Document ID: 32000D0625

Απόφαση της Επιτροπής
της 13ης Ιουνίου 2000
σχετικά με το καθεστώς ενίσχυσης το οποίο η Ιρλανδία έθεσε σε εφαρμογή για την προώθηση της θαλάσσιας μεταφοράς ιρλανδικών ζώων κτηνοτροφίας στην ηπειρωτική Ευρώπη
[κοινοποιηθείσα υπό τον αριθμό Ε(2000) 1659]
(Το κείμενο στην αγγλική γλώσσα είναι το μόνο αυθεντικό)
(2000/625/ΕΚ)
Η ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ,
Έχοντας υπόψη:
τη συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, και ιδίως το άρθρο 88 παράγραφος 2 πρώτο εδάφιο,
Αφού κάλεσε τους ενδιαφερομένους να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους σύμφωνα με το εν λόγω άρθρο(1),
Εκτιμώντας τα ακόλουθα:
I
ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ
(1) Με την επιστολή της 18ης Σεπτεμβρίου 1997, η οποία πρωτοκολλήθηκε στις 29 Σεπτεμβρίου 1997, και η οποία απευθύνεται στον Γενικό Διευθυντή Γεωργίας, οι ιρλανδικές αρχές γνωστοποίησαν στην Επιτροπή, σύμφωνα με το άρθρο 88 παράγραφος 3 της συνθήκης ΕΚ, την πρόθεσή τους να χορηγήσουν ποσό 1000000 λιρών Ιρλανδίας (εφεξής "ιρλανδικές λίρες") για να εξασφαλίσουν την άμεση δια θαλάσσης πρόσβαση των κτηνοτρόφων της Ιρλανδίας στις αγορές της ηπειρωτικής Ευρώπης. Η υπόθεση καταχωρήθηκε ως ενίσχυση Ν 633/97.
(2) Την 1η Οκτωβρίου 1997 έλαβε χώρα συνάντηση μεταξύ των ιρλανδικών υπηρεσιακών παραγόντων και των υπηρεσιών της Επιτροπής.
(3) Με τις επιστολές της 1ης Οκτωβρίου 1997, η οποία πρωτοκολλήθηκε στις 6 Οκτωβρίου 1997, της 9ης Οκτωβρίου 1997 και της 18ης Δεκεμβρίου 1997 παρασχέθηκαν συμπληρωματικές πληροφορίες. Στις 28 Ιανουαρίου 1998 παρελήφθη μια επιστολή του ιρλανδού Υπουργού Γεωργίας κ. Walsh, η οποία απευθύνεται στον Επίτροπο Fischler.
(4) Με την επιστολή της 10ης Φεβρουαρίου 1998 οι ιρλανδικές αρχές ενημερώθηκαν από την Επιτροπή ότι η υπόθεση καταχωρήθηκε εκ νέου ως μη κοινοποιηθείσα ενίσχυση και με αριθμό ΝΝ 1/98, δεδομένου ότι η πρώτη δόση της ενίσχυσης είχε ήδη εκταμιευθεί.
(5) Με την επιστολή της 25ης Φεβρουαρίου 1998 η Επιτροπή ενημέρωσε την Ιρλανδία για την απόφασή της να κινήσει τη διαδικασία που προβλέπεται από το άρθρο 88 παράγραφος 2 της συνθήκης ΕΚ έναντι αυτού του μέτρου.
(6) Η απόφαση της Επιτροπής να κινήσει τη διαδικασία δημοσιεύτηκε στην Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων(2). Η Επιτροπή κάλεσε τους ενδιαφερομένους να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους.
(7) Η Επιτροπή έλαβε σχετικές παρατηρήσεις εκ μέρους των ενδιαφερομένων. Τις διαβίβασε στην Ιρλανδία, παρέχοντάς της τη δυνατότητα να τις σχολιάσει. Με την από 21ης Ιουλίου 1998 επιστολή έλαβε τις παρατηρήσεις της. Με το από 14ης Απριλίου 2000 φαξ οι ιρλανδικές αρχές υπέβαλαν συμπληρωματικές παρατηρήσεις σχετικά με την ενδεχόμενη ανάκτηση της ενίσχυσης.
II
ΠΕΡΙΓΡΑΦΗ ΤΟΥ ΜΕΤΡΟΥ
(8) Η Ιρλανδία χορήγησε 1000000 ιρλανδικές λίρες σε μια ναυτιλιακή εταιρεία, για να εξασφαλίσει ότι τα ιρλανδικά ζώα κτηνοτροφίας θα μπορούσαν να μεταφέρονται στην ηπειρωτική Ευρώπη δια θαλάσσης κατά τον χειμώνα του 1997-1998, με οχηματαγωγά πλοία RORO (με ανοίγματα στην πρύμνη και στην πλώρη, "roll-on/roll-off"). Αυτός ο τρόπος μεταφοράς είναι κατάλληλος για την παράδοση μικρού αριθμού ζώων σε συγκεκριμένους εκτροφείς της ηπειρωτικής Ευρώπης. Τα φορτωμένα φορτηγά εισέρχονται στο πλοίο χωρίς να πρέπει να εκφορτωθούν, και στην έξοδο συνεχίζουν τη διαδρομή τους για την παράδοση σε διάφορους προορισμούς.
(9) Πριν από τον Οκτώβριο του 1997, δύο εταιρείες παρείχαν τακτική απευθείας σύνδεση για τη μεταφορά φορτίων RORO μεταξύ Ιρλανδίας και Γαλλίας. Η Pandoro Limited, μια θυγατρική του ομίλου P & O, παρείχε μεταφορική εξυπηρέτηση καθ' όλο το έτος. Η εταιρεία Irish Ferries εκτελούσε δρομολόγια μόνο κατά το θέρος και διέκοπτε για εμπορικούς λόγους τις μεταφορές από το τέλος Σεπτεμβρίου έως τις αρχές Απριλίου κάθε χρόνο.
(10) Στις 24 Ιουνίου 1997, η P & O ενημέρωσε με επιστολή της τις ιρλανδικές αρχές ότι η Pandoro θα διέκοπτε οριστικά μετά τις 31 Ιουλίου 1997 τη μεταφορά όλων των ζώων κτηνοτροφίας (εκτός των ζώων αναπαραγωγής) στα δρομολόγιά της μεταξύ Γαλλίας και Ιρλανδίας. Η εξήγηση που δόθηκε ήταν ότι η απόφαση αυτή ήταν αποτέλεσμα των πιέσεων που ασκήθηκαν από οργανώσεις προστασίας ζώων και των ανησυχιών σχετικά με τις επιπτώσεις που θα είχαν οι μεταφορές αυτές στην εικόνα ολόκληρου του ομίλου P & O. Επίσης εκφράστηκαν επιφυλάξεις για το γεγονός ότι στην ηπειρωτική Ευρώπη δεν υπάρχουν οι κατάλληλες διαδικασίες επιβολής των κανόνων για την προστασία των ζώων. Αποτέλεσμα της απόφασης αυτής της P & O θα ήταν ότι μεταξύ της 27ης Σεπτεμβρίου 1997 και 1ης Απριλίου 1998 δεν θα υπήρχε τακτική εμπορική μεταφορά για την απευθείας προώθηση των εξαγωγών των ιρλανδικών ζώων κτηνοτροφίας στη Γαλλία.
(11) Την 1η Αυγούστου 1997 το ιρλανδικό High Court απέρριψε την προσφυγή των ιρλανδών εξαγωγέων κατά της απόφασης της Pandoro. Έτσι οι ιρλανδοί εξαγωγείς ζώων κτηνοτροφίας αποκόπηκαν από τον παραδοσιακό τρόπο πρόσβασής τους στην ηπειρωτική Ευρώπη.
(12) Υπό αυτές τις περιστάσεις, η κυβέρνηση της Ιρλανδίας αποφάσισε να χορηγήσει κρατική ενίσχυση για να υποστηρίξει μια απευθείας θαλάσσια σύνδεση για τη μεταφορά ζώντων ζώων μεταξύ Ιρλανδίας (Cork) και Γαλλίας (Χερβούργο). Σύμφωνα με τις ιρλανδικές αρχές αυτή ήταν η μόνη εφικτή εναλλακτική μέθοδος, αφού η Irish Ferries δεν μπορούσε να συνεχίσει τα δρομολόγιά της κατά τη διάρκεια του χειμώνα, και η εναλλακτική διαδρομή για τη διακίνηση των εξαγωγών μέσω του Ηνωμένου Βασιλείου ήταν κλειστή για νομικούς λόγους όσον αφορά τα βοοειδή, εξαιτίας των περιορισμών που υπήρχαν στην εξαγωγή ζώντων ζώων από το Ηνωμένο Βασίλειο συνεπεία της κρίσης των τρελλών αγελάδων, ή δεν ήταν κατάλληλη για πρακτικούς λόγους. Επιπλέον, η εναλλακτική λύση της εξαγωγής σφαγίων αντί ζώντων ζώων θεωρήθηκε ασύμφορη από οικονομικής πλευράς.
(13) Στις 18 Δεκεμβρίου 1997 το Ανώτατο Δικαστήριο της Ιρλανδίας (Supreme Court) ανέτρεψε την απόφαση του Irish High Court και εξέδωσε απόφαση με την οποία απαγορευόταν στην Pandoro να αρνηθεί τη μεταφορά ορισμένων κατηγοριών ζώων κτηνοτροφίας σε οποιαδήποτε από τις γραμμές της μεταξύ Ιρλανδίας και ηπειρωτικής Ευρώπης. Η απόφαση αυτή όμως δεν επηρέασε τη χορήγηση ενίσχυσης για την εκτέλεση δρομολογίων από την Gaelic Ferries.
(14) Όσον αφορά την ακριβή μορφή της ενίσχυσης, από τις ιρλανδικές αρχές έγιναν γνωστά τα ακόλουθα στοιχεία: ναυλώθηκε ένα σκάφος (το MV Purbeck) από ναυλομεσίτες του Λονδίνου για περίοδο επτά μηνών και με δικαίωμα συνέχισης της ναύλωσής του για ακόμη έξι μήνες. Σύμφωνα με τις ιρλανδικές αρχές το σκάφος το οποίο επελέγη ήταν το μόνο διαθέσιμο και κατάλληλο για τη μεταφορά αγροτικών ζώων και υπήρχε κίνδυνος να ναυλωθεί από τρίτους. Για να υποστηρίξουν αυτό το επιχείρημα οι ιρλανδικές αρχές υπέβαλαν αντίγραφα αλληλογραφίας ναυλομεσιτών του Λονδίνου, από την οποία φαίνεται ότι στις αρχές του Οκτωβρίου του 1997 υπήρχαν τρεις υποψήφιοι ναυλωτές του σκάφους.
(15) Πριν τη χορήγηση της ενίσχυσης οι ιρλανδικές αρχές ζήτησαν από επιλεγμένες εταιρείες να δηλώσουν το ποσό της ενίσχυσης το οποίο θα απαιτούσαν για την εγκατάσταση και εκμετάλλευση γραμμής μεταφορών μεταξύ της Ιρλανδίας και της Γαλλίας. Η εταιρεία η οποία επελέγη ήταν η Dundalk. Αυτή εγκατέστησε για την εκτέλεση των δρομολογίων μια θυγατρική της, την Gaelic Ferries, η οποία θα ήταν υπεύθυνη για όλες τις σχέσεις με τους μεσίτες και τους ιδιοκτήτες του σκάφους. Αν η εκμετάλλευση της γραμμής αποδεικνυόταν επικερδής, είχε προβλεφθεί ότι η Dundalk θα αγόραζε το σκάφος, ώστε να παρέχει την υπηρεσία αυτή σε μόνιμη βάση.
(16) Όσον αφορά τα λειτουργικά έξοδα, στα εκτιμώμενα στοιχεία του μειοδότη για την επτάμηνη περίοδο από τον Οκτώβριο 1997 έως τον Απρίλιο 1998 υπήρχε πρόβλεψη λειτουργικών εξόδων ύψους 3030000 ιρλανδικών λιρών (περιλαμβανομένων και των δαπανών για τη ναύλωση). Η ενίσχυση αντιπροσώπευε το προβλεπόμενο έλλειμμα μεταξύ εσόδων και δαπανών για την εν λόγω περίοδο.
(17) Η Gaelic Ferries είχε αρχικό κεφάλαιο ύψους 100000 ιρλανδικών λιρών για την κάλυψη των λειτουργικών εξόδων (καύσιμα, λιμενικά τέλη, μισθοί κ.λπ.) το οποίο εισέφεραν σε ίσα μερίδια η Dundalk, οι ιρλανδικές επιχειρήσεις οδικής μεταφοράς αγροτικών ζώων μέσω της εμπορικής τους ένωσης, και το λιμάνι του Cork, από το οποίο ξεκινούσε η γραμμή.
(18) Ποσό ύψους 450000 ιρλανδικών λιρών από την ενίσχυση κατεβλήθη στην Gaelic Ferries στις 24 Οκτωβρίου 1997 και ακόμη 250000 ιρλανδικές λίρες στα μέσα Δεκεμβρίου 1997. Ακόμη δύο δόσεις - με τις οποίες το συνολικό ποσό ανήλθε σε 1000000 ιρλανδικές λίρες - κατεβλήθησαν στα μέσα Φεβρουαρίου 1998 (200000 ιρλανδικές λίρες) και στα τέλη Απριλίου 1998 (100000 ιρλανδικές λίρες). Το μεγαλύτερο μέρος της ενίσχυσης κατεβλήθη στα αρχικά στάδια ("front-loaded"), ώστε να καλυφθεί το αυξημένο αρχικό κόστος της γραμμής. Οι ιρλανδικές αρχές διαβεβαίωσαν ότι η Gaelic Ferries θα εφάρμοζε τιμολόγιο ναύλωσης "ανάλογο με εκείνο που εφαρμοζόταν 'υπό κανονικές συνθήκες αγοράς' και ότι δεν υφίστατο επιδότηση των εξαγωγών ζώων κτηνοτροφίας" (επιστολή της 18ης Δεκεμβρίου 1997). Οι ιρλανδικές αρχές θα έλεγχαν τα κόμιστρα, ώστε να διασφαλίζεται ότι ανταποκρίνονταν στις τρέχουσες συνθήκες της αγοράς.
(19) Αν η γραμμή διεκόπτετο πρόωρα, δεν θα κατεβάλλετο άλλη ενίσχυση μετά τη διακοπή της. Οι όροι της ναύλωσης επέβαλαν σε περίπτωση πρόωρης διακοπής της την καταβολή ποινικής ρήτρας για διάστημα 90 ημερών. Η καταβολή της ποινικής ρήτρας ήταν εγγυημένη από τον Λιμένα του Cork. Δεν υπήρχε πρόβλεψη επιστροφής της ενίσχυσης αν η επιχείρηση απεδεικνύετο οικονομικά επιτυχής.
(20) Η Gaelic Ferries θα είχε DE FACTO το μονοπώλιο της μεταφοράς των ζώων κτηνοτροφίας μέχρι την άνοιξη του 1998, όταν η Irish Ferries θα ξεκινούσε πάλι τα δρομολόγιά της στη γραμμή αυτή. Θα ανταγωνιζόταν την Pandoro για τη μεταφορά άλλων φορτίων. Σε περίπτωση κατά την οποία η γραμμή λειτουργούσε με πλήρη κάλυψη της χωρητικότητας, ο μεταφορέας είχε υποχρέωση, στο πλαίσιο των διαθέσιμων θέσεών του, να παρέχει προτεραιότητα στις μεταφορές ζώων κτηνοτροφίας.
(21) Το πλοίο είχε συνολική μεταφορική ικανότητα 54 μονάδων. Εντούτοις, με βάση τη νομοθεσία για την προστασία των ζώων, μόνο δέκα μονάδες στο επάνω κατάστρωμα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν για τη μεταφορά ζώων. Οι απομένουσες 44 μονάδες στο κάτω κατάστρωμα δεν είχαν τον κατάλληλο εξαερισμό και μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν μόνο για τη μεταφορά άλλου είδους φορτίων. Σύμφωνα με τις ιρλανδικές αρχές το ύψος των ναύλων της νέας αυτής γραμμής ήταν σύμφωνο με τα ισχύοντα τιμολόγια υπό κανονικές συνθήκες της αγοράς.
(22) Τα δρομολόγια ξεκίνησαν στις 14 Οκτωβρίου 1997 με βάση τη νομική υποχρέωση που ανέλαβαν οι ιρλανδικές αρχές να καταβάλουν ενίσχυση 1000000 ιρλανδικών λιρών σε δόσεις. Η γραμμή διεκόπη τον Απρίλιο του 1998, και δεν κατεβλήθη καμία συμπληρωματική ενίσχυση για τη συνέχιση των δρομολογίων μετά από την αρχικά προβλεφθείσα περίοδο.
(23) Η Επιτροπή, στην απόφασή της να κινήσει τη διαδικασία εξέφρασε τις επιφυλάξεις της κατά πόσο το υπόψη μέτρο είναι σύμφωνο με την κοινή αγορά, δεδομένου ότι αυτό θα μπορούσε να συνιστά μη συμβιβάσιμη κρατική ενίσχυση, εφόσον φαίνεται να πληροί τις προϋποθέσεις του άρθρου 87 παράγραφος 1 της συνθήκης χωρίς να μπορεί να υπαχθεί σε κάποια από τις εξαιρέσεις που προβλέπονται στις παραγράφους 2 και 3 του άρθρου αυτού.
(24) Η Επιτροπή υπογράμμισε την ανάγκη να διερευνηθούν περισσότερο δύο πτυχές του μέτρου, οι οποίες περιέχουν πιθανώς στοιχεία κρατικής ενίσχυσης. Καταρχήν, ο διακηρυγμένος στόχος του μέτρου ήταν να εξασφαλιστούν οι εξαγωγές των ζώων κτηνοτροφίας, οι οποίες κινδύνευαν να σταματήσουν επειδή ένας μεταφορέας διέκοψε την εκτέλεση των δρομολογίων. Διαπιστώθηκε ότι υπήρχαν λόγοι να θεωρηθεί ότι η ενίσχυση θα μπορούσε να δημιουργήσει στρέβλωση του ανταγωνισμού ευνοώντας ορισμένες επιχειρήσεις και ότι θα είχε επίδραση στο εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών, στο βαθμό που επέτρεπε στους ιρλανδούς εξαγωγείς ζώων κτηνοτροφίας να πωλούν τα προϊόντα τους στην ηπειρωτική Ευρώπη σε χαμηλότερες τιμές από αυτές που θα είχαν αν αναλάμβαναν ολόκληρη την οικονομική επιβάρυνση της μεταφοράς των ζώων. Επιπλέον, στο βαθμό που το μέτρο θα αποτελούσε ενίσχυση, δεν φαινόταν να εμπίπτει σε κάποια από τις προϋποθέσεις εξαίρεσης του άρθρου 87 παράγραφος 2 ή του άρθρου 87 παράγραφος 3.
(25) Δεύτερον, μολονότι η ενίσχυση παρουσιάστηκε από τις ιρλανδικές αρχές ως ενίσχυση προς τη γεωργία, το γεγονός ότι καταβλήθη σε μια ναυτιλιακή εταιρεία θέτει το ερώτημα αν το μέτρο θα έπρεπε εναλλακτικά ή συμπληρωματικά να χαρακτηρισθεί ως ενίσχυση προς τις θαλάσσιες μεταφορές, υπό την έννοια των σχετικών κατευθυντηρίων γραμμών.
III
ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΩΝ ΕΝΔΙΑΦΕΡΟΜΕΝΩΝ
(26) Η Επιτροπή έλαβε παρατηρήσεις της οργάνωσης "Compassion in World Farming" (CIWF) με την από 29ης Μαΐου 1998 επιστολή. Η CIWF βασικά υποστηρίζει τα επιχειρήματα τα οποία οδήγησαν την Επιτροπή να κινήσει τη διαδικασία έναντι του εν λόγω μέτρου. Η CIWF προσέθεσε ότι μετά τη δικαστική απόφαση κατά της Pandoro, ο μεταφορέας ξανάρχισε τον Ιανουάριο του 1998 τη μεταφορά ζώων από την Ιρλανδία στην ηπειρωτική Ευρώπη για περαιτέρω πάχυνση. Επίσης, το Μάιο η Irish Ferries άρχισε πάλι να εκτελεί δρομολόγια στη γραμμή αυτή, δεχόμενη να μεταφέρει ζώντα αγροτικά ζώα όλων των κατηγοριών. Η Irish-Ferries μάλιστα εξυπηρετεί δύο γραμμές, μια μεταξύ Rosslare και Χερβούργου και μία μεταξύ Rosslare και Roscoff.
(27) Σύμφωνα με την CIWF δεν υπήρχε κίνδυνος να προκληθεί σημαντική διαταραχή για ολόκληρη την ιρλανδική οικονομία, δεδομένου ότι οι ιρλανδοί εξαγωγείς θα μπορούσαν να μετατρέψουν τη δραστηριότητά τους (ή τμήμα της) από εξαγωγές ζώντων ζώων σε εξαγωγές κρεάτων. Ήδη το 90 % περίπου της αξίας των ιρλανδικών εξαγωγών έχει τη μορφή κρεάτων.
(28) Η CIWF επισημαίνει ότι αφού η Pandoro ξανάρχισε τις μεταφορές ζώντων ζώων τον Ιανουάριο του 1998, η ενίσχυση η οποία επρόκειτο να καταβληθεί στη Gaelic Ferries δεν ήταν απαραίτητη για να έχουν οι εξαγωγείς τη δυνατότητα να μεταφέρουν ζώντα ζώα στην ηπειρωτική Ευρώπη.
IV
ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΗΣ ΙΡΛΑΝΔΙΑΣ
(29) Στην από 24ης Απριλίου 1998 επιστολή της η Ιρλανδία αμφισβητεί τους λόγους που οδήγησαν την Επιτροπή να κινήσει τη διαδικασία που προβλέπεται από το άρθρο 88 παράγραφος 2 σχετικά με το εν λόγω μέτρο.
(30) Σύμφωνα με ένα πρώτο επιχείρημα, λόγω της σημασίας της ηπειρωτικής Ευρώπης ως εξαγωγικής αγοράς των ιρλανδικών αγροτικών ζώων, η Ιρλανδία έχει το δικαίωμα να παρεμβαίνει και να παρέχει τα μέσα για τις εξαγωγές, όταν αυτά δεν υφίστανται.
(31) Οι ιρλανδικές αρχές επισημαίνουν ότι ο τομέας της κτηνοτροφίας της χώρας είναι εξαρτημένος από τις εξαγωγές σε μεγάλο βαθμό. Το 90 % της παραγωγής πρέπει να εξάγεται είτε υπό τη μορφή ζώντων ζώων είτε υπό τη μορφή σφαγίων. Παρέχονται στατιστικά στοιχεία από τα οποία προκύπτει ότι κατά το 1994 και 1995 οι εξαγωγές ζώντων ζώων στην ηπειρωτική Ευρώπη ανήλθαν στο 5 % έως 6 % του συνολικού αριθμού των διαθεσίμων ζώων. Ακόμη, η διατήρηση των χωριστών εμπορικών συναλλαγών για τα ζώντα ζώα βοηθά σημαντικά στη στήριξη των τιμών των ιρλανδών κτηνοτρόφων, επειδή εμποδίζει τα εργοστάσια κρεάτων να αποκτήσουν μονοπώλιο όσον αφορά τη διάθεση ιρλανδικών ζώων. Με αυτή την έννοια, οι ιρλανδικές αρχές ισχυρίζονται ότι υπάρχει θετική συσχέτιση μεταξύ του ύψους των εμπορικών συναλλαγών ζώντων ζώων και των τιμών των νεαρών βοοειδών.
(32) Η κρίση από την ασθένεια των τρελλών αγελάδων το 1996 μείωσε γενικά τα αγροτικά εισοδήματα (π.χ. κατά 4,5 % σε ονομαστικούς όρους το 1997) και είχε ιδιαίτερα σημαντικές επιπτώσεις στους εκτραφείς βοοειδών. Καθώς πολλές από τις παραδοσιακές αγορές ζώντων ζώων των τρίτων χωρών έκλεισαν, η μόνη σημαντική εξαγωγική αγορά η οποία παρέμεινε ήταν η ηπειρωτική Ευρώπη. Η διακοπή της πρόσβασης σ' αυτή θα είχε αποσταθεροποιητικές συνέπειες για την ιρλανδική αγορά δυσανάλογα μεγάλες, επειδή ιδιαίτερα στον τομέα των βοοειδών η παραγωγή της Ιρλανδίας ανέρχεται στο δεκαπλάσιο της εγχώριας κατανάλωσης. Μπροστά σ' αυτή την κατάσταση, η ιρλανδική κυβέρνηση ήταν αδύνατο να ανεχθεί περαιτέρω απώλεια εισοδημάτων, κυρίως για τους εκτραφείς βοοειδών. Επιπλέον, σύμφωνα με τις ιρλανδικές αρχές, αν το κράτος δεν είχε επέμβει, θα εδημιουργείτο γενικότερη αναστάτωση της οικονομικής ζωής, καθώς οι κτηνοτρόφοι και οι απασχολούμενοι στο εξαγωγικό εμπόριο των αγροτικών ζώων θα προέβαιναν σε διαδηλώσεις και διαμαρτυρίες.
(33) Οι ιρλανδικές αρχές αντικρούουν τις επιφυλάξεις που εκφράζονται από την Επιτροπή στην απόφασή της να κινήσει τη διαδικασία σε τρία σημεία:
- το μέτρο δημιουργεί στρέβλωση του ανταγωνισμού,
- το μέτρο πληροί τις προϋποθέσεις για την επιδότηση μιας υποχρέωσης δημόσιας υπηρεσίας σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές της Κοινότητας για τις κρατικές ενισχύσεις που αφορούν τις θαλάσσιες μεταφορές(3),
- διαζευκτικά, η ενίσχυση πληροί τις προϋποθέσεις εξαίρεσης σύμφωνα με το άρθρο 93 παράγραφοι 2 και 3 της συνθήκης (νέο άρθρο 87 παράγραφοι 2 και 3).
(34) Όσον αφορά τις επιπτώσεις του μέτρου στον ανταγωνισμό, οι ιρλανδικές αρχές αναφέρουν καταρχήν ότι δυνάμει του άρθρου 36 της συνθήκης, οι κανόνες ανταγωνισμού εφαρμόζονται στη γεωργία μόνο στα βαθμό που καθορίζεται από το Συμβούλιο. Οι κανόνες για τις κρατικές ενισχύσεις της συνθήκης εφαρμόζονται στη διακίνηση βοείου, μοσχαρίσιου, χοιρινού και πρόβειου κρέατος δυνάμει των κανονισμών που ρυθμίζουν την κοινή οργάνωση των αντίστοιχων αγορών. Κατά συνέπεια, κατά την εφαρμογή των άρθρων 87, 88 και 89 της συνθήκης θα πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι στόχοι της κοινής αγροτικής πολιτικής οι οποίοι εκτίθενται στο άρθρο 33 της συνθήκης. Στους στόχους αυτούς περιλαμβάνονται η εξασφάλιση ενός ικανοποιητικού επιπέδου διαβίωσης για την αγροτική κοινότητα, η σταθερότητα των αγορών, η διασφάλιση της δυνατότητας εφοδιασμού, και η εξασφάλιση ότι τα προϊόντα φθάνουν στους καταναλωτές σε λογικές τιμές. Θα πρέπει επίσης να ληφθεί υπόψη η ιδιαίτερη φύση των αγροτικών δραστηριοτήτων, η οποία εν μέρει προκύπτει από τις φυσικές και διαρθρωτικές διαφορές μεταξύ των διαφόρων αγροτικών περιοχών. Η άποψη αυτή έχει επιβεβαιωθεί και από την απόφαση του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου στην υπόθεση C-122/94, Επιτροπή κατά Συμβουλίου(4). Η Ιρλανδία είχε συνεπώς το δικαίωμα, αν όχι και την υποχρέωση, να παράσχει τα μέσα για την εξαγωγή των αγροτικών ζώων στην Ευρώπη.
(35) Οι ιρλανδικές αρχές αμφισβητούν τον ισχυρισμό της Επιτροπής ότι η αύξηση των καταβαλλομένων ναύλων για τη μεταφορά των αγροτικών ζώων στην Ευρώπη θα είχε ως αποτέλεσμα την είσοδο στην αγορά ενός άλλου ναυλωτή. Πρώτον, επισημαίνουν ότι η απόφαση της Pandoro να διακόψει τη μεταφορά των ζώντων ζώων δεν ελήφθη κανονικά με βάση εμπορικά κριτήρια αλλά ότι ήταν αποτέλεσμα διαμαρτυριών των υπερμάχων της προστασίας των δικαιωμάτων των ζώων και των ανησυχιών για τυχόν συνέπειες σε άλλες δραστηριότητες της Pandoro. Επειδή κανένας άλλος μεταφορέας δεν είχε τη δυνατότητα μεταφοράς αγροτικών ζώων σ' αυτή τη γραμμή το χειμώνα, χρειαζόταν κάποιος εντελώς νέος σ' αυτή την αγορά. Αυτό όμως θα ήταν μια ριψοκίνδυνη επιχείρηση, καθώς η Pandoro θα μπορούσε οποτεδήποτε να ξαναρχίσει τις μεταφορές των αγροτικών ζώων. Επιπλέον, ο νέος αυτός μεταφορέας θα υπέκειτο στους ίδιους περιορισμούς που προκύπτουν από τη νομοθεσία περί προστασίας των ζώων, η οποία περιορίζει τον αριθμό των φορτηγών τα οποία μεταφέρουν ζώντα ζώα σε οποιαδήποτε θαλάσσια διαδρομή στο 20 % περίπου της πραγματικής μεταφορικής δυνατότητας. Για να είναι η δραστηριότητα κερδοφόρος, θα έπρεπε ο νέος μεταφορέας να ανταγωνιστεί την Pandoro στην οδική μεταφορά μη ευαίσθητων φορτίων (συνήθων φορτίων), στην οποία ο όμιλος P & O, περιλαμβανόμενης και της Pandoro, κατέχουν πολύ ισχυρή, αν όχι δεσπόζουσα, θέση. Αν η Pandoro είχε αποσυρθεί εξ ολοκλήρου από τη γραμμή, οι δυνάμεις της αγοράς ίσως είχαν επιτρέψει την είσοδο σε έναν ανταγωνιστή. Καθώς όμως αυτή είχε επιλεκτικά διακόψει μέρος μόνο της δραστηριότητάς της, αυτό δεν ήταν δυνατό.
(36) Οι ιρλανδικές αρχές πιστεύουν κατά συνέπεια, ότι η καταβολή του 1000000 ιρλανδικών λιρών δεν προστατεύει τους όρους συναλλαγών από την επίδραση των δυνάμεων της αγοράς. Κάθε νεοεισερχόμενος στην αγορά θα ήταν υποχρεωμένος να καθορίσει ανταγωνιστικές τιμές για τον κύριο όγκο του φορτίου που θα μετέφερε, χωρίς να έχει τη δυνατότητα να λάβει υπόψη του τις δαπάνες από την έναρξη της επιχείρησης. Πριν από την είσοδο της Gaelic Ferries στην αγορά, η Pandoro διατηρούσε το εποχικό μονοπώλιο στις μεταφορές RORO των αγροτικών ζώων μεταξύ της Ιρλανδίας και της ηπειρωτικής Ευρώπης. Η απόφαση της Pandoro να αποσυρθεί από τη συγκεκριμένη αγορά διέκοψε ουσιαστικά αυτή τη δραστηριότητα. Για να εξασφαλιστεί η συνέχειά της σύμφωνα με τους όρους της κοινής οργάνωσης των αγορών και τους στόχους της κοινής αγροτικής πολιτικής, η ιρλανδική κυβέρνηση είχε το δικαίωμα να ενθαρρύνει κάποια άλλη επιχείρηση να εισέλθει στην αγορά, ακόμη και αν η κύρια δραστηριότητά της θα ήταν η μεταφορά συνήθων φορτίων σε άμεσο ανταγωνισμό με την Pandoro. Οι δυνάμεις της αγοράς εξασφάλισαν την επιβολή από τον νέο ναυλωτή ανταγωνιστικών ναύλων για τα συνήθη φορτία. Η ιρλανδική κυβέρνηση ρύθμιζε ιους ναύλους για τη μεταφορά των αγροτικών ζώων, ώστε να εξασφαλίζει ότι ο νέος ναυλωτής δεν θα εκμεταλλευόταν το εκ των πραγμάτων μονοπώλιό του.
(37) Όσον αφορά την εφαρμογή των κανόνων που διέπουν την έννοια μιας δημόσιας υπηρεσίας σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές για τις κρατικές ενισχύσεις στις θαλάσσιες μεταφορές, οι ιρλανδικές αρχές υποστήριξαν ότι η θαλάσσια σύνδεση αυτή πρέπει να θεωρηθεί ως πλημμελώς εξυπηρετούμενη κατά την έννοια των κατευθυντήριων γραμμών, διότι δεν υπήρχε άλλο δρομολόγιο για τις εξαγωγές ζώντων ζώων από την Ιρλανδία. Το γεγονός ότι το δρομολόγιο μεταφοράς συνήθων φορτίων δεν μπορεί να θεωρηθεί ως ελλιπώς εξυπηρετούμενο δεν έχει εν προκειμένω σημασία, δεδομένου ότι μια πλήρως εξυπηρετούμενη γραμμή μεταφοράς συνήθων φορτίων αλλά χωρίς δυνατότητα μεταφοράς αγροτικών ζώων, δεν έχει καμία χρησιμότητα όσον αφορά την ελεύθερη διακίνηση των ζώων.
(38) Σύμφωνα με τις ιρλανδικές αρχές, μολονότι δεν ακολουθήθηκε πλήρως η διαδικασία ενός δημόσιου διαγωνισμού λόγω του επείγοντος της υπόθεσης, εφαρμόστηκε μια εκτενής και διαφανής διαδικασία επιλογής. Από αρκετές εταιρείες κατετέθη εκδήλωση ενδιαφέροντος. Στις 17 Σεπτεμβρίου 1997 οι ιρλανδικές αρχές απέστειλαν ιδιαίτερες προσκλήσεις στους ενδιαφερομένους να υποβάλουν έως τις 24 Σεπτεμβρίου 1997 λεπτομερή επιχειρηματικά σχέδια. Προσδιορίστηκε ο μέγιστος αριθμός αναχωρήσεων την εβδομάδα και συνολικά. Στα σχέδια ζητήθηκε να αποδεικνύεται σαφώς η βιωσιμότητα της κάθε προτεινόμενης υπηρεσίας.
(39) Υποβλήθηκαν πέντε επιχειρηματικά σχέδια. Τα σχέδια αυτά αξιολογήθηκαν χωριστά από το κέντρο ναυτιλιακών Επιχειρήσεων ("Nautical Enterprise Centre"), το οποίο έχει έδρα το Regional Technical College του Cork. Δύο σχέδια θεωρήθηκαν μη ρεαλιστικά και ένα ότι δεν ήταν επαρκώς αναλυτικό. Στους δύο απομείναντες υποψηφίους υπεβλήθη μια σειρά συμπληρωματικών ερωτήσεων τις οποίες πρότεινε ο αξιολογητής. Τα θέματα που εξετάστηκαν επιπλέον ήταν η διάρθρωση και η χρηματοδοτική ικανότητα των εταιρειών, η στρατηγική στην αγορά, ο συγκεκριμένος αριθμός δρομολογίων ανά εβδομάδα, οι διαθέσιμες θέσεις αγκυροβολίας και οι εγκαταστάσεις για τη μεταφορά των ζώων. Προεβλεπόταν επίσης να ελεγχθεί το προτεινόμενο και στις δύο περιπτώσεις πλοίο, το MV Purbeck, ώστε να εξασφαλιστεί ότι πληροί τις διατάξεις των κανονισμών και να καθοριστεί η μέγιστη μεταφορική ικανότητα σε αγροτικά ζώα.
(40) Η τελική απόφαση για τον ανάδοχο ελήφθη μόνον αφού εξετάστηκαν λεπτομερώς όλες οι συμπληρωματικές πληροφορίες που ζητήθηκαν.
(41) Στο πλαίσιο της παραπάνω διαδικασίας, προσδιορίστηκαν με σαφήνεια όλες οι απαιτήσεις που θα έπρεπε να πληρούνται σχετικά με το επίπεδο και τη συχνότητα των παρεχομένων υπηρεσιών καθώς και σχετικά με τη χωρητικότητα και τα πρότυπα. Το ύψος των ναύλων θα προσδιοριζόταν ανεξάρτητα από τις ιρλανδικές αρχές, αλλά θα υπέκειτο σε έλεγχο ώστε να εξασφαλίζεται ότι θα είναι σύμφωνο προς τους ναύλους οι οποίοι εφαρμόζονται συνήθως για τις μεταφορές αγροτικών ζώων και ότι συνεπώς δεν υπήρχε συγκεκαλυμμένη επίδοση προς τους παραγωγούς. Πράγματι, οι ναύλοι οι οποίοι εφαρμόστηκαν από την Gaelic Ferries για τις μεταφορές των αγροτικών ζώων ήταν απολύτως σύμφωνοι με αυτούς τους οποίους εφάρμοζαν μέχρι τότε η Pandoro και η Irish Ferries. Συνεπώς, δεν υπήρξε καμία ιδιαίτερη επιδότηση για τις εξαγωγές των αγροτικών ζώων, αλλά ούτε και προκύπτει θέμα έμμεσης επιδότησης άλλων υπηρεσιών, αφού οι επιβληθέντες ναύλοι δεν ήταν υψηλότεροι από τους ναύλους άλλων μεταφορέων.
(42) Η κατάσταση λογαριασμού αποτελεσμάτων χρήσεως της Gaelic Ferries για την περίοδο Οκτωβρίου-Απριλίου παρουσιάζει έσοδα από πωλήσεις 1,3 εκατομμύρια ιρλανδικές λίρες και συνολικές δαπάνες, περιλαμβανομένων και των γενικών εξόδων, 2,3 εκατομμύρια ιρλανδικές λίρες. Το έλλειμμα που προέκυψε από την παροχή των υπηρεσιών ήταν περίπου ίσο με την καταβληθείσα ενίσχυση. Οι ιρλανδικές αρχές συνεπώς πιστεύουν ότι η ενίσχυση ανταποκρίθηκε στο σκοπό της όπως αυτός είχε τεθεί στις κατευθυντήριες γραμμές, ότι δηλαδή θα έπρεπε να καλύψει τις επιπλέον δαπάνες στις οποίες θα υπεβάλλετο ο μεταφορέας από την παροχή της συγκεκριμένης υπηρεσίας, και ότι θα έπρεπε να έχει άμεση σχέση με το πραγματικό έλλειμμα το οποίο θα προέκυπτε.
(43) Όσον αφορά τους λοιπούς υποψηφίους (εκτός των δύο οι οποίοι μετείχαν στην τελική φάση), στη μια περίπτωση το σκάφος δεν ήταν κατάλληλο για άμεση χρήση για λόγους που σχετίζονται με την προστασία των ζώων, επειδή δεν διέθετε εξαρτήματα για την ευστάθειά του. Η δεύτερη περίπτωση προϋπέθετε την αγορά σκάφους από την ιρλανδική κυβέρνηση. Στην τρίτη, η αιτηθείσα επιδότηση ήταν πολλαπλάσια του ποσού που είχε προβλεφθεί από τις ιρλανδικές αρχές. Τελικά, και στις τρεις περιπτώσεις, τα υποβληθέντα επιχειρηματικά σχέδια θεωρήθηκαν από τον ανεξάρτητο αξιολογητή ως μη ρεαλιστικά/ανεπαρκή, και δεν ετέθη θέμα λεπτομερούς ελέγχου των προτεινόμενων οχηματαγωγών πλοίων.
(44) Η ενίσχυση η οποία κατεβλήθη στη συγκεκριμένη περίπτωση περιορίστηκε σε περίοδο ακριβώς έξι μηνών, ήταν δηλαδή σαφώς εντός των επιτρεπομένων από τις κατευθυντήριες γραμμές ορίων των πέντε ετών, και είχε σχεδιασθεί έτσι ώστε να είναι έκτακτη, προσωρινή και να χορηγείται κατά παρέκκλιση.
(45) Εξάλλου, οι ιρλανδικές αρχές ισχυρίζονται ότι το μέτρο πληροί τις προϋποθέσεις εξαίρεσης σύμφωνα με το άρθρο 87 παράγραφος 2 ή 3 της συνθήκης. Όσον αφορά την εφαρμογή του άρθρου 87 παράγραφος 2 στοιχείο β), η Ιρλανδία δεν θεωρεί δικαιολογημένες τις αμφιβολίες της Επιτροπής σχετικά με τη δυνατότητα εφαρμογής αυτής της εξαίρεσης. Το μέτρο πρέπει να θεωρηθεί ότι αποβλέπει στην επανόρθωση ζημιών οι οποίες προκλήθηκαν από ένα έκτακτο γεγονός. Δεν είναι λογικό να θεωρηθεί ότι η ενίσχυση η οποία προβλέπεται για το σκοπό αυτό θα πρέπει να χορηγείται μετά την επέλευση του γεγονότος. Θα πρέπει να ερμηνευθεί ότι σ' αυτό περιλαμβάνονται και τα μέτρα προστασίας. Εν πάση περιπτώσει πάντως, η καταβολή των ποσών έλαβε χώρα μετά την επέλευση του έκτακτου γεγονότος, δηλαδή την αδυναμία εξαγωγών ζώων κτηνοτροφίας από την Ιρλανδία στην ηπειρωτική Ευρώπη.
(46) Οι ιρλανδικές αρχές επισημαίνουν ότι η έννοια του "εξαιρετικού γεγονότος" σύμφωνα με το άρθρο 87 παράγραφος 2 της συνθήκης αναφέρεται στη γνώμη του Γενικού Εισαγγελέα Cosmas στην υπόθεση C-122/94, Επιτροπή κατά Συμβουλίου. Καλύπτει καταστάσεις ή γεγονότα τα οποία ίσως αφορούν ένα μόνο τομέα ή την οικονομία γενικότερα, αλλά τα οποία αν εκτιμηθούν σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση με εύλογο τρόπο στο πλαίσιο ενός συγκεκριμένου κράτους μέλους και ενός συγκεκριμένου αγροτικού τομέα καταδεικνύουν ότι έχει πραγματοποιηθεί αλλαγή τέτοιας κλίμακας σε σχέση με αυτό που κατά το παρελθόν εθεωρείτο κανονικό, ή τουλάχιστον όχι έκτακτο, ώστε να είναι σαφές ότι έχουν μεταβληθεί οι καταστάσεις οι οποίες ίσχυαν προηγουμένως, ότι έχουν δημιουργηθεί νέες καταστάσεις και ότι απαιτούνται μέτρα προστασίας για τα οποία δεν υπάρχει καμία πρόβλεψη στις ισχύουσες για τον υπόψη τομέα διατάξεις. Το κατά πόσον σε κάποιο κράτος μέλος και σε κάποιο τομέα παραγωγής υπάρχει μια κατάσταση κρίσης η οποία δεν είναι δυνατό να αντιμετωπιστεί με τους υπάρχοντες σ' αυτόν μηχανισμούς κανόνων αποτελεί τον καθοριστικό παράγοντα για να εκτιμηθεί αν υφίστανται έκτακτα γεγονότα, σύμφωνα με το άρθρο 87 παράγραφος 2.
(47) Οι ιρλανδικές αρχές φαίνεται να αποδέχονται την άποψη της Επιτροπής ότι θα πρέπει να λαμβάνεται μέριμνα ώστε να μην εντάσσονται συνήθεις επιχειρηματικοί κίνδυνοι στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 87 παράγραφος 2 στοιχείο β) της συνθήκης. Δεν μπορούν εντούτοις να θεμελιώσουν επαρκώς την άποψη ότι οι συνθήκες οι οποίες επικρατούσαν στην ιρλανδική αγορά κρεάτων το φθινόπωρο του 1997, ως συνέπεια της άρνησης της Pandoro να μεταφέρει τα ζώα κτηνοτροφίας, υπερέβαιναν μια κατάσταση συνήθους επιχειρηματικού κινδύνου και ισοδυναμούσαν με έκτακτα γεγονότα. Επιπλέον, η ενέργεια της Pandoro δεν μπορεί να θεωρηθεί ως ένα σύνηθες οικονομικό γεγονός αλλά ήταν μια αντίδραση στις διαμαρτυρίες των υπερμάχων των δικαιωμάτων των ζώων στο Ηνωμένο Βασίλειο. Σύμφωνα με τους ισχυρισμούς των ιρλανδικών αρχών, το έκτακτο της κατάστασης επιτάθηκε από το γεγονός ότι η Pandoro διέκοψε την υπηρεσία επιλεκτικά με αποτέλεσμα να είναι αδύνατο σε κάποιον νέο μεταφορέα να αυξήσει τον ναύλο για τα συνήθη φορτία, εκτός αν διακιυδύνευε να λειτουργεί αποκλειστικά με το 20 % της χωρητικότητάς του, πράγμα το οποίο θα ήταν απολύτως αντιοικονομικό. Ένας νέος μεταφορέας θα είχε να ανταγωνιστεί για τη μεταφορά των συνήθων φορτίων στη γραμμή έναν ήδη υφιστάμενο σε ετήσια βάση μεταφορέα και ένα δεύτερο σε εποχιακή βάση. Κατά συνέπεια, δεν ευσταθεί στη συγκεκριμένη περίπτωση η αναφορά της Επιτροπής σε "ιστορικούς ναύλους" στα επιχειρήματα που προέβαλε για να κινήσει τη διαδικασία.
(48) Οι ιρλανδικές αρχές ισχυρίζονται ακόμη ότι η διακοπή της μεταφοράς αγροτικών ζώων από την Pandoro αποτελεί καταχρηστική εκμετάλλευση μιας δεσπόζουσας θέσης κατά την έννοια του άρθρου 82 της συνθήκης. Υποστηρίζουν ότι σύμφωνα με την απόφαση του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου στην υπόθεση C-265/95, Επιτροπή κατά Γαλλίας(5), ένα κράτος μέλος έχει υποχρέωση να παρεμποδίζει τα άτομα να παραβιάζουν την κοινοτική νομοθεσία. Συνεπώς, η ιρλανδική κυβέρνηση είχε υποχρέωση να παρέμβει ώστε να εξασφαλίσει ότι η ενέργεια της Pandoro δεν θα έθετε σε κίνδυνο την ελεύθερη διακίνηση των αγροτικών προϊόντων και επομένως δεν θα έβλαπτε τους στόχους της κοινής αγροτικής πολιτικής.
(49) Η Ιρλανδία προσθέτει ακόμη ότι η απόφαση 96/239/ΕΚ της Επιτροπής, της 27ης Μαρτίου 1996, για τα έκτακτα μέτρα προστασίας έναντι της σπογγώδους εγκεφαλοπάθειας των βοοειδών(6) απαγόρευσε την αποστολή ζώντων βοοειδών από το Ηνωμένο Βασίλειο κλείνοντας έτσι στα ιρλανδικά ζώα τη δίοδο από την Ιρλανδία στην ηπειρωτική Ευρώπη μέσω του Ηνωμένου Βασιλείου. Ο αποκλεισμός αυτής της οδού εμπόδισε τη χρησιμοποίηση κάποιου εναλλακτικού τρόπου μεταφοράς των αγροτικών ζώων στην ηπειρωτική Ευρώπη.
(50) Στην απάντησή τους στα σχόλια της CIWF, οι ιρλανδικές αρχές στην από 27ης Ιουλίου 1998 επιστολή τους υποστηρίζουν τις θέσεις που εξέθεσαν με τις προηγούμενες παρατηρήσεις τους. Τονίζουν ότι οι εξαγωγές ζώντων ζώων, μολονότι αποτελούν ένα σχετικά μικρό ποσοστό στη συνολική διάθεση των ζώων, εντούτοις είναι ζωτικής σημασίας για τον τομέα των βοοειδών. Επιμένουν ότι η Ιρλανδία συμμορφώνεται πλήρως προς την κοινοτική νομοθεσία για την προστασία των ζώων. Προσθέτουν τέλος ότι το γεγονός της επανάληψης των δρομολογίων της Pandoro τον Ιανουάριο του 1998 μετά την απόφαση που εξέδωσε το Ανώτατο Δικαστήριο της Ιρλανδίας δεν θα πρέπει να ληφθεί υπόψη για την εκτίμηση αποφάσεων οι οποίες ελήφθησαν με βάση τις συνθήκες που υπήρχαν το φθινόπωρο του 1997.
(51) Κατόπιν των αιτήσεων της Επιτροπής με ημερομηνίες 5 Μαρτίου 1999 και 15 Ιουνίου 1999, οι ιρλανδικές αρχές με την από 2ας Ιουλίου 1999 επιστολή τους, μια διορθωτική της οποίας διαβιβάστηκε στις 14 Ιουλίου 1999, απέστειλαν μια έκθεση για τις εξελίξεις στο θέμα της μεταφοράς αγροτικών ζώων από την Ιρλανδία στην ηπειρωτική Ευρώπη από τον Ιανουάριο του 1998. Με τη λήξη της χορήγησης οικονομικής ενίσχυσης προς την Gaelic Ferries το Μάρτιο του 1998, η εκμετάλλευση της γραμμής συνάντησε οικονομικές δυσχέρειες. Μετά από μια ανεπιτυχή προσπάθεια αναδιάρθρωσης χωρίς κρατική ενίσχυση, η εκμετάλλευση διεκόπη το Μάιο του 1998. Μετά τη δικαστική απόφαση, η Pandoro συνέχισε τη μεταφορά ζώντων ζώων, με εξαίρεση τα μοσχάρια. Επίσης, το Μάιο του 1998, η Irish Ferries έλαβε την έγκριση να μεταφέρει ζώα με το νέο πλοίο της, το MV Normandy, και μετέφερε αγροτικά ζώα καθόλη την περίοδο αιχμής του 1998-1999. Δόθηκε επίσης έγκριση για τη μεταφορά ζώων προς εξαγωγή σε ορισμένα πλοία που είχαν χαρακτηρισθεί κατάλληλα για τα αγροτικά ζώα. Οι ιρλανδικές εξαγωγές ζώντων ζώων προς την ηπειρωτική Ευρώπη με σύστημα RORO και ειδικά πλοία έφθασαν το 1998 σε επίπεδα ρεκόρ και ανήλθαν σε 136000 ζώα. Ακόμη, οι ιρλανδικές αρχές παρουσίασαν στοιχεία για να επιβεβαιώσουν τον ισχυρισμό τους ότι οι ναύλοι που επέβαλε η Gaelic Ferries ήταν σε γενικές γραμμές ίδιοι με αυτούς της Pandoro.
V
ΕΚΤΙΜΗΣΗ
(52) Για να εμπίπτει ένα εθνικό μέτρο στο πεδίο εφαρμογής της απαγόρευσης για τις κρατικές ενισχύσεις που περιλαμβάνεται στο άρθρο 87 παράγραφος 1, θα πρέπει να πληρούνται τέσσερις προϋποθέσεις: το μέτρο θα πρέπει να περιλαμβάνει ενίσχυση η οποία χορηγείται από κρατικούς πόρους· η ενίσχυση αυτή θα πρέπει να ευνοεί ορισμένες επιχειρήσεις ή την παραγωγή ορισμένων αγαθών· θα πρέπει να νοθεύει ή να απειλεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό και θα πρέπει να επηρεάζει τις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών. Η Επιτροπή πιστεύει ότι πληρούνται και οι τέσσερις προϋποθέσεις, είτε εξεταστούν οι συνέπειες του μέτρου στον αγροτικό τομέα είτε στον τομέα των θαλασσίων μεταφορών.
Η παρουσία της κρατικής ενίσχυσης κατά την έννοια της συνθήκης
(53) Όπως προκύπτει από τις δηλώσεις των ιρλανδικών αρχών, ο σκοπός του μέτρου ήταν να εξασφαλιστεί ένας εναλλακτικός τρόπος μεταφοράς των εξαγωγών ιρλανδικών αγροτικών ζώων απευθείας στην ηπειρωτική Ευρώπη, μετά τη μονομερή απόφαση της Pandoro να διακόψει την παροχή αυτής της υπηρεσίας. Η Επιτροπή συνεπώς έχει την άποψη ότι το μέτρο απέβλεπε στο να βοηθηθούν κυρίως οι ιρλανδοί εξαγωγείς αγροτικών ζώων.
(54) Τη συγκεκριμένη εποχή η παραγωγή και εμπορία των βοοειδών εκαλύπτετο από τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 805/68 του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1968, για την κοινή οργάνωση της αγοράς βοείου και μοσχαρίσιου κρέατος(7), το άρθρο 24 του οποίου προβλέπει ρητά ότι αν δεν ορίζεται διαφορετικά στον κανονισμό, για τα προϊόντα τα οποία καλύπτονται από αυτόν ισχύουν τα άρθρα 87, 88 και 89 της συνθήκης. Ανάλογη πρόβλεψη περιλαμβάνεται και στο άρθρο 21 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 2759/75 του Συμβουλίου, της 29ης Οκτωβρίου 1975, για την κοινή οργάνωση της αγοράς χοιρινού κρέατος(8), όπως τροποποιήθηκε τελευταία από τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 3290/94(9) και στο άρθρο 22 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 2467/98 του Συμβουλίου, της 3ης Νοεμβρίου 1998, για την κοινή οργάνωση της αγοράς του κρέατος των αιγοπροβάτων(10). Κατά συνέπεια, το μέτρο καλύπτεται από τις διατάξεις των άρθρων 87, 88 και 89 της συνθήκης, με την επιφύλαξη τυχόν αντιθέτων διατάξεων στους κανονισμούς που διέπουν την κοινή οργάνωση της αγοράς.
(55) Δεν αμφισβητείται ότι η ιρλανδική κυβέρνηση διέθεσε ένα εκατομμύριο ιρλανδικές λίρες για να επιδοτήσει τη λειτουργία της γραμμής της Gaelic Ferries. Το ποσό αυτό σαφώς προέρχεται από κρατικούς πόρους.
(56) Η ενίσχυση χορηγήθηκε σε μια συγκεκριμένη επιχείρηση, τη Gaelic Ferries, και θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι ευνόησε αυτή την επιχείρηση. Είναι εντούτοις φανερό από τις παρατηρήσεις των ιρλανδικών αρχών ότι στόχος της ενίσχυσης ήταν να ωφεληθεί ο τομέας των αγροτικών ζώων με την εξεύρεση ενός τρόπου μεταφοράς των ζώων από την Ιρλανδία στην ηπειρωτική Ευρώπη. Οι ιρλανδικές αρχές διευκρίνισαν ότι το ύψος της ενίσχυσης υπολογίστηκε λαμβάνοντας υπόψη τη διαφορά μεταξύ του εκτιμώμενου κόστους για την παροχή της υπηρεσίας και των εκτιμώμενων εσόδων, και αυτό επιβεβαιώθηκε στις γραπτές παρατηρήσεις που απέστειλαν με την έναρξη της διαδικασίας. Έτσι, η Gaelic Ferries εμφανίζεται μάλλον ως παρέχουσα μια υπηρεσία παρά ως δικαιούχος της ενίσχυσης. Οι ουσιαστικοί δικαιούχοι της ενίσχυσης είναι οι επιχειρήσεις οι οποίες ασκούν δραστηριότητες στον τομέα των αγροτικών ζώων της Ιρλανδίας, περιλαμβανομένων των παραγωγών, μεταφορέων και εμπόρων. Εν πάση όμως περιπτώσει, λαμβάνοντας υπόψη τις παρατηρήσεις των ιρλανδικών αρχών, είναι φανερό ότι το μέτρο ευνόησε, και σκόπευε να ευνοήσει, την παραγωγή ζώων κτηνοτροφίας στην Ιρλανδία.
(57) Οι ιρλανδικές αρχές ισχυρίζονται ότι οι παραγωγοί δεν απεκόμισαν κανένα όφελος από το μέτρο, αφού συνέχισαν να καταβάλλουν παρεμφερείς αν όχι ακριβώς ίσους ναύλους όπως προηγουμένως. Η ιρλανδική κυβέρνηση παρενέβη στη ρύθμιση αυτή ώστε να εξασφαλίσει αφενός ότι η Gaelic Ferries δεν θα αποκτούσε αθέμιτα πλεονεκτήματα από το εκ των πραγμάτων μονοπώλιό της, και αφετέρου ότι ούτε οι παραγωγοί θα αποκτούσαν παρόμοια πλεονεκτήματα. Η Επιτροπή δεν μπορεί να δεχθεί αυτό το επιχείρημα. Είναι φανερό ότι λόγω της μεταβολής των συνθηκών, το κόστος μεταφοράς των αγροτικών ζώων από την Ιρλανδία στην ηπειρωτική Ευρώπη αυξήθηκε. Χωρίς την οικονομική παρέμβαση της ιρλανδικής κυβέρνησης η αύξηση του κόστους για την περίοδο του χειμώνα 1997-1998 θα ανερχόταν σε ένα εκατομμύριο ιρλανδικές λίρες. Κατά συνέπεια, το κόστος αυτό θα έπρεπε να το επιβαρυνθεί ο τομέας, είτε με μείωση του επιπέδου των κερδών είτε με την επιβολή υψηλότερων τιμών στους καταναλωτές.
(58) Η Επιτροπή συνεπώς καταλήγει στο συμπέρασμα ότι το μέτρο όντως ευνόησε ορισμένες επιχειρήσεις ή ορισμένους κλάδους παραγωγής κατά την έννοια του άρθρου 87 παράγραφος 1.
(59) Το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο στην απόφασή του της 17ης Σεπτεμβρίου 1980 στην υπόθεση C-730/79 Philip Morris κατά Επιτροπής(11), επεσήμανε ότι η ενίσχυση της οικονομικής θέσης μιας επιχείρησης μέσω μιας κρατικής ενίσχυσης συνιστά κανονικά στρέβλωση του ανταγωνισμού σε σχέση με τις ανταγωνιστικές επιχειρήσεις.
(60) Στη συγκεκριμένη περίπτωση η κρατική παρέμβαση προστάτευσε την οικονομική θέση των ιρλανδών εξαγωγέων αγροτικών ζώων από τις αρνητικές επιπτώσεις οι οποίες θα είχαν επακολουθήσει. Οι ιρλανδοί κτηνοτρόφοι ανταγωνίζονται εκείνους των άλλων κρατών μελών της Κοινότητας. Οι πλεονασματικές αγορές αγροτικών ζώων, ειδικά στην περίπτωση των βοοειδών, έχουν ακόμη περισσότερο επηρεαστεί από την κρίση των τρελλών αγελάδων, η οποία με τη σειρά της δημιούργησε δυσχερέστερες και περισσότερο ευαίσθητες συνθήκες ανταγωνισμού. Δεν υπάρχει επομένως αμφιβολία ότι η κρατική παρέμβαση προφύλαξε τους ιρλανδούς εξαγωγείς ζώων κτηνοτροφίας από τις επιπτώσεις που θα είχε η απόφαση της Pandoro στους όρους μεταφοράς, εξουδετερώνοντας έτσι τεχνητά τα οποιαδήποτε πλεονεκτήματα τα οποία θα αποκόμιζαν άλλοι κτηνοτρόφοι από αυτή την κατάσταση.
(61) Ένα μέτρο επηρεάζει τις εμπορικές συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών αν δυσχεραίνει τις εισαγωγές από τα κράτη μέλη ή διευκολύνει τις εξαγωγές από ένα κράτος μέλος σε κάποια άλλα. Το κρίσιμο θέμα είναι αν, ως συνέπεια κάποιου μέτρου, οι εμπορικές συναλλαγές εξελίσσονται ή είναι πιθανόν να εξελιχθούν κατά διαφορετικό τρόπο. Συνεπώς η έννοια του "επηρεασμού των εμπορικών συναλλαγών" περιλαμβάνει και τα μέτρα τα οποία προστατεύουν τις συνθήκες εμπορίου από τις επιπτώσεις των αλλαγών στην αγορά και επομένως συντηρούν τεχνητά την υφιστάμενη κατάσταση.
(62) Η Ιρλανδία παράγει κατ' έτος συνολικά 569000 τόνους βοείου κρέατος. Η συνολική παραγωγή της Κοινότητας σε βόειο κρέας είναι 7,89 εκατομμύρια τόνοι. Οι εμπορικές συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών της Κοινότητας στον τομέα του βοείου κρέατος ανέρχονται σε 2,17 εκατομμύρια τόνους(12). Σ' αυτό το πλαίσιο θα πρέπει να τονιστεί ότι ο διακηρυγμένος στόχος των ιρλανδικών αρχών με την επιβολή του μέτρου ήταν να διατηρηθούν οι εξαγωγές ιρλανδικών αγροτικών ζώων στην ηπειρωτική Ευρώπη. Οι ιρλανδικές αρχές στις παρατηρήσεις τους τονίζουν τη σημασία αυτών των εμπορικών συναλλαγών για τον τομέα των αγροτικών ζώων. Επίσης, επισημαίνουν ότι οι εξαγωγές ζώντων ζώων προς την ηπειρωτική Ευρώπη δια μεταφοράς RORO έφθασαν κατά το 1998 σε ύψος ρεκόρ και ανήλθαν σε 136000 κεφάλια. Μετά από αυτά, η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι το μέτρο πράγματι επηρέασε τις εμπορικές συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών.
Εξέταση των συνεπειών του μέτρου στον τομέα των θαλασσίων μεταφορών
(63) Η Επιτροπή, στην απόφασή της να κινήσει τη διαδικασία, θεώρησε απαραίτητο να εξετάσει αν το μέτρο εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των κοινοτικών κατευθυντηρίων γραμμών για τις κρατικές ενισχύσεις στον τομέα των θαλασσίων μεταφορών(13). Η Ιρλανδία, στις παρατηρήσεις της που αναφέρθηκαν παραπάνω στις παραγράφους 37 έως 44, θεωρεί ότι το μέτρο μπορεί να εκληφθεί ως επιδότηση για την εκπλήρωση υποχρέωσης δημόσιας υπηρεσίας.
(64) Στις προηγούμενες παραγράφους η Επιτροπή διατύπωσε την άποψη ότι το μέτρο ήταν υπέρ του ιρλανδικού τομέα ζώων κτηνοτροφίας, και θεώρησε ότι η Gaelic Ferries ήταν μάλλον ο παρέχων μιας υπηρεσίας παρά ο αποδέκτης της ενίσχυσης. Θα μπορούσε όμως ακόμη να θεωρηθεί ότι ήταν ένα μέτρο υποστήριξης των θαλασσίων μεταφορών από το οποίο η Gaelic Ferries αντλούσε οφέλη. Εν πάση περιπτώσει, η Επιτροπή πιστεύει ότι το μέτρο δεν μπορεί να θεωρηθεί δικαιολογημένο δυνάμει των κατευθυντηρίων γραμμών για τις κρατικές ενισχύσεις στον τομέα των θαλασσίων μεταφορών.
(65) Σύμφωνα με το σχετικό κείμενο των κοινοτικών κατευθυντηρίων γραμμών, υποχρέωση δημόσιας υπηρεσίας (ΥΔΥ) είναι "κάθε υποχρέωση η οποία επιβάλλεται σε ένα μεταφορέα να εξασφαλίζει την εξυπηρέτηση γραμμής η οποία ικανοποιεί ορισμένα κριτήρια συνέχειας, τακτικότητας, μεταφορικής ικανότητας και τιμολόγησης, κριτήρια τα οποία ο μεταφορέας δεν επρόκειτο να εφαρμόσει αν τα αξιολογούσε αποκλειστικά με βάση το οικονομικό του όφελος". Οι ΥΔΥ μπορεί να επιβάλλονται σε προγραμματισμένα δρομολόγια προς λιμάνια τα οποία εξυπηρετούν περιοχές στην περιφέρεια της Κοινότητας, ή γραμμές με αραιή εξυπηρέτηση οι οποίες θεωρούνται ζωτικής σημασίας για την οικονομική ανάπτυξη της περιοχής αυτής, στις περιπτώσεις κατά τις οποίες η λειτουργία των δυνάμεων της αγοράς δεν θα εξασφάλιζε ένα ικανοποιητικό επίπεδο εξυπηρέτησης.
(66) Σύμφωνα με την κοινοτική πρακτική και τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου(14), όταν αξιολογούνται συμβάσεις σχετικές με ΥΔΥ, η καταβολή των ζημιών οι οποίες προκύπτουν ως άμεσο αποτέλεσμα της εκπλήρωσης μιας ΥΔΥ αποτελεί συμβιβάσιμη κρατική ενίσχυση, εφόσον:
- τα προγράμματα παρουσιάζουν διαφάνεια και επιτρέπουν την ανάπτυξη του ανταγωνισμού, κυρίως με την εφαρμογή διαδικασιών δημοσίου διαγωνισμού,
- παρέχεται επαρκής δημοσιότητα στην προκήρυξη του διαγωνισμού και όλες οι σχετικές προϋποθέσεις οι οποίες αφορούν την ΥΔΥ καθορίζονται με σαφήνεια και διαφάνεια, επιτρέποντας σε όλους τους μεταφορείς που έχουν δικαίωμα πρόσβασης στη γραμμή να υποβάλουν τις προσφορές τους,
- εκτός εξαιρετικών και δεόντως αιτιολογημένων περιπτώσεων, η σύμβαση ανατίθεται στον προσφέροντα που ζητά τη μικρότερη επιδότηση για τη λειτουργία της γραμμής.
(67) Η Επιτροπή έχει την άποψη ότι το ιρλανδικό μέτρο δεν πληροί τις απαραίτητες προϋποθέσεις για να θεωρηθεί ΥΔΥ.
(68) Πρώτον, η έννοια μιας ΥΔΥ περιορίζεται σε λιμάνια τα οποία εξυπηρετούν περιοχές της περιφέρειας ή γραμμές με αραιά δρομολόγια, οι οποίες θεωρούνται ζωτικής σημασίας για την οικονομική ανάπτυξη μιας περιφέρειας. Καμία από τις παραπάνω προϋποθέσεις δεν πληρούται. Ο λιμένας του Cork δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι εξυπηρετεί μια περιοχή της περιφέρειας και οι ναυτιλιακές γραμμές μεταξύ Ιρλανδίας και ηπειρωτικής Ευρώπης δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι έχουν αραιή εξυπηρέτηση. Οι ιρλανδικές αρχές αποδέχονται αυτή την άποψη για τη μεταφορά των συνήθων φορτίων, ισχυρίζονται όμως ότι όσον αφορά τη μεταφορά των ζώων κτηνοτροφίας η γραμμή δεν εξυπηρετείτο επαρκώς επειδή δεν υπήρχε άλλος μεταφορέας στην εκτέλεση αυτής της υπηρεσίας. Η Επιτροπή όμως θεωρεί ότι δεν είναι ορθό να κρίνεται αν μια γραμμή εξυπηρετείται ή όχι επαρκώς με βάση μια συγκεκριμένη κατηγορία φορτίων, αλλά θα πρέπει να εκτιμάται για το σύνολο των φορτίων και των επιβατών. Επιπλέον, ακόμη και αν γίνει αποδεκτή η άποψη των ιρλανδικών αρχών, είναι απαραίτητο να αποδειχθεί ότι η εξυπηρέτηση της συγκεκριμένης γραμμής είναι ζωτικής σημασίας για την οικονομική ανάπτυξη της υπόψη περιοχής. Παρά τα επιχειρήματα των ιρλανδικών αρχών σχετικά με τη σημασία των εξαγωγών ζώων κτηνοτροφίας, η Επιτροπή δεν συμφωνεί με την άποψη ότι η μεταφορά 30 φορτηγών ζώων εβδομαδιαίως (με την υπόθεση ότι πραγματοποιούνται τρία δρομολόγια την εβδομάδα) μπορεί να είναι ζωτικής σημασίας για την οικονομική ανάπτυξη των περιοχών οι οποίες εξυπηρετούνται από τον λιμένα του Cork.
Επιπλέον, η Επιτροπή δεν αποδέχεται ότι η χρηματοδότηση ενός σχεδίου με βάση το οποίο επιτυγχάνεται η διατήρηση των υφισταμένων επιπέδων εξαγωγών ιρλανδικών ζώων κτηνοτροφίας προς την ηπειρωτική Ευρώπη αποτελεί μια υπηρεσία γενικού συμφέροντος κατά την έννοια του άρθρου 86 παράγραφος 2 της συνθήκης, σύμφωνα με τη σχετική ανακοίνωση της Επιτροπής(15). Πέρα από το γεγονός ότι το μέτρο δεν εξυπηρετεί το σύνολο των οικονομικών δραστηριοτήτων της περιοχής αλλά ούτε και το γενικό συμφέρον, η Επιτροπή πιστεύει ότι οι επιχειρήσεις οι οποίες παράγουν και εμπορεύονται προϊόντα που περιλαμβάνονται στο παράρτημα Ι της συνθήκης και τα οποία καλύπτονται από τους όρους της κοινής οργάνωσης των αγορών δεν μπορούν να θεωρηθούν ως επιχειρήσεις επιφορτισμένες με την παροχή υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος κατά το άρθρο 86 παράγραφος 2 της συνθήκης. Η λειτουργία της κοινής αγοράς για το βόειο κρέας (καθώς και για άλλα προϊόντα τα οποία καλύπτονται από την κοινή οργάνωση των αγορών) δεν συμβιβάζεται με κρατικές παρεμβάσεις μέσω επιχειρήσεων οι οποίες δεν ακολουθούν τις αρχές των ιδιωτών επενδυτών [βλέπε π.χ. τις υποθέσεις C 51/98 (EPAC & Silopor)(16) και C 28/98 [Centrale del Latte di Roma(17)].
(69) Ακόμη και αν θεωρηθεί ότι η λειτουργία μιας γραμμής τακτικών δρομολογίων για τις εξαγωγές ζώων κτηνοτροφίας αποτελεί ΥΔΥ, είναι φανερό ότι οι ιρλανδικές αρχές δεν τήρησαν τους όρους που προβλέπονται στις κατευθυντήριες γραμμές ώστε να γίνει αποδεκτή η άποψη ότι η ενίσχυση είναι συμβιβάσιμη με την κοινή αγορά. Ειδικότερα, δεν ακολουθήθηκε η διαδικασία για την προκήρυξη διαγωνισμού, ενώ οι σχετικοί όροι που αφορούν τις ΥΔΥ δεν προσδιορίστηκαν με διαφάνεια. Συγκεκριμένα, η συμμετοχή στη διαδικασία του διαγωνισμού ήταν δυνατή μόνο κατόπιν προσκλήσεως και οι μέλλουσες να αναληφθούν υποχρεώσεις αντί να έχουν εκ των προτέρων καθοριστεί αποτελούσαν αντικείμενο διαπραγμάτευσης μεταξύ των ιρλανδικών αρχών και των υποψηφίων μεταφορέων.
(70) Με βάση τα ανωτέρω, η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι δεν πληρούνται οι προϋποθέσεις οι οποίες θα της επέτρεπαν να θεωρήσει συμβιβάσιμη μια ενίσχυση λειτουργίας για την εκπλήρωση ΥΔΥ. Κατά συνέπεια, με βάση τις κατευθυντήριες γραμμές, η οποιαδήποτε ενίσχυση θα πρέπει να κριθεί σύμφωνα με τους γενικούς κανόνες για τις κρατικές ενισχύσεις.
Δικαιούχος(-οι) της ενίσχυσης
(71) Κατά γενικό κανόνα, η Επιτροπή θεωρεί ως δικαιούχο μιας κρατικής ενίσχυσης την επιχείρηση(-εις) η οποία εισπράττει απευθείας τους κρατικούς πόρους. Στην προκειμένη περίπτωση αυτή η επιχείρηση ήταν η Gaelic Ferries. Ωστόσο, σε ορισμένες περιπτώσεις, κυρίως όταν η ενίσχυση χορηγείται απευθείας στον αποδέκτη υπό την προϋπόθεση της παροχής ενός πλεονεκτήματος (με τη μορφή μιας οικονομικής παροχής, ή παροχής υπηρεσιών, ή της παροχής εγκαταστάσεων) σε άλλο σαφώς προσδιορισμένο όμιλο επιχειρήσεων, η Επιτροπή μπορεί να θεωρήσει ως δικαιούχους τις επιχειρήσεις αυτού του ομίλου.
(72) Στην παρούσα περίπτωση, και μολονότι η εκτίμηση των προθέσεων ενός κράτους μέλους κατά την επεξεργασία ενός μέτρου ενίσχυσης έχει γενικά μικρότερη σημασία απ' όσο η εκτίμηση των συνεπειών του, επισημαίνεται ότι σαφής στόχος της ενίσχυσης ήταν να ωφεληθεί ο τομέας της κτηνοτροφίας. Χωρίς τη δυνατότητα μεταφοράς, ο εν λόγω τομέας θα έπρεπε να επωμιστεί το πρόσθετο κόστος της περαιτέρω πάχυνσης των ζώων, της σφαγής και της επεξεργασίας των κρεάτων στην Ιρλανδία. Το μέτρο είχε λοιπόν ως στόχο τη προστασία της οικονομικής θέσης του τομέα της κτηνοτροφίας της Ιρλανδίας από τις αρνητικές επιπτώσεις που θα αντιμετώπιζε.
Μολονότι και άλλες επιχειρήσεις μπορούσαν να χρησιμοποιούν τα δρομολόγια της Gaelic Ferries, η Επιτροπή εκτιμά ότι αυτό ήταν απλά μια τυχαία συνέπεια της επιλογής του πλοίου το οποίο εχρησιμοποιείτο στη γραμμή. Μετά τη διακοπή της μεταφοράς ζώων κτηνοτροφίας από την Pandoro, δεν υπήρχε άλλος εφικτός τρόπος μεταφοράς τους στην ηπειρωτική Ευρώπη. Η Gaelic Ferries δημιουργήθηκε για την παροχή μιας υπηρεσίας, την πραγματοποίησε κατά τη συμφωνηθείσα περίοδο υπό δυσμενείς οικονομικούς πόρους, την διέκοψε τον Απρίλιο του 1998 και εν συνεχεία τέθηκε υπό εκκαθάριση. Θα πρέπει ακόμη να σημειωθεί ότι κατά τη διαδικασία ανάθεσης της σύμβασης, οι υποψήφιοι έπρεπε να υποβάλουν λεπτομερή επιχειρηματικά σχέδια στα οποία θα καθορίζονταν το επίπεδο και η συχνότητα των δρομολογίων, η χωρητικότητα και οι συνθήκες μεταφοράς. Στο πλαίσιο αυτού του επιχειρηματικού σχεδίου οι μεταφορείς ήταν υποχρεωμένοι να εφαρμόσουν τους συνήθεις ναύλους της αγοράς για τη μεταφορά των ζώων κτηνοτροφίας και των λοιπών φορτίων. Η επιδότηση συνεπώς των 1000000 ιρλανδικών λιρών αφορούσε αποκλειστικά την κάλυψη των δαπανών λειτουργίας της γραμμής για το διάστημα μεταξύ Οκτωβρίου 1997 και Απριλίου 1998.
(73) Στις παρατηρήσεις της παραγράφου 41 οι ιρλανδικές αρχές τονίζουν ότι δεν τίθεται θέμα έμμεσης επιδότησης επειδή οι ναύλοι οι οποίοι εφαρμόστηκαν από τη Gaelic Ferries για τις μεταφορές των ζώων κτηνοτροφίας αντιστοιχούσαν στους ιστορικούς ναύλους τους οποίους επέβαλλε η Pandoro. Θα πρέπει να σημειωθεί ότι λόγω των τεχνικών προδιαγραφών του σκάφους και των κανονισμών για την προστασία των ζώων, μόνο το 20 % του φορτίου μπορούσε να είναι ζώντα ζώα. Το υπόλοιπο 80 % έπρεπε να αποτελείται από άλλου είδους φορτία. Ωστόσο, η Επιτροπή έλαβε υπόψη της το γεγονός ότι η ενίσχυση υπολογίστηκε επί της διαφοράς μεταξύ των εξόδων λειτουργίας (περιλαμβανομένων και των εξόδων πρώτης λειτουργίας) και των εσόδων, θεωρώντας ότι η Gaelic Ferries θα εφάρμοζε για τη μεταφορά των λοιπών φορτίων τους κανονικούς ναύλους της αγοράς. Επιπλέον, οι ιρλανδικές αρχές είχαν υπό έλεγχο τους ναύλους που εφαρμόζοντο τόσο για τα ζώα κτηνοτροφίας όσο και για τα λοιπά φορτία κατά τη διάρκεια και μετά τη λειτουργία της γραμμής, δηλαδή κατά το στάδιο της εκκαθάρισης της Gaelic Ferries. Συνεπώς, η Επιτροπή θεωρεί ότι η επιδότηση του 1000000 ιρλανδικών λιρών μεταφέρθηκε κατά μέγα μέρος στον τομέα της κτηνοτροφίας της Ιρλανδίας.
Κατά συνέπεια, λαμβάνοντας υπόψη τις πολύ ιδιάζουσες περιστάσεις αυτής της υπόθεσης, η Επιτροπή κατέληξε στην άποψη ότι εκείνες που επωφελήθηκαν από το μέτρο είναι οι ιρλανδικές κτηνοτροφικές επιχειρήσεις.
Το συμβιβάσιμο της ενίσχυσης υπέρ του κτηνοτροφικού τομέα της Ιρλανδίας με τη συνθήκη
(74) Η απαγόρευση κρατικών ενισχύσεων που αναφέρεται στο άρθρο 87 παράγραφος 1 της συνθήκης δεν είναι απόλυτη. Στο άρθρο 87 παράγραφοι 2 και 3 προβλέπονται εξαιρέσεις. Προς το συμφέρον της καλής λειτουργίας της κοινής αγοράς και δυνάμει του άρθρου 3 παράγραφος ζ) της συνθήκης, οι εξαιρέσεις αυτές θα έπρεπε να ερμηνεύονται στενά.
(75) Η Ιρλανδία ισχυρίζεται ότι η εφαρμογή των άρθρων 87, 88 και 89 της συνθήκης υπόκειται στους στόχους της κοινής αγροτικής πολιτικής. Εφόσον σκοπός του μέτρου των ιρλανδικών αρχών ήταν η προώθηση των στόχων της κοινής αγροτικής πολιτικής, αυτό σημαίνει ότι το μέτρο είναι σύμφωνο με την κοινή αγορά.
(76) Η Επιτροπή δεν δέχεται αυτό το επιχείρημα. Σύμφωνα με το άρθρο 36 της συνθήκης, οι διατάξεις οι οποίες αφορούν κανόνες ανταγωνισμού έχουν εφαρμογή στην παραγωγή και την εμπορία αγροτικών προϊόντων μόνο στο βαθμό που καθορίζεται από το Συμβούλιο στο πλαίσιο του άρθρου 37 παράγραφοι 2 και 3 και σύμφωνα με την αναφερόμενη σ' αυτό διαδικασία, λαμβάνοντας υπόψη τους στόχους για την κοινή αγροτική πολιτική οι οποίοι εκτίθενται στο άρθρο 33.
(77) Στο άρθρο 24 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 805/68, το Συμβούλιο, έχοντας υπόψη τους στόχους της κοινής αγροτικής πολιτικής καθόρισε ότι, εκτός αν προβλέπεται διαφορετικά στον κανονισμό, τα άρθρα 87, 88 και 89 έχουν εφαρμογή στην παραγωγή και εμπορία βοείου κρέατος. Το ίδιο ισχύει και για το πρόβειο και το χοιρινό κρέας(18). Συνεπώς, αν δεν υπάρχουν αντίθετες διατάξεις στους σχετικούς κανονισμούς, η Επιτροπή, σύμφωνα με το άρθρο 88 της συνθήκης, έχει αποκλειστική αρμοδιότητα, η οποία υπόκειται σε επανεξέταση από το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο, να αποφασίζει αν ένα μέτρο ενίσχυσης είναι σύμφωνο με τη συνθήκη με βάση τις διατάξεις του άρθρου 87 παράγραφοι 2 και 3. Η εκχώρηση δικαιώματος σε ένα κράτος μέλος να αποφασίζει μονομερώς ποια μέτρα εθνικών ενισχύσεων θεωρούνται απαραίτητα για την επίτευξη των στόχων της κοινής αγροτικής πολιτικής, μοιραία θα αποδυνάμωνε τόσο την εφαρμογή της κοινής αγροτικής πολιτικής όσο και τον έλεγχο των κρατικών ενισχύσεων εντός της Κοινότητας.
(78) Η Επιτροπή έχει τη γνώμη ότι η απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση C-122/94, Επιτροπή κατά Συμβουλίου(19) δεν ενισχύει στα επιχειρήματα της Ιρλανδίας. Το θέμα δημιουργήθηκε μετά από διαφωνία της Επιτροπής και του Συμβουλίου σχετικά με την εφαρμογή του στοιχείου γ) του άρθρου 88 παράγραφος 2 της συνθήκης. Κατά παρέκκλιση από την αρχή της αποκλειστικής αρμοδιότητας η οποία αναφέρεται στην προηγούμενη παράγραφο, η διάταξη αυτή επιτρέπει στο Συμβούλιο, εφόσον αποφασίζει ομόφωνα, να θεωρεί μια ενίσχυση την οποία ένα κράτος μέλος προτίθεται να χορηγήσει, ή ήδη χορηγεί, ως σύμφωνη με την κοινή αγορά κατά παρέκκλιση από τις διατάξεις του άρθρου 87, αν μια τέτοια απόφαση είναι δικαιολογημένη λόγω εξαιρετικών περιστάσεων. Το γεγονός ότι το Συμβούλιο, κρίνοντας αν μια απόφαση μπορεί να δικαιολογηθεί λόγω εξαιρετικών περιστάσεων, δικαιούται να λάβει υπόψη του τους στόχους της κοινής αγροτικής πολιτικής, δεν μπορεί σε καμία περίπτωση να αποτελέσει επιχείρημα για το ότι ένα κράτος μέλος δικαιούται να αναλάβει μονομερή δράση κατά παράβαση των διατάξεων της συνθήκης.
(79) Αν πράγματι η Ιρλανδία πίστευε ότι θα ήταν δικαιολογημένη μια παρέκκλιση από τις διατάξεις του άρθρου 87 λόγω εξαιρετικών περιστάσεων, θα είχε υποβάλει σχετικό αίτημα προς το Συμβούλιο.
(80) Επίσης, η Ιρλανδία δεν ανέφερε να υπάρχουν αντίθετες διατάξεις στους κανονισμούς που διέπουν την κοινή οργάνωση της υπόψη αγοράς, οι οποίες θα μπορούσαν να χρησιμεύσουν ως νομική βάση για το μέτρο, ούτε όμως και η Επιτροπή μπόρεσε εξ ιδίας πρωτοβουλίας να εξεύρει παρόμοιες διατάξεις.
(81) Από τα παραπάνω προκύπτει ότι το συμβιβάσιμο αυτής της ενίσχυσης με την κοινή αγορά θα πρέπει να εκτιμηθεί αποκλειστικά με βάση τις διατάξεις του άρθρου 87 της συνθήκης καθώς και με τις σχετικές διατάξεις των κανονισμών που αφορούν την κοινή οργάνωση της συγκεκριμένης αγοράς.
(82) Η Ιρλανδία δεν επικαλείται τις παρεκκλίσεις του άρθρου 87 παράγραφος 2 στοιχεία α) και γ) της συνθήκης και συνεπώς δεν συντρέχει λόγος να εξεταστεί αν το παρόν μέτρο εμπίπτει σ' αυτές (ενίσχυση κοινωνικού χαρακτήρα προς μεμονωμένους καταναλωτές ή ενίσχυση αντιστάθμισης των επιπτώσεων από τη διαίρεση της Γερμανίας). Το ίδιο ισχύει όσον αφορά τις ενισχύσεις οι οποίες χορηγούνται ως αποζημίωση έναντι ζημιών από φυσικές καταστροφές. Εντούτοις, η Ιρλανδία στις παρατηρήσεις της ανέφερε ότι η ενίσχυση θα μπορούσε να θεωρηθεί ως βοήθεια αποκατάστασης ζημίας η οποία προκλήθηκε λόγω έκτακτων γεγονότων και συνεπώς ως εμπίπτουσα στο πεδίο εφαρμογής της εξαίρεσης του άρθρου 87 παράγραφος 2 στοιχείο β) της συνθήκης.
(83) Η συνθήκη δεν προσδιορίζει τι συνιστά έκτακτο γεγονός κατά την έννοια του άρθρου 87 παράγραφος 2 στοιχείο β), ούτε υπάρχει κάποιος ορισμός στο παράγωγο κοινοτικό δίκαιο ή στις αποφάσεις του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου. Επιπλέον, η Επιτροπή δεν θεωρεί ότι η γνώμη του Γενικού Εισαγγελέα Cosmas, στην οποία αναφέρονται οι ιρλανδικές αρχές στο σημείο 46, έχει σχέση με την παρούσα υπόθεση. Οι παρατηρήσεις αυτές αφορούσαν την ερμηνεία του στοιχείου γ) του άρθρου 88 παράγραφος 2 της συνθήκης, σύμφωνα με την οποία το Συμβούλιο μπορεί, εφόσον αποφασίζει ομόφωνα, κατά παρέκκλιση από το άρθρο 87 να θεωρεί μια ενίσχυση σύμφωνη με την κοινή αγορά, αν αυτό είναι δικαιολογημένο λόγω εξαιρετικών περιστάσεων. Αφού το άρθρο 88 παράγραφος 2 επιτρέπει στο Συμβούλιο να παρεκκλίνει από όλες τις διατάξεις του άρθρου 87, η έννοια του όρου "εξαιρετικές περιστάσεις" στο άρθρο 88 παράγραφος 2 θα πρέπει αναμφίβολα να είναι ευρύτερη από την έννοια του όρου "έκτακτα γεγονότα" του άρθρου 87 παράγραφος 2 στοιχείο β).
Σύμφωνα με το σημείο 11.2 των κοινοτικών κατευθυντηρίων γραμμών για τις κρατικές ενισχύσεις στον αγροτικό τομέα(20), η Επιτροπή υποστηρίζει σταθερά ότι οι έννοιες "θεομηνίες" και "έκτακτα γεγονότα", οι οποίες αναφέρονται στο άρθρο 87 παράγραφος 2 στοιχείο β) θα πρέπει να ερμηνεύονται στενά επειδή αποτελούν εξαιρέσεις από τη γενική αρχή του ασυμβίβαστου της κρατικής ενίσχυσης με την κοινή αγορά η οποία ορίζεται στο άρθρο 87 παράγραφος 1 της συνθήκης.
(84) Η Επιτροπή, στην απόφασή της να κινήσει τη διαδικασία, εξέφρασε αμφιβολίες κατά πόσον η απόφαση ενός οικονομικού φορέα να διακόψει την παροχή μιας υπηρεσίας μπορεί να εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 87 παράγραφος 2 στοιχείο β). Σύμφωνα όμως με την Ιρλανδία, η απόφαση της Pandoro είχε έκτακτο χαρακτήρα, επειδή δεν ήταν αποτέλεσμα της εφαρμογής εμπορικών κριτηρίων αλλά οφείλετο στην πίεση των υπερμάχων της προστασίας των δικαιωμάτων των ζώων. Η Επιτροπή δεν αποδέχεται αυτό το επιχείρημα. Η διάκριση την οποία επιχειρεί η Ιρλανδία μεταξύ των αποκαλουμένων συνήθων εμπορικών κριτηρίων και των υποτιθεμένων μη εμπορικών λόγων που προκάλεσαν την απόφαση της Pandoro φαίνεται να είναι τεχνητή. Από τα συνοδευτικά έγγραφα είναι φανερό ότι η μεταφορά ζώων αποτελούσε ένα μικρό μόνο μέρος των εργασιών της Pandoro. Η δραστηριότητα αυτή δεν ήταν διόλου δημοφιλής σε ένα ορισμένο τμήμα κοινού, κυρίως σε εκείνους που δραστηριοποιούνται σε θέματα προστασίας δικαιωμάτων των ζώων. Η P & O, η μητρική εταιρεία της Pandoro, σταθμίζοντας κατά πόσο θα έπρεπε να συνεχίσει τη μεταφορά των ζώων κτηνοτροφίας ή όχι, κατέληξε στο συμπέρασμα ότι οι πιθανές αρνητικές επιπτώσεις από την απώλεια της καλής της φήμης στην περίπτωση συνέχισης της μεταφοράς αποτελούσαν παράγοντα που θα έπρεπε να ληφθεί υπόψη σε μια ανάλυση κόστους ωφελειών. Η P & O φαίνεται να κατέληξε ότι οι αρνητικές αυτές επιπτώσεις είναι πολύ σημαντικότερες από τα οικονομικά οφέλη από τη συνέχιση της υπηρεσίας.
(85) Επιπλέον, η απόφαση της Pandoro δεν φαίνεται να ελήφθη βιαστικά ή χωρίς προηγουμένη διαβούλευση με τους ενδιαφερομένους. Ήδη από τον Αύγουστο του 1994 ο όμιλος P & O ανακοίνωσε ότι για λόγους που έχουν σχέση με την προστασία των δικαιωμάτων των ζώων θα διέκοπτε τη μεταφορά των ζώων κτηνοτροφίας με τα σκάφη του, με εξαίρεση εκείνων τα οποία προορίζονται για αναπαραγωγή. Η απόφαση αυτή εφαρμόστηκε από ολόκληρο τον όμιλο. Όταν η Pandoro επανέλαβε τις μεταφορές ζώων για πάχυνση και αναπαραγωγή από τις 30 Ιουλίου 1996, αποφάσισε τη διακοπή της μεταφοράς των εξαγομένων ζώων για πάχυνση από την 1η Δεκεμβρίου 1996, εξαιτίας των προβλημάτων που υπήρχαν με το κίνημα για την προστασία των δικαιωμάτων των ζώων στην ηπειρωτική Ευρώπη. Μετά από διαμαρτυρίες των κτηνοτροφικών οργανώσεων αποφασίστηκε τον Μάρτιο του 1997 να ξαναρχίσει η μεταφορά ζώων για πάχυνση. Οι διαμαρτυρίες των υπερμάχων των δικαιωμάτων των ζώων καθώς και απόπειρες αποκλεισμού των σκαφών της Pandoro, είχαν ως συνέπεια αρνητική δημοσιότητα. Αυτό έγινε ακόμη περισσότερο έντονο από τις διαδηλώσεις και τις συζητήσεις κατά την ετήσια συνεδρίαση της P & O στο Λονδίνο, το Μάϊο του 1997, και τα γεγονότα αυτά με τη σειρά τους οδήγησαν την Pandoro στην απόφασή της, τον Ιούνιο του 1997. Στη συνέχεια, η Pandoro, με επιστολή της στις 24 Ιουνίου 1997, ενημέρωσε το Υπουργείο Γεωργίας της Ιρλανδίας ότι είχε αποφασίσει να διακόψει από τις 31 Ιουλίου 1997 όλες τις μεταφορές ζώντων ζώων για πάχυνση και σφαγή. Δεδομένου ότι η Irish Ferries κανονικά διακόπτει τα εποχιακά της δρομολόγια στο τέλος Σεπτεμβρίου, αυτό σήμαινε ότι οι πλήρεις συνέπειες από την απόφαση της Pandoro θα καθυστερούσαν κατά τρεις μήνες, μέχρι τον Οκτώβριο του 1997. Το χρονοδιάγραμμα αυτό επαρκούσε με το παραπάνω για να εφαρμοστούν εναλλακτικές ρυθμίσεις ναύλωσης, με την εγκατάσταση της Gaelic Ferries.
(86) Συνεπώς, σύμφωνα με τα διαθέσιμα στοιχεία, η Επιτροπή καταλήγει στην άποψη ότι η απόφαση της Pandoro να διακόψει τις μεταφορές ζώων προς πάχυνση πρέπει να θεωρηθεί ότι αποτελεί μια συνήθη εμπορική απόφαση ενός οικονομικού φορέα. Επίσης, από τα έγγραφα τα οποία έχει η Επιτροπή στη διάθεσή της για το θέμα, και ειδικότερα από τις ένορκες καταθέσεις κατά τις δίκες ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων, προκύπτει ότι παρόμοιες αποφάσεις διακοπής μεταφοράς ζώων κτηνοτροφίας ελήφθησαν και από άλλους οικονομικούς φορείς οι οποίοι παρείχαν υπηρεσίες μεταφοράς φορτίων RoRo μεταξύ των βρετανικών νησιών, και μεταξύ των βρετανικών νησιών και της ηπειρωτικής Ευρώπης.
(87) Η Επιτροπή δεν αποδέχεται ούτε το επιχείρημα των ιρλανδικών αρχών ότι η επιλεκτική διακοπή από την Pandoro μόνο της μεταφοράς ζώων κτηνοτροφίας συνέβαλε στην εμφάνιση εκτάκτων γεγονότων. Η διακοπή αυτή είναι απλώς η λογική συνέπεια της εμπορικής απόφασης την οποία έλαβε η Pandoro.
(88) Οι ιρλανδικές αρχές αναφέρονται επίσης στις συνέπειες της απόφασης 96/239/ΕΚ, η οποία υπήρξε αποτέλεσμα της κρίσης των τρελλών αγελάδων, και η οποία απαγορεύει την αποστολή ζώντων βοοειδών από το Ηνωμένο Βασίλειο, αποκόπτοντας με αυτόν τον τρόπο την αποκαλούμενη "χερσαία γέφυρα" ("landbridge") από την Ιρλανδία στην ηπειρωτική Ευρώπη μέσω του Ηνωμένου Βασιλείου για τη μεταφορά των ιρλανδικών ζώων.
(89) Μολονότι η Επιτροπή έχει προηγουμένως αποδεχθεί ότι η ασθένεια των τρελλών αγελάδων στο Ηνωμένο Βασίλειο αποτελούσε ένα έκτακτο γεγονός κατά την έννοια του άρθρου 87 παράγραφος 2 στοιχείο β), το οποίο δικαιολογούσε την καταβολή ενισχύσεων στους κτηνοτρόφους αυτής της χώρας, δεν θεωρεί ότι το γεγονός αυτό έχει σχέση με την παρούσα υπόθεση. Πράγματι, όπως οι ίδιες οι ιρλανδικές αρχές επισημαίνουν στην από 1ης Οκτωβρίου 1997 επιστολή τους, η πλέον συνήθης διαδρομή για τις εξαγωγές των ιρλανδικών ζώων κτηνοτροφίας προς την ηπειρωτική Ευρώπη είναι οι απευθείας γραμμές των οχηματαγωγών από την Ιρλανδία στη Γαλλία. Συνεπώς, φαίνεται ότι το γεγονός το οποίο αποτέλεσε την αιτία που προκάλεσε την οικονομική ζημία την οποία οι ιρλανδικές αρχές προσπάθησαν να επανορθώσουν είναι ουσιαστικά η απόφαση της Pandoro. Η Επιτροπή έχει επομένως τη γνώμη ότι δεν αποδεικνύεται επαρκώς ο αιτιώδης σύνδεσμος μεταξύ του γεγονότος και της πραγματικής ζημίας.
(90) Ακόμη, μολονότι από νομική άποψη η διαδρομή μέσω του Ηνωμένου Βασιλείου παραμένει ανοικτή για τα ζώντα ζώα πλην των βοοειδών, στην πράξη η διαδρομή αυτή δεν φαίνεται πλέον να αποτελεί εναλλακτική λύση, επειδή οι εταιρείες οχηματαγωγών οι οποίες εκτελούν μεταφορές RORO στο στενό της Μάγχης αρνούνται τη μεταφορά ζώων κτηνοτροφίας. Λόγω της έλλειψης απευθείας διόδου για τη μεταφορά ζώων κτηνοτροφίας μεταξύ της Ιρλανδίας και της ηπειρωτικής Ευρώπης, οι εξαγωγές των ζώντων ζώων θα διεκόπτοντο σε κάθε περίπτωση.
(91) Υπό τις συγκεκριμένες περιστάσεις η Επιτροπή θεωρεί πιθανό ότι οι ιρλανδικές αρχές θα επιθυμούσαν τη διατήρηση των απευθείας δρομολογίων για τα ζώα κτηνοτροφίας από την Ιρλανδία προς την ηπειρωτική Ευρώπη, ακόμη και αν η διαδρομή μέσω του Ηνωμένου Βασιλείου δεν είχε αποκοπεί για τα ζώντα βοοειδή με βάση την απόφαση 96/239/ΕΚ.
(92) Η Επιτροπή, στην απόφασή της να κινήσει τη διαδικασία, ανέφερε ότι η ενίσχυση ήταν προληπτικού χαρακτήρα και ως εκ τούτου δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι απέβλεπε στην αποκατάσταση ζημίας η οποία είχε προκληθεί από έκτακτα γεγονότα. Οι ιρλανδικές αρχές στην απάντησή τους ισχυρίστηκαν ότι μια παρόμοια ερμηνεία ήταν υπέρ το δέον στενή. Σύμφωνα με αυτή τη συλλογιστική, η καταβολή ενίσχυσης για την αγορά σάκκων άμμου προκειμένου να προληφθεί μια πλημμύρα δεν εμπίπτει στο άρθρο 87 παράγραφος 2 στοιχείο β), αλλά η καταβολή ενίσχυσης για την εν συνεχεία αποκατάσταση των συνεπειών της πλημμύρας εμπίπτει. Η διατύπωση στη συνθήκη πάντως δεν επιδέχεται παρερμηνείες και φαίνεται να προκύπτει από την έμμεση παραδοχή ότι ένα έκτακτο γεγονός είναι κάτι το οποίο είναι από τη φύση του απρόβλεπτο. Μια ενίσχυση η οποία καταβάλλεται προκαταβολικά για να προλάβει ζημίες εξαιτίας ενός εκτάκτου γεγονότος ίσως μπορεί να εξαιρεθεί από την απαγόρευση των κρατικών ενισχύσεων δυνάμει άλλων διατάξεων του άρθρου 87, όχι όμως δυνάμει της παρέκκλισης που προβλέπεται στο άρθρο 87 παράγραφος 2 στοιχείο β). Εν πάση περιπτώσει, επειδή το συμπέρασμα είναι ότι η διακοπή της μεταφοράς ζώων κτηνοτροφίας από την Pandoro δεν συνιστά έκτακτο γεγονός, δεν είναι απαραίτητο να εξεταστεί το σημείο αυτό περαιτέρω.
(93) Οι ιρλανδικές αρχές ισχυρίζονται ότι η άρνηση της Pandoro να μεταφέρει ζώα κτηνοτροφίας ισοδυναμεί με καταχρηστική εκμετάλλευση μιας δεσπόζουσας θέσης κατά την έννοια του άρθρου 82 της συνθήκης. Το στοιχείο αυτό αναφέρεται για να υποστηρίξει τον έκτακτο χαρακτήρα του γεγονότος και να εξηγήσει ότι το παρόν μέτρο δικαιολογείται, πιθανώς ή ακόμη και απαραιτήτως, σύμφωνα με την απόφαση του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου στην υπόθεση C-265/95, Επιτροπή κατά Γαλλίας. Η Επιτροπή δεν αποδέχεται αυτά τα επιχειρήματα.
(94) Η Επιτροπή επιφυλάσσεται ρητά να λάβει θέση στην απόφαση αυτή, σχετικά με το αν η συμπεριφορά της Pandoro παραβίασε το άρθρο 82 της συνθήκης. Εντούτοις, ακόμα και αν αποδειχθεί ότι η συμπεριφορά της Pandoro να αρνηθεί τη μεταφορά ζώων κτηνοτροφίας παραβίασε το άρθρο 82, αυτό από μόνο του δεν μπορεί να αποτελέσει κριτήριο προκειμένου να αποφασιστεί αν η συμπεριφορά αυτή αποτελεί έκτακτο γεγονός κατά την έννοια του άρθρου 87 παράγραφος 2 στοιχείο β).
(95) Επιπλέον, η πιθανή καταχρηστική εκμετάλλευση μιας δεσπόζουσας θέσης από την Pandoro δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί για να δικαιολογήσει την ανάληψη από ένα κράτος μέλος δράσης αντίθετης προς τη συνθήκη. Η απόφαση του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου στην οποία αναφέρονται οι ιρλανδικές αρχές επισημαίνει το καθήκον των κρατών μελών να παρεμβαίνουν ώστε να τίθεται τέρμα στην τακτική φυσικών ή νομικών προσώπων η οποία οδηγεί σε παραβίαση της κοινοτικής νομοθεσίας. Πάντως,σε καμία περίπτωση δεν εννοεί την ανάληψη δραστηριότητας μη σύμφωνης με τη νομοθεσία από τα ίδια τα κράτη μέλη.
(96) Εν πάση περιπτώσει, η Επιτροπή αμφισβητεί ότι οι πλευρές του θέματος που σχετίζονται με το άρθρο 82 αποτέλεσαν έναν από τους λόγους για την απόφαση των ιρλανδικών αρχών να χορηγήσουν την ενίσχυση. Στον φάκελλο δεν υπάρχουν στοιχεία από τα οποία να προκύπτει ότι οι ιρλανδικές αρχές εξέτασαν το ενδεχόμενο προσφυγής ενώπιον των ιρλανδικών δικαστηρίων προκειμένου να τεθεί τέλος στην υποτιθέμενη καταχρηστική εκμετάλλευση μιας δεσπόζουσας θέσης της Pandoro, ούτε η Επιτροπή έχει ενημερωθεί αν πράγματι κινήθηκαν τέτοιες διαδικασίες από τις ίδιες τις ιρλανδικές αρχές. Η πιθανότητα μιας τέτοιας καταχρηστικής εκμετάλλευσης εκ μέρους της Pandoro αναφέρθηκε για πρώτη φορά από τις ιρλανδικές αρχές μόνο μετά την απόφαση του Ανωτάτου Δικαστηρίου της Ιρλανδίας, της 18ης Δεκεμβρίου 1997, το οποίο, βάσει προσφυγής ιδιωτών, διέταξε την Pandoro να επαναλάβει τις εξαγωγές ζώντων ζώων, αρκετούς μήνες μετά την απόφάση χορήγησης της ενίσχυσης.
(97) Για όλους τους παραπάνω λόγους η Επιτροπή έχει τη γνώμη ότι το μέτρο δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της εξαίρεσης η οποία προβλέπεται από το άρθρο 87 παράγραφος 2 στοιχείο β) της συνθήκης.
(98) Όσον αφορά τη δυνατότητα εφαρμογής των εξαιρέσεων οι οποίες προβλέπονται στο άρθρο 87 παράγραφος 3 της συνθήκης, θα πρέπει να σημειωθεί ότι η ενίσχυση δεν πληροί τις προϋποθέσεις οι οποίες αναφέρονται στις κατευθυντήριες γραμμές για τις εθνικές περιφερειακές ενισχύσεις(21). Ούτε και η Ιρλανδία ισχυρίστηκε ότι το υπόψη μέτρο θα ήταν δικαιολογημένο κατά το άρθρο 87 παράγραφος 3 στοιχεία α) ή γ) με βάση αυτές τις κατευθυντήριες γραμμές. Προφανώς το μέτρο δεν έχει ως στόχο την προώθηση του πολιτισμού ή τη διατήρηση της πολιτιστικής κληρονομιάς κατά την έννοια του άρθρου 87 παράγραφος 3 στοιχείο δ).
Το σημείο Ι.6. στοιχείο δ) της ανακοίνωσης της Επιτροπής του 1988(22) σχετικά με τη μέθοδο εφαρμογής του άρθρου 92 παράγραφος 3 στοιχεία α) και γ) στις περιφερειακές ενισχύσεις προβλέπει ότι, λόγω των ειδικών δυσχερειών τις οποίες παρουσιάζουν οι περιφέρειες του άρθρου 92, η Επιτροπή μπορεί κατά παρέκκλιση να επιτρέπει ορισμένες λειτουργικές ενισχύσεις στις περιοχές αυτές, υπό συγκεκριμένους όρους οι οποίοι αναφέρονται αναλυτικά στα σημεία i) έως v). Στο σημείο ii) προβλέπεται ότι: "η ενίσχυση θα χορηγείται έτσι ώστε να προωθείται η συνεχής και εξισορροπημένη ανάπτυξη της οικονομικής δραστηριότητας και να μην προκαλείται πλεονασματική παραγωγική δυναμικότητα σε ορισμένους κλάδους σε κοινοτικό επίπεδο, τέτοια ώστε το συνεπακόλουθο κοινοτικό κλαδικό πρόβλημα να είναι σοβαρότερο από το αρχικό περιφερειακό πρόβλημα· για το ζήτημα αυτό, θα πρέπει να χρησιμοποιηθεί μια προσέγγιση κατά κλάδο, και ιδίως θα πρέπει να τηρηθούν οι κανόνες, οδηγίες και κατευθύνσεις της Κοινότητας που ισχύουν για ορισμένους κλάδους της βιομηχανίας (χάλυβας, ναυπηγεία, συνθετικές ίνες, κλωστοϋφαντουργικά και έτοιμα ενδύματα) και γεωργίας, καθώς και για ορισμένες βιομηχανικές επιχειρήσεις μεταποιήσεως γεωργικών προϊόντων"(23). Στον αγροτικό τομέα, ο οποίος καλύπτει την παραγωγή, επεξεργασία και εμπορία των προϊόντων τα οποία περιλαμβάνονται στο παράρτημα Ι, η πολιτική της Επιτροπής που εφαρμόστηκε σταθερά και για πολλά χρόνια ήταν να απαγορεύει την καταβολή λειτουργικών ενισχύσεων σε όλες τις περιφέρειες, περιλαμβανομένων και αυτών οι οποίες εμπίπτουν στο άρθρο 87 παράγραφος 3 στοιχείο α) της συνθήκης. Το σημείο 3.5 των κοινοτικών κατευθυντήριων γραμμών για τις κρατικές ενισχύσεις στον αγροτικό τομέα προβλέπει ότι μονομερή μέτρα κρατικών ενισχύσεων, τα οποία απλώς αποβλέπουν στη βελτίωση της οικονομικής κατάστασης των παραγωγών αλλά ουδόλως συμβάλλουν στην ανάπτυξη του τομέα θεωρούνται λειτουργικές ενισχύσεις ασυμβίβαστες με την κοινή αγορά. Επιπλέον, οι ενισχύσεις αυτές, από τη φύση τους είναι πιθανόν να παρεμβαίνουν στους μηχανισμούς της κοινής οργάνωσης των αγορών, οι οποίοι έχουν το προβάδισμα σε σχέση με τούς κανόνες ανταγωνισμού που αναφέρονται στη συνθήκη(24).
(99) Σε προγενέστερο στάδιο της διαδικασίας η Ιρλανδία ανέφερε ότι η ενίσχυση θα μπορούσε να θεωρηθεί σύμφωνη με την κοινή αγορά, ως μέτρο αποκατάστασης σοβαρής διαταραχής της οικονομίας ενός κράτους μέλους κατά την έννοια του άρθρου 87 παράγραφος 3 στοιχείο β).
(100) Οι ιρλανδικές αρχές σε καμία στιγμή δεν ισχυρίστηκαν ότι η ιρλανδική οικονομία είχε ήδη σημαντικά διαταραχθεί το φθινόπωρο του 1997, πριν τη σύσταση της Gaelic Ferries. Η Επιτροπή δεν δέχεται ότι η διακοπή των εξαγωγών ζώων κτηνοτροφίας τον χειμώνα του 1997-1998 είχε ως αποτέλεσμα σοβαρή διαταραχή της ιρλανδικής οικονομίας. Η Επιτροπή είχε ήδη αναφέρει κατά την έναρξη της διαδικασίας ότι μέχρις ενός σημείου οι αρνητικές επιπτώσεις στις τιμές των αγροτικών ζώων στην Ιρλανδία πρέπει να περιορίστηκαν μέσω των μηχανισμών παρέμβασης οι οποίοι προβλέπονται στη σχετική κοινή οργάνωση της αγοράς. Επιπλέον, τα στοιχεία τα οποία υπέβαλαν οι ιρλανδικές αρχές αναλύουν μόνο τις πιθανές αρνητικές επιπτώσεις της απόφασης της Pandoro στον αγροτικό τομέα και ειδικότερα στους κτηνοτρόφους. Το μόνο στοιχείο το οποίο θα μπορούσε να αποτελέσει ένδειξη διαταραχής της ιρλανδικής οικονομίας εν γένει, είναι ο ισχυρισμός των ιρλανδικών αρχών ότι η κατάσταση "θα είχε ως αποτέλεσμα σοβαρές διαμαρτυρίες των αγροτικών οργανώσεων και εκείνων οι οποίοι ασχολούνται με τις εξαγωγές των ζώντων ζώων, και αναπόφευκτη διακοπή της οικονομικής δραστηριότητας γενικά". Τα παραπάνω δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι αποτελούν επαρκή και πλήρη στοιχεία ώστε να συμπεραίνεται ότι η ιρλανδική οικονομία θα υφίστατο σοβαρή διαταραχή(25).
(101) Η Επιτροπή συνεπώς καταλήγει στο συμπέρασμα ότι το μέτρο δεν μπορεί να υπαχθεί στην εξαίρεση που προβλέπεται στο άρθρο 87 παράγραφος 3 στοιχείο της συνθήκης.
(102) Σύμφωνα με το άρθρο 87 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της συνθήκης, ενίσχυση η οποία προωθεί την ανάπτυξη ορισμένων οικονομικών δραστηριοτήτων μπορεί να θεωρηθεί ότι είναι σύμφωνη με την κοινή αγορά, εφόσον δεν αλλοιώνει τους όρους των συναλλαγών κατά τρόπο που θα αντέκειτο προς το κοινό συμφέρον.
(103) Στην προκειμένη περίπτωση ο σκοπός της ενίσχυσης ήταν να μειώσει το κόστος με το οποίο θα επιβαρυνόταν ο τομέας της κτηνοτροφίας της Ιρλανδίας για τη μεταφορά των αγροτικών ζώων στην ηπειρωτική Ευρώπη. Δεδομένου ότι οι μεταφορές εξαγομένων αγαθών είναι μια συνήθης, καθημερινή εμπορική δραστηριότητα, οι ενισχύσεις οι οποίες αποβλέπουν στη μείωση του κόστους μεταφοράς πρέπει να θεωρηθεί ότι αποτελούν λειτουργικές ενισχύσεις. Σύμφωνα με από μακρού υφισταμένη νομολογία, οι λειτουργικές ενισχύσεις δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι προωθούν την ανάπτυξη κάποιου οικονομικού τομέα. Παρέχουν στους δικαιούχους τεχνητή οικονομική στήριξη έτσι ώστε να στρεβλώνουν τον ανταγωνισμό και να επηρεάζουν τις εμπορικές συναλλαγές κατά τρόπο αντίθετο προς το γενικό συμφέρον(26). Συνεπώς, δεν μπορούν να υπαχθούν στην εξαίρεση η οποία προβλέπεται από το άρθρο 87 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της συνθήκης.
(104) Η Επιτροπή δεν αποδέχεται την άποψη των ιρλανδικών αρχών ότι η ενίσχυση μπορεί παρόλα αυτά να θεωρηθεί δικαιολογημένη για τη συνέχιση των γραμμών μεταφοράς μεταξύ Ιρλανδίας και ηπειρωτικής Ευρώπης. Η ιρλανδική κυβέρνηση ασφαλώς είχε τη δυνατότητα να παρέμβει βοηθώντας στην οργάνωση των απαραίτητων ρυθμίσεων για τις μεταφορές. Επίσης, μπορούσε να βοηθήσει στην οργάνωση των χρηματοδοτικών ρυθμίσεων κατά τρόπο ο οποίος δεν θα αποτελούσε ενίσχυση, με τη χορήγηση π.χ. ενός δανείου με τα επιτόκια της αγοράς. Η Επιτροπή όμως θεωρεί ότι η χορήγηση ενίσχυσης 1000000 ιρλανδικών λιρών για να επιδοτήσει το κόστος διατήρησης της γραμμής μεταφοράς ζώων κτηνοτροφίας μεταξύ Ιρλανδίας και ηπειρωτικής Ευρώπης τον χειμώνα 1997-1998 αποτελεί λειτουργική ενίσχυση η οποία δεν μπορεί να υπαχθεί στην εξαίρεση που προβλέπεται από το άρθρο 87 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της συνθήκης.
VI
ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ
(105) Η Επιτροπή θεωρεί ότι η χορήγηση του ποσού του 1000000 ιρλανδικών λιρών για να επιδοτηθεί το κόστος διατήρησης μιας γραμμής μεταφοράς ζώων κτηνοτροφίας μεταξύ της Ιρλανδίας και της Ηπειρωτικής Ευρώπης κατά τη διάρκεια του χειμώνα 1997-1998, αποτελεί κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 87 παράγραφος 1 της συνθήκης.
(106) Η Επιτροπή εκφράζει τη λύπη της διότι η Ιρλανδία χορήγησε παράνομα αυτή την ενίσχυση, κατά παράβαση του άρθρου 88 παράγραφος 3 της συνθήκης.
(107) Για τους λόγους που πραναφέρθηκαν παραπάνω, οι ενισχύσεις δεν εμπίπτουν σε καμία από τις εξαιρέσεις οι οποίες προβλέπονται στο άρθρο 87 παράγραφοι 2 και 3. Κατά συνέπεια, δεν είναι συμβιβάσιμες με την κοινή αγορά.
(108) Σε περιπτώσεις όπως η παρούσα, κατά τις οποίες μη κοινοποιηθείσα ενίσχυση χορηγείται χωρίς να αναμένεται η τελική απόφαση της Επιτροπής, ο επιτακτικός χαρακτήρας των διαδικαστικών κανόνων που προβλέπονται στο άρθρο 88 παράγραφος 3 της συνθήκης, οι άμεσες συνέπειες των οποίων έχουν αναγνωριστεί από το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο στις αποφάσεις του της 19ης Ιουνίου 1973 (υπόθεση 77/72 Carmine Capolongo κατά Azienda Agricola Maya)(27) της 11ης Δεκεμβρίου 1973 (υπόθεση 120/73 Gebr. Lorenz GmbH κατά Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας(28), και της 22ας Μαρτίου 1977 (υπόθεση 78/76 Steinicke und Weinlig κατά Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας(29), αποκλείει κάθε εκ των υστέρων νομιμοποίηση των ενισχύσεων [απόφαση της 21ης Νοεμβρίου 1991 στην υπόθεση C-354/90 Fédération nationale du commerce extérieur des produits alilmentaires και λοιποί κατά Γαλλίας(30)].
(109) Το άρθρο 14 παράγραφος 1 του κανονισμού ΕΚ αριθ. 659/1999, του Συμβουλίου, της 22ας Μαρτίου 1999, το οποίο θεσπίζει αναλυτικούς κανόνες για την εφαρμογή του άρθρου 93 της συνθήκης ΕΚ(31), αναφέρει ότι όταν λαμβάνονται αρνητικές αποφάσεις σε περιπτώσεις παρανόμων ενισχύσεων, η Επιτροπή αποφασίζει ότι το κράτος μέλος θα πρέπει να λάβει όλα τα απαραίτητα μέτρα για την επιστροφή της ενίσχυσης από το δικαιούχο. Η επιστροφή του ποσού θεωρείται απαραίτητη με την εξάλειψη όλων των οικονομικών πλεονεκτημάτων τα οποία απεκόμισαν αδιακαιολόγητα οι δικαιούχοι από την ημέρα κατά την οποία χορηγήθηκε η ενίσχυση.
Το άρθρο 14 παράγραφος 2 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 659/1999 αναφέρει ότι η επιστρεφόμενη ενίσχυση θα πρέπει να περιλαμβάνει και το ποσό των τόκων, με ανάλογο επιτόκιο καθοριζόμενο από την Επιτροπή. Οι τόκοι υπολογίζονται από την ημέρα κατά την οποία η παράνομη ενίσχυση διατέθηκε στους δικαιούχους έως την ημέρα της επιστροφής της. Οι ενισχύσεις θα πρέπει να επιστραφούν σύμφωνα με τις διαδικασίες που προβλέπουν οι ιρλανδικοί νόμοι. Στα ποσά αυτών των ενισχύσεων θα υπολογιστούν τόκοι από την ημερομηνία χορήγησης της ενίσχυσης μέχρι τη στιγμή της πραγματικής ανάκτησης. Οι τόκοι θα υπολογιστούν με βάση το επιτόκιο της αγοράς, σε σχέση με το χρησιμοποιούμενο επιτόκιο για τον υπολογισμό του ισοδύναμου επιχορήγησης στο πλαίσιο των περιφερειακών ενισχύσεων.
(110) Σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με την εφαρμογή αρνητικών αποφάσεων κρατικών ενισχύσεων με υποχρέωση ανάκτησης(32), επιτρέπεται στα κράτη μέλη, υπό ορισμένες συνθήκες, και ιδιαίτερα μετά την πρώτη δίκη, να επικαλεστούν την απόλυτη αδυναμία ανάκτησης κρατικών ενισχύσεων. Λαμβανομένων υπόψη των ειδικών περιστάσεων της παρούσας υπόθεσης και των δυσχερειών τις οποίες έχουν ήδη αναφέρει οι ιρλανδικές αρχές, η Επιτροπή καλεί την ιρλανδική κυβέρνηση να αναπτύξει τα επιχειρήματά της και να υποβάλει τα αποδεικτικά της στοιχεία (έγγραφα, στατιστικά στοιχεία, νομικά κείμενα) για την αδυναμία ανάκτησης της ενίσχυσης την οποία επικαλείται. Η Επιτροπή θα εξετάσει αυτά τα στοιχεία και τα αντίστοιχα επιχειρήματα στο πλαίσιο της υποχρέωσής της για έντιμη συνεργασία με τις εθνικές αρχές.
(111) Η παρούσα απόφαση εκδίδεται με κάθε επιφύλαξη σχετικά με τα συμπεράσματα στα οποία η Επιτροπή μπορεί να καταλήξει όσον αφορά τη χρηματοδότηση της κοινής αγροτικής πολιτικής εκ μέρους του Ευρωπαϊκού Ταμείου Προσανατολισμού και Εγγυήσεων,
ΕΞΕΔΩΣΕ ΤΗΝ ΠΑΡΟΥΣΑ ΑΠΟΦΑΣΗ:
Άρθρο 1
Η κρατική ενίσχυση που έθεσε σε εφαρμογή η Ιρλανδία για τη μεταφορά ζώων κτηνοτροφίας μεταξύ της Ιρλανδίας και της ηπειρωτικής Ευρώπης, ύψους 1000000 ιρλανδικών λιρών, δεν συμβιβάζεται με την κοινή αγορά.
Άρθρο 2
1. Οι ιρλανδικές αρχές λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για την ανάκτηση από τους δικαιούχους της αναφερομένης στο άρθρο 1 σημείο 2 ενίσχυσης που χορηγήθηκε παράνομα σ' αυτούς, εντός δύο μηνών από την κοινοποίηση της παρούσας απόφασης.
2. Η ανάκτηση πραγματοποιείται σύμφωνα με τις διαδικασίες της ιρλανδικής νομοθεσίας. Τα ανακτώμενα ποσά περιλαμβάνουν τόκους από το χρόνο κατά τον οποίο τέθηκαν στη διάθεση των δικαιούχων μέχρι τον χρόνο της πραγματικής τους ανάκτησης. Οι τόκοι υπολογίζονται με βάση το επιτόκιο αναφοράς που χρησιμοποιείται για τον υπολογισμό του ισοδυνάμου επιχορήγησης των περιφερειακών ενισχύσεων.
Άρθρο 3
Η Ιρλανδία ενημερώνει την Επιτροπή εντός προθεσμίας δύο μηνών από την κοινοποίηση της παρούσας απόφασης για τα μέτρα που έλαβε για την εφαρμογή της.
Άρθρο 4
Η παρούσα απόφαση απευθύνεται στην Ιρλανδία.
Βρυξέλλες, 13 Ιουνίου 2000.

Labels: 4
19
0
8
15