Decision ID: b6f26be2-22ef-4a7a-851c-79e328fa8dfe
Year: 2020
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants:
A. La parcelle n° 549 du registre foncier, sur le territoire de la commune d'Aigle, appartient en propriété commune (société simple) à C._, B._, F._, E._, D._ et A._. D'une surface de 4'706 m2, la parcelle no 549 est entièrement en nature de vigne.
B. Le territoire de la commune d'Aigle est régi par un plan des zones et un règlement sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE) dont l'approbation par le Conseil d'Etat remonte au 28 avril 1961. Une procédure de révision de ce plan est en cours. Avant l'élaboration du nouveau plan général d'affectation (PGA), la Municipalité d'Aigle (ci-après: la municipalité) a prévu l'établissement d'une zone réservée pour le secteur du "Centre-Ville". Le plan de cette zone réservée a été mis à l'enquête publique en octobre 2019.
En vertu du plan des zones en vigueur, la parcelle n° 549 est classée dans la zone de villas (art. 31 ss RPE). Elle fait partie d'un périmètre de zone de villas délimité par quatre voies publiques (route d'Ollon, chemin de Rochebord, chemin de Marjolin, chemin des Cerisiers). Dans ce périmètre, certains terrains sont bâtis et d'autres sont plantés en vigne. Il est prévu d'inclure la plus grande partie de ce périmètre dans la zone réservée (selon le projet mis à l'enquête publique: zone réservée type A, liée à la protection du paysage et des jardins, inconstructible à l'exception de bâtiments d'utilité publique). La zone réservée projetée inclurait une partie de la parcelle n° 549 mais cette mesure ne serait pas applicable à une bande de terrain large de 20 m au bord du chemin de Rochebord (environ 1200 m2).
C. A._ est divisé d'avec les autres propriétaires de la parcelle n° 549 dans une procédure civile en partage de la propriété commune, pendante devant le Président du Tribunal d'arrondissement de l'Est vaudois.
D. Le 14 janvier 2019, A._ a adressé à la Commission foncière rurale, Section I (ci-après: la CFR) une requête tendant au constat que la parcelle n° 549 est assujettie à la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11). Dans la procédure civile, A._ fait en effet valoir cet argument pour s'opposer au partage ou la vente du bien-fonds requis par les autres propriétaires C._, B._, F._, E._ et D._.
Ces derniers (C._ et consorts) se sont opposés à cette demande. Ils soutenaient qu'A._ ne disposait pas d'un intérêt légitime à requérir la décision en constatation. Sur le fond, ils contestaient que leur parcelle soit soumise au droit foncier rural, puisqu'elle ne se situe pas hors de la zone à bâtir. Ils faisaient valoir que le bien-fonds est entouré de terrains construits et qu'un projet de fractionnement en trois parcelles, avec des périmètres d'évolution des constructions conformes à un plan directeur localisé communal de 2004 ("Le Château et ses abords"), avait obtenu un préavis positif de la part de municipalité en 2017.
La CFR a demandé au Service du développement territorial (SDT) de lui indiquer si la parcelle n° 549 était située ou non dans une zone à bâtir. Le SDT a répondu ce qui suit, le 8 février 2019:
"La parcelle sous rubrique est colloquée en zone villa selon le PGA de la commune d'Aigle du 28 avril 1961. Il s'agit donc de zone à bâtir.
Nous précisons que selon l'art. 35 LAT [loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire; RS 700], les plans d'affectation en force au moment de l'entrée en vigueur de la LAT conservent leur validité selon le droit cantonal jusqu'à l'approbation, par l'autorité compétente, des plans établis selon cette loi."
Invité à se déterminer, A._ a fait valoir en substance, le 4 avril 2019, que le plan des zones de la commune, établi selon l'ancien droit – avant la LAT entrée en vigueur le 1er janvier 1980 – avait perdu sa validité à partir du 1er janvier 1988 en ce qui concerne le territoire destiné à la construction (art. 35 al. 1 let. b LAT); à compter de cette date, la zone à bâtir comprenait la partie de l'agglomération déjà largement bâtie jusqu'à l'adoption d'un plan d'affectation respectant les principes de la LAT (art. 36 al. 3 LAT). Pour A._, il appartenait à la CFR d'examiner la situation de la parcelle n° 549 au regard de ces critères. Aussi demandait-il à la CFR soit de prononcer l'assujettissement de la parcelle précitée à la LDFR soit de transmettre son courrier à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), pour qu'il soit traité comme un recours contre la lettre du SDT du 8 février 2019, considérée comme une décision.
E. Le 23 avril 2019, la CFR a transmis le courrier du 4 avril 2019 d'A._ à la CDAP comme objet de sa compétence. Elle précisait: "la décision attaquée émane du Service du développement territorial, la Commission foncière rurale n'étant pas en mesure de statuer tant que la question de la zone d'affectation de dite parcelle n'est pas clarifiée au sens de la loi sur l'aménagement du territoire".
La CDAP a déclaré ce recours irrecevable par un arrêt rendu le 4 juin 2019 (AC.2019.0122). Elle a rappelé que la voie du recours de droit administratif était ouverte contre les décisions au sens de l'art. 3 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) mais que le courrier du SDT était une simple prise de position et non pas une décision, ce service ne disposant en l'occurrence d'aucune compétence pour rendre une décision constatatoire sur le statut du sol. L'arrêt retient qu'il appartient à la CFR de statuer sur la requête formée par A._ le 14 janvier 2019 en tenant compte au besoin et selon son appréciation de la prise de position du SDT.
F. Après cet arrêt de la CDAP, la CFR a invité la municipalité à se déterminer au sujet de la zone d'affectation à laquelle la parcelle n° 549 est soumise. Le 4 juillet 2019, la municipalité a répondu que cette parcelle était actuellement en zone de villas. Elle a en outre mentionné son projet de "colloquer en grande partie cette parcelle en zone réservée afin de donner toute latitude à la commune pour déterminer le sort final de cette parcelle dans le cadre du futur PGA; la zone longeant le chemin de Rochebord reste constructible dans le projet actuel".
G. Par une décision rendue le 30 août 2019, la CFR a prononcé que la parcelle n° 549 n'était pas soumise à la LDFR. Dans les motifs, elle a retenu que selon les indications obtenues de la municipalité et du SDT ainsi que selon les données du guichet cartographique cantonal, la parcelle n° 5409 était colloquée en zone de villas, soit en zone à bâtir, et que "conformément aux principes de base assurant la sécurité du droit, la Commission ne saurait statuer sur la base d'un potentiel changement futur d'affectation d'une partie de la parcelle en question".
H. Agissant le 17 octobre 2019 par la voie du recours de droit administratif, A._ demande à la CDAP de réformer la décision de la CFR du 30 août 2019 en ce sens que la parcelle n° 549 est assujettie à la LDFR. A titre subsidiaire, il conclut à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à la CFR pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
La CFR conclut au rejet du recours.
Les tiers intéressés C._ et consorts concluent au rejet du recours, dans la mesure où il est recevable. Dans leur réponse, ils mettent en doute la qualité pour recourir d'A._ car, d'après eux, tous les membres de l'indivision (communauté des propriétaires) devraient agir en commun.
La municipalité s'en remet à justice.
Le recourant a répliqué le 14 janvier 2020.

Considérant en droit:
1. La décision attaquée a été rendue en application de l'art. 84 LDFR qui dispose que "celui qui y a un intérêt légitime peut en particulier faire constater par l'autorité compétente en matière d'autorisation si une entreprise ou un immeuble agricole est soumis à l'interdiction de partage matériel, à l'interdiction de morcellement, à la procédure d'autorisation ou au régime de la charge maximale" (let. a). Une telle décision en constatation peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, selon les art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Il s'agit de la voie de recours prévue par l'art. 88 LDFR (cf. CDAP FO.2018.0017 du 16 mai 2019 consid. 1). Le recours respecte les formes prescrites par la loi (art. 79 LPA-VD) et il a été formé dans le délai légal (art. 95 LPA-VD). Le recourant a, en tant que membre de la communauté des propriétaires de l'immeuble concerné, un intérêt légitime, au sens de l'art. 84 LDFR, à obtenir une décision en constatation, même s'il ne peut pas disposer seul de cet immeuble; une telle décision n'a pas d'effet formateur et ne modifie en rien l'objet du droit de propriété commune. Il faut partant lui reconnaître un intérêt digne de protection, au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD, à obtenir la modification de la décision en constatation, et en conséquence la qualité pour recourir (cf. ATF 129 III 186, où le Tribunal fédéral a déclaré recevable le recours d'un membre d'une hoirie). Il y a lieu d'entrer en matière.
2. Saisie d'une demande de décision en constatation selon l'art. 84 LDFR, la CFR a examiné plusieurs critères. La contestation porte cependant exclusivement sur la portée, dans le cas particulier, de la règle de l'art. 2 al. 1 let. a LDFR qui dispose que cette loi "s'applique aux immeubles agricoles isolés ou aux immeubles agricoles faisant partie d'une entreprise agricole qui sont situés en dehors d'une zone à bâtir au sens de l'art. 15 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire". En d'autres termes, il s'agit uniquement de déterminer si la parcelle n° 549 est située à l'intérieur ou en dehors d'une zone à bâtir. Le recourant prétend que c'est à tort que la CFR a constaté le classement dans la zone à bâtir.
a) La clause précitée de l'art. 2 LDFR permet de définir, avec d'autres clauses, le champ d'application d'une loi qui a pour buts d'encourager la propriété foncière rurale (maintien des entreprises familiales, amélioration des structures), de renforcer la position de l'exploitant à titre personnel et de lutter contre les prix surfaits des terrains agricoles (art. 1 al. 1 LDFR). Cette législation ne poursuit pas les mêmes buts que la législation sur l'aménagement du territoire, qui vise notamment à réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables (en particulier les surfaces d'assolement) et à créer un milieu bâti compact, en limitant l'extension des zones à bâtir voire en réduisant les zones à bâtir surdimensionnées (cf. art. 1 al. 2 let. b LAT, art. 3 al. 2 let. a LAT, art. 15 al. 2 LAT). Les dispositions de la LDFR ne servent donc pas à la mise en œuvre des principes de l'aménagement du territoire.
b) En l'occurrence, le régime d'affectation de la parcelle litigieuse n'a pas été modifié depuis l'entrée en vigueur de la LDFR le 1er janvier 1994. Cette parcelle a constamment été classée dans la zone de villas. La municipalité a prévu d'appliquer une mesure conservatoire sur une partie de ce terrain, sous la forme d'une zone réservée (cf. art. 46 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]), avant un éventuel déclassement qui pourrait être imposé par le nouveau plan général d'affectation. A la date de la décision attaquée, cette zone réservée n'était cependant pas encore adoptée par le conseil communal et le projet de nouveau PGA n'était pas connu. Partant, en se fondant sur la réglementation communale entrée en vigueur en 1961 et jamais modifiée depuis lors, la CFR devait constater que la parcelle était à l'intérieur, et non pas en dehors, d'une zone à bâtir.
c) Dans les procédures relevant de l'aménagement du territoire, singulièrement dans la procédure d'autorisation de construire (art. 22 LAT), la jurisprudence admet, à titre exceptionnel, qu'un plan d'affectation puisse faire l'objet d'un contrôle incident ou préjudiciel à l'occasion d'un acte d'application, si les conditions d'un réexamen des plans au sens notamment de l'art. 21 al. 2 LAT sont réunies (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.1 et les références). Cette dernière règle prévoit que lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires; une modification sensible des circonstances au sens de l'art. 21 al. 2 LAT peut être purement factuelle, mais également d'ordre juridique, comme une modification législative imposant la réduction des zones à bâtir surdimensionnées (ATF 144 II 41 consid. 5.2). Ce contrôle préjudiciel ou incident du plan d'affectation, qui doit rester exceptionnel, n'est pas prévu par la jurisprudence dans une procédure régie par la LDFR. Il ne doit donc pas intervenir lorsque l'autorité compétente selon la LDFR est appelée à rendre une décision en constatation sur la base de l'art. 84 LDFR.
Il faut relever que la décision en constatation de la CFR n'a aucune influence sur les possibilités de construire sur la parcelle litigieuse, telles qu'elles découlent du droit de l'aménagement du territoire. En cas de demande de permis de construire, l'autorité compétente selon la LATC pourra, s'il y a lieu et si les conditions de l'art. 21 al. 2 LAT sont remplies, procéder au contrôle préjudiciel du plan des zones de 1961. En d'autres termes, si comme le recourant l'allègue, il y a un intérêt public suffisant à réduire les dimensions de la zone à bâtir dans le périmètre concerné, les autorités compétentes pourront prendre les mesures nécessaires dans le cadre de la LATC sans qu'une décision en constatation de la CFR puisse leur être opposée.
Le recourant invoque encore les dispositions finales de la LAT. Lorsque cette loi a été adoptée le 22 juin 1979, le législateur a prescrit aux cantons, selon l'art. 35 al. 1 let. b LAT, de veiller à ce que "les plans d'affectation soient établis à temps, mais au plus tard dans un délai de huit ans à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi" (le 1er janvier 1980). A propos des "mesures introductives cantonales", l'art. 36 al. 3 LAT a prévu que "tant que le plan d'affectation n'a pas délimité des zones à bâtir, est réputée zone à bâtir provisoire la partie de l'agglomération qui est déjà largement bâtie, sauf disposition contraire du droit cantonal". Dans une procédure relevant de l'aménagement du territoire, en particulier dans une procédure d'autorisation de construire, il peut incomber aux autorités compétentes de vérifier si un terrain, classé en zone à bâtir par un plan antérieur à la LAT mais non encore révisé, doit être considéré comme constructible au regard de l'art. 36 al. 3 LAT (cf. TF 1C_361/2011 du 28 juin 2012, cité par le recourant – il s'agissait alors d'une "brèche dans le tissu bâti", de près de 2 ha, ne faisant pas partie de l'agglomération déjà largement bâtie). Cet examen s'apparente au contrôle incident ou préjudiciel décrit plus haut. Il faut certes présumer que les circonstances se sont sensiblement modifiées depuis l'adoption du plan (lequel ne bénéficie pas d'une garantie de stabilité) mais, pour retenir le cas échéant le caractère non constructible du terrain, il faut procéder à une appréciation qui requiert une analyse précise des données concrètes et à une pesée des intérêts. C'est une tâche des autorités chargées de l'aménagement du territoire, dans une procédure d'aménagement du territoire. Elle n'incombe pas aux autres autorités, et en particulier pas à l'autorité compétente pour les décisions en constatation de l'art. 84 LDFR (ni du reste à l'autorité qui applique la loi sur le bail à ferme agricole [LBFA; RS 221.213.2], qui doit aussi tenir compte de l'affectation du terrain en zone à bâtir pour définir le champ d'application de cette loi [cf. art. 2a LBFA]). Une autre solution serait discutable du point de vue de la sécurité juridique.
d) En l'espèce, la CFR pouvait retenir, sans plus ample examen, que le plan des zones avait été valablement adopté avant 1980 et qu'il définissait, en périphérie des quartiers du centre, une zone de villas. Consultés, la municipalité et le SDT lui ont indiqué que cette mesure de planification était toujours applicable. Dans ces conditions, cette Commission devait exposer, dans sa décision en constatation, que la parcelle n'était pas située en dehors d'une zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT.
Il s'ensuit que la décision attaquée ne viole pas l'art. 2 al. 1 let. a LDFR, en relation avec l'art. 84 let. a LDFR.
3. Le recourant demande la tenue d'une "audience publique ainsi que d'une inspection locale". Etant donné que l'appréciation des circonstances locales n'est pas pertinente pour le sort du recours, il n'est pas nécessaire de voir les lieux ni d'entendre les explications des parties. La procédure est écrite (art. 27 al. 1 LPA-VD) et le recourant a pu suffisamment s'exprimer dans ses deux mémoires. En outre, en demandant une audience publique en relation avec l'inspection locale, il faut comprendre qu'il requiert des mesures d'instruction (cf. art. 27 al. 2 LPA-VD et art. 29 al. 1 let. a et b LPA-VD) et non pas une audience de débats ou de plaidoiries (cf. art. 27 al. 3 LPA-VD). Le recourant ne s'est pas prévalu, expressément ou sans équivoque, de la garantie de l'art. 6 § 1 de la Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH; RS 0.101). Il n'a au demeurant pas prétendu que dans cette procédure de constatation, il serait statué sur le sort d'une contestation sur ses droits de caractère civil au sens de cette disposition conventionnelle. La requête tendant à la production de données démographiques communales est elle aussi sans pertinence.
4. Il résulte des considérants que le recours, mal fondé, doit être rejeté. Cela entraîne la confirmation de la décision attaquée.
Le recourant, qui succombe, doit payer l'émolument judiciaire (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il est en outre condamné à verser des dépens à C._ et consorts, qui ont procédé avec l'assistance d'une avocate (art. 55 LPA-VD).