Decision ID: 0f9bc8df-a914-5a4a-8879-ce1012c47eee
Year: 2019
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 

Sachverhalt:
A.
A.a Die Pensionskasse D._ (nachfolgend: Pensionskasse) ist eine
privatrechtliche Gemeinschaftsstiftung mit Sitz in [Ort]. Sie übernimmt die
berufliche Vorsorge für die Arbeitnehmenden der D._ AG [...]. Der
Stiftungsrat der Pensionskasse besteht aus zehn Mitgliedern und ist pari-
tätisch zusammengesetzt. Die Vertretung der Arbeitgeber wird durch die
Stifterin, die Konzernleitung der D._ AG, bestimmt. Betreffend die
Arbeitnehmervertretung beschloss der Stiftungsrat Ende 2015 einstimmig,
für die Amtsperiode beginnend am 1. Januar 2018, unter Beachtung von
Art. 49 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982 über die berufliche
Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG; SR 831.40) in Ver-
bindung mit Art. 51 Abs. 2 und 3 BVG, die Vertretung der Arbeitnehmenden
mittels Wahlen durch die Aktiv-Versicherten zu bestimmen und dafür ein
Wahlreglement zu erlassen.
A.b Für die Erarbeitung des Wahlreglements setzte der Stiftungsrat eine
Arbeitsgruppe «Wahlen» ein. Diese bestand aus je einem Arbeitgeber- und
Arbeitnehmervertreter aus dem Stiftungsrat sowie je einer Vertretung der
Gewerkschaft C._ (nachfolgend: Gewerkschaft) und des Personal-
verbandes E._ (nachfolgend: Personalverband). Aus dem akten-
kundigen Entscheidprotokoll der Arbeitsgruppe vom 26. Januar 2016 geht
u.a. hervor, dass diese die Wahlliste für die freien Kandidaturen nicht auf
fünf Namen beschränken wollte. Gebe es maximal fünf freie Kandidaturen,
werde die Wahlliste analog jener der Personalverbände ausgestaltet. Gebe
es mehr solcher Kandidaturen, müsse der Wähler entweder fünf Namen
ankreuzen oder alle Namen bis auf maximal fünf streichen. Das Wahlbüro
habe nach Eingang der Kandidaturen über die Methode zu entscheiden.
A.c Anlässlich seiner Sitzung vom 13. April 2016 genehmigte der Stiftungs-
rat das ausgearbeitete «Reglement für die Wahl der Vertretung der Arbeit-
nehmenden in den Stiftungsrat der Pensionskasse (Wahlreglement)» und
seine [Zahl] Anhänge. Dem Sitzungsprotokoll ist zu entnehmen, dass das
Wahlreglement von der Arbeitsgruppe im Detail geprüft worden sei und die
Vorgaben des Stiftungsrats (namentlich die Proporzwahl) erfülle. Sodann
seien die Empfehlungen der Bernischen BVG- und Stiftungsaufsicht (nach-
folgend: Aufsichtsbehörde) allesamt übernommen und die Gewerkschaften
konsultiert worden. Letztere hätten an einer Sitzung teilgenommen und
seien zwecks Stellungnahme laufend mit den überarbeiteten Versionen be-
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dient worden. Sowohl die Gewerkschaft als auch der Personalverband wür-
den dem Stiftungsrat das vorliegende Wahlreglement und die [Zahl] An-
hänge zur Genehmigung und Verabschiedung empfehlen.
A.d Mit Prüfbericht vom 13. Juli 2016 teilte die Aufsichtsbehörde der Pen-
sionskasse mit, das Wahlreglement sei entsprechend Art. 62 Abs. 1 Bst. a
BVG und Art. 17 Abs. 2 Bst. d der Verordnung vom 21. Oktober 2009 über
die Aufsicht über die Stiftungen und die Vorsorgeeinrichtungen (ASVV;
BSG 212.223.1) geprüft worden und es würde aufsichtsrechtlich kein An-
lass zu Einwänden bestehen.
A.e Mit E-Mail vom 1. September 2017 teilte die Pensionskasse der Ge-
werkschaft Bezug nehmend auf deren entsprechende Anfrage vom 31. Au-
gust 2017 mit, sämtliche freien Kandidierenden auf "eine" (im Sinne von
"einzige") Wahlliste zu setzen, entspreche dem Wortlaut von Art. 15 Abs. 2
des Wahlreglements. Diese Bestimmung beinhalte keine anzahlmässige
Beschränkung der auf der Liste aufgeführten Kandidaten. Damit liege
keine Reglementsverletzung vor und das Wahlbüro habe keinen Spiel-
raum.
In der Folge gelangte die Gewerkschaft mit Schreiben vom 13. Septem-
ber 2017 an das Wahlbüro der Pensionskasse und teilte mit, sie sei mit der
in der E-Mail vom 1. September 2017 geäusserten Reglementsauslegung
nicht einverstanden. Aus ihrer Sicht stehe zweifelsfrei fest, dass – bei kor-
rekter Anwendung der Bestimmungen des Wahlreglements – für die freien
Kandidierenden mehrere Listen geführt werden müssten. Die Kandidieren-
den hätten sich entweder in einer Liste mit fünf Kandidaturen oder einer
Einzelliste konstituieren müssen. Andernfalls komme keine – wie im Wahl-
reglement vorgesehene – Proporzwahl zustande. Sollte das Wahlbüro den-
noch von der Richtigkeit einer einzigen Liste für die freien Kandidierenden
ausgehen, habe es diesen Entscheid entsprechend den Vorgaben von
Art. 22 Abs. 3 Bst. g und h des Wahlreglements (d.h. mittels anfechtbaren
Entscheids) zu erlassen. Komme das Wahlbüro dieser Pflicht nicht nach,
sehe man sich gezwungen, nach erfolgter Wahl eine Verfahrensbe-
schwerde wegen Verletzung des Wahlreglements zu erheben.
Das Wahlbüro antwortete der Gewerkschaft mit Schreiben vom 23. Okto-
ber 2017 und begründete, weshalb gemäss Wahlreglement nur eine ein-
zige Liste für die freien Kandidierenden vorgesehen sei. Sinn und Zweck
dieser – tatsächlichen – Abweichung vom reinen Proporzsystem sei es,
den von den Gewerkschaften unabhängigen, freien Kandidaturen, trotz der
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hervorragenden Mobilisierungsmöglichkeiten der Gewerkschaften und der
notorisch tiefen Wahlbeteiligung, nicht nur theoretische, sondern ernsthafte
Wahlchancen zu gewähren. Darüber habe in der Arbeitsgruppe «Wahlen»
wie auch im Stiftungsrat Konsens bestanden.
A.f Im Herbst 2017 fanden die ersten Wahlen in Anwendung des neuen
Wahlreglements statt. Dabei standen den Wählern vier Listen zur Verfü-
gung: Auf der jeweiligen Liste des Personalverbands und der Gewerkschaft
standen je fünf vorgedruckte Namen. Die Liste der freien Kandidierenden
enthielt mehr als fünf Namen und die leere Liste naturgemäss keinen. Für
eine gültige Stimmabgabe mussten die Listen (gegebenenfalls) so verän-
dert werden, dass sie höchstens fünf Namen aufwiesen. Gewählt wurden
schliesslich drei Kandidaten der Gewerkschaft, eine Kandidatin des Perso-
nalverbandes sowie eine "freie Kandidatin".
A.g Gegen dieses am 10. November 2017 veröffentlichte Wahlresultat
reichten A._ und B._ (nachfolgend: Versicherte 1 und 2) so-
wie die Gewerkschaft je eine Wahlbeschwerde (alle datierend vom 21. No-
vember 2017) bei der Pensionskasse ein. Begründet wurde die Be-
schwerde damit, dass durch das Führen einer einzigen Wahlliste für die
freien Kandidierenden mit einer unbegrenzten (und nicht auf fünf be-
schränkten) Anzahl von Namen das Wahlreglement verletzt worden sei.
Namentlich sei beim gewählten Vorgehen das Prinzip der Proporzwahl
nicht gewahrt worden.
A.h Mit separaten Schreiben vom 22. Januar 2018 informierte die Pensi-
onskasse die Beschwerdeführenden über ihren Beschluss vom 7. Dezem-
ber 2017, die Wahlbeschwerden abzuweisen. Dabei wies sie darauf hin,
dass der Personalverband die konkrete Anwendung des Wahlreglements
ebenfalls moniert und beantragt habe, eine Arbeitsgruppe zur Überprüfung
des Wahlreglements zu bilden. Der Stiftungsrat habe diesem Antrag statt-
gegeben und den Personalverband zur Mitwirkung eingeladen. Der Stif-
tungsrat biete auch der Gewerkschaft an, der Arbeitsgruppe beizutreten,
wobei die Meinung vertreten werde, eine konstruktive Zusammenarbeit sei
nur möglich, wenn auf einen Weiterzug der Beschwerde verzichtet werde.
A.i Mit Aufsichtsbeschwerde vom 7. Februar 2018 gelangten die Versicher-
ten 1 und 2 sowie die Gewerkschaft innert Frist an die Aufsichtsbehörde
und stellten folgende Rechtsbegehren:
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a. Der mit Schreiben vom 22. Januar 2018 eröffnete Entscheid der Pensions-
kasse sei aufzuheben und die Wahl der Arbeitnehmervertretung in den
Stiftungsrat vom Oktober/November 2017 sei für ungültig zu erklären.
b. Es sei anzuordnen, dass die bisherige Arbeitnehmervertretung im Stif-
tungsrat über ihre Amtsdauer hinaus bis zur rechtskräftigen Entscheidung
über die Gültigkeit der Wahl im Amt bleibe.
c. Die Pensionskasse sei anzuweisen, die Gewerkschaft ungeachtet der Be-
schwerdeführung in der Arbeitsgruppe zur Überprüfung des Wahlregle-
ments mitwirken zu lassen.
d. Aufsichtsexperte F._ und weitere an der Prüfung des Wahlregle-
ments Beteilige hätten bei der Behandlung der Beschwerde in den Aus-
stand zu treten.
e. Es seien die gesamten Akten der angefochtenen Wahl, einschliesslich al-
ler Wahlzettel zu edieren.
A.j Mit Verfügung vom 2. Oktober 2018 wies die Aufsichtsbehörde die Be-
schwerde vom 7. Februar 2018 ab, soweit sie darauf eintrat. Sie erwog
namentlich, dass sie aufgrund des Umstandes, dass sie das Wahlregle-
ment in seiner Gesamtheit bereits geprüft und für rechtmässig befunden
habe (vgl. vorangehend Bst. A.d), keine abstrakte Normenkontrolle mehr
durchführen könne. Sollten die Beschwerdeführenden also nicht nur die
Verletzung des Wahlreglements behaupten, sondern die Rechtmässigkeit
des Wahlreglements als solches in Frage stellen, sei auf die Beschwerde
nicht einzutreten. Ebenfalls nicht einzutreten sei auf das Ausstandsbegeh-
ren betreffend den genannten Aufsichtsexperten, zumal dieser zwischen-
zeitlich pensioniert worden sei. Inhaltlich kam die Aufsichtsbehörde zum
Schluss, dass in der gerügten Vorgehensweise der Pensionskasse bei der
Ausgestaltung der Wahllisten keine Reglementsverletzung zu erblicken
sei.
B.
B.a Mit Eingabe vom 2. November 2018 liessen die Versicherten 1 und 2
sowie die Gewerkschaft (nachfolgend: Beschwerdeführende) gegen die
Verfügung der Aufsichtsbehörde vom 2. Oktober 2018 Beschwerde vor
Bundesverwaltungsgericht erheben. Beantragt wird die Aufhebung der an-
gefochtenen Verfügung sowie die Ungültigerklärung der Wahl der Arbeit-
nehmervertretung in den Stiftungsrat der Pensionskasse vom Oktober/No-
vember 2017. Eventualiter sei die betreffende Verfügung aufzuheben und
die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen, es sei
denn, das Bundesverwaltungsgericht entscheide – in Heilung des Mangels
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– selbst; dies alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Im Rahmen
eines Beweisantrages verlangen die Beschwerdeführenden die Edition der
gesamten Akten der angefochtenen Wahl (einschliesslich aller Wahlzettel)
bei der Beschwerdegegnerin (vgl. dazu nachfolgend E. 1.7.2 und E. 3.5.5).
B.b Die Vorinstanz verweist mit Eingabe vom 20. Dezember 2018 vollum-
fänglich auf die angefochtene Verfügung und beantragt die Abweisung der
Beschwerde.
B.c Die Pensionskasse (nachfolgend auch: Beschwerdegegnerin) bean-
tragt, ebenfalls mit Eingabe vom 20. Dezember 2018, die Abweisung der
Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Auf die konkreten Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die eingereich-
ten Unterlagen wird – sofern entscheidwesentlich – in den folgenden Er-
wägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bun-
desverwaltungsgericht (VGG; SR 173.32) beurteilt dieses Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021), sofern keine
Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten die in Art. 33
VGG genannten Behörden.
1.2 Zu den beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbaren Verfügungen ge-
hören nach Art. 74 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982 über
die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG; SR
831.40) in Verbindung mit Art. 33 Bst. i VGG jene der Aufsichtsbehörden
im Bereich der beruflichen Vorsorge. Eine Ausnahme nach Art. 32 VGG
liegt nicht vor. Die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts ist somit
gegeben.
1.3 Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts
Anderes bestimmt (Art. 37 VGG). Die Bestimmungen des Bundesgeset-
zes vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversiche-
rungsrechts (ATSG; SR 830.1), insbesondere dessen 2. Abschnitt über
das Sozialversicherungsverfahren, sind für den Bereich des BVG mangels
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eines entsprechenden Verweises nicht anwendbar (Art. 2 ATSG e contra-
rio).
1.4 Zur Beschwerde berechtigt ist, wer vor der Vorinstanz am Verfahren
teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch
die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 Abs. 1 VwVG).
Die Beschwerdeführenden haben bereits am vorinstanzlichen Verfahren
teilgenommen, sind durch die angefochtene Verfügung beschwert und zur
Beschwerde legitimiert.
1.5 Nach dem Gesagten ist auf die form- und fristgerecht eingereichte Be-
schwerde (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) einzutreten.
1.6 Das Bundesverwaltungsgericht prüft gemäss Art. 49 VwVG die Verlet-
zung von Bundesrecht einschliesslich der Überschreitung oder des Miss-
brauchs des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung
des rechtserheblichen Sachverhalts und die Unangemessenheit, wenn
nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat. Da sich
die Kognition bei der oberen Instanz nur verengen, nicht aber erweitern
kann, gilt es jedoch zu beachten, dass die Aufsichtstätigkeit im Bereich der
beruflichen Vorsorge als Rechtskontrolle ausgestaltet ist (vgl. ISABELLE
VETTER-SCHREIBER, Berufliche Vorsorge, Kommentar, 3. Aufl. 2013,
Art. 62 N. 3). Deshalb hat sich auch das angerufene Gericht – in Abwei-
chung von Art. 49 Bst. c VwVG – auf eine Rechtskontrolle zu beschränken,
soweit Entscheide des Stiftungsrates zu überprüfen sind (BGE 135 V 382
E. 4.2; Urteil des BGer 9C_756/2009 vom 8. Februar 2010 E. 5; Urteile des
BVGer A-358/2018 vom 10. Januar 2019 E. 2.1; vgl. nachfolgend E. 3.5.5).
1.7
1.7.1 Im Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht ist
der rechtserhebliche Sachverhalt von Amtes wegen festzustellen (Art. 12
VwVG). Das Gericht ist demnach nicht an die Beweisanträge der Parteien
gebunden. Der Untersuchungsgrundsatz gilt jedoch nicht uneingeschränkt,
sondern ist eingebunden in den Verfügungsgrundsatz, das Erfordernis
der Begründung einer Rechtsschrift (Art. 52 Abs. 1 VwVG), die objektive
Beweislast sowie in die Regeln der Sachabklärung und Beweiserhebung
mit richterlichen Obliegenheiten und Mitwirkungspflichten der Parteien
(Art. 13 VwVG).
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1.7.2 Nach höchstrichterlicher Rechtsprechung kann das Beweisverfahren
geschlossen werden, wenn die noch im Raum stehenden Beweisanträge
eine nicht erhebliche Tatsache betreffen oder offensichtlich untauglich sind,
etwa weil ihnen die Beweiseignung abgeht oder umgekehrt die betreffende
Tatsache aus den Akten bereits genügend ersichtlich ist, oder wenn
die entscheidende Behörde ihre Überzeugung bereits gebildet hat und an-
nehmen kann, dass ihre Überzeugung durch weitere Beweiserhebun-
gen nicht geändert würde (sog. antizipierte Beweiswürdigung, statt vieler:
BGE 141 I 60 E. 3.3; BGE 134 I 140 E. 5.3; Urteil des BGer 6B_353/2017
vom 24. November 2017 E. 4.3; Urteil des BVGer A-1475/2018 vom 1. Juli
2019 E. 3.2 m.w.H.).
2.
2.1
2.1.1 Gemäss Art. 49 Abs. 1 BVG sind die Vorsorgeeinrichtungen im Rah-
men dieses Gesetzes in der Gestaltung ihrer Leistungen, in deren Finan-
zierung und in ihrer Organisation frei. Nach Art. 50 Abs. 1 BVG erlassen
die Vorsorgeeinrichtungen Bestimmungen über: die Leistungen (Bst. a),
die Organisation (Bst. b), die Verwaltung und Finanzierung (Bst. c), die
Kontrolle (Bst. d) sowie das Verhältnis zu den Arbeitgebern, zu den Versi-
cherten und zu den Anspruchsberechtigten (Bst. e). Diese Bestimmungen
können in der Gründungsurkunde, in den Statuten oder im Reglement ent-
halten sein.
2.1.2 Gemäss Art. 51 Abs. 1 BVG haben Arbeitnehmer und Arbeitgeber das
Recht, in das oberste Organ der Vorsorgeeinrichtung (gemäss Art. 106 des
Vorsorgereglements der Pensionskasse [Vorsorgereglement; ab 1. Januar
2016 gültige Fassung] ist dies der Stiftungsrat) die gleiche Zahl von Vertre-
tern zu entsenden. Nach Art. 51 Abs. 2 BVG hat die Vorsorgeeinrichtung
die ordnungsgemässe Durchführung der paritätischen Verwaltung zu ge-
währleisten. Es sind namentlich zu regeln: die Wahl der Vertreter der Ver-
sicherten (Bst. a), eine angemessene Vertretung der verschiedenen Arbeit-
nehmerkategorien (Bst. b), die paritätische Vermögensverwaltung (Bst. c)
sowie das Verfahren bei Stimmengleichheit (Bst. d). Die Versicherten wäh-
len ihre Vertreter unmittelbar oder durch Delegierte. Ist dies wegen der
Struktur der Vorsorgeeinrichtung, namentlich bei Sammelstiftungen, nicht
möglich, so kann die Aufsichtsbehörde andere Formen der Vertretung zu-
lassen. Den Vorsitz des paritätischen Organs führt abwechslungsweise ein
Arbeitnehmer- und ein Arbeitgebervertreter. Das paritätische Organ kann
jedoch die Zuordnung des Vorsitzes anders regeln (Art. 51 Abs. 3 BVG).
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2.1.3 Das oberste Organ der Vorsorgeeinrichtung nimmt die Gesamtleitung
der Vorsorgeeinrichtung wahr, sorgt für die Erfüllung der gesetzlichen Auf-
gaben, bestimmt die strategischen Ziele und Grundsätze der Vorsorgeein-
richtung sowie die Mittel zu deren Erfüllung. Es legt die Organisation der
Vorsorgeeinrichtung fest, sorgt für ihre finanzielle Stabilität und überwacht
die Geschäftsführung (Art. 51a Abs. 1 BVG). Gemäss Art. 51a Abs. 2 BVG
gehört zu dessen unübertragbaren und unentziehbaren Aufgaben u.a. der
Erlass und die Änderung von Reglementen (Bst. c).
2.2
2.2.1 Am 1. Mai 2016 trat das vom Stiftungsrat der Pensionskasse am
13. April 2016 verabschiedete «Reglement für die Wahl der Vertretung der
Arbeitnehmenden in den Stiftungsrat der Pensionskasse (Wahlregle-
ment)» in Kraft. Das Reglement sieht vor, dass die Arbeitnehmendenver-
treter sowohl aus dem Kreise freier Kandidierender (Art. 8) als auch aus
dem Kreise der (registrierten) Personalverbände (Art. 9) gewählt wer-
den. Letztere dürfen je bis zu fünf Kandidaten nominieren (Art. 9 Abs. 1 des
Wahlreglements). Für die freien Kandidaturen gibt es hingegen gemäss
Wahlreglement keine zahlenmässige Beschränkung.
2.2.2 Gemäss Art. 15 Abs. 1 des Wahlreglements erstellt die Pensions-
kasse Wahllisten nach den Art. 8 und 9 mit sämtlichen gültigen Kandidatu-
ren sowie eine leere Wahlliste. Die bei der Pensionskasse versicherten
Personen und amtierende Stiftungsräte, welche gemäss Art. 8 kandidieren,
werden auf einer entsprechenden Wahlliste aufgeführt. Die Kandidaturen
gemäss Art. 7 Abs. 2 Bst. b des Wahlreglements werden zuerst, in alpha-
betischer Reihenfolge nach Namen, aufgeführt, gefolgt von den weiteren
Kandidaturen, ebenfalls in alphabetischer Reihenfolge (Art. 15 Abs. 2 des
Wahlreglements). Die Kandidaturen der Personalverbände nach Art. 9 des
Wahlreglements werden nach der Gültigkeitsprüfung auf ihre Wahlliste
übernommen. Die Kandidaturen gemäss Art. 7 Abs. 2 Bst. a des Wahlreg-
lements werden zuerst, in alphabetischer Reihenfolge nach Namen, auf-
geführt, gefolgt von den weiteren Kandidaturen, ebenfalls in alphabetischer
Reihenfolge. Für jeden Personalverband wird eine Wahlliste erstellt
(Art. 15 Abs. 3 des Wahlreglements). Die leere Wahlliste gemäss Art. 15
Abs. 1 des Wahlreglements kann handschriftlich mit bis zu fünf Kandidaten
aus den anderen Wahllisten ausgefüllt werden (Art. 15 Abs. 4 des Wahl-
reglements).
2.2.3 In Art. 25 Abs. 1 des Wahlreglements wird sodann bestimmt, dass für
die Schliessung allfälliger Lücken im vorliegenden Wahlreglement das
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Seite 10
Bundesgesetz vom 17. Dezember 1976 über die politischen Rechte (BPR;
SR 161.1) sowie dessen Verordnungen sinngemäss anzuwenden sind.
2.3
2.3.1 Gemäss Art. 61 Abs. 1 BVG bezeichnen die Kantone die zuständige
Behörde für die Aufsicht über die Vorsorgeeinrichtungen sowie die Einrich-
tungen, die nach ihrem Zweck der beruflichen Vorsorge dienen, mit Sitz im
Kantonsgebiet. Im vorliegenden Fall ist die zuständige Aufsichtsbehörde
die Bernische BVG- und Stiftungsaufsicht bzw. die Vorinstanz.
Zu den Aufgaben der Aufsichtsbehörde gehört es u.a., darüber zu wachen,
dass die Vorsorgeeinrichtungen die gesetzlichen Vorschriften einhalten
und dass das Vorsorgevermögen zweckgemäss verwendet wird. Sie tut
dies – soweit hier interessierend – indem sie die Übereinstimmung der sta-
tutarischen und reglementarischen Bestimmungen der Vorsorgeeinrichtun-
gen mit den gesetzlichen Vorschriften prüft (vgl. Art. 62 Abs. 1 Bst. a BVG)
und Massnahmen zur Behebung von Mängeln trifft (Art. 62 Abs. 1 Bst. d
BVG). So kann sie gesetzwidrige Reglemente oder Teile davon aufheben
und den betreffenden Einrichtungen verbindliche Weisungen über die Aus-
gestaltung entsprechender Bestimmungen erteilen (BGE 128 II 24 E. 1a;
BGE 112 Ia 180 E. 3). Dabei handelt es sich um eine abstrakte Normen-
kontrolle, zumal die Überprüfung der Gesetzmässigkeit losgelöst von ei-
nem konkreten Streitfall erfolgt (vgl. Urteil des BVGer A-5815/2016 vom
16. Mai 2017 E. 1.4). Im vorliegenden Fall hat die Vorinstanz das in Frage
stehende Wahlreglement vor dessen ersten Anwendung einer solchen abs-
trakten Normenkontrolle unterzogen und für rechtmässig befunden (vgl.
dazu Sachverhalt Bst. A.d).
2.3.2 Die Aufsichtsbehörde hat sodann aufgrund von Art. 84 Abs. 2 ZGB,
wonach die Aufsichtsbehörde dafür zu sorgen hat, dass das Stiftungsver-
mögen seinen Zwecken gemäss verwendet wird, in Zusammenhang mit ei-
ner Aufsichtsanzeige die Pflicht, den mitgeteilten Tatsachen nachzuge-
hen und allfällige Massnahmen von Amtes wegen zu ergreifen (BGE 107 II
385 E. 3). Im Gegensatz zur Aufsichtsanzeige handelt es sich bei der von
Lehre und Rechtsprechung aus Art. 84 Abs. 2 ZGB abgeleiteten Aufsichts-
beschwerde um ein Rechtsmittel eigener Art mit Anspruch auf Behandlung
und Einräumung von Parteirechten (BGE 107 II 385 E. 3 f.; Urteil des
BGer 9C_823/2011 vom 23. März 2012 E. 2.1; Urteil des BVGer B-2948/
2017 vom 21. Dezember 2017 E. 4.1; vgl. zum Ganzen: Urteil des BVGer
A-3146/2018 vom 24. Januar 2019 E. 2.2.3 m.w.H.). Im vorliegenden Fall
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handelte es sich bei der Eingabe der Beschwerdeführenden vom 7. Feb-
ruar 2018 an die Vorinstanz unbestrittenermassen um eine solche Auf-
sichtsbeschwerde (vgl. Sachverhalt Bst. A.i).
3.
3.1
3.1.1 Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen die Wahl der Arbeit-
nehmervertretung in den Stiftungsrat der Pensionskasse, welche im Okto-
ber/November 2017 stattgefunden hat.
3.1.2 Anders als noch vor der Vorinstanz machen die Beschwerdeführen-
den im vorliegenden Verfahren zu Recht nicht mehr geltend, die Zusam-
menfassung aller freien Kandidierenden auf einer einzigen Wahlliste wider-
spreche den Bestimmungen des Wahlreglements. Zu Recht deshalb, weil
sich sowohl aus dem Wortlaut der einschlägigen Reglementsbestimmun-
gen (vgl. E. 2.2.1 ff.) als auch aus der Entstehungsgeschichte des Wahl-
reglements (vgl. Sachverhalt Bst. A.b) ergibt, dass das Wahlreglement ef-
fektiv vorsieht, dass für alle freien Kandidierenden nur eine Wahlliste ge-
führt wird. Demnach liegt auch keine Lücke vor, die es zu füllen gälte
(vgl. E. 2.2.3). Entsprechend kann festgehalten werden, das die konkrete
Ausgestaltung der Wahllisten für die Wahl im Herbst 2017 das geltende
Wahlreglement nicht verletzt hat.
3.1.3 Umstritten und im vorliegenden Verfahren zu prüfen ist dagegen die
Rüge der Beschwerdeführenden, das Wahlreglement verletze durch den
Umstand, dass bestimmt werde, alle freien Kandidierenden seien auf einer
einzigen Wahlliste zu führen, übergeordnetes Recht, namentlich Art. 34 BV.
In diesem Zusammenhang machen die Beschwerdeführenden zunächst
geltend, die Vorinstanz sei zu Unrecht auf diese Rüge nicht eingetreten.
3.2
3.2.1 Auf die Frage, ob die Vorinstanz eine konkrete Normenkontrolle im
Rahmen der Aufsichtsbeschwerde zu Recht mit der Begründung abgelehnt
hat, sie habe das Wahlreglement bereits anlässlich dessen Prüfung ge-
mäss Art. 62 Abs. 1 Bst. a BVG (E. 2.3.1) in seiner Gesamtheit einer abs-
trakten Normenkontrolle unterzogen und dessen Rechtmässigkeit bestätigt
(vgl. Sachverhalt Bst. A.d und Bst. A.j), muss im vorliegenden Fall nicht
abschliessend eingegangen werden. Denn aus der angefochtenen Verfü-
gung geht hervor, dass die Vorinstanz keinen Grund sieht, von ihrem sei-
nerzeitigen Prüfbefund Abstand zu nehmen. Namentlich weist sie darauf
hin, es stehe ihr nicht zu, in das weite Ermessen der Vorsorgeeinrichtung
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Seite 12
schon dann einzugreifen, wenn sie nach der Prüfung der Sachlage einfach
zu einem anderen Ermessensentscheid gekommen wäre. Sie habe nur bei
Ermessensfehlern (Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens) ein-
zugreifen, während ein sich an den Rahmen des Ermessens haltendes
Verhalten ein richtiges Verhalten darstelle, das die Aufsichtsbehörde nicht
korrigieren dürfe. Ein Ermessensfehler liege im konkreten Fall nicht
vor, weshalb sich ein Eingreifen erübrige. Daraus wird ersichtlich, dass die
Vorinstanz auch bei einer Rückweisung zwecks Überprüfung der Recht-
mässigkeit des in Frage stehenden Wahlreglements zu keinem anderen
Ergebnis kommen würde, als dass sich das Reglement aus ihrer Sicht als
rechtskonform erweist. Unter den gegebenen Umständen würde eine
Rückweisung zu entsprechendem Entscheid einen prozessualen Leerlauf
bedeuten, welchen es im Lichte des verfassungsrechtlichen Beschleuni-
gungsgebots (Art. 29 Abs. 1 BV) nach konstanter Praxis – nicht zuletzt
auch im Interesse der Beschwerdeführenden – zu vermeiden gilt.
3.2.2 Nach dem Gesagten ist im Folgenden durch das Gericht zu klären,
ob das Wahlreglement tatsächlich – wie von den Beschwerdeführenden
geltend gemacht – zu beanstanden ist.
3.3
3.3.1 Wahlsysteme lassen sich grundsätzlich unterteilen in Majorz-, Pro-
porz- und Mischsysteme. Beim Majorz- oder Mehrheitswahlsystem fallen
die zu vergebenden Sitze den Personen mit der grössten Stimmenzahl zu.
Je nach Ausgestaltung der Wahlordnung ist für eine Wahl das absolute
Mehr (mehr als die Hälfte der abgegebenen Stimmen) oder das relative
Mehr (Erreichen der höchsten Stimmenzahlen) erforderlich. Im Unter-
schied dazu werden beim Proporz- oder Verhältniswahlsystem die Sitze
auf verschiedene Parteien bzw. Gruppierungen im Verhältnis ihres Wähler-
anteils verteilt. Die Wählerinnen und Wähler geben dabei ihre Stimme
in der Regel einer Liste, auf der die Namen mehrerer Kandidaten stehen.
Danach werden die Mandate proportional zur Stärke der an der Wahl be-
teiligten Gruppierungen verteilt. Diese Verteilung kann nach unterschiedli-
chen Verfahren erfolgen.
Majorz und Proporz sind idealtypische Wahlsysteme. Wie rein sie verwirk-
licht sind und sich entfalten können, hängt ab von der konkreten Wahlord-
nung und von der Praxis der politischen Parteien. Das anwendbare Recht
kann ein gemischtes Wahlsystem vorsehen, welches Elemente sowohl des
Majorz- als auch des Proporzprinzips enthält. Denkbar ist beispielsweise,
dass in den Wahlkreisen jeweils ein Sitz nach dem Majorzprinzip vergeben
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Seite 13
wird, während allfällige weitere Sitze proportional verteilt werden. Letztlich
kann eine bestimmte Wahlordnung – selbst wenn sie ausdrücklich das Pro-
porz- oder Majorzprinzip für anwendbar erklärt – systemfremde Effekte her-
vorrufen (BGE 140 I 394 E. 6.3).
3.3.2 Wie Kantone hinsichtlich der Wahl ihrer Parlamente, sind auch Vor-
sorgestiftungen grundsätzlich – d.h. im Rahmen übergeordneter Bestim-
mungen – frei, das Verfahren für die Wahl der Vertretung der Arbeitneh-
menden im paritätischen Organ bzw. über die Modalitäten der demokrati-
schen Mitwirkung zu bestimmen. Ebenso wie die Kantone, nehmen sie mit
der Ausgestaltung eine bewusste Wahl vor, die für den demokratischen
Prozess von grundlegender Bedeutung ist und tragen sowohl für die Vor-
als auch für die Nachteile ihre eigene Verantwortung (vgl. betreffend Kan-
tone: BGE 140 I 394 E. 8.1; Urteil des BGer 1C_495/2017 vom 29. Juli
2019 E. 4.2).
Eine bedeutsame Schranke bei der Ausgestaltung des Verfahrens für
die Wahl der kantonalen Parlamente bildet Art. 34 BV, welchen die Be-
schwerdeführenden auch im vorliegenden Kontext als anwendbar (und
verletzt) ansehen (vgl. E. 3.1). Art. 34 Abs. 1 BV gewährleistet die politi-
schen Rechte (auf Bundes-, Kantons- und Gemeindeebene) in abstrakter
Weise und ordnet die wesentlichen Grundzüge der demokratischen Parti-
zipation im Allgemeinen. Die in Art. 34 Abs. 2 BV verankerte Wahl- und
Abstimmungsfreiheit gibt den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass
kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der
Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt
(BGE 140 I 394 E. 8.2; Urteil des BGer 1C_495/2017 vom 29. Juli 2019
E. 4.3). Bestandteil von Art. 34 BV bildet die Wahlrechtsgleichheit, welche
sich in drei Teilgehalte unterteilen lässt: Die Zählwertgleichheit verlangt,
dass alle Stimmen formell gleichbehandelt werden. Differenzierungen des
Stimmengewichts sind unzulässig. Stimmkraft- oder Stimmgewichtsgleich-
heit bedeutet, dass das Verhältnis zwischen der repräsentierten Bevölke-
rung und der zugeteilten Sitzzahl in den einzelnen Wahlkreisen möglichst
gleich sein soll. Sodann soll die Erfolgswertgleichheit sicherstellen, dass
allen Stimmen derselbe Erfolg zukommt, d.h. dass sie materiell und in glei-
cher Weise zum Wahlergebnis beitragen und bei der Mandatsverteilung
berücksichtigt werden. Der Grundsatz der Zählwertgleichheit gilt gemäss
bundesgerichtlicher Rechtsprechung absolut. Dagegen wird eine sachlich
gerechtfertigte Einschränkung der Stimmkrafts- und der Erfolgswertgleich-
heit bis zu einem gewissen Grad zugelassen (BGE 140 I 394 E. 8.3; Urteil
des BGer 1C_495/2017 vom 29. Juli 2019 E. 4.4).
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Auch wenn Art. 34 BV im vorliegenden Kontext nicht unmittelbar anwend-
bar ist, so kann die Bestimmung doch analog zur Prüfung der Frage her-
angezogen werden, ob die Ausgestaltung des in Frage stehenden Wahl-
reglements der Beschwerdegegnerin als rechtswesentlich mangelhaft ein-
zustufen ist.
3.4 Die Beschwerdeführenden rügen im Wesentlichen, durch den Um-
stand, dass die jeweilige Wahlliste der Gewerkschaft bzw. des Personal-
verbandes je nur fünf, die Liste der freien Kandidierenden jedoch auch
mehr Kandidaten aufführen durfte, sei gegen "die allgemeinen Regeln" der
Proporzwahl verstossen worden. Die gewählte Regelung sei nicht sachge-
recht und führe zu Verzerrungen des Wählerwillens, womit der Grundsatz
der Gewährleistung des unverfälschten Wählerwillens gemäss Art. 34
Abs. 2 verletzt worden sei. Es gebe keinen sachlichen Grund dafür, dass
sich die ungebundenen Versicherten nicht – gleich wie die Gewerkschaf-
ten – in Listen à fünf Kandidaten organisieren müssten, wie dies bei Pro-
porzwahlen üblich sei. Durch die verschieden ausgestalteten Wahllisten
würden die Kandidierenden der Gewerkschaften benachteiligt, denn das
persönliche Umfeld von zehn Kandidaten (so viele freie Kandidierende
stellten sich zur Wahl) sei vermutungsweise grösser als jenes von nur fünf
Kandidaten. Damit sei das Potential zur Rekrutierung von Wählerinnen und
Wählern der Wahlliste der freien Kandidaturen erheblich grösser gewesen
als jenes für die gewerkschaftlichen Listen. Diese ungleiche Behandlung
verletze den Rechtsgleichheitsgrundsatz nach Art. 8 BV. Der freie Wähler-
wille werde sodann dadurch verzerrt, dass die Wählenden einzelner freier
Kandidaten durch deren Zusammenfassung auf einer einzigen Liste ge-
zwungen würden, mit den durch sie generierten (Listen-)Stimmen andere
freie Kandidierende zu unterstützen, die allenfalls eine vollständig andere
programmatische Ausrichtung hätten. Weiter bemängeln die Beschwerde-
führenden, das Wahlsystem erweise sich namentlich für Wahlberechtigte
mit einem eher tiefen Bildungsgrad als zu kompliziert.
3.5
3.5.1 Die Beschwerdeführenden lassen bei ihrer Argumentation nament-
lich ausser Acht, dass Majorz- und Proporzsysteme nicht zwangsläufig ide-
altypisch geregelt und auch nicht so angewendet werden müssen. Wie vo-
rangehend in Erwägung 3.3.1 dargelegt, sind Durchbrechungen und
Mischsysteme möglich und zulässig. Im vorliegenden Fall ist zwar nicht
ausgeschlossen, dass die Liste der freien Kandidierenden durch die grös-
sere Auswahl an Personen und der Überlegung, dass anzunehmen ist,
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dass zehn Kandidierende ein grösseres Umfeld haben als fünf Kandidie-
rende, geeignet sein könnte, verhältnismässig mehr Listenstimmen zu ge-
nerieren. Darin ist jedoch nicht ein derart gravierender Systemfehler zu se-
hen, dass die Wahl für ungültig zu erklären und zu wiederholen wäre. Zum
einen wird nämlich – was wesentlich ist – die in Erwägung 3.3.2 genannte
Zählwertgleichheit nicht verletzt (jeder Stimmende hat maximal fünf Stim-
men zu vergeben; vgl. Sachverhalt Bst. A.f). Zum anderen ist nicht zu ver-
nachlässigen, dass dem allfälligen Vorteil einer längeren Liste der freien
Kandidierenden der Vorteil der Gewerkschaften bzw. Personalverbände
gegenübersteht, die durch ihre professionelle Organisation ungleich effek-
tivere Möglichkeiten zur Wählermobilisierung haben. Entgegen der unsub-
stantiierten Meinung der Beschwerdeführenden wird dieser gewichtige
Vorteil nicht mit der Möglichkeit der Nutzung der sozialen Medien durch die
freien Kandidierenden wettgemacht.
3.5.2 Mit der Rüge, der freie Wählerwille werde dadurch verzerrt, dass bei
Zusammenfassung aller freien Kandidaten auf einer Liste nicht zwangsläu-
fig der Wunschkandidat gewählt werde, sondern allenfalls ein Kandidat mit
völlig anderem Profil, zielen die Beschwerdeführenden ebenfalls ins Leere.
Denn unabhängig davon, ob sich die freien Kandidierenden auf einer ein-
zigen Wahlliste oder mittels Einzelkandidaturen (mit Listenverbindungen)
zur Wahl stellen, ergibt sich die Konstellation, dass nicht zwangsläufig der
jeweilige Wunschkandidat der wählenden Person gewählt wird. Dies ist bei
Proporzwahlen systeminhärent.
3.5.3 Zu berücksichtigen ist im Weiteren auch Folgendes: Vor Erlass des
in Frage stehenden Wahlreglements wurde im Vorsorgereglement der Be-
schwerdegegnerin bestimmt, dass die Vertretung der Arbeitnehmenden
sich aus vier Kandidaten der Gewerkschaft sowie einer Kandidatin des Per-
sonalverbandes zusammensetzt (Art. 106 Abs. 5 des Vorsorgeregle-
ments). Diese Bestimmung war von der Aufsichtsbehörde offenbar seit län-
gerem unterschwellig mit der Begründung bemängelt worden, bei dieser
Sitzverteilung würde die Gesamtheit der Aktiv-Versicherten nicht korrekt
repräsentiert, zumal der Organisationsgrad durch die Personalverbände
knapp weniger als 50% ausmache. Signalisiert wurde, dass bei einer An-
passung der Bestimmung über die Besetzung des Stiftungsrats eine der-
artige Lösung, gemäss welcher alle Sitze der Arbeitnehmervertretung von
Gewerkschaft und Personalverband besetzt werden, nicht mehr akzeptiert
würde. Ende 2015 beschloss der Stiftungsrat dann einstimmig, ein Wahl-
reglement zu erlassen (vgl. Sachverhalt Bst. A.a). Dieses sollte sicherstel-
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len, dass die verschiedenen Gruppen von Aktiv-Versicherten (durch Ge-
werkschaft vertretene, durch Personalverband vertretene sowie nicht orga-
nisierte Versicherte) proportional zu ihrer Stärke im Stiftungsrat vertreten
sind. Gewählt wurden anlässlich der ersten Wahl in Anwendung des betref-
fenden Wahlreglements schliesslich drei Kandidaten der Gewerkschaft,
eine Kandidatin des Personalverbandes sowie eine freie Kandidatin
(vgl. Sachverhalt Bst. A.f). Angesichts des Umstandes, dass 50% der Aktiv-
Versicherten nicht organisiert sind und diese Gruppe auch im Stiftungsrat
vertreten sein sollte, ist ein Sitz als legitimes Minimum zu betrachten. Rein
proportional wären gar zwei Sitze als nicht übermässig zu werten.
3.5.4 Nicht gefolgt werden kann sodann der Rüge der Beschwerdeführen-
den, das Wahlsystem und die Wahlanleitung seien zu kompliziert gewesen.
Der Ablauf und die Anforderungen waren mit dem, was sich Schweizer
Wahlberechtigte gewohnt sind, ohne Weiteres vergleichbar. Abgesehen
davon, war den offiziellen "Erklärungen zu den Wahlen der Vertretung der
Arbeitnehmenden in den Stiftungsrat der Pensionskasse" auch zu entneh-
men, an welche Stelle man sich bei Fragen zu den Wahlen wenden könne.
Hinzu kommt, dass die Gewerkschaft ihren Mitgliedern ein umfangreiches
Dokument mit dem Titel «[...]» mit Informationen, Hinweisen und Anmer-
kungen zu den Stiftungsratswahlen Pensionskasse 2017 hat zukommen
lassen, welches genauste Anleitungen enthielt, wie im Sinne der Gewerk-
schaft abgestimmt werden kann.
3.5.5 Vorstellbar ist, dass ein anderes – je nach Position subjektiv betrach-
tet – allenfalls auch besseres als das angefochtene Wahlreglement erson-
nen werden kann. Wie die Vorinstanz jedoch bereits festgehalten hat, hat
die Beschwerdegegnerin im vorliegenden Fall bei der Ausgestaltung des
angefochtenen Wahlreglements ihr Ermessen nicht überschritten oder
missbraucht. Entsprechend steht es auch dem Gericht nicht zu, einzugrei-
fen (vgl. vorangehend E. 1.6).
Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die im Herbst 2017 durchgeführte
Wahl der Arbeitnehmervertretung in den Stiftungsrat der Beschwerdegeg-
nerin – entgegen der Überzeugung der Beschwerdeführenden (vgl. Sach-
verhalt Bst. B.a) – nicht für ungültig zu erklären bzw. nicht zu wiederholen
ist. Auf die Edition allfälliger weiterer Akten zur Wahl bzw. aller Wahlzettel
(vgl. Sachverhalt Bst. B.a), kann daher in antizipierter Beweiswürdigung
verzichtet werden (vgl. E. 1.7.2).
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3.5.6 Sodann ist die angefochtene Verfügung auch in Bezug auf die weite-
ren Vorbringen der Beschwerdeführenden nicht zu beanstanden.
Auch wenn zu befürworten wäre, dass alle betroffenen Akteure in entspre-
chende Arbeiten eingebunden werden, ist der Entscheid der Vorinstanz, es
liege im Ermessen der Pensionskasse, ob sie im Rahmen einer Arbeits-
gruppenbildung (unter Einbindung der Gewerkschaft) das Wahlreglement
weiterentwickeln wolle, nicht zu bemängeln. Die Aufsichtsbehörde hat der
Pensionskasse zu Recht keine entsprechende Weisung erteilt.
Ebenso ist die Vorinstanz – mangels Beschwer – zu Recht nicht auf das
Ausstandsbegehren betreffend den zwischenzeitlich in den Ruhestand ge-
tretenen Aufsichtsexperten eingetreten.
Bei diesem Ergebnis ist der Abweisung des Begehrens der Beschwerde-
führenden, die bisherige Arbeitnehmervertretung im Stiftungsrat solle bis
zum rechtskräftigen Entscheid in der Sache im Amt bleiben, nicht zu bean-
standen.
3.5.7 Nach dem Dargelegten ist die Beschwerde vollumfänglich abzuwei-
sen.
4.
4.1 Ausgangsgemäss haben die unterliegenden Beschwerdeführenden
die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Diese sind auf
Fr. 2'400.-- festzulegen (vgl. Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 4 des Reglements vom
21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundes-
verwaltungsgericht [VGKE; SR 173.320.2]). Der einbezahlte Kostenvor-
schuss in gleicher Höhe ist zur Bezahlung dieser Kosten zu verwenden.
4.2 Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (vgl. Art. 64 Abs. 1
VwVG e contrario und Art. 7 Abs. 1 VGKE e contrario sowie Art. 7 Abs. 3
VGKE).
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