Decision ID: 0dd9ce50-e47d-4af4-b5da-c6c610490dfc
Year: 2013
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law

hat sich ergeben:
I.
A wird seit September 2009 von der Sozialhilfebehörde der Sadt B unterstützt. Am 11. September 2012 beschloss die Sozialhilfebehörde die Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe an A. Bis zum Eintritt der Rechtskraft dieser Anordnung verfügte sie zudem die Kürzung des Grundbedarfs um 15 %, die Streichung der situationsbedingten Leistungen sowie der Leistungen mit Anreizcharakter.
II.
Dagegen gelangte A mit Rekurs vom 10. Oktober 2012 an den Bezirksrat B und beantragte die Aufhebung des Beschlusses der Sozialhilfebehörde. Der Bezirksrat wies den Rekurs am 28. Januar 2013 ab.
III.
Mit Eingabe vom 19. Februar 2013 erhob A dagegen Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der Beschluss des Bezirksrats vom 28. Januar 2012 und sinngemäss der Beschluss der Sozialhilfebehörde seien vollumfänglich aufzuheben. Die Sozialhilfebehörde beantragte am 27. März 2013 die Abweisung der Beschwerde; der Bezirksrat verzichtete auf eine Vernehmlassung.
Die Kammer

erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) funktionell und sachlich zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Bei Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende Leistungen ist der Streitwert der Summe dieser periodischen Leistungen während der Dauer von zwölf Monaten gleichzusetzen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 38 N. 5).
3.
3.1
Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung des Akteneinsichtsrechts durch die Sozialhilfebehörde, da
sie
ihm nicht alle Akten ausgehändigt
habe
. Er habe am 1. Oktober 2012 Akteneinsicht beantragt, worauf ihm mitgeteilt w
orden sei
,
er dürfe die Akten einsehen, aber nicht kopieren. Erst auf Nachfrage hin sei er aufgefordert worden,
schriftlich alle Unterlagen explizit
zu
benennen, die er kopieren wolle.
Dies sei bei Akten, die sich über einen Zeitraum von drei Jahren erstrecken, nicht möglich. Bei einem schliesslich angebotenen Termin seien ihm nicht alle erforderlichen Akten ausgehändigt worden.
Erst am 18. Februar 2013 habe er alle Akten erhalten
).
3.2
Der Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV umfasst unter anderem den Anspruch der Verfahrensbeteiligten, Einsicht in die Akten zu erhalten und zum Inhalt der Akten bzw. zum Beweisergebnis Stellung zu nehmen (BGE 135 I 187 E. 2.2
;
127 I 54 E. 2b; Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 349 f. mit Hinweisen). Das Akteneinsichtsrecht beschlägt dabei sämtliche verfahrensbezogenen Akten, die sich eignen, Grundlage des Entscheids zu bilden (BGE 132 V 387 E.
3.2).
3.3
Grundsätzlich besteht kein Anspruch der Parteien, die Originalakten mitzunehmen oder sich zustellen zu lassen (BGE 116 Ia 325 E. 3d/aa). Aus der verfassungsrechtlichen Mindestgarantie ergibt sich indes ein Recht des Betroffenen, von den Akten, in die Einsicht verlangt und gewährt wird, vor Ort Kopien anzufertigen (BGE 122 Ia 109 E. 2b). Die Sozialhilfebehörde ist diesem Anspruch schliesslich nachgekommen, jedoch erst im Februar 2013, also erst nach dem Entscheid des Bezirksrats. Dadurch wurde es dem Beschwerdeführer erschwert, sein Rechtsmittel genügend zu begründen (vgl. Albertini, S. 226.). Da aber
der Beschwerdeführer
– wie er selbst ausführt – die
Akten vom Bezirksrat erhalten hat
, ist eine allfällige Verletzung des rechtlichen Gehörs
dadurch
geheilt worden (vgl. BGE 136 V 117 E. 4.2.2.2; 133 I 201 E. 2.2).
4.
4.1
Seit dem Unterstützungsbeginn durch die Sozialhilfebehörde B im September 2009 arbeitete der Beschwerdeführer im Programm
C
der Stiftung D, wofür die Sozialhilfebehörde jeweils Kostengutsprache erteilte. Bereits ab Unterstützungsbeginn kürzte die Sozialhilfebehörde B den Grundbedarf des Beschwerdeführers um 10 % für eine Dauer von sechs Monaten, da
schon
die vorgängig zuständige Fürsorgebehörde Grüningen ihre Leistungen wegen anhaltender Missachtung der Mitwirkungspflicht
ge
kürzt
hatt
e. Danach kürzte die Sozialhilfebehörde B die Unterstützungsleistungen für den Beschwerdeführer wiederholte Male um 5 bzw. 10
% des Grundbedarfs, da er
jeweils
Weisungen unzureichend nachgekommen sei.
Mit Beschluss vom 7. Dezember 2011 wurden die Leistungen wiederum um 10 % des Grundbedarfs für die Dauer von sechs Monaten (ab April 2012) gekürzt, da der Beschwerdeführer den ihm erteilten rechtskräftigen Weisungen unzureichend Folge leiste, indem er sich erst nach Ermahnung der Sozialberatung verspätet beim RAV angemeldet habe und durch Nichtwahrnehmung von Terminen Abklärungen verunmöglich
t hab
e. Unter Hinweis auf die Möglichkeit der Leistungseinstellung bzw. Leistungskürzung wurde dem Beschwerdeführer die Auflage gestellt, im Zuweisungs- und Anstellungsverfahren des Vereins
E
(nachfolgend: Verein
E
) pflichtgemäss und konstruktiv mit den involvierten Fachpersonen zusammenzuarbeiten, die allgemeinen Bestimmungen einzuhalten, die mit den involvierten Fachpersonen vereinbarten bzw. von diesen angesetzten Termine einzuhalten, sämtliche Anordnungen, Auflagen und Weisungen ohne Verzögerung Folge zu leisten, die befristete Stelle ab Januar 2012 anzutreten und auszuführen.
Am 3. Januar 2012 trat der Beschwerdeführer den Einsatz im "F", dem Gastro-Einsatzplatz des Vereins
E
an. Nachdem er dort zwei Mal wegen Unpünktlichkeit und unentschuldigten Abwesenheiten verwarnt worden war, wurde ihm am 5. April 2012 fristlos gekündigt.
Mit Leistungsentscheid vom 11. Juli 2012 kürzte die Sozialhilfebehörde daher ihre Leistungen ab Juli 2012 für die Dauer von drei Monaten um 15 % des Grundbedarfs und verpflichtete den Beschwerdeführer wiederum, die befristete Stelle beim Verein E anzutreten und auszuführen, unter den bereits im Beschluss vom 7. Dezember 2011 genannten Auflagen und Weisungen zum Verhalten des Beschwerdeführers beim Arbeitseinsatz.
Nach einer Neueinstellung des Beschwerdeführers im Juli 2012 im Verein E ("G") wurde ihm am 6. September 2012 erneut infolge mangelhaften Verhaltens bezüglich Pünktlichkeit sowie Abmelden bei Absenzen die fristlose Kündigung ausgesprochen.
Mit Beschluss vom 11. September 2012 verfügte die Sozialhilfebehörde deswegen die Einstellung der Leistung, mit der Begründung, der Beschwerdeführer sei den rechtskräftigen Auflagen/Weisungen bzw. Verpflichtungen im Zusammenhang mit seiner beruflichen Integration nicht nachgekommen.
4.2
Die Vorinstanz stützte dieses Vorgehen und erwog, die Einschätzung, wonach der Beschwerdeführer auf einen Jobverlust hingearbeitet habe oder diesen zumindest in Kauf genommen habe, sei nicht von der Hand zu weisen. Es sei davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer nicht willens sei, die Anforderungen in Bezug auf Verbesserung der eigenen Situation zu erfüllen.
4.3
Der Beschwerdeführer macht dagegen geltend,
es sei unzumutbar, über zwei Jahre ohne jegliche Perspektive in einem Programm zu arbeiten, das ihm überhaupt nicht entspreche
. Die Vereinbarung bezüglich einer Versetzung sei von der Sozialhilfebehörde nicht eingehalten worden, obwohl er seine Haltung und Leistungen verbessert
habe
.
5.
5.1
Wer für seinen Lebensunterhalt nicht oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann, hat nach § 14 SHG Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe. Dabei ist der Sozialhilfeempfänger allerdings zur Minderung der Unterstützungsbedürftigkeit verpflichtet. Wer Sozialhilfe erhält, muss seinerseits alles in seiner Kraft Stehende tun, um die Notlage zu lindern oder zu beheben. Von der unterstützten Person wird ein aktiver Beitrag zu ihrer beruflichen und sozialen Integration erwartet (Kap. A.5.2 der Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe [SKOS-Richtlinien]).
Der Grundsatz der Subsidiarität in der Sozialhilfe bedeutet, dass Hilfe nur gewährt wird, soweit die bedürftige Person sich nicht selber helfen kann oder wenn Hilfe von dritter Seite nicht oder nicht rechtzeitig erhältlich ist.
Die wirtschaftliche Hilfe darf mit Auflagen und Weisungen verbunden werden
(§ 21 SHG).
5.2
Es ist zu prüfen, ob das Befolgen der Weisung vom 11. Juli 2012, die Stelle beim Verein E anzutreten und auszuführen, dem Beschwerdeführer zuzumuten war. Gemäss
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung stellen Weisungen
nach
§ 21 SHG Zwischenentscheide dar, die nicht rechtskräftig werden und deren Rechtmässigkeit zusammen mit dem Endentscheid
zu überprüfen ist
(BGr, 13. Juni 2012, 8C_871/2011, E.
4.4).
5.3
Die Weisung, an einem Arbeitsintegrationsprogramm oder Einsätzen im zweiten Arbeitsmarkt teilzunehmen, muss als zulässig erachtet werden, wenn es sich dabei um eine zumutbare Arbeit handelt und der Betroffene dafür entschädigt wird oder sich seine Lage durch die Teilnahme (beispielsweise durch Erwerb neuer Fähigkeiten im Hinblick auf eine spätere Arbeitssuche) verbessern kann (
vgl.
§ 23 lit. d SHV). Die Zumutbarkeit einer Erwerbstätigkeit ist gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung nach der arbeitslosenversicherungsrechtlichen Umschreibung vorzunehmen (Art. 16 Abs. 2 des Arbeitslosen
-
versicherungsgesetzes vom 25. Juni 1982). Danach muss eine Arbeit den berufs- und ortsüblichen Bedingungen entsprechen, angemessen Rücksicht auf die Fähigkeiten und bisherigen Tätigkeiten der unterstützten Person nehmen und ihren persönlichen Verhältnissen und dem Gesundheitszustand angemessen sein. Ein Arbeitsangebot kann das Fähigkeits- und Fertigkeitsniveau der betreffenden Person auch unterschreiten; diese darf bloss nicht überfordert werden (vgl. zum Ganzen VGr, 13. Januar 2012, VB.2011.00763, E. 2.2, mit Hinweisen).
5.4
Die
Arbeit
im C
erscheint angesichts der Fähigkeiten des Beschwerdeführers als technischer Zeichner für ihn nicht genügend herausfordernd. Im Zwischenbericht der Stiftung D
C
vom 14. März 2011 wurde festgehalten, dass sich die Arbeitsleistung und Motivation des Beschwerdeführers nach einem Standortgespräch im März 2010, mit der Aussicht auf einen Übertritt in ein höherschwelliges Angebot,
ge
steigert
hab
e. Mit der Ablehnung des Antrags auf einen Angebotswechsel habe die Motivation wieder abgenommen.
Die Sozialhilfebehörde hat indes Ende 2011 den Wechsel zum Verein E bewilligt. Der Beschwerdeführer macht geltend, dass die Arbeit sowohl
im "F" als auch im "G" des Vereins E
einen ähnlichen Charakter habe wie das bereits gescheiterte Programm.
Dieser Umstand allein lässt die Weisung, an dem
neuen
Arbeitsintegrationsprogramm teilzunehmen, jedoch noch nicht als unzumutbar
erscheinen
.
Der Betroffene hat keinen Anspruch auf ein seinen Fähigkeiten angepasstes Programm.
Dem Sozialhilfebezüger ist zuzumuten, die Anweisungen der Fachpersonen zu befolgen und pünktlich sowie regelmässig zur Arbeit zu erscheinen, auch wenn er die Arbeit als unbefriedigend ansieht.
Denn die erfolgreiche Absolvierung der
angebotenen beruflichen Integrationsmassnahmen hätte dem Beschwerdeführer
unabhängig von seinen Fachkompetenzen
erlaubt, seine Sozialkompetenzen zu stärken
und
neue Kenntnisse zu erwerben.
Zudem wären damit die
Chancen grösser, im Erwerbsleben wieder Fuss fassen zu können und den Übertritt in den ersten Arbeitsmarkt zu schaffen, als wenn er sich längere Zeit
ganz
ohne
eine
Arbeitstätigkeit zu bewerben versuchen würde
(vgl. VGr, 29. Dezember 2011,
VB.2011.00729
, E. 4.3). Damit erscheint die strittige Weisung als zumutbar.
6.
6.1
Dem Beschwerdeführer wurde am 6. September 2012 fristlos gekündigt, da er wiederholt zu spät an die Arbeit kam bzw. unentschuldigt fehlte. Damit ist er der Weisung, im Zuweisungs- und Anstellungsverfahren des Vereins E pflichtgemäss und konstruktiv mit den involvierten Fachpersonen zusammenzuarbeiten, nicht genügend nachgekommen.
6.2
Die Sozialhilfeleistungen sind angemessen zu
kürzen
, wenn der Hilfesuchende gegen Anordnungen, Auflagen und Weisungen der Fürsorgebehörde verstösst, keine oder falsche Auskunft über seine Verhältnisse gibt oder die Einsichtnahme in seine Unterlagen verweigert. Er muss vorgängig schriftlich auf die Möglichkeit der Leistungskürzung hingewiesen worden sein (§ 24 Abs. 1 lit. a Ziff. 1–3 und lit. b SHG). Vom grundsätzlichen Rechtsanspruch auf Sozialhilfeleistungen kann ausnahmsweise und unter Berücksichtigung von Art. 12 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) abgewichen werden. Die Leistungen sind dann ganz oder teilweise
einzustellen
, wenn der Hilfesuchende eine ihm zumutbare Arbeit oder die Geltendmachung eines Ersatzeinkommens verweigert, ihm die Leistungen deswegen gekürzt worden sind und ihm schriftlich und unter Androhung der Leistungseinstellung eine zweite Frist zur Annahme der Arbeit bzw. zur Geltendmachung eines Ersatzeinkommens angesetzt worden ist (§ 24a Abs. 1 SHG)
.
6.3
Bei der
Missachtung von Anordnungen, die geeignet sind, die Lage des Hilfeempfängers zu verbessern,
ist eine
vollständige Einstellung
grundsätzlich
zulässig, wenn sich der Hilfeempfänger beharrlich weigert, eine ihm zumutbare Arbeitsstelle
anzutreten oder auszuführen
, worunter auch ein Einsatzprojekt wie
C
fallen mag
(VGr, 2. April 2013, VB.2012.00864 E. 2.4, nicht publiziert)
.
In diesem Fall
rechtfertigt sich der Schluss, es liege keine Notlage im Sinn von § 14 SHG, jedenfalls keine Notlage im Sinn von Art. 12 BV vor. Denn zur Annahme einer solchen Notlage, die den verfassungsrechtlichen Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe auslöst, genügt es nicht, dass die betroffene Person in Not gerät. Der verfassungsrechtliche Anspruch auf Nothilfe setzt zusätzlich voraus, dass sie nicht in der Lage ist, für sich zu sorgen (dazu BGr, 4. März 2003, 2P.147/2002, E. 3.2; Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008, S. 768).
6.4
Solange der Beschwerdeführer im Verein E tätig war, konnte er zumindest teilweise ein Erwerbseinkommen realisieren. Durch die Teilnahme an dem Arbeitsprogramm könnte er daher die Notlage zumindest mildern. Die Stiftung D lehnte den Antrag der Sozialhilfebehörde auf Wiedereintritt des Beschwerdeführers in den C allerdings mit Schreiben vom 24. Oktober 2012 ab. Da ihm die Stelle aufgrund seines Verhaltens bereits zum zweiten Mal gekündigt wurde und der Beschwerdeführer nun erneut nicht an einem Arbeitsintegrationsprogramm teilnehmen kann, ist er der genannten Weisung nicht nachgekommen.
Die
Sozialhilfebehörde
hat mit Verfügung vom 11. Juli 2012 auf die Möglichkeit der
Leistungseinstellung schriftlich hingewiesen.
Androhungsgemäss durfte daher die Beschwerdegegnerin die Einstellung der Leistung beschliessen. Es wäre dem Beschwerdeführer zuzumuten gewesen, seine Arbeitseinstellung auch bezüglich eines niederschwelligen Programms zu ändern und der Sozialhilfebehörde seine Mitwirkungsabsicht zu signalisieren, wodurch er eine Leistungseinstellung hätte verhindern können.
6.5
Die
Beschwerdegegnerin
ist allerdings nur
berechtigt, Leistungen im Umfang jenes Einkommens einzustellen, das der Beschwerdeführer wegen seine
s Verhaltens und der daraus resultierenden Kündigung
nicht erzielte.
Die gänzliche Einstellung von Unterstützungsleistungen soll gerade nicht als Sanktion dienen, sondern ist nur bei Verletzung der Subsidiarität zulässig
, was sich auch aus Kap.
A.8–6 der SKOS-Richtlinien (
4. Ausgabe April 2005, Nachtrag
12/
12
) ergibt. Die frühere
n
Fassung
en der SKOS-Richtlinien (
4. Ausgabe April 2005
bis zur Ergänzung 12/10)
war
en
diesbezüglich noch unklar und äusserte
n
sich zur Sanktionsfrage nicht weiter, vor welchem Hintergrund auch frühere Entscheide des Verwaltungsgerichts zu sehen sind.
Unabhängig davon hat dieses die
Leistungseinstellung unter dem Gesichtspunkt des verfassungsrechtlichen Anspruchs auf Nothilfe
jeweils als Folge der
Verletzung der Subsidiarität
bzw.
mangels Nachweis der wirtschaftlichen Notlage
geprüft (VGr,
8. Juli 2009
,
VB.2009.00244
, E. 2.2;
20. Mai 2009
,
VB.2009.00115
, E. 4;
1.
Juli 2008
,
VB.2008.00206
, E. 2.3 f.).
Deckt das Erwerbseinkommen nur einen Teil des Lebensunterhalts, darf die Einstellung nur in dem Umfang erfolgen, in welchem die betroffene Person Einnahmen erzielen könnte (VGr, 20. Mai 2010, VB.2010.00078, E. 6.1, nicht publiziert). Zu diesem Betrag ist die Leistungseinstellung durch die Sozialhilfebehörde gerechtfertigt. Weiterhin hat sie hingegen den Differenzbetrag zur Deckung des Grundbedarfs, der Wohnkosten inkl. Nebenkosten und der Krankenkassenprämien auszuzahlen.
7.
7.1
Die Sozialhilfebehörde hat zusätzlich zu der Leistungseinstellung beschlossen, die Leistungen bis zur Rechtskraft ihrer Verfügung vom 11. September 2012 um 15 % des Grundbedarfs zu kürzen sowie die situationsbedingen Leistungen (mit Ausnahme ungedeckter Gesundheitskosten) und die Leistungen mit Anreizcharakter zu streichen.
7.2
Darin ist ein Entzug der aufschiebenden Wirkung zu erblicken, die dem Rekurs
gegen einen Entscheid der Sozial
hilfe
behörde
grundsätzlich zukommt
(vgl. §
25 Abs.
1 VRG).
Zwar wird nicht die gesamte Leistungseinstellung, sondern werden lediglich die genannten Kürzungen davon erfasst. Da diese indes weniger weit gehen, was im Vergleich zur gesamten Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe zugunsten des Beschwerdeführers wirkt, ist solch ein teilweiser Entzug der aufschiebenden Wirkung zulässig (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 25 N. 15).
Der Entzug der aufschiebenden Wirkung ist nur in Fällen gerechtfertigt, in welchen ansonsten ein schwerer Nachteil droht. Diese wichtigen Gründe sind im fraglichen Entscheid zu nennen und es ist zu begründen, inwiefern sie die entgegenstehenden Interessen überwiegen (vgl.
BGE 110 V 40 E. 5b; Kölz/Bosshart/Röhl, § 25 N. 19 und § 6 N. 27;
vgl. auch Sozialhilfe-Behördenhandbuch auf
www.sozialhilfe.zh
.ch, Kap. 1.2.02, Version vom 31.01.2013, Ziff. 5.5). Die Beschwerdegegnerin machte vorliegend keine
Gründe für den teilweisen Entzug der aufschiebenden Wirkung geltend. Die Anordnung ist daher aufzuheben. Die Sozialhilfebehörde hat dem Beschwerdeführer die vorgenommene Leistungskürzung seit 1. Oktober 2012 nachzuzahlen. Bis zum Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils sind die Leistungen ungekürzt weiter auszuzahlen.
8.
8.1
Insgesamt ist die Beschwerde damit teilweise gutzuheissen. Disp.-Ziff. 1 des Beschlusses der Sozialhilfebehörde vom 11. September 2012 wird insofern abgeändert, als die Ausrichtung der wirtschaftlichen Hilfe an den Beschwerdeführer nicht vollständig eingestellt wird, sondern teilweise, das heisst im Umfang des durchschnittlichen Einkommens des Beschwerdeführers vom Verein E. Disp.-Ziff. 2 des genannten Beschlusses wird vollständig aufgehoben.
Disp.-Ziff. I des Beschlusses des Bezirksrats B vom 28. Januar 2013
wird insofern aufgehoben, als der Beschluss der Sozialhilfebehörde vollumfänglich bestätigt wurde.
8.2
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten den Parteien je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).