Decision ID: e647a176-2495-54d9-a6d6-1eb7387df6e3
Year: 2013
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Am 25. Februar 2009 erteilte das Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen
X.Y., geboren am ...19xx, die Bewilligung zur selbständigen Ausübung des Berufes als
Hebamme im Kanton St. Gallen. Eine entsprechende Berufsausübungsbewilligung
besitzt sie zudem für die Kantone P. (seit 1. Dezember 2008), R. (seit 8. Januar 2009),
S. (seit 12. Januar 2009), T. (seit 16. März 2009), U. (seit 12. Mai 2009) und V. (seit
17. Juni 2009) sowie für den Kanton W.
Am 26. Januar 2011 beschwerte sich T.L. (Kanton S.) beim Gesundheitsdepartement
des Kantons St. Gallen über die von X.Y. geleistete Wochenbettbetreuung. Anfangs
Februar 2011 gingen Beschwerden von A.M. (Kanton U.) und A.H. (Kanton U.) ein. Am
17. Februar 2011 teilte das Gesundheitsdepartement X.Y. mit, es werde die Eröffnung
eines Disziplinarverfahrens geprüft, in dessen Rahmen auch geklärt werde, ob die
Voraussetzungen für die selbständige Berufsausübung noch erfüllt seien. Weitere
gegen X.Y. gerichtete Beschwerden gingen am 1. März 2011 von K.G. (Kanton S.) und
am 8. März 2011 von N.K. (Kanton S.) ein. Am 9. März 2011 wurde festgestellt, dass
auf der Homepage der Praxis Q. für Gynäkologie und Geburtshilfe X.Y. zum Abschluss
als Master of Science in Midwifery gratuliert wurde, obwohl sie diese Ausbildung noch
nicht abgeschlossen hatte. Auch auf www.xing.com war X.Y. im März 2011 als Master
of Science in Midwifery eingetragen. Am 12. April 2011 kam eine Beschwerde von J.S.
(Kanton W.) hinzu. In den Beschwerden wurden X.Y. in erster Linie unrichtige
Abrechnungen ihrer Leistungen mit den Wöchnerinnen und deren Krankenversicherern
vorgehalten.
Die Vorinstanz traf weitläufige Abklärungen insbesondere bei den beteiligten
Krankenversicherern, beim Ombudsmann der sozialen Krankenversicherung, bei
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verschiedenen Sektionen des Schweizerischen Hebammenverbandes und bei früheren
Arbeitgebern von X.Y. Während dieses Verfahrens gingen weitere gegen X.Y. gerichtete
Beschwerden ein, nämlich von S.K. (Kanton V.), P.C. (Kanton U.), B.L. (Kanton W.), S.L.
(Kanton P.), F.R. (Kanton P.), A.S. (Kanton S.), N.W. (St. Gallen) und C.A. (Kanton S.).
B./ Am 10. April 2012 entzog das Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen
(nachfolgend Vorinstanz) X.Y. die Berufsausübungsbewilligung als Hebamme,
verpflichtete sie zur Entfernung und Unterlassung aller Auskündungen, die auf eine
Tätigkeit als Hebamme im Kanton St. Gallen hinweisen (insbesondere auf
www.hebamme.ch und www.hebammennetz.ch) und zum Nachweis, dass die
Rechnungen der Anzeigestellerinnen korrigiert wurden und der Differenzbetrag der
zuständigen Krankenkasse überwiesen wurde. Für Widerhandlungen wurde eine
Bestrafung nach Art. 292 StGB angedroht. X.Y. wurde eine Gebühr von Fr. 5'000.-—
auferlegt und der allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung entzogen.
C./ Gegen die Verfügung des Gesundheitsdepartements vom 10. April 2012 erhob X.Y.
(nachfolgend Beschwerdeführerin) durch ihren Rechtsvertreter mit Eingabe vom
11. April 2012 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den Anträgen, unter Kosten-
und Entschädigungsfolge sei die angefochtene Verfügung aufzuheben und auf einen
Bewilligungsentzug zu verzichten. Das gleichzeitig gestellte Gesuch um
superprovisorische Erteilung der aufschiebenden Wirkung wies der Präsident des
Verwaltungsgerichts am 17. April 2012 ab. Die Kosten blieben bei der Hauptsache. Die
Verfügung wurde unangefochten rechtskräftig. Die Beschwerdeführerin liess die
Beschwerde am 25. April 2012 ergänzen.
Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 15. Mai 2012, die Beschwerde sei
unter Kostenfolge abzuweisen. Die Beschwerdeführerin liess dazu am 4. Juni 2012
Stellung nehmen. Am 2. November 2012 brachte die Vorinstanz dem
Verwaltungsgericht Abrechnungen von X.Y. über Leistungen, die sie als Hebamme im
Kanton St. Gallen im Juni und Juli 2012 erbracht hatte, zur Kenntnis. Der
Rechtsvertreter bestätigte am 15. November 2012 gegenüber dem Verwaltungsgericht,
die Beschwerdeführerin habe nach dem 11. April 2012 mehrere Wöchnerinnen im
Kanton St. Gallen weiter betreut in der Meinung, es sei ihr nur verboten, neue
Wöchnerinnen anzunehmen.
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Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die
Akten wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. (...).
2. In der Beschwerde wird zunächst geltend gemacht, die Vorinstanz habe Recht
verletzt, indem sie zu Beginn lediglich Disziplinarmassnahmen vorgesehen und alsdann
(vgl. VerwGE B 2010/187 vom 3. Mai 2011) ohne Weiteres den Entzug der
Berufsausübungsbewilligung angeordnet habe. Dieser Vorwurf erweist sich als
unbegründet, nachdem die Vorinstanz bereits am 17. Februar 2011 darauf hingewiesen
hatte, ein allfälliges Disziplinarverfahren werde auch die Frage umfassen, ob die
Beschwerdeführerin die Voraussetzungen für die selbständige Berufsausübung noch
erfülle. Die von Art. 46 Abs. 3 des Gesundheitsgesetzes (sGS 311.1, abgekürzt GesG)
in Verbindung mit Art. 44 Abs. 1 GesG und Art. 38 des Bundesgesetzes über die
universitären Medizinalberufe (SR 811.11, Medizinalberufegesetz, abgekürzt MedBG)
ausdrücklich vorgesehene Möglichkeit, eine erteilte Berufsausübungsbewilligung auch
wieder zu entziehen, wenn die Voraussetzungen für die Erteilung nicht mehr erfüllt sind,
setzt im Übrigen regelmässig nicht voraus, dass der Berechtigte vorgängig
disziplinarisch belangt wurde.
3. In der Beschwerde wird sodann gerügt, der Begriff der Vertrauenswürdigkeit sei
äusserst vage und damit sei keine hinreichend bestimmte gesetzliche Grundlage für
einen Entzug der Berufsausübungsbewilligung vorhanden (vgl. dazu nachfolgend
E. 3.2). Zudem wird geltend gemacht, aufgrund fehlerhafter Sachverhaltsfeststellungen
sei die Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin zu Unrecht verneint worden
(vgl. dazu nachfolgend E. 3.3) und die Vorinstanz sei den hohen Anforderungen an die
Prüfung der Verhältnismässigkeit nicht nachgekommen (vgl. dazu nachfolgend E. 3.4).
3.1. Der Entzug der Berufsausübungsbewilligung beschränkt die Beschwerdeführerin in
ihrer Wirtschaftsfreiheit, welche in Art. 27 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft (SR 101, abgekürzt BV) gewährleistet ist (Abs. 1) und insbesondere
die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen
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Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung umfasst (Abs. 2). Wie andere Grundrechte
kann die Wirtschaftsfreiheit auf gesetzlicher Grundlage, im öffentlichen Interesse und
unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit eingeschränkt werden
(Art. 36 Abs. 1, 2 und 3 BV).
Das kantonale Gesundheitsgesetz unterscheidet zwischen den universitären
Medizinalberufen nach der Bundesgesetzgebung über die Medizinalberufe und den
anderen Berufen der Gesundheitspflege, die gemäss Art. 42 GesG jene beruflichen
Tätigkeiten umfassen, die im Interesse der öffentlichen Gesundheit der Kontrolle
bedürfen (Abs. 1), wobei die Regierung die Berufe durch Verordnung bezeichnet
(Abs. 2). Gemäss Art. 42 Abs. 2 GesG und Art. 3 lit. e der Verordnung über die
Ausübung von Berufen der Gesundheitspflege (sGS 312.1) in Verbindung mit Art. 46
Abs. 1 GesG wird die Bewilligung für die selbständige Ausübung des Berufs der
Hebamme erteilt, wenn die Gesuchstellerin die fachlichen Voraussetzungen zur
Ausübung des Berufs erfüllt (lit. a) und vertrauenswürdig ist sowie insbesondere
physisch und psychisch Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung bietet (lit. b). Im
Übrigen richten sich Erteilung, Einschränkung und Entzug der Bewilligung nach den
Bestimmungen über die selbständige Ausübung der medizinischen Berufe (vgl. Art. 46
Abs. 3 GesG). Die Bewilligung wird gemäss Art. 44 Abs. 1 GesG in Verbindung mit
Art. 38 MedBG entzogen, wenn ihre Voraussetzungen nicht mehr erfüllt sind oder
nachträglich Tatsachen festgestellt werden, auf Grund derer sie hätte verweigert
werden müssen. Nach Art. 3 Abs. 1 lit. c GesG ist das Gesundheitsdepartement zur
Erteilung und zum Entzug derartiger Bewilligungen zuständig.
3.2. Zur Regelung der persönlichen Voraussetzungen für die Erteilung der
Berufsausübungsbewilligung in Art. 46 Abs. 1 lit. b GesG wurde der Wortlaut von
Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG übernommen (vgl. Botschaft, in: ABl 2009 S. 486). Der
Begriff der Vertrauenswürdigkeit wird weder in der Bundesgesetzgebung noch in der
kantonalen Gesetzgebung konkretisiert. In der Beschwerde wird daraus abgeleitet, die
gesetzliche Grundlage sei zu unbestimmt, um darauf den Entzug einer
Berufsausübungsbewilligung zu stützen.
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts (sowie des Europäischen Gerichtshofs
für Menschenrechte) darf das Gebot der Bestimmtheit rechtlicher Normen nicht in
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absoluter Weise verstanden werden. Der Gesetzgeber kann nicht darauf verzichten,
allgemeine und mehr oder minder vage Begriffe zu verwenden, deren Auslegung und
Anwendung der Praxis überlassen werden muss. Der Grad der erforderlichen
Bestimmtheit lässt sich nicht abstrakt festlegen. Er hängt unter anderem von der
Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, von der Komplexität und der Vorhersehbarkeit
der im Einzelfall erforderlichen Entscheidung, von den Normadressaten, von der
Schwere des Eingriffs in Verfassungsrechte und von der erst bei der Konkretisierung im
Einzelfall möglichen und sachgerechten Entscheidung ab (vgl. BGE 132 I 49 E. 6.2).
Der Begriff der Vertrauenswürdigkeit findet im Zusammenhang mit der Regelung der
subjektiven Voraussetzungen für die Erteilung von Polizeibewilligungen häufig
Anwendung (vgl. beispielsweise Art. 25 lit. a der Verordnung über das
Geheimschutzverfahren bei Aufträgen mit militärisch klassifiziertem Inhalt, SR 510.413;
Art. 5 Abs. 3 und Art. 10 Abs. 2 der Verordnung über die Bewilligungen im
Arzneimittelbereich, SR 812.212.1; Art. 10 Abs. 4 des Bundesgesetzes über
explosionsgefährliche Stoffe, SR 941.41, welcher die Bewilligung zum Verkauf im
Inland regelt; vgl. auch Art. 127 Abs. 4 der Schweizerischen Strafprozessordnung, SR
312.0, welcher die vom Rechtsbeistand zu erfüllenden Voraussetzungen regelt). Indem
das Bundesgericht den Begriff der Vertrauenswürdigkeit regelmässig im
Zusammenhang mit der Erteilung und dem Entzug von Berufsausübungsbewilligungen
im Bereich der universitären Medizinalberufe auslegt und anwendet, hat er sich auch
als justiziabel erwiesen (vgl. beispielsweise BGer 2C_389/2012 vom 12. November
2012 E. 6.3; 2C_848/2009 vom 11. Mai 2010 insbesondere E. 2 mit Hinweisen auf
weitere bundesgerichtliche Rechtsprechung). Ob der Begriff der Vertrauenswürdigkeit
dem Massgeblichkeitsgebot von Art. 190 BV unterliegt, weil er im Zusammenhang mit
der Erteilung der Berufsausübungsbewilligung für die universitären Medizinalberufe in
Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG auch vom Bundesgesetzgeber verwendet wird, kann unter
diesen Umständen offen bleiben. Die Rüge, der Entzug stütze sich auf eine in
materieller Hinsicht ungenügende gesetzliche Grundlage erweist sich jedenfalls als
unbegründet.
3.3. Zu prüfen ist in der Folge, ob die Beschwerdeführerin die Voraussetzung der
Vertrauenswürdigkeit noch erfüllt.
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3.3.1. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verlangt die Voraussetzung der
Vertrauenswürdigkeit, dass der Gesuchsteller gut beleumdet bzw. allgemein
vertrauenswürdig ist. Das Erfordernis der Vertrauenswürdigkeit dient dem Schutz der
öffentlichen Ordnung und Gesundheit. Die Voraussetzung muss nicht nur im Verhältnis
zum Patienten, sondern auch im Verhältnis zu den Behörden erfüllt sein (BGer
2A_848/2009 vom 11. Mai 2010 E. 2 mit Hinweisen auf 2C_191/2008 E. 3.4 und 5.2;
2C_151/2008 vom 17. Juni 2008 E. 2.2, in: ZBl 110/2009 S. 585). Die Medizinalperson
hat Gewähr für ein integres persönliches Verhalten bei der Berufsausübung zu bieten
(BGer 2C_68/2009 vom 14. Juli 2009 E. 2.3 mit Hinweisen). An die
Vertrauenswürdigkeit werden hohe Anforderungen gestellt (BGer 2P.231/2006 vom 10.
Januar 2007 E. 9.2; VerwGE B 2011/254 vom 29. August 2012 E. 3, abrufbar unter
www.gerichte.sg.ch). Die Rechtsprechung, wie sie zum Begriff der
Vertrauenswürdigkeit bei der Erteilung und beim Entzug von
Berufsausübungsbewilligungen für die universitären Medizinalberufe entwickelt wurde,
ist – sachgemäss – auch für die anderen Berufe der Gesundheitspflege einschlägig.
3.3.2. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann insbesondere die
bewilligungslose Aufnahme einer bewilligungspflichtigen Tätigkeit geeignet sein,
schwerste Bedenken hinsichtlich der Vertrauenswürdigkeit der betreffenden Person zu
wecken (vgl. BGer 2P.159/2003 vom 29. September 2003 E. 4.3.2.1; vgl. auch 2P.
310/2004 vom 18. Mai 2005 E. 4.4).
Die Vorinstanz hat der Beschwerdeführerin mit Verfügung vom 10. April 2012 die
Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Hebamme für den Kanton St. Gallen
entzogen und sie aufgefordert, die Bewilligungsurkunde umgehend einzureichen und
Auskündungen, welche auf ihre Tätigkeit hinweisen, zu entfernen (www.hebammen.ch,
www.hebammennetz.ch) und zu unterlassen. Gleichzeitig wurde einer allfälligen
Beschwerde in Anwendung von Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 51 Abs. 1 VRP die
aufschiebende Wirkung entzogen. Das Gesuch, der Beschwerde sei die aufschiebende
Wirkung wieder zu erteilen, wurde vom Präsidenten des Verwaltungsgerichts am
17. April 2012 abgewiesen. Die Verfügung wurde unangefochten rechtskräftig.
Die Beschwerdeführerin hat ihre Tätigkeit im Kanton St. Gallen unbestrittenermassen
auch nach dem 10. April 2012 weitergeführt. Insbesondere aus dem Umstand, dass die
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Bewilligungsurkunde gemäss Ziff. 1 der Verfügung umgehend der Vorinstanz
einzureichen war, konnte und musste die Beschwerdeführerin indessen schliessen,
dass sie nicht mehr befugt war, ihre selbständige Tätigkeit als Hebamme im Kanton St.
Gallen auszuüben. Das Vorbringen, sie sei irrtümlich davon ausgegangen, bestehende
Betreuungsverhältnisse zu Ende führen zu dürfen, erweist sich unter diesen Umständen
als Schutzbehauptung. Dies gilt umso mehr, als dem Gesuch, der Beschwerde sei die
aufschiebende Wirkung wieder zu erteilen, nicht entsprochen wurde und die
Beschwerdeführerin diesen Entscheid unangefochten rechtskräftig werden liess. Unter
diesen Umständen erweist sich das Vorbringen in der Beschwerde, wonach der
Beschwerdeführerin kein (wiederholtes) Widersetzen gegen ausdrückliche
Anordnungen der Aufsichtsbehörde vorgeworfen werden könne, als unzutreffend.
Nach den Angaben ihres Rechtsvertreters vom 7. November 2012 gegenüber dem
Gesundheitsdepartement (vgl. act. 14) hat die Beschwerdeführerin sechs
Wöchnerinnen im Kanton St. Gallen als Hebamme betreut. Da in den beigelegten
Abrechnungen mit den Krankenversicherungen zwei Postleitzahlen ersichtlich werden
(0000 B.; 0001 C.), welche im Zusammenhang mit den im Schreiben vom 7. November
2012 genannten Personen nicht erscheinen (vgl. act. 14), ist davon auszugehen, dass
die Angaben der Beschwerdeführerin zur Zahl der von ihr im Kanton St. Gallen nach
dem Entzug der Berufsausübungsbewilligung betreuten Wöchnerinnen unzutreffend
sind.
Dieses Verhalten – nämlich die Weiterführung der Tätigkeit trotz unmissverständlichen
Entzugs der Berufsausübungsbewilligung und die unzutreffenden Angaben zur Zahl der
seither im Kanton St. Gallen betreuten Wöchnerinnen – erschüttert die
Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin massiv. Dies gilt insbesondere
gegenüber den zuständigen Behörden des Gesundheitswesens. Dass derart renitentes
und unverfrorenes Verhalten der Aufsichtsbehörde gegenüber schwerste Bedenken
hinsichtlich der Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin wecken muss, liegt
geradezu auf der Hand.
Die Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin ist unabhängig vom Ausmass ihres
Verschuldens zweifelhaft. Von einer vertrauenswürdigen Person ist zu erwarten, dass
sie sich bei einer Unklarheit über den Geltungsbereich des Entzugs der
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Berufsausübungsbewilligung bei der zuständigen Behörde sachkundig macht. Hat die
Beschwerdeführerin nicht bewusst unzutreffende Angaben über die Zahl der im Kanton
St. Gallen nach dem Bewilligungsentzug betreuten Frauen gemacht, deuten die
fehlerhaften Angaben zumindest darauf hin, dass sie die administrative Kontrolle ihrer
Tätigkeit nach wie vor nur mangelhaft organisiert hat. Auch dies schränkt ihre
Vertrauenswürdigkeit ein.
3.3.3. Ein Arzt, der teilweise für nicht erfolgte Konsultationen Rechnung stellt oder
unbegründet zahlreiche Hausbesuche vornimmt, verstösst gegen die Pflicht, den Beruf
sorgfältig auszuüben. Stellt er der Krankenkasse wiederholt Leistungen in Rechnung,
die er nicht erbracht oder für die er weniger Zeit als verrechnet aufgewendet hat, nützt
er das erhöhte Vertrauen aus, das ihm die Krankenkasse entgegenbringt, und
missbraucht dieses, da es den Krankenkassen nicht möglich ist, im Einzelfall die vom
Arzt verzeichneten Konsultationen zu überprüfen. Solches Verhalten offenbart eine
Gesinnung, welche die Vertrauenswürdigkeit der betroffenen Medizinalperson in Frage
stellt (vgl. W. Fellmann, in: Ayer/Kieser/Poledna/Sprumont [Hrsg.],
Medizinalberufegesetz, Kommentar, Basel 2009, N 74 und 75 zu Art. 40 MedBG mit
Hinweis auf BGer 2P.231/2006 vom 10. Januar 2007 E. 7.3.1 und kantonale
Rechtsprechung). Gleiches muss für Personen gelten, die einen anderen Beruf der
Gesundheitspflege ausüben, wenn sie – wie die Beschwerdeführerin - unmittelbar mit
dem Krankenversicherer, d.h. nach dem System "Tiers payant", abrechnen.
In der Beschwerde wird nicht bestritten, dass 15 von der Beschwerdeführerin betreute
Frauen sich wegen "meist buchhalterischen Anliegen" (vgl. Ziff. 8 der
Beschwerdeergänzung vom 25. April 2012) beschwerten. Hingegen wird geltend
gemacht, bei den beanstandeten Rechnungen habe es sich um Versehen und
Sekretariatsfehler gehandelt. Die Rechnungen seien korrigiert worden, nachdem der
beanstandete Sachverhalt von Seiten der Beschwerdeführerin festgestellt worden sei.
Weitere Beanstandungen, die ebenfalls zu Korrekturen führten, seien eingetroffen, weil
die Sekretariatsfehler und mangelhaften Arbeitsabläufe nicht umgehend hätten
bereinigt werden können.
Die in der angefochtenen Verfügung festgestellten fehlerhaften Abrechnungen
gegenüber verschiedenen Krankenversicherern werden in der Beschwerde nicht
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bestritten. Das Abrechnungsverhalten der Beschwerdeführerin weckt erhebliche
Bedenken an ihrer Vertrauenswürdigkeit im Verhältnis zu den von ihr betreuten Frauen
und zu den Krankenversicherern. Insbesondere fällt ins Gewicht, dass fehlerhafte
Abrechnungen auch noch während der vor der Vorinstanz seit Februar 2011 laufenden
Abklärungen vorgekommen sind, so beispielsweise für Behandlungen im Mai 2011
(Beschwerde S.L.; abgerechnet am 20. Mai 2011 7 Pflegebesuche und 2
Stillberatungen; gemäss Angabe von S.L. tatsächlich erbracht 2 Pflegebesuche; act. 8/
D-53) und im November 2011 (Beschwerde N.W.; abgerechnet 7 Pflegebesuche;
gemäss Angabe von N.W. tatsächlich erbracht 2 Pflegebesuche; act. 8/D-62). Dass die
Beschwerdeführerin nicht in der Lage war, die nötige Sorgfalt bei der Abrechnung ihrer
Leistungen gegenüber den Krankenversicherern aufzubringen, nachdem die
Untersuchung ihres Abrechnungsverhaltens bereits während mehrerer Monate im Gang
war, stellt ihre Vertrauenswürdigkeit in Frage.
Der in der Beschwerde erhobene Einwand, 15 Beschwerden seien gemessen an der
Zahl der in den Jahren 2008 bis 2012 betreuten 246 Frauen in Geburtsvorbereitungs-
und/oder Rückbildungskursen sowie 818 Wöchnerinnen gering, ist unbehelflich. Mit
den eingereichten Adresslisten (vgl. act. 5/2 und 3) wird noch keine Betreuung der
aufgeführten Frauen durch die Beschwerdeführerin belegt. Im Übrigen deutet der
Vergleich der Abrechnungsdaten der Beschwerdeführerin mit dem von der SASIS AG
erhobenen schweizerischen Durchschnitt auf unkorrekte Abrechnungen in zahlreichen
Fällen hin. Die Beschwerdeführerin hat eine durchschnittliche Bruttoleistung pro
Leistungsbeleg von Fr. 710.— im Jahr 2008, Fr. 912.- im Jahr 2009 und Fr. 798.- im
Jahr 2010 abgerechnet (vgl. act. 8/D-27 Beilage 14), während statistisch mit einem
Durchschnitt von Fr. 418.- für das Jahr 2008, Fr. 414.- für das Jahr 2009 und Fr. 413.-
für das Jahr 2010 zu rechnen ist (vgl. act. 8/D-50). Die Abweichung vom Durchschnitt
fällt angesichts der hohen Zahl der von der Beschwerdeführerin betreuten Frauen, die
eine Annäherung an den schweizerischen Durchschnitt erwarten liesse, besonders auf.
Diese massive Abweichung von den Durchschnittswerten weckt ebenfalls erhebliche
Zweifel an der Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin. Die Vertrauenswürdigkeit
der Beschwerdeführerin ist zudem unabhängig vom Ausmass ihres Verschuldens in
Frage gestellt, da eine sorgfältige Berufsausübung verlangt, die administrativen Abläufe
und deren persönliche Überwachung so zu organisieren, dass Abrechnungsfehler
jedenfalls nicht in der festgestellten Anzahl auftreten können. Weil der statistische
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Vergleich sich auf die Angaben der SASIS AG und nicht des Schweizerischen
Hebammenverbandes stützt, ist im Übrigen auf die entsprechende Rüge in der
Beschwerde nicht weiter einzugehen.
Systematisch fehlerhaft waren schliesslich die Abrechnungen, welche die
Beschwerdeführerin in den Kantonen P. und V. vornahm, indem sie auch in diesen
Kantonen den Taxpunktwert von Fr. 1.10, statt Fr. 1.- (Kanton P.) und Fr. 1.05 (Kanton
V.), anwendete (vgl. Schreiben der INTRAS vom 26. Juli 2011 an die Vorinstanz; act. 8/
D-46). Wenn die Beschwerdeführerin ihre Leistungen in verschiedenen Kantonen
erbringt, ist von ihr zu erwarten, dass sie sich mit den in den einzelnen Kantonen
geltenden Besonderheiten, insbesondere auch mit den anzuwendenden
Abrechnungsregeln vertraut macht. Auch wenn es sich um geringfügige Differenzen
handelt, ist diese Unsorgfalt geeignet, das Vertrauensverhältnis nicht nur zwischen der
Beschwerdeführerin und den Krankenversicherern, sondern auch zwischen der
Beschwerdeführerin und den von ihr betreuten Frauen, die gegebenenfalls
Selbstbehalte zu tragen und von der Krankenversicherung nicht gedeckte Leistungen
zu bezahlen haben, zu erschüttern.
3.3.4. Schliesslich wird die Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin durch ihren
Interneteintrag auf www.xing.com, wie er im März 2012 abrufbar war (vgl. act. 8/D-92),
ganz erheblich in Frage gestellt. Unmittelbar unter ihrem Namen hat sie die
Bezeichnungen "Master of Science" und "Unternehmerin" angefügt. Die Bezeichnung
"Master of Science" kann zusammen mit dem Eintrag in der Rubrik Berufsausbildung
("2009-2011 Universität Krems an der Donau, Master of Science in midwifery, Master")
vom unbefangenen Betrachter – entgegen den Ausführungen in der Beschwerde - nur
so verstanden werden, dass die Beschwerdeführerin diese Ausbildung abgeschlossen
und den Titel Master of Science erworben hat. Dies war jedoch im fraglichen Zeitpunkt
unbestrittenermassen nicht der Fall.
3.3.5. Die Ausübung der Berufstätigkeit als Hebamme durch die Beschwerdeführerin
im Kanton St. Gallen trotz Entzugs der Berufsausübungsbewilligung und Abweisung
des Gesuchs, der dagegen erhobenen Beschwerde die von der Vorinstanz entzogene
aufschiebende Wirkung wieder zu erteilen, die in erheblichem Ausmass zugunsten der
Beschwerdeführerin fehlerhaften Abrechnungen und der mit einem Interneteintrag
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durch die Beschwerdeführerin erweckte Anschein, ein Masterstudium in "midwifery"
abgeschlossen zu haben, schliessen die Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin,
wie sie gemäss in Art. 46 Abs. 1 lit. b GesG für die Erteilung der Bewilligung zur
selbständigen Ausübung des Berufs der Hebamme erforderlich ist, aus. Angesichts
dieser Würdigung weitgehend unbestrittener Tatsachen erübrigt sich die Erhebung von
weiteren Beweisen durch die Befragung der Anzeigeerstatterinnen und durch eine
ärztliche Begutachtung der Betreuung von N.W. durch die Beschwerdeführerin.
3.4. In der Beschwerde wird gerügt, der Entzug der Berufsausübungsbewilligung sei
aufgrund der gesamten, entkräfteten Umstände nicht verhältnismässig. Bei relativ
unbestimmten gesetzlichen Grundlagen komme dem Grundsatz der
Verhältnismässigkeit besondere Bedeutung zu. Die Vorinstanz habe unter keinem
Aspekt aufgezeigt, welche andere mildere Massnahme allenfalls in Frage gekommen
wäre. Es sei zynisch, wenn aus der im Jahre 2001 abgeschlossenen Ausbildung als
Event- und Messeplanerin geschlossen werde, eine Rückkehr zum angestammten
Beruf sei nicht besonders schwierig.
Art. 46 Abs. 3 GesG in Verbindung mit Art. 44 Abs. 1 GesG und Art. 38 MedBG regeln
den Entzug der Berufsausübungsbewilligung. Dabei handelt es sich – anders als beim
disziplinarischen Entzug – um einen "Sicherungsentzug", welcher dem objektiven
Schutz der öffentlichen Gesundheit im Allgemeinen und dem Schutz der Patienten im
Besonderen dient (vgl. J.-F. Dumoulin, in: Ayer/Kieser/Poledna/Sprumont [Hrsg.],
Medizinalberufegesetz, Kommentar, Basel 2009, N 4 zu Art. 38 MedBG). Sind die
Voraussetzungen für die Erteilung nicht mehr erfüllt, steht der rechtsanwendenden
Behörde kein Entschliessungsermessen mehr zu. Darauf weisen der Wortlaut von
Art. 38 MedBG, wonach die Bewilligung entzogen "wird" (und nicht entzogen werden
"kann"), wenn die Voraussetzungen für deren Erteilung nicht mehr erfüllt sind, und die
polizeirechtliche Natur der Bewilligung hin, welche den Widerruf verlangt, wenn die
Voraussetzungen, unter denen sie erteilt wurde, nachträglich entfallen (vgl. F. Gygi,
Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 178 mit Hinweis auf BGE 98 Ia 601). Kommt die
zuständige Behörde zum Schluss, die Vertrauenswürdigkeit sei nicht mehr gegeben,
bleibt deshalb als einzige Rechtsfolge der Entzug der erteilten Bewilligung (vgl. dazu
BGer 2C_389/2012 vom 12. November 2012 E. 7, wonach der Gesetzgeber die Frage
der Erforderlichkeit der Massnahme vorab entschieden hat).
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3.5. Zusammenfassend ergibt sich dementsprechend, dass die Vorinstanz der
Beschwerdeführerin die Berufsausübungsbewilligung zu Recht entzogen hat. Insoweit
erweist sich die Beschwerde deshalb als unbegründet.
4. Die Beschwerdeführerin beanstandet die vorinstanzliche Anordnung gemäss Ziff. 3
des Dispositivs des angefochtenen Entscheides, mit welcher sie verpflichtet wird,
innert 30 Tagen nach Rechtskraft nachzuweisen, dass die Rechnungen der
Anzeigestellerinnen korrigiert und der Differenzbetrag der zuständigen Krankenkasse
überwiesen wurde. Die Vorinstanz führt in der Vernehmlassung dazu aus, die von den
Anzeigestellerinnen monierten Rechnungen der Beschwerdeführerin hätten sich als
falsch erwiesen. In den Fällen A.M., A.H., J.S., B.L. und W. habe die
Beschwerdeführerin dies auch zugegeben. Rückzahlungen an die Krankenkassen seien
jedoch nicht nachgewiesen, sondern lediglich behauptet. Eine gesetzliche Grundlage
für die Anordnung führt die Vorinstanz nicht an.
Gemäss Art. 3 Abs. 1 lit. b GesG ist das Gesundheitsdepartement zuständig, Personen,
welche medizinische Berufe und andere Berufe der Gesundheitspflege ausüben, zu
beaufsichtigen. Abgesehen davon, dass die Anordnung in Ziff. 3 des Dispositivs
insoweit relativ unbestimmt ist, als keine konkreten Rechnungen genannt werden, geht
sie über den Rahmen der aufsichtsrechtlichen Befugnisse der Vorinstanz hinaus. Eine
solche Anordnung kann mangels konkreter gesetzlicher Grundlage nicht als Verfügung,
jedoch als formlos ausgesprochene Ermahnung mit aufsichtsrechtlich-administrativem
Charakter ergehen (vgl. T. Poledna, in: Ayer/Kieser/Poledna/Sprumont [Hrsg.],
Medizinalberufegesetz, Kommentar, Basel 2009, N 19 zu Art. 43 MedBG). Die
Beschwerde erweist sich deshalb, insoweit sie Ziff. 3 des Dispositivs der
angefochtenen Verfügung betrifft, als begründet. In diesem Punkt ist sie gutzuheissen,
und die entsprechende Anordnung ist aufzuheben.
5. Zur verfügten Strafandrohung von Art. 292 des Schweizerischen Strafgesetzbuches
(SR 311.0, abgekürzt StGB) hat die Vorinstanz ausgeführt, dies sei logische
Konsequenz aus dem Bewilligungsentzug. Eine Verwaltungsbehörde kann eine
konkrete verbindliche Handlungsanweisung, wie beispielsweise ein Verbot, mit der
Strafandrohung nach Art. 292 StGB verbinden (vgl. Riedo/Boner, in: Basler Kommentar
Strafrecht II, 2. Aufl. 2007, N 48 zu Art. 292 StGB). Eine besondere gesetzliche
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Ermächtigung zur Strafandrohung ist nicht vorausgesetzt (vgl. Trechsel et al.,
Praxiskommentar StGB, 3. Aufl. 2013, N 9 zu Art. 292 StGB). Unter diesen Umständen
erweist sich die Androhung der Strafe mit dem Hinweis auf Art. 292 StGB nicht als
ungenügend begründet.
6. (...).