Decision ID: 8a94dd05-7764-52ad-b2d9-bc6f57ebf002
Year: 2019
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Die Schweizerische Beratungsstelle für Unfallverhütung (bfu; nachfolgend:
Vorinstanz) kontrollierte im Jahr 2015 stichprobenweise die Einhaltung der
Sicherheitsvorschriften bei neun Wickelkommoden.
Am 16. bzw. 17. August 2016 reichte Beatrice Walder (nachfolgend: Be-
schwerdeführerin) als Journalistin der Konsumentenzeitschrift K-Tipp bei
der Vorinstanz ein Zugangsgesuch gestützt auf das Bundesgesetz vom
17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffent-
lichkeitsgesetz, BGÖ, SR 152.3) ein. In ihrem Gesuch erkundigte sie sich
nach den Produkten, die den Sicherheitsvorschriften nicht entsprochen
hätten, und nach den Mängeln, die festgestellt worden seien.
B.
Am 23. August bzw. 8. September 2016 stellte die Vorinstanz der Be-
schwerdeführerin eine eingeschwärzte Fassung des Abschlussberichts
PrSG-Stichprobe 2015 zu. Uneingeschränkt offengelegt wurden die Anga-
ben über die zwei Produkte, für welche Warnungen beim Eidgenössischen
Büro für Konsumentenfragen (BFK) im Dezember 2015 veröffentlicht wur-
den (Verfahren Nr. 300309 und 300311). Bei den sechs Produkten, bei de-
nen Mängel festgestellt wurden, die jedoch nicht derart gravierend waren,
dass eine öffentliche Warnung angezeigt gewesen wäre, wurden die Pro-
duktbezeichnungen, Produktbilder, Namen der Inverkehrbringer, Artikel-
nummern, Preise und Bestelladressen eingeschwärzt (Verfahren
Nr. 300308, 300310, 300312, 300313, 300315 sowie 300316). Ebenfalls
eingeschwärzt wurden die Angaben über das Produkt, welches keine Män-
gel aufwies (Verfahren Nr. 300314).
C.
C.a Am 13. September 2016 reichte die Beschwerdeführerin einen
Schlichtungsantrag nach Art. 13 BGÖ beim Eidgenössischen Datenschutz-
und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) ein.
C.b Anlässlich der Schlichtungsverhandlung vom 15. März 2017 wurde
vereinbart, eine Anhörung der betroffenen Inverkehrbringer nach Art. 11
BGÖ durchzuführen. Mit Schreiben vom 28. April 2017 informierte die Vor-
instanz die Beschwerdeführerin und den EDÖB darüber, dass nur einer der
betroffenen Inverkehrbringer mit der Herausgabe der Angaben einverstan-
den sei (Verfahren Nr. 300310). In diesem Fall gewährte die Vorinstanz der
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Beschwerdeführerin den vollständigen Zugang. In den anderen Fällen hielt
sie am eingeschränkten Zugang fest.
C.c Der EDÖB erliess am 6. Juli 2017 eine Empfehlung im Sinne von
Art. 14 BGÖ. Er empfahl, den Zugang zu den verlangten Informationen
vollständig zu gewähren. Der Abschlussbericht PrSG-Stichprobe 2015 sei
der Beschwerdeführerin zuzustellen, wobei die Daten betreffend Inverkehr-
bringer, Artikelnummer, Preis und Bestellung zu schwärzen seien, da diese
nicht Gegenstand des Zugangsgesuchs seien.
In der Begründung führte der EDÖB im Wesentlichen aus, Art. 10 Abs. 4
des Bundesgesetzes vom 12. Juni 2009 über die Produktesicherheit
(PrSG, SR 930.11) regle die aktive Informationspflicht und stelle keine lex
specialis im Sinne von Art. 4 Bst. b BGÖ dar. Das Zugangsgesuch sei da-
her nach dem Öffentlichkeitsgesetz zu beurteilen. Bei den vorliegenden
Umständen überwiege das öffentliche Interesse an der vollständigen Of-
fenlegung des Abschlussberichts PrSG-Stichprobe 2015 das private Inte-
resse der betroffenen Verkäufer am Schutz ihrer Personendaten (vgl. Art. 6
Abs. 2 Bst. b der Verordnung vom 24. Mai 2006 über das Öffentlichkeits-
prinzip der Verwaltung [Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ, SR 152.31]).
D.
Am 30. August 2017 verfügte die Vorinstanz, der Zugang zum Abschluss-
bericht PrSG-Stichprobe 2015 betreffend Wickelkommoden werde einge-
schränkt gewährt. In den Verfahren Nr. 300308, 300312, 300313, 300315
sowie 300316 würden jeweils Produktbild, Angaben des Inverkehrbringers,
Produktbezeichnung, Artikelnummer, Preis und Bestelladresse ge-
schwärzt.
In den Erwägungen legte die Vorinstanz dar, die spezialgesetzliche Bestim-
mung von Art. 10 Abs. 4 PrSG (Warnung der Bevölkerung) i.V.m. Art. 12
PrSG (Schweigepflicht) regle den Zugang abweichend vom Öffentlichkeits-
gesetz. Der Gesetzgeber habe mit Art. 10 Abs. 4 PrSG eine spezial-
gesetzliche Regelung geschaffen, um im Sinne des Verhältnismässigkeits-
prinzips eine unnötige Rufschädigung für den Inverkehrbringer bzw. Her-
steller des Produkts zu verhindern. Das Produktesicherheitsgesetz sehe
ferner in Art. 12 PrSG eine spezialgesetzliche Schweigepflicht vor, die zu-
sammen mit Art. 10 Abs. 4 PrSG greife, wenn die öffentliche Sicherheit
nicht gefährdet sei. Das Produktesicherheitsgesetz, welches zeitlich nach
dem BGÖ erlassen worden sei, enthalte damit eine eigene Zugangsrege-
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lung, die dem Öffentlichkeitgesetz vorgehe (Art. 4 BGÖ). Auch spezialge-
setzliche Bestimmungen zur aktiven Information seien vom Vorbehalt von
Art. 4 BGÖ erfasst. Bei den fünf eingeschwärzten Fällen sei die öffentliche
Sicherheit durch die festgestellten Mängel nicht gefährdet gewesen, wes-
halb eine öffentliche Warnung unverhältnismässig gewesen wäre und sie
unter die spezialgesetzliche Schweigepflicht fallen würden. Angesichts der
Geringfügigkeit der Mängel wären auch im Rahmen einer Beurteilung nach
dem Öffentlichkeitsgesetz die Interessen der betroffenen Hersteller am
Schutz ihrer Personendaten höher zu gewichten gegenüber den Interes-
sen der Öffentlichkeit, über diese Produkte informiert zu werden. Die Per-
sonendaten seien deshalb zu anonymisieren (vgl. Art. 7 Abs. 2 i.V.m. Art. 9
BGÖ).
E.
Mit Eingabe vom 2. Oktober 2017 erhebt die Beschwerdeführerin beim
Bundesverwaltungsgericht Beschwerde gegen die Verfügung der
Vorinstanz vom 30. August 2017. Sie beantragt, die angefochtene Verfü-
gung sei aufzuheben und ihr sei Zugang zum Abschlussbericht PrSG-
Stichprobe 2015 betreffend Wickelkommoden zu gewähren ohne Schwär-
zung der Produktbezeichnungen und der Produktbilder.
Als Begründung bringt die Beschwerdeführerin vor, das Produktesicher-
heitsgesetz sehe keine spezialgesetzliche Regelung zum Öffentlichkeits-
gesetz vor. Während Art. 10 Abs. 4 PrSG eine aktive Informationspflicht der
Behörde begründe, welche das Ziel der Sicherheit der Bevölkerung ver-
folge, räume das Öffentlichkeitsgesetz ein über die aktive Informations-
pflicht hinausgehendes Einsichtsrecht in amtliche Dokumente ein. Die
Schweigepflicht gemäss Art. 12 PrSG entspreche lediglich dem allgemei-
nen Amtsgeheimnis. Das Bundesverwaltungsgericht habe bereits mit Urteil
A-3363/2012 vom 22. April 2013 erkannt, dass die Informationen, welche
das Eidgenössische Starkstrominspektorat (ESTI) als Vollzugsorgan des
Produktesicherheitsgesetzes anlässlich der vorgenommenen Kontrollen
gewonnen habe, in den Anwendungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes
fallen würden, sofern es sich um amtliche Dokumente handle. Das Öffent-
lichkeitsgesetz finde daher Anwendung. Vorliegend bestehe ein überwie-
gendes öffentliches Interesse, dass die Konsumentenzeitschrift K-Tipp
über die erheblichen Mängel und die Gefahren der Wickelkommoden so-
wie über die Kontrolltätigkeit der Vorinstanz berichte. Es sei nicht auszu-
schliessen, dass die mangelhaften Produkte, z.B. in Secondhand-Geschäf-
ten, weiterhin erhältlich seien. Nicht einsichtig sei, dass den betroffenen
Inverkehrbringern durch die Berichterstattung ein wirtschaftlicher Schaden
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oder ein erheblicher Imageverlust drohen könnte. Gemäss dem Bundes-
gesetz vom 19. Dezember 1986 gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG,
SR 241) und aufgrund der Erklärung der Pflichten der Journalistinnen und
Journalisten des Presserats sei sie gehalten, inhaltlich korrekt und fair über
die Thematik zu berichten. Es sei daher nicht gerechtfertigt und grund-
rechtswidrig, ihr den vollständigen Zugang zum Abschlussbericht PrSG-
Stichprobe 2015 zu verweigern.
F.
Die Vorinstanz schliesst in der Vernehmlassung vom 15. Dezember 2017
auf Abweisung der Beschwerde. Ergänzend zur Vernehmlassung reicht sie
ein extern eingeholtes Kurzgutachten vom 24. November 2017 ein (nach-
folgend: Kurzgutachten).
Unter Verweis auf die Ausführungen im Kurzgutachten bleibt die Vorinstanz
bei ihrem Standpunkt, es handle sich beim Produktesicherheitsgesetz um
ein in sich geschlossenes, fachspezifisches Gesamtsystem von Regelun-
gen bezüglich Information, Öffentlichkeit und Geheimhaltung. Der Gesetz-
geber habe die Transparenz der Staatstätigkeit und komplementär die
Schweigepflicht spezifisch für die Kontrollorgane konkretisiert. Gestützt auf
Art. 4 BGÖ komme das Öffentlichkeitsgesetz deshalb nicht zur Anwen-
dung, wenn es um den Zugang zu Informationen aus dem Vollzug des Pro-
duktesicherheitsgesetzes gehe. Andernfalls könnten Private Informationen
aus der Kontrolltätigkeit nutzen, ohne an die verwaltungsrechtlichen
Grundsätze gebunden zu sein. Doch selbst wenn das Öffentlichkeitsgesetz
Anwendung fände, habe sie die Transparenz lediglich bezüglich ihrer Tä-
tigkeit, nicht jedoch bezüglich der Geschäftsgeheimnisse der kontrollierten
Inverkehrbringer herzustellen (vgl. Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ). Bei einer wei-
tergehenden Information sänke zudem zukünftig die Kooperationsbereit-
schaft der Inverkehrbringer, was die Kontrolltätigkeit der Vorinstanz behin-
dern würde (vgl. Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ). Auch nach dem Öffentlichkeits-
gesetz hätte die Beschwerdeführerin daher keinen Anspruch auf uneinge-
schränkten Zugang.
G.
In den am 15. Februar 2018 eingereichten Schlussbemerkungen hält die
Beschwerdeführerin an den Rechtsbegehren und Ausführungen in der Be-
schwerdeschrift fest.
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In der Begründung nimmt die Beschwerdeführerin nochmals zu einzelnen
strittigen Punkten Stellung. Sie weist darauf hin, das Kurzgutachten, wel-
ches die Vorinstanz extern eingeholt habe, stelle eine Parteieingabe und
keine unabhängige Fachmeinung dar. In der Sache betont sie, ob einer
Rechtsnorm als lex specialis Vorrang zukomme, sei im Einzelfall auf dem
Weg der Auslegung zu bestimmen. Weder in der Botschaft des Bundesra-
tes noch in den parlamentarischen Beratungen zum Produktesicherheits-
gesetz sei das Verhältnis zum Öffentlichkeitsgesetz behandelt worden.
Art. 10 Abs. 4 PrSG regle allein die aktive Information, für das Recht auf
passive Information finde das Öffentlichkeitsgesetz Anwendung. In Bezug
auf die mangelhaften Wickelkommoden bestehe vorliegend ein überwie-
gendes öffentliches Interesse an der Bekanntgabe der Produktbezeichnun-
gen und der Produktbilder.
H.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien sowie die sich bei den Akten be-
findlichen Schriftstücke wird – soweit entscheidrelevant – im Rahmen der
nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um eine Verfügung im
Sinne von Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember
1968 (VwVG, SR 172.021), die von einer Vorinstanz im Sinne von Art. 33
des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32)
erlassen wurde. Da keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt, ist das
Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig
(Art. 31 VGG und Art. 44 VwVG; vgl. auch Art. 16 Abs. 1 BGÖ, der auf die
allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege verweist). Das
Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem
VwVG, soweit das VGG nichts anderes vorsieht (Art. 37 VGG).
1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer am Ver-
fahren vor der Vorinstanz teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung
oder Änderung hat (Bst. c). Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin der
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angefochtenen Verfügung, mit der ihr der nachgesuchte Zugang teilweise
verweigert wurde, ohne Weiteres zur Beschwerde berechtigt.
1.3 Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. Art. 50
Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist somit einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf
Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest-
stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Aus-
übung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin (vgl. Art. 49
VwVG).
3.
3.1 Nach Art. 6 Abs. 1 BGÖ hat jede Person das Recht, amtliche Doku-
mente einzusehen und von den Behörden Auskünfte über den Inhalt amt-
licher Dokumente zu erhalten. Mit dem Inkrafttreten des Öffentlichkeitsge-
setzes am 1. Juli 2006 wurde der Grundsatz der Geheimhaltung der Ver-
waltungstätigkeit ("Geheimhaltung mit Öffentlichkeitsvorbehalt") zu Guns-
ten des Öffentlichkeitsprinzips ("Grundsatz der Öffentlichkeit mit Geheim-
haltungsvorbehalt") umgekehrt. Der Öffentlichkeitsgrundsatz dient der
Transparenz der Verwaltung und soll das Vertrauen der Bürger in die staat-
lichen Institutionen und ihr Funktionieren fördern; er bildet zudem eine we-
sentliche Voraussetzung für eine sinnvolle demokratische Mitwirkung am
politischen Entscheidfindungsprozess und für eine wirksame Kontrolle der
staatlichen Behörden (Art. 1 BGÖ). Das Transparenzgebot trägt zudem zur
Verwirklichung der Informationsfreiheit (Art. 16 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) so-
wie zur Verwaltungsmodernisierung bei. Soweit wie hier eine Medienver-
treterin um Zugang zu behördlichen Informationen ersucht, um sie später
zu verarbeiten und zu verbreiten, dient das Transparenzgebot schliesslich
zumindest indirekt auch der Verwirklichung der Medienfreiheit (Art. 17 BV;
vgl. auch Art. 10 Abs. 4 Bst. a BGÖ; vgl. zum Ganzen BGE 142 II 313 E. 3.1
mit Hinweisen; Urteil des BGer 1C_222/2018 vom 21. März 2019 E. 3.1;
Urteil des BVGer A-1732/2018 vom 26. März 2019 E. 3.3; GABOR P.
BLECHTA, in: Maurer-Lambrou/Blechta [Hrsg.], Datenschutzgesetz/Öffent-
lichkeitsgesetz, Basler Kommentar, 3. Aufl. 2014, Art. 1 BGÖ Rz. 4 ff.
[nachfolgend: Basler Kommentar DSG/BGÖ]; STEPHAN C. BRUNNER, in:
Brunner/Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Handkommentar, 2008,
Art. 1 Rz. 5 ff. [nachfolgend: Handkommentar BGÖ]).
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3.2 Art. 4 BGÖ behält Spezialnormen anderer Bundesgesetze vor, die be-
stimmte Informationen als geheim bezeichnen (Bst. a) oder abweichende
Voraussetzungen für den Zugang zu solchen Informationen vorsehen
(Bst. b). Die spezialgesetzlichen Zugangsnormen können einen im Ver-
gleich zum Öffentlichkeitsgesetz erleichterten oder erschwerten Zugang
festlegen (Botschaft des Bundesrates vom 12. Februar 2003 zum Bundes-
gesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung, BBl 2003 1989 [nachfolgend:
Botschaft zum BGÖ]; vgl. CHRISTA STAMM-PFISTER, Basler Kommentar
DSG/BGÖ, Art. 4 BGÖ Rz. 10, BERTIL COTTIER, Handkommentar BGÖ,
Art. 4 Rz. 13). Das Verhältnis des allgemeinen Transparenzgebots gemäss
dem Öffentlichkeitsgesetz zu besonderen Vertraulichkeitsregeln in ande-
ren Bundesgesetzen ist auf dem Weg der Auslegung zu bestimmen. Ent-
scheidend ist dafür der Sinngehalt der divergierenden Normen, für den wie-
derum wesentlich auf deren Zweck zurückzugreifen ist. In diesem Sinne ist
das allgemeine öffentliche Interesse an der Öffentlichkeit der Verwaltung
dem Schutzzweck der Spezialnorm gegenüberzustellen (vgl. Urteil des
BGer 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 2 mit Hinweisen; STAMM-
PFISTER, Basler Kommentar DSG/BGÖ, Art. 4 BGÖ Rz. 2, COTTIER, Hand-
kommentar BGÖ, Art. 4 Rz. 10).
3.3 Das Öffentlichkeitsgesetz des Bundes regelt grundsätzlich nur die pas-
sive Informationstätigkeit, d.h. die Information auf Gesuch hin (vgl. Bot-
schaft zum BGÖ, BBl 2003 1977; BGE 142 II 268 E. 4.2.5.2; BLECHTA,
Basler Kommentar DSG/BGÖ, Entstehung u. Systematik BGÖ Rz. 37,
BRUNNER/MADER, Handkommentar BGÖ, Einleitung Rz. 84). Im Rahmen
der aktiven Information informieren die Behörden die Öffentlichkeit von sich
aus über ihrer Tätigkeit sowie über aktuelle Geschäfte. Funktonal sind die
passive und aktive Information teilweise eng verzahnt. Sie bedingen und
ergänzen sich gegenseitig (BRUNNER/MADER, Handkommentar BGÖ, Ein-
leitung Rz. 21 mit Hinweisen; vgl. auch LUZIUS MÄDER, Das Öffentlichkeits-
gesetz des Bundes – Einführung in die Grundlagen, in: Bernhard Ehren-
zeller [Hrsg.], Das Öffentlichkeitsgesetz des Bundes, 2006, S. 17).
4.
In der Hauptsache strittig und nachfolgend zu prüfen ist, ob sich die Vor-
instanz mit Art. 10 Abs. 4 i.V.m. Art. 12 PrSG auf eine spezialgesetzliche
Grundlage gemäss Art. 4 BGÖ stützen kann, um der Beschwerdeführerin
den ersuchten Zugang zum Abschlussbericht PrSG-Stichprobe 2015 teil-
weise zu verweigern.
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Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin liegt zu dieser Frage noch
keine gefestigte Rechtsprechung vor. Im Urteil A-3363/2012 vom 22. April
2013 entschied das Bundesverwaltungsgericht zwar über ein Zugangsge-
such nach dem Öffentlichkeitsgesetz im Anwendungsbereich des Produk-
tesicherheitsgesetzes. Mit Art. 4 BGÖ, auf den sich die Vorinstanz in der
angefochtenen Verfügung beruft, befasste sich jedoch im damaligen Be-
schwerdeverfahren weder das Bundesverwaltungsgericht noch das Bun-
desgericht (Urteil des BGer 1C_550/2013 vom 19. November 2013).
5.
Aus dem Gesetzeswortlaut von Art. 4 BGÖ wie auch aus den Materialien
ergeben sich vorliegend keine Anhaltspunkte, dass der Vorbehalt von Spe-
zialbestimmungen auf die passive Information beschränkt wäre. Vielmehr
ist gerade angesichts der engen funktonalen Verknüpfung von aktiver und
passiver Information mit der Vorinstanz einig zu gehen, dass gegebenen-
falls auch spezialgesetzliche Normen zur aktiven Informationstätigkeit dem
Öffentlichkeitsgesetz vorgehen können. Denn bei beiden Arten der Infor-
mation gilt es, eine in sich konsistente Anwendung der verschiedenen ge-
setzlichen Grundlagen sicherzustellen. Soweit die Beschwerdeführerin und
der EDÖB diesbezüglich einen anderen Standpunkt vertreten, ist ihnen
nicht zu folgen. Auch in Bezug auf die aktive Information ist somit grund-
sätzlich durch Auslegung der betreffenden Bestimmungen zu prüfen, ob
der Vorbehalt von Art. 4 BGÖ greift oder es sich andererseits bloss um eine
Mindestvorschrift zur Publikation handelt (vgl. zu Letzterem Urteil des
BVGer A-4571/2015 vom 10. August 2016 E. 4.2 mit Hinweisen).
6.
6.1 Nachfolgend ist somit durch Auslegung zu ermitteln, ob mit Art. 10
Abs. 4 i.V.m. Art. 12 PrSG eine bundesgesetzliche Spezialbestimmung vor-
liegt, die dem Öffentlichkeitsgesetz vorgeht (Art. 4 BGÖ).
6.2 Nach Art. 10 Abs. 4 PrSG warnen die Vollzugsorgane die Bevölkerung
vor gefährlichen Produkten, wenn der Inverkehrbringer nicht oder nicht
rechtzeitig wirksame Massnahmen trifft. Sie machen ihre Informationen
über die Gefährlichkeit bestimmter Produkte und über die getroffenen
Massnahmen öffentlich zugänglich. Aus dem Gesetzeswortlaut in allen drei
Amtssprachen ergibt sich eine detaillierte Regelung, unter welchen Vor-
aussetzungen die Vollzugsorgane die Bevölkerung warnen und welche In-
formationen bekanntgegeben werden. Nach dem Wortlaut handelt es sich
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auch nicht um eine Kann-Bestimmung, die die Warnung in das Entschlies-
sungsermessen der Vollzugsorgane stellt. Im Weiteren hält Art. 12 PrSG
fest, dass die Vollzugsorgane der Schweigepflicht unterstehen, soweit ihre
Wahrnehmungen nicht für die Sicherheit von Produkten oder für den Er-
fahrungsaustausch über sicherheitstechnische Massnahmen bedeutsam
sind. Das Gesetz auferlegt den Vollzugsorganen damit eine Geheimhal-
tungspflicht, wobei es gesonderte, bereichsspezifische Ausnahmen vor-
sieht. Art. 10 Abs. 4 i.V.m. Art. 12 PrSG könnten dem Wortlaut nach als
Spezialbestimmung dem Öffentlichkeitsgesetz vorgehen.
6.3 Das Produktesicherheitsgesetz, welches das Bundesgesetz vom
19. März 1976 über die Sicherheit von technischen Einrichtungen und Ge-
räten (STEG, AS 1977 2370) abgelöst hat, wurde zeitlich nach dem Öffent-
lichkeitsgesetz erlassen. Mit Erlass des Produktesicherheitsgesetzes soll-
ten die Vollzugsorgane die gleichen Kompetenzen zum Ergreifen geeigne-
ter Massnahmen erhalten, wie sie die Richtlinie der Europäischen Gemein-
schaft (EG) über die allgemeine Produktsicherheit vorsieht (Richtlinie
2001/95/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 3. Dezem-
ber 2001 über die allgemeine Produktsicherheit, ABl. L 11 vom 15. Januar
2002). Zu den hier relevanten Bestimmungen des Produktesicherheitsge-
setzes heisst es in der Botschaft des Bundesrates, die Vollzugsorgane
seien verpflichtet, die zum Schutze der Sicherheit und der Gesundheit er-
forderlichen Massnahmen zu treffen. Die Massnahmen müssten dem
Grundsatz der Verhältnismässigkeit entsprechen. Habe der Inverkehrbrin-
ger die ihm bekannten Besitzer von gefährlichen Produkten oder nötigen-
falls die Öffentlichkeit nicht bereits selbst rechtzeitig und wirksam infor-
miert, so hätten gemäss Art. 10 Abs. 4 PrSG die zuständigen Behörden die
Bevölkerung vor gefährlichen Produkten zu warnen. Die Sicherheit und die
Gesundheit der Bevölkerung wie auch der Grundsatz der Transparenz der
Staatstätigkeit würden sodann erfordern, dass Informationen der Behörden
über die Gefährlichkeit von Produkten sowie über die getroffenen Mass-
nahmen der Öffentlichkeit zugänglich seien. Zur Schweigepflicht der Voll-
zugsorgane gemäss Art. 12 PrSG führt der Bundesrat in der Botschaft aus,
die Regelung von Art. 10 Abs. 3 STEG werde übernommen, aber in einem
separaten Artikel geregelt, weil die Adressaten der Auskunfts- bzw. der Mit-
wirkungspflicht und der Schweigepflicht unterschiedlich seien (Botschaft
des Bundesrates vom 25. Juni 2008 zum Produktesicherheitsgesetz, BBl
2008 7444 f. [nachfolgend: Botschaft zum PrSG]). Eigene Erläuterungen
zur Koordination mit dem Öffentlichkeitsgesetz fehlen in der Botschaft des
Bundesrates und soweit ersichtlich auch in den übrigen Materialien.
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6.4 Ist die aktive Information gesetzlich geregelt, heisst das – gemäss
Rechtsprechung (vgl. vorstehend E. 5) und wie auch von der Beschwerde-
führerin zu Recht vorgebracht – noch nicht, dass jegliche weitere Bekannt-
gabe aus Geheimhaltungsgründen ausgeschlossen wäre. Im Hinblick auf
den Sinn und Zweck weisen die hier fraglichen Bestimmungen jedoch Be-
sonderheiten auf: Die Warnung der Bevölkerung nach Art. 10 Abs. 4 PrSG
dient nicht nur der Transparenz der Staatstätigkeit (vgl. Botschaft zum
PrSG, BBl 2008 7444), sondern sie gehört zu den Massnahmen, mit denen
das materielle Recht durchgesetzt wird. Warnungen sind Hinweise auf kon-
krete Gefahren, die überwiegend negativ formuliert sind. Sie sind auf einen
tatsächlichen Erfolg gerichtet und zählen zu den behördlichen Realakten
(vgl. HANS-JOACHIM HESS, Produktesicherheitsgesetz, Handkommentar,
2010, Art. 4 Rz. 35 mit Hinweisen). Im Rahmen des Massnahmenkatalogs
von Art. 10 PrSG hat der Gesetzgeber mit Art. 10 Abs. 4 PrSG die erforder-
liche Verhältnismässigkeitsprüfung insofern vorweggenommen, als eine
Warnung nur bei gefährlichen Produkten und nur bei Untätigkeit des Inver-
kehrbringers ausgesprochen werden darf. Die vorweggenommene Interes-
senabwägung des Gesetzgebers hat komplementär auch für die Schwei-
gepflicht gemäss Art. 12 PrSG zu gelten, da diese nicht losgelöst von den
Vorgaben von Art. 10 Abs. 4 PrSG betrachtet werden kann. Wie die fach-
kundige Vorinstanz nachvollziehbar begründet, könnte eine Zugangsge-
währung nach dem Öffentlichkeitsgesetz für den betroffenen Inverkehrbrin-
ger gegebenenfalls die gleichen Wirkungen zeitigen, wie wenn das Voll-
zugsorgan die Bevölkerung nach Art. 10 Abs. 4 PrSG gewarnt hätte. Art. 10
Abs. 4 PrSG, welche eine Warnung nur unter bestimmten gesetzlichen
Voraussetzungen gestattet, würde insofern faktisch ihren Sinn verlieren
resp. umgangen werden. Zu berücksichtigen ist, dass das Produktesicher-
heitsgesetz nach Inkrafttreten des Öffentlichkeitsgesetzes erlassen wurde.
Dem Gesetzgeber kann nicht ohne Weiteres unterstellt werden, er habe
eine teilweise zwecklose resp. wirkungslose Regelung treffen wollen. Die
ratio legis spricht damit dafür, dass mit Art. 10 Abs. 4 i.V.m. Art. 12 PrSG
eine eigene gesetzliche Zugangsbestimmung erlassen wurde.
6.5 Die Gesetzessystematik lässt vorliegend keine erkennbaren weiteren
Rückschlüsse auf die zu beurteilende Frage zu.
6.6 Als Fazit der Auslegung kann zusammenfassend festgehalten werden,
dass die Warnung der Bevölkerung wie auch die Schweigepflicht der Voll-
zugsorgane im Gesetzestext detailliert geregelt sind. Die historisch-teleo-
logische Auslegung ergibt zwar, dass die Materialien sich zum Verhältnis
zum Öffentlichkeitsgesetz nicht eigens äussern, die gesetzlichen Vorgaben
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Seite 12
von Art. 10 Abs. 4 PrSG jedoch teilweise ihren Sinn verlören, sollte zusätz-
lich ein Recht auf Zugang nach dem Öffentlichkeitsgesetz bestehen. Im
Rahmen einer Gesamtbeurteilung führen die verschiedenen Auslegungs-
elemente somit zum Resultat, dass mit Art. 10 Abs. 4 i.V.m. Art. 12 PrSG
eine spezialgesetzliche Grundlage vorliegt, die nach Art. 4 BGÖ dem Öf-
fentlichkeitsgesetz vorgeht.
7.
Auf den konkreten Fall bezogen bedeutet das vorgenannte Auslegungser-
gebnis, dass aufgrund der spezialgesetzlichen Grundlage von Art. 10
Abs. 4 i.V.m. Art. 12 PrSG die Vorinstanz der Beschwerdeführerin den voll-
ständigen Zugang zum Abschlussbericht PrSG-Stichprobe 2015 verwei-
gern durfte (Art. 4 BGÖ). Gibt es eine gesetzliche Spezialbestimmung ge-
mäss Art. 4 BGÖ, die von vornherein dem Öffentlichkeitsgesetz vorgeht
und den Zugang zu den strittigen Daten beschränkt, sind die im Öffentlich-
keitsgesetz selbst vorgesehenen Ausnahmen nicht mehr weiter zu prüfen.
Vor diesem Hintergrund kann insbesondere offen bleiben, ob die Ausnah-
menbestimmungen von Art. 7 Abs. 1 Bst. b und g BGÖ Anwendung fänden
und wie bei einer Interessenabwägung im Sinne von Art. 6 Abs. 2 Bst. b
VBGÖ zu entscheiden wäre.
Die Beschwerdeführerin rügt schliesslich eine Verletzung der Informations-
und Medienfreiheit. Wie das Bundesgericht in einem neueren Entscheid
festgehalten hat, lässt sich weder aus der Informationsfreiheit (Art. 16
Abs. 3 BV) noch aus der Medienfreiheit (Art. 17 BV) ein über das Öffent-
lichkeitsgesetz hinausgehenden Anspruch auf Zugang zu amtlichen Doku-
menten ableiten (Urteil des BGer 1C_129/2016 vom 14. Februar 2017
E. 2.2.2 mit Hinweisen; vgl. Urteil des BVGer A-6475/2017 vom 6. August
2018 E. 6). Vorliegend besteht kein Anlass von der Rechtsprechung des
Bundesgerichts abzuweichen, weshalb die Beschwerde sich auch in die-
sem Punkt als unbegründet erweist.
8.
Zusammenfassend ist die Beschwerde somit abzuweisen und die Ver-
fügung der Vorinstanz vom 30. August 2017 zu bestätigen.
9.
9.1 Bei diesem Verfahrensausgang gilt die Beschwerdeführerin als unter-
liegend, weshalb sie in Anwendung von Art. 63 Abs. 1 VwVG die Verfah-
renskosten zu tragen hat. Diese sind auf Fr. 800.- festzusetzen (Art. 1 ff.
A-5623/2017
Seite 13
des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigun-
gen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Der Be-
trag ist dem einbezahlten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1‘500.- zu
entnehmen. Der Restbetrag von Fr. 700.- ist der Beschwerdeführerin nach
Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuerstatten.
9.2 Der unterliegenden Beschwerdeführerin steht keine Parteientschädi-
gung zu (Art. 64 VwVG i.V.m. Art. 7 ff. VGKE).
(Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.)
A-5623/2017
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