Decision ID: f7d293e5-4ad0-4bea-9607-dda37d488780
Year: 2019
Language: de
Court: SG_VB
Chamber: SG_VB_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Sachverhalt
A.
Das Gebiet am westlichen Dorfausgang von Z._ südlich der
Kantonsstrasse ist gemäss geltendem Zonenplan der Politischen
Gemeinde Z._ der dreigeschossigen Wohn-Gewerbezone (WG3)
zugeteilt. Das östlich angrenze Gebiet ist der Gewerbe-/Industriezone
(GI A) zugeteilt, das Gebiet gegenüber nördlich der Kantonsstrasse
der Kernzone (K3). Südlich und westlich grenzt das Gebiet in der WG3
an die Landwirtschaftszone.
In der WG3-Zone liegen fünf Grundstücke. Das Grundstück Nr. 001,
Grundbuch Z._, ist mit einem Wohnhaus überbaut und gehört
Y._. Das Grundstück Nr. 002 gehört der U._ AG. Es ist mit
Gewerbebauten der V._ AG überbaut. Das Grundstück Nr. 003
gehört der A._ AG, und ist mit zwei Gewerbebauten ihres
Muldenservice- und Transportdienstleistungsbetriebs überbaut. Im
östlichen Gewerbebau befindet sich zudem eine Wohnung. Das
unbebaute Grundstück Nr. 004 in der zweiten Bautiefe gehört U._
und W._, und das ebenfalls unbebaute Grundstück Nr. 005 gehört
S._ und T._. Letzteres liegt lediglich zu einem Drittel in der WG3,
der Rest in der Landwirtschaftszone.
B.
a) Die Politische Gemeinde Z._ ist am 1. Januar 2009 durch die
Fusion von drei Gemeinden entstanden. Dadurch haben sich die
rechtlichen und raumplanerischen Rahmenbedingungen verändert,
weshalb die Gemeinde Z._ nach der Fusion eine Revision der Richt-
und Nutzungsplanung in Angriff nahm. Die Auflage des neuen Zonen-
plans erfolgte vom 31. Mai bis 30. Juni 2016. Dabei hat die Gemeinde
aufgezeigt, dass sie ihre unbestrittenermassen zu grosse Bauzone vo-
raussichtlich um 14,8 ha reduzieren kann. Für die WG3-Zone am
westlichen Dorfrand von Z._ sah die Revision keine Um- oder Auszo-
nung vor. Im Gegenteil war vorgesehen, den Rest von Grundstück-Nr.
005 ebenfalls einzuzonen.
b) Gegen die Ortsplanungsrevision gingen zahlreiche Einsprachen
ein, die sich hauptsächlich gegen die geplanten Auszonungen richte-
ten. Ebenfalls Einsprache erhob die A._ AG, wobei sie die Umzo-
nung der beschriebenen WG3-Zone in die Gewerbe-/Industriezone für
das gesamte Gebiet verlangte. Der Gemeinderat beschloss am
20. Dezember 2016, die hängige Zonenplanrevision inklusive Wald-
feststellung abzubrechen und diese angepasst an das neue Planungs-
und Baugesetz (sGS 731.1; abgekürzt PBG) neu zu starten. Der
Grund für den Neustart war insbesondere, dass das PBG – anders als
das Baugesetz (nGS 8, 134; abgekürzt BauG) – die von Art. 5 des
eidgenössischen Raumplanungsgesetzes (SR 700; abgekürzt RPG)
geforderte Mehrwertabgabe umsetzt und in diesem Zusammenhang
die Entschädigungszahlungen für raumplanungsrechtlich erforderliche
Auszonungen regelt (Art. 58 ff. PBG, insbesondere Art. 64 Abs. 2
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 72/2019), Seite 3/14
PBG). Die Regierung beschloss am 17. Januar 2017 eine Richt-
planänderung. Im entsprechendem Koordinationsblatt S12 Bauzo-
nendimensionierung (Stichtag 1. Mai 2017;
www.sg.ch/bauen_raum_umwelt/raumentwicklung/richtplanung/sied-
lung) wird festgehalten, dass die Politische Gemeinde Z._ eine
überdimensionierte Bauzone aufweise, weshalb sie wie die anderen
Auszonungsgemeinden umgehend den Auszonungsprozess starten
müsse. Der Bundesrat genehmigte diese Änderung am 1. November
2017. Das Amt für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG)
legte der geforderten Verkleinerung der Bauzonen der Gemeinde
Z._ das Gemeindeportrait vom 1. September 2016 zugrunde, wo-
nach diese das Siedlungsgebiet um 9,3 ha zu verkleinern habe. Als-
dann trat am 1. Oktober 2017 das PBG in Kraft, das eine Anpassung
der Zonenpläne und Baureglemente der politischen Gemeinden an
das neue Recht innert zehn Jahren verlangt (Art. 175 Abs. 1 PBG).
C.
a) Am 17. Mai 2017 stellte die A._ AG beim Gemeinderat Z._
den Antrag, für die Grundstücke Nrn. 005 und 004 eine Planungszone
zu erlassen. Zur Begründung wies sie auf das Gemeindeportrait des
AREG vom 1. September 2016 und darauf hin, dass die Politische Ge-
meinde Z._ ihre Bauzonen um 9,3 ha verkleinern müsse. Die Aus-
senreserven (grössere unbebaute Flächen ausserhalb des weitge-
hend überbauten Gebiets) würden aber bloss 6,4 ha betragen, wes-
halb die Gemeinde Z._ nicht bloss sämtliche unbebauten Grundstü-
cke bzw. Grundstücksteile, die an das Nichtbaugebiet angrenzten,
auszonen müsse, sondern auch Teile der Innenreserven. Damit liege
es auf der Hand, dass die beiden unbebauten, ans Nichtbaugebiet an-
grenzenden Grundstücke Nrn. 004 und 005 zwingend ausgezont wer-
den müssten.
b) Der Gemeinderat trat mit Beschluss vom 5. Juli 2017 auf das
Gesuch um Erlass einer Planungszone mit der Begründung nicht ein,
dass kein Anspruch auf Erlass einer Planungszone für ein
Drittgrundstück bestehe. Davon abgesehen, dass die Bauzone der
Gemeinde Z._ unbestrittenermassen zu gross sei und folglich
redimensioniert werden müsse, stehe zudem bereits jetzt fest, dass
die beiden Grundstücke nicht ausgezont würden.
c) Gegen diesen Nichteintretensentscheid erhob die A._ AG,
vertreten durch lic.iur. Urs Pfister, Rechtsanwalt, St.Gallen, am 20. Juli
2017 Rekurs beim Baudepartement. Mit Rekursergänzung vom
12. September 2017 verlangte sie zudem den Erlass einer kantonalen
Planungszone und dass der Rekurs als Anzeige an die Aufsichtsbe-
hörde entgegenzunehmen und zu behandeln bzw. der Gemeinderat
Z._ aufsichtsrechtlich anzuweisen sei, eine entsprechende Pla-
nungszone zu erlassen. Das Baudepartement wies den Rekurs mit
Entscheid vom 19. Dezember 2018 ab, trat auf das Gesuch um eine
kantonale Planungszone nicht ein und leistete der aufsichtsrechtlichen
Anzeige keine Folge. Das Verwaltungsgericht bestätigte am 1. Juli
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 72/2019), Seite 4/14
2019, dass die Baubehörde den Antrag auf Erlass einer Planungszone
nicht habe materiell prüfen müssen.
D.
a) Bereits am 12. Januar 2019 hatte die A._ AG durch ihren
Rechtsvertreter die Planungsbehörde in Anwendung von Art. 40 PBG
ersucht, für sämtliche Grundstücke in der WG3 südlich der Kantons-
strasse einen Sondernutzungsplan mit dem Zweck zu erlassen, den
gewerblichen Quartiercharakter zu erhalten und zu fördern.
Weiter verlangte sie in Anwendung von Art. 45 PBG die Sistierung der
nach dem 12. Oktober 2018 publizierten Baugesuche, sofern diese die
der Anforderungen des verlangten Sondernutzungsplans nicht erfüll-
ten.
b) Der Gemeinderat erliess am 26. Februar 2019 folgenden Be-
schluss:
1. Das Gesuch der A._ AG um Erlass eines Son-
dernutzungsplans "X._" für die Grundstücke Nrn. 001, 005 (soweit der Wohn-/Gewerbezone WG3 zugewiesen), Nr. 002, 003 sowie 004 mit dem Zweck "Erhaltung und Förderung des gewerblichen " wird abgelehnt.
2. Das Gesuch der A._ AG um Erlass einer  zur Sicherung des beantragten  "X._" wird abgelehnt.
3. Der Antrag der A._ AG um Sistierung der  der nach dem 12. Oktober 2018 publizierten  im Gebiet des von ihr beantragten  sowie des Baugesuchs Nr. 2017/127 wird abgelehnt.
4. Die A._ AG bezahlt die amtlichen Kosten von Fr. 1'500.–.
Der Gemeinderat begründete den Beschluss damit, dass ein Son-
dernutzungsplan mit dem Inhalt, reine Wohnbauten auszuschliessen,
der für die betroffenen Grundstücke geltenden Grundnutzungsord-
nung widerspreche, welche die Erstellung reiner Wohnbauten aus-
drücklich zulasse. Dies führe zu einer unzulässigen materiellen Ände-
rung des Rahmennutzungsplans und verstosse damit gegen Art. 23
Abs. 2 PBG. Sodann habe er bereits im Juni 2016 entschieden, an der
planerischen Grundordnung des vom Plangesuch betroffenen Gebiets
nichts ändern zu wollen. Daran habe sich im Rahmen der neu zur An-
passung an das PBG gestarteten Gesamtzonenplanrevision nichts ge-
ändert. Mithin bestehe keine planerische Absicht, die mittels Pla-
nungszone gesichert werden müsste bzw. die durch die Bewilligung
von zonenkonformen reinen Wohnbauten vereitelt werden könnte. Da-
mit fehle es auch an einem Sistierungsgrund für Baugesuche, die nach
dem 12. Oktober 2018 publiziert worden seien.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 72/2019), Seite 5/14
E.
a) Gegen diesen Beschluss erhob die A._ AG durch ihren Ver-
treter am 20. März 2019 Rekurs beim Baudepartement. Mit Rekurser-
gänzung vom 8. Mai 2019 werden folgende Anträge gestellt:
1. Der Entscheid des Gemeinderates Z._ vom
26. Februar 2019 (Nr. 73/2019) sei aufzuheben;
2. Dementsprechend sei
a) die Angelegenheit an den Gemeinderat Z._  zur Durchführung des Verfahrens nach Art. 40 PBG für die Parzellen Nrn. 001, 005 (soweit der WG3 zugeschieden), 002, 003 und 004;
b) die Vorinstanz sei anzuweisen, im Sinn der  Ausführungen umgehend eine  zu erlassen, der sämtliche Baugesuche unterliegen, die nach dem 12. Oktober 2018 dem Baubewilligungsverfahren unterstellt wurden und die im Widerspruch stehen zu den Zielen des  Sondernutzungsplans;
3. Ziff. 4 des Entscheids des Gemeinderates Z._ sei, unabhängig vom Ausgang des Verfahrens in der Hauptsache, aufzuheben;
4. unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Zur Begründung wird geltend gemacht, dass Gewerbebauten und
reine Wohnbauten aus planerischen Gründen und insbesondere auch
mit Blick auf die Vorschriften über den Umweltschutz nicht unmittelbar
nebeneinander erstellt werden sollten. Der Grund liege darin, dass
sich die Lärmempfindlichkeit für Bewohner von reinen Wohnbauten
und insbesondere von Besitzern von Ferienhäusern schlecht verein-
baren liesse mit dem Lärm, der in gewerblich-industriellen Betrieben
entstehe. Heute werde das betroffene Gebiet südlich entlang der Kan-
tonsstrasse gewerblich-industriell genutzt. Die Wohnungen, die es dort
auch gebe, stünden alle im Zusammenhang mit den Gewerbebauten,
reine Wohnbauten gebe es keine. Zur Sicherung des Bestands und
der Weiterentwicklung der gewerblichen Nutzung der ansässigen Be-
triebe seien somit Sonderbauvorschriften zu prüfen und zu erlassen.
Es wäre völlig verfehlt, in der zweiten Bautiefe Einfamilienhäuser oder
Ferienhäuser zu erstellen.
b) Mit Vernehmlassung vom 6. Juni 2019 beantragt die Vorinstanz,
den Rekurs abzuweisen.
c) Am 9. September 2019 nimmt das AREG zum Rekurs Stellung
und beantragt, den Rekurs abzuweisen. Dabei verweist es insbeson-
dere auf das Ermessen der kommunalen Planungsbehörde und führt
dazu aus, dass die aktuelle Zuweisung zu einer Wohn-/Gewerbezone
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 72/2019), Seite 6/14
nicht unzweckmässig und insofern auch nicht zu beanstanden sei.
Gleiches gelte für den Verzicht auf eine Sondernutzungsplanpflicht
nach Art. 7 Abs. 3 Bst. c PBG. In Bezug auf den Antrag um Erlass
einer Planungszone erinnert es an den Entscheid des Verwaltungsge-
richtes B 2019/6 vom 1. Juli 2019, wonach das Verwaltungsgericht ge-
genüber der Rekurrentin bestätigt habe, dass der Rechtsunterworfene
keinen Anspruch auf Erlass einer Planungszone habe.
F.
a) Am 18. September 2019 teilt die Rekursinstanz den Verfahrens-
beteiligten mit, dass kein zweiter Schriftenwechsel und kein Augen-
schein vorgesehen sei sowie als Nächstes der Rekursentscheid folge.
Gleichzeitig stellt sie der Rekurrentin wie verlangt das gesamte Re-
kursdossier zur Einsicht zu.
b) Mit Schreiben vom 10. Oktober 2019 wendet der Vertreter der
Rekurrentin ein, dass er einen anderen als den vom AREG erwähnten
Entscheid des Verwaltungsgerichtes bezüglich Anspruch auf eine Pla-
nungszone in der Politischen Gemeinde St.Gallen beim Bundesgericht
anfechten werde. Aus diesem Grund ersuche er um Sistierung dieses
Verfahrens.
G.
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor-

genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen
eingegangen.
Erwägungen
1.
1.1 Die Zuständigkeit des Baudepartementes ergibt sich aus
Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1;
abgekürzt VRP).
1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48
VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP).
Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.
Mit Eingabe vom 10. Oktober 2019 lässt die Rekurrentin die Sistierung
des Rekursverfahrens beantragen. Sie bringt vor, das Verwaltungsge-
richt habe soeben in einem anderen Fall einer von ihrem Rechtsver-
treter beantragten Planungszone dessen Beschwerde abgewiesen.
Dieser Beschwerdeentscheid werde ans Bundesgericht weitergezo-
gen. Folglich solle dieses Rekursverfahren sistiert werden, bis der Ent-
scheid des Bundesgerichtes vorliege.
2.1 Die Sistierung bedeutet eine Abweichung vom Grundsatz einer
möglichst beförderlichen Erledigung des Verfahrens und bedarf daher
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 72/2019), Seite 7/14
einer Rechtfertigung. Eine Sistierung ist anzuordnen, wenn sie gesetz-
lich vorgeschrieben oder wenn ein anderes Verfahren anhängig ist,
dessen Ausgang von präjudizieller Bedeutung ist. Zulässig ist die Ver-
fahrenssistierung ausserdem, wenn sie aus gewichtigen Gründen ge-
boten erscheint und ihr keine überwiegenden öffentlichen oder priva-
ten Interessen entgegenstehen (CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsge-
richtsbarkeit im Kanton St.Gallen, St.Gallen 2003, N 1093).
2.2 Eine Sistierung ist somit unter anderem dann begründet, wenn
das Ergebnis des Verfahrens von jenem eines anderen Verfahrens ab-
hängt oder wenn ein enger sachlicher Zusammenhang zu einem an-
deren Verfahren besteht. Der vorliegend zu beurteilende Rekurs be-
trifft den Antrag um Erlass einer Planungszone in der Politischen Ge-
meinde Z._. Das Verwaltungsgericht hat vor wenigen Monaten den
gleichen Antrag der Rekurrentin geprüft und abgewiesen. Das nun von
der Rekurrentin genannte Verfahren betrifft einen anderen Fall in der
Politischen Gemeinde St.Gallen. Dieser ist vom vorliegenden Rekurs
vollkommen unabhängig. Folglich besteht von vornherein kein enger
sachlicher Zusammenhang zwischen den beiden Verfahren, der eine
Sistierung rechtfertigen würde. Zudem liegt im Umstand, dass das
Bundesgericht auch in anderen Fällen über die Begründetheit einer
Beschwerde betreffend eine Planungszone zu entscheiden hat, eben-
falls kein Sistierungsgrund. Und schliesslich kann die blosse Hoffnung
auf eine Änderung der Rechtsprechung des Bundes- und Verwal-
tungsgerichtes kein ausreichender Grund sein, ein Rechtsmittelverfah-
ren für mehrere Monate zu sistieren. Das Begehren um Sistierung ist
deshalb abzuweisen.
3.
Die Rekurrentin lässt eine Ortsbegehung verlangen.
3.1 Der Augenschein ist die unmittelbare sinnliche Wahrnehmung
von Tatsachen durch die entscheidende Instanz. Er dient dem besse-
ren Verständnis des Sachverhalts. Die Entscheidung, ob eine Besich-
tigung vor Ort durchzuführen ist, liegt allein im pflichtgemässen Ermes-
sen der urteilenden Instanz. Unbestrittene Tatsachen brauchen nicht
durch einen Augenschein überprüft zu werden, sofern eine Nachprü-
fung nicht durch öffentliche Interessen geboten ist (CAVELTI/VÖGELI,
a.a.O., N 966).
3.2 Die relevanten tatsächlichen Verhältnisse ergeben sich vorlie-
gend aus den Verfahrensakten und den sonst allgemein öffentlich zu-
gänglichen Daten wie Street View und Geoportal. Demnach befinden
sich im von der Rekurrentin bezeichneten Perimeter fünf Grundstücke;
eines davon ist mit einem Wohnhaus überbaut (Parz.-Nr. 001), zwei
werden gewerblich genutzt (ein Landwirtschaftsmaschinenbetrieb auf
Parz.-Nr. 002, ein Muldenservice- und Transportdienstleistungsbetrieb
samt Betriebswohnung auf Parz.-Nr. 003), die beiden anderen Grund-
stücke Nrn. 005 und 004 sind noch unbebaut, sollen nach Wunsch der
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 72/2019), Seite 8/14
entsprechenden Grundeigentümer aber mit einem Wohn- und Ferien-
haus überbaut werden. Auf einen Augenschein kann somit verzichtet
werden.
4.
Nach Art. 40 Abs. 1 PBG reicht derjenige, der die Einleitung des Ver-
fahrens für den Erlass eines Sondernutzungsplans beantragt, der zu-
ständigen Behörde das Plangesuch ein. Nach Art. 40 Abs. 2 PBG hat
das Plangesuch insbesondere Angaben über den Zweck, dem das
Verfahren dienen soll (Bst. a) und die Bezeichnung der Grundstücke,
die in das Verfahren einzubeziehen sind (Bst. b), zu enthalten. Art. 40
PBG legt demnach einzig die formellen Voraussetzungen für ein ent-
sprechendes Plangesuch fest und setzt voraus, dass ein Anspruch auf
Behandlung eines entsprechenden Gesuchs besteht. Vorliegend ist
unstrittig, dass das von der Rekurrentin eingereichte Plangesuch die
formellen Anforderungen von Art. 40 PBG erfüllt. Zudem ist die Rekur-
rentin Eigentümerin des sich innerhalb des bezeichneten Planperime-
ters liegenden Grundstücks Nr. 003. Die Vorinstanz ist auf das Plan-
gesuch vom 12. Januar 2019 denn auch korrekt eingetreten. Darüber
hinaus räumt Art. 40 PBG dem Privaten aber keinen weiteren An-
spruch auf Erlass eines entsprechenden Sondernutzungsplans ein.
Die Ortsplanung bleibt auch im Fall von Art. 40 PBG allein Sache der
politischen Gemeinden (Art. 1 und Art. 7 Abs. 1 und 2 PBG). So haben
auch die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden, konkret das
AREG, darauf zu achten, den ihnen nachgeordneten Behörden den
zur Erfüllung ihrer Aufgaben nötigen Ermessensspielraum zu lassen
(Art. 2 Abs. 3 RPG).
5.
Zu prüfen bleibt somit, ob die Vorinstanz das Gesuch um Erlass eines
Sondernutzungsplans für das Gebiet X._ zu Recht abgewiesen hat.
5.1 Das AREG hat darauf hingewiesen, dass nach Art. 7 Abs. 3
Bst. c PBG im Zonenplan das Bauen in konkret bezeichneten Gebie-
ten vom Erlass eines Sondernutzungsplans abhängig gemacht wer-
den kann. Diese Vorschrift ist indessen nicht direkt anwendbar, son-
dern bedarf der vorgängigen Anpassung der Rahmennutzungsord-
nung ans neue Recht; diese steht in der Politischen Gemeinde Z._
noch aus, weshalb auch unter Berücksichtigung der neuen Bestim-
mung im PBG vorliegend keine Sondernutzungsplanpflicht besteht
(BDE Nr. 54/2019 vom 10. September 2019 Erw. 5).
5.2 Für die grundsätzliche Frage, ob ein Anspruch auf Anpassung
der Nutzungspläne besteht, ist Art. 21 Abs. 2 RPG massgebend. Dem-
nach werden Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst,
wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Ein Plan kann
seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit auf-
weist. Pläne sind jedoch änderbar, weil dem Grundeigentümer kein
Anspruch auf dauernden Verbleib seines Lands in derselben Zone zu-
kommt und Planung und Wirklichkeit bei Bedarf in Übereinstimmung
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 72/2019), Seite 9/14
gebracht werden müssen. Für die Frage, ob die Änderung der Verhält-
nisse erheblich ist und damit ein öffentliches Interesse an der Planän-
derung besteht, bedarf es einer Interessenabwägung unter Berück-
sichtigung u.a. der Geltungsdauer des anzupassenden Nutzungs-
plans, seines Inhalts, des Ausmasses der beabsichtigten Änderung
und deren Begründung. Je neuer ein Nutzungsplan ist, desto mehr
darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneiden-
der sich die beabsichtigte Änderung auswirkt, umso gewichtiger müs-
sen die Gründe sein, die für die Planänderung sprechen (Urteil des
Bundesgerichtes 1C_1/2009 vom 27. Juli 2009 Erw. 2.1 mit Hinwei-
sen).
5.3 Die Rekurrentin lässt vorliegend sinngemäss einen Planungs-
fehler geltend machen, der mit einem Sondernutzungsplan behoben
werden soll. Ihrer Meinung nach gehe es nicht an, dass in der vorlie-
genden Wohn-/Gewerbezone Wohnhäuser ohne gewerbliche Nut-
zung errichtet werden, weil sich damit Nutzungskonflikte ergeben
könnten.
5.3.1 Die Politische Gemeinde Z._ ist seit einigen Jahren daran,
ihre Ortsplanung gesamthaft zu revidieren. Dabei standen für die Pla-
nungsbehörde und das AREG die aktuelle Zonierung bzw. die Beibe-
haltung des vorliegend betroffenen Dorfteils in der Wohn-/Gewerbe-
zone nie zur Diskussion. Die Rekurrentin befürchtet nun Lärmklagen
gegen ihren Gewerbebetrieb, weshalb sie in den letzten Jahren mit
verschiedenen Mitteln zu verhindern versucht hat, dass in der näheren
Nachbarschaft auf den Grundstücken Nrn. 005 und 004 ein Wohn-
bzw. Ferienhaus erstellt wird. So verlangte sie im Juni 2016, dass die
beiden Grundstücke in die Gewerbe-/Industriezone umgezont würden,
womit die nachgesuchte reine Wohnnutzung zonenwidrig und damit
unmöglich geworden wäre. Im Mai 2017 verlangte sie eine Planungs-
zone, weil die beiden Baugrundstücke ihrer Ansicht nach nun ausge-
zont werden müssten. Mit Eingabe vom 12. Januar 2019 verlangt die
Rekurrentin nunmehr, dass die beiden Grundstücke mit einem Son-
dernutzungsplan überlagert werden, damit diese wiederum nur ge-
werblich genutzt werden könnten. Während das erste Umzonungsge-
such in die Gewerbe-/Industriezone mit dem Abbruch der ersten Orts-
planungsrevision vom Tisch war, bestätigte das Verwaltungsgericht
mit Entscheid B 2019/6 vom 1. Juli 2019 rechtskräftig, dass die Rekur-
rentin keinen Anspruch auf Erlass einer Planungszone habe. Mithin
bleibt zu prüfen, ob die Rekurrentin verlangen kann, dass der geltend
gemachte Nutzungskonflikt planerisch und konkret mit Sonderbauvor-
schriften gelöst werden muss.
5.3.2 Wohn-/Gewerbezonen nach Art. 13 Abs. 1 PBG bzw. Art. 12
BauG umfassen Gebiete, in denen neben dem Wohnen auch mässig
störende Gewerbebetriebe zulässig sind. In dieser Mischzone müssen
Bewohner Gewerbebauten mit einem gewissen Immissionspotenzial
hinnehmen (WALDMANN/HÄNNI, Handkommentar zum Raumplanungs-
gesetz, Bern 2006, N 11 zu Art. 18 RPG). Dementsprechend gilt in
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 72/2019), Seite 10/14
Wohn-/Gewerbezonen regelmässig die Empfindlichkeitsstufe III, wäh-
rend für reine Wohnzonen die lärmempfindlichere Stufe II massge-
bend ist (Art. 43 der eidgenössischen Lärmschutz-Verordnung;
SR 814.41). Dass sich aus einer Mischnutzung gewisse Nutzungskon-
flikte ergeben können, ist dabei systemimmanent, aber planerisch ge-
wollt und zulässig. Dies hat zur Folge, dass Gewerbetreibende in einer
Mischzone Rücksicht auf die Wohnbevölkerung nehmen müssen und
diese im Gegenzug einen mässig störenden Betriebslärm hinzuneh-
men hat, dies im Unterschied zu reinen Wohnzonen, wo nur nicht stö-
rende Gewerbebetriebe geduldet werden müssen.
5.3.3 Die Rekurrentin verlangt formell keine Anpassung der Grund-
ordnung (mehr). Ihr Begehren um Erlass von Sonderbauvorschriften
für das Gebiet X._, welche die geltenden Regelbauvorschriften
massiv einschränken, läuft indessen gleichwohl auf eine Änderung der
Grundordnung hinaus; gemäss gestelltem Antrag sollen mit den Son-
derbauvorschriften künftig nur noch Bauten möglich sein, die nur in
den Arbeitszonen gemäss Art. 14 PBG zulässig sind. Eine solche ma-
terielle Zonenplanänderung ist aber unzulässig (Baudepartement SG,
Juristische Mitteilungen 2018/III/1 mit Verweisen).
5.4 Dazu kommt, dass für eine Planänderung stets nötig ist, dass
die geltende Zonenordnung in erheblichem Mass den gewandelten öf-
fentlichen Interessen widerspricht.
5.4.1 Erhebliche Veränderungen nach Art. 21 Abs. 2 RPG liegen vor,
wenn das Gemeinwesen nach der allgemeinen Erfahrung andere
Festlegungen getroffen hätte, sofern die geänderten Verhältnisse zur
Zeit der Ausarbeitung der Nutzungsplanung massgeblich gewesen
wären. Dazu gehören insbesondere tatsächliche Umstände, wie etwa
die Bevölkerungs- und Wirtschaftsentwicklung. Keinen wichtigen
Grund für eine Planrevision stellt grundsätzlich die Änderung des poli-
tischen Willens bzw. des Volkswillens dar (WALDMANN/ HÄNNI, a.a.O.,
N 20 zu Art. 21 RPG mit Hinweis). Planänderungen haben stets pla-
nerisch begründet zu sein und müssen einem öffentlichen Interesse
entsprechen. Allein etwa die Änderung der Eigentumsverhältnisse
oder ein seit der Planfestsetzung entstandenes privates Interesse gilt
nicht als wesentliche Veränderung der Verhältnisse (Urteil des Bun-
desgerichtes 1A.167/2002/1P.425/2002 vom 14. Januar 2003
Erw. 3.7.2).
5.4.2 Die Rekurrentin verlangt die Sondernutzungsvorschriften "zur
Sicherung des Bestandes und der Weiterentwicklung der gewerbli-
chen Nutzung der ansässigen Betriebe". Heute werde das Gebiet aus-
schliesslich "gewerblich-industriell" genutzt. Tatsächlich sind die
Grundstücke im Plangebiet mit einem Wohnhaus (Parz.-Nr. 001), den
Gebäuden einer Landwirtschaftsmaschinenwerkstatt (Parz.-Nr. 002)
und den Gebäuden eines Muldenservice- und Transportdienstleis-
tungsbetriebs samt Betriebswohnung (Parz.-Nr. 003) überbaut. Die
beiden anderen Grundstücke Nrn. 005 und 004 sind noch unbebaut,
sollen nach Wunsch der entsprechenden Grundeigentümer aber zum
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 72/2019), Seite 11/14
Wohnen überbaut werden. Somit entspricht die aktuelle Nutzung
durchaus der aktuellen Wohn-/Gewerbezone, wobei die Überbauung
der beiden letzten unbebauten Grundstücke im Plangebiet ohne ge-
werbliche Nutzung dem "gewerblichen Quartiercharakter" nicht entge-
gensteht.
5.4.3 Daran ändert nichts, dass das Grundstück Nr. 001, das mit ei-
nem Wohnhaus überbaut ist, einem Mitglied des Verwaltungsrats der
Rekurrentin gehört. Sollten die beiden Gewerbebetriebe industriell
produzieren bzw. tätig sein und damit in der vorliegenden Zone zonen-
fremd sein, weil sie tatsächlich in eine Gewerbe-/Industriezone gehör-
ten, wie die Rekurrentin andeutet, wären sie entweder rechtswidrig o-
der nachträglich illegal geworden. Im letzteren Fall könnte geprüft wer-
den, inwiefern sie unter die Bestandesgarantie nach Art. 109 PBG fal-
len, die nebst dem Bestand auch die Erneuerung der formell recht-
mässig erstellen Bauten und Anlagen sichert. Im Rahmen von Art. 109
Abs. 2 PBG wären allenfalls selbst deren Umbau, eine Zweckände-
rung oder eine Erweiterung zulässig. Auch nicht von Bedeutung in die-
sem Zusammenhang ist, dass in Baureglementen oder Sondernut-
zungsplänen anderer Gemeinden im Kanton für Flächen, die der
Wohn-/Gewerbezone zugeschieden sind, Sonderbauvorschriften er-
lassen worden sind, um Gewerbebetriebe zu fördern, wie die Rekur-
rentin geltend machen lässt; Grenze für Abweichungen in Sondernut-
zungsplänen muss auch dort sein, dass diese zu keiner materiellen
Zonenplanänderung führen. Schliesslich kann die Rekurrentin auch
aus dem Ziel der Raumplanung, wonach räumliche Voraussetzungen
für die Wirtschaft zu schaffen und zu erhalten sind, nichts zu ihren
Gunsten ableiten; das entsprechende in Art. 1 RPG aufgeführte Pla-
nungsziel stellt keine vollstreckbare Verhaltensvorschrift auf. Dabei
handelt es sich vielmehr um eine Zielvorstellung oder Wertungshilfe,
die bei der Schaffung und Revision von Nutzungsplänen beachtet wer-
den muss und dabei eine umfassende Berücksichtigung und Abwä-
gung verlangt (WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., N 3 zu Art. 1 RPG).
5.5 Nach dem Gesagten hat die Vorinstanz den Antrag nach Art. 40
PBG pflichtgemäss geprüft und ist dabei im Rahmen des ihr zustehen-
den Ermessens zum Schluss gekommen, dass die geltende Grund-
ordnung im bezeichneten Gebiet nicht mittels Sonderbauvorschriften
anzupassen bzw. weiterzuentwickeln sei. Überdies erweist sich der
Zweck des verlangten Sondernutzungsplans als rechtswidrig, weil die-
ser eine unzulässige materielle Zonenplanänderung zur Folge hätte.
Somit hatte für die Vorinstanz auch kein Anlass bestanden, die Bevöl-
kerung und die weiteren Grundeigentümer über das vorliegende Ge-
such zu informieren und das Mitwirkungsverfahren nach Art. 4 Abs. 2
RPG und Art. 34 PBG zu starten.
6.
Die Rekurrentin leitet aus dem Anspruch, nach Art. 40 PBG den Erlass
eines Sondernutzungsplans verlangen zu können, den Anspruch ab,
auch eine entsprechende Planungszone verlangen zu können.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 72/2019), Seite 12/14
6.1 Planungszonen bezwecken die Sicherung der Entscheidungs-
freiheit der Planungsbehörden. Künftigen Nutzungsplänen und Nut-
zungsvorschriften wird durch den Erlass einer Planungszone eine so-
genannte negative Vorwirkung zuerkannt, indem Baubewilligungen
nur noch erteilt werden, wenn dadurch die vorgesehene Neuordnung
nicht erschwert wird. Der Rekurrentin ist zwar zuzustimmen, dass der
Erlass von Planungszonen, selbst wenn Art. 27 RPG und Art. 42 PBG
als Kann-Bestimmungen formuliert sind, nicht im Belieben der Behör-
den liegt, sondern dass diese aufgrund ihrer Planungspflicht (Art. 75
Abs. 1 der Bundesverfassung [SR 101], Art. 2 Abs. 1 RPG, Art. 1
Abs. 1 und Art. 7 Abs. 1 und Abs. 2 PBG) zum Erlass von Planungs-
zonen verpflichtet sind, wenn beabsichtigte Nutzungspläne, nament-
lich auch notwendige Auszonungen, tatsächlich gefährdet sind. Zu-
ständig für den Erlass einer Planungszone bleibt aber die zuständige
Gemeindebehörde (Art. 42 Abs. 1 PBG). Deshalb steht es in ihrem
Ermessen, ob sie eine Planungszone erlassen will oder nicht. Nach
konstanter bundesgerichtlicher Rechtsprechung besteht jedenfalls
kein klagbarer Anspruch der Rechtsunterworfenen auf Erlass einer
Planungszone (Urteile des Bundesgerichtes 1C_76/2012 vom 6. Juli
2012 Erw. 3.6 und 1P.785/1999 vom 24. Februar 2000 Erw. 1a je mit
Hinweisen; VerwGE B 2019/6 vom 1. Juli 2019 Erw. 4 mit Hinweisen).
6.2 Nachdem auf Grund des zuvor Gesagten ohnehin kein Grund
besteht, einen Sondernutzungsplan zu erlassen, ist der angefochtene
Beschluss, auf den Erlass einer Planungszone zu verzichten, eben-
falls nicht zu beanstanden. Folglich gibt es auch keinen Grund, Bau-
gesuche im Sinn von Art. 45 Abs. 1 PBG zu sistieren. Der Rekurs er-
weist sich auch in dieser Hinsicht als unbegründet.
7.
Letztlich beanstandet die Rekurrentin die Auferlegung der Gebühr von
Fr. 1'500.–. Ihr habe von Gesetzes wegen das Recht zugestanden,
den Erlass eines Sondernutzungsplans zu verlangen. Es sei deshalb
wie bei einer Einsprache nach Art. 41 PBG unzulässig, für die Bear-
beitung ihres Gesuchs eine Gebühr zu verlangen.
7.1 Nach Art. 94 Abs. 1 VRP hat die vorgeschriebene Gebühr zu
bezahlen, wer eine Amtshandlung zum eigenen Vorteil oder durch sein
Verhalten veranlasst. Er kann überdies zum Ersatz der Barauslagen
der Behörde verpflichtet werden. Etwas anderes gilt bei Verfahren, die
der institutionellen Gewährung des rechtlichen Gehörs dienen, sei es,
dass ein Verfahren von Amtes wegen eingeleitet wird oder wo es aus
verfassungsrechtlicher Sicht zulässig ist, das rechtliche Gehör erst
nachträglich zu gewähren. Dies gilt namentlich für das Einsprachever-
fahren. Damit ist es verfassungsmässig geboten, das rechtliche Gehör
im Rahmen des Einspracheverfahrens frei von Kostenrisiken zu ga-
rantieren (R. HIRT, Die Regelung der Kosten nach st.gallischem Ver-
waltungsrechtspflegegesetz, Lachen/St.Gallen 2004, S. 37). In BGE
143 II 467 Erw. 2.5 f. hat das Bundesgericht präzisiert, dass Kosten
des Einspracheverfahrens dem Einsprecher selbst im Baubewilli-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 72/2019), Seite 13/14
gungsverfahren nicht auferlegt werden dürfen. Es ist vielmehr am Bau-
gesuchsteller als Verursacher des Verwaltungsakts, sämtliche Kosten,
das heisst auch jene des Einspracheverfahrens, zu übernehmen. Dem
Einsprecher können sie nur auferlegt werden, wenn er die Verfahrens-
regeln verletzt hat oder wenn eine Einsprache mutwilligen Charakter
hat.
7.2 Vorliegend wurde das Verfahren weder von Amtes wegen ein-
geleitet, noch diente dieses der institutionellen Ausübung des rechtli-
chen Gehörs. Somit hat die Rekurrentin nach dem Verursacherprinzip
diejenigen Kosten zu entrichten, welche die Amtshandlung, um die sie
zu ihrem eigenen Vorteil nachgesucht und damit durch ihr Gesuch zu
verantworten hat, verursacht hat. Am Grundsatz der Gebührenpflicht
ändert auch nichts, dass sie das Recht hatte, ein Gesuch für den Er-
lass eines Sondernutzungsplans zu stellen. Das PBG erklärt Gesuche
nach Art. 40 PBG nicht in Abweichung des Grundsatzes von Art. 94
Abs. 1 VRP als kostenlos. Der Vorwurf, die Gebühr sei einzig mit dem
Ziel erhoben worden, Grundeigentümer möglichst davon abzuhalten,
entsprechende Anträge zu stellen, erweist sich damit als haltlos. Die
Höhe der Gebühr hat die Rekurrentin nicht gerügt, womit es sich nach
dem Rügeprinzip erübrigt, diese darauf zu überprüfen, ob sie tarifkon-
form ist.
8.
Zusammengefasst ist die Abweisung der Gesuche um Einleitung eines
Verfahrens für den Erlass eines Sondernutzungsplans und einer ent-
sprechenden Planungszone nicht zu beanstanden. Auf das Gesuch
um Erlass einer Planungszone hätte die Vorinstanz nebenbei gesagt
gar nicht eintreten müssen, wie das Verwaltungsgericht mit Entscheid
B 2019/6 vom 1. Juli 2019 bereits bestätigt hat. Der Rekurs ist somit
gesamthaft abzuweisen.
9.
9.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen
werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 10.01 des Ge-
bührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5).
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend hat die Rekurrentin die
amtlichen Kosten zu bezahlen (Art. 96bis VRP).
9.2 Der von lic.iur. Urs Pfister am 8. Mai 2019 geleistete Kostenvor-
schuss von Fr. 1'800.– ist anzurechnen.
10.
Die Rekurrentin stellt ein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen
Kosten.
10.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt,
soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 72/2019), Seite 14/14
digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter-
liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen
Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung
(Art. 98ter VRP).
10.2 Da die Rekurrentin mit ihren Anträgen unterliegt, hat sie von
vornherein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung.
Ihr Begehren ist deshalb abzuweisen.