Decision ID: 4cddf802-2556-5b27-b7f3-417aaa3d2f28
Year: 2012
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
Das Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
(UVEK) erteilte der Tele Top AG am 31. Oktober 2008 eine Konzession
für ein Regionalfernsehen im Versorgungsgebiet Nr. 10 (Region Zürich-
Nordostschweiz). Die Verbreitung erfolgt über Leitungen und es besteht
ein Zugangsrecht nach Art. 59 Abs. 1 Bst. b des Bundesgesetzes vom
24. März 2006 über Radio und Fernsehen (RTVG, SR 784.40). Das Ver-
sorgungsgebiet Nr. 10 umfasst gemäss Anhang 2 der Radio- und Fern-
sehverordnung vom 9. März 2007 (RTVV, SR 784.401) die Kantone Zü-
rich, Schaffhausen und Thurgau sowie den Wahlkreis Will (SG). Die Be-
zirke Dielsdorf und Bülach liegen unstreitig im Versorgungsgebiet Nr. 10.
Mit der Konzession hat die Tele Top AG verschiedene Rechte erworben,
ist aber auch Verpflichtungen eingegangen. Die Konzession gibt einen
Anspruch auf Verbreitung des Programms im definierten Versorgungsge-
biet (Anhang 2 zur RTVV) sowie auf einen Gebührenanteil. Als Korrelat
verpflichtet sich Tele Top AG, ein Programm zu veranstalten, das dem
konzessionierten Leistungsauftrag entspricht. Zudem hat Tele Top AG ei-
nen Versorgungsauftrag zu erfüllen, d.h. dafür zu sorgen, dass die Bevöl-
kerung im Versorgungsgebiet Nr. 10 das Programm ausnahmslos über
Leitungen empfangen kann. Wird das Programm in Leitungsnetze einge-
speist, die die Grenzen des Versorgungsgebiets erheblich überschreiten,
hat die Konzessionärin dafür zu sorgen, dass sich die effektive Verbrei-
tung auf das Versorgungsgebiet beschränkt (vgl. Art. 2 Abs. 2 der Kon-
zession).
Ausser in den Bezirken Dielsdorf und Bülach kann Tele Top im Versor-
gungsgebiet Nr. 10 bereits über Leitungen empfangen werden. Die Bezir-
ke Dielsdorf und Bülach werden von der im Kanton Aargau gelegenen
Kopfstation Rüsler mit Fernsehsignalen versorgt. Um einen Over-Spill ins
angrenzende Konzessionsgebiet zu vermeiden, sind technische Mass-
nahmen erforderlich.
B.
Am 25. Februar 2010 reichte die Tele Top AG ein Gesuch um Aufschalt-
verfügung beim Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) ein. Darin be-
antragte sie, die Cablecom GmbH sei zu verpflichten, Tele Top in den
ganzen Bezirken Dielsdorf und Bülach – ausmachend 14 Gemeinden –
zu verbreiten.
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Mit Verfügung vom 26. November 2010 verpflichtete das BAKOM die
Cablecom GmbH, innert dreier Monate ab Rechtskraft der Verfügung Tele
Top in den 14 Zürcher Gemeinden Dällikon, Otelfingen, Boppelsen, Däni-
kon, Hüttikon, Schöfflisdorf, Weiach, Hüntwangen, Wasterkingen, Stein-
maur, Bachs, Oberweningen, Schleinikon und Niederweningen in ihrem
Kabelnetz zu verbreiten. Weiter verfügte das BAKOM, die Kosten für
technische Massnahmen zur Vermeidung von erheblichen Überversor-
gungen seien von der Cablecom GmbH zu tragen. Letztere wurde ver-
pflichtet, innert dreier Monate ab Rechtskraft der Verfügung dem BAKOM
über die Massnahmen und das Ergebnis Bericht zu erstatten. Schliesslich
wurde die vorinstanzliche Verwaltungsgebühr von Fr. 6'300.-- der Cable-
com GmbH auferlegt.
C.
Dagegen führt die Cablecom GmbH (nachfolgend Beschwerdeführerin)
am 13. Januar 2011 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie
beantragt, die Ziffern 1 - 4 der Verfügung des BAKOM vom 26. November
2010 seien aufzuheben.
D.
Mit Beschwerdeantwort vom 26. April 2011 beantragt die Tele Top AG
(nachfolgend Beschwerdegegnerin), die Beschwerde sei abzuweisen. In
formeller Hinsicht beantragt sie, der Beschwerde sei die aufschiebende
Wirkung zu entziehen.
E.
Die Beschwerdeführerin beantragt mit Stellungnahme vom 9. Mai 2011,
das Gesuch der Beschwerdegegnerin um Entzug der aufschiebenden
Wirkung sei abzuweisen. Eventualiter sei die Beschwerdegegnerin – im
Sinn einer vorsorglichen Massnahme zur Sicherstellung der Kosten für
die Vornahme von Beschränkungsmassnahmen in der Kopfstation Rüsler
und der Unterkopfstation Niederweningen – zu verpflichten, Fr. 25'000.–
auf ein von der Beschwerdeführerin zu bezeichnendes Konto zu überwei-
sen bzw. subeventualiter sei sie zu verpflichten, Sicherheit im Umfang
von Fr. 25'000.– zu leisten.
F.
Mit Zwischenverfügung vom 20. Mai 2011 wurde das Gesuch der Be-
schwerdegegnerin um Entzug der aufschiebenden Wirkung teilweise gut-
geheissen. Das Gesuch der Beschwerdeführerin um Anordnung einer
vorsorglichen Massnahme wurde abgewiesen.
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G.
Mit ihren Stellungnahmen vom 20. Juni 2011 bzw. 15. Juli 2011 bestäti-
gen die Beschwerdeführerin bzw. die Vorinstanz ihre zuvor gestellten
Rechtsbegehren.
H.
Mit Schreiben vom 21. Juli 2011 teilt die Beschwerdeführerin mit, sie wer-
de Tele Top ZH am 23. August 2011 in den Bezirken Bülach und Dielsdorf
analog aufschalten, wodurch die mit Zwischenverfügung gesetzte drei-
monatige Frist zur Aufschaltung gewahrt sei.
I.
Auf weitere Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten befindli-
chen Schriftstücke wird – soweit entscheidrelevant – in den nachfolgen-
den Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1. Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Das BAKOM gehört zu den
Behörden nach Art. 33 VGG und ist somit eine Vorinstanz des Bundes-
verwaltungsgerichts. Eine Ausnahme, was das Sachgebiet angeht, ist
nicht gegeben (Art. 32 VGG). Das Bundesverwaltungsgericht ist daher für
die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2. Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin der angefochtenen Verfü-
gung durch diese beschwert und zur Beschwerde grundsätzlich legitimiert
(Art. 48 Abs. 1 VwVG). Im vorliegenden Verfahren geht es indes einzig
darum, zu beurteilen, wer die Kosten für die Beschränkungsmassnahmen
in der Kopfstation Rüsler zu tragen hat. Die Frage, ob Beschränkungs-
massnahmen auch in der Unterkopfstation Niederweningen vorzunehmen
sind, hat die Vorinstanz mangels erheblicher Überverbreitung verneint.
Daher entstehen der Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang
auch keine weiteren Kosten. Soweit sie in ihrer Beschwerdebegründung
also auch eine Beschränkung in der Unterkopfstation Niederweningen
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verlangt, ist sie nicht beschwert. Auf diese Rüge ist mangels Rechts-
schutzinteresses nicht einzutreten.
1.3. Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist im Übri-
gen mit der vorgenannten Einschränkung einzutreten (Art. 50 und 52
VwVG).
2.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge-
schränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf Ver-
letzung von Bundesrecht – einschliesslich unrichtiger oder unvollständi-
ger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei
der Ausübung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin
(Art. 49 VwVG).
3.
Die Vorinstanz hat die Beschwerdeführerin mit Verfügung vom
26. November 2010 verpflichtet, das Programm der Beschwerdegegnerin
in den 14 Zürcher Gemeinden, die über die Unterkopfstationen Otelfingen
und Niderweningen mit Fernsehsignalen versorgt werden, zu verbreiten.
Gleichzeitig hat sie verfügt, die Kosten für die Beschränkungsmassnah-
men in der Kopfstation Rüsler habe die Beschwerdeführerin zu tragen.
3.1. Die Vorinstanz macht geltend, Art. 59 Abs. 3 RTVG bestimme, die
Programme, für die eine Konzession mit Leistungsauftrag bestehe, müss-
ten unentgeltlich verbreitet werden. Abs. 5 statuiere, dass das BAKOM
die berechtigten Programmveranstalter zur Ausrichtung einer angemes-
senen Entschädigung an die Fernmeldedienstanbieterin (FDA) verpflich-
te, wenn Letztere durch die Erfüllung ihrer Must-Carry-Verpflichtung eine
unzumutbare wirtschaftliche Belastung erfahre. Abs. 5 finde jedoch nur in
seltenen Ausnahmefällen Anwendung. Die Bestimmung dürfe nicht dazu
führen, dass der Grundsatz der unentgeltlichen Verbreitung leer laufe.
Von der Verbreitung sei die Signalzuführung zu unterscheiden, deren
Kosten die Programmveranstalterin zu tragen habe. Dabei sei ausschlag-
gebend, wer welche Verbreitungswege, die ein Sendesignal vom Studio
bis zum Publikum zurücklege, beeinflussen könne. Mit anderen Worten
sei für die Kostentragung auf den Herrschaftsbereich abzustellen. Eine
Abgrenzung der Kostentragung gestützt auf den effektiven Herrschaftsbe-
reich der Betroffenen dränge sich insbesondere deshalb auf, weil die Ver-
anstalter auf die Topographie des Kabelnetzes keinen Einfluss nehmen
könnten. Die Vorinstanz führt aus, es wäre stossend, wenn im einen Fall
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ein Veranstalter keine über die Zuführungskosten hinausgehenden Kos-
ten bezahlen müsste, weil sich Kabelnetz und Versorgungsgebiet zufälli-
gerweise deckten, während in einem anderen Fall keine Deckungsgleich-
heit bestehe und für den Veranstalter Zusatzkosten anfielen.
Die Regelung von Ziffer 1 Abs. 2 und 3 Anhang 2 zur RTVV widerspreche
denn auch der Konzeption von Art. 59 Abs. 3 RTVG, wonach die Verbrei-
tung für den Programmveranstalter unentgeltlich sei. Aufgrund des Vor-
rangs des Gesetzes dürfe eine im Verhältnis dazu widersprüchliche Ver-
ordnungsbestimmung nicht angewendet werden. Der Erlass von Ziff. 1
Abs. 2 und 3 Anhang 2 zur RTVV sei auf ein gesetzgeberisches Versehen
zurückzuführen. Die Regelung sei aus den altrechtlichen Konzessionen
übernommen worden, dürfe nun aber aufgrund der Unentgeltlichkeit der
Verbreitung keine Anwendung finden und müsse im Rahmen der nächs-
ten Verordnungsrevision gestrichen werden.
Für die Beurteilung des fraglichen Sachverhalts seien somit die relevan-
ten Bestimmungen hierarchisch von oben nach unten zu prüfen. Das
RTVG auferlege in Art. 59 Abs. 3 die Kosten allfälliger Modifikationen am
Verbreitungsnetz zwecks Gewährleistung der gesetzlich vorgeschriebe-
nen Verbreitungsbeschränkung der FDA.
3.2. Die Beschwerdeführerin argumentiert, die Rechtsgrundlagen zur
Frage der Kostentragung seien klar: Art. 38 Abs. 5 RTVG i.V.m. Art. 38
Bst. b RTVV i.V.m. Ziff. 1 Abs. 2 Anhang 2 zur RTVV i.V.m. Art. 2 Abs. 2
der Tele Top-Konzession vom 31. Oktober 2008 ergäben eine klare Ver-
antwortlichkeit und damit Kostentragungspflicht zur Verhinderung einer
Überverbreitung in einem angrenzenden Konzessionsgebiet zu Lasten
der Beschwerdegegnerin. Es bestehe kein erstinstanzlicher Ermessens-
spielraum, diese Konzeption zu Lasten der Beschwerdeführerin zu än-
dern. Die Bedenken der Vorinstanz, mit der Regelung in Ziff. 1 Abs. 2 An-
hang 2 zur RTVV würde der konzessionierte Veranstalter im Verbrei-
tungsbereich nicht planbaren Kosten ausgesetzt, seien unbegründet.
Denn für diese Fälle sehe Ziff. 1 Abs. 3 Anhang 2 zur RTVV eben gerade
ergänzend vor, dass in solchen Fällen auf Eingrenzungsmassnahmen
des Konzessionärs bzw. auf die Verbreitung in den entsprechenden Lei-
tungsnetzen verzichtet werden könne, falls damit eine unzumutbare wirt-
schaftliche Belastung des Programmveranstalters einhergehe. So werde
die in Art. 59 Abs. 3 RTVG normierte Unentgeltlichkeit der Benützung der
Leitungen der zugangsverpflichteten Fernmeldedienstanbieter nicht un-
terlaufen.
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3.3. Die Beschwerdegegnerin macht in ihrer Beschwerdeantwort haupt-
sächlich Ausführungen zur Must-Carry-Pflicht der Beschwerdeführerin,
welche von keiner Seite bestritten wird. Weiter führt sie sinngemäss aus,
sie sei ihrer Signalzuführungspflicht nachgekommen, indem sie das Pro-
grammsignal vom Studio zum Playout Cablecom ZH in Zürich-Leimbach
zuführe. Über diese Signalzuführung bestünden gültige Vereinbarungen
zwischen Tele Top und der Cablecom. Für alles Weitere in Zusammen-
hang mit der Verbreitung von Tele Top ab der Kopfstation Zürich-
Leimbach sei die Beschwerdeführerin verantwortlich.
4.
Ziffer 1 Abs. 2 Anhang 2 zur RTVV verpflichtet den Programmveranstalter
– also hier die Beschwerdegegnerin – dafür zu sorgen, dass sich die ef-
fektive Verbreitung auf das Versorgungsgebiet beschränkt. Diese Be-
stimmung sagt noch nichts über die Kostentragungspflicht aus.
Die Frage der Kostentragung ist daher mittels Auslegung zu beantworten.
Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut einer Gesetzes- oder
Verordnungsbestimmung. Ist dieser nicht klar und sind verschiedene In-
terpretationen möglich, so ist auf die übrigen Auslegungselemente zu-
rückzugreifen; abzustellen ist insbesondere auf die Entstehungsgeschich-
te einer Rechtsnorm, ihren Sinn und Zweck sowie die Bedeutung, die ihr
im Kontext mit anderen Normen zukommt. Dabei gibt es keine Hierarchie
unter den verschiedenen Auslegungselementen (vgl. BGE 137 III 217
E. 2.4.1; PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allge-
meines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 25 Rz. 3 f.; ULRICH HÄFE-
LIN/WALTER HALLER/HELEN KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht,
7. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2008, Rz. 90 ff.).
4.1. Ziff. 1 Abs. 3 Anhang 2 zur RTVV sieht eine mögliche Einschränkung
der Verbreitungspflicht vor, wenn der Programmveranstalter durch eine
solche Beschränkung wirtschaftlich erheblich belastet würde. Diese For-
mulierung macht aufgrund der Verordnungssystematik nur Sinn, wenn der
Programmveranstalter die Kosten von Beschränkungsmassnahmen tra-
gen muss.
In historischer Hinsicht bestätigen auch die Erläuterungen des UVEK vom
4. Juli 2007 "TV-Veranstalter mit Gebührenanteil; Versorgungsgebiete
(Anhang 2 zur RTVV)" diese Auffassung. Dort wird präzisiert, die Formu-
lierung von Ziff. 1 Abs. 2 Anhang 2 zur RTVV bedeute in erster Linie, dass
der Veranstalter für die Kosten aufkommen müsse, die dem Leitungs-
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netzbetreiber z.B. durch den Einbau von Filtereinrichtungen zur Eingren-
zung der Verbreitung entstünden.
Dies steht denn auch nicht im Widerspruch zu Art. 2 Abs. 2 der Konzessi-
on für ein Regionalfernsehen mit Leistungsauftrag und Gebührenanteil
vom 31. Oktober 2008, welcher die Konzessionärin verpflichtet, dafür zu
sorgen, dass sich die effektive Verbreitung auf das Versorgungsgebiet
beschränkt.
4.2. Mit Dispositiv-Ziffer 2 der angefochtenen Verfügung verpflichtet die
Vorinstanz nunmehr aber die Beschwerdeführerin, die Kosten für techni-
sche Massnahmen zur Vermeidung von erheblichen Überversorgungen
zu tragen. Damit widerspricht sie Ziff. 1 Abs. 2 i.V.m. Abs. 3 Anhang 2 zur
RTVV und hat diese Bestimmung nicht (richtig) angewandt.
4.3. Die Vorinstanz bestreitet dieses Auslegungsresultat an sich nicht. Sie
macht jedoch geltend, bei den Abs. 2 und 3 der Ziff. 1 Anhang 2 zur
RTVV handle es sich um ein gesetzgeberisches Versehen. Diese Be-
stimmungen widersprächen Art. 59 Abs. 3 RTVG und müssten bei einer
nächsten Verordnungsrevision angepasst werden.
5.
Das Bundesverwaltungsgericht kann Verordnungen des Bundesrats vor-
frageweise auf ihre Gesetz- und Verfassungsmässigkeit prüfen. Bei un-
selbständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation
stützen, prüft es, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Ge-
setz eingeräumten Befugnisse gehalten hat. Soweit das Gesetz den Bun-
desrat nicht ermächtigt, von der Verfassung abzuweichen, befindet das
Gericht auch über die Verfassungsmässigkeit der unselbständigen Ver-
ordnung. Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr
weiter Ermessensspielraum für die Regelung auf Verordnungsstufe ein-
geräumt, so ist dieser Spielraum nach Art. 190 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) für
das Bundesverwaltungsgericht verbindlich; es setzt in diesem Fall bei der
Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle
desjenigen des Bundesrats, sondern beschränkt sich auf die Prüfung, ob
die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten
Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz-
oder verfassungswidrig ist. Für die Zweckmässigkeit der angeordneten
Massnahme trägt der Bundesrat die Verantwortung; es ist nicht Aufgabe
des Bundesverwaltungsgerichts, sich zu deren wirtschaftlichen oder poli-
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tischen Sachgerechtigkeit zu äussern (vgl. BGE 137 III 217 E. 2.3 und
BVGE 2012/49 E.8.3.2).
5.1. Der Anhang zu einer Verordnung ist Bestandteil dieses Erlasses und
als solcher genau gleich anzuwenden wie dessen eigentlicher Hauptteil.
In der Folge ist somit im Rahmen einer akzessorischen Normenkontrolle
zu untersuchen, ob Ziff. 1 Abs. 2 i.V.m. Abs. 3 Anhang 2 zur RTVV Art. 59
Abs. 3 RTVG oder anderen übergeordneten Normen widerspricht und
daher von der Vorinstanz zu Recht nicht angewandt wurde, oder ob die
Vorinstanz verpflichtet gewesen wäre, die Vorgaben dieser Bestimmung
umzusetzen.
5.2. Dem Bundesrat kommt gestützt auf Art. 103 RTVG eine allgemeine
Vollzugskompetenz für dieses Gesetz zu.
5.3. Gemäss Art. 38 Abs. 2 RTVG geben Konzessionen mit Gebührenan-
teil einen Anspruch auf Verbreitung des Programms in einem bestimmten
Versorgungsgebiet (Zugangsrecht) sowie auf einen Anteil am Ertrag der
Empfangsgebühren.
Gestützt auf Art. 38 Abs. 5 i.V.m. Art. 52 Abs. 3 RTVG dürfen Programme
der Veranstalter mit einer Konzession mit Gebührenanteil nicht ausser-
halb des in der Konzession bestimmten Gebiets verbreitet werden, wobei
der Bundesrat Ausnahmen vorsehe. Wird ein Programm in ein Leitungs-
netz eingespeist, das die Grenzen des Versorgungsgebiets (erheblich)
überschreitet, sind also Beschränkungsmassnahmen zu ergreifen (vgl.
Ziff. 1 Abs. 2 Anhang 2 zur RTVV).
5.4.
5.4.1. Gemäss Art. 59 Abs. 3 RTVG sind zugangsberechtigte Programme
unentgeltlich zu verbreiten. Als Korrelat dazu sieht Art. 59 Abs. 5 RTVG
eine Ausnahme von der Pflicht zur unentgeltlichen Verbreitung vor. Er be-
stimmt, dass das BAKOM die zugangsberechtigten Programmveranstal-
ter zur angemessenen Entschädigung verpflichtet, wenn die Erfüllung der
unentgeltlichen Verbreitungspflicht zu einer unzumutbaren Belastung der
verpflichteten FDA führt. Art. 59 RTVG äussert sich jedoch nicht dazu, ob
die Verbreitung alle Leistungen vom Punkt der Signalzuführung in Zürich
Leimbach bis zum Programmempfänger (inkl. allfällige technische Be-
schränkungsmassnahmen) beinhaltet oder ob damit nur die "normale"
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Verbreitung oder mit anderen Worten das Zugangsrecht des Programm-
veranstalters zum Leitungsnetz der FDA und dessen Nutzung gemeint ist.
5.4.2. Auch die Definition von Art. 2 Bst. g RTVG, wonach Verbreitung die
"für die Allgemeinheit bestimmte fernmeldetechnische Übertragung" ist,
gibt keinen Aufschluss darüber, wie Beschränkungsmassnahmen zu qua-
lifizieren sind, bzw. ob diese unter den Begriff der Verbreitung fallen und
daher unentgeltlich vorzunehmen sind.
5.4.3. Soweit die Vorinstanz aus Art. 59 Abs. 3 und 5 RTVG und aus der
Überlegung, dass der Herrschaftsbereich ausschlaggebend sei, zwingend
auf die Kostentragungspflicht der Beschwerdeführerin schliesst, kann ihr
nicht gefolgt werden.
Einerseits ist die Beschränkung auf das Versorgungsgebiet und deren
Kostentragung nicht Regelungsgegenstand von Art. 59 RTVG. Anderer-
seits ist der Vorinstanz zwar insofern beizupflichten, dass der Programm-
veranstalter keinen Einfluss auf die Topographie des Kabelnetzes hat. Die
Argumentation, wonach es stossend wäre, wenn in einem Fall ein Veran-
stalter keine über die Zuführungskosten hinausgehenden Kosten bezah-
len müsste, weil sich Kabelnetz und Versorgungsgebiet zufälligerweise
deckten, während in einem anderen Fall keine Deckungsgleichheit beste-
he und für den Veranstalter Zusatzkosten anfielen, gilt indes auch für die
FDA betreffend ihr im Zeitpunkt der Festlegung der Versorgungsgebiete
bestehendes Kabelnetz. Denn diese hat genau so wenig Einfluss auf die
Bestimmung der Versorgungsgebiete. Der Herrschaftsbereich vermag die
Frage der Kostentragungspflicht somit nicht abschliessend und eindeutig
zu bestimmen.
5.5. Zur Frage der Verbreitungskosten äussert sich auch Art. 40 Abs. 2
RTVG, welcher vorsieht, dass das Departement den Anteil jedes Konzes-
sionärs am Ertrag der Empfangsgebühren für einen bestimmten Zeitraum
festlegt. Dabei berücksichtigt es die Grösse und das Wirtschaftspotenzial
des Versorgungsgebiets sowie den Aufwand, den der Konzessionär zur
Erfüllung des Leistungsauftrags inklusive Verbreitungskosten erbringen
muss. Damit wird berücksichtigt, dass bei der Konzessionärin Verbrei-
tungskosten anfallen können. Auch diese Bestimmung äussert sich je-
doch nicht zur Kostentragung bei technischen Beschränkungsmassnah-
men.
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5.6. Ebenso wenig gibt die Botschaft zur Totalrevision des Bundesgeset-
zes über Radio und Fernsehen (RTVG) vom 18. Dezember 2002 (BBl
2003 1569 ff.) Aufschluss darüber, wer die Kosten von Beschränkungs-
massnahmen zu tragen hat.
6.
Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich insgesamt, dass der Ge-
setzgeber die Kostentragung betreffend nichts eindeutig festgelegt hat.
Dem Verordnungsgeber kommt in diesem Bereich vielmehr ein gewisser
Regelungsspielraum zu. Daher sprengt Ziff. 1 Abs. 2 Anhang 2 zur RTVV
weder diesen Regelungsspielraum noch ist sie gesetzwidrig. Möglich wä-
re zwar auch, alle Kosten, die in den Herrschaftsbereich der FDA fallen,
dieser aufzuerlegen. Mit Ziff. 1 Abs. 2 und 3 Anhang 2 zur RTVV hat der
Bundesrat die Kosten für Beschränkungsmassnahmen nun aber dem
Programmveranstalter auferlegt und sich damit für die andere mögliche
Lösung entschieden.
Der Bundesrat hat also die Frage, wer die Kosten für Beschränkungs-
massnahmen zu tragen hat, geklärt. Solange diese Verordnungsbestim-
mung in Kraft steht, hat die Vorinstanz diese zu beachten. Sie hat Ziff. 1
Abs. 2 Anhang 2 zur RTVV somit zu Unrecht nicht angewandt. Die Be-
schwerde ist daher gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist, und die
Beschwerdegegnerin ist zu verpflichten, die Kosten für die Beschrän-
kungsmassnahmen in der Kopfstation Rüsler zu tragen.
7.
Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, die Verwaltungsgebühren
im vorinstanzlichen Verfahren könnten mangels entsprechender gesetzli-
cher Grundlage nicht nach dem Unterliegerprinzip verlegt werden, wes-
halb die Verfahrenskosten unabhängig vom Ausgang des vorliegenden
Verfahrens nicht ihr auferlegt werden könnten.
7.1. Das Unterliegerprinzip wird in Art. 63 Abs. 1 VwVG nur für das Be-
schwerdeverfahren ausdrücklich vorgeschrieben und geregelt. Das Bun-
desgericht hat jedoch die Anwendung des Unterliegerprinzips insbeson-
dere bei mit dem vorliegenden Verfahren auf Erlass einer Aufschaltverfü-
gung vergleichbaren Interkonnektionsverfahren wiederholt gutgeheissen.
Das einem Klageverfahren gleichende erstinstanzliche Interkonnektions-
verfahren werde durch die Beteiligung zweier Parteien mit gegenläufigen
Interessen zwar nicht zu einem eigentlichen Beschwerdeverfahren. Dass
die zu erhebende Verwaltungsgebühr nach Massgabe des Obsiegens
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und Unterliegens auf die Verfahrensparteien zu verlegen sei, entspreche
indessen einem allgemeinen prozessualen Grundsatz, der sich nicht nur
aus dem für das Beschwerdeverfahren geltenden Art. 63 VwVG ergebe,
sondern in zahlreichen kostenpflichtigen staatlichen Verfahren üblich sei
(vgl. BGE 132 II 47 E. 3.3 sowie Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-6019/2010 vom 19. August 2011 E. 13.1). Gleichzeitig ist im Gebühren-
recht aber auch das allgemein geltende Verursacherprinzip anwendbar
(vgl. Art. 2 Abs. 1 der Allgemeinen Gebührenverordnung vom 8. Septem-
ber 2004 [AllgGebV, SR 172.041.1]).
7.2. Da die Beschwerde in der Hauptsache gutgeheissen wird, sind die
vorinstanzlichen Verwaltungsgebühren neu zu verlegen. Das Verfahren
wird in diesem Punkt zur Neubeurteilung unter Beachtung der obgenann-
ten Grundsätze an die Vorinstanz zurückgewiesen.
8.
8.1. Bei diesem Ausgang des Verfahrens gilt die Beschwerdeführerin als
überwiegend obsiegende Partei. Im Umfang ihres teilweisen Unterliegens
in der Hauptsache (Nichteintreten auf die Rüge betreffend die Unterkopf-
station Niederweningen) und in der Zwischenverfügung vom 20. Mai 2011
betreffend das Gesuch um Entzug der aufschiebenden Wirkung werden
der Beschwerdeführerin Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1'500.–
auferlegt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Dieser Betrag wird mit dem geleisteten
Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 5'000.– verrechnet. Der Überschuss
von Fr. 3'500.– wird der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft
dieses Urteils zurückerstattet.
8.2. Die restlichen Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 3'500.– werden
der weitgehend unterliegenden Beschwerdegegnerin auferlegt. Dieser
Betrag ist innert 30 Tagen nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zu
Gunsten der Gerichtskasse zu überweisen.
9.
9.1. Der obsiegenden Partei ist von Amtes wegen oder auf Begehren eine
Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe
Kosten zuzusprechen; obsiegt die Partei nur teilweise, so ist die Partei-
entschädigung entsprechend zu kürzen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 ff.
des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädi-
gungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die
in der Hauptsache weitgehend obsiegende und anwaltlich vertretene Be-
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schwerdeführerin hat Anspruch auf eine Parteientschädigung. Wird keine
Kostennote eingereicht, setzt das Gericht die Parteientschädigung auf
Grund der Akten fest (Art. 14 Abs. 2 VGKE). Die unter Berücksichtigung
des teilweisen Unterliegens der Beschwerdeführerin auf Fr. 4'000.-- (inkl.
Auslagen und MWSt) festzusetzende Parteientschädigung ist der Be-
schwerdegegnerin zur Bezahlung aufzuerlegen.
9.2. Von einer Parteientschädigung an die nicht durch einen externen
Anwalt vertretene und grösstenteils unterliegende Beschwerdegegnerin
ist abzusehen (Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 ff. VGKE).