Decision ID: 2deed7b3-dcee-5b41-b0c1-8342474e5f29
Year: 2020
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
Die X._ AG beantragte am 13. August 2018 bei der Energieagentur St. Gallen GmbH
einen Förderungsbeitrag für die Sanierung eines Dachabschnitts ihres Sitzgebäudes an
der A._-strasse 00 in Y._ mittels Wärmedämmung (act. 10/1; das Fördergesuch
selbst ist in den Akten nicht vorhanden). Das Gebäude verfügt über ein Sheddach.
Dessen einzelne Abschnitte bestehen je aus einem verglasten kurzen und einem im
rechten Winkel dazu verlaufenden, als Holzfachwerk konstruierten langen Schenkel.
Die Binderkonstruktion trägt das Dach und läuft in einem spitzen Winkel am oberen
Ende des Schenkels zusammen. Am unteren Ende beträgt der Abstand zwischen Dach
und unterer Ebene der Fachwerkkonstruktion rund 1,2 Meter. Die Wärmedämmung
wurde an der unteren Ebene des Fachwerks angebracht. Der darüber liegende nicht
beheizte und sich nach oben verengende Luftraum zum Dach dient der Hinterlüftung;
er ist weder begehbar noch benutzbar (vgl. act. 6 III. E. 2). Die X._ AG hatte bereits
zuvor einzelne Dachabschnitte derselben Liegenschaft in der beschriebenen Art
gedämmt und dafür jeweils Förderungsbeiträge erhalten.
Mit Verfügung vom 13. November 2018 lehnte die Energieagentur St. Gallen GmbH
den Anspruch auf Förderungsbeiträge ab. Es handle sich bei der gedämmten Fläche
um einen "Bauteil gegen unbeheizt". Die Massnahme sei deshalb nicht förderberechtigt
(act. 10/1).
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 3/10
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Das Baudepartement wies den gegen diese Verfügung erhobenen Rekurs mit
Entscheid vom 22. April 2020 ab. Zur Begründung führt es im Wesentlichen aus, das
vormals geltende "Harmonisierte Fördermodell der Kantone 2009" habe im
Zusammenhang mit der "Sanierung von Einzelbauteilen der Gebäudehülle zur
Verbesserung der Wärmedämmung" explizit auch noch die "Decke gegen unbeheizt"
als förderungsberechtigt vorgesehen. Das Fördermodell sei indes 2015 angepasst
worden. Wärmedämmungen von Estrichboden und Keller seien nunmehr ausdrücklich
nicht mehr Teil des Modells. Weil auf die einzelnen Sanierungsetappen
unterschiedliche Fördermodelle zur Anwendung kämen, könne aus früheren
Förderzusagen kein Anspruch auf einen Beitrag abgeleitet werden. Bei der Prüfung von
Fördergesuchen könne keine bautechnische Beurteilung im Einzelfall vorgenommen
werden. Vielmehr müsse – auch zur Gewährleistung der Rechtsgleichheit – auf klare
allgemeine Kriterien abgestellt werden. Dagegen, dass der Begriff "Dach" im neuen
Förderungsmodell nun als "Aussenhülle" interpretiert werde und auf die Dicke einer
allenfalls zwischen Dach und Dämmung liegenden Luftschicht abgestellt werde, sei
nichts einzuwenden. Wie bei der Dämmung des Bodens eines belüfteten Estrichs
komme dem Dach als Gebäudehülle nur mehr die Funktion eines Witterungsschutzes
zu. Die Förderung ziele aber auf die Dämmung der Aussenhülle selbst. Die Festsetzung
einer klaren ziffernmässigen Grenze diene dazu, zwischen dem eindeutigen Fall des
Estrichbodens und dem Fall, da eine vernachlässigbare Luftschicht zwischen
Dämmung und Aussenhülle liege, zu unterscheiden. Die Auslegung, die Grenze bei 300
Millimetern zu ziehen, scheine nachvollziehbar, zumal die Wärmeleitfähigkeit ab dieser
Dicke markant erhöht und die Dämmwirkung damit entsprechend heruntergesetzt sei.
B.
Die X._ AG (Beschwerdeführerin) erhob gegen den Entscheid des Baudepartements
(Vorinstanz) vom 22. April 2020 mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 6. Mai 2020
und Ergänzung vom 4. Juni 2020 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den
Anträgen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge sei der angefochtene Entscheid
aufzuheben und das Fördergesuch der Beschwerdeführerin sei zu bewilligen, eventuell
sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 16. Juni 2020, die
Beschwerdegegnerin mit Vernehmlassung vom 10. Juli 2020 die Abweisung der
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 4/10
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Beschwerde. Die Beschwerdeführerin äusserte sich dazu am 28. August 2020 und hielt
an ihren Anträgen fest.
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge sowie
die Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59 Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeführerin,
die mit ihren Begehren im Rekursverfahren unterlag, ist zur Erhebung der Beschwerde
befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde gegen den
Rekursentscheid vom 22. April 2020 wurde mit Eingabe vom 6. Mai 2020 rechtzeitig
erhoben und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 4. Juni 2020 formal und
inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (vgl. Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1
und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.
Unbestritten ist die formelle Rechtmässigkeit der Abweisung des Fördergesuchs der
Beschwerdeführerin durch die Energieagentur St. Gallen GmbH: An der Energieagentur
sind einerseits der Kanton St. Gallen und die St. Galler Gemeinden und anderseits die
SAK AG – ihrerseits vollständig im Besitz der Kantone St. Gallen sowie Appenzell
Ausser- und Innerrhoden – beteiligt. Sie setzt sich für die Förderung der
Energieeffizienz und die Nutzung erneuerbarer Energieträger im Sinn der Vision und
Ziele der Energiepolitik des Kantons St. Gallen und der Gemeinden des Kantons St.
Gallen ein. Sie berät in allgemeinen Energiefragen und setzt im Auftrag der
Gesellschafter Förderungsprogramme unter anderem mittels Prüfung von Gesuchen
um (vgl. Internetinformation aus dem kantonalen Handelsregister). Diesem
privatrechtlichen Verwaltungsträger hat die Regierung gestützt auf Art. 17 des
Energiegesetzes (sGS 741.1, EnG) den Vollzug der Vorschriften über die
Förderungsbeiträge übertragen (vgl. dazu IV. Nachtrag zum Energiegesetz, Botschaft
und Entwurf der Regierung vom 26. Juni 2011, in: ABl 2011 S. 1856 ff.; Art. 19 der
Verordnung über Förderungsbeiträge nach dem Energiegesetz, sGS 741.12, EnFöV).
Umstritten ist, ob die Isolationsmassnahme der Beschwerdeführerin beitragsberechtigt
ist. Die Beteiligten gehen stillschweigend davon aus, es bestehe ein Rechtsanspruch
auf die umstrittene Finanzhilfe. Ein Anspruch auf einen Beitrag ist nach der
bis
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 5/10
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Rechtsprechung anzunehmen, wenn das einschlägige Recht die Bedingungen
umschreibt, unter denen ein Beitrag zu gewähren ist, ohne dass es im Ermessen der
rechtsanwendenden Behörde läge, ob sie einen Beitrag gewähren will oder nicht (vgl.
BGer 2C_735/2014 vom 7. August 2015 E. 1.2.2 mit Hinweis unter anderem auf BGE
117 Ib 225 E. 2a). Ein Rechtsanspruch auf eine Finanzhilfe kann unter Umständen
selbst dann bestehen, wenn diese gemäss der einschlägigen Gesetzgebung lediglich
im Rahmen der bewilligten Kredite gewährt wird (vgl. BGer 2A.453/1996 vom
18. August 1997 E. 1b, in: ZBl 100/1999 S. 166 ff.). Doch ist eine solche Formulierung
ein gewichtiges Indiz gegen einen Rechtsanspruch, weil in diesem Fall die
Subventionsgewährung unter dem Vorbehalt der Budgethoheit des Parlaments steht
(vgl. BGer 2C_735/2014 vom 7. August 2015 E. 1.2.2). Das "Harmonisierte
Fördermodell der Kantone 2009" empfahl, keinen Rechtsanspruch auf Förderbeiträge
einzuräumen (vgl. Ziffer 6 HFM 2009), das Modell 2015 enthält diesbezüglich keine
Empfehlung mehr. Art. 16 Abs. 2 EnG ist – im Gegensatz zu Art. 16 Abs. 1 EnG – nicht
als "Kann"-Bestimmung formuliert. Die Bestimmung legt fest, dass der Kanton im
Rahmen von Förderungsprogrammen Beiträge von insgesamt 5,4 Millionen Franken
leistet. Der Betrag wurde damit nicht vom Parlament in Ausübung seiner Budgethoheit,
sondern vom Gesetzgeber festgelegt. Gleichzeitig hat der Gesetzgeber aber das
Parlament beauftragt, ein für mehrere Jahre geltendes Beitragsvolumen festzulegen,
das "im Durchschnitt wenigstens 5,4 Millionen Franken je Jahr beträgt" (Art. 16
Abs. 2 EnG). Die Voraussetzungen für die Gewährung der Finanzhilfe sind in den
Weisungen der Regierung und mit dem zu deren Auslegung beizuziehenden
"Harmonisierten Fördermodell der Kantone" weitgehend konkretisiert. Anhaltspunkte
dafür, dass Beiträge mit der Begründung, die Budgetposition sei ausgeschöpft,
abgewiesen wurden, sind nicht ersichtlich. Damit überwiegen die Hinweise darauf,
dass der Gesetzgeber einen Rechtsanspruch auf den umstrittenen Förderbeitrag
statuieren wollte. Die Frage kann allerdings offenbleiben, da – wie darzulegen ist – die
Beschwerde selbst dann abzuweisen ist, wenn ein Rechtanspruch auf den
Förderungsbeitrag besteht.
Die Beschwerdeführerin anerkennt, dass ihre Massnahme die von der Energieagentur
St. Gallen GmbH gesetzten Kriterien für die Beitragsberechtigung nicht erfüllt. Sie
macht allerdings geltend, das herangezogene Kriterium sei absolut ungeeignet, um die
Sinnhaftigkeit der Sanierungsmassnahme im Grundsatz zu bewerten.
3.
Das Energiegesetz des Kantons St. Gallen bezweckt gemäss dessen Art. 1 Abs. 1
Ingress lit. a die Umsetzung einer nachhaltigen Energiepolitik durch Förderung einer
ausreichenden, wirtschaftlichen, umweltschonenden und sicheren Energieversorgung.
ter
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 6/10
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Dafür leistet der Kanton im Rahmen von Förderungsprogrammen Beiträge an
Massnahmen unter anderem zu sparsamer und rationeller Energienutzung,
insbesondere zur Steigerung der Energieeffizienz (Art. 16 Abs. 2 Ingress Ziff. 1 EnG).
Die Regierung regelt die Voraussetzungen für Ausrichtung und Rückforderung von
Beiträgen durch Verordnung (Art. 16 Abs. 3 EnG).
Die Regierung ist dieser Verpflichtung mit dem Erlass der Verordnung über
Förderungsbeiträge nach dem Energiegesetz (sGS 741.12, EnFöV) nachgekommen.
Förderungsbeiträge für Massnahmen an Bauten und Anlagen können gemäss Art. 4
Abs. 1 EnFöV im Rahmen von Förderungsprogrammen gewährt werden. Im
Förderungsprogramm werden insbesondere die Förderungsmassnahmen und die
besonderen Voraussetzungen für die Gewährung von Förderungsbeiträgen geregelt
(Art. 2 Abs. 2 Ingress lit. a und b EnFöV).
Die Regierung erliess am 15. Dezember 2014 das "Förderungsprogramm Energie 2015
bis 2020" mit Vollzugsbeginn am 1. Januar 2015. Für die Auslegung wurde auf das
jeweils aktuelle "Harmonisierte Fördermodell der Kantone" (HFM) verwiesen (ABl 2014
S. 3555 ff.). Mit dem III. Nachtrag vom 15. November 2016 wurde die
"Wärmedämmung mit Einzelmassnahme" – M21, in Vollzug ab 1. Januar 2017 – ins
Programm aufgenommen (ABl 2016 S. 3449 ff., S. 3450 f. und S. 3466). Danach wird
die Wärmedämmung der Bauteile Fassade, Dach, Wand sowie Boden gegen Erdreich
gefördert (Ziffer 1). Der gedämmte Bauteil muss nach der Umsetzung der Massnahme
einen Wärmedurchgangskoeffizient (U-Wert) von höchstens 0,20 W/m K aufweisen und
der U-Wert muss nach Umsetzung der Massnahme wenigstens 0,07 W/m K tiefer sein
(Ziffern 5 und 6). Die U-Werte werden an Bauteilquerschnitten im gedämmten Zustand
des Bauteils nach der Norm SN EN ISO 6946 (siehe zum Beispiel SIA-Norm 180)
berechnet (Ziffer 7). An diesen Vorgaben hat sich mit dem IV. Nachtrag vom
15. November 2018 – in Vollzug ab 1. Dezember 2018 – nichts geändert (ABl 2019
S. 4235 ff., S. 4251 f.).
Das "Harmonisierte Fördermodell der Kantone 2009" (revidierte Fassung vom August
2012) unterschied bei den Sanierungen von Einzelbauteilen der Gebäudehülle zwischen
Fenster, Wand und Boden gegen aussen und Dach sowie Wand, Boden und Decke
gegen unbeheizt (Ziff. 8.4 HFM 2009). Demgegenüber umfasst das "Harmonisierte
Fördermodell der Kantone 2015" (revidierte Fassung vom September 2016) bei den
Einzelmassnahmen an der Gebäudehülle ausschliesslich noch die Wärmedämmung
von Fassaden, Dächern sowie Wänden und Böden gegen Erdreich. Der reine
Fensterersatz sowie die Wärmedämmung von Estrichboden und Kellerdecke sind nicht
2
2
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 7/10
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
mehr Teil des Förderprogramms. Im Zusammenhang mit der Auswahl der Massnahmen
wird ausgeführt, um weiterhin einen wirksamen Beitrag an die energie- und
klimapolitischen Ziele zu leisten, müsse die finanzielle Förderung stark fokussiert
werden. Das neue Fördermodell sei ein erster Schritt von einer möglichst breiten
finanziellen Förderung in Richtung einer konzentrierten Förderung (Ziff. 1.3 HFM 2015).
Das Modell soll einfach im Vollzug sein (Ziff. 5.1 HFM 2009).
Die Rechtsmittelbehörde hat einen (eigenständigen) Beurteilungsspielraum der
Verwaltungsbehörden anzuerkennen, wenn es bei der Auslegung offener Normen um
technische, wissenschaftliche oder andere Spezialfragen geht, welche diese aufgrund
ihrer örtlichen, sachlichen oder persönlichen Nähe zum Streitgegenstand
sachgerechter zu beurteilen vermögen. Dieser Spielraum wird nicht nur überschritten,
wenn ein Entscheid sachlich nicht mehr vertretbar und damit willkürlich ist, sondern
namentlich auch dann, wenn die Verwaltungsbehörde sich von unsachlichen, dem
Zweck der Reglung fremden Erwägungen leiten lässt oder die Grundsätze der
Rechtsgleichheit und Verhältnismässigkeit verletzt oder das übergeordnete
Gesetzesrecht missachtet (vgl. BGE 145 I 52 E. 3.6; BGer 1C_138/2019 vom
25. August 2020 E. 5.3).
4.
Die Beschwerdeführerin anerkennt, dass seit 1. Januar 2017 im Rahmen von
Einzelmassnahmen nur noch Wärmedämmungen des "Daches", nicht aber
Wärmedämmungen einer "Decke gegen unbeheizt" – wie sie noch den Beurteilungen
der Gesuche der früheren Sanierungsetappen zugrunde lagen – beitragsberechtigt
sind. In tatsächlicher Hinsicht sind sich die Verfahrensbeteiligten einig, dass der Raum
zwischen der Dämmung und der Aussenhülle des Daches nicht nutzbar ist. Er ergibt
sich – was den Plänen ohne Weiteres zu entnehmen ist – aus der Dachkonstruktion.
Streitig ist, ob es sich bei der von der Beschwerdeführerin getroffenen Massnahme
(noch) um eine Wärmedämmung des Daches als Bauteil im Sinn des kantonalen
Förderungsprogramms und des "Harmonisierten Fördermodells der Kantone 2015"
handelt.
Die Beschwerdegegnerin geht davon aus, dass lediglich Flächen, die direkt gegen
aussen gedämmt werden, förderberechtigt sind. Gedämmt werde der untere Teil des
Fachwerkes. Dieser grenze nicht gegen aussen, sondern gegen einen – unbeheizten –
Luftraum. Die SIA-Norm 279 (Baustoffkennwerte, 2018) mache Angaben für Luftströme
bis dreissig Zentimeter. Grössere Lufträume sehe die Praxis deshalb nicht als "ein
Bauteil" an, sondern als unbeheizten Luftraum (act. 10/6-3). Die Vorinstanz hält fest, ab
einer Dicke von dreissig Zentimetern steige die Wärmeleitfähigkeit von Luftschichten
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 8/10
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
markant an. Der von der Beschwerdeführerin angeführte b-Wert weise einen
Wärmeverlust von 99 Prozent aus und bestätige, dass die Temperatur im Luftraum
kaum über der Aussentemperatur liege. Deshalb dürfe von einer Dämmung gegen
unbeheizt ausgegangen werden. Die Praxis stütze sich auf allgemeine technische
Werte und sei damit sowohl nachvollziehbar als auch energietechnisch begründet und
nicht willkürlich (act. 9).
Welche Elemente einer Dachkonstruktion noch zum Dach als Bauteil im Sinn der
Massnahme M21 gehören, legt weder das kantonale Förderungsprogramm noch das
"Harmonisierte Fördermodell der Kantone" konkret fest. Bei der Beschreibung der
Massnahmenauswahl zur Wärmedämmung stellt das "Harmonisierte Fördermodell der
Kantone 2015" die Einzelmassnahmen an den Bauteilen Fassaden, Dächer, Wände und
Böden unter den Oberbegriff der "Gebäudehülle" (Ziff. 13 HFM 2015). Ein Dach kann
funktionsbedingt über eine Luftschicht verfügen. Bei einem solchen, zweischalig
aufgebauten Dach führt die zwischen der Dachhaut und der Dämmung liegende
Belüftung die durch die Decke aus dem Gebäude diffundierende Feuchtigkeit ab (vgl.
de.wikipedia.org/wiki/Kaltdach). Indem vorliegend die Dämmung an der unteren Ebene
des das Dach tragenden Fachwerkes angebracht wurde, entstand nicht eine
funktionsbedingte Luftschicht im Aufbau der Aussenhülle, sondern ein
konstruktionsbedingter Luftraum. Dass die Beschwerdegegnerin deshalb die
Wärmedämmung an der unteren Seite des Holzfachwerkes, welches das Dach trägt,
nicht mehr zum Bauteil "Dach" und damit zur Gebäudehülle rechnete, ist
nachvollziehbar.
Dieses Ergebnis steht im Übrigen auch im Einklang mit dem Zweck des kantonalen
Förderungsprogramms. Mit dem Wegfall der Förderung von Wärmedämmungen gegen
unbeheizte Räume im "Harmonisierten Fördermodell der Kantone 2015" sollten
weniger effiziente Einzelmassnahmen nicht mehr mit Finanzhilfen unterstützt werden.
Die Beschränkung der Förderung von wärmedämmenden Massnahmen auf die
Aussenhülle bestehender Gebäude – und damit der Wegfall der Unterstützung von
Massnahmen gegen unbeheizte Räume innerhalb eines Gebäudes – trägt dem Ziel
Rechnung, möglichst wirksame Massnahmen mit öffentlichen Mitteln zu unterstützen.
Die Beschwerdegegnerin geht deshalb in nachvollziehbarer Weise davon aus, dass nur
noch energietechnisch effiziente Wärmedämmungen an der Aussenhülle finanziell
gefördert werden sollen. Unbestritten ist zwischen den Verfahrensbeteiligten, dass die
Dämmwirkung einer Luftschicht mit deren Mächtigkeit abnimmt. Dies gilt sowohl für
ruhende als auch – in erhöhtem Mass – für Luftschichten, welche der Belüftung dienen.
Ruhende Luftschichten gelten als wärmedämmend, schwach belüftete Luftschichten
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 9/10
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
als geringfügig und stark belüftete Luftschichten als nicht wärmedämmend. Dass die
Dämmwirkung bei Luftschichten mit einer Mächtigkeit von mehr als dreissig
Zentimetern markant abnimmt, lässt sich jedenfalls den vorliegenden Akten nicht direkt
entnehmen. Aus dem Umstand, dass das Register mit den Baustoffkennwerten zur
SIA-Norm 297 Wärmedämmende Baustoffe Luftschichten nur bis dreissig Zentimeter
aufführt, kann immerhin geschlossen werden, dass mächtigeren Schichten – zumindest
üblicherweise – keine wärmedämmende Funktion mehr zukommt. Die
Dachkonstruktion beim Gebäude der Beschwerdeführerin führt zu einer "Hinterlüftung"
mit einer "Luftschicht" von mehr als einem Meter an der breitesten Stelle. Die
Feststellung in der vorinstanzlichen Vernehmlassung, die Luft in dem durch das das
Dach tragende Holzfachwerk bestimmten Raum habe nahezu Aussentemperatur, blieb
unwidersprochen. Sie ist im Übrigen angesichts der Dimension des Raumes und dem
unbestrittenen Umstand, dass es sich nicht um eine ruhende, sondern mit der
Aussenluft zirkulierende Luftmasse handelt, ohne Weiteres nachvollziehbar. Auch aus
diesem Grund ist nachvollziehbar, dass die Beschwerdegegnerin die Wärmedämmung
an der Unterseite des Fachwerks als Isolation "gegen unbeheizt" beurteilt hat.
5.
Die der Abweisung des Förderungsgesuchs der Beschwerdeführerin zugrundeliegende
Auslegung und Anwendung der anspruchsbegründenden Normen, insbesondere der
Begriffe "Bauteil", "Gebäudehülle" und "Dach" durch die Beschwerdegegnerin, ist
sachlich nachvollziehbar und vertretbar. Die Vorinstanz hat den Rekurs deshalb zurecht
abgewiesen und die Beschwerde erweist sich daher denn auch als unbegründet. Sie ist
abzuweisen.
6.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die amtlichen Kosten von der
Beschwerdeführerin zu tragen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von
CHF 3'000 erscheint angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS
941.12). Sie ist mit dem von der Beschwerdeführerin in der gleichen Höhe geleisteten
Kostenvorschuss zu verrechnen. Ausseramtliche Kosten sind für das
Beschwerdeverfahren nicht zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1 und Art. 98 VRP).