Decision ID: 12619499-217d-5ef0-9aaa-91991e066b90
Year: 2019
Language: de
Court: ZH_BRK
Chamber: ZH_BRK_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

hat sich ergeben:
A.
Mit Beschluss Nr. 706 vom 24. August 2018 setzte der Stadtrat der Stadt
Zürich – unter Anderem – das Strassenprojekt "Strassenlärmsanierung
Kreis 1, 4 und 5" für die folgenden kommunalen Strassenabschnitte ge-
mäss den aufgelegten Plänen Strassenlärmsanierung der Stadt Zürich,
Stadtkreise 1, 4 und 5, und dem aufgelegten "Akustischen Projekt Innen-
stadt" (Kreise 1, 4 und 5; im Folgenden: AkP), Bericht mit Erleichterungsan-
trägen, Strassenabschnitte ohne Massnahmen auf dem Ausbreitungsweg,
November 2015, fest:
Kreis 1
Auf der Mauer: Hirschengraben – Leonhardstrasse
Bahnhofstrasse: Bürkliplatz – Sihlstrasse
Bahnhofstrasse: Uraniastrasse – Bahnhofplatz
Bleicherweg: Paradeplatz – Stockerstrasse
Börsenstrasse: Stadthausquai – Bahnhofstrasse
Kantonsschulstrasse: Heimstrasse – Rämistrasse
Limmatquai: Münsterbrücke – Rudolf-Brun-Brücke
Limmatquai: Rudolf-Brun-Brücke – Central
Löwenstrasse: Sihlporte – Löwenplatz
Pelikanstrasse: Talstrasse – Selnaustrasse
Selnaustrasse: Brandschenkestrasse – Sihlhölzlistrasse
Talacker: St. Peter-Strasse – Pelikanplatz
Werdmühleplatz/Werdmühlestrasse: Uraniastrasse – Beatenplatz
Kreis 4
Badenerstrasse: Kasernenstrasse – Stauffacherstrasse
Badenerstrasse: Zweierplatz – Pflanzschulstrasse
Badenerstrasse: Albisriederplatz – Herdernstrasse
Birmensdorferstrasse: Zweierplatz – Morgartenstrasse
Birmensdorferstrasse: Morgartenstrasse – Baumgartnerstrasse
Bullingerplatz
Bullingerstrasse: Hardstrasse – Herdernstrasse
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Feldstrasse: Badenerstrasse – Stauffacherstrasse
Hallwylstrasse: Schöntalstrasse – Schimmelstrasse
Herdernstrasse: Badenerstrasse – Bienenstrasse
Herdernstrasse: Bullingerstrasse – Hohlstrasse
Langstrasse: Wengistrasse – Helvetiaplatz
Langstrasse: Helvetiaplatz – Lagerstrasse
Militärstrasse: Kasernenstrasse – Kanonengasse
Militärstrasse: Kanonengasse – Langstrasse
Pflanzschulstrasse: Stauffacherstrasse – Hohlstrasse
Schöneggstrasse: Langstrasse – Schöneggplatz
Strassburgstrasse: Werdplatz – Zweierplatz
Werdstrasse: Schöntalstrasse – Schimmelstrasse
Werdstrasse: Stauffacherquai – St. Peter und Paul-Kirche
Zweierstrasse: Zweierplatz – Baumgartnerstrasse
Zypressenstrasse: Kanzleistrasse – Bullingerplatz
Kreis 5
Ackerstrasse: Josefstrasse – Fierzgasse
Fabrikstrasse: Limmatstrasse – Heinrichstrasse
Heinrichstrasse: Fabrikstrasse – Hardstrasse
Limmatstrasse: Radgasse – Ackerstrasse
Limmatstrasse: Gasometerstrasse – Ottostrasse
Limmatstrasse: Ottostrasse – Escher-Wyss-Platz.
Die für die Ankerstrasse, Abschnitt Badenerstrasse – Kanzleistrasse bean-
tragten Sanierungserleichterungen wurden im Sinne der Erwägungen redu-
ziert bzw. sistiert (Dispositiv-Ziffer 7). Ebenfalls wurde für folgende über-
kommunalen Strassenabschnitte eine analoge Festsetzung nach Massga-
be der genannten Pläne und des AkP getroffen (nur auszugsweise Wieder-
gabe der Dispositiv-Ziffer 6):
Kreis 4
Badenerstrasse: Seebahnstrasse – Albisriederplatz
Stauffacherstrasse: Ernst-Nobs-Platz – Herman-Greulich-Strasse
R1S.2018.05105 Seite 4
Gleichzeitig wurde die gegen das Strassenprojekt "Strassenlärmsanierung
Kreis 1, 4 und 5" erhobene Einsprache des VCS Verkehrs-Club der
Schweiz, Sektion Zürich – unter Ausnahme der Ankerstrasse, Abschnitt
Badenerstrasse bis Kanzleistrasse, und der Usteristrasse, Abschnitt Lö-
wenplatz bis Usteribrücke – abgewiesen (Dispositiv-Ziffer 4). Die Dienstab-
teilung Verkehr wurde beauftragt, die zu verfügenden Temporeduktionen im
Sinne der entsprechenden Erwägungen vorzubereiten (Dispositiv-Ziffer 8).
Das Tiefbauamt wurde beauftragt, für die von den Sanierungserleichterun-
gen betroffenen Gebäude die notwendigen Verfahren betreffend den Ein-
bau von Schallschutzfenstern auszulösen (Dispositiv-Ziffer 9).
B.
Gegen besagten Entscheid gelangte der VCS Verkehrs-Club der Schweiz,
Sektion Zürich, mit Eingabe vom 3. Oktober 2018 fristgerecht an das Bau-
rekursgericht des Kantons Zürich und stellte die folgenden Rekursanträge:
" 1. Es seien folgende Dispositivziffern des angefochtene Beschlusses Nr. 706 des Stadtrats vom 24. August 2018 aufzuheben:
1.1. Dispositivziffer 4, soweit damit die Einsprache des Rekurrenten abgewiesen wird;
1.2. Dispositivziffer 6 (hinsichtlich der Strassenabschnitte : Seebahnstrasse – Albisriederplatz, Stauffacherstrasse: Ankerstrasse – Feldstrasse [mit Tram], Stauffacherstrasse:  – Herman-Greulich-Strasse [ohne Tram] und : Sihlquai – Limmatstrasse);
1.3. Dispositivziffer 7;
1.4. Dispositivziffer 9;
1.5. Dispositivziffer 10 f.
2. Es sei das Strassenprojekt "Lärmsanierung Kreis 1, 4 und 5" und das Akustische Projekt Innenstadt (Kreise 1, 4 und 5), Bericht mit , Strassenabschnitte ohne Massnahmen auf dem Ausbreitungsweg, November 2015, im Sinne der Erwägungen  der nachfolgenden Begründung zur zusätzlichen  und Neubeurteilung an die Rekursgegnerin mit der  zurückzuweisen, die Strassenlärmsanierung vorwiegend mit Massnahmen an der Quelle (Temporeduktionen) umzusetzen und  zur Ermöglichung von Ersatzmassnahmen nur noch ausnahmsweise, mit konkreter Begründung im Einzelfall, zu .
3. Es sei Dispositivziffer 8 insbesondere wie folgt zu ergänzen: "Die Dienstabteilung Verkehr wird beauftragt, die Temporeduktionen ge-
R1S.2018.05105 Seite 5
mäss Dispositiv-Ziffer IV.3.1.1 und IV.3.1.2 sowie Dispositiv-Ziffer IV.3.2 der Erwägungen vorzubereiten."
4. Eventualiter sei insbesondere auf folgenden Strassenabschnitten die Lärmsanierung primär mit Massnahmen an der Quelle () zu realisieren:
4.1. Kreis 1:
Selnaustrasse: Brandschenkestrasse – Sihlhölzlistrasse
4.2. Kreis 4:
Badenerstrasse: Seebahnstrasse – Albisriederplatz
Badenerstrasse: Zweierplatz – Pflanzschulstrasse
Badenerstrasse: Albisriederplatz – Herdernstrasse
Militärstrasse: Kanonengasse – Langstrasse
Stauffacherstrasse: Ernst-Nobs-Platz – Herman-Greulich-Strasse (nur Teilabschnitte Ankerstrasse – Feldstrasse [mit Tram] und Feldstrasse – Herman-Greulich-Strasse [ohne Tram])
Sowie subeventualiter auch:
Schöneggstrasse: Langstrasse – Schöneggplatz
4.3. Kreis 5:
Limmatstrasse: Gasometerstrasse – Ottostrasse
Fabrikstrasse (Sihlquai – Limmatstrasse)
5. Subeventualiter sei auf den Strassenabschnitten gemäss  Nr. 4 ein zeitlich begrenzter Versuch mit Tempo 30 ganztags durchzuführen.
6. Sub-subeventualiter sei auf den Strassenabschnitten gemäss  Nr. 4 Tempo 30 während der Nacht (von 22:00 Uhr bis 6:00 Uhr) festzusetzen.
7. Es sei Dispositivziffer 10 des angefochtenen Beschlusses unabhängig vom Ausgang des Verfahrens in der Hauptsache dahingehend zu , dass die dem Einsprechenden I, also dem Rekurrenten,  Verfahrenskosten auf die Stadtkasse zu nehmen sind.
8. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der ."
C.
Mit Präsidialverfügung vom 4. Oktober 2018 wurde vom Rekurseingang
Vormerk genommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet.
R1S.2018.05105 Seite 6
D.
Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 6. November 2018 die
vollumfängliche Abweisung des Rekurses; unter Kosten- und Entschädi-
gungsfolgen zulasten des Rekurrenten.
E.
Mit Replik vom 4. Dezember 2018 hielt der Rekurrent an den mit Rekurs
gestellten Anträgen im Wesentlichen fest; unter Rückzug des Antrags ge-
mäss Ziffer 3 des Rekursbegehrens (betreffend Dispositiv-Ziffer 8 des an-
gefochtenen Entscheids). Die Vorinstanz duplizierte per 7. Januar 2019 mit
unveränderten Anträgen.
F.
Auf entsprechenden Antrag hin wurde dem Rekurrenten mit Präsidialverfü-
gung vom 22. Januar 2019 Frist zur Triplik angesetzt. Diese datiert vom
6. Februar 2019. Die Vorinstanz liess sich nicht weiter vernehmen.

Es kommt in Betracht:
1.1.
Gemäss § 21 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG) ist zum
Rekurs legitimiert, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und
ein schutzwürdiges Interesse an deren Anfechtung oder Änderung hat.
Ein als juristische Person konstituierter Verband kann in diesem Rahmen
insbesondere zur Wahrung der eigenen Interessen den Rechtsmittelweg
beschreiten. Er kann aber auch – im eigenen Namen, aber gewissermas-
sen stellvertretend – die persönlichen Interessen seiner Mitglieder geltend
machen, wenn es sich um solche handelt, die er nach seinen Statuten zu
wahren hat, die der Mehrheit oder doch einer Grosszahl seiner Mitglieder
gemeinsam sind und zu deren Geltendmachung durch Rekurs jedes dieser
Mitglieder befugt wäre (sogenannte egoistische Verbandsbeschwerde).
R1S.2018.05105 Seite 7
Diese Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein; sie sollen die soge-
nannte Popularbeschwerde ausschliessen. Die Rechtsmittellegitimation
steht daher auch nicht jedem Verband zu, der sich in allgemeiner Weise mit
dem Gebiet befasst, in welchem die angefochtene Anordnung erlassen
worden ist. Vielmehr muss ein enger, unmittelbarer Zusammenhang zwi-
schen dem statutarischen Zweck der Vereinigung und dem fraglichen
Sachgebiet bestehen. Der statutarische Zweck hat ferner einen Bezug zu
den Beschwerdeinteressen der betroffenen Verbandsmitglieder aufzuwei-
sen. Die Praxis akzeptiert etwa die Formulierung, dass der Verband die In-
teressen seiner Mitglieder im Rahmen des statutarischen Zwecks wahrt
bzw. vertritt. Kann ein Verband hingegen nach seinen Statuten nur öffentli-
che Interessen oder solche der Allgemeinheit geltend machen, ist er zur
egoistischen Verbandsbeschwerde nicht befugt. Die Erfüllung der Legitima-
tionsvoraussetzungen ist substantiiert darzulegen. Demzufolge hat die re-
kurrierende Vereinigung mit der Rekurseingabe ein vollständiges Mitglie-
derverzeichnis einzureichen und darzutun, welche Mitglieder aus welchen
Gründen legitimiert sein sollen (zum Ganzen VB.2017.00194 vom 24. Au-
gust 2017, E. 2.1, mit Hinweisen; sowie Martin Bertschi, in: Kommentar
VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 21 Rz. 93 ff.).
1.2.
Gemäss dem bis zum 19. Juli 2017 in Kraft stehenden Art. 2 Ziffer 1 der
Statuten des Rekurrenten vom 1. Juni 2010 lautete der Zweck wie folgt:
"Zweck der Sektion Zürich ist die Förderung der Ziele des Zentralverbandes
gemäss Art. 2 der Zentralstatuten im Gebiet des Kantons Zürich durch poli-
tische, publizistische, rechtliche und andere wirksame Aktionen und Vor-
stösse im Bereich des Verkehrs [..]". Art. 2 Ziffer 1 der Statuten des
VCS Verkehrs-Club der Schweiz (Zweckartikel) vom 27. Juni 2015 lautete
wie folgt: "Der Verkehrs-Club der Schweiz ist ein Verkehrs- und Umwelt-
verband mit gemeinnützigem Charakter. Sein Ziel ist ein menschen-, um-
welt- und klimagerechtes Verkehrswesen [..]". Damit bestand die Zweck-
setzung des Rekurrenten in der Wahrnehmung öffentlicher Interessen und
war somit ideeller Natur; zur Erhebung einer egoistischen Verbandsbe-
schwerde im Namen seiner Mitglieder war der Rekurrent nicht berechtigt
(BRGE I Nr. 0023/2017 vom 10. Februar 2017, E. 2.3, bestätigt mit
VB.2017.00194 vom 24. August 2017, dieser bestätigt mit
BGr 1C_566/2017 vom 22. März 2018).
R1S.2018.05105 Seite 8
Mit Datum vom 19. Juli 2017 (Beschluss der Generalversammlung vom
16. Mai 2017) sind für den Rekurrenten neue Statuten in Kraft getreten. De-
ren Zweckartikel sieht (neu) als Zweck – nebst dessen ideeller Umschrei-
bung in Art. 2 Ziffer 1 – vor, dass der Rekurrent die Interessen und Rechte
seiner Mitglieder im Rahmen der Zwecksetzung in Verfahren vor Behörden
und Gerichten wahrt. Diese Formulierung genügt – wie bereits erwähnt –
den von der Rechtsprechung an eine Ermächtigung zur ideellen Verbands-
beschwerde gestellten Voraussetzungen vollauf. Gegen das rekursgegen-
ständliche Strassenprojekt "Strassenlärmsanierung Kreise 1, 4 und 5" wur-
de vom Rekurrenten indes bereits vor Inkrafttreten der neuen statutari-
schen Bestimmung, mithin nach der Publikation vom 18. November 2015
im städtischen und am 20. November 2015 im kantonalen Amtsblatt und
während der Dauer der öffentlichen Auflage, Einsprache erhoben. Der neue
Art. 2 Ziffer 2 der Statuten des Rekurrenten ist folglich während der Dauer
des vorinstanzlichen Verfahrens in Kraft getreten. Für das vorliegende, per
3. Oktober 2018 erhobene Rekursverfahren ist damit ohne weiteres auf die
geltende statutarische Bestimmung von Art. 2 Ziffer 2 der Statuten abzu-
stellen (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19-28a Rz. 55 sowie § 21 Rz. 7).
Zu fragen ist einzig danach, ob die anlässlich der Einspracheerhebung
(noch) fehlende statutarische Ermächtigung zur Führung von Verfahren vor
Behörden und Gerichten die Rekurslegitimation im vorliegenden Verfahren
zu beeinträchtigen vermag.
Bei dem von der Vorinstanz durchgeführten Einspracheverfahren nach
Massgabe von § 17 des Strassengesetzes (StrassG) handelt es sich dog-
matisch nicht um ein Einspracheverfahren im Sinne von § 10a f. VRG, son-
dern vielmehr um ein gesetzlich besonders geregeltes Einwendungsverfah-
ren (Kaspar Plüss, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/St. Gallen 2014,
§ 10a Rz. 25; Jürg Bosshart/Martin Bertschi, in: Kommentar VRG, 3. Aufl.,
Zürich/St. Gallen 2014, § 19b Rz. 95 sowie Bertschi, § 21 Rz. 30). Zwar er-
klärt das Gesetz im Rahmen der Einsprache gemäss § 17 Abs. 1 Satz 2
StrassG die Rekurs- und Beschwerdelegitimation gemäss VRG für mass-
geblich. Dergestalt vermag das von der Vorinstanz durchgeführte Einwen-
dungsverfahren noch nicht zum (nicht-devolutiven) Rechtsmittel zu erhe-
ben. Eine im Einzelnen definierte Anordnung der Behörde geht dem Ein-
spracheverfahren nach StrassG nicht voraus; ebensowenig trifft den Ein-
sprecher (Einwender) eine Fortsetzungslast oder – wie nachfolgend zu er-
läutern sein wird – eine Pflicht zur Kostentragung. Beim Einwendungsver-
fahren handelt es sich um ein nichtstreitiges Verwaltungsverfahren, wel-
R1S.2018.05105 Seite 9
chem das Ziel einer breiten Beteiligung der Bevölkerung eigen ist
(BGr 1C_266/2016 vom 14. Juni 2017, E. 2.4-2.7). Insoweit steht die "Legi-
timationsprüfung" gemäss § 17 Abs. 1 Satz 2 StrassG in Widerspruch zu
§ 17 Abs. 2 Satz 1 StrassG, wonach mit der Einsprache alle Mängel des
Projekts geltend gemacht werden können. Angesichts der Rechtsnatur des
strassenrechtlichen Einspracheverfahren als Einwendungsverfahren muss
es genügen, wenn die Legitimation im Verfahren vor der Projektfestset-
zungsbehörde kursorisch geprüft und im Fall einer gänzlich fehlenden Be-
troffenheit eine Behandlung der erhobenen Einwendungen – unbeschadet
der Rechtsmittellegitimation des Einsprechers gegen den Projektfestset-
zungsentscheid – unterbleiben kann. Daraus folgt, dass die bei Einleitung
des Einspracheverfahrens nach § 17 StrassG (noch) fehlende Ermächti-
gung des Rekurrenten zur Rechtsmittelerhebung dessen Legitimation im
vorliegenden Verfahren nicht zu beeinflussen vermag. Nach der bundesge-
richtlichen Rechtsprechung vermag ein bloss formeller Mangel bezüglich
der Beschwerdeberechtigung, soweit dieser bis zum Urteilszeitpunkt (nach-
träglich) entfallen ist bzw. die Prozessvoraussetzungen vorliegen, im ver-
waltungsrechtlichen Verfahren im Allgemeinen keinen wirksamen Einwand
zu begründen (BGE 102 Ib 64, E. 2a). Bereits die Vorinstanz hat im ange-
fochtenen Entscheid die Legitimation des Rekurrenten – im Sinne von § 17
Abs. 1 Satz 1 StrassG – bejaht. Nicht massgeblich ist, dass das Bundesge-
richt im bereits zitierten, den Rekurrenten betreffenden Entscheid
BGr 1C_566/2017 vom 22. März 2018 die Legitimation des Rekurrenten zur
egoistischen Verbandsbeschwerde trotz der zwischenzeitlich erfolgten Sta-
tutenrevision per 19. Juli 2017 verneinte.
Nach dem Gesagten liegt mit Art. 2 Ziffer 2 der Statuten vom 19. Juli 2017
eine genügende statutarische Ermächtigung zur Wahrung der Interessen
der Mitglieder des Rekurrenten vor. Der Rekursgegenstand und die vom
Rekurrenten gestellten Rekursanträge verhalten sich zu dessen Zweckset-
zung in Art. 1 Ziffer 1 der Statuten ohne weiteres konform.
1.3.
Zu untersuchen ist weiter die persönliche Betroffenheit der Mitglieder des
Rekurrenten. Der Rekurrent führt dazu an, dass die Sektion Zürich (mithin:
der Rekurrent) im Kanton Zürich insgesamt über 22'700 Mitglieder verfüge;
von diesen hätten rund 7'350 Wohnsitz in der Stadt Zürich; von letzteren
sodann mehr als 1'000 Wohnsitz in den betreffenden Stadtkreisen 1,4 und
R1S.2018.05105 Seite 10
5. Vom Rekurrenten eingereicht wird eine Mitgliederliste mit 943 Adressen
von Mitgliedern in den Stadtkreisen 1, 4 und 5 sowie aus dem adhärenten
Postleitzahlbereich 8003. Hiervon wiederum werden 155 mit Wohnsitz in
einer von der Strassenlärmsanierung konkret betroffenen Liegenschaft ver-
ortet und besonders hervorgehoben. Der Rekurrent illustriert sodann die
Betroffenheit einiger Mitglieder in den erwähnten Kreisen bzw. im Postleit-
zahlbereich 8003 auf deren täglichem Arbeitsweg per Velo.
Nach Massgabe der bundesgerichtlichen Rechtsprechung steht die Be-
schwerdebefugnis gegen Verkehrsanordnungen – und sachlogisch im Um-
kehrschluss jedenfalls grundsätzlich auch gegen deren Nichtanordnung –
allen Verkehrsteilnehmern zu, welche die fragliche Strasse mehr oder we-
niger regelmässig benützen, wie dies bei Anwohnern und Pendlern der Fall
ist, während bloss gelegentliches Befahren nicht genügt. Die Rechtspre-
chung lässt insofern genügen, dass die fragliche Gemeinde eine grosse
Zahl von Automobilisten aufweist, die Mitglied des zur Wahrung der Inte-
ressen ermächtigten Vereins sind, und dass weitere Vereinsmitglieder aus
Nachbargemeinden – mithin eine ansehnliche Zahl von Mitgliedern des
Vereins – eine Strasse mehr oder weniger regelmässig benutzt und daher
zur Beschwerde berechtigt ist (BGE 136 II 539, E. 1.1). Die Beschwerdebe-
fugnis der Regionalsektionen des Touring-Clubs Schweiz (TCS) und des
Automobil Club der Schweiz (ACS) wird vom Bundesgericht bei Geschwin-
digkeitsherabsetzungen auf vielbefahrenen kantonalen Hauptstrassen im
Allgemeinen bejaht; unter besonderen Umständen auch bei der Anordnung
von Tempo 30 innerorts, wenn die fragliche Strasse eine wichtige ver-
kehrsbezogene Hauptachse darstellt, die regelmässig von einer ansehnli-
chen Anzahl Mitglieder benutzt wird. Das Bundesgericht lässt nach neues-
ter Rechtsprechung mitunter eine Betroffenheit einer Grosszahl bzw. Viel-
zahl der Vereinsmitglieder genügen, ohne von einer insgesamt rechts-
genüglichen Substantiierung beziehungsweise Glaubhaftmachung der Be-
troffenheit der Mitglieder abzusehen (BGE 140 II 80, E. 1.4.2;
BGr 1C_117/2017 und 1C_118/2017 vom 20. März 2018, E. 2.1-2.2, mit
Hinweisen).
Die Legitimation des Rekurrenten ist analog zu den betreffend die Regio-
nalsektionen des TCS und des ACS entwickelten Grundsätzen zu handha-
ben. Vom angefochtenen Entscheid betroffen sind nicht nur die konkret in
den von Überschreitungen der Lärmgrenzwerte betroffenen Liegenschaften
wohnhaften Vereinsmitglieder, sondern, da die Strassenlärmsanierung im
R1S.2018.05105 Seite 11
angefochtenen Entscheid – zu Recht – koordiniert mit den Verkehrsanord-
nungen auf den entsprechenden Strassenabschnitten beurteilt wurde, auch
die weitere Anwohnerschaft bzw. die weiteren Vereinsmitglieder in den be-
troffenen Stadtkreisen. Der angefochtene Entscheid betrifft mitunter sogar
ein gegenüber einer einzelnen verkehrsbezogenen Hauptachse erheblich
bedeutsameres Gebiet sowohl mit Hauptverkehrsachsen als auch mit
Strassen von untergeordneter Bedeutung. Wie Vereinsmitglieder aus
Nachbargemeinden, welche die fraglichen Strassenabschnitte einigermas-
sen regelmässig benützen, zu behandeln sind Mitglieder des Rekurrenten
mit Wohnsitz im Postleitzahlbereich 8003 sowie in den weiteren Stadtkrei-
sen der Stadt Zürich. Dass sich der Alltag der Bevölkerung in der Stadt Zü-
rich nicht an den Kreisgrenzen orientiert bzw. die zurückgelegten Wege
nicht an den Kreisgrenzen enden, ist notorisch. Angesichts der zentralen
Lage der behandelten Strassenabschnitte muss davon ausgegangen wer-
den, dass die meisten Einwohnerinnen und Einwohner der Stadt diese mit
einer gewissen Regelmässigkeit frequentieren. Ob die Benutzung im Ein-
zelnen als Fussgänger, Velofahrer oder mit Motorfahrzeugen erfolgt, ist ei-
nerlei. Mithin muss bezüglich der gesamten 7'350 in der Stadt Zürich
wohnhaften Mitglieder des Rekurrenten von einer erhöhten Betroffenheit
ausgegangen werden. Angesichts des grossen Perimeters der Lärmsanie-
rung und der Verkehrsanordnungen erübrigt sich die von der Rechtspre-
chung im Allgemeinen geforderte – noch weitergehende – Substantiierung
der betroffenen Mitglieder (BRGE I Nr. 0023/2017 vom 10. Februar 2017,
E. 2.4-2.5). Die Betroffenheit mit Bezug auf einzelne Strassenzüge ist nicht
besonders zu prüfen. Demgemäss kann offen bleiben, ob und inwieweit der
Rekurrent bezüglich Lärmsanierung oder Verkehrsanordnungen auf einzel-
nen Strassenzügen legitimiert wäre.
1.4.
Der Rekurrent ist zur Erhebung einer egoistischen Verbandsbeschwerde
legitimiert. Da auch die weiteren Voraussetzungen zur Rekurserhebung
vorliegen, ist auf den Rekurs einzutreten.
2.
Es wird die Durchführung eines Augenscheins beantragt (vgl. § 7 VRG).
Das Baurekursgericht hat unbesehen von Parteianträgen nur dann einen
Augenschein durchzuführen, wenn die Verhältnisse vor Ort zwar entscheid-
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relevant, auf Grund der Akten aber noch unklar sind. Diese Voraussetzung
ist vorliegend zwar erfüllt. Wie nachfolgend zu zeigen sein wird, erweist
sich die Durchführung eines Augenscheins indes nicht als geeignet, den
rechtserheblichen Sachverhalt im erforderlichen Masse zu erhellen.
3.1.
Der Rekurrent wendet sich gegen die von der Vorinstanz vorgenommene
Interessenabwägung bei der Gewährung der Sanierungserleichterungen
(Art. 17 des Umweltschutzgesetzes [USG] i.V.m. Art. 14 der Lärmschutz-
verordnung [LSV]). Mit dem angefochtenen Beschluss werde vielerorts
missachtet, dass der Alarmwert für Lärmimmissionen nicht überschritten
werden dürfe. Sodann fehle jede konkrete Aussage, an welchem Strassen-
abschnitt wie viele von übermässigem Lärm in welchem konkreten Aus-
mass Betroffene leben. Fehlen würden auch Angaben über die auftreten-
den Maximalpegel und darüber, um wie viel konkret Tempo 30 die Situation
der Anwohner verbessern könne. Eine Abwägung, welche mögliche Tem-
po 30-Abschnitte gegeneinander ausspiele, sei rechtsverletzend. Die von
der Vorinstanz angeführten Verlustzeiten für den ÖV seien für sich allein
nicht aussagekräftig; unter Anderem würden Angaben über die Reservezei-
ten an den Endhaltestellen bei den Trams fehlen. Ohnehin könne die Be-
rücksichtigung der Bedürfnisse des öffentlichen Verkehrs auf Sammelstras-
sen nicht als grundsätzliches Argument gegen Tempo 30 angeführt wer-
den. Die angeführten Zeitverluste und Mehrkosten für einzelne Tramstre-
cken träfen nicht zu. Sodann beanstandet der Rekurrent das von der Vo-
rinstanz verwendete Berechnungsmodell StL-86+. Dieses sei veraltet, nicht
für Geschwindigkeiten unter 50 km/h konzipiert und führe zu einer Unter-
schätzung des Pegelminderungspotenzials bei einer Geschwindigkeitsre-
duktion von 50 km/h auf 30 km/h.
3.2.
Bestehende Anlagen, die den gesetzlichen Vorgaben nicht entsprechen,
müssen saniert werden (Art. 16 USG), und zwar so weit, als dies technisch
und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist. Dabei müssen
grundsätzlich die Immissionsgrenzwerte (IGW) eingehalten werden (Art. 13
Abs. 2 LSV). Würde die Sanierung unverhältnismässige Betriebseinschrän-
kungen oder Kosten verursachen oder stehen ihr überwiegende Interessen
entgegen, können Erleichterungen gewährt werden (Art. 17 USG und
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Art. 14 LSV). Dies setzt eine gesamthafte Interessenabwägung voraus. Die
Gewährung von Erleichterungen zur Überschreitung der IGW in einer be-
stimmten Situation ist eine Ausnahmebewilligung, deren Erteilung nur in
Sonderfällen erfolgen darf und restriktiv gehandhabt werden muss
(BGr 1C_117 und 1C_118/2017 vom 20. März 2018, E. 3.1;
BGr 1C_589/2014 vom 3. Februar 2016, E. 2.1).
Die allgemeine Höchstgeschwindigkeit für Fahrzeuge in Ortschaften wurde
vom Bundesrat auf 50 km/h festgelegt (Art. 4a Abs. 1 lit. a der Verkehrsre-
gelverordnung [VRV] i.V.m. Art. 32 Abs. 2 des Strassenverkehrsgesetzes
[SVG]). Die Höchstgeschwindigkeit kann für bestimmte Strassenstrecken
von der zuständigen Behörde aufgrund eines Gutachtens herab- oder her-
aufgesetzt werden (Art. 32 Abs. 3 SVG). Innerorts können tiefere Höchst-
geschwindigkeiten für bestimmte Strassenstrecken (Art. 108 Abs. 5 lit. d
der Signalisationsverordnung [SSV]: in Abstufungen von je 10 km/h) oder
durch die Signalisation einer Tempo 30-Zone oder einer Begegnungszone
angeordnet werden. Die Herabsetzung ist nach Art. 108 Abs. 2 SSV insbe-
sondere zulässig, wenn (lit. a) eine Gefahr nur schwer oder nicht rechtzeitig
erkennbar und anders nicht zu beheben ist, wenn (lit. b) bestimmte Stras-
senbenützer eines besonderen, nicht anders zu erreichenden Schutzes be-
dürfen, wenn (lit. c) auf Strecken mit grosser Verkehrsbelastung der Ver-
kehrsablauf verbessert werden kann oder wenn (lit. d) dadurch eine im Sin-
ne der Umweltschutzgesetzgebung übermässige Umweltbelastung (Lärm,
Schadstoffe) vermindert werden kann, wobei der Grundsatz der Verhält-
nismässigkeit zu wahren ist. Die Anordnung von abweichenden Höchstge-
schwindigkeiten ist wie erwähnt nur gestützt auf ein vorgängig zu erstellen-
des Gutachten zulässig. Dieses hat aufzuzeigen, dass die Massnahme nö-
tig, zweck- und verhältnismässig ist und keine anderen Massnahmen vor-
zuziehen sind (Art. 32 Abs. 3 SVG i.V.m. Art. 108 Abs. 4 Satz 1 SSV;
BGr 1C_117/2017 und 1C_118/2017 vom 20. März 2018, E. 3.2;
BGr 1C_589/2014 vom 3. Februar 2016, E. 2.2).
Ob die Anordnung einer Tempo-30-Zone zulässig ist, prüft das Bundesge-
richt – und damit auch die weiteren gerichtlichen Instanzen – mit freier
Kognition. Es ist jedoch Zurückhaltung am Platz, soweit die Beurteilung von
einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die zuständi-
gen Behörden besser kennen als das Bundesgericht. Verkehrsbeschrän-
kungen sind regelmässig mit komplexen Interessenabwägungen verbun-
den. Die zuständigen Behörden besitzen einen erheblichen Gestaltungs-
R1S.2018.05105 Seite 14
spielraum (BGE 139 II 149, E. 5, mit Hinweisen zur weiteren Rechtspre-
chung). Im Zusammenhang mit der gleichzeitigen Gewährung von Sanie-
rungserleichterungen beurteilt die bundesgerichtliche Rechtsprechung in
der vorzunehmenden umfassenden Abwägung die (unter Umständen ge-
genläufigen) Interessen bezüglich Lärmsanierung einerseits und die Inte-
ressen bezüglich funktionaler Verkehrsanordnungen andererseits als
gleichwertig. Eine grundsätzliche Priorisierung der Höchstgeschwindigkeit
von 50 km/h lehnt die Rechtsprechung in diesem Zusammenhang ab
(BGr 1C_117/2017 und 1C_118/2017 vom 20. März 2018, E. 2.1-2.2, E. 3.2
und E. 4). Namentlich steht die Tatsache, dass es sich beim fraglichen
Strassenabschnitt um eine Hauptstrasse handelt, einer Geschwindigkeits-
herabsetzung zwecks Lärmsanierung nicht von vornherein entgegen
(BGr 1C_45/2010 in URP 2010 S. 625). Die Interessenabwägung unter
dem Gesichtswinkel der Verhältnismässigkeit im engeren Sinn ist dabei un-
ter Einbezug sämtlicher auf dem Spiel stehenden öffentlichen und privaten
Interessen vorzunehmen (BGr 1C_411/2010 und 1C_413/2010 vom 1. April
2011, E. 4.3).
3.3.
Bei der Beurteilung der Verhältnismässigkeit von Sanierungsmassnahmen
und – soweit diese aufgrund der zu erwartenden Kosten und des geringen
Nutzens gerade nicht verhältnismässig erscheinen – kommt nach der
Rechtsprechung der Anzahl der betroffenen Personen als Beurteilungs-
grundlage eine erhebliche Bedeutung zu (VB.2000.00163 in RB 2001
Nr. 78, E. 4d.dd; BGE 119 Ib 463, E. 4). Dasselbe hat auch für die Prüfung
der Erforderlichkeit einer Massnahme im Sinne einer Verkehrsanordnung
zu gelten. Insoweit bedarf die Beurteilung, ob und inwiefern aus lärm-
schutzrechtlichen Gründen die zulässige Höchstgeschwindigkeit auf einzel-
nen Strassenabschnitten herabzusetzen sei, in der nach Massgabe der
Rechtsprechung vorzunehmenden Interessenabwägung eingehender Be-
trachtung.
Ein rechtsgenüglicher Einbezug der Anzahl Betroffener ist weder aus dem
angefochtenen Entscheid selbst noch aus den weiteren diesem zugrunde
liegenden Unterlagen (insbesondere dem AkP) ersichtlich. Angesichts der
zahlreichen betroffenen Strassenabschnitte ist eine summarische bzw. über
das Gebiet mehrerer Stadtkreise hinweg vorgenommene Abwägung der
Anzahl Betroffener fehl am Platz. Es kann offensichtlich nicht genügen, die
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Gesamtanzahl Betroffener im AkP lediglich pauschal zu erwähnen
(12'180 Anwohner [4'610 an kommunalen Strassenabschnitten]/12'420 Ar-
beitsplätze [370 an kommunalen Strassenabschnitten] über drei Stadtkreise
hinweg). Der von der Vorinstanz behauptete Einbezug der Anzahl von einer
IGW-Überschreitung betroffenen Personen bei der Entscheidfällung ist we-
der in den Erwägungen des angefochtenen Entscheids noch den sonstigen
Grundlagen hinreichend dokumentiert. Dieser Mangel ist grundlegend. Bei
der Anzahl lärmbetroffener Anwohnerinnen und Anwohner handelt es sich
um ein wichtiges, wenn nicht sogar das zentrale Element der vorzuneh-
menden Interessenabwägung. Eine blosse Abschätzung der Zahlen aus
den in Karten und Tabellen verzeichneten, als von IGW-Überschreitungen
betroffen markierten Gebäuden genügt nicht. Aufgrund von Kartenmaterial
eine Abschätzung hinsichtlich der Anzahl Lärmbetroffener vorzunehmen,
muss auch für geübte Betrachter – jedenfalls im massgeblichen Regelfall
einer Vielzahl von Gebäuden – als unmöglich gelten. Ebenso wenig genügt
der bezüglich einzelner Strassenabschnitte im AkP gemachte Hinweis auf
eine "geringe" Anzahl Betroffener. Eine adäquate, im Hinblick auf eine An-
fechtung hinreichend konkrete Begründungsdichte wird insoweit – selbst
wenn der Hinweis der Vorinstanz, wonach die Anzahl Betroffener in die
Entscheidfindung eingeflossen sei, zutreffen würde – nicht erreicht. Es ist
nicht Sache der Rekurrierenden oder der Rekursinstanz, die entsprechen-
den Grundlagen zu erarbeiten oder im Rahmen der beantragten Beweiser-
hebungen festzustellen. Die Durchführung eines Augenscheins zwecks
Ermittlung der Anzahl von IGW-Überschreitungen an einzelnen Strassen-
abschnitten Betroffener ist weder erforderlich noch geeignet, die Anzahl
Lärmbetroffener zu ermitteln. Ein Augenschein war damit – wie bereits er-
wähnt – trotz entsprechenden Antrags des Rekurrenten nicht durchzufüh-
ren.
3.4.
Der Rekurs erweist sich nach dem Gesagten im Wesentlichen als begrün-
det. Das Strassenprojekt "Lärmsanierung Kreis 1, 4 und 5" ist, soweit im
Rekursverfahren umstritten, zur zusätzlichen Sachverhaltsabklärung und
Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die vom Rekurrenten
ebenfalls beantragte Erteilung verbindlicher Weisungen an die Vorinstanz
wäre indes offenkundig unzulässig. Die Rekursanträge sind insofern nicht
weiter beachtlich.
R1S.2018.05105 Seite 16
3.5.
Die Rückweisung hat angesichts der Abklassierung der Stauffacherstrasse
(Ankerstrasse bis Feldstrasse und Feldstrasse bis Herman-Greulich-
Strasse) sowie der Badenerstrasse (Seebahnstrasse bis Albisriederplatz)
zu kommunalen Strassen anlässlich der Festsetzung des Regionalen
Richtplans (RRB Nr. 576/2017 vom 21. Juni 2017) auch hinsichtlich dieser
Strassen Geltung. Hingegen ist die Lärmsanierung der Fabrikstrasse (Sihl-
quai bis Limmatstrasse) nicht Bestandteil des angefochtenen Entscheids
und damit auch nicht des vorliegenden Rekursverfahrens. Die Beurteilung
der Schöneggstrasse (Langstrasse bis Schöneggplatz) fällt in die Zustän-
digkeit des Regierungsrats des Kantons Zürich und ist im vorliegenden Re-
kursverfahren nicht weiter von Belang.
4.1.
Betreffend die von der Vorinstanz vorzunehmenden Sachverhaltsabklärun-
gen und die nachfolgende Beurteilung ist – bemerkungsweise – unter Be-
rücksichtigung der Parteivorbringen auf einige weitere Modalitäten der
Rückweisung einzugehen.
4.2.
Bei der vorliegenden Rückweisung kann es entgegen den von der Vo-
rinstanz duplicando geäusserten Befürchtungen nicht darum gehen, die
Anzahl Lärmbetroffener pro Strassenabschnitt mit empirischer Genauigkeit
(bzw. für jede einzelne Liegenschaft/Wohnung an den zu sanierenden
Strassenabschnitten) zu ermitteln. Ein solcher Detaillierungsgrad wäre, wie
die Vorinstanz zu Recht ausführt, nicht erforderlich und angesichts des Um-
fangs der Erhebungen mit einem immensen Behördenaufwand verbunden.
Es genügt vollauf, bei der Ermittlung der Anzahl betroffener Anwohner so-
wie Arbeitsplätze auf die Daten des Statistischen Amtes der Stadt Zürich
abzustellen. Soweit diese Betrachtung mit gewissen Ungenauigkeiten be-
haftet ist, führt sie – wie von der Vorinstanz zu Recht ausgeführt – eher zu
einer Überschätzung der Anzahl Lärmbetroffener, zumal gemäss AkP
sämtliche Anwohner sowie Arbeitsplätze in einer von IGW-
Überschreitungen betroffenen Liegenschaft als lärmbetroffen eingestuft
werden. Dieselben Grundsätze haben für den vom Rekurrenten triplicando
gerügten Umstand Geltung, dass nicht sämtliche betrieblichen Nutzungen
zufolge Eigenlärms als lärmunempfindlich eingestuft werden können. Auch
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diesbezüglich sind für die Betrachtung realistisch gewählte Mittelwerte zu
verwenden. Die für die Verhältnismässigkeitsprüfung zentrale Vergleich-
barkeit der Anzahl Betroffener bei der einzelfallweisen Beurteilung der
Strassenabschnitte bleibt bei einem solchen Vorgehen gewährleistet.
4.3.
Das Bundesgericht hat im Entscheid BGr 1C_589/2014 vom 3. Februar
2016 (betreffend die Grabenstrasse in der Stadt Zug) unter Bezugnahme
auf Kritik des Bundesamts für Umwelt (BAFU) am Berechnungsprogramm
StL-86+ festgehalten, dass dieses, da es aus den frühen 1980er-Jahren
stammt und Mitte der 1990er-Jahre leicht modifiziert wurde, aufgrund der
Entwicklung von Wissenschaft und Technik in vielerlei Hinsicht nicht mehr
als aktuell gelten könne. Diese Ansicht hatte das BAFU im bundesgerichtli-
chen Verfahren unter anderem mit der zwischenzeitlichen Verschiebung
der relativen Bedeutung des Antriebs- bzw. Rollgeräuschs eines Fahrzeugs
infolge von Lärmbekämpfungsmassnahmen am Motor und der Auspuffan-
lage begründet. Der Entscheid ordnete im Einzelnen die Erstellung eines
ergänzenden Verkehrsgutachtens zur Neuberechnung der Lärmauswirkun-
gen gestützt auf das von der Eidgenössischen Materialprüfungs-und For-
schungsanstalt (EMPA) entwickelte Berechnungsprogramm SonRoad an
(BGr 1C_589/2014 in URP 2016 S. 319). Das Baurekursgericht hat diese
Rechtsprechung übernommen (BRGE III Nr. 0088/2017 in BEZ 2017
Nr. 37).
Unter diesen Umständen kann für die vorinstanzlichen Erhebungen, na-
mentlich zum Pegelminderungspotential der Einführung von Tempo 30,
nichts Anderes vorausgesetzt werden. Die pauschale Verwendung von Pe-
gelabschlägen auf die mit dem Berechnungsprogramm StL-86+ berechne-
ten Kennzahlen genügt den Anforderungen nicht, zumal die Vorinstanz im
angefochtenen Entscheid selbst davon ausgeht, der berücksichtigte Pegel-
abschlag von 2,5 bzw. 3 dB (A) stelle bei Reduktionen der zulässigen
Höchstgeschwindigkeit das Minimum der zu erwartenden Lärmreduktion
dar; in vielen Fällen könnten sogar höhere Emissionspegel-Reduktionen
erzielt werden. Eine mit Blick auf die von der Vorinstanz angeführten nega-
tiven Auswirkungen von Tempo 30 vorgenommene antizipierte Beweiswür-
digung ist nicht statthaft. Die Sachverhaltsermittlung ist damit grundsätzlich
unter Verwendung des vom Bundesgericht als massgeblich erklärten Pro-
gramms SonRoad durchzuführen. Allein aus Gründen der Gleichbehand-
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lung der Stadtkreise das – mit guten Gründen als veraltet eingestufte – Be-
rechnungsmodell StL86+ zu verwenden, kommt nicht infrage. Eine Un-
gleichbehandlung, welche auf dem Stand bzw. der Weiterentwicklung der
Technik beruht, ist im Grundsatz nicht rechtsverletzend, da das Interesse
an der richtigen Sachverhaltsermittlung überwiegt (Häfelin/Müller/Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 593).
Sollte sich an einzelnen Strassenabschnitten aus Gründen der Gleichbe-
handlung direkt benachbarter Anwohner die – ergänzende – Verwendung
des Programms StL-86+ aufdrängen, wäre dies in den Erwägungen ent-
sprechend zu begründen.
5.
Der Rekurs ist vollumfänglich gutzuheissen. Der Beschluss des Stadtrats
der Stadt Zürich vom 24. August 2018 ist, soweit angefochten und soweit
kommunale Strassenabschnitte betreffend, aufzuheben. Die Akten sind zur
ergänzenden Sachverhaltsermittlung im Sinne der Erwägungen und zum
Neuentscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.
6.
Die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zu erneuter Abklärung gilt in
kosten- und entschädigungsmässiger Hinsicht als volles Obsiegen
(BGr 1C_63/2016 vom 25. August 2016, E. 5.4 ff.). Ausgangsgemäss sind
die Verfahrenskosten demnach der Vorinstanz aufzuerlegen (§ 13 VRG).
Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwal-
tungsgerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr
nach seinem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem
bestimmbaren Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Liegt
wie hier ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Ge-
richtsgebühr in der Regel Fr. 1'000.– bis Fr. 50'000.– (§ 338 Abs. 2 PBG;
§ 3 Abs. 3 GebV VGr). Bei der Bemessung der Gebührenhöhe steht der
Rekursinstanz ein grosser Ermessensspielraum zu (Plüss, § 13 Rz. 25 ff.).
Angesichts des erheblichen Umfangs der Akten und des damit verbunde-
nen Bearbeitungsaufwandes sowie der Bedeutung des Projekts "Strassen-
lärmsanierung Kreis 1, 4 und 5" und des aufgelegten AkP ist die Gerichts-
gebühr auf Fr. 10'000.– festzusetzen.
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Gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG kann im Rekursverfahren und im Verfahren
vor dem Verwaltungsgericht die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu ei-
ner angemessenen Entschädigung für die Umtriebe der Gegenpartei ver-
pflichtet werden, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sach-
verhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte o-
der den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte. Die Bemessung der
Umtriebsentschädigung richtet sich nach § 8 GebV VGr. Der Beizug eines
Rechtsbeistandes ist in aller Regel als Grund für die Zusprechung einer
Umtriebsentschädigung einzustufen (VB.2003.00093 vom 16. Oktober
2003, E. 3.1.). Demnach ist vorliegend dem Rekurrenten zulasten der Vo-
rinstanz eine Umtriebsentschädigung zuzusprechen. Angemessen er-
scheint ein Betrag von Fr. 3'000.–. Da die Umtriebsentschädigung pauschal
festgelegt wird, entfällt die Zusprechung eines Mehrwertsteuerzusatzes von
vornherein (BRKE II Nrn. 0247 und 0248/2007 in BEZ 2007 Nr. 56).
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