Decision ID: f03ebc4d-b614-543c-9f45-0b44d637a2b6
Year: 2018
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A.
RI 1 è proprietario del mapp. _ di Bellinzona, situato in località
San Giovanni
(via Visconti _). Sul fondo, di complessivi 602 m
2
, sorge un edificio risalente al 1905, che ha subito un ampliamento (1956) e una sopraelevazione (1978-1979).
B.
a. Con risoluzione del 28 ottobre 2015 (n. 6002) il Municipio del Comune di Bellinzona ha adottato una zona di pianificazione, la cui durata è limitata fino alla pubblicazione della variante del piano sostitutivo e comunque non oltre i cinque anni. Scopo del provvedimento è quello di salvaguardare edifici e impianti potenzialmente interessati dalla tutela dei beni culturali d'interesse cantonale e locale e quelli da conservare ai sensi del piano particolareggiato del centro storico (PP-CS). Il provvedimento vieta ogni intervento che possa pregiudicare la pianificazione dell'utilizzazione; in particolare non è ammessa la demolizione degli edifici e degli impianti potenzialmente ritenuti beni culturali protetti e non sono ammessi interventi che ne alterino irrimediabilmente i valori storico-architettonici e contestuali che ne potrebbero giustificare la tutela. Possono essere autorizzati gli interventi di ricupero, risanamento, riattamento, trasformazione e manutenzione che rispettino i valori storico-architettonici e contestuali alla base della proposta di tutela. Nuovi edifici che non perturbano in modo rilevante lo spazio di relazione degli oggetti di cui è da esaminare la proposta di tutela possono essere autorizzati.
b. Raccolto il preavviso della Sezione dello sviluppo territoriale del Dipartimento del territorio (Sezione), il Municipio ha disposto la pubblicazione della zona di pianificazione dal 18 gennaio al 16 febbraio 2016. Sebbene questa interessa, tra gli altri, il mapp. _, RI 1 non l'ha impugnata.
C. a. Con risoluzione del 1° marzo 2017 (n. 9177) il Municipio ha
adottato un aggiornamento della predetta misura a seguito delle indicazioni fornite dal Dipartimento del territorio nell'ambito dell'esame preliminare del 26 gennaio 2017 concernente la variante
del piano regolatore relativa alla tutela dei beni culturali. In tale sede il Dipartimento aveva infatti espresso l'intenzione di istituire una tutela d'interesse cantonale per l'intero quartiere di San Giovanni. Il perimetro dell'originaria zona di pianificazione è dunque stato esteso all'intero quartiere e, nel contempo, leggermente ridotto verso ovest.
b. Raccolto il preavviso della Sezione, il Municipio ha disposto la pubblicazione del predetto aggiornamento dal 18 aprile al 23
maggio 2017. La misura interessa anche il mapp. _.
D. Avverso il citato aggiornamento RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulando in via principale l'esclusione del suo fondo dalla zona di pianificazione e, in via
subordinata, di consentirgli la demolizione e la ricostruzione dell'edificio che vi insiste. Pur dando atto del fatto che il suo ricorso potrebbe risultare prematuro, in considerazione del fatto
che alcuni fondi sono stati estromessi dal provvedimento, egli chiede a titolo prudenziale che venga espunto anche il suo, che ospita un edificio manifestamente privo di pregi particolari. Chiede inoltre l'esperimento di un sopralluogo.
E. a. Il Comune di Bellinzona e la Sezione postulano in sede
risposta la reiezione del gravame. Dei loro argomenti si dirà, per
quanto necessario, nei seguenti considerandi.
b. In sede replica e di duplica le parti, approfondendo i loro argomenti, si riconfermano nelle rispettive tesi e domande. Il ricorrente ribadisce in particolare che, poiché alcuni fondi sono stati estromessi dalla misura, "(...) in caso di mancato ricorso contro il provvedimento in oggetto, l'edificio di cui al mappale RFD _ di mia proprietà diventerebbe definitivamente protetto". Ad ogni modo la loro estromissione, rispettivamente il mantenimento del suo fondo in detta zona, sarebbe costitutivo di arbitrio.
F. Il 31 ottobre 2018 il Tribunale ha comunicato alle parti di aver acquisito agli atti l'esame preliminare dipartimentale del 26 gennaio 2017 concernente la variante per la tutela dei beni culturali nonché la scheda SIBC I940 ivi acclusa, relativa al quartiere di San Giovanni. Delle osservazioni in merito prodotte dalle parti si dirà all'occorrenza dei considerandi di diritto.
Considerato,

in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 64 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la legittimazione atti-
va del ricorrente, proprietario di un fondo toccato dal provvedimento contestato (art. 64 cpv. 2 lett. a LST). Il ricorso, tempestivo (art. 64 cpv. 1 LST), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il ricorso può essere giudicato sulla base degli atti, integrati dal citato esame preliminare, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il sopralluogo postulato dal ricorrente non appare invece idoneo a portare ulteriori elementi rilevanti ai fini del presente giudizio.
2. 2.1. Secondo l'art. 27 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il
principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 LST, che consente di istituire zone di pianificazione se i piani mancano o devono essere modificati, oppure in caso di problemi riguardo all'uso
del territorio o conflitti con principi pianificatori. La zona di pianificazione è adottata, nell'ambito delle proprie competenze, dal Municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 59 LST); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a
salvaguardia di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire l'adeguamento
delle pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 LST). Il diritto cantonale riprende all'art. 62 cpv. 2 LST gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona nulla può essere intrapreso che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente (art. 62 cpv. 3 LST). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di due anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT, 60 LST).
2.2. La zona di panificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid.
4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb;
Alexander Ruch
,
in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 26 ad art. 27
; Bernhard Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art. 27).
A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può, in particolare, affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua
durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle
intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
3. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
3.1. In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente
avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1.
con rinvii;
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna
2001, n. 98-102;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione di una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b
i.f.
;
Ruch
, op. cit., n. 33 segg. ad art. 27): questo significa che deve sussistere un interesse pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano regolatore, a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento della zona di pianificazione (
Ruch
, op. cit., n. 31 seg. ad art. 27;
Waldmann/Hänni
, op. cit., n. 12 seg. ad art. 27). Il grado di concretizzazione di questa intenzione non deve essere, tuttavia, necessariamente elevato, in particolare quando il provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr.
Ruch
, op. cit., n. 34 ad art. 27;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n. 457).
3.2. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo
d'interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi
provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto
quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75
consid. 5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n.
103-106;
Scolari
, op. cit., n. 595-610).
4. Ai fini del giudizio, occorre rammentare che nel nostro Cantone è in vigore, dal 1° novembre 1997, la legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100).
4.1. Secondo questa legge, la protezione del patrimonio culturale è compito comune del proprietario e dell'ente pubblico (cfr. art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili che quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene culturale: ossia un bene che riveste importanza per la collettività, un oggetto non solo d'interesse storico o artistico, ma anche religioso, archeologico, architettonico, urbanistico, etnografico, archivistico, bibliografico, numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di protezione trovano posto, come detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti, le rovine, le parti costitutive o accessorie di costruzione, le zone archeologiche ecc.
4.2. Secondo l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano di protezione pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge distingue tra quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi sono testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica l'ambito locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei beni che rivestono importanza soprattutto per le
collettività locali. La ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento
in parte differenziato che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20 e segg. LBC).
4.3. Per quanto concerne la protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20 LBC l'istituzione della tutela si inserisce nella procedura di adozione o modifica del piano regolatore o del piano di utilizzazione cantonale: la legge impone infatti una precisa individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto (art. 27 n. IX lett. d del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 701.110). Spetterà quindi anzitutto al Municipio sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali la sua proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale. La Commissione dei beni culturali dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di esame preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere (cfr. art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2 e 3 LBC).
4.4. Secondo l'art. 22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un bene culturale si estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e strutture interne ed esterne (cpv. 1) e,
se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene protetto è
da delimitare un perimetro di rispetto entro il quale non sono ammessi interventi suscettibili di compromettere la sua conservazione o la sua valorizzazione (cpv. 2).
5. Il ricorrente ritiene anzitutto che il suo edificio non presenti pregi particolari, escludendo quindi la sussistenza dei requisiti per includerlo nel provvedimento.
5.1. Innanzitutto dev'essere riconosciuto l'interesse pubblico alla verifica della necessità di preservare determinati manufatti che potrebbero presentare un interesse storico, culturale o ambientale per la collettività. L'aggiornamento della misura interessa il quartiere di San Giovanni ed è stato adottato il 1° marzo 2017 a
seguito delle indicazioni fornite dal Dipartimento del territorio
nell'ambito dell'esame preliminare del 26 gennaio 2017 concernente la variante del piano regolatore relativa alla tutela dei beni culturali, poi adottata il 4 dicembre 2017 dal Legislativo comunale. In tale sede il Dipartimento aveva infatti espresso a pag. 6-7 l'intenzione di istituire una tutela d'interesse cantonale per l'intero quartiere in quanto insediamento. All'esame preliminare era allegata la relativa scheda, che al capitolo "Tutela ai sensi della LBC", pag. 2, prevede in particolare quanto segue:
Tutela: Si propone di istituire la tutela quale bene culturale d'interesse cantonale del Quartiere di San Giovanni a Bellinzona (...) ai sensi della LBC, nella sua globalità e in tutte le sue componenti, edifici, giardini e recinzioni comprese. In particolare, la tutela vuole garantire la conservazione dei prospetti esterni dei singoli edifici (tinteggiature, serramenti), dei manufatti che definiscono gli spazi attorno agli edifici, come pure la sostanza monumentale riconosciuta ed essenziale dei singoli edifici protetti. (...)
Il Municipio ha dunque esteso il perimetro dell'originaria zona di
pianificazione all'intero quartiere, riducendolo, nel contempo,
verso ovest. La scheda originaria che accompagna la misura è stata attualizzata di conseguenza. Il contestato aggiornamento, adottato al termine dei lavori preparatori relativi alla revisione, mira dunque a evitare che il quartiere selezionato possa nel frattempo venir irrimediabilmente compromesso.
5.2. Sulla scorta di queste considerazioni, l'intenzione del Municipio di porre mano alla pianificazione nella direzione indicata dal Dipartimento appare sufficientemente dimostrata, ciò che basta per giustificare, sotto l'aspetto dell'interesse pubblico, l'adozione dell'aggiornamento in oggetto. Nulla mutano al riguardo le
considerazioni espresse dal ricorrente sul fatto che l'edificio di sua
proprietà non adempirebbe (più) ai requisiti appena descritti, viste le trasformazioni subite nel corso degli anni. Con questa argomentazione egli misconosce lo scopo del provvedimento stesso, che è proprio quello di approfondire questi aspetti in modo da valutare se si giustifica l'istituzione della tutela. La critica risulta dunque in realtà prematura e rivolta alla pianificazione
in fieri
. Precoce a questo stadio è quindi una discussione sul valore del bene che l'autorità intenderebbe tutelare, dal momento che scopo del provvedimento qui contestato è unicamente la salvaguardia degli obiettivi della futura pianificazione (STA 90.2013.14 del 27 ottobre 2014 consid. 5.2, 90.2008.9 dell'8 settembre 2009 consid. 5.2).
6. Il ricorrente sostiene poi che la misura sia costitutiva di disparità di trattamento per il fatto che "(...) quattro mappali inclusi nella zona, in particolare quello portante il n. _ ubicato sulla stessa via e a pochi metri dal suo, sono già ora esclusi dalla tutela". Ora, secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge ha una portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori e s'identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio (DTF 131 I 1 consid. 4.2, 130 I 65 consid. 3.6, 129 I 346 consid. 6). Il ricorrente non dimostra affatto che il provvedimento osteggiato sia non solo opinabile, ma addirittura manifestamente insostenibile. Ad ogni modo la sua tesi si rivela destituita di ogni fondamento. Infatti,
salvo la leggera riduzione verso ovest, l'aggiornamento ha esteso il perimetro dell'originaria zona di pianificazione all'intero
quartiere di San Giovanni, includendovi un numero superiore di edifici (circa 35), fra cui quello al mapp. _, in precedenza escluso.
7. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso dev'essere respinto. La tassa di giustizia segue la soccombenza del ricorrente (art. 47 cpv. 1 LPAmm)
.