Decision ID: e8a61049-28e0-4436-ac82-baeb0ef55ba1
Year: 2019
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a. Der am 2. August 2002 geborene A._ besucht seit August 2008 die
Heilpädagogische Schule Z._ (nachfolgend: HPS Z._). Die HPS Z._ ist eine
anerkannte Sonderschule im Kanton St. Gallen für Kinder mit geistiger Behinderung
oder Mehrfachbehinderung unter der Trägerschaft des Vereins W._ (Verzeichnis der
anerkannten Sonderschulen im Kanton St. Gallen: https://www.sg.ch/ unter: Bildung-
Sport/Volksschule/Inhalte für Eltern/Sonderschulen, Talentschulen und Privatschulen/
Sonderschulen). Das Amt für Volksschule, Abteilung Sonderpädagogik, erteilte am 1.
Mai 2014 die Kostengutsprache für die Beschulung von A._ in der HPS Z._ ab 1.
August 2014 für unbestimmte Zeit.
b. Die Schule X._ stellte am 5. Oktober 2018 dem Amt für Volksschule, Abteilung
Sonderpädagogik, die Auflistung "Verrechnung: Kinderliste je Schulgemeinde" zu. A._
war nicht mehr auf dieser Liste. Mit Schreiben vom 12. Dezember 2018 teilte das Amt
für Volksschule, Abteilung Sonderpädagogik, der Schule X._ mit, dass A._ am 1.
August 2008 in den Kindergarten eingetreten sei und sich aktuell im elften Schuljahr
befinde. Seine Schulpflicht ende erst am 31. Juli 2019. Entsprechend sei die jährliche
Pauschale zu entrichten.
c. Am 17. Januar 2019 setzte die Schule X._ das Amt für Volksschule, Abteilung
Sonderpädagogik, davon in Kenntnis, dass sie das Schulgeld für A._ für das Schuljahr
2018/2019 nicht begleichen werde. Die Eltern von A._ hätten altrechtlich vor 2008, als
der Kindergarten noch fakultativ gewesen sei, wegen seiner Beeinträchtigung auf den
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Kindergartenbesuch verzichtet. In dieser Übergangsphase sei es nicht zulässig, das
neue Schulrecht mit dem Obligatorium von elf Schuljahren anzuwenden.
d. Mit Verfügung vom 2. Juli 2019 stellte das Bildungsdepartement fest, dass A._ sich
im Schuljahr 2018/2019 in der obligatorischen Schulpflicht befinde. Die Schule X._
schulde dem Kanton für das Schuljahr 2018/19 die gesetzlich festgesetzte Pauschale
von CHF 36'000 für die Sonderbeschulung von A._.
B. Gegen die Verfügung des Bildungsdepartements des Kantons St. Gallen (Vorinstanz)
vom 2. Juli 2019 reichte die politische Gemeinde X._ (Beschwerdeführerin), vertreten
durch den Schulrat, am 9. Juli 2019 beim Verwaltungsgericht Beschwerde ein. Sie
beantragte die Aufhebung der Verfügung. Eventualiter sei festzustellen, dass A._ sich
im Schuljahr 2018/19 nicht mehr in der obligatorischen Schulpflicht befunden habe und
die Schule X._ dem Kanton folglich kein Schulgeld mehr schulde; unter Kosten- und
Entschädigungsfolge.
Mit Vernehmlassung vom 29. August 2019 schloss die Vorinstanz auf Abweisung der
Beschwerde, verwies auf die angefochtene Verfügung und verzichtete auf weitere
Ausführungen.
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die

Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die
Beschwerdeführerin als politische Gemeinde ist durch den Entscheid der Vorinstanz,
welcher sie zur Vergütung der für die Sonderbeschulung festgesetzte Pauschale
verpflichtete, ähnlich wie ein Privater in ihren finanziellen Interessen betroffen und somit
zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1
VRP, Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003,
Rz. 446, VerwGE B 2016/194 vom 28. Mai 2018 E. 1). Die Beschwerde gegen den
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Entscheid der Vorinstanz vom 2. Juli 2019 wurde mit Eingabe vom 9. Juli 2019
rechtzeitig erhoben und erfüllt formal und inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen
(Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde
ist daher grundsätzlich einzutreten.
Nicht einzutreten ist auf den Eventualantrag der Beschwerdeführerin. Sie beantragte
die Feststellung, dass sich A._ im Schuljahr 2018/19 nicht mehr in der obligatorischen
Schulpflicht befunden habe und die Schule X._ dem Kanton folglich kein Schulgeld
mehr schulde. Feststellungsansprüche gelten praxisgemäss als subsidiär. Sie bestehen
dann nicht, wenn die gesuchstellende Person für die betreffende Frage ebenso gut -
d.h. ohne unzumutbare Nachteile - ein Gestaltungsurteil erwirken kann (BGE 137 II 199
E. 6.5 mit Hinweisen; Bosshart/Bertschi, in: A. Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl. 2014, Rz. 26 zu § 19 VRG).
Das von der Beschwerdeführerin verlangte Feststellungsbegehren entspricht inhaltlich
dem Hauptbegehren und ist damit im Rahmen eines rechtsgestaltenden Entscheides
zu prüfen.
2. Streitig ist, ob die Beschwerdeführerin die Kosten für die Sonderbeschulung von
A._ für das Schuljahr 2018/19 übernehmen muss.
In der angefochtenen Verfügung verweist die Vorinstanz darauf, dass der Schulbeginn
um ein Jahr aufgeschoben werden könne. Nicht das Alter eines Schülers oder einer
Schülerin sei massgebend, sondern vielmehr die effektive Beschulungszeit. A._ sei im
Schuljahr 2008/2009 nach Vollendung seines fünften Lebensjahres bzw. durch
verfügten Aufschub begründet ein Jahr später in die Schulpflicht eingetreten und
geniesse einen gesetzlichen Anspruch auf elf Jahre Volksschulunterricht. Daher befinde
er sich im Schuljahr 2018/19 in seinem elften und letzten Schuljahr.
Dagegen wendet die Beschwerdeführerin ein, dass die Vorinstanz über die
obligatorische Schulpflicht hinaus ein Jahr zusätzliches Sonderschulgeld verlange. Im
vorliegenden Fall werde unzulässigerweise rückwirkend der X. Nachtrag zum
Volksschulgesetz angewandt. Gemäss diesem Nachtrag sei das bisherige
Kindergartengesetz per 1. August 2008 ausser Kraft gesetzt worden und der
Kindergarten damit offiziell zum Teil der Volksschule geworden. Seit diesem Datum
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umfasse die reguläre Schulpflicht nicht mehr wie bisher neun Jahre, sondern elf.
Altrechtlich sei der Besuch des Kindergartens freiwillig gewesen. Daraus ergebe sich
eine Übergangsproblematik. Regulär würden alle Kinder mit Geburtsdaten zwischen
dem 1. August 2003 und dem 31. Juli 2004 der erstmaligen Umsetzung des
Kindergartenobligatoriums ab 1. August 2008 unterstehen. Alle älteren Kinder würden
in eine Übergangslösung fallen. Es finde keine Rückwirkung des Erlasses Anwendung.
A._ mit Geburtsdatum vom 2. August 2002 gehöre zu den Kindern, deren Schulpflicht
nach altem Recht zu beurteilen sei. Dies ergebe sich auch aus den Förderberichten. Im
Schuljahr 2016/17 habe A._ die zweite Oberstufe besucht. Gemäss dem Förderbericht
für das Schuljahr 2017/18 werde erneut die zweite Oberstufe angegeben, womit eine
stille Repetition stattgefunden habe. Eine solche habe der Schulrat nicht bewilligt. A._
befinde sich im Schuljahr 2018/19 somit nicht mehr in der obligatorischen Schulpflicht.
3.
3.1. Die HPS Z._ bietet auf allen Schulstufen (Kindergarten, Unter-, Mittel- und
Oberstufe) eine Tagessonderschule oder eine Sonderschule mit Internat an. Nach Art. 1
Abs. 1 des Volksschulgesetzes (sGS 213.1, VSG) gilt dieses Gesetz für die öffentliche
Volksschule. Für die anerkannten privaten Sonderschulen als Teil der öffentlichen
Volkschule gelten bei der Anwendung der Bestimmungen dieses Gesetzes über die
sonderpädagogischen Massnahmen sachgemäss die übrigen Bestimmungen dieses
Gesetzes (Art. 1 Abs. 1 lit. b VSG).
Mit dem X. Nachtrag zum Volksschulgesetz wurde der Kindergarten zu einem Typus
der Volksschule und damit für obligatorisch erklärt (Anpassung an die interkantonale
Vereinbarung über die Harmonisierung der obligatorischen Schule [HarmoS
Konkordates] vom 14. Juni 2007), die Schulpflicht um zwei Jahre vom vollendeten
sechsten auf das vollendete vierte Altersjahr vorverlegt und das Kindergartengesetz als
bisherige Grundlage des Kindergartens aufgehoben (Botschaft und Entwurf der
Regierung zum X. Nachtrag zum Volksschulgesetz vom 12. Dezember 2006
[nachfolgend: Botschaft], S. 6, www.ratsinfo.sg.ch, ABl 2007 S. 16 f.). Der X. Nachtrag
zum Volksschulgesetz wurde am 31. Juli 2007 rechtsgültig und ab dem 1. August 2008
angewendet (nGS 43 – 85, RRB 2007/568). In Ausführung von Art. 132 des
Volksschulgesetzes (sGs 213.1, VSG) wurde die Verordnung über den
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Volksschulunterricht (sGS 213.12, VVU) erlassen. Diese wurde mit dem V. Nachtrag
vom 30. Oktober 2007 unter anderem in Bezug auf den Kindergarten (siehe Art. 3
VVU) angepasst. Des Weiteren wurde folgende Übergangsbestimmung zu diesem
Nachtrag erlassen: "Wer im Schuljahr 2007/08 das fünfte Altersjahr vollendet und den
Kindergarten nicht besucht, besucht im Schuljahr 2008/09 nach der Wahl der Eltern
das erste oder das zweite Schuljahr im Kindergarten. Wählen die Eltern das erste
Schuljahr, besucht das Kind im Schuljahr 2009/10 das zweite Schuljahr im
Kindergarten. Vorbehalten sind die Vorschriften über die Beförderung und das
Überspringen der Klasse."
3.2. A._ ist am 2. August 2002 geboren und besuchte ab August 2008 den
Kindergarten. Vor dem 1. August 2008 bestand kein Kindergartenobligatorium, weshalb
die Eltern von A._ nicht gehalten waren, ihr Kind bereits einzuschulen. Im Schuljahr
2007/08 vollendete er das fünfte Altersjahr und besuchte den Kindergarten noch nicht.
Er fällt damit in die Übergangsregelung und besuchte erst im Schuljahr 2008/09 den
Kindergarten. Gemäss Art. 48 Abs. 1 VSG dauert die Schulpflicht bis zum Abschluss
der dritten Oberstufenklasse. Ab dem 1. August 2008 umfasst die Schulpflicht den
Kindergarten mit den ersten beiden Schuljahren, die Primarschule mit sechs
Schuljahren und die Real- und Sekundarschule mit drei Schuljahren (Art. 2 VSG).
Entsprechend endet die obligatorische Schulpflicht im Normalfall nach Erreichen des
elften Schuljahres (vgl. nachfolgende E. 3.3 und 3.4).
3.3. Dem Stammblatt von A._ ist zu entnehmen, dass er im Schuljahr 2008/09 die
Basisstufe besuchte. Anschliessend wechselte er in die 1. Klasse. Grundsätzlich würde
dies der Übergangsregelung entsprechen, gemäss welcher die Eltern die Wahl hatten,
ob das Kind das erste oder in diesem Fall das zweite Schuljahr im Kindergarten
besuchte. Aus welchem Grund A._ lediglich ein Jahr im Kindergarten bzw. auf der
Basisstufe verbrachte, erschliesst sich aus den vorliegenden Akten nicht. Dies ist
allerdings vorliegend auch nicht relevant, da A._ aufgrund der bestehenden
behinderungsspezifischen Bedürfnisse (siehe Förder- bzw. Lernberichte der Schuljahre
2015/16 bis 2017/18) nicht die Regel-, sondern die Sonderschule besuchte. In der
Sonderschule werden die Lernziele in den Fachbereichen dem Entwicklungsstand der
einzelnen Schülerinnen und Schüler angepasst. Die individuellen Bedürfnisse der
Schülerinnen und Schüler bedingen ein flexibles und angepasstes schulisches,
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therapeutisches und erzieherisches Angebot. So wird mit der Förderplanung die
individuelle und gezielte Förderung des einzelnen Kindes bzw. Jugendlichen
sichergestellt. Die Förderplanung in Sonderschulen orientiert sich so weit wie möglich
an der Praxis der Regelschule. Grundsätzlich sind der Stundenplan (Wochenlektionen,
Fächertafel) und die individuellen Lernziele im Hinblick auf die in der Regel angestrebte
Rückschulung in die Regelschule festzulegen (Sonderpädagogik-Konzept
Sonderschule, von der Regierung am 9. Juni 2015 genehmigt, Ziff. 3.2.4 und 9, https://
www.sg.ch/ unter: Bildung-Sport/Volksschule/Rahmenbedingungen/Rechtliche-
Grundlagen/Konzepte; nachfolgend: Sonderpädagogik-Konzept Sonderschule). Im
vorliegenden Fall war eine Rückschulung in die Regelklasse ausgeschlossen. Dies lässt
sich auch ohne Weiteres dem Lernbericht zum Schuljahr 2017/18 entnehmen. A._
befand sich in diesem Schuljahr gemäss den Angaben der Klassenlehrperson der HPS
Z._ zum zweiten Mal in der 2. Oberstufe. Im Fachbereich Deutsch sei es A._ unter
anderem möglich, bei Bildbeschreibungen vermehrt vollständige Hauptsätze zu
äussern. Auf die Perfektformen achte er noch unzuverlässig. Er erkenne Akkusativ- und
Dativobjekte. Das Abschreiben von der Wandtafel gelinge ihm auch bei längeren
Texten fast immer fehlerlos. Im Bereich der Mathematik schaffe es A._, Additions- und
Subtraktionsaufgaben im Zahlenraum bis 20 mit Hilfe von Plättchen korrekt zu lösen.
Diese beispielhaft aufgezeigten Fertigkeiten verdeutlichen, dass die Lernziele von A._
nicht dem Lernplan der Volksschule auf der Oberstufe entsprechen. Folglich erhellt
unschwer, dass die Bezeichnung der Klasse in einer Sonderschule nicht relevant sein
kann. Damit ist nicht ausschlaggebend, ob A._ ein oder zwei Jahre in der Basisstufe
resp. dem Kindergarten verbracht hat. Massgebend ist, dass A._ einen gesetzlichen
Anspruch auf elf Jahre Volkschule hat (vgl. nachfolgend E. 3.4).
3.4. Diese Schlussfolgerung findet auch im Promotions- und Übertrittsreglement des
Erziehungsrates vom 25. Juni 2008 (veröffentlicht im Amtlichen Schulblatt vom 15.
August 2008; Nachtrag vom 25. Februar 2012, veröffentlicht im Amtlichen Schulblatt
vom 15. März 2012, https://www.sg.ch/ unter: Bildung-Sport/Volksschule/
Rahmenbedingungen/Rechtliche-Grundlagen/Weisungen und Reglemente) eine Stütze:
Gemäss Art. 46 dieses Reglements erfolgt in Kleinklassen in der Oberstufe in jedem
Fall die definitive Promotion. Eine Repetition einer Kleinklasse ist demnach
ausgeschlossen. Die Kleinklasse ist ein sonderpädagogisches Angebot in der
Regelschule. Die Sonderschule stellte eine noch verstärktere Massnahme im Rahmen
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des sonderpädagogischen Angebots dar (vgl. Sonderpädagogik-Konzept im Überblick,
S. 16 f.), und daher muss diese Regelung umso mehr auch für die Sonderschule gelten.
Ab dem 1. August 2020 wird denn auch im Reglement über Beurteilung, Promotion und
Übertritt in der Volksschule vom 19. Juni 2019 (veröffentlicht im amtlichen Schulblatt
2019 Nr. 4, S. 199f.) explizit in Art. 21 geregelt, dass in Kleinklassen und
Sonderschulen in jedem Fall die Promotion erfolgt. In der Sonderschule kann damit
keine Klasse repetiert werden, und entgegen den Ausführungen der
Beschwerdeführerin ist weder die Bezeichnung der Klasse relevant noch hätte der
Schulrat eine "Repetition" bewilligen müssen bzw. können. Entscheidend ist die im
Regelfall obligatorische Schulpflicht von elf Jahren (Art. 48 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 2 Abs. 2 bis 4 VSG). Dies ergibt sich auch aus dem Sonderpädagogik-Konzept
Sonderschule, gemäss welchem ausreichender Grundschulunterricht grundsätzlich mit
der obligatorischen Schulpflicht von elf Jahren (inkl. Kindergarten und dem Abschluss
der 3. Oberstufenklasse) sichergestellt wird (Ziff. 7.2.1 Abs. 1). Eine Fortsetzung der
Sonderschulung nach der obligatorischen Schulzeit von elf Jahren kann bei Vorliegen
gewisser Voraussetzungen bewilligt werden (Ziff. 7.3.1). Im vorliegenden Fall trat A._
im Schuljahr 2008/09 in den Kindergarten ein. Im Schuljahr 2018/19 befand sich A._ in
seinem elften und damit letzten obligatorischen Schuljahr.
3.5. Im vorliegenden Fall anders zu entscheiden bzw. streng auf den Wortlaut der
Übergangsregelung der VVU abzustellen, entleert den Sinn der sonderpädagogischen
Massnahme. Denn bei Anwendung der Übergangsregelung müsste den Eltern von A._
unterstellt werden, dass sie im Schuljahr 2008/09 bewusst den Besuch des zweiten
Kindergartens gewählt und somit auf ein Jahr Schulpflicht (zehn anstatt elf) verzichtet
hätten. Dies erscheint im vorliegenden Fall abwegig, da A._ bereits vor dem Besuch
des Kindergartens aufgrund seiner Entwicklungsverzögerung heilpädagogische
Frühförderung erhielt und behinderungsbedingt von einer früheren Einschulung in den
Kindergarten abgesehen wurde.
3.6. Nach Art. 39 Abs. 1 VSG trägt der Kanton den Aufwand der anerkannten
privaten Sonderschule für die Erfüllung der Leistungsvereinbarung, unter Abzug von
Beiträgen der Eltern sowie unter Berücksichtigung von Unterhalt und Sanierung der
Infrastruktur. Die Schulgemeinde leistet dem Kanton jährlich einen pauschalen Beitrag
von CHF 36'000 je schulpflichtige Schülerin oder schulpflichtigen Schüler in einer
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Sonderschule. Das zuständige Departement passt den Beitrag jährlich an die
Entwicklung der durchschnittlichen Kosten des Besuchs einer Sonderschule,
einschliesslich eines Internats, im Kanton an (Art. 39 Abs. 3 VSG und
Sonderpädagogik-Konzept Sonderschule, Ziff. 13.2.1). Da A._ im Schuljahr 2018/19
noch schulpflichtig war, hat die Beschwerdeführerin den Pauschalbeitrag von CHF
36'000 zu leisten. Die Beschwerdeführerin hat die Höhe der eingeforderten
Sonderschulpauschale auch gar nicht beanstandet. Erst bei einer fortgesetzten
Beschulung im nachobligatorischen Bereich ändert sich die Finanzierung (vgl.
Sonderpädagogik-Konzept Sonderschule, Ziff. 7.2.1 und 7.3.1.). Die Beschwerde
erweist sich folglich als unbegründet und ist abzuweisen.
4.
4.1. Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens zulasten der Beschwerdeführerin (Art. 95 Abs.1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von CHF 2‘000 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der
Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12, GKV). Auf die Erhebung der Kosten ist nicht
zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). Die Kosten werden mit dem geleisteten
Kostenvorschuss von CHF 2'000 verrechnet.
4.2. Ausseramtliche Kosten sind bei diesem Verfahrensausgang nicht zu entschädigen
(Art. 98 und Art. 98 VRP). Die Vorinstanz, die zu Recht keinen entsprechenden Antrag
stellte, hat keinen Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung (statt vieler: VerwGE B
2019/35 vom 29. August 2019 E. 3.6, www.gerichte.sg.ch; R. Hirt, Die Regelung der
Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, St. Gallen 2004, S. 175 ff.).