Decision ID: 351b9930-4d6c-4ff2-b6c7-80cec52ab0cd
Year: 2018
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants:
A. A._, ressortissant du Congo né le ******** 1979, est entré une première fois en Suisse le 11 octobre 2016, en provenance du Portugal. Il s’est légitimé au moyen d’un passeport d’étrangers établi par la République portugaise. Selon les indications figurant sur la formule d’annonce d’arrivée pour les ressortissants de l’UE ou de l’AELE, datée du 17 octobre 2016, l’intéressé envisageait de débuter une activité salariée auprès de la société B._.
Le 2 février 2017, le Service de la population (ci-après: le SPOP) a requis d’A._ qu’il retourne le formulaire de demande d’un titre de séjour UE/AELE pour l’exercice d’une activité de plus de trois mois, complété. Cette formule, datée du 2 décembre 2016 et signée par la société B._, est parvenue au SPOP le 4 avril 2017. D’après les indications fournies, il était prévu qu’A._ travaille pour dite société comme promoteur sur appel dès le 1er décembre 2016.
Par décision du 2 juin 2017, le Service de l’emploi, Contrôle du marché du travail et protection des travailleurs (ci-après: le SDE) a rejeté la demande de prise d’une activité lucrative déposée en faveur d’A._. Il a retenu que pour les ressortissants d’Etas-tiers, seules les demandes concernant des étrangers au bénéfice de qualifications particulières, d’une formation complète et pouvant justifier d’une large expérience professionnelle étaient prises en considération et que l’activité de promoteur ne remplissait pas les critères précités de qualifications personnelles.
Se fondant sur le prononcé négatif du SDE, le SPOP a refusé l’octroi d’une autorisation de séjour en faveur d’A._ et a prononcé son renvoi de Suisse par décision du 17 juillet 2017.
Dans l’intervalle, le 9 juillet 2017, A._ a quitté la Commune de ******** pour une adresse inconnue.
B. A._ est entré une nouvelle fois en Suisse le 26 août 2017, en provenance du Portugal, d’après les indications apposées sur la formule d’annonce d’arrivée pour les ressortissants de l’UE ou de l’AELE datée du 30 août 2017. Il a mentionné être de nationalité portugaise et s’est légitimé au moyen d’un passeport d’étrangers établi par la République portugaise, valable jusqu’au 3 avril 2018. Il résulte en outre de la formule d’annonce d’arrivée que le prénommé envisageait d’exercer une activité salariée pour la société C._.
Le 4 septembre 2017, le SDE a informé l’employeur précité que qu’il ne lui serait pas possible d’octroyer une unité du contingent en faveur d’A._ si une demande formelle lui était présentée, les qualifications de l’intéressé ne répondant pas aux critères légaux.
Le 8 novembre 2017, A._ a adressé au SPOP une demande d’un titre de séjour UE/AELE pour l’exercice d’une activité de plus de trois mois. Selon ce document, il sollicitait une autorisation pour l’exercice d’une activité indépendante. Il résulte de cette demande et des pièces qui y étaient annexées qu’il exploite sous la raison individuelle D._ depuis octobre 2017 et pour une durée indéterminée, un garage automobile.
Le 27 novembre 2017, le SPOP a requis d’A._ qu’il complète et lui retourne une demande de titre de séjour pour ressortissant d’Etat tiers et non UE/AELE étant donné sa nationalité congolaise, non portugaise.
L’intéressé a donné suite à la demande du SPOP en remplissant un rapport d’arrivée le 6 décembre 2017 puis une demande de permis de séjour avec activité lucrative le 12 décembre 2017.
Le 1er mars 2018, le SDE a rejeté la demande d’autorisation d’exercer une activité indépendante déposée par A._. Il a retenu que sont généralement autorisés à exercer une activité indépendante les étrangers titulaires d’une autorisation d’établissement, les conjoints de ressortissants suisses ou de personnes titulaires d’une autorisation d’établissement ou de séjour ou encore les personnes bénéficiant de l’accord sur la libre circulation des personnes. Il a ajouté qu’une dérogation ne pouvait être envisagée que si l’activité présente un intérêt public et économique important pour le canton et s’il est prouvé qu’il en résultera des retombées durables positives pour le marché suisse du travail, précisant que l’on considère que le marché suisse du travail tire durablement profit de l’implantation lorsque la nouvelle entreprise contribue à la diversification de l’économie régionale dans la branche concernée, obtient ou crée des places de travail pour la main-d’œuvre locale, procède à des investissements substantiels et génère de nouveaux mandats pour l’économie helvétique. Le SDE a retenu que l’exploitation d’un garage en raison individuelle ne satisfaisait à aucun intérêt général particulier ni à un intérêt économique ayant des conséquences déterminantes dans le canton ainsi que d’une manière plus générale sur le marché suisse. Ce secteur d’activité étant déjà bien représenté dans le canton de Vaud, une nouvelle structure ne contribuait pas à la diversification régionale dans la branche concernée.
C. Le 28 mars 2018, A._ a déféré la décision précitée du SDE à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, concluant notamment à son annulation et à l’octroi d’une autorisation de travail.
Le 16 mai 2018, le SDE a conclu au rejet du recours et au maintien de sa décision. Il a produit son dossier.
Le SPOP a transmis son dossier, renonçant à se déterminer.
Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit:
1. La décision du SDE peut faire l’objet d’un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Interjeté en temps utile (art. 95 LPA-VD), le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.
2. Le recourant invoque une violation de son droit d’être entendu au motif qu’il n’aurait pas eu la possibilité de s’exprimer sur la position du SDE avant le refus de cette autorité. Il fait également valoir que le refus du SDE ne serait pas motivé.
a) Aux termes de l’art. 33 al. 1 LPA-VD, hormis lorsqu'il y a péril en la demeure, les parties ont le droit d'être entendues avant toute décision les concernant. Par ailleurs, en vertu de l'art. 42 al. 1 LPA-VD, la décision contient notamment l'indication des faits, des règles juridiques et des motifs sur lesquels elle s'appuie (let. c).
Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. (v. ég. l’art. 17 al. 2 Cst-VD) comprend le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, d'avoir accès au dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 142 II 218 consid. 2.3; 142 III 48 consid. 4.1.1; 137 IV 33 consid. 9.2).
Le droit d’être entendu implique aussi pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision. Il suffit que l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. L'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties; elle peut se limiter à ceux qui, sans arbitraire, lui paraissent pertinents (ATF 142 I 135 consid. 2.1; 138 I 232 consid. 5.1; 136 I 184 consid. 2.2.1).
Une violation du droit d’être entendu est considérée comme réparée lorsque l'intéressé jouit de la possibilité de s'exprimer librement devant une autorité de recours disposant du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure, qui peut ainsi contrôler librement l'état de fait et les considérations juridiques de la décision attaquée, à condition que l'atteinte aux droits procéduraux de la partie lésée ne soit pas particulièrement grave (ATF 137 I 195 consid. 2.3.2; 133 I 201 consid. 2.2; 132 V 387 consid. 5.1).
b) En l’occurrence, le SDE n’a certes pas communiqué au recourant son intention de rejeter sa demande et il ne l’a pas invité à se déterminer à cet égard. Cela étant, la décision de cette autorité fait suite à la demande déposée par le recourant. Les conditions générales pour l’octroi d’un permis pour l’exercice d’une activité lucrative indépendante sont connues et il incombait à l’intéressé de fournir les explications et les pièces qu’il jugeait nécessaires à l’appui de sa demande. Il ne pouvait pas attendre que l’autorité lui donne une occasion supplémentaire de se prononcer, ce d’autant qu’elle n’a pas fondé sa décision sur un motif dont il ne pouvait supputer la pertinence (cf. ATF 130 III 35 consid. 5; 129 II 497 consid. 2.2; arrêt PE.2017.0041 du 7 juin 2017 consid. 5b). Le droit d’être entendu du recourant n’a donc pas été violé sur ce point. Par surabondance, à supposer même que tel ait été le cas, le vice aurait été réparé dans le cadre de la procédure de recours, puisque le recourant a eu à ce stade tout loisir de s’exprimer devant une juridiction disposant d’un plein pouvoir d’examen en fait et en droit (art. 98 LAP-VD) et de fournir les compléments de preuve nécessaires.
Quant à la motivation de la décision attaquée, il apparaît, à la lecture de celle-ci, que l’autorité a en particulier fondé son refus de délivrer l’autorisation d’exercer une activité lucrative indépendante sollicitée sur l’art. 19 al. 1 de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers (LEtr; RS 142.20). Elle a considéré que l’exploitation d’un garage en raison individuelle ne présentait pas un intérêt public et économique important pour le canton et qu’il n’en résulterait pas de retombées positives durables pour le marché suisse du travail. Le recourant l’a d’ailleurs bien compris, puisqu’il se prévaut notamment, dans son recours, d’une augmentation de ses prélèvements privés consécutive à celle de sa clientèle, ainsi que du fait qu’il prévoit l’engagement de personnel, ce qui contribuera à créer des emplois dans le canton de Vaud. La motivation de la décision attaquée apparaît en conséquence tout à fait suffisante en l’espèce et le grief du recourant sur ce point doit également être rejeté.
Le recourant soutient par ailleurs en vain n’avoir pas été informé par les autorités qu’il ne pourrait pas être autorisé à s’installer comme indépendant, se référant à cet égard à son inscription au registre du commerce ainsi qu’à la visite de son garage par des spécialistes de la Suva. La demande de permis de séjour avec activité lucrative qu’il a remplie et signée contient en effet expressément l’avertissement selon lequel la prise d’emploi ne peut intervenir qu’après décision des autorités cantonales.
3. Sur le fond, le litige porte sur le point de savoir si le SDE était fondé à refuser au recourant l’octroi d’une autorisation d’exercer une activité indépendante.
a) Aux termes de l’art. 2 al. 1 LEtr, la loi sur les étrangers s’applique aux étrangers dans la mesure où leur statut juridique n'est pas réglé par d'autres dispositions du droit fédéral ou par des traités internationaux conclus par la Suisse.
b) Le recourant, ressortissant du Congo, célibataire, ne peut pas être autorisé à exercer un emploi en qualité d’indépendant sur la base de l’accord conclu le 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d’une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d’autre part, sur la libre circulation des personnes (ALCP; RS 0.142.112.681). Selon l’art. 1er let. a ALCP, cet accord a en effet pour objectif d’accorder notamment un droit d’entrée, de séjour et d’établissement en tant qu’indépendant en faveur "des ressortissants" des Etats membres de l’Union européenne et de la Suisse. Le recourant prétend certes qu’il obtiendra sous peu la nationalité portugaise; tant que ce n’est pas le cas, il ne peut toutefois déduire aucun droit de l’ALCP.
Le recourant se prévaut en vain également de son prochain mariage avec une ressortissante française, dont la demande d’autorisation de séjour de courte durée UE/AELE est encore en cours d’examen selon ses propres déclarations (cf. aussi attestation de l’intéressée produite à l’appui du recours; cf. pour le surplus arrêt CDAP PE.2016.0305 du 4 août 2017 consid. 7 s’agissant des conditions, non remplies ici, auxquelles les concubins peuvent se prévaloir de l’art. 3 annexe I ALCP).
c) Quant au GATS (General Agreement on Trade in Services, accord général sur le commerce des services; en tant qu’annexe 1.B à l’accord du 15 avril 1994 instituant l’Organisation mondiale du commerce; RS 0.632.20), il prévoit la possibilité de transfert de cadres (transfert intrafirme), de dirigeants indispensables et de spécialistes hautement qualifiés d’entreprises de services étrangères pour une durée limitée (cf. directives intitulées "Domaine des étrangers (Directives LEtr)" du Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM), version d'octobre 2013 actualisée le 1er juillet 2018, ch. 4.8.1). Le recourant ne fait manifestement pas partie du cercle de personnes concernées par cet accord et il n’est pas non plus question d’une activité en Suisse limitée dans le temps.
d) Il convient donc d’examiner le recours au regard du droit interne, soit de la loi sur les étrangers.
4. a) Le recourant ne peut se prévaloir d’aucun droit à la délivrance d’une autorisation de travail comme indépendant. Les art. 38 al. 4 et 46 LEtr, qui régissent le droit d’exercer une activité lucrative du titulaire d’une autorisation d’établissement, respectivement du conjoint d’un ressortissant suisse ou du titulaire d’une autorisation d’établissement ou de séjour, ne lui sont pas applicables. Il en va de même de l’art. 85 al. 6 LEtr, applicable aux étrangers au bénéfice d’une admission provisoire.
b) L’octroi d’une autorisation en faveur du recourant pour l’exercice d’une activité indépendante entre donc uniquement en considération en application de l'art. 19 LEtr. Aux termes de cette disposition, un étranger peut être admis en vue de l’exercice d’une activité lucrative indépendante aux conditions suivantes: son admission sert les intérêts économiques du pays (let. a), les conditions financières et les exigences relatives à l’exploitation de l’entreprise sont remplies (let. b), les conditions fixées aux art. 20 et 23 à 25 sont remplies (let. c). La condition de l'art. 19 let. a LEtr se trouve également à l'art. 3 al. 1 LEtr. L'art. 19 LEtr ne confère pas de droit absolu à l'étranger à l’autorisation de la prise d’emploi en qualité d’indépendant. Les autorités ont dans cette mesure un large pouvoir d’appréciation (cf. Peter Uebersax, in: Nguyen/Amarelle, Code annoté de droit des migrations, vol. II, LEtr, 2017, n. 3 ad art. 19 LEtr avec renvoi à n. 10 ad art. 18 LEtr; Marc Spescha, in: Specha/Thür/Zünd/Bolzli/Hruschka, Migrationsrecht, 4e éd. 2015, n. 2 ad Vorbemerkungen zu Art. 18-26 LEtr; cf. également arrêts CDAP PE.2017.0493 du 13 juillet 2018 consid. 5a; PE.2017.0450 du 5 mars 2018 consid. 4a).
Selon l’art. 20 LEtr, auquel renvoie l'art. 19 let. c LEtr, le Conseil fédéral peut limiter le nombre d'autorisations de séjour initiales octroyées en vue de l'exercice d'une activité lucrative (al. 1). Il peut fixer un nombre maximum d'autorisations pour la Confédération et pour chaque canton (al. 2). D’après l’art. 20 al. 1 de l’ordonnance du 24 octobre 2007 relative à l’admission, au séjour et à l’exercice d’une activité lucrative (OASA; RS 142.201), les cantons peuvent délivrer des autorisations de séjour dans les limites des nombres maximums fixés à l’annexe 2 ch. 1 let. a, à savoir au maximum 108 autorisations pour le canton de Vaud du 1er janvier au 31 décembre 2018.
Conformément à l’art. 23 LEtr, seuls les cadres, les spécialistes ou autres travailleurs qualifiés peuvent obtenir une autorisation de courte durée ou de séjour (al. 1). En cas d’octroi d’une autorisation de séjour, la qualification professionnelle de l’étranger, sa capacité d’adaptation professionnelle et sociale, ses connaissances linguistiques et son âge doivent en outre laisser supposer qu’il s’intégrera durablement à l’environnement professionnel et social (al. 2). Peuvent être admis, en dérogation aux al. 1 et 2, les investisseurs et les chefs d'entreprise qui créeront ou qui maintiendront des emplois (al. 3 let. a), les personnalités reconnues des domaines scientifique, culturel ou sportif (al. 3 let. b), les personnes possédant des connaissances ou des capacités professionnelles particulières, si leur admission répond de manière avérée à un besoin (al. 3 let. c), les cadres transférés par des entreprises actives au plan international (al. 3 let. d) et les personnes actives dans le cadre de relations d'affaires internationales de grande portée économique et dont l'activité est indispensable en Suisse (al. 3 let. e).
c) D'après les Directives LEtr, les requêtes tendant à l'octroi d'une autorisation de séjour pour activité lucrative indépendante peuvent être admises selon l'art. 19 LEtr s’il est prouvé qu’il en résultera des retombées durables positives pour le marché suisse du travail (intérêts économiques du pays). On considère que le marché suisse du travail tire durablement profit de l’implantation lorsque la nouvelle entreprise contribue à la diversification de l’économie régionale dans la branche concernée, obtient ou crée des places de travail pour la main-d'œuvre locale, procède à des investissements substantiels ou génère de nouveaux mandats pour l’économie helvétique (Directives LEtr, ch. 4.7.2.1 et les références à la jurisprudence du Tribunal administratif fédéral [TAF]). Eu égard aux intérêts économiques du pays, il ne s’agit notamment pas de créer et maintenir une infrastructure avec une main-d’œuvre peu qualifiée disposée à travailler pour de bas salaires, ni de soutenir des intérêts particuliers. Par ailleurs, les étrangers nouvellement entrés en Suisse ne doivent pas faire concurrence aux travailleurs déjà présents en provoquant, par leur disposition à accepter de moins bonnes conditions de rémunération et de travail, un dumping salarial et social (Directives LEtr, ch. 4.3.1 et les références à la jurisprudence du TAF; arrêts PE.2017.0493 du 13 juillet 2018 consid. 5b; PE.2017.0450 du 5 mars 2018 consid. 4b; PE.2015.0184 du 13 octobre 2015 consid. 4d).
Selon la doctrine, l'activité indépendante prévue doit être associée à des effets utiles pour l'économie suisse; il faut prendre en considération la situation générale de la branche et du marché concernés; l'activité indépendante est dans l'intérêt économique du pays si l'étranger offre par là une prestation pour laquelle il existe une demande non négligeable et qui n'est pas déjà fournie en surabondance. L'admission de l'étranger ne doit pas avoir pour objectif ses seuls intérêts individuels ou uniquement le maintien ou le renouvellement structurel d'une branche (cf. Uebersax, op. cit., n. 11 ad art. 19 LEtr; Spescha, op. cit., n. 1 ad art. 19 LEtr; cf. également arrêts PE.2017.0493 du 13 juillet 2018 consid. 5a; PE.2017.0450 du 5 mars 2consid. 4a).
Afin de permettre à l'autorité d'examiner les conditions financières et les exigences liées à l'exploitation de l'entreprise (art. 19 let. b LEtr), les demandes doivent être motivées et accompagnées des documents conformément à la liste de vérification des annexes à fournir et d’un plan d’exploitation. Celui-ci devra notamment fournir des indications sur les activités prévues, l'analyse de marché (business plan), le développement de l’effectif du personnel (plans quantitatif et qualitatif) et les possibilités de recrutement, ainsi que les investissements prévus, le chiffre d’affaires et le bénéfice escomptés. Les liens organisationnels avec d’autres entreprises sont également à indiquer. L’acte constitutif de l’entreprise et/ou extrait du registre du commerce doit être joint (Directives LEtr, ch. 4.7.2.3; arrêts PE.2017.0493 du 13 juillet 2018 consid. 5a; PE.2017.0450 du 5 mars 2018 consid. 4a; PE.2015.0184 du 13 octobre 2015 consid. 4d).
d) En l’occurrence, le SDE a considéré que l’exploitation d’un garage en raison individuelle ne présentait pas un intérêt public et économique important pour le canton et qu’il n’en résulterait pas des retombées positives durables pour l’économie suisse.
Le recourant se prévaut du bon fonctionnement de son garage et du fait qu’il ne peut plus assumer la charge de travail seul et prévoit d’engager du personnel, ce qui contribuera à créer des emplois dans le canton. Il produit les contrats conclus avec certains de ses clients.
Selon l’extrait du registre du commerce, le recourant est titulaire de l’entreprise individuelle D._, dont le but est l’exploitation d’un garage de mécanique automobile et d’une carrosserie. A l’appui de sa demande de permis de séjour avec activité lucrative, il a fourni au SDE un "Compte de profits et pertes prévisionnel de l’exercice 2018" dont il résulte un chiffre d’affaires de 108'000 fr. et un bénéfice de 46'250 fr. pour cet exercice. On ne saurait donc retenir que le recourant procède à des investissements substantiels. Si le recourant fait état, dans le cadre de la présente procédure, de prélèvements privés de 2'000 fr. en novembre et décembre 2017, de 2'500 fr. en février 2018, puis de 8'000 fr. en mars 2018, il ne l’établit pas. Les contrats produits, conclus entre janvier et mars 2018, portent par ailleurs sur la maintenance et les réparations à effectuer sur 18 véhicules au total, ce qui ne permet pas de retenir que le recourant ferait face à une charge de travail telle que l’engagement de personnel s’avérerait nécessaire, contrairement à ce qu’il soutient. Quoi qu’il en soit, quand bien même l’évolution de sa clientèle lui permettrait d’employer quelques personnes, son entreprise ne présenterait pas pour autant un intérêt économique particulier pour le canton de Vaud, ni pour la Suisse en général. Le recourant n’a de plus pas démontré que les prestations qu’il propose se distingueraient fondamentalement de celles fournies par d’autres entreprises existantes, ni qu’elles répondraient de manière avérée à un besoin non couvert jusqu’à présent. La condition de l’art. 19 let. a LEtr n’est donc pas remplie. En réalité, l’activité en cause sert en l’occurrence avant tout les intérêts particuliers du recourant, qui avait dans un premier temps tenté vainement d’obtenir une autorisation de séjour pour une prise d’emploi en qualité de salarié.
Pour le surplus, le recourant ne remplit pas non plus les conditions de l’art. 23 al. 1 LEtr, qui concerne les cadres, spécialistes et autres travailleurs qualifiés, ni celles permettant, selon l’art. 23 al. 3 LEtr, de déroger à l’exigence de qualifications personnelles. Il n’occupe aucune des fonctions mentionnées à l’art. 23 al. 3 let. a, b, d et e LEtr. Quant à l’art. 23 al. 3 let. c LEtr, s’il concerne les travailleurs moins qualifiés mais qui disposent de connaissances et de capacités spécialisées indispensables à l’accomplissement de certaines activités, il doit toutefois s’agir d’activités ne pouvant pas, ou alors de manière insuffisante, être exécutées par un travailleurs indigène ou un ressortissant d’un Etat membre de l’UE ou de l’AELE (cf. arrêt du TAF C-5420/2012 du 15 janvier 2014 consid. 8.3; cf. également arrêts PE.2017.0260 du 22 janvier 2018 consid. 4a; PE.2017.0118 du 13 juin 2017 consid. 2b; PE.2016.0285 du 28 décembre 2016 consid. 5a). Or, ce n’est manifestement pas le cas de l’exploitation d’un garage automobile.
Dans ces circonstances, la décision du SDE de ne pas octroyer au recourant d’autorisation pour exercer une activité en qualité d’indépendant, en puisant dans les unités réduites à disposition du canton de Vaud (108 unité pour 2018), n’est pas critiquable.
5. Il découle des considérants qui précèdent que le recours, mal fondé, doit être rejeté et la décision du SDE du 1er mars 2018 confirmée. Vu le sort de la cause, les frais de justice, arrêtés à 600 fr., sont mis à la charge du recourant (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n’est par ailleurs pas alloué de dépens (art. 55 et 56 LPA-VD).