Decision ID: adeed6a6-5d80-5057-b855-06625a196114
Year: 2021
Language: de
Court: SG_VWEK
Chamber: SG_VWEK_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: 

Sachverhalt:
A.- X arbeitet seit dem 15. Juni 2012 bei der Stadt Wil. Sie ist im Stundenlohn bei den
Wiler Integrations- und Präventionsprojekten (wipp) angestellt. Zunächst arbeitete sie in
einem 10-20 %-Pensum, ab Januar 2016 wurde ihr Pensum bei gleichbleibenden
Anstellungsbedingungen auf 45 % und ab Januar 2017 auf 50 % erhöht. Per Januar
2017 wurde die Funktion von X neu bewertet und sie wurde einer höheren Lohnklasse
zugeordnet.
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B.- Am 1. Januar 2019 trat das neue Personalreglement der Stadt Wil in Kraft. Darin
wird festgehalten, dass die Stadt Wil Inkonvenienzentschädigungen für Arbeit
ausserhalb der üblichen Arbeitszeit oder unter erschwerten Bedingungen ausrichtet.
Gemäss Reglement zum Vollzug des Personalreglements der Stadt Wil vom 9. Januar
2019 werden Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des wipp pro Abend werktags ab 19
Uhr bis 6 Uhr Fr. 15.–, pro Samstag Fr. 50.– und pro Ruhetag Fr. 75.– entrichtet.
C.- Mit Schreiben vom 13. August 2019 gelangte die Rechtsvertreterin von X an die
Stadt Wil und führte aus, seit Januar 2019 erhielten die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter
des wipp Inkonvenienzentschädigungen zusätzlich zum Lohn gemäss
Anstellungsverfügung. Es sei die Frage aufgetaucht, ob nicht schon vor diesem
Zeitpunkt solche Entschädigungen geschuldet gewesen wären. Dies sei zu bejahen.
Mit Antwort vom 23. Oktober 2019 hielt die Stadt Wil fest, die Mitarbeiterinnen und
Mitarbeiter des wipp hätten bis zum 31. Dezember 2018 keinen Anspruch auf
Inkonvenienzentschädigungen gehabt und für die geltend gemachte
Entschädigungsforderung fehle die Grundlage. Mit Eingabe vom 7. November 2019
hielt die Rechtsvertreterin fest, X halte an ihrer Forderung fest, und verlangte von der
Stadt Wil einen anfechtbaren Entscheid. Mit Beschluss des Stadtrats vom 25. Februar
2020 wies die Stadt Wil die Forderung von X ab.
D.- X reichte am 16. März 2020 ein Schlichtungsbegehren bei der Schlichtungsstelle in
Personalsachen der St. Galler Gemeinden ein. Die Schlichtungsverhandlung fand am
21. August 2020 statt und endete ohne Einigung. Das Verhandlungsprotokoll wurde am
3. September 2020 ausgefertigt und den Beteiligten gleichentags zugestellt.
E.- Am 17. November 2020 liess X durch ihre Rechtsvertreterin personalrechtliche
Klage bei der Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen (VRK) erheben; sie
stellte die eingangs erwähnten Anträge. Die Klageantwort der Rechtsvertreterin der
Beklagten mit den ebenfalls eingangs erwähnten Anträgen datiert vom 17. Dezember
2020. Mit Replik vom 8. Februar 2021 hielt X an den Anträgen in der Klageschrift
vollumfänglich fest. Am 23. Februar 2021 reichte die Rechtsvertreterin der Beklagten in
der Folge eine Duplik ein. Mit Schreiben vom 2. Juni 2021 fragte der Präsident die
Parteien an, ob sie mit einem Verzicht auf Durchführung einer mündlichen Verhandlung
einverstanden seien. Gleichzeitig forderte er sie auf, ihre Kostennoten einzureichen. Die
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Klägerin erklärte ihren Verzicht auf mündliche Verhandlung mit Eingabe vom 10. Juni
2021 und reichte gleichzeitig ihre Kostennote ein. Am 14. Juni 2021 erklärte auch die
Beklagte ihren Verzicht auf eine mündliche Verhandlung und reichte ihre Kostennote
ein.
Auf die Vorbringen der Parteien und die Akten ist, soweit erforderlich, in den
Erwägungen einzugehen.

Erwägungen:
1.- Die Klagevoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die Klägerin arbeitet
bei der Stadt Wil. Gemäss Art. 83 des Personalreglements der Stadt Wil vom 8.
November 2018 (sRS 191.1 Nr. 238, nachfolgend: Personalreglement) richten sich
Verfahren der personalrechtlichen Klagen im Übrigen analog nach den Bestimmungen
des kantonalen Personalgesetzes. Die Verwaltungsrekurskommission beurteilt gemäss
Art. 71e lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1, abgekürzt:
VRP) und Art. 78 Abs. 1 des Personalgesetzes (sGS 143.1, abgekürzt: PersG) in erster
Instanz personalrechtliche Klagen zur Geltendmachung von vermögensrechtlichen
Ansprüchen aus dem Arbeitsverhältnis sowie wegen Kündigung oder fristloser
Kündigung (Art. 79 Abs. 1 lit. b Ziff. 1 und 2 PersG). Die Klägerin macht geltend, die
Stadt Wil sei zu verpflichten, ihr seit November 2014 bis Ende 2018
Inkonvenienzenschädigungen auszuzahlen; dabei handelt es sich um
vermögensrechtliche Ansprüche aus dem Arbeitsverhältnis. Die
Verwaltungsrekurskommission ist dementsprechend zur Beurteilung der Klage
zuständig.
Richtet sich der Anspruch wie vorliegend gegen ein Gemeinwesen, kann die Klage erst
erhoben werden, wenn die oberste in der Sache zuständige Verwaltungsbehörde des
Gemeinwesens den Anspruch abgelehnt hat (Art. 71f Abs. 2 VRP). Mit Beschluss vom
25. Februar 2020 wies der Stadtrat Wil die Forderung der Klägerin ab.
Das Anhängigmachen einer personalrechtlichen Klage setzt zudem ein
Schlichtungsverfahren vor der Schlichtungsstelle für Personalsachen voraus (Art. 79
und 83 Personalreglement in Verbindung mit Art. 78 Abs. 2 PersG). Am 21. August
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2020 konnten sich die Klägerin und die Beklagte vor der Schlichtungsstelle in
Personalsachen der St. Galler Gemeinden nicht einigen. Das Protokoll über die
Schlichtungsverhandlung wurde am 3. September 2020 ausgefertigt und gleichentags
versandt. Die Klage wurde mit Eingabe vom 17. November 2020 innerhalb der Frist von
drei Monaten seit Abschluss des Schlichtungsverfahrens und damit rechtzeitig
erhoben. Sie erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen
(Art. 81 PersG und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Anträge ist einzutreten.
Die Vorschriften über den Rekurs werden für das Klageverfahren vor der VRK
sachgemäss angewendet, soweit in Art. 71e ff. VRP nichts anderes vorgesehen ist (Art.
71f Abs. 1 VRP).
2.- Gemäss Art. 95 des Gemeindegesetzes (sGS 151.2, abgekürzt: GG) bilden die im
öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Arbeitsverhältnis mit der Gemeinde
stehenden Angestellten das Verwaltungspersonal (Abs. 1). Das öffentlich-rechtliche
Arbeitsverhältnis wird durch Reglement geordnet. Ist nichts anderes bestimmt, wird
das PersG sachgemäss angewendet (Abs. 2). Art. 95 Abs. 2 GG räumt den Gemeinden
somit die Befugnis ein, das öffentlich-rechtliche Arbeitsverhältnis durch Reglement
autonom zu ordnen (Entscheid des Verwaltungsgerichts [VerwGE] K 2015/4 vom 30.
Mai 2017 E. 3.2., im Internet abrufbar unter: www.sg.ch/recht/gerichte und dort unter
Rechtsprechung).
a) Nach Art. 31 des bis Ende 2018 geltenden Personalreglements der Stadt Wil vom
19. Oktober 2012 (nachfolgend: altes Personalreglement, act. 5/C) setzt sich die
Besoldung wie folgt zusammen: a) Grundbesoldung; b) Sozialzulagen; c)
Inkonvenienzzulagen; d) 13. Monatsgehalt. In Art. 29 bis 32 des (mittlerweile
aufgehobenen) Reglements über Spesen und Entschädigungen der Stadt Wil vom
19. Oktober 2012 finden sich Ausführungsbestimmungen zu den Inkonvenienzzulagen
(vgl. Art. 2 lit. e altes Personalreglement). Mit dem Nachtrag I zum Reglement über
Spesen und Entschädigungen vom 6. Juli 2016 wurde Art. 30 angepasst und Art. 31
aufgehoben.
b) Per 1. Januar 2019 trat das (neue) Personalreglement der Stadt Wil in Kraft. Gemäss
dessen Art. 38 richtet die Stadt Wil u.a. Inkonvenienzentschädigungen für Arbeit
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ausserhalb der üblichen Arbeitszeit oder unter erschwerten Bedingungen aus. Der
Stadtrat erlässt ein Reglement. In Ausführung von Art. 84 Personalreglement hat der
Stadtrat das Reglement zum Vollzug des Personalreglements der Stadt Wil vom 9.
Januar 2019 (sRS 191.12 Nr. 242, nachfolgend: Vollzugsreglement) erlassen. Unter
dem Titel "IX. Spesen und Entschädigungen" wird in Art. 48 der Grundsatz festgelegt,
wonach Anspruch auf Inkonvenienzentschädigungen hat, wer regelmässig
Dienstleistungen nachts sowie an Sonn- und Feiertagen erbringen muss. In Art. 49 ff.
Vollzugsreglement werden die anspruchsberechtigten Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter
und Tätigkeiten aufgeführt. Gemäss Art. 52 Vollzugsreglement kann die Konferenz der
Departementsleitenden die Leistung von Inkonvenienzentschädigungen auf weitere
Dienststellen und Funktionen erweitern.
Mit Art. 150 Vollzugsreglement wurde u.a. das Reglement über Spesen und
Entschädigungen vom 19. Oktober 2012 sowie der Nachtrag I vom 6. Juli 2016
aufgehoben.
Für die Ausrichtung von Inkonvenienzen, Spesen und Pikettentschädigungen wurde
somit neu eine konkretisierende gesetzliche Grundlage mit den Rahmenbedingungen
und der Delegationsnorm an den Stadtrat geschaffen. Die konkrete Ausgestaltung ist
dabei im Vollzugsreglement festgelegt. Dabei wurde das geltende Spesenreglement
inhaltlich überprüft und soweit notwendig präzisiert, um eine rechtsgleiche Behandlung
über alle Departemente hinweg sicherzustellen (vgl. Bericht und Antrag an das
Stadtparlament, Personalreglement, vom 25. April 2018, im Internet abrufbar unter:
www.stadtwil.ch/_docn/1667494/Bericht_und_Antrag_Personalreglement).
c) Nach Art. 7 altes Personalreglement wurde das Dienstrecht des st. gallischen
Staatspersonals sachgemäss angewendet, soweit dieses Reglement nichts anderes
bestimmte. Gemäss Art. 6 Personalreglement werden die Bestimmungen des
Personalgesetzes des Kantons St.Gallen sachgemäss angewendet, soweit dieses
Reglement und gestützt darauf erlassenes Ausführungsrecht sowie besondere
gesetzliche Bestimmungen keine abweichende Regelung treffen.
d) Ergänzendes Recht wird angegeben, wenn festgelegt wird, dass, soweit der Erlass
nichts anderes bestimmt, ein anderer Erlass angewendet wird. Anzuwenden sind die
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gleichen Grundsätze wie für die Zulässigkeit von dynamischen Verweisen. Mit
Aufnahme eines Verweises (auf ergänzendes Recht) wird auf eine Regelung im
vorliegenden Erlass verzichtet, indem auf andere, bereits bestehende Normen
verwiesen wird. Dynamische Aussenverweise verweisen dabei auf einen Erlass oder
eine Bestimmung eines anderen Erlasses in seiner bzw. ihrer jeweils geltenden
Fassung. Die Formulierung, wonach bestimmte Artikel desselben oder eines anderen
Erlasses für einen Sachverhalt "sachgemäss angewendet werden", wird nur dann
verwendet, wenn keine Zweifel darüber bestehen, wie die Bestimmungen, auf die
verwiesen wird, im übertragenen Sinn angewendet werden sollen (vgl.
Rechtsetzungsleitfaden des Kantons St.Gallen vom Juni 2016, Abschnitte 3.5.1.g,
3.5.4.c und 7.2.4., im Internet abrufbar unter: https://www.zfr.uzh.ch/de/
dienstleistungen/richtlinien.html).
3.- Umstritten ist, ob bereits vor Januar 2019, und somit gestützt auf das alte
Personalreglement, ein Anspruch der Klägerin auf Inkonvenienzentschädigung
bestand.
a) Die Klägerin machte diesbezüglich insbesondere geltend, in Art. 31 altes
Personalreglement werde festgehalten, dass sich die Besoldung aus Grundbesoldung,
Sozialzulagen, Inkonvenienzzulagen und einem 13. Monatsgehalt zusammensetze. Im
Ausführungsreglement über Spesen und Entschädigungen würden lediglich die
Inkonvenienzzulagen für Angestellte des Werkhofs und der Sport- und
Schulsportanlagen, nicht aber für alle übrigen Angestellten der Stadt geregelt. Es sei
davon auszugehen, dass bei diesem Ausführungserlass das alte Personalreglement
nicht richtig umgesetzt worden sei, da für einen Grossteil der Arbeitnehmenden die
Inkonvenienzentschädigung, auf die gemäss Reglement Anspruch bestanden habe,
einfach ausser Acht gelassen oder vergessen worden sei. Das Spesen- und
Entschädigungsreglement widerspreche somit dem übergeordneten alten
Personalreglement. Die Beklagte behaupte, dass die Frage der Anspruchsberechtigung
der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des wipp hinsichtlich
Inkonvenienzentschädigungen nicht übersehen, sondern stillschweigend – im
negativen Sinn – mitentschieden worden sei. Dies werde ausdrücklich bestritten und
könne von der Beklagten nicht belegt werden. Gemäss Art. 7 altes Personalreglement
werde das Dienstrecht des st. gallischen Staatspersonals sachgemäss angewendet,
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soweit dieses Reglement nichts anderes bestimme. Da hinsichtlich der Anstellung der
Klägerin im Reglement nichts geregelt worden sei, komme subsidiär die zum Zeitpunkt
der Anstellung der Klägerin geltende Verordnung über den Staatsdienst des Kantons
St.Gallen zur Anwendung. Dort finde sich die Regelung, dass Inkonvenienzzulagen für
Arbeit ausserhalb der Dienstzeit erbracht würden, sofern sie nicht in der Besoldung
enthalten seien. Die ab 1. Januar 2013 geltende Personalverordnung des Kantons sei
noch strenger. Somit sei klar, dass die Klägerin Anspruch auf
Inkonvenienzentschädigung habe.
b) Die Beklagte hingegen hält fest, in Beachtung des im öffentlichen Personalrecht
auch für die Besoldung geltenden Legalitätsprinzips seien im alten Personalreglement
und im Reglement über Spesen und Entschädigungen vom 19. Oktober 2012 die
Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, denen ein Anspruch auf
Inkonvenienzentschädigungen zugestanden habe, abschliessend definiert sowie die
Voraussetzungen für die Zulagen und Ansätze festgelegt worden. Es werde bestritten,
dass die Frage der Anspruchsberechtigung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des
wipp für Inkonvenienzentschädigungen vom Stadtrat übersehen worden sei. Die
Argumentation der Klägerin, wonach sie mit Bezug auf die Mitarbeiterinnen und
Mitarbeiter, die Anspruch auf eine Inkonvenienzentschädigung hätten, sinngemäss eine
Gesetzeslücke behaupte, die auf dem Weg des Verweises auf das Personalrecht des
Kantons St.Gallen durch richterliche Lückenfüllung zu schliessen sei, sei unzutreffend.
Die Klägerin habe keinen Anspruch auf Inkonvenienzentschädigungen für ausserhalb
der üblichen Arbeitszeit erbrachte Arbeit in der Zeit vor dem Inkrafttreten des neuen
Personalrechts der Beklagten per 1. Januar 2019.
4.- Eine Lücke im Gesetz besteht, wenn eine Regelung unvollständig ist, weil sie jede
Antwort auf die sich stellende Rechtsfrage schuldig bleibt. Hat der Gesetzgeber eine
Rechtsfrage nicht übersehen, sondern stillschweigend - im negativen Sinn -
mitentschieden (qualifiziertes Schweigen), bleibt kein Raum für richterliche
Lückenfüllung. Ob eine zu füllende Lücke oder ein qualifiziertes Schweigen des
Gesetzgebers vorliegt, ist durch Auslegung zu ermitteln (vgl. BGer 6B_464/2016 vom 3.
Januar 2017 E. 1.4.2 mit Hinweisen). Dabei ist zu beachten, dass den politischen
Behörden bei der Ausgestaltung des Personalrechts ein grosser Spielraum zusteht (vgl.
BGer 8D_6/2013 vom 13. November 2013 E. 3.4 mit Hinweis auf BGE 138 I 321 E. 3.3)
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und das öffentliche Personalrecht unter Umständen eine von den Minimalgarantien des
Privatrechts abweichende Regelung treffen kann (VerwGE K 2015/4 vom 30. Mai 2017
E. 3.4.mit Hinweis auf BGE 138 I 232 E. 7.2). Eine echte Gesetzeslücke liegt nach der
Rechtsprechung des Bundesgerichts dann vor, wenn der Gesetzgeber etwas zu regeln
unterlassen hat, was er hätte regeln sollen, und dem Gesetz diesbezüglich weder nach
seinem Wortlaut noch nach dem durch Auslegung zu ermittelnden Inhalt eine Vorschrift
entnommen werden kann. Von einer unechten oder rechtspolitischen Lücke ist
demgegenüber die Rede, wenn dem Gesetz zwar eine Antwort, aber keine
befriedigende, zu entnehmen ist. Echte Lücken zu füllen, ist dem Gericht aufgegeben,
unechte zu korrigieren, ist ihm nach traditioneller Auffassung grundsätzlich verwehrt, es
sei denn, die Berufung auf den als massgeblich erachteten Wortsinn der Norm stelle
einen Rechtsmissbrauch dar (BGE 138 II 1 E. 4.2).
In Art. 31 altes Personalreglement sind Inkonvenienzzulagen als Teil der Besoldung
vorgesehen. Im aufgehobenen Reglement über Spesen und Entschädigungen vom
19. Oktober 2012 finden sich Ausführungsbestimmungen zu den Inkonvenienzzulagen.
So werden für Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Werkhofs Tiefbauamt, der
Schulsportanlagen und der Sportanlagen die Voraussetzungen sowie die Beträge für
Inkonvenienzzulagen festgelegt. Ebenso findet sich eine Regelung betreffend Arbeits-
und Schutzkleidung (vgl. Art. 29 bis 32). Gemäss Protokollauszug der Sitzung des
Stadtrats vom 28. April 2016 (1. Lesung) und vom 6. Juli 2016 (2. Lesung) wurden
bezüglich Inkonvenienzzulagen zudem alle Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der
Hausdienste einheitlich als anspruchsberechtigt geregelt und die Voraussetzungen und
die Beträge festgelegt (act. 11, Beilagen 4 und 5). Mit dem Nachtrag I zum Reglement
über Spesen und Entschädigungen vom 6. Juli 2016 wurden daraufhin Art. 30
angepasst und Art. 31 aufgehoben. Es ist festzuhalten, dass sich, entgegen den
Ausführungen der Rechtsvertreterin der Klägerin, im alten Personalreglement somit
eine Grundlage im kommunalen Recht für die Ausrichtung von Inkonvenienzzulagen an
Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Stadt Wil findet, welche durch die Bestimmungen
des Reglements über Spesen und Entschädigungen vom 19. Oktober 2012
konkretisiert wird.
Das alte Personalreglement und der aufgehobene Ausführungserlass (Reglement über
Spesen und Entschädigungen vom 19. Oktober 2012 ) regelten – wie dies auch das
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kantonale PersG und die kantonale Personalverordnung (sGS 143.11, abgekürzt:
PersV ) vorsehen - für eine Reihe von Bezügerinnen und Bezügern die Tätigkeiten,
welche Anspruch auf Inkonvenienzentschädigung verschafften (M. Joos, in: Bürgi/
Bürgi-Schneider [Hrsg.], Handbuch öffentliches Personalrecht, Zürich 2017, S. 809 N
68) sowie die Form und den Ansatz der Inkonvenienzentschädigungen. Entgegen den
Ausführungen der Rechtsvertreterin der Klägerin kann somit Art. 31 des alten
Personalreglements nicht dahingehend ausgelegt werden, dass sich die Besoldung
aller Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Stadt Wil u.a. aus Inkonvenienzzulagen
"zusammensetzen müsse" und dass beim Ausführungserlass (Reglement über Spesen
und Entschädigungen) das Personalreglement nicht richtig umgesetzt worden sei, da
für einen Grossteil der Arbeitnehmenden die Inkonvenienzentschädigung, auf die
gemäss Reglement ein Anspruch bestanden habe, vergessen worden sei (vgl. act. 16,
S. 3). Der Auffassung der Klägerin, die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des wipp seien
im Ausführungserlass vergessen worden, da es sich beim wipp um "ein
ausserordentlich autonomes Gebilde mit eigenem weit von der Stadtverwaltung
entfernten Standort mit praktisch keinen Berührungspunkten zu dieser" handle (vgl.
act. 16, S. 3 und S. 4 "Zu lit. G"), kann nicht gefolgt werden. Dagegen spricht auch die
Tatsache, dass im Ausführungserlass unter "III. Entschädigungen, Pikettdienst" das
Wiler Integrations- und Präventionsprojekt wipp aufgeführt ist (Art. 26 Reglement über
Spesen und Entschädigungen vom 19. Oktober 2012).
Erst mit Inkrafttreten des Personalreglements vom 8. November 2018 wurde auch den
Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des wipp ein Anspruch auf
Inkonvenienzentschädigungen eingeräumt und es wurden die Voraussetzungen und
Ansätze der Zulagen für Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des wipp geregelt. Wie aus
dem Bericht und Antrag an das Stadtparlament vom 25. April 2018 hinsichtlich des
Personalreglements hervorgeht, erfolgte mit dem ab 1. Januar 2019 in Kraft getretenen
Personalreglement "die Ausdehnung der Inkonvenienzentschädigungen für die
Jugendarbeit und das wipp" (vgl. Ziffer 5). Dementsprechend ergibt sich, dass die
Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des wipp vor Inkrafttreten des Personalreglements
vom 8. November 2018 nach dem Willen des Gesetzgebers eben gerade nicht
anspruchsberechtigt waren. Es kann somit nicht gesagt werden, auf eine Regelung im
(alten) kommunalen Erlass sei nach dem Willen des Gesetzgebers verzichtet worden,
indem auf andere, bereits bestehende Normen verwiesen worden sei. Ebenso wenig
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ergibt sich, dass die Regelung bezüglich Inkonvenienzzulagen im (alten) kommunalen
Recht unvollständig gewesen sei, weil sie jede Antwort auf die sich stellende
Rechtsfrage schuldig geblieben sei. Gestützt darauf ist aber bezüglich
Inkonvenienzentschädigungen das Vorliegen einer echten Gesetzeslücke für die Zeit
vor dem 1. Januar 2019 zu verneinen und diesbezüglich die sachgemässe Anwendung
von ergänzendem kantonalen Recht als öffentliches Recht der Beklagten
ausgeschlossen. Vielmehr ergibt sich, dass für die Klägerin im Zeitraum vor Januar
2019 gestützt auf das alte Personalreglement und das aufgehobene Reglement über
Spesen und Entschädigungen vom 19. Oktober 2012 kein Anspruch auf
Inkonvenienzentschädigungen bestand.
Die Beklagte führte in ihren Eingaben vom 17. Dezember 2020 und 23. Februar 2021
aus, hätte der Stadtrat auch den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des wipp Anspruch
auf Inkonvenienzentschädigungen zukommen lassen wollen, wären diese mit
Sicherheit im Zusammenhang mit den Anpassungen des Reglements über Spesen und
Entschädigungen vom 19. Oktober 2012 in die Überlegungen miteinbezogen und
thematisiert worden. Sie beantragte daher die Befragung der ehemaligen
Stadtpräsidentin und des ehemaligen Stadtschreibers der Stadt Wil als Zeugen. Eine
solche erübrigt sich gestützt auf obige Ausführungen.
5.- Kein Platz bleibt für eine echte Rückwirkung der Bestimmungen des
Personalreglements und des Vollzugsreglements. Echte Rückwirkung meint dabei die
Anwendung neuen Rechts auf einen Sachverhalt, der sich unter altem Recht
zugetragen und abschliessend verwirklicht hat. Gegen eine begünstigende
Rückwirkung ist zwar grundsätzlich weniger einzuwenden als gegen eine belastende,
welche grundsätzlich unzulässig und nur ganz ausnahmsweise zulässig ist (Häfelin/
Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, N 268ff.). Eine
begünstigende Rückwirkung ist unter den Voraussetzungen zulässig, dass sie in einem
Gesetz eindeutig vorgesehen ist, sich durch überwiegende öffentliche Interessen
rechtfertigen lässt, zeitlich nicht zu weit zurückgreift und es nicht zu Verstössen gegen
die Rechtsgleichheit kommt, insbesondere nicht zur Benachteiligung Dritter, die sich in
einer vergleichbaren Lage befinden (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 24 N 27). Vorliegend fehlt es bereits an einer
gesetzlichen Grundlage für eine echte Rückwirkung im neuen Personalreglement. In
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Art. 85 des Personalreglements wird im Gegenteil ausdrücklich festgehalten,
Tatsachen, die vor dem Inkrafttreten dieses Reglements eingetreten sind, geben keinen
Anspruch auf rückwirkende Anwendung dieses Reglements. Die Klage ist somit
abzuweisen.
6.- Bei personalrechtlichen Klagen bis zu einem Streitwert von Fr. 30'000.– werden
gemäss Art. 97 Abs. 1 lit. b VRP keine amtlichen Kosten erhoben. Die Forderung der
Klägerin liegt unter diesem Betrag, weshalb für das vorliegende Klageverfahren keine
amtlichen Kosten zu erheben sind.
Das Verwaltungsgericht hat im öffentlich-rechtlichen Klageverfahren einen
Ausnahmefall vom Grundsatz des generellen Ausschlusses eines Kostenersatzes für
das Gemeinwesen anerkannt. Ausschlaggebend war dabei, dass das Klageverfahren
wie der Zivilprozess ein Verfahren mit Parteien ist, wobei dem Gemeinwesen – anders
als im Anfechtungsverfahren – in der Regel keine wesentlich vorteilhaftere
Ausgangslage als der Gegenpartei zukommt (vgl. VerwGE K 2014/3 vom 27. April 2016
E. 4, VerwGE K 2014/2 vom 25. Februar 2016 E. 4 und VerwGE B 2011/207 vom
16. April 2014 E. 8.2 je mit Hinweis auf VerwGE K 2011/7 vom 23. August 2012 E. 6.2).
Die obsiegende Beklagte hat Anspruch auf eine volle ausseramtliche Entschädigung,
soweit diese aufgrund der Rechts- und Sachlage als notwendig und angemessen
erscheint (Art. 98 Abs. 2 VRP). Im Klageverfahren war der Beizug eines
Rechtsbeistandes geboten. Die Rechtsvertreterin reichte für das vorliegende und das in
tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht ähnliche Verfahren (III/2-2020/7) eine Kostennote
von insgesamt Fr. 8'960.65 (Fr. 8'000.– Pauschalhonorar, Fr. 320.– pauschale
Barauslagen [4% von Fr. 8'000.–] sowie Fr. 640.65 Mehrwertsteuer [7,7% von
Fr. 8'320.–]) ein. Die Rechtsvertreterin hielt fest, es rechtfertige sich, die
Entschädigungen den beiden Verfahren je hälftig zuzuweisen, was für das vorliegende
Verfahren ein Honorar von insgesamt Fr. 4'480.30 ergebe. Im Verfahren vor der VRK
wird das Honorar als Pauschale ausgerichtet; der Rahmen liegt zwischen Fr. 1'500.–
und Fr. 15'000.– (Art. 22 Abs. 1 lit. b der Honorarordnung, sGS 963.75, abgekürzt:
HonO). Innerhalb dieses Rahmens wird das Grundhonorar nach den besonderen
Umständen, namentlich nach Art und Umfang der Bemühungen, der Schwierigkeit des
Falls und den wirtschaftlichen Verhältnissen der Beteiligten, bemessen (Art. 19 HonO).
bis
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Das für das vorliegende Verfahren geltend gemachte Pauschalhonorar im Umfang von
Fr. 4'000.– erscheint unter Berücksichtigung sämtlicher Umstände sowie in Anlehnung
an das Honorar, das bei einer entsprechenden Arbeitsstreitigkeit im Zivilprozess
gesprochen würde (vgl. Art. 14 HonO) angemessen. Hinzuzurechnen sind die
Barauslagen zum geltend gemachten Satz von 4% im Betrag von Fr. 160.– (Art. 28
HonO) und die Mehrwertsteuer zum Satz von 7,7% im Betrag von Fr. 320.30 (Art. 29
HonO). Die ausseramtliche Entschädigung für die Beklagte beträgt damit insgesamt
Fr. 4'480.30; entschädigungspflichtig ist die Klägerin.