Decision ID: 765e0c6a-f6d3-532e-ab8c-42f14673c919
Year: 2019
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. A._ bewirtschaftet einen Landwirtschaftsbetrieb mit einer landwirtschaftlichen
Nutzfläche von 15.78 ha. Er ist Eigentümer der in der Landwirtschaftszone gelegenen
Grundstücke Nrn. 001 und 002, Grundbuch X._. Die Grundstücke befinden sich
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nördlich des Siedlungsgebietes von X._. Zwischen den Grundstücken verläuft der
O._-Weg, eine ca. 3 m breite Gemeindestrasse 2. Klasse. Das Grundstück Nr. 002 ist
nicht überbaut und gilt gemäss kantonalem Richtplan zum grössten Teil als
Fruchtfolgefläche (FFF). Auf dem Grundstück Nr. 001 befinden sich – ausserhalb von
FFF – ein Wohnhaus mit angebauter Milchviehscheune, ein Jungviehstall mit
angebauter Remise, eine Remise/Garage/Werkstatt und ein kleiner Hühnerstall.
Am 21. September 2015 ersuchte A._ um Bewilligung zum Bau eines 35.5 m langen
und 23.4 m breiten Geflügelmaststalles zur (bodenunabhängigen) Haltung von
9'000 Mastpoulets auf dem Grundstück Nr. 002. Gleichzeitig soll die bisherige
Milchviehhaltung aufgegeben werden. Die Milchviehscheune (mit Anbindestall) soll im
Wesentlichen zu Lagerzwecken umgenutzt werden. Statt wie bisher Jungvieh sollen im
Jungviehstall (Laufstall) neu 16 sog. "Ausmastkühe" gehalten werden. Gegen das
Bauvorhaben gingen während der Auflagefrist 35 Einsprachen ein, darunter jene von
B._, C._ und Konsorten, allesamt Eigentümer von am nördlichen Siedlungsrand
von X._ gelegenen Grundstücken. Sie begründeten ihre Einsprachen mit
übermässigen Geruchs- und Lärmimmissionen, die vom Geflügelmaststall ausgingen.
Weiter negierten sie die hinreichende Erschliessung und die Zonenkonformität des
Bauvorhabens.
Mit Teilverfügung vom 22. September 2016 stimmte das Amt für Raumentwicklung und
Geoinformation (AREG) dem Bauvorhaben zu. Es handle sich um eine zonenkonforme
innere Aufstockung. Die Erschliessung über den O._-Weg bezeichnete das AREG als
hinreichend. Dieser verlaufe gradlinig und sei übersichtlich. Weil der Milchviehbestand
reduziert werde, gingen auch die Verkehrsbewegungen auf dieser Strasse zurück, und
der Geflügelmastbetrieb verursache ein vergleichsweise geringeres
Verkehrsaufkommen. Gefährliche Rückwärtsfahrmanöver von Lastwagen fänden auf
der Gemeindestrasse nicht statt. In weiteren Ausführungen setzte sich das AREG mit
den Luftreinhaltevorschriften und der umstrittenen Inanspruchnahme von
Fruchtfolgeflächen auseinander. Mit Beschluss vom 7. November 2016 erteilte der
Gemeinderat X._ die Baubewilligung und wies die Einsprachen vollumfänglich ab.
B. Gegen die Baubewilligung erhoben B._, C._ und Konsorten Rekurs beim
Baudepartement. Sie rügten die fehlende Zonenkonformität, die vom AREG
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vorgenommene Interessenabwägung hinsichtlich der Fruchtfolgeflächen und die
ungenügende Erschliessung des Baugrundstücks. Das Baudepartement liess das
AREG (im Rahmen einer koordinierten Rekursvernehmlassung) einen Amtsbericht des
Tiefbauamtes (TBA) zu den aufgeworfenen Erschliessungsfragen einholen und führte
am 2. Juni 2017 einen Augenschein durch. Mit Entscheid vom 18. Januar 2018 hiess es
den Rekurs gut und hob die Baubewilligung und die Einspracheentscheide des
Gemeinderates vom 7. November 2016 sowie die Teilverfügung des AREG vom
22. September 2016 auf. Das Baudepartement begründete den Entscheid mit der
ungenügenden Erschliessung des geplanten Geflügelmaststalles. Der O._-Weg sei
selbst für den für Verbindungswege massgeblichen Begegnungsfall "Personenwagen/
Zweirad" zu schmal. Unmöglich bzw. weit gefährlicher sei das Kreuzen eines
Zweirades mit einem Milchtanklastwagen oder mit einem Sattelschlepper, wie er zur
Anlieferung bzw. Abholung des Mastgeflügels verwendet werde. Angesichts der
örtlichen Gegebenheiten und aus Gründen der Verhältnismässigkeit könne zwar nicht
verlangt werden, dass das Kreuzen der Verkehrsteilnehmer auf der gesamten Strecke
ermöglicht werde. Es fehlten jedoch auch einzelne, zweckmässig angeordnete
Ausweichstellen entlang des schmalen O._-Weges. Im Übrigen sei für das Andocken
der Sattelschlepper am Geflügelmaststall ein für schlecht sichtbare Fussgänger und
Velofahrer gefährliches Rückwärtsfahrmanöver vom bestehenden Betriebsgelände (auf
dem Grundstück Nr. 001) her über den O._-Weg erforderlich. Dessen
Durchführbarkeit sei zudem fraglich, weil die Dachvorsprünge der bestehenden
Gebäude bei der von A._ eingereichten Schleppkurvenberechnung nicht
mitberücksichtigt worden seien. Danebst beurteilte das Baudepartement die vom
AREG vorgenommene Interessenabwägung bezüglich FFF als unvollständig. Zur
Zonenkonformität des Geflügelmaststalles äusserte sich die Rekursinstanz nicht.
C. Mit Eingabe vom 5. Februar 2018 (act. 1) und Ergänzung vom 1. März 2018 (act. 5)
erhob A._ (Beschwerdeführer) gegen den Rekursentscheid des Baudepartements
Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Er beantragte, der angefochtene Entscheid vom
18. Januar 2018 sei aufzuheben und die Baubewilligung der Gemeinde X._
(Beschwerdebeteiligte) vom 7. November 2016 sei zu bestätigen; unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen. Das Baudepartement (Vorinstanz) beantragte mit
Vernehmlassung vom 7. März 2018, die Beschwerde sei abzuweisen, und verwies zur
Begründung auf den angefochtenen Entscheid (act. 8). Die Beschwerdebeteiligte
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befürwortet das Bauvorhaben nach wie vor (vgl. act. 11). Die Beschwerdegegner B._,
C._ und Konsorten beantragten am 24. April 2018, die Beschwerde sei unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen abzuweisen (act. 14). Der Beschwerdeführer machte am
4. Mai 2018 von seinem Replikrecht gebrauch (act. 17). Die Beschwerdegegner liessen
sich am 17. Mai 2018 zur Replik vernehmen (act. 20). Der Beschwerdeführer reichte
daraufhin wieder eine Stellungnahme ein (act. 22).
Am 14. Februar 2019 zeigte der Abteilungspräsident des Verwaltungsgerichts den
Verfahrensbeteiligten an, dass das Bauvorhaben auch unter dem (von der Vorinstanz
nicht behandelten) Aspekt der Zonenkonformität zu prüfen sei (act. 25). Nachdem sich
der Beschwerdeführer und die Beschwerdegegner hatten vernehmen lassen (act. 26
und 27), holte der Abteilungspräsident beim Landwirtschaftsamt einen Amtsbericht ein
(act. 30 und 32). Die Beschwerdegegner liessen sich am 12. September 2019 zum
Amtsbericht vernehmen (act. 37). Der Beschwerdeführer tat es ihnen am 23.
September 2019 gleich (act. 39).
Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge, den
angefochtenen Entscheid und die Akten wird – soweit wesentlich und erforderlich – in
den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59 Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Der
Beschwerdeführer ist zur Beschwerdeerhebung befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art.
45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde wurde mit Eingabe vom 5. Februar 2018 rechtzeitig
erhoben und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 1. März 2018 in formeller und
inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47
Abs. 1 sowie mit Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist demnach
einzutreten.
bis
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2. Zu entscheiden ist zunächst, ob es sich bei dem in der Landwirtschaftszone
geplanten Neubau des Geflügelstalles mit 9'000 Mastplätzen um eine zonenkonforme
sog. "innere Aufstockung" handelt.
2.1. Art. 16a des Bundesgesetzes über Raumplanung (SR 700, RPG) und Art. 34 Abs. 1
der Raumplanungsverordnung (RPV, SR 700.1) unterscheiden zwischen
bodenabhängiger und bodenunabhängiger landwirtschaftlicher Produktion: Bauten und
Anlagen, die für die bodenabhängige Bewirtschaftung nötig sind (Art. 34 Abs. 4 RPV),
sind grundsätzlich zonenkonform (Art. 16a Abs. 1 RPG und Art. 34 Abs. 1 RPV),
dagegen dürfen Bauten und Anlagen für die bodenunabhängige Produktion nur im
Rahmen der inneren Aufstockung (Art. 16a Abs. 2 RPG i.V.m. Art. 36 f. RPV) in einer
gewöhnlichen Landwirtschaftszone errichtet werden (vgl. BGE 133 II 370 E. 4.2; BGer
1C_561/2012 vom 4. Oktober 2013 E. 2.4.3 und 2.4.4., in: ZBl 116/2015 S. 218, je mit
Hinweisen).
2.2. Die landwirtschaftliche Bewirtschaftung setzt (vom Sonderfall der Bewirtschaftung
naturnaher Flächen abgesehen) die Produktion verwertbarer Erzeugnisse aus
Pflanzenbau und Nutztierhaltung voraus (Art. 34 Abs. 1 lit. a RPV und Art. 3 Abs. 1 lit. a
des Bundesgesetzes über die Landwirtschaft (LwG, SR 910.1); gleichgestellt wird in
Art. 3 Abs. 1 lit. b LwG die Aufbereitung, die Lagerung und der Verkauf der
entsprechenden Erzeugnisse auf den Produktionsbetrieben). Als bodenabhängig gilt
die Bewirtschaftung, wenn ein enger Bezug zum natürlichen Boden besteht; dies ist bei
der Tierhaltung der Fall, wenn die Tiere im Wesentlichen auf der Grundlage der auf dem
Betrieb produzierten Futtermittel ernährt werden (BGE 133 II 370 E. 4.2; BGer
1C_71/2015 vom 23. Juni 2015 E. 4). Als bodenunabhängig gilt die Bewirtschaftung,
wenn kein hinreichend enger Bezug zum natürlichen Boden besteht. Tierhaltung ist
bodenunabhängig, wenn sie ohne hinreichende eigene Futterbasis erfolgt (Waldmann/
Hänni, Kommentar RPG, Bern 2006, N 17 zu Art. 16a RPG). Bauten und Anlagen für die
bodenunabhängige Tierhaltung sind im Rahmen einer inneren Aufstockung
zonenkonform (Art. 16a Abs. 2 RPG in Verbindung mit Art. 36 Abs. 1 RPV).
2.3. Als zulässige innere Aufstockung im Bereich der Tierhaltung gilt nach Art. 36 Abs.
1 RPV die Errichtung von Bauten und Anlagen, wenn der Deckungsbeitrag der
bodenunabhängigen Produktion kleiner ist als jener der bodenabhängigen Produktion
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(lit. a) oder wenn das Trockensubstanzpotenzial des Pflanzenbaus einem Anteil von
mindestens 70 Prozent des Trockensubstanzbedarfs des Tierbestandes entspricht (lit.
b). Deckungsbeitrags- und Trockensubstanzvergleich sind anhand von Standardwerten
vorzunehmen. Sofern Standardwerte fehlen, ist auf vergleichbare Kalkulationsdaten
abzustellen (Abs. 2). Führt das Deckungsbeitragskriterium zu einem höheren
Aufstockungspotenzial als das Trockensubstanzkriterium, so müssen in jedem Fall 50
Prozent des Trockensubstanzbedarfs des Tierbestandes gedeckt sein (Abs. 3).
2.4. Der Beschwerdeführer beabsichtigt, den Ertrag von mehr als der Hälfte der
vorhandenen Hauptfutterflächen (8.18 von 15.78 ha) zu verkaufen. Der Rest soll der
Fütterung von 16 Ausmastkühen dienen. Die Geflügelmast des Beschwerdeführers soll
dagegen mit zugekauftem Kraftfutter betrieben werden; diese ist unbestrittenermassen
bodenunabhängig.
2.4.1. Das für die geplante Tierhaltung erforderliche Aufstockungspotenzial ergibt sich
nach Auffassung des Beschwerdeführers aus dem Deckungsbeitragskriterium. Die
Kalkulation nahm er mittels der Standardtabelle der Konferenz der
Landwirtschaftsämter der Schweiz (KOLAS; Version 2015) vor. Die
Berechnungsgrundlagen werden nachfolgend wiedergegeben:
Kulturen Fläche DB pro Einheit DB gesamt TS-Potenzial TS-
Potenzial pro
Einheit gesamt
ha CHF/ha CHF dt TS dt TS
Hauptfutter- Natur- 15.78 9468 104 1647
fläche wiese etc.
GF Verkauf 8.18 2595 21233 0 854
Dauerkul- Hochstamm- 65 50 3250 0.4 26
turen (Stk) obstbäume
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Total 15.78 33951 1673
Tierhaltung Stück CHF/Stück CHF TS-Bedarf TS-Bedarf
gesamt
a. Raufutter
Kühe < 7000 kg Milch 16 3700 59200 62.1 993.6
b. Kraftfutter
Pouletmast (15 Stk/m ) 9000 8.7 78300 0.24 2160
Ergebnis
Deckungsbeitrag bodenabhängig bodenunabhängig Differenz
CHF 93151 CHF 78300 CHF 14851
Trockensubstanz Bedarf (inkl. Aufstockung) Potenzial
Deckungsgrad
3154 dt TS 1673 dt TS 53.1
Prozent
Nach der Berechnung des Beschwerdeführers ist der Deckungsbeitrag aus der
bodenabhängigen Produktion grösser als derjenige aus der bodenunabhängigen. Der
notwendige Trockensubstanz-Deckungsgrad (vgl. Art. 36 Abs. 3 RPV) ist mit 53.1
Prozent relativ knapp eingehalten.
2.4.2. Der Abteilungspräsident des Verwaltungsgerichts hat in seinem Schreiben an die
Parteien vom 14. Februar 2019 Zweifel geäussert, ob es sachlich richtig sei, bei der
bodenabhängigen Tierhaltung (Ausmastkühe) vom Deckungsbeitrag von Milchkühen
(mit einer jährlichen Milchleistung von < 7'000 kg Milch) auszugehen (vgl. act. 25). Das
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kantonale landwirtschaftliche Zentrum (LZSG) hielt im daraufhin eingeholten
Amtsbericht fest (Ziff. 4), für Ausmastkühe – d.h. zur Mast angeschaffte ehemalige
Milchkühe – existierten keine Vergleichsdaten und namentlich auch kein
standardisierter Deckungsbeitrag. Die Produktionsbedingungen seien hierfür
betriebsspezifisch zu unterschiedlich (Transportkosten, Sommer- oder Winterfütterung,
Marktpreis Rindfleisch im Zeitpunkt von An- und Verkauf, etwaige Direktvermarktung,
Verhandlungsgeschick beim Einkauf, keine definierbare Mastdauer). Ausmastkühe
blieben in der Regel einige Wochen oder Monate auf dem Betrieb, um – für ein
möglichst optimales Schlachtergebnis – an Gewicht zuzunehmen. Ein Kuhplatz könne
pro Jahr zwischen zwei- und fünfmal belegt werden. In der klassischen Rindermast
blieben die Tiere dagegen wesentlich länger auf dem Betrieb (Tiere im Alter ab ca. vier
bis 16-22 Monate), was den geringeren Deckungsbeitrag pro Tierplatz erkläre. Wenn
der Beschwerdeführer in seiner Stellungnahme vom 7. März 2019 (act. 26) von einem
Deckungsbeitrag pro Tierplatz zwischen CHF 1'800 und 2'200 ausgegangen sei,
erscheine dies realistisch. Der Trockensubstanz-Bedarf eines derartigen Mastplatzes
betrage 54.6 dt pro Jahr. Dabei handle es sich konkret um betriebseigenes Raufutter.
Kraftfutter werde nur wenig eingesetzt, weil die Ausmast nur bei tief gehaltenen
Futterkosten rentabel sei. Die Rindviehhaltung sei damit bodenabhängig. Das
Haupteinkommen werde nach wie vor mit dieser Betriebssparte erzielt. Der
Arbeitskraftbedarf nach erfolgter innerer Aufstockung betrage insgesamt 1.91
Standardarbeitskräfte (SAK). Davon entfielen 0.51 SAK auf die Landwirtschaftliche
Nutzfläche und die Hochstammobstbäume, 0.43 SAK auf die Ausmastkühe und
0.97 SAK auf die Geflügelmast.
2.4.3. Der Beschwerdeführer räumte in seiner Stellungnahme vom 7. März 2019 (act.
26) ein, die Kalkulation im Baugesuch auf der Grundlage der damaligen
Milchviehhaltung vorgenommen zu haben. Richtigerweise hätte seine Kalkulation
jedoch das künftige Betriebskonzept abbilden müssen, d.h. mit Ausmastkuh- und
Geflügelhaltung. Dies ist nachfolgend zu korrigieren. Wenn man die Angaben des LZSG
(Deckungsbeitrag von min. CHF 1'800 bis max. CHF 2'200 pro Tierplatz und TS-Bedarf
von 54.6 dt/Jahr) auf die Kalkulation des Beschwerdeführers überträgt, ergibt sich,
dass der Deckungsbeitrag der bodenunabhängigen Geflügelmast jenen der
bodenabhängigen Futter- und Rindfleischproduktion deutlich übersteigt. Das
Bauvorhaben übersteigt demnach das aus dem Deckungsbeitragskriterium
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resultierende Aufstockungspotenzial und ist zonenfremd. Eine innere Aufstockung nach
dem Trockensubstanzkriterium scheidet ohnehin aus; der Deckungsgrad erreicht die
notwendigen 70 Prozent offensichtlich nicht.
Ergebnis (16 Ausmastkühe)
Deckungsbeitrag bodenabhängig bodenunabhängig Differenz
CHF 2200 / Mastplatz CHF 69151 CHF 78300 CHF 9149 (neg.)
CHF 1800 / Mastplatz CHF 62751 CHF 78300 CHF 15549
(neg.)
Trockensubstanz Bedarf (inkl. Aufstockung) Potenzial Deckungsgrad
3033.6 dt TS 1673 dt TS 55.1 Prozent
2.4.4. Hinzu kommt, dass der Beschwerdeführer angibt, von seinem TS-Potenzial von
1673 dt einen Anteil von 854 dt zu verkaufen (Rubrik "GF-Verkauf"). Er verfügt
demnach zur Fütterung der Ausmastkühe rechnerisch noch über 819 dt TS. Der
Verbrauch durch die Ausmastkuhhaltung liegt mit 873.6 dt TS über diesem noch
verfügbaren Potenzial. Entweder ist die Rubrik "GF-Verkauf" entsprechend nach unten
zu korrigieren (mit den entsprechenden Auswirkungen auf den Deckungsbeitrag) oder
der Deckungsbeitrag der Ausmastkuhhaltung ist teilweise der bodenunabhängigen
Produktion zuzurechnen. Dass die KOLAS-Tabelle die verschiedenen Tiergattungen
fest als entweder bodenabhängig (Raufutterverzehrer) oder -unabhängig (Schweine,
Geflügel etc.) erfasst, obwohl die notwendige TS für die bodenabhängige Tierhaltung
auf dem Betrieb unter Umständen gar nicht (mehr) vorhanden ist, scheint der Definition
von bodenabhängiger Tierhaltung nicht ausreichend Rechnung zu tragen.
2.4.5. Die Baugesuchsunterlagen sind verbindlich. Bereits deshalb ist das Vorbringen
des Beschwerdeführers unbehelflich, im Jahr 2017 im Durchschnitt ca. 25 Rinder-
Grossvieheinheiten (GVE) zur Ausmast gehalten zu haben.
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Im Weiteren gelten Ausmastkühe nach dem Anhang der LBV als "andere Kühe" und
sind mit dem Faktor 1.0 zu veranschlagen. Werden durchschnittlich 25 Ausmastkühe
gehalten, führt dies zum einen zu einem geringeren Erlös aus dem Grundfutterverkauf:
Zur Fütterung der Kühe werden nicht mehr nur 7.6 ha der Betriebsfläche, sondern 11.9
ha benötigt, worauf sich der Erlös aus dem Verkauf des Futters der restlichen 3.88 ha
auf CHF 10'068 reduziert. Zum andern erhöht sich der Deckungsbeitrag aus der
Ausmastkuhhaltung auf CHF 45'000 bis CHF 55'000. Höher ist aber auch deren
Trockensubstanzbedarf. Im Ergebnis liegt der Deckungsbeitrag aus der
bodenunabhängigen Geflügelmast noch immer über demjenigen aus der
bodenabhängigen Produktion. Zudem fällt bei dieser Anzahl Ausmastkühe der
Trockensubstanz-Deckungsgrad unter die kritische Marke von 50 Prozent.
Ergebnis (25 Ausmastkühe)
Deckungsbeitrag bodenabhängig bodenunabhängig Differenz
CHF 2200 / Mastplatz CHF 77786 CHF 78300 CHF 514
(neg.)
CHF 1800 / Mastplatz CHF 67786 CHF 78300 CHF 10514
(neg.)
Trockensubstanz Bedarf (inkl. Aufstockung) Potenzial
Deckungsgrad
3525 dt TS 1673 dt TS 47.4 Prozent
2.4.6. Im Übrigen verkennt das Gericht nicht, dass in der aktuellen KOLAS-
Kalkulationstabelle (Version 3.001 vom 17. Mai 2019, abrufbar unter www.ldk-cdca.ch)
der Deckungsbeitrag von Ausmastkühen mit jenem von Milchkühen mit einer
Milchleistung von < 7'000 kg/Jahr gleichgesetzt und mit CHF 3'530 veranschlagt ist.
Anhand der Ausführungen des Beschwerdeführers und des LZSG in seinem
Amtsbericht scheint diese Gleichbehandlung weder den konkreten noch
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standardisierten (vgl. Art. 36 Abs. 2 RPV) Verhältnissen gerecht zu werden. Als
verwaltungsinterne "Praxishilfe" vermag die erwähnte Kalkulationstabelle das
Verwaltungsgericht ohnehin nicht ohne Würdigung des Einzelfalles zu binden (zur
Rechtsnatur von Verwaltungsverordnungen vgl. z.B. Häfelin/Müller/Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 81 ff. mit Hinweisen).
2.5. Zusammenfassend steht fest, dass der Geflügelmaststall – gemessen an der
bodenabhängigen Rindfleisch- und Grundfutterproduktion und den entsprechenden
Ausführungen des LZSG – überdimensioniert ist und den Rahmen einer inneren
Aufstockung sprengt. Dies zeigt sich auch am vom LZSG angestellten Vergleich der für
die beiden Produktionsformen erforderlichen Standardarbeitskräfte: Der
bodenunabhängige Betriebszweig überwiegt. Bei diesem für den Beschwerdeführer
ohnehin ungünstigen Ausgang ist auf die berechtigte Kritik der Beschwerdegegner,
wonach die Angaben im Amtsbericht über weite Strecken nicht belegt seien (vgl. act.
32), nicht weiter einzugehen.
2.6. Darüber hinaus ist fraglich, ob eine innere Aufstockung (auch in leicht reduziertem
Umfang) überhaupt zulässig ist, wenn – wie im Baugesuch vorgesehen – über die
Hälfte der landwirtschaftlichen Nutzfläche für die bodenabhängige Tierhaltung
irrelevant ist und das darauf gewonnene Grundfutter verkauft wird. Zwar ist nicht (mehr)
erforderlich, dass der landwirtschaftliche Betrieb nur mit einem Zusatzauskommen aus
bodenunabhängiger Produktion längerfristig weiterbestehen kann (vgl. BGer
1C_426/2016 vom 23. August 2017 E. 5.5, in: ZBl 7/2018 S. 363 ff., mit zustimmendem
Kommentar von K. Scherrer Reber). Der Boden muss aber nach wie vor der
überwiegende Produktionsfaktor bleiben; d.h. die bodenunabhängige Produktion muss
gegenüber der bodenabhängigen von untergeordneter Bedeutung sein. Ziel der inneren
Aufstockung ist es letztlich, traditionelle, überwiegend bodenabhängige
Landwirtschaftsbetriebe längerfristig zu erhalten, auch wenn seit der RPG-Revision
2007 nicht mehr verlangt wird, dass der Betrieb zum Überleben auf das
Zusatzeinkommen angewiesen ist (ebd., je mit Hinweisen).
Mit Blick auf diese Zielsetzung erscheint es nicht unproblematisch, wenn – wie der
Beschwerdeführer insinuiert – die an sich mögliche, traditionelle bodenabhängige
Produktion teilweise aufgegeben bzw. auf genau jenes Minimalmass reduziert wird, mit
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dem eine (nach dem Trockensubstanz- oder Deckungsbeitragskriterium) möglichst
grosse innere Aufstockung vorgenommen werden kann. Wie das Bundesgericht im
zitierten, den Kanton St. Gallen betreffenden Entscheid 1C_426/2016 vom 23. August
2017 überzeugend ausgeführt hat, fressen Masthühner konzentriertes Kraftfutter mit
hohem Energie- und Proteingehalt, aber relativ wenig Trockengewicht (0.24 dt TS für
Poulets pro Jahr). Dies hat zur Folge, dass eine gewisse Fläche an (nicht für
Raufutterverzehrer genutzten) Wiesen genügt, um ein erhebliches
Aufstockungspotenzial für die bodenunabhängige Schweine- oder Hühnermast zu
schaffen, ohne dass die Gras- oder Heuproduktion einen Beitrag zur Ernährung dieser
Tiere leisten würde. Das Landwirtschaftsland dient höchstens dazu, einen Teil der
anfallenden Nährstoffe aufzunehmen. Die Fläche für sich allein gewährleistet nicht,
dass die bodenabhängige Produktion auch nach erfolgter innerer Aufstockung
weiterhin den Betriebsschwerpunkt bildet (E. 6 mit Hinweisen).
Konkret wird das auf dem Betrieb anfallende Grundfutter nicht einmal mehr zur Hälfte
selbst verwertet (bei 16 Ausmastkühen). Das für die Aufstockung notwendige
Trockensubstanzpotenzial (der TS-Deckungsgrad muss schliesslich auch bei
Aufstockungen nach Art. 36 Abs. 1 lit. a RPV 50 Prozent erreichen) ergibt sich zu einem
ganz erheblichen Teil aus den betrieblich nicht weiter notwendigen Grundfutterflächen
(8.18 von 15.78 ha), deren Ertrag verkauft wird. Es wäre vertieft zu prüfen, ob diese
"Überschussflächen" bei der Berechnung des Trockensubstanzpotenzials überhaupt
zu berücksichtigen sind oder ob das Aufstockungspotenzial nur an der für die
bodenabhängige Tierhaltung effektiv benötigten landwirtschaftlichen Nutzfläche von
rund 7 ha anzuknüpfen wäre. Ansonsten stünde die (raumplanerisch unerwünschte)
Möglichkeit offen, Wiesen nur noch zu bewirtschaften oder sogar extra zu pachten, um
das für die Bewilligung einer Baute für die innere Aufstockung notwendige
Aufstockungspotenzial zu wahren bzw. zu beschaffen (vgl. BGer 1C_71/2015 vom 23.
Juni 2015 E. 5.4). Unter diesem Aspekt hilft dem Beschwerdeführer auch nicht, dass er
angeblich mittlerweile eine Fläche von 20 ha bewirtschaftet (act. 5 S. 2; die
gegenteiligen Ausführungen des LZSG blieben seitens des Beschwerdeführers jedoch
unbestritten). Die allenfalls gepachteten vier Hektaren an landwirtschaftlicher
Nutzfläche sind für die tatsächlich betriebene Ausmastkuhhaltung nicht notwendig; sie
sichern lediglich die Einhaltung der Bewilligungsvoraussetzungen der streitigen inneren
Aufstockung. Blieben sie wie die anderen für die bodenabhängige Tierhaltung nicht
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benötigten Grundfutterflächen bei der Berechnung des Aufstockungspotenzials
unberücksichtigt, wäre eine eigentliche Betriebsumstellung auf Geflügelmast – der
Beschwerdeführer hat sein Bauvorhaben anfänglich selbst so betitelt – nicht mehr
möglich und es wäre garantiert, dass die bodenabhängige Produktion auf seinem
Betrieb auch künftig überwiegt.
3. Die Vorinstanz hat die Baubewilligung mit der Begründung aufgehoben, das
Bauprojekt sei unzureichend erschlossen. Der O._-Weg sei ungenügend ausgebaut
und die vorgesehenen Wende- und Rückwärtsfahrmanöver bei der Anlieferung bzw.
Abholung des Mastgeflügels über ebendiese Gemeindestrasse stellten erhebliche
Sicherheitsrisiken dar. Auch wenn unklar ist, ob der Beschwerdeführer allenfalls auch
ein reduziertes Bauvorhaben in Betracht ziehen wird, sind die entsprechenden Rügen
aus prozessökonomischen Gründen kurz zu behandeln. Die nachfolgenden
Erwägungen stellen indes lediglich ein obiter dictum dar, das nicht in Rechtskraft
erwachsen kann (vgl. BGer 1C_372/2016 vom 8. Dezember 2016 E. 5).
3.1. Nach Art. 22 Abs. 2 lit. b RPG dürfen Baubewilligungen nur erteilt werden, wenn
das Land im Sinn von Art. 19 Abs. 1 RPG (und Art. 49 Abs. 2 lit. a und b des hier noch
anwendbaren Baugesetzes [nGS 39-91, in der Fassung vom 1. Januar 2015], vgl.
Art. 173 des neuen Planungs- und Baugesetzes, sGS 731.1) erschlossen ist. Dies ist
insbesondere dann der Fall, wenn es über eine hinreichende Zu- und Wegfahrt verfügt
und wenn die ausreichende Versorgung mit Trinkwasser und Energie sowie die
Abwasser- und die Abfallbeseitigung nach der Gesetzgebung über den Gewässer- und
den Umweltschutz gewährleistet sind (Art. 49 Abs. 2 lit. a und b BauG). Eine Zufahrt ist
als hinreichend zu betrachten, wenn sie tatsächlich so beschaffen ist, dass sie bau-
und verkehrstechnisch der bestehenden und geplanten Überbauung und Nutzung
genügt, den zu erwartenden Fahrzeugen und Fussgängern sicheren Weg bietet und
von den öffentlichen Diensten wie Feuerwehr, Sanität, Kehrichtabfuhr und
Schneeräumung ungehindert benützt werden kann und – wenn sie über fremdes
Grundeigentum führt – rechtlich gesichert ist. Nicht unbedingt erforderlich ist, dass
Kreuzungsmanöver zwischen Motorfahrzeugen auf der ganzen Strecke möglich sind.
Unter Umständen genügen zweckmässig angeordnete Kreuzungsstellen (VerwGE
B 2018/52 vom 27. Februar 2019 E. 5.1 und B 2013/71 vom 8. Juli 2014 E. 2 [beide:
www.gerichte.sg.ch] mit Hinweisen auf B. Heer, St. Gallisches Bau- und
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Planungsrecht, Bern 2003, N 508 ff. und N 513 f. sowie GVP 1988 Nr. 97 E. 2a mit
Hinweisen). Für die Beurteilung der technischen Anforderungen an eine hinreichende
Zufahrt sind grundsätzlich die Normen der Vereinigung Schweizerischer
Strassenfachleute (VSS) massgebend, wobei ihre Anwendung im Einzelfall dem
Grundsatz der Verhältnismässigkeit entsprechen muss und sie nicht ungeachtet der
konkreten Verhältnisse zugrunde gelegt werden dürfen (VerwGE B 2018/52 vom
27. Februar 2019 E. 5.1; B 2015/14 vom 20. Januar 2017 E. 11.1; B 2011/110 vom 20.
März 2012, E. 4, alle: www.gerichte.sg.ch; GVP 1990 Nr. 99). Die VSS-Normen
enthalten demnach keine bindenden Anweisungen für jeden Einzelfall (im Sinn einer
gesetzlichen Norm). Vielmehr sind sie für die Würdigung der konkreten Verhältnisse als
Hilfsmittel heranzuziehen und zu berücksichtigen (vgl. VerwGE B 2018/52, a.a.O.,
E. 5.1 mit Hinweis auf den ebenfalls zitierten VerwGE B 2015/14 E. 11.1 erster Absatz
am Schluss sowie E. 11.3 f.).
3.2. Der O._-Weg ist eine Gemeindestrasse 2. Klasse. Er dient somit per definitionem
der Erschliessung grösserer Siedlungsgebiete ausserhalb des Baugebietes und steht
konkret dem allgemeinen Motorfahrzeugverkehr offen (vgl. Art. 8 Abs. 3 des
Strassengesetzes, sGS 732.1, StrG). Er erschliesst einige Weiler und Höfe nördlich von
X._. Zudem verbindet er – neben dem übergeordneten Strassennetz – X._ mit
Y._. Das Verkehrsaufkommen setzt sich aus Lastwagen, Traktoren, Personenwagen,
Fahrrädern und Fussgängern zusammen. Das Betriebszentrum des Beschwerdeführers
liegt rund 250 m nördlich des Siedlungsgebietes; ab dem Einlenker in X._ verläuft die
asphaltierte und rund 3 m breite Strasse gerade und flach (Fotos in act. 9/20). Nach
den wohl zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz wird er aufgrund der Nähe zum
Wohngebiet häufig von Fussgängern frequentiert. Für die Geflügelmast werden Küken
mit Sattelschleppern (2.5 m breit und 16.5 m lang) angeliefert und 42 Tage später in der
Dunkelheit mit gleichen Fahrzeugen als gemästete Hühner wieder abgeholt.
3.3. Das Tiefbauamt (TBA) hat im Rekursverfahren im Rahmen eines Amtsberichts
(act. 9/12) ausgeführt, beim O._-Weg handle es sich um eine "Verbindungsstrasse"
nach der VSS-Norm SN 640 043 (Projektierung, Grundlagen). Ausserhalb besiedelter
Gebiete verfeinerten diese das übergeordnete Strassennetz. Innerhalb dieser Kategorie
handle es sich weder um eine Regional- oder Lokalverbindungsstrasse, sondern
lediglich um einen Verbindungsweg. Charakteristisch hierfür seien ein einzelner, in der
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Ausbaugrösse reduzierter Fahrstreifen, keine befestigten Bankette, Abstellbuchten als
Ausweichstellen, keine seitliche Hindernisfreiheit und keine Fahrbahnmarkierung. Der
massgebliche Begegnungsfall sei der eines Personenwagens mit einem Zweirad bei
reduzierter Geschwindigkeit. Für diesen Kreuzungsfall betrage die gesamte minimale
Fahrbahnbreite 3.4 bis 4.2 m, das Kreuzen sei also heute nicht möglich. Ferner könnten
Lastwagen ohne mühselige Rückwärtsfahrmanöver über die ganze Strassenbreite unter
Mitbenützung des Vorplatzes auf Grundstück Nr. 760 nicht am Stall andocken. Trotz
Einsatz einer Hilfsperson sei diese Strassenquerung aus verkehrstechnischer Sicht
nicht ideal. Gleiches gelte für die vorhandene Fahrbahnbreite. Die Verkehrssicherheit
aller Verkehrsteilnehmer sei nur bei angepasstem Verhalten gewährleistet. Es sei
deshalb zu empfehlen, den O._-Weg an geeigneten Stellen mit Ausweichbuchten zu
versehen. Die Zu- und Wegfahrt durch schwere Motorfahrzeuge zum neuen
Geflügelmaststall sei nur vorwärts zuzulassen (d.h. ohne Wendemanöver über die
Strasse). Bei geschickter Anlegung eines Wendeplatzes stehe der zusätzliche
Landverbrauch in einem angemessenen Verhältnis zum Sicherheitsgewinn.
3.4. Dass der O._-Weg ein "Verbindungsweg" ist, erscheint unbestritten. Die
Vorinstanz hat sich der Beurteilung durch das TBA angeschlossen und festgehalten,
bereits im Grundbegegnungsfall (Personenwagen mit Zweirad) könnten die
Verkehrsteilnehmer nicht kreuzen. Weit gefährlicher sei das Kreuzen eines Zweirades
mit einem Milchtanklastwagen oder einem Sattelschlepper. In Anbetracht des niedrigen
Verkehrsaufkommens könne nicht verlangt werden, dass der Grundbegegnungsfall auf
der gesamten Strecke ermöglicht werde. Es fehle jedoch an einzelnen, zweckmässig
angeordneten Ausweichstellen. Die Erschliessungssituation sei damit (unabhängig vom
konkreten Bauvorhaben) ungenügend und gefährlich. Dass das Verkehrsaufkommen
durch die Aufgabe der Milchviehhaltung reduziert worden sei, spiele für die
Erschliessungsfrage keine Rolle. Ebenfalls sei nicht von Belang, dass viele andere
Landwirtschaftsbetriebe ebenfalls nur über schmale und ungenügende Zufahrten
verfügten und für deren Ausbau Kulturland benötigt werde.
3.5. Ob ein Bauvorhaben ausreichend erschlossen ist, ist eine Frage des bundes- und
kantonalen Rechts. Inwiefern die Vorinstanz bei deren Beantwortung die
Gemeindeautonomie verletzt haben könnte, wie der Beschwerdeführer rügt, ist nicht
ersichtlich. Sicher ist, dass eine Verbreiterung der Strasse auf ihrer ganzen Länge aus
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Verhältnismässigkeitsgründen nicht in Erwägung gezogen werden kann. Der
Beurteilung des Baudepartements, wonach einzelne Ausweichstellen den
Sicherheitsdefiziten im Grundbegegnungsfall in verhältnismässiger (d.h. auch
geeigneter) Weise Abhilfe schaffen könnten, vermag sich das Verwaltungsgericht
jedoch nicht vorbehaltlos anzuschliessen. Ausweichstellen dienen in der Regel dem
Kreuzen von Motorfahrzeugen. Im Begegnungsfall Zweirad/Personenwagen dürfte auf
schmalen Strassen dagegen eher die Geschwindigkeit stark reduziert, angehalten oder
auf die Wiese ausgewichen werden. Dass die an diesem Kreuzungsfall beteiligten
Verkehrsteilnehmer in Ausweichstellen abwarten, um den entgegenkommenden
Verkehr passieren zu lassen, ist eher ungewöhnlich. Permanente Zaunanlagen, die
genau dies erforderlich machen würden, sind entlang des O._-Weges keine
vorhanden.
Als weitaus gefährlicher wären die zwar seltenen, jedoch regelmässig bei Dunkelheit
vorzunehmenden Rückwärtsfahrmanöver zum Andocken an den Stall zu beurteilen.
Diese hängen primär mit der Standortwahl auf der den FFF zugeteilten Parzelle Nr. 002
zusammen. Die Vorinstanz hat zu Recht auf die qualifizierte Interessenabwägung
hingewiesen, die zu deren Inanspruchnahme erforderlich ist (vgl. Art. 3 Abs. 2 lit. a RPG
in Verbindung mit dem Kantonalen Richtplan vom 24. April 2001, Natur und
Landschaft, V 11, S. 3). Im Rahmen eines allfälligen neuen Baugesuchs wäre vertieft zu
prüfen, ob tatsächlich keine für die landwirtschaftliche Nutzung weniger gut geeigneten
Flächen – in erster Linie das Grundstück Nr. 001 ohne FFF-Qualität – beansprucht
werden könnten. Die vom Beschwerdeführer deklarierten Mehrkosten von
CHF 100'000 zur Stabilisierung des Untergrunds können bei dieser Abwägung nicht
allein den Ausschlag geben. Wo, wie und eventuell mit welchen wasserbaulichen
Massnahmen (und Kosten) ein in den Dimensionen ohnehin reduzierter
Geflügelmaststall auf dem zu präferierenden Grundstück Nr. 001 platziert werden
könnte, kann hier nicht beurteilt werden. Deshalb erübrigen sich auch weiterführende
Bemerkungen zur allfälligen Feinerschliessung.
4. (Kosten)