Decision ID: 3a21d01e-5053-4f8d-8cf7-615e0bea5986
Year: 2019
Language: de
Court: GR_VG
Chamber: GR_VG_005
Canton: GR
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Sachverhalt:
1. A._ ist Landwirt in der Gemeinde Vaz/Obervaz. Er ist seit dem 1.
Dezember 1998 unter anderem Pächter der im Gemeindeeigentum
stehenden Parzelle N.1_ im Gebiet Zorten (act. C.3 und C.4). Ebenso
pachtet er die gemeindeeigene Parzelle N.2_ im Gebiet Fusò.
2. Der Gemeindevorstand Vaz/Obervaz erliess am 5. Juli 2018 ein neues
Verpachtungsreglement (nachfolgend: VR) und stützte sich dabei auf ein
im Jahr 2015 neu erlassenes Flur-, Weide- und Alpgesetz der Gemeinde
(nachfolgend: FWAG) ab. Das VR enthält unter anderem folgende
Bestimmungen:
Art. 3 Aufteilung nach Fraktionen
Fraktionen Lain, Muldain, Zorten und Sporz Bewirtschafter der Stammfraktionen und der Fraktion Sporz.
Fraktionen Tgantieni, Lenzerheide und Valbella Bewirtschafter der Fraktionen Tgantieni, Lenzerheide und Valbella
Art. 4 Zuteilungskriterien
1. Landwirte, welche in der Gemeinde Vaz/Obervaz wohnen und deren Betrieb in der Fraktion liegt, in welcher Land verpachtet wird.
2. Landwirte, welche in der Gemeinde Vaz/Obervaz wohnen und deren Betrieb in der Gemeinde Vaz/Obervaz liegt.
3. Bewerber, welche die Kriterien gemäss Ziffer 1 oder Ziffer 2 erfüllen, aber noch keine Gemeindeparzellen in Pacht oder Gebrauchsleihe haben, geniessen gegenüber den übrigen Bewerbern den Vorrang.
4. Haupterwerbsbetriebe haben gegenüber Nebenerwerbsbetriebe Vorrang.
5. Bisherige Pächter sind mit den übrigen Bewerbern gleichgestellt.
6. Sind mehrere Bewerber vorhanden, welche die Kriterien gleichwertig erfüllen, entscheidet über die Zuteilung das Los.
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3. Gestützt auf Art. 19 Abs. 1 und 2 FWAG, wonach der Gemeindevorstand
landwirtschaftlich nutzbare Flächen, die nicht von der Alpgenossenschaft
gepachtet sind, in der Gemeinde wohnhaften Landwirten zur Nutzung
überlässt und mit ihnen in der Regel einen Pachtvertrag mit einer festen
Pachtdauer von zwölf Jahren abschliesst, schrieb der Gemeindevorstand
Vaz/Obervaz am 13. Juli 2018 unter anderem die zwei oben erwähnten
Parzellen zur Neuverpachtung im Amtsblatt Mittelbünden aus (act. C.5).
4. Am 20. Juli 2018 bewarb sich A._ um die Pacht der Parzellen
N.1_ und N.2_ (act. C.6). Er führte aus, erstere Parzelle liege
sehr nahe bei seinem Stall (Parzelle N.4_) und angrenzend zu seiner
Wiese (Parzelle N.5_), letztere liege ebenfalls direkt neben einer von
ihm bewirtschafteten Wiese (Parzelle N.6_).
In der Folge bewarb sich am 31. Juli 2018 auch B._ um die Pacht der
Parzelle N.1_, nebst einer weiteren hier nicht interessierenden
Parzelle N.7_ im Gebiet Casoja (act. C.7). Weitere Bewerbungen für
die Parzelle N.1_ gingen gemäss Akten nicht ein.
5. Die Gemeinde Vaz/Obervaz erliess am 21. Dezember 2018 zwei separate
Verfügungen. Mit der ersten, ausschliesslich an A._ adressierten (act.
C.9), hielt sie fest, dass sie ihm lediglich die Parzelle N.2_ zur Pacht
überlasse, und mit der zweiten, die ausschliesslich an B._ ging (act.
C.10), dass sie die Parzelle N.1_ ihm verpachte. Beide Verfügungen
enthielten den Hinweis, dass gegen sie jeweils innert 30 Tagen
Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden geführt
werden könne.
6. Gegen den ihm eröffneten, betreffend die Parzelle N.1_ negativen
Entscheid hat A._ am 10. Januar 2019 (Poststempeldatum 11. Januar
2019) Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden
erhoben (act. A.1; vgl. act. B.1). Seit dem 1. April 2016 gelte ein neues Alp-
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und Weidegesetz [das FWAG] und der Gemeindevorstand habe am 5. Juli
2018 auch ein neues Verpachtungsreglement [das VR] erlassen. Aufgrund
dieser neuen Gesetzesgrundlagen hätten auch die landwirtschaftlichen
Betriebe der Bauern betreffend Fraktionszugehörigkeit überprüft werden
sollen. Der Bauer werde der Fraktion zugeteilt, in welcher sein Betrieb
stehe. Der Beschwerdeführer rügt nun, der Zuschlag zur Neuverpachtung
von Parzelle N.1_ sei an einen Bauern vergeben worden, dessen
Betrieb in Lenzerheide stehe (Parzelle N.3_). Dies widerspreche Art.
3 VR. Die Verpachtung der Parzelle N.1_ solle dem Bewirtschafter der
Stammfraktionen zugeteilt und somit an ihn vergeben werden.
7. Zur Stellungnahme eingeladen (act. D.1) hat die Gemeinde nach ersuchter
(act. D.2) und gewährter Fristerstreckung (act. D.3) mit Schreiben vom 8.
Februar 2019 (Poststempeldatum 11. Februar 2019) die Abweisung der
Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolge beantragt (act. A.2).
Sie führt darin aus, laut Art. 3 VR würden die zur Verpachtung gelangenden
landwirtschaftlichen Nutzflächen in zwei Fraktionen eingeteilt: einerseits
"Lain, Muldain, Zorten und Sporz" für die Bewirtschafter der
Stammfraktionen (Lain, Muldain und Zorten) und der Fraktion Sporz, und
andererseits "Tgantieni, Lenzerheide und Valbella" für die Bewirtschafter
jener Fraktionen. Die Zuteilungskriterien seien in Art. 4 VR geregelt. Das
erste Kriterium sei, Landwirte, welche in der Gemeinde Vaz/Obervaz
wohnten und deren Betrieb in der Fraktion liege, in welcher Land verpachtet
werde.
Der durch B._ bewirtschaftete Hauptbetrieb liege ausserhalb des
Siedlungsgebiets zwischen den beiden Fraktionen im Gebiet Canius.
Dieser Betrieb sei, was die Nutzung der Heimweiden anbelange, seit jeher
traditionsgemäss der Fraktion "Lain, Muldain, Zorten und Sporz" bzw. den
dazugehörigen Stammfraktionen (Lain, Muldain und Zorten) zugeteilt.
Deshalb sei der Betrieb auch beim Verfahren für die Neuverpachtung der
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ausgeschriebenen Parzellen dieser Fraktion zugeteilt worden. Für die
Neuvergabe der hier interessierenden Parzelle N.1_ hätten sich
sowohl der Beschwerdeführer wie auch B._ beworben. Beide würden
die Kriterien in Bezug auf diese Parzelle gleichwertig erfüllen, da die
Betriebe beider Bewerber derselben Fraktion angehörten, in welcher auch
die Parzelle N.1_ liege. Gemäss Art. 4 Ziff. 3 VR genössen
zugelassene Bewerber, welche noch keine Gemeindeparzelle in Pacht
oder Gebrauchsleihe hätten, gegenüber den übrigen Bewerbern Vorrang.
Laut Art. 4 Ziff. 6 VR entscheide das Los über die Zuteilung bei mehreren
zugelassenen Bewerbern, welche die Kriterien gleichwertig erfüllten. Das
sei hier der Fall gewesen.
Um allen Kriterien des VR gerecht zu werden, sei aufgrund der sich
präsentierenden Ausgangslage folgendes Vorgehen gewählt worden: Der
Beschwerdeführer und B._ seien auf den 19. Dezember 2018 zur
Auslosung ins Gemeindehaus in Lenzerheide eingeladen worden. Der
Beschwerdeführer habe sich durch seine Ehefrau vertreten lassen,
B._ sei persönlich anwesend gewesen. Die Gemeinde sei durch den
Gemeindevorstand und Departementsvorsteher Bau und Landwirtschaft,
die Gemeindeschreiber-Stellvertreterin und den Gemeindeschreiber
vertreten gewesen. Den Anwesenden sei erläutert worden, dass zuerst
mittels Los entschieden werde, welche Parzelle zuerst zur Vergabe
gelange. Falls dies die Parzelle N.2_ sei, erfolge der Zuschlag für die
Parzelle N.1_ automatisch an B._, weil in diesem Fall Art. 4 Ziff.
3 VR zur Anwendung gelange. Andernfalls werde die Parzelle N.1_
verlost und der Beschwerdeführer erhalte – unabhängig vom Ausgang –
den Zuschlag für die Parzelle N.2_, da sich ausser ihm niemand für
letztere Parzelle beworben habe. Die Anwesenden hätten sich mit dem
Prozedere einverstanden erklärt. Bei der Auslosung der Reihenfolge habe
der Losentscheid ergeben, dass zuerst der Zuschlag für die Parzelle
N.2_ erfolge. Dieser sei automatisch an den Beschwerdeführer
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gefallen, weil keine weiteren Bewerbungen für diese Parzelle vorgelegen
hätten. Somit habe sich auch die Auslosung der Parzelle N.1_
erübrigt, denn diese sei B._ zugefallen, welcher noch keine
Gemeindeparzelle in Pacht oder Gebrauchsleihe gehabt habe. Der
Vergabeentscheid sei beiden Bewerbern am 21. Dezember 2018 schriftlich
mitgeteilt worden.
Die Vergabe der Parzelle N.1_ durch die Gemeinde sei korrekt erfolgt.
Das Vorgehen sei den Bewerbern klar kommuniziert worden und sowohl
die als Vertreterin anwesende Ehefrau des Beschwerdeführers, als auch
der Mitbewerber B._ hätten sich mit dem Prozedere für die Verlosung
einverstanden erklärt und an dieser teilgenommen. Dass in der Folge nun
der Losentscheid durch den Beschwerdeführer nicht akzeptiert werde,
widerspreche dem Grundsatz von Treu und Glauben. Die Ausgangslage,
wonach der Betrieb von B._ seit jeher der Fraktion "Lain, Muldain,
Zorten und Sporz" zugeschlagen worden sei, sei dem Beschwerdeführer
bekannt gewesen. Eine Anfechtung des Umstandes, dass der Betrieb auch
für die anstehende Neuverpachtung der landwirtschaftlichen Nutzflächen
dieser Fraktion zugeteilt werde, hätte vor der Verlosung erfolgen müssen,
indem sich der Beschwerdeführer schon gar nicht erst auf diese
eingelassen hätte.
8. In seiner Replik vom 20. Februar 2019 (act. A.3) führt der
Beschwerdeführer aus, er habe vor dem Losentscheid nicht gewusst, wer
sein Mitbewerber sei. Das Ökonomiegebäude von B._ stehe ohne
Zweifel in Lenzerheide (Replikbeilage 1, act. B.4), während hingegen das
Ökonomiegebäude des Beschwerdeführers in Zorten stehe (Replikbeilage
2, act. B.5). Hätte sich der Beschwerdeführer um eine Parzelle in
Lenzerheide beworben, hätte er keine Chance gehabt. Dies zeige, dass es
gar nie zum Aufgebot für einen Losentscheid durch die Gemeinde hätte
kommen dürfen (Fraktionszuteilung der Bewirtschafter, Art. 3 VR). Sein
Betrieb liege in Zorten in unmittelbarer Nähe der Parzelle N.1_.
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Bei der letzten Vergabe im Jahr 2002 sei nur auf den Bewirtschafter der
Nachbarparzelle geachtet worden, um so eine umweltschonende
Bewirtschaftung zu gewährleisten. Die Vergabe habe der damalige
Departementsvorsteher Landwirtschaft der Gemeinde geführt. Die Bauern
seien damit einverstanden gewesen. Die Landwirtschaft sei in steter
Bewegung und verändere sich laufend; so auch die Gesetze. Alle alten
Gewohnheiten seien spätestens mit der neuen Gesetzgebung (FWAG und
VR) unterbunden worden, auch das alte Vergabeverfahren von 2002.
Er habe sich für die Parzellen N.1_ und N.2_ beworben, weil er
momentaner Pächter beider Wiesen sei und beides Nachbarparzellen
seiner Wiesen seien. Die Parzelle N.1_ sei für ihn sehr wichtig und
seine absolut favorisierte Bewerbungsparzelle. Er bewirtschafte diese
Wiese zwei bis viermal pro Jahr, jene der Parzelle N.2_ hingegen nur
einmal, jeweils etwa Mitte Juli, nachdem die Rehkitze fortgezogen seien,
die im Frühjahr oft dort liegen würden. Die Wiese auf der Parzelle N.2_
zeichne sich durch ihre steile Hanglage aus und werde durch Handarbeit
bewirtschaftet. Jeder Bauer in der Fraktion habe bereits genügend steile
Wiesen, so auch er, weshalb er vermutlich der einzige Bewerber für die
Parzelle N.2_ gewesen sei. Er solle nun diese Wiese (N.2_)
weiter zur Pacht erhalten und die bedeutende, seinem Stall nahegelegene
Wiese (N.1_) mit einem mehrfachen Ertrag an B._ aus
Lenzerheide abgeben, der laut Art. 3 VR der Fraktion "Tgantieni,
Lenzerheide und Valbella" angehöre. Er könne nicht verstehen, weshalb
die Bewerbung von B._ für seine Fraktion akzeptiert worden sei.
Laut Pachtvertrag der Parzelle N.1_ dürfe er mindestens noch die
Jahre 2019 und 2020 bewirtschaften. Darauf sei aber ebenso die Parzelle
N.8_ aufgeführt. Es stelle sich die Frage, weswegen diese nicht
ausgeschieden oder gekündigt worden sei. Die Parzelle N.1_ in
Zorten solle ihm, A._ in Zorten, als rechtmässigen Bewerber der
Fraktion "Lain, Muldain, Zorten und Sporz" zugewiesen werden. Sollte
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seinem Recht nicht entsprochen werden, trete er mit diesem Schreiben von
der Bewerbung für die Parzelle N.2_ zurück und schlage die Pacht
aus.
9. Mit Duplik vom 28. Februar 2019 (act. A.4) hat die Gemeinde Vaz/Obervaz
an ihren Anträgen und Ausführungen festgehalten. Darüber hinaus macht
sie im Wesentlichen geltend, der Mitbewerber sei aufgrund seiner
Anwesenheit bei der Verlosung bekannt gewesen und gegen die vor der
Durchführung der Verlosung dargelegten Regeln sei weder von der
Vertreterin des Beschwerdeführers noch vom Mitbewerber interveniert
worden. Ansonsten hätte die Verlosung erst gar nicht durchgeführt werden
können. Die Parzelle N.8_ sei schliesslich nicht ausgeschrieben
worden, weil ihre Fläche nur 17 Aren betrage und nur Parzellen ab einer
Fläche von 25 Aren ausgeschrieben würden.
10. Der vom Instruktionsrichter am 17. Oktober 2019 (act. D.7) beigeladene
B._ hat sich nicht geäussert.

Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Zunächst ist festzustellen, dass der Beschwerdeführer formell betrachtet
lediglich die ihn betreffende Verfügung angefochten hat, nicht jedoch
diejenige für den hier beigeladenen B._. Indessen ist dies darauf
zurückzuführen, dass er von der Gemeinde nur erstere erhalten hat, die
zweite hingegen ausschliesslich an B._ ging. Es liegt auf der Hand,
dass es keinen Sinn macht, bei einer erfolgreichen Anfechtung der den
Beschwerdeführer betreffenden Verfügung nicht auch die den
Beigeladenen betreffende Verfügung aufzuheben. Insofern sind im
Rahmen dieses Beschwerdeverfahrens beide Verfügungen gemeinsam
durch das hier zuständige Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden zu
beurteilen (siehe Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege vom 31. August 2006 [VRG; BR 370.100]).
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Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist somit
ohne Weiteres einzutreten.
2. Strittig und zu prüfen ist, ob die Gemeinde die Bewerbung des
beigeladenen B._ für die Verpachtung der gemeindeeigenen Parzelle
N.1_ im Gebiet Zorten zu Recht berücksichtigt hat und ob das
Vergabeverfahren für die Verpachtung rechtlich korrekt durchgeführt
wurde. Letztlich geht es vor allem um die Frage, zu welcher Fraktion der
Betrieb von B._ gehört.
3. Die Fraktioneneinteilung der Gemeinde Vaz/Obervaz ist nicht klar und
einheitlich geregelt. Die Gemeindeverfassung enthält dazu keine
Bestimmungen. Als einschlägige Gemeindeerlasse kommen in erster Linie
das durch Urnenabstimmung angenommene Flur-, Weide- und Alpgesetz
vom 29. November 2015 (nachfolgend: FWAG), das am 1. April 2016 in
Kraft getreten ist (act. C.1; im Internet zugänglich auf der offiziellen Seite
der Gemeinde Vaz/Obervaz <https://www.vazobervaz.ch/assets/Gesetze-
und-Reglemente/8-Volkswirtschaft/802-Flur-Weide-und-Alpgesetz-
160401.pdf>, zuletzt besucht am 16. Juni 2020), und das gestützt darauf
vom Gemeindevorstand erlassene Reglement über die Verpachtung und
Gebrauchsleihe von landwirtschaftlich nutzbaren Flächen vom 5. Juli 2018
(Verpachtungsreglement, nachfolgend: VR), das gleichentags in Kraft trat
(act. C.2; im Internet zugänglich auf der offiziellen Seite der Gemeinde
Vaz/Obervaz <https://www.vazobervaz.ch/assets/Gesetze-und-
Reglemente/8-Volkswirtschaft/80201-Verpachtungsreglement.pdf>,
zuletzt besucht am 16. Juni 2020) in Frage. Dabei gilt es zu
berücksichtigen, dass das FWAG als Gesetz im formellen Sinn über den
Vorschriften des VR steht, insbesondere auch in Bezug auf die Frage der
Fraktioneneinteilung.
3.1. Weder das FWAG noch das VR enthalten eine saubere, abschliessende
Aufzählung oder Definition der Fraktionen. Art. 3 VR etwa nennt deren
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sieben, namentlich Lain, Muldain, Zorten, Sporz, Tgantieni, Lenzerheide
und Valbella, und scheint Stammfraktionen von anderen Fraktionen zu
unterscheiden. Demgegenüber führt das FWAG – zusätzlich zu den sieben
in Art. 3 VR erwähnten Fraktionen (siehe Art. 12 Abs. 1 Ziff. 1
["Heimweiden"] lit. c ["Grossviehweiden"] FWAG mit Muldain, Zorten und
Lain sowie Art. 12 Abs. 1 Ziff. 2 ["Maiensässweiden"] lit. c
["Grossviehweiden"] FWAG mit Lenzerheide, Sporz, Tgantieni, Valbella) –
auch Crapera (so ausdrücklich in Art. 12 Abs. 1 Ziff. 2 ["Maiensässweiden"]
lit. c ["Grossviehweiden"] FWAG und in Art. 16 Abs. 7 ["c.
Maiensässweiden"] FWAG) und Canius (Art. 16 Abs. 6 ["b. Heimweiden"]
FWAG) als weitere Fraktionen auf; total also neun Fraktionen. Da, wie
erwähnt, das FWAG als Gesetz im formellen Sinn dem VR vorgeht, ist hier
von insgesamt neun Fraktionen auszugehen, einschliesslich Crapera und
Canius als eigene Fraktionen.
3.2. Klar und unbestritten ist, dass der auf der Parzelle N.4_ liegende
Betrieb von A._ ebenso wie die hier in Pacht zu vergebende
gemeindeeigene Parzelle N.1_ in Zorten liegt. Streitig ist hingegen, ob
der Betrieb von B._, seinerseits auf der Parzelle N.3_ gelegen,
ebenfalls zur Fraktion Zorten gehört oder vielmehr der Fraktion
Lenzerheide zugerechnet werden muss, wie dies der Beschwerdeführer
behauptet, oder etwa gar noch einer anderen Fraktion angehört.
3.3. Die Gemeinde stellt sich auf den Standpunkt, dass seit jeher für die
Auswahl des Pächters analog die Bestimmungen über die Nutzung der
Heimweiden angewendet würden. Diese sind in Art. 16 Abs. 6 ["b.
Heimweiden"] FWAG enthalten, der wie folgt lautet:
Die Heimweiden sind den Fraktionen Muldain, Zorten, Canius und Lain zugeteilt. Jeder Landwirt darf, unter Vorbehalt der von allen Fraktionen gemeinsam zu nutzenden Heimweiden, nur die Heimweide benützen, die der Fraktion zugeteilt ist, in der sich sein Betrieb befindet.
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3.4. Wenn nun aber Canius eine eigene Fraktion bildet und die Regelung über
die Nutzung der Heimweiden für die hier strittige Verpachtung analog
anzuwenden ist, wie dies die Gemeinde will und was auch nicht willkürlich
erscheint, liegt der Hof von B._ (Parzelle N.3_) gemäss Karte klar
in der Fraktion Canius (vgl. etwa die Lage der Parzelle N.3_ auf dem
mit dem Suchbegriff "Canius" und der Auswahl "Flurname: Canius,
Vaz/Obervaz" resultierenden Kartenausschnitt auf der Webseite
<https://geogr.mapplus.ch/viewer/geogr/?lang=de&basemap=av&blop=1&
x=2761473.9260042&y=1175078.3258463&zl=8&hl=0&layers=>, zuletzt
besucht am 16. Juni 2020) und damit nicht in derselben Fraktion wie die zu
verpachtende, hier Streitgegenstand bildende Parzelle N.1_. Somit
hat die Gemeinde die in ihrem Eigentum stehende Parzelle N.1_ zu
Unrecht an B._ als Landwirt zugeteilt, der zwar in der Gemeinde
wohnhaft ist, dessen Betrieb aber nicht in der Fraktion Zorten liegt. Mit
diesem Vorgehen hat sie gegen Art. 4 Abs. 1 VR verstossen.
3.5. Hat es von vornherein an den Voraussetzungen für eine Verlosung unter
zwei Bewerbern gefehlt, welche in Bezug auf die Neuvergabe der Pacht an
der Parzelle N.1_ beide die Zuschlagskriterien gleichwertig erfüllt
haben, muss nicht geprüft werden, ob die erst nach Durchführung der
Verlosung erfolgte Anfechtung des Zuschlags – wie von der Gemeinde
behauptet – rechtsmissbräuchlich oder treuwidrig ist.
4. Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als begründet und die
zwei zusammenhängenden Verfügungen der Gemeinde Vaz/Obervaz vom
21. Dezember 2018 sind in Gutheissung der Beschwerde aufzuheben.
5. Bei diesem Verfahrensausgang muss die Gemeinde als unterliegende
Partei die Kosten des Verfahrens tragen (Art. 73 Abs. 1 VRG), wobei hier
die Staatsgebühr unter Berücksichtigung aller Umstände des Falles und
des entstandenen Aufwands auf Fr. 2'000.-- festgelegt wird (vgl. Art. 75
Abs. 2 VRG). Auf eine teilweise Auferlegung der Kosten an den
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beigeladenen B._ wird verzichtet, zumal er sich nicht am Verfahren
beteiligt hat (vgl. Art. 40 Abs. 2 VRG e contrario). Es steht weder der
Gemeinde noch dem Beigeladenen ein Anspruch auf Parteientschädigung
zu. Dem obsiegenden Beschwerdeführer, der nicht anwaltlich vertreten
war, wird ebenso wenig eine Parteientschädigung zugesprochen, zumal er
nicht geltend macht und nicht ersichtlich ist, dass ihm durch den
Rechtsstreit notwendige Kosten verursacht wurden (Art. 78 Abs. 1 VRG).