Decision ID: 958bf91f-316b-441c-976e-3e1737fdc225
Year: 2022
Language: de
Court: AG_OG
Chamber: AG_OG_006
Canton: AG
Region: Northwestern_Switzerland
Law Area: 

Das Verwaltungsgericht entnimmt den Akten:
A.
1.
Der Vorsteher des Departements Bildung, Kultur und Sport (BKS) erliess
am 11. Februar 2021 die "Weisung Coronavirus – Unterricht an den Volks-
schulen". Diese sah die Umsetzung von Schutzmassnahmen vor, unter an-
derem eine grundsätzliche Maskentragpflicht für Schülerinnen und Schüler
ab der 5. und 6. Klasse (Ziffer 3.4) sowie der Oberstufe (Ziffer 3.5) auf dem
Schulareal und in den Schulgebäuden.
2.
Am 25. Februar 2021 erhoben mehrere Eltern und weitere Personen "Ein-
sprache und Rekurs" beim Regierungsrat und verlangten die sofortige Auf-
hebung der Weisung des BKS vom 11. Februar 2021.
B.
1.
In seiner Stellungnahme vom 7. Juni 2021 beantragte das BKS, General-
sekretariat, auf "die Beschwerden" sei nicht einzutreten; eventualiter seien
sie vollumfänglich abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne;
alles unter Kostenfolge zu Lasten der "Beschwerdeführer". Zur Begründung
wurde namentlich die Ansicht vertreten, dass eine Weisung vorliege und
diese im Gegensatz zu einer Verfügung nicht Gegenstand eines Beschwer-
deverfahrens sein könne.
2.
In der Folge stellten die Beteiligten am 29. Juni 2021 folgende prozessuale
Anträge:
1. Es sei die Beschwerde zuständigkeitshalber dem Verwaltungsgericht  zu überweisen.
2. Das Verwaltungsgericht Aargau sei anzuweisen, den Beschwerdeführern mittels prozessleitender Verfügung eine Nachfrist zur Präzisierung der Rechtsbegehren und materiellen Stellungnahme anzusetzen.
3.
Nach durchgeführtem (mündlichem) Meinungsaustausch über die Zustän-
digkeit überwies der Rechtsdienst des Regierungsrats die Angelegenheit
am 8. Juli 2021 an das Verwaltungsgericht.
- 4 -
C.
1.
In der Verfügung vom 13. Juli 2021 hielt der instruierende Verwaltungsrich-
ter fest, die Eingabe vom 25. Februar 2021 werde als Gesuch um abstrakte
Normenkontrolle entgegengenommen. Die Gesuchsteller wurden aufgefor-
dert, ihre Rechtsbegehren bis zum 3. September 2021 zu präzisieren und
materiell insbesondere zur Frage Stellung zu nehmen, ob die umstrittene
Weisung nach ihrer Aufhebung per 28. Juni 2021 noch Gegenstand einer
Normenkontrolle sein könne.
2.
Im Rahmen ihrer Eingabe vom 3. September 2021 modifizierten die Ge-
suchsteller ihre Rechtsbegehren wie folgt:
1. Es sei die Rechtswidrigkeit von Ziff. 3.4 und 3.5 der angefochtenen  des Departements für Bildung, Kultur und Sport vom 11. Februar 2021 betreffend Corona-Unterricht an den Volksschulen festzustellen,  darin eine Maskentragpflicht für Minderjährige statuiert wurde.
2. Eventualiter sei die Rechtswidrigkeit von Ziff. 3.4 der angefochtenen  des Departements Bildung, Kultur und Sport vom 11. Februar 2021 betreffend Corona-Unterricht an den Volksschulen festzustellen, soweit darin eine Maskentragpflicht für Kinder unter 12 Jahren statuiert wurde.
3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des .
3.
Der Regierungsrat nahm in der Eingabe vom 20. Oktober 2021 Stellung
und beantragte:
1. Das Normenkontrollbegehren sei vollumfänglich abzuweisen, soweit  eingetreten werden kann.
2. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gesuchstellenden.
D.
Das Verwaltungsgericht hat den Fall am 13. Januar 2022 beraten und ent-
schieden.
- 5 -

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
I.
1.
Aufgrund der Bedeutung des Falls entscheidet das Verwaltungsgericht in
der Besetzung mit fünf Richterinnen und Richtern (vgl. § 3 Abs. 6 lit. c des
Gerichtsorganisationsgesetzes vom 6. Dezember 2011 [GOG;
SAR 155.200]).
2.
Gemäss § 70 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom
4. Dezember 2007 (Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRPG; SAR 271.200)
können dem Verwaltungsgericht Vorschriften verwaltungsrechtlicher Natur
in kantonalen Gesetzen, Dekreten und Verordnungen sowie Erlassen von
Gemeinden, öffentlich-rechtlicher Körperschaften und Anstalten jederzeit
zur Prüfung auf ihre Übereinstimmung mit übergeordnetem Recht unter-
breitet werden.
3.
3.1.
Im Hinblick auf die Frage der Überprüfbarkeit der beanstandeten Weisung
ist diese rechtlich zu qualifizieren.
3.2.
Verwaltungsverordnungen sind generelle Dienstanweisungen einer Be-
hörde an ihre untergeordneten Behörden (ULRICH HÄFELIN/GEORG
MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage,
Zürich/ St. Gallen 2020, Rz. 81). Als Beispiele dafür werden Direktiven,
Weisungen, Dienstanweisungen, Dienstreglemente, allgemeine Dienst-
befehle, Rundschreiben, Kreisschreiben, Zirkulare, Wegleitungen, Anlei-
tungen, Instruktionen, Richtlinien, Merkblätter und Leitbilder genannt
(BGE 128 I 167, Erw. 4.3; 121 II 473, Erw. 2b).
Entsprechend ihrer Hauptfunktion enthalten Verwaltungsverordnungen ei-
nerseits vollzugslenkende und andererseits organisatorische Anordnungen
(vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 83; BGE 128 I 167, Erw. 4.3).
Die Weisung vom 11. Februar 2021 diente der Umsetzung der von Bund
und Kanton getroffenen Massnahmen zur Eindämmung der Covid-19-Pan-
demie und hatte insoweit einen vollzugslenkenden Charakter. Zudem be-
trifft sie auch organisatorische Belange des Schulbetriebs und der Einrich-
tungen. Inhaltlich ist daher vom Vorliegen einer Verwaltungsverordnung
auszugehen.
- 6 -
Die "Weisung Coronavirus – Unterricht an den Volksschulen" des BKS vom
11. Februar 2021 galt für alle Volksschulen im Kanton Aargau und um-
fasste sämtliche Angebote wie Unterricht, Förderangebote und Instrumen-
talunterricht (vgl. Ziffer 1). Die von den Gesuchstellern beanstandeten Ele-
mente betrafen Schutzmassnahmen für Schülerinnen und Schüler ab der
5. und 6. Primarschulklasse sowie der Oberstufe (Ziffern 3.4 und 3.5). Die
betreffenden Anordnungen richteten sich primär an die Volksschulen bzw.
die für deren Führung verantwortlichen Schulbehörden, Schulleitungen und
Lehrpersonen, welche die betreffenden Massnahmen um- und durchzuset-
zen hatten. Indirekt betrafen jedoch die Massnahmen wie das Maskentra-
gen im Wesentlichen die Schülerinnen und Schüler, von welchen be-
stimmte Verhaltensweisen gefordert wurden. Daher wirkte sich die Wei-
sung vom 11. Februar 2021 auch auf deren Rechtsstellung aus. Aus die-
sem Grund ist von einer Verwaltungsverordnung mit Aussenwirkungen
auszugehen (vgl. REGINA KIENER/BERNHARD RÜTSCHE/MATHIAS KUHN,
Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Auflage, Zürich/St. Gallen 2015, Rz. 1728;
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 87).
3.3.
Bei der Weisung des BKS vom 11. Februar 2021 handelt es sich somit um
eine Verwaltungsverordnung, die Aussenwirkungen zeitigt.
4.
4.1.
Gemäss § 70 Abs. 1 VRPG unterliegen kantonale Vorschriften verwal-
tungsrechtlicher Natur in Gesetzen, Dekreten und Verordnungen der prin-
zipalen Normenkontrolle. Fehlt angefochtenen Bestimmungen der Erlass-
charakter, ist auf das Normenkontrollbegehren nicht einzutreten.
Nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung sind mit "Vorschriften"
Rechtssätze in Erlassen gemeint. Rechtssätze sind Regelungen, welche
sich an eine unbestimmte Zahl von Adressaten richten, eine unbestimmte
Zahl von Fällen erfassen sowie Rechte und Pflichten der Privaten begrün-
den oder welche die Organisation, Zuständigkeit oder Aufgaben der Behör-
den oder das Verfahren regeln (Entscheid des Verwaltungsgerichts
WNO.2019.2 vom 19. Februar 2020, Erw. I/4.2; Aargauische Gerichts- und
Verwaltungsentscheide [AGVE] 1999, S. 111; vgl. RALPH DAVID
DOLESCHAL, Die abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, Zürich/
Basel/Genf 2019, S. 136).
4.2.
Dienstanweisungen generell-abstrakter Natur gelten grundsätzlich nicht als
verbindliche Rechtssätze (Erlasse; vgl. BGE 128 I 167, Erw. 4.3; 121 II 473,
Erw. 2b). Mangels rechtsetzenden Charakters sind kantonale Verwaltungs-
verordnungen grundsätzlich nicht abstrakt anfechtbar (vgl. KIENER/
- 7 -
RÜTSCHE/KUHN, a.a.O., Rz. 1728). Weisungen, welche lediglich inner-
dienstliche oder organisatorische Anordnungen einer vorgesetzten Be-
hörde an eine ihr unterstellte Behörde enthalten, unterliegen nach der ver-
waltungsgerichtlichen Rechtsprechung daher nicht der prinzipalen Nor-
menkontrolle (vgl. Entscheide des Verwaltungsgerichts WNO.2019.2 vom
19. Februar 2020, Erw. I/4.2 und WNO.2016.1 vom 28. Juni 2016,
Erw. I/3).
Bezüglich der Verwaltungsverordnungen, welche Aussenwirkungen zeiti-
gen, wird in der Lehre überwiegend gefordert, eine abstrakte Normenkon-
trolle zuzulassen, wenn die betreffenden Regelungen indirekt auch Rechte
und Pflichten von Privaten berühren (vgl. KIENER/RÜTSCHE/KUHN, a.a.O.,
Rz. 1728; vgl. auch MICHAEL MERKER, Rechtsmittel, Klage und Normen-
kontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz über die Verwaltungs-
rechtspflege, Kommentar zu den §§ 38-72 [a]VRPG, Zürich 1998, § 68
N 23; MONIKA FEHLMANN-LEUTWYLER, Die prinzipale Normenkontrolle nach
aargauischem Recht, Aarau 1988, S. 38 ff.).
Das Verwaltungsgericht konnte sich unter der Geltung des VRPG vom
4. Dezember 2007 bisher nicht dazu äussern, ob und unter welchen Vo-
raussetzungen Bestimmungen in Verwaltungsverordnungen im Normen-
kontrollverfahren überprüfbar sind.
4.3.
Eine ältere Rechtsprechung zu § 68 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 9. Juli 1968 (aVRPG; ausser Kraft seit 1. Januar 2009) hatte die Über-
prüfbarkeit von Dienstanweisungen noch kategorisch verneint. Begründet
wurde die damalige Rechtsauffassung damit, dass Dienstanweisungen
nicht publiziert würden, jederzeit formlos abänderbar seien und es sich da-
bei um verwaltungsinterne Anweisungen handle, die weder für die Verwal-
tung noch die Rechtsmittelinstanzen Bindungswirkung erzeugten. Danach
konnten Verwaltungsverordnungen nicht im Rahmen der abstrakten Nor-
menkontrolle überprüft werden, unabhängig davon, ob sie "für den Einzel-
nen von grundlegender Tragweite" waren (vgl. Urteil des Verwaltungsge-
richts vom 30. Januar 1974, publiziert in AGVE 1974, S. 196, 198). Die be-
treffende Rechtsprechung wurde von der Doktrin bereits damals kritisiert.
MERKER forderte, dass entsprechend der vormaligen staatsrechtlichen Be-
schwerde zumindest Verwaltungsverordnungen mit Aussenwirkungen, auf
deren Grundlage keine anfechtbaren Verfügungen ergehen, abstrakt über-
prüfbar werden. Dogmatisch konsequenter sei jedoch, Verwaltungsverord-
nungen mit Aussenwirkungen unabhängig davon im Rahmen der prinzipa-
len Normenkontrolle zu überprüfen (vgl. MERKER, a.a.O., § 68 N 23). Nach
der Auffassung von FEHLMANN-LEUTWYLER war darauf abzustellen, ob der
Verwaltungsverordnung eine Wirkung wie einer Rechtsverordnung zu-
- 8 -
kommt, was voraussetze, dass jene die Rechtsstellung Privater in genü-
gendem Masse und in verbindlicher Weise beeinflusse (vgl. FEHLMANN-
LEUTWYLER, a.a.O., S. 40).
4.4.
Beim Erlass des VRPG vom 4. Dezember 2007 brachte der Gesetzgeber
zum Ausdruck, dass nunmehr auch "Reglemente mit Aussenwirkungen" im
Rahmen der prinzipalen Normenkontrolle zu überprüfen sein werden (Bot-
schaft des Regierungsrats des Kantons Aargau an den Grossen Rat vom
14. Februar 2007, VRPG, Bericht und Entwurf zur 1. Beratung, 07.27,
S. 81).
4.5.
Die Weisung vom 11. Februar 2021 statuierte für betroffene Schülerinnen
und Schüler eine Maskentragpflicht. Diese sollte durch die Schulbehörden
und das Lehrpersonal nicht mittels Verfügung, sondern anhand von fakti-
schem Verwaltungshandeln umgesetzt werden. Unabhängig davon kann
im System der abstrakten Normenkontrolle die voraussichtliche Rechtsan-
wendung im Einzelfall bzw. die zu erwartende konkrete Umsetzung von Er-
lassbestimmungen nicht entscheidend dafür sein, ob diese auf ihre Verein-
barkeit mit übergeordnetem Recht hin zu überprüfen sind. Massgebend ist
allein, ob Private durch die Aussenwirkung der Verwaltungsverordnung mit-
telbar in schutzwürdigen eigenen Interessen verletzt werden könnten. Eine
über diese virtuelle Betroffenheit (vgl. hinten Erw. 5.1) hinausgehende Le-
gitimation ist nicht erforderlich. In der neuesten Doktrin wird denn auch ge-
fordert, im Interesse der Rechtssicherheit und der Stärkung des Rechts-
schutzes die Hürden in Bezug auf Regelungen in Verwaltungsverordnun-
gen möglichst tief anzusetzen (vgl. DOLESCHAL, a.a.O., S. 138).
4.6.
Verwaltungsverordnungen, die Aussenwirkungen zeitigen, unterliegen so-
mit aufgrund des ausdrücklichen Willens des Gesetzgebers (vgl. vorne
Erw. 4.4) sowie entsprechend der neueren Doktrin (vgl. vorne Erw. 4.5) der
prinzipalen Normenkontrolle gemäss § 70 Abs. 1 VRPG, wenn sie die
Rechtsstellung Privater in vergleichbarer Weise berühren wie eine Rechts-
verordnung. Nicht entscheidend für den Erlasscharakter von entsprechen-
den Vorschriften ist, ob Anordnungen gestützt darauf erwartungsgemäss
mittels Verfügung oder Allgemeinverfügung getroffen werden und mittels
Beschwerde angefochten werden können, ob eine Feststellungsverfügung
ergeht oder ob ein Realakt gemäss § 60 lit. d VRPG mittels verwaltungs-
rechtlicher Klage überprüfbar ist. Eine entsprechende Voraussetzung ist im
hiesigen System der Erlasskontrolle nicht vorgesehen.
Die "Weisung Coronavirus – Unterricht an den Volksschulen" des BKS vom
11. Februar 2021 sah Schutzmassnahmen für Schülerinnen und Schüler
ab der 5. und 6. Primarschulklasse sowie der Oberstufe vor. Die Vorgaben
- 9 -
zur Maskentragpflicht berührten deren Rechtsstellung. Somit handelt es
sich hierbei um Vorschriften im Sinne von § 70 Abs. 1 VRPG, die der ab-
strakten Normenkontrolle unterliegen.
5.
5.1.
Zum Antrag auf eine Normenkontrolle ist gemäss § 71 VRPG befugt, wer
durch die Anwendung der betreffenden Vorschriften in absehbarer Zeit in
seinen schutzwürdigen eigenen Interessen verletzt werden könnte.
Am schutzwürdigen Interesse fehlt es, wenn die Aufhebung der Norm dem
Antragsteller keinerlei nennenswerte Vorteile bringen oder keinen Nachteil
von ihm abwenden kann. Im Gegensatz zum Beschwerdeverfahren genügt
eine virtuelle Betroffenheit. Verlangt ist lediglich, dass die Anwendung der
Norm in absehbarer Zeit schutzwürdige Interessen des Antragstellers be-
rühren könnte. Eine gewisse Wahrscheinlichkeit hierfür reicht aus (Ent-
scheid des Verwaltungsgerichts WNO.2018.1 vom 5. Dezember 2018,
Erw. I/2.1 mit Verweis auf MERKER, a.a.O., § 69 N 9 ff.).
5.2.
Die Weisung des BKS vom 11. Februar 2021 sah für Schülerinnen und
Schüler der Volksschule ab der 5. Klasse eine grundsätzliche Maskentrag-
pflicht vor (auf dem Schulareal und in den Schulgebäuden). Sie galt vom
15. Februar bis zum 16. Mai 2021 und wurde anschliessend durch die mo-
difizierte Fassung vom 11. Mai 2021 ersetzt, die bis zum 30. Mai 2021 in
Kraft war. Per 31. Mai 2021 löste die Weisung vom 27. Mai 2021 jene vom
11. Mai 2021 ab. Damit wurde die Maskentragpflicht für Schülerinnen und
Schüler der Primarschule aufgehoben (Ziffer 3.4); für Schülerinnen und
Schüler der Oberstufe wurde eine grundsätzliche Maskentragpflicht in den
Schulgebäuden beibehalten (Ziffer 3.5). Die Weisung vom 27. Mai 2021
wurde durch jene vom 24. Juni 2021 ersetzt, welche auf den 28. Juni 2021
in Kraft trat. Diese Fassung enthielt keine Maskentragpflicht mehr.
Somit enthielt die massgebliche "Weisung Coronavirus – Unterricht an den
Volksschulen" mit Wirkung ab dem 28. Juni 2021 keine Anordnungen mehr
zur Maskentragpflicht von Schülerinnen und Schülern. Spätere diesbezüg-
liche Massnahmen wurden nicht mehr mittels Weisung durch das BKS an-
geordnet.
5.3.
5.3.1.
Die "Weisung Coronavirus – Unterricht an den Volksschulen" enthielt zwar
im Zeitpunkt der ursprünglichen Rechtsmitteleingabe beim Regierungsrat
am 25. Februar 2021 (Datum der Postaufgabe) noch Vorgaben zur Mas-
kentragpflicht, die per 28. Juni 2021 geltende Fassung jedoch nicht mehr.
- 10 -
Im Zeitpunkt, als die Überweisung der Angelegenheit an das Verwaltungs-
gericht erstmals beantragt wurde, d.h. am 29. Juni 2021, und erst recht im
Zeitpunkt der effektiven Überweisung, d.h. am 8. Juli 2021, wies die Ver-
waltungsverordnung keine entsprechenden Anordnungen mehr auf.
5.3.2.
Die Gesuchsteller bezeichneten ihre Eingabe vom 25. Februar 2021 als
"Einsprache und Rekurs" und richteten sie an den Regierungsrat als ver-
waltungsinterne Beschwerdeinstanz (vgl. § 50 Abs. 1 lit. a VRPG). Sie gin-
gen somit ursprünglich davon aus, dass eine anfechtbare Verfügung vorlag
und dagegen Beschwerde erhoben werden konnte. Inhaltlich argumentier-
ten sie u.a. mit potentiellen Gesundheitsrisiken des Maskentragens, zwei-
felten an der Eignung bzw. Wirksamkeit dieser Massnahme und stellten
dem damaligen Stand entsprechende wissenschaftliche Erkenntnisse in
Frage. Die Maskentragpflicht wurde als "Verstoss gegen die Menschen-
rechte" und "Verbrechen gegen die Menschlichkeit" bezeichnet und es
wurde geltend gemacht, sie verletze den Anspruch von Kindern und Ju-
gendlichen auf besonderen Schutz ihrer Unversehrtheit und auf Förderung
ihrer Entwicklung. Die Massnahme wurde als unverhältnismässig und will-
kürlich empfunden, wobei unter anderem mit der Letalität von Covid-19-
Infektionen in unterschiedlichen Altersgruppen argumentiert wurde. Weiter
wurde ausgeführt, im Jahr 2020 habe in der Schweiz keine Übersterblich-
keit bestanden und die Auslastung der Intensivstationen in den Spitälern
habe nicht im erwarteten Ausmass zugenommen (vgl. regierungsrätliche
Akten 8 ff.).
Der Regierungsrat bzw. dessen Rechtsdienst nahm die als "Einsprache
und Rekurs" bezeichnete Eingabe als Beschwerde entgegen und eröffnete
ein Beschwerdeverfahren. Die Gesuchsteller bzw. ihre Mitte April 2021 bei-
gezogene Rechtsvertreterin hielten zunächst an der Beschwerde bzw. am
Beschwerdeverfahren fest (vgl. Eingaben vom 20. April, 17. Mai und 7. Juni
2021 [regierungsrätliche Akten 53 f., 57 f., 60 f.]). Erst nach der Stellung-
nahme des BKS, Generalsekretariat, vom 7. Juni 2021 (regierungsrätliche
Akten 62 ff.) ersuchten sie am 29. Juni 2021 darum, die Beschwerde zu-
ständigkeitshalber dem Verwaltungsgericht zu überweisen (regierungsrät-
liche Akten 70). Im anschliessenden Normenkontrollverfahren formulierten
die Gesuchsteller neue Anträge (vgl. Eingabe vom 3. September 2021).
Auch die Begründung des Begehrens wurde insofern modifiziert, als nun-
mehr geltend gemacht wurde, die Maskentragpflicht an den Schulen
schränke die persönliche Freiheit unverhältnismässig ein (Art. 10 Abs. 2
i.V.m. Art. 36 Abs. 3 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidge-
nossenschaft vom 18. April 1999 [BV; SR 101]) und die Maskentragpflicht
für unter 12-Jährige verletze die derogatorische Kraft des Bundesrechts
(Art. 49 Abs. 1 BV; vgl. Eingabe vom 3. September 2021).
- 11 -
5.3.3.
Das Beschwerdeverfahren (§§ 41 ff. VRPG) und das Verfahren der ab-
strakten bzw. prinzipalen Normenkontrolle (§§ 70 VRPG) unterscheiden
sich fundamental. Eine Beschwerde richtet sich stets gegen einen Ent-
scheid bzw. einen Hoheitsakt (sei es eine erstinstanzliche Verfügung, sei
es ein im Anschluss daran ergangener Beschwerdeentscheid; vgl.
MERKER, a.a.O., § 45 N 18). Gegenstand eines abstrakten Normenkontroll-
verfahrens bildet demgegenüber nicht die Überprüfung eines einzelnen Ho-
heitsaktes, sondern die Kontrolle eines Erlasses bzw. eines Rechtsaktes
im Hinblick auf die Übereinstimmung mit übergeordnetem Recht. Hierbei
handelt sich um eine eigenständige Verfahrensart (vgl. MERKER, a.a.O.,
§ 68 N 5 ff.). Neben einem unterschiedlichen Anfechtungsobjekt bestehen
für die prinzipale Normenkontrolle insbesondere eigene Legitimationsvo-
raussetzungen (vgl. vorne Erw. 5.1; FEHLMANN-LEUTWYLER, a.a.O.,
S. 23 ff., S. 152 ff.) und sind am Verfahren andere Parteien beteiligt (vgl.
§ 13 Abs. 2 und § 72 VRPG).
Aufgrund dieser grundlegenden Unterschiede verbietet es sich, eine Be-
schwerde leichthin in ein abstraktes Normenkontrollbegehren umzudeuten.
Dies gilt vorliegend umso mehr, als die Gesuchsteller, welche die ursprüng-
liche Beschwerde einreichten, Mitte April eine Rechtsvertreterin beizogen
und diese bis zur Eingabe an den Rechtsdienst Regierungsrat vom 29. Juni
2021 nie die Überweisung an das Verwaltungsgericht bzw. die Behandlung
als abstrakte Normenkontrolle verlangte. Vielmehr stellte sie das eingelei-
tete Beschwerdeverfahren nie in Frage und verwendete in ihrer Korrespon-
denz mit dem Rechtsdienst Regierungsrat stets selber die Begriffe "Be-
schwerde", "Beschwerdeverfahren", "Beschwerdeführer" etc. Selbst in den
"prozessualen Anträgen" in der Eingabe vom 29. Juni 2021 an den Rechts-
dienst Regierungsrat ist die Rede von "Beschwerde" und "Beschwerdefüh-
rern". Bezeichnenderweise erachteten die Gesuchsteller es auch als ange-
zeigt, mit der Überweisung der Beschwerde an das Verwaltungsgericht die
Ansetzung einer Frist zur Präzisierung der ursprünglichen Anträge und Be-
gründung zu verlangen. Insgesamt ist davon auszugehen, dass die Be-
troffenen bis Ende Juni 2021 ihre Eingabe als Beschwerde verstanden und
auch als solche behandelt haben wollten. Demzufolge bestand zuvor für
den Regierungsrat bzw. dessen Rechtsdienst kein Anlass und erst recht
keine Verpflichtung, die Beschwerde als Normenkontrollgesuch an das
Verwaltungsgericht zu überweisen.
5.4.
Somit ergibt sich, dass frühestens ab dem Zeitpunkt, als eine Überweisung
an das Verwaltungsgericht beantragt wurde (Eingabe an den Rechtsdienst
Regierungsrat vom 29. Juni 2021), von einem Normenkontrollgesuch aus-
gegangen werden kann. Dieses wurde somit erst gestellt, als die in den
Weisungen enthaltene Maskentragpflicht, deren Rechtmässigkeit überprüft
werden sollte, bereits ausser Kraft war.
- 12 -
5.5.
5.5.1.
Das Normenkontrollbegehren muss sich im Grundsatz gegen Bestimmun-
gen richten, die in Kraft stehen. An der Überprüfung ausser Kraft gesetzter
Vorschriften besteht in aller Regel kein Rechtsschutzinteresse (vgl.
MERKER, a.a.O., § 68 N 46 f.). Das Verfahren der abstrakten Normenkon-
trolle umfasst nicht eine allgemeine Gutachtertätigkeit des Verwaltungsge-
richts, sondern bezweckt den Schutz der aktuell Betroffenen (AGVE 1986,
S. 108). Die prinzipale Normenkontrolle setzt insofern ein aktuelles und
praktisches Interesse an der Erlassüberprüfung voraus; dieses stellt sicher,