitdem nur noch beschränkt wahrnehmbar. Die ehemalige Platzsituation wird zwar durch einzelne Bauten weiterhin begrenzt, der Ort erscheint aber vor allem als unattraktiver Verkehrsknoten am Ausgang der Innerstadt. Der geplante Neubau soll sich mit seiner Höhe in das Ensemble der Hochhäuser von Markthalle, BIZ, Baloise Park rund um den Bahnhof, entlang der ehemaligen Stadtbefestigung, einreihen. Das Gebäude soll als hohes Haus zwischen der Innerstadt und den umgebenden Quartieren vermitteln. Indem das neue Gebäude freigestellt wird, werden auch die angrenzenden Bauten gestärkt, insbesondere das ehemalige Hotel Europäischer Hof. Ausserdem wird der Eingang zum Birsig-Parkplatz von einer Rückseite zu einer Schauseite umgewandelt, wovon das gesamte Umfeld profitiert. Ein kleiner Platz fügt sich auf der Westseite in die Situation ein und wird zu einem neuen Aufenthaltsort am Ausgang der Innerstadt zur Heuwaage.»
. Wie die Bau- und Raumplanungskommission des Grossen Rats in ihrem Bericht vom 4. März 2021 zum Ratschlag «Hochhaus Heuwaage» weiter ausführt, sollte das bestehende Hochhaus Heuwaage ursprünglich einen klaren Auftakt in die Innenstadt darstellen. Diese Funktion habe das Gebäude seit dem Bau des Heuwaageviadukts nicht mehr erfüllen können, wodurch der öffentliche Raum massgeblich gestört worden sei. Nach Ansicht der Bau- und Raumplanungskommission könne dieser Zustand durch den Neubau wieder behoben werden. Der gesamte Raum werde eine Aufwertung erfahren und das neue Hochhaus werde künftig einen würdigen Abschluss der Steinenvorstadt, respektive Eingangsbereich in die Stadt darstellen (vgl. Bericht der Bau- und Raumplanungskommission vom 4. März 2021 S. 3 f.). Damit wird vom Planungsträger nachvollziehbar und überzeugend aufgezeigt, dass das geplante Hochhaus mit den in im Richtplan für Hochhäuser festgesetzten Zielsetzungen übereinstimmt. Ergänzend kann auf die Erwägungen auf Seiten 9 bis 10 des Ratschlags des Regierungsrats verwiesen werden, denen sich das Gericht anschliesst.
2.2 Abweichung von der Grundordnung
2.2.1
Weiter macht die Rekurrentin geltend, es liege eine unzulässige Abweichung von der Grundordnung vor. Die Zone 6 würde sechs Vollgeschosse und eine Ausnützung von 6ʹ000 m2 Bruttogeschossfläche zulassen. Davon werde massiv abgewichen. Es sei zwar unbestritten, dass mit einer Sondernutzungsplanung wie dem Bebauungsplan von der baurechtlichen Grundordnung abgewichen werden dürfe. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung dürften die Abweichungen allerdings nicht dazu führen, dass die planerisch und demokratisch abgestützte Grundordnung ihres Sinngehaltes entleert werde. Es dürfe nur beschränkt von der regelmässig direkt-demokratisch abgestützten Grundnutzungsordnung (Zonenplan) abgewichen und die bau- und zonenrechtlichen Vorschriften dürften nicht ausgehöhlt werden. Im Widerspruch zu diesen Grundsätzen führe die vorgesehene Erhöhung der Geschosszahl und der Ausnützung im vorliegenden Fall zur völligen Ausserkraftsetzung des geltenden Zonenplanes. Angesichts der Grösse der geplanten Baute sowie der weiteren Auswirkungen auf die Nachbarschaft wäre es angezeigt gewesen, die allenfalls notwendigen Anpassungen der Nutzungsordnung in einem grösseren Kontext, im Rahmen einer Anpassung der Zonenplanung, durchzuführen. Dies insbesondere auch deshalb, weil gemäss dem angenommenen Gegenvorschlag zur Volksinitiative betreffend «Öffnung des Birsig – eine Rivietta für Basel» der Birsig-Parkplatz aufzuwerten und in diesem Zusammenhang eine umfassende Umgestaltung geplant sei. Mit dem Erlass eines Bebauungsplanes werde der planerische Stufenbau verletzt (vgl. Rekursbegründung Rz. 3.1-3.5).
2.2.2
Entgegen den Ausführungen der Rekurrentin in der Replik sind Bebauungspläne nicht dem Zonenplan, welcher die Grundordnung festlegt, «untergeordnet». Gemäss § 101 BPG ist der Bebauungsplan ein Sondernutzungsplan, der für ein bestimmtes Gebiet eine bessere Bebauung als die baurechtliche Grundordnung oder die Koordination der Nutzungsplanung gewährleisten soll und den allgemeinen Regelungen vorgeht (VD.2020.173/174 vom 17. August 2021 E. 6.2). Der Bebauungsplan ist ein «umfassender Nutzungsplan», der alles festlegen kann, was Gegenstand der Nutzungsplanung ist (
Feldges/Barthe
, Raumplanungs- und Baurecht, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 767, 785; VD.2017.252 vom 25. September 2018). Der Bebauungsplan im Sinne von § 105 BPG wird im Gegensatz zu gewissen Sondernutzungsplänen anderer Kantone nicht durch den Gemeinderat bzw. durch die zuständige kantonale Direktion oder gar durch Private aufgestellt, sondern er wird für die Stadt Basel demokratisch legitimiert durch den Grossen Rat des Kantons erlassen und untersteht dem fakultativen Referendum (§ 105 Abs. 1 BPG). Er steht somit im gesetzgeberischen Stufenplan auf der gleichen Stufe wie der Zonenplan. Gegenstand der bebauungsplanerischen Festlegung kann gemäss § 101 Abs. 2 lit. b BPG unter anderem das Mass der baulichen Nutzung und nach § 101 Abs. 2 lit. c BPG die Lage, Grösse, Form und Gestaltung von Bauten sein (vgl. VGE 718/2008 vom 26. Juni 2009 E. 2.5.1). Damit kann auch über die gesetzliche Grundordnung hinausgehende bauliche Nutzung festgelegt oder bei Bedarf von der baurechtlichen Grundordnung abgewichen werden. Die entsprechenden Bestimmungen im Bebauungsplan gehen gemäss § 101 PGB ausdrücklich den allgemeineren Regelungen der Grundzonenordnung vor. Die gleichzeitige Festlegung der zonenmässigen Zuordnung (hier der Zone 6) mit den detaillierten Vorschriften über die im Planungsperimeter zulässige (über die Grundordnung hinausgehende) Bebaubarkeit entspricht dem vom Gesetzgeber im Bau- und Planungsgesetz vorgeschriebenen Vorgehen und den Vorgaben aus dem Richtplan beziehungsweise dem Bundesrecht. Vorliegend kann auch nicht von einem «einzigartigen oder ausserordentlichen» Nutzungsmass gesprochen werden (vgl. etwa den Ratschlag vom 16. August 2011 zur Änderung des Bebauungsplanes, Zonenänderung sowie Abweisung der Einsprachen für die Liegenschaften Rosentalstrasse 9-13 [Areal Messeturm], Rosentalstrasse, Mattenstrasse; Ratschlag «Areal Claraturm» vom 28. November 2012 zur Zonenänderung sowie Festsetzung eines Bebauungsplanes im Bereich Clarastrasse, Riehenring und Drahtzugstrasse [Areal Claraturm]; Ratschlag «Areal Aeschengraben» [Baloise Turm] vom 28. August 2013 zur Zonenänderung, Festsetzung eines Bebauungsplans sowie Abweisungen von Einsprachen im Bereich Aeschengraben, Nauenstrasse, Parkweg).
Entgegen den Ausführungen der Rekurrentin ist auch kein Konflikt des vorliegenden Bebauungsplans mit der Planung der Umgestaltung des Birsig-Parkplatzes ersichtlich. Die kantonale Volksinitiative «Öffnung des Birsig – eine Rivietta für Basel» (nachfolgend: Birsig-Initiative) verfolgte eine Öffnung des Birsigs im Bereich des Birsig-Parkplatzes (Parzelle [...]), eine Aufwertung des gesamten Birsig-Parkplatzes (Parzellen [...] und [...]) als Fussgänger-, Einkaufs- und Flanierzone sowie die Schaffung einer direkten und sicheren Einfahrt für Velos vom Auberg in die Steinentorstrasse (Bericht des Regierungsrats zur Volksinitiative betreffend Birsig-Initiative und Ausgabenbericht über einen Gegenvorschlag für einen Projektierungskredit zur «Neugestaltung Birsigparkplatz» vom 17. August 2010 [nachfolgend: Bericht Rivietta], S. 3). Der Regierungsrat sprach sich mit Hinweis auf die technischen Schwierigkeiten und hohen Kosten einer Freilegung des Birsigs im Bereich Birsig-Parkplatz gegen die Initiative aus und schlug im Sinne eines Gegenvorschlags die Durchführung eines Projekts Birsig-Parkplatz vor, gemäss welchem der Birsig-Parkplatz zu einem attraktiven Aufenthaltsort umgestaltet werden solle, wobei das Gestaltungselement Wasser als zentrales Element in die Vorgabe für eine Wettbewerbsauslobung aufgenommen werde (Bericht Rivietta, S. 10). Dieser Gegenvorschlag wurde vom Volk angenommen und es wurde am 11. Dezember 2019 ein Wettbewerb zur Umwidmung des Birsig-Parkplatzes lanciert. Die Rekurrentin vermag in keiner Weise aufzuzeigen, inwiefern die Umsetzung des vom Volk angenommenen Gegenvorschlags beziehungsweise die geplante Umgestaltung des Birsig-Parkplatzes durch die gemäss dem angefochtenen Planfestsetzungsbeschluss zulässige Bebauung erschwert oder gar verunmöglicht werden soll. Im Gegenteil werden durch den Wegfall des Sockelgebäudes die Möglichkeiten für eine Aufwertung des Birsig-Parkplatzes noch erweitert (vgl. dazu auch Verhandlungsprotokoll S. 2 f.).
2.3 Gewässerschutz und Koordinationspflicht
2.3.1
Die Rekurrentin bringt sodann vor, der gemäss Planungsbeschluss zulässige Neubau widerspreche den Vorschriften zum Gewässerschutz und der Koordinationspflicht. Der eingedolte Birsig durchfliesse den Planungsperimeter. Der Bebauungsplan sehe die Errichtung von Bauten im Gewässerraum gemäss den Übergangsbestimmungen der Gewässerschutzverordnung (GSchV, SR 814.201) vom 4. Mai 2011 vor (Rekursbegründung, Rz. 41 und 4.2). Im Gewässerraum dürften dabei nur standortgebundene Bauten zugelassen werden, was hier nicht vorliege. Zwar könnten gemäss Art. 41c Abs. 1 lit. a GSchV im Gewässerraum zonenkonforme Anlagen in dicht überbauten Gebieten erstellt werden, sofern keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. Der Regierungsrat habe aber die erforderliche Interessenabwägung dazu nicht beziehungsweise ungenügend vorgenommen. Es bestünden überwiegende öffentliche Interessen gegen eine Ausnahmebewilligung nach Art. 41c Abs. 1 lit. a GSchV (Rekursbegründung Rz. 4.1-4.3).
Mit dem geplanten Bau werde eine Revitalisierung des Birsigs in diesem Bereich verunmöglicht. Der Bebauungsplanperimeter befinde sich in unmittelbarer Nähe zum offenen Birsigkanal westlich des Heuwaage-Viadukts. Es bestehe demnach ein Interesse, dass eine Ersatzbaute nicht im Gewässerraum und insbesondere nicht direkt über dem Birsig-Tunnel erstellt und die Möglichkeit einer künftigen Revitalisierung nicht für immer verbaut werde (Perpetuierung). Es sei eine Sanierung der Birsig-Überdeckung sowie eine umfassende Umgestaltung des Birsig-Parkplatzes geplant. Auch die Ausdolung des Birsigs, obgleich mit hohem Aufwand verbunden, könne dabei nicht ausgeschlossen werden. Aus diesem Grund sei es zwingend notwendig, dass der Gewässerraum freigehalten werde. Es bestünden demnach entgegenstehende überwiegende Interessen, weshalb keine Bewilligung nach Art. 41c Abs. 1 lit. a GSchV erteilt werden dürfe (Rekursbegründung Rz. 4.4 und 4.5).
Ungeachtet der am 31. Dezember 2018 abgelaufenen Frist sei die vom Regierungsrat erwähnte Zonenplanänderung betreffend Festsetzung des Gewässerraumes noch nicht abgeschlossen. Wie dereinst der Gewässerraum festgelegt und beansprucht werde, lasse sich derzeit nicht prognostizieren. Daran ändere auch die Zusammenarbeit mit der Abteilung Raumentwicklung, der Fachstelle Oberflächengewässer und dem Tiefbauamt nichts (Rekursbegründung Rz. 4.7). Die Raumplanung verlange, dass koordiniert werde (Art. 25 a RPG). Diese Grundsätze seien auch im Nutzungsplanungsverfahren anwendbar (Art. 25 a Abs. 4 RPG). Bei der Änderung von Nutzungsplänen dürfe keine Festlegung getroffen werden, die den Gewässerraumvorschriften widerspreche. Vorliegend fehle eine Koordination mit der Planung zur Ausscheidung des Gewässerraums, da diese durch den angefochtenen Beschluss vorweggenommen werde. Aufgrund der ausgebliebenen Koordination müsse der angefochtene Beschluss aufgehoben werden (Rekursbegründung Rz. 4.8, 5.1 und 5.2). Eventualiter seien zur Vermeidung einer unzulässigen Beeinträchtigung des Gewässerraums der Perimeter des Bebauungsplans sowie die Bau- und Strassenlinien auf die Südseite des Birsig-Tunnels zurückzunehmen (Rekursbegründung Rz. 4.9).
2.3.2
Diesen Ausführungen der Rekurrentin kann nicht gefolgt werden. Es ist in der Tat unbestritten, dass der eingedolte Birsig durch den Planungsperimeter verläuft und dass der Gewässerraum noch nicht in einem rechtskräftigen Nutzungsplan festgelegt ist. Entsprechend sind die Übergangsbestimmungen zur GschV vom 4. Mai 2011 anwendbar. Vorliegend geht es jedoch (noch) nicht um die Erteilung der Baubewilligung für eine Liegenschaft im Gewässerraum, sondern um die Nutzungsplanung. Der von der Rekurrentin in ihrer Rekursbegründung erwähnte Bundesgerichtsentscheid 1C_67/2018 vom 4. März 2019, der die Erteilung einer Baubewilligung betrifft, ist daher nicht einschlägig (vgl. Rekursbegründung Rz. 5.1). In Berücksichtigung dieser rechtlichen Ausgangslage weist das Bau- und Verkehrsdepartement in seiner Rekursantwort zu Recht darauf hin, dass die noch ausstehende Verabschiedung des Nutzungsplans für den Gewässerraum nicht zur Folge hat, dass die übrige Nutzungsplanung bis dahin einfach blockiert ist. Vielmehr ist im Rahmen der (übrigen) Nutzungsplanung darauf zu achten, dass mögliche Konflikte mit dem Gewässerraum beachtet und vermieden werden (Rekursantwort Rz. 22).
Zuzustimmen ist der Rekurrentin jedoch insofern, dass bei der Nutzungsplanung keine Festlegungen getroffen werden dürfen, welche den Gewässerraumvorschriften widersprechen (vgl. Rekursbegründung Rz. 5.1, mit Hinweis auf BGer 1C_289/2017 vom 16. November 2018 E. 4.4 f. [Gelterkinden BL]; URP 2019 S. 51 ff., 55). Die Kantone haben dafür zu sorgen, dass der Gewässerraum bei der Richt- und Nutzungsplanung berücksichtigt wird (Art. 36a Abs. 3 Satz 1 des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer [Gewässerschutzgesetz, GSchG, SG 814.20]; Art. 46 Abs. 1
bis
GSchV URP 2020 S. 1, 11). Es soll eine dem Gewässerraum angemessene Nutzung planerisch gesichert werden (
Bähr
, Neun Jahre Gewässerraum – ein Rechtsprechungsbericht, URP 2020 S. 1 ff., 10 f.). Das Bundesgericht hielt dazu im Entscheid 1C_164/2012 vom 30. Januar 2013 [Hotel Suvretta House] fest, dass der Gewässerraum in diesem Sinne auch bei einer projektbezogenen Nutzungsplanung, wie etwa einem Gestaltungs- oder Überbauungsplan, zu berücksichtigen ist. Auch wenn die Einhaltung der bundesrechtlichen Gewässerraumgesetzgebung noch im Baubewilligungsverfahren geprüft werden könne, sei dem Nutzungsplan mindestens folgender Hinweis hinzuzufügen: «Die eidgenössischen Bestimmungen zum Gewässerraum bleiben vorbehalten. Ihre Einhaltung ist im Baubewilligungsverfahren sicherzustellen» (vgl. BGer 1C_164/2012 vom 30. Januar 2013 E. 7.2 und 7.3). Wenn sich keine Lösung finden lässt, die sowohl den bundesrechtlichen Vorschriften betreffend den Gewässerraum als auch dem kantonalen bzw. kommunalen Recht – insbesondere im Bereich der Nutzungsplanung – entspricht, kommt dem Bundesrecht der Vorrang zu (
Schaub
, Gewässerraum – Verhältnis zur Nutzungsplanung, Relevanz bestehender Bauten, Interessenabwägung, PBG 2020/3 S. 5 ff., 8).
Im vorliegenden Fall hat der Planungsträger allerdings die Vereinbarkeit der Bebauung gemäss dem Bebauungsplan mit den bundesrechtlichen Vorgaben umfassend geprüft und mit überzeugender Begründung bejaht. Gemäss Art. 41a Abs. 5 lit. b der GSchV kann bei eingedolten Gewässern auf die Festlegung des Gewässerraums verzichtet werden, sofern keine überwiegenden Interessen (z.B. Hochwasserschutz) dagegenstehen. Der Verzicht auf die Festlegung des Gewässerraums muss immer im Einzelfall erfolgen und verlangt eine umfassende Interessenabwägung. Überwiegende Interessen, die einem Verzicht auf die Festlegung des Gewässerraums bei eingedolten Gewässern entgegenstehen, sind insbesondere Interessen des Hochwasserschutzes sowie der Schutz vor Überbauung und die Gewährleistung des Zugangs für Unterhaltsarbeiten. Ist beispielsweise auf der Grundlage einer Zonenplanänderung oder eines Gestaltungsplans die Überbauung des entsprechenden Raumes vorgesehen, stellt das Interesse an der Freihaltung zugunsten einer künftigen Ausdolung ein überwiegendes Interesse dar, das die Festlegung eines Gewässerraums für das eingedolte Gewässer erfordert. Vorliegend wurde vom Planungsträger die erforderliche Prüfung der Interessenslage vorgenommen und dieser gelangte mit überzeugender und nachvollziehbarer Begründung zum Ergebnis, dass im Planungsperimeter kein Potential für eine Ausdolung des Birsigs besteht. Der vom Zoologischen Garten in Richtung Innenstadt fliessende Birsig verläuft ab dem Ende des Heuwaageplatzes bis zum Einfluss in den Rhein unterirdisch. Der Anfang des unterirdischen Verlaufs ist auf die umfangreiche Strassenkreuzung zurückzuführen, hinter welcher das bestehende Hochhaus steht beziehungsweise dessen Ersatzgebäude zu stehen kommen soll. Der Planungsperimeter befand sich bereits vor dem hier angefochtenen Planfestsetzungsbeschluss in der Bauzone gemäss Art. 15 RPB und der Birsig verläuft bereits heute im Bereich des bestehenden Hochhauses beziehungsweise dem entsprechenden Sockelbau unterirdisch (vgl. dazu auch Verhandlungsprotokoll, S. 4). Der Regierungsrat weist daher im Ratschlag zu Recht darauf hin, dass bei dem hier betroffenen Abschnitt des Birsigs kein überwiegendes Interesse an einer künftigen Ausdolung ersichtlich sei und damit kein Revitalisierungspotenzial bestehe, zumal der Hochwasserschutz gewährleistet und eine Ausdolung auch künftig aus wirtschaftlichen und räumlichen Gründen nicht realisierbar sei. Auch im Bericht der Bau- und Raumplanungskommission wird darauf hingewiesen, dass eine Ausdolung des Birsig zwar technisch machbar, der Aufwand aber unverhältnismässig hoch wäre, da sie dem Hochwasserschutz, der Erschliessung des Perimeters, dem öffentlichen Raum und den bestehenden Versorgungsleitungen entgegenstünde (Bericht Bau- und Raumplanungskommission vom 4. März 2021, S. 4). Weiter wird ausgeführt, dass der Birsig in diesem Bereich – neben dem Rhein – die grösste akute Naturgefahr Basels darstelle und dass bei einer Öffnung des Deckels Entlastungsstollen erschlossen werden müssten, was mit grossem finanziellem Aufwand verbunden wäre. Im Bereich des Hochhauses würde eine Ausdolung zudem die Funktionalität des Gebäudes einschränken und dessen Realisierung verunmöglichen. Der Hochwasserschutz in diesem dicht bebauten Gebiet bestehe gerade darin, dass der Birsig auch in Zukunft nicht ausgedolt werde (Bericht Bau- und Raumplanungskommission vom 4. März 2021, S. 4 f.). Daher würde auch eine Gutheissung des vorliegenden Rekurses beziehungsweise die Aufhebung des angefochtenen Zonenfestsetzungsbeschlusses nicht zu einer Ausdolung des Birsigs im Bereich des Hochhauses führen, da das bestehende Hochhaus bei unveränderter Einweisung nicht abgerissen würde (Rekursantwort Rz. 16). Im Übrigen weise eine Ausdolung kein Vernetzungspotenzial des Gewässerraums auf, da es bereits Unterbrüche der oberirdischen Gewässerführung im Vorfeld zum Birsig-Parkplatz gebe (Bericht der Bau- und Raumplanungskommission vom 4. März 2021 S. 4).
Mit den vom Regierungsrat und der zuständigen Kommission des Grossen Rats vorgenommenen Abklärungen hat der Planungsträger die relevanten Interessen eruiert und sorgfältig abgewogen. Er hat den bundesrechtlichen Vorgaben Rechnung getragen und eine dem Gewässerraum angemessene Nutzung planerisch sichergestellt. Er hat damit auch die in diesem Bereich bestehende Koordinationspflicht erfüllt, indem die Nutzungsplanung für die Bebauung mit der Festlegung des Gewässerraums materiell koordiniert wurde. Es besteht keine Verpflichtung zur formellen Koordination im Sinne einer Verabschiedung des Planfestsetzungsbeschlusses zum Gewässerraum und der übrigen Nutzungsplanung in einem Beschluss. Die Koordinationspflicht verlangt vielmehr, dass auch bei der (übrigen) Nutzungsplanung im Sinne einer materiellen Koordination die Einhaltung der Vorgaben aus dem Gewässerschutzrecht sichergestellt wird. Dies ist hier der Fall. Die Abklärungen des Planungsamts, des Tiefbauamts (beide Ämter des Bau- und Verkehrsdepartements) sowie des Amts für Umwelt und Energie (Amt des Departements für Wirtschaft, Soziales und Umwelt) haben zum Ergebnis geführt, dass der Birsig im Bereich des Birsig-Parkplatzes kein Ausdolungspotential hat und daher gemäss Art. 41a Abs. 5 lit. b GSchV eingedolt bleiben soll (vgl. Vernehmlassung Rz. 18). Gemäss dem zwischen 19. April bis zum 25. Mai 2021 aufgelegten Plan zur Gewässerraumfestlegung wird der Birsig in dem vom Planungsperimeter erfassten Bereich nicht als Gewässerraum in den kantonalen Nutzungsplan Gewässerraum aufgenommen. Gegen die Gewässerraumfestlegung in diesem Gebiet ist gemäss den Ausführungen des  Verkehrsdepartements keine Einsprache ergangen (vgl. Verhandlungsprotokoll S. 7; Liste der Einsprachen gegen den Kantonalen Nutzungsplan Gewässerraum, act. 14). Nach Abschluss des Einspracheverfahrens untersteht der Nutzungsplan Gewässerraum im Sinne von § 106 Abs. 1 lit. g BPG dem Beschluss des Regierungsrats (Verhandlungsprotokoll S. 8). Mit seinen Äusserungen im Ratschlag «Hochhaus Heuwaage» von 19. Februar 2020 hat der Regierungsrat unter Berücksichtigung der obigen Güterabwägung und der Planung im Bereich der Gewässerfestlegung entschieden, dass er im Bereich des Birsig-Parkplatzes gemäss Art. 41a Abs. 5 lit. b GSchV auf die Festlegung eines Gewässerraum verzichtet (vgl. S. 24). Darauf konnte der Grosse Rat bei seinem Beschluss über die übrige Nutzungsplanung in diesem Gebiet abstellen, womit eine genügende Koordination dieser beiden Planungsfestsetzungsbeschlüsse vorgenommen wurde.
2.4 Schattenwurf
2.4.1
Die Rekurrentin moniert ferner einen unzulässigen Schattenwurf. Die Abbildungen im Ratschlag seien hinsichtlich der Überprüfung der zulässigen Beschattung ungenügend. Bereits aus den vorhandenen Abbildungen sei aber ersichtlich, dass die Beschattung der Liegenschaft der Rekurrentin die zulässige Dauer überschreite und der Bebauungsplan deshalb unzulässig sei. Bei korrekter Ermittlung des Schattenwurfes werde mutmasslich die Beschattung sogar noch verstärkt (Rekursbegründung Rz. 62 und 6.3). Überdies hätte nicht ein Vergleich mit dem bestehenden Hochhaus mit einer Höhe von 23,50 Metern, sondern vielmehr mit einem zonenkonform erstellten Gebäude vorgenommen werden müssen (Rekursbegründung Rz. 6.4).
2.4.2
Diese Einwände sind unbegründet. Wie das Bundesgericht in BGE 129 III 161 E. 2.6 und BGE 132 III 49 E. 2.2 festgestellt hat, bestimmt zunehmend das öffentliche Baurecht, was nach Lage und Ortsgebrauch an Einwirkungen auf das Nachbargrundstück zulässig ist. Gemäss dieser Rechtsprechung sind Einwirkungen sachlich gerechtfertigt und hinzunehmen, wenn sie sich aus detaillierten Zonenordnungen und Baureglementen ergeben, die den übergeordneten Zielsetzungen der Raumplanung und insbesondere dem Grundsatz der rationalen, das ganze Siedlungsgebiet umfassenden Planung genügen. Im Kanton Basel-Stadt wird der Schutz vor übermässiger Beschattung benachbarter Liegenschaften gesetzlich durch die vorgeschriebenen Lichteinfallswinkel in den §§ 23 und 63 f. BPG geregelt. Dass der geplanten Baukörper den in der Zone 6 geltenden Lichteinfallswinkel von 60° gegenüber der Liegenschaft der Rekurrentin einhält, wird von der Rekurrentin zu Recht nicht bestritten. Einen gesetzlichen Lichteinfallswinkel für höhere Bauten oder andere Bestimmungen zum Schutz vor Schattenwurf von benachbarten Gebäuden kennt das baselstädtische Recht nicht. Im Ratschlag des Regierungsrats wird aber zu Recht darauf hingewiesen, dass gemäss der bundesgerichtlichen und der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung auch bei Einhaltung des Lichteinfallswinkels die Frage einer übermässigen Beschattung benachbarter Liegenschaften geprüft werden muss (vgl. dazu VGE VD.2010.86 vom 16. August 2011 E. 3.1.3, mit weiteren Hinweisen). Gemäss der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung darf die zulässige Dauer des Schattenwurfs auf eine Nachbarliegenschaft in der Regel höchstens zwei Stunden bei Tag- und Nachtgleiche betragen (VD.2010.86 vom 16. August 2011 E. 3.3.3.2). Das Bundesgericht hat mit seinem Entscheid BGE 1C_539/2011 dargelegt, dass die Anwendung der Tag- und Nachtgleiche zur Berechnung des Schattenwurfs in Basel-Stadt unter Berücksichtigung der allgemeinen städtebaulichen Ziele und des öffentlichen Interesses an einer besseren Bebauung sachgerecht ist. Die Grössenordnung von zwei Stunden kann aber gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Verwaltungsgerichts keinen absoluten Charakter haben und für sich allein entscheidend sein. Vielmehr müssen die Umstände des Einzelfalls und insbesondere die öffentlichen Interessen, wie etwa an der haushälterischen Bodennutzung berücksichtigt werden, die eine Erhöhung der Beschattung rechtfertigen können. Zudem ist bei der vorzunehmenden Interessensabwägung auch zu berücksichtigen, ob eine Nachbarliegenschaft oder die darauf errichtete Wohnbaute nur partiell betroffen wird (VD.2010.86 vom 16. August 2011 E. 3.3.3.2; BGer 1C_240/2016 vom 5. Januar 2017 E. 5; 1C_539/2011 vom 3. September 2012 E. 4.4 und E. 4.9BGE 100 Ia 334 E. 9d S. 341; vgl. auch Urteil 1C_539/2011 vom 3. September 2012 E. 4.3).
Im Ratschlag des Regierungsrats wurde vorliegend der vom gemäss Bebauungsplan ausgehende Schattenwurf mit demjenigen des bestehenden Hochhauses und mit demjenigen einer (ohne Bebauungsplan) in der Zone 6 zulässigen Bebauung verglichen (vgl. Ratschlag S. 12). Wie anlässlich des Augenscheins vom Vertreter des Planungsamtes ausgeführt wurde, bedeutet eine zonenkonforme Bebauung in der Zone 6 sechs Vollgeschosse auf der gesamten heute bebauten Fläche – auch beim Sockelbau – bis an die Parzellengrenze (vgl. Verhandlungsprotokoll, S. 5). Im Ratschlag wurde darauf hingewiesen, dass zwar ein Teil der Liegenschaften [...], [...] und [...] (Liegenschaft der Rekurrentin) vom Zwei-Stunden-Schatten betroffen seien. Der Zwei-Stunden-Schatten des neuen Hochhauses vergrössere sich gegenüber dem Schatten einer zonenkonformen Bebauung jedoch nur im Bereich des Viadukts sowie auf die Gebäude entlang der Steinentorstrasse. Das Viadukt sei unsensibel und die Gebäude entlang der Steinentorstrasse seien nur auf dem Dach beziehungsweise der nach Norden ausgerichteten Fassade im Schattenbereich. Auf diese Fassade falle aufgrund der Ausrichtung der Sonne ohnehin kein direktes Sonnenlicht. Der Schattenwurf der gemäss Bebauungsplan zulässigen Baute sei aber bei den relevanten Liegenschaften im Vergleich zu dem einer heute schon zulässigen Bebauung in der Zone 6 geringer oder etwa gleich gross. Das neue Hochhaus führe daher nicht zu einer grösseren Verschattung und sei damit bezüglich Zwei-Stunden-Schatten unproblematisch (vgl. Ratschlag S. 12-14).
Die im Ratschlag des Regierungsrats vorgenommene Prüfung des Zwei-Stunden-Schattens ist nicht zu beanstanden. Zu prüfen war alleine der Einfluss des angefochtenen Planfestsetzungsbeschlusses auf die mögliche Beschattungssituation im Verhältnis zu der ohne diesen Beschluss bestehenden Sach- beziehungsweise Rechtslage. Den Planunterlagen ist klar zu entnehmen, dass die gemäss Bebauungsplan zulässigen Abweichungen gegenüber beiden Vergleichsobjekten nicht zu einer Verschlechterung der Beschattungssituation bei der Liegenschaft der Rekurrentin führen. Daran ändert entgegen den Ausführungen der Rekurrentin in der Replik nichts, dass ihre Liegenschaft im nordöstlichen Bereich durch den Schatten des geplanten Hochhauses stärker belastet ist, als durch den Schatten einer zonenkonformen Bebauung (vgl. Replik Rz. 26), da die Gesamtbeschattung deutlich geringer ist. Der Planungsträger ist mit zutreffender und nachvollziehbarer Begründung zum Ergebnis gelangt, dass sich die Beschattungssituation aufgrund des angefochtenen Planfestsetzungsbeschluss des Grossen Rats nicht verschlechtert. Die Beschattung der Liegenschaft der Rekurrentin durch die geplante Hochhausbaute erweist sich somit als rechtmässig.
2.5 Interessenabwägung
2.5.1
Schliesslich rügt die Rekurrentin, ihre Interessen seien nicht ermittelt und die Auswirkungen auf ihre Liegenschaft nicht genügend berücksichtigt worden. Auch wenn sich der Schattenwurf innerhalb des gesetzlichen Rahmens bewegen würde, was bestritten werde, sei gleichwohl festzustellen, dass ihr Grundstück durch Beschattung und Lichtentzug beeinträchtigt werde. Auch die Dachterrasse ihrer Liegenschaft verliere neben dem geplanten Hochhaus ihren Reiz. Die Bauphase werde für sie zu einer erheblichen Belastung führen und das Verkaufsgeschäft unter der Baustelle leiden (Rekursbegründung Rz. 7.4). Zudem sei auch das öffentliche Interesse am Schutz des Ortsbildes zu wenig berücksichtigt worden. Es möge zutreffen, dass bereits heute an besagter Stelle ein Hochhaus (rechtswidrig) stehe. Dieses sei aber nur halb so hoch. Es bestehe keine städtebauliche Notwendigkeit für eine derart grosse Baute. Diese würde im Gegenteil für einen erheblichen und störenden Gegensatz zwischen dem Hochhaus und den übrigen Bauten sorgen. Schliesslich sei auch dem Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung zu wenig Beachtung geschenkt worden (Rekursbegründung Rz. 7.6).
2.5.2
Die Rüge der ungenügenden Interessenabwägung kann als Rüge einer Verletzung der Planungsgrundsätze verstanden und unter diesem Aspekt geprüft werden. Eine entsprechende Interessenabwägung normiert § 101 Abs. 1 BPG, der für den Erlass eines Bebauungsplanes die Gewährleistung einer besseren Bebauung als bei solcher gemäss baurechtlicher Grundordnung verlangt. Bei der Beurteilung des Kriteriums einer besseren Bebauung ist aber wiederum dem Gestaltungsspielraum der demokratisch legitimierten Sondernutzungsplanungsbehörde – welche im Übrigen mit den für die Zonenplanung zuständigen Staatsorganen identisch ist – Rechnung zu tragen (VGE VD.2010.92 vom 16. August 2011, E. 3.2.1 f.).
Im vorliegenden Fall hat der Planungsträger die zu berücksichtigenden Interessen der Nachbarn an ausreichender Besonnung beziehungsweise das öffentliche Interesse an gesundem Wohnen (vgl. Art. 3 Abs. 3 RPG) und dem in Art. 75 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV, SR 101) und Art. 1 Abs. 1 RPG umschriebenen öffentlichen Interesse an der haushälterischen Bodennutzung sehr sorgfältig eruiert und gegeneinander abgewogen. Der Regierungsrat hat im Ratschlag zum Bebauungsplan die öffentlichen Interessen, welche für den angefochtenen Planungsentscheid sprechen nachvollziehbar dargelegt. Er hat auf die städtebauliche Qualität der geplanten Bebauung und die positiven Auswirkungen auf die Umgebung und das Interesse der Schaffung von zusätzlichem Wohnraum hingewiesen. Das Gebäude nehme im Grundriss die verschiedenen den Ort prägenden historischen Achsen Steinenvorstadt und Steinentorstrasse auf und vermittle so an einem neuralgischen Punkt zwischen den Stadträumen. In der Vertikalen reagiere das Gebäude mit dem eingezogenen Erdgeschoss auf die belebte Lage am Eingang zur Innerstadt, schaffe in den unteren Obergeschossen ein angemessenes Gegenüber zum Viadukt und zu den Gebäuden beidseits der Steinentorstrasse. Ab dem siebten Obergeschoss und damit über den Dächern der Stadt schliesse das Gebäude mit einem «Dach» ab, das gleichzeitig die Einzigartigkeit des Standorts im Stadtgefüge als «Stadttor» markiere und die Wohnnutzung im Inneren nach aussen sichtbar mache. Schliesslich ergänze das Projekt den Wohnraumbedarf in der Stadt durch ein vielfältiges Angebot unterschiedlichster Wohnungen an bestens erschlossener Lage (Ratschlag «Hochhaus Heuwaage», S. 15). Damit wurde zutreffend berücksichtigt, dass sich aus dem Gebot der haushälterischen Bodennutzung ein gewichtiges öffentliches Interesse an einer verdichteten Bauweise ergibt (vgl. z.B. BGer 1C_539/2011 vom 3. September 2012, E. 4.9; VGE VD.2016.45 vom 13. Juni 2018, E. 3.4; Verwaltungsgericht St. Gallen, Entscheid B 2014/194 vom 28. Juni 2016 E. 4.1). Dies entspricht auch der im Richtplan festgelegten Strategie (Strategie ST4 «Mehr Wohnraum für eine wachsende Bevölkerung schaffen»). Weiter hat der Regierungsrat zu Recht darauf hingewiesen, dass mit dem neuen Gebäude nicht nur qualitativ hochwertiger Wohnraum geschaffen werden kann, sondern dass die Freistellung des Gebäudes eine positive Wirkung auf das Mikroklima hat, indem es die Durchlüftung des Birsig-Parkplatzes verbessert (Ratschlag «Hochhaus Heuwaage, S. 10). Auch die Interessen der Rekurrentin wurden vom Planungsträger angemessen gewürdigt. Im Ratschlag des Regierungsrats wird auf den Seiten 20-25 auf die Vorbringen der damaligen Einsprechenden eingegangen. Es wurde unter anderem aufgezeigt, dass mit der gemäss dem angefochtenen Bebauungsplan geplanten Bebauung die baulichen Möglichkeiten auf der Liegenschaft der Rekurrentin unverändert bleiben beziehungsweise im Gegenteil sogar verbessert werden. Der geplante Neubau führt nicht nur beim Schattenwurf, sondern auch beim Lichteinfallswinkel zu einer deutlichen Verbesserung, da in Zukunft auch gegen Südwesten wieder zur Belichtung anrechenbare Fenster angeordnet werden können, was heute nicht möglich ist (Ratschlag «Hochhaus Heuwaage», S. 23). Dass die für den Abriss des bestehenden Hochhauses und die Errichtung des Neubaus erforderlichen Bauarbeiten zu Emissionen führen können, spricht dabei nicht gegen die Rechtmässigkeit des angefochtenen Planfestsetzungsbeschlusses. Die Rekurrentin vermag somit nicht aufzuzeigen, dass der Planungsträger die erforderliche Interessenabwägung ungenügend vorgenommen hat.
Auch das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (nachfolgend: ISOS) wurde angemessen berücksichtigt. Im Ratschlag des Regierungsrats wird zu Recht darauf hingewiesen, dass das bestehende Hochhaus Heuwaage im ISOS nicht erwähnt ist. Das vom Planungsperimeter betroffene Gebiet liegt gemäss dem ISOS-Bericht im Gebiet Steinentorstrasse. Diese wird zwar im Begleittext zum Plan als «elegant geschwungene Häuserzeile an der Steinentorstrasse um 1950-1970» beschrieben, «welche den Verlauf des überdeckten Birsig wider[spiegle]» (vgl. ISOS Band Basel-Stadt, S. 72). Dies ist aber im ISOS ausdrücklich nur als Hinweis aufgeführt. Es wird dazu weder eine räumliche Qualität noch eine Bedeutung angemerkt und demgemäss enthält das ISOS für das Gebiet auch keinerlei Erhaltungsziel (vgl. Art. 9 Abs. 4 der Verordnung über das ISOS [VISOS, SR 451.12]; vgl. Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung, ISOS Bericht 2017, Anhang, S. 12). Auch für den Birsig-Parkplatz findet sich lediglich der Hinweis, dass dort der nach 1920 überdeckten Birsig verlaufe (vgl. ISOS Band Basel-Stadt, S. 73). Es ist somit keinerlei Konflikt mit dem ISOS erkennbar, welche mit dem geplanten Neubau noch verstärkt würde.
3.
Aus dem Dargelegten ergibt sich, dass der Rekurs abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt die Rekurrentin die Gerichtskosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 2'500.-, einschliesslich Auslagen (§ 30 Abs. 1 VRPG; § 23 Abs. 2 des Reglements über die Gerichtsgebühren [SG 154.810]).