Decision ID: 47aed8be-5d07-5837-8f0b-4d846b3e26a7
Year: 2016
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law

ritenuto,
in fatto
A.
La RI 1 è proprietaria del mapp. 684 di Stabio, di 10'665 mq e inedificato, sottoposto al vincolo AP-EP 1.10 "area di svago" secondo il piano regolatore, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzioni 7 maggio 2002 (n. 2120) e 22 ottobre 2002 (n. 4963) e integrato in seguito da alcune varianti, fra cui quella concernente le zone AP-EP, approvata dal Governo con risoluzione 11 novembre 2009 (n. 5679). Il fondo confina a nord con il mapp. 2659, su cui sorge la scuola d'infanzia (AP-EP 1.05), a ovest sia con il mapp. 1881, su cui sorge la scuola media (AP-EP 1.21), sia con il mapp. 942, su cui sorge il cimitero (AP-EP 1.03). A sud, oltre via Cava, e a est la proprietà confina con la zona residenziale intensiva.
B.
a. Il 10 dicembre 2013 il municipio di Stabio ha sottoposto per approvazione al Dipartimento del territorio una modifica di poco conto che prevede la realizzazione di un centro giovanile al
suddetto mappale in sostituzione di quello esistente, ubicato nel
complesso degli ex-Bagni nel nucleo di Stabio. Al centro, destinato a giovani della fascia d'età compresa fra i 13 e i 18 anni, è riservata un'area di 27.00 m x 38.00 m, ritagliata lungo il confine nord-
ovest del fondo e limitrofa alle infrastrutture sportive della scuola media, rispettivamente allo skate-park previsto sullo stesso
mapp.
684. L'ubicazione scelta per il centro, il cui volume massimo ammonta a 1000.00 mc fuori terra per un'altezza massima di
3.00 m
(cfr. art. 47 cpv. 5 norme di attuazione del piano regolatore;
NAPR), è stata ritenuta la più idonea rispetto ad altre cinque alternative.
b. La modifica, approvata dal Dipartimento il 20 marzo 2014, è stata posta in pubblicazione dal 13 maggio all'11 giugno 2014.
C.
Con ricorso 26 giugno 2014, assistito da una replica, la RI 1 e la RI 2 sono insorte davanti al Consiglio di Stato, postulando l'annullamento della modifica. Osservando, a titolo preliminare, come la procedura in parola si ponesse in contraddizione con le tesi sostenute a più riprese dal municipio nell'ambito della procedura parallela relativa alla realizzazione dello skate-park, esse hanno censurato nel merito il mancato espletamento della procedura di informazione e partecipazione della popolazione, l'assenza dei requisiti di legge per poter adottare la procedura di modifica di poco conto, una violazione del principio della stabilità dei piani, la mancata valutazione di ubicazioni alternative, l'inidoneità del luogo prescelto dal profilo delle sue ripercussioni foniche sulle zone residenziali circostanti, rispettivamente l'assenza di verifiche in merito da parte del municipio, e infine la non conformità della struttura con il vincolo AP-EP 1.10.
D.
Con risoluzione 25 maggio 2016 (n. 2267) il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso, confermando la modifica in parola. Esso ha ritenuto adempiuti i requisiti per porre in atto la contestata procedura, che non avrebbe necessitato di una preventiva informazione della popolazione, rispettivamente per effettuare una modifica dei piani. Nel merito esso ha condiviso l'ubicazione prescelta, ritenendola sorretta da un sufficiente interesse pubblico.
E.
Avverso tale risoluzione la RI 1 e RI 2
insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento. Esse ripropongono
, approfondendole, le tesi avanzate senza successo in prima sede.
F.
a
. La Sezione dello sviluppo territoriale, agente per conto del Governo, e il comune di Stabio postulano la reiezione del gravame con argomenti che, ove necessario, verranno ripresi in seguito
.
b. Con gli allegati di replica e di duplica le parti si riconfermano nelle rispettive tesi di fatto e di diritto.
Considerato,

in diritto
1.1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 [LST; RL 7.1.1.1] e art. 44 cpv. 3 regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 [RLst; RL 7.1.1.1.1]). Certa è inoltre la legittimazione attiva delle ricorrenti (art. 30 cpv. 2 lett. b LST).
1.2. Il gravame è ricevibile in ordine e può inoltre essere giudicato sulla base degli atti acquisiti all'incarto, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).
2.
2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di
autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b
della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi
pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2
LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 seg. LPAmm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (
Raffaello Balerna
, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 214).
3. Notevole cambiamento delle circostanze
3.1. L'adozione di un piano regolatore o di sue varianti esige una ponderazione globale di tutti gli interessi determinanti, pubblici e privati, in relazione con l'utilizzazione del suolo, e non può
avvenire secondo rigidi schematismi. La circostanza che vi sia stata un'evoluzione della situazione di fatto o giuridica dall'entrata in vigore del piano regolatore che è sottoposto a verifica e modificazione
potrebbe teoricamente portare a un suo adattamento
periodico frequente. Cionondimeno questo strumento, al fine di adempiere gli scopi per i quali è stato introdotto, deve beneficiare
di una certa stabilità. Per questo motivo, giusta l'art. 21 cpv. 2 LPT, solo un cambiamento notevole delle circostanze può giustificare un riesame ed eventualmente un adattamento del piano di utilizzazione. Il legislatore ha così voluto garantire ai proprietari di fondi, per i quali il piano regolatore è vincolante (art. 21 cpv. 1 LPT), una certa sicurezza giuridica in questo ambito, anche se essi non possono dedurre dal fatto che il loro fondo sia stato un tempo inserito in una determinata zona, che questo rimanga costantemente attribuito alla stessa zona.
3.2. Se un piano regolatore è stato adottato già in vigenza della LPT, vi è la presunzione che le restrizioni della proprietà che impone ai proprietari interessati siano valide. Per contro, i piani di utilizzazione che non sono ancora stati adattati alle esigenze poste dal diritto federale in materia di pianificazione territoriale non possono beneficiare di questa presunzione, per cui non vi è motivo di garantirne la stabilità. Più un piano, reputato conforme ai dettami della LPT è recente, più è dato ai singoli proprietari di contare sulla sua stabilità, e più difficilmente la citata presunzione della sua validità sarà contestabile.
3.3. La legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU
1990), in vigore sino al 31 dicembre 2011, prevedeva che il
piano regolatore era sottoposto a verifica, di regola, ogni 10 anni (art. 41 cpv. 1 LALPT), principio che è stato mantenuto nella nuova legge (cfr. art. 33 cpv. 1 LST). Quando una revisione del piano si avvicina a questo orizzonte temporale, può risultare giustificata anche da visioni e esigenze diverse da parte delle autorità, indipendentemente da un eventuale cambiamento notevole delle circostanze ai sensi dell'art. 21 cpv. 2 LPT (STF 1P.611/2001 del 25 gennaio 2002 consid. 3.2., in: ZBl 104/2003 pag. 654 segg.). Inoltre, sempre a prescindere da una modifica notevole delle circostanze, errori pianificatori possono essere corretti in ogni tempo se riferiti ad aspetti secondari del piano (STF 1A.305/2000 del 9 luglio 2001 consid. 4. b/aa e riferimenti ivi menzionati). Qualora, poi, il piano regolatore ha superato ormai il termine di 20 anni, non è più possibile appellarsi alla sua stabilità (STA 90.2012.5 del 17 febbraio 2014 consid. 4.2. con rinvio a:
Waldmann/Hänni
, op. cit., n. 20 ad art. 21 e nota n. 47).
3.4. In concreto le ricorrenti lamentano una violazione del principio della stabilità dei piani, in quanto il vincolo AP-EP 1.10, di cui viene chiesta la parziale modifica, è stato approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 11 novembre 2009, e quindi di recente. Inoltre il fatto che lo stabile in cui è attualmente situato il centro giovanile sia in uno stato precario non costituirebbe un mutamento delle circostanze atto a giustificare la modifica. Dal canto suo il comune spiega, in sede di risposta, come a seguito dello stato fatiscente della vecchia sede, situata nel complesso degli ex-Bagni nel nucleo di Stabio, e della conseguente dichiarazione di inabitabilità, sul suo territorio manchi attualmente uno spazio adeguato e definitivo per il centro giovanile, che è stato
collocato, in via transitoria, in un prefabbricato, utilizzato in precedenza per le attività amministrative legate al cantiere Alp
Transit, sito in via Prati all'interno di un terreno adibito in parte a posteggio. Peraltro la vecchia sede risultava ormai insufficiente a far fronte alle aumentate esigenze della struttura. Alla luce di queste premesse bisogna convenire che il cambiamento delle circostanze, riconducibile alla necessità di trovare al centro giovanile una nuova collocazione, dotandolo di una sede adatta e definitiva, è rilevante. Tuttavia la questione a sapere se, alla luce della recente adozione del vincolo AP-EP 1.10, di cui ora si prevede la parziale modifica, tale mutamento sia anche atto a giustificare il riesame della pianificazione in parola, può rimanere inevaso, posto che per tutti i motivi che seguono il ricorso va in ogni caso accolto.
4. Le ricorrenti contestano la procedura di adozione della modifica, sostenendo che le premesse per far capo alla procedura semplificata di cui all'art. 34 e seg. LST non sarebbero date, toccando la variante un numero importante di persone.
4.1. Secondo l'art. 33 cpv. 2 LST il piano regolatore può essere
modificato in caso di notevole cambiamento delle circostanze con la procedura ordinaria o con la procedura semplificata. Quest'ultima, disciplinata dagli art. 34 e 35 LST, è prevista per le
modifiche di poco conto ed è fissata come segue: il municipio allestisce gli atti e, previo avviso anche personale ai proprietari e previa approvazione del dipartimento, pubblica gli stessi per un periodo di 30 giorni, con facoltà di ricorso al Governo (art. 35 cpv. 3 LST).
Sono considerate di poco conto le modifiche che toccano un
numero limitato di persone e una superficie di terreno non superiore ai 2'000 mq o che mutano in misura minima una o più
disposizioni sull'uso ammissibile del suolo quali, in particolare, i parametri edilizi (altezza massima, distanze dai confini, indice di sfruttamento, di occupazione o di edificabilità) e le linee di arretramento (cfr. art. 34 cpv. 1 LST e art. 42 cpv. 1 regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL
7.1.1.1.1).
4.2. Per quanto attiene al requisito del numero limitato di persone, si osserva che negli intendimenti del legislatore cantonale il termine "toccato" presuppone l'esistenza di un rapporto particolare, stretto e degno di nota con l'oggetto della variante; un interesse generico non è sufficiente. La nozione "numero limitato di persone" va invece resa concreta caso per caso. Di principio si può ammettere che quindici, venti persone siano ancora un numero limitato (cfr. Messaggio n. 6309 concernente il disegno di legge sullo sviluppo territoriale del 9 dicembre 2009, commento ad art. 34, pag. 60). In proposito il Governo, a pag. 3 della risoluzione impugnata, ha ritenuto che
"(...) la variante in questione tocchi un numero limitato di persone, poiché la sua incidenza sull'ordinamento del suolo si limita, di fatto, al solo comparto costituito dal mappale n. 684 RFD. Non si intravede infatti l'esistenza di un rapporto particolare fra l'oggetto della variante e i mappali circostanti ed in particolare quelli di proprietà privata. Infatti i fondi confinanti e prossimi alla superficie interessata dal mutamento sono tutti di proprietà pubblica ed adibiti a scuola dell'infanzia, scuole medie, cimitero. Il fondo più vicino destinato a contenuti abitativi dista oltre i 90 metri dalla superficie in disamina dalla quale è, per l'appunto, separato dalla restante superficie del fondo 684 adibita ad attività di svago"
.
4.3. Tale tesi non merita di essere seguita. Anzitutto essa limita arbitrariamente l'analisi della fattispecie alla sola superficie toccata dalla modifica, ritagliata lungo il confine nord-ovest del mapp. 684, facendo astrazione dal fatto che essa è collocata all'interno di un'area più vasta, destinata allo svago, a cui viene sottratta, e che confina direttamente a sud e ad est con la zona edificabile. Ora, nell'ambito dell'adozione delle varianti AP-EP, oggetto dell'approvazione 11 novembre 2009 del Consiglio di Stato, il comune aveva esplicitamente destinato il mapp. 684
"(...) quale area di svago per il quartiere a valle di via Ligornetto"
(cfr. documento "Varianti di PR Zone AP-EP, ottobre 2007, scheda n. 4). Il Governo, a pag. 4 della citata risoluzione, aveva
condiviso tale impostazione, osservando:
"Per quanto riguarda l'area di svago, considerata la sua collocazione all'interno di un tessuto residenziale, con particolare riferimento alla vasta zona intensiva che si sviluppa a valle di via Ligornetto, si rende atto che essa concorre ad un miglioramento delle condizioni quadro volte al conseguimento di una buona vivibilità del quartiere"
. Alla luce di queste circostanze, l'analisi circa le persone toccate dalla variante andava quindi perlomeno estesa a tutti coloro al beneficio dei quali è riservata l'area di svago, ossia a tutti gli abitanti del suddetto quartiere, che conta almeno una trentina di edifici, anche plurifamiliari, posti nelle immediate vicinanze del mapp. 864 e legati all'area AP-EP 1.10 da un rapporto particolarmente stretto. Ai residenti viene infatti sottratta una superficie, seppur ridotta (1026 mq), della zona in parola. Poco importa se, come osserva il comune in sede di risposta, nessuno di loro è insorto contro la modifica. Inoltre ci si può ragionevolmente chiedere se la tesi del Governo, che fa completamente astrazione dallo scopo perseguito con la modifica, che è quello di dotare il comune di un'opera d'interesse collettivo, di cui beneficeranno direttamente i giovani d'età compresa fra i 13 e i 18 anni, e i cui costi di realizzazione saranno sopportati da tutta la comunità, incidendo in tal modo in misura apprezzabile sulla pianificazione locale, sia conciliabile con le finalità perseguite dalla procedura di poco conto, che rimane riservata a modifiche pianificatorie di minore importanza (cfr. Messaggio n. 6309 concernente il disegno di legge sullo sviluppo territoriale del 9 dicembre 2009, commento ad art. 34, pag. 60). Vista dunque l'assenza delle premesse per porre in atto una modifica di poco conto, il ricorso viene dunque accolto e la risoluzione impugnata annullata.
5. Si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia, ritenuto che il comune soccombente ne va esente (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Quest'ultimo non è tuttavia sollevato dall'obbligo di versare le ripetibili alle ricorrenti, vincenti, che tengano conto anche della procedura davanti al Consiglio di Stato (art. 49 cpv. 1 LPAmm).