Decision ID: a89159a0-abeb-4cae-834a-cb53e379fc16
Year: 2009
Language: fr
Court: VD_TC
Chamber: VD_TC_031
Canton: VD
Region: Région lémanique
Law Area: public_law

Vu les faits suivants
A.
Jacques Gottofrey exploite à Echallens un domaine agricole de 37,35 hectares consacrés à la production de viande bovine (une cinquantaine de vaches mères, leurs veaux, la remonte et les bêtes à l'engraissement pour un total d'environ 100 bovins) et aux grandes cultures (13,36 ha de céréales dont notamment 3,09 ha de maïs, 1,5 ha de betteraves sucrières et 6, 56 ha de colza).
B.
L'intéressé est propriétaire de la parcelle no 209 du cadastre de la commune d'Echallens, d'une surface de 23'845 m2 (dont 22'285 m2 en pré-champs) et sur laquelle se trouvent deux bâtiments d'habitation portant les nos ECA 1092 et 1093. Ces deux constructions sont éloignées l'une de l'autre de quelques mètres. Le premier bâtiment est une villa familiale de 6,5 pièces - dont 5 chambres à coucher - à laquelle est accolé un studio indépendant; le second bâtiment comporte un logement à vocation agricole de 3,5 pièces. La parcelle susmentionnée, située à quelques centaines de mètres de la zone à bâtir, est colloquée en zone agricole selon le plan général d'affectation de la commune d'Echallens et le règlement communal sur l'aménagement du territoire et des constructions, approuvé par le Conseil d'Etat le 1
er
mars 1991.
Il ressort du dossier que le SAT a autorisé la construction de la villa no ECA 1092 le 18 août 1987, en considérant en substance que ce bâtiment complétait le centre d'exploitation existant et était ainsi conforme à la destination de la zone agricole.
Quant au bâtiment no ECA 1093, il constituait anciennement un garage. Sa transformation en un appartement de 3,5 pièces, destiné à un employé agricole, a également été autorisée par le SAT le 7 juin 1993. L'autorité précisait toutefois ce qui suit (cf. p. 2) :
"(...)
Le Service de l'aménagement du territoire, section aménagement local arrondissement nord-est
délivre l'autorisation spéciale requise aux conditions impératives suivantes :
(...)
Le présent projet peut être considéré comme conforme à la destination de la zone et nécessaire à l'exploitation du domaine agricole. L'autorisation cantonale en vertu des art. 81 et 120 lettre a LATC est délivrée.
Le permis de construire est cependant subordonné à l'inscription préalable d'une charge foncière garantissant l'usage exclusivement agricole des bâtiments sis sur la parcelle no 209 d'Echallens (valeur 100'000.-- / durée 25 ans). Le requérant mandatera à cet effet le notaire de son choix pour qu'il instrument ledit acte (art. 81 LATC, 86 et 87 RATC).
(...)".
La charge foncière évoquée ci-dessus a été inscrite au registre foncier le 27 juillet 1993 sous le no 12'845 ; elle grève la parcelle no 209 en ce sens que son propriétaire est tenu d'utiliser les bâtiments construits à des fins exclusivement agricoles.
C.
En janvier 2006, Jacques Gottofrey a déposé une demande de permis de construire en vue d'agrandir la villa no ECA 1092 et d'y créer deux chambres supplémentaires de 14 m2 chacune. A l'appui de sa demande, il a exposé qu'il vivait dans cette villa avec ses quatre enfants dont il avait la garde (soit Cédric né en 1988, Patricia née en 1990, Marc né en 1994 et Luc né en 1997), qu'après les transformations envisagées, son fils aîné irait occuper le studio y attenant et que depuis le mois de mars 2006, sa compagne, ainsi que les deux filles de cette dernière habitaient avec eux.
La Municipalité d'Echallens (ci-après : la municipalité) a préavisé favorablement le projet le 7 février 2006. Mis à l'enquête publique du 24 février 2006 au 16 mars 2006, le projet susmentionné n'a suscité aucune opposition.
D.
a) Le 3 avril 2006, la Centrale des autorisations du Département des infrastructures a transmis à la municipalité une synthèse comprenant notamment le refus du Service de l’aménagement du territoire (actuellement le Service du développement territorial, ci-après : SDT) de délivrer l'autorisation spéciale requise pour les constructions hors zones à bâtir et un préavis favorable du Service de l'agriculture, dont les contenus respectifs sont les suivants :
« (...)
Le Service de l'aménagement du territoire, Arrondissement rural (SAT-ARU2)
refuse de délivrer l'autorisation spéciale requise.
Compris à l'intérieur de la zone agricole du plan général d'affectation communal, ce projet est soumis à une autorisation spéciale selon l'art. 120 lettre a LATC.
Sur les travaux envisagés, notre service se détermine de la manière suivante :
1. SITUATION
- Le projet consiste à agrandir (+36 m2) la villa existante construite en 1988 afin de créer deux nouvelles chambres pour les filles de la compagne de l'exploitant.
- L'exploitation comporte actuellement trois logements (un appartement de 6,5 pièces pour l'exploitant = 190 m2 de SPBH) / un studio utilisé par le fils de 18 ans de l'exploitant = 31 m2 de SPBH / un logement d'employé de 3,5 pièces = 99 m2). Les surfaces brutes de plancher habitables totales sont donc d'environ 320 m2.
- Le logement admis pour un employé, qui a été entrepris dans une ancienne dépendance, a été autorisé en 1993. L'autorisation délivrée pour la création de ce logement a été subordonnée à l'inscription d'une charge foncière (valeur CHF 100'000.00) afin de garantir son usage exclusivement agricole. Ce logement est aujourd'hui utilisé par des personnes actuellement à la recherche d'un emploi et qui s'occupent par ailleurs de l'entretien autour de la ferme.
2. EXAMEN DU PROJET
Sur la base des dispositions légales (art. 16a LAT et 34 al. 3 OAT), la possibilité d'agrandir ou de créer un logement en zone agricole existe uniquement pour les logements indispensables à une entreprise agricole.
Dans le cas présent, il ressort du préavis du Service de l'agriculture que l'exploitation de M. Jacques Gottofrey peut effectivement être considérée comme une entreprise agricole au sens de l'art. 7 de la loi sur le droit foncier rural (LDFR).
Se pose dès lors la question de savoir si l'extension du logement de l'exploitant, en tenant compte des surfaces brutes de plancher utiles et des logements déjà existants sur le domaine répond à des besoins objectivement fondés et indispensables au fonctionnement de l'entreprise agricole.
Suite aux informations complémentaires transmises par le requérant, notre service constate aujourd'hui que le logement entrepris dans l'ancienne dépendance n'est plus utilisé par des employés agricoles. En tout état de cause, notre service relève que pour ce type d'exploitation agricole, sans bétail laitier et sis à proximité de la zone à bâtir (environ 200 mètres), une habitation pour des employés n'est pas indispensable selon les dispositions légales et la jurisprudence en la matière (ATF du 21 juin 1999).
Dès lors, la surface brute de plancher utile existante devant être prise en compte pour permettre de loger la famille de l'exploitant et de son amie est d'environ 320 m2. Or, une telle surface doit aisément permettre de loger la famille de l'exploitant (3 adultes et 5 enfants). En effet, un avis communiqué par l'Office fédéral du développement territorial (ODT) indique que la surface brute de plancher utile pour le logement de l'exploitant, y compris pour le bureau d'exploitation, est d'environ 180 m2 (pour 2 adultes et 2 enfants). Lorsque deux familles paysannes vivent sur l'exploitation (parents ayant travaillé sur l'exploitation et fils reprenant l'exploitation, soit en moyenne 4 adultes et 2 enfants) cet avis mentionne une surface d'environ 280 m2 (180 m2 pour l'exploitant principal + 100 m2 pour les parents exploitants). Lorsque trois générations (fils, parents, grands-parents) habitent sur une exploitation, la surface admissible est quant à elle d'environ 320.00 m2 (soit en moyenne pour 6 adultes et 2 enfants).
En conclusion, il ressort que les surfaces brutes de plancher utiles existantes sur l'exploitation aujourd'hui, dans la villa et la dépendance, sont manifestement suffisantes pour permettre de loger l'ensemble de la famille de l'exploitant. En conséquence, une extension des surfaces habitables ne peut pas être admise.
Dès lors, le Service de l'aménagement du territoire se voit dans l'obligation de refuser de délivrer l'autorisation spéciale requise pour ce projet d'agrandissement.
(...) ».
b) Par décision du 20 juin 2006, la municipalité a informé Jacques Gottofrey qu'elle n'était pas en mesure de lui délivrer le permis sollicité. Constatant en outre que les travaux de transformation refusés avaient déjà débuté, elle a sommé l'intéressé, par courrier du 21 juin 2006, de les interrompre avec effet immédiat. A cette occasion, elle l'a rendu attentif aux sanctions pénales auxquelles il s'exposait s'il n'obtempérait pas (art. 292 CP) et au risque qu'il courrait de devoir démolir les travaux exécutés sans droit (art. 130 LATC).
E.
Jacques Gottofrey a recouru au Tribunal administratif le 11 juillet 2006 contre les deux décisions susmentionnées. A l'appui de son recours, il exposait en substance que son fils aîné était en formation en vue d'obtenir un CFC d'agriculteur, qu'il avait terminé ses deux années d'apprentissage pratique à l'extérieur et travaillait dorénavant sur le domaine. L'amie du recourant et les deux filles de cette dernière vivaient également sous son toit depuis mars 2006. Enfin, sa mère, qui disposait d'un appartement à Echallens, se trouvait à l'hôpital et il n’était pas exclu, compte tenu de son état de santé, qu'elle revienne habiter avec lui. S'agissant plus particulièrement du projet d'agrandissement, le recourant faisait valoir qu'il avait été conçu de manière à ce que les volumes supplémentaires fussent parfaitement intégrés au bâtiment existant. Il concluait à l'annulation des décisions attaquées et à la délivrance du permis sollicité.
F.
Le tribunal a procédé à une inspection locale le 22 janvier 2007. A cette occasion, il a été constaté que les aménagements litigieux étaient achevés, malgré l'avis notifié par la municipalité au recourant le 21 juin 2006 le sommant de cesser tous travaux. Interrogé à ce sujet, le recourant a notamment exposé avoir décidé, compte tenu des tensions existant entre les enfants, de débuter l'aménagement litigieux en juin 2006 alors qu'il était sans nouvelle de sa demande de permis de construire. A réception de la décision négative, il les a poursuivis dans le but de ne pas conserver indéfiniment sa villa en chantier et tout en étant pleinement conscient du risque de devoir, le cas échéant, démolir les transformations faites sans autorisation.
G.
Par arrêt du 1
er
mai 2007 (AC.2006.0153 ; ci-après : l’arrêt), le Tribunal administratif (dès le 1
er
janvier 2008, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal) a rejeté le recours et confirmé les décisions entreprises. Cet arrêt n’a pas fait l’objet d’un recours.
H.
Le 28 novembre 2008, la municipalité a enjoint Jacques Gottofrey de démolir ce qui avait été construit sans autorisation et de rétablir la situation préexistante dans un délai au 30 septembre 2009. Elle précisait qu’à défaut, il s’exposait à une exécution par substitution et aux sanctions prévues à l’art. 292 CP.
I.
Jacques Gottofrey a recouru contre cette décision le 16 décembre 2008 en concluant, principalement à sa réforme, en ce sens que la municipalité renonce purement et simplement à ordonner l’exécution de l’arrêt et, subsidiairement, à son annulation et au renvoi de la cause à l’autorité intimée pour nouvelle décision. Il a requis «
une inspection locale aux fins de procéder à une pesée concrète des intérêts en présence
».
J.
Le recourant s’est acquitté en temps utile de l’avance de frais requise.
K.
L’autorité intimée a déposé sa réponse le 26 février 2009 en concluant implicitement au rejet du recours. Elle relève cependant que l’exécution par le recourant de travaux avant même la délivrance d’un permis de construire en sachant que celui-ci allait probablement lui être refusé ne constitue pas selon elle un intérêt public suffisamment important pour justifier la démolition en regard du dommage privé que celle-ci occasionnera pour l’intéressé. Le SDT a produit ses déterminations le 5 mai 2009 en concluant au rejet du recours.
L.
Invité par la juge instructrice à se déterminer après le dépôt des écritures des autorités intimée et concernée, le recourant n’a pas procédé dans le délai imparti.
M.
Le Tribunal a délibéré par voie de circulation.
N.
Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit
1.
Le recourant a requis une inspection locale aux fins de procéder à une pesée concrète des intérêts en présence. Il invoque donc implicitement le droit d’être entendu.
a) Le droit d'être entendu tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l'intéressé de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497 consid. 2.2; 126 I 15; 124 I 49 et les réf. cit.). En particulier, le droit de faire administrer des preuves suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. Le droit d'être entendu découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. ne comprend toutefois pas le droit d'être entendu oralement et la tenue d'une inspection locale ne s'impose que si les faits à établir ne résultent pas déjà de constatations versées au dossier (ATF 128 I 288; 120 Ib 224, cons. 2b p. 229 ). L'autorité peut donc mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 130 II 425 consid. 2.1 et les arrêts cités; 122 V 157 consid. 1d; 119 Ib 492 consid. 5b/bb).
b) Dans le cas présent, une inspection locale n’est pas nécessaire, les éléments de fait déterminants étant suffisamment connus, grâce notamment à l’inspection locale à laquelle la Cour avait procédé le 22 janvier 2007 avant de rendre l’arrêt. De plus, le recourant n’allègue nullement que la situation de fait aurait fondamentalement changé depuis ce dernier ni, cas échéant, que cette modification ne pourrait être constatée autrement que par une inspection locale. Enfin, on relèvera que les parties ont pu faire valoir leurs moyens de manière complète par écrit, le recourant ayant par ailleurs renoncé à utiliser la possibilité qui lui était offerte de déposer des écritures complémentaires après le dépôt des réponses de la municipalité et du SDT.
2.
a) A titre liminaire, il convient de rappeler que, selon l'art. 22 de la loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700) et l'art. 103 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire
et les constructions (LATC; RSV 700.11), aucun travail de construction ou de démolition en surface
ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Il n'est en l'espèce pas contesté que les aménagements litigieux ont été exécutés sans autorisation, puisque le Tribunal administratif a confirmé dans son arrêt les décisions du SDT et de la municipalité refusant d’autoriser la création d’un nouvel espace habitable dans l’immeuble du recourant. On relèvera à cet égard que ce nouvel espace habitable est clairement défini en ce sens qu’il s’agit des éléments mentionnés dans la demande de permis de construire déposé par le recourant en janvier 2006, soit deux chambres supplémentaires de 14 m2 chacune dans l’immeuble ECA no 1092.
b) L'art. 105 al. 1 LATC prévoit que la municipalité, à son défaut le Département des infrastructures, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires.
Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction édifiée sans permis et pour laquelle une autorisation ne peut être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Le respect du droit fédéral de l’aménagement du territoire peut prévaloir sur les inconvénients plus ou moins importants résultant pour le constructeur de la démolition. L'autorité renonce toutefois à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit. La proportionnalité de la mesure doit être examinée même en cas de mauvaise foi du constructeur, ce comportement étant alors un élément de la pesée des intérêts en présence. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit cependant s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (arrêt du Tribunal administratif AC.2004.0248 du 31 mai 2006 consid.
5; ATF 123 II 248 consid. 4 p. 255; 111 Ib 213 consid. 6 p. 224; 108 Ia 216 consid. 4 p. 218).
Le tribunal s'est montré strict à cet égard et a régulièrement confirmé les ordres de remise en état (arrêts AC.2006.0050 du 20 février 2007, AC.2004.0239 du
8 août 2005
et la jurisprudence citée), ne renonçant à cette sévérité que lorsqu'il était possible de remédier aux irrégularités (arrêts AC.2000.0091 du 3 juillet 2002, AC.2002.0008 du 6 juin 2002, AC.1999.0007 du 28 avril 1999).
Dans certains cas, il a toutefois jugé que l'application des principes rappelés ci-dessus, et notamment celui de la proportionnalité, impliquaient l'annulation de la décision de démolition. Le tribunal a ainsi annulé des décisions municipales ordonnant la démolition d'une toiture dépassant la hauteur réglementaire (de 23 centimètres: arrêt AC.2003.0212 du 26 avril 2004; de 22 à 28 centimètres: arrêt AC.2004.0138 du 29 décembre 2004); celle ordonnant de remplacer des tuiles de type "Vaudaire" par des petites tuiles plates (arrêt AC.2000.0113 du 27 janvier 2004). Dans un cas plus ancien, le tribunal avait annulé un ordre de remise en état d'un mur empiétant sur le domaine public et de divers aménagements (arrêt AC.1992.0027 du 16 février 1995, confirmé par le Tribunal fédéral dans son arrêt 1P.205/1995 du 12 octobre 1995, rejetant le recours de droit public formé par la commune en cause).
c) En l’espèce, il n’y a aucun motif de renoncer à une remise en l’état des lieux, le recourant ne pouvant se prévaloir de sa bonne foi. Ce dernier a manifestement placé les autorités devant le fait accompli, en toute connaissance des conséquences qu’il risquait de devoir assumer. Lors de la précédente procédure en effet, il avait déjà reçu, en date du 21 juin 2006, une sommation de la municipalité l’enjoignant d’interrompre immédiatement les travaux de transformation entamés sans autorisation. A cette occasion, elle l’avait rendu attentif aux sanctions pénales qu’il encourrait s’il n’obtempérait pas, ainsi qu’au risque auquel il s’exposait de devoir démolir les travaux exécutés sans droit. De plus, lors de l’inspection locale du 22 janvier 2007, le recourant a clairement exposé avoir décidé de poursuivre les travaux après la notification de la décision négative de la municipalité du 20 juin 2006 tout en étant conscient du risque de devoir, cas échéant, démolir les transformations faites sans autorisation. Par ailleurs, il n’a ni démontré ni même rendu vraisemblable que les coûts d’une démolition seraient disproportionnés, se limitant à affirmer que la remise en état entraînerait inévitablement des coûts financiers exorbitants. Le principe de la proportionnalité ne s'oppose donc pas à l'ordre de démolition. A cela s’ajoute que l'intérêt public en jeu, soit initialement celui lié à la préservation de la destination agricole de la zone auquel viennent s’ajouter celui de la sécurité du droit, s'en trouverait sérieusement compromis par le maintien des travaux effectués illégalement. Certes, ces derniers sont de dimensions réduites (démolition de deux chambres de 14 m2) mais, d’une part, la séparation entre les zones à bâtir et les zones inconstructibles est un principe essentiel d'aménagement qui, en dehors des exceptions prévues par la loi, doit demeurer d'application stricte et, d’autre part, il ressort de l’arrêt que le recourant dispose de surfaces suffisantes pour loger l’ensemble de sa famille sans avoir besoin de conserver les deux chambres supplémentaires (cf. arrêt, p. 12, 3
ème
§). Enfin, le respect des décisions de l’autorité représente également un intérêt public, qui l’emporte en l’occurrence sur l’intérêt privé du recourant à conserver les aménagements litigieux.
En conclusion, la balance des intérêts en présence impose la démolition des deux chambres construites sans autorisation et le recours doit être rejeté sur ce point.
3.
Le recourant se plaint en outre d'une inégalité de traitement entre lui-même et d’autres propriétaires de la Commune d’Echallens, à l’égard desquels la municipalité aurait accordé de nombreuses exceptions au principe de la surface maximale brute de plancher habitable dans les zones agricoles de son territoire.
D'une façon générale, le principe de la légalité l'emporte sur celui de l'égalité. Un administré ne peut pas invoquer le principe de l'égalité de traitement pour bénéficier d'un traitement accordé illégalement à des tiers. En d'autres termes, il n'y a pas d'égalité dans l'illégalité. Si toutefois l'autorité ne paraît pas disposée à renoncer à sa pratique contraire à la loi, l'intérêt du justiciable à l'égalité de traitement l'emporte sur le respect de la légalité; encore faut-il, en ce cas, qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s'y oppose. Tout dépend donc de l'attitude de l'autorité (cf. ATF 126 V 390 consid. 6a p. 392
;
125 II 152 consid. 5 p. 166; 122 II 446 consid. 4a p. 451/452 et les arrêts cités).
Dans le cas présent, le recourant n’apporte aucun élément de preuve relatif aux prétendues exceptions accordées par la municipalité dans des situations comparables à la sienne. Le tribunal ne saurait donc entrer en matière sur son grief. Quoi qu’il en soit, même à supposer que de telles pratiques contraires à la loi aient effectivement eu lieu, à quelques occasions, celles-ci ne suffiraient pas encore à fonder un droit à l’égalité dans l’illégalité. Le recours doit dès lors être considéré comme mal fondé sur ce point également.
4.
En conséquence, il convient de rejeter le recours et de confirmer la décision attaquée. L’ordre de remise en l’état des lieux (dont l’exécution avait été initialement fixée au 30 septembre 2009) doit donc être maintenu, sous réserve du délai d’exécution qui sera reporté.
5.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté. Compte tenu de l’issue du pourvoi, le recourant supportera les frais judiciaires, qui seront réduits en raison de l’absence d’inspection locale. Conformément à la jurisprudence du tribunal (cf. notamment arrêt AC.2001.0192 du 23 avril 2002), le SDT n'a pas droit à des dépens, quand bien même il obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat.