Decision ID: fc96b256-f670-508c-af12-d84f045a5dae
Year: 2018
Language: de
Court: SG_VSG
Chamber: SG_VSG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: 

Sachverhalt
A.
A.a Mit einer Verfügung vom 17. Dezember 1999 sicherte die IV-Stelle A._ die
Vergütung der Kosten für die im Zeitraum vom 27. Oktober 1999 bis zum 31. Oktober
2004 zur Behandlung des Geburtsgebrechens Ziff. 390 Anh. GgV notwendigen
medizinischen Massnahmen zu (IV-act. 17). Am 3. Dezember 2004 erliess sie eine
weitere Verfügung, mit der sie die Kostengutsprache betreffend das Geburtsgebrechen
Ziff. 390 Anh. GgV für die Zeit bis zum 31. Oktober 2018 verlängerte (IV-act. 220). Mit
einer Mitteilung vom 12. Mai 2010 sprach sie dem Versicherten in Ergänzung zur
Feststellung des behandlungsbedürftigen Geburtsgebrechens Ziff. 390 Anh. GgV
gemäss der Verfügung vom 3. Dezember 2004 für die Zeit vom 1. Juni 2010 bis zum
31. Mai 2012 die Vergütung der Kosten für medizinische Massnahmen (Kinderspitex)
im Umfang von maximal acht Stunden pro Woche zu (IV-act. 446). Am 22. März 2011
erliess die IV-Stelle eine Mitteilung, mit der sie ihre Kostengutsprache vom 12. Mai
2010 durch eine weitgehend identische, aber auf die Zeit bis Ende April 2011
beschränkte Kostengutsprache ersetzte (IV-act. 465). Sie kündigte gleichzeitig an, dass
schnellstmöglich anhand der neuen Regelung (IV-Rundschreiben Nr. 297) geprüft
werde, ob die Anspruchsvoraussetzungen weiterhin erfüllt seien. Dieser Ankündigung
kam sie mit einer Verfügung vom 17. Juni 2011 nach: Sie verweigerte die Vergütung
der Kosten für die von der Kinderspitex erbrachten Massnahmen für die Zeit ab dem 1.
Mai 2011 (IV-act. 486). Zur Begründung führte sie an, die Kinderspitex erbringe nur
Leistungen, die die eigentliche Therapie ergänzten. Die vorliegend erbrachten
Leistungen liessen sich keiner Kategorie des neuen IV-Rundschreibens Nr. 297
zuordnen. Mit einer Mitteilung vom 4. Juli 2011 widerrief die IV-Stelle diese noch nicht
formell rechtskräftige Verfügung (IV-act. 489). Sie führte aus, das IV-Rundschreiben Nr.
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297 sehe eine Übergangsfrist bis zum 31. Mai 2012 vor, weshalb die am 17. Juni 2011
verfügte sofortige Leistungsaufhebung unzulässig sei. Der Versicherte habe noch bis
Ende Mai 2012 einen Anspruch auf medizinische Massnahmen im bisherigen Umfang
(32 Stunden pro Monat). Danach sei keine Vergütung im gleichen Rahmen mehr
möglich. Der Vater des Versicherten verlangte am 4. August 2011 den Erlass einer
anfechtbaren Verfügung und machte geltend, sein Sohn werde auch nach dem 31. Mai
2012 noch auf die Leistungen der Kinderspitex angewiesen sein (IV-act. 492). Die IV-
Stelle wies den Vater des Versicherten am 9. August 2011 darauf hin, dass er die
Verfügung vom 17. Juni 2011 anfechten müsse (IV-act. 493). Der Vater des
Versicherten unternahm daraufhin nichts mehr.
A.b Im November 2012 ging der IV-Stelle eine vom Kinderarzt Dr. med. B._, einem
Vertreter der Kinderspitex und einem Elternteil des Versicherten unterzeichnete
„Verordnung für die Spitex-Behandlungspflege“ zu (IV-act. 523). Diese sah einen
Aufwand von fünf Stunden pro Jahr für die Abklärung und Dokumentation des
Pflegebedarfs, von 35 Stunden pro Jahr für die Beratung und Instruktion der
nichtberuflich an der Krankenpflege Mitwirkenden, von 7 × 5 Minuten pro Woche für
die Beurteilung des Allgemeinzustandes, von 28 × 30 Minuten pro Woche für die
Eingabe der Ernährung (hohe Aspirationsgefahr), von 14 × 10 Minuten pro Woche für
die Kontrolle und die Pflege der Haut zur Vermeidung von Druckstellen und Decubiti
und für die Pflege der Haut im Lippen-Kinn-Bereich bei einem erhöhten Speichelfluss,
von fünf Minuten pro Woche für die Kontrolle der Ausscheidung und deren Regulation
durch die Ernährung sowie von 3 × 30 Minuten für die Überwachung im
Zusammenhang mit Stressreaktionen, bei denen jeweils ein Würgereflex auftrete, vor.
Mit einem Vorbescheid vom 7. Dezember 2012 teilte die IV-Stelle den Eltern des
Versicherten mit (IV-act. 524), dass sie die Abweisung des Leistungsbegehrens
vorsehe. Zur Begründung führe sie an, keine der angegebenen Leistungen lasse sich
einer Kategorie des IV-Rundschreibens Nr. 308 (das das IV-Rundschreiben Nr. 297
zwischenzeitlich ersetzt habe) zuordnen, weshalb die Kinderspitex also gar keine
medizinischen Massnahmen erbringe. Mit einer Verfügung vom 4. März 2013 wies die
IV-Stelle das Leistungsbegehren ab (IV-act. 538). Ein Verfahren betreffend eine vom
Schweizerischen Kinderspitexverein gegen diese Verfügung erhobene Beschwerde
wurde vom Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen mit einem Entscheid vom 10.
Juni 2014 abgeschrieben (IV 2013/343; vgl. IV-act. 619).
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A.c Am 18. August 2015 fand eine Abklärung in der Wohnung der Eltern zur
Überprüfung des Anspruchs auf eine Hilflosenentschädigung und auf einen
Intensivpflegezuschlag statt. Dem entsprechenden Abklärungsbericht liess sich unter
anderem entnehmen (IV-act. 735), dass der Versicherte nach wie vor in sämtlichen
Lebensbereichen auf eine (intensive) Hilfe Dritter angewiesen sei. Die Ernährung erfolge
ohne eine Sonde, sei aber sehr aufwendig, da der Versicherte sich bei einer Aufregung
übergeben müsse. Diagnostische Massnahmen müssten zuhause nicht durchgeführt
werden. Die Kinderspitex leiste sporadisch Einsätze, bei denen sie jedoch keine
Behandlungspflegeleistungen erbringe. Im Vergleich zur letzten Abklärung im Jahr 2009
habe sich (abgesehen von der Gewichts- und Grössenzunahme des Versicherten)
nichts Wesentliches verändert.
A.d Am 12. Mai 2016 reichte der Schweizerische Kinderspitexverein eine (weitere)
Verordnung für Spitex-Leistungen ein (IV-act. 773 f.). Diese sah einen Aufwand von fünf
Stunden pro Jahr für die Abklärung und Dokumentation des Pflegebedarfs, von 35
Stunden pro Jahr für die Beratung und Instruktion der nichtberuflich an der
Krankenpflege Mitwirkenden, von 7 × 10 Minuten pro Woche für die Beurteilung des
Allgemeinzustandes, von 7 × 20 Minuten pro Woche für eine Atemtherapie, von 7 × 5
Minuten pro Woche für die Beurteilung der Durchblutung, der Motorik und der
Sensibilität sowie von 3–4 × 21 Minuten pro Woche für eine Darmspülung respektive
einen Einlauf vor. Eine Sachbearbeiterin der IV-Stelle notierte am 24. Mai 2016 (IV-act.
775), aus dem Abklärungsbericht vom 18. August 2015 gehe hervor, dass sich in den
letzten Jahren nichts Wesentliches geändert habe. Die Mutter des Versicherten habe
telefonisch mitgeteilt, dass auch seit der letzten Abklärung vom 18. August 2015 keine
wesentliche Veränderung eingetreten sei. Die Spitex kümmere sich hauptsächlich um
das Stehtraining, um das Eingeben von Essen und Trinken, um den Toilettengang und
um Dehnübungen. Die Mutter sei froh, dass die Spitex ihr diese Dinge abnehme, da sie
langsam am Ende ihrer Kräfte sei. Die Atemtherapie werde nur sporadisch von der
Spitex durchgeführt. Mit einem Vorbescheid vom 27. Mai 2016 teilte die IV-Stelle den
Eltern des Versicherten mit, dass sie vorsehe, nicht auf das neue Leistungsbegehren
einzutreten (IV-act. 777). Zur Begründung führte sie an, eine wesentliche Veränderung
des Sachverhaltes seit der Abweisung des letzten Leistungsbegehrens am 4. März
2013 sei nicht glaubhaft gemacht worden. Mit einer Verfügung vom 19. Juli 2016 trat
die IV-Stelle nicht auf das neue Leistungsbegehren ein (IV-act. 794).
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A.e Am 8. August 2016 reichte der Schweizerische Kinderspitexverein ein
„Sondergesuch“ für Spitexleistungen ein (IV-act. 800). Am 25. August 2016 teilte die IV-
Stelle dem Schweizerischen Kinderspitexverein mit (IV-act. 807), dass sich auch aus
diesem Sondergesuch kein Hinweis auf eine relevante Sachverhaltsveränderung seit
der Abweisung des letzten Leistungsbegehrens am 4. März 2013 entnehmen lasse,
weshalb die IV-Stelle nicht auf ihre Nichteintretensverfügung vom 19. Juli 2016
zurückkommen werde. Falls der Versicherte mit jener Verfügung nicht einverstanden
sei, müsse er eine Beschwerde beim Versicherungsgericht erheben.
B.
B.a Am 19. August 2016 liess der nun durch den Schweizerischen Kinderspitexverein
vertretene Versicherte (nachfolgend: der Beschwerdeführer) eine Beschwerde erheben
(act. G 1). Der Rechtsvertreter beantragte die Aufhebung der Verfügung vom 19. Juli
2016 und die Anweisung an die IV-Stelle (nachfolgend: die Beschwerdegegnerin), die
seit Juli 2014 geleisteten und ärztlich angeordneten Pflegestunden zu bezahlen sowie
eventualiter die Sistierung des Verfahrens bis zum Entscheid über das am 8. August
2016 eingereichte Sondergesuch. Weiter beantragte er die Berücksichtigung der
„Verordnung 325.11“ und den Ersatz der effektiven Kosten anstelle des anhand eines
Tarifs ermittelten Betrages. Zur Begründung führte er aus, die Beschwerdegegnerin
habe rechtswidrigerweise die eingereichten Dokumente nicht gewürdigt. Dabei habe
sie ausser Acht gelassen, dass schon im Jahr 2013 keine Abklärung vor Ort
durchgeführt worden sei. Das Bundesgericht habe festgehalten, dass Leistungen
behandlungspflegerischer Natur nicht mit der Hilflosenentschädigung und dem
Intensivpflegezuschlag kongruent seien.
B.b Die Beschwerdegegnerin beantragte am 7. November 2016 die Abweisung der
Beschwerde (act. G 5). Zur Begründung führte sie an, dem Eventualbegehren des
Beschwerdeführers um eine Sistierung des Beschwerdeverfahrens könne nicht gefolgt
werden, da die Beschwerdegegnerin bereits definitiv erklärt habe, dass sie nicht auf
das Sondergesuch eintreten werde. Dem Beschwerdeführer sei es nicht gelungen, eine
relevante Sachverhaltsveränderung seit der Abweisung des letzten Leistungsbegehrens
am 4. März 2013 glaubhaft zu machen. Der vom Beschwerdeführer erwähnte
Bundesgerichtsentscheid sei nicht einschlägig, da sich dieser mit Leistungen der
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obligatorischen Krankenpflegeversicherung befasse. Den Akten lasse sich entnehmen,
dass die Spitex gar keine Behandlungspflege erbringe.
B.c Der Beschwerdeführer liess am 15. Dezember 2016 geltend machen (act. G 7), er
verzichte auf den Antrag um die Vergütung der Pflegeleistungen zum kostendeckenden
Tarif, aber er halte an allen anderen Anträgen fest. Die Beschwerdegegnerin sei
anzuweisen, „proaktiv“ alle in der Spitexverordnung beantragten pflegerischen
Vorkehren zu „verfügen“ (gemeint wohl: vergüten). Eventualiter sei die
Beschwerdegegnerin anzuweisen, eine Abklärung vor Ort mit einer ausgewiesenen
Pflegefachperson im Beisein des Schweizerischen Kinderspitexvereins durchzuführen.
B.d Die Beschwerdegegnerin verzichtete auf eine Duplik (act. G 9).

Erwägungen
1.
Bei der angefochtenen Verfügung vom 19. Juli 2016 handelt es sich um eine
Nichteintretensverfügung. Das bedeutet, dass sich ihr Dispositiv auf den Entscheid
beschränkt, das Begehren des Beschwerdeführers vom 12. Mai 2016 um die
Vergütung von medizinischen Massnahmen nicht materiell zu behandeln. Weil dieses
Beschwerdeverfahren darauf abzielt, die angefochtene Verfügung auf ihre
Rechtmässigkeit zu überprüfen, kann das Gericht nur der Frage nachgehen, ob es
rechtmässig gewesen ist, nicht auf jenes Begehren des Beschwerdeführers
einzutreten. Da die Beschwerdegegnerin jenes Begehren nicht materiell behandelt hat,
verbietet sich auch im gerichtlichen Beschwerdeverfahren dessen materielle Prüfung.
Das muss der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers übersehen haben, denn er hat
nicht das Eintreten auf das Leistungsbegehren vom 12. Mai 2016 beantragt, sondern
materielle Anträge gestellt, die nicht vom Gegenstand dieses Beschwerdeverfahrens
erfasst sein können. In diesen materiellen Anträgen muss allerdings notwendigerweise
der (sinngemässe) Antrag enthalten gewesen sein, die angefochtene
Nichteintretensverfügung sei durch einen verfahrensleitenden Eintretensentscheid zu
ersetzen. Das vorliegende Beschwerdeverfahren hat sich auf die Prüfung dieses
(sinngemässen) Antrags zu beschränken.
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2.
Der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers hat offenbar angenommen, das
„Sondergesuch“ vom 8. August 2016 sei ein neues Leistungsbegehren gewesen, über
das die Beschwerdegegnerin separat hätte verfügen müssen. Diese Rechtsauffassung
ist falsch, denn das „reguläre“ Begehren vom 12. Mai 2016 und das „Sondergesuch“
vom 8. August 2016 haben auf die Vergütung der Kosten derselben medizinischen
Pflegemassnahmen abgezielt. Für die Behandlung der beiden Begehren ist also
derselbe Sachverhalt massgebend gewesen. Die Rechtsanwendung hat in Bezug auf
beide Begehren die Subsumtion dieses Sachverhaltes unter den identischen
gesetzlichen Tatbestand („Anspruchsvoraussetzungen“) erfordert. Angesichts dieser
völligen Übereinstimmung des Sachverhaltes und des Tatbestandes ist der Erlass von
zwei separaten Verfügungen zum Vorneherein ausgeschlossen gewesen. Mit dem
„Sondergesuch“ hat der Beschwerdeführer also gar nicht auf die Eröffnung eines
neuen Verfahrens beziehungsweise auf den Erlass einer separaten Verfügung abzielen
können. Vielmehr kann es sich dabei nur um einen Antrag um einen Widerruf (Art. 53
Abs. 3 ATSG) der damals noch nicht rechtskräftigen Verfügung vom 19. Juli 2016
gehandelt haben. Darauf ist die Beschwerdegegnerin nicht eingegangen (vgl. IV-act.
807). Das ist aber irrelevant, weil der Beschwerdeführer zugleich eine Beschwerde
gegen die Verfügung vom 19. Juli 2016 erhoben hat, die ihm einen Anspruch auf eine
Überprüfung jener Verfügung verschafft. Auf das „Sondergesuch“ vom 8. August 2016
ist deshalb nicht weiter einzugehen.
3.
3.1 Der Art. 29 ATSG sieht ein jederzeitiges Anmelderecht in Bezug auf
Sozialversicherungsleistungen und damit notwendigerweise auch einen Anspruch auf
ein Eintreten auf jede Anmeldung beziehungsweise auf eine materielle Behandlung
jeder Anmeldung vor. Da im Art. 29 ATSG nicht zwischen einer erstmaligen Anmeldung
und einer sogenannten Neu- oder Wiederanmeldung (also einer erneuten Anmeldung
nach einer formell rechtskräftigen Abweisung eines früheren Gesuchs) unterschieden
wird, muss der uneingeschränkte Anspruch auf ein Eintreten auf ein Leistungsbegehren
auch für Neuanmeldungen gelten. Dieser Anspruch wird vom Art. 87 Abs. 3 IVV für
bestimmte Leistungen der Invalidenversicherung eingeschränkt, nämlich für die Rente,
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für die Hilflosenentschädigung und für den Assistenzbeitrag. Die ratio legis des Art. 87
Abs. 3 IVV besteht darin, die IV-Stellen vor jenem Aufwand zu schützen, mit dem diese
konfrontiert wären, wenn Versicherte repetitiv Anmeldungen zum Leistungsbezug
einreichen könnten, die von den IV-Stellen jedes Mal wieder umfassend materiell
geprüft werden müssten. Ein solcher rein verfahrensökonomisch begründeter
Schutzbedarf besteht in Bezug auf die im Art. 87 Abs. 2 IVV namentlich erwähnten
Leistungen Rente, Hilflosenentschädigung und Assistenzbeitrag, da die
Sachverhaltsabklärung diesbezüglich oft äusserst aufwendig ist. Über andere
Leistungsansprüche kann dagegen regelmässig mit einem eher geringen
Abklärungsaufwand entschieden werden. Auch wenn sich der Art. 87 Abs. 3 IVV nicht
auf eine explizite gesetzliche Grundlage stützen kann, die eine Einschränkung des im
Art. 29 ATSG verankerten uneingeschränkten Anspruchs auf ein Eintreten auf ein
Leistungsbegehren erlauben würde, trägt er doch offenkundig einem wesentlichen
praktischen Interesse Rechnung, ohne dafür die gesetzliche Regelung im Art. 29 ATSG
in einem unverhältnismässig hohen Mass einzuschränken. Also ist er vom
Vollzugsverordnungsauftrag im Art. 86 Abs. 2 Satz 1 IVG abgedeckt. Die Anwendung
des Art. 87 Abs. 3 IVV führt auch nicht zu einer rechtsungleichen Behandlung der
Versicherten, denn die Eintretenshürde für Neuanmeldungen stützt sich auf einen
sachlichen Grund, nämlich auf die Vermeidung eines unnötigen Verfahrensaufwandes
(Verfahrensökonomie) bei repetitiven Neuanmeldungen. Aus diesen Gründen kann der
Art. 87 Abs. 3 IVV trotz der fehlenden expliziten gesetzlichen Grundlage als
gesetzmässig qualifiziert werden. Eine Ausweitung des Anwendungsbereichs des sich
nicht auf eine explizite gesetzliche Grundlage stützenden Art. 87 Abs. 3 IVV ist dagegen
nicht zu rechtfertigen, weil damit die Gefahr einer eigentlichen Untergrabung des im
Art. 29 ATSG verankerten Grundsatzes des uneingeschränkten Anspruchs auf ein
Eintreten auf ein Leistungsbegehren verbunden wäre. Eine Anwendung des Art. 87
Abs. 3 IVV auf von diesem nicht namentlich erwähnte Leistungen könnte nämlich nur in
Betracht kommen, wenn deren Prüfung eine ebenso aufwendige
Sachverhaltsabklärung wie die Prüfung eines Rentenbegehrens, eines Begehrens um
eine Hilflosenentschädigung oder eines Begehrens um einen Assistenzbeitrag erfordern
würde. Das würde jedoch voraussetzen, dass der Verordnungsgeber es versehentlich
versäumt hätte, diese weiteren Leistungen zu erwähnen. Für die Annahme einer
entsprechenden Verordnungslücke fehlt aber jeder Hinweis, weshalb die im Art. 87
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Abs. 3 IVV enthaltene Aufzählung als vollständig und damit abschliessend zu
qualifizieren ist. An der früheren Praxis des Versicherungsgerichtes des Kantons St.
Gallen, mit der die im Art. 87 Abs. 3 IVV enthaltene Aufzählung (vermeintlich)
lückenfüllend auf sämtliche Leistungen der Invalidenversicherung ausgedehnt worden
war (vgl. etwa den Entscheid IV 2008/293 des St. Galler Versicherungsgerichtes vom
14. Dezember 2009, E. 3 in fine), kann deshalb nicht länger festgehalten werden. Auf
Neuanmeldungen betreffend medizinische Massnahmen kann der Art. 87 Abs. 3 IVV
also offensichtlich nicht angewendet werden, denn die Prüfung einer entsprechenden
Neuanmeldung erfordert in aller Regel keinen Sachverhaltsabklärungsaufwand, der mit
jenem betreffend eine Rente, eine Hilflosenentschädigung oder einen Assistenzbeitrag
verglichen werden könnte. Folglich rechtfertigt es sich nicht, die IV-Stellen – in
Abweichung vom Wortlaut des Art. 29 ATSG – vor jenem Aufwand zu schützen, der für
die Prüfung eines (erneuten) Begehrens um medizinische Massnahmen notwendig ist.
Mit anderen Worten muss bei einer Neuanmeldung betreffend medizinische
Massnahmen nicht erst glaubhaft gemacht werden, dass sich der
anspruchsbegründende Sachverhalt seit der letzten Leistungsverweigerung wesentlich
verändert hat. Auf jede Neuanmeldung ist einzutreten, das heisst jede Neuanmeldung
ist materiell zu prüfen. Die Beschwerdegegnerin hätte folglich auf das Begehren vom
Mai 2016 eintreten müssen, auch wenn offensichtlich keine Veränderung des
massgebenden Sachverhaltes nach der Leistungsverweigerung vom 4. März 2013
eingetreten war (vgl. zum Ganzen auch den Entscheid IV 2016/193 des St. Galler
Versicherungsgerichtes vom 14. Dezember 2017, E. 2.1).
3.2 Das Versicherungsgericht würde den Gegenstand dieses Beschwerdeverfahrens in
unzulässiger Weise ausdehnen, wenn es sich mit der Frage nach dem massgebenden
medizinischen Pflegebedarf befassen würde, obwohl nur die Eintretensfrage streitig ist.
Deshalb muss sich das Versicherungsgericht damit begnügen, den
Nichteintretensentscheid aufzuheben und durch den verfahrensleitenden Entscheid zu
ersetzen, dass auf die Neuanmeldung einzutreten und das Leistungsbegehren materiell
zu prüfen sei. Die Beschwerdegegnerin wird den massgebenden Sachverhalt
umfassend abklären.
4.
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Die Gerichtskosten von Fr. 600.-- sind der unterliegenden Beschwerdegegnerin
aufzuerlegen. Dem Beschwerdeführer wird der von ihm geleistete Kostenvorschuss von
Fr. 600.-- zurückerstattet. Da die für den Schweizerischen Kinderspitexverein
handelnde Juristin nicht im kantonalen Anwaltsregister eingetragen ist, besteht kein
Anspruch auf eine Parteientschädigung.