Document ID: 32001D0098

Beschikking van de Commissie
van 13 oktober 1999
waarbij een concentratie verenigbaar met de gemeenschappelijke markt en de werking van de EER-overeenkomst wordt verklaard
(Zaak nr. IV/M.1439 - Telia/Telenor)
(C(1999) 3314)
(Slechts de tekst in de Engelse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2001/98/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 57,
Gelet op Verordening (EEG) nr. 4064/89 van de Raad van 21 december 1989 betreffende de controle op concentraties van ondernemingen(1), laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1310/97(2), en met name op artikel 8, lid 2,
Gelet op het besluit van de Commissie van 15 juni 1999 om in de onderhavige zaak de procedure in te leiden,
Na de betrokken ondernemingen in de gelegenheid te hebben gesteld hun opmerkingen betreffende de door de Commissie gemaakte bezwaren kenbaar te maken,
Gezien het advies van het Adviescomité voor concentraties(3),
Overwegende hetgeen volgt:
(1) Op 28 april 1999 werd een aanmelding ontvangen overeenkomstig artikel 4 van Verordening (EEG) nr. 4064/89, hierna de "concentratieverordening" genoemd, waarin de Zweedse en de Noorse regering aankondigen dat zij de gezamenlijke zeggenschap, in de zin van de Europese concentratieverordening, zouden verwerven over een nieuwe onderneming, Newco, waarin de aandelen van Telia AB, hierna "Telia" genoemd, en Telenor AS, hierna "Telenor" genoemd, worden ondergebracht.
(2) Op 25 mei hebben de aanmeldende partijen bepaalde verbintenissen voorgesteld die afhankelijk waren van de vaststelling door de Commissie van een beschikking overeenkomstig artikel 6, lid 1, onder b), van de concentratieverordening.
(3) Na onderzoek van de aanmelding kwam de Commissie tot de conclusie dat de aangemelde transactie binnen het toepassingsgebied van de concentratieverordening viel en aanleiding gaf tot ernstige twijfel over de verenigbaarheid daarvan met de gemeenschappelijke markt, omdat er een machtspositie zou ontstaan of worden versterkt, waardoor de mededinging op de gemeenschappelijke markt of in een groot deel daarvan en in het gebied dat onder de EER-overeenkomst valt aanzienlijk zou worden belemmerd. De Commissie besloot derhalve op 15 juni 1999 overeenkomstig artikel 6, lid 1 onder c), van de concentratieverordening de procedure in te leiden.
I. DE PARTIJEN
(4) Telia is het grootste telecommunicatiebedrijf in Zweden en is volledig in het bezit van de Zweedse overheid. Bovendien is het de moedermaatschappij van de Telia-groep. Telenor is het grootste telecommunicatiebedrijf in Noorwegen en is volledig in het bezit van de Noorse overheid. Beide ondernemingen leveren binnen hun respectieve landen het volledige assortiment aan zowel telecom- als televisiediensten; daarnaast bieden zij deze diensten elders in de noordse regio en op internationale schaal aan.
II. DE TRANSACTIE EN DE CONCENTRATIE
(5) Ingevolge de aangemelde transactie zal een nieuwe onderneming naar Zweeds recht, Newco, worden opgericht, die alle aandelen Telia en Telenor van de respectieve regeringen zal overnemen. In ruil ontvangen de regeringen van Zweden en Noorwegen aandelen ter waarde van respectievelijk 60 % en 40 % van het aandelenkapitaal van Newco.
(6) De Zweedse en de Noorse regering hebben een aandeelhoudersakkoord gesloten, gedateerd 30 maart 1999. Volgens de overeenkomst hebben beide regeringen het recht van veto ten aanzien van het groepsondernemingsplan en de geconsolideerde begroting van Newco, belangrijke strategische aankopen en verkopen, de benoeming en machtiging van commissies binnen het bestuur van Newco en de benoeming van de raad van bestuur van Telia en Telenor (als dochterondernemingen van Newco). Beide regeringen hebben dan ook de mogelijkheid een beslissende invloed over Newco uit te oefenen en derhalve hebben de regeringen gezamenlijk zeggenschap over de onderneming. Aangezien Newco de twee telecom- en televisiebedrijven erft die voorheen in het bezit waren van de twee respectieve staten, zal zij de taken uitvoeren die normaal worden uitgevoerd door een telecommunicatiebedrijf. Bijgevolg kan worden aangenomen dat de onderneming duurzaam alle functies van een zelfstandige economische eenheid vervult.
III. COMMUNAUTAIRE DIMENSIE
(7) De wereldwijde omzet van de Telia-groep lag in 1998 iets boven de 5600 miljoen EUR en de omzet in de Gemeenschap lag iets boven de [...](4) miljoen EUR. De wereldwijde omzet van Telenor lag iets boven de 3400 miljoen EUR en de omzet in de Gemeenschap was in de orde van [ &gt; 250](5) miljoen EUR. Telia heeft meer dan tweederde deel van haar omzet in de Gemeenschap in Zweden behaald; Telenor daarentegen behaalt in geen enkele lidstaat meer dan tweederde deel van haar omzet. Zowel Telia als Telenor behalen meer dan tweederde deel van hun omzet in de EVA in Noorwegen en de gecombineerde omzet van de betrokken ondernemingen in de EVA-staten komt overeen met 25 % of meer van de totale omzet binnen het EER-gebied. Bijgevolg dient de aanmelding in het kader van de EER-samenwerking te worden behandeld.
IV. VERENIGBAARHEID MET DE GEMEENSCHAPPELIJKE MARKT
I. TELEFONIE EN AANVERWANTE DIENSTEN
Inleiding tot telefoon- en telecomdiensten
(8) Dit is de eerste zaak in het kader van de concentratieverordening waarbij het een fusie van twee bestaande nationale exploitanten in Europa betreft. Er zijn eerdere zaken geweest met betrekking tot de fusie (of mogelijke fusie) van Europese telecombedrijven, maar daarbij was telkens een van beide bedrijven buiten Europa gevestigd (bijvoorbeeld BT/MCI(II)(6)). Ook zijn er uit hoofde van Verordening nr. 17/62 overeenkomsten aangemeld waarbij geen volledige integratie van alle telecomactiviteiten(7) van beide partijen tot stand kwam. De huidige zaak gaat echter een stap verder, waardoor er kwesties aan de orde komen die in deze eerdere zaken niet tot in detail behandeld hoefden te worden. Deze situatie vraagt om een inleidend overzicht van de marktafbakening.
(9) Voordat de algemene beoordeling en individuele productmarkten in detail worden behandeld, kan het nuttig zijn een globale uiteenzetting te geven van hoe de bedrijfstak functioneert, en daarnaast duidelijkheid te verschaffen over enkele essentiële principes met betrekking tot deze zaak.
Structuur en exploitatie van telefoonnetten met geschakelde circuits
(10) In de meeste Europese landen heeft de telefoonsector het grootste deel van deze eeuw een structuur van - meestal openbare - verticaal geïntegreerde nationale monopolisten gekend. Deze publieke telecommunicatiebedrijven boden de eindgebruikers ("abonnees") primaire spraakdiensten. Dergelijke primaire spraakdiensten omvatten een verbinding met andere abonnees in eigen land en toegang tot het internationale openbare telefoonnet op grond van internationale afspraken met andere publieke telecommunicatiebedrijven.
(11) In de afgelopen decennia zijn er in een aantal landen inspanningen geleverd om de nationale telefoonmarkten vrij te maken door mededinging in te voeren. Daarbij gaat men er in het algemeen van uit dat nationale telefoonnetten zijn opgebouwd uit drie duidelijk te onderscheiden segmenten: het lokale net of aansluitnet, dat in wezen het net vormt tussen de abonnees en het punt van verbinding(8) bij de plaatselijke telefooncentrale; interlokaal, het net van kabels en schakelapparatuur dat de plaatselijke centrales verbindt met hogere schakelniveaus, ook wel bekend als doorgangscentrales; en internationaal, het net van kabels en de bijbehorende schakelapparatuur waarmee telefoonverkeer vanuit het internationale netverbindingspunt (vaak een grote stad of een belangrijk netknooppunt), via "terugvoerkabels" naar de internationale kabelafsluiting of het landingspunt, en van daaruit het land uit richting publieke telecommunicatiebedrijven in andere landen wordt geleid.
(12) Een abonnee van dergelijke spraaktelefoniediensten verkrijgt toegang tot het net door abonnementsgeld te betalen. Doorgaans dekt dit abonnementsgeld de kosten van de exploitant voor het leveren van de infrastructuur, in het bijzonder de vaste lijn vanuit de plaatselijke telefooncentrale naar het pand van de abonnee. De lijn zelf bestaat doorgaans uit twee op een bepaalde manier gevlochten koperen draden die een getwist aderpaar of gevlochten paar worden genoemd. De fysieke vorm van de twee draden tussen abonnee en centrale kan worden gezien als een doorlopende lus die bestaat uit een lang stuk draad dat begint bij de hoofdverdeler en vandaar naar de abonnee loopt, verbonden is met het telefoontoestel en via de retourdraad weer terugloopt naar de hoofdverdeler, alwaar alle lussen vanuit dat schakelpunt zijn verbonden.
(13) Wanneer er een oproep plaatsvindt, moet er een volledig spraakpad(9) tot stand komen door het net van de bellende abonnee te verbinden met dat van de beoogde ontvanger. Als de opgeroepene op dezelfde centrale als de bellende abonnee is aangesloten, kunnen de twee bellers op die plaatselijke centrale worden verbonden.
(14) Een oproep bestemd voor een abonnee die is aangesloten op een op grotere afstand gelegen telefooncentrale kàn direct naar de betrokken telefooncentrale worden gestuurd. Dit is echter ongebruikelijk. Normaal zal de oproep naar een of meerdere "doorgangscentrales"(10) worden gestuurd, waarvandaan deze dan neerwaarts over het net wordt teruggeleid naar de desbetreffende plaatselijke telefooncentrale en vandaar naar de abonnee.
(15) Wanneer de oproep wordt gedaan, moet er op iedere relevante brug c.q. telefooncentrale een juiste verbinding worden gemaakt zodat er een volledig spraakpad van oproeper naar ontvanger tot stand kan komen. Zodra dit is gebeurd, moet het circuit voor de duur van het gesprek in stand blijven, ongeacht de hoeveelheid spraakverkeer die er tijdens het gesprek over en weer gaat.
(16) Een internationale oproep gaat eerst naar een gemakkelijk bereikbare centrale of netverbinding ("gateway"), waarna deze via een internationale verbinding (kabels, satelliet of radioverbindingen) wordt doorgestuurd naar de netwerkexploitant in het land van ontvangst. Als er geen directe verbinding tussen de netten aanwezig is, wordt de oproep doorgeleid via de netten van andere exploitanten.
(17) Voor de monopolistische publieke telecommunicatiebedrijven was het uitwisselen van internationaal telefoonverkeer de enige reden om een interconnectie tot stand te brengen. De fysieke aansluiting tussen de twee netten werd gewoonlijk tot stand gebracht met behulp van een internationale kabel die in elk van de betrokken landen over een afsluiting beschikte. De relatie tussen exploitanten werd in het algemeen als een evenredige relatie gezien. Bij een dergelijke relatie werden de kosten van telefoonverkeer tussen de twee landen bepaald tegen een vaste prijs per minuut, bekend als het verrekeningstarief(11).
Verschillende methoden voor nieuwe exploitanten om toegang te verkrijgen tot het lokale newerk
(18) In principe zouden nieuwkomers op de markt hun eigen net kunnen opzetten. Alle bestaande lokale netten zijn echter gedurende langere perioden opgebouwd en gefinancierd in tijden dat de betrokken telefoonmaatschappijen nog deel van de openbare sector uitmaakten. Voor een nieuwkomer die zich geplaatst ziet tegenover een zittende onderneming vormen de hoge kosten van het opzetten van een nieuw net een aanzienlijke economische belemmering om aldus de markt te betreden.
(19) Wanneer er een machtige bestaande onderneming is, heeft de potentiële nieuwkomer te maken met een aantal basisproblemen. Het eerste probleem is potentiële klanten die thans een abonnement bij de zittende onderneming hebben, te overreden over te schakelen op de toetredende onderneming als de aanbieder van hun keus. Een tweede probleem is dat abonnees waarschijnlijk fysiek op de zittende onderneming blijven aangesloten en dat het nodig kan zijn telefoonverkeer door een deel van het net van de zittende onderneming te leiden om het van en naar het net van de nieuwe onderneming te krijgen. Een derde probleem is dat het overgrote deel van de uitgaande oproepen van de nieuwe abonnees nog steeds voor het net van de zittende onderneming bestemd zal zijn en dat de nieuwkomer in staat moet zijn deze oproepen naar het net van de zittende onderneming door te leiden zonder dat deze hiervoor kosten in rekening brengt die de concurrentiepositie van de nieuwkomer in gevaar brengen.
(20) Mededinging op het gebied van voormalige monopolies begon doorgaans met nieuwkomers die zittende ondernemingen aanvielen op hun meest winstgevende trajecten, te weten de internationale en interlokale uitgaande oproepen. De eenvoudigste vorm van toetreding tot de markt is wederverkoop, waarbij de intredende onderneming een "end-to-end-dienst"(12) op detailhandelsniveau van de zittende onderneming koopt. De gehele lijn blijft eigendom van en in exploitatie bij de zittende onderneming, maar de nieuwe onderneming "verkoopt" de diensten die door de zittende onderneming worden geleverd. De abonnee blijft aangesloten op de zittende onderneming wat alle technische en praktische doeleinden betreft, met uitzondering van het bestellen van diensten, facturering, merkgerelateerde zaken en klantenservice, en verkoop en marketing. De wederverkoper ontvangt de wederverkochte diensten over het algemeen tegen inkoopprijs of tegen een prijs die lager ligt dan de prijs waartegen de zittende onderneming de diensten levert. De mogelijkheid om winst te maken is afhankelijk van het vermogen van de wederverkoper om zijn overheadkosten (doorgaans voor verkoop en marketing, facturering en een servicecentrum) lager te houden dan de vergelijkbare kosten die de zittende onderneming zou hebben gemaakt.
(21) Een probleem voor de wederverkopers is dat de zittende onderneming zeggenschap blijft houden over het grootse deel van de kosten van het leveren van telefoniediensten. Wederverkopers kunnen uitsluitend diensten opnieuw aanbieden die de zittende onderneming zelf al biedt via het eigen net. Hierdoor ontbreekt de mogelijkheid tot innovatie wat betreft het bieden van nieuwe technische oplossingen die verder voeren dan de diensten die de eigenaar van de infrastructuur zelf wil of kan bieden. Daarnaast is deze situatie alleen winstgevend voorzover de zittende onderneming (of de regelgevende instantie) bereid is de wederverkopers te laten voortbestaan. Als de regelgeving haar niet belet, kan de zittende onderneming te allen tijde de prijzen laten dalen om de concurrentiepositie van de wederverkoper te ondermijnen en intreders te dwingen hun marges zover te laten zakken dat hun activiteiten niet langer winstgevend zijn.
(22) Een volgende vorm van toetreding tot de markt is call-by-call carrier selection (carrier selection per gesprek). Deze vorm vereist van de kant van de intreder meer initiatief op het gebied van netwerkontwikkeling. De eindgebruiker blijft abonnee van de zittende onderneming maar abonneert zich daarnaast op een of meer toetredende exploitanten die concurrerende diensten op het gebied van uitgaande oproepen aanbieden. De abonnee blijft te allen tijde fysiek aangesloten op het net van de zittende onderneming en blijft geabonneerd op diens diensten. Wanneer de abonnee gebruik wenst te maken van de diensten van de mededingende exploitant, voert hij voordat het gewenste nummer wordt gekozen een speciale code in. De telefooncentrale herkent de code als de toegangscode van de mededingende exploitant. De oproep wordt bij het dichtstbijzijnde interconnectiepunt tussen de twee netten overgedragen aan de mededingende exploitant.
(23) Een andere vorm van toetreding, carrier pre-selection, is in essentie hetzelfde als de hierboven beschreven vorm, met dien verstande dat alle uitgaande oproepen automatisch naar de nieuwe exploitant worden omgeleid, behalve als deze omleiding handmatig door de abonnee wordt onderdrukt.
(24) Carrier pre-selection of call-by-call selection worden doorgaans gebruikt bij interlokale of internationale oproepen, waarbij het verschil tussen de prijzen die door zittende exploitanten in rekening worden gebracht en de kosten groot genoeg is om een toetredende exploitant in staat te stellen een mededingende positie in te nemen door telefoonverkeer over zijn eigen net te laten lopen en klanten hiervoor minder in rekening te brengen.
(25) Bij beide soorten carrier selection blijft de abonnee de zittende exploitant abonnementsgeld betalen voor de vaste verbinding. In principe worden door de zittende exploitant geen directe kosten in rekening gebracht wanneer abonnees door middel van carrier pre-selection of call-by-call selection bellen, ook al moet de oproep zich over een deel van het net van de zittende exploitant verplaatsen. In plaats daarvan betaalt de gekozen toetredende exploitant de zittende exploitant voor het gebruik van diens net vanaf de abonnee tot op het punt van aansluiting met het net van de toetredende exploitant. Deze betaling wordt wel vergoeding wegens "originating interconnection" genoemd en de toetredende exploitant zal deze kosten doorgaans als onderdeel van de gesprekskosten verhalen op de abonnee.
(26) De oproepen die door de nieuwe exploitant worden overgenomen, moeten ofwel met het net van de zittende exploitant, ofwel met het eigen net van de nieuwe exploitant of met het net van een derde worden verbonden. Aangezien de meeste abonnees in het betrokken land op de zittende exploitant aangesloten zullen blijven, zal het grootste deel van de binnenlandse oproepen worden verbonden met het net van de zittende exploitant. De nieuwe exploitant zal de zittende exploitant daarom ook een bedrag moeten betalen om de kosten voor het verzorgen van het eindtraject van de onderlinge verbinding ("terminating interconnection") te dekken.
(27) Een belangrijke beperking van deze vormen van markttoetreding is dat zowel carrier pre-selection als call-by-call selection uitsluitend van toepassing zijn op uitgaande oproepen. Een verbindingsbedrijf ("carrier") dat 1 % van de klanten van de zittende exploitant weet aan te trekken is mogelijk in staat de klanten over te halen het bedrijf voor al hun uitgaande oproepen te gebruiken, maar de verbinding van alle binnenkomende oproepen die bestemd zijn voor de betrokken abonnees zal nog steeds op het net van de zittende exploitant tot stand komen. Om die reden zal een markttoetreder die carrier pre-selection of call-by-call selection aanbiedt, niet de inkomsten uit oproepaansluiting kunnen verdienen die een exploitant met volledig beheer over een lokaal net kan verwachten.
(28) Een wezenlijker vorm van markttoetreding is ontbundeling van het lokale aansluitnet (locaal loop unbundling, ook wel LLU genoemd). Hoewel de bijzonderheden kunnen afwijken al naargelang de manier waarop dit wordt uitgevoerd, zal de nieuwe exploitant de kabels direct aansluiten op het getwiste aderpaar van de abonnee op het punt waar dit voordien was aangesloten op de hooofdverdeler van de zittende exploitant. Ontbundeling van het lokale aansluitnet vereist doorgaans dat een of meer nieuwe exploitanten zich in dezelfde telefooncentrale vestigen, hetgeen inhoudt dat de nieuwe exploitant zijn eigen netcentrale opzet om het telefoonverkeer vanaf dat punt over de hevelen naar zijn eigen net.
(29) Voor de betrokken abonnee lijkt het alsof hij zijn kabelaansluiting had overgezet van de ene lokale exploitant op de hoofdverdeler van de andere exploitant (de markttoetreder). Alle contacten van de abonnee lopen via de nieuwe exploitant. De enige vorm van zeggenschap die de zittende exploitant over een afgestaan net behoudt, is dat hij uiteindelijk de eigenaar blijft van het getwiste aderpaar naar de eindgebruiker. Doorgaans moet de toetredende exploitant de zittende exploitant betalen voor de huur van de getwiste koperdraden tussen het pand van de zittende exploitant en de abonnee.
(30) In theorie is er geen reden waarom de nieuwe exploitant niet volledig eigenaar van het getwiste aderpaar zou kunnen worden. In praktijk zijn de draden echter voor een groot deel gevat in kabels waarin ook andere getwiste aderparen zijn opgenomen. Deze kabels blijven bij de zittende exploitant in beheer. Het is dan ook van belang dat het gebruik van het afgestane aderpaar geen onaanvaardbare storing van andere draden in de kabel met zich brengt, zoals overspraak of radiostoring van andere circuits in de kabels in het lokale net van de zittende exploitant. Een kabel waarin diverse specifieke circuits geheel in het bezit zijn van een ander dan de eigenaar van de kabels zou aanleiding kunnen geven tot problemen op het gebied van de toewijzing van de onderhoudsverantwoordelijkheid. Op deze gronden genieten huurovereenkomsten doorgaans de voorkeur.
(31) Er zijn andere mogelijkheden om toegang tot het lokale net (dat wil zeggen vaste toegang tot de uiteindelijke abonnees) te verkrijgen, waarbij het gebruik van de vaste lijnen van de zittende exploitant wordt vermeden. Het meest gangbare alternatief voor het gebruik van de vaste lijnen van de zittende exploitant is het gebruik van de kabeltelevisieaansluitingen.
(32) Kabelnetten zijn doorgaans ontworpen om verkeer in één richting te verzenden en hebben dan ook een structuur van "hoofdlijn plus vertakkingen", oftewel een "cascadestructuur" die niet ideaal is voor telefonie. Ter vergelijking: bij een traditioneel telefoonsysteem heeft iedere abonnee een eigen lokale aansluiting op de plaatselijke centrale, die uitsluitend wordt gebruikt voor het eigen telefoonverkeer. De koperdraden van het telefoonnet zullen minder snel overbelast raken, ongeacht het aantal gebruikers dat gelijktijdig de telefoon gebruikt. Bij traditionele kabelnetwerken bestaat daarentegen de mogelijkheid dat de hoofdverbindingen in het systeem overbelast raken door kerend telefoonverkeer. De netten kunnen echter worden aangepast. De eerste stap is het reserveren van bandbreedte op de kabel om een uitgaand en retourpad voor telefoonverkeer te creëren. Het systeem dient opnieuw te worden geconfigureerd om het op te splitsen in aparte eenheden van ongeveer 500-1000 abonnees, als beveiliging tegen overbelasting tijdens piekuren. Het kan nodig zijn de capaciteit van de belangrijkste hoofdtransmissielijnen te verhogen zodat het systeem al het telefoonverkeer kan verwerken. Dit kan gebeuren door het plaatsen van extra kabels of door de koperen coaxkabels te vervangen door glasvezel. In dat laatste geval zijn er elektronische aanpassingen nodig om de optische vezels in werking te stellen. Aan beide uiteinden van de lijn moeten kabelmodems worden geplaatst. Niet aangepaste kabelnetwerken zijn dan ook geen direct alternatief voor het telecomnet, maar kunnen dat met enige investering wel worden.
(33) In sommige landen (zoals het Verenigd Koninkrijk) zijn kabelnetten aangelegd die niet alleen zijn voorzien van de gebruikelijke coaxkabels voor de levering van televisiediensten, maar ook van een getwist aderpaar met de bedoeling dat deze eventueel voor telefonie zouden kunnen worden gebruikt. In andere landen bestaan de kabelnetten uitsluitend uit coaxkabels. Uiteraard zijn de technische en financiële implicaties van aanpassing van een dergelijk net ten behoeve van telefonie ingrijpender.
(34) Andere alternatieven voor het gebruik van de vaste lijnen van de zittende exploitant brengen de toepassing van relatief nieuwe technologieën met zich, zoals telefoonverkeer dat via de elektriciteitskabels het pand van de abonnee binnenkomt. Omdat deze technologie echter nog niet voor commercieel gebruik is ontwikkeld, biedt zij voor het merendeel van de telefoongebruikers geen direct beschikbaar alternatief.
(35) Er zijn ook methoden ontwikkeld om het gebruik van vaste lijnen geheel te vermijden, zoals radioverbinding. Hiervoor worden radiosignalen met hoge frequentie gebruikt die worden gericht op zend- en ontvangapparatuur die bij de abonnee is geplaatst. Het nadeel van dit systeem is dat er radiosignalen met zeer korte golf worden gebruikt. Hiervoor is direct-zicht nodig, zodat het gebruik van radionetwerksystemen mogelijk beperkt blijft tot landelijke gebieden in plaats van bebouwde gebieden en stadscentra of tot bedrijven die beschikken over hoge gebouwen of zendmasten waarop de ontvangstantenne kan worden geplaatst. Het gebruik van dergelijke radiofrequenties kan leiden tot onaanvaardbare storingen van andere apparatuur. Daarnaast moet er aan de kant van de abonnee aanzienlijk in apparatuur worden geïnvesteerd. Een poging in het Verenigd Koninkrijk tot commerciële exploitatie van radioverbindingen is onlangs mislukt.
(36) Het is belangrijk onderscheid te maken tussen lokale netdiensten waarbij de toetredende exploitant uitsluitend de uitgaande oproepen van de abonnee beheert (zoals carrier pre-selection en call-by-call selection) en technologieën waarbij de nieuwe exploitant een positie verkrijgt die overeenkomt met die van de zittende exploitant (ontbundelde toegang tot het lokale aansluitnet, radioverbinding, toegang via elektriciteitskabels en kabelnetten). De tweede categorie verschaft de exploitant de mogelijkheid om inkomsten te genereren uit zowel binnenkomende als uitgaande oproepen. Mogelijk biedt alleen de tweede categorie, en hiervan op korte termijn alleen de ontbundelde toegang tot het lokale net, mededingers werkelijk de mogelijkheid toe te treden tot de markt onder dezelfde voorwaarden als de zittende exploitant.
Interconnectie: correspondentrelaties en verrekeningstarief
(37) Interconnectie is de mogelijkheid waarmee twee netten van verschillende eigenaren onderling telefoonverkeer uitwisselen. Het systeem van verrekeningstarieven dat hierboven reeds werd genoemd, is een bepaalde vorm van interconnectie. Het is voor iedere telefoonmaatschappij van essentieel belangt om over voldoende interconnectie te beschikken om telefoonverkeer te kunnen versturen naar en te kunnen ontvangen van vrijwel iedere punt op het openbare telefoonnet, inclusief het internationale net.
(38) In het tijdperk van de monopolistische nationale telefoonexploitanten werden oproepen tussen lokale centrales en doorgangscentrales of richting internationale netverbindingen ("gateways") volledig binnen het net van het nationale publieke telecommunicatiebedrijf geschakeld. In die context zou "interconnectie" relatief weinig betekenis hebben. De prijs voor de dienst zoals deze door de abonnee werd betaald - een combinatie van een vaste huurprijs en een gebruikstarief voor individuele oproepen op basis van tijdsduur, bestemming en mogelijk het tijdstip van de dag - was een gecombineerd tarief dat alle benodigde schakelactiviteiten binnen het net dekte.
(39) De financiële betrekkingen tussen internationale exploitanten werden doorgaans (en worden vaak nog steeds) geregeld via een systeem dat het verrekenstelsel wordt genoemd. De twee betrokken nationale telefoonexploitanten spreken een prijs af en de exploitant van het begintraject (de exploitant wiens abonnee het initiatief neemt tot de oproep) betaalt een vooraf vastgesteld percentage, doorgaans 50 % van het verrekeningstarief, aan de andere exploitant voor het leveren of verbinden van de oproep. Aangezien er gewoonlijk sprake is van telefoonverkeer in twee richtingen tussen de twee exploitanten, gaat het verrekenstelsel in de regel vergezeld van een systeem van vergoedingen, waarbij de verkeersstromen per saldo tussen de twee exploitanten gedurende een periode worden opgeteld en er op regelmatige tijdstippen betalingen in de ene of de andere richting plaatsvinden op basis van de bestaande onbalans.
(40) Men gaat ervan uit dat elk van de twee publieke telecommunicatiebedrijven tot aan een theoretisch middenpunt (de gemeenschappelijke landsgrens of halverwege een onderzeese kabel) eigenaar is van een deel van de fysieke kabelstructuur. De abonnee die de oproep plaatst, betaalt zijn exploitant de volledige prijs van de oproep (die in theorie gerelateerd zou moeten zijn aan het verrekeningstarief, maar dat in de praktijk mogelijk niet is), en deze exploitant, op wiens net het begintraject van de oproep heeft plaatsgevonden, betaalt de exploitant van het eindtraject dan doorgaans een vooraf afgesproken deel, meestal 50 % van het verrekeningstarief, voor het eindtraject van de oproep op het ontvangende net. Het feit dat het telefoonverkeer tussen de twee exploitanten grofweg in balans zal zijn en dat de betalingen worden geregeld in een stelsel van vergoedingen, houdt in dat de werkelijke onderlinge betalingen tussen de twee exploitanten relatief gering zullen zijn in vergelijking met de hoeveelheid telefoonverkeer. Er zij op gewezen dat bij dit systeem de prijs van een oproep naar de betrokken telefoonmaatschappijen een weerspiegeling vormt van de overeenkomsten tussen de twee betrokken landen, en dat de exploitant van het eindtraject eenzelfde bedrag ontvangt, ongeacht de afstand die een oproep via zijn net moet afleggen om de beoogde abonnee te bereiken.
Interconnectie op het niveau van de lokale of interlokale oproep
(41) Met de opkomst van de liberalisering ontstond de behoefte om nieuwe mededingende netten die zich op het gebied van een zittende exploitant begaven te verbinden met de zittende exploitant, en uiteraard met elkaar. Vooral voor markttoetreders is een dergelijke interconnectiviteit van groot belang, aangezien het merendeel van hun abonnees waarschijnlijk een verbinding tot stand zal willen brengen met abonnees die op het net van de zittende exploitant zijn aangesloten.
(42) Het model voor landelijke interconnectie wijkt doorgaans in lichte mate af van het verrekenmodel dat bij internationale oproepen wordt gebruikt. De exploitant van het begintraject (het net van herkomst van de oproep) betaalt de ontvangende exploitant naast een minimumtarief voor de totstandbrenging van iedere oproep een tarief per minuut voor het eindtraject van het telefoonverkeer dat via de fysieke contactpunten tussen de twee netten verloopt. Het tarief per minuut kan variëren afhankelijk van de tijd waarop het verkeer wordt verzonden en de afstand die het vanaf het interconnectiepunt moet afleggen op het ontvangende net.
Interconnectiemodellen
(43) De prijsstructuren voor interconnectie kunnen van land tot land verschillen. Een land kan zich opgedeeld in regio's, en de toetredende exploitant zal een beslissing moeten nemen aangaande de regio's waar het een verbinding wil hebben en zal bovendien moeten voldoen aan een aantal minimumnormen die door de zittende exploitant zijn vastgesteld. Zo kan de zittende exploitant bepaalde vaststaande interconnectiepunten binnen de regio hebben aangewezen en/of een bepaald minimumaantal punten binnen de regio hebben vastgelegd. Binnen dit systeem betaalt de toetredende exploitant een bepaald tarief als een oproep de bestemming bereikt in een regio of segment waarin een onderlinge verbinding bestaat, en betaalt de toetreder mogelijk meer als de zittende exploitant de oproep naar een regio moet doorverbinden waarin geen onderlinge verbinding bestaat.
(44) Een alternatief dat afhankelijk van de geografische indeling van het openbare telefoonnet op hetzelfde kan neerkomen, is een systeem waarbij de toetreder interconnectie kan kiezen op diverse niveaus binnen de hiërarchie van de centrale. Zo kan de keuze voor interconnectie op een hoog niveau binnen de hiërarchie leiden tot toegang tot alle landelijke centrales of een aanzienlijk deel daarvan, en kan de keuze voor interconnectie op lokaal niveau leiden tot beperking van de toegang tot de plaatselijke telefooncentrales die door de gekozen centrale worden bediend.
(45) De zittende exploitant zal de prijzen doorgaans baseren op het deel van het net dat door de over interconnectie beschikkende exploitant zal worden gebruikt. Om een bepaalde klant op het lokale net van de zittende exploitant te kunnen bereiken zal de voordeligste interconnectie normaliter bestaan uit een verbinding in of zo dicht mogelijk bij de lokale centrale waar het getwiste aderpaar in kwestie is aangesloten. Als het interconnectiepunt zich in een doorgangscentrale bevindt - hoger in de verbindingshiërarchie - dan zal de oproep over een groter deel van het net van de zittende exploitant moeten reizen om de lokale aansluiting te bereiken. In dat geval kan de toetreder een hoger tarief verwachten dan wanneer dezelfde oproep op een lokaal interconnectiepunt zou worden aangesloten. Vandaar dat individuele interconnecties op lokaal niveau directer en goedkoper zijn, maar zij bieden toegang tot minder klanten. Over het algemeen kan worden gesteld dat hoe minder interconnectiepunten een toetreder tot zijn beschikking heeft, hoe meer deze de zittende exploitant zal moeten betalen voor het eindtraject. Omgerekend geldt dat hoe meer interconnectiepunten een toetreder tot zijn beschikking heeft, hoe minder deze de zittende exploitant zal behoeven te betalen; uiteraard brengt dit wel een verhoging van de kosten voor het opzetten van een eigen net met zich.
(46) In principe kan een toetredend exploitant de kosten zo veel mogelijk beperken door zo laag mogelijk in de hiërarchie zo veel mogelijk interconnectiepunten op te zetten. Dit brengt echter aanzienlijke kosten met zich voor de totstandbrenging van een verbinding met iedere plaatselijke centrale die hij wil bereiken. Daarnaast kan het moeilijk zijn voor een toetredende exploitant om winst te maken als de kosten voor interconnectie hoog zijn in vergelijking met de tarieven waartegen de zittende exploitant zelf diensten levert aan de abonnees. Maar zelfs als de kosten voor interconnectie redelijk zijn, bestaat er nog een mogelijke belemmering voor investeringen in nieuwe netten: indien regelgeving ontbreekt, zijn toetredende exploitanten volledig afhankelijk van de zittende exploitant wat betreft de prijzen waartegen interconnectie wordt geboden. Als de prijs voor interconnectie dusdanig hoog wordt dat de exploitatie van de toetredende exploitant onrendabel wordt, zal investeren in het opzetten van netten weinig zin hebben. Toetredende exploitanten zullen hun kosten dan ook niet graag laten afhangen van de willekeur van de zittende exploitant, behalve als zij ervan overtuigd zijn dat er voldoende regulerende controlemaatregelen zijn ingesteld om de kosten voor interconnectie op een dusdanig laag niveau te houden dat er op concurrerende wijze diensten kunnen worden aangeboden, en om te voorkomen dat de zittende exploitant misbruik maakt van zijn machtspositie.
(47) Voor nieuwe markttoetreders zou de meest wenselijke situatie zijn om op zelfgekozen punten interconnectie tot stand te brengen, ongeacht of dit nu doorgangscentrales of lokale centrales zijn, op basis van de vraag naar welke locatie het meeste verkeer verzonden moet worden. In gebieden waar blijkt dat een nieuwe exploitant veel verkeer moet leveren (bijvoorbeeld aan een bepaalde categorie abonnees in een gebied of stad), wil deze mogelijk interconnectie in specifieke - of misschien zelfs alle - lokale centrales tot stand brengen. In andere gebieden waar weinig verkeer geleverd behoeft te worden, wil de nieuwe exploitant mogelijk alleen op het niveau van de doorgangscentrale interconnectie tot stand brengen, om te voorkomen dat er aanzienlijk moet worden geïnvesteerd in weinig gebruikte capaciteit. Mogelijk kiest de exploitant er zelfs voor in dergelijke regio's in het geheel geen interconnectie tot stand te brengen en accepteert hij dat dit inhoudt dat er hogere interconnectietarieven aan de zittende exploitant betaald moeten worden voor het leveren van verkeer in dergelijke gebieden.
(48) Soms dringen zittende exploitanten erop aan dat interconnectie geschiedt conform bepaalde criteria, waardoor het moeilijk wordt voor de toetredende exploitant om "de krenten uit de pap te halen" oftewel alleen de meest gewilde interconnectiepunten uit de kiezen. Zo is het bijvoorbeeld gangbaar dat een toetredende exploitant een minimumaantal interconnectiepunten realiseert (doorgaans twee) in elke regio waar hij interconnectie wenst. De zittende exploitant kan weigeren interconnecties op het niveau van de lokale centrale toe te staan (in tegenstelling tot de duurdere interconnectie via een doorgangscentrale) als de nieuwe exploitant niet bereid is een verbinding met een minimumaantal centrales, of misschien zelfs met iedere lokale centrale binnen de regio tot stand te brengen. De zittende exploitant kan de netten waarmee interconnectie tot stand komt, beperkingen opleggen.
(49) Ten aanzien van de vraag wie de kosten betaalt, kan worden gesteld dat er doorgaans een eenmalige betaling plaatsvindt voor de totstandbrenging van interconnectie. Daarnaast vinden er periodieke betalingen plaats. De zittende exploitant kan erop aandringen dat de toetreder de kosten voor het opzetten van de benodigde fysieke infrastructuur volledig vergoedt, zelfs als de zittende exploitant voordelen ondervindt van de mogelijkheid zelf op beperkte schaal verkeer over de fysieke verbinding te versturen. Doordat de zittende exploitant het niveau van de investeringen bepaalt die de toetredende exploitant moet maken voordat deze zijn activiteiten kan beginnen, bieden dergelijke strategieën de zittende exploitant een grote mate van zeggenschap over de kosten van de toetredende exploitant. Daarnaast kan de zittende exploitant kwaliteitsverlagende strategieën ten uitvoer brengen.
Levering van capaciteit of gerelateerde producten
(50) Een nationale telefoonexploitant is een belangrijk eigenaar van netwerkinfrastructuur in de vorm van kabels en schakelaars. De meeste van deze exploitanten verhuren een deel van hun ongebruikte capaciteit. Deze verhuur kan op grote schaal (groothandelsniveau) plaatsvinden, waarbij producten aan andere telecomexploitanten of grootgebruikers worden aangeboden, of op kleine schaal (kleinhandelsniveau), waarbij producten op end-to-end-basis worden aangeboden, soms aan leveranciers van telefoniediensten maar ook aan privé-gebruikers, zoals datanetwerkoperators.
(51) Alternatieven voor de levering van ruwe bekabeling kunnen bijvoorbeeld ook worden geboden door nutsbedrijven als spoorweg- en elektriciteitsmaatschappijen die de beschikking hebben over eigen particuliere telefoonsystemen of eigen rechten van overgang waarlangs netten sneller kunnen worden uitgebreid. Dergelijke mogelijkheden kunnen alternatieve "backbones" bieden maar beschikken mogelijk niet over de dekking of "capillariteit" van de netten van de zittende exploitant. Qua bereik en dekking van het fysieke net is de zittende exploitant wellicht beter gepositioneerd dan andere leveranciers.
(52) De prijzen waartegen huurlijnen en gerelateerde producten worden aangeboden houden verband met de prijzen voor interconnectie en toegang tot het lokale net. In de bovenstaande uiteenzetting over interconnectie werd reeds vermeld dat het doorgaans goedkoper was voor een toetredende exploitant om het net van de zittende exploitant bij telefoonverkeer zoveel mogelijk te mijden, en de interconnectie met het net waarop het eindtraject plaatsvindt zo dicht mogelijk bij het punt van ontvangst van het verkeer te plaatsen. Hierbij werd echter aangenomen dat de markttoetreder over voldoende middelen beschikt om zijn netten naar ieder gewenst lokaal verbindingspunt uit te bouwen. Als de toetreder verkiest lijnen te huren en in aanzienlijke mate afhankelijk is van de zittende exploitant voor de levering van dergelijke huurlijnen, dan wordt zijn vermogen om een eventuele vijandige prijsstelling voor interconnectie van de kant van de zittende exploitant uit de weg te gaan nog verder ondermijnd doordat hij voor de huurlijnen zowel financieel als operationeel afhankelijk is van de zittende onderneming. De mogelijkheden van de zittende exploitant om een dergelijke actie te ondernemen worden echter kleiner naarmate er regulerende of andere concurrentiebeperkende maatregelen zijn die de vrijheid om zelf de tarieven voor dergelijke diensten te bepalen, op doeltreffende wijze inperken.
Circuitschakeling versus pakketschakeling
(53) Een van de kenmerken van het hierboven geschetste telefoniemodel is dat er een volledig spraakpad (end-to-end) tot stand moet komen tussen de abonnee die de oproep plaatst en de beoogde ontvanger en dat dit spraakpad tijdens het gesprek intact dient te blijven, ongeacht de hoeveelheid spraak die de lijn in beide richtingen passeert. Er moeten dan ook aanzienlijke hoeveelheden netonderdelen (kabels, schakelapparatuur) exclusief voor individuele gesprekken worden bestemd.
(54) Een alternatief voor de traditionele circuitschakeling is de pakketschakeling. Aanvankelijk werd pakketschakeling gebruikt om computers in staat te stellen data uit te wisselen via telefoonlijn, maar het gebruik van pakketschakeling voor de overbrenging van traditionele spraaktelefonieberichten neemt steeds sterker toe. Bij pakketgeschakelde datacommunicatie wordt de informatie in het bericht opgesplitst in aparte "datapakketjes". De pakketjes worden vanaf de oorspronkelijke terminal verzonden naar een computer die wordt aangeduid als een "router". Deze leest de informatie in de aanhef van het pakketje en stuurt het pakketje door naar de volgende router enz., totdat het de geadresseerde bereikt. Aangezien de verbinding tussen twee kabels alleen opengehouden behoeft te worden gedurende de tijd die één pakket nodig heeft om via het schakelpunt van een kabel naar de volgende over te gaan, worden datapakketsystemen wel verbindingloos(13) genoemd.
(55) De eerste experimentele pakketgeschakelde netwerken waren beperkt tot één locatie, vaak binnen een universiteit en zouden nu worden aangeduid met de term LAN (local area network). De soorten routers en schakelaars die in pakketgeschakelde datanetwerkcommunicatie worden gebruikt, kunnen echter ook bij de knooppunten(14) van traditionele kabelnetten voor telecommunicatie worden geplaatst. Hiermee kunnen datanetwerken gebruikmaken van de onderliggende fysieke kabel- of telecommunicatienetten en aldus van het brede bereik en de brede dekking van de betrokken netten, terwijl het fysieke schakelen bij de knooppunten in een traditioneel circuitgeschakeld net wordt vermeden. Voordeel hiervan is dat hetzelfde fysieke stelsel van schakelingen niet langer per oproep in dienst van één gebruiker hoeft te worden gesteld, maar gebruikt kan worden om gelijktijdig een groot aantal datatransmissies te verwerken.
Pakketgeschakelde datanetwerken in gebruik: zakelijke datacommunicatie en het internet
(56) Een datanetwerk kan worden opgebouwd uit kabels, schakelaars en routers die volledig zijn afgescheiden van het openbare telefoonnet en hier hoegenaamd niet mee verbonden zijn. Veel LAN's (bijvoorbeeld in kantoorgebouwen) kunnen als dergelijke particuliere datanetwerken worden beschouwd. Grote WAN's (wide-area networks), zoals de netwerken die de multinationale locaties van een groot bedrijf verbinden, kunnen gebruikmaken van telecomglasvezels die zijn gehuurd van publieke telecommunicatiebedrijven (zoals particuliere internationale huurlijnen), maar in principe zijn ook dit particuliere netten en hoeven zij niet aangesloten te zijn op een publiek telecommunicatiebedrijf.
(57) Indien het om een gecombineerd spraak- en datanetwerk gaat, kan een directe verbinding met het openbare telefoonnet wel nodig zijn. Als voorbeeld kan een bedrijf met een mondiaal net, een hoofdkantoor in land X en een regionaal kantoor in land Y worden genomen. Als het systeem alleen op het hoofdkantoor in land X is aangesloten op het openbare telefoonnet, zal een werknemer in het regionale kantoor in land Y die een klant wil bellen in land Y een oproep moeten doen die voert via het hoofdkantoor in X, vandaar naar het openbare telefoonnet, en vandaar via een internationale verbinding naar de klant in land Y. De prijs voor het gesprek tussen het hoofdkantoor en de klant is die van een internationaal gesprek tussen X en Y. Als het spraak/datanetwerk van het bedrijf echter over een verbinding met het openbare telefoonnet in land Y beschikt, kan al het verkeer tussen werknemers in het regionale kantoor in land Y en de klant in land Y direct worden doorgeleid naar het openbare telefoonnet in land Y, hetgeen lagere verbindingskosten met zich brengt.
(58) De normale interactie tussen het particuliere datanetwerk en de zittende exploitant zal niet geschieden in de vorm van verzoeken om interconnectie met het openbare telefoonnet als zodanig, maar in de vorm van een vraag om netwerkinfrastructuur (capaciteit). Om het datanetwerk op te zetten is het nodig om - waarschijnlijk van de zittende exploitant - capaciteit te huren of virtuele netwerktransportdiensten als Frame Relay of ATM (asynchronous transfer mode) te kopen die tot op bepaalde hoogte de functie van gehuurde capaciteit kunnen overnemen. Een onderneming die een eigen datanetwerk wil opzetten (of een dergelijk netwerk voor anderen wil opzetten) is dus afhankelijk van de prijzen waartegen dergelijke capaciteitsproducten en gerelateerde apparatuur verkrijgbaar is.
Het internet
(59) In feite is het internet een serie onderling verbonden en elkaar overlappende netwerken die alle hetzelfde protocol, TCP/IP, gebruiken om verkeer uit te wisselen. Internetnetwerken kunnen ofwel horizontaal verbonden zijn in een opstelling die "peering" wordt genoemd, ofwel verticaal, waarbij een netwerk ten behoeve van de verbindingsmogelijkheden cliënt wordt van een ander netwerk. De grootste internetdatanetwerken bieden mondiale dekking terwijl kleinere netwerken mogelijk slechts een regio, een land of een plaatselijk gebied bestrijken. Alle internetnetwerken zijn ISP's (internet service providers), zowel ten opzichte van elkaar als van de eindgebruiker.
(60) Toegang verkrijgen tot het internet betekent toegang krijgen tot een ISP. Dit kan gebeuren door middel van een toegewezen adres, oftewel een gehuurde vaste kabelverbinding tussen de eindgebruiker en de ISP, of door middel van een kiesverbinding via een normale openbare lijn.
(61) Een ISP met abonnees die een kiesverbinding gebruiken, heeft een aansluiting op het openbare telefoonnet nodig om cliënten te bereiken die alleen via dit openbare telefoonnetwerk te bereiken zijn. In dit geval kan een ISP worden beschouwd als zakelijke klant van de telefoonmaatschappij of als andere telefoonmaatschappij.
(62) Wanneer de ISP als (zakelijke) klant wordt beschouwd, zal deze de telefoonmaatschappij net als iedere andere gebruiker van telefoondiensten moeten betalen voor de huur van de lijn. Oproepen van internetgebruikers (klanten van de ISP) aan de ISP worden op exact dezelfde wijze behandeld als iedere andere geschakelde telefoonoproep, met dien verstande dat er aan het eind van iedere lijn een modem is geplaatst (namelijk bij de telefoon van de klant en aan de modempoort van de ISP) om een datastroom te leveren die geschikt is voor verzending via een circuitgeschakeld openbaar telefoonnet. Zowel de eindgebruiker als de ISP betalen voor de huur van de lijn, de eindgebruiker betaalt gebruikstarieven voor het gebruik van het net van het publieke telecommunicatiebedrijf en de eindgebruiker betaalt de ISP voor de levering van internetdiensten.
(63) Wanneer de ISP echter krachtens de nationale wetgeving als telefoonmaatschappij wordt beschouwd, is de relatie anders. In dat geval is de ISP (die over het algemeen meer oproepen zal ontvangen dan zelf plaatsen) de ontvanger van een stroom oproepen afkomstig van het net van het publieke telecommunicatiebedrijf en kan deze wellicht een recht doen gelden de betalingen van het publieke telecommunicatiebedrijf voor het eindtraject van de oproepen. Omdat de oproepen over het algemeen niet door de ISP maar door de klant worden gedaan, is het doorgaans de ISP die financieel voordeel geniet van het verzorgen van het eindtraject voor de zittende exploitant.
(64) Een aantal zogenaamd "gratis" diensten van de ISP worden gefinancierd door vergoedingen van het publieke telecommunicatiebedrijf aan de ISP, waardoor voor de klant de noodzaak verdwijnt de ISP te betalen. Een publiek telecommunicatiebedrijf kan krachtens regulering verplicht zijn de ISP als telefoonexploitant te beschouwen; indien het publieke telecommunicatiebedrijf onderhevig is aan aanmerkelijke mededinging voor zaken op ISP-gebied kan het zich op commerciële gronden geroepen voelen te betalen voor het verbinden van oproepen. Als het publieke telecommunicatiebedrijf dit niet doet, loopt het het risico dat het uitgaand internetverkeer verliest aan een ander verbindingsbedrijf (bijvoorbeeld via een carrier pre-select-regeling).
(65) ISP's hebben dus een verbinding met het openbare telefoonnet nodig. Dit kan ofwel interconnectie betekenen (als zij worden beschouwd als telefoonexploitant) ofwel een verbinding als klant (als dat niet het geval is). Daar waar er weinig mededinging voor toegang tot het lokale net is, kan een publiek telecommunicatiebedrijf erop aandringen dat alle ISP's worden behandeld als reguliere telefoonabonnees. Wanneer het publieke telecommunicatiebedrijf niet over de mogelijkheid beschikt dit te doen, is het misschien wel in staat de verbindingskosten die het aan dergelijke ISP's betaalt zodanig te verlagen dat de ISP nauwelijks beter af is dan wanneer deze een abonnee op kleinhandelsniveau was.
Diensten met hogere bandbreedte (breedband)
(66) De term "bandbreedte" heeft betrekking op de fysieke karakteristieken van telecommunicatiesystemen en verwijst naar de snelheid waarmee informatie kan worden verzonden. In analoge systemen, zoals traditionele circuitgeschakelde telefonie, wordt bandbreedte gemeten in frequentie (in Hertz). In digitale systemen wordt het bepaald aan de hand van het aantal binaire bits per seconde. Hoe hoger de bandbreedte, hoe hoger de snelheid van de lijn, en hoe meer informatie een telecommunicatiesysteem kan verzenden. Een conventioneel spraaktelefoniecircuit, aan beide zijden verbonden met een abonnee door middel van een getwist aderpaar, kan worden gezien als een smalbandverbinding met lage snelheid die slechts over een beperkte datatransmissiecapaciteit beschikt. Moderne toepassingen, zoals het internet en in het bijzonder tv op aanvraag, vereisen transmissie van een veel grotere hoeveelheid informatie en - willen zij bruikbaar zijn voor de eindgebruiker - hebben dan ook breedbandinterconnecties van hoge snelheid nodig.
(67) De levering van breedbanddiensten aan eindgebruikers kent twee moeilijkheden. De eerste is de bandbreedtebeperking van het getwiste aderpaar. Veel telefoonexploitanten hebben hun interlokale en internationale capaciteit gemoderniseerd met behulp van glasvezelkabels om zodoende optimaal gebruik te kunnen maken van de technologie van de pakketschakeling. Binnen het net vormt de traditionele circuitschakeling van het lokale net echter een obstakel voor het gebruik van breedbandtechnologieën. De aanzienlijke kosten voor vervanging van de infrastructuur van het lokale net vormen een struikelblok, zelfs voor de zittende exploitant, om de verbindingen te moderniseren. De uitdaging is dan ook manieren te vinden om de diensten via bestaande faciliteiten te leveren.
(68) Breedbanddiensten kunnen via de bestaande getwiste aderparen worden geleverd wanneer deze zijn gekoppeld aan zogenoemde "ontsluitende" technologieën zoals een van de "xDSL-technologieën" (Digital Subscriber Line(15). Met xDSL-technologieën kan een getwist aderpaar op doeltreffende wijze worden omgebouwd tot digitale hogesnelheidslijn, waardoor de technische beperkingen van het traditionele lokale net worden omzeild. Gewoonlijk moet de technologie in de hoofdverdeler van de lokale centrale worden aangebracht, zowel aan de kant van de zittende exploitant als aan die van de klant.
(69) Concurrerende exploitanten die met behulp van xDSL-technologieën breedbanddiensten willen leveren aan klanten die nog zijn aangesloten op de zittende exploitant, krijgen doorgaans te maken met drie problemen. Allereerst moeten zij wachten totdat de aanvrager de technologie heeft aangebracht; hun technisch aanbod wordt dan ook beperkt door de apparatuur die door de zittende exploitant wordt geplaatst. Ten tweede moeten zij iets verderop op de telefoonlijn (verder verwijderd van de hoofdverdeler) interconnectie tot stand brengen en zij kunnen dan ook verwachten dat het gebruik van een groter deel van het net van de zittende exploitant zal leiden tot hogere interconnectietarieven. Ten derde zijn markttoetreders afhankelijk van het beleid van de zittende exploitant wat betreft prijsstelling en/of de kwaliteit van de interconnectie. Als de zittende exploitant de prijzen voor interconnectie verhoogt of de kwaliteit verlaagt kan de concurrentiepositie van een mededinger die xDSL aanbiedt, worden verzwakt.
Interconnectie tussen vaste en mobiele netten
(70) De hierboven beschreven beginselen gelden ook bij interconnectie met mobiele netten. In de regel zijn de interconnectietarieven voor mobiele netten echter iets hoger. Dit zou gerechtvaardigd zijn omdat de exploitant van een mobiel netwerk meer inspanningen moet verrichten om de klant te lokaliseren opdat oproepen gericht aan die klant naar het juiste punt binnen het netwerk kunnen worden verzonden. In hun antwoord op de mededeling van de punten van bezwaar ("het antwoord") voerden de partijen aan dat de tarieven hoger zijn omdat voor een mobiel netwerk hogere kosten worden gemaakt in vergelijking met een vast netwerk en omdat de mobiele structuur zich nog in de "opbouwfase" bevindt.
(71) "Roaming" is de mogelijkheid van de gebruiker van een mobiele telefoon om zich met de telefoon buiten het gebied te begeven van de maatschappij waarbij hij een abonnement heeft op mobieletelefoondiensten, en de telefoon te gebruiken in het dekkingsgebied van een andere mobieletelefoonexploitant. Om dit mogelijk te maken moet er een roaming-overeenkomst tussen de twee maatschappijen zijn. Een roaming-overeenkomst bevat in de regel de volgende algemene kenmerken: Een abonnee van net X die in het gebied van net Y komt, wordt behandeld als abonnee van net Y. Exploitant Y factureert exploitant X voor eventuele oproepen die de klant doet terwijl deze zich in het gebied van Y bevindt. De factuur geeft het tarief weer dat exploitant Y de eigen klanten in rekening brengt, plus een toeslag voor het feit dat de beller geen abonnee van exploitant Y is. Exploitant X brengt op zijn beurt bij zijn klant kosten in rekening voor de oproepen, verhoogd met een toeslag voor de bijkomende administratiekosten.
(72) Roaming kan op zowel nationale schaal (wanneer een abonnee van een mobieletelefoonexploitant het gebied van een andere exploitant binnengaat) als internationale schaal (wanneer een gebruiker van een mobiele telefoon de telefoon in een ander land gebruikt en de oproep wordt verwerkt door een dienstverlener in dat land) plaatsvinden.
A. RELEVANTE PRODUCTMARKTEN
(73) In hun aanmelding noemden de partijen zeven relevante productmarkten voor hun diensten op het gebied van telefonie en aanverwante zaken: vaste geschakelde telefoniediensten; datacommunicatie voor bedrijven; internettoegang (inclusief kleinhandel en kiesverbinding); PABX-distributie; plaatselijke telefoonboeken - lokaal; zakelijke telefoongidsen; mobiele telefonie.
Markten binnen het segment vaste geschakelde telefonie
(74) De door de partijen voorgestelde relevante productmarkten voor vaste geschakelde telefonie omvatten lokale oproepen, interlokale oproepen (binnen één en hetzelfde land), internationale oproepen en oproepen bestemd voor mobiele telefoons. De Commissie is van oordeel dat zowel vanuit het oogpunt van de vraag als vanuit het oogpunt van het aanbod, het activiteitspakket dat onder deze definitie valt, diensten omvat die niet als economisch substitueerbaar kunnen worden aangemerkt. Er is dan ook een beoordeling nodig op basis van een nadere segmentering.
Nadere segmentering
(75) Bij het marktonderzoek van de Commissie waren veel ondervraagden het ermee eens dat er definities dienden te worden gebruikt die beter aansloten op eerdere zaken, waarmee de primaire telefoniediensten zouden worden opgedeeld in afzonderlijke segmenten. Voorbeeld van een dergelijke segmentatie is een verdeling in lokaal, interlokaal en internationaal. Toegang tot het lokale aansluitnet is echter zowel voor abonnees van belang, als voor exploitanten die interconnectie willen. Er kan ook een dienstig onderscheid worden gemaakt tussen ondersteunende infrastructuur en de feitelijk geboden diensten.
Verschaffing van infrastructuur ten behoeve van toegang tot het lokale aansluitnet
(76) Voordat een abonnee zich toegang kan verschaffen tot telefoniediensten op hoger niveau, moet hij of zij fysiek zijn aangesloten op het openbare telefoonnet. Dit geschiedt doorgaans door hem of haar een getwist aderpaar richting dichtstbijzijnde plaatselijke centrale toe te wijzen. Bijgevolg bestaat er onder abonnees en toetredende telecomexploitanten behoefte aan lokale aansluiting.
Verschaffing van infrastructuur ten behoeve van toegang tot het interlokale en internationale net
(77) De lokale centrales binnen een land moeten met elkaar verbonden zijn. Daarnaast moet er een mogelijkheid zijn om telefoonverkeer van en naar de internationale netverbindingen en -schakelingen te versturen. Voor deze diensten is een fysiek netwerk van kabels nodig, plus een onderlinge schakelmogelijkheid. In het verleden waren de telefoonmaatschappijen zelf de voornaamste leveranciers van dergelijke infrastructuur, maar de laatste jaren zijn er op dit gebied nieuwe mogelijkheden ontstaan, met name geboden door nutsbedrijven zoals gas- en elektriciteitsmaatschappijen en spoorwegmaatschappijen die bereid zijn een deel van de capaciteit op hun particuliere netten te verhuren.
(78) Met betrekking tot de vraag geldt dat het verschaffen van transport over lange afstand niet alleen relevant is voor toetredende publieke telecommunicatiebedrijven maar ook voor bedrijven die privé-netwerken in hun beheer hebben, zoals ISP's, leveranciers van netwerkdiensten ten behoeve van de datacommunicatie voor bedrijven, en voor ondernemingen die door het opbouwen van eigen datanetwerken zelf in toegang willen voorzien. In bepaalde dienstverleningsgebieden hebben al deze typen actoren behoefte aan maximale toegang tot volledige netten. Daarnaast bestaat er mogelijk behoefte aan interconnectie met de zittende exploitant om telefoonverkeer uit te kunnen wisselen afkomstig uit of bestemd voor het betrokken land.
(79) Met betrekking tot dergelijke netwerkinfrastructuur dient er onderscheid te worden gemaakt tussen afname op "groothandelsniveau", geboden door een exploitant aan een exploitant, en afname op "kleinhandelsniveau", geboden aan eindgebruikers (doorgaans bedrijven) en in de regel bestaand uit privé-lijnen.
(80) Het is mogelijk dat de koper van netwerkinfrastructuur in principe onverschillig staat tegenover de vraag of het product afkomstig is van een telefoonexploitant of een willekeurige andere mededingende leverancier van netwerkinfrastructuur. De aanschaf van een gebundeld product bij een telefoonmaatschappij (een maatschappij die interconnectie vanzelfsprekend vindt) kan voordelen met zich brengen, maar als de prijs, in vergelijking met het aanbod van mededingers, teveel stijgt, wordt de koper er mogelijk toe verleid dark fibre (ongebruikte en niet-aangesloten glasvezel) aan te schaffen, deze zelf aan te sluiten en er een interconnectieregeling voor te zoeken. De diensten van leveranciers als nutsbedrijven kunnen derhalve, vanuit de optiek van de koper van toegang tot dergelijke infrastructuur, een alternatief vormen voor de diensten die van oudsher door publieke telecommunicatiebedrijven worden geboden.
(81) Het is mogelijk dat wanneer de verhuurder een dominante telefoonmaatschappij is, deze onderscheid maakt tussen klanten die als andere telefoonmaatschappijen worden aangemerkt, waaraan niet alleen glasvezel maar ook interconnectie worden aangeboden, en overige klanten (bv. bedrijven die een datanetwerk willen opzetten of toetredende exploitanten), waaraan geen interconnectie wordt aangeboden. Verder kan een dominant publiek telecommunicatiebedrijf weigeren interconnectie te bieden (of besluiten interconnectie van lagere kwaliteit te bieden) wanneer er glasvezel wordt gehuurd van een concurrent (die geen publiek telecommunicatiebedrijf is). Aldus kan een dominante telefoniemonopolist de voordelen van mededingende diensten beperken door simpelweg te weigeren (of het voor markttoetreders moeilijker te maken) interconnectie te realiseren indien zij glasvezel gebruiken van een andere leverancier dan de zittende exploitant.
(82) Vanuit de optiek van telefoonmaatschappijen die op zoek zijn naar infrastructuur kan er dan ook sprake zijn van één markt die niet alleen de diensten van andere telefoonmaatschappijen bestrijkt, maar daarnaast ook die van alternatieve leveranciers. Nochtans is de aanbodmarkt voor netwerkinfrastructuur vanuit het gezichtspunt van particuliere kopers zoals datanetwerkleveranciers mogelijk beperkter indien interconnectie met de zittende exploitant noodzakelijk is; zij zien zich immers mogelijk gedwongen te huren van de zittende exploitant.
(83) Desondanks is voor deze beoordeling het bestaan van afzonderlijke markten voor zowel interlokale als internationale netwerkinfrastructuur als uitgangspunt genomen en worden deze markten geacht alle leveringen van netwerkinfrastructuur te omvatten, ongeacht of deze nu wel of niet worden geleverd door telefoonmaatschappijen.
Toegang van abonnees tot telefoondiensten: (lokaal, interlokaal en internationaal)
(84) Zodra de fysieke verbinding met het net tot stand is gebracht, kunnen er diensten over de lijnen worden verzonden. Primaire telefonie bestaat uit binnenkomende en uitgaande oproepen. Deze kunnen op hun beurt worden onderverdeeld in lokaal (begin- en eindtraject op hetzelfde lokale net), interlokaal (verzonden vanuit of naar een andere locatie in hetzelfde land), of internationaal (verzonden vanuit of naar een ander land)(16).
(85) Ongeacht welke aanvullende vormen van segmentatie verder worden toegepast, dringt de vraag zich op of er voor binnenkomende en uitgaande oproepen aparte markten zouden moeten worden gedefinieerd. Dit is vooral relevant met betrekking tot de behandeling van diensten die alleen van toepassing zijn op uitgaande oproepen, zoals carrier pre-selection en call-by-call selection.
(86) Toegang van abonnees tot telefoondiensten wordt in de regel door de zittende exploitant aangeboden op basis van een gebundeld product voor zowel het eind- als het begintraject van oproepen. Een eindgebruiker die alleen oproepen ontvangt maar niet zelf plaatst, betaalt uitsluitend de huur van de lijn. Een eindgebruiker die oproepen plaatst maar niet ontvangt, betaalt kosten die bestaan uit het totaal van de variabele gebruikstarieven vermeerderd met de huur van de lijn. Berekening van de prijzen van de twee onderscheiden diensten wordt bemoeilijkt wanneer één vaste lijn wordt gebruikt voor zowel het ontvangen als het plaatsen van oproepen. Een deel van de huur van de vaste lijn moet namelijk worden beschouwd als kosten voor uitgaande oproepen, en een ander deel als kosten voor binnenkomende oproepen(17). Het deel van de kosten dat kan worden toegewezen aan uitgaande oproepen zal variëren, al naargelang de verhouding tussen gebruik voor binnenkomende en voor uitgaande oproepen. Het is dan ook lastig de afzonderlijke prijselementen van de dienst voor de eindgebruiker te ontkoppelen, waardoor de suggestie ontstaat dat de twee diensten als één geheel zouden moeten worden gezien.
(87) Ondanks het voorgaande kan worden aangevoerd dat het begin- en het eindtraject van oproepen twee verschillende diensten vormen. Een abonnee die wordt geconfronteerd met mededinging op het gebied van lokale toegang zou in theorie namelijk één lijn voor binnenkomende oproepen kunnen huren en een andere voor uitgaande oproepen. Op deze manier kan hij twee verschillende diensten afnemen van twee verschillende dienstverleners. Hij zou echter wel tweemaal in plaats van eenmaal de kosten voor de huur van een vaste lijn moeten betalen en het is onwaarschijnlijk dat deze handelwijze goedkoper zou zijn dan het gebruiken van één lijn voor zowel binnenkomende als uitgaande oproepen. Bij de beoordeling wordt er dan ook van uitgegaan dat zowel binnenkomende als uitgaande oproepen onderdeel uitmaken van de relevante markten.
a) Lokale oproepen
(88) De dienstenmarkten voor primaire telefonie worden vanouds onderverdeeld in lokaal, interlokaal en internationaal. Met betrekking tot de vraag is het de abonnee die beslist of hij of zij een lokale, interlokale of internationale oproep wil plaatsen. Wanneer de diverse lagen binnen de telefoniehiërarchie echter worden gescheiden, kan blijken dat de aanbieder van lokale diensten niet in staat is zijn abonnees direct van dienst te zijn op het gebied van interlokale of internationale oproepen en een dergelijke oproep moet doorsturen naar een andere exploitant. Vanuit die optiek kunnen de lagen dus als afzonderlijke markten worden beschouwd.
b) Interlokale oproepen
(89) Daar waar een publiek telecommunicatiebedrijf een verticaal geïntegreerde exploitant is, bestaat de overgang van lokaal naar interlokaal louter uit het schakelen van verschillende uitwisselingsniveaus. Wanneer de diverse lagen echter gescheiden zijn, zal een interlokale exploitant interconnectie met het lokale net van herkomst tot stand moeten brengen om de oproep aan te kunnen nemen en deze naar elders in het land of de regio te vervoeren. Van daaruit wordt de oproep mogelijk teruggezonden naar het lokale net van de zittende exploitant naar een locatie dichter bij het punt van ontvangst, of overgeschakeld naar een andere exploitant. De vraag naar dergelijke diensten ontstaat ook wanneer lokale exploitanten telefoonverkeer moeten verzenden naar of ontvangen van een internationale netverbinding of een toegangspunt tot een internationaal publiek telefoonnet, en eveneens wanneer er telefoonverkeer naar een mobiel net moet worden gerouteerd.
(90) Het aangeboden product of de aangeboden dienst kan bestaan uit een combinatie van elementen. Het omvat de verzending over glasvezel door de interlokale netwerkexploitant en kan daarnaast aan beide uiteinden interconnectie met het ontvangende net (of de ontvangende netten) omvatten. De verzending kan plaatsvinden via glasvezel van de interlokale exploitant of glasvezel dat door deze is gehuurd van een andere telefoonexploitant. Er zijn ook andere capaciteitsproducten die voor de verzending van interlokaal telefoonverkeer kunnen worden gebruikt. Zo kan de verzending plaatsvinden door op groothandelsniveau schakelminuten van de zittende exploitant te kopen, of zelfs door communicatie te laten plaatsvinden via virtuele netwerken, zoals datanetwerken die op kleinhandelsbasis door een andere exploitant worden geleverd.
(91) De invoering van mededinging bij het doorgeven van interlokale (en internationale) oproepen geschiedt in de regel door middel van wederverkoop, carrier pre-selection en call-by-call selection. Dergelijke diensten worden over het algemeen slechts aangeboden op gebieden waar een hogere marge te behalen valt, zoals interlokale of internationale oproepen, en niet voor uitsluitend lokale oproepen. Zij bieden de klant de mogelijkheid toegang te verkrijgen tot een andere exploitant of wederverkopers die de oproep voor hen verwerkt.
c) Internationale oproepen
(92) In ieder land zal er onder abonnees behoefte bestaan aan de doorgifte van telefoonverkeer naar andere landen. Op dit gebied zullen waarschijnlijk wederverkopers en verbindingsbedrijven die call-by-call selection en carrier pre-selection aanbieden actief zijn.
d) Oproepen van vaste naar mobiele telefoons
(93) Binnen het kader van deze beoordeling kunnen oproepen naar mobiele telefoons als vergelijkbaar met interlokale oproepen worden beschouwd, voorzover er voor deze oproepen toegang tot het net van de zittende exploitant benodigd is voor het begintraject van de oproep, en voorzover zij hieronder niet apart worden behandeld.
Mobiele telefonie
(94) De partijen hebben voorgesteld mobiele telefonie, waaronder wordt verstaan de exploitatie van een mobiel communicatienetwerk, als afzonderlijke relevante productmarkt te beschouwen. De meeste derden die hebben gereageerd op het onderzoek van de Commissie leken voorstander van een marktdefinitie op dit niveau. Verder werd door derden niet geopperd dat er behoefte bestond aan een verdere onderverdeling van de markt (zoals bijvoorbeeld in analoog en digitaal). Met betrekking tot de "convergentie", oftewel de tendens om vastelijntelefonie te vervangen door mobiele telefonie, brachten veel ondervraagden naar voren dat mobiele telefonie vooralsnog niet als vervanging voor vastelijntelefonie kan worden beschouwd, aangezien vaste lijnen bijvoorbeeld voor doeleinden kunnen worden gebruikt waarvoor mobiele telefoons geen gelijkwaardige functionaliteit bieden (bv. internettoegang). Mobieletelefoondiensten worden dan ook als zelfstandig en afzonderlijk product gezien.
Toegang van exploitanten tot netten (lokaal, interlokaal en internationaal)
(95) Gelijk abonnees toegang tot netten moeten hebben om oproepen te kunnen plaatsen, moeten exploitanten toegang hebben om de verbinding met andere netten te verzorgen, of om oproepen te ontvangen ten behoeve van verbinding. Er bestaat op het niveau van de exploitant dus een parallellie met de uiteenzetting hierboven aangaande uitgaande en binnenkomende oproepen.
a) Toegang van exploitanten tot lokale netten
(96) Net zoals een abonnee lokale toegang nodig heeft om uitgaande oproepen te kunnen plaatsen en binnenkomende oproepen te kunnen ontvangen, hebben andere exploitanten interconnectie met lokale netten nodig. Er bestaat dus vraag naar dergelijke toegangsdiensten, en gewoonlijk staat er een contractuele tegenprestatie, in de vorm van een betaling of een wederzijdse dienst tegenover.
(97) In de regel wordt interconnectie geregeld in de vorm van een overeenkomst die veelal terminating interconnection-overeenkomst wordt genoemd. Een dergelijke overeenkomst houdt in dat de exploitant die het verkeer moet overdragen, de exploitant van het eindtraject betaalt voor diens diensten met betrekking tot het afleveren van de oproep. Aldus kan het totaal van de kosten een vooraf vastgesteld tarief voor het begintraject van iedere oproep plus een tarief per minuut omvatten afhankelijk van de afstand die de oproep op het net van de zittende exploitant heeft moeten afleggen om de lokale abonnee te bereiken.
(98) De Commissie is dan ook van mening dat, daar waar deregulering de toetreding van mededingende exploitanten mogelijk heeft gemaakt, er een markt bestaat voor toegang van de exploitant tot het lokale net.
b) Toegang van exploitanten tot interlokale of internationale netten
(99) In praktijk zijn de meeste zittende telefoonmaatschappijen in Europa verticaal geïntegreerd en beschikken zij over voldoende capaciteit om (met uitzondering van internationale oproepen) te kunnen opereren zonder de behoefte aan overdracht aan lokale, interlokale of internationale exploitanten. Markttoetreders die niet beschikken over eigen voorzieningen zullen mogelijk willen gebruikmaken van de diensten van de zittende exploitant of van een andere telefoonmaatschappij die over de mogelijkheid beschikt interlokaal of internationaal telefoonverkeer te verzorgen.
(100) Aangezien de fysieke netten in de meeste landen in het tijdperk van de nationale monopolistische telefoonexploitanten zijn ontstaan, is er doorgaans een beperkt aantal internationale schakelingen die via terugkoppeling zijn verbonden met netverbindingen (internationale landingspunten of kabelafsluitingen). Om die reden moet al het uitgaand telefoonverkeer met internationale bestemming dat in het correspondentstelsel wordt verwerkt (met uitzondering van zelf via correspondenten geregeld verkeer en verkeer via privé-circuits) naar de internationale schakelingen worden gevoerd. Al het binnenkomend verkeer in de richting van een land komt aan bij de internationale schakelingen met het oog op verbinding in dat land.
Datacommunicatie voor bedrijven
(101) Datacommunicatie voor bedrijven bestaat uit diensten waarbij vaak grote hoeveelheden data veilig en snel moeten worden verzonden, zowel nationaal als internationaal. Bij datacommunicatie voor bedrijven wordt het LAN (local area network) van een bedrijf op één bepaalde locatie verbonden met andere LAN's op andere locaties; met deze diensten kunnen ook derden aan een bedrijfsnetwerk worden gekoppeld. De klantenkring voor dit soort diensten bestaat uit bedrijven die hoge eisen stellen op het gebied van communicatie.
(102) Diensten met betrekking tot bedrijfsmatige datacommunicatie vormen een andere markt dan die met betrekking tot traditionele geschakelde spraaktelefonie. Technisch gezien zijn datanetwerken gebaseerd op de fysieke configuratie van het onderliggende telecomkabelnet, maar zij gebruiken een ander soort schakelingen en routers bij de interconnectie- en toegangspunten (de zogenaamde knooppunten). Bij datacommunicatie voor bedrijven wordt vaak gebruik gemaakt van pakketschakeling of een vergelijkbare technologie (zoals Frame Relay of ATM). Bedrijfsmatige datanetwerken worden doorgaans "virtuele" netwerken genoemd. Wanneer een verbinding tot stand moet komen wordt er een "virtueel circuit" gecreëerd en wordt een datastroom in pakketjes verdeeld die daarna over lijnen worden gezonden die met andere stromen worden gedeeld. Het voordeel van deze technologie is dat het niet noodzakelijk is om delen van het net voor een bepaalde verbinding te reserveren. Bovendien wordt de schakeltijd tot een minimum beperkt.
(103) Aanbieders van datacommunicatiediensten voor bedrijven kunnen hun eigen net opzetten, hun eigen infrastructuur combineren met huurlijnen, of netwerktransportdiensten (zoals Frame Relay-diensten) kopen van de telefoonexploitant of in zijn algemeenheid van aanbieders van netwerkinfrastructuur. Aanbieders van datacommunicatie voor bedrijven moeten in ieder geval over lokale toegang beschikken. Voor dit doel kunnen huurlijnen, glasvezel, PSTN en ISDN(18) worden gebruikt. Connectiviteit over lange afstanden kan ook verkregen worden van aanbieders van netwerkinfrastructuur, door middel van huurlijnen en/of netwerktransportdiensten.
(104) Aanbieders van dergelijke datacommunicatiediensten gebruiken deze verschillende elementen om een aanbod samen te stellen en presenteren deze aan de klant als één "naadloos" pakket. Voor veel zakelijke klanten is het voordeel van een dergelijk product daarin gelegen, dat er niet in elk van de landen waarover hun datanetwerk zich uitstrekt zaken op nationaal niveau hoeven te worden gedaan met meerdere telefoonmaatschappijen.
ISP-diensten
(105) ISP's bieden hun klanten verbinding met het internet in ruime zin, dat wil zeggen toegang tot elk punt op het internet waartoe de klant toegang wil verkrijgen. Er bestaat dus vraag naar de levering van diensten met betrekking tot internettoegang. In de onderstaande beoordeling worden de marktaandelen voor kiesverbinding en een vaste huurlijn ("dedicated access") gezamenlijk en apart in cijfers weergegeven. Aangezien er echter bij zowel een gecombineerde als een afzonderlijke definitie mededingingsbezwaren zouden ontstaan, is het tot op heden niet nodig gebleken een keuze tussen de twee te maken.
ISP-diensten op groothandelsniveau
(106) Tot de ISP-diensten op groothandelsniveau behoort de wederverkoop van doorvoer op het internet, hetgeen voor de aanbiedende ISP de verplichting inhoudt de afnemende ISP aansluiting met het gehele internet te bieden. Dit is een wereldomspannende markt. Uit de door de partijen geleverde informatie blijkt dat geen van beide fuserende partijen voldoet aan de definitie van een "top level"-netwerk zoals toegepast in Beschikking 1999/287/EG van de Commissie (WorldCom/MCI)(19) en dat zij voor een deel wederverkopers zijn van doorgang verkregen van dergelijke netwerken. Zoals hieronder wordt aangegeven in het onderdeel internet van de mededingingsbeoordeling is het marktaandeel van Telenor als aanbieder van internetdoorgang bovendien marginaal te noemen; Telia is sterker op Europees niveau maar nog steeds klein op mondiale schaal. Deze markt hoeft dan ook niet nader te worden beschouwd, aangezien de aangemelde transactie geen mededingingsbezwaren op het gebied van ISP-diensten op groothandelsniveau oproept.
Adverteren via het internet
(107) In de beschikking in de zaak Scandinavia OnLine(20), aangaande de oprichting van de gemeenschappelijke onderneming Scandinavia OnLine ("SOL") tussen Telia, Telenor en de Noorse mediagroep Schibsted, heeft de Commissie onder andere een markt voor adverteren via het internet vastgesteld. Op deze markt beconcurreren aanbieders van internetinhoud elkaar om inkomsten uit reclame. In hun antwoord op de mededeling van de punten van bezwaar zijn de partijen het oneens met de stelling dat er een afzonderlijke markt voor adverteren via het internet bestaat en beweren zij dat het voor bedrijven hoogst ongebruikelijk is om het internet als exclusief marktkanaal te gebruiken en dat deze activiteit beschouwd zou moeten worden als onderdeel van een algemenere markt voor reclame via kranten direct mail, tv en radio, enz. De partijen hebben echter geen bewijzen geleverd waaruit blijkt dat deze andere marketingkanalen het mededingend gedrag van verkopers van advertentieruimte op het internet zouden beperken. Het feit dat de meeste adverteerders hun producten via diverse publiciteitskanalen aanprijzen bewijst niet dat deze andere kanalen alternatieven op het gebied van de vraag zijn. Het toont slechts aan dat adverteerders een gedifferentieerde publiciteitsstrategie volgen, gericht op het bereiken van zoveel mogelijk mensen.
De verkoop van advertentieruimte in lokale telefoonboeken
(108) Net als in veel andere landen worden er in Zweden en Noorwegen een keer per jaar lokale telefoonboeken uitgegeven die gratis worden verspreid onder huishoudens en bedrijven. Uitgevers genereren inkomsten uit de verkoop van advertentieruimte aan verschillende adverteerders, doorgaans grote en middelgrote bedrijven. Zowel Telia als Telenor zijn uitgever en verspreider van lokale telefoonboeken en verkopen advertentieruimte in hun telefoonboeken. De uitgeversactiviteiten van Telia in Zweden vinden plaats onder het merk DinDel; Telenor opereert via dochteronderneming Lokaldelen Sverige AB ("Lokaldelen "). Telia is niet actief in Noorwegen.
(109) De partijen stellen dat adverteren in lokale telefoonboeken geen markt op zich is, maar een segment van de grotere markt voor adverteren via andere media (bv. gratis kranten en radio). De informatie die gedurende het onderzoek van de Commissie is vergaard lijkt er echter op te duiden dat telefoonboeken zich in een aantal opzichten onderscheiden van andere publiciteitsmedia. Om te beginnen worden telefoonboeken eenmaal per jaar uitgegeven. Dit vermindert de kracht van deze reclame en zorgt ervoor dat telefoonboeken een statisch advertentiemedium zijn: de informatie die aan het publiek wordt bekendgemaakt kan niet worden gewijzigd, geïntegreerd of bijgewerkt. De eenmalige uitgave per jaar heeft invloed op de prijs voor advertentieruimte in telefoonboeken in vergelijking met andere gedrukte media. Als men de langere levensduur van het medium in overweging neemt, is adverteren in telefoonboeken vaak goedkoper dan adverteren in dag- of maandbladen. Klanten zullen een kleine maar niet te verwaarlozen prijsverhoging dan ook niet aangrijpen om van advertentiemedium te wisselen. In hun antwoord op de mededeling van de punten van bezwaar stellen de partijen dat het feit dat zakelijke telefoongidsen eenmaal per jaar worden uitgegeven (oftewel het feit dat er voor langere perioden tegelijk, doorgaans twaalf maanden, abonnementen worden genomen), op zich geen reden is deze te onderscheiden van advertentiemedia met een kortere omlooptijd. De partijen stelden dat er andere vormen van reclame waren die op jaarbasis worden verhuurd, zoals reclameborden in voetbal- of ijshockeystadions, of tijdschriften die slechts twee tot zes keer per jaar verschijnen. Op basis hiervan stellen zij voor, de markt waarin telefoonboeken mededingen naar inkomsten uit reclame, zodanig te definiëren dat deze ten minste andere advertentiemogelijkheden op lange termijn bevat. De partijen hebben echter geen bewijzen geleverd waaruit blijkt dat deze andere advertentiemogelijkheden het mededingend gedrag van verkopers van advertentieruimte in lokale telefoonboeken zou kunnen beperken. Zo hebben de partijen bijvoorbeeld niet aangetoond dat er een correlatie bestaat tussen de prijs voor adverteren in lokale telefoonboeken en prijzen voor andere vormen van reclame, noch hebben zij enig ander bewijs geleverd waaruit blijkt dat deze andere producten alternatieven zijn op het gebied van de vraag. De verkoop van advertentieruimte in lokale telefoonboeken kan dan ook als afzonderlijke productmarkt worden beschouwd.
Verkoop van advertentieruimte in zakelijke telefoongidsen
(110) Het verschil tussen zakelijke telefoongidsen en lokale telefoonboeken ligt daarin, dat zakelijke telefoongidsen doorgaans door bedrijven worden gebruikt om te zoeken naar leveranciers van producten en diensten. Aangezien de uitgevers inkomsten genereren uit de verkoop van advertentieruimte worden de gidsen doorgaans gratis verspreid. Beide partijen zijn zowel uitgever als verspreider van zakelijke telefoongidsen. Telia publiceert in Zweden onder de naam Emfas en Telenor publiceert via de Zweedse dochteronderneming Telenor Företagsinfo AB onder de namen Stortele, Sveriges Handelskalender en ISO-guiden. Telia is niet actief in Noorwegen.
(111) De partijen stellen dat uitgevers van dit soort telefoongidsen mededingen naar inkomsten uit advertenties op de algemene markt voor advertenties. De Commissie is echter de mening toegedaan dat adverteren in zakelijke telefoongidsen een afzonderlijke productmarkt is, en wel om dezelfde redenen als hierboven aangegeven. Adverteren in zakelijke telefoongidsen onderscheidt zich eveneens van adverteren in gewone lokale telefoongidsen. Zakelijke telefoongidsen zijn niet algemeen beschikbaar voor het publiek maar zijn gericht op specifieke gebruikers, te weten de zakenwereld. Adverteren in zakelijke telefoongidsen lijkt goedkoper dan adverteren in gewone lokale telefoonboeken. In hun antwoord op de mededeling van de punten van bezwaar stellen de partijen dat, net als bij lokale telefoongidsen, het feit dat zakelijke telefoongidsen eenmaal per jaar worden uitgegeven op zich geen reden is deze te onderscheiden van advertentiemedia met een kortere omlooptijd. Dezelfde redenering als hierboven met betrekking tot lokale telefoonboeken is aangevoerd, kan worden toegepast ter verwerping van de argumenten van de partijen met betrekking tot de afbakening van de markt voor zakelijke telefoongidsen. Daarnaast is het duidelijk dat overige vormen van adverteren gericht op het grote publiek (zoals adverteren via bus en tram) door het specifieke karakter van de zakelijke telefoongidsen (toegesneden op de zakenwereld) niet kunnen worden gezien als alternatieven op het gebied van de vraag.
(112) Uit het voorafgaande blijkt dat er een relevante productmarkt bestaat voor de verkoop van advertentieruimte in zakelijke telefoongidsen.
(113) Er dient te worden gewezen op het feit dat de partijen naast een papieren versie ook cd-rom- en internetversies van de zakelijke telefoongidsen uitgeven. De partijen ontvangen ook inkomsten uit advertenties in de cd-rom- en internetversies. Deze inkomsten vormen minder dan [0-10 %](21) van de inkomsten uit de zakelijke telefoongidsen. De partijen beschouwen de cd-rom- en internetversies als onderdeel van dezelfde markt als de papieren versie. De informatie die gedurende het onderzoek door de Commissie is verzameld lijkt dit standpunt te bevestigen. Er dient echter rekening te worden gehouden met het feit dat de internetversie niet in dezelfde lay-out is opgemaakt als de papieren en de cd-rom-versie. In de internetversie zijn de namen en adressen van de bedrijven op een objectieve en gelijkmatige manier opgemaakt. De enige bron van inkomsten zijn reclame in banners rond de internetpagina in kwestie sponsoring. Banners en sponsoring staan los van de tekst van de telefoongids, zijn niet noodzakelijk gerelateerd aan de zakelijke informatie die in de gids wordt getoond, en worden los verkocht aan bedrijven die op de internetpagina willen adverteren. In de papieren of cd-rom-versie kan de informatie over de betrokken bedrijven daarentegen op een vertekende manier zijn weergegeven, of kan deze informatie zijn geplaatst binnen advertentieruimten van verschillende formaten die niet als zodanig zijn afgescheiden van de tekst in de telefoongids. De adverteerders betalen voor een meer in het oog springende vermelding van de bedrijfsnaam of voor advertentieruimte. Aangezien deze activiteiten, ongeacht of adverteren via het internet al dan niet tot de relevante productmarkt wordt gerekend, mededingingsbezwaren oproepen, is het niet nodig dienaangaande een standpunt in te nemen.
PABX
(114) Een ander type infrastructuurproduct is de PABX, al wordt dit product niet als deel van het openbare net maar binnen een organisatie gebruikt. Beide partijen zijn distributeur van PABX-en. Een PABX is in wezen een centrale met de capaciteit om gelijktijdig een aantal telefoonlijnen te verwerken. PABX-en worden door bedrijven en instellingen als interne spraaktelefooncentrale gebruikt. De centrales variëren naargelang het aantal aangesloten lijnen. Een PABX die minder dan honderd lijnen kan verwerken geldt over het algemeen als klein; modellen met een capaciteit van meer dan honderd lijnen gelden als groot.
(115) De partijen zijn van mening dat grote en kleine PABX-en deel uitmaken van dezelfde productmarkt aangezien de functie ongeacht de grootte hetzelfde is en klanten oplossingen zoeken die zowel een grote als een kleine PABX kunnen inhouden. Klanten willen over het algemeen niet te maken hebben met twee verschillende leveranciers voor grote en kleine PABX-en. De informatie die gedurende het onderzoek door de Commissie is verzameld lijkt het standpunt van de partijen te bevestigen. Zoals hieronder wordt aangegeven is het voor deze beoordeling echter niet nodig tot een conclusie te komen met betrekking tot de vraag of kleine en grote PABX-en tot een en dezelfde relevante productmarkt behoren.
(116) Distributeurs van PABX-systemen hebben de neiging zich te richten op de vervolgmarkt, met andere woorden op het leveren van uppgrades voor klanten die al een (groot of klein) PABX-systeem hebben, en onderhouds- en ondersteuningscontracten met klanten na de plaatsing. Diensten na de eigenlijke verkoop ("aftersales") vormen een belangrijk deel van de handel op het gebied van PABX-en. De meeste klanten verwachten al deze diensten af te nemen van het bedrijf dat de aanvankelijke apparatuur heeft verkocht en geïnstalleerd. Zoals hieronder wordt aangegeven is het echter voor de beoordeling in deze zaak niet nodig tot een conclusie te komen met betrekking tot de vraag of de verkoop van diensten na de eigenlijke verkoop tot dezelfde productmarkt behoort als PABX-distributie.
B. RELEVANTE GEOGRAFISCHE MARKTEN
Nationale of grotere markten
(117) De partijen zijn van mening dat alle relevante telecommunicatiemarkten waarvoor deze concentratie gevolgen heeft, nationale markten zijn. Men zou echter kunnen aanvoeren dat de markten weliswaar nu nog nationaal zijn, maar dat er door de fusie(22) grotere markten zouden ontstaan, zoals voor vaste telefonie en mogelijk ook voor andere diensten, waardoor er een tweelandenmarkt zou ontstaan die bestaat uit Noorwegen en Zweden. Echter, hoewel dit wel het resultaat van de fusie zou kunnen zijn, is het niet een automatisch gevolg ervan. Bij de beoordeling is uitgegaan van in wezen nationale markten voor vaste en mobiele telefonie.
(118) Onverminderd het bovenstaande, is het moeilijk om algemene conclusies te trekken voor alle mogelijk betrokken telecommunicatiemarkten. Elke markt dient dus afzonderlijk te worden belicht.
Verschaffing van lokale, interlokale en internationale infrastructuur
(119) Deze drie markten zijn nationaal qua omvang. Wanneer het lokale net van een bepaalde exploitant wordt uitgebreid tot een gebied dat groter is dan het nationale grondgebied en wanneer het net een andere configuratie krijgt omdat het geheel onder de controle valt van eenzelfde exploitant, is het geografisch bereik van de markt groter dan strikt nationaal. Het is echter niet nodig dit vast te stellen aangezien er ook mededingingsbezwaren rijzen indien, overeenkomstig de stelling van de partijen, de markt als nationaal wordt aangemerkt.
(120) Met betrekking tot de interlokale en internationale infrastructuur kunnen vergelijkbare principes worden toegepast bij de bepaling van de geografisch omvang van de marktafbakening. Het telecommunicatieverkeer over lange afstand was van oudsher in vrijwel alle landen in handen van de zittende monopoliehouder die, om dezelfde redenen als die gelden voor lokale netten dit in een specifiek afgebakend nationaal gebied aanbood.
Toegang van abonnees tot telefoniediensten (lokaal, interlokaal en internationaal)
(121) De markten voor toegang van abonnees tot telefoniediensten worden, vanuit het standpunt van de abonnee, ook beschouwd als nationale markten. De dienstverlening was in het verleden vrijwel steeds beperkt tot het nationale grondgebied omdat telecommunicatiebedrijven dergelijke diensten niet grensoverschrijdend mochten aanbieden.
Toegang van exploitanten tot netten (lokaal, interlokaal en internationaal)
(122) Dienstverlening voor abonneetoegang dient te worden beschouwd als een nationale markt. Hetzelfde geldt voor de toegang van exploitanten tot het lokale net. In de historische context van een zittend monopoliehoudend telecommunicatiebedrijf was het vraagstuk van de toegang tot lokale netten meestal niet relevant voor een externe exploitant die oproepen had die bestemd waren voor het desbetreffende land. De verantwoordelijkheid voor het eindtraject van de oproep werd overgedragen aan het ontvangende telecommunicatiebedrijf op een denkbeeldig punt halverwege de kabel tussen de twee landen. De oproep kon dan verder worden doorgegeven op het verticaal geïntegreerde net van de zittende exploitant en de bestemming bereiken op het lokale net in de laatste fase van het hele proces.
(123) Internationale oproepen, in de zin van toegang tot internationale oproepdiensten, kunnen als een apart segment worden beschouwd. In bepaalde gevallen kan het nodig zijn ook nadere afgebakende relevante markten, op basis van specifieke "landenpaar" - verhoudingen te onderzoeken, dat wil zeggen de routes die het verkeer tussen de twee landen volgt. In de hierna volgende beoordeling werd de situatie bekeken in termen van een markt voor toegang tot internationale diensten en het effect van de fusie op specifieke landenparen zoals (Noorwegen-Zweden) en Noorwegen of Zweden met Denemarken en Finland.
Mobiele telefonie
(124) Om een aantal redenen gingen de partijen ervan uit dat het nationale markten betrof: de voorwaarden voor het verkrijgen van een vergunning verschillen van lidstaat tot lidstaat; de beschikbaarheid van frequenties beperkt het aantal exploitanten in een land tot 2-4, zodat een exploitant uit een bepaald land niet noodzakelijk een vergunning in alle aangrenzende landen zou kunnen krijgen, en de voorwaarden van de meeste vergunningen verplichten de exploitanten ertoe om infrastructuur aan te leggen in het betrokken geografische gebied. Een andere belangrijke factor vormen de roamingtarieven die worden berekend voor oproepen die worden gemaakt buiten het thuisgebied van de dienstverlener en die het zelden financieel aantrekkelijk maken voor klanten in een bepaald land om hun mobiele diensten permanent te betrekken van een dienstverlener die op een andere nationale markt werkt, met name omdat zij alle binnenlandse oproepen in eigen land als internationale oproepen zouden dienen te betalen.
Datacommunicatie voor bedrijven
(125) De partijen voerden aan dat de relevante markten voor datacommunicatie voor bedrijven nationale markten waren en hebben op grond hiervan cijfers overgelegd. In eerdere vergelijkbare gevallen werd de markt voor datacommunicatiepakketten voor bedrijven groter geacht dan nationaal, namelijk Europees of wereldwijd. Immers, een van de doorslaggevende redenen voor bedrijven om dergelijke diensten te kopen was dat zij wilden vermijden om met een groot aantal nationale telecommunicatiebedrijven te moeten onderhandelen, zoals dat het geval zou zijn indien zij allemaal zelf hun eigen grensoverschrijdende netten hadden aangelegd. Echter op grond van de stelling van de partijen dat de markten voor dergelijke diensten nationaal zijn, is de beoordeling dienovereenkomstig uitgevoerd.
ISP-diensten en reclame
(126) Het is een gangbaar standpunt dat de geografische markt voor ISP-diensten in wezen nationaal is, omdat er een lokaal net of een vaste lijn aanwezig dient te zijn om de abonnees fysiek met hun consumenten te verbinden. Dit beperkt de mate waarin bestaande toegangsmarkten buiten het nationale grondgebied kunnen worden uitgebreid.
(127) Wat betreft reclame op het internet is de Commissie er in de SOL-beschikking (zaak nr. IV/JV.1, zie overweging 107) van uitgegaan dat een dergelijke markt ten minste als nationaal dient te worden beschouwd, mogelijk op taalkundige gronden. Een concurrent heeft gesteld, dat gezien de aanzienlijke taalkundige en culturele gelijkenissen tussen Zweden en Noorwegen, de nieuwe onderneming dezelfde internetinhoud zou kunnen aanbieden in Zweden en Noorwegen en dus zou meedingen naar reclame-inkomsten in beide landen. Vertalen, wat gezien de grote overeenkomsten tussen beide talen snel en goedkoop zou kunnen gebeuren, zou niet altijd vereist zijn aangezien Zweedstaligen gewoonlijk Noors kunnen lezen en Noorstaligen Zweeds. Het resultaat van de fusie zou dus een relevante geografische markt zijn die groter is dan het nationale grondgebied. In hun antwoord voerden de partijen aan dat in Zweden en Noorwegen niet dezelfde internetinhoud zou worden aangeboden aangezien er, ondanks de nabijheid van beide staten en de overeenkomsten tussen hun talen, toch culturele en taalkundige verschillen zijn. Zij beweerden dat deze verschillen aanmerkelijk zijn en er geen bewijzen waren dat adverteerders reclameruimte kopen voor zowel Zweden als Noorwegen samen. Het is echter niet nodig nader op dit vraagstuk in te gaan, aangezien er ook mededingingsbezwaren rijzen indien de markt zo eng mogelijk wordt afgebakend, d.w.z. nationaal.
Lokale en zakelijke telefoongidsen
(128) De partijen zijn van mening dat de relevante geografische markt voor verkoop van reclameruimte in zowel lokale als zakelijke telefoongidsen nationaal is. Zowel hun verkoop- als distributiediensten zijn op nationale leest geschoeid. Verder vermelden zij dat het door de verschillende talen moeilijk is om zich een plaatsje te veroveren op de reclameverkoopmarkt. Derden lijken er over het algemeen mee in te stemmen de relevante geografische markt als nationaal aan te merken. Daarom zal in deze beoordeling de desbetreffende geografische markt als nationaal worden beschouwd.
PABX
(129) De partijen zijn van mening dat de markt nationaal is, onder andere omdat het noodzakelijk is om over lokale verkoop-, service- en marketingafdelingen te beschikken met relevante talenkennis en lokale contacten. De partijen wezen ook op het feit dat een aantal van hun concurrenten aanzienlijk actief was in één land, maar niet in het andere. De bevindingen van de Commissie die uit het onderzoek resulteren spreken de standpunten van de partijen inzake de geografische markt voor PABX niet tegen.
C. BEOORDELING VANUIT HET OOGPUNT VAN DE MEDEDINGING
(130) Voordat specifieke markten aan bod kunnen komen, dient er dieper te worden ingegaan op de algemene effecten van de fusie. De fusie zou twee nationale exploitanten verenigen die vóór de fusie alle telefoniediensten aanboden en die niet alleen zeer sterke posities innemen op markten die het meest tegen concurrentie beschermd zijn (zoals die van de vaste geschakelde telefonie), maar ook relatief sterke posities op markten waar meer concurrentie is toegestaan, zoals het internet en datacommunicatie voor bedrijven. Zij nemen met name een uiterst sterke positie, om niet te zeggen een machtspositie, in op het punt van de infrastructuur voor lokale aansluiting. Deze exploitanten hebben ook redelijk goede toegang tot de Deense en Finse infrastructuur gezien de meer geliberaliseerde bepalingen inzake lokale aansluiting die in deze landen gelden. Bovendien zijn zij elkaars grootste concurrenten. Door de fusie zouden er belangrijke mededingingsbezwaren rijzen: a) het wegvallen van de bestaande en mogelijke concurrentie tussen de partijen; en b) de grotere mogelijkheden en de grotere stimulans voor de nieuwe onderneming om bestaande en mogelijke concurrentie van derden uit te schakelen. Doordat de nieuwe onderneming een veel groter dekkingsgebied zou hebben in de noordse regio, zou die onderneming bepaalde handelsgebruiken kunnen toepassen waarover haar concurrenten niet kunnen beschikken, bijvoorbeeld de bundeling van het productenaanbod afgestemd op de hele noordse regio.
Situatie op het punt van regulering
(131) Een belangrijk element van dit ruimere beeld is het verschil tussen de reguleringsstelsels in Zweden en Noorwegen aan de ene kant en Denemarken en Finland aan de andere kant. De belangrijkste verschillen zijn te vinden in de methodes voor prijsregulering en toegang tot eindgebruikers (door het ontbundelen van de lokale aansluiting en andere middelen zoals bijvoorbeeld wederverkoop en carrier selection). Wat betreft de prijsregulering: toezicht op de interconnectietarieven geschiedt in Noorwegen en Zweden eerder achteraf dan vooraf. Dit houdt in dat de zittende exploitanten buitensporig hoge interconnectietarieven mogen hanteren en ook nog andere concurrentiebelemmerende praktijken mogen toepassen zonder dat hiervoor toestemming bij de regelgevende instanties dient te worden gevraagd. In Noorwegen en Zweden hoeven de zittende exploitanten niet hetzelfde niveau van toegang tot eindgebruikers aan hun concurrenten te bieden als in Denemarken (waar de regulering voorziet in toegang tot eindgebruikers voor concurrenten, met inbegrip van de verplichting om ontbundelde lokale aansluiting aan te bieden, de verplichting om telecommunicatiediensten op groothandelsniveau voor wederverkoop aan te bieden aan concurrenten, collocatie, carrier selection en nationaal roamen) of in Finland (waar de regulering voorziet in toegang tot eindgebruikers voor concurrenten, met inbegrip van de verplichting om ontbundelde lokale aansluiting aan te bieden, de verplichting om telecommunicatiediensten op groothandelsniveau voor wederverkoop aan te bieden aan concurrenten en carrier selection).
(132) In hun antwoord hebben de partijen benadrukt dat bemiddeling over de interconnectievoorwaarden die Telia hanteert steeds mogelijk is. Tijdens het onderzoek hebben concurrenten er echter op gewezen dat de beslechting van een geschil over voorwaarden vaak een tijdrovende aangelegenheid is die wel twee jaar kan duren. In Noorwegen dient een voorbereidende fase in de vorm van een bemiddelingspoging vooraf te gaan aan de beslechting van een geschil door de regelgevende instanties.
(133) Tijdens de hoorzitting stelden de partijen dat in de reguleringsstelsels in Zweden en Noorwegen de belangrijkste restricties op het gedrag van de partijen vervat lagen. Zo beweerden zij bijvoorbeeld dat de interconnectietarieven in Zweden gereguleerd en kostengeoriënteerd zijn. Na onderzoek bleek echter dat de verplichting inzake kostenoriëntatie beperkt was tot uitsluitend de spraakdiensten. Hoewel Telia verplicht is om bij wijze van referentie een interconnectievoorstel te doen, dat op de website van Telia wordt bekendgemaakt, dient dit niet formeel door de nationale regelgevende instantie (NRI) vóór bekendmaking te worden goedgekeurd. Er is dus geen toezicht vooraf en bovendien gelden er voor de NRI geen wettelijke verplichtingen om een dergelijke goedkeuring te verlenen. Het interconnectievoorstel wordt dus gebruikt als uitgangspunt voor de onderhandelingen tussen de partijen. In de praktijk betekent dit dat alle interconnectietarieven, behalve die voor spraakdiensten, worden vastgesteld na onderhandelingen tussen de partijen. In Noorwegen omvat de verplichting van Telenor om kostengeoriënteerde interconnectie aan te bieden ook toegang tot het openbare telefoonnet, openbare telefoniediensten en transmissiecapaciteit. Voor dit aanbod bestaat echter geen toezicht vooraf, aangezien de formele goedkeuring ervan niet bij wet is voorgeschreven en de praktijk uitwijst dat de regelgevende instantie dergelijke goedkeuringen niet verleent.
(134) Volgens de partijen overschat de Commissie de verschillen tussen de regelgevingsstelsels in de noordse regio. De partijen stellen dat, ondanks het feit dat Denemarken en Finland wetten hebben inzake ontbundeling van het lokale aansluitnet, en Noorwegen en Zweden niet, de regelgevingsstelsels in de noordse regio in wezen gelijk zijn.
(135) De partijen ontkennen niet dat er, in tegenstelling tot Denemarken en Finland, in Zweden en Noorwegen geen verplichting tot ontbundeling van het lokale aansluitnet bestaat. Dit is een relevant verschil, aangezien door de ontbundeling van het aansluitnet van de zittende exploitant er nieuwe bedrijven tegen lagere kosten op de markt kunnen komen. Ter verduidelijking kan hier worden vermeld dat in Zweden en Noorwegen, bij gebreke aan een ontbundelde lokale aansluiting, nieuwkomers, om toegang te krijgen tot eindgebruikers, hun eigen infrastructuur mogen opbouwen of een beroep mogen doen op geschakelde toegang (dit omvat call-by-call selection, carrier pre-selection en interconnectie) of toegang met een toegewezen adres (huurlijnen en permanent virtueel circuit). Deze vormen van toegang zijn niet gelijk aan ontbundeling van het lokale aansluitnet aangezien hierdoor het gebruik van de schakel- of transportinfrastructuur van de zittende exploitant wordt gekoppeld aan het gebruik van het lokale net. Hierdoor dient er dus per oproep een bijkomende marge te worden betaald aan de zittende exploitant. Bij een ontbundeld lokaal aansluitnet krijgen concurrenten daarentegen toegang tot de gebruiker door het betalen van een vast maandelijks bedrag voor de huur van het net. Bovendien zouden de toegangsmogelijkheden die in Zweden en Noorwegen beschikbaar zijn, in tegenstelling tot ontbundeling van het lokale aansluitnet, het niet toelaten om diensten zoals xDSL, IP, ATM en digitale video aan te bieden of berusten deze steeds op technologie die door de zittende exploitant wordt aangeboden en beheerd, tegen een door hem bepaalde prijs.
(136) Met betrekking tot de kostenbasis die wordt gebruikt voor de berekening van de interconnectietarieven zeggen de partijen dat het gebruik van historische kosten in Noorwegen en Zweden in overeenstemming is met het Gemeenschapsrecht en met name met Richtlijn 97/33/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 juni 1997 inzake interconnectie op telecommunicatiegebied, wat betreft de waarborging van de universele dienst en van de interoperabiliteit door toepassing van de beginselen van Open Network Provision (ONP; de "interconnectierichtlijn")(23), gewijzigd bij Richtlijn 98/61/EG(24). Hierbij dienen twee aantekeningen te worden gemaakt. Ten eerste betekent het feit dat interconnectie kostengeoriënteerd is niet dat de partijen bestaande en mogelijke concurrentie door derden niet zouden kunnen verhinderen. Interconnectie stelt de zittende exploitanten in staat nieuwkomers te dwingen hun diensten te gebruiken en vormt dus een voortdurende bron van inkomsten voor de zittende exploitanten. Zelfs indien de interconnectietarieven worden berekend in overeenstemming met het Gemeenschapsrecht is het voor de partijen mogelijk om interconnectie van slechtere technische kwaliteit te leveren aan derden. Louter het feit dat interconnectie beschikbaar is, betekent dus niet dat de partijen geen voordeel meer halen uit hun zeggenschap over het lokale net. Ten tweede, wat de kostenbasis betreft, kan worden gesteld dat in een omgeving waarin steeds meer concurrentie komt, de telecommunicatiebedrijven steeds meer inspanningen gaan leveren om hun kostenbasis te verlagen, door bijvoorbeeld oude, dure uitrusting te vervangen door goedkopere, efficiëntere uitrusting. Gelet hierop dienen de historische kosten hoger te zijn dan de actuele bedrijfs- of incrementele kosten, waardoor zittende exploitanten hogere interconnectiemarges zouden kunnen behalen.
(137) De Commissie merkt ook op dat het hier niet gaat om de doeltreffendheid van de reguleringsstelsels bij het intomen van het toekomstig gedrag van het nieuwe bedrijf na de fusie, maar om de vraag of door de fusie tussen Telia en Telenor al dan niet een machtspositie zou ontstaan of worden versterkt. De regulering in Zweden en Noorwegen is erop gericht het gedrag van de zittende telecommunicatiebedrijven in goede banen te leiden en de consumenten te beschermen. Zelfs als ervan wordt uitgegaan dat deze stelsels doeltreffend zijn, kan men niet verwachten dat zij de vorming en/of versterking van een machtspositie van een door fusie ontstaan bedrijf kunnen voorkomen. Regulering van de telecommunicatiesector is een complexe aangelegenheid, die nauwkeurige afweging door de regulerende instantie en uitgebreid overleg met de bedrijfstak vereist. Regulering biedt geen oplossingen voor de structurele mededingingsproblemen die door de fusie rijzen. Sterker nog, indien, zoals is gebleken uit het marktonderzoek van de Commissie, door de fusie tussen Telia en Telenor een machtspositie zou worden gevormd of versterkt, kan slechts toezicht op de fusie en niet regulering achteraf deze effecten voorkomen.
Wegvallen van echte concurrentie tussen de partijen
(138) De aandacht wordt gevestigd op het feit dat Telia, via Telia Norge(25), een van de actiefste nieuwkomers was in Noorwegen en Telenor, via Telenordia(26), een van de actiefste nieuwkomers in Zweden. Deze toetreding tot de markt kon niet alleen in een beperkt aantal specifieke segmenten worden waargenomen, maar in een breed scala aan telefonieactiviteiten, van lokaal tot interlokaal of internationaal en in de datacommunicatie voor bedrijven.
(139) Door de fusie zou Telia Norge als concurrent op de Noorse markt verdwijnen. Zij zou namelijk een dochter van de nieuwe onderneming worden. Telenordia zou een onderneming worden onder gezamenlijk bestuur van de nieuwe onderneming. Zoals hieronder nader wordt beschreven, zou het wegvallen van een van de actiefste nieuwkomers in een land de versterking betekenen van de machtspositie van elke partij op een aantal markten.
Afstoten van overlappende belangen is geen geschikte remedie
(140) Tijdens het onderzoek in fase I hadden de partijen voorgesteld hun overlappende activiteiten af te stoten om zo de twijfel weg te nemen die volgens hen zou kunnen ontstaan.
(141) Door deze afstoting zou een van de andere marktpartijen wellicht sterker worden of zou er een nieuwkomer op de markt kunnen komen. Volgens een groot aantal respondenten zullen de bezwaren tegen deze concentratie en dan vooral de bezwaren die te maken hebben met telefonie echter niet volledig wegvallen door afstoting van de huidige overlappende activiteiten. Telia Norge put voordelen uit de band met Telia, bijvoorbeeld: merknaam, technische en financiële steun, de relatieve nabijheid van relevante ondersteunende netwerken en een onderhandelingspositie als dochter van een bestaand telecommunicatiebedrijf in een buurland. Telenordia ontleent vergelijkbare voordelen aan haar band met Telenor. Een koper die nog niet in de regio aanwezig is kan weliswaar wellicht financiële steun verlenen, maar zal niet dezelfde voordelen in dezelfde mate kunnen leveren. Telia is de belangrijkste en grootste potentiële concurrent in Noorwegen en Telenor is de belangrijkste en grootste potentiële concurrent in Zweden. Indien een van beide belangen afstoot, heeft dit tot gevolg dat het concurrentiebeperkend gedrag van Telia in Noorwegen en Telenor in Zweden, dat onder andere ontstaat door hun unieke geografische posities en de voordelen die zij genieten door de bepalingen in de regelgeving aangaande toegang tot hun lokale netwerken, aan banden wordt gelegd.
(142) In hun antwoord en tijdens de hoorzitting merkten de partijen op dat Telia en Telenor in niets afwijken van de andere mogelijke kopers van de af te stoten belangen. De partijen stellen dat aan de vereisten die, volgens de Commissie, van Telia en Telenor zulke grote potentiële concurrenten maken, ook door andere bedrijven zou worden voldaan. Algemeen gesteld ontkent de Commissie niet dat er andere telecommunicatiebedrijven zijn die voldoen aan enkele van de reeds vermelde vereisten, maar buiten Telia en Telenor is er geen bedrijf dat aan alle voorwaarden voldoet. Het is eerder de combinatie van deze voorwaarden en hun gezamenlijk effect dan elke voorwaarde apart die belangrijk is en die Telia en Telenor onderscheidt als potentiële concurrenten van elkaar.
(143) De partijen stellen dat de belangrijkste elementen voor een geslaagde toetreding tot de thuismarkt van een zittende telecommunicatieonderneming de financiële middelen en de technische bekwaamheid van de nieuwkomer zijn. Telia en Telenor beschikken, volgens de partijen, niet over unieke financiële middelen en bekwaamheid waarover derden niet kunnen beschikken. De Commissie is van mening dat financiële middelen en technische bekwaamheid zeker eerste voorwaarden zijn voor geslaagde mededinging, zowel in de telecommunicatiesector als in andere sectoren. De Commissie is echter ook van mening dat dit niet de enige elementen zijn waarmee rekening dient te worden gehouden. Er bestaan nog andere elementen, zoals merkbekendheid, het abonneebestand van de zittende exploitant en het lokale, interlokale in internationale net (inclusief kabelnetten) en kennis van het bedrijfsklimaat, die eveneens een belangrijke rol spelen en die bepalend zijn voor een geslaagde toetreding tot de markt van de zittende exploitant.
(144) De partijen stellen dat de merken Telia en Telenor geen bijzonder voordeel vormen, omdat voor de particuliere klanten de prijsstrategie van een nieuwkomer van belang is. De Commissie ontkent niet dat voor bepaalde categorieën klanten een concurrerende prijsstelling doorslaggevend is. Niettemin is de Commissie van mening dat voor andere klanten merken wel belangrijk zijn als waarborg voor de betrouwbaarheid van de aangeboden telecommunicatiediensten. De partijen lijken te erkennen dat voor ondernemingen merkbekendheid wel belangrijk is, hoewel zij ook stellen dat voor deze klanten de grote Europese en internationale merken zoals BT en AT& T minstens net zo aantrekkelijk zouden zijn als Telia en Telenor. De partijen hebben echter geen bewijzen geleverd waaruit blijkt dat deze buitenlandse merken in Noorwegen en Zweden nu al dezelfde merkbekendheid hebben als Telia of Telenor of dat het waarschijnlijk is dat zij deze alsnog zullen verwerven. Het is nuttig om in dit kader te vermelden dat BT ervoor heeft geopteerd om haar intrede op de Zweedse markt te doen in samenwerking met Telenor en Tele Danmark, waarbij niet het eigen handelsmerk zou worden gebruikt maar een merk dat aanleunt bij dat van Telenor.
(145) De partijen stellen dat de nabijheid van de aangrenzende netten geen belangrijk voordeel vormt en er geen zakelijke, taalkundige of culturele banden of marktkennis bestaan die uniek zijn voor Telia en Telenor.
(146) Wat betreft de nabijheid van het net kan niet voorbij gegaan worden aan het feit dat de mogelijkheid om aangrenzende backbone-netten (ruggengraatnetten) te gebruiken, voor ten minste enkele doeleinden, een alternatief is voor betaling van interconnectietarieven. Van deze mogelijkheid kan alleen door de partijen gebruik worden gemaakt. Bovendien spreekt het voor zich dat een aangrenzende exploitant bepaalde voordelen heeft, zoals de mogelijkheid om diensten te verlenen (bijvoorbeeld het grensoverschrijdend inzetten van onderhoudstechnici) in het aangrenzende gebied, waarbij personeel van de thuismarkt wordt ingezet of de mogelijkheid om de binnenlandse infrastructuur te gebruiken als basis voor de ontwikkeling van de eigen infrastructuur in de aangrenzende markt. In hun antwoord erkennen de partijen zelf, op vrij tegenstrijdige wijze, dat "door de steeds grotere liberalisering, bepaalde exploitanten eerst naar de mogelijkheden in de aangrenzende markten hebben gekeken. Dit gedragspatroon is karakteristiek voor ondernemingen in alle industrietakken wanneer deze naar mogelijkheden voor uitbreiding buiten hun binnenlandse markt op zoek zijn."
(147) Wat betreft de zakelijke, taalkundige of culturele banden of kennis van de noordse markt stelt de Commissie niet dat deze uniek zijn voor Telia en Telenor, maar wel dat Telia en Telenor aan deze voorwaarde voldoen en, vooral in de omgang met zakelijke klanten, een historisch voordeel hebben in vergelijking met een exploitant van buiten de regio.
Wegvallen van potentiële concurrentie tussen de partijen
(148) Telia en Telenor zijn de sterkste potentiële nieuwkomers op elkaars nationale markten. Na de fusie zou deze concurrentiedruk er niet meer zijn. Dit blijft het geval ongeacht of zij vóór de fusie ook daadwerkelijk concurrenten waren. Bovendien verkeerden de partijen, gezien de onderlinge afhankelijkheid met betrekking tot de eindtrajecten van hun verkeer (Telia diende voor een aanzienlijk deel van het uitgaande verkeer van Telenor het eindtraject te verzorgen - internationale, mobiele en andere oproepen - en Telenor diende ook het eindtraject te verzorgen voor een aanzienlijk deel van het uitgaande verkeer van Telia), in een situatie waarin zij invloed konden uitoefenen op het niveau van de verreken- en eindverbindingstarieven die zij elkaar in rekening brachten. Deze concurrentiebeperkende invloed zou ook wegvallen na de fusie.
(149) In hun antwoord stelden de partijen dat zij voor elkaar geen grotere bedreiging voor toetreding vormden dan een aantal andere exploitanten en dat zij vóór de fusie, op basis van hun onderhandelingspositie als leverancier van eindtrajecten, geen concurrentiebelemmering voor elkaar vormden. Zij beweren met name dat het voor hen onwettig zou zijn om elkaar gunstigere toetredingsvoorwaarden te bieden (zoals interconnectietarieven) dan aan nieuwkomers.
(150) Voor een duurzame en sterke toetreding, is toegang tot het lokale net op concurrerende voorwaarden echter een belangrijke, zo niet essentiële, vereiste voor diverse telecommunicatiemarkten, vooral bij de breedbanddiensten. Binnen de noordse regio verkeerden Telia en Telenor vóór de fusie in een unieke gunstige positie, waarbij zij niet alleen gebruik konden maken van de reeds beschreven voordelen in termen van financiële mogelijkheden, bekwaamheid, merkimago, enz., maar ook van het "ruilen" van toegang tot elkaars net. Gezien de positie die de zittende exploitanten, vanuit het oogpunt van de regulering, innemen in Noorwegen en Zweden, als dominante leveranciers van lokale netwerkinfrastructuur en als belangrijke leveranciers van kabelnetten kunnen zij het zich veroorloven om op basis van wederkerigheid te onderhandelen over toegang tot elkaars net. Gezien de situatie van onderlinge afhankelijkheid van elkaars net om een aanzienlijk aantal telecommunicatiediensten te leveren (internationale diensten, regionale diensten, mobiele telefonie, internet, enz.) verkeren Telia en Telenor tevens in een goede positie om te "onderhandelen" over toegang op de best mogelijke voorwaarden. Andere telecommunicatiebedrijven in Zweden, Noorwegen, Denemarken of Finland kunnen dergelijke toegang niet in ruil aanbieden, omdat hun netten niet groot genoeg zijn (zodat zij bij onderhandelingen met de zittende exploitant niet voldoende gewicht in de schaal kunnen werpen) of omdat in de regelgeving in hun thuisgebied is bepaald dat toegang tot hun eigen netten niet mag worden verhandeld en zij dus geen ruilwaar aan te bieden hebben.
(151) Zoals hierboven reeds werd beschreven, vloeien de grotere mogelijkheden voor toegang door de twee fusiepartijen ook voort uit geografische nabijheid. Het is in Europa reeds vaker gebleken dat exploitanten in aangrenzende gebieden vaak de eerste nieuwkomers zijn op elkaars markten. Zo heeft Belgacom bijvoorbeeld belangen in Frankrijk en Nederland, hebben BT en Cable & Wireless hun belangen uitgebreid van het Verenigd Koninkrijk naar Ierland en heeft Deutsche Telekom grote belangen in Oostenrijk, Hongarije en Tsjechië. Hierbij spelen ook diverse andere factoren een rol, zoals de grotere merkbekendheid van een exploitant uit een aangrenzend gebied en de relatief nauwere zakelijke, taalkundige en culturele banden alsmede de grotere kennis van nabije markten en de nabijheid van de netten (waardoor het o.a. mogelijk is om bepaalde toegangstarieven te omzeilen). Dit blijkt uit het feit dat zij reeds de sterkste nieuwkomers zijn in de andere landen.
(152) De partijen hebben in hun antwoord terecht gesteld dat discriminatie met betrekking tot de toetredingsvoorwaarden overeenkomstig artikel 82 van het Verdrag of de nationale wetgeving verboden zou zijn. Dit is in dit geval echter duidelijk geen relevant gegeven, aangezien de concentratieverordening als doelstelling heeft de vorming of versterking te verhinderen van structuren waarin misbruik van machtsposities mogelijk wordt of wordt versterkt. In ieder geval zou de toetreding niet op discriminerende basis geschieden aangezien ook andere marktpartijen voordeel kunnen halen uit de effecten van de onderlinge afhankelijkheid tussen Telia en Telenor.
(153) Wat betreft het uitvlakken van het effect dat de onderlinge afhankelijkheid tussen Telia en Telenor sorteert in de vorm van concurrentiebeperkende invloed op de eindverbindingstarieven die door de partijen vóór de fusie worden berekend, leidt de Commisie aan de hand van de bij haar ingediende informatie af dat op de geldende interconnectietarieven in Zweden en Noorwegen een neerwaartse druk wordt uitgeoefend door een combinatie van regulering en wederzijdse afremming. Het feit dat Telia op de Zweedse markt niet-discriminerende voorwaarden voor toegang diende te verlenen aan Telenor en alle andere nieuwkomers betekent in de praktijk dat alle nieuwkomers hebben kunnen profiteren van de neerwaartse druk op eindverbindingstarieven die ontstaat door zowel regulering als wederzijdse afremming. Hetzelfde argument geldt voor de Noorse markt. Hieruit blijkt duidelijk het negatieve effect dat het wegvallen van de onderlinge afhankelijkheid tussen de partijen zou sorteren. Zodra de fusie is voltrokken, valt dit effect van de onderlinge afhankelijkheid weg aangezien geen enkele exploitant meer de exclusieve zeggenschap over een toegangsnet als troef voor onderhandelingen zal kunnen gebruiken.
(154) Volgens de partijen steunt de Commissie, met haar bewering dat mogelijke concurrentie zal wegvallen, op gedrag dat onwettig zou zijn. De partijen zouden met name niet meer in staat zijn toegang tot elkaars markten te "ruilen" of elkaars gedrag "af te remmen" zonder inbreuk te plegen op het nationale of Europese mededingingsrecht (artikelen 81 en 82 van het EG-Verdrag). De Commissie is van oordeel dat de theorie van het "ruilen" van toegang en de effecten van de onderlinge afhankelijkheid gebaseerd zijn op het gemeenschappelijk economisch belang van Telia en Telenor en dat er dus geen voorafgaande overeenkomst of inbreuken aan te pas komen. Zelfs al zou er een overeekomst zijn, dan zou dit nog niet noodzakelijk en automatisch in strijd zijn met artikel 81 van het Verdrag.
Grotere mogelijkheden en grotere stimulans om bestaande en mogelijke concurrentie door derden te doen verdwijnen.
- Grotere armslag om de kosten van concurrenten te doen stijgen door het verhogen (of het niet verlagen) van de interconnectietarieven of het aanbieden van interconnectie van slechte kwaliteit
(155) De fusie biedt grotere mogelijkheden en een grotere stimulans tot het verhogen (of niet verlagen) van eindverbindingstarieven of om interconnectie van slechtere kwaliteit aan te bieden. Dit is mogelijk omdat door de fusie een van de belangrijkste remmende factoren van vóór de fusie zou wegvallen, namelijk de stimulans die voor beide partijen geldt om tot een gezamenlijke verlaging te komen van hun verrekeningstarieven, roaming- en/of eindverbindingstarieven. Ook dienen zij zich verder geen zorgen meer te maken over een verlies aan inkomsten door een vermindering van het aantal oproepen tussen beide partijen. Omdat er tot slot een groter gebied in de macht van één marktpartij in plaats van twee komt en omdat de voormalige zittende exploitanten geen bestaande of mogelijke concurrenten meer zijn, zouden alle partijen uiteindelijk profiteren van de concurrentiebeperkende effecten van de strategie die gevoerd wordt op het gebied van de ander, waardoor het motief om zich tegen een dergelijke strategie te verzetten wegvalt (uitluiting)(27).
(156) Bovendien zou vóór de fusie geen enkele van de zittende exploitanten baat gehad hebben bij het aanbieden van een slechte eindverbinding aangezien door een slechtere kwaliteit weliswaar het volume afneemt maar er geen invloed is op de marge van de zittende exploitant. Na de fusie zou de nieuwe onderneming de mogelijkheid en de motieven hebben om een eindtraject van een slechtere kwaliteit te bieden voor oproepen van andere nieuwkomers, omdat hierdoor de kosten voor de concurrenten kunstmatig hoog worden gehouden. Het is zelfs zo dat na de fusie de partijen een nieuwkomer kunnen selecteren waaraan slechtere kwaliteit zal worden geleverd(28).
(157) Een ander voordeel voor de fusiepartijen is de mogelijkheid de betaling van de verreken- en/of interconnectieprijzen, met name op de route Zweden-Noorwegen te "internaliseren". Deze partijen zouden dan niet langer onderling betalingen hoeven te verrichten voor oproepen - voorheen behandeld als internationale oproepen - tussen Noorwegen en Zweden. Alleen hun concurrenten zouden dan prijzen dienen te betalen die bepaald worden door de verrekeningstarieven en/of interconnectieovereenkomsten. Andere marktpartijen zouden dus vanuit mededingingsoogpunt benadeeld worden door de fusie.
(158) In hun antwoord stellen de partijen dat de netto-inkomsten uit internationaal verkeer tussen de partijen klein zijn vergeleken met hun totale inkomsten uit vaste telefonie, en dat enig voordeel voor Telia teniet zou worden gedaan door een even groot nadeel voor Telenor en omgekeerd. Dit argument is echter grotendeels irrelevant. Ten eerste kan uit de netto-inkomsten tussen de partijen alleen worden afgeleid of het verkeer tussen de twee landen uit financieel oogpunt in evenwicht is. Het zegt niets over de absolute omvang van het verkeer en de omvang van de inkomsten uit deze diensten. Ten tweede zegt het argument dat het verhogen van de verrekenings- of interconnectietarieven kan resulteren in een nuloperatie tussen de partijen duidelijk niets over de effecten die een dergelijke strategie kan hebben op concurrenten. Voor de beoordeling van de mate waarin de door de fusie ontstane onderneming in staat is deze kosten te internaliseren is het een relevant element dat deze internationale diensten voor alle nieuwkomers een belangrijk deel van de totale omzet vormen. Nieuwkomers worden gedwongen het merendeel van hun oproepen af de handelen op het lokale net van de zittende exploitant. Exploitanten die carrier pre-selection of call-by-call selection aanbieden voor oproepen op de route Noorwegen-Zweden zouden deze oproepen waarschijnlijk ook dienen te laten beginnen op het lokale net van de zittende exploitant en zouden dus dubbel benadeeld zijn aangezien de nieuwe onderneming zowel de eind- als de beginverbindingskosten kan internaliseren. Tijdens de hoorzitting stelden de partijen dat derden gemakkelijk een alternatief zouden kunnen vinden voor de verrekeningstarieven door, indien zij dat wensten, zelf als correspondent op te treden of een andere onderneming (buiten de zittende exploitant) te zoeken die als correspondent kan optreden. Zelfs als zij dit zouden doen, zouden de concurrenten echter nog steeds in een nadelige mededingingspositie verkeren tegenover de fusiepartijen. Zij zouden nog steeds de begin- en/of eindverbindingstarieven moeten betalen die Telia en Telenor door de fusie hebben geïnternaliseerd. Het is zelfs mogelijk dat zij meer moeten betalen want, zoals reeds is gezegd, door de fusie zouden de partijen de mogelijkheid en de motieven hebben om de begin- en eindverbindingsmarges te verhogen of interconnectie van een slechtere kwaliteit aan te bieden. Ten slotte, om zelf als correspondent op te treden zouden de concurrenten bijkomende kosten dienen te maken voor aankoop van schakel- en transportdiensten om toegang te krijgen tot de incerconnectiepunten van de zittende exploitant.
(159) Belangrijk is dat het "internaliseren" niet alleen geldt voor de kosten van het verlenen van alle soorten vaste telefonie(29) maar ook voor regionale diensten (zoals datacommunicatie voor bedrijven) die in alle noordse landen worden verleend en voor mobiele telefonie met betrekking tot roaming en interconnectie. In hun antwoord stemmen de partijen er in wezen mee in dat deze punten (hierboven beschreven voor vaste telefonie) ook gelden met betrekking tot het internaliseren van roaming-kosten voor mobiele telefonie. Men kan dus tot de conclusie komen dat door de fusie voor de partijen dezelfde (reeds beschreven) voordelen zouden ontstaan voor zowel hun vaste als hun mobiele telefonie. De partijen zouden met name in staat zijn hun onderlinge roaming-kosten af te schaffen of op een peil te brengen waarop voor een oproep tussen Noorwegen en Zweden geen internationale toeslag wordt geheven. Indien andere Noorse en Zweedse exploitanten van mobiele netwerken zouden trachten ook een dergelijke overeenkomst te sluiten door de roaming-tarieven onderling af te schaffen, zouden zij te kampen hebben met het probleem dat, tenzij de verkeersstroom perfect in balans is, de ene in praktijk de andere zou subsidiëren. Bovendien zouden zij voor een groot deel van hun kosten afhankelijk blijven van de nieuwe onderneming aangezien zij voor de afhandeling van de oproepen in beide landen nog steeds toegang zouden dienen te krijgen tot het lokale net.
Grotere mogelijkheid om producten te "bundelen" in een groter geografisch gebied
(160) De partijen zullen op het punt van de toegang tot het lokale net een unieke positie innemen in de noordse regio. Zij zullen namelijk de toegang controleren in Noorwegen en Zweden en een wettelijk recht tot toegang genieten in Finland en Denemarken. De nieuwe onderneming zal de enige onderneming zijn die gebundelde producten kan aanbieden (bijvoorbeeld pakketten voor gecombineerde mobiele en vaste telefonie, gecombineerde data/spraak internetpakketten) in de hele noordse regio onder voorwaarden die niet te evenaren zijn. Terwijl er vóór de fusie twee leveranciers, of althans potentiële leveranciers waren die een dergelijke dienst op vergelijkbare wijze konden aanbieden in de noordse regio, blijft er na de fusie slechts één enkele leverancier over met lokale toegang in de vier landen.
(161) In hun antwoord stelden de partijen dat zij in de noordse regio niet over bijzondere bundelingsmogelijkheden zouden beschikken. Deze stelling steunde echter op hun bewering dat de vier nationale reguleringsstelsels in wezen hetzelfde waren, terwijl er echter een duidelijk verschil bestaat, omdat er regelingen inzake ontbundeling van het lokale aansluitnet in Denemarken en Finland maar niet in Noorwegen en Zweden. Dit verschil alleen al volstaat om hen de hierboven beschreven voordelen te doen genieten.
De partijen zouden in staat zijn een veilige monopolistische thuismarkt te gebruiken om de toegang van exploitanten uit Finland en Denemarken te verhinderen.
(162) Een aantal derden heeft de opmerking gemaakt dat de regulering in Finland en Denemarken gunstiger is voor nieuwkomers dan de stelsels in Zweden en Noorwegen, onder andere wegens de geldende vereisten inzake ontbundeling van het lokale aansluitnet in die eerste landen.
(163) Dit betekent dat de nieuwe onderneming meer mogelijkheden zou hebben om de thuismarkt af te schermen voor nieuwkomers uit meer geliberaliseerde markten als Finland en Denemarken. De nieuwe onderneming zal niet alleen een totale omzet hebben die beduidend hoger is dan die van de andere exploitanten in Denemarken en Finland, maar zal ook ontbundelde toegang krijgen tot het lokale net in Finland en Denemarken. Indien exploitanten uit die landen echter willen toetreden tot de thuismarkten van de nieuwe onderneming is dit niet mogelijk. Dit zal de Deense en Finse exploitanten ervan doen afzien om in Zweden en Noorwegen op de markt te komen omdat zij beseffen dat er dan vergeldingsmaatregelen van de nieuwe onderneming zouden volgen op hun thuismarkten, waar de nieuwe onderneming haar toetreding kan financieren met de meeropbrengst afkomstig van haar klanten in markten waar zij een monopolie heeft, namelijk Noorwegen en Zweden.
(164) Vóór de fusie waren noch Telia, noch Telenor zo goed uitgerust om toegang tot hun monopolistische thuismarkt te verhinderen. De reden hiervoor is dat beide ondernemingen toegang tot elkaars markten dienden te hebben om een aantal diensten te kunnen aanbieden aan de eigen klanten, bijvoorbeeld internationale oproepen en regionale diensten die niet op concurrerende voorwaarden kunnen worden geleverd zonder redelijke toegang tot het lokale net in alle betrokken landen.
(165) Vóór de fusie hadden de partijen dan ook reden elkaar op wederzijds voordelige voorwaarden toegang te verlenen. Dit blijkt ook uit de oprichting van Telenordia en Telia Norge. De oprichting van Telenordia is ook een voorbeeld van hoe uniek de positie van de partijen was om een platform aan derden te bieden om in een alliantie toegang tot de noordse regio te krijgen. Indien er toestemming zou worden verleend om de transactie in de aangemelde vorm te laten doorgaan, zou de nieuwe onderneming de enige exploitant in de noordse regio worden met volledige zeggenschap over het lokale net van haar thuismarkt. De onderneming zou daardoor beter in staat zijn de toegang van exploitanten die gevestigd zijn in Denemarken, Finland of andere landen te verhinderen.
(166) Naast de nog hogere toetredingsdrempels voor andere exploitanten in de noordse regio, zou de unieke positie van de nieuwe onderneming in termen van toegang tot basisvoorzieningen (lokale netten) in de hele noordse regio ook een strategisch voordeel met zich brengen, aangezien de onderneming in de praktijk de enige telecommunicatie-exploitant in de noordse regio wordt waarmee niet-noordse exploitanten allianties kunnen aangaan, bijvoorbeeld voor het leveren van de noordse component van een Europese of wereldwijde dataoplossing voor bedrijven.
(167) De partijen zijn van oordeel dat de Commissie een handelwijze inroept die eigenlijk bij verordening is verboden als indicatie van de bijkomende marktinvloed die door de fusie wordt gecreëerd. De partijen stellen met name dat een poging van de nieuwe onderneming om de prijzen te verhogen of een prijsverlaging te vermijden, bij wet verboden zou zijn omdat een geldige kostenrechtvaardiging ontbreekt. De Commissie heeft er reeds op gewezen dat haar redenering eerder berust op de mogelijkheid die de partijen hebben om bestaande en mogelijke concurrentie door derden te verhinderen dan op de kostenoriëntatie van interconnectievoorwaarden. In elk geval is de Commissie van mening dat de historische basis voor calculatie die gangbaar is in Zweden en Noorwegen zou kunnen leiden tot een situatie waarin de interconnectietarieven hoger zijn dan de werkelijke kosten. Dit zou resulteren in hoge winstmarges voor de zittende exploitanten die zo een verlaging van de interconnectiekosten kunnen vermijden. Wat betreft het regulerend toezicht op interconnectietarieven dient er rekening mee te worden gehouden dat, overeenkomstig de concentratieverordening, de werkelijke toetssteen is, of er door de concentratie een machtspositie wordt gevormd of versterkt. Zodra de Commissie het bestaan van een versterkte machtpositie kan aantonen, wordt die machtspositie niet teniet gedaan door het bestaan van regulerend toezicht op prijzen of ander concurrentiebelemmerend gedrag. De voorbeelden die de Commissie geeft, zijn niet de reden voor het verbieden van de concentratie, maar aanwijzingen voor het bestaan of de versterking van een machtspositie.
BEOORDELING VAN AFZONDERLIJKE MARKTEN
Verschaffing van infrastructuur ten behoeve van lokale aansluiting
(168) Telenor raamt de totale capaciteit van haar lokale net in Noorwegen op [...](30) Mbits/s × km. Telia raamt de capaciteit van haar lokale net op [...](31) Mbits/s × km. Het belang van hun capaciteit in verhouding tot die van hun concurrenten blijkt uit het marktaandeel aan oproepen via het lokale net, zoals hieronder beschreven. Telia en Telenor zijn in Zweden, respectievelijk Noorwegen de dominante leveranciers van lokale netwerkinfrastructuur en bezitten het merendeel van dergelijke verbindingen. Toegang van andere concurrenten voor het aanleggen of moderniseren van nieuwe concurrerende netten is moeilijk gezien de kosten die verbonden zijn aan het parallel aanleggen, moderniseren of uitbreiden van netten.
(169) Aangezien er in Zweden geen ontbundelde toegang tot het lokale aansluitnet mogelijk is, dienen bedrijven die daar als concurrenten gelden over het algemeen een andere wijze van toegang tot het lokale net te bieden. De partijen wezen erop dat bepaalde lokale overheden (bijvoorbeeld Stokab, Gotnet, Linköping Energi, Bitnet en Gavlenet) eigen glasvezelnet hebben en internettoegang via de kabel aanbieden. Deze netten zijn echter relatief klein. De partijen stelden dat kabeltelevisienetten voor telefonie kunnen worden gebruikt. Dit is waarschijnlijk juist voorzover de netten voor spraaktelefonie geschikt kunnen worden gemaakt. Tot nu toe bleef het moderniseren van kabeltelevisienetten vooral beperkt tot aanpassingen aan de netwerkarchitectuur (van "cascadevorm" of "hoofdtransmissielijn plus vertakkingen" tot stervorming) om snel downloaden vanaf het internet mogelijk te maken. Aanpassingen die nodig zijn om traditionele telefoniediensten over het kabeltelevisienet aan te bieden bleven dus buiten beschouwing. Dit zou namelijk betekenen dat er dient te worden geïnvesteerd in retourpaden met grote capaciteit, hetgeen aanzienlijk duurder is (volgens een van de concurrenten vijf keer zo duur). Een ander nadeel is dat kabeltelevisienetten geografisch beperkt zijn tot het abonneebestand van de eigenaar van het net. De nieuwkomers zullen dus in belangrijke mate afhankelijk zijn van de zittende exploitant omdat het eindtraject van het grootste deel van hun uitgaande verkeer dient te worden verzorgd op het net van de zittende exploitant, terwijl slechts voor een zeer klein deel van het uitgaande verkeer van de zittende exploitant het eindtraject dient te worden verzorgd op de netten van de nieuwkomers. Deze nieuwkomers kunnen dus tegenover Telia bij de onderhandelingen over interconnectietarieven weinig gewicht in de schaal leggen. Door het verhogen van de interconnectietarieven of door het opleggen van strenge technische voorschriften zouden de aanmeldende partijen in staat zijn de kosten van nieuwe netten op te drijven met betrekking tot al het verkeer waarvoor Telia het eindtraject zal verzorgen, hetgeen waarschijnlijk een aanzienlijk deel van al hun verkeer zal zijn. Hoewel kan worden aangevoerd dat de regulering de partijen verbiedt de prijzen op te trekken, zouden zij toch de mogelijkheid hebben om niet alleen de maximale prijsstijging die toegestaan is op te leggen maar ook nieuwkomers te hinderen met andere tactieken die niets te maken hebben met prijsstelling, bijvoorbeeld door middel van kwaliteitsverlagende strategieën. Bovendien geschiedt de regulering in Noorwegen en Zweden met betrekking tot interconnectie achteraf, zodat deze in het kader van toezicht op fusies niet als doeltreffend middel kan worden beschouwd voor het intomen van het marktgedrag van dominante bedrijven(32).
(170) De partijen hebben als bestaande of mogelijke nieuwkomers ook bedrijven vermeld die toegang door middel van een toegewezen adres via radioverbindingen aan bedrijven aanbieden (Teracom, Rymdbolaget). Opgemerkt werd wel dat dit aanbod beperkt was tot relatief kleine of plaatsgebonden klantenbestanden (zoals de netten van gemeenten) of tot netten die nog niet volledig commercieel operationeel waren (radioverbindingen).
(171) Bovendien kan geen van deze bedrijven rechtstreeks de strijd aanbinden met de zittende exploitant voor alle types abonnees van het lokale net; over het algemeen zullen zij hun inspanningen richten op zakelijke gebruikers met een hoog volume, of een bepaalde technologische variant aanbieden (kabeltelevisie, radioverbinding) waarmee het probleem van de niet-ontbundelde toegang tot het lokale net wordt omzeild.
(172) Ten slotte dient te worden vermeld dat een van de belangrijkste potentiële concurrerende netwerken in Zweden reeds in handen van Telia is. In Noorwegen bezit Telenor het op een na grootste kabeltelevisienet, Telenor Avidi(33). Hoewel het mogelijk zou zijn de kabeltelevisienetten van de partijen aan te passen voor het verlenen van telefoniediensten, zullen Telia of Telenor hiertoe niet zo gauw geneigd zijn. Zij zouden dan immers met zichzelf gaan concurreren bij de verschaffing van lokale netwerkinfrastructuur. Van deze netten kan dus niet worden gezegd dat de klanten die erop aangesloten zijn een mogelijk alternatief hebben voor hun telefoonverbindingen, zolang deze door de partijen worden beheerd.
(173) In Noorwegen zijn de huidige of mogelijke concurrenten: Janco Multicom (biedt telefonie via het kabeltelevisienet). Eltele (biedt toegang tot het lokale net via glasvezelkabels aan grotere publiekrechtelijke instellingen en bedrijven), Enitel (biedt toegang via de glasvezelkabels en radioverbindingen, maar kennelijk nog geen spraaktelefonie) en NetCom (biedt een lokaal net via huurlijnen als onderdeel van een zakelijk pakket).
(174) De argumenten betreffende Noorwegen zijn vergelijkbaar met de argumenten die reeds werden aangevoerd met betrekking tot Zweden. De nieuwkomers op deze markt kunnen uitsluitend toegang tot het lokale net krijgen via de netten van de zittende exploitant. Zij kunnen carrier pre-selection, call-by-call carrier selection of toegang via kabeltelevisienetten aanbieden. Zij worden echter op de reeds beschreven manier gehinderd doordat zij niet genoeg inkomsten uit het eindtraject kunnen halen. Als concurrenten vormen zij dus geen bedreiging voor de machtspositie van Telenor.
(175) Het feit dat er vrijwel geen nieuwkomers zijn op deze markt illustreert hoe moelijk het is om op deze markt binnen te geraken. Zonder onderbundelde toegang tot het lokale net kunnen nieuwkomers geen eigen marktpositie verwerven voor zowel ingaande als uitgaande oproepen tenzij zij bereid zijn om in eigen netten te investeren. Het moderniseren en uitbreiden van kabelnetten kan een haalbaar alternatief zijn voor het net van de zittende exploitant, vooral wanneer de nieuwkomer via dat net ook kabeltelevisie, telefonie en internettoegang kan aanbieden als concurrent van de zittende exploitant. Zoals vermeld, bezit Telia echter het grootste kabelnet in Zweden en Telenor het op een na grootste net in Noorwegen. Bovendien zou het aanleggen van volledig nieuwe netten of het moderniseren en uitbreiden van bestaande kabel- en/of andere netten voor tweerichtingsverkeer voor individuele abonnees aanzienlijk veel tijd en geld kosten. Hoewel in het bijzonder kabeltelevisienetten op de middellange tot lange termijn interessante economische mogelijkheden bieden voor het verlenen van alle soorten telecommunicatiediensten, zijn er geen aanwijzingen voor dat er reeds een dergelijke ontwikkeling aan de gang is die de mededingingsbezwaren inzake de zeggenschap van de partijen over het enige lokale toegangsnet voor telecommunicatiediensten zou kunnen afzwakken. De drempels blijven dus hoog. Zoals reeds werd beschreven, heeft de concentratie als gevolg dat Telia en Telenor wegvallen als de belangrijkste mogelijke bronnen van concurrentiebeperkende invloed om hun respectieve lokale netten open te stellen voor toegang door concurrenten.
(176) Om deze reden zou de voorgestelde transactie de machtspositie versterken die beide zittende exploitanten reeds in hun respectieve thuismarkten innemen met betrekking tot de verschaffing van lokale netwerkinfrastructuur in elk land.
Verschaffing van infrastructuur ten behoeve van interlokale en internationale toegang
(177) Telenor raamt de totale capaciteit van haar interlokale net op [...](34) Mbits/s × km en de internationale capaciteit (of meer bepaald het nationale deel van haar internationale capaciteit) op [...](35) Mbits/s × km. Circa [55-65 %](36) van de interlokale capaciteit wordt gebruikt door Telenor of derden (bijvoorbeeld door middel van interconnectie). Circa [35-45 %](37) ervan is beschikbaar voor verhuur. Volgens de ramingen van de partijen wordt circa [65-75 %] van alle gehuurde interlokale capaciteit van Telenor gehuurd.
(178) Er zijn nog andere leveranciers van netwerkinfrastructuur in Noorwegen, bijvoorbeeld Telia Nättjänster Norden AB (zie deel IV). Een aantal concurrenten was bezorgd over het feit dat alle andere leveranciers van kabelinfrastructuur nutsbedrijven zijn die ofwel overheidsbedrijven zijn of bedrijven waarop de overheid mogelijk invloed kan uitoefenen, zoals Jernbaneverket (de spoorwegbeheerder), Enitel (een consortium van elektriciteitsbedrijven) en ElTele. Tijdens het marktonderzoek heeft de Commissie echter geen bewijzen gevonden voor het bestaan van belangenverstrengelingen waardoor de alternatieve leveranciers zouden worden ontmoedigd hun capaciteit als alternatief voor die van Telenor aan te bieden.
(179) In Zweden raamt Telia (waarvan de capaciteit anders wordt ingedeeld) de regionale capaciteit op [...](38) Mbits/s × km en de interlokale capaciteit op circa [...](39) Mbits/s × km. Circa [20-30 %](40) van de netcapaciteit van Telia wordt verhuurd aan derden (klanten en exploitanten). Telia zegt dat er geen bepaalde capaciteit is voorbehouden voor eigen gebruik. In een onafhankelijk onderzoek dat door de partijen wordt geciteerd(41), wordt geraamd dat 43 % van de gehuurde interlokale capaciteit van Telia werd gehuurd. Er zijn nog andere leveranciers van infrastructuur voor interlokaal verkeer in Zweden. Hiervan zijn Banverket en Svenska Kraftnät de grootste leveranciers. Andere alternatieve leveranciers zijn, onder andere, Tele2, Stokab en een groot aantal gemeenten. Hoewel geen enkele van deze leveranciers van interlokale infrastructuur een capaciteit heeft die gelijk is aan die van Telia, kan toch niet voorbij worden gegaan aan het feit dat zij individueel en gezamenlijk toegang hebben tot een aanzienlijke hoeveelheid alternatieve capaciteit die zij op de markt aanbieden (inclusief dark fibre). Het marktonderzoek van de Commissie heeft geen bewijzen opgeleverd voor het bestaan van belangverstrengelingen waardoor de alternatieve leveranciers zouden worden ontmoedigd hun capaciteit als concurrenten van Telia aan te bieden.
(180) Indien de prijzen voor capaciteit in het ene land zouden stijgen ten opzichte van de prijzen in het andere land, zouden exploitanten die capaciteit wensen op dit ogenblik geneigt zijn oplossingen te zoeken waardoor zij capaciteit aan de andere kant van de grens kunnen gebruiken. Het gaat hier namelijk om een grens over land met diverse verbindingspunten voor telecommunicatie, terwijl de infrastructuur in andere buurlanden zoals Denemarken, Finland of Rusland, hiervoor niet geschikt zou zijn omdat daarvoor ofwel een nieuwe verbinding over het water dient te worden aangelegd ofwel er minder verbindingspunten zijn. Indien dus de capaciteitstarieven van bijvoorbeeld Telenor in Noorwegen te veel zouden stijgen, bestaat de mogelijkheid dat Telia Norge van haar bijzondere positie gebruik zou kunnen maken door interlokaal vervoer voor ten minste bepaalde delen van Noorwegen en in het bijzonder voor noordzuidcommunicatie aan te bieden, door verkeer over de grens naar Zweden te brengen, het over de interlokale netten van Telia te laten lopen en het weer in Noorwegen af te leveren, op huurlijnen, maar dicht bij het punt van ontvangst. Hetzelfde geldt natuurlijk voor verkeer in de andere richting. In hun antwoord hebben de partijen aangegeven dat dit een onwaarschijnlijk scenario is, aangezien het merendeel van de klanten zich in het zuiden van respectievelijk Zweden en Noorwegen bevindt. Het blijft echter een feit dat voor een deel van de omzet een dergelijke routering wel degelijk een reële optie is. Hoewel Telenor wellicht geneigd zal zijn dergelijke beweringen als onderhandelingstactiek van tafel te vegen, zou zij niet in staat zijn om deze als tegenactie volledig uit te sluiten en als zodanig zou een dergelijke bedreiging in zekere mate een belemmering vormen voor de prijsstelling van Telenor. In ieder geval hebben beide partijen evenveel te verliezen: indien Telia Norge hinder ondervindt van hoge prijzen in Noorwegen, kunnen er in Zweden vergeldingsmaatregelen tegen Telenordia volgen. In hun antwoord stellen de partijen dat een dergelijke actie strijdig zou zijn met het nationale en het Gemeenschapsrecht. Hierbij dient te worden opgemerkt dat de mogelijkheid om toekomstige inbreuken op het nationale of het Gemeenschapsrecht te controleren geen rechtvaardiging is voor het vormen of versterken van een machtspositie. Zodra de fusie is voltooid zouden dergelijke beperkende invloeden wegvallen en zouden de partijen een sterkere machtspositie op beide markten innemen.
(181) Bovendien konden de partijen vóór de fusie, in ieder geval ten behoeve van de verkoop aan zakelijke klanten, de nationale infrastructuur van de zittende exploitant op het gebied van de andere omzeilen door een beroep te doen op toegang met een toegewezen adres, dat wil zeggen huurlijnen of virtuele particuliere netten. Door de fusie zou ook deze mogelijkheid wegvallen.
(182) Hierdoor zou de voorgestelde transactie de machtspositie versterken die Telenor heeft op de markt voor het leveren van interlokale en internationale netwerkinfrastructuur in Noorwegen. Gezien de verbintenissen die partijen hebben voorgesteld met betrekking tot het afstoten van hun overlappende activiteiten, hun kabeltelevisiebedrijven en de verschaffing van ontbundelde toegang tot het lokale aansluitnet (LLU) (zie deel IV), is het niet nodig te onderzoeken of de transactie zou hebben geleid tot de vorming of versterking van een machtspositie op de Zweedse markten voor de verschaffing van interlokale en internationale netwerkinfrastructuur.
Toegang van abonnees tot telefoniediensten
Toegang van abonnees tot lokale diensten
(183) In Zweden heeft Telia een marktaandeel van [90-100 %](42) gemeten op basis van de inkomsten. Er zijn een aantal concurrenten met zeer kleine marktaandelen die de rest voor hun rekening nemen [0-10 %](43). Het betreft hier onder andere Tele 2 en Telenordia. Met een dergelijk marktaandeel staat de machtspositie van Telia buiten kijf.
(184) In Noorwegen is Telenor de zittende exploitant, met een marktaandeel van [90-100 %](44). Een dergelijk groot marktaandeel wijst op een machtspositie. Telia heeft een aandeel van [0-10 %](45)(46), via Telia Norge, en Tele 2 heeft een aandeel van minder dan [0-10 %](49).
(185) Door de fusie zou de concurrentie van Telenordia in Zweden en Telia Norge in Noorwegen wegvallen(50). Ook zou dit de uitschakeling betekenen van de efficiëntst mogelijke concurrent in Noorwegen en Zweden. Ten slotte zou de nieuwe onderneming, om de reeds beschreven redenen, door de fusie meer mogelijkheden en redenen hebben om interconnectietarieven te verhogen (of prijzen niet te verlagen) of een slechtere kwaliteit van lokale aansluiting te bieden. Zo zou Telenor vóór de fusie bijvoorbeeld ervan weerhouden worden de interconnectietarieven voor de binnenlandse concurrenten te verhogen aangezien dit gevolgen zou hebben voor Telia Norge. Telia zou dan namelijk op haar beurt haar onderhandelingspositie gebruikt hebben voor activiteiten van Telenor of Telenordia in Zweden. Na de fusie zou deze beperkende invloed verdwijnen(51).
(186) Om de hierbovern vermelde redenen en andere, meer algemene redenen die vermeld worden in de inleiding op de beoordeling vanuit het oogpunt van de mededinging, zou de fusie de huidige machtsposities van de zittende exploitanten op de markt voor de toegang van abonnees tot lokale diensten versterken.
Interlokale diensten
Interlokaal verkeer in Noorwegen en Zweden
(187) Volgens de informatie die de partijen hebben overgelegd waren er circa [...](52) miljoen minuten interlokaal verkeer in Noorwegen en circa [...](53) miljoen minuten in Zweden.
(188)
RUIMTE VOOR DE TABEL
(189) In Noorwegen beschikt Telenor over een dominant marktaandeel van [90-100 %](54), terwijl Telia Norge over [0-10 %](55) beschikt. Telia Norge bezit dus eenzesde van het marktaandeel dat nog niet in handen is van de zittende exploitant. In Zweden heeft Telia een marktaandeel van [70-80 %](56). Telenor is vertegenwoordigd in de gemeenschappelijke onderneming Telenordia, die een marktaandeel van [0-10 %](57) heeft. Deze [0-10 %](58) vertegenwoordigt circa eenvierde van het marktaandeel dat nog niet in handen is van de zittende exploitant.
(190) De fusie zal resulteren in het wegvallen van de huidige concurrentie van Telenordia in Noorwegen en Telenordia in Zweden aangezien Telia Norge en Telenordia als concurrerende leveranciers zullen verdwijnen. Om de reeds vermelde redenen, zou door de fusie ook de concurrentie wegvallen die van Telia en Telenor had kunnen uitgaan. Een belangrijk element in het aanbieden van een interlokale dienst is de mogelijkheid om interconnectie te krijgen met het net van de zittende exploitant en met andere concurrenten. Een concurrent die interlokaal verkeer wenst te laten vervoeren, dient wellicht de zittende exploitant te vergoeden voor het gebruik van diens net (bijvoorbeeld indien de oproep tot stand is gekomen door carrier pre-selection of call-by-call selection), de kosten te betalen voor het huren van de interlokale lijnen (waarschijnlijk weer aan de zittende exploitant), en ten slotte te betalen voor de interconnectie om de oproep ter afhandeling af te leveren op het netwerk van de zittende exploitant. De zittende exploitant verkeert in een situatie waarin hij al deze kosten kan bepalen.
(191) Door de fusie zijn de partijen beter in staat concurrenten uit te schakelen door de prijzen te verhogen of interconnectie van slechtere kwaliteit aan te bieden aan derden die oproepen willen laten afhandelen, of door de eigen klanten betere voorwaarden te bieden voor interlokale oproepen dan de concurrenten kunnen aanbieden zodra zij de vereiste interconnectiekosten hebben betaald. Om dezelfde redenen als die hierboven zijn uiteengezet voor lokale oproepen, zouden zij meer mogelijkheden en redenen hebben om de kosten van hun rivalen te verhogen, omdat hun eigen dochterondernemingen op elkaars grondgebied geen nadelige gevolgen meer zouden ondervinden van vergeldende prijsverhogingen door de andere zittende exploitant. Toen Telia en Telenor nog afzonderlijke ondernemingen waren, werden de prijzen van de aangeboden interlokale diensten en bijbehorende ondersteuning beïnvloed door het inzicht dat zij de prijzen voor concurrenten - en dus ook elkaar - niet konden verhogen zonder hun eigen belangen in het aangrenzende gebied te schaden. Bovendien zouden hun klanten reden hebben om grensoverschrijdende infrastructuur te gebruiken als wijze van prijzenconcurrentie tegen hun hoofdleverancier. Na de fusie zou deze beperkende invloed niet meer bestaan. Bovendien kunnen zij hun zeggenschap over het lokale net gebruiken in hun onderhandelingen met exploitanten die interconnectie nodig hebben omdat zij door dat lokale net een voordeel hebben dat hun concurrenten niet kunnen aanbieden. Zij kunnen ook interlokale producten aanbieden in een groter geografisch gebied en onder de prijzen van de concurrenten gaan die enkel binnen de nationale grenzen kunnen opereren. Deze situatie zou nog worden versterkt door het feit dat zij in hun eigen nationale gebieden een zeer sterke positie innemen wat betreft het leveren van onderliggende infrastructuur (kabelcapaciteit).
(192) Hierdoor zou de voorgestelde transactie de machtspositie versterken die de partijen innemen op de markt voor interlokale diensten in respectievelijk Zweden en Noorwegen.
Internationaal
(193) De internationale markt kan ofwel als een markt voor internationale telefoniediensten ofwel als een markt voor specifieke landenparen worden beschouwd.
(194) Volgens de informatie die de partijen in hun formulier CO hebben gegeven, beliep het verkeer van internationale oproepen in 1998 voor de gehele markt[...](59) miljoen minuten in Noorwegen en [...](60) miljoen minuten in Zweden.
(195)
RUIMTE VOOR DE TABEL
(196) Gemeten naar de nationale markt blijkt uit de aandelen duidelijk dat Telenor met een marktaandeel van [80-90 %](61) een machtspositie inneemt op de Noorse markt. Voor Zweden is het aandeel van Telia, [60-70 %](62) van de internationale oproepen, kenmerkend voor een machtspositie.
(197) Uit deze marktaandelen blijkt de machtspositie, gemeten in termen van de aandelen van het totale internationale verkeer die de partijen in handen hebben. In de volgende analyse wordt de stroom van het internationale verkeer tussen de specifieke landen besproken. Wat betreft het verkeer naar individuele landen heeft Telenor in 1998 [20-30 %](63) van het internationale verkeer naar Zweden gezonden, [10-20 %](64) naar Denemarken en [0-10 %](65) naar Finland. Telia heeft [15-25 %](66) van het internationale verkeer naar Noorwegen gezonden, [10-20 %](67) naar Denemarken en [0-10 %](68) naar Finland.
(198)
RUIMTE VOOR DE TABEL
(199) Uit de tabellen blijkt dat de noordse verkeersstromen een aanzienlijk deel van het verkeer vertegenwoordigen.
(200) De fusie zal resulteren in het wegvallen van de huidige concurrentie van Telenordia in Noorwegen en Telenordia in Zweden aangezien Telia Norge en Telenordia als concurrerende leveranciers zullen verdwijnen. Zoals hierboven reeds is uiteengezet, zou door de fusie ook de concurrentie wegvallen die van Telia en Telenor had kunnen uitgaan.
(201) Bovendien zal de nieuwe onderneming, zoals reeds werd beschreven, meer redenen en mogelijkheden hebben om derden te discrimineren. Zoals aangegeven zullen er door de fusie, in termen van invloed op specifieke landenparen, ook meer mogelijkheden en redenen zijn om de eindverbindingstarieven te verhogen (of niet te verlagen) of om interconnectie van slechtere kwaliteit te leveren. Hoewel niet voor alle oproepen een eindtraject in Noorwegen of Zweden dient te worden verzorgd (onder andere omdat concurrenten op deze route uitsluitend diensten voor uitgaande oproepen aanbieden), zullen er voor deze oproepen nog steeds kosten dienen te worden betaald voor het begintraject van de oproep op de netten van de zittende exploitant. Derhalve zijn de betrokken exploitanten afhankelijk van de zittende exploitanten voor een gedeelte van hun kosten.
(202) De partijen stellen dat de omvang van hun verkeer over die grens uiterst gering is en niet meer dan een klein percentage van hun omzet vertegenwoordigt. Wel viel op dat [20-30 %](69) van het internationale verkeer van Noorwegen naar Zweden ging en circa [10-20 %](70) van het Zweedse internationale verkeer naar Noorwegen. Derden (concurrenten) stellen dat het internationale verkeer tussen deze twee landen een aanzienlijk deel van hun inkomsten vertegenwoordigt. De internationale routes zijn voor concurrenten vaak een middel om toe te treden tot landen met telecommunicatiemarkten die tot dan toe overheerst werden door de zittende exploitanten. Uit bewijzen die door derden aan de Commissie zijn overgelegd blijkt dat het grensoverschrijdend verkeer in termen van totale inkomsten veel belangrijker was voor hen dan de partijen zelf hadden gesteld. Deze fusie zou dus veel meer invloed hebben op de kostenbasis van concurrenten omdat concurrenten meer afhankelijk lijken te zijn van het internationale verkeer tussen Noorwegen en Zweden dan de zittende exploitanten, niet enkel voor de route zelf maar ook voor gekoppelde producten.
(203) Wat betreft oproepen naar Denemarken en Finland hoeft de nieuwe onderneming niet te vrezen voor vergeldingen indien zij haar verrekeningstarief met andere exploitanten in de noordse regio verhoogt. De onderneming kan in deze landen het eindtraject van het eigen uitgaand verkeer namelijk laten verzorgen door eigen dochterondernemingen. De dochterondernemingen van Telia of Telenor in Denemarken en Finland kunnen de eindtrajecten verzorgen door gebruik te maken van hun recht op ontbundelde toegang tot het lokale aansluitnet of door een verbinding te maken met de lokale zittende exploitanten onder vaste, gereguleerde voorwaarden. Bovendien verkeren zij in de comfortabele situatie dat zij beseffen dat concurrenten in Denemarken en Finland niet geneigd zullen zijn om vergeldingsmaatregelen te treffen aangezien deze in Noorwegen of Zweden geen oproepen kunnen laten afhandelen zonder de verreken- of interconnectietarieven van de zittende exploitant te moeten betalen(71).
(204) De voorgestelde transactie zou de machtspositie van de partijen op de markten voor internationale telefonie in respectievelijk Zweden en Noorwegen dus versterken, vooral met betrekking tot het landenpaar Zweden-Noorwegen.
Mobiele telefonie in Noorwegen en Zweden
(205) Telia en Telenor exploiteren mobieletelecommunicatiebedrijven in respectievelijk Zweden en Noorwegen. In Noorwegen werd aan Telia Norge een gsm-vergunning verleend en in Zweden aan Telenordia. De fuserende partijen zouden voordelen kunnen ondervinden van de vergunningen waarover zij in Denemarken en Finland beschikken.
(206) In 1998 werd de Zweedse markt voor mobiele telefonie geraamd op [1500-2000](72) miljoen EUR. Gemeten in inkomsten werd het marktaandeel van Telia geraamd op [50-60 %](73) van de Zweedse markt, terwijl Europolitan [20-30 %](74) en Comviq [10-20 %](75) in handen hadden. In termen van oproepminuten was de markt [...](76) miljard waard. Het marktaandeel voor mobiele telefonie (gsm) van Telenor in Noorwegen bedroeg [65-75 %](77) terwijl dat van de concurrent, Netcom GSM ASA, [25-35 %](78) bedroeg. Uit dit oogpunt hebben de partijen een zeer sterke positie, zo niet een machtspositie, op hun respectieve markten.
(207) Op grond van het feit dat de markten nationaal zijn, stellen de partijen dat er geen overlapping voorkomt in Noorwegen of Zweden, omdat geen enkele van hun dochterondernemingen de gsm-vergunningen gebruikt die hun werden verleend. Het feit dat de respectieve dochterondernemingen zich inspanningen en investeringen hebben getroost om deze gsm-vergunningen te verwerven, dient echter toch als een aanwijzing te worden beschouwd dat zij duidelijk de bedoeling hebben om op elkaars markten werkzaam te zijn. Bovendien dient, gezien het genoemde belang van het verkeer tussen Zweden en Noorwegen en de mogelijkheid die de partijen hebben om het eindtraject van oproepen tegen de kostprijs te verzorgen op hun thuismarkten, te worden geconcludeerd dat beide partijen zonder de fusie in een goede positie zouden verkeren om hun gsm-vergunningen te gebruiken voor een solide intrede op elkaars thuismarkt. Een dergelijke intrede had, zoals hieronder wordt beschreven, gebaseerd kunnen zijn op het schrappen van roaming-tarieven tussen Noorwegen en Zweden. Door de fusie valt er dus zowel in Noorwegen als in Zweden een belangrijke potentiële concurrent weg.
(208) Ten aanzien van mobiele telefonie in de noordse regio rijzen dezelfde bezwaren als met betrekking tot vaste telefonie. De partijen zouden door de fusie met name in staat zijn roaming-tarieven af te schaffen of op een peil te brengen waarop voor een oproep tussen Noorwegen en Zweden geen internationale toeslag wordt geheven. Zij zouden een motief hebben om dit te doen in het kader van een bedrijfsstrategie voor het uitschakelen van concurrenten. Roaming-kosten worden trouwens een theoretisch begrip, omdat betalingen van het ene net naar het andere gewoon betalingen zouden zijn van de ene helft van de nieuwe onderneming aan de andere. Klanten in Zweden zouden hun diensten in Noorwegen kunnen bestellen of omgekeerd en de telefoon voortdurend in roaming-modus kunnen gebruiken. Door het afschaffen van de roaming-kosten (of het verlagen van de roaming-kosten voor oproepen die over hun gezamenlijke netten gaan tot het punt waar de oproepen worden behandeld als nationale oproepen) kunnen de partijen onder de prijzen van hun concurrenten gaan die nog wel in het roaming-kostenstelsel zitten of die elkaar wederzijds zouden subsidiëren als het verkeer niet in balans is.
(209) Zoals reeds is aangegeven met betrekking tot vaste telefonie, zullen er door de fusie ook meer mogelijkheden en redenen zijn om de eindverbindingstarieven te verhogen (of niet te verlagen) of om interconnectie van slechtere kwaliteit te leveren. Voor toegang tot mobiele telefonie gelden immers dezelfde overwegingen als voor de andere diensten waarvoor lokale aansluiting belangrijk is om diensten te kunnen aanbieden. Door het feit dat andere exploitanten van mobiele netten een beroep zouden moeten doen op de partijen om in Noorwegen en Zweden het eindtraject te verzorgen op hun lokale netten, bevinden de partijen zich in dezelfde situatie als wanneer zij het eindtraject zouden verzorgen voor een traditioneel vast net.
Mobiele telefonie in Ierland
(210) Op het ogenblik is er buiten Zweden en Noorwegen alleen in Ierland sprake van overlapping. Zowel Telia als Telenor hebben gezamenlijke zeggenschap over de exploitanten van mobiele netten die samen de enige twee exploitanten zijn die op de Ierse markt voor mobiele telecommunicatie actief zijn. Telia heeft samen met KPN en de Ierse overheid de gezamenlijke zeggenschap over Eircom (voorheen Telecom Eireann). Eircoms mobieletelefoonexploitant is Eircell, met een marktaandeel van [60-70 %](79). Telenor heeft gezamenlijke zeggenschap, met ESAT Telecom, over ESAT Digifone, op het ogenblik de enige concurrent met een marktaandeel van [30-40 %](80).
(211) Op de hoorzitting verklaarden de partijen dat zij hun overlappende activiteiten zouden afstoten zodat de overlapping tussen Telia en Telenor in Ierland volledig zou komen te vervallen. Dit aanbod werd nog eens herhaald in de verbintenissen die de partijen hebben voorgesteld (zie deel IV). Zonder een dergelijke afstoting zou de nieuwe onderneming gezamenlijke zeggenschap krijgen over alle mobieletelecommunicatiebedrijven (namelijk twee) die op het ogenblik actief zijn op de Ierse markt voor mobiele telecommunicatie. Doordat de nieuwe onderneming gezamenlijke zeggenschap krijgt over alle actoren die op de markt actief zijn, zou de fusie, indien de nodige afstotingen niet plaatsvinden, leiden tot de vorming van een machtspositie in Ierland.
Toegang van de exploitant tot lokale netten (Noorwegen en Zweden)
(212) De marktinvloed van exploitanten die lokale diensten leveren kan afhankelijk zijn van de hoeveelheid verkeer waarvoor zij het eindtraject kunnen verzorgen, wat op zijn beurt weer afhankelijk is van het aantal abonnees en de hoeveelheid verkeer die naar hen wordt verzonden.
Marktaandelen voor lokaal verkeer via het net van Telenor((De partijen merkten op dat deze gegevens uitsluitend betrekking hebben op marktaandelen voor verkeer dat begint via het net van Telenor en dat hun marktaandelen lager zouden zijn indien ook verkeer via de andere netten zou worden toegevoegd. Echter, aangezien Telenor geen ontbundelde lokale toegang biedt, zal het overgrote deel van het verkeer dat door lokalenetwerkconcurrenten wordt begonnen, door middel van carrier pre-selection of call-by-call selection een begintraject hebben op het netwerk van Telenor. Wat betreft de eindverbinding zullen enkel netten met een eigen vaste toegang tot het lokale net het eindtraject kunnen verzorgen, bovendien zullen zij dat enkel doen voor een deel van het verkeer, in verhouding tot hun grootte ten opzichte van Telenor. Het beeld is dus vrijwel niet (niet meer dan enkele procentpunten) vertekend.)) in 1998
RUIMTE VOOR DE TABEL
(213) Hieruit valt af te leiden dat ongeacht of van de inkomsten, oproepminuten of aantallen abonnees wordt uitgegaan, Telenor toch de toegang tot het lokale net controleert. Telenor biedt geen ontbundelde toegang tot het lokale aansluitnet aan en had tot 1998 een marktaandeel van 100 %. Sinds 1998 zijn er meer concurrenten op de markt gekomen. De partijen stellen dat Telia Norge circa [...](81) carrier pre-selection-klanten heeft geworven, Tele 2 circa [...](82) klanten en Tele 1 Europe circa [...](83) klanten. Deze nieuwe concurrenten verkrijgen echter geen inkomsten uit eindtrajecten, en alleen concurrenten die een eigen vaste toegang hebben, zoals radionetten of zakelijke klanten met een vaste verbinding naar een andere exploitant, kunnen echt de concurrentie met de zittende exploitant aangaan.
(214) Voor Zweden schatten de partijen dat Telia circa [90-100 %](84) van de lokalenetwerkinkomsten en [90-100 %](85) van de oproepminuten of [90-100 %](86) van de abonnees had. Een dergelijk groot marktaandeel duidt op een machtspositie. Carrier pre-selection is nog niet beschikbaar in Zweden, maar zou op 11 september 1999 worden ingevoerd. Aangezien er geschillen zijn over de uitvoering van de selectieprocedure waarbij Telia weigert klanten aan andere exploitanten over te dragen tenzij er aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan, is overeengekomen de overdrachtperiode met twee maanden te verlengen tot 11 november 1999.
(215) Op deze markt hebben dus zowel Telia als Telenor een machtspositie. De fusie zal de machtspositie van Telenor in Noorwegen versterken door het wegvallen van Telia dat op het ogenblik samen met Tele 2 de sterkste concurrent is. Zoals reeds aangegeven in de inleiding tot de beoordeling vanuit het oogpunt van de mededinging, komt door de fusie bovendien de mogelijke concurrentie tussen de partijen te vervallen.
(216) Door het wegvallen van de huidige en mogelijke concurrentie zal de nieuwe onderneming in een sterkere positie verkeren om de kosten voor toegang tot het lokale net van rivalen te verhogen, om de redenen die in de inleiding tot de beoordeling vanuit het oogpunt van de mededinging zijn uiteengezet.
(217) Hierdoor zou de voorgestelde transactie de machtspositie versterken die de partijen innemen op de markt voor toegang van de exploitanten tot lokale netten in respectievelijk Zweden en Noorwegen.
Toegang van exploitanten tot interlokale en internationale netten
(218) Uit de bovenvermelde gegevens over de marktaandelen voor interlokale en internationale oproepen blijkt duidelijk dat de partijen een machtspositie hebben inzake het verwerken van interlokaal en internationaal oproepverkeer. Op het nationale grondgebied zouden exploitanten die interlokale of internationale toegang willen aanbieden, hierin gehinderd worden doordat zij geen eindtraject als vergoeding aan te bieden hebben. Hoewel zij eventueel wel verkeer met een interlokale of internationale bestemming kunnen aannemen van nieuwe exploitanten van lokale netten, zouden zij op de interlokale markt moeilijk concurrerende prijzen kunnen aanbieden omdat interconnectie met de zittende exploitant nodig is om het eindtraject van de oproep te verzorgen. In ieder geval blijven de exploitanten afhankelijk van het net van de zittende exploitanten voor begintrajecten van oproepen en dus voor een deel van de kosten afhankelijk van de zittende exploitanten. Wat betreft het internationale verkeer, zouden zij niet in staat zijn om tot een gunstig akkoord te komen met exploitanten buiten Noorwegen en Zweden die op zoek zijn naar een exploitant die voor hen het eindtraject kan verzorgen in Noorwegen en Zweden omdat in hun prijzen voor een deel ook de lokale aansluiting dient te worden verrekend. De zittende exploitant zou te allen tijde hun inspanningen teniet kunnen doen door zijn strategieën aan te passen. Omdat de zittende exploitant in staat zou zijn netten in beide landen samen te voegen en toegang tot eindgebruikers te controleren, zou hij een kostenstructuur hebben die de concurrenten niet kunnen evenaren. Hierdoor zou de voorgestelde transactie de machtspositie versterken die Telenor heeft op de markt voor toegang van exploitanten tot interlokale en internationale netten in Noorwegen. Gezien de verbintenissen die partijen hebben voorgesteld met betrekking tot het afstoten van hun overlappende activiteiten, hun kabeltelevisiebedrijven en de verschaffing van ontbundelde toegang tot lokale aansluitnetten (LLU) (zie deel IV), is het niet nodig te onderzoeken of de transactie zou hebben geleid tot de vorming of versterking van een machtspositie op de Zweedse markten voor de verschaffing van interlokale en internationale netwerkinfrastructuur.
Datacommunicatie voor bedrijven
(219)
RUIMTE VOOR DE TABEL
(220) Het overwicht van de partijen zou door de fusie worden versterkt omdat de marktaandelen dan ook groter worden. Door de fusie zou de grootste concurrent van de zittende exploitant in zowel Zweden als Noorwegen wegvallen. In Zweden zouden de vier grootste concurrenten Tele 2, met [5-15 %](87), Global One, met [0-10 %](88), MCI WorldCom, met [0-10 %](89) en Sonera, met [0-10 %](90), zijn. In Noorwegen zouden de grootste concurrenten Posten SDS, met [0-10 %](91), IBM, met [0-10 %](92), Global One, met [0-10 %](93), Equant, met [0-10 %](94) en Fellesdata, met [0-10 %](95), zijn. Bovendien zou door de fusie de meest voor de hand liggende concurrent wegvallen.
(221) Er zijn voorbeelden van bedrijven die op deze markt actief zijn die in wezen een "noords" zakelijk datacommunicatieproduct aanbieden. Een van deze bedrijven is Telenordia, de gemeenschappelijke onderneming van Telenor, BT en Tele Danmark, die vooral is gericht op het verlenen van dergelijke diensten in Zweden en de noordse regio, onder andere aan klanten die op zoek zijn naar zakelijke bedrijfscommunicatieoplossingen in het noordse gebied. Verder is er nog Nordicom, een dienst die wordt verzorgd door Telenordia, Tele Danmark en Telenor waarbij snelle zakelijke communicatiediensten worden aangeboden in de noordse regio. Derden hebben ook een aanzienlijk aantal voorbeelden aangedragen van noordse bedrijven die belangstelling hebben getoond voor dienstverlening die zich beperkt tot de specifieke noordse telecommunicatiebehoeften.
(222) De fusie zou op twee manieren van invloed kunnen zijn op de markt van de datacommunicatie voor bedrijven. Het betreft enerzijds de toegang tot het lokale aansluitnet en anderzijds de toegang tot infrastructuur. De concurrenten op de zakelijke datamarkt die via het openbare telefoonnet toegang willen krijgen zouden vanuit mededingingsoogpunt benadeeld zijn tegenover de partijen, omdat hun diensten nietgelijkwaardig zouden zijn aan de diensten die de partijen zouden kunnen aanbieden. De partijen zouden met name hun zeggenschap over het lokale net kunnen aanwenden om het datacommunicatieaanbod voor bedrijven in de hele noordse regio te koppelen aan lokalenetwerkdiensten, zoals spraakdiensten. In dit kader kunnen de partijen producten aanbieden die specifiek voor de noordse markt ontworpen zijn en die de vier noordse landen dekken. Hoewel het niet nodig is een standpunt te bepalen inzake de vraag of deze producten een afzonderlijke markt vormen, is uit het onderzoek van de Commissie gebleken dat bepaalde noordse bedrijven belangstelling hebben getoond voor diensten die zich beperken tot de specifieke noordse telecommunicatiebehoeften. Onder overigens gelijke omstandigheden zouden dergelijke "noordse" producten aantrekkelijk zijn voor een koper die op zoek is naar een datacommunicatieproduct voor bedrijven. Alleen al in Noorwegen en Zweden zouden de concurrenten van de partijen niet in staat zijn dataproducten voor zakelijk gebruik aan te bieden waarvoor lokalenetwerkdiensten nodig zijn, omdat zij daarvoor afhankelijk zijn van de partijen. De partijen zouden dus beter in staat zijn hun kosten te verhogen of hen te discrimineren, om de hierboven reeds aangegeven redenen. Concurrenten zouden dus benadeeld zijn.
(223) Bovendien dient rekening te worden gehouden met het feit dat, zoals reeds is beschreven in de inleiding tot de beoordeling vanuit het oogpunt van de mededinging, de partijen in de noordse regio concurrentiebelemmerende praktijken kunnen toepassen bij alle datacommunicatiediensten (en andere telecommunicatiediensten). In Denemarken en Finland is de toegang tot het lokale aansluitnet gereguleerd en derhalve is toegang tot het lokale net beschikbaar op een meer rendabele wijze dan in Noorwegen en Zweden, waar er geen verplichting tot ontbundeling van de lokale aansluiting bestaat. Deze situatie, alsook de internalisering van de kosten die door de fusie mogelijk wordt gemaakt, zal waarschijnlijk de toegangskosten opvoeren die de concurrenten van de nieuwe onderneming in Zweden en Noorwegen zullen moeten gaan betalen om hun klanten noordse interlokale diensten te bieden. De nieuwe onderneming zal daarentegen gebruik kunnen blijven maken van de vrijere toegangsbepalingen in Denemarken en Finland en in staat zijn voor oproepen in die landen het eindtraject te verzorgen op kostengerelateerde wijze. Door haar versterkte positie op het niveau van de lokale netten aan te wenden zal de nieuwe onderneming in staat zijn om concurrentie in de noordse regio tegen te werken.
(224) De partijen zouden kunnen terugvallen op hun sterke positie inzake huurlijncapaciteit (zie bespreking hierboven).
(225) Indien de fusie de positie van de nieuwe onderneming versterkt in haar onderhandelingen met andere telecomexploitanten, zullen particuliere datanetwerken die als exploitanten interconnectie wensen waarschijnlijk de eerste slachtoffers zijn, omdat zij bij dergelijke onderhandelingen relatief weinig gewicht in de schaal kunnen leggen. Telia/Telenor zal gunstige voorwaarden kunnen aanbieden voor gekoppelde pakketten waarin lokale aansluiting is inbegrepen voor een prijs die de datanetwerkexploitant weinig of geen keus laat bij de vraag of hij voor deze diensten klant wil worden bij Telia/Telenor. De nieuwe onderneming kan zo het aanbod van potentiële concurrenten minder aantrekkelijk maken, althans wat lokale aansluiting betreft, en voor een veel groter gebied dan vóór de fusie het geval was.
(226) In Noorwegen verleent Telenor netwerktransportdiensten aan een aantal leveranciers van datacommunicatie voor bedrijven. De belangrijkste klant is Telia Norge, dat in 1998 netwerktransportdiensten aankocht ten bedrage van [...](96) miljoen EUR. Telia Norge kocht ook voor [...](97) miljoen EUR aan fysieke componenten van Telenor. Door de fusie zullen de partijen deze kosten kunnen internaliseren en zodoende een bijkomend concurrentievoordeel creëren voor de nieuwe onderneming.
(227) Wat betreft de mogelijkheid om pan-noordse telecommunicatiediensten aan te bieden zal door de fusie de mogelijke concurrentie tussen Telia en Telenor wegvallen. Dit waren immers de twee bedrijven die vóór de fusie in een positie verkeerden waarin zij diensten konden verlenen die hun eigen landen én Finland en Denemarken dekten, met geprivilegieerde toegang tot het lokale net. Het waren bovendien de enige bedrijven die in staat zijn toegang tot hun lokale net te "ruilen" voor wederzijdse concessies. Ten slotte dient er rekening mee te worden gehouden dat Telenordia, Tele Danmark en Telenor samen de gemeenschappelijke onderneming Nordicom hebben opgericht met de bedoeling snelle communicatiediensten aan zakelijke gebruikers in de noordse regio aan te bieden. Na de fusie valt de huidige en potentiële concurrentie tussen Telia en Nordicom weg.
(228) Hierdoor zou de voorgestelde transactie de machtspositie versterken die de partijen innemen op de markt van de datacommunicatie voor bedrijven in respectievelijk Zweden en Noorwegen.
Beschrijving van het internet
Overeenkomst inzake internetnetwerk, "peering" en doorvoer
(229) Technisch gezien is het internet een wereldwijd netwerk van routers en computerservers met een verbindingsstructuur van kabels, met name telecommunicatiekabels. Zowel Telia als Telenor beschikken over eigen capaciteit, die wordt gebruikt voor internetdoeleinden, maar niet al hun internetverkeer verloopt via hun netten. Het internetverkeer kan in drie categorieën worden ingedeeld:
- verkeer dat door een ISP naar één of diverse doorvoerproviders wordt gestuurd;
- het verkeer waarvoor een ISP op zijn eigen net het eindtraject verzorgt (dus rechtstreeks naar de uiteindelijke klanten of naar ISP-netten die bij hem klant zijn); en
- verkeer dat door de ISP wordt verzonden naar secundaire "peering"-interfaces (voor verkeer dat onder de "peering"-overeenkomsten valt worden geen betalingen verricht door de partijen bij het contract)(98).
(230) De partijen hebben de volgende beschrijving gegeven van hun netten en hebben hun verkeersstroomcijfers ingedeeld in de drie hierboven vermelde categorieën:
Telia
(231) Bovenaan de netwerkinfrastructuur van Telia in Zweden zijn er [...](99) knooppunten. Op het niveau daaronder beheert Telia [...](100) verdeelknooppunten. Behalve de [...](101) knooppunten, beheert Telia ook [...](102) knooppunten voor kiesverbinding op het openbare telefoonnet. Telia is "peering"-overeenkomsten aangegaan met [...](103) ISP's aan het nationale IX-punt (IntereXchange) in Stockholm (de D-GIX), en [...](104) particuliere "peering"-overeenkomsten [...](105) met [...](106). Tot die [...](107)ISP's behoren ook Telenor en Telenordia. Telia verkoopt geen nationale "doorvoer" (d.w.z. het voorzien aan ISP's van vervoer op basis van internetprotocol van hun internetcommunicatie binnen de landsgrenzen), of eindverbinding maar verkoopt doorvoer voor internationaal gebruik aan andere ISP's. Het aandeel van Telia in de doorvoermarkt binnen de EER bedraagt circa [5-15 %](108), op de wereldmarkt bedraagt het aandeel [0-10 %](109).
(232) In Noorwegen beschikt Telia over een Internetnetwerk met een centraal knooppunt in [...](110). Dit staat in verbinding met het Zweedse net van Telia en met het internationale net. Telia heeft "peering"-overeenkomsten met [...](111) ISP's, waaronder Telenor, aan het Internet-IX punt (NIX) in Oslo. Telia heeft [...](112) doorvoerklanten.
(233) De internationale internetinfrastructuur van Telia (de "backbone" of ruggengraat) bestaat uit [...](113) knooppunten in Europa en [...](114) knooppunten in de Verenigde Staten. Het Amerikaanse internetverkeer van Telia wordt vanuit Zweden over het kabelsysteem van [...](115) doorgestuurd en gaat dan verder via de kabelsystemen van [...](116)(117). In de Verenigde Staten koopt Telia doorvoer van [...](118). Telia heeft ook "peering"-overeenkomsten met circa [...](119) ISP's in de Verenigde Staten. Voor het Europese verkeer koopt Telia doorvoer van de verbindingsbedrijven voor verbindingsbedrijven (carrier's carriers) [...](120) van [...](121). Telia heeft ook "peering"-overeenkomsten met [...](122) ISP's aan de LINX (London InterNet eXchange).
(234) Telia schat dat circa [25-35 %](123) van het verkeer dat van haar net afkomstig is, wordt doorgezonden naar doorgangsleveranciers, [20-30 %](124) wordt afgeleverd op het eigen net en [40-50 %](125) wordt doorgezonden naar secundaire "peering"-interfaces.
(235) Wat betreft de geografische bestemming van het internetverkeer, schat Telia dat circa [50-60 %](126) van het eindgebruikersverkeer van de Zweedse binnenlandse markt naar de Verenigde Staten wordt gezonden. De resterende [40-50 %](127) gaat naar Europa, [30-40 %](128) hiervan is binnenlands/Scandinavisch (d.w.z. [25-35 %](129) naar Zweden, [0-10 %](130) naar Noorwegen, [0-10 %](131) naar Denemarken en [0-10 %](132) naar Finland). Van het totale Zweedse verkeer gaat [0-10 %](133) naar Telenordia en minder dan [0-10 %](134) naar Telenor. Wat betreft het verkeer dat uit Noorwegen afkomstig is, schat Telia dat [25-35 %](135) van dit verkeer voor Noorwegen bestemd is, [0-10 %](136) voor Zweden, [0-10 %](137) voor Denemarken en [0-10 %](138) voor Finland. Van het totale Noorse verkeer gaat [0-10 %](139) naar Telenor en minder dan [0-10 %](140) naar Telenordia.
Telenor
(236) Bovenaan de infrastructuur in Noorwegen exploiteert Telenor [...](141) kernknooppunten [...](142). Op het niveau daaronder exploiteert Telianor [...](143) verdeelknooppunten en [...](144) toegangsknooppunten. Telenor gaat "peering"-overeenkomsten aan met ISP's die aanwezig zijn in het internet-IX-punt in Oslo. Telenor verkoopt doorvoerdiensten aan [...](145) ISP's, haar aandeel in de doorvoermarkt binnen de EER is verwaarloosbaar en bedraagt minder dan [0-10 %](146).
(237) In Zweden beschikt Telenor, via Telenordia, over een internetinfrastructuur met grote capaciteit. Bovenaan het net exploiteert Telenordia [...](147) kernknooppunten ([...](148)). Op het niveau daaronder exploiteert Telenordia [...](149) verdeelknooppunten. Telenordia bezit een lokale radioverbinding die minder dan [...](150) bedrijven verbindt met de internet-backbone. Telenordia heeft toegang tot de rest van haar klanten door middel van interconnectieovereenkomsten met Telia.
(238) Bovendien bezit Telenor, via Telenordia, [...](151) bij de internet-exchange in [...](152), waar het [...](153) "peering"-overeenkomsten heeft gesloten. Bovendien beheert Telenordia een kabel die verbonden is met een knooppunt in [...](154). Telenordia beheert een verbinding tussen [...](155) en [...](156) en verstuurt internetverkeer over [...](157). Telenordia koopt doorvoerdiensten van [...](158) voor het Europese verkeer. Het is ook een doorvoerovereenkomst aangegaan met [...](159). Circa [55-65 %](160) van het internetverkeer van Telenordia is internationaal en circa [70-80 %] van het internationale verkeer gaat naar de Verenigde Staten. Het Amerikaanse verkeer wordt doorgezonden via een kabel die door het TAT-consortium is aangelegd (de 12-kabel).
(239) Wat betreft het backbone-netwerk, bezit Telenor [...](161) knooppunten in [...](162), [...](163) in het internationale verbindingspunt in [...](164) en [...](165) in [...](166). Het verkeer naar de Verenigde Staten wordt vanuit Noorwegen verzonden naar [...](167) via de [...](168) kabel, dan naar Canada via de [...](169) kabel en wordt daarvandaan geleid over de [...](170) naar het Telenor-knooppunt in [...](171). Telenor huurt capaciteit op het [...](172) net en het[...](173) net van [...](174).
(240) Telenor is van mening dat circa [50-60 %](175) van haar totale internetverkeer wordt doorgezonden naar doorgangsleveranciers, [20-30 %](176) wordt afgeleverd op het eigen net en [15-25 %](177) wordt uitgewisseld door middel van "peering"-overeenkomsten.
(241) Wat de geografische bestemming van het verkeer betreft, schat Telenor dat circa [70-80 %](178) van het internetverkeer dat afkomstig is uit Noorwegen, een internationale bestemming heeft en dat [50-60 %](179) naar de Verenigde Staten wordt gezonden, terwijl [0-10 %](180) bestemd is voor de noordse landen [...](181) en de rest [0-10 %](182) voor andere Europese landen. Telenor schat dat [0-10 %](183) van haar totale internetverkeer bestemd is voor het Telia-netwerk en dat minder dan [0-10 %](184) bestemd is voor het Telenordia-netwerk.
ISP-diensten
(242) Telia en Telenor zijn als ISP's actief in zowel Zweden als Noorwegen. In Noorwegen heeft Telenor voor kiesverbinding en toegang met een toegewezen adres samen een marktaandeel (in termen van waarde) van [50-60 %](185), terwijl Telia een marktaandeel heeft van [5-15 %](186). Het gezamenlijke marktaandeel zou dus [60-70 %](187) bedragen. Wat betreft de vaste toegang heeft Telenor een marktaandeel van [30-40 %](188) (in termen van waarde en in termen van abonnees). Tele2 en EUNet zijn de volgende grootste actoren met [5-15 %](189) elk, gevolgd door Telia met [0-10 %](190). Voor kiesverbinding zijn de cijfers (in termen van waarde) Telenor [60-70 %](191), Telia [10-20 %](192), Tele2 [5-15 %](193). In termen van het aantal abonnees zouden de partijen een nog hoger gezamenlijk marktaandeel halen van [80-90 %](194) (Telenor [65-75 %](195) en Telia [10-20 %](196)).
(243) In Zweden heeft Telia voor kiesverbinding en toegang met een toegewezen adres samen een marktaandeel van [30-40 %](197) (in termen van waarde), terwijl Telenordia een marktaandeel van [0-20 %](198) heeft. Dit komt neer op een gezamenlijk marktaandeel van [40-50 %](199). Voor de vaste toegang zijn de marktaandelen (in termen van waarde) als volgt: Telia heeft [30-40 %](200), Tele2 [20-30 %](201), Telenordia [10-20 %](202), MCI WorldCom [5-15 %](203) en Global One [0-10 %](204). In termen van abonnees (met zowel kiesverbinding als vaste toegang), zouden de partijen een nog hoger gezamenlijk marktaandeel halen, te weten [50-60 %](205). Voor kiesverbinding zijn de marktaandelen (in termen van waarde) van Telia [30-40 %](206), Telenordia [10-20 %](207), Tele2 [30-40 %](208) en BIP [0-10 %](209). In termen van abonnees met een kiesverbinding zou het gezamenljike marktaandeel van de partijen in Zweden [50-60 %](210) bedragen. Volgens de informatie in de aanmelding zijn de marktaandelen van de partijen de afgelopen drie jaar relatief stabiel gebleven, vooral indien deze vergeleken worden met het aandeel van de grootste concurrent, dat volgens dezelfde bron consequent gedaald is in dezelfde periode (zowel voor abonnees met een kiesverbinding als met een vaste toegang).
(244) Ten gevolge van hun sterkere positie op de capaciteitsmarkten en hun betere greep op het lokale net zouden de partijen een machtspositie in Zweden verkrijgen en hun reeds bestaande machtspositie in Noorwegen verder versterken. De partijen zijn met name reeds in staat om hun concurrenten te discrimineren ten voordele van hun eigen ISP-activiteiten, bijvoorbeeld door het bundelen van telefoonabonnee- en ISP-diensten. Bovendien zullen de partijen hun ISP-activiteiten kruislings kunnen subsidiëren uit de grotere winsten uit lokalenetwerkdiensten.
(245) Aangezien er in Noorwegen en Zweden geen ontbundelde toegang tot het lokale aansluitnet is, zouden de ISP's daar vergeleken met de fuserende partijen in een steeds benardere concurrentiepositie verkeren. Ten eerste hebben beide fuserende partijen openbaar aangekondigd dat zij al hun telecommunicatieverkeer zullen overbrengen naar een IP-platform (internetprotocol) met toegewezen adrespunten vlakbij de eindgebruikers. Zonder ontbundelde toegang van het lokale aansluitnet zouden concurrenten die ook overstappen op IP-technologie geen snelle toegang kunnen aanbieden omdat zij niet in staat zouden zijn hun eigen elektronische uitrusting te installeren bij de gebruiker of bij de hoofdverdeler. Het zal voor ISP's moeilijk zijn om te concurreren met dit wijde, geïntegreerde en technologisch geavanceerde netwerk (dat ten minste Zweden en Noorwegen dekt en mogelijk ook de infrastructuur van de partijen in de hele noordse regio zal omvatten). ISP's zouden dan in een situatie kunnen verkeren waarin zij uitsluitend eindgebruikers kunnen bereiken door middel van een kiesverbinding via een steeds meer verouderd openbaar telefoonnet.
(246) Ten tweede zouden de fuserende partijen hun ISP-concurrenten volledig kunnen uitschakelen doordat er geen ontbundelde toegang tot het lokale aansluitnet is. Zonder ontbundeling van het lokale aansluitnet, kan niet worden gegarandeerd dat ISP's breedbanddiensten (snelle internetverbindingen) kunnen aanbieden omdat zij geen snelle toegang kunnen aanbieden zonder hun uitrusting bij zowel de gebruiker als de hoofdverdeler te plaatsen. Breedband is van essentieel belang voor nieuwe internettoepassingen met betrekking tot video- en spraaktransmissie. De fuserende partijen zouden kunnen besluiten om breedbanddiensten op groothandelsniveau aan te bieden aan concurrenten, maar er is geen garantie dat dit tegen concurrerende prijzen zou geschieden. Het is waarschijnlijker dat de fuserende partijen de breedband uitsluitend voor zichzelf zouden reserveren, zodat enkel hun eigen ISP's snelle internetdiensten aan de eindgebruikers zouden kunnen aanbieden.
(247) Door de voorgestelde transactie zou er een machtspositie ontstaan voor de nieuwe onderneming op de markt voor internettoegang in Zweden en zou de reeds bestaande machtspositie van Telenor op die markt in Noorwegen nog worden versterkt.
Adverteren via het internet
(248) Volgens de partijen is de Zweedse markt voor adverteren via het internet een prille, ontluikende markt en bestaat er weinig betrouwbare informatie over. De partijen stellen - een standpunt dat herhaald wordt in hun antwoord op de mededeling van de punten van bezwaar - dat de activiteiten van Telia uiterst beperkt zijn en via SOL verlopen. De informatie die de Commissie tijdens haar onderzoek heeft verzameld wijst erop dat dit niet helemaal correct is. De Commissie heeft vernomen dat Telia en Telenor, via SOL, zeggenschap hebben over de grootste en de op zes na grootste Zweedse site, Passagen en Evreka. Daarnaast is Telia op de Zweedse markt voor adverteren via het internet actief via ten minste vier sites: Telia Internet; Telia E-mail, een zoekmachine voor e-mailadressen, Gula Sidorna (de gouden gids van Telia) en de eigen bedrijfssite van Telia. Telia verkoopt of ruilt banner-advertenties en sponsoring voor deze sites.
(249) Volgens de partijen bedraagt het marktaandeel van Telia (en dus ook van SOL) circa [10-20 %](211). Dit cijfer van [10-20 %](212) wordt tegengesproken door een klager die beweert dat drie van de eerder vermelde internetsites (Passagen, Evreka en Telia Internet) reeds goed zijn voor 50 % van de inkomsten uit advertenties op het internet. Er dient wel op te worden gewezen dat de klager niet in staat is geweest om bewijzen aan te dragen voor het vermeende marktaandeel van 50 %. De Commissie heeft derhalve geen redenen om te geloven dat de cijfers die door de partijen zijn verstrekt niet zouden kloppen. Daarnaast beschikt Telenordia, waarover Telenor gezamenlijke zeggenschap heeft, over een marktaandeel van circa [0-10 %](213). De partijen hebben deze bewering betwist. Zij stellen dat de volledige Zweedse markt voor adverteren via het internet in 1998 door het IRM (het Instituut voor reclame en media werd geraamd op 207 miljoen SEK, de inkomsten van SOL bedroegen 29,9 miljoen SEK of 14,4 % van de markt. Voor 1999 bedroeg dit (de cijfers zijn ramingen) respectievelijk 408 miljoen SEK en 50 miljoen SEK, wat neerkwam op een marktaandeel van 16,4 % voor SOL. Indien ook rekening wordt gehouden met de inkomsten van de andere sites van Telia, Gula Sidorna en Emfas, bedroeg het totale geraamde marktaandeel 16,4 %.
(250) In Zweden exploiteert Telia, met uitzondering van de twee hierboven vermelde sites, uitsluitend via SOL. Telenor verricht in Zweden, naast SOL, geen activiteiten in het kader van adverteren via het internet. Gezien het feit dat de partijen reeds hun activiteiten gezamenlijk in SOL hebben ondergebracht, zal de concentratie vanuit mededingsoogpunt geen rechtstreeks effect sorteren op adverteren via het internet in Zweden.
(251) In Noorwegen hebben de partijen, via SOL, greep op de grootste Noorse site (Scandinavia OnLine) met een marktaandeel van [40-50 %](214) (in termen van waarde). Telenor (buiten SOL) is actief via ABC Startsiden AS en Telenor Media. Zo verkoopt of ruilt Telenor banner-advertenties in de gouden gids. Het economisch belang van deze activiteiten is echter verwaarloosbaar. SOL is marktleider met een marktaandeel van [40-50 %](215); de drie grootste concurrenten zijn Nettavisen met [10-20 %](216), Aftenposten met [10-20 %](217) en Dagbladet met [0-10 %](218). Om dezelfde redenen als reeds voor Zweden werden vermeld, zal de fusie vanuit het oogpunt van de mededinging geen rechtstreekse gevolgen hebben voor adverteren via het internet in Noorwegen.
(252) Na de hoorzitting en op grond van de argumenten die de partijen in hun antwoord hebben geformuleerd, is de Commissie van mening dat de partijen hun grotere marktinvloed als ISP's niet zullen kunnen aanwenden om de markt van het adverteren op het internet te beheersen. De Commissie heeft geen bewijzen gevonden (in de vorm van bijvoorbeeld statistieken of onderzoeken) voor het feit dat de greep op de "startpagina" op het internet, die de ISP's als standaard startpagina aanbieden, de doorslaggevende kracht is, vanuit mededingingsoogpunt, voor de markt van het adverteren via het internet. Niets verhindert de gebruiker immers om een andere startpagina te kiezen en er zijn geen bewijzen dat een dergelijke overstap naar een andere startpagina niet vaak voorkomt.
(253) De Commissie is derhalve van mening dat door de concentratie geen machtspositie ontstaat of wordt versterkt op de markt voor het adverteren via het internet in Zweden en Noorwegen.
De verkoop van advertentieruimte in lokale en zakelijke telefoonboeken
(254) Tijdens deze procedure heeft Telenor een overeenkomst gesloten gericht op het afstoten van haar Zweedse dochterondernemingen Lokaldelen en Företagsinfo, waardoor de overlapping tussen de activiteiten van de partijen op deze markten in Zweden wegvalt alsmede de mededingingsbezwaren die in deze markten zouden zijn gerezen. Er is dus geen verdere beoordeling van de markten nodig.
PABX
(255) Telia houdt zich vooral bezig met het installeren en verkopen van PABX-en in Zweden en heeft een marktaandeel van circa [45-55 %](219). In dat land is Telenor actief via Internordia, een gemeenschappelijke onderneming met Tele Danmark, dat een marktaandeel van circa [0-10 %](220) heeft. De marktaandelen van de grootste concurrenten zijn: Alcatel [20-30 %](221), Philips [0-10 %](222), Siemens [0-10 %](223) en Enator Dotcom [0-10 %](224).
(256) In Noorwegen heeft Telenor een geraamd marktaandeel van [50-60 %](225). Telia is via Telia Norge actief in het leveren van grote PABX-en en heeft een marktaandeel dat geraamd wordt op [10-20 %](226). Voornaamste concurrent is Alcatel met een marktaandeel van [25-35 %](227).
(257) Dergelijk grote marktaandelen vormen een duidelijke aanwijzing voor de machtspositie die elke partij in haar thuisland inneemt. De sterke posities van de partijen zijn historisch verklaarbaar, gezien het feit dat Telia en Telenor, als zittende telefoonexploitanten, in een bevoorrechte positie verkeerden om dergelijke apparatuur op het telecommunicatiesysteem aan te sluiten. Dit wordt bevestigd door de grote merkbekendheid van Telia en Telenor als leveranciers van PABX-en in respectievelijk Zweden en Noorwegen.
(258) De partijen stellen dat de toetredingsdrempels laag zijn, vooral voor bestaande fabrikanten die zelf op de markt gaan optreden als distributeurs en dus niet meer via tussenpersonen verkopen. Echter, het voordeel dat de fabrikanten hebben, boet enigszins aan waarde in door de normalisering van de PABX-technologie, waardoor de merkbekendheid van de fabrikant verminderd en het voor de verkopers mogelijk wordt om PABX-en van verschillende fabrikanten te onderhouden.
(259) Klanten hechten veel belang aan installatie, onderhoud en service. Het is de verkoper die de volledige verantwoordelijkheid draagt voor het product en de gerelateerde dienstverlening aan de klant. Een verkoper die een reputatie heeft opgebouwd voor het leveren van PABX-en en voor het verlenen van service na verkoop zal dit pluspunt kunnen verzilveren. De fabrikanten beschikken niet over de vereiste serviceorganisatie (daarom zetten zij verkopers zoals de partijen in). Het argument van de partijen inzake de dreigende toetreding door fabrikanten houdt dus geen steek.
(260) Op de hoorzitting verklaarden de partijen dat zij hun overlappende activiteiten zouden afstoten, zodat de overlapping tussen Telia en Telenor in Zweden en Noorwegen volledig zou komen te vervallen. Tenzij er daadwerkelijk een dergelijke afstoting komt, zou door de aangemelde fusie de machtspositie van Telia en Telenor op de markt voor het installeren en verkopen van PABX-en in respectievelijk Noorwegen en Zweden worden versterkt.
II. TELEVISIEDIENSTEN
A. Relevante productmarkten
(261) Telia en Telenor zijn actief op verschillende gebieden die onder de algemene noemer "distributie van televisiediensten" geschaard kunnen worden. Voor Telenor omvat dit: het leveren van satelliettranspondercapaciteit in de noordse regio (dat wil zeggen, Noorwegen, Zweden, Denemarken en Finland), de distributie van Direct-to-Home ("DTH")-satelliettelevisie in het noordse gebied (verzorgd door "Canal Digital", een gemeenschappelijke onderneming met Canal+), activiteiten op het gebied van kabeltelevisie in Noorwegen (Telenor Avidi AS) en activiteiten die betrekking hebben op technische diensten voor betaaltelevisie (inclusief het eigen Conax-systeem). De hoofdactiviteit van Telia op dit gebied wordt gevormd door de kabeltelevisieactiviteiten in Zweden (Telia InfoMedia Television AB) en in Denemarken (Stofa). Beide ondernemingen zijn actief op de markten voor het kopen van inhoud en voor het verkopen van rechten op inhoud op groothandelsniveau.
(262) De markten voor de distributie van televisiediensten worden over het algemeen gekenmerkt door de voortgaande evolutie van analoge naar digitale technieken. In hun aanmelding hebben de partijen niet aangegeven dat er afzonderlijke relevante markten moeten worden vastgesteld voor analoge en digitale technieken op de diverse distributieniveaus. In Beschikking 1999/242/EG(228) geeft de Commissie aan dat betaaltelevisiediensten niet onderverdeeld kunnen worden in analoge en digitale diensten. Alhoewel analoge en digitale diensten momenteel naast elkaar bestaan, zijn de meeste bronnen binnen de branche het erover eens dat op de middellange tot lange termijn de digitale diensten geleidelijk de plaats van de analoge diensten zullen overnemen. Parallel met deze ontwikkeling zullen ook de televisiedistributie-, internet- en telefoniesector samengaan, zo wordt in brede kringen aangenomen.
(263) Binnen deze context van migratie naar de digitale wereld en de daaruit voortvloeiende ontwikkeling van nieuwe diensten die een enorm groeipotentieel bieden aan betaaltelevisie en diensten met toegevoegde waarde, waaronder internet, is met name de klantenkring van Telia doorslaggevend bij de beoordeling van de aangemelde fusie. Zoals hieronder nader zal worden toegelicht, is de belangrijkste stuwende kracht achter de uitbreiding van de relevante geografische markt voor kabeltelevisie, DTH en SMATV(229), de introductie geweest van uit reclame-inkomsten gefinancierde zenders en "minibetaalzenders". De aantrekkelijkheid voor adverteerders en de daaraan gerelateerde inkomsten houden direct verband met de klantenkring die kan worden geboden aan de leveranciers van de inhoud en/of de adverteerders. In de digitale omgeving zal de toegang tot een omvangrijke klantenkring zelfs van nog groter belang zijn voor het bepalen van het succes van dienstenaanbieders zoals de gefuseerde onderneming ("Newco").
(264) De marktinvloed die elk van de partijen momenteel heeft, en die rechtstreeks voortvloeit uit hun respectieve klantenkring, zal worden versterkt als gevolg van de voordelen van de volledige verticale integratie die door deze fusie tot stand wordt gebracht op alle niveaus van de televisiedistributieketen. Het voordeel dat Newco zal ondervinden van de uitgebreide marktinvloed die uit de verticale integratie resulteert, zal binnen de toekomstige, hierboven geschetste digitale context aanzienlijk groter zijn. De concurrenten van Newco, waaronder Netcom/MTG, hebben een veel kleinere klantenkring. Deze is weliswaar waardevol in termen van inkomsten uit analoge televisie, maar zou in de toekomstige digitale context onvoldoende opwegen tegen de concurrentievoordelen van Newco, die resulteren uit de omvang van Newco's klantenkring en dus uit de ongeëvenaarde aantrekkingskracht op adverteerders en inhoudaanbieders.
(265) De bovengenoemde marktpositie van Newco, die het resultaat is van de ongeëvenaarde klantenkring en de daaruit voortvloeiende grote aantrekkingskracht op inhoudsaanbieders, die in een digitale omgeving nog sterker zal zijn, dient te worden geanalyseerd in samenhang met de sterkere positie van Newco in gerelateerde markten. De verticale integratie die door de oprichting van Newco tot stand komt, zal de onderneming een sterke positie of een machtspositie geven binnen alle infrastructuren die relevant zijn voor het doorgeven van telecommunicatiediensten, en tevens in de sectoren kabeltelevisie, DTH en digitale terrestrische televisie (DTT). Newco zal zich ook in een sterke uitgangspositie bevinden om internetdiensten en interactieve diensten te ontwikkelen. Na de concentratie zouden niet alleen de aanbieders van inhoud een goede reden hebben om contracten met Newco af te sluiten, maar Newco zal zelf ook gemotiveerd zijn om haar bevoorrechte positie op infrastructureel niveau aan te wenden om meer invloed te krijgen op de distributieniveaus lager in de bedrijfskolom. Newco zal met name op grond van economische motieven fors willen investeren in de acquisitie van de meest waardevolle inhoud die aangeboden wordt door inhoudaanbieders of omroepen, teneinde de balans wat betreft de opkomende multimediamarkten in de Scandinavische landen definitief in Newco's voordeel te doen doorslaan. Door deze handelwijze zou Newco zowel de prikkel als de mogelijkheid hebben om zich te richten op bestaande concurrenten, zoals Netcom/MTG, die vóór de voorgestelde concentratie belangrijke marktpartijen zijn in termen van eigendom van inhoud en relaties met individuele abonnees (via analoge decoders).
Satellietcapaciteit
(266) Satelliettransmissies worden gebruikt voor de distributie van televisiesignalen, telefoniediensten en andere communicatiediensten. Bij televisiesignalen, kan de klant ofwel een omroep zijn (CNN, Eurosport, Canal+ enz.) ofwel een tv-distributeur (zoals Canal Digital, Telia en Telenor). De dienst kan het leveren van uplink-diensten (transmissie naar de satelliet), codering en diverse andere technische diensten omvatten.
Acquisitie en distributie van televisiesignalen
(267) De partijen maken in de aanmelding geen onderscheid tussen het leveren van televisiedistributie-infrastructuur (hetzij satelliettransmissie, hetzij kabelinfrastructuur) en de pakkettering en verkoop van diverse afzonderlijke televisiekanalen of "boeketten" televisiekanalen.
(268) De partijen zijn echter van mening dat de distributie van DTH- en kabeltelevisie als aparte markten beschouwd moeten worden, en dat, op basis daarvan, er geen overlapping bestaat tussen de bestaande activiteiten van Telia en Telenor. De partijen gaan bij dit argument uit van het standpunt dat DTH en kabel vanuit de optiek van de omroep complementaire in plaats van alternatieve diensten zijn: de omroep wil eenvoudigweg zoveel mogelijk kijkers bereiken. Om dit standpunt kracht bij te zetten, hebben de partijen het argument naar voren gebracht dat alle omroepen hun programmarechten in de noordse regio afzonderlijk verkopen voor DTH en kabel. Bovendien, zo luidt het argument, is voor de eindgebruikers de uitwisselbaarheid te verwaarlozen: de eindgebruiker is ofwel aangesloten op de kabel, in welk geval hij geen interesse heeft voor DTH, ofwel "gedwongen" te DTH gebruiken omdat hij geen kabelaansluiting kan krijgen. Telia stelde dat haar kabelonderdeel in de afgelopen drie jaar geen enkele klant heeft verloren aan een DTH-exploitant. De partijen zijn tevens van mening dat hun afbakening van afzonderlijke markten wordt onderschreven door de Beschikkingen 94/922/EG(230) en 96/177/EG(231) van de Commissie in eerdere concentratiezaken (zaak nr. IV/M 469 - MSG Media Service en zaak nr. IV/M 490 - Nordic Satellite Distribution).
(269) Onderzoek van de Commissie wijst echter uit dat de kwestie van de marktafbakening toch complexer zou kunnen zijn dan de partijen voorstellen. De functie van een kabeltelevisienet of een DTH-operatie is te voorzien in een verbinding tussen omroepen en kijkers. De tv-distributeur is derhalve actief op de hoger in de bedrijfskolom gelegen markt voor de acquisitie van rechten op inhoud (als koper), en op de lager in de bedrijfskolom gelegen markt voor de levering van televisiediensten aan individuele kijkers en/of tussenpersonen zoals verhuurders of eigenaren van flatgebouwen en exploitanten van kleine of middelgrote kabeltelevisienetten (SMATV). Er dient wellicht een onderscheid gemaakt te worden tussen de uitwisselbaarheid van kabel en DTH op enerzijds de hoger in de bedrijfskolom gelegen markt voor de acquisitie van inhoud, en, anderzijds, de lager in de bedrijfskolom gelegen markten voor televisiedistributie op kleinhandels- en groothandelsniveau, dit ondanks het feit dat er concurrentie bestaat tussen deze activiteiten hoger en lager in de bedrijfskolom.
(270) Ten eerste is met betrekking tot de lager in de bedrijfskolom gelegen markt (waar de kabel- of DTH-exploitant zijn diensten verkoopt aan de uiteindelijke klanten), de stelling van de partijen dat kabel en DTH als afzonderlijke markten beschouwd moeten worden, door derden betwist. Er bestaan weliswaar in technisch en commercieel opzicht enkele verschillen tussen deze distributiemethoden, maar dergelijke verschillen zijn niet per se belangrijker dan bijvoorbeeld de verschillen tussen twee concurrerende kabelexploitanten.
(271) Zo kan er bijvoorbeeld onderscheid gemaakt worden tussen het ter beschikking stellen van de infrastructuurdiensten als zodanig (dat wil zeggen de fysieke verbinding tussen de kabelstructuur in het gebouw en bijvoorbeeld het net van Telia) en de doorgifte van televisiesignalen. In de meeste gevallen is de eigenaar van de infrastructuur tegelijkertijd de onderneming die de televisiesignalen doorgeeft. Dit is echter niet altijd het geval. Bij SMATV bijvoorbeeld kan de infrastructuur eigendom zijn van de woningbouwvereniging, terwijl een derde, naast het verzorgen van de doorgifte van televisiesignalen, ook contractueel verantwoordelijk is voor de exploitatie en het onderhoud van de kabelstructuur in het gebouw.
(272) Ook aan de klantenzijde hoeven de koper van de infrastructuur en de koper van de inhoud niet altijd dezelfde te zijn. Zij zijn doorgaans wel dezelfde bij DTH: een individueel huishouden installeert een satellietschotel en een decoder en koopt daarna smartcards (infrastructuur) om bepaalde televisiesignalen te kunnen ontvangen. In het geval van kabel echter, is de partij die namens de kijker (de infrastructuurklant) een contract afsluit met de omroep normaalgesproken de gebouweigenaar, de verhuurder of de woningbouwvereniging; de kosten voor deze dienst worden in de huurprijs aan de huurders doorberekend. Daarnaast kunnen de individuele huishoudens, op overeenkomstige wijze als DTH-huishoudens, het recht kopen om bepaalde televisiesignalen te zien.
(273) Het aanbrengen van een scheiding tussen infrastructuur- en doorgiftediensten wordt bemoeilijkt door het feit dat de leveranciers in meer of mindere mate de levering van deze twee diensten samenbundelen. Telia bijvoorbeeld neemt een brede selectie "basispakket"-zenders op, die samen met de infrastructuurdiensten als pakket aan de gebouweigenaar worden verkocht (de infrastructuurdiensten houden in dat het interne netwerk van het gebouw wordt aangesloten op dat van Telia, en omvatten mogelijk ook het onderhoud en de exploitatie van het interne netwerk). Dit houdt in dat de kabelnetten van Telia een naar verhouding laag aantal individuele huishoudens als rechtstreekse klant hebben. Andere kabelexploitanten bieden een minder uitgebreid "basispakket" en hebben derhalve naar verhouding een groter aantal individuele huishoudens als rechtstreekse klant.
(274) Enkele derden hebben gesteld dat de wijze van distributie niet van belang is aangezien zowel DTH als de kabel de kijker toegang geven tot min of meer hetzelfde scala van televisiezenders (alhoewel sommige zenders alleen beschikbaar zijn bij een of twee DTH-exploitanten). In dit verband kan ook worden opgemerkt dat klanten min of meer dezelfde prijs lijken te betalen voor vergelijkbare kabel- en DTH-diensten. Voor vergelijkbare zenderpakketten van het kabelbedrijf van Telia (of van een van haar concurrenten) en van de DTH-diensten van Telenor betalen individuele huishoudens in Zweden bijvoorbeeld dezelfde prijs (199 SEK). Het enige concurrerende DTH-pakket (Viasat) is ongeveer 10 % duurder. Derden hebben ook voorbeelden aangedragen van individuele huishoudens in bekabelde gebieden (inclusief door Telia bestreken gebieden) die geïnvesteerd hebben in DTH-ontvangstapparatuur, en stelden dat deze ontwikkeling zich naar verwachting nog zal uitbreiden bij de introductie van digitale diensten, waarbij de beschikbare capaciteit voor televisiezenders en voor andere diensten zoals het internet en telefonie het aanbod van kabel en DTH minder homogeen zou kunnen maken. Dit zou de prikkel voor de eindgebruiker om over te stappen versterken.
(275) In de nabije toekomst, en in de bovengenoemde context van convergentie, zou, indien de voorgestelde concentratie zou worden goedgekeurd, Newco een pakket diensten aanbieden zoals spraak, snelle toegang tot het internet, digitale betaaltelevisie en digitale interactieve diensten. Dankzij deze diensten krijgt Newco een groter aantal directe contractrelaties met huishoudens, hetgeen een aanvulling betekent op de huidige collectieve contracten tussen Telia en verhuurders/gebouweigenaars. Net zoals bij analoge decoders zullen verhuurders geen verantwoordelijkheid willen dragen voor de betaling door individuele gebruikers voor het gebruik van digitale decoders (internet, interactieve diensten, betaaltelevisie, "pay-per-view-tv"). Newco zal voor deze diensten rechtstreeks met de gebruikers individuele contracten moeten afsluiten. Dit betekent echter niet dat de voordelen die Telia ondervindt van de contracten met verhuurders daarmee verdwijnen. Integendeel, Newco zal in een positie verkeren om dit collectieve onderhandelingsmodel te gebruiken om de tijd en moeite die nodig is om over te schakelen op een nieuwe digitale multimarktomgeving aanzienlijk te beperken; haar vermogen om verschillende diensten te bundelen zal van essentieel belang zijn voor haar vermogen dergelijke contracten binnen te halen(232).
(276) Het vermeende onderscheid tussen kabel en DTH zal derhalve na verloop van tijd minder relevant worden in de nieuwe digitale omgeving. Ten eerste zal, zoals hierboven geschetst, in de relevante geografische markten de concurrentiestructuur in toenemende mate worden gelijkgetrokken, in die zin dat alle tv-distributeurs op kleinhandelsniveau een individuele abonnementsovereenkomst met hun kijkers zullen sluiten (hetgeen zoals gezegd nodig is bij digitale decoders). Verhuurders zullen niet langer als enige vertegenwoordiger van de meerderheid van de kijkers optreden en zullen derhalve ook een minder belangrijke rol spelen in de distributieketen. Zowel kabel als DTH zullen worden gedistribueerd middels individuele contracten die rechtstreeks met de kijkers worden afgesloten. Ten tweede is het duidelijk dat klanten de nieuwe digitale aanbieders zullen beoordelen op hun vermogen een aantrekkelijk en breed dienstenpakket te leveren. De meeste klanten zullen geen duidelijke voorkeur hebben voor een bepaalde techniek waarmee de nieuwe digitale diensten worden geleverd, of het nu gaat om DTH, breedbandkabel of kabel/satelliet in combinatie met een traditioneel koperen telecommunicatienet als retourpad voor de interactieve diensten. Wanneer Newco echter al deze leveringsvormen zou controleren, dan zou dat de concurrentie op het niveau van de lokale toegang tot de kijkers aanzienlijk verminderen.
(277) Ten tweede kan het in de hoger in de bedrijfskolom gelegen markten (dat wil zeggen daar waar een kabel- of DTH-distributeur het recht verwerft om inhoud te distribueren) passend zijn om onderscheid te maken tussen het kopen van het recht om televisiezenders door te geven en het kopen van individuele inhoud, zoals afzonderlijke films, sportevenementen of andere evenementen. Een ander mogelijk onderscheid is tussen enerzijds inhoud in de vorm van uit reclame-inkomsten gefinancierde televisiezenders en televisiezenders die worden gefinancierd door lage abonnementsgelden (de zogeheten "minibetaalzenders", waar de kabel- of DTH-distributeur optreedt als groothandelaar die doorgaans verschillende zenders samenbundelt in een boeket, en anderzijds de premium betaaltelevisiezenders. In de praktijk hebben de meeste televisiezenders uit de eerste categorie een inkomstenbasis, een mix van reclame-inkomsten en abonnementsgelden. Bovendien hebben beide typen televisiezenders belang bij een zo groot mogelijke distributie; hierdoor stijgen namelijk de inkomsten uit reclame (die direct gekoppeld zijn aan het aantal aangesloten huishoudens), en/of de abonnementsgelden, terwijl de marginale kosten gering zijn. Om deze reden zullen de meeste van dergelijke omroepen ernaar streven opgenomen te worden in het "basispakket" van een DTH-, kabel- of SMATV-exploitant, ongeacht het feit of de kijkers van die exploitant een decoder nodig hebben om het basispakket te ontvangen. Omroepen met premium betaaltelevisiezenders (hoofdzakelijk films en sport) genereren hun inkomsten uit de relatief hoge abonnementsgelden die de kijker betaalt om toegang te krijgen tot deze specifieke zenders; deze zenders worden nooit opgenomen in het "basispakket". De kabel- of DTH-distributeur zal vaak optreden als agent voor de premiumzender; de laatste bepaalt normaliter de prijzen. Omroepen met premium betaaltelevisiezenders richten zich hoofdzakelijk op huishoudens die al een decoder hebben aangeschaft of een ander middel om gescrambelde tv-signalen te ontvangen.
(278) Verschillende omroepen hebben aangegeven dat zij kabel, DTH en SMATV als concurrerende distributiekanalen zien. De reden voor dit standpunt is dat niettegenstaande de wens om een zo breed mogelijke distributie te bereiken, deze omroepen geen penetratiegraad van 100 % hoeven te hebben voor een rendabele bedrijfsvoering, dit ondanks het feit dat bij het economische model waarop hun omroepactiviteiten zijn gebaseerd een bepaalde minimum distributiegraad in een gegeven gebied vereist is. Volgens deze omroepen gaf deze omstandigheid hun vóór de aangemelde concentratie een zekere mate van flexibiliteit in hun onderhandelingen met verschillende distributeurs; deze flexibiliteit zou met de komst van Newco verdwijnen.
(279) Concluderend kan worden gesteld dat er een aantal aspecten zijn die erop duiden dat er een bepaalde mate van substitueerbaarheid zou kunnen bestaan tussen de kabel-, DTH- en SMATV-activiteiten van Telia, Telenor en Canal Digital, zowel wat betreft de tv-distributie op kleinhandelsniveau in het lagere deel van de bedrijfskolom als het kopen van inhoud in het hogere deel van de bedrijfskolom. Echter, om de hieronder uiteengezette redenen is marktafbakening niet doorslaggevend bij de beoordeling van de voorgestelde concentratie. Indien het standpunt van de partijen wat betreft het ontbreken van een horizontale overlapping zou worden geaccepteerd, zou de voorgestelde concentratie op de lager in de bedrijfskolom gelegen distributiemarkten de machtspositie van Telia op de Zweedse kabeltelevisiemarkt versterken. Indien van één van de andere afbakeningen van de markt zou worden uitgegaan (gecombineerde nationale markten voor kabeltelevisie en DTH, of Scandinavische of noordse markten), zou de voorgestelde concentratie nog steeds een machtspositie doen ontstaan of versterken. Ook ten aanzien van de markt voor het kopen van inhoud zou de aangemelde operatie een machtspositie doen ontstaan, ongeacht het feit of men ervan uitgaat dat de kabel-, DTH en SMATV-activiteiten van de partijen op dezelfde of op aangrenzende markten plaatsvinden (zie hieronder).
Groothandelsverkoop van rechten op inhoud
(280) De partijen hebben verklaard dat zowel zijzelf als hun voornaamste concurrenten op het gebied van DTH- en kabeldistributie, rechtstreeks contracten afsluiten met omroepen. De markt voor de groothandelsverkoop van rechten op inhoud is derhalve momenteel in wezen beperkt tot verkopen aan kleine en onafhankelijke kabelexploitanten (SMATV). Telenor en, in mindere mate, Telia, zijn actief op deze markt die gelieerd is aan de markten voor het kopen van inhoud in de zin dat het recht van een distributeur om bepaalde inhoud te gebruiken voor zijn eigen distributieactiviteiten en voor groothandelsactiviteiten gewoonlijk is vastgesteld in een enkele overeenkomst met de omroep.
Technologie voor technische diensten met betrekking tot betaaltelevisie
(281) Technische diensten met betrekking tot betaaltelevisie omvatten diensten als encryptie en decryptie van televisiesignalen, afhandelen van voorwaardelijketoegangssystemen, marketing van decoders en smartcards. Telenor heeft een eigen voorwaardelijketoegangssysteem ontwikkeld voor het scrambelen en ontscrambelen van tv-signalen (Conax). Enkele van de technische functies zijn vanuit commercieel oogpunt uiterst gevoelig, aangezien zij toegang geven tot klantengegevens en details van overeenkomsten met omroepen. Beide partijen bieden deze diensten "in-house". Daarnaast bieden zij een aantal van deze diensten aan concurrerende kabeltelevisie-exploitanten.
B. Relevante geografische markten
(282) Wat de markten voor televisiedistributie betreft, hebben de partijen aangevoerd dat de markten voor de levering van DTH-distributie, kabeltelevisie, het kopen van inhoud, de groothandelsverkoop van rechten op inhoud en technische diensten met betrekking tot betaaltelevisie nationale markten zijn; de partijen baseren zich hierbij grotendeels op eerdere beschikkingen van de Commissie (zie boven). Zij hebben eveneens benadrukt dat deze activiteiten door nationale serviceorganisaties ondersteund moeten worden, dat de wettelijke regelingen verschillen en dat de omroepen recht op inhoud meestal op nationale basis verkopen.
(283) In hun antwoord op de mededeling overeenkomstig artikel 18 van de concentratieverordening, hierna "het antwoord" genoemd, hebben de partijen verklaard dat de markt voor satelliettranspondercapaciteit Europees is en dat andere satellietbedrijven (Eutelsat en Astra) diensten leveren die de diensten van Telenor kunnen vervangen.
(284) Het standpunt dat de partijen in het antwoord innemen, wordt echter tegengesproken door de feiten met betrekking tot Telia's lease van transpondercapaciteit van NSAB. Toen Telia deze strategische investering deed, was een van de alternatieven die werden overwogen het leasen van capaciteit van Eutelsat, waarvan Telia, als het zittende Zweedse telecombedrijf, aandeelhouder is. Telia verwierp echter de Eutelsat-optie, ondanks het feit dat de benodigde capaciteit bij Eutelsat kon worden ingekocht voor ongeveer de helft van de prijs die NSAB vroeg (en het feit dat het aandeel in Eutelsat Telia betere mogelijkheden zou hebben gegeven de strategische beslissingen van de satellietexploitant te beïnvloeden). De reden dat Telia ondanks deze voordelen besloot geen capaciteit bij Eutelsat te leasen, is dat het geen aantrekkelijk bedekkingsgebied biedt voor uitzendingen die gericht zijn op de noordse landen, en dat nagenoeg alle potentiële kijkers in dat gebied hun schotel op de Telenor- en NSAB-satellieten hebben gericht. Vanuit het gezichtspunt van de omroep zou het gebruik van een andere satellietpositie voor uitzendingen gericht tot noordse kijkers zeer hoge kosten met zich brengen; een aanzienlijk deel van de kijkers zou moeten worden overgehaald om ofwel niet meer te kijken naar de op de noordse markt gerichte programma's die via de satellieten van Telenor worden doorgegeven (en die van NSAB), ofwel te investeren in een tweede schotel. Vanuit het oogpunt van de kijker geredeneerd is het niet mogelijk om eenvoudigweg de schotel op de Eutelsat- of Astra-satelliet te richten, aangezien er geen noordse omroep uitzendt via die satellieten. Het standpunt dat de partijen in hun antwoord innamen met betrekking tot de Europese markt voor satelliettranspondercapaciteit, kan derhalve niet worden geaccepteerd. Om deze redenen blijft de Commissie bij haar opvatting zoals die ook in de NSD-zaak kenbaar is gemaakt, namelijk dat de markt voor satelliettranspondercapaciteit de noordse regio bestrijkt.
(285) Een aantal derden hebben voorgesteld, de markt voor de distributie van televisiesignalen op kleinhandelsniveau en de markt voor het kopen van inhoud als Scandinavische markt (dat wil zeggen, Noorwegen, Zweden en Denemarken) of als noordse markt (dat wil zeggen, de drie genoemde landen plus Finland) te beschouwen. De belangrijkste redenen voor dit standpunt hebben betrekking op de "landsgrensoverschrijdende" aard van de activiteiten van de partijen hoger in de bedrijfskolom. Ten eerste is er algemene overeenstemming over het feit dat satelliettranspondercapaciteit wordt geleverd op Scandinavische en noordse basis. Ten tweede hebben de meeste derden gesteld dat contracten met betrekking tot het recht inhoud te distribueren, (inhoud voor commerciële zenders en betaaltelevisie, zoals film- en sportrechten) vaak worden afgesloten op Scandinavische of noordse basis; een opvatting die niet wordt gedeeld door de partijen. Culturele en linguïstische factoren worden niet beschouwd als belangrijke hindernissen die het uitzenden van grotendeels hetzelfde materiaal in alle Scandinavische landen in de weg zouden staan; zo is het in al deze landen gebruikelijk programma's te ondertitelen. Daarnaast verwachten de derden dat Newco haar pan-Scandinavische (of pan-noordse) aankoopactiviteiten verder zal uitbreiden teneinde alle tv-distributieactiviteiten lager in de bedrijfskolom van toevoer te voorzien. Dit zal tot gevolg hebben dat de concurrentievoorwaarden nog homogener zullen worden. Het argument van de partijen dat individuele kabeltelevisieklanten niet kunnen overstappen naar leveranciers buiten hun eigen land, vormt duidelijk geen beletsel om van een bredere marktafbakening uit te gaan wat betreft het kopen van inhoud, de groothandelsverkoop van rechten en technologie voor betaaltelevisie. Voor tv-distributie op kleinhandelsniveau, wordt de keuze van leveranciers voor de klanten (met name kijkers van kabeltelevisie) momenteel beperkt door de beschikbare technische middelen om toegang te krijgen en de uitzendrechten die in handen zijn van de verschillende distributeurs. Echter, gezien de overgang naar digitale diensten, in combinatie met de tendens pan-noordse contracten voor distributierechten te sluiten, dient ook deze markt wellicht in een bredere context gezien te worden (dat wil zeggen, Scandinavisch of noords).
(286) Voor deze beschikking is het echter niet noodzakelijk om de exacte geografische omvang van de markt vast te stellen; de aangemelde transactie zou een machtspositie doen ontstaan of versterken op verschillende niveaus van de distributieketen voor de levering van televisiediensten, ongeacht of dit beoordeeld zou worden op nationaal, Scandinavisch of noords niveau (zier hieronder).
C. Mededingingsrechtelijke beoordeling
Satellietcapaciteit
(287) Telenor is de grootste aanbieder van satelliettranspondercapaciteit in de noordse regio. De Thor en Intelsat(233)-satellieten van Telenor, gesitueerd op 1° westerlengte, hebben in totaal 48 transponders. In hun antwoord voerden de partijen aan dat alle transponders van Telenor geschikt zijn voor het uitzenden van televisiesignalen. Echter slechts 34 transponders van Telenor zijn zogeheten BSS-transponders, die in technisch opzicht geschikt zijn voor de transmissie van DTH-televisiesignalen. De overige 14 transponders (de Intelsat-transponders) kunnen bijvoorbeeld gebruikt worden om kabeltelevisienetten te voeden, maar zijn ongeschikt voor DTH-transmissies. Alle satelliettransponders van Telenor hebben een "noords bedekkingsgebied". Daarnaast heeft Telenor concrete plannen om haar capaciteit in de nabije toekomst zelfs verder uit te breiden door de lancering van nog een satelliet. Telenor en Canal Digital hebben aanzienlijke bedragen geïnvesteerd in hun technische faciliteiten en hebben het enige noordse platform opgericht voor de transmissie van digitale tv-signalen.
(288) Telia heeft geen eigen satellietcapaciteit, maar is sinds 1997 een van de belangrijkste klanten van NSAB, Telenor's enige concurrent met een specifiek "noords bedekkingsgebied". In hun antwoord voerden de partijen aan dat Telia geen strategische klant is voor NSAB. Dit argument kan de toets der kritiek echter niet geheel doorstaan aangezien het gebaseerd is op de stelling dat Telia haar geleasde transponders niet zal gebruiken om enige diensten te ontwikkelen die andere klanten ertoe zouden kunnen aanzetten van dezelfde satelliet gebruik te maken als Telia. Voorzover deze opvatting correct is, is dit een van de gevolgen van de voorgestelde concentratie, zoals hieronder zal worden uitgelegd. Feit blijft dus dat toen Telia een leasecontract [voor lange tijd](234) afsloot voor [...](235) NSAB-transponders, de onderneming concrete plannen had om DTH-activiteiten te ontwikkelen als concurrent van Telenor. Telia leasde daarom BSS-transponders, die, zoals gezegd, geschikt zijn voor de transmissie van DTH-signalen. De leaseperiode komt overeen met de verwachte levensduur van de satelliet.
(289) Toen het leasecontract werd afgesloten, vertegenwoordigden deze transponders [...](236) van de capaciteit van NSAB, en vanuit NSAB's optiek was het duidelijk dat Telia van plan was een concurrerende DTH-dienst te ontwikkelen. Het standpunt dat Telia als klant niet van strategisch belang is voor NSAB, kan derhalve niet worden geaccepteerd.
(290) Naast de investeringen in de lease van satelliettransponders (de jaarlijkse kosten hiervoor vertegenwoordigen een aanzienlijk deel van de omzet van Telia uit kabeltelevisie), heeft Telia ook strategische investeringen gedaan in uplink-faciliteiten in Stockholm. Vanuit technisch oogpunt zou Telia, zonder de voorgestelde concentratie, zich in een goede positie bevinden om via de satelliet rechtstreeks televisiesignalen en andere signalen door te geven aan individuele kijkers (zie hieronder).
(291) Na de concentratie zou Newco zeggenschap krijgen over 34 tot [...](237) BSS-transponders (afhankelijk van het feit of de door Telia geleasde NSAB-transponders worden meegeteld) van de in totaal 51 BSS-transponders op 1° westerlengte en 5° oosterlengte. Dit betekent dat Newco zeggenschap zou krijgen over [60-80 %)(238) van het totale aantal transponders dat geschikt is om DTH-televisiesignalen uit te zenden naar de noordse regio. Zoals hierboven reeds vermeld, is Telenor van mening dat [...](239) van haar[...](240) transponders geschikt zijn voor het uitzenden van televisiebeeelden naar de noordse regio. Als al deze [...](241) transponders in de berekening worden meegenomen, zou het aandeel van Newco in de beschikbare transpondercapaciteit voor het uitzenden van televisiesignalen stijgen tot [...](242) van de [...](243) (wederom afhankelijk van het feit of de door Telia geleasde NSAB-transponders worden meegeteld). Dit zou [70-80 %](244) van de totaal beschikbare capaciteit vertegenwoordigen.
(292) In hun antwoord stelden de partijen dat het aantal transponders waarover NSAB kan beschikken, hoger is dan het voornoemde aantal. Dit is onjuist. NSAB heeft momenteel twee satellieten op 5° oosterlengte (Sirius I en Sirius II). De eerste heeft vier werkzame BSS-transponders. De laatste heeft 32 transponders. Van deze 32 transponders zijn er echter zes uitsluitend geschikt voor communicatiedoeleinden (niet voor het uitzenden van televisiesignalen). Dertien van de resterende 26 transponders zijn geen eigendom van NSAB. Deze transponders zijn eigendom van GEAmericom, en zijn niet gericht op de noordse regio(245). Het totale aantal transponders voor het uitzenden van televisiesignalen waarover NSAB momenteel kan beschikken is derhalve 17 (of elf als de door Telia geleasde transponders niet worden meegeteeld), zoals ook blijkt uit de voornoemde percentages.
(293) De partijen zijn tevens van mening dat het aantal NSAB-transponders verhoogd moet worden met het aantal transponders dat beschikbaar is op de Sirius III-satelliet, die eigendom is van NSAB. Deze satelliet wordt momenteel door Astra geleasd, en wordt niet gebruikt voor uitzendingen naar de noordse regio. Er bestaan echter plannen om, wanneer het leasecontract in oktober 1999 afloopt, de satelliet te verplaatsen naar de eigen positie van NSAB op 5° oosterlengte. Indien een dergelijke verhuizing zou plaatsvinden, zou Sirius I door Sirius III vervangen worden (beide satellieten zenden op dezelfde frequentie uit en kunnen derhalve niet tegelijkertijd gebruikt worden). Het totale aantal transponders waarover NSAB kan beschikken zou dan 27 zijn (of 21 als de door Telia geleasde transponders niet worden meegeteeld), en niet 31 zoals de partijen in hun antwoord beweren.
(294) Zoals met iedere toekomstige gebeurtenis, bestaat er een zeker mate van onzekerheid over het feit of Sirius III inderdaad verplaatst zal worden naar 5° oosterlengte en ook op deze positie zal blijven. Een van de factoren die van invloed zijn op deze beslissing, is de impact die de voorgestelde concentratie zal hebben op het vermogen van NSAB om omroepen aan te trekken. Echter, zelfs al zou Sirius III op 5° oosterlengte gesitueerd worden, dan nog hebben de partijen geen overtuigende argumenten aangevoerd voor de stelling dat dit de concurrentiepositie van NSAB zou verbeteren. Ten eerste beschikken Telenor en NSAB zelfs in de huidige analoge situatie (waarin één transponder één televisiekanaal kan doorzenden) over voldoende reservecapaciteit. In de digitale omgeving zal de bestaande capaciteit verveelvoudigd worden, aangezien één transponder gebruikt kan worden voor het doorzenden van zes tot acht tv-zenders. Vanuit technisch oogpunt betekent dit dat de Telenor-satellieten die momenteel beschikbaar zijn, in staat zullen zijn alle huidige analoge signalen in een digitaal formaat door te zenden. Dit geldt ook voor NSAB. Het is derhalve niet duidelijk in welk opzicht de marktpositie van NSAB verstevigd zou kunnen worden door de uitbreiding van transpondercapaciteit op haar satellietpositie, zoals de partijen stellen. Ten tweede heeft Telenor zoals reeds gemeld, plannen om nog een satelliet te positioneren op 1° westerlengte (Thor IV). Volgens de aanmelding zal Thor IV worden gelanceerd in 2002(246). Enig mogelijk voordeel dat voortvloeit uit de capaciteitsuitbreiding zal naar verwachting op korte termijn ook door Telenor worden behaald of worden overtroffen. Ten derde zijn er sterke aanwijzingen dat de voorgestelde concentratie, zoals deze is aangemeld, de concurrentiepositie van NSAB sterk zou verzwakken, zoals hieronder nader zal worden uitgelegd. De kwestie van de beschikbare capaciteit van NSAB is derhalve grotendeels irrelevant voor deze beoordeling.
(295) De eigenaren van NSAB zijn SSC, Teracom (elk 37,5 %), en Tele Danmark (25 %). NSAB is niet verticaal geïntegreerd in een van de verticaal gerelateerde activiteiten van Telia en Telenor. Uit het onderzoek blijkt dat Newco, gezien haar positie als de enige verticaal geïntegreerde aanbieder van satelliettransponders met een noords bedekkingsgebied, de enige aanbieder zou zijn die omroepen één gecombineerde dienst zou kunnen leveren bestaande uit de satellietinfrastructuur en distributie op kleinhandelsniveau (kabel en DTH). Na de concentratie zou het aantal kijkers dat op het distributienet van Newco is aangesloten, aanzienlijk stijgen, en wel tot 70 % van alle TV-huishoudens (zie hieronder). Aangezien Telia het grootste kabeltelevisienet in Zweden zou meenemen naar Newco (met ongeveer 1,3 miljoen aangesloten woningen), zou dit Newco aanzienlijk betere mogelijkheden bieden om kopers van satelliettranspondercapaciteit ervan te overtuigen dergelijke capaciteit niet te kopen bij Newco's enige concurrent, NSAB.
(296) Telenor is al begonnen met een agressieve strategie om omroepen ertoe over te halen van de NSAB-satelliet naar de Telenor-satelliet over te stappen (en er wordt beweerd dat aan ten minste een van de klanten van NSAB gratis transpondercapaciteit ter beschikking is gesteld(247)). De partijen hebben dit in hun antwoord tegengesproken en hebben verklaard dat zij geen gratis capaciteit hebben aangeboden, maar een contract dat is gebaseerd op penetratiegraad; de prijs voor de satellietcapaciteit is gebaseerd op het aantal kijkers dat de omroep zal bereiken. Het is voor de Commissie moeilijk om nog voordat de Nationale Mededingingsautoriteit tot een besluit is gekomen in dit geschil, een oordeel uit te spreken over deze argumenten. Echter, de conclusie die uit dit voorbeeld kan worden getrokken is dat omroepen overgehaald kunnen worden om een satellietexploitant te kiezen op basis van contracten die gekoppeld zijn aan de gerealiseerde penetratiegraad. Na de concentratie zou Newco zich derhalve in een aanzienlijk betere positie bevinden dan NSAB, die niet geïntegreerd is in de markt lager in de bedrijfskolom en dus niet in staat zal zijn toegang te garanderen tot kabel- of DTH-kijkers. De concentratie zou bovendien niet alleen Newco beter in staat stellen omroepen toegang te bieden tot distributie op kleinhandelsniveau, maar tegelijkertijd de mogelijkheden van NSAB beperken om ditzelfde aan te bieden; Telia's kabeltelevisiebedrijf zou wel eens niet zo geïnteresseerd meer kunnen zijn in het doorgeven van via NSAB geleverde diensten.
(297) Verder blijkt dat derden nu de levensvatbaarheid van NSAB als concurrent in twijfel trekken als de voorgestelde transactie in de aangemelde vorm zou doorgaan. Men zou kunnen stellen dat deze visie door Telenor wordt gedeeld aangezien Telenor vlak voordat de aangemelde transactie werd aangekondigd besloot de bestaande samenwerking met NSAB met betrekking tot de promotie van de "Nordenparabolen"-schotel niet langer voort te zetten. Deze analoge schotel kan tegelijkertijd signalen van Telenor en van NSAB ontvangen. Als Telenor van mening was geweest dat na afronding van de aangemelde transactie een aanzienlijk aantal omroepen bij NSAB zou blijven, zou het logisch zijn geweest de samenwerking voort te zetten. In hun antwoord voerden de partijen aan dat de overeenkomst tussen Telenor en NSAB met betrekking tot de promotie van de "Nordenparabolen"-schotel in 1998 afliep, en dat de onderneming besloot dat het commercieel verstandiger was de samenwerking niet voort te zetten; de "Nordenparabolen"-schotel wordt echter nog steeds door Telenor ondersteund. Dit argument heeft echter geen betrekking op de hoofdzaak, namelijk dat de handelingen van Telenor bevestigen dat de onderneming denkt in een gunstige positie te komen als kijkers schotels gebruiken die gericht zijn, op één van de twee noordse satellietposities(248). In ieder geval zal de beslissing van Telenor om de "Nordenparabolen"-samenwerking te beëindigen ongetwijfeld zijn weerslag hebben op de concurrentiepositie van NSAB, gezien de vele kijkers in de noordse regio die geen signalen kunnen ontvangen van de NSAB-satellieten.
(298) Het onderzoek toont derhalve aan dat de aangemelde concentratie Newco in staat zou stellen de bestaande concurrentie van NSAB sterk te verminderen of zelfs te doen verdwijnen. Dit zou niet alleen een machtspositie creëren op de markt voor het aanbieden van satelliettranspondercapaciteit, maar ook de macht van Newco op alle niveaus van de tv-distributieketen aanzienlijk versterken. Newco zou hierdoor een poortwachtersrol kunnen spelen; elk bedrijf dat op enig niveau van de distributieketen zou willen participeren, zou voor de transpondercapaciteit een contract met Newco moeten afsluiten.
(299) De partijen hebben aangevoerd dat Newco ten eerste geen "flessenhalsaanbieder" van satelliettranspondercapaciteit in de noordse regio zal worden. Zij baseren dit hoofdzakelijk op het bestaan van een concurrerende aanbieder van dergelijke diensten, NSAB, en de sleutelrol die Netcom/MTG(249) speelt als koper van transpondercapaciteit en aanbieder van omroepdiensten ten behoeve van haar eigen tv-distributieactiviteiten. Netcom/MTG is als omroep actief via onder andere TV3 en TV1000, die beide in alle Scandinavische landen worden doorgegeven. Via Kabelvision is de onderneming ook actief in de kabeltelevisiesector in Zweden, en via Viasat in de analoge DTH-distributie in alle Scandinavische landen. De onderneming heeft zelf geen belangen in enige satellietoperatie, maar least capaciteit van Telenor en NSAB.
(300) Het betoog van de partijen met betrekking tot de rol van Netcom/MTG als koper van transpondercapaciteit, houdt echter onvoldoende rekening met de middellange- en langetermijneffecten van de voorgestelde concentratie. Het is zeker zo dat Netcom/MTG ten opzichte van de concurrentie over enkele sterke punten beschikt, zoals de merknamen van haar televisiezenders. Deze punten moeten echter niet overschat worden. Ten eerste koopt Netcom/MTG het grootste deel van de inhoud voor haar zenders van derden, waaronder Amerikaanse en andere productiestudio's en organisatoren van sportevenementen. In dat opzicht is de onderneming in zekere zin kwetsbaar; immers, de meeste kijkers zijn trouw aan de specifieke inhoud (die in de toekomst door een andere omroep kan worden verworven), en niet zozeer aan de zender. Dit betekent dat het voor Netcom/MTG noodzakelijk is om het huidige distributieniveau (de basis voor reclame-inkomsten en overige inkomsten) te handhaven om aantrekkelijke inhoud te kunnen blijven kopen en zich zo te verzekeren van de trouw van de kijkers. In hun antwoord voerden de partijen aan dat Netcom/MTG reeds een aantal overeenkomsten heeft gesloten met diverse Amerikaanse en andere productiestudio's en organisatoren van sportevenementen. Een aantal van deze overeenkomsten zijn exclusief. Dit argument heeft voornamelijk betrekking op de huidige positie van Netcom/MTG op de downstream-markten voor distributie op kleinhandelsniveau. Deze positie zal hieronder geanalyseerd worden. Voor het beoordelen van de gevolgen die de concentratie zal hebben voor de satelliettranspondermarkt volstaat het te concluderen dat het merendeel van de bedoelde contracten tussen 1999-2003 afloopt. Deze overeenkomsten hebben dus een beperkte looptijd, ongeacht de mate van bescherming die Netcom/MTG momenteel heeft op basis van de afgesloten overeenkomsten. Een van de "belangrijkste sportdeals" die de partijen aanhaalden om de vermelde sterke positie van Netcom/MTG aan te tonen, betrof de Italiaanse voetbalcompetitie. In hun antwoord gaven de partijen aan dat Netcom/MTG deze rechten tot 2001 in handen had. Echter, op 1 sepetember 1999 werd bekend dat Canal Digital de rechten voor uitzending van de Italiaanse voetbalcompetitie in de noordse landen had verworven; deze uitzendingen zullen op 12 september 1999 van start gaan. Aangezien Canal Digital klaarblijkelijk in staat is een hoger bod uit te brengen dan Netcom/MTG op deze "belangrijke sportdeals", kan het bestaan van deze leveringsovereenkomsten niet gezien worden als een vast gegeven binnen de markt wanneer beoordeeld moet worden of Netcom/MTG in staat zal zijn en het ook aantrekkelijk zal vinden om NSAB te steunen als alternatieve satellietexploitant naast Newco.
(301) Ten tweede wordt de relatieve kracht van Netcom/MTG in vergelijking met Newco geïllustreerd aan de hand van het feit dat Netcom/MTG, zelfs vóór de voorgestelde concentratie, gedwongen was een zeer nadelige distributieovereenkomst met Telia af te sluiten. Netcom/MTG moest Telia zelfs betalen voor het doorgeven van haar populairste zender, TV3, via het kabelnet van Telia. In hun antwoord hebben de partijen getracht deze conclusie te betwisten door te verklaren dat TV3 niet de enige omroep is die Telia betaalt voor distributie via haar kabeltelevisienet. Dit argument kan de toets der kritiek echter niet geheel doorstaan. Zelfs al zou Telia als machtige kabelexploitant in staat zijn om alle omroepen ongunstige voorwaarden op te leggen, dan nog zou dit op geen enkele manier afbreuk doen aan de conclusie dat Netcom/MTG voor de distributie van Telia afhankelijk is en dat deze afhankelijkheid na de oprichting van Newco nog zou toenemen.
(302) Gezien deze omstandigheden lijken er vraagtekens te kunnen worden geplaatst bij het argument van de partijen dat Netcom/MTG tegenwicht zou kunnen bieden aan Newco's kennelijke sterktepunten bij het aanbieden van satelliettranspondercapaciteit (of op enig ander niveau binnen de distributieketen).
(303) Indien echter, niettegenstaande het bovenstaande, zou worden aangenomen dat Netcom/MTG als belangrijkste concurrent van Newco een goede reden zou hebben om van de NSAB-satellieten gebruik te maken, om niet geheel van Newco afhankelijk te zijn, zou het voor Netcom/MTG steeds moeilijker worden om NSAB te blijven steunen als de meeste omroepen zouden overstappen op de satellieten van Newco. Ten eerste is het zo dat hoe minder klanten NSAB heeft, hoe hoger de prijzen die berekend moeten worden om de bedrijfskosten te dekken inclusief toekomstige investeringen in digitale capaciteit. Het is niet redelijk om aan te nemen, zoals de partijen in hun antwoord doen, dat NSAB haar prijzen zal verlagen als de reservecapaciteit groter wordt als gevolg van het overstappen van omroepen naar Newco. Het is weliswaar zo dat inversteringen in satellieten voor een groot deel tot de vaste kosten gerekend worden, maar er kan niet worden aangenomen dat NSAB haar omroepactiviteiten in de noordse regio zou voortzetten als de lease van satellietcapaciteit geen behoorlijk rendement zou opleveren. Als NSAB na de concentratie geen noordse omroepen meer zou kunnen aantrekken, ligt het meer voor de hand dat NSAB de satellieten zal verkopen of leasen aan een andere exploitant, die de satellieten naar een andere positie zou verplaatsen, dan dat de onderneming een verliesgevende activiteit zou voortzetten, zoals de partijen suggereren. Het is evenmin juist om te verklaren, zoals de partijen deden in hun antwoord, dat NSAB niet afhankelijk is van inkomsten uit de noordse omroepactiviteiten, aangezien dergelijke inkomsten een groot deel uitmaken van de totale inkomsten van NSAB.
(304) De situatie zou voor Newco juist omgekeerd zijn; hoe meer klanten Newco kan aantrekken door verticaal gebundelde diensten aan te bieden, zoals geïllustreerd door de voornoemde op penetratiegraad gebaseerde contracten, hoe lager de prijzen die Newco in rekening moet brengen. Newco zou derhalve in vergelijking met NSAB een belangrijk kostenvoordeel hebben. Ten tweede zou Netcom/MTG in de hoedanigheid van omroep met commerciële televisie en betaaltelevisie wat betreft de distributie nog afhankelijker zijn van Newco dan het tot nu toe was van Telia of Telenor. Dit zou een verdere beperking betekenen van Netcom/MTG's mogelijkheden om de marktmacht van Newco te beperken door NSAB te ondersteunen. Ten derde kan NSAB om technische redenen een groot aantal kijkers, met name in Noorwegen en Denemarken, niet bereiken omdat hun ontvangstapparatuur gericht is op de satellietpositie van Telenor; zij kunnen daarom geen signalen van NSAG ontvangen. Omroepen, inclusief Netcom/MTG, zouden daarom een belangrijk deel van hun DTH-kijkers verliezen als zij niet worden doorgegeven via een van de satellieten van Telenor.
(305) In hun antwoord gaven de partijen aan dat dit niet langer het geval zal zijn in een digitale omgeving, aangezien de klanten een nieuwe decoder moeten kopen en meestal ook een nieuwe LNB.
(306) Er is algemene overeenstemming over het feit dat alle kijkers een nieuwe decoder nodig hebben om digitale signalen te ontvangen. Het is echter duidelijk dat dit niet van invloed is op de mogelijkheid om DTH-kijkers te bereiken die hun schotel uitsluitend op de satellietpositie van Telenor hebben gericht. Wat betreft de noodzaak om de LNB op de schotel te verwisselen, onderbouwen de partijen hun opvatting dat dit noodzakelijk is met de verklaring dat meestal "een nieuwe LNB noodzakelijk is aangezien de oude LNB's niet compatibel zijn met nieuwe analoge en digitale decoders". De partijen hebben niet verklaard waarom het in hun ogen relevant is om de eisen betreffende de overgang naar digitaal in de beoordeling te betrekken aan de hand van een vergelijking met de noodzaak om oude analoge LNB's te vervangen, die kennelijk ook niet compatibel zijn met nieuwe analoge decoders.
(307) Derden onderschrijven niet, dat het vanuit technisch oogpunt noodzakelijk is om bestaande schotels of LNB's te vervangen bij de overstap naar digitaal. Bovendien zijn vanuit een commercieel oogpunt gezien, Canal Digital en Telia beide begonnen met digitale diensten en bieden klanten tegen gesubsidieerde prijzen eigen decoders aan waarop de smartcards van Netcom/MTG niet gebruikt kunnen worden. Het argument dat de partijen tijdens de hoorzitting naar voren brachten - dat Netcom/MTG zou kunnen "meeliften" met de investeringen van de partijen in digitale technologie - wordt derhalve niet door de feiten ondersteund. Gezien het bovenstaande kan de stelling van de partijen dat de overstap naar digitale diensten Netcom/MTG minder afhankelijk zal maken van Newco's satellietdiensten, niet worden geaccepteerd. Hieruit volgt dat ook de tweede stelling van de partijen niet kan worden aanvaard: Netcom/MTG zou niet in staat zijn om NSAB te ondersteunen, waardoor de bovengenoemde negatieve gevolgen van de concentratie voor de concurrentiepositie van NSAB teniet zouden worden gedaan.
(308) In hun antwoord voerden de partijen ten slotte aan dat zij geconfronteerd worden met de nadelige gevolgen van een nieuwe intreder, namelijk Intelsat. Zoals hierboven vermeld least Telenor momenteel al haar capaciteit van de Intelsat-satelliet op 1° westerlengte en zendt zij van die positie uit. De partijen hebben niet toegelicht waarom het onredelijk zou zijn te veronderstellen dat Telenor ook betrokken zou worden bij een capaciteitsuitbreiding van Intelsat op 1° westerlengte. De indruk dat alle nieuwe capaciteit die door Intelsat wordt geïntroduceerd eerder zal samenwerken met Telenor, wordt versterkt door het feit dat Telenor kennelijk toegang heeft tot vertrouwelijke bedrijfsplannen van Intelsat. Daarnaast waren de partijen niet in staat om een reden aan te dragen waarom Intelsat, indien zij de markt onafhankelijk van Telenor zou betreden niet geconfronteerd zou worden met alle problemen om omroepen aan te trekken die boven staan beschreven in verband met NSAB. Intelsat zou zo mogelijk zelfs nog grotere problemen kunnen ondervinden aangezien de onderneming niet over een marktpositie beschikt die als basis kan dienen voor een dergelijke intrede. De Commissie kan derhalve niet aanvaarden dat er enige aanwijzing is dat de positie van Newco in de markt voor satelliettranspondercapaciteit hinder zou ondervinden van de nieuwe intrede van Intelsat.
(309) Gezien het bovenstaande moet de conclusie worden getrokken dat de voorgestelde concentratie, in de aangemelde vorm, belangrijke bedenkingen deed rijzen met betrekking tot het aanbieden van satelliettranspondercapaciteit. Bovendien zouden de gevolgen van Newco's positie op dit gebied ook aanleiding geven tot mededingingsbezwaren op de markten lager in de bedrijfskolom (zie hieronder). Derhalve moet de conclusie worden getrokken dat de aangemelde concentratie een machtspositie zou creëren die tot gevolg zou hebben dat een daadwerkelijke mededinging op de noordse markt voor het aanbieden van satelliettranspondercapaciteit aanmerkelijk zou worden belemmerd.
Tv-distributie op kleinhandelsniveau (aan individuele huishoudens)
(310) Zoals hierboven is aangegeven, zijn de partijen van mening dat de relevante markt voor tv-distributie op kleinhandelsniveau op nationaal niveau beoordeeld moeten worden, op basis van afzonderlijke markten voor kabeltelevisie en DTH. Er zijn aan de andere kant een aantal aanwijzingen dat de markt in een bredere context moet worden beschouwd, zowel vanuit het oogpunt van het product als vanuit geografisch oogpunt. Daar de Commissie echter van mening is dat de voorgestelde concentratie een machtspositie zou doen ontstaan of versterken, ongeacht welke van deze benaderingen wordt gevolgd, zullen in dit deel de gevolgen van de voorgestelde concentratie worden beoordeeld op het door de partijen voorgestelde niveau alsmede op het niveau van een gecombineerde markt voor kabeltelevisie en DTH (nationaal en Scandinavisch/noords).
i) Nationale markten voor kabeltelevisie en DTH (afzonderlijk beschouwd)
A. Kabeltelevisie
(311) In Noorwegen is Telenor eigenaar van het op een na grootste kabelnet, waarop ongeveer [30-40 %](250) van alle Noorse kabeltelevisiehuishoudens zijn aangesloten. Evenzo is Telia eigenaar van het op een na grootste kabelnet in Denemarken. Volgens de aanmelding heeft Telia een aandeel van [10-20 %](251) van alle aangesloten huishoudens in Denemarken ([30-40 %](252) als kabel en SMATV worden gecombineerd). Het aandeel van Tele Danmark wordt gesteld op [80-90 %](253) wat betreft kabeltelevisie en [50-60 %](254) als SMATV wordt meegerekend. Uitgaande van de hypothese dat de relevante markt voor de distributie van kabeltelevisie nationaal is, is het voor deze beschikking niet noodzakelijk de gevolgen van de voorgestelde concentratie in Noorwegen en Denemarken in aanmerking te nemen.
(312) Telia is eigenaar van het grootste kabelnet in Zweden. In 1998 waren 1250000 huishoudens op het Telia-net aangesloten ([50-60 %](255) van alle Zweedse kabeltelevisiehuishoudens)(256). Daarnaast waren 50000 SMATV-huishoudens aangesloten op het Telia-netwerk. Het aantal huishoudens dat is aangesloten op het Telia-netwerk is de afgelopen vier jaar gegroeid. Van de concurrerende exploitanten heeft Kabelvision (de Netcom/MTG-groep) een aandeel van [10-20 %](258), Stjärn TV van [10-20 %](259) en Sweden on Line van [0-10 %](260).
(313) In hun aanmelding gaven de partijen aan dat naar hun mening de marktaandelen zouden moeten worden afgemeten aan de hand van de inkomsten uit betaaltelevisie en niet aan de hand van het aantal aangesloten huishoudens. Op die basis, en indien inkomsten uit betaaltelevisie, zoals voorgesteld door de partijen, gedefinieerd zouden worden als opbrengsten die door individuele huishoudens worden betaald voor betaaltelevisiediensten, zou het marktaandeel van Telia in Zweden worden gesteld op [20-30 %](261); Kabelvision zou dan een aandeel hebben van [30-40 %](262), Stjärn TV van [20-30 %](263) en Sweden on Line van [10-20 %](264).
(314) De grote verschillen tussen de uitkomsten van de twee berekeningsmethoden kunnen worden verklaard door de commerciële methoden die Telia hanteert in vergelijking met haar concurrenten. Telia verkoopt doorgaans een gebundeld pakket met infrastructuurdiensten en een relatief groot aantal televisiezenders als "gratis basispakket" aan verhuurders of andere gebouweigenaars. Telia beschouwt de inkomsten uit deze verkopen niet als inkomsten uit betaaltelevisie. Telia rekent hiertoe uitsluitend de inkomsten die zij ontvangt van individuele huishoudens die betalen voor extra zenders die zij naast het basispakket ontvangen. Kabelvision en de overige kabelexploitanten hanteren een andere commerciële strategie. Zij leveren slechts een relatief klein basispakket (voornamelijk bestaande uit de "must-carry" terrestrische zenders), en verkopen derhalve de meeste van hun diensten als "betaaltelevisie" volgens de door de partijen gehanteerde definitie. De zwakke punten van deze definitie zijn evident. Het zou er in feite op neerkomen dat alle klanten van Telia die uitsluitend een abonnement nemen op het "basispakket", volgens de voorgestelde marktafbakening geen enkele omzet zullen genereren. Als daarentegen een andere klant een abonnement neemt op exact dezelfde zenders bij een van de andere, concurrerende kabelexploitanten, zou het merendeel van de gegenereerde omzet binnen de definitie van de partijen vallen. Meer dan [45-55 %](265) van de inkomsten van Telia uit haar kabeltelevisieactiviteiten is afkomstig van verhuurders en gebouweigenaren. Het is derhalve opmerkelijk dat de partijen getracht hebben dit deel van de omzet van Telia buiten de door hen gedefinieerde "betaaltelevisie"-markt te houden, te meer daar zij de niet meegerekende omzet volledig buiten beschouwing laten. Op basis van de meest recente cijfers die ter beschikking zijn gesteld, zou het marktaandeel van Telia [55-65 %](266) groter zijn dan dat van Kabelvision, wanneer de totale inkomsten als basis voor de berekening zouden worden gebruikt.
(315) Belangrijker is dat het onderzoek heeft aangetoond dat zowel Telia als haar concurrenten doorgaans hun gewicht binnen de markt uitdrukken door te verwijzen naar de aangesloten huishoudens en niet zozeer naar de "inkomsten uit betaaltelevisie" (zie bijvoorbeeld het Jaarverslag 1997 van Telia). Daarnaast wordt in geval van acquisities van kabelnetten de waarde meestal bepaald op basis van de aangesloten huishoudens. Digitalisering zal, zo wordt in brede kringen aangenomen, het belang van de omvang van de kabeltelevisienet nog verder doen toenemen, onder andere omdat hierdoor de aanzienlijke investeringen over een groter aantal klanten kunnen worden uitgespreid. Gezien het bovenstaande concludeert de Commissie dat de relevante maatstaf voor de marktinvloed van de partijen het aantal aangesloten huishoudens is.
(316) De partijen voerden aan dat er geen geografische concessiegebieden zijn voor het leveren van kabeltelevisiediensten in Zweden. Dit betekent dat in een analoge omgeving de allerbelangrijkste factor voor het concurrentievermogen van een kabelexploitant het vermogen is om de gewenste zenders en programmering te bieden tegen prijzen die aantrekkelijk zijn voor verhuurders en/of individuele huishoudens, afhankelijk van de gekozen distributiemethode. Zoals vermeld, is Telia er vóór de voorgestelde concentratie, op basis van het feit dat de onderneming meer dan [55-65 %](267) van de markt beheerst, in geslaagd om aanzienlijk betere voorwaarden te verkrijgen van omroepen dan de overige Zweedse kabelexploitanten (inclusief de voorwaarden voor de distributie van TV3, die de partijen beschouwen als een "must-carry" zender). Dit vermogen om gunstigere voorwaarden te bedingen illustreert de machtspositie van Telia op de Zweedse markt voor kabeltelevisiediensten. De groei van Telia's kabeltelevisieactiviteiten gedurende de afgelopen vier jaar bevestigt daarnaast dat geen van de kleinere kabelexploitanten erin geslaagd is om deze positie op een belangrijke wijze onder druk te zetten.
(317) De verticale effecten van de voorgestelde concentratie zouden de machtspositie van Telia aanzienlijk versterken. Ten eerste zou Newco, zoals hierboven is uitgelegd, een poortwachterspositie verwerven wat betreft het aanbieden van satellietcapaciteit. Televisiezenders die via een kabeltelevisienet worden aangeboden, bereiken de kabelexploitant in de regel via satellieten. Dit betekent dat Newco omroepen een gebundeld dienstenpakket kan bieden, bestaande uit satelliettransmissie en toegang tot het kabeltelevisienet van Telia. Vóór de concentratie beschikte Telia niet over deze mogelijkheid(268). Geen van de andere Zweedse kabeltelevisie-exploitanten heeft een verticale integratie in satellietdiensten. Na de concentratie zou Newco derhalve over een unieke mogelijkheid beschikken om omroepen aan te trekken.
(318) Ten tweede, zoals hieronder zal worden uitgelegd, zou Newco in de hoedanigheid van koper van inhoud, een verplichte partner worden voor elke omroep die zich wil richten op Zweedse (en andere noordse) kijkers. Vanuit het gezichtspunt van een omroep is de markt niet beperkt tot de Zweedse kabeltelevisie. Omroepen willen gewoonlijk juist een zo groot mogelijke distributie krijgen. Het onderzoek heeft aangetoond dat distributieovereenkomsten tussen omroepen en noordse kabeltelevisie- en DTH-exploitanten vaak heel Scandinavië of de noordse regio omvatten en betrekking hebben op rechten op kabeltelevisie, SMATV en/of DTH. Ervan uitgaande dat er afzonderlijke nationale markten zijn voor kabeltelevisie en DTH, is het derhalve zeker relevant dat Newco belangrijke activiteiten zou verrichten op een aantal aangrenzende markten, en dat Newco in totaal de toegang tot bijna tweemaal zoveel noordse huishoudens zou controleren als Telia vóór de concentratie. Newco zal derhalve in een nog sterkere positie verkeren bij onderhandelingen met omroepen dan Telia tot dusverre.
(319) Ten derde, zoals hieronder zal worden uitgelegd, zou Newco in een positie verkeren waarin de eigen technologie van Telenor zou kunnen worden opgelegd als de de facto noordse standaard voor televisie-uitzendingen. Dit zou betekenen dat andere Zweedse kabelexploitanten voor hun encryptietechnologie een licentie moeten krijgen van hun belangrijkste concurrent. Als gevolg van de voorgestelde concentratie, zou er een nieuwe vorm van afhankelijkheid worden gecreëerd tussen Telia en de andere Zweedse kabelexploitanten.
(320) In hun antwoord voerden de partijen aan dat de positie van Telia als kabeltelevisie-exploitant in Zweden aangevochten kan worden door andere bestaande kabeltelevisie-exploitanten, specialisten op het gebied van breedbandnetten of zelfs door individuele afnemers van kabeltelevisie, die eigenaar zijn van het net in het gebouw en die, volgens de partijen, dit zelf kunnen exploiteren. Deze stelling wordt niet door de feiten gestaafd. In hun antwoord voerden de partijen aan dat "Telia tot dusverre geen aanzienlijk aantal contracten heeft verloren". Het aantal huishoudens dat op het Telia-net is aangesloten, is de afgelopen vier jaar zelfs gegroeid, zoals hierboven is aangegeven. Derhalve moet de conclusie worden getrokken dat de partijen er niet in zijn geslaagd aan te tonen dat er een zodanige waarschijnlijkheid bestaat dat de huidige groeitrend van Telia zou worden omgekeerd, zeker gezien de concurrentievoordelen die voortvloeien uit de voorgestelde concentratie, dat dit kan leiden tot de bevinding dat het marktgedrag van Telia waarschijnlijk ernstig belemmerd zou worden door de vrees een groot aantal klanten te verliezen door een van de aangegeven middelen.
(321) Concluderend kan worden gesteld dat de bestaande machtspositie van Telia op de Zweedse kabeltelevisiemarkt aanzienlijk zou worden versterkt door de verticale integratie in het aanbieden van satellietdiensten, en door Newco's versterkte positie als koper van inhoud. Het is daarom waarschijnlijk dat deze effecten Newco in staat zouden stellen om nog meer preferentiële distributieovereenkomsten af te sluiten dan Telia in het verleden afsloot. De voorgestelde concentratie zou derhalve het concurrerend vermogen van andere Zweedse kabelexploitanten verder verzwakken. Daarnaast zou Newco's positie als aanbieder van technische diensten een nieuwe vorm van afhankelijkheid creëren tussen Telia en andere Zweedse kabelexploitanten, die ertoe zou leiden dat de laatste zelf nog minder goed in staat zouden zijn Newco effectief te beconcurreren.
(322) De partijen voerden aan dat de voortgaande overgang van analoge naar digitale transmissietechnieken nieuwe mogelijkheden zal scheppen voor bestaande en nieuwe concurrenten. In deze context kan opgemerkt worden dat Telia reeds van start is gegaan met digitale diensten in zijn kabeltelevisienet(269). De meeste kleinere Zweedse kabeltelevisie-exploitanten zijn tot dusverre niet in staat geweest de forse investeringen te plegen die Telia heeft gedaan en die nodig zijn om de kabeltelevisienetten te digitaliseren. Zoals hierboven is vermeld, hanteert Telia een strategie waarbij de meeste huishoudens die op haar kabelnet zijn aangesloten een relatief groot aantal televisiezenders ontvangen in het analoge "basispakket"; dit betekent dat de decoderpenetratie in het net laag is vergeleken met andere kabelexploitanten. Het feit dat de kabelnetten van Newco een lage penetratiegraad hebben wat betreft (analoge) decoders zal naar verwachting de introductie van digitale decoders vergemakkelijken, aangezien de kijkers niet overgehaald hoeven te worden een tweede investering te doen. Het systeem waarbij Telia contracten afsluit met de verhuurder of gebouweigenaar in plaats van rechtstreeks met de individuele huishoudens, zal naar verwachting de introductie van digitale diensten eveneens vergemakkelijken. In hun antwoord hebben de partijen dit betwist door een voorbeeld uit het Verenigd Koninkrijk aan te dragen, dat naar hun mening aangeeft dat exploitanten van analoge decoders met een hoge penetratiegraad in een betere positie zijn om digitale decoders te introduceren. Hoewel dit wat het Verenigd Koninkrijk betreft zeker juist zou kunnen zijn, lijken de marktomstandigheden in de noordse landen anders te zijn. Volgens een persbericht van Canal Digital(270), was slechts 20 % van haar nieuwe digitale klanten daarvoor in het bezit van analoge apparatuur. Telia heeft geen overeenkomstige cijfers overgelegd met betrekking tot de introductie van digitale diensten in haar kabeltelevisienet. De stelling van de partijen dat zij zich bij de introductie van digitale diensten in een nadelige positie bevinden ten opzichte van de concurrentie, kan derhalve niet worden geaccepteerd.
(323) Zodra het kabeltelevisienet gedigitaliseerd is, heeft elk huishouden een digitale decoder nodig om de signalen te ontvangen. Telia biedt huishoudens die een abonnement nemen op haar digitale diensten, digitale decoders aan tegen een gesubsidieerde prijs. Zoals hieronder zal worden verklaard, zou Newco in staat zijn de toepassing van de eigen technologie van Telenor in de digitale decoders in haar eigen distributienetten af te dwingen na de totstandkoming van de concentratie. De digitale decoder is noodzakelijk om diensten met toegevoegde waarde te introduceren, zoals internetconnectiviteit, video-on-demand (VOD) en near video-on-demand (NVOD) of pay-per-view (PPV). Deze diensten moeten aantrekkelijk zijn voor de kijkers. Derhalve moet worden geconcludeerd dat er geen reden is om aan te nemen dat de introductie van digitale diensten de concurrentiepositie van Telia op de Zweedse kabeltelevisiemarkt zou verzwakken. Integendeel, het feit dat Newco zich wat betreft de introductie van digitale kabeltelevisiediensten in een aanzienlijk sterkere positie bevindt dan alle andere Zweedse kabelexploitanten levert waarschijnlijk nog een belangrijk concurrentievoordeel op; kleinere kabeltelevisie-exploitanten zijn hierdoor nog minder goed in staat tegenwicht te bieden aan de versterkte machtspositie van Newco.
(324) Concluderend kan worden gesteld, zoals hierboven reeds is aangetoond, dat, indien de door de partijen voorgestelde marktafbakening wordt geaccepteerd, de voorgestelde concentratie de machtspositie van Telia op de Zweedse markt voor kabeltelevisiediensten zou versterken.
B. DTH-distributie
(325) Telenor (Canal Digital) is een van de twee bestaande analoge DTH-exploitanten in Zweden (en in de noordse regio in het algemeen). De andere analoge DTH-exploitant is Viasat (de Netcom/MTG-groep). Volgens de partijen zijn momenteel circa [500000-600000](271) Zweedse huishoudens aangesloten op de twee analoge DTH-exploitanten. De analoge DTH-ontvangers die in Zweden worden gebruikt (en in de rest van de noordse regio) bevatten gewoonlijk twee sleuven voor smartcards. Zoals hierboven is beschreven, maken de meeste Zweedse DTH-huishoudens bovendien gebruik van de "Nordenparabolen"-schotel, die zowel signalen van 1° westerlengte (Telenor) als 5° oosterlengte (NSAB) kan ontvangen. In de analoge omgeving kunnen de meeste DTH-huishoudens dus tegelijkertijd een abonnement nemen op Canal Digital en Viasat (dubbele gebruikers). Het is derhalve moeilijk en weinig zinvol om marktaandelen volgens de traditionele berekeningsmethode vast te stellen. In 1998 werd [60-70 %](272) van alle analoge DTH-huishoudens in Zweden door het analoge DTH-distributienet van Canal Digital bereikt. Viasat bereikte [70-80 %](273) van alle dergelijke huishoudens.
(326) Analoge DTH-distributie in Zweden (en andere noordse landen) verschilt in één belangrijk opzicht van kabeltelevisiedistributie. Terwijl bij kabeldistributie de meeste tv-zenders van oudsher door alle kabelnetten worden doorgegeven, zijn de DTH-pakketten die door de twee DTH-exploitanten worden aangeboden minder homogeen, gezien het feit dat sommige tv-zenders slechts bij een van de twee DTH-distributeurs beschikbaar zijn. Bij Viasat betreft dit de zenders die door de Netcom/MTG-groep worden geproduceerd (de Zweedse, Noorse en Deense TV3-zenders, TV1000, enz.); bij Canal Digital betreft dit Canal+ en Kanal5 (en haar zusterzenders in Noorwegen en Denemarken). TV3 en Kanal5 zijn respectievelijk de grootste en op een na grootste niet-terrestrische tv-zenders in Zweden. Het zijn beide uit reclame-inkomsten gefinancierde zenders. Hoewel TV3 een groter aandeel van de kijkersmarkt heeft (ongeveer [5-15 %](274)), heeft Kanal5 haar aandeel de afgelopen jaren bijna verdubbeld tot circa [0-10 %](275). Premium betaaltelevisiezenders vormen de andere zendercategorie die uitsluitend beschikbaar is op Canal Digital (Canal+) en Viasat (TV1000).
(327) Zoals uit het bovenstaande blijkt, voerden de partijen terecht aan, dat vóór de voorgestelde concentratie Viasat relatief meer succes had met de marketing van haar analoge DTH-diensten. Het belang hiervan moet echter niet worden overschat. Feit blijft dat de analoge decoders die door het merendeel van de DTH-huishoudens worden gebruikt in staat zijn signalen te ontvangen van zowel Canal Digital als Viasat. Om van aanbieder te wisselen hoeft de klant alleen maar een nieuwe smartcard in de decoder te steken. Newco is derhalve in staat om het merendeel van de bestaande analoge DTH-huishoudens te bereiken, en zal vanaf het begin een contractuele regeling hebben met [60-70 %](276) van al deze huishoudens.
(328) De relevante vraag is derhalve of de concurrentievoordelen die Newco zou behalen als gevolg van de voorgestelde concentratie zodanig zijn dat het voor Viasat aanzienlijk moeilijker wordt om concurrerend te blijven op de DTH-markt. Dit moet worden beoordeeld in het licht van de voortgaande overgang naar digitale transmissie. Zoals vermeld, is Canal Digital de enige aanbieder van digitale DTH-signalen in Zweden (en in de rest van de noordse regio). Dit betekent dat de onderneming momenteel een aandeel van 100 % heeft in dit marktsegment. In hun anwoord voerden de partijen aan dat Viasat binnen zes maanden digitale DTH-diensten zou kunnen introduceren, en dat een van de redenen dat Viasat dergelijke diensten nog niet heeft geïntroduceerd het feit is dat zij de kosten voor dubbele doorgifte (analoog en digitaal) wil terugbrengen. Vanuit technisch oogpunt kan niet worden tegengesproken dat Viasat binnen relatief korte tijd digitale DTH zou kunnen introduceren. De belangrijkste beperking ligt echter waarschijnlijk op het commerciële vlak. Zoals de partijen al hebben opgemerkt vormen de kosten voor dubbele doorgifte een belangrijke factor. Het feit dat Canal Digital in staat was deze kosten op te brengen kan verklaard worden door de verticale integratie in de satellietdiensten van Telenor. In tegenstelling tot Viasat hoeft Canal Digital geen satellietcapaciteit te leasen tegen commerciële voorwaarden. Bovendien zou, zoals vermeld, Netcom/MTG niet in staat zijn om "mee te liften" met de investeringen in digitale technologie die door de partijen zijn gedaan, aangezien de smartcards van Netcom/MTG niet gebruikt kunnen worden in de digitale decoders die Canal Digital en Telia aan hun abonnees verstrekken.
(329) Hoe het ook zij, feit blijft dat Canal Digital, in ieder geval op de korte tot middellange termijn, de enige aanbieder is die digitale diensten kan aanbieden aan een nieuwe abonnee (of een bestaande abonnee van analoge DTH die de beschikbare diensten met toegevoegde waarde in digitaal formaat wil ontvangen). Canal Digital heeft daarnaast met omroepen een aantal exclusieve overeenkomsten kunnen afsluiten met betrekking tot digitale transmissie. De exclusieve rechten van Canal Digital zijn op het digitale vlak uitgebreider dan op het analoge. Om dezelfde redenen als hiervoor werden genoemd met betrekking tot kabeltelevisie, zal daarnaast de koopkracht van Newco aanzienlijk groter zijn dan de reeds bestaande positie van Canal Digital en Telenor. Ten slotte, wederom zoals hiervoor werd vermeld met betrekking tot kabeltelevisie, maakt digitale transmissie de introductie mogelijk van diensten met toegevoegde waarde zoals snel downloaden van het internet, NVOD, VOD en PPV; Canal Digital zal de enige aanbieder zijn die deze diensten van haar klanten kan leveren. Canal Digital verkeert derhalve in een sterke positie om haar marktaandeel uit te breiden aangezien de bestaande dubbele gebruikers van analoge naar digitale diensten zullen overstappen.
(330) Dit geldt ook voor het SMATV-segment; hier was het in de analoge omgeving tot dusverre economisch niet haalbaar om diensten met toegevoegde waarde te installeren die een relatief kostbare upgrading van de infrastructuur en het gebruik van een decoder vereisen. Er is echter gesuggereerd dat digitalisering het mogelijk zou maken dergelijke diensten tegen redelijke kosten te introduceren. Newco zou SMATV-netten derhalve een "antenne in de lucht" bieden, waardoor deze netten toegang zouden krijgen tot diensten die anders buiten hun bereik zouden liggen. Telia maakt momenteel gebruik van een soortgelijk concept om televisiesignalen van haar geleasde satelliettransponders op haar Deense kabeltelevisienet te brengen. Naast de potentiële opbrengst die een uitbreiding van deze activiteit met zich mee zou brengen, zou een dergelijke strategie ook het aantal huishoudens dat op het distributiesysteem van Newco is aangesloten doen toenemen en ook leiden tot een verdere koopkrachtverhoging van Newco (zie overweging 347 e.v.).
(331) Naast de bovengenoemde effecten die de positie van Canal Digital in de DTH-markt zouden versterken, zou de concentratie ertoe leiden dat Telia als mogelijke concurrent uit de DTH-markt zou verdwijnen. Voorafgaande aan de aankondiging van de voorgestelde concentratie, had Telia zich erop voorbereid het DTH-segment te betreden. In 1997, toen Telia de beslissing nam te investeren in de lease [voor lange tijd](277) van satelliettranspondercapaciteit van NSAB, had de onderneming plannen om van start te gaan met DTH-distributieactiviteiten als concurrent van Telenor (en Netcom/MTG). Telia heeft aangevoerd dat haar beslissing om niet door te gaan met DTH-activiteiten, los stond van de plannen om met Telenor te fuseren en dat de concentratie derhalve niet leidt tot het verdwijnen van mogelijke concurrentie. Telia heeft aangevoerd, zonder dit met bewijzen te staven, dat zij haar DTH-plannen heeft laten varen omdat zij niet in staat was omroepen ervan te overtuigen haar distributierechten voor DTH te gunnen. Buiten het feit dat deze verklaring niet door bewijzen wordt gestaafd, impliceert een en ander tevens dat Telia, na jarenlange contacten met omroepen, grootschalige investeringen in satellietcapaciteit zou doen zonder zich ervan te hebben vergewist dat omroepen ertoe overgehaald konden worden Telia de DTH-rechten te gunnen die zij nodig heeft om van start te kunnen gaan. Aan deze verklaring kan moeilijk enige waarde worden gehecht.
(332) Daarnaast dient te worden opgemerkt dat de beslissing van Telia om de investeringen te doen die nodig zijn om het DTH-segment te betreden, op het hoogste niveau is genomen en in het Jaarverslag 1997 is aangekondigd. Dit staat in contrast met de naar haar zeggen "losstaande" beslissing om deze plannen niet door te zetten (waardoor de investering in satelliettransponders in feite overbodig werd [...](278) jaren voordat de lease-overeenkomst afloopt). Telia is niet in staat gebleken enig bewijs te leveren dat erop zou duiden dat het topmanagement bij deze beslissing betrokken was, laat staan voor het feit dat deze beslissing los stond van de fusieplannen met Telenor.
(333) Concluderend kan worden gesteld, zoals hierboven reeds werd aangetoond, dat, indien de door de partijen voorgestelde marktafbakening wordt geaccepteerd, de voorgestelde concentratie de positie van Canal Digital op de Zweedse markt voor DTH-diensten zou versterken, en Telia als mogelijke concurrent zou doen verdwijnen. Niettemin is de Commissie van mening dat de bestaande positie van Viasat op het gebied van de levering van analoge DTH-diensten en de mogelijkheid dat Viasat in staat zou kunnen zijn de commerciële moeilijkheden te overwinnen die gepaard gaan met het ontplooien van digitaletransmissieactiviteiten, mogelijk tegenwicht zouden kunnen bieden aan de toekomstige marktpositie van Newco. De Commissie is echter ook van mening dat de bestaande bewijzen duidelijk de bevinding rechtvaardigen dat Newco bij toekomstige onderhandelingen met omroepen geloofwaardig kan maken dat zij toegang kan garanderen tot de meeste (of zelfs alle) analoge en digitale DTH-huishoudens. Viasat kan een dergelijke bewering niet hard maken, tenzij zij extra satellietcapaciteit van Newco least en met digitale transmissies van start gaat.
(334) Er zijn derhalve sterke aanwijzingen dat de voorgestelde transactie kan leiden tot het ontstaan van een machtspositie op de DTH-markt, met name wat digitale DTH-transmissie betreft. Gezien het feit dat de mededingingsbezwaren op de DTH-markt op dezelfde redenen berusten als die welke met betrekking tot het versterken van de dominante positie van Telia op de kabeltelevisiemarkt zijn genoemd, kan deze vraag evenwel opengelaten worden, aangezien deze de beoordeling van de aangemelde concentratie niet wezenlijk zou beïnvloeden.
ii) Gecombineerde nationale markt voor kabeltelevisie en DTH
(335) Sommige derden hebben geopperd dat het passend zou zijn een beoordeling te verrichten op een niveau waarop kabeltelevisie en DTH gecombineerd zijn, met name gezien de overgang van analoge naar digitale uitzendtechnologieën. Als deze benadering zou worden geaccepteerd, zouden de negatieve gevolgen van de concentratie dezelfde zijn als de hierboven aangegeven gevolgen. Het enige verschil zou zijn dat bij deze benadering de concentratie een uitbreiding van marktaandelen met zich mee zou brengen, dat wil zeggen de toevoeging van het marktaandeel van Telia terzake van haar kabeltelevisieactiviteiten, en het marktaandeel van Canal Digital terzake van haar DTH-activiteiten. De Commissie is derhalve van mening dat een dergelijke verbreding van de markt de beoordeling van de aangemelde transactie niet wezenlijk zou beïnvloeden.
(336) Uitgaande van de cijfers die door de partijen ter beschikking zijn gesteld, zijn er in Zweden ongeveer vier keer zoveel huishoudens met kabeltelevisie als huishoudens met DTH. Het aantal huishoudens met SMATV is ongeveer gelijk aan het aantal met DTH. Zoals hierboven is verklaard, vormt het grote aantal dubbele gebruikers een complicerende factor bij het berekenen van de marktaandelen voor DTH. Indien ongeacht deze complicatie de marktaandelen worden berekend voor een gecombineerde markt voor kabel-, SMATV- en DTH-distributie, zou het Zweedse marktaandeel van Telia en Canal Digital respectievelijk ongeveer [35-45 %](279) en [5-15 %](280) bedragen.
(337) Daaruit volgt dat het marktaandeel van Newco [45-55 %](281) zou zijn, oftewel tweemaal zo groot als dat van haar naaste concurrent, Netcom/MTG. Wordt echter rekening gehouden met het feit dat Canal Digital in staat is alle Zweedse kijkers van analoge DTH te benaderen, zoals hierboven vermeld, dan kan de conclusie worden getrokken dat Newco directe toegang zou hebben tot huishoudens die ongeveer [55-65 %](282) van het totale aantal huishoudens met kabel, SMATV en DTH vertegenwoordigen.
(338) Indien de markt op dit niveau zou worden beoordeeld, zou de voorgestelde concentratie Newco nog steeds alle voornoemde concurrentievoordelen opleveren, dat wil zeggen de combinatie van de belangrijkste distributieactiviteiten van Newco in Zweden (Telia's kabeltelevisienet) met de satellietactiviteiten van Telenor. Newco's positie als koper van inhoud zou om de bovengenoemde redenen aanzienlijk sterker zijn dan die van Telia of Canal Digital, en Newco's positie als aanbieder van technische diensten zou nog steeds tot een nieuwe vorm van afhankelijkheid leiden tussen Newco en de andere Zweedse kabelexploitanten. Newco zou bovendien in een belangrijk sterkere positie verkeren voor de overgang van analoge naar digitale diensten.
(339) Derhalve moet worden geconcludeerd dat ook bij deze aannames de voorgestelde concentratie een machtspositie zou versterken of doen ontstaan.
iii) Gecombineerde Scandinavische/noordse markt voor kabeltelevisie en DTH
(340) Sommige derden hebben geopperd dat een beoordeling op Scandinavisch niveau (of misschien zelfs noords niveau) passend zou zijn. De Commissie is ook hier van mening dat een dergelijke verbreding van de markt de beoordeling niet wezenlijk zou beïnvloeden. Gemeten op basis van een Scandinavische markt, blijft de hierboven aangegeven positie van Canal Digital en Viasat wat DTH betreft grotendeels onveranderd, aangezien de marktsituatie in de noordse landen vergelijkbaar is, in die zin van het merendeel van de huishoudens zowel van Canal Digital als van Viasat analoge signalen kunnen ontvangen. De beschikbare cijfers geven aan dat wat betreft het huidige evenwicht in marktaandelen tussen de twee aanbieders de situatie in Denemarken vergelijkbaar is met die in Zweden, terwijl in Noorwegen en Finland de situatie omgekeerd is. Newco zou in het kabeltelevisiesegment het grootste net in Zweden samenvoegen met het op een na grootste in Denemarken en Noorwegen.
(341) Voor het berekenen van de marktaandelen geldt dezelfde complicatie met betrekking tot DTH (dubbele gebruikers). Daarnaast zijn er verschillende bronnen waaruit de totale omvang van de markt kan worden afgeleid(283). Indien ongeacht deze methodologische moeilijkheden de cijfers van de partijen worden gebruikt als basis voor de berekening van marktaandelen voor een gecombineerde Scandinavische markt voor kabel-, SMATV- en DTH-distributie, zou het marktaandeel van Telia en Telenor/Canal Digital respectievelijk [25-35 %](284) en [15-25 %](285) bedragen. Dit betekent dat het marktaandeel van Newco [45-55 %](286) zou zijn, oftewel meer dan tweemaal zo groot als dat van haar naaste concurrent, Netcom/MTG, en viermaal zo groot als dat van enige andere concurrent(287).
(342) In hun antwoord hebben de partijen getracht deze cijfers te betwisten door te citeren uit het jaarverslag van MTG. Hierin wordt aangegeven dat MTG omroepen aansluiting biedt tot 1,9 miljoen noordse huishoudens. Dit cijfer omvat echter een groot deel van de klanten op groothandelsniveau en is dus niet vergelijkbaar met de bovengenoemde cijfers. Teneinde de bovengenoemde cijfers te kunnen vergelijken met de cijfers waarvan de partijen in hun antwoord uitgaan, zouden de klanten op groothandelsniveau van Telenor moeten worden meegeteld. In de Scandinavische regio bedient Telenor [600000-700000](289) SMATV-kijkers op groothandelsbasis. Dit aantal vertegenwoordigt [65-75 %](290) van het totale aantal dergelijke kijkers. Het aandeel van Newco van alle verkopen op kleinhandels- en groothandelsniveau aan huishoudens in Scandinavië met DTH, kabeltelevisie en SMATV zou dan [60-70 %](291) bedragen (of [50-60 %](292) op noords niveau). Dit zou nog steeds tweemaal zo groot zijn als dat van Netcom/MTG.
(343) Tevens dient te worden opgemerkt dat de marktaandelen van de partijen nog groter zouden zijn als rekening zou worden gehouden met het feit dat ongeveer [85-95 %](293) van alle Scandinavische DTH-klanten analoge tv-uitzendingen van de Telenor-satellieten kunnen ontvangen zonder andere apparatuur aan te schaffen (of zelfs maar hun schotel te verplaatsen). Dit betekent dat het aantal huishoudens van Newco dat rechtstreeks kan worden bereikt nog hoger zou zijn dan hierboven aangegeven. Op deze basis zou het marktaandeel van Newco verder stijgen tot [70-80 %](294) van alle huishoudens in Scandinavië met DTH, kabeltelevisie en SMATV (of [60-70 %](295) op noords niveau).
(344) Naast het feit dat Newco ten minste tweemaal zoveel huishoudens zou bereiken dan haar naaste concurrent, zou, indien, de markt op Scandinavisch of noords niveau beoordeeld zou worden, de voorgestelde concentratie Newco daarnaast nog steeds alle voornoemde concurrentievoordelen opleveren, namelijk de combinatie van Telia's Zweedse en Deense kabelnetten met Telenor's satellietactiviteiten; voorts zou Newco's positie als koper van inhoud aanzienlijk sterker zijn dan die van Telia of Telenor/Canal Digital; en zou Newco's positie als aanbieder van technische diensten nog steeds tot een nieuwe vorm van afhankelijkheid leiden tussen Newco en kabeltelevisie-exploitanten die met Telia concurreren. Newco zou bovendien in een belangrijk sterkere positie verkeren voor de overgang van analoge naar digitale diensten.
(345) Er moet derhalve worden geconcludeerd dat ook bij de laatste aanname de voorgestelde concentratie een machtspositie zou doen ontstaan.
iv) Algemene conclusie betreffende de distributie op kleinhandelsniveau van televisiesignalen naar individuele huishoudens
(346) Concluderend kan worden gesteld dat, volgens de informatie die aan de Commissie is voorgelegd, Newco op basis van de door de partijen voorgestelde marktafbakening de toegang tot meer dan [55-65 %](296) van alle huishoudens in Zweden met kabeltelevisie zou controleren. Ditzelfde zou nog steeds gelden als de markt beoordeeld zou worden op de gecombineerde Zweedse markt voor kabeltelevisie, DTH en SMATV. Zelfs als de markten beoordeeld zouden worden op een Scandinavische of noordse basis, zou Newco de toegang controleren tot [45-55 %](297) of meer van alle huishoudens. De combinatie van de distributieactiviteiten van de partijen zou ongeacht de exacte afbakening van de markt, Newco een distributievolume geven dat de positie van al haar concurrenten verre zou overtreffen. Om de bovengenoemde redenen is de Commissie tot de conclusie gekomen dat dit, in combinatie met de verticale effecten met betrekking tot de integratie van Telia en de bovenbeschreven satellietactiviteiten, en Newco's sterkere positie als koper van inhoud en aanbieder van technische diensten, een machtspositie zou doen ontstaan of versterken op de relevante markt voor distributie van televisiebeelden op kleinhandelsniveau.
Kopen van inhoud
(347) De partijen zijn van mening dat zij geen van beide op belangrijke wijze actief zijn als koper van inhoud, aangezien hun activiteiten zich beperken tot de pakkettering en distributie van televisiezenders. Het onderzoek heeft echter aangetoond dat deze verklaring alleen klopt voorzover het de inhoud van premium betaaltelevisie betreft (hoofdzakelijk film- en sportrechten). In dit segment zijn de partijen tot dusverre relatief kleine kopers (alhoewel in ieder geval Telia film- en sportrechten heeft verworven en onlangs op haar kabelnet van start is gegaan met een specifieke golfzender). Telenor is niettemin via haar belang in Canal Digital verbonden met Canal+, een van 's werelds belangrijkste kopers van dergelijke inhoud.Canal Digital houdt zich onder andere bezig met de distributie van inhoud voor premium betaaltelevisie. Zo heeft Canal Digital met een aantal belangrijke Hollywoodstudio's (waaronder Paramount, MGM en Fox) contracten afgesloten voor de rechten voor Scandinavië; tevens heeft Canal Digital premium sportrechten verworven, onder andere voor het Engelse Premier League-voetbal en NBA-basketball. Zoals eerder vermeld, heeft Canal Digital op 1 september 1999 de exclusieve noordse rechten verworven voor het uitzenden van de Italiaanse voetbalcompetitie (die daarvoor in handen waren van Netcom/MTG). Deze rechten zijn door Canal+ verworven, dat ook verantwoordelijk is voor het verwerven van PPV-rechten voor Canal Digital.
(348) Daarnaast is aangegeven dat Newco haar activiteiten op het gebied van het kopen van inhoud zou kunnen uitbreiden tot premium film- en sportrechten door de noordse rechten te verwerven voor bijvoorbeeld Hollywoodfilms voor alle relevante bestaande "vensters" (PPV, VOD, premium en second pay, free en basic pay). Newco zou een prikkel hebben om een dergelijke strategie te hanteren teneinde klanten te winnen voor haar PPV-, NVOD- en VOD-diensten bij de uitbreiding van haar digitale distributie (kabel en DTH). Deze premium en second pay rechten zouden gebruikt kunnen worden door Canal+, dat exclusief door Canal Digital wordt gedistribueerd in de noordse regio. Tot slot zou zij de free en basic pay rechten kunnen verkopen aan andere omroepen (of zelf basic pay diensten ontwikkelen). De Hollywoodstudio's geven er normaliter de voorkeur aan met één verkoper zaken te doen voor zoveel mogelijk "vensters", aangezien dit de kosten en risico's vermindert van het verkopen van de noordse rechten op hun inhoud.
(349) De partijen hebben dit argument betwist door te verklaren dat Netcom/MTG meer inhoud koopt dan de partijen. De partijen hebben echter verzuimd om Canal+ in deze vergelijking op te nemen. Canal+ zendt niet alleen haar premium betaaltelevisiezenders exclusief via het Canal Digital DTH-platform uit, maar is tevens verantwoordelijk voor het verwerven van de PPV-rechten voor Canal Digital. Canal+ heeft meer dan 10 miljoen abonnees in Europa. De bewering dat Newco wat betreft het kopen van inhoud over minder bronnen zou beschikken dan Netcom/MTG, kan derhalve niet worden onderschreven. Integendeel, op basis van de relatieve omvang van Newco en Netcom/MTG zou Newco waarschijnlijk over meer bronnen beschikken voor het kopen van inhoud. De partijen stellen ook dat Netcom/MTG een grotere aanbieder van betaaltelevisiediensten is dan Newco (zie hierboven). Om tot deze conclusie te kunnen komen hebben de partijen echter wederom aangevoerd dat het aantal aangesloten huishoudens (waar Newco duidelijk de koppositie zal innemen) niet relevant is. Zoals hierboven reeds aangegeven, is dit argument niet verdedigbaar. Naast de voornoemde zwakke punten van Netcom/MTG, dient te worden opgemerkt dat zij niet in staat is digitale DTH- of kabelsignalen door te zenden. Diensten met toegevoegde waarde, zoals PPV, NVOD en VOD, vereisen een aanzienlijk grotere transmissiecapaciteit dan met analoge technieken bereikt kan worden. Zolang Netcom/MTG er niet in geslaagd is om digitale technieken in te voeren, zal zij geen effectieve concurrent van Newco kunnen zijn als koper van aantrekkelijke filmrechten voor alle "vensters". Zelfs na digitalisering zal Netcom/MTG zich vanuit het oogpunt van de mededinging in een nadelige positie bevinden, aangezien zij toegang heeft tot een aanzienlijk kleiner aantal aangesloten huishoudens.
(350) De inhoud van premium betaaltelevisie is echter niet het enige (en zelfs niet het belangrijkste) interessegebied, aangezien er binnen de industrie algemene overeenstemming bestaat over het feit dat premium betaaltelevisie niet de belangrijkste stuwende kracht is geweest achter de uitbreiding van kabeltelevisie, DTH en SMATV in de noordse regio. De belangrijkste stuwende kracht is daarentegen de invoering geweest van uit reclame-inkomsten gefinancierde zenders en "minibetaalzenders". Zowel Telia als Telenor zijn actief als kopers van inhoud, in die zin dat zij beide overeenkomsten afsluiten voor het via kabel, DTH en SMATV distribueren van diverse commerciële tv-zenders, die zij vervolgens als pakket of à la carte aan individuele huishoudens (kleinhandelsniveau), of aan andere kabel- of SMATV-exploitanten (groothandelsniveau) verkopen. Zoals vermeld, hebben zowel Canal Digital als Viasat exclusieve DTH-rechten verworven voor diverse zenders. Kabeltelevisierechten worden van oudsher op niet-exclusieve basis verleend. Canal Digital heeft echter een aantal gebundelde [...](298) kunnen verwerven, waaronder DTH, SMATV en kabel. In deze hoedanigheid zou Newco na de implementatie van de aangemelde transactie haar versterkte, verticaal geïntegreerde positie kunnen aanwenden bij onderhandelingen met aanbieders van inhoud, ongeacht of de bovengenoemde Scandinavische televisiedistributieactiviteiten verondersteld worden plaats te vinden op één relevante markt of op een aantal aangrenzende markten.
(351) Uit het onderzoek blijkt dat Newco een verplichte partner wordt voor elke omroep die zich met uit reclame-inkomsten gefinancierde zenders of minibetaalzenders op de noordse markt wil richten. Voor dergelijke omroepen zal het doorslaggevend zijn of men in staat is om een voldoende aantal huishoudens te bereiken, teneinde voldoende inkomsten uit reclame of abonneegelden te kunnen genereren. Na de concentratie zal dit in Zweden niet mogelijk zijn zonder toegang tot de distributienetten van Newco (waar Newco de toegang tot [60-70 %](299) van de huishoudens met kabeltelevisie zou controleren, en toegang zou hebben tot het merendeel van de huishoudens met DTH en SMATV). Newco zou ook de enige distributeur zijn met een goede dekking van tv-huishoudens in alle belangrijke bevolkingscentra. Hushoudens in deze gebieden zijn bijzonder interessant voor adverteerders en dus voor commerciële omroepen. Geen ander distributiesysteem, zoals dat van Netcom/MTG (met minder dan de helft van de aangesloten huishoudens), zou als substituut beschouwd worden voor het distributienet van Newco.
(352) In hun antwoord hebben de partijen getracht het belang af te zwakken van het voordeel dat zij hebben door de toegang tot een groter aantal huishoudens, door te stellen dat Netcom/MTG en Stjärn TV alternatieven vormen voor omroepen die niet in het "basispakket" zijn opgenomen. Dergelijke omroepen zullen echter nog steeds geconfronteerd worden met de mogelijkheden die samenhangen met het feit dat zij door een zo groot mogelijk aantal huishoudens ontvangen willen worden. De exploitant van een kabeltelevisienet kan ervoor kiezen zijn klanten te laten betalen voor een breed "basispakket" waarvoor geen decoders nodig zijn (zoals Telia en Telenor hebben gedaan), of uitsluitend de "must carry"-zenders ongescrambeld door te zenden (zoals de meeste andere kabelexploitanten doen). Zelfs als zij gekozen hebben voor een analoge strategie met het gebruik van decoders, zullen de meeste andere kabelexploitanten doorgaans een "basispakket" aanbieden en een of meer uitgebreide en dus duurdere zenderboeketten. Het opnemen van een zender in het uitgebreide zenderboeket van andere kabeltelevisienetten zal, op dezelfde wijze als bij de kabeltelevisienetten van de partijen het geval is, tot gevolg hebben dat het desbetreffende kanaal slechts door een beperkt deel van alle aangesloten huishoudens wordt ontvangen. De commerciële beslissingen van de kabelexploitant zijn niet van invloed op het elementaire feit dat uit reclame-inkomsten gefinancierde zenders afhankelijk zijn van het bereiken van zoveel mogelijk kijkers binnen elk afzonderlijk distributiesysteem. Uit reclame-inkomsten gefinancierde zenders zullen er dus naar streven om in de "basispakketten" te worden opgenomen, op dezelfde wijze als in de kabeltelevisienetten van de partijen. Uit reclame-inkomsten gefinancierde zenders die niet opgenomen kunnen worden in het "basisaanbod" van de distributienetten van de partijen, zullen zich dan ook geconfronteerd zien met grotendeels dezelfde problemen bij de distributie in het overeenkomstige "basisaanbod" van Netcom/MTG en Stjärn TV. De stelling van de partijen kan derhalve niet worden geaccepteerd. Wanneer de overgang naar de digitale omgeving is afgerond, zal het argument van de partijen volledig irrelevant worden, aangezien, zoals hierboven is aangegeven, alle huishoudens een digitale decoder nodig zullen hebben om de televisiesignalen te ontvangen(300); zelfs de must-carry-signalen kunnen dan niet ongescrambeld worden ontvangen.
(353) De partijen hebben ook gesteld dat Stjärn TV een even sterke onderhandelingspositie als Newco zou hebben omdat zij eigendom is van UPC. Het onderzoek rechtvaardigt echter niet de vaststelling dat de televisiedistributieactiviteiten van UPC buiten de noordse regio van invloed zouden zijn op het vermogen van UPC om met Newco te concurreren als koper van inhoud. Integendeel, het onderzoek wijst er juist op dat Stjärn TV of UPC een aanzienlijke premie aan televisiezenders zouden moeten betalen om de exclusieve noordse rechten te verwerven, daar zij slechts toegang kunnen garanderen tot minder dan 10 % van alle noordse kijkers. Een tv-zender die overweegt de exlcusieve of preferentiële noordse rechten aan Stjärn TV of UPC te gunnen, zou een aanzienlijke premie moeten berekenen om het risico te dekken dat de tv-zender niet in staat zou zijn de overige noordse kijkers te bereiken, met name de kijkers die op de diverse netten van Newco zijn aangesloten. Voor een omroep die een uit reclame-inkomsten gefinancierde tv-zender heeft opgericht met specifieke noordse belangen, zal distributie door Stjärn TV/UPC naar alle waarschijnlijkheid geen haalbaar alternatief zijn, ongeacht de hoogte van de premie die de omroep in theorie zou kunnen ontvangen. Om deze redenen kan de stelling van de partijen met betrekking tot de onderhandelingspositie van Stjärn TV niet worden geaccepteerd.
(354) In hun antwoord stelden de partijen eveneens dat de invoering van digitale terrestrische transmissie (DTT) de omroepen minder afhankelijk zou maken van Newco. DTT werd op 1 april 1999 in Zweden geïntroduceerd. Aangezien de beschikbare bandbreedte relatief beperkt is, is ook het aantal licenties beperkt. Licenties zijn gegund aan de drie bestaande "must carry" analoge terrestrische zenders. Daarnaast hebben vier commerciële zenders (TV3, Kanal5, Canal+ en TV8) en vier educatieve/regionale zenders licenties gekregen. Tot dusverre is alleen SVT, de bestaande "must-carry" staatszender, met DTT-uitzendingen van start gegaan. De verkoopcijfers van DTT-decoders zijn zeer laag (ongeveer 350 in de eerste vier maanden(301)). De suggestie van de partijen dat DTT hun macht ten opzichte van omroepen aanzienlijk zal inperken, kan derhalve niet worden geaccepteerd.
(355) In Noorwegen en Denemarken zou Newco de toegang tot ongeveer [35-45 %](302) en [25-35 %](303) van de huishoudens met kabeltelevisie controleren en een sterke positie innemen ten opzichte van SMATV (zie hieronder), terwijl de situatie wat betreft DTH overeen blijkt te komen met die in Zweden.
(356) Newco zou een commerciële strategie kunnen hanteren om deze poortwachterspositie in Zweden (dat ongeveer tweemaal zoveel huishoudens telt als Noorwegen of Denemarken) aan te wenden om preferentiële of exclusieve distributierechten (kabel, DTH en SMATV) te bedingen voor de gehele noordse regio. Ofschoon het zeker zo is, zoals de partijen in hun antwoord hebben benadrukt, dat Newco over aantrekkelijke inhoud moet kunnen beschikken voor haar televisiedistributieactiviteiten, zal Newco minder afhankelijk zijn van een afzonderlijke aanbieder van inhoud dan de individuele aanbieder van inhoud afhankelijk is van Newco. Uit reclame-inkomsten gefinancierde omroepen en "minibetaal"-omroepen die actief zijn in de noordse regio opereren aan de hand van financiële modellen die vereisen dat toegang wordt verkregen tot de kijkers die zijn aangesloten op de distributienetten van Newco in Zweden. Zij zouden weinig mogelijkheden hebben om weerstand te bieden tegen de eisen van Newco en zouden daartoe ook geen reden hebben zolang Newco hen in staat stelt hun activiteiten op peil te houden en uit te breiden. Newco zou daarnaast het dreigement aannemelijk kunnen maken dat zij omroepen van haar distributienet zou verwijderen (zoals Telia in het verleden heeft gedaan met een van de zenders van Netcom/MTG). Newco zou tevens betaling kunnen vragen voor het doorgeven van de zender in haar distributienetten en/of de zender(s) van een tegenstribbelende omroep zodanig kunnen pakketteren dat de omroep hierdoor minder rendement zou krijgen. Ter illustratie van de gevolgen die de pakketteringsbeslissingen van de distributeurs kunnen hebben, kan het volgende voorbeeld worden genoemd. Telia heeft sedert een aantal jaren de Engelstalige versie van Eurosport in haar "basispakket" opgenomen, dat toegankelijk is voor alle 1,3 miljoen aangesloten huishoudens. Tegelijkertijd heeft Telia het noordse Eurosportsignaal in haar uitgebreide pakket opgenomen, dat uitsluitend met een decoder kan worden bekeken. Dit heeft tot gevolg dat het overgrote deel van de huishoudens die aangesloten zijn op het kabelnet van Telia (en die uitsluitend voor het "basispakket" betalen), deze zender niet in hun eigen taal kunnen ontvangen, dit ondanks de inspanningen van de omroepen om een betere service te bieden(304).
(357) Wat de pakkettering betreft, is de Commissie er tevens op gewezen dat digitalisering ertoe zal leiden dat de distributeur meer mogelijkheden krijgt om zijn sterke punten uit te buiten ten koste van de omroepen. De reden hiervoor is dat de grote capaciteit de distributeur in staat zal stellen meerdere pakketten samen te stellen, die elk voor een andere categorie consumenten aantrekkelijk zouden zijn (en dus verschillende potentiële opbrengsten hebben voor de omroepen). Digitalisering zou Newco als dominante distributeur nog beter in staat stellen haar bevoorrechte leveranciers hogere inkomsten te bieden.
(358) Newco's vermogen om preferentiële of exclusieve distributierechten te bedingen, zal de concurrentiepositie van andere televisiedistributeurs (kabel, DTH en SMATV) aanzienlijk verzwakken aangezien de producten van de laatste te kampen hebben met hogere kosten, en/of een verminderd aanbod van televisiezenders aan hun klanten. Wanneer bestaande distributieovereenkomsten verlengd moeten worden, hebben omroepen geen goed alternatief voor hun noordse distributie. Dit zou derhalve uiteindelijk resulteren in een machtspositie voor Newco als koper van inhoud voor televisiedistributie.
(359) Deze vrees wordt nog versterkt door de verticale integratie van Newco in het aanbieden van satelliettransponders met een noords bedekkingsgebied. Aangezien haar enige concurrent op het punt van satelliettelevisie, NSAB, geen verticale integratie heeft, zou Newco de enige aanbieder zijn van een gebundeld servicepakket bestaande uit satellietinfrastructuur en distributie op kleinhandelsniveau aan een aanzienlijk deel van de tv-huishoudens. Een dergelijke bundeling wordt tot op zekere hoogte al toegepast door Telenor en Canal Digital. Dit blijkt bijvoorbeeld uit overeenkomsten die Canal Digital met verschillende omroepen heeft afgesloten, en waarin de omroepen niet [...](306). Dit is aantrekkelijk voor de omroepen aangezien de transpondercapaciteit, indien die afzonderlijk gehuurd moet worden, meer dan 30 % van de totale kosten van een zender kan uitmaken. Gezien Newco's controle over 65-77 % van de noordse transpondercapaciteit die geschikt is voor televisiedoeleinden, zijn andere distributeurs niet in staat om in navolging van Newco ook dergelijke gebundelde pakketten aan te bieden. De enige mogelijkheid om Newco's strategie te volgen zou het leasen zijn van een blok transponders van Newco en/of NSAB tegen commerciële voorwaarden. Naast dit kostenvoordeel zou Newco na de fusie het dreigement hard kunnen maken dat zij de omroepen, met name voor het Telia-kabelnet, minder gunstige distributievoorwaarden op zal leggen (buiten het "basispakket" bijvoorbeeld), tenzij de omroepen erin toestemmen het gebundelde servicepakket van Newco te nemen.
(360) De waarschijnlijkheid dat Newco verschillende bundelingsstrategieën zou hanteren die erop gericht zijn haar sterke positie op een bepaald gebied te gebruiken om haar positie als distributeur op alle gebieden te versterken, moet als groot worden aangemerkt. Canal Digital heeft bijvoorbeeld een aantal exclusieve distributieovereenkomsten gesloten die niet alleen betrekking hebben op haar kernactiviteiten - analoge en digitale DTH - maar ook op de digitale distributie van kabeltelevisie en SMATV. Ook Telia heeft overeenkomsten gesloten waarmee zij niet alleen gunstige distributierechten voor kabeltelevisie kreeg, maar ook rechten voor de distributie van SMATV en DTH (die Telia momenteel niet gebruikt bij haar activiteiten). In hun antwoord hebben de partijen deze bevindingen betwist door te stellen dat Canal Digital, en, met name, Telia slechts een beperkt aantal exclusieve rechten hebben, dat deze niet gunstig zijn, dat alle rechten worden gebruikt en tot slot dat Netcom/MTG over belangrijkere exclusieve rechten beschikt. Geen van de stellingen van de partijen kan worden onderschreven. Volgens hun eigen gegevens beschikt Canal Digital over een uitgebreid aantal exclusieve rechten. In Zweden bijvoorbeeld heeft de onderneming exclusieve rechten voor [...](307) zenders in DTH, [...](308) in kabeltelevisie en [...](309) in SMATV. Dit is veel omvattender dan de rechten die Netcom/MTG bezit. Het wekt geen verbazing dat zenderaanbieders minder geïnteresseerd waren in het toekennen van exclusieve rechten aan Netcom/MTG aangezien veel omroepen voor hun distributie in het noordse gebied niet graag afhankelijk zullen willen zijn van een concurrerende omroep. Wat betreft de overige stellingen van de partijen: uit gegevens die door de omroepen en andere distributeurs zijn overgelegd blijkt duidelijk dat Telia over gunstige distributierechten beschikt. Tot slot kan gezegd worden dat het niet relevant is of Telia voor de voorgestelde concentratie al dan niet reeds een grote portefeuille met SMATV- en DTH-rechten had verworven. Wel relevant is, dat het feit dat Telia hiertoe in staat was (zonder al actief te zijn geweest op deze gebieden) een duidelijke indicatie geeft van de gecombineerde kracht van Newco na de concentratie.
(361) De partijen hebben ook rechten [...](310) kunnen verwerven van verschillende van hun bestaande aanbieders. Daarnaast is Telenor gestart met een agressieve strategie om omroepen ertoe over te halen over te stappen van de NSAB-naar de Telenor-satellieten. Zoals reeds vermeld, is onlangs een omroep overgehaald om naar 1° westerlengte te verhuizen dankzij het aanbod van een overeenkomst die op penetratiegraad is gebaseerd. Newco zou dergelijke strategieën kunnen gebruiken om de concurrentie van andere DTH-, kabel- en SMATV-distributeurs en/of NSAB verder te kunnen terugdringen of te doen verdwijnen. Dit zou leiden tot een verdere versterking van de positie van Newco als verplichte partner van alle commerciële omroepen. Hierdoor zou de poortwachtersfunctie van Newco aanzienlijk versterkt worden alsmede haar controle over alle niveaus binnen de televisiedistributieketen in Scandinavië.
(362) Concluderend kan worden gesteld dat om alle bovengenoemde redenen de Commissie tot de conclusie is gekomen dat de aangemelde concentratie zou leiden tot een machtspositie voor Newco als koper van inhoud voor televisiedistributie.
Verkopen van rechten op inhoud op groothandelsniveau
(363) Beide partijen (en Canal Digital) houden zich bezig met de verkoop op groothandelsniveau van rechten op inhoud. Telenor (inclusief Canal Digital) is de grootste bestaande groothandelaar en heeft meer dan [...](311) klanten op groothandelsniveau in de drie Scandinavische landen. Deze klanten betreffen voornamelijk SMATV- en kabelnetten. Volgens het Jaarverslag 1998 van Telenor hebben 686000 kijkers in Scandinavië via deze activiteiten toegang tot betaaltelevisie aangeboden gekregen. Dit komt neer op 70 % van alle huishoudens met SMATV in de regio. De op een na grootste groothandelaar in de drie landen is Netcom/MTG, die in 1998 een iets kleiner aantal kijkers bereikte dan Telenor. Volgens de aanmelding zijn de activiteiten van Telia tot dusverre beperkt gebleven tot Denemarken, waar de onderneming ongeveer [...](312) SMATV-netten bedient(313). Een algemeen kenmerk van de groothandelsmarkt is dat een aanzienlijk deel van de klanten door zowel Telenor als Netcom/MTG is bediend.
(364) Het blijkt echter dat de voorgestelde concentratie Newco in staat zou stellen deze activiteit verder te ontwikkelen en aanzienlijk te versterken; dit zou van aanzienlijk strategisch belang zijn voor de nieuwe onderneming. De groothandelsactiviteiten van Newco zouden verder versterkt kunnen worden als de poortwachterspositie zou worden uitgebuit bij het aanbieden van satellietdiensten (met name wat betreft de digitale diensten), in combinatie met haar positie als verplichte partner voor de commerciële zenders bij de distributeur op kleinhandelsniveau. Uitgaande van deze sterke punten, zou Newco verschillende analoge en digitale pakketten kunnen samenstellen. Zoals hierboven is aangegeven, zou Newco in de noordse regio de enige onderneming zijn die in haar digitale pakketten diensten met toegevoegde waarde zou kunnen opnemen zoals PPV, NVOD, VOD en toegang tot het internet. Newco zou dergelijke pakketten kunnen aanbieden aan iedere kabel- of SMATV-exploitant in de noordse markt. Newco zou goede redenen hebben om een dergelijke strategie te volgen aangezien de extra kosten die verbonden zijn aan het op groothandelsniveau leveren van dergelijke pakketten, die Newco ten behoeve van haar eigen distributieactiviteiten zou ontwikkelen, zeer gering of zelfs nihil zullen zijn.
(365) Zelfs voor de voorgestelde concentratie waren Telia, Telenor en Canal Digital in staat om hun sterke positie in hun respectieve kernactiviteiten te gebruiken om aanzienlijk gunstigere voorwaarden bij de omroepen te bedingen dan hun concurrrenten (of vanuit het oogpunt van de aanbieders: de omroepen hebben distributie via de netten van de partijen geaccepteerd tegen aanzienlijk minder aantrekkelijke voorwaarden dan bij concurrerende distributiesystemen). Telia is er in de periode tussen 1995 en 1998 bijvoorbeeld in geslaagd het totale bedrag dat zij aan omroepen betaalde aanzienlijk te reduceren, ondanks het feit dat het aantal omroepen met wie zij een distributieovereenkomst heeft in dezelfde periode steeg van [...](314) naar [...](315). In hun antwoord hebben de partijen deze conclusie betwist. Naar hun mening heeft Telia deze kostenreductie te danken aan een daling van het aantal huishoudens met decoders die van het Telia-net gebruikmaken (van [...](316) naar [...](317)), en moet de vergelijking gemaakt worden op basis van de opbrengsten die Telia krijgt uit betaaltelevisie. Alhoewel het onduidelijk is hoe een lager aantal decoders kan leiden tot een vermindering van de kosten voor Telia, feit blijft, ten eerste, dat in 1995 Telia gemiddeld [...](318) aan iedere omroep betaalde. In 1998 was dit cijfer gedaald tot [...](319), een vermindering van [...](320). Ten tweede wordt, zoals gezegd, de definitie van de partijen van inkomsten uit betaaltelevisie niet door de Commissie geaccepteerd, aangezien meer dan de helft van de omzet die Telia behaalt uit televisiedistributie op detailhandelsniveau buiten de definitie valt. Hieruit volgt dat het argument dat de partijen in het antwoord aanvoeren, niet kan worden geaccepteerd.
(366) In brede kringen wordt aangenomen dat Newco na de voorgestelde concentratie haar positie als verplichte partner voor omroepen zou gebruiken om nog betere voorwaarden te bedingen voor de gebundelde kleinhandels- en groothandelsrechten. Gezien haar concurrentievoordelen is het derhalve waarschijnlijk dat Newco programmapakketten zou kunnen aanbieden tegen prijzen die het voor andere kabel- en SMATV-exploitanten zeer aantrekkelijk zouden maken deze rechten van Newco te kopen in plaats van rechtstreeks van de individuele omroepen (waaronder Netcom/MTG). Zoals vermeld, zouden deze omroepen ook in toenemende mate van Newco afhankelijk zijn voor de tv-distributie op kleinhandelsniveau in de drie Scandinavische landen; dit beperkt hun mogelijkheden om op groothandelsniveau te beconcurreren. Alhoewel een ontwikkeling waarbij Newco althans in eerste instantie aantrekkelijke voorwaarden zou aanbieden voor haar groothandelspakketten, op korte termijn bepaalde kostenvoordelen met zich mee zou brengen voor concurrerende kabel- en SMATV-exploitanten, zouden er op de middellange tot lange termijn belangrijke negatieve gevolgen optreden voor de mededinging.
(367) Ten eerste zou Newco in staat zijn de concurrentie van andere kabel- en SMATV-exploitanten grotendeels te doen verdwijnen, enerzijds omdat Newco beschikt over alle gegevens over de omvang van hun activiteiten en kostenstructuur, maar mogelijk ook omdat zij exclusiviteit of andere beperkende verplichtingen kan opleggen, die het de concurrenten onmogelijk zouden maken om op basis van nieuwe of innovatieve inhoud te concurreren.
(368) Ten tweede zou een dergelijke ontwikkeling voor de inhoudaanbieders betekenen dat zij geconfronteerd zouden worden met een dominante of zelfs monopsonistische koper van inhoud in Scandinavië. Dit zou niet alleen hun winstgevendheid in negatieve zin beïnvloeden, maar ook een ernstige beperking betekenen van hun mogelijkheden om de pakkettering en verkoop van hun inhoud of zenders te beïnvloeden. Onder dergelijke omstandigheden is het waarschijnlijk dat de omroepen minder geneigd zijn om te investeren in kwaliteitsverbetering en/of innovatie van nieuwe inhoud. Het resultaat van de voorgestelde concentratie zou zijn dat de Scandinavische markten voor tv-distributie het digitale tijdperk binnentreden in het vooruitzicht dat de keuze voor de consument kleiner zal worden in plaats van, zoals voorzien, groter.
(369) De voorgestelde concentratie zou derhalve een machtspositie creëren voor Newco op het gebied van de groothandelsverkoop van rechten op inhoud, ongeacht of deze markt wordt beoordeeld op Scandinavisch niveau of afzonderlijk voor de drie landen.
Technologie voor technische diensten met betrekking tot betaaltelevisie
(370) De markt voor het leveren van diensten op het gebied van de betaaltelevisie is momenteel beperkt, aangezien de meeste grote kabel- en DTH-exploitanten deze activiteiten zelf verrichten (Telia, Telenor, Netcom/MTG e.a.). De partijen zijn echter voor derden actief als aanbieder van technische diensten op het gebied van betaaltelevisie. Telenor biedt deze diensten zowel onder eigen vlag als via Canal Digital aan. Deze laatste is momenteel de enige aanbieder van digitale technische betaaltelevisie in de noordse regio, en heeft een overeenkomst met zowel [...](321) als met andere Zweedse kabel- en SMATV-exploitanten. Telia biedt dergelijke diensten aan kabel- en SMATV-exploitanten in Denemarken aan en heeft een overeenkomst met [...](322) waarin deze laatste over een licentie beschikt voor de beheersoftware van Telia (ABS: abonneebeheersysteem). Telenor heeft aanzienlijke bedragen geïnvesteerd in de ontwikkeling van een eigen digitaal systeem voor voorwaardelijke toegang en API (Application Program Interface), genaamd Conax. De investering van Telenor in deze technologie is in ieder van de voorgaande vier jaren verhoogd met ongeveer [...](323).
(371) De partijen hebben aangevoerd dat de overname van de Eurobox-normen door verschillende Europese kabeltelevisie-exploitanten in 1997 en de algemene specificaties voor decoders gebaseerd op Europese normen door alle belangrijke noordse tv-distributeurs en omroeporganisaties in het kader van de Nordig-gesprekken in 1998, de klant de mogelijkheid zullen bieden om naar een nieuwe leverancier over te stappen zonder van apparatuur te wisselen. De partijen aanvaarden echter dat er binnen het kader van het Nordig-project verdere harmonisatie nodig is voordat dit tot de mogelijkheden kan behoren, en dat Conax binnen de Eurobox-norm niet kan worden toegepast.
(372) Tijdens het onderzoek is er bezorgdheid uitgesproken over het feit dat de voorgestelde concentratie Newco zowel de stimulans als de mogelijkheid zal bieden om ofwel het Nordig-project de rug toe te keren en zich op het eigen Conax-systeem te richten, ofwel Conax af te dwingen als te gebruiken voorwaardelijketoegangstechnologie binnen het Nordig-project. Als Newco zijn vooruitgeschoven positie op het gebied van digitale diensten zou gebruiken (het kabelnet van Telia en de exploitatie van DTH door Canal Digital) om Conax aan de markt op te dringen als een de facto norm, zou het, gezien het aantal huishoudens dat is aangesloten op de distributiesystemen van Newco, uiterst moeilijk zijn voor een andere marktpartij om een concurrerend systeem te introduceren(324). Als voorbeeld van de wijze waarop Newco de eigen technologie zou kunnen gebruiken om klanten te binden binnen het eigen distributiesysteem hebben derden naar voren gebracht dat Telenor op dit moment al een aanzienlijk aanvullend tarief rekent voor het doorgeven van televisiesignalen die niet met behulp van de Conax-technologie zijn versleuteld. Een ander voorbeeld is dat de digitale DTH-decoders die in Scandinavische landen worden verkocht, beperkt zijn tot de programmagids van Canal Digital: de interne modems kunnen niet worden gebruikt om contact te leggen met een andere leverancier. Het gevolg is dat wanneer Netcom/MTG of een andere leverancier digitale DTH-diensten zou introduceren, de klanten van Canal Digital alleen in staat zouden zijn om van aanbieder te wisselen wanneer zij een nieuwe decoder zouden aanschaffen. Hoewel Telia tot op heden voor zijn decoders gebruik heeft gemaakt van Viaccess, een technologie die concurreert met Conax, is het aantal dergelijke decoders dat binnen het kabelnetwerk van Telia is geïnstalleerd nog relatief beperkt (ongeveer [...](325) van alle aangesloten huishoudens). Daarnaast zou er, volgens de partijen, een gecombineerde digitale decoder geproduceerd kunnen worden (in staat om kabel- en DTH-signalen te ontvangen) tegen een prijs die slechts [...](326) EUR (minder dan [0-20 %](327)) hoger is dan de prijs van de huidige signaalspecifieke decoders. De algemeen heersende verwachting is dan ook dat Newco de Conax-technologie ook in het bestaande Telia-kabelnetwerk zou gebruiken en voor de digitale kabeltelevisiedecoders een strategie zou volgen die vergelijkbaar is met de hierboven geschetste strategie aangaande DTH.
(373) Het lijkt er derhalve op dat Newco de huidige positie op het gebied van technische diensten (inclusief de eigen Conax-technologie) zou kunnen aanwenden om de greep op bovengenoemde markten nog verder te vergroten. Aangezien het bovendien in de lijn der verwachting ligt dat Newco met succes de eigen digitale technologie aan de noordse markt zou kunnen opdringen als de de facto norm, zou de voorgestelde concentratie een machtspositie doen ontstaan op het gebied van de levering van technische diensten ten behoeve van betaaltelevisie.
Conclusie aangaande de markten voor televisiedistributie
(374) De voorgestelde concentratie zou een verticaal geïntegreerde onderneming doen ontstaan die alle activiteiten en al het vermogen van Telia en Telenor op het gebied van televisiedistributie zou combineren. Gegeven het feit dat het uiteindelijke doel van al de hierboven beschreven activiteiten erin bestaat alle individuele huishoudens de mogelijkheid te bieden de programmering van diverse omroepen te ontvangen, bestaat er een sterke relatie tussen de verschillende niveaus binnen de distributieketen. Dit voorziet Newco van een sterke commerciële drijfveer om zijn specifieke krachten op ieder individueel niveau te benutten om zodoende de positie op alle andere niveaus te verstevigen. Hierboven is vastgesteld dat de voorgestelde concentratie een machtspositie van Newco zou doen ontstaan of versterken op het punt van het leveren van satelliettranspondercapaciteit, televisiedistributie op kleinhandelsschaal, het kopen en op groothandelsschaal verkopen van inhoud en het leveren van technologie voor technische diensten ten behoeve van commerciële tv. Gezien de relatie tussen deze activiteiten, zijn de totale bezwaren die ontstaan naar aanleiding van de concentratie zelfs nog groter dan de som van de bezwaren betreffende ieder afzonderlijk niveau van de distributieketen. Het is bijzonder zorgwekkend dat, zoals hierboven is aangegeven, de positie van Newco binnen de digitale omgeving zelfs nog sterker zou worden. De oprichting van Newco zou dan ook tot een situatie kunnen leiden waarin één onderneming de macht bezit beslissingen te nemen aangaande de vorm van het nieuwe gecombineerde multimedialandschap, zonder enige tegenwerking van betekenis van de zijde van mededingers, consumenten of eindgebruikers.
(375) Daarnaast worden deze bezwaren versterkt door het feit dat Telenor zich opmaakt om in de nabije toekomst een meerderheidspositie in te nemen in Norkring (het Noorse bedrijf dat terrestrische televisieoverdracht verzorgt en dat ongeveer 6500 overdrachtstations in Noorwegen bezit). Dit zou betekenen dat Newco zeggenschap krijgt over alle bestaande technische platforms voor televisiedistributie in Noorwegen. Bovendien zou Newco bij het samenkomen van de media- en de telefoniesectoren (waaronder begrepen de naderende overschakeling van analoge naar digitale technieken) dankzij het bezit van de benodigde infrastructuur over ongekende mogelijkheden beschikken om diverse diensten op het gebied van telefonie, het internet en televisie te bundelen. Het bedrijf zou dan ook in staat zijn een binding met de klant op te bouwen die door geen enkele mededinger met een beperkter dienstenpakket zou kunnen worden geëvenaard. Bijgevolg ontstaat er voor markttoetreders een onoverkomelijke barrière die het gehele scala aan activiteiten bestrijkt.
III. ALGEHELE BEOORDELING VAN DE AANGEMELDE TRANSACTIE
(376) De aangemelde transactie zou een machtspositie doen ontstaan of versterken binnen de bovengenoemde markten voor telefoniediensten in Noorwegen, Zweden en Ierland, en binnen verschillende niveaus van de televisiedistributieketen in de noordse landen. Deze nadelige gevolgen zouden voor een deel voortkomen uit de superieure marktinvloed van de nieuwe onderneming, zoals wordt aangetoond door de hoge marktaandelen in vergelijking met de kleinere en zwakkere mededingers. De gevolgen zouden echter aanmerkelijk worden versterkt door de verticale effecten als gevolg van de gecombineerde activiteiten van Telia en Telenor. De transactie zou dan ook een nieuwe onderneming met sterke of dominante posities doen ontstaan die de gehele waardeketen van de telefonie- en televisiesectoren bestrijken. Afgezet tegen het feit dat het merendeel van de concurrenten van Newco op de diverse niveaus in het geheel niet verticaal geïntegreerd zijn, versterkt dit het algehele overwicht van het bedrijf en verzwakt het de mogelijkheden van de concurrenten om een effectieve concurrentiepositie tegenover Newco in te nemen. De breed opgezette activiteiten van de nieuwe onderneming en de vooruitgeschoven positie op het gebied van digitale technologieën zullen bovendien, op alle activiteitenniveaus, een substantiële barrièrre voor markttoetreders vormen.
(377) De bovengenoemde redenen hebben de Commissie doen concluderen dat de aangemelde concentratie in ongewijzigde vorm onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt en de werking van de EER-overeenkomst, aangezien er een machtspositie binnen de markten voor telefonie- en televisiediensten zou ontstaan of worden versterkt, als gevolg waarvan een daadwerkelijke mededinging op significante wijze zou worden belemmerd op de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 2, lid 3, van de concentratieverordening, en in de EER in de zin van artikel 57, lid 1, van de EER-overeenkomst.
IV. VOORGESTELDE VERBINTENISSEN
(378) Om een oplossing te bieden voor de door de Commissie vastgestelde mededingingsbezwaren hebben de partijen op 17 en 24 september 1999 een aantal door hen aan te gane verbintenissen voorgesteld die de als gevolg van de concentratie gerezen mededingingsbezwaren moeten wegnemen(328). Deze laatste voorstellen zijn weliswaar ingediend buiten de in artikel 18 van Verordening (EG) nr. 447/98 van de Commissie(329) gestelde termijn, doch de verordening bepaalt ook dat het de Commissie is toegestaan de termijn van drie maanden in buitengewone omstandigheden te verlengen. In dit geval dient te worden opgemerkt dat de partijen binnen de termijn van drie maanden al voorstellen hadden ingediend, en dat er door de Commissie binnen de termijn van drie maanden een verzoek om verlenging van één week is ontvangen om de verbintenissen in te dienen zoals die zijn vervat in het tweede ingediende voorstel. Bovendien werd in het verzoek om verlenging reeds een uiteenzetting gegeven van de aard van de aan te gane verbintenissen die na de aanvullende week zouden worden ingediend, zodat de Commissie alvast een begin kon maken met de beoordeling van de voorstellen voordat deze formeel werden ingediend.
(379) Telia en Telenor zijn eigendom van de Zweedse en de Noorse staat. Bijgevolg waren de fusieplannen onderhevig aan goedkeuring van de respectieve parlementen. Het Zweedse en het Noorse parlement hebben hun goedkeuring aan de transactie verleend nadat er uitvoerige debatten hadden plaatsgevonden, niet alleen over de transactie zelf, maar ook over de gevolgen ervan voor een aantal politieke kwesties van algemeen belang, zoals de pluraliteit van de media en de ontwikkeling van de toekomstige IT-maatschappij. Gezien tegen deze achtergrond moet worden onderkend dat de twee regeringen in hun rol van eigenaar extra aandacht dienden te besteden aan de potentiële gevolgen van latere oplossingen voor dergelijke andere politieke kwesties. Hiertoe werden onder meer gesprekken gevoerd met afgevaardigden van de respectieve parlementen. Het feit dat het parlement bij deze kwesties betrokken moest worden, vormde een extra belemmering ten aanzien van het proces. Het feit dat er politieke lichamen uit twee verschillende landen betrokken waren, was een bijkomend obstakel bij de inachtneming van de in Verordening (EG) nr. 447/98 gestelde termijn. De buitengewone omstandigheden hebben dan ook niet zozeer betrekking op de staatseigendom als zodanig, als wel op het feit dat de zakelijke activiteiten van de partijen, en zeker ook de activiteiten die worden beïnvloed door de bijkomende voorstellen, aangelegenheden omvatten met gevolgen voor bredere beleidskwesties van nationaal belang die politieke raadpleging vergen. Bovendien heeft de publicatie van een rapport met voorstellen voor nieuwe wetgeving aangaande de ontbundeling van het lokale aansluitnet door de Zweedse regelgevende instantie op telecomgebied PTS op 16 september 1999 naar alle waarschijnlijkheid een vertragende werking gehad op het evaluatieproces van de regering wat betreft de plannen van de partijen om voorstellen in te dienen aangaande ontbundeling van het lokale aansluitnet en kabeltelevisie. Ten slotte moesten de partijen opnieuw een beroep doen op hun parlementen om de overeenkomst opnieuw aan te melden; de overeenkomst kon dus niet zo gemakkelijk worden ingetrokken en opnieuw in gewijzigde vorm worden aangemeld als dat wellicht met een andere transactie het geval zou zijn geweest.
(380) Derhalve dient te worden erkend dat de partijen bij het indienen van hun voorstellen werden geconfronteerd met bijkomende en uitzonderlijke belemmeringen in vergelijking met die van andere (openbare of particuliere) ondernemingen, wier activiteiten geen directe gevolgen hebben voor politieke kwesties van algemeen belang. Doordat derden al in fase 1 opmerkingen hadden gemaakt met betrekking tot een mogelijk voorstel aangaande ontbundeling van het lokale aansluitnet, en wegens het zeer duidelijke karakter van de voorgestelde verbintenissen, waren de diensten van de Commissie ten slotte in staat geweest een volledige en duidelijke beoordeling van het gewijzigde voorstel uit te voeren, waaronder begrepen voldoende overleg met lidstaten en derden.
(381) Het uiteindelijke voorstel voor verbintenissen van de partijen is als volgt:
a) Afstotingen Telia
1. Telia Norge, inclusief de Noorse activiteiten van Telia op het gebied van binnenlandse en internationale spraaktelefoniediensten, datacommunicatiediensten, levering van PABX-en en gerelateerde diensten en het aanbieden van internetdiensten;
2. het leveren van de thans via Telia Nättjänster Norden AB aangeboden netwerkdiensten;
3. Telia InfoMedia Television AB, inclusief het kabeltelevisiebedrijf in Zweden.
b) Afstotingen Telenor
1. het aandeel van 33 % in Telenordia, met activiteiten op het gebied van binnenlandse en internationale spraaktelefoniediensten, internet- en datacommunicatiediensten en geavanceerde wereldwijde diensten, inclusief Nordicom;
2. het aandeel van 50 % in Internordia, leverancier van PABX-en in Zweden;
3. de aandelen in Lokaldelen en Telenor Företagsinfo AB, leveranciers van lokale telefoonboeken en zakelijke telefoongidsen in Zweden;
4. Telenor Avidi AS, inclusief het kabeltelevisiebedrijf van Telenor in Noorwegen.
c) Afstotingen Telia of Telenor
De verbintenissen bepalen dat ofwel Telia het volledige aandelenpakket Eircom (voorheen Telecom Eireann) afstoot, ofwel Telenor het volledige aandelenpakket ESAT Digifone afstoot.
d) Ontbundeling van het lokale aansluitnet
De verbintenis bepaalt dat Telia en Telenor concurrenten zonder discriminatie toegang verlenen tot hun respectieve lokale netten om technisch haalbare diensten te leveren. De verbintenis biedt concurrenten de mogelijkheid om een exclusieve relatie met afnemers van telecommunicatie te bewerkstelligen.
(382) De verbintenis om ontbundelde toegang tot het lokale aansluitnet te bieden wordt van kracht binnen drie maanden na de datum van de beschikking van de Commissie. Voor de afstoting van de kabeltelevisienetten en andere hierboven genoemde bedrijven die eigendom van de respectieve partijen zijn, gelden de voorwaarden die gewoonlijk in dergelijke gevallen door de Commissie worden gesteld en deze worden van kracht binnen [...](330) na de beschikking van de Commissie.
(383) Elk van de af te stoten bedrijven zal worden verkocht als going concern en zal zijn voorzien van voldoende administratief, verkoop- en productiepersoneel, alle bestaande contracten en alle benodigde vergunningen om de bestaande en momenteel door de respectieve bedrijven gebruikte technologie te blijven gebruiken onder dezelfde als de huidige omstandigheden. Ieder af te stoten bedrijf zal worden verkocht aan een levensvatbare bestaande of potentiële concurrent zonder banden met en onafhankelijk van Telia en Telenor, die over voldoende financiële middelen en gebleken deskundigheid beschikt om het afgestoten bedrijf te ontwikkelen tot actieve concurrerende marktpartij. Iedere afstoting dient expliciet door de Commissie te worden goedgekeurd.
(384) De partijen verbinden zich ertoe deze bedrijven voorafgaand aan de afstoting te beschouwen als afzonderlijke te verkoopbare bedrijven. Telia en Telenor benoemen elk een trustee. Deze benoeming is onderworpen aan goedkeuring door de Commissie. Het mandaat van de trustee, eveneens onderworpen aan goedkeuring door de Commissie, omvat de besluitvorming en het beheer van het bestuur en de bedrijfsvoering van het af te stoten bedrijf. De trustee dient aan de Commissie verslag uit te brengen van de wijze waarop Telia en Telenor de door hen gedane verbintenissen naleven, en van de kenmerken van potentiële kopers. Daarnaast bestaat er een verslagplicht jegens de Commissie en de nationale instanties voor de regulering van telecommunicatie met betrekking tot de nakoming van de verbintenis op het gebied van ontbundeling van het lokale aansluitnet.
(385) Ten slotte hebben de partijen zich ertoe verbonden, in het geval dat de afstotingen niet binnen een bepaalde periode zijn afgerond, de trustee(s) te voorzien van een onherroepelijk mandaat om een koper voor de af te stoten bedrijven te vinden.
V. BEOORDELING VAN DE VOORGESTELDE VERBINTENISSEN
(386) Op het gebied van televisiediensten zou de voorgestelde afstoting van kabeltelevisiebedrijven de bijkomende bedrijfsactiviteiten wegnemen die door Telia zouden worden ingebracht in de gefuseerde onderneming. De activiteiten op televisiegebied van de gefuseerde onderneming zouden in dat geval niet breder zijn dan de activiteiten die voorheen door Telenor werden uitgevoerd. Belangrijker is dat het totale aantal huishoudens dat op kleinhandelsniveau op het televisiedistributiesysteem van de gefuseerde onderneming zou zijn aangesloten niet groter is dan het aantal dat voorheen op Telenor was aangesloten. Gegeven het feit dat, zoals hierboven is aangegeven, de stijging van het aantal aangesloten huishoudens ook op de verticaal gerelateerde markten de belangrijkste oorzaak van mededingingsbezwaren was, zou de afstoting van de kabeltelevisiebedrijven ook de belangrijkste bezwaren voor die gerelateerde markten wegnemen. Aldus zou de gefuseerde onderneming hoewel deze binnen diverse verticaal gerelateerde markten een sterke positie zou blijven behouden, zich na de afstoting van de activiteiten op het gebied van kabeltelevisie niet in een positie bevinden die merkbaar sterker is dan de positie waarin Telenor zich al bevond, bijvoorbeeld wat betreft het bundelen van diensten op het gebied van satelliettransponders en televisiedistributie op kleinhandelsniveau.
(387) De koper(s) van de Zweedse en Noorse kabeltelevisiebedrijven van de partijen zullen een belangrijke kracht worden op de markten voor de aankoop en distributie van televisiediensten en zullen zich, althans wat betreft het kabeltelevisienet van Telia, op basis van een digitaal uitgerust distributiesysteem direct in de positie bevinden om diensten met toegevoegde waarde te bieden. Het spreekt vanzelf dat de koper(s) van de kabeltelevisienetten van de partijen, in overeenstemming met de gevestigde praktijk, kunnen eisen dat de partijen zich er contractueel toe verplichten zich gedurende een periode van drie tot vijf jaar te onthouden van concurrentie met de afgestoten kabeltelevisiebedrijven.
(388) In de loop van het marktonderzoek is te berde gebracht dat de partijen in staat zouden zijn de afgestoten activiteiten op kabeltelevisiegebied te vervangen door vergelijkbare activiteiten gebaseerd op xDSL-technologieën via het openbare telefoonnet. Er zijn echter diverse elementen die een beperkende factor vormen voor het aanpassen van het openbare telefoonnet ten behoeve van xDSL-technologieën voor televisiedistributie. Allereerst zijn deze technologieën voornamelijk geschikt voor het leveren van snelle internettoegang en niet voor televisiedistributie, aangezien de bandbreedte onvoldoende is om een traditioneel "boeket" aan kanalen te vervoeren, althans voor de commercieel beschikbare vormen van de xDSL-technologie (ADSL). In de tweede plaats wordt het openbare telefoonnet ook gebruikt voor spraak- en datatelefonie. Het ligt dan ook in de lijn der verwachting dat de introductie van xDSL-technologieën in een openbaar telefoonnet technische problemen met zich meebrengt op het gebied van betrouwbaarheid en storing van diensten. In de derde plaats liggen de investeringskosten die nodig zijn om een bestaand openbaar telefoonnet aan te passen aan het gebruik van xDSL-technologieën erg hoog, in het bijzonder voor de meer geavanceerde VDSL-technologie, die alleen kan worden gebruikt bij koperen lijnen tot maximaal 500-800 m vanaf het pand van de klant. Aangezien dergelijke aanpassingen door de partijen netwerkbreed zouden moeten worden doorgevoerd, geldt bovendien dat dit realistisch gezien niet op de korte tot middellange termijn zou kunnen plaatsvinden, zelfs indien zou worden aangenomen dat de hiervoor benodigde gelden voorhanden zijn. Bijgevolg moet worden geconcludeerd dat de doeltreffendheid van de afstoting van activiteiten op kabeltelevisiegebied niet wordt bedreigt door de mogelijkheid van de partijen om deze afgestoten activiteiten te vervangen door soortgelijke diensten gebaseerd op xDSL-technologieën via het openbare telefoonnet.
(389) Concluderend kan worden gesteld dat het uiteindelijke voorstel van de partijen tot afstoting van de kabeltelevisienetten in Zweden en Noorwegen alle hierboven genoemde mededingingsbezwaren betreffende de aankoop en distributie van televisiediensten wegneemt.
(390) Het voorstel om in beide landen ontbundeling van het lokale aansluitnet in te voeren is veelomvattend en neemt de in fase 1 door derden gemaakte opmerkingen aangaande het voorstel tot ontbundeling van het lokale aansluitnet als uitgangspunt. De door de Commissie ontvangen opmerkingen geven geen aanleiding tot bezwaren als zou het uiteindelijke voorstel niet doeltreffend zijn wegens beperkingen op het gebied van netwerkveiligheid die niet door middel van objectieve criteria zijn te rechtvaardigen. Het voorstel tot ontbundeling van het lokale aansluitnet zal de mededingingsbezwaren die voor de diverse telecomdiensten zijn vastgesteld dan ook sterk verminderen en zal, doordat markttoetreders de mogelijkheid wordt geboden een unieke relatie met de klant op te bouwen, de garantie bieden dat de gefuseerde onderneming ten minste in dezelfde mate aan mededinging onderhevig zal zijn als zowel Telia als Telenor vóór de onderhavige fusie.
(391) Er dient echter te worden erkend dat het - althans vooralsnog - waarschijnlijk voornamelijk de grotere zakelijke gebruikers zullen zijn die de grootste voordelen van het voorstel tot ontkoppeling van de lokale aansluiting zullen ondervinden. In deze context zal de afstoting van de activiteiten op kabeltelevisiegebied ook een aanvulling op het voorstel tot ontbundeling van het lokale aansluitnet vormen. De nieuwe eigenaar van de kabeltelevisienetten zal met de telecommunicatienetten van de partijen kunnen concurreren door meer concurrentie toe te staan op de verschillende telecommunicatiemarkten voor thuisgebruikers en kleine bedrijven (gebruikers die waarschijnlijk minder profijt trekken van de ontbundeling van het lokale aansluitnet).
(392) Tot slot zal de afstoting van bestaande bedrijven die elkaar op nationaal niveau overlappen de nieuwe eigenaren van de respectieve bedrijven in staat stellen een sterkere positie te verkrijgen op de Zweedse en Noorse telecommunicatiemarkten, welke zij verder zullen kunnen ontwikkelen op basis van de hierboven geschetste verbintenis tot ontbundeling van het lokale aansluitnet. Daarmee zouden de uiteindelijke door de partijen voorgestelde oplossingen ook alle vastgestelde mededingingsbezwaren op telecommunicatiegebied wegnemen,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING VASTGESTELD:
Artikel 1
De door Telia AB (publ) en Telenor AS op 28 april 1999 aangemelde concentratie, waarbij de Zweedse en de Noorse regering voorstellen gezamenlijk zeggenschap te verkrijgen over een nieuwe onderneming, Newco, die wordt opgericht om de aandelen van beide aanmeldende ondernemingen te omvatten, is verenigbaar met de gemeenschappelijke markt en de werking van de EER-overeenkomst, voorzover het uiteindelijke voorstel tot verbintenissen zoals dat is ingediend door de partijen en uiteengezet in de bijlagen I en II, volledig wordt nageleefd.
Artikel 2
Deze beschikking is gericht tot:
Telia AB (publ) Mårbackagatan 11 S - 123 86 Farsta
en
Telenor AS PO Box 6701, St. Olavs plass N - 0130 Oslo
Gedaan te Brussel, 13 oktober 1999.

Labels: 12
4
15
18