Decision ID: 4a2f0964-df5a-4f85-a5ef-943730f12edb
Year: 2018
Language: de
Court: SG_VGN
Chamber: SG_VGN_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. Die B._ GmbH ist Eigentümerin des unbebauten Grundstücks Nr. 0_, Grundbuch
X._. Der nördliche Teil des Grundstücks liegt in der Wohnzone für zweigeschossige
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Bauten (W2), der restliche Teil befindet sich in der Landwirtschaftszone. Im Süden
grenzt die Parzelle an das Grundstück Nr. 01_, welches ebenfalls der B._ GmbH
gehörte und mit zwei Mehrfamilienhäusern überbaut ist. Im Westen befindet sich das
im Eigentum der A._ AG stehende Grundstück Nr. 02_. Gemäss Zonenplan scheint
eine Aufteilung des Grundstücks Nr. 0_ in zwei Grundstücke geplant zu sein, wobei
neu ein Grundstück Nr. 03_ entstehen soll (vgl. Geoportal des Kantons St. Gallen,
www.geoportal.ch).
(... Situationsplan ...)
B. Am 31. August 2015 erliess der Gemeinderat der Politischen Gemeinde X._ auf
Gesuch der B._ GmbH hin das Strassenprojekt mit Teilstrassenplan und
Landerwerbsplan „Y._-strasse, Erweiterung Ost“. Mit dem Projekt soll das Grundstück
Nr. 0_ erschlossen werden. Die geplante Erschliessungsstrasse hat eine Länge von
rund 75 m und erstreckt sich ab der Y._-strasse über die Grundstücke Nrn. 02_ und
0_ in Richtung Osten in der Zone W2; sie soll als Gemeindestrasse 3. Klasse klassiert
werden. Die Breite der geplanten Strasse beträgt 3.50 m. Im Einlenkbereich zur Y._-
strasse ist auf einer Länge von rund 20 m eine Verbreiterung vorgesehen, um
Kreuzungsvorgänge zwischen zwei Personenwagen zu ermöglichen; am Ende der
geplanten Strasse wird ein Wendeplatz für Personenwagen erstellt. Die Planauflage
erfolgte vom 28. September bis 27. Oktober 2015. Gegen den Erlass des
Teilstrassenplans „Y._-strasse“ erhob die A._ AG mit Eingabe ihres Rechtsvertreters
vom 23. Oktober 2015 Einsprache, welche der Gemeinderat X._ nach Durchführung
einer Einspracheverhandlung mit Entscheid vom 8. Juli 2016 abwies. Das
Baudepartement des Kantons St. Gallen wies den dagegen erhobenen Rekurs mit
Entscheid vom 7. November 2017 ab, nachdem es am 22. März 2017 mit allen
Verfahrensbeteiligten sowie einem Vertreter des Strasseninspektorats und des Amtes
für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) einen Augenschein durchgeführt
hatte.
C. Die A._ AG (Beschwerdeführerin) erhob gegen den Rekursentscheid des
Baudepartements (Vorinstanz) vom 7. November 2017 mit Eingabe ihres
Rechtsvertreters vom 22. November 2017 und Ergänzung vom 3. Januar 2018
Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie beantragte, unter Kosten- und
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Entschädigungsfolge sei der angefochtene Entscheid vollumfänglich aufzuheben und
die Bewilligung für den Teilstrassenplan „Y._-strasse, Erweiterung Ost“ zu verweigern;
allenfalls sei der Entscheid aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die
Vorinstanz zurückzuweisen.
Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 24. Januar 2018 die Abweisung
der Beschwerde. Die B._ GmbH (Beschwerdegegnerin) nahm mit Eingabe ihres
Rechtsvertreters vom 26. Februar 2018 Stellung und trug auf Abweisung der
Beschwerde an. Die Politische Gemeinde X._ (Beschwerdebeteiligte) hat
stillschweigend auf eine Stellungnahme verzichtet. Die Beschwerdeführerin hielt am
2. März 2018 und die Beschwerdegegnerin am 16. März 2018 an den gestellten
Anträgen fest.
Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten sowie die Akten wird, soweit für den

Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. (...).
2. Mit dem am 1. Juni 2017 in Kraft getretenen VIII. Nachtrag zum VRP vom 31. Januar
2017 (nGS 2017-032) und dem am 1. Oktober 2017 in Kraft getretenen kantonalen
Planungs- und Baugesetz vom 5. Juli 2016 (sGS 731.1, nGS 2017-049, PBG) erfuhr
das Strassengesetz einige – für die vorliegende Streitsache jedoch nicht massgebende
– Anpassungen. Art. 127 StrG bestimmt, dass vor Vollzugsbeginn eingeleitete
Verfahren nach bisherigem Recht fortgesetzt werden. Die Streitsache ist daher nach
der bis zum 31. Mai 2017 geltenden Fassung des StrG (im Folgenden mit „aStrG“
bezeichnet) zu beurteilen.
Gleichzeitig mit dem Inkrafttreten des Planungs- und Baugesetzes am 1. Oktober 2017
wurde ausserdem das Gesetz über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht
vom 6. Juni 1972 (BauG) aufgehoben (Art. 172 PBG). Gemäss Art. 38 Abs. 1 aStrG wird
für den Strassenbau das Planverfahren durchgeführt. Es ersetzt das
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Baubewilligungsverfahren. Gemäss Art. 174 PBG wird auf Nutzungspläne, die bei
Vollzugsbeginn dieses Erlasses nach Art. 29 BauG bereits öffentlich aufgelegen haben,
das bisherige Recht angewendet. Da die Planauflage vom 28. September bis
27. Oktober 2015 erfolgt ist, ist die Angelegenheit nach bisherigem Baugesetz zu
beurteilen.
3. In der Beschwerde wird beantragt, es sei auf die östliche Erweiterung der Y._-
strasse zu verzichten. Die Beschwerdeführerin bestreitet das Vorliegen eines
öffentlichen Interesses. Zudem ist sie der Ansicht, der angefochtene Entscheid
verstosse gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip.
3.1. Mit dem Erlass des gerügten Teilstrassenplans wird die Eigentumsfreiheit (Art. 26
der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, SR 101, BV) der
Beschwerdeführerin eingeschränkt. Ein solcher Eingriff ist nur zulässig, wenn er auf
einer gesetzlichen Grundlage beruht, ein öffentliches Interesse verfolgt und
verhältnismässig ist (Art. 36 BV). Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt, dass
eine Verwaltungsmassnahme zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse
liegenden Ziels nicht nur geeignet, sondern auch erforderlich ist. Die Erforderlichkeit ist
zu verneinen, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den
angestrebten Erfolg ausreicht. Des Weiteren ist eine Verwaltungsmassnahme nur
gerechtfertigt, wenn sie ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem angestrebten Ziel
und dem Eingriff, den sie für die betroffene Person bewirkt, wahrt. Ist dies nicht der
Fall, ist die Massnahme nicht zumutbar (vgl. BGer 1C_415/2012 vom 1. November
2013 E. 5.3; 1C_375/2011 vom 28. Dezember 2011 E. 3.1; VerwGE B 2011/164 vom
11. Dezember 2012 E. 3.1, www.gerichte.sg.ch).
3.2. Die gesetzlichen Voraussetzungen für Erstellung, Ausbau und Korrektur einer
Strasse regelt Art. 32 aStrG. Ausgangspunkt für jeden Strassenbau ist die
Zweckbestimmung der geplanten Strassen- oder Wegverbindung (Art. 32 lit. a aStrG).
Dabei ergeben sich Sinn und Zweck hinsichtlich der Kantonsstrassen aus Art. 5 aStrG,
mit Bezug auf die Gemeindestrassen und -wege aus Art. 8 bis 10 aStrG. Im Weiteren
beurteilt sich die Zweckbestimmung einer Strasse nach den Zielen und Grundsätzen
von Art. 1 und 3 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (SR 700, RPG) und
Art. 33 aStrG. Gemäss Art. 1 Abs. 1 RPG haben Bund, Kantone und Gemeinden dafür
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zu sorgen, dass der Boden haushälterisch genutzt wird. Art. 3 RPG sieht sodann unter
anderem vor, dass Massnahmen getroffen werden zur besseren Nutzung der
brachliegenden oder ungenügend genutzten Flächen in Bauzonen und der Möglichkeit
zur Verdichtung der Siedlungsfläche (Art. 3 Abs. 3 lit. a RPG). Weitere
Voraussetzungen sind die Verkehrssicherheit (lit. b), das Verkehrsaufkommen (lit. c),
der Schutz der schwächeren Verkehrsteilnehmer (lit. d), die Interessen des öffentlichen
Verkehrs (lit. e) oder der Umweltschutz (lit. f). Diese Aufzählung ist abschliessend und
alternativ. Damit eine Strasse gebaut werden kann, muss demnach mindestens eine
dieser Voraussetzungen erfüllt sein (vgl. P. Schönenberger, in: G. Germann [Hrsg.],
Kurzkommentar zum st. gallischen Strassengesetz vom 12. Juni 1988, St. Gallen 1989,
N 2 f. zu Art. 32 aStrG). Insbesondere muss sich der Bau der Strasse mit Blick auf die
Voraussetzungen von Art. 32 aStrG als notwendig erweisen. Ein Strassenbauprojekt ist
jedoch nicht erst dann notwendig, wenn eine Alternativlösung (sowie allenfalls eine
Nullvariante) zum vornherein ausscheidet, sondern bereits dann, wenn der Bau als
verkehrsplanerisch und im Lichte der Grundsätze von Art. 33 aStrG als sinnvoll und
sachlich begründet erscheint (VerwGE B 2013/42 vom 16. September 2014 E. 5.1 mit
Hinweisen, www.gerichte.sg.ch).
Der Bau von Gemeindestrassen fällt in den Zuständigkeitsbereich der Politischen
Gemeinde (Art. 38 Abs. 1 aStrG), weshalb ihr in diesem Bereich grundsätzlich
Autonomie zusteht. Allerdings wird die Autonomie dort eingeschränkt, wo das
kantonale Recht eine abschliessende Ordnung getroffen und damit die
Entscheidungsfreiheit der Gemeinde eingeschränkt hat (vgl. Art. 89 der
Kantonsverfassung, sGS 111.1; VerwGE B 2010/61 vom 9. November 2010 E. 2.1 mit
Hinweisen auf ZBl 102/2001 S. 199, BGE 124 I 226 E. 2b und 119 Ia 294 E. 4b). Der
zuständigen Verwaltungsbehörde kommt bei der Beurteilung der qualitativen
Anforderungen an den Strassenbau gemäss Art. 32 StrG sowie der dazugehörigen
Interessenabwägung zwischen raumplanungs- und strassenrechtlichen Grundsätzen
ein erheblicher Ermessensspielraum zu. Solange der kommunale Entscheid den
massgebenden Rechtsnormen und Planungsgrundsätzen entspricht und zweckmässig
sowie sachgerecht ist, haben die Rechtsmittelinstanzen diesen Ermessensspielraum zu
respektieren (vgl. B. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, S. 23 ff.).
Dies gilt auch für das Verwaltungsgericht, das nach Art. 61 Abs. 1 VRP zur
Rechtskontrolle befugt ist. Es darf daher einen Entscheid der Vorinstanz nur ändern,
bis
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wenn damit Rechtsnormen und -grundsätze verletzt werden. Eine Ermessenskontrolle
steht dem Verwaltungsgericht nicht zu. Verfassungsrechtliche Gesichtspunkte und
Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und
Grundfreiheiten (SR 0.101, EMRK) gebieten dagegen, dass das Verwaltungsgericht bei
der Überprüfung der Verhältnismässigkeit umfassende Kognition ausübt und sich nicht
nur auf die Rechtskontrolle beschränkt (vgl. VerwGE B 2010/7 vom 24. August 2010 E.
3.1 mit Hinweis auf VerwGE B 2005/230 vom 6. Juli 2005 E. 2b mit Hinweisen,
www.gerichte.sg.ch).
3.3. Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, an einem öffentlichen Interesse fehle es
deshalb, weil nur die Erschliessung einer einzelnen Parzelle in Frage stehe.
3.3.1. Die Erschliessung von Bauzonen ist eine Aufgabe, die im öffentlichen Interesse
liegt. Dies geht ohne weiteres aus Art. 19 Abs. 2 RPG hervor, welcher das
Gemeinwesen verpflichtet, die Bauzonen innerhalb der im Erschliessungsprogramm
vorgesehenen Frist zu erschliessen. Art. 50 Abs. 1 BauG auferlegt der politischen
Gemeinde entsprechend die Pflicht, die Erschliessung der Bauzonen vorausschauend
zu planen. Das öffentliche Interesse an der Erschliessung von Bauland hängt nicht von
einer Mindestzahl von Einzelinteressen ab. Vielmehr liegt die Erschliessung
eingezonten Baulandes dessen ungeachtet, wie viele Grundeigentümer von dieser
raumplanerischen Massnahme profitieren, im öffentlichen Interesse. Anders zu
entscheiden würde bedeuten, dass einzelne unerschlossene Parzellen mitten im bereits
überbauten Baugebiet allenfalls nicht ihrer Bestimmung zugeführt werden könnten.
Dies würde der haushälterischen Nutzung des Bodens zuwiderlaufen (Art. 75 Abs. 1
BV, Art. 1 Abs. 1 RPG; BGer 1C_375/2011 vom 28. Dezember 2011 E. 3.2.2). Gemäss
bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist demnach das öffentliche Interesse an einer
Strasse zu bejahen, wenn sie entweder der Erschliessung von mehr als einem
Grundstück bzw. von mehreren Wohneinheiten dient oder nicht ausschliesslich und
erkennbar der privaten Nutzung vorbehalten ist. Die Erschliessung von Bauland gilt als
grundsätzlich beachtenswertes öffentliches Interesse. Eine Strasse wird öffentlich
erklärt bzw. dem Gemeingebrauch gewidmet, indem sie in den Strassenplan
aufgenommen wird und eine Klassierung nach Art. 8 StrG erfolgt (GVP 2001 Nr. 98
E. 2a; BGE 114 Ia 341).
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3.3.2. Der nördliche Teil des Grundstücks Nr. 0_ befindet sich in der Zone W2,
weshalb darauf zwei Vollgeschosse gebaut werden dürfen. Die in Frage stehende
Strasse dient demnach der Erschliessung von mehreren Wohneinheiten. Die
Beschwerdegegnerin plant denn auch die Erstellung von zwei bis drei Häusern,
darunter auch Mehrfamilienhäuser. An der Erschliessung des Grundstücks Nr. 0_
besteht daher ein öffentliches Interesse. Im Übrigen besteht der Motorfahrzeugverkehr
zumindest aus Ziel-, Anlieger- und Quellverkehr. Das Grundstück liegt zudem teilweise
in der Bauzone und in einem Quartier, welches im Übrigen grösstenteils überbaut und
erschlossen ist.
3.4. Weiter ist umstritten, ob der Eingriff in die Eigentumsfreiheit dem Grundsatz der
Verhältnismässigkeit standhält, das heisst, ob der strittige Teilstrassenplan für das
Erreichen des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels – die Erschliessung des
Grundstücks Nr. 0_ – geeignet (nachfolgend E. 3.4.1) und erforderlich (nachfolgend
E. 3.4.2) ist und sich für die Beschwerdeführerin in Anbetracht der Schwere der
Grundrechtseinschränkung als zumutbar erweist (nachfolgend E. 3.4.3).
3.4.1. Eine Massnahme hat zu unterbleiben, wenn sie kein taugliches Mittel zur
Verwirklichung des mit ihr verfolgten Ziels bildet (Gebot der Geeignetheit; P. Hänni,
Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 6. Aufl. 2016 S. 51). Hinter dem
Erschliessungserfordernis der Zufahrt gemäss Art. 19 Abs. 1 RPG stehen vorab
verkehrs-, gesundheits- und feuerpolizeiliche Überlegungen. Eine hinreichende Zufahrt
besteht, wenn die Zugänglichkeit sowohl für die Benützer der Bauten als auch für die
Fahrzeuge der öffentlichen Dienste (Feuerwehr, Krankenwagen, Kehrichtabfuhr,
Elektrizitäts- und Wasserwerke etc.) gewährleistet ist. Mit der östlichen Erweiterung der
Y._-strasse wird die Erschliessung des Grundstücks Nr. 0_ erreicht. Das zu
erwartende Verkehrsaufkommen ist angesichts der Anzahl der mit der Strasse zu
erschliessenden Mehrfamilienhäuser gering. Selbst wenn die Parzelle Nr. 0_ maximal
überbaut würde, ist nicht mit einem erheblich höheren Verkehrsaufkommen zu rechnen.
Der Motorfahrzeugverkehr wird voraussichtlich nur aus Ziel-, Anlieger- und
Quellverkehr bestehen. Unter Berücksichtigung dieses Umstands ist eine
Gemeindestrasse dritter Klasse vorgesehen. Diese Strassenklasse dient als
Auffangtatbestand der übrigen Erschliessung sowie der Land- und Forstwirtschaft und
steht dem allgemeinen Motorfahrzeugverkehr nicht offen (vgl. Art. 8 Abs. 3 aStrG).
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Dabei handelt es sich um eine „beschränkt öffentliche Strasse“, an der der
Gemeingebrauch auf die ihrem Zweck entsprechende Benutzungsart beschränkt ist
(VerwGE B 2012/64 vom 4. April 2013 E. 3.2, www.gerichte.sg.ch; GVP 2001 Nr. 98
E. 2d). Damit erweist sich das vorliegende Teilstrassenprojekt als geeignet, das
Grundstück Nr. 0_ zu erschliessen.
3.4.2. Eine staatliche Massnahme, die zwar das Gebot der Geeignetheit erfüllt, hat
dann zu unterbleiben, wenn mit einer milderen Massnahme das angestrebte Ziel
ebenfalls erreicht werden kann (Gebot der Erforderlichkeit; Hänni, a.a.O., S. 51). Die
von der Beschwerdeführerin vorgeschlagene Verkehrsführung durch die auf dem
Grundstück Nr. 01_ erstellte Tiefgarage erweist sich als wenig sinnvoll, da gemäss
den unbestrittenen Feststellungen anlässlich des vorinstanzlichen Augenscheins vom
22. März 2017 die Zufahrt zur Tiefgarage für weitere Erschliessungen ungenügend ist
und ausgebaut werden müsste. Zudem sind die Platzverhältnisse in der Garage zu
niedrig und eng. Insbesondere für Notfalldienste wäre eine Zufahrt über die Tiefgarage
nicht möglich. Soweit die Beschwerdeführerin auf die Alternative der Landumlegung
hinweist, ist nicht ersichtlich, dass eine solche vorliegend für eine rationelle
Bodennutzung erforderlich wäre. Hinzu kommt, dass – wie die Beschwerdegegnerin zu
Recht darauf hinweist – es sich dabei nicht um eine eigentliche Alternativlösung
handelt, da der Teilstrassenplan hierbei unverändert bleibt. Im Übrigen auferlegt sich
das Verwaltungsgericht bei der Angemessenheitskontrolle und der Auslegung
unbestimmter Rechtsbegriffe eine gewisse Zurückhaltung, wenn spezielle, namentlich
technische Gegebenheiten zu berücksichtigen sind und sich die Vorinstanz als
Fachbehörde durch besonderen Sachverstand auszeichnet (vgl. zur Zulässigkeit der
sog. „Ohne-Not-Praxis“ BGer 8C_500/2013 vom 15. Januar 2014 E. 3.1.4 mit
Hinweisen; Hänni, a.a.O., S. 590 f.).
3.4.3. Eine staatliche Massnahme, die zwar das Gebot der Erforderlichkeit erfüllt, hat
schliesslich zu unterbleiben, wenn zwischen Eingriff in das Freiheitsrecht und
angestrebtem Ziel ein Missverhältnis besteht (Hänni, a.a.O., S. 52). Der angefochtene
Teilstrassenplan ist geeignet und nötig, um das Grundstück Nr. 0_ zu erschliessen.
Gemäss der Beurteilung des Strasseninspektorats entspricht das strittige Projekt den
technischen Normen und berücksichtigt die Verkehrssicherheit. Konkret überwiegt das
öffentliche Interesse an der vorgesehenen Strassenführung auch das private Interesse
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der Beschwerdeführerin. Gemäss technischem Bericht der Projektverfasserin tangiert
die Strassenführung 75 m des im Eigentum der Beschwerdeführerin stehenden
Grundstücks Nr. 02_, wobei zusätzlich vorübergehend 25 m beansprucht werden
(vgl. act. 9/8/29). Dabei kommt lediglich der Einlenker der neuen Strasse auf dem
Grundstück zu liegen; danach führt die geplante Teilstrasse von West nach Ost entlang
der Grenze zwischen der Zone W2 und WG3. Hinzu kommt, dass auf dem Grundstück
Nr. 02_ seit 24. März 1981 ein unbeschränktes Fuss- und Fahrwegrecht besteht,
welches das Grundstück auf der Nord-Südachse durchquert, etwa 487 m
beansprucht und dementsprechend für das Grundstück Nr. 02_ eine grössere
Beschränkung bedeutet als die geplante neue Strasse (vgl. act. 9/8/29 Situation
Landerwerb). Es ist daher auch nicht nachvollziehbar, weshalb die geplante Teilstrasse
eine sinnvolle Nutzung des Grundstücks völlig verunmöglichen soll. Die
Beschwerdeführerin verkennt im Übrigen, dass mit dem Strassenprojekt eine
Gemeindestrasse dritter Klasse realisiert werden soll, mithin eine Strasse, welche
gemäss Art. 8 Abs. 3 aStrG dem allgemeinen Motorfahrzeugverkehr nicht offen steht.
Im Übrigen spielt keine Rolle, weshalb und durch wen die damalige Strassenführung zu
einer S-Kurve umgestaltet wurde. Wie sowohl die Vorinstanz als auch die
Beschwerdegegnerin zu Recht festhalten, hat die Gemeinde die zweckmässige und
hinreichende Erschliessung von Bauland zu gewährleisten, weshalb unerheblich ist,
aus welchen Gründen eine rechtliche Sicherstellung der Erschliessung bisher
unterblieb. Massgebend ist einzig, dass eine solche fehlt und die Voraussetzungen des
Strassengesetzes für die Durchführung des Strassenplanverfahrens sowie den Erlass
des Teilstrassenplans erfüllt sind.
3.5. Zusammenfassend ergibt sich, dass der gerügte Eingriff ins Eigentum der
Beschwerdeführerin auf einer genügenden Gesetzesgrundlage beruht, im öffentlichen
Interesse liegt und für die Betroffene zumutbar ist. Damit erweist sich der angefochtene
Teilstrassenplan „Y._-strasse, Erweiterung Ost“ als rechtmässig, weshalb die
Beschwerde abzuweisen ist.
4. (...).
(...).
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