Decision ID: 0214e8f9-3dca-4491-bf20-391005d1b187
Year: 2010
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

hat sich ergeben:
hat sich ergeben:
I. A wohnt im Alterswohnheim C in B. Am 18. November 2009 beschloss der Gemeinderat B, in der ab 1. Januar 2010 geltenden Taxordnung für das Altersheim C (Taxordnung 2010) die Grundtaxen für das Altersheim sowie die Pflege- und Betreuungszuschläge um je Fr. 2.- pro Person und Tag zu erhöhen. Die Tariferhöhung wurde am 27. November 2009 in der Zürichsee-Zeitung publiziert. In Ziff. 2 der gedruckten Fassung der Taxordnung 2010 wurde unter dem Titel "Kostenarten" zudem Näheres zur Grundtaxe, zum Pflegezuschlag und zu den Sonderleistungen ausgeführt. Eine derartige Regelung kannte die im Jahr 2009 geltende Taxordnung 2009 nicht.
Am 7. Juni 2010 stellte die Gemeinde B A die Rechnung für die Altersheimkosten im Zeitraum vom 1. Mai 2010 bis 31. Mai 2010. Dabei wurden unter anderem für ungedeckte Betreuungsleistungen Fr. 434.-, für einen Verbandwechsel Fr. 8.- und für Getränkebezüge in der Cafeteria Fr. 3.- berechnet. Mit Schreiben vom 22. Juni 2010 teilte die Gemeinde A mit, dass sich per 1. Mai 2010 eine BESA-Einstufung 2a (bisher: 0) ergeben habe.
II.
Am 20. Juli 2010 wandte sich A mit als Einsprache bezeichnetem Schreiben an den Bezirksrat D. Sinngemäss beantragte sie die Aufhebung von Ziff. 2 der Taxordnung 2010 und die Korrektur der Rechnung vom 7. Juni 2010 in dem Sinn, dass die Betreuungskosten sowie die Kosten für den Verbandswechsel und den Getränkebezug nicht in Rechnung zu stellen seien. Der Bezirksrat D nahm das Schreiben als Rekurs entgegen. Mit Präsidialverfügung vom 26. Juli 2010 überwies der Bezirksrat die Sache mit Bezug auf die Rechnung vom 7. Juni 2010 der Gemeinde B zur Behandlung. Mit Präsidialverfügung vom 13. August 2010 trat er auf den Rekurs nicht ein, soweit er sich gegen die Taxordnung 2010 richtete.
III.
Am 13. September 2010 wandte sich A erneut mit als Einsprache bezeichnetem Schreiben an den Bezirksrat D. Dieser überwies das Schreiben am 20. September 2010 zuständigkeitshalber an das Verwaltungsgericht. Am 18. September 2010 (Datum des Poststempels: 20. September 2010) erhob A Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie beantragte die Aufhebung der Präsidialverfügung des Bezirksrats D vom 13. August 2010 (Ziff. 1). Der Bezirksrat D sei anzuweisen, den Rekurs zu behandeln (Ziff. 2). Die Gemeinde sei anzuweisen, die verschiedenen Taxordnungen einheitlich zu bezeichnen, insbesondere sei die Taxordnung 2010 als Reglement zu bezeichnen (Ziffn. 3–5). Es seien die gegenüber der Taxordnung 2009 erfolgten Änderungen zu publizieren (Ziffn. 6 und 8). Die Taxordnung 2010 sei insoweit zu ändern, als darin neue Betreuungszuschläge vorgesehen würden (Ziff. 7); alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gemeinde B.
Mit Präsidialverfügung vom 22. September 2010 wies das Verwaltungsgericht darauf hin, dass die Eingabe der Beschwerdeführerin vom 18. September 2010, nicht die durch den Bezirksrat D überwiesene Eingabe vom 13. September 2010, als für das vorliegende Verfahren massgebende Beschwerdeschrift zu betrachten sei. Gleichzeitig setzte es A Frist an, um die Beschwerdeschrift mit einer Originalunterschrift zu versehen. Innert Frist ging die unterschriebene Beschwerde beim Verwaltungsgericht ein.
Der Bezirksrat D verzichtete am 26. Oktober 2010 auf Vernehmlassung. Der Gemeinderat B beantragte am 1. November 2010 die Abweisung der Beschwerde; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten von A.
Mit Präsidialverfügung vom 10. November 2010 setzte das Verwaltungsgericht A antragsgemäss Frist zur Erstattung einer Stellungnahme zur Beschwerdeantwort an. Die Stellungnahme ging innert Frist beim Verwaltungsgericht ein.

Die Kammer zieht in Erwägung:
Die Kammer zieht in Erwägung:
1. 1.1 Am 1. Juli 2010 ist das Gesetz über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts in Kraft getreten. Im Zuge der Revision wurde auch das Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959 (VRG) überarbeitet. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gebieten die intertemporalrechtlichen Regeln zum Verfahrensrecht, neues Prozessrecht sofort anzuwenden, sofern die Übergangsbestimmungen nicht etwas anderes vorsehen und die Kontinuität des bisherigen materiellen Rechts dadurch nicht gefährdet wird (BGE 126 III 431 E. 2b). Bezüglich der Zuständigkeit kommt es hingegen auf das geltende Recht in jenem Zeitpunkt an, in welchem ein Rechtsmittel anhängig gemacht wurde (RB 2004 Nr. 8 mit Hinweisen). Das ist vorliegend der 20. September 2010, weshalb sich die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts nach neuem Recht ergibt. Gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 lit. d VRG ist das Verwaltungsgericht zur Behandlung der gegen einen kommunalen Erlass gerichteten Beschwerde zuständig.
1.2 Neben der Zuständigkeit richtet sich auch die Besetzung des Verwaltungsgerichts nach der seit dem 1. Juli 2010 geltenden Fassung des Verwaltungsrechtspflegegesetzes. Gemäss § 38a Abs. 1 VRG entscheidet das Verwaltungsgericht über Rechtsmittel gegen Erlasse in Fünferbesetzung. Beschwerden über Anordnungen im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG, worunter auch Allgemeinverfügungen fallen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 8), werden hingegen – abgesehen von hier nicht interessierenden, in die einzelrichterliche Kompetenz fallenden Entscheiden (§ 38b Abs. 1 VRG) – in Dreierbesetzung erledigt (§ 38 Abs. 1 VRG).
Rechtssätze erfassen eine unbestimmte Vielzahl gleicher oder gleichartiger Sachverhalte und sind damit abstrakt; zudem sind sie generell, indem ihr Adressatenkreis unbestimmt und allenfalls auch von einer zukünftigen Entwicklung abhängig ist (Max Imboden/René Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, 6. A., Basel/Frankfurt a.M., 1986, Nr. 5 B II). Betreffen Anordnungen einen konkreten Sachverhalt, richten sie sich aber an einen unbestimmten Adressatenkreis, so gelten sie als Allgemeinverfügungen (Imboden/Rhinow, Nr. 5 B II c).
Bei der Abgrenzung zwischen abstrakten Anordnungen und Allgemeinverfügungen stützt sich das Verwaltungsgericht gemäss ständiger Rechtsprechung auf eine Lehrmeinung, gemäss welcher massgebend ist, ob der Tarif eine bestimmte Sache oder Leistung, wie beispielsweise einen Museumsbesuch oder ein konkretes Medikament, zum Gegenstand hat oder nicht (Tobias Jaag, Die Abgrenzung zwischen Rechtssatz und Einzelakt, Zürich 1985, S. 188 ff.). So hat das Verwaltungsgericht unter anderem als generell-abstrakten Erlass qualifiziert: Streichung von Studierenden gewährten Preisermässigungen für Angebote im Rahmen der allgemeinen gestalterischen Weiterbildung an der Zürcher Hochschule der Künste (VGr, 2. September 2009, VB.2009.00388, www.vgrzh.ch); Taxordnung für sämtliche Alterseinrichtungen einer Stadt (12. November 1998, VB.98.00214); Reglement über Elternbeiträge an die ausserschulische Betreuung und Verpflegung (27. Oktober 1994, VB 94/0143); Gebührentarif für öffentliche Parkplätze am Flughafen Zürich (3. April 1992, VB 92/0030).
Verschiedene Bestimmungen der Taxordnung 2010 sprechen für das Vorliegen einer Allgemeinverfügung. So werden in Ziff. 3.1 die Grundtaxen, der Auswärtigenzuschlag und die Reduktion bei Einerbelegung sowie in Ziff. 4 die Kosten für Sonderleistungen geregelt. Dabei handelt es sich um konkrete, genau bestimmte Leistungen, die gegen ein genau festgesetztes Entgelt erbracht werden.
Dennoch ist die Taxordnung 2010 als Erlass zu qualifizieren. Massgebend dafür sind die in Ziff. 3.2 geregelten Pflege- und Betreuungszuschläge. Diese werden abstrakt in 13 Stufen unterteilt, ohne dass die zu erbringenden Leistungen konkretisiert würden. Je nach dem Ausmass der Pflegebedürftigkeit und der dementsprechend höheren BESA-Einstufung werden durch die Pflege- und Betreuungszuschläge eine Vielzahl verschiedenartiger, nicht konkretisierter Leistungen abgegolten. Schon allein deshalb kann es sich bei der Taxordnung 2010 nicht um eine konkrete Anordnung handeln (Jaag, S. 190).
Ferner ist zu beachten, dass Ziff. 3.2 der Taxordnung 2010 nicht ohne Weiteres vollstreckbar ist, hängt doch der konkret zu verrechnende Betrag von der jeweiligen BESA-Einstufung des Pflichtigen ab. Diese Einstufung kann sich jedoch – wie gerade das Beispiel der Beschwerdeführerin zeigt – im Lauf der Zeit ändern. Die unmittelbare Durchsetzbarkeit ist jedoch ein wesentliches Merkmal nicht nur der Verfügung, sondern auch der Allgemeinverfügung (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 925).
Da es sich bei der Taxordnung 2010 nach dem Dargelegten um einen Erlass handelt, ist die Beschwerde in Fünferbesetzung zu entscheiden (§ 38a Abs. 1 VRG).
1.3 Der Präsident des Bezirksrats (vgl. § 4 Abs. 1 des Bezirksverwaltungsgesetzes vom 10. März 1985 in Verbindung mit § 67 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [GG]) trat auf den gegen die Taxordnung 2010 gerichteten Rekurs der Beschwerdeführerin nicht ein. Vorliegend ist demnach einzig zu prüfen, ob der Nichteintretensentscheid zu Recht erfolgte (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 54 N. 9).
Nicht einzutreten ist auf die erstmals vor Verwaltungsgericht gestellten Anträge, mit welchen die Beschwerdeführerin sinngemäss beantragt, die Taxordnungen seien einheitlich als Reglemente zu bezeichnen. Prozessthema eines Rechtsmittelverfahrens kann nämlich nur sein, was auch Gegenstand der erstinstanzlichen Verfügung war bzw. nach richtiger Ge-setzesauslegung hätte sein sollen. Das vor der ersten Rekursinstanz gestellte Sachbegehren darf daher grundsätzlich nicht abgeändert werden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 3). Jedenfalls aber mangelt es der Beschwerdeführerin hinsichtlich der Anfechtung der Bezeichnung der Taxordnung an einem schützenswerten Interesse, welches gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG Voraussetzung für die Beschwerdeberechtigung bildet.
Nicht einzutreten ist auf die erstmals vor Verwaltungsgericht gestellten Anträge, mit welchen die Beschwerdeführerin sinngemäss beantragt, die Taxordnungen seien einheitlich als Reglemente zu bezeichnen. Prozessthema eines Rechtsmittelverfahrens kann nämlich nur sein, was auch Gegenstand der erstinstanzlichen Verfügung war bzw. nach richtiger Ge-setzesauslegung hätte sein sollen. Das vor der ersten Rekursinstanz gestellte Sachbegehren darf daher grundsätzlich nicht abgeändert werden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 3). Jedenfalls aber mangelt es der Beschwerdeführerin hinsichtlich der Anfechtung der Bezeichnung der Taxordnung an einem schützenswerten Interesse, welches gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG Voraussetzung für die Beschwerdeberechtigung bildet.
2. 2.1 Der Bezirksrat führte aus, der angefochtene Beschluss des Beschwerdegegners, womit die Heimtaxen für das Alterswohnheim erhöht worden seien, sei am 27. November 2009 amtlich publiziert worden. Die Beschwerdeführerin anerkenne zudem, dass sie die neue Taxordnung 2010 bereits im Dezember 2009 erhalten habe. Die 30-tägige Anfechtungsfrist sei folglich am 20. Juli 2010 längst abgelaufen gewesen. Die Beschwerdeführerin habe nicht dargetan, dass die Erfordernisse für eine Fristwiederherstellung erfüllt seien.
2.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie habe die Erhöhung der Heimtaxen akzeptiert. In ihrem Rekurs habe sie sich lediglich gegen die Ziff. 2 der Taxordnung gewandt. Diese neue Ziff. 2 sei jedoch nicht publiziert worden. Ferner sei ihr im Dezember nicht die neue Taxordnung 2010 ins Fach gelegt worden, sondern lediglich ein Informationsschreiben.
2.3 Der Beschwerdegegner macht geltend, die nicht-kassenpflichtigen Betreuungszuschläge seien schon vor dem Jahr 2010 erhoben worden. Die Erhöhung der Pflege- und Betreuungszuschläge sei amtlich publiziert worden. Die Bewohnerinnen und Bewohner des Altersheims hätten zudem ein Informationsschreiben und die Taxordnung 2010 im Dezember 2009 erhalten. Die Beschwerdeführerin lege nicht dar, weshalb es nicht möglich gewesen sei, innert Frist gegen die Taxerhöhungen zu rekurrieren.
2.3 Der Beschwerdegegner macht geltend, die nicht-kassenpflichtigen Betreuungszuschläge seien schon vor dem Jahr 2010 erhoben worden. Die Erhöhung der Pflege- und Betreuungszuschläge sei amtlich publiziert worden. Die Bewohnerinnen und Bewohner des Altersheims hätten zudem ein Informationsschreiben und die Taxordnung 2010 im Dezember 2009 erhalten. Die Beschwerdeführerin lege nicht dar, weshalb es nicht möglich gewesen sei, innert Frist gegen die Taxerhöhungen zu rekurrieren.
3. Gemäss § 68a GG werden Beschlüsse der Gemeindeversammlung sowie allgemein verbindliche Beschlüsse von Gemeindeorganen unter Bekanntgabe der Beschwerde- oder Rekursfrist veröffentlicht. Die Veröffentlichung kann sich auf die Bezeichnung des Beschlusses und die Fristansetzung beschränken, mit dem Hinweis, dass der Beschluss in der Gemeinderatskanzlei aufliegt. Gegen Anordnungen und Erlasse des Gemeinderats kann nach § 152 GG Rekurs gemäss Verwaltungsrechtspflegegesetz erhoben werden (vgl. § 19 Abs. 1 lit. d VRG). Die Rekursfrist beträgt 30 Tage (§ 22 Abs. 1 VRG) und beginnt am Tag nach der Mitteilung des angefochtenen Akts, ohne solche am Tag nach seiner amtlichen Veröffentlichung und ohne solche am Tag nach seiner Kenntnisnahme zu laufen (§ 22 Abs. 2 VRG).
3. Gemäss § 68a GG werden Beschlüsse der Gemeindeversammlung sowie allgemein verbindliche Beschlüsse von Gemeindeorganen unter Bekanntgabe der Beschwerde- oder Rekursfrist veröffentlicht. Die Veröffentlichung kann sich auf die Bezeichnung des Beschlusses und die Fristansetzung beschränken, mit dem Hinweis, dass der Beschluss in der Gemeinderatskanzlei aufliegt. Gegen Anordnungen und Erlasse des Gemeinderats kann nach § 152 GG Rekurs gemäss Verwaltungsrechtspflegegesetz erhoben werden (vgl. § 19 Abs. 1 lit. d VRG). Die Rekursfrist beträgt 30 Tage (§ 22 Abs. 1 VRG) und beginnt am Tag nach der Mitteilung des angefochtenen Akts, ohne solche am Tag nach seiner amtlichen Veröffentlichung und ohne solche am Tag nach seiner Kenntnisnahme zu laufen (§ 22 Abs. 2 VRG).