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해양수산·어촌

수산물 수급 위기관리체계 구축을 위한 기초연구

지금의 국가가 직면하는 위기는 전통사회의 그것과 위기의 규모뿐만아니라 종류와 성질 면에서 사뭇 다르다고 할 수 있다. 즉 현대 사회에서는 매우 다양하고 광범위하게 위기가 발생할 뿐만 아니라 지구온난화에 따른 각종 자연재해로부터 인위적 재난인 사회적 이슈로 인한 위기에 이르기까지 복잡한 양상을 보이고 있다. 따라서 위기의 영향은 한 산업뿐만 아니라 국가의 재난으로 이어지는 경우가 많다. 따라서 국가는 이러한 위기상황이 발생하였을 경우에 그 징후를 빨리 파악하고 대응하지 않으면 안 되는데, 국민의 생명과 재산을 보호하는 것이 바로 국가의 가장 기본적인 의무이기 때문이다.

현대 사회에서 발생하는 다양하고 복잡한 위기는 과거와 다르게 국가의 재난으로 이어질 수 있으므로 국가의 신속한 대책 능력이 필요하다.

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수산물 수급 위기관리체계 구축을 위한 기초연구

자연재해나 불량 수산식품 파동 등의 인위적 재난이 수산분야 피해로이어질 경우 일반분야와 마찬가지로 생산량 감소 혹은 수요 감소와 같은 수산물 수급에 문제가 발생하게 된다. 그리고 이러한 수급문제가 발생할 경우 생산량이 감소하거나 수요 감소에 따라 생산자들의 매출이 크게 줄어들 수 있으며, 시장 전체에 있어서의 생산자 잉여는 감소하게 된다. 마찬가지로 소비자의 경우에도 생산량이 감소할 경우 보다 높은 시장가격을 지불해야함에 따라 소비자 잉여는 감소하게 된다. 또한 수산식품 파동 등에 따라 수요가 감소할 경우에도 소비자 잉여는 감소하게 되어 생산자 잉여와더불어 전체적으로 사회적 후생이 감소하는 결과를 초래하게 된다.

수산분야의 인위적 재난 시수산물 수급 문제로 생산자들의 매출이 크게 줄고, 시장 전체의 생산자 잉여는 감소하며 그에 따른 높은 시장가격을 지불해야하므로 소비자 잉여도 감소하게 된다.

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수산물 수급 위기관리체계 구축을 위한 기초연구

하지만 이와 반대로 MG 파동 이후 기간(2005.10～2011.12)의 경우에는 모형의 적합도나 시간 변수의 통계적 유의성이 존재하는 것으로 나타났다. 이에 따라 이 기간 동안에는 시간이 지날수록 양식 송어의 생산량이 유의적으로 증가하는 것으로 분석되었다. 이러한 분석결과를 바탕으로 할 경우 양식 송어의 생산량 변화를 MG 파동 이전 기간과 이후 기간으로 비교하는 것에는 다소 한계가 있는 것으로 평가되었다. 그럼에도 불구하고 MG 파동전후의 생산량 추세를 비교해 보면, MG 파동 이후 양식 송어 생산량이 이전과 비교하여 감소하는 것으로 나타났다. 그리고 생산량 증가 추세 기울기도 이전과 비교하여 다소 완만한 형태를 가지는 것으로 추정되어 MG 파동 이후 양식 송어 생산 곡선의 이동이 있었음을 추측할 수 있다.

MG 파동 이후에는 양식 송어의 생산량의 증가가 통계적 유의성을 갖는 것으로 드러났다. 이를 통해 MG 파동 이후 양식 송어 생산 곡선이 이동했음을 추측해볼 수 있다.

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수산물 수급 위기관리체계 구축을 위한 기초연구

그러나 사회적 이슈가 발생하였을 경우에 전문적으로 이러한 정보를 수집하고 분석하는 관측시스템은 존재하지 않는다고 할 수 있다. 일본 동북부 대지진과 원전사고 발생 시 이와 관련된 수산물에 대한 정보 수집을 행정기관 및 연구기관 등에서 임시방편적으로 수행한 바 있다. 보다 체계적이고 정확한 관측은 어느 곳에서도 이루어지지 않았다. 더욱이 이러한 사고가 발생한 이후 관측시스템 구축의 필요성이 제기되었음에도 불구하고 현재 그러한 시스템은 구축되지 않은 상황이다. 정확한 관측은 조기 대응과 영향 분석을 비롯하여 장단기 대책수립에 많은 기여를 할 것으로 본다.

사회적 이슈 발생 시 전문적으로 정보 수집 및 분석을 하는 관측 시스템이 아직 구축되지 않았지만 정확한 관측은 장단기 대책수립에 많은 기여를 할 수 있다.

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수산물 수급 위기관리체계 구축을 위한 기초연구

네 번째는 공급감소로 국내 물량이 부족하게 되면 유통질서가 왜곡될 가능성이 많기 때문에 직거래 및 특판장 개설과 같은 거래형태의 변경이 요구된다. 즉 판매업자들이 자신의 이익을 위하여 물량을 인위적으로 조절하여 수급조절을 지연시킨다든지 가격을 높게 책정하여 시장을 왜곡할 가능성이 있다. 이를 방지하기 위한 방안으로 직거래를 유도한다든지, 특설판매장을 개설하여 공급시간을 줄이고 가격의 왜곡을 방지하는 것이 필요할것이다. 이러한 방식은 일반적으로 성수기인 명절 때나 태풍 등의 자연재해가 발생하여 수급불안이 올 경우에 사용하는 정책이다.

일부 경우에서의 유통질서 혼란을 방지하기 위해 거래형태의 변형이 필요하다. 의도적 물량창출은 시장이 왜곡되어 직거래 유도, 특설판매장 개설 등이 필요하다.

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국가 신성장동력 창출을 위한 수산종자산업 발전방안

이처럼 세계적으로 생물자원이 지닌 경제적 가치와 성장 잠재력이 부각되면서 주요 선진국은 종자산업(Seed Industry)을 국가경쟁력의 새로운 동력으로 인식하여 유전자원 확보, 품종보호권 확대, 원천기술 선점 등을 통한 종자주권의 선점 강화에 적극 나서고 있다. 미국, 유럽 등 종자기술 선진국들은 과거 단순한 신품종 개발에서 벗어나 BT NT 등의 신기술과 의약 및 재료산업 등 타 산업과의 융 복합을 통해 신약 신물질을 개발하는 등 ‘2차 종자전쟁’에 뛰어들고 있다. 몬산토(Monsanto), 듀폰(Du Pont) 등의 글로벌 기업은 인수 합병과 전략적 제휴 등으로 기업규모를 확대하여 시장 지배력을 적극적으로 확대하고 있다.

선진국은 유전자원 확보등을 통하여 종자산업 육성 및 종자주권 선점에 나서고 있다. 신기술과 산업 융복합을 통해 '2차 종자전쟁'에 나서고 있다. 기업규모 확대로 시장 지배력을 확대하고 있다.

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국가 신성장동력 창출을 위한 수산종자산업 발전방안

한편 수산부문의 경우 양식어업이 성장 잠재력과 발전 가능성이라는 측면에서 주목받는 가운데, 각국에서 발전을 위한 전략적 접근을 모색하고 있다. 최근 발표된 OECD와 FAO의 공동보고서(OECD-FAO Agriculture Outlook 2011~2020)에 따르면 수산업 중에서도 양식업이 성장잠재력이 가장 큰 분야로 평가받고 있는데, 세계 각국은 미래 식량산업으로서 양식산업에 주목하고 이에 대한 투자를 강화하고 있다. OECD와 FAO는 양식어업의 성장에 힘입어 2020년 세계 어업 생산량이 1억 6,400만 톤에 이를 것으로 예상하고, 식용 수산물 중 양식어업이 차지하는 비중은 2008~2010년 47%에서 2015년에는 51%, 2020년에는 54%로 어선어업을 넘어설 것으로 전망하였다. 이처럼 수산업 중 양식어업에 대한 기대가 높아지고 있다.

각국에서 수산부문 중 양식어업의 성장성과 발전성을 눈여겨보며 이를 위한 전략을 탐색하고 있다. 최근 발표된 OECD와 FAO의 공동보고서는 2020년 식용 수산물 중 양식어업의 비율이 54%에 달할 것으로 추정했다.

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국가 신성장동력 창출을 위한 수산종자산업 발전방안

먼저 2020 종자산업 육성대책의 경우 종자산업을 미래 성장동력 산업으로 육성하고자 하는 대책으로, R&D 투자 확대, 민간 역량 강화를 위한 기반 조성, 수출전략품목 육성, 종자관리체계 개편을 주요 골자로 하고 있다. 먼저 R&D 투자 확대 및 효율성 제고를 위해 2020년까지 종자분야 연구 개발에 모두 1조 488억 원(연평균 953억 원)을 집중 투자할 계획이며, 연구 개발 지원체계도 기초기술연구는 농촌진흥청 등 국가연구기관에서, 산업화·실용화 연구는 종자업체와 식품업체 등 기술 수요자가 참여할 수 있는 여건을 조성할 계획이다.

종자산업 육성대책을 위해 종자에 대한 연구 개발에 많은 비용을 투자하고, 각종 기관과 기술 수요자의 참여 여건을 조성하여 개발의 지원체계를 조성할 것이다.

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국가 신성장동력 창출을 위한 수산종자산업 발전방안

우리나라의 종축 산업은, 한우와 젖소 개량은 정부 주도로 우량 개체를 선발하여 정액을 보급하는 반면, 돼지, 닭은 검정을 통해 국내 우량 유전자원을 선발하고 보급하는 것보다는 수입 종축에 의존하는 것이 특징이다. 한우와 젖소와 같은 대가축 개량을 민간 업체에서 취급할 경우 막대한 투자 비용이 들게 되고 정액 가격이 비싸지게 된다. 이 경우 농가가 인공수정 대신 자연 종부를 선택할 수밖에 없는 상황이 초래되므로 국가적 차원의 신속 정확한 개량을 기대할 수 없게 된다. 따라서 정부의 지원을 받아 농협중앙회에서 그 역할을 수행하고 있다.

한국의 종축 산업에서 한우와 젖소는 정부 주도로 농협에서 관리한다. 민간업체에서 취급할 경우 비용이 올라가 농가에서는 신속 정확한 관리를 받을 수 없게된다.

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국가 신성장동력 창출을 위한 수산종자산업 발전방안

농협중앙회, 한국종축개량협회, 축종별 생산자단체(협회), 축산물품질평가원 등이 개량기관으로서 정부추진 사업에 각자의 역할을 담당하고 있다. 이들 개량기관은 기관별 특징에 따라 종축등록, 검정사업을 추진하고 있는데 농협중앙회는 종축검정기관으로서 한우와 젖소에 대한 당대 및 후대검정사업을 주도하고 있다. 한국종축개량협회는 종축등록 및 검정기관으로서 한우, 젖소, 돼지의 혈통관리 및 심사, 돼지 농가검정, 유우군 능력검정 사업을 담당하고 있다. 한돈협회와 양계협회는 돼지와 닭의 검정소 검정을 담당하고 있다. 축산물품질평가원은 개량사업 가축에 대한 도축 후 도체 및 육질 정보를 제공하고 있다.

정부추진사업을 수행하는 개량기관으로는 농협중앙회, 한국종축개량협회, 한돈·양돈협회 등 축종별 생산자단체(협회), 축산물품질평가원 등이 있다.

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국가 신성장동력 창출을 위한 수산종자산업 발전방안

우리나라는 국가단위 젖소 개량체계를 구축하고 있으며, 관련 개량기관의 특성 및 전문성을 고려하여 업무를 분장하여 추진하고 있다. 국립축산과학원, 젖소개량사업소 등 개량기관의 젖소와 농가의 고능력 젖소를 대상으로 계획교배를 통해 생산하는 한편, 우수한 젖소 씨수소와 수정란을 외국으로부터 수입하여 국내 청정우군 조성농가에 공급하고 있다. 농식품부는 ’07년 종축산업 발전대책의 일환으로 ’08년부터 질병이 없는 청정 육종농가에 초우량 수정란(상위 0.3% 이내)을 이식하여 후보씨수소를 생산하고 있으며 이를 담당하는 육종농가 육성을 목표로 설정하고 있다.

우리나라는 젖소 개량체계를 구축하여 개량기관마다 업무를 분장한다. 국립축산과학원 등이 계획교배를 추진하는 한편 수정란을 수입해 국내 청정우군 조성농가에 공급한다.

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국가 신성장동력 창출을 위한 수산종자산업 발전방안

닭은 세계적인 육종 회사가 국내 종계 시장을 좌우하고 있기 때문에 우리나라는 자체적인 개량보다는 품질이 떨어지는 종계의 수입을 방지하면서 국내 농가를 보호하는 정책을 수행하고 있다. 따라서 외국으로부터 수입하는 종계의 능력을 검정하고 초생추를 구입하는 양계농가에게 정확한 자료를 제공하기 위해 대한양계협회는 산란 종계의 경우 1966년부터, 육용 종계의 경우 1969년부터 능력검정하고 있고 국립축산과학원서는 검정소 검정결과를 분석하여 표현형 개량정도를 평가하고 있다. 토종닭의 경우 국립축산과학원 주도로 복원 및 상업화를 추진하고 있다.

양계농가 보호정책은 수입초생추를 구입하는 농가에게 정확한 자료제공을 위해 1960년대부터 능력검정하고 결과를 분석하여 표현형 개량정도를 평가하고 있다.

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국가 신성장동력 창출을 위한 수산종자산업 발전방안

종자는 원산지에 따라 국내산과 수입산으로 구분되는데, 국내산이 수산종자의 대중을 이루나 품종별로 차이가 있다. 수입된 인공종자를 이용하는 대표적 품종은 김과 굴을 들 수 있다. 김의 경우 국내 양식장의 약 20%가 ‘방사무늬김’으로 불리는 일본 종자를 사용하고 있는 것으로 파악되고 있어 UPOV의 시행으로 로열티 지급 문제가 내재되어 있는 실정이다. 굴의 경우 1990년대에 발생한 종패난으로 인해 일본산 인공종자가 한때 수입·이용되었으나, 현재는 국내산이 대부분이다. 어류 중에서는 점농어 치어가 중국에서 수입되고 있다. 인공종자를 생산·공급하는 곳은 국립수산종자연구센터(해역별 연구센터), 지자체 수산자원연구소뿐만 아니라 민간 종묘생산업체, 수입업체 등으로 다양하다.

종자는 국내산이 대부분이지만 품종에 따라 수입산도 존재한다. 김과 굴이 수입된 인공종자 이용의 대표적 사례이며 어류 중에는 점농어 치어가 수입되고 있다.

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국가 신성장동력 창출을 위한 수산종자산업 발전방안

이하에서는 연구의 목적에 부합되는 인공종자를 중심으로 그 현황을 살피고자 한다. 2006년 이후 2010년까지 수산종자 생산규모는 2006년 7억 3,300만 미에서 2010년 5억 6,600만 미로 연평균 6.3% 감소한 것으로 나타났다. 이는 양식업체의 입식량이 크게 감소한 데 따른 결과이다. 수산종자 방류사업 물량은 2006년 1억 2,800만 미에서 2010년 1억 5,100만 미로 연평균 4.2% 증가하였으나, 양식업체 입식량은 동기간 6,500만 미에서 4억 1,500만 미로 연평균 9% 감소하였다. 수산종자의 용도별 생산 동향은 다음과 같다.

수산종자 생산규모는 양식업체 입식량 급감으로 인해 연평균 약 6% 감소했으며, 방류사업 물량은 증가한 반면 양식업체 입식량은 연평균 9% 감소했다.

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국가 신성장동력 창출을 위한 수산종자산업 발전방안

패류의 경우 자연산과 인공산이 함께 이용되는 굴을 중심으로 살펴보았다. 우리나라 굴 치패 공급은 크게 자연상태의 치패를 채취하거나, 모패 관리를 통한 인공적 채묘 방식으로 이루어지고 있다. 굴 치패 공급량 비중을 살펴보면 자연채묘가 약 90%, 인공채묘가 약 10% 수준으로, 자연채묘의 경우 주로 남해(강진만), 여수(가막 광양만), 통영(도산만), 부산(가덕도) 등에서 이루어지고 있으며, 채묘방법으로는 생산자가 직접 이들 현지 지역을 방문하여 채묘하거나, 혹은 생산자가 전문 채묘업자에게 위탁하는 방법이 있다. 주로 남해, 여수, 통영 지역의 경우 직접채취가 이루어지며, 부산 가덕도의 경우 위탁채묘가 이루어지고 있다. 한편 전체 굴 치패 공급에서 차지하는 비중의 경우 직접채묘가 50%, 위탁채묘가 40% 수준인 것으로 조사되었다.

우리나라 굴 치패 공급량의 비중은 9:1 수준의 자연 대 인공채묘 였고 채묘방법으로는 직접채묘 대 위탁채묘의 비중이 5:4 수준이었다. 남해, 여수, 통영은 자연 및 직접채묘이고, 부산의 경우 자연채모이나 위탁방식이었다.

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국가 신성장동력 창출을 위한 수산종자산업 발전방안

이들 국 도립연구기관들은 상호 보완적으로 국 도립수산자원조성연구기관 운영관리요령에 의거, 국립연구센터에서는 신품종의 종묘생산 및 방류기술 개발, 시험연구 결과로 생산된 종묘의 분양 및 방류, 유용양식 및 자원조성 품종의 보존 사육, 일반품종의 안정적 생산을 위한 기술개발 연구, 종묘생산 및 양식기술의 도립 수산자원연구소 이전 및 민간 보급, 국내외 종묘생산과 방류기술에 관한 정보의 수집 및 보급 등을 수행한다. 도립 수산자원연구소는 일반 품종에 대한 종묘의 대량 생산 분양 및 방류, 종묘생산 및 양식기술의 민간 보급, 종묘생산 기술개발 대상 신품종의 조사, 지역특화 품종의 보존 사육, 기타 종묘생산 및 방류 등에 관한 사항 연구를 담당한다.

국립연구센터와 도립 수산자원연구소는 상호 보완적으로 정보의 수집 및 보급 등 관련 사항 연구를 담당하고 있다.

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국가 신성장동력 창출을 위한 수산종자산업 발전방안

현재 국립수산과학원에서 개발하고 있는 신품종을 살펴보면, 최근 강도다리를 대상으로 양식 기술개발을 성공적으로 추진한 바 있는 동해수산연구소 해역산업과 연구센터에서 2008년부터 줄가자미 기초 양식기술 개발을 수행하고 있다. 2010년 현재 동 센터에서는 줄가자미 자연산 어미 구입과 순치 사육을 통해 인공채란 기술을 개발하였으며, 수온별 부화율 조사, 부화 자어의 특성 및 난황 크기 변화, 자치어의 먹이계열 조사, 치어기의 특성 조사 등을 통해 줄가자미 인공종묘생산 기술개발에 성공하였다. 동해안은 가자미과 어류가 활어의 60 를 점할 정도로 이들이 서식하기에 좋은 환경을 이루고 있는 바, 앞으로도 센터에서는 돌가자미, 용가자미 등 다른 가자미과 어류에 대해서도 브랜드 상품 개발 및 산업화 방안에 대한 연구를 추진할 계획이다. 또한 동해안은 환경 수용력이 매우 크므로 향후 한반도의 양식 중심지로 발전할 가능성이 큰데, 동해수산연구소에서는 이에 대비하여 동해안 특산 품종인 붉은 멍게, 문어, 코끼리 조개 등에 대해서도 종묘생산 및 양식기술을 개발하여 브랜드화하고, 동해안 심층수를 이용하여 대게, 명태 등 저온성 품종에 대한 연구도 추진할 계획이다.

동해안은 가자밋과 어류가 살기에 좋은 조건을 갖추고 있으며 앞으로 한반도의 양식의 중심부가 될 것이다. 동해수산연구소는 동해안 특산 품종의 종묘를 생산하고 양식 기술을 개발하여 상품화 하고 또 동해안의 심층수를 활용한 저온성 품종에 관한 연구도 진행할 준비를 하고 있다.

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국가 신성장동력 창출을 위한 수산종자산업 발전방안

국내 양식어업은 정부의 적극적 지원과 민간의 참여를 바탕으로 단기간에 급속한 성장을 이루었으나, 여러 측면에서 문제가 나타났다. 다양한 문제 중에서도 종자 수급, 어장환경, 질병 관리, 개발 품종의 단순화 등이 주요 문제로 지적되고 있다. 즉, 국내의 양식어업의 발전을 위해서는 우량종자 수급 제약, 육상오염원 유입과 자가 오염에 따른 어장환경 악화(생산성 저하, 질병 빈발 등), 장기연작에 따른 노후화, 어장의 환경수용능력 초과에 따른 양식수산물의 질병 발생빈도 증가 및 질병 확산이 순환되는 기존 생산구조의 선결이 필수적으로 인식되고 있다.

우리나라 양식어업은 짧은 시간동안 급성장했지만, 더욱 발전하기 위해서는 우수한 종자의 수급 문제 해결, 장기연작에 따른 낡은 시설 교체 등이 시급하다.

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국가 신성장동력 창출을 위한 수산종자산업 발전방안

국립수산과학원 서해수산연구소에서는, 서해에만 분포하여 우리나라 전 해역에 서식하는 어종과는 달리 차별성과 경쟁력을 가지는 서대류(박대)를 대상으로 2008년부터 양식기술을 개발하고 있다. 특히 서대류(박대)는 일본, 중국에서 시장 가격이 높아 대량생산 시 국내 수요 및 해외 수출가능성이 높은 고부가가치 품종이다. 현재 동 연구소에서는 박대 치어 및 친어 이식 시험, 치어의 육상사육 시험, 인공성숙 유도에 의한 자연산란 및 산란 생태 조사를 수행하였으며, 금후 수정란 대량생산 기술 및 종묘생산기술개발, 육상 및 축제식 양식기술 개발, 브랜드 개발 및 산업화 방안에 대한 연구를 계획하고 있다. 또한 서대류 이외에도 서해안 특산 품종인 참조기, 흰다리새우, 개체굴 등에 대해서도 전략 품종으로 육성하고, 친환경 새우양식 기술을 어류양식에 적용하여 양식 대상종 다양화 연구를 추진할 계획이다.

서해수산연구소에서는 서대류의 양식기술 개발에 힘쏟고 있다. 서대류는 서해안에서만 서식해 차별성이 있고, 수출을 통해 고부가가치를 실현할 수 있는 품종이다. 이 외 서해안 특산품종을 중심으로 양식 어종의 다양화를 이룰 계획이다.

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국가 신성장동력 창출을 위한 수산종자산업 발전방안

양식장 면적 11만 ha로서 전국의 78.8%를 차지하고 양식 생산량이 121만 톤으로 전국의 92.3%를 차지하는 남해안은 우리나라 양식의 집산지이며, 그간 다양한 품종의 양식기술이 개발된 바 있다. 현재 국립수산과학원 남서해수산연구소에서는 해삼을 대상으로 양식 안정화 기술개발을 추진하고 있는데, 해삼의 경우 종묘생산 기술개발에는 성공하였으나, 양성기술 및 상품화 기술개발의 미흡으로 산업화가 미진한 상황이다. 동 연구소에서는 해삼 중간 육성기술을 표준화하여 우량 종묘를 대량 확보하고, 마을어장에 종묘를 씨뿌림하는 기술을 개발하는 등 해삼의 산업화 연구에 적극 매진하고 있다.

남해안은 우리나라 양식의 집산지이며, 다양한 품종의 양식기술이 개발되었다. 해삼 양식 안정화 기술 중 종묘생산은 성공했으며, 씨뿌림 기술 등 산업화 연구가 진행 중이다.

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국가 신성장동력 창출을 위한 수산종자산업 발전방안

기후변화 대응 신품종 개발과 관련하여 최근 높은 수온이 성장에 절대적으로 유리한 참다랑어 양식에 관심이 집중되고 있다. 참다랑어는 자원량이 극히 적어 국제적으로 자원관리를 위해 어획량을 제한하고 있으며, 최근 양식용 참다랑어 종묘에 대해서도 어획규제가 논의되고 있으므로 하루빨리 참다랑어 인공종묘 생산을 통한 완전 양식을 달성해야 할 필요가 있다. 일본의 경우 이미 2002년 완전 양식에 성공해 2007년부터 일부 인공 종묘가 공급되기 시작했고, 2008년에 약 1만 마리, 2009년에는 4만 마리의 인공 종묘가 공급된 것으로 알려져 있다. 국립수산과학원에서는 2010년부터 정책연구과제로서 “외해 참다랑어 양식기술 연구개발”에 착수하여 2014년까지 집중 투자를 통해 선진국과 대등한 관계의 기술력을 확보하기 위하여 연구개발을 추진하고 있다. 현재 참다랑어 수정란 및 인공종묘 생산을 목표로 제주도 연안에서 끌낚시를 이용해 채포한 참다랑어 종묘와 앞서 확보한 참다랑어 어미 후보군을 표선 외해 수중 가두리에서 사육 중에 있으며, 통영 욕지도 연안에서도 어장 면적 10ha 규모의 참다랑어 연구교습 어장을 마련하여 내파성 가두리에서 참다랑어 어미화 사육시험을 추진하고 있다.

이미 참다랑어 완전 양식과 인공 종묘 공급을 시작한 일본의 경우처럼, 국립수산과학원에서는 참다랑어 양식기술에 대한 연구개발 및 인공 종묘 생산을 목표로 제주도 및 통영 욕지도 연안의 수중 가두리에서 사육시험을 추진하고 있다.

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국가 신성장동력 창출을 위한 수산종자산업 발전방안

뱀장어의 경우는 우리나라의 양식 생산량이 연간 6천 톤 이상으로 약 1,300억 원의 시장 규모를 가지고 있는 거대한 양식산업이며, 모두 침체되었다고 단정하는 내수면 양식 산업을 부활시키고 고부가가치를 창출할 수 있는 가능성을 가진 내수면의 핵심 품종이다. 일본은 1970년대 초에 뱀장어 초기 부화자어 생산에 성공한 이후 2001년에 인공 실뱀장어 생산에 성공하였고 2010년에 완전 양식에 성공하였지만, 앞으로 대량 종묘생산까지 얼마나 시간이 소요될 지는 모르는 상황이다. 이러한 일본의 뱀장어 관련 연구와 비교할 때 우리나라에서는 늦은 감이 있는 것이 사실이다. 국립수산과학원에서는 2006년부터 본격적으로 뱀장어 인공종묘 생산에 관한 연구를 시작하여 2010년 1월에 산 학 연 공동의 연구 클러스터를 형성하는 “뱀장어 T/F팀”을 운영 중에 있다. 금후 연구 집중화를 통해 단기적인 목표로는 2014년에 인공 실뱀장어 생산에 관한 원천 기술력을 확보하고, 중장기적으로는 2020년에 자연에서 채포에 의존하던 실뱀장어 종묘를 인공 실뱀장어로 대체할 수 있도록 계획 하에 연구개발을 추진 중이다.

뱀장어는 1300억원의 시장규모를 지닌 양식산업이고 내수면의 핵심품종이다. 일본은 2010년에 완전양식에 성공했지만 대량종묘생산까지 얼마나 걸릴지 모른다. 국립수산과학원은 2010년 뱀장어 T/F팀을 운영중이다. 우선 인공 실뱀장어의 원천 기술을 확보하고, 중장기로 종묘를 인공으로 대체하고자 한다.

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국가 신성장동력 창출을 위한 수산종자산업 발전방안

염색체 조작법은 수산생물의 배수체(Polyploid)를 조절하는 방법으로 수온 충격, 화학적 요법 또는 호르몬 처리 등을 통해 자성발생(Gynogenesis), 웅성발생(Androgenesis), 3배체, 그리고 4배체 등을 생산하는 방법이다. 배수체 생산의 경우 대부분 생물의 불임화를 유도하여 성성숙에 소요되는 에너지가 체성장으로 전환되는 효과를 활용하게 되는데, 미국에서는 무지개송어의 3배체 암컷이 이미 개발 및 상용화되어 있다. 우리나라에서 적용된 품종은 굴인데, 4배체 굴을 생산한 후 정상 2배체와의 교배를 통해 3배체를 유도 생산하는 기술로서, 현재 서해안 개체굴 양식의 생산성 향상을 위해 연구개발을 추진 중에 있다.

염색체 조작법은 수온이나 화학적 요법, 호르몬의 조절 등의 방법으로 배수체를 조정하여 생산효과를 증대시키는 방법이다. 배수체를 조절하는 것은 거의 생물의 불임화를 이용한다.

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유전자 조작법(형질전환)의 경우 형질전환 기술이 적용된 초기에는 활용 가능한 유전자가 한정되는 있는 점 등 여러 가지 기술적인 문제가 있었으나, 점차 다양한 유전자가 발굴되고 유전자 발현 및 유전자 전달기술이 발달하면서 형광관상어, 저온내성, 질병내성, 대사효율 개선 등의 다양한 형질전환 어류들이 개발되고 있다. 양식생물에 적용된 사례는 캐나다의 형질전환 대서양 연어 로, 이는 왕연어의 성장 호르몬 유전자를 ‘Ocean pout(냉수성 어류)’의 항동결 유전자 프로모터와 조합하여 같은 양성기간에 약 6배 이상 빠르게 성장시켰다. 그리고 1999년에 개발 회사(AquaBounty Technologies)가 이 품종의 상업화를 미국 FDA에 신청하였으나, LMO와 관련하여 상용화에는 어려움을 겪고 있는 실정이다. 우리나라에서는 부경대학교에서 자가 성장 유전자를 미꾸라지와 잉어에 각각 삽입하여 미꾸라지는 6개월 만에 8g에서 255g으로(1999), 잉어는 250g에서 약 4 (2001)까지 빠르게 성장시킨 사례가 있다.

유전자 조작법(형질전환)의 경우 점차 다양한 유전자가 발굴되고 기술이 발달하면서 다양한 형질전환 어류들이 개발되고 있다. 그 사례로 캐나다의 형질전환 대서양 연어를 6배 이상 빠르게 성장시켰고 우리나라에서는 잉어와 미꾸라지를 빠르게 성장시켰다.

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국가 신성장동력 창출을 위한 수산종자산업 발전방안

셋째, 식물신품종육성자의 권리를 보호하는 제도를 도입하여 식물신품종 육성자에게 보호품종의 상업적 이용에 관한 독점적 권리를 인정한다. 넷째, 농민이 자가생산을 목적으로 자가채종을 할 때에는 농림수산부장관이 육성자의 권리를 제한할 수 있도록 하여 영세농가를 보호할 수 있도록 한다. 다섯째, 품종보호에 관한 심판 및 재심은 농림수산부에 두는 품종보호심판위원회에서 관장하며, 그 심결에 대한 소는 특허법원의 전속관할로 삼는다. 여섯째, 모든 품종은 하나의 고유한 품종명칭을 가지도록 하고 품종명칭등록원부에 등록되어 있는 품종명칭만을 사용하도록 하여 유통상의 혼란을 방지한다. 일곱 번째, 현재 정부가 주도하는 쌀 보리 등 주요 농작물의 종자생산을 개방하여 민간종자업자도 종자생산에 참여할 수 있도록 한다. 여덟 번째, 농림수산부장관, 특별시장 광역시장 도지사 등이 생산하는 쌀 보리 등 주요 농작물의 종자는 국가가 보증하도록 하고 민간종자업자가 생산하는 종자는 자체적으로 보증하도록 하여 우량종자의 원활한 유통을 위한 종자보증제도를 확립하도록 한다. 아홉 번째, 농업생산의 안정에 이바지하는 쌀 보리 등 주요 농작물의 종자는 국가품종목록에 등재하는 경우에만 판매 또는 보급할 수 있도록 하여 일정 성능 이상의 우량품종이 농가에 보급될 수 있도록 한다. 열 번째, 유통종자의 포장 또는 용기에 종자의 생산연도, 종자의 품질 등을 표시하도록 하여 농민이 안심하고 우량종자를 구입할 수 있도록 한다. 열한 번째, 유통종자 분쟁이 발생한 경우 분쟁당사자의 신청에 의하여 국가가 재배시험을 실시하여 종자분쟁의 원인을 밝힐 수 있도록 한다.

식물신품종육성자의 권한를 지켜주는 법률적 제도를 입법하여 식물신품종 육성자에게 보호품종의 자율적 활용에 관한 배타적 권한을 제공한다. 추가로 농민이 스스로 활용하는 생산을 목적으로 자가 채집을 하는 경우는 농림수산부장관이 육성자의 권리를 제한할 수 있도록 하여 소규모 농가가 스스로 보호할 수 있는 권한을수 제공한다. 모든 품종은 하나의 고유한 품종명칭을 가지도록 하는 등의 다양한 권리를 보호하는 제도가 있다.

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이 법률은 연구 개발에 관련된 사항을 규정하고 있는데, 정부는 생명공학의 효율적인 육성을 위하여 생명공학의 기초연구 및 산업적 응용연구에 관하여 소관부처 장관이 시책을 강구하도록 하였다(제13조). 농림수산식품부장관은 동 식물 및 미생물의 육종 품종개량 및 식품소재의 개발 등 응용연구의 지원 및 농림분야의 유용한 유전자의 확보 분석 이용 보존 등 기초연구의 지원 및 연구기관의 육성 발전, 해양수산생물을 이용한 유용물질의 생산과 해양수산생물의 육종 개량 및 식품소재의 개발 등 응용연구의 지원, 해양수산분야의 유용한 유전자의 확보 분석 이용 보존 등 기초연구를 지원하기 위한 시책을 강구하여야 한다.

정부가 소관부처 장관이 생명공학연구에 관한 정책을 세우도록 함에 따라 농림수산식품부장관은 해양수산분야와 관련된 응용연구와 기초연구를 지원하는 정책을 찾아야 한다.

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국가 신성장동력 창출을 위한 수산종자산업 발전방안

당초 이 법은 ‘농업유전자원의 보존 관리 및 이용에 관한 법률’로 유전자원의 주권화 및 독점화가 강화되고 있는 국제적인 추세에 맞춰 생명산업의 육성소재로서 무한한 경제적 가치를 지니고 있는 국가자산으로서의 농업유전자원에 대한 종합적인 관리체계를 구축하여 농업생물다양성을 보존하고 농업생명공학의 경쟁력을 강화하여 농업 농촌의 발전에 기여할 목적으로 2007년 8월에 제정되어 이듬해인 2008년 8월에 시행되었다. 그러던 것이 정부 조직 개편으로 부처가 통합되면서 법률명이 ‘농수산생명자원의 보존 관리 및 이용에 관한 법률’로 변경(2011년 7월 개정, 2012년 7월 시행)되고, 수산자원에 대한 사항이 추가되었다.

이 법은 국제적 추세에 맞게 농업유전자원 관련 종합적 관리체계를 구축해 농업 농촌의 발전에 기여하고자 제정되었고, 이후 법률명이 변경되고 수산자원 관련 사항이 추가되었다.

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국가 신성장동력 창출을 위한 수산종자산업 발전방안

이 같은 문제의 해결방안으로 수산종자에 대한 관심이 높아지고 있다. 양식수산물의 질병과 폐사율을 감소시키고 위생적이고 지속가능한 생산시스템 구축을 위한 필수요소로서 수산종자 발전에 대한 업계의 관심과 요구가 강해지고 있는 것이다. 그러나 양식어업의 기초적 핵심적 요소인 수산종자는 그 중요성에도 불구하고 종합적 체계적 대응 및 육성전략이 마련되지 못하고 있다. 종자생산업 및 종자산업은 ‘수정란(또는 채묘) 종자 생산 양성(중간양성, 본양성)’으로 진행되는 양식생산 사이클에서 생산성과 비용은 물론, 제품의 품질 수준을 결정짓는 핵심요소라 할 수 있으나, 양식어업 발전을 위한 일부 측면으로만 다루어지고 있다.

깨끗하고 지속가능한 양식수산물 생산체계 마련과 생산성, 상품의 질을 제고하는 핵심인 수산종자에 대한 총체적 대응과 육성대책이 미비하다.

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국가 신성장동력 창출을 위한 수산종자산업 발전방안

10차 5개년 계획 이래, 절강성은 어업에 있어서 수산종자산업의 발전을 중요하게 두고, 경쟁력 있는 주요 품목과 절강성 특색품종에 대해 수산품 종자프로젝트를 적극적으로 추진하였다. 11차 5개년 계획 기간에는 수산 종자 번식과 보급체계를 구축하였고, 수산종자의 생산능력은 대폭 상승하였다. 10차 5개년 시기에 비해 어류, 거북이류, 새우류, 게류, 패류, 조류 등 수산종자의 생산능력이 각각 109%, 93.5%, 280%, 66.5%, 360%, 1,220% 증가하였다. 수산종자프로젝트의 수립은 절강성 어업 중 특별히 수산양식업의 지속적이고 빠른 발전에 기여했다.

절강성은 수산종자산업 발전을 중요시하고, 경쟁력 있는 품목 및 특색품종에 대해 수산품 종자프로젝트를 추진, 절강성 수산양식업의 발전에 기여했다.

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국가 신성장동력 창출을 위한 수산종자산업 발전방안

수산종자번식기초설비의 건설은 절강성의 수산종자프로젝트의 중점부분이다. 절강성은 11.5 기간에 자라류, 해수 게류, 진주류 등 수산양식의 주도산업과 강준치, 청어, 두꺼운 껍질의 홍합, 철갑상어, 관상어 등 경쟁력 있는 특색산업의 종자 공급과 수요에 관련하여 성급 이상의 종자장 건설에 주력하였다. 국가급 유전육종센터와 성급 우량종자규모화번식기지의 건설을 추진하였고, 국가급 수산 종자배양장 5개, 성급수산 우량종배양장 19개, 성급의 우량종자규모화번식기지 16개, 국가급 양식장 4개, 성급 배양장 3개, 국가급 전자 육종센터 1개, 성급 이식육종센터 1개를 건설 중이다. 2010년 전 성에서 생산한 각종 어류의 종자는 134.2억 미, 새우종자 410억 미, 자라종자 1.6억 마리, 민물게묘 7.5억 미 등을 생산했다.

절강성 수산종자프로젝트에 있어 수산종자번식기초설비 건설은 중점으로, 성급 종자장 건설, 국가급 유전육종센터, 성급 우량종자규모화번식기지 건설 등을 추진했다.

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국가 신성장동력 창출을 위한 수산종자산업 발전방안

약물 찌꺼기와 역병은 수산종자품질안전을 위협하는 주요한 잠복병이다. 절강성의 주요양식종의 품질퇴화로 인해 병해가 증가하고, 수산종자의 유동으로 인해 지역 간 종자의 교류는 역병의 감염을 가져오고, 폭발성 질병의 위험이 존재하고, 생산에 중대한 경제적 손실을 초래한다. 한편, 양식장에 금지된 약물을 사용하는 위법현상이 존재하고, 발원지에서부터 수산품에 잠복하고 있는 품질 안전 위험요소가 있다. 게다가 지금껏 완전한 수산종질과 종자품질검측체계에 상응하는 검역표준이 아직 형성되지 아니하여, 품질 안전 관리에 일정한 어려움을 가져다주었다.

약물과 역병은 수산종자의 품질을 위협한다. 지역간의 종자 교류는 역병을 발생시키며, 금지 약물을 양식장에서 사용하기도 한다. 또한 제대로 된 검역표준이 없다.

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국가 신성장동력 창출을 위한 수산종자산업 발전방안

구체적으로 말하면 다음의 내용을 포함한다. 2015년에 60곳의 수산종질자원보호구를 건설하고, 국가와 지방규정에 따라 중점보호되거나 비교적 높은 경제가치의 어업자원품종의 산란장, 먹이장, 온실장, 회유통로 등 주요 생산배양지역을 보호한다. 10개의 수산유전자육종센터를 건설하고, 수산유전자육종기초작업과 개발 연구 능력을 제고시키고, 수산우량종신품종의 개발능력과 유전자개량 노력을 증강시킨다. 30곳의 수산양식장을 건설하고, 종자를 수집, 정리, 배양하고, 그 유전자 특성을 보호하고, 종자의 어미종의 공급능력을 키운다. 80곳의 수산원종장을 건설하고, 우량종의 생산공급능력을 제고시키고, 2015년 전체 성의 어업 우량종보급률을 80% 이상까지 높인다.

구체적으로 하자면, 2015년에 60곳의 수산종질자원보호구를 건설하는 등 2015년 전체 성의 어업 우량종보급률을 80% 이상까지 높인다.

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국가 신성장동력 창출을 위한 수산종자산업 발전방안

셋째, 수산종자배양장을 건설한다. 이미 있는 13곳의 성급 수산종자배양장의 기술과 생산설비조건을 개선하고, 어미종을 갱신하고, 원종 보호 및 공급능력을 제고시킨다. 25곳의 성급 수산종자배양장을 건설하여, 2015년까지 전체 성에 성급 수산종자배양장을 38곳 갖추고, 전 성의 30개 중점적 증양식현(시, 구)에 보급을 한다. 주요 추진 내용은 다음과 같다. 어미종, 예비어미종, 종자배양지를 개발한다. 배양의 장소, 물, 전기, 길 및 관련 시설의 생산관리 능력을 갖춘다. 실험실 및 방향 선별과 배양, 병의 저항력 측정, 물 처리 계통, 실험측량기기, 유전자 분석, 데이터 처리 등 시설설비를 갖춘다. 경쟁력 있는 주도 품종 자원의 보존과 신품종의 배양을 발전시킨다. 종자배양장과 종자장을 위해 우량 어미종 및 생산기술의 조절 규범을 제공한다.

성급 수산종자배양장 개선, 성급 수산종자배양장 건설 및 보급을 추진한다. 이를 통해 경쟁력을 갖춘 품목 자원의 보존 및 신품종 배양을 발전시키고, 종자배양장·종자장을 위한 어미종 및 생산기술을 제공한다.

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국가 신성장동력 창출을 위한 수산종자산업 발전방안

넷째, 수산우량종장의 건설을 추진한다. 기존 13곳의 성급 수산종자배양장의 기술 및 생산설비를 개선하고, 어미종을 갱신하고, 원종 보호 및 공급능력을 제고시킨다. 55곳의 성급 수산종자배양장을 건설하고, 2015년까지 전체 성의 성급 수산종자배양장을 72곳까지 늘리고, 전 성의 60개 중점적 증양식현(시, 구)에 보급을 한다. 주요 추진하는 내용은 다음과 같다. 어미종, 예비어미종, 종자배양지를 개발한다. 배양의 장소, 물, 전기, 길 및 관련시설의 생산관리 능력을 갖춘다. 실험실 및 방향 선별과 배양, 병의 저항력 측정, 물 처리 계통, 실험측량기기, 유전자 분석, 데이터 처리 등 시설설비를 갖춘다. 경쟁력 있는 주도 품종 자원의 보존과 신품종의 배양을 발전시킨다. 종자배양장과 종자장을 위해 우량 어미종 및 생산기술의 조절 규범을 제공한다.

기존의 배양장은 개선하고, 55개는 신축하여 수산우량종장을 마련한다. 어미종 개발, 생산관리 능력 확충, 시설설비 완비, 경쟁력 확보를 위한 신품종의 배양을 추진한다. 우량 어미종과 생산기술의 엄격한 규범도 포함되어야한다.

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국가 신성장동력 창출을 위한 수산종자산업 발전방안

중국의 일부 지역은 양식기업이 밀집되어 있고, 단일화된 품종, 불합리한 배치 계획 등의 문제가 존재한다. 이는 관련 종자생산에도 비슷한 현상을 초래하여 과잉 모종능력, 낮은 생산수준, 생산경쟁의 무질서를 자주 초래한다. 예를 들어, 남미흰다리새우와 사대가어 등 모종생산능력은 그 양식생산의 수요를 크게 초과하였고, 모종설비의 큰 낭비를 초래하였다. 게다가 일부 양식어가는 단기의 이익을 중시하여 일부 수산물을 맹목적으로 대량생산하면서, 뱀장어, 자라, 민물게의 가격의 불안정으로 수많은 양식 가구가 과중한 부담을 견딜 수 없어 그 중 일부가 파산하였다.

중국 일부 지역의 과잉 모종능력이 모종설비 낭비를 일으키고 있다. 또한 특정 수산물만을 생산해서 가격의 무질서를 만들고, 일부 양식가구가 파산하기까지 이르렀다.

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국가 신성장동력 창출을 위한 수산종자산업 발전방안

장기간 동안 수산우량종체계의 건설과 우량종 지원과 관련해서 농업, 축산업과 같은 각 급의 재정특별프로그램이 없어, 우량종번식특별보조자금 조달과 종자배양장의 재정적인 보조에 어려움이 있다. 동시에, 수산종자관리법률법규체계는 불완전하고, 우량종생산허가, 품질감독, 시장 진입과 진출을 허가하는 등의 제도가 건전하지 못하다. 우량종의 생산 규범화와 법에 의거한 관리가 이루어져지지 않는 등 우량종 시장의 체계는 아직 세워지지 않았다. 그 외에 국내 수산우량종 선별배양과 관련한 과학연구 분야에 종사하는 과학자가 적고, 과학기술 자원은 상대적으로 분산되어 있어, 효과적으로 종자산업발전 기술의 수요가 형성되지 못했고, 과학연구와 생산결합의 긴밀성도 아직 부족하다.

장기간동안 수산우량종체계의 건설과 우량종지원과 관련하여 재정적인 보조에 어려움이 있고 관리법규체계는 불완전하며 제도는 건전하지 못하여 우량종시장의 체계는 아직 세워지지 않았다.

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국가 신성장동력 창출을 위한 수산종자산업 발전방안

수산종자산업은 대외적 환경 변화를 고려할 때에도 체계적 대응이 필요한 시점에 이르렀다. 2002년부터 단계적으로 도입되어 온 국제신품종보호제도(The International Union for the Protection of New Varieties of Plants, 이하 UPOV)5)가 올해부터 모든 식물로 확대되어 적용되면서, 해조류 양식업체는 해당종자의 특허를 보유한 업체가 요청할 경우 이에 대한 로열티 지불 의무가 발생하게 되었다. 국내 김 양식장의 경우 약 20%가 일본종자를 사용하고 있는 것으로 파악되고 있는 등 수산분야의 선제적인 대비가 필요한 시점이라 할 수 있다.

수산종자산업의 변화에 선제적 대비가 필요하다. 국제신품종보호제도의 확대로, 특허 업체에 로열티 지불 의무가 생겼으며, 국내 김 20%는 일본종자인 것으로 나타났다.

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국가 신성장동력 창출을 위한 수산종자산업 발전방안

중국농정부는 어업경제의 진일보한 발전을 위해서 어민의 경제적 수입을 제고시킴과 동시에 끊임없이 증가하는 수산품의 소비수요를 만족시키고자 2010년 10월 <전국어업발전 12.5 계획>(2011년-~2015년)을 정식으로 발표하였다. 5년의 계획 중, 현대어업건설의 재정지원을 증가시키겠다고 언급하고, 재정투입의 증폭을 대농업 투입의 증폭 수준보다 낮게 책정하지 않겠다고 하였다. 2015년에는 수산물의 총 생산량이 6,000만 톤을 초과하고, 그 중 양식수산물의 생산 비중이 75% 이상 될 것으로 예측하고 있다. 수산양식면적은 1억 아르(a) 이상이고, 2000만 아르(a) 중 생산성이 낮은 어장은 양식장 표준화 사업을 통해 개선될 것이다. 계획 중 수산종자와 관련된 내용은 다음과 같다.

중국은 <전국어업발전 계획>에서 어업을 대농업 수준으로 지원하겠다고 하였다. 2015년에는 수산물 생산량 6,000만 톤 중 양식의 비중이 75% 이상 될 것으로 예측한다. 양식면적은 1억 아르이상이다.

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국가 신성장동력 창출을 위한 수산종자산업 발전방안

사실, 중국은 현재 수산양식이 지속적으로 유지되고 고속으로 발전하는 상황으로 품질과 효율성도 뚜렷이 증가하였다. 현재, 중국 수산양식업은 이미 과거에 추구하던 양식면적의 증가와 양식 생산량의 증가에서 품목의 구조조정과 상품의 품질제고에 더 초점을 맞추게 되었다. 새로운 양식기술과 새로운 양식품종이 끊임없이 개발되고, 양식영역은 더 확장될 것이다. 유명하고, 특색 있고, 우수한 수산품의 양식 규모는 지속적으로 커지고 있고, 양식의 공장화(규모화)와 생태건강양식방식은 신속하게 발전하고 있고, 심해 상자양식의 발전은 무서울 정도이며, 양식업의 규모와 집약화의 정도는 점점 발전하고 있다.

중국의 수산양식은 빠르게 성장하고 있다. 면적과 생산량 증가에 국한되지 않고 품목의 구조조정과 상품의 품질제고에 집중하는 모습이다.

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국가 신성장동력 창출을 위한 수산종자산업 발전방안

종묘 생산규모를 보면 메기의 경우 다음 그림에서 보듯이 번식용 물고기(broodfish)의 숫자와 시장 판매용 생산을 위한 어린 메기(stocker)의 숫자가 2000년대 들어 감소하고 있음을 알 수 있다. 치어 생산규모를 보면 2002년 경기 침체기와 2008년 대침체기의 경기변동 현상과 동일 한 곡선을 보이면서 감소하고 있다고 볼 수 있다. 번식용 물고기 수(brood-stock)는 1992년 149만 마리에서 2009년 70만 마리로 절반 이상 감소하였고 치어생산량은 2000년 10억 5,300만 마리에서 2009년 7억 2,800만 마리로 30% 정도 감소하였다.

종묘 생산규모를 보면 번식용 물고기와 어린 메기 숫자는 2000년대 들어 감소 중이고 치어 생산규모도 경기침체기와 동일한 경향으로 감소하여 각각 생산량도 크게 감소하였다.

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송어의 경우 판매용을 위한 양어인 stocker의 규모는 1997년 490만 파운드에서 2008년 190만 파운드로 61% 감소한 반면 부화용 알 숫자와 치어의 생산 규모는 매우 동일한 추세를 보인다. 부화용 알은 2000년대 초까지 하락하다가 다시 상승하여 2008년 현재 3,650억 마리로 1996년 4,519억 마리에서 19% 감소한 수치를 기록했다. 동일하게 치어 생산규모도 1996년 29만 파운드에서 2008년 19만 파운드로 32% 감소했다. 이는 2008년 큰 경기침체의 영향에 따른 시장 소비의 감소 때문인 것으로 해석될 수 있다

2018년의 송어의 판매용 양어 stocker의 규모는 1997년 대비 61%가랑 감소했으나, 부하용 알 숫자와 치어의 생산 규모 모두 상승하다가 감소하였다.

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수산 프로그램(Fisheries Program)은 미국 내 유일한 연방 규모의 종묘장제도인 국립 어류 종묘장 체계(National Fish Hatchery System)를 기초로 하여 어류 종묘장과 수산업의 통합 운영에 성공적인 효과를 거두고 있다. 현재 35개 주에서 국립 어류 종묘장(National Fish Hatchery) 70곳을 운영하고 있으며, 그 외 어류 및 야생동물 보전청(Fish and Wildlife Conservation Office) 65개소를 비롯하여 어류 보건 센터 9개, 어류 기술 센터 7개, 국립 종묘장 역사 박물관(National Historic Hatchery) 1개를 보유하고 있다.

수산 프로그램은 미국 내 국립 어류 종묘장 체계를 중심으로 통합 운영 중이다. 35개 주에서 현재 종묘장 70곳을 운영 중이며, 야생동물 보전청을 비롯해 여러 시설을 보유하고 있다.

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다행히 수산종자 개발의 기초가 되는 유전자원의 경우 ‘농업유전자원의 보존 관리 및 이용에 관한 법률’이 정부조직 개편 등을 배경으로 ‘농수산생명자원의 보존 관리 및 이용에 관한 법률’ 로 개정 시행되면서 법률 대상이 농수산생명자원으로 확대되었다. 이로 인해 수산자원33)을 대상으로 한 종합적 체계적 보존 관리 이용도 법률적 근거가 마련되었다. 수산자원의 유전자원에 대한 보호 장치가 마련된 것이다. 그러나 이 또한 이제 시작된 단계로 미래 수산자원으로 활용가치가 높은 우수 수산자원의 계통을 유지하기 위한 유전자원 정보 수집 및 관리 등 본격적인 관리시스템은 걸음마 단계에 불과하다.

다행히 수산종자 유전자원의 경우 농수산생명자원 보존및 이용법 개편으로 자원 보전 근거가 마련됐다. 그러나 우수 수산자원 유전자원 정보 수집 및 관리는 걸음마에 불과하다.

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국가 신성장동력 창출을 위한 수산종자산업 발전방안

농업의 경우 종합전략인 2020 종자산업 육성대책(2009.10.26) 은 물론 수출시장을 대상으로 한 Golden seed 프로젝트(2011년) 까지 수립하여 종자산업 개발이 본격적으로 추진되고 있다. 농산물을 중심으로 한 종자시장이 새로운 부가가치 창출영역으로 주목을 받으면서 정부 주도의 종합계획이 마련된 것이다. 본 계획에 따르면 농산물의 경우 품목에 따라 공급체계가 다른 특징을 보유하고 있는데, 각각의 특성에 맞는 전략이 마련되었다. 주요 5대 식량작물의 경우 관 주도형의 시스템을 정착화시키는 반면, 기타 품목은 민간 또는 관민에 의한 생산 공급 시스템의 구축 발전을 추진하고 있다.

종자시장이 부가가치 창출영역으로 부각되면서 주요5대 식량작물은 관 주도로, 그외 품목은 민. 관에 의해서 생산 공급 시스템을 구축 발전 시키고자 한다.

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국가 신성장동력 창출을 위한 수산종자산업 발전방안

한편 축산물의 경우도 2020 종자 산업 육성 대책 내에서 관련 계획이 추진되고 있다. 종축의 경우 농산물과는 달리 사육에 많은 면적이 필요하고 엄선된 사료가 공급되어야 하며 결과를 얻기까지 많은 시간과 노력이 소요된다는 특징이 있어, 소와 같은 주요 품목은 국가 차원에서 관리하는 구조를 구축하였다. 개량 사업에 막대한 자금이 소요되는 한우, 젖소 등의 대가축은 국가 차원의 사업(농협 중앙회 대행)을 추진하고 있다. 뿐만 아니라 여타 품목에 대해서도 종축과 관련해서는 정부와 민간이 협력하는 관리 발전 체계를 구축하여 운영하고 있다.

2020 종자 산업 육성 대책에 따라 소와 같은 주요 축산물은 국가 차원에서 관리해서 사업을 추진한다. 그 외 품목의 종축도 정부와 민간이 협력하여 관리한다.

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그러나 종자 산업 관련 연구개발에 대한 투자액을 살펴보면 수산 분야의 경우 R&D 관련 사업 예산액 규모((2008~2009년 기준)가 연구비 기준으로 식량, 원예, 산림, 축산 등 국내 종자 산업 R&D 예산의 11%에 불과한 실정이다. 세부적으로 보면 수산종자산업 R&D 사업은 품종 개발에 대한 과제가 대부분(81%)으로 인프라 구축(14%), 기초 안전성 연구(4%)에 대한 투자는 비중이 낮은 편이다. 더불어 유전자원 확보 및 특성 분석에 관한 기초적 연구는 1%에 불과한 실정이다.(국내 종자산업 R&D 관련사업 예산액 참조)

국내 수산종자산업 R&D 관련 투자금액이 국내 종자산업 R&D 연구비의 11%이다. 이마저도 대부분 픔종개발에 치중됐다.

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수산생물에 대한 선발육종 프로그램 연구 기술과 적용은 아직까지 개발 단계로 평가되고 있다. 수산양식 현장에서는 거의 대부분 품종에서 자연산 친어 또는 치어를 채포하여 이용하는 방식을 이용하고 있다. 넙치와 전복을 제외하고 우리의 수산양식에 이용되고 있는 수산종자들의 생산 및 보급은 자연 채취된 수산생물 또는 일부 순치된 수산생물을 증식하여 생산 공급하는 형태로서 반복적인 계대양식에 따라 품종 열성화가 심화되고 있는 상태이다. 또한 이렇게 생산된 수산종자가 점차 감소되는 연안 수산생물의 자원조성용으로도 활용되어, 연안에 서식하는 수산생물의 열성화와 함께 유전적 다양성마저도 떨어뜨리는 결과를 초래하고 있다.

수산양식에 자연산 수산종자 채취, 생산, 보급 반복으로 품종 열성화와 채취 품종 개체수 감소로 연안 수산생물의 자원조성용에 활용하여 자연산 또한 다양성마저도 떨어졌다.

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즉, 수산종자 관련 인증제도나 공급시스템이 구축되지 않은 채 전근대적 구조가 유지되고 있다. 대표적 사례로 민간업자에 의한 불량종묘가 정부에서 개발한 우량종묘로 둔갑하여 판매됨으로써 수산종자 전체에 대한 불신을 야기하는 등 국가의 전략적 개발품종 전체에 대한 불신을 야기하고 있다. 실제 우리나라에서 이용되는 수산종자의 원산지별 기관별 품질 수준에 대한 조사 결과 민간업체에서 생산된 종자와 양식업체가 자체적으로 생산한 수산종자의 품질 신뢰도가 국립종자연구센터 등 공공기관에서 생산된 종자에 비해 높은 것으로 평가되었다(부록 참조). 이는 공공부문이 생산한 수산종자의 체계적 유통관리 및 인증제, 홍보 등에 대한 대응 부족이 주요 요인으로 작용했을 것으로 풀이된다.

수산종자 인증제도나 공급시스템이 없어 정부에서 개발한 전략적 개발품종 전체에 대한 불신을 야기했다. 체계적 유통관리 및 인증제, 홍보 등 대응이 부족한 원인이 작용했을 것이다.

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더불어 해역별 특성을 살린 종자 개발을 통해 품목을 다양화하되 초기투자비용이 많이 소요되는 핵심 및 기반 기술의 경우 국가가 담당하고 기타 개량 및 실용화 기술의 경우 민간이 역할을 담당할 수 있는 체제를 갖출 필요가 있다. 수산분야에서도 농업의 5대 식량작물, 한우와 젖소 보급처럼 민간만으로는 관련 산업의 발전 및 효율성을 기대하기 어려워 정부가 산업을 관리 주도하는 품목이 없는지 되짚어볼 때이다. 이러한 차원에서 종자산업 단계별 주체 및 역할에 대한 정립과 더불어 핵심전략 종자에 대한 정부 차원의 관리 보급체계 도입도 검토해 보는 것이 바람직할 것이다.

해역과 관련된 분야에서는 민간이 담당할 역할이 필요하다. 그러므로 종자산업의 주체, 역할 정립과 정부의 관리 보급체계 도입, 산업 관리를 주도하는 품목 확인이 필요하다.

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특히 현재와 같은 몇몇 품종 중심의 종자개발에서 벗어나 양식생물의 균일화, 안정화 그리고 생산성을 높이기 위한 우량품종의 개발과 연안 수산자원의 다양성 유지와 건강한 생태계 유지를 위한 품종 개량과 관리에 대한 체계적인 연구개발이 이루어져야 하는데, 이를 위해서는 다양한 수산생물 유전자원의 확보, 보호, 관리는 물론 실용화를 위한 기술 개발을 위해서는 전담 조직의 인력 및 예산 확충과 더불어 수산종자 연구기관의 확대 정비 차원에서 육종연구센터 확대 개편, 기술개발, 기술지원, 인력 양성(교육) 등을 위한 인프라 및 지원 확충이 이루어질 필요가 있다.

연안 수산 자원의 품종 개량과 관리를 위해 전담 조직 구성 및 예산 확충을 해야 하고, 수산 종자 연구를 위한 지원과 인프라 구축이 필요하다.

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대표적으로 양식용과 방류용 종자라는 용도별 맞춤형 종자 생산체제 구축을 생각해 볼 수 있다. 양식용 종자는 몇 세대에 걸쳐 양식에 적합한 성질을 지닌 품종으로 특화되고, 방류용 종묘는 어미를 정기적으로 교체하면서 사육환경도 자연상태와 유사한 상태로 유지하여 자연적 특성을 보유할 수 있을 것이다. 또한 생산단계별 접근도 가능하다. 수정 부화-초기종자-중간육성 등 종자생산 사이클을 세분화하여 각 단계에 맞는 생산업체의 육성은 수산종자산업의 효율성 향상에도 기여할 것으로 기대된다. 수산종자 생산의 전문화와 분업화는 종자산업의 경쟁력 제고를 유도할 것으로 예상된다.

용도별 맞춤형 종자 생산체제를 만들거나 생산단계별로 생산업체를 육성하여는 등 전문화와 분업화를 통해 수산종자산업의 경쟁력을 향상시킬 수 있다.

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종묘생산은 양식을 위해서뿐만 아니라 어업의 근간인 생물자원의 관리를 위한 새끼 방류용으로서 그 중요성이 날로 높아지고 있다. 종묘 생산 및 어미 양성 기술의 발달에 따라, 과거에는 불가능했던 종류도 점차 인공적으로 종묘를 생산할 수 있게 되었다. 즉, 불완전 양식을 완전 양식으로 발전시켜 나가고 있다. 우리나라 종묘산업은 양식어업의 도입기에 매우 중요한 역할을 하였다. 1976년부터 국립수산과학원에서 인공종묘개발 및 생산을 시작하여 양식어업의 활성화에 이바지했을 뿐만 아니라 개발된 기술을 지방자치단체로 이전시켜 방류를 통한 자원조성 사업을 추진함으로써 우리나라 수산자원의 보존에도 큰 기여를 한 것으로 평가된다.

생물자원의 관리를 위한 종묘생산의 중요성이 높아지고 있다. 한국은 1976년부터 국립수산과학원이 인공종묘를 개발하고 기술을 지방자치단체로 이전하여 수산자원 보호에 기여했다.

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국가 신성장동력 창출을 위한 수산종자산업 발전방안

이러한 측면에서 몇 가지 발전 방안을 제시하였는데, 우선 종자산업이 지속적으로 발전하기 위해서는 수산종자산업의 관리, 품질인증 및 브랜드화, 품종보호(특허) 지원, 종합 계획 마련이 필수적으로 이루어져야 하며 이를 위해서는 제도적인 뒷받침이 있어야 하므로 이를 위한 법제화의 필요성을 제시하였다. 다음으로 최근 심각해지고 있는 종자 열성화를 해결하기 위한 형질개량과 계통관리의 체계적인 시행을 위해 우수관리종에 대한 정부 관리 시스템의 구축과 이와 연계된 유전자 정보의 수집 및 발굴을 위한 정부 관리 체제의 구축의 필요성을 제시하였다.

종자산업의 지속발전을 위해 산업관리, 품질인증·브랜드화, 품종보호 지원, 종합 계획을 위한 법제화가 필요하다. 우수관리종에 대한 관리 체제 구축도 필요하다.

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국가 신성장동력 창출을 위한 수산종자산업 발전방안

그리고 국내 양식산업의 발전과 함께 종자산업의 시장 규모도 꾸준히 증가하였으나 종자업체의 영세성으로 인해 연구개발을 통한 품질경쟁보다는 제 살 깎아먹기 식의 과잉경쟁이 이루어지고 있어 지속적 발전에 한계를 보이는 실정이다. 따라서 핵심 전략품목을 중심으로 규모화된 경영체의 설립과 경영능력 배양을 위한 지원책 마련의 필요성을 제시하였다. 마지막으로 주요 국가 사례에서 종자산업의 발전 초기에 수산종자 R&D 투자 확대나 종합발전계획을 근거로 체계적인 지원이 수반되었던 것을 확인했듯이 국가차원의 전략적 개발의지가 중요한 역할을 해왔던 만큼 수산종자 연구기반의 확대 정비와 현장이 연계된 수산종자 R&D 투자 확대와 종합계획 수립이 필요함을 발전방향으로 제시하였다.

국내 양식산업의 발전과 함께 종자산업의 규모도 증가는 하고 있으나 영세성으로 인하여 한계가 있는 실정인 바, 수산종자 R&D투자 확대 및 종합계획 수립 등이 필요함을 발전방향으로 제시하였다.

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물론 정부에서 수산종자산업 육성을 위해 관련 법령을 현재 추진하고 있는 “양식산업발전법”의 한 부분으로 포함시키는 것도 한 방법일 수 있으나 농업, 종축, 외국 사례에서 보듯이 종자산업이 체계적으로 발전하기 위해서 독립법률(안)로 제정하는 것도 검토해 볼 필요가 있다. 수산종자는 양식산업은 물론 자원관리형 어업에 있어서도 필수불가결한 요소로서 양식산업발전법에 포함될 경우 양식용 수산종자로 한정되는 점을 간과할 수 없다. 향후 변화되는 어장환경을 고려할 때 다양한 양식품종 및 방류어종의 개발과 전개가 이루어질 것으로 예상되는 만큼 대상 범위를 한정치 않는다는 측면에서도 독립법으로 추진되는 것이 바람직할 것이다.

종자산업이 독립법률을 제정해야한다. 예를 들어 수산종자가 양식산업발전법에 포함될 경우 자원관리형 어업이 아닌 양식용으로 한정된다. 향후 다양해질 어장환경을 고려할 때 독립법이 필요하다.

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국가 신성장동력 창출을 위한 수산종자산업 발전방안

즉, 일부 품목 중심의 종자개발에서 벗어나 다양한 종자개발을 추진할 필요가 있으며 이를 위해 국립수산종자원 산하에 지역별 종자지원(예로 동서남해안 수산종자지원)을 두고 여기서 해당지역의 특성을 고려한 종자개발에서부터 육종, 중간육성, 품질관리 등 관련 연구 및 지원을 담당하고, 수산종자원에서는 종자와 관련된 종 보전, 모패 관리, 기술개발, 중간육성, 초기 먹이 개발, 연구인력 양성 및 교육, 종자 수급관리 등 종자산업 전반에 대한 종합적인 관리를 할 필요가 있다. 더불어 안정적인 종자의 보급 및 수급 관리와 수출 대상 종자의 육성 및 활성화와 더불어 업계에서 요구가 큰 수산종자 품질인증제 도입 관리를 위한 가칭 “수산종자 보급센터”로 하부조직으로 구성할 필요가 있다.

수산 종자의 체계적인 관리 및 육성을 위해서는 국립 수산 종사원 산하 조직을 재구성하고 조직 간 역할을 명확히 정립하여 종자 개발부터 수급관리에 이르는 종자산업 전반에 대한 통합적인 관리를 해야 한다.

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국가 신성장동력 창출을 위한 수산종자산업 발전방안

FAO에 따르면 수산물에 대한 소비가 세계적으로 증가하면서 주요 양식국가를 중심으로 고부가가치 양식어종 개발과 우수 수산생물자원 확보를 위한 관심이 높아지고 있다. 그 결과 유용 수산생물자원 선점을 위한 국제 경쟁이 심화될 것으로 예상되는 만큼 이에 대한 종합대책이 마련되어야 할 것이다. 수산종자산업화에 대한 뒤늦은 대응은 농산물처럼 토종종자가 국외로 유출된 후 국내로 역수출되어 로열티를 지불하게 되고 국내 주요종자업체가 다국적 기업에 인수 합병되며, 잔존 종자업체도 영세업체로 경쟁력이 취약해지는 현실에 처할 수 있는 가능성을 유발할 수 있다. 또한 세계의 양식산업이 성장하고 있는 가운데, 국내 수산종자 및 양식수산물의 시장점유율 확보를 위해서도 수산종자산업에 대한 육성이 필요하다.

수산물 소비 증가로 유용 자원 선점에 국제 경쟁 심화되었다. 이에 늦은 대응은 역수출 로열티 지불, 주요 업체 해외 기업 인수 합병 후 남은 종자업체가 경쟁에서 뒤쳐질 수 있다. 또한 사업 육성이 필요하다.

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국가 신성장동력 창출을 위한 수산종자산업 발전방안

수산종자산업은 양식어업을 비롯한 기르는 어업이 직면한 문제의 해소와 향후 발전을 위해 선결되어야 할 핵심적 요소이자 기술 자본집약적 산업으로, 대응 여하에 따라서는 부가가치가 높은 산업으로 거듭날 수 있다. 따라서 우리나라도 수산분야의 신성장동력산업으로서 견인차 역할을 수행할 수 있는 수산종자산업 육성에 대한 본격적인 검토가 필요하다. 수산종자산업의 육성방안 마련은 국내 양식어업의 경쟁력 제고는 물론, 국내 종자의 수출 해외진출 등을 통해 국내 수산업 발전의 새로운 성장동력원으로서 기여할 수 있을 것이다. 나아가 국내 어장의 수산자원을 보다 풍요롭게 하고 그 다양성 유지를 통해 연근해어업의 지속적 생산체계 구축에도 이바지할 수 있을 것이다.

수산종자산업은 기르는 어업의 문제 해결과 발전을 위해 선결되어야 하는 핵심 요소 산업이다. 우리나라도 수산분야 신성장동력산업으로 수산종자산업 육성에 대한 검토가 필요하다.

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국가 신성장동력 창출을 위한 수산종자산업 발전방안

연구 내용은 국내외 종자산업의 현황을 살펴본 뒤 국내 수산종자산업의 실태와 해외 사례 분석을 바탕으로 수산종자산업의 제약 및 문제점을 파악하고, 국내 수산종자산업의 발전을 위한 주요 방안을 도출하고자 하였다. 세부적인 내용을 보면 우선 국내외 종자산업의 현황을 살펴보았다. 둘째, 수산종자산업의 생산 교역, R&D 등 실태를 파악해 문제점을 도출하고 셋째, 해외 수산종자산업 사례 분석을 통해 수산종자산업에 대한 시사점을 도출하였다. 넷째, 수산종자산업의 발전을 위한 제약요인을 파악하고, 이를 토대로 수산종자산업의 발전 방안을 마련하였다. 마지막으로 수산종자산업발전을 위한 관련 법률 및 제도 정비 방향, 지원체제 정비, 조직 및 인력 정비 방안, 수산종자 분야 R&D 전략 수립 등의 정책제언을 제시하였다.

이 연구는 국내 수산종자산업의 발전 방안을 알아보고자 국내외 종자산업의 현황 및 문제점을 조사하고 해외 사례를 참고하여 관련 법과 제도 및 지원 체제 등이 나아가야 할 방향을 정리해보았다.

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국가 신성장동력 창출을 위한 수산종자산업 발전방안

우리나라의 경우 농산, 축산, 수산 모두 종자산업의 기반이 아직 취약한 편이다. 농산부문의 경우 외환위기 이전에는 국내기업 간 경쟁체제를 유지하였으나, 외환위기 이후 대다수의 종자업체가 다국적 기업에 인수 합병되었다. 1997년 3월 일본의 사카타(Sakata)사의 청원종묘 인수를 시작으로 1997년 서울종묘가 스위스 노바티스(Novatis)에, 흥농종묘와 중앙종묘 등이 미국 세미니스(Seminis)사에 인수되었다. 이후 국내종자회사에 대한 다국적 기업의 1차 M&A 이후로도 2001년 스위스 신젠타가 국내 노바티스사를 인수하여 우리나라에 진출하였고, 2007년에는 씨텍스가 바이엘 크롭사이언스사에 인수되었다.

우리나라의 종자산업은 아직 취약 분야이다. 그나마 농산 부문은 외환위기 이전 나름의 경쟁체제가 갖춰져 있었지만, 이후 청원종묘·서울종묘 등이 넘어가기 시작하며 줄줄이 해외에 인수되었다.

기타

전략환경평가제도의 실효적 운용 방안 연구(Ⅰ) : 정책계획의 수립절차 및 특성을 중심으로

우리나라의 환경영향평가제도는 2012년 7월 전면 개편되어 기존의 사전환경성검토가 전략환경영향평가로 명칭이 변경되면서 일부 평가대상 계획 및 사업이 조정되었으나 정책적 계획 성격을 갖는 주요한 상위 행정계획은 대부분 제외되어 상위 행정계획에 대한 전략환경평가를 주축으로 하는 선진국의 환경평가 분야의 흐름과 역행하는 제도로 운영되고 있습니다. 이미 국토교통부와 환경부 양분 체계로 시행되고 있던 전략환경평가 제도에 대해 양 부처 공히 실효적인 전략환경평가제도의 목적을 달성하지 못하고 있어 비판의 목소리가 높은 가운데 전략환경평가가 우리나라의 정책적 성격을 갖는 상위계획에 대해 환경적 합의를 이루면서 수립될 수 있도록 하는 본연의 목적 달성을 위한 연구가 필요한 실정입니다. 따라서 본 연구는 전략환경평가제도의 문제점과 국내˙외의 의사결정 체계 분석을 통해 우리나라 실정에 맞는 해결방안을 제시하고 전략환경평가의 운용방안에 대해 제시함으로써 향후 명실상부한 전략환경평가제도의 시행을 이루기 위한 선제적 연구로 기대됩니다.

본 연구는 선진국의 환경평가 흐름과 역행하는 우리나라의 환경영향평가제도가 상위계획에 대한 환경적 합의에 이를 수 있도록, 우리나라 실정에 맞는 전략환경평가의 운용방안 및 해결방안을 제시하여 본연의 목적 달성에 기여하는 선제적 연구가 될 것으로 기대됩니다.

기타

전략환경평가제도의 실효적 운용 방안 연구(Ⅰ) : 정책계획의 수립절차 및 특성을 중심으로

전략환경평가의 실효성 제고를 위해 다음의 방안을 제시하였다. 전략환경평가의 가장 큰 문제점은 검토 및 협의 체계가 환경영향평가와 동일하게 유지되고 있다는 점이다. 이는 계획 수립권자가 타 부처의 검토 과정을 통해 계획 내용이 사후에 조정된다는 것에 대한 큰 거부감이 있기 때문이다. 따라서 관련 부처는 각각의 입장에서 현재의 틀을 깨고 양보하는 자세가 필요하다. 즉 기존의 전략환경영향평가와 환경영향평가로 이루어진 협의의 틀을 전략환경평가, 전략환경영향평가, 환경영향평가 3개의 틀로 전환하는 것이 필요하다. 또한, 전략환경평가의 효과적인 운용을 위해서는 평가대상 정책계획에 따라 경제적, 환경적인 변화를 균일한 기준에 의한 평가가 가능하도록 하는 통합적 방법론이 요구되는데 우선 환경적 영향을 잘 해석해줄 수 있는 지표를 선정하여 지표의 현재 수준을 평가하고 계획의 친환경성을 평가하도록 한다.

전략환경평가와 환경영향평가와 검토·협의 체계가 통합된 것이 거부요인으로 꼽힌다. 그러나 관련부처가 양보해 평가 틀을 전략환경평가, 전략환경영향평가, 환경영향평가로 분리해야 한다. 또한 지표를 새로 선정해 계획의 친환경성을 평가해야 한다.

기타

전략환경평가제도의 실효적 운용 방안 연구(Ⅰ) : 정책계획의 수립절차 및 특성을 중심으로

SEIA가 시행되기 전에는 환경부에서 사전환경성검토가 시행되고 있었다. 국내 전략환경평가제도 중 하나인 사전환경성검토 제도(환경부 시행)는 사업계획이 확정된 이후 시행단계에서 환경영향평가가 이루어져 계획의 변경 또는 취소가 어렵게 되고 이에 따라 사회적 갈등과 비용이 증대되는 문제점을 개선하기 위하여 1993년부터 총리 훈령으로 도입되었고 2000년 8월부터 환경정책기본법에 법제화되었다(환경부, 2007b). 이후 전략환경평가 개념이 도입된 환경정책기본법이 되면서 2006년 6월부터 본격적으로 시행되었다. 그러나 유사 목적의 평가제도가 사전환경성검토와 환경영향평가로 이원화되어 각각 다른 법률에 규정되어 있어 평가 절차가 복잡하고 환경평가의 일관성 및 연계성이 부족하다는 이유로 하나의 법률에 규정하고 평가 절차를 합리적으로 개선함으로써 제도의 체계성 및 효율성을 제고하고자 환경영향평가법 시행령, 시행규칙 전부개정령을 공포(2012년 7월 20일)하고 행정계획에 대한 과거 사전환경성검토를 전략환경영향평가로 규정하고 있다.

SEIA 이전에는 환경영향평가에 의한 사회적 갈등과 비용의 문제점을 개선하기 위해 사전 환경성 검토가 시행되고 있었다. 1993년 훈령 도입 및 2000년 법제화 후 2006년 시행되었지만 이원화로 평가 절차가 복잡하여 하나의 법률로 규정하여 체계성 및 효율성을 제고하였다.

기타

전략환경평가제도의 실효적 운용 방안 연구(Ⅰ) : 정책계획의 수립절차 및 특성을 중심으로

우리나라에 전략환경평가가 도입되기 이전의 환경평가는 개발사업 추진단계에서의 ‘환경영향평가(EIA)’와 행정계획 수립단계에서의 환경영향을 검토하는 ‘사전환경성 검토(Prior Environmental Review System, PERS)’를 운용하고 있었다. 1970년대에 환경평가가 도입된 이후, 행정계획 수립단계에서 시행이 확정된 개발 사업에 대하여 적용되기 때문에 대안의 설정, 입지 및 범위의 수정, 사업 철회 같은 사회적 요구 등을 반영하기 어려운 한계가 있어 개발사업의 추진과 개발과 보전을 둘러싼 사회적 갈등이 빈번히 일어나기도 하였다. 이러한 한계점을 극복하기 위해 1993년 개발사업 추진에 영향을 미치는 행정계획에 대해서 환경영향을 검토하는 사전환경성검토를 도입하게 되었고 이 또한 여전히 대상 범위가 협소하고 시행 시기의 부적절성, 이해당사자의 의견수렴 상의 문제, 환경영향평가제도와의 차별성 미흡 등으로 당초 목적을 위한 체계를 구축하지 못하였다. 즉 행정계획이나 개발계획 수립 과정에 참여하여 환경성을 검토하고 이를 통해 계획의 환경적 영향을 사전에 파악하고 지속가능한 개발을 유도하고자 했던 ‘선계획-후개발’ 체계가 구축되지 못하였음을 의미한다(최희선 외, 2011).

1970년대 EIA가 도입되었으나 사회적 요구의 반응이 미흡하여 사회적 갈등이 일어났고 이를 극복하기 위해 PERS가 검토되었다. 하지만 이 또한 EIA와의 큰 차별성이 없는 제도에 머물러 지속가능한 기발을 위한 선계획 후개발 체제의 구축이라는 도입 목적을 이루어내지 못했다.

기타

전략환경평가제도의 실효적 운용 방안 연구(Ⅰ) : 정책계획의 수립절차 및 특성을 중심으로

이와 같은 문제점과 함께 국책사업 시행 과정에서 개발과 보전의 갈등이 발생함에 따라 사업계획 이전의 행정계획이 수립될 때부터 환경성 고려가 가능한 전략환경평가제도 도입˙시행을 결정하고 사전환경성검토제도를 전략환경평가 수준으로 개선하여 실시하도록 방향을 설정하였다. 이에 2006년 6월부터 전략환경평가를 도입한 사전환경성검토가 전면적으로 시행되어 운용되었으나 유사 목적의 환경평가 제도가 환경정책기본법과 환경영향평가법에 각각 규정되어 있어 평가 절차의 복잡성, 환경평가의 일관성˙연계성 부족 등의 문제점이 제기되었고 이후 법˙시행령˙시행규칙이 전부 개정되어 현재 시행되고 있다.

사업계획 전 행정계획 수립 시 환경을 고려한 평가제도를 도입하고 시행하기로 결정했다. 2006년부터 해당 평가제도를 도입한 사전환경성검토를 운용 및 개정하여 시행하고 있다.

기타

전략환경평가제도의 실효적 운용 방안 연구(Ⅰ) : 정책계획의 수립절차 및 특성을 중심으로

기존에 환경부에서 시행하던 환경평가는 환경영향평가법에 근거한 사전환경성 검토 제도와 환경영향평가법에 따른 환경영향평가로 이원화되어 있었다. 이러한 유사 목적의 평가제도가 각각 다른 법률에 규정되어 평가 절차가 복잡하고 환경평가의 일관성˙연관성이 부족하였고 환경정책의 기본방향을 규정하는 기본법에서 사전환경성검토제도를 규정하고 있어 세부적인 시행방안 및 벌칙 등을 규정하기 어려운 문제점이 있었다(2012.08. 환경영향평가법 전부개정법률 설명자료). 이에 2012년 7월 이원화된 환경영향평가제도를 「환경영향평가법」 하나에 규정하여 평가 절차를 개선함으로써 제도의 체계화, 효율성 제고를 목적으로 환경영향평가법, 시행령, 시행규칙을 전부 개정하여 현재 시행 중에 있다. 본 절에서는 개정된 전략환경영향평가의 대상계획, 세부 시행 및 운영절차, 평가방법 등을 살펴보고자 한다.

기존 환경평가는 두 가지 법령에 근거한 두 가지 평가로 인해 절차도 복잡하고 평가의 일관성도 미흡했다. 이에 환경영향평가법 아래 환경영향평가제도를 규정함으로써 절차를 개선하고 효율성을 향상하였으며 현재 해당 제도를 시행하고 있다.

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전략환경평가제도의 실효적 운용 방안 연구(Ⅰ) : 정책계획의 수립절차 및 특성을 중심으로

기존 환경성 평가 제도에서 상˙하위 행정계획 성격에 따른 구분 없이 동일한 협의절차를 이행하였다면 현행 제도에서는 행정계획의 성격을 고려하여 정책계획과 개발기본계획으로 구분하여 상위 행정계획 단계부터 개발 시행단계까지 일련의 절차에 따라 전략환경영향평가를 실시하여야 한다. 평가 대상 계획에 대한 평가항목˙범위는 기존에 결정 절차(스코핑: scoping) 규정에 따라 의무적으로 시행되었던 주민 의견수렴이 전문가 의견수렴 체계로 개선되었고 스코핑 시 환경적˙생태적으로 가치가 큰 지역에 대한 계절적 특성 변화를 고려하고 스코핑 결과를 공개하도록 개선되었다. 법 개정에 따른 전략환경영향평가 대상계획은 다음과 같다.

기존 환경성 평가 제도에서 동일한 협의절차를 이행했다면 현행 제도에서는 정책계획과 개발기본계획으로 구분하여 상위 행정계획 단계부터 개발 시행단계까지 전략환경영향평가를 실시해야 한다.

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전략환경평가제도의 실효적 운용 방안 연구(Ⅰ) : 정책계획의 수립절차 및 특성을 중심으로

기존의 환경평가는 사전환경성검토 및 환경영향평가 시 각각 주민 의견수렴을 실시하였다. 단, 사전환경성검토 단계에서 환경영향평가에 준하는 의견수렴을 실시한 경우 등은 평가 단계의 주민 의견수렴이 생략 가능했다. 그러나 사전환경성검토 즉, 행정계획 시 의견수렴 절차 방법이 구체적이지 못하고 사업 시행 단계에서의 사회적 갈등 예방을 위한 의견수렴 강화의 필요성이 제기되어 개발기본계획에 대한 전략환경영향평가 시에도 주민 요구 시 공청회를 개최하고 주민의견 재수렴 및 주민 등의 의견수렴 결과와 반영 여부를 공개하는 등 주민 의견수렴 절차 및 방법이 환경영향평가 수준으로 강화되어 개선되었다.

기존 환경평가는 평가시 주민의견수렴을 실시하나 사전단계에서 의견수렴을 실시한경우 생략가능했던바, 의견수렴 강화의 필요성이 제기되어 이럴 경우에도 본래 수준으로 개선되었다.

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전략환경평가제도의 실효적 운용 방안 연구(Ⅰ) : 정책계획의 수립절차 및 특성을 중심으로

국토계획평가는 「국토기본법」 제19조의2 제1항에 따라 중˙장기적˙지침적 성격의 국토계획을 대상으로 계획 수립 시 국토균형발전, 경쟁력 있는 국토여건의 조성 및 환경친화적인 국토관리 측면에서 국토관리 기본 이념인 효율성, 형평성 및 친환경성을 균형 있게 고려하고 최상위 계획인 국토종합계획과 연계될 수 있도록 계획수립권자가 스스로 사전검증하는 제도(국토계획평가에 관한 업무처리지침 제2조)를 말한다. 이는 기존 환경부 소관의 사전환경성검토에 전략환경평가의 개념과 기능을 도입한 것과 별도로 비슷한 시기에 국토교통부(당시 건설교통부)에서 2004년 말 자체훈령인 「전략환경평가업무처리규정, 국토해양부 훈령 제495호」를 제정하여 소관 부처의 중·장기 기본계획을 대상으로 전략환경평가를 도입하고 2012년 6월 「국토계획평가에 관한 업무처리지침, 국토해양부 고시 제321호」를 제정·고시하여 현재 운용하고 있다.

국토계획평가는 국토기본법 제19조의2 제1항에 따라 국토균형발전, 경쟁력 있는 국토조성, 환경친화적 국토관리를 위해 효율성, 형평성 및 친환경성을 판단하여 계획세우면서 사전검증하는 제도이다. 이에 여러 계획을 제정하고 고시해서 활동중이다.

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전략환경평가제도의 실효적 운용 방안 연구(Ⅰ) : 정책계획의 수립절차 및 특성을 중심으로

그 후 1996년 12월에는 각 유럽연합 가맹국에 대해 계획 및 프로그램을 입안할 때 환경영향평가를 실행하기 위한 국내 제도를 정비하는 것을 의무화하는 ‘계획 및 프로그램에 대한 환경영향평가와 관련되는 SEA 지침’이 유럽위원회에서 제안되었고 1998년 2월 수정안에서는 1985년의 개발사업 평가에 관한 환경영향평가 지령을 보완하는 것으로 ‘사업의 입지나 성격, 규모나 실시 조건 등을 정하는 것으로서 해당 사업의 장래 발전의 틀을 규정할 계획 및 프로그램’이라고 규정하고 있다. 각국에 있어 전략환경평가의 실시가 의무화될 계획이나 프로그램의 범위는 유럽연합 가맹국 간 논의가 계속 이루어지고 있기 때문에 유동적이지만 구체적으로 교통, 항만, 공항 등의 교통 분야, 에너지, 폐기물 관리, 수자원 관리, 광공업, 통신, 관광, 도시·농촌 계획이나 토지이용계획 등의 계획˙프로그램이 포함되었다.

유럽연합 국가들에게 환경영향평가와 관련되는 SEA 지침이 의무화 되었으며 교통 통신, 다양한 에너지, 토지계획 등이 포함되어 있다.

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전략환경평가제도의 실효적 운용 방안 연구(Ⅰ) : 정책계획의 수립절차 및 특성을 중심으로

미국은 1970년에 제정된 국가환경정책법에 근거해 최초로 환경영향평가와 전략환경평가제도를 도입하여 전 세계에 보급하고 있는 창시국이다. 법에 의해 대상이 되는 근거는 ‘인간을 둘러싼 환경의 질에 중대한 영향을 주는 입법의 제안, 그 외의 주요한 연방정부의 행위에 관한 모든 권고 내지 보고’이며 구체적으로 1) 연방정부가 융자, 원조, 실시, 승인을 실시하는 사업, 2) 연방정부가 작성하는 규칙, 규제, 계획, 정책 및 절차, 3) 법률의 제안에 대해 환경보고서 작성을 의무화 하고 있다. 이 법에서는 하나의 제도로 연방정부의 의사결정을 포괄적인 대상으로 하고 있는 점이 개발사업, 계획과 프로그램, 정책에 대해 다른 제도를 적용하고 있는 캐나다나 유럽 연합 등과 달리 특징적이다. 환경영향평가에서는 대안의 평가가 핵심 부분으로 설정되어 있어 모든 합리적 대안의 환경영향을 비교가능한 형태로 제시하는 것이 의무화되고 있다. 한편 각 주에서 주관하는 정책, 계획, 프로그램에 대한 환경영향평가는 주마다 개별적인 주 환경정책법에 의해 실시되고 있다.

'환경의 질에 큰 영향을 주는 입법의 제안'이나 '환경의 질에 중대한 영향을 미치는 정부의 행위에 관한 모든 권고 내지 보고’ 건에 대하여, 미국은 최초로 환경영향평가와 전략환경평가제도를 적용하고 있으며 이를 전 세계에 확산하고 있다.

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전략환경평가제도의 실효적 운용 방안 연구(Ⅰ) : 정책계획의 수립절차 및 특성을 중심으로

네덜란드는 부문별, 공간별 계획과 프로그램에 대한 전략적 환경영향평가(Strategic EIA)와 법령안에 대한 환경테스트로 이원화된 전략환경평가 체계를 가지고 있다. 근거법규로는 환경보호법(Environmental Protection Act: EPA, 1987)에서 공식적인 절차를 통해 계획과 프로그램에 대한 전략적 환경평가(SEIA)를 규정하고 있으며 환경 테스트(E-Test)는 국가환경정책계획(National Environmental Policy Plan: NEPP, 1989)에서 정책에 대한 환경영향평가를 하도록 제안하고 있는데 이는 비공식적인 것이다. 평가절차는 1) 전략적 환경영향평가(SEIA)와 2) 1995년 내각지령에 의해 절차가 마련된 환경테스트(E-Test)가 있는데 두 가지 절차 모두 평가서의 작성은 해당 행위의 수립기관에서 작성하며 환경평가에 대한 결과를 검토하기 위해 ‘환경영향평가위원회’라는 독립기관을 두고 있다.

네덜란드는 전략적 환경영향평가와 법령안에 대한 환경테스트로 이원화된 전략환경평가 체계를 구축하고 있다. 환경보호법에 따른 전략적 환경평가를 진행하며 환경 테스트는 환경영향평가를 제안하고, 결과 검토를 위한 환경영향평가위원회라는 독립기관이 존재한다.

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전략환경평가제도의 실효적 운용 방안 연구(Ⅰ) : 정책계획의 수립절차 및 특성을 중심으로

우리나라에서는 경제성장 과정에서 개발수요를 충족시키고 경제발전을 위해 대규모 공공 건설 사업이 지속적으로 수행되어 왔으며 이로 인해 발생하는 환경영향예측 및 훼손 저감 등을 위하여 사전협의 제도인 사전환경성검토제도와 환경영향평가제도를 운영하고 있었다. 그러나 환경영향평가제도가 사업과 관련된 전반적인 부분에 대한 검토가 아닌 제안된 사업의 실시로 인해 발생되는 환경적 영향을 저감하기 위한 수단으로 활용되어 사전예방이라는 환경영향평가 고유 기능을 제대로 수행하기에는 제도적인 한계가 있었다. 이를 극복하기 위하여 사전환경성검토 제도를 도입하였으나 이 또한 당초의 선계획-후개발 체계의 수립을 목적으로 하여 계획수립 과정의 참여를 통해 행정계획 또는 개발계획에 대한 환경성을 검토하여 당해 계획의 환경적 영향을 사전에 파악하고 지속가능한 개발을 유도하고자 하는 검토 체계를 제대로 구축하지 못하고 있었다.

우리나라에서는 경제개발로 인한 환경훼손 등에 대한 대책으로 사전환경성검토제도와 환경영향평가제도를 운영하고 있었으나 환경영향평가제도는 사전 예방의 역할을 제대로 수행하지 못했으며 이에 도입된 사전환경성검토제도 역시 큰 기능을 못하고 있었다.

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전략환경평가제도의 실효적 운용 방안 연구(Ⅰ) : 정책계획의 수립절차 및 특성을 중심으로

1991년 제정된 정책심사와 환경에 관한 가이던스(Policy Appraisal and the Environment : A guide for government departments)를 바탕으로 환경적 측면의 평가를 하기 위한 절차와 방법을 제시하고 있다. 이는 정책 입안 시 환경영향을 인식하기 위한 정보 수집을 시작으로 기타 영향과의 상호평가, 분석에 의한 정보제공을 통해 의사결정권자의 정책 선택의 타당성을 확인하고 기록하여 정책 입안 시 고려하도록 하고 있으나 환경부에서 가이드로 제시한 것이지만 적용에는 구속력이 없다. 영국에서도 동 제도와 관련하여 “환경영향이 보다 고려되고 있으나 정부 전체로 더 체계적인 접근이 필요하다”라고 평가하고 있다.

정책심사와 환경에 관한 가이던스는 정책 입안 시 환경적 영향을 고려하기 위해 환경부에서 가이드로 제시한 것이나, 환경적 영향만을 고려할 수 없고 전체적인 접근이 필요하므로 법적 구속력은 없다.

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전략환경평가제도의 실효적 운용 방안 연구(Ⅰ) : 정책계획의 수립절차 및 특성을 중심으로

지방 정부의 경우, 1992년의 정책 입안 가이드 노트 No 12(Planning Policy Guidance Note No 12 : PPG 12)에 의하여 정책평가 시 환경적 영향에 대한 평가를 하도록 하고 있다. 또한 환경영향평가 과정에서도 평가서 작성 시 대안 선택을 위한 전략적 심사(Strategic Appraisal)를 수행하고 있으며 이 과정에서는 환경뿐만 아니라 사회·경제적 평가, 교통 등 해당계획이 야기할 수 있는 전반적인 영향예측을 반영하고 있으나(주용준, 2010) 대상 자체가 전반적으로 정책.계획.프로그램 등 상위 계획까지 확대된 것은 아니다.

지방 정부는 정책평가와 함께 환경영향평가를 해야 한다. 이 과정에서 평가서 작성과 더불어 대책 마련을 위한 전략적 심사를 하고있다.

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전략환경평가제도의 실효적 운용 방안 연구(Ⅰ) : 정책계획의 수립절차 및 특성을 중심으로

우리나라 정책적 성격의 계획은 특성상 상위계획으로 갈수록 추상적인 내용이 대부분이다. 그러나 그러한 추상적인 개념, 미래상을 바탕으로 구체화하는 과정에서 적절한 의사결정의 틀을 제시하는 데는 취약하다. 특히 국토 공간과 관련된 정책 계획의 경우, 의사결정의 수단-방법의 연결고리(End-Means Chain)는 약하거나 어떠한 경우에서는 전혀 연결되지 않고 있는 내용으로 계획을 수립하는 경우가 많다. 이는 이미 정해진 사항이 상위계획에 반영되는 bottom-up 방식으로 진행될 때 종종 나타나는 문제점으로 이해될 수 있는데 미래 비전(vision)이나 계획의 목표가 그 실행계획 단계에 이르러서는 방향성을 잃는 것을 뜻한다.

우리나라 정책적 성격의 계획은 상위로 갈수록 추상적인 부분이 많아, 구체화하는 과정에서 연결고리가 약하다. 따라서 비전이나 목표가 실행계획 단계에서 방향성을 잃을 수 있다.

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전략환경평가제도의 실효적 운용 방안 연구(Ⅰ) : 정책계획의 수립절차 및 특성을 중심으로

도시기본계획이나 산업입지공급계획 같은 계획은 작성 지침에 따라 개념, 미래상, 계획 목표 등에 대해 잘 지켜져 수립되고 있으나 이는 형식적인 절차일 뿐이며 계획 수립 지침에 따른 개념적인 사항이다. 게다가 하나의 지침이 제시되어 있음에도 불구하고 운영에 있어서는 지자체마다 해석하는 바가 다르다. 도시기본계획에 대한 환경평가를 실시할 때는 개념, 미래상, 계획 목표를 바탕으로 접근하고 있고 도시기본계획에 포함되어 있는 환경분야는 제 역할을 못하고 형식적이기 때문에 실제 환경적 개입이 많아지게 되면 환경적 협의와 평가 등은 말 그대로 형식으로만 남게 될 것이다. 따라서 기본계획과 (환경)관리계획 간 격차를 줄일 수 있도록 도시기본계획과 동일한 수준에서의 별도 제도를 통해 실효적으로 운용될 수 있도록 하는 방안도 필요할 정도이다. 또한 계획 수립 시 지역주민 등에 의한 개발 가용지일부 등이 계획에 영향을 미치는 경우도 있으며 계획 수립 시 필요한 각종 DATA는 비현실적인 수치가 활용되고 있다. 예를 들면, 인구 예측도 유입률 선정의 원칙이 없기 때문에 개발 지역의 주변 유입 인구 등을 근거 자료로 활용하는 등 현실 변화에 따른 인구예측을 반영하지 못하고 있다. 또한, 도시기본계획의 단계별 계획에서 용도에 대한 지정(시가화 예정용지의 용도 지정) 시 각 단계에서 시가화 예정용지미소진 시 자동적으로 추후 계획에서는 제외되지 않고 다음 단계에서 추가적으로 지정하고 있어 오류가 많이 나타나고 있다.

도시기본계획 같은 계획들은 작성 지침에 따라 수립되고 있으나 운영으로 들어가면 지자체마다 다르다. 예시로 도시기본계획에서 환경분야를 평가하지만 형식적이며 실제 다른 개입이 많다. 때문에 별도 제도를 통해서 운용해야할 것이다.

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전략환경평가제도의 실효적 운용 방안 연구(Ⅰ) : 정책계획의 수립절차 및 특성을 중심으로

산업입지 공급계획에는 지침에서 언급한 모든 사항은 포함되어 있지 않고 실제로 지역별 입지 유형별(개별입지, 계획입지) 산업용지의 공급에 관한 사항과 산업단지 종류별(국가산단, 농공단지, 일반산단, 도시첨단산단) 공급에 관한 사항에 대해서만 작성되어 있다. 실질적으로 효율성이 있는 계획은 ‘지역산업진흥계획’으로 산업 육성을 위한 지역 프로그램이 포함되어 있지만 입지 관련 사항은 전혀 포함되어 있지 않다. 입지에 관한 사항에 대해서는 담당 부서가 완전히 분리된 상태에서 진행되고 있고, 지역산업 정책 수립 시 지역산업의 구조 변화, 향후 생산액 전망은 하고 있지만 지역산업 진흥계획과의 연계 범위는 작다.

산업입지 공급계획과 관련하여 효율성이 있는 계획은 '지역산업진흥계획' 의 지역 프로그램에 포함되어 있다. 그러나 입지 관련 사항은 별도의 부서에서 진행한다.

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전략환경평가제도의 실효적 운용 방안 연구(Ⅰ) : 정책계획의 수립절차 및 특성을 중심으로

국토에서의 산업공급 수요를 놓고 본다면 상위계획인 국토종합계획, 도시기본계획에서 산업분야의 공업용지 확보는 산업입지 공급계획을 바탕으로 적절한 용지를 선정하는 것이 옳다고 판단되지만 현실적으로는 국토종합계획, 광역도시계획, 수도권정비계획을 상위계획으로 인정하고 하위계획으로서 산업입지 공급계획을 수립하도록 되어 있다. 이렇듯 bottom-up 방식으로 받아놓고 수요가 공급에 비해 턱없이 부족할 때는 고민하겠지만 도시기본계획에서의 공급하고자 하는 산업입지 물량에 대해서는 받아주고 수요 추정 결과가 더 많아지면 추가적으로 입지 공급을 더하는 것에서 공급계획을 수정하고 있다. 즉, 산업입지 공급계획에 가장 큰 영향을 미치는 계획은 도시기본계획이라고 할 수 있는 것이다.

국토 산업공급 수요는 산업입지 공급계획을 바탕으로 선정함이 옳으나 현실적으로는 국토종합, 광역도시, 수도권정비계획이 상위계획이다. 그러나 산업입지 물량을 공급하고 추가 공급도 하도록 계획 수정 중이다.

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전략환경평가제도의 실효적 운용 방안 연구(Ⅰ) : 정책계획의 수립절차 및 특성을 중심으로

CEQA는 환경적 영향에 대한 고려를 위해 환경영향보고서(EIR)가 계획 초기 단계부터 준비되어야 하고 보고서 작성 준비와 검토는 최대한 계획 과정과 동시에 이루어져야 함을 밝히고 있다. 이와 함께 광범위한 공공 참여(스코핑, 공공 알림, 의견 제시 기회, 모니터링 등)가 공공 기관의 활동과 관련된 환경 이슈에 대한 의견을 수렴하고 평가하기 위한 필수적인 부분임을 강조하기 위해 CEQA 절차에 포함하고 있다. 구체적인 공공 참여 방법과 절차는 제시하지 않고 있다. CEQA 법령과 가이드 라인에는 모두 계획에 EIRs을 준비하기 위한 표준적인 방법을 규정하고 있지는 않지만 지방정부는 경험을 통해 토지 이용 계획의 영향을 평가하기 위한 실행 가능한 방법을 개발하였다. 지역의 토지이용 계획 수준의 EIR에 이용되는 전형적인 방법론에는 컴퓨터 시뮬레이션과 모델링, GIS, 맵핑, 사진분석, 정량화, 정성적 토론이 포함된다.

CEQA는 계획 초기 단계부터 환경영향보고서가 준비돼야함을 밝히며, 공공 참여를 절차에 포함시킨다. 구체적인 공공 참여 방법·절차를 제시하진 않지만 지방정부는 경험적으로 시뮬레이션, 모델링, GIS, 맵핑 등의 실행 가능한 방법을 개발했다.

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전략환경평가제도의 실효적 운용 방안 연구(Ⅰ) : 정책계획의 수립절차 및 특성을 중심으로

국내에서 전략환경평가(SEA)는 환경영향평가의 한계를 극복하기 위해 등장하였으나 도입된 각 나라마다 환경영향평가의 방향과 한계는 다른 것이 현실이다. 우리나라의 경우, 사전환경성검토가 도입되면서 환경영향평가는 영향 저감 대책이라는 인식으로 굳어지는 문제가 있었다(환경부, 2008a). 우리나라에서는 SEA의 도입을 통해 환경영향평가의 한계를 극복하려는 노력으로 도입 초기부터 다양한 연구들이 진행되었다. 현재까지의 연구 결과를 분석하여 국내에 도입된 전략환경평가와 현제도의 문제점을 되짚어보고 국내 실정에 맞는 전략환경평가의 방향을 설정하였다. 2010년 7월 환경정책기본법이 개정되기 전 운영하고 있던 사전환경성검토 제도와 법 개정 후 약 3년 간 운영하고 있는 전략환경영향평가 제도의 제도적 문제점과 운영상 문제점을 점검해 보았다.

전략환경평가는 환경영향평가의 한계 극복을 위해 나타났으나 나라마다 그 한계는 다르다. 우리나라는 영향 저감 대책 인식 문제가 있어 SEA 도입으로 극복하려 하였다. 이에 현 제도의 문제점을 짚고 방향을 설정했다.

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전략환경평가제도의 실효적 운용 방안 연구(Ⅰ) : 정책계획의 수립절차 및 특성을 중심으로

사전환경성검토 대상 행정계획은 대부분이 지구 지정, 예정지역 지정, 사업 시행계획 등 개발 사업에 직접적인 영향을 미치는 계획으로 사전환경성검토를 통한 환경적 대응에는 한계가 있었다(환경부, 2006). 초기 사전환경성검토 대상 행정계획은 환경정책기본법 상에 협의 근거가 있는 상위 행정계획은 39개(동 법에 의한 행정계획 10개, 개별 법령에 근거를 두고 있고 환경정책기본법에 의한 구비 서류 적용을 받는 행정계획 29개) 행정계획 뿐이었고 사전환경성검토가 필요한 행정계획 중 협의 근거가 누락된 경우가 많았다. 이후 검토 대상 행정계획의 범위가 2012년 환경정책기본법이 개정되기 전까지 93개로 확대되었다. 하지만 아직도 환경에 영향을 미치는 다수의 개발 사업 관련 계획이 누락되어 있는 실정이며 2012년 환경영향평가법 전부 개정 후 기존 사전환경성검토 대상계획 93개에서 5개 계획은 삭제되고 13개 계획이 추가되었다. 하지만 기존의 사전환경성검토가 전략환경영향평가로 명칭이 변경되면서 일부 평가대상 계획 및 사업이 조정되었으나 여전히 환경성검토가 필요한 정책적 계획 성격을 갖는 주요 상위 행정계획은 대부분 제외되었다. 또한 대상계획의 종류만 기준으로 평가서의 작성 여부를 결정하게 되기 때문에 현재는 대상계획에 포함되어 있지 않지만 환경영향이 중대한 사업 계획의 경우, 평가서 작성이 면제되기 때문에 추가적으로 상위 행정계획에 포함하도록 하는 것이 필요하다(환경부, 2010). 이러한 문제들로 인하여 우리나라에서는 상위 계획 수립 단계부터 개발 사업 시행 시까지 체계적인 환경성 검토가 이루어지기는 어려운 상황이었다.

사전환경성검토 대상 행정계획은 개발 사업에 직접적인 영향을 미치는 계획으로 환경적 대응에는 한계가 있었다. 사전환경성검토가 필요한 협의 근거가 누락된 경우가 많았으며 전략환경영향평가로 명칭이 변경되며 일부 조정되었으나 주요 상위 행정계획은 대부분 제외되었다. 이러한 문제들로 체계적 환경성 검토가 이루어지기 어려운 상황이다.

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전략환경평가제도의 실효적 운용 방안 연구(Ⅰ) : 정책계획의 수립절차 및 특성을 중심으로

환경정책기본법에 사전환경성검토 대상으로 행정계획과 개발 사업이 혼재되어 협의 시 구비서류 또한 유사하였다. 그 외에 상위 행정계획에 대해 사전환경성검토 실시 후, 그 검토 결과를 하위 실시계획(사업)의 환경영향평가 시 활용할 수 있는 제도적 장치가 미흡하여 두 제도 간의 연계성이 부족하였다. 이러한 문제점 보완을 위해 2006년 6월부터 본격적으로 전략환경평가 대상을 환경에 영향을 미치는 모든 행정계획으로 확대하여 행정계획부터 개별 개발 사업에 이르기까지 환경적인 영향을 체계적, 단계적으로 평가하는 체계를 구축하게 되었다. 상위의 행정계획은 각 부처의 정책적 성격이 강하기 때문에 검토항목의 선정, 의견수렴 방법 등 사전환경성검토 절차 중 일부는 자율적으로 고시할 수 있도록 하되, 하위 행정 계획은 환경정책기본법 시행령이 정하는 바에 따라 환경성을 검토하도록 하였다(환경부, 2007b). 이와 같이 상위계획-하위계획(행정계획)-개발사업의 단계적인 평가 체계를 구축함으로써 국가, 민간에서 시행되는 각종 개발 관련 정책 사업의 환경성을 평가하여 지속가능한 발전에 이바지할 수 있을 것이라고 기대하였다. 하지만 상‧하위 행정계획의 성격에 따른 구분 없이 동일한 협의 절차를 이행함에 따라 장기적인 정책방향을 설정하는 상위 행정계획에 대하여도 주민 의견수렴 절차를 규정함에 따라 상위 행정계획의 경우, 의견수렴을 위한 대상 주민의 범위 설정이 곤란하고 의견수렴 절차를 거칠 실익이 적음이 문제되었다. 이에 2012년도 법 개정에 따라 행정계획 성격을 고려하여 정책계획과 개발기본계획으로 구분하고 상위 행정계획 단계부터 개발시행 단계까지 일련의 절차에 따라 전략환경영향평가를 실시하도록 하였다. 하지만 환경성 검토 대상 행정계획의 단계적 평가 체계가 미구축되어 중간 단계에서의 평가를 위한 체계는 여전히 부족한 현실이다.

상위 행정계획에서 실시한 사전환경성검토가 하위계획에 활용될 제도적 근거가 없어 2006년에 전략환경평가 대상을 환경에 영향을 미치는 모든 행정계획으로 확대하였다. 이로써 상위계획 하위계획 개발사업으로 진행되는 체계를 구축하였다. 하지만 상위 행정계획에도 시민의 의견수렴 절차가 포함되어 이에 대한 실효성이 제기되었다. 그래서 2012년도에 법을 개정하여 행정계획을 정책계획과 개발기본계획으로 구분하였다. 하지만 대상의 단계적 평가 체계는 규정되지 않아 중간 단계의 평가는 미흡하다.

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전략환경평가제도의 실효적 운용 방안 연구(Ⅰ) : 정책계획의 수립절차 및 특성을 중심으로

이러한 문제점은 사전환경성검토제도가 환경영향평가제도와 동일한 사전협의제도로 인식되어 시행취지가 반감되었고 이를 극복하기 위해 사전환경성검토제도를 전략환경평가체제로 확대‧발전시켜 각종 계획의 상위단계부터 환경성을 검토하는 전략환경평가제도의 도입을 필요로 하였다. 이에 전략환경평가제도 도입, 효율적 운영 기법 마련 등 전략환경평가제도와 관련된 다양한 연구가 진행되어 왔고 2012년 7월 「환경평가법」이 개정되면서 환경영향평가제도가 전면 개편되었다. 기존의 사전환경성검토가 전략환경영향평가로 명칭이 변경되면서 일부 평가대상 계획 및 사업이 조정되었으나 정책적 계획 성격을 갖는 주요한 상위 행정계획은 대부분 제외되었다. 이는 주요 선진국이 상위 행정계획에 대한 전략환경평가를 주축으로 하는 환경평가분야의 흐름과 역행하는 것으로서 장기적으로는 우리나라의 환경평가 체계도 전략환경평가를 중심으로 하는 정책계획의 평가와 개발 사업을 중심으로 하는 환경영향평가로 구분하는 양대 체계로 운용하는 것이 바람직하다. 한편,국토교통부(구 국토해양부)는 그동안 훈령에 의거해 전략환경평가를 자체적으로 실시하였으며 최근 국토계획평가 제도를 도입하여 전략환경평가의 일환으로 운용하고 있다. 이 과정에서 국토교통부는 선제적인 제도의 마련 및 운용으로 환경부의 전략환경평가제도와 상충되는 등 상호간에 전략환경평가의 주도권을 가지고 견제하는 입장을 표명하고 있다. 그 결과 현재의 국토교통부 및 환경부가 독자적으로 운용하는 전략환경평가제도는 그 취지를 살리지 못하고 있어 실효성 측면에서 비판의 목소리가 높은 실정이다.

사전환경성검토제도가 환경영향평가제도와 같은 사전협의제도로 판단되어 시행취지의 반감을 일으켰고 그 방안으로 전략환경평가제도의 도입이 제기되었다. 이로 인해 전략환경평가제도 관련 연구 진행이 이루어졌으며, 환경영향평가제도가 전체적으로 변경되었다. 정책적 계획 성격을 띤 주요 상위 행정계획은 조정을 면했으며, 이는 선진국의 환경평가분야의 흐름을 역행하는 것으로 장기적으로 우리나라도 양대 체계로 운용해야 한다.

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전략환경평가제도의 실효적 운용 방안 연구(Ⅰ) : 정책계획의 수립절차 및 특성을 중심으로

앞서 언급한 문제점과 함께 점차 국민의 의식수준이 높아짐에 따라 국책사업의 시행 과정에서 개발과 보전의 갈등이 발생해 사업계획 이전의 행정계획 수립단계부터 환경성을 고려할 수 있는 전략환경평가의 도입과 시행을 결정하였다. 이에 따라 환경부에서는 이미 운용 중에 있는 사전환경성검토제도를 전략환경평가 수준으로 개선하여 실시하도록 하였다. 이에 따라 환경정책기본법에 대한 개정안이 마련되었으며 2006년 6월 1일부터 전략환경평가를 도입한 사전환경성검토가 전면적으로 시행되어 운용되고 있었다. 하지만 환경영향평가 제도가 「환경정책기본법」에 따른 사전환경성검토와 「환경영향평가법」에 따른 환경영향평가로 이원화되어 있어 유사 목적의 평가제도가 각각 다른 법률에 규정되어 평가 절차가 복잡하고 환경평가의 일관성·연계성이 부족하다는 문제점이 부각되어 이원화된 환경영향평가제도를 하나의 법률에 규정하여 평가 절차를 합리적으로 개선하고자 2012년 6월 「환경 영향평가법」을 전부 개정하여 환경평가를 전략환경영향평가(사전환경성검토 행정계획), 환경영향평가 및 소규모 환경영향평가(사전환경성검토 개발사업)로 구분하여 평가 체계별 절차·방법 등을 구체적으로 규정하여 운용하고 있다.

국책사업의 시행 과정에서 생길 수 있는 국민 갈등을 줄이고자 환경부는 환경 영향평가법을 전면 개정하여 이원화되어 문제를 발생시켰던 사전환경성검토와 환경영양평가를 하나로 합쳐서 전략환경영향평가로 만들고 전략환경영향평가와 소규모 환경영향평가로 나누어 평가 체계에 따라 구체적으로 운용하고 있다.

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전략환경평가제도의 실효적 운용 방안 연구(Ⅰ) : 정책계획의 수립절차 및 특성을 중심으로

우리나라의 환경성 검토 협의 제도가 계획 수립 과정과 통합된 절차가 아니라 계획 수립 후, 별도의 사후 환경평가가 이루어지고 있으며 환경적으로 지속가능한 발전이라는 목적 달성을 위한 사전 예방 수단으로서의 기능을 수행하지 못함(성현찬, 1997)을 지적한 바 있다. 환경성이 고려되지 않은 채 계획안이 확정된 이후, 단시간 내에 이루어지는 환경성 검토는 부실할 수밖에 없다. 또한 계획 수립이 완료된 이후에 환경평가가 실시되기 때문에 평가 시 환경적 문제로 인한 계획 변경은 시간과 경제적 문제로 인해 일련의 환류 과정이 거의 불가능하다(이용우, 2004).

한국의 환경성 검토 협의제는 계획이 수립된 이후 사후 환경평가가 수행되고 있고, 지속가늘 발전의 목적을 달성하기 위한 기능을 제대로 수행하지 못한다는 비판이 있었다.

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전략환경평가제도의 실효적 운용 방안 연구(Ⅰ) : 정책계획의 수립절차 및 특성을 중심으로

우선 사전환경성검토는 계획안이 확정된 후, 환경적 타당성과 환경 영향 저감 방안에 대한 의견을 계획수립기관에 제출하는 형식으로 운영되고 있었다. 즉, 환경적인 의견이 있는 경우, 그 결과를 반영하기 위해서는 이미 수립된 계획안에 대한 변경이 필요할 경우가 발생하는데 이를 위해서는 계획 변경에 필요한 주민 의견수렴이나 각종 위원회 심의 동의 절차를 거쳐야 하는 불편을 초래하기 때문에 실제로 계획 수립기관에서는 이러한 과정을 거치지 않는 경우가 대부분이었다. 이러한 다양한 문제점으로 인하여 2006년 6월부터 본격적으로 해외에서 논의되고 있는 ‘전략환경평가’ 체계를 도입하게 되었다.

사전환경성검토는 계획안을 만든 후 환경 영향 저감 방안을 기관에 제출하는 방식으로 수행되고 있다. 이로 인해 2006년부터 국외에서 논의중인 전략환경평가를 도입하게 됐다.

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전략환경평가제도의 실효적 운용 방안 연구(Ⅰ) : 정책계획의 수립절차 및 특성을 중심으로

우리나라에서 시행되고 있는 전략환경평가(SEA)는 두 부처 간 개념은 유사하다고 할 수 있으나 실제 적용하는 데 있어서는 약간의 차이를 보이고 있다. 국토교통부 전략환경평가(국토계획평가)의 정의를 보면 중·장기적·지침적 성격의 국토계획을 대상으로 국토균형 발전, 경쟁력 있는 국토여건의 조성 및 환경친화적인 국토관리 측면에서 국토의 지속가능한 발전에 기여하는지 여부와 국토 관련 최상위계획인 국토종합계획과 부합하는지 여부를 평가하는 것(국토기본법 제19조의 2 제1항)으로 언급하고 있고 환경부 전략환경평가(전략환경영향평가)는 환경에 영향을 미치는 상위계획 수립 시 환경보전계획과의 부합성, 대안의 설정 및 분석 등을 통하여 환경적 측면에서 해당 계획의 적정성 및 입지의 타당성을 검토하는 것으로 정의(환경영향평가법 제2조 제1항)하고 있다. 이는 전략환경평가의 일반적 개념으로 볼 때, 사업계획 이전의 상위 단계부터 정책, 계획 및 프로그램의 환경영향과 경제적·사회적 영향을 함께 고려하는 통합적인 성격을 지닌 것을 감안한다면 우리나라에서 운영되고 있는 전략환경평가는 주로 환경적인 사항에만 초점을 맞추어 전략환경평가의 큰 개념을 포함하지 못하고 있다(최희선 외, 2011)는 것을 알 수 있다. 따라서 전략환경평가를 지금처럼 각 부처 수준이 아니라 더 상위 단계에서 총괄 진행할 수 있도록 컨트롤 타워(control tower)가 필요할 것으로 판단된다.

전략환경평가의 정의를 보면 환경친화적인 국토의 기여 여부와 국토종합계획에 부합하는지 평가하는 것으로 통합적 성격을 지닌다. 따라서 우리나라 전략환경평가는 환경적인 사항에만 초점을 맞추기 때문에 큰 개념을 포함하지 못하므로 각 부처 수준이 아니라 더 상위 단계에서 진행하는 컨트롤 타워가 필요하다.

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전략환경평가제도의 실효적 운용 방안 연구(Ⅰ) : 정책계획의 수립절차 및 특성을 중심으로

전략환경평가 시행에 있어서 평가를 위해 필요한 기초자료(경기예측과 수요전망, 현재 수준, 환경수용력 등), 국가 및 지방자치단체 공무원의 환경 분야 전문성 및 제도 운용 의지, 전략환경평가 수행을 위한 계획가의 능력 등 단시일 내에 해결하기 어려운 요인들이 존재하고 있다. 계획가와 환경전문가들의 평가, 주민 의견수렴 등의 과정을 거쳐 친환경적인 대안이 제시된다 하더라도 이는 의사결정권자가 고려할 수 있는 선택 중 하나일 뿐 실제 의사결정은 정치적, 경제적인 이유로 인하여 친환경적인 대안보다는 현실적 대안이 선호되는 경우가 많다(환경부, 2007b; 환경부, 2008b). 개별 사업 단계에 비해 정책, 계획, 프로그램에 대한 제안은 광범위한 지역에 걸쳐 상대적으로 더 많은 잠재적인 영향이 있기 때문에 이러한 영향에 대한 종합적인 조사와 분석‧평가가 요구되지만 국내 환경평가 전문가들은 종합적이고 체계적인 분석을 통한 환경평가를 수행한 경험이 부족하다(노부호, 2010).

전략환경평가 시행 시 단시일 내에 해결하기 어려운 문제들이 있는데, 의견을 수련해 친환경적인 대안이 제시되어도 이는 선택지 중 하나일 뿐 실제로는 현실적 대안이 더 선호된다. 더불어 국내 환경평가 전문가들은 종합적이고 체계적인 평가 수행 경험이 부족하다.

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전략환경평가제도의 실효적 운용 방안 연구(Ⅰ) : 정책계획의 수립절차 및 특성을 중심으로

전략환경평가에 관해서도 위에서 언급한 내용이 동일하게 적용되는데 이와 더불어 전략환경평가의 가장 큰 문제점은 검토 및 협의 체계가 환경영향평가와 동일하게 유지되고 있다는 점이라고 할 수 있을 것이다. 이는 계획수립권자가 타 부처의 검토 과정을 통하여 계획내용이 사후에 조정된다는 것에 큰 거부감을 갖고 있기 때문이다. 계획이 수립된 후, 그 내용에 대한 전략환경평가 시행은 평가 후 수정 과정을 거칠 수 있다는 부담이 제도에 대한 반대로 이어지는 결과를 초래한다. 따라서 전략환경평가가 실효성을 갖기 위해서 관련 부처는 각자의 입장에서 현재의 틀을 깨고 양보하는 자세가 필요하다.

전략환경평가의 경우에도 전술한 내용과 다름없이 적용되는데 가장 문제가 되는 점은 검토 및 협의 체계가 환경영향평가와 같이 유지되고 있다는 점이다.

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전략환경평가제도의 실효적 운용 방안 연구(Ⅰ) : 정책계획의 수립절차 및 특성을 중심으로

국토계획평가의 내용은 효율성 및 형평성에 두는 무게 중심이 친환경성보다 크며 이를 균형있게 고려하여 계획 수립권자 스스로 환경적 영향을 사전 검증하는 제도이나 친환경성에 대한 전문지식이 확보되지 않은 상태에서 검토위원회에만 전문가를 확보하는 형식은 최초 계획입안 단계에서 고려하지 않으면 안 되는 계획의 비전 및 방향설정에서 어긋날 소지가 매우 크다. 따라서 그동안 시행되어 평가를 거친 중.장기적, 지침적 성격의 국토계획에서의 친환경성 확보는 유명무실하고 형식적인 평가가 진행되었다. 예를 들어, 계획내용에 “...을 친환경적으로 건설한다...”라는 문구만 포함되어 있어도 친환경성을 확보한 것으로 치부하는 등 전문성 및 객관성이 매우 결여되어 있다.

국토계획평가는 사전 검증과 전문지식의 부재 측면에서 방향이 달라질 가능성이 크기 때문에 그동안 진행된 국토계획평가는 부실했다고 볼 수 있다.

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전략환경평가제도의 실효적 운용 방안 연구(Ⅰ) : 정책계획의 수립절차 및 특성을 중심으로

본 연구진은 「교통체계효율화법」에 따른 국가 기간교통망계획에 대한 모의 전략 환경평가를 수행한 결과, 교통망계획의 가장 중요한 환경영향이 온실가스 배출임을 감안하여 교통수단별 수송분담률을 중심으로 시나리오를 설정하여 정책적 대안으로서 비교, 검토하였다. 주요 환경평가지표로서 CO2 발생량을 적용한 결과를 바탕으로 전략환경평가의 환경평가지표 및 시나리오 설정법의 효과성을 검토한 결과, 계획의 수립 과정 시 병행되어 진행되었다면 훨씬 더 설득력 있고 다양한 환경평가 지표를 설정하여 친환경적인 정책계획이 수립될 수 있을 것으로 판단하였다(부록 참조).

국가 기간교통망계획을 모의 전략 환경평가 한 결과, 온실가스 배출이 가장 큰 환경영향으로 꼽혔고 계획의 수립부터 함께 했다면 친환경정책이었을 거란 결과가 나왔다.

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전략환경평가제도의 실효적 운용 방안 연구(Ⅰ) : 정책계획의 수립절차 및 특성을 중심으로

본 연구에서는 이론적 틀로서만 인식되었던 전략환경평가제도가 우리나라에 도입되면서 관계 부처의 이해상충으로 인해 실효성이 저하된 제도로 운영되는 점을 개선하기 위하여 우선 국내˙외 유사제도의 비교 및 운영현황을 고찰하였다. 전략환경평가가 시행된 후, 제도상, 운영상의 문제점을 되짚어본 결과를 분석하여 전략환경평가가 실효성을 갖기 위한 행정적 운용방안에 있어서는 부처 이기주의를 탈피하여 양보하는 자세의 필요성에 대해 제시하였다. 또한 전략환경평가의 효과적 운용을 위해서는 평가 대상 정책계획에 따른 통합적 평가 방법론의 필요성에 대해 제시하였다. 그 결과 우리나라의 상위 정책계획수립과 관련된 의사결정 과정을 바탕으로 명실상부한 전략환경평가가 운용되기 위한 방안으로서 크게 세 가지를 제안한다.

본 연구에서는 우리나라에서 전략환경평가가 가지는 실효성을 제고하기 위해 유사한 국내˙외 제도와의 비교 및 현상 분석을 통해 문제점 알아보고 적절한 방안 또한 제시하고자 한다.

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전략환경평가제도의 실효적 운용 방안 연구(Ⅰ) : 정책계획의 수립절차 및 특성을 중심으로

또한 상위 정책계획에 대해서는 환경영향평가나 기존의 전략환경평가처럼 계획이 수립된 후, 별도의 평가서를 별도의 검토 과정을 통하여 협의하는 절차를 적용해서는 적절치 않다. 중·장기 정책적 계획을 수립함에 있어서 계획의 목표와 더불어 계획으로 달성할 각종 지표의 제시는 계획수립 초기 단계부터 부문별 계획 수립 과정까지 다양한 단계에서 상호 유기적인 조정을 통해 산정 및 제시되는 것이 일반적이다. 따라서 이러한 계획지표에 대하여 별도의 전략환경평가 단계에서 타당성 유무 및 친환경성 결여 등의 사유로 조정되는 것은 정책계획의 근간을 흔들게 되는 것이다. 계획수립권자 측은 지표조정을 위하여 계획내용의 대부분이 변경될 수 있다는 우려를 갖게 되며 평가협의권자는 검토 의견이 계획에 반영됨에 있어서 매우 제한적이고 형식적이 될 수 있다.

정책 계획 수립에 있어 계획 목표 및 지표는 전체 단계의 상호 관계 속에서 만들어지는 것으로, 특정 단계에서 검토하여 문제를 제기하는 것은 부적절하다.

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전략환경평가제도의 실효적 운용 방안 연구(Ⅰ) : 정책계획의 수립절차 및 특성을 중심으로

본 연구는 2년 간에 걸쳐 현재 각 부처별로 운용되고 있는 유사 전략환경평가제도의 현실과 문제점을 분석하고 그 원인을 도출하여 최적의 정책적 대안을 제시함과 동시에 각 분야별 정책계획에 대한 전략환경평가의 방향과 평가의 틀을 바탕으로 평가실무지침을 개발하여 명실상부한 전략환경평가제도가 실효성을 갖고 정착할수 있도록 함을 목적으로 하고 있다. 따라서 1차년도 연구에서는 전략환경평가제도가 오랜 연구를 통해 필요성에 대한 인지도가 높음에도 불구하고 선진국과 비교할때 합목적적으로 운용되지 않고 있는 원인을 분석하여 우리나라의 실정에 맞는 해결방안을 제시하고 전략환경평가제도의 실효성을 높이기 위한 운용 방안 설정을 목적으로 한다. 그리고 2차년도 연구에서는 각 계획분야별, 특성별로 전략환경평가를 위한 실무 가이드라인을 제시하여 전략환경평가제도를 국내 실정에 맞게 실효적으로 운용될 수 있는 방안을 모색하여 제시하고자 한다.

본 연구는 1차년 연구에서 유사 제도들의 현실과 문제점을 분석해 우리 실정에 맞는 대안 제시와 전략환경평가제도의 실효성을 높이는 운용방안 설정이 목적이며 2차년 연구에서는 실무 가이드라인 제공으로 구체적인 운용방안을 모색해 제시하고자 한다.

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전략환경평가제도의 실효적 운용 방안 연구(Ⅰ) : 정책계획의 수립절차 및 특성을 중심으로

본 연구는 국내 실정에 맞는 전략환경평가제도 운용 방안 모색을 목적으로 한다. 이를 위해 먼저 전략환경평가제도의 개념에 대하여 정의하고 국내에서 도입하여 현재까지 운용하고 있는 환경평가에 대한 문제점을 도출하여 현실적으로 운영하기 어려웠던 점에 대한 분석을 실시하였다. 또한 국내에서 유사하게 운용되고 있는 전략환경평가제도(전략환경영향평가, 국토계획평가)에 대한 분석과 국내‧외 정책관련 의사결정 체계 분석을 실시하였다. 다음으로 전략환경평가제도와 행정체계의 상호연관성에 대한 분석을 통해 정책결정 특성 및 행정 체계 특성을 고려한 전략환경평가제도 개선 방안을 도출하고 이에 따라 계획 특성별로 전략환경평가 방향을 설정하였다.

본 연구는 국내 실정에 맞는 전략환경평가제도 운용 방안 모색이 목적이다. 이에 개념을 정의,국내에 도입해 분석 하였다. 또한 국내의 유사한 제도를 실시해 방안을 도출하여 방향을 설정하였다.

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전략환경평가제도의 실효적 운용 방안 연구(Ⅰ) : 정책계획의 수립절차 및 특성을 중심으로

전략환경평가(Strategic Environmental Assessment, SEA)는 환경영향과 경제적, 사회적 영향을 함께 고려하는 체계적 의사결정 과정이라고 정의할 수 있다. 즉, 기존의 의사결정 체계 내에서 중시되던 경제성, 사회성 이외에 환경성을 고려하도록 하여 당해 정책, 계획 등에 지속가능성을 증진시키도록 하는 장치로 이해할 수 있다(환경부,2007b). 이는 정책계획, 행정계획 등의 수립 과정에서 환경적 영향을 배려하기 위한 하나의 수단으로 활용되고 있으며 이러한 이유로 전략환경평가를 ‘지속가능한 계획 수립을 위한 의사결정 지원수단’이라고 보는 것(환경부, 2007b)이다.

전략환경평가는 경제성, 사회성외에 환경성을 고려하여 지속가능성을 확대하는 의사결정과정으로, 정책이나 행정계획 수립 시 환경적 영향을 배려하기 위해 도입된 의사결정지원수단이다.

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전략환경평가제도의 실효적 운용 방안 연구(Ⅰ) : 정책계획의 수립절차 및 특성을 중심으로

SEA의 개념 형성과 제도적 발달에 대해서는 시행 필요성에 따라 크게 두 가지 관점에서 해석되고 있다. 하나는 개별사업 환경영향평가(EIA) 시행 시 주로 발생하는 문제점을 해결하고자 환경영향평가를 발전시키는 과정에서 SEA의 중요성이 부각되었다는 것이고 다른 하나는 SEA 시행을 지속가능성의 실현방안으로 인식하고 있다는 것이다(환경부, 2007b). 즉, 상위 단계의 계획 프로그램부터 하위단계의 개별 사업에 이르기까지 지속가능성을 연계하는 정책수단의 실현방안으로서 SEA가 자리잡은 것이다. SEA를 우리나라에서 주로 접근하는 시각으로 간단히 정의하자면 ‘아직 승인되기 전의 제안된 3P가 미칠 수 있는 중요한 환경영향들을 사전에 평가하는 과정’이라고 할 수 있으며 환경영향평가의 문제점을 근원적으로 해결할 수 있는 유용한 정책 수단이라고 할 수 있을 것이다. 그러나 SEA는 민주적 의사결정 절차로 대안 모색을 위한 과정이며 ‘3P에 환경영향을 통합해 평가하는 의사결정수단으로서 사회의 지속가능한 발전에 그 목표를 둔다’는 데도 중요한 의미가 있다.

개별사업 환경영향평가 시 발생하는 문제점을 해결하는 과정에서 중요성이 부각된 점과 지속가능성의 실현방향으로 인식된 점이 SEA의 개념과 제도를 해석하는데 도움이 된다. SEA는 민주적인 절차 과정이며 사회의 지속가능한 발전에 목표를 둔 것에도 의미가 있다.

기타

전략환경평가제도의 실효적 운용 방안 연구(Ⅰ) : 정책계획의 수립절차 및 특성을 중심으로

환경영향평가(Environmental Impact Assessment, EIA) 제도는 개발 사업으로 인한 생태계 훼손과 환경오염이 심해짐에 따라 상위계획 및 입지 확정 후 실행 계획단계에서 사업 시행으로 인한 환경영향 예측‧분석 및 저감방안 등을 강구하는 제도로 1982년부터 본격적으로 시행되었다. 환경오염 사전예방 수단으로 사업계획을 수립·시행함에 있어서 해당 사업의 경제성·기술성뿐만 아니라 환경성까지 종합적으로 고려하여 환경적으로 건전한 사업계획안을 모색하는 과정이자 계획기법(노부호, 2010)이라고 할 수 있으며 협의 대상은 도시개발 등 17개 분야, 76개 개발사업이다.

환경오염 사전예방 수단인 EIA 제도는 사업계획을 수립·시행함에 있어서 해당 사업의 경제성·기술성은 물론, 환경성까지 고려하여 건전한 사업계획안을 모색하는 과정이다.

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2013 농업과학기술개발사업 주요연구성과

국내 맥주 시장은 두 개의 대형 업체가 선점하고 있다. 이들 업체가 국산 보리 원료의 사용을 기피하면서 맥주보리 재배면적이 줄어들고 있다. 한편 맥주 맛도 획일화되어 있다. 요즘 소비자는 다양하고 차별화된 맥주를 요구하고 있다. 이에 따라 우수한 맥주용 보리의 품종(백호 보리)을 개발하고 이를 이용하여 청정 제주의 물과 함께 제주 지역 특화 맥주 ‘제스피’를 개발하여 산업화하였다. 제주 맥주의 개발은 국내 품종의 우수성과 지역 경제 활성화, 농가 소득 증대와 소비자 만족도를 증진시켰다. 또한 제주 맥주의 산업화 모델은 국산 보리를 활용한 여러 지역특화 맥주 산업의 효시가 되었다.

국내 대형업체의 맥주는 국산 보리 사용을 기피하고 획일적인 맛으로 소비자의 요구를 만족하기 어려웠다. 제주 맥주는 국내 우수 품종을 이용하여 농가와 소비자를 모두 만족시켰다.