Decision ID: 26d7bfe1-b64f-4547-a8be-7392965e3d4f
Year: 2019
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
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A. Am 8. August 2018 ersuchte Rechtsanwältin M._ das Baudepartement des Kantons
St. Gallen, ihr Kopien sämtlicher durch das Baudepartement ergangenen
beziehungsweise in dessen Entscheidsammlung vorhandenen Rekursentscheide sowie
schriftlich erstatteten Rechtsauskünfte zuzustellen, welche den Interessenkonflikt
zwischen dem nachbarrechtlichen Beseitigungsanspruch von Bäumen und Sträuchern
gemäss Art. 98 ff. des Einführungsgesetzes zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch
(sGS 911.1, EG-ZGB) und dem öffentlich-rechtlichen Fällverbot mit
Bewilligungsvorbehalt in Gebieten mit geschütztem Baumbestand (wie insbesondere in
Art. 39 der Bauordnung der Stadt St. Gallen) zum Gegenstand haben (act. 9/5).
Mit Verfügung vom 14. Dezember 2018 wies das Baudepartement das Begehren ab
und auferlegte der Gesuchstellerin eine Gebühr von CHF 1'000. Es vertrat die
Auffassung, das Öffentlichkeitsgesetz werde auf hängige und abgeschlossene
Verfahren der Verwaltungsrechtspflege, zu der auch die verwaltungsinterne
Rechtspflege gehöre, nicht angewendet. Das Begehren sei zudem zu allgemein gefasst
und umschreibe lediglich das Thema des Inhalts der verlangten Dokumente, ohne
diese konkret zu bezeichnen. Es beziehe sich auf eine unbestimmte Menge Unterlagen
und komme somit einer verpönten "fishing expedition" gleich. Ob solche Dokumente
überhaupt vorhandenen seien, sei offen (act. 9/8/9, S. 2 ff.).
B. M._ erhob gegen die Verfügung des Baudepartements Rekurs bei der
Verwaltungsrekurskommission mit dem Antrag, unter Kosten- und
Entschädigungsfolge sei die angefochtene Verfügung aufzuheben und ihr Zugang zu
gewähren zu den in der Entscheidsammlung des Baudepartements vorhandenen
Rekursentscheiden sowie schriftlich erstatteten Rechtsauskünften, welche den
Interessenkonflikt zwischen dem nachbarrechtlichen Beseitigungsanspruch von
Bäumen und Sträuchern und dem öffentlich-rechtlichen Fällverbot bei geschütztem
Baumbestand zum Gegenstand haben.
Mit Entscheid vom 9. Mai 2019 hiess die Verwaltungsrekurskommission den Rekurs
gut, hob die Verfügung des Baudepartements vom 14. Dezember 2018 auf und wies

die Angelegenheit zur Prüfung des Einsichtsbegehrens im Sinn der Erwägungen an das
Baudepartement zurück. Sie auferlegte die amtlichen Kosten von CHF 800 dem Staat
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und verpflichtete das Baudepartement, M._ ausseramtlich mit CHF 600 zu
entschädigen.
C. Die Regierung des Kantons St. Gallen (Beschwerdeführerin) erhob gegen den am
13. Mai 2019 versandten Entscheid der Verwaltungsrekurskommission (Vorinstanz) mit
Eingabe vom 28. Mai 2019 und Ergänzung vom 28. Juni 2019 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht mit den Anträgen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben,
eventualiter sei auf die Erhebung der ihr auferlegten Kosten zu verzichten und die M._
zu Lasten des Baudepartements zugesprochene ausseramtliche Entschädigung in der
Höhe zu reduzieren.
Mit Vernehmlassung vom 3. Juli 2019 beantragte die Vorinstanz die Abweisung der
Beschwerde. Das Baudepartement (Beschwerdebeteiligte) beantragte mit
Vernehmlassung vom 29. August 2019 die Gutheissung der Beschwerde. M._
(Beschwerdegegnerin) liess sich am 30. August 2019 vernehmen und beantragte die
Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
Auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid und die Ausführungen der
Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge sowie die Akten wird, soweit
wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 18 Abs. 1 des
Gesetzes über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung, Öffentlichkeitsgesetz, sGS
140.2, OeffG, und Art. 59 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS
951.1, VRP).
Gegenstand der Beschwerde ist ein Rückweisungs- und damit ein Zwischenentscheid,
der nur unter bestimmten Voraussetzungen der Anfechtung unterliegt (vgl. Cavelti/
Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 563). Die
Beschwerdeführerin bestreitet vorab, dass das Begehren der Beschwerdegegnerin um
Zugang zur departementalen Rechtsprechung vom Geltungsbereich des
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Öffentlichkeitsgesetzes erfasst und ausreichend konkret sei. Die Gutheissung der
Beschwerde hätte die Aufhebung des Rekursentscheides und die Bestätigung der
Verfügung des Baudepartements vom 14. Dezember 2018 zur Folge und würde damit
sofort einen Endentscheid herbeiführen. Deshalb ist die Beschwerde zulässig (vgl.
Art. 93 Abs. 1 lit. b und Art. 111 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das
Bundesgerichtsgesetz, Bundesgerichtsgesetz, SR 173.110, BGG).
Nach Art. 18 Abs. 3 Ingress Satz 1 des Gerichtsgesetzes (sGS 941.1, GerG) spricht das
Verwaltungsgericht Recht grundsätzlich in Dreierbesetzung. Vorbehalten bleibt gemäss
Art. 18 Abs. 3 Ingress und lit. b GerG die Rechtsprechung in Fünferbesetzung, unter
anderem wenn eine Rechtsfrage erstmals zu beurteilen ist (Ziffer 1) oder wenn die
Regierung als Vorinstanz entschieden hat (Ziffer 2). – Das Verwaltungsgericht hat die
Frage, ob und inwieweit das kantonale Öffentlichkeitsgesetz einen Anspruch auf
Zugang zur departementalen Rechtsprechung vermittelt, bisher noch nicht beurteilt.
Auch das Bundesgericht hat diese Frage soweit ersichtlich bisher weder für das
Bundesrecht noch für das Recht anderer Kantone entschieden. Bereits aus diesem
Grund rechtfertigt es sich, die Angelegenheit gestützt auf Art. 18 Abs. 3 lit. b Ziff. 1
GerG in Fünferbesetzung zu beurteilen. – Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist
zwar nicht ein Entscheid, den die Regierung als Vorinstanz gefällt hat. Jedoch wurde
das Verfahren durch den Beschluss der Regierung ausgelöst, gegen den
vorinstanzlichen Entscheid Beschwerde zu erheben. Insoweit liegt auch eine inhaltliche
Äusserung der Regierung dahingehend vor, dass sie die Verfügung des
Baudepartements als richtig und den Entscheid der Vorinstanz als falsch beurteilt. Ob
dieser Umstand es rechtfertigt, Art. 18 Abs. 3 lit. b Ziff. 2 GerG über seinen Wortlaut
hinaus auch auf Beschwerden anzuwenden, welche die Regierung gestützt auf
Art. 60 VRP erhebt, kann aber offenbleiben.
Mit dem Rekursentscheid hat die Vorinstanz eine Verfügung des Baudepartements
aufgehoben. Die Regierung ist an dessen Stelle gestützt auf Art. 60 VRP zur
Erhebung der Beschwerde befugt. Die Beschwerde gegen den am 13. Mai 2019
versandten Entscheid der Vorinstanz wurde mit Eingabe vom 28. Mai 2019 rechtzeitig
erhoben und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 28. Juni 2019 in formeller und
inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47
Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
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2. Im vorliegenden Verfahren ist zunächst strittig, ob das Begehren der
Beschwerdegegnerin ausserhalb des Anwendungsbereichs des Öffentlichkeitsgesetzes
liegt, weil es Verfahren der Verwaltungsrechtspflege im Sinn von Art. 2 Abs. 1 OeffG
betrifft (dazu nachfolgend Erwägung 3). Ist das Öffentlichkeitsgesetz anwendbar, ist zu
klären, ob das Begehren als Anfrage betreffend Information über die Tätigkeit des
öffentlichen Organs im Sinn von Art. 5 lit. a und Art. 8 OeffG oder als Gesuch um
Zugang zu amtlichen Dokumenten im Sinn von Art. 5 lit. b und Art. 11 OeffG, welches
den inhaltlichen Mindestanforderungen gemäss Art. 13 Abs. 3 lit. b OeffG genügt, zu
behandeln ist (dazu nachfolgend Erwägung 4). Sodann ist zu prüfen, ob das Begehren
abgelehnt werden darf, weil dessen Erfüllung einen unverhältnismässigen Aufwand im
Sinn von Art. 6 Abs. 2 lit. e OeffG nach sich zöge (dazu nachfolgend Erwägung 5).
Umstritten ist auch der Kostenspruch des angefochtenen Entscheides. Der Antrag der
Beschwerdeführerin, eventualiter sei auf die Erhebung der dem Staat auferlegten
amtlichen Kosten von CHF 800 zu verzichten, fällt mit den Ausführungen der
Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung vom 3. Juli 2019 dahin. Danach wird mit der
Formulierung von Ziffer 3 des Dispositivs des angefochtenen Entscheides, wonach die
amtlichen Kosten der Staat trage, lediglich die Kostenverlegung nach Obsiegen und
Unterliegen zum Ausdruck gebracht. Dass die Kostenauflage auch durchgesetzt
werde, sei daraus nicht abzuleiten. Vielmehr würde dann im Dispositiv oder in der
Begründung ausdrücklich festgehalten, dass auf die Kostenerhebung nicht verzichtet
werde. Zu prüfen ist aber, ob die Vorinstanz der Beschwerdegegnerin zu Recht eine
Umtriebsentschädigung in der Höhe von CHF 600 zugesprochen hat (dazu
nachfolgend Erwägung 6).
3. Anwendungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes
3.1. Rechtsgrundlagen
Art. 60 Abs. 1 der Verfassung des Kantons St. Gallen (sGS 111.1, KV), in Vollzug seit
1. Januar 2003, verpflichtet die Behörden, von sich aus oder auf Anfrage über ihre
Tätigkeit zu informieren, soweit keine öffentlichen oder schützenswerten privaten
Interessen entgegenstehen. Dem Verfassungsauftrag von Art. 60 Abs. 2 KV
entsprechend (vgl. dazu insbesondere GVP 2010 Nr. 5), hat der Gesetzgeber zur
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Regelung der Informationsverbreitung und des Zugangs zu amtlichen Informationen
das Öffentlichkeitsgesetz vom 18. November 2014 erlassen.
Gemäss Art. 1 Abs. 1 OeffG fördert das Öffentlichkeitsgesetz die Transparenz über den
Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung; zu diesem Zweck regelt es
die Information der Öffentlichkeit durch die öffentlichen Organe und gewährleistet den
Zugang zu amtlichen Dokumenten. Da das Bundesgesetz über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz; SR 152.3, BGÖ) gemäss
Art. 1 Abs. 1 Satz 1 im Wesentlichen denselben Zweck wie das kantonale
Öffentlichkeitsgesetz verfolgt, können bei der Auslegung und Anwendung des
kantonalen Rechts, soweit es sich an das Bundesrecht anlehnt, auch die Materialien,
insbesondere die Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung
vom 12. Februar 2003 (nachfolgend Botschaft BGÖ, in: BBl 2003 S. 1963 ff.), und die
zum Bundesrecht ergangene Rechtsprechung herangezogen werden.
Art. 2 OeffG regelt die Ausnahmen vom Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes.
Der Erlass wird gemäss Art. 2 Abs. 1 OeffG unter anderem in Verfahren der
Verwaltungsrechtspflege nicht angewendet. Art. 3 Abs. 1 OeffG behält besondere
Bestimmungen kantonaler Gesetze zur Geheimhaltung von und zum Zugang zu
bestimmten Geschäften, Dokumenten oder Sachverhalten vor.
3.2. Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
Die Vorinstanz führte im Wesentlichen aus, dass das Baudepartement sich auf die
Ausnahme vom Geltungsbereich gemäss Art. 2 Abs. 1 OeffG berufe, erscheine insoweit
nachvollziehbar, als die Bestimmung den Begriff der "Verwaltungsrechtspflege"
verwende, der in einem weiten – über den Begriff der "Justiz" hinausgehenden – Sinn
verstanden werden könne. Vorliegend gehe es aber nicht um Akteneinsicht in konkrete
oder abgeschlossene Verfahren beziehungsweise in bestimmte Entscheide, sondern
um den Zugang zur Praxis einer Rekursinstanz in einer bestimmten Rechtsfrage. Das
Baudepartement könne sich als verwaltungsinterne Rekursinstanz nicht unter Berufung
auf die Ausnahme vom Geltungsbereich gemäss Art. 2 Abs. 1 OeffG und mangels
besonderer Vorschriften, wie sie für die Gerichte gemäss Art. 39 VRP gälten, dem
verfassungsrechtlichen Transparenzgebot entziehen, sondern müsse – wie die Gerichte
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– seine Rechtsprechung offenlegen. Stichhaltige Gründe, weshalb das
Baudepartement seine Entscheidpraxis nicht offenlege, seien weder aus der
angefochtenen Verfügung noch aus der Rekursvernehmlassung ersichtlich.
Die Beschwerdeführerin vertritt unter Verweis auf Botschaft und Entwurf der Regierung
vom 21. Mai 2013 zum Informationsgesetz (nachfolgend Botschaft OeffG, in: ABl 2013
S. 1474 ff., S. 1480) die Auffassung, der Begriff der Verwaltungsrechtspflege in Art. 2
Abs. 1 OeffG sei in einem weiten Sinn zu verstehen und erfasse auch das
Baudepartement als verwaltungsinterne Rekursinstanz. Für die Justizbehörden (im
engeren Sinn) gelte das Öffentlichkeitsprinzip, soweit sie nicht richterlich handelten.
Der Ausschluss vom Geltungsbereich umfasse sowohl hängige wie auch
abgeschlossene Verfahren. Weshalb für abgeschlossene Verfahren das
Akteneinsichtsrecht nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft (SR 101, BV) nicht ausreichend sein sollte, werde nicht dargetan. In
der Botschaft zum st. gallischen Gesetz werde ausdrücklich festgehalten, unmittelbar
gestützt auf Art. 29 Abs. 2 BV bestehe unabhängig von der kantonalen Regelung ein
Einsichtsrecht in die Akten abgeschlossener Verfahren, wenn der Gesuchsteller dafür
ein eigenes schutzwürdiges Interesse glaubhaft mache. An den Nachweis
schützenswerter Interessen stelle das Baudepartement keine hohen Anforderungen.
Für die Herausgabe eines anonymisierten Entscheides genüge, wenn dieser in einem
die gesuchstellende Person betreffenden Dokument zitiert werde. Auch die externe
Verwaltungsrechtpflege unterstehe gerade nicht dem Öffentlichkeitsgesetz, sondern
habe die Anforderungen an die Öffentlichkeit von Verhandlung und Urteilsverkündung
nach Art. 30 Abs. 3 BV zu erfüllen. Art. 30 Abs. 3 BV lasse die Einsicht in
Gerichtsentscheide auch abgeschlossener Verfahren durch Medien und Dritte ohne
Nachweis schützenswerter Interessen zu. Die verwaltungsinterne
Verwaltungsrechtspflege unterstehe der Justizöffentlichkeit – auch mit Blick auf Art. 55
Abs. 2 VRP – nicht. Aus Art. 30 Abs. 3 BV fliesse abgesehen davon auch kein
verfassungsmässiger Anspruch der Öffentlichkeit auf allgemeine Information durch die
Gerichte. Der kantonale Gesetzgeber habe die Minimalanforderungen an die
Veröffentlichung von Gerichtsurteilen in Art. 39 VRP geregelt. Auch ohne solchen
expliziten gesetzgeberischen Auftrag setze das Baudepartement den Grundsatz einer
aktiven Information der Öffentlichkeit über seine Rechtsprechungspraxis mit der
Publikation von Entscheiden von allgemeinem oder grundsätzlichem Interesse in der
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GVP (bis 2016) und in den Juristischen Mitteilungen (1998 bis Februar 2019) schon
lange um. Eine Pflicht zur Publikation aller Entscheide bestehe nicht.
3.3. Rechtsanwendung
3.3.1. Art. 2 Abs. 1 OeffG
Art. 2 Abs. 1 OeffG nimmt "die Verfahren der Verwaltungsrechtspflege" vom
Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes aus. In Art. 3 Abs. 1 lit. a Ziff. 5 BGÖ
enthält das Bundesrecht eine vergleichbare Ausnahmeregelung zum Geltungsbereich.
Danach gilt das Gesetz nicht für den Zugang zu amtlichen Dokumenten betreffend
Verfahren der Verwaltungsrechtspflege. Anders als das kantonale Öffentlichkeitsgesetz
enthält jenes des Bundes keine Regelungen bezüglich der aktiven Information durch
die Behörden (Botschaft BGÖ, in: BBl 2003 S. 1976 f.). Die Ausnahmeregelung beruht
auf dem Vorbehalt besonderer gesetzlicher Vorschriften, die bestimmte Geschäfte,
Dokumente oder Sachverhalte als geheim erklären oder für den Zugang abweichende
Voraussetzungen aufstellen und Vorrang vor den Bestimmungen des
Öffentlichkeitsgesetzes haben (Botschaft OeffG, ABl 2013 S. 1481 und 1483 f.). Auch
die Materialien zu Art. 3 Abs. 1 lit. a Ziff. 5 BGÖ verweisen auf die entsprechenden
Spezialgesetze (Botschaft BGÖ, in: BBl 2003 S. 1977).
Wie bereits die Vorinstanz festgestellt hat, kann der Begriff der
"Verwaltungsrechtspflege" in einem weiten Sinn verstanden werden und auch die
Rechtspflege verwaltungsinterner Rechtsmittelbehörden umfassen. Zu klären ist aber,
ob sich das Begehren der Beschwerdegegnerin überhaupt auf "Verfahren" im Sinn von
Art. 2 Abs. 1 OeffG bezieht. Die Ausnahme vom Anwendungsbereich des
Öffentlichkeitsgesetzes trägt den Ansprüchen auf Zugang zu den Verfahrensakten
Rechnung, die sich aus den Verfahrensgesetzen und aus dem verfassungsmässigen
Recht auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) ergeben (vgl. Botschaft OeffG, ABl
2013 S. 1483). Dieser Anspruch umfasst auch das Einsichtsrecht in die Akten
abgeschlossener Verfahren, wenn der Gesuchsteller dafür ein eigenes schutzwürdiges
Interesse glaubhaft macht. Dieses kann sich aus der Betroffenheit in einem
spezifischen Freiheitsrecht, aus einer speziellen Sachnähe oder im Hinblick auf ein
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Verfahren ergeben (vgl. BGE 129 I 249 E. 3). Auch das Einsichtsrecht in Entscheide
abgeschlossener Verfahren ist verfahrensrechtlich begründet und schützt anders als
das Öffentlichkeitsprinzip Individualinteressen (vgl. Ch. Stamm-Pfister, in: Maurer-
Lambrou/Blechta [Hrsg.], Basler Kommentar zum Datenschutzgesetz und zum
Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014, N 27 zu Art. 3 BGÖ).
Das Baudepartement führt an, bei Begehren um Zugang zu Rekursentscheiden
gestützt auf Art. 29 Abs. 2 BV an den Nachweis eines schützenswerten Interesses
keine hohen Anforderungen zu stellen. Es genüge, wenn sich die gesuchstellende
Person auf einen in einem sie betreffenden Dokument genannten konkreten, als
Präjudiz erwähnten Entscheid beziehe. Anders als dieses Beispiel und die weiteren
Ansprüche, die sich auf Art. 29 Abs. 2 BV stützen lassen, hat das Begehren der
Beschwerdegegnerin allerdings keine konkret individualisierten Entscheide oder
Entscheide in konkret bezeichneten Verfahren zum Gegenstand, auf die beispielsweise
die Behörde selbst in einem Brief oder einem Entscheid hingewiesen hätte oder die im
Schrifttum erwähnt wurden. Vielmehr bezieht es sich auf unbekannte Verfahren
beziehungsweise die dazu ergangenen Entscheide. Wie bereits die Vorinstanz
zutreffend festgehalten hat, betrifft es in genereller Weise die Zugänglichkeit der
Rechtsprechung des Baudepartements und dazu erteilte Rechtsauskünfte. Deshalb
fällt das Begehren nicht unter die Ausnahme vom Anwendungsbereich des
Öffentlichkeitsgesetzes gemäss Art. 2 Abs. 1 OeffG.
3.3.2. Art. 3 Abs. 1 OeffG
Zu klären ist sodann, ob das Begehren nach besonderen, von Art. 3 Abs. 1 OeffG
vorbehaltenen Bestimmungen kantonaler Gesetze zur Geheimhaltung von und zum
Zugang zu bestimmten Geschäften, Dokumenten oder Sachverhalten – vorliegend zur
departementalen Rechtsprechung – zu beurteilen ist.
Für die Gerichte der Verwaltungsrechtspflege, das heisst die Verwaltungsjustiz, ergibt
sich der Zugang der Öffentlichkeit zur Rechtsprechung aus Art. 39 VRP: Während
Entscheide von grundsätzlicher Bedeutung zu veröffentlichen sind (Abs. 2), können
weitere Entscheide von allgemeinem Interesse in geeigneter Weise bekannt gegeben
werden (Abs. 1). Die Entscheide werden in der Regel anonymisiert (Abs. 3). Diese
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besondere Regelung entspricht dem früheren Art. 63 des Gerichtsgesetzes (sGS 941.1,
GerG; vgl. Botschaft und Entwürfe der Regierung vom 20. Oktober 2009
Einführungsgesetz zur Schweizerischen Zivilprozessordnung und III. Nachtrag zum
Anwaltsgesetz, in: ABl 2009, S. 3023 ff., S. 3034) und ist Teil des Abschnittes
"Allgemeine Vorschriften für das Verfahren vor Gerichten". Art. 39 VRP ist
dementsprechend auf die – über einen allfälligen Anspruch auf öffentliche
Verkündigung des Urteils hinausgehende – Veröffentlichung der gerichtlichen
Rechtsprechung im Bereich der Verwaltungsrechtspflege ausgerichtet.
Für die Rechtsprechung der Departemente besteht demgegenüber keine vergleichbare
Regelung. Die Verordnung über die Bearbeitung von Rekursverfahren vor den
Departementen (sGS 951.11, RekV) verpflichtet die Departemente einzig zur Führung
einer Fallstatistik (Art. 12 RekV). Auch das Öffentlichkeitsgesetz enthält keine
besonderen Regeln. Die Frage, inwieweit die Departemente den Zugang zu ihrer
Rechtsprechung gewährleisten müssen, richtet sich deshalb nach den allgemeinen
Regeln des Öffentlichkeitsgesetzes. Ob sich gegenüber der Verwaltungsjustiz aus dem
Öffentlichkeitsgesetz ein über Art. 39 VRP hinausgehender Anspruch auf
Zugänglichmachung der Rechtsprechung ableiten lässt, kann offenbleiben.
3.4. Ergebnis zum Geltungsbereich
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das Begehren der Beschwerdegegnerin sich
nicht auf "Verfahren" der Verwaltungsrechtspflege im Sinn von Art. 2 Abs. 1 OeffG
bezieht und damit nicht vom Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes
ausgenommen ist. Für die Zugänglichkeit der verwaltungsinternen Rechtsprechung gilt
mangels besonderer Bestimmungen kantonaler Gesetze im Sinn von Art. 3 Abs. 1
OeffG grundsätzlich das Öffentlichkeitsprinzip.
4. Auskunft über die Tätigkeit / Zugang zu amtlichen Dokumenten
4.1. Auskunft über die Tätigkeit
4.1.1. Aktive Informationspflicht
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Art. 60 Abs. 1 KV auferlegt den Behörden von Kanton und Gemeinden die
verfassungsrechtliche Pflicht zur Information. Die behördliche Pflicht zur Information
findet ihre Grenze entsprechend den verfassungsrechtlichen Vorgaben in
entgegenstehenden öffentlichen und überwiegenden privaten Interessen. Damit gibt
die Verfassung den Behörden den Grundsatz des Öffentlichkeitsprinzips mit
Geheimhaltungsvorbehalt vor (Botschaft Öffentlichkeitsgesetz, ABl 2013 S. 1477 mit
Hinweis auf Botschaft und Entwurf der Verfassungskommission vom 17. Dezember
1999 für die neue Verfassung des Kantons St. Gallen, ABl 2000 S. 165 ff., S. 320).
Unter dem Titel "Informationsverbreitung" hält Art. 4 OeffG mit dem Randtitel
"Informationspflicht" fest, dass die öffentlichen Organe von sich aus über ihre Tätigkeit
informieren, soweit diese von allgemeinem Interesse ist (Abs. 1), und sie sicherstellen,
dass alle Personen Zugang zur Information haben (Abs. 2). Die Bestimmung wiederholt
den verfassungsrechtlichen Grundsatz, dass das öffentliche Organ von sich aus über
seine Tätigkeit informiert. Damit ist grundsätzlich jedes staatliche Handeln, namentlich
das Erfüllen von Staatsaufgaben gemeint. Die Informationsverbreitung dient dazu, die
Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung zu
fördern. Die Pflicht bezieht sich auf all jene amtlichen Tätigkeiten, die von allgemeinem
öffentlichem Interesse und für die Meinungsbildung über das Geschehen im
Gemeinwesen von Bedeutung sind (vgl. Botschaft OeffG, in: ABl 2013 S. 1485 f.). Der
unbestimmte Rechtsbegriff des allgemeinen öffentlichen Interesses ist mit Blick auf den
Zweck des Öffentlichkeitsgesetzes auszulegen und anzuwenden.
Auch das Baudepartement und die Beschwerdeführerin bestreiten – zu Recht – nicht,
dass die Information über die Rechtsprechung im Zuständigkeitsbereich des
Departements grundsätzlich von allgemeinem Interesse ist und deshalb vom
Transparenzgebot umfasst wird. Jedenfalls kam das Departement dieser Aufgabe
bereits nach, bevor die gesetzliche Informationspflicht in Art. 4 OeffG in allgemeiner
Weise verankert wurde. Es veröffentlichte aus seiner Sicht wesentliche Entscheide in
anonymisierter Form in der St. Gallischen Gerichts- und Verwaltungspraxis (GVP,
letztmals erschienen für das Jahr 2016) und in ihren eigenen Juristischen Mitteilungen
(JuMi, seit 1998 bis Februar 2019). An die Stelle dieser analogen Informationsmittel ist
eine digitalisierte Publikationsplattform getreten, auf welcher das Baudepartement seit
August 2019 seine Rechtsprechung publiziert. Ob sich mit dem neuen
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Publikationsinstrument die Zahl der publizierten Entscheide erhöht und ob
gegebenenfalls gar sämtliche Rekursentscheide, welche das Baudepartement fällt,
veröffentlicht werden sollen, ist dem Gericht nicht bekannt.
Dass die Information über die Rechtsprechung durch Veröffentlichung von Entscheiden
regelmässig nur nach deren Anonymisierung möglich ist, steht der Erfüllung der
Informationspflicht grundsätzlich nicht entgegen. Die Vermeidung des damit
verbundenen administrativen Aufwandes stellt jedenfalls nicht ein öffentliches Interesse
dar, welches die Informationspflicht generell aufheben könnte. Insoweit ist die in der
Botschaft vertretene Auffassung zu relativieren, es könne nicht zu den Aufgaben der
Verwaltung gehören, Dokumente, die Personendaten enthalten, zu anonymisieren, um
Drittpersonen den Zugang zu diesen Dokumenten zu ermöglichen (vgl. Botschaft
OeffG, in: ABl 2013 S. 1485, vgl. auch Botschaft BGÖ, in: BBl 2003 S. 2005). Wie
umfassend die aus Art. 4 Abs. 1 OeffG fliessende aktive Informationspflicht – im Sinn
einer "Bringschuld" – hinsichtlich der departementalen Rechtsprechung ist und ob sie
insbesondere auch die Rechtsprechungspraxis zu der die Beschwerdegegnerin
interessierenden Rechtsfrage beschlägt, kann offenbleiben. Die Bestimmung
umschreibt zwar eine Pflicht der öffentlichen Organe. Sie gewährt aber keinen
individuellen, klagbaren Rechtsanspruch auf die Verbreitung bestimmter Informationen.
Massstab ist nicht ein individuelles, sondern stets das allgemeine öffentliche Interesse
(vgl. Botschaft OeffG, in: ABl 2013 S. 1486).
4.1.2. Information auf Anfrage hin
Ergänzend zur aktiven Information durch die öffentlichen Organe tritt der individuelle
Anspruch auf Auskunft über die Tätigkeit der öffentlichen Organe gemäss Art. 5 Ingress
und lit. a OeffG, der auf dem Weg der Anfrage gemäss Art. 8 OeffG durchzusetzen ist.
Die Beschwerdeführerin geht davon aus, die durch eine Anfrage im Sinn von Art. 8
OeffG ausgelöste Informationspflicht könne nicht dazu führen, dass Instanzen der
internen wie externen Verwaltungsrechtspflege – oder auch solche der Zivil- oder
Strafrechtspflege – auf Wunsch hin einen über allgemeine (z.B. statistische) Angaben
hinausgehenden umfassenden Bericht und eine vollständige Übersicht über ihre
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materielle Rechtsprechungspraxis zu einer bestimmten Rechtsfrage abgeben müssten.
Das könne nicht Sinn und Zweck des Öffentlichkeitsprinzips sein.
Nach den Materialien zum Bundesrecht – welches die aktive Information nicht regelt –
ist die nicht veröffentlichte Rechtsprechung der Verwaltung bei fehlender
Spezialregelung unter den ordentlichen Voraussetzungen zugänglich, das heisst ohne
Geltendmachung eines Interesses und unter Vorbehalt eines überwiegenden
öffentlichen oder privaten Interesses an der Geheimhaltung (Botschaft BGÖ, in: BBl
2003 S. 1989). Zumal – wie dargestellt – die Information über die departementale
Rechtsprechung einem allgemeinen öffentlichen Interesse entspricht, kann sie auch
Gegenstand einer Anfrage im Sinn von Art. 8 OeffG sein. Die Grenzen des
Informationsanspruchs bestimmen sich einerseits nach den Grenzen des
Geltungsbereichs des Öffentlichkeitsgesetzes gemäss Art. 2 OeffG (vgl. oben
Erwägung 4) und anderseits nach den Einschränkungen des Öffentlichkeitsprinzips
gemäss Art. 6 und 7 OeffG. Das Gesetz regelt die Einschränkungen hinsichtlich der
Information auf Anfrage und des Gesuchs um Zugang zu amtlichen Dokumenten
einheitlich. Dies rechtfertigt eine Prüfung im Zusammenhang mit der Beurteilung des
Gesuchs um Zugang zu amtlichen Dokumenten.
4.2. Zugang zu amtlichen Dokumenten / Bestimmtheit des Gesuchs
4.2.1. Rechtsgrundlage
Gemäss Art. 13 Abs. 3 Ingress und lit. b OeffG enthält das Gesuch um Zugang zu
einem amtlichen Dokument die Bezeichnung des amtlichen Dokuments. Das
Bundesrecht verlangt demgegenüber mit einer allgemeineren Formulierung in Art. 10
Abs. 3 BGÖ, dass das Gesuch hinreichend genau formuliert ist. In diese Richtung ist
indessen auch die kantonale Bestimmung auszulegen und anzuwenden, zumal sich
aus den Materialien ergibt, dass das amtliche Dokument "hinreichend genau" zu
bezeichnen ist. Dabei dürfen keine zu hohen Anforderungen gestellt werden, zumal es
für die gesuchstellende Person nicht immer einfach sein dürfte, das gewünschte
amtliche Dokument genau zu bezeichnen. Deshalb sieht das Bundesrecht vor, dass die
Behörde eine Gesuchstellerin dabei unterstützt und ihr über die verfügbaren amtlichen
Dokumente Auskunft erteilt (Art. 3 Abs. 1 Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip
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der Verwaltung [Öffentlichkeitsverordnung; SR 152.31, VBGÖ]). Eine hinreichend
genaue Bezeichnung ist gegeben, wenn das Dokument vom zuständigen öffentlichen
Organ ohne grössere Schwierigkeiten identifiziert werden kann. Gesuchen, die längere
Nachforschungen erforderlich machen, muss nicht entsprochen werden. Hierunter
fallen auch "fishing expeditions", bei denen es nicht primär darum geht, Zugang zu
einem bestimmten Dokument zu erhalten, sondern abzuklären, ob zu einer bestimmten
Frage überhaupt Dokumente bestehen (vgl. Botschaft OeffG, in: ABl 2013 S. 1495). Es
ist nicht Aufgabe des Öffentlichkeitsgesetzes, umfangreiche thematisch nicht
genügend abgegrenzte Rechercheaufträge ohne Zusammenhang zu einem konkret
umschriebenen Sachverhalt durch staatliche Stellen durchführen zu lassen. Vielmehr
muss das Gesuch genügend Angaben (Erstellungsdatum, Titel, Referenz, Zeitraum)
enthalten, die es der Behörde erlauben, das verlangte Dokument zu identifizieren. Ein
Anspruch auf eine nicht näher eingrenzbare Menge von Informationen besteht nicht
(vgl. GVP 2015 Nr. 7 mit Hinweisen).
4.2.2. Argumente der Verfahrensbeteiligten
Das Baudepartement hat festgehalten, das Auskunftsbegehren der
Beschwerdegegnerin sei allgemein gefasst und umschreibe lediglich das Thema des
Inhalts der verlangten Dokumente, ohne diese konkret zu bezeichnen. Es beziehe sich
vielmehr auf eine unbestimmte Menge Unterlagen und komme damit einer verpönten
"fishing expedition" gleich, zumal offen sei, ob dem Thema entsprechende Dokumente
überhaupt vorhanden seien. Die Vorinstanz hat dazu ausgeführt, das Baudepartement
mache keine Angaben darüber, ob die von der Beschwerdegegnerin verlangten
Dokumente überhaupt existierten, und schaffe damit eine unklare Situation. Es lasse
sich auch nicht behaupten, der Antrag sei allgemein gefasst und umschreibe lediglich
das Thema des Inhalts der verlangten Dokumente, ohne diese konkret zu bezeichnen.
Die Beschwerdegegnerin habe eine konkrete Frage zur Schnittstelle von Privatrecht
und öffentlichem Recht im Bereich benachbarter Bäume und Sträucher gestellt und
das Gesuch damit hinreichend präzise gefasst. Ob zu dieser Frage Rekursentscheide
gefällt oder Rechtsauskünfte erteilt wurden, müsse mit einer IT-basierten
Geschäftsverwaltung ohne übermässigen Aufwand festgestellt werden können.
Existiere eine Vielzahl – dazu mache das Baudepartement indessen keine Angaben –
solcher Dokumente, könne der Zugang auf solche beschränkt werden, welche die
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geltende Entscheidpraxis wiedergäben. Schliesslich könnten solche Unterlagen ohne
Vereitelung des Zugangsanspruchs anonymisiert werden, wodurch die
Beeinträchtigung von Interessen von Drittpersonen ausgeschlossen sei.
Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen, nach Art. 13 Abs. 3 lit. b OeffG sei das
Dokument im Gesuch so genau wie möglich zu bezeichnen. "Fishing expeditions" und
umfangreichen Rechercheaufträgen solle ein Riegel geschoben werden. Das
Öffentlichkeitsgesetz könne nicht dazu dienen, Forschungsarbeiten von Privaten an
öffentliche Organe zu delegieren. Ein Anspruch auf eine nicht näher eingrenzbare
Menge von Informationen bestehe nicht. Das Gesuch der Beschwerdegegnerin beziehe
sich auf eine "im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung nicht näher bekannte und
bestimmte Menge an Informationen".
4.2.3. Anwendung von Art. 13 Abs. 3 Ingress und lit. b OeffG
Eine präzise Bezeichnung beispielsweise unter Angabe eines Entscheiddatums, einer
Verfahrensnummer oder der Initialen der beteiligten Parteien ist grundsätzlich nicht
erforderlich, jedoch müssen das Dokument oder die Dokumente ohne grössere
Schwierigkeiten identifiziert werden können. Die Beschwerdegegnerin hat ihr
Auskunftsbegehren im Rahmen des Möglichen konkretisiert. Wie die Vorinstanz
zutreffend ausführt, ist die massgebliche Rechtsfrage klar eingegrenzt. Sie bezieht sich
auf das Verhältnis öffentlich-rechtlicher Baumschutzzonen zu privatrechtlichen
nachbarrechtlichen Beseitigungsansprüchen. Gesucht sind damit Entscheide und
Rechtsauskünfte, in denen Art. 98 EG-ZGB und Baumschutzzonen erwähnt werden.
Zwar steht nicht fest, dass solche Dokumente existieren. Insoweit dient das Gesuch
auch der Klärung der Frage, ob die von der Beschwerdegegnerin aufgeworfene
Rechtsfrage vom Baudepartement in Rekursentscheiden und Rechtsauskünften
überhaupt schon behandelt wurde. Indessen zielt das Gesuch letztlich nicht darauf,
dies in Erfahrung zu bringen, sondern auf den konkreten Inhalt. Dass das
Baudepartement über eine elektronische Geschäftsverwaltung verfügt, welche die
Suche nach Dokumenten zulässt, in welchen diese beiden Begriffe gleichzeitig
vorkommen und die ohne weiteres als Rekursentscheide oder Rechtsauskünfte
identifizierbar sind, bestreitet die Beschwerdeführerin nicht. Insoweit erscheint das
Begehren als inhaltlich hinreichend bestimmt. Ist das Gesuch der Beschwerdegegnerin
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hinreichend bestimmt, kann ihr nicht entgegengehalten werden, es könnten keine
Angaben über die mögliche Zahl der Dokumente gemacht werden. Die Behandlung des
Auskunftsbegehrens kann damit jedenfalls nicht mit der Begründung abgelehnt
werden, es handle sich um eine "fishing expedition".
5. Verhältnismässigkeit des Aufwands
5.1. Rechtsgrundlagen
Gemäss Art. 6 Abs. 2 Ingress und lit. e OeffG steht der Information auf Anfrage oder
der Gewährung des Zugangs zu amtlichen Dokumenten ein öffentliches Interesse
entgegen, wenn die Information einen unverhältnismässigen Aufwand verursachen
würde. Die Haupttätigkeit der Behörde muss gegenüber der Bearbeitung von
Zugangsgesuchen grundsätzlich Vorrang haben. Das öffentliche Interesse an einer
zweckmässigen und rationellen Verwaltung steht dabei dem öffentlichen Interesse an
der Transparenz gegenüber (vgl. zur entsprechenden bundesrechtlichen Regelung:
Botschaft BGÖ, in: BBl 2003, S. 2021). Nach Auffassung des st. gallischen
Gesetzgebers ist von der Einschränkung nach Art. 6 Abs. 2 lit. e OeffG mit grosser
Zurückhaltung Gebrauch zu machen. Die Bestimmung soll insbesondere
umfangreichen Recherche-Aufträgen und – vergleichbar mit den inhaltlichen Vorgaben
von Art. 13 Abs. 3 Ingress und lit. b OeffG (vgl. dazu oben Erwägung 4.2) – "fishing
expeditions" einen Riegel schieben. Das Öffentlichkeitsgesetz soll nicht dazu dienen,
Forschungsarbeiten von Privaten auf öffentliche Organe zu delegieren. Der Zugang darf
erst verweigert werden, wenn es der Grundsatz der Verhältnismässigkeit ausschliesst,
den Informationsumfang zu beschränken oder die Information auf andere Weise als
verlangt zu gewähren (vgl. Botschaft OeffG, in: ABl 2013, S. 1488). Enthält ein
amtliches Dokument nur beschränkt Informationen, die nicht veröffentlicht werden
können, wie beispielsweise Personendaten, verlangt der Grundsatz der
Verhältnismässigkeit, dass das Dokument – gegebenenfalls gegen Erhebung einer
Gebühr – anonymisiert wird (vgl. Botschaft BGÖ, in: BBl 2003, S. 2005).
5.2. Vorbringen der Beteiligten
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Hinsichtlich des Arbeitsaufwands zur Bereitstellung der Auskünfte hielt die Vorinstanz
fest, dass dies mit einer IT-basierten Geschäftsverwaltung möglich sein müsse, sofern
überhaupt entsprechende Dokumente existieren würden, was das Baudepartement
indes selbst offenlasse (act. 2, S. 9 f.).
5.3. Anwendung von Art. 6 Abs. 2 Ingress und lit. e OeffG
Die Gewährleistung des Gebots der Transparenz auch der departementalen
Rechtsprechung hat erhebliche Bedeutung. Für die Gewichtung des öffentlichen
Interesses an der Veröffentlichung eines Entscheides – sei es früher in der GVP oder in
den JuMi, sei es heute auf der elektronischen Publikationsplattform – ist zunächst
wichtig, ob und in welchem Masse ihm präjudizielle Bedeutung zukommt oder ein
Interesse der Öffentlichkeit daran bestehen könnte, die Entwicklung oder die Konstanz
der Rechtsprechung im betroffenen Rechtsgebiet auch anhand des konkreten
Entscheides zu beobachten. Sofern im Entscheid eine Rechtsfrage von allgemeiner
Bedeutung beantwortet wird, ist der Entscheid für interessierte Kreise durch
Publikation, in der Regel in anonymisierter und, soweit nötig, in geeignet gekürzter
Form, zugänglich zu machen. Dies erfordert auch das Gebot der Waffengleichheit,
nach dem alle Rechtsuchenden bei der Konsultation der geltenden Rechtsprechung die
gleichen Möglichkeiten geniessen sollen (vgl. BGE 133 I 106 E. 8.3 mit Hinweisen).
Diesem erheblichen öffentlichen Interesse an der Transparenz der Rechtsprechung der
Departemente ist das – ebenfalls – öffentliche Interesse der Verwaltung an der
Vermeidung eines unverhältnismässigen Aufwandes für die Ermöglichung des Zugangs
zu den Dokumenten entgegenzusetzen. Ist das Gesuch genügend bestimmt, das heisst
die Ermittlung der zum Thema ergangenen Entscheide und Rechtauskünfte ohne
grössere Schwierigkeiten möglich (vgl. dazu oben Erwägung 4.2), hängt der weitere
Aufwand der Verwaltung davon ab, ob die generierte Trefferliste derart umfangreich ist,
dass aufgrund der Zahl der einschlägigen Dokumente Triage und Anonymisierung mit
einem unverhältnismässigen Aufwand im Sinn von Art. 6 Abs. 2 lit. e OeffG verbunden
wäre. Solche Umstände legen weder das Baudepartement noch die
Beschwerdeführerin dar. Selbst eine solche Behauptung trägt die Beschwerdeführerin
nicht mehr vor. Im Gegenteil hält sie in diesem Zusammenhang selbst fest, dass sich
die vorliegende interessierende Frage – Verhältnis zwischen dem zivilrechtlichen
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Beseitigungsanspruch des Nachbarn von Bäumen und Sträuchern und dem öffentlich-
rechtlichen Fällverbot mit Bewilligungsvorbehalt in Gebieten mit geschütztem
Baumbestand – nur in wenigen Fällen gestellt haben dürfte.
6. Umtriebsentschädigung
6.1. Die Beschwerdeführerin rügt mit Verweis auf die nach ihrer Ansicht einschlägige
Verwaltungspraxis (VerwGE B 2013/178), dass eine Umtriebsentschädigung nur auf
einen begründeten Antrag hin zuzusprechen sei, weshalb die im vorinstanzlichen
Entscheid zugesprochene Umtriebsentschädigung zu Gunsten der
Beschwerdegegnerin aufzuheben beziehungsweise in der Höhe zu reduzieren sei.
Die Vorinstanz beantragte in diesen Zusammenhang, mangels Bestimmtheit der
Rechtsbegehren, deren Abweisung. Ergänzend führte sie aus, dass der von der
Beschwerdeführerin zitierte Entscheid des Verwaltungsgerichts nicht dessen ständige
Praxis zum Ausdruck bringe und verwies dazu auf VerwGE B 2017/110 (act. 8).
6.2. Gemäss Art. 98 Abs. 2 VRP werden im Rekursverfahren ausseramtliche Kosten
entschädigt, soweit sie aufgrund der Sach- oder Rechtslage notwendig und
angemessen erscheinen. Nach Art. 98 VRP finden die Vorschriften der
Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272, ZPO) über die Parteientschädigung
sachgemässe Anwendung, weshalb auch die entsprechende bundesgerichtliche
Rechtsprechung sowie die einschlägige Literatur zu berücksichtigen sind. Die
Beschwerdegegnerin hat die Anträge vor der Vorinstanz unter Kosten- und
Entschädigungsfolge gestellt. Sie ist als Rechtsanwältin tätig. Beim in eigener Sache
handelnden Anwalt besteht keine Vertretung (vgl. BGer 8C_504/2017 vom 9. März
2018 E. 7.1 mit Hinweisen). Eine Entschädigung ausseramtlicher Kosten ist nur
ausnahmsweise – beispielsweise bei Vorliegen einer komplizierten Sache mit hohem
Streitwert oder bei hohem Arbeitsaufwand, welcher den üblichen Aufwand für die
Besorgung der persönlichen Angelegenheiten übersteigt – zuzusprechen (BGE 144 V
280 E. 8.1 mit Hinweisen). Die Beschwerdegegnerin tritt zwar nur im eigenen Namen
auf, nimmt mit dem Gesuch um Bekanntgabe der departementalen Rechtsprechung
aber nicht nur ihre eigenen privaten oder diejenigen einer Klientschaft (vgl. act. 9//8/3),
sondern auch öffentliche Interessen wahr, indem sie sich für die Zugänglichkeit der
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departementalen Verwaltungsrechtsprechung einsetzt. Sie besorgt damit nicht nur
persönliche Angelegenheiten. Auch wenn sie ihren Antrag nicht weiter substantiiert hat,
erscheint es unter den vorliegenden konkreten Umständen deshalb gerechtfertigt, dass
ihr die Vorinstanz eine Umtriebsentschädigung zugesprochen hat.
6.3. Den Behörden kommt bei der Bemessung von ausseramtlichen Kosten – und
damit auch bei Umtriebsentschädigungen – ein erheblicher Ermessensspielraum zu
(vgl. BGer 4A_192/2016 vom 22. Juni 2016 E. 8.2). Das Verwaltungsgericht ist nur zur
Rechtskontrolle befugt und kann einen Kostenspruch der Vorinstanz nur aufheben,
wenn er auf einer Über- oder Unterschreitung beziehungsweise einem Missbrauch des
Ermessens beruht (vgl. Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP sowie VerwGE B 2018/75 vom
21. März 2019 E. 4.3 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch). Ermessensmissbrauch wird
angenommen, wenn die Ermessensausübung nicht pflichtgemäss erfolgte, namentlich
wenn sie von sachfremden Kriterien geleitet oder überhaupt unmotiviert ist. Die
Ermessensbetätigung hat sich an den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, den
verwaltungsrechtlichen Grundprinzipien und den (weiteren) verfassungsrechtlichen
Schranken, insbesondere dem Grundsatz der Rechtsgleichheit, der
Verhältnismässigkeit und dem Willkürverbot, zu orientieren (vgl. VerwGE B 2018/65
vom 26. Juni 2018 E. 2 mit Hinweis auf Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 739 ff.,
www.gerichte.sg.ch). Wo eine Behörde die ausseramtlichen Kosten nach Ermessen
verteilt und insoweit über einen Ermessensspielraum verfügt, hängen
Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft; SR 101, BV) und Willkürverbot (Art. 9 BV) derart eng zusammen,
dass die rechtsungleiche Behandlung als blosser Sonderfall der Willkür erscheint. Die
Überprüfung der Rechtsanwendung erfolgt deshalb vorab auf Willkür hin. Willkürliche
Rechtsanwendung bedeutet, dass der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar
ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen
unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem
Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Der Entscheid ist nur aufzuheben, wenn nicht
bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine andere
Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (vgl.
BGer 5A_278/2013 vom 5. Juli 2013 E. 2 mit Hinweisen, allerdings in Bezug auf
Art. 107 der Schweizerischen Zivilprozessordnung; Zivilprozessordnung; SR 272, ZPO,
und VerwGE B 2017/180 vom 27. September 2018 E. 2.3 mit Hinweisen,
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www.gerichte.sg.ch). Die Rechtsgleichheit ist verletzt, wenn Gleiches nicht nach
Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner
Ungleichheit ungleich behandelt wird (vgl. BGE 138 I 321 E. 3.2 mit Hinweis auf BGE
137 V 121 E. 5.3).
Ein Ermessensmissbrauch bei der vorinstanzlichen Bemessung der
Umtriebsentschädigung wird von der Beschwerdeführerin nicht substantiiert dargelegt.
Wenn die Höhe mit CHF 600 leicht über der von der Beschwerdeführerin angeführten
Grenze von CHF 500 liegt, liegt darin – zumal sich eine solche Begrenzung nicht auf
einen rechtssatzmässig festgesetzten Rahmen zurückführen lässt – keine sachlich nicht
zu rechtfertigende Ermessenshandhabung.
7. Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde als unbegründet. Sie ist
abzuweisen.
8. Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens dem Staat (Baudepartement) aufzuerlegen (vgl. Art. 95
Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 1'500 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der
Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12, GKV). Auf die Erhebung ist zu verzichten
(Art. 95 Abs. 3 VRP).
Die Beschwerdegegnerin hat die Abweisung der Beschwerde unter
Entschädigungsfolge beantragt. Wie bereits im Zusammenhang mit der Beurteilung der
ihr von der Vorinstanz für das Rekursverfahren zugesprochenen
Umtriebsentschädigung dargelegt, rechtfertigt es sich, ihr auch im
Beschwerdeverfahren eine reduzierte Aufwandentschädigung zulasten des Staates
(Baudepartement) zuzusprechen (dazu oben Erwägung 6, Art. 98 Abs. 1 und
Art. 98 VRP). Als angemessen erscheint eine Entschädigung von CHF 300.