Document ID: 32013D0126

DECISÃO DA COMISSÃO
de 8 de maio de 2012
relativa ao auxílio estatal SA.22668 (C 8/08) (ex NN 4/2008)] concedido por Espanha a Ciudad de la Luz SA
[notificada com o número C(2012) 3025]
(Apenas faz fé o texto em língua espanhola)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2013/126/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente, o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações em conformidade com as disposições supramencionadas (1) e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Em 22 de fevereiro de 2007, a Comissão recebeu uma denúncia em matéria de auxílios estatais do autor da denúncia A (2) relativa ao alegado auxílio concedido pela Comunitat Valenciana (Comunitat Valenciana) ao complexo de estudos cinematográficos Ciudad de la Luz. Em 15 de março de 2007, o autor da denúncia A confirmou que a sua denúncia podia ser comunicada às autoridades espanholas.
(2)
Em 10 de abril de 2007, a Comissão comunicou a denúncia, na sua integralidade, às autoridades espanholas, solicitando informações sobre o alegado auxílio. Não tinha sido notificada à Comissão nenhuma medida de apoio ao cinema em Valência para ser autorizada à luz das normas em matéria de auxílios estatais.
(3)
Depois de solicitar, em 18 de abril de 2007, uma prorrogação do prazo (concedida em 24 de abril), as autoridades espanholas responderam em 15 de junho de 2007 ao pedido de informação da Comissão.
(4)
Em 30 de abril de 2007, o autor da denúncia A transmitiu ligações a artigos publicados na revista Variety nos quais, alegadamente, eram explicadas as subvenções que estavam a ser concedidas à filmagem de filmes na Comunitat Valenciana e confirmavam que Ciudad de la Luz estava a atrair produções cinematográficas de avultado orçamento (3).
(5)
Em 13 de julho de 2007, a Comissão solicitou informações adicionais às autoridades espanholas. Depois de solicitar, em 18 de julho de 2007, uma prorrogação do prazo, concedida a 19 de julho, as autoridades espanholas responderam ao pedido de informação da Comissão em 8 de outubro de 2007.
(6)
Em 15 de julho de 2007, a Comissão recebeu uma denúncia por parte do autor da denúncia B (4). Depois de ter recebido o acordo do autor da denúncia, a Comissão transmitiu-a às autoridades espanholas em 2 de agosto de 2007.
(7)
Por carta datada de 13 de fevereiro de 2008, a Comissão informou as autoridades espanholas de que tinha decidido dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia relativamente ao auxílio acima mencionado. As autoridades espanholas responderam em 28 de abril de 2008.
(8)
A decisão da Comissão de iniciar o procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (5). A Comissão convidou os terceiros interessados a apresentar as suas observações a propósito do auxílio.
(9)
A Comissão recebeu observações de terceiros interessados e transmitiu-as às autoridades espanholas em 3 de outubro de 2008. Os comentários das autoridades espanholas foram recebidos em 21 de novembro e 29 de dezembro de 2008.
(10)
No seguimento de uma reunião realizada em 11 de fevereiro de 2009 entre a Comissão e as autoridades espanholas, a Espanha forneceu informações adicionais em 30 de março de 2009.
(11)
Em 26 de agosto de 2009, a Comissão enviou um novo pedido de informação a Espanha a que as autoridades espanholas responderam em 20 de outubro de 2009, tendo fornecido informações adicionais em 1 de fevereiro de 2010.
(12)
Em 24 de maio de 2011, a Comissão enviou um novo pedido de informação que informava as autoridades espanholas da nomeação de um consultor económico independente, Ecorys. Espanha respondeu em 7 de junho de 2011. A Comissão respondeu à Espanha em 22 de julho de 2011.
(13)
Em 1 de agosto de 2011, a Comissão enviou às autoridades espanholas o seu último pedido de informação, que incluía o relatório de Ecorys. Espanha apresentou as suas observações ao relatório da Ecorys em 3 de outubro de 2011. Em 11 de abril de 2012, Espanha comunicou novos dados sobre o investimento público na Ciudad de la Luz SAU.
II. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA
(14)
Situado nos arredores de Alicante (Comunitat Valenciana), Ciudad de la Luz é um grande complexo de estudos cinematográficos. A Generalitat Valenciana (Governo Regional de Valência) adotou a decisão inicial de investir no projeto Ciudad de la Luz em 24 de outubro de 2000.
(15)
A Ciudad de la Luz SA foi constituída em 2 de novembro de 2000. Era seu objetivo desenvolver as atividades necessárias para a promoção, organização e gestão do complexo Ciudad de la Luz, incluindo a construção, gestão e exploração de instalações audiovisuais e cinematográficas, além de outras atividades afins de lazer e alojamento.
(16)
75 % do capital social inicial de 600 000 euros da Ciudad de la Luz SA pertencia ao Parque Temático de Alicante SAU, que se converteu posteriormente na Sociedade Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (SPTCV). A SPTCV é uma empresa pública que desenvolve atividades de investimento por conta da Generalitat Valenciana. Os restantes 25 % pertenciam às Producciones Aguamarga SL, empresa privada responsável pela execução das demais obras de construção, pela promoção da Ciudad de la Luz e pela gestão dos estúdios.
(17)
Em novembro de 2001, o capital social aumentou para 9 milhões de euros. A SPTCV adquiriu a totalidade das novas ações, pelo que a sua participação passou para 98,4 %. A SPTCV voltou a aumentar a sua participação em fevereiro de 2003 e maio de 2004 mediante aquisições similares de novo capital social. Em julho de 2004, as Producciones Aguamarga venderam a sua participação de 0,2 % na Ciudad de la Luz SA (6) à SPTCV (por 139 059 euros). Desde então, a Generalitat Valenciana é proprietário de 100 % do capital social da Ciudad de la Luz SAL, através da SPTCV. A partir desse momento, a Ciudad de la Luz SAU passou a ser uma empresa pública pertencente integralmente à SPTCV, estando sujeita ao direito público em matéria de contratação e supervisão financeira. Não obstante, as Producciones Aguamarga continuaram a ocupar-se da gestão da Ciudad de la Luz.
(18)
O complexo de estúdios cinematográficos abriu as portas às atividades de filmagem em agosto de 2005. Concebido para acolher as maiores produções fílmicas, as respetivas obras de construção começaram em 2002 e foram realizadas em três fases:
-
Fase 1 (concluída): 6 platôs de filmagem com ar condicionado e uma superfície total de 11 000 m2, edifícios de apoio à produção, 15 050 m2 de oficinas e armazéns e duas zonas de filmagem de exteriores (back lots) num total de 14 hectares.
-
Fase 2 (concluída depois de ter sido dado início ao procedimento de investigação formal): instalações de restauração, um edifício administrativo, um laboratório de pós-produção e uma terceira zona de filmagem de exteriores de 5 hectares com um tanque aquático de filmagem;
-
Fase 2B (não iniciada): um grande tanque de água profunda com horizonte natural;
-
Fase 3 (não iniciada): um platô de filmagem de 5 000 m2 (que pretende ser o maior do mundo), outra zona de filmagem e 4 estúdios de televisão.
(19)
O complexo alberga também um centro universitário consagrado à produção audiovisual (cinema, TV, rádio, Internet). O Centro oferece mestrados que abarcam todas as facetas da produção (artística, técnicas de marketing, comunicação). Nos planos iniciais do ano 2000, incluíam-se outros investimentos complementares em estruturas adjacentes, nomeadamente centros comerciais, hotéis e um complexo desportivo, suscetíveis de poder gerar um fluxo de caixa positivo para o complexo, mas que, até à data, não foram concretizados. Apesar de a Generalitat Valenciana ter disponibilizado os terrenos necessários em 2004 e do lançamento, em 2005, dos concursos com vista à exploração destas atividades sob a forma de concessão, as propostas recebidas não foram suficientemente atrativas, pelo que não se efetuaram os investimentos adicionais.
(20)
Determinados aspetos das instalações de vanguarda da Ciudad de la Luz colocaram o complexo cinematográfico numa posição de privilégio relativamente ao escasso número de grandes estúdios de cinema concorrentes em termos de capacidade para filmes de avultado orçamento. Assim, por exemplo, de acordo com os planos originais da Ciudad de la Luz, o platô de filmagem de 5 000 m2 teria sido o maior do mundo (7). A Comissão observa que os grandes platôs de filmagem só têm interesse para as grandes produções cinematográficas.
(21)
Até há pouco tempo, o estudo de cinema foi gerido pela Aguamarga Gestão de Estudos SL, que exercia funções de agente contra uma remuneração com base num contrato de gestão plurianual celebrado com o acionista.
(22)
Antes do arranque das obras de construção, em 1999-2000, alguns consultores independentes analisaram a viabilidade, o alcance e as linhas estratégicas do desenvolvimento da Ciudad de la Luz em quatro estudos apresentados pelas autoridades espanholas no contexto do procedimento de investigação formal.
(23)
Estes estudos examinavam as perspetivas de crescimento do número de produções cinematográficas (8), comparavam localizações alternativas na Comunitat Valenciana para a construção de estudos cinematográficos (9) e apresentavam uma análise preliminar (10) e um plano de negócios (11) para um complexo de estúdios cinematográficos. As autoridades espanholas não tinham facultado estes estudos antes de a Comissão tomar a sua decisão de iniciar o procedimento de investigação formal em matéria de auxílios estatais relacionados com o projeto. Os dados que figuram na decisão de iniciar o procedimento, de 22 de fevereiro de 2008, provinham de um estudo (elaborado pela Consultia) que, segundo as autoridades espanholas, tinha sido efetuado em 2002. Não obstante, após a decisão de iniciação, Espanha informou a Comissão de que este estudo fora realizado em 2004.
(24)
As conclusões do plano de negócios de 2000, elaborado pela Arthur Andersen (12), eram positivas, nomeadamente no tocante às perspetivas de rentabilidade a médio e a longo prazo. As previsões referiam fluxos de caixa positivos relativos ao projeto de estúdio cinematográfico por um período de cinco anos (2002-2006) subsequentes à conclusão das obras de construção dos edifícios dos estúdios, de uma sala de conferências e da escola de técnicas de cinema e televisão.
(25)
O custo de construção destas fases foi estimado em 16 900 milhões de pesetas (101,7 milhões de EUR). O custo dos terrenos não estava incluído e o plano de negócios indicava que os custos podiam variar em +/- 30 %. Os custos das fases posteriores até à conclusão do projeto não foram quantificados.
(26)
Entre 2000 e 2004, com base neste plano de negócios, a SPTCV investiu na Ciudad de la Luz mediante aumentos do capital social e aquisição de terrenos num total de 104 259 759 EUR. Para mais informações, ver considerando 53.
(27)
Uma vez que as obras de construção duraram mais dois anos do que previsto e que o calendário de investimento sofreu adiamentos consideráveis, a Ciudad de la Luz/SPTCV encomendou um novo estudo e plano de negócios à Consultia em 2004 (13). O estudo da Consultia chegou também a conclusões positivas quanto à rentabilidade do projeto, já que o plano de negócios para o período 2004-2014 apontava para uma rentabilidade positiva do investimento realizado pela SPTCV até 2014 e a mais longo prazo.
(28)
O pacote de ações da Ciudad de la Luz SA detido pelas Producciones Aguamarga SL foi adquirido pela SPTCV em julho de 2004 por 139 059 EUR. Ao contrário da SPTCV, as Producciones Aguamarga SL não fizeram nenhum outro investimento nos estúdios cinematográficos para além do investimento inicial de 150 000 EUR de novembro de 2000. Por isso, a participação da Producciones Aguamarga SL na Ciudad de la Luz SA correspondia a 0,2 % aquando da aquisição pela SPTCV. Depois desta transação, a totalidade da empresa passou a ser propriedade pública, convertendo-se em Ciudad de la Luz SAU.
(29)
Com base no calendário das obras e no plano de negócios modificados, a SPTCV concedeu, na sua qualidade de acionista único, dois empréstimos participativos de 95 milhões de EUR em 2005 e 20 milhões de EUR em 2007. A contabilidade da Ciudad de la Luz SAU até 31 de dezembro de 2010, apresentada pelas autoridades espanholas em abril de 2012, revela que a SPTCV investiu um total de 45 829 840 EUR em empréstimos convertíveis em ações entre 2008 e 2010. Essa contabilidade indica também que eram devidos à SPTCV juros correspondentes aos empréstimos participativos de 2005 e 2009 que totalizavam 7 222 160 EUR em 2009 e 2010. Além disso, em 31 de dezembro de 2010, o montante dos juros em dívida ascendia a 1 814 187 EUR correspondentes aos empréstimos convertíveis em ações. Consequentemente, o investimento de fundos públicos por parte da SPTCV na Ciudad de la Luz, incluindo os juros pendentes sobre os empréstimos concedidos, totalizava 274 125 946 EUR no final de 2010.
(30)
No plano de negócios de 2000, a Ciudad de la Luz pretendia converter-se no segundo maior complexo de estudos cinematográficos europeu (a seguir a Pinewood) e atrair as produções espanholas (cinema, TV e publicidade), para além de se ter dado um objetivo de dezasseis produções anuais (da UE e dos EUA). O plano de negócios revisto de 2004 considerava que um objetivo estratégico da Ciudad de la Luz era fazer das grandes produções cinematográficas e de televisão os seus principais clientes.
(31)
O plano de negócios de 2004 considerava que os principais concorrentes internacionais de Ciudad de la Luz eram os grandes estudos fora dos EUA, especialmente os que apresentam características similares, a saber, Pinewood-Shepperton (Reino Unido), Cinecittà (Itália), Barrandov (República Checa), Babelsberg (Alemanha), Cinécité Montreal & Lions Gate (Canadá) e Warner Roadshow & Fox (Austrália).
(32)
No plano de negócios inicial do ano 2000, os preços previstos para os serviços de estúdio (por exemplo, aluguer das zonas de filmagem, oficinas) seguiam a tabela de preços aplicada por estúdios comparáveis da União (como Shepperton & Elstree no Reino Unido e Babelsberg na Alemanha). O plano de negócios revisto de 2004 também apresenta um modelo de preços estratégicos com referência aos preços aplicados por estudos de renome internacional: aproximadamente 15 % a 20 % mais baratos que os dos líderes consolidados (EUA e Pinewood no Reino Unido), mas 50 % a 100 % mais caros que os dos estúdios da União (Barrandov na República Checa e Babelsberg na Alemanha).
(33)
Na prática, os objetivos nacionais e internacionais da estratégia empresarial da Ciudad de la Luz não foram atingidos. Das 33 longas-metragens rodadas nestes estúdios entre 2005 e 2009, 28 eram produções espanholas, sendo apenas cinco as coproduções com outros países da União (Grécia e França). Salvo os êxitos ocasionais proporcionados por grandes coproduções europeias, como «Astérix nos Jogos Olímpicos», e, mais recentemente, uma coprodução hispano-norte-americana, na prática, os filmes rodados na Ciudad de la Luz desde a sua abertura em agosto de 2005 foram maioritariamente produções nacionais.
(34)
Apesar das perspetivas delineadas no plano de negócios de 2004, que apontavam 2010 como o primeiro exercício com resultados de exploração positivos, ainda que modestos, a exploração comercial da Ciudad de la Luz tem sido deficitária até hoje. No final de 2010, a Ciudad de la Luz apresentava perdas cumuladas de 84 milhões de EUR que contrastavam com a previsão de lucros cumulados de 12 milhões de EUR apresentada no plano de negócios de 2004. Em comparação com os estúdios mencionados anteriormente, a Ciudad de la Luz não conseguiu atrair o número previsto de produções não espanholas e, inclusive no tocante à procura espanhola, os resultados estão aquém das expectativas. As perdas de exploração também vão além das previsões.
(35)
A investigação da Comissão teve início em 2007 em razão da denúncia apresentada pelo autor da denúncia A, e de uma denúncia posterior pelo autor da denúncia B, ambos operadores proeminentes do setor cinematográfico de Estados-Membros diferentes. As denúncias alegavam a existência de auxílios estatais ilegais no financiamento público da Ciudad de la Luz e, especialmente, no sistema de incentivos à produção de determinados filmes estabelecido pela Ciudad de la Luz.
(36)
Tal como já referimos, quando a Comissão deu início ao procedimento de investigação formal em fevereiro de 2008, a única base da decisão de investimento facultada pelas autoridades espanholas era o plano de negócios elaborado pela Consultia, supostamente realizado em 2002. Depois de uma avaliação preliminar, a Comissão teve sérias dúvidas de que um investidor privado numa economia de mercado tivesse investido nas mesmas condições e à mesma escala que a Generalitat Valenciana.
(37)
Quanto à possível compatibilidade do auxílio, a Comissão não dispunha de informações que lhe permitissem verificar se estavam a ser cumpridas as condições previstas nas orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional aplicáveis à Comunitat Valenciana nesse momento (2000-2004). A Comissão também tinha dúvidas quanto à possibilidade de se aplicar a exceção cultural prevista no artigo 107.o, n.o 3, alínea d), do Tratado, já que a Ciudad de la Luz não promovia a cultura nem a conservação do património, podia servir para todo o tipo de atividades audiovisuais, inclusive anúncios publicitários, e era concorrente de outros operadores para atrair produções comerciais.
(38)
A Comissão também assinalou a existência de possíveis auxílios estatais no sistema de incentivos para filmar na Ciudad de la Luz e identificou vários produtores cinematográficos distintos como beneficiários. Os incentivos destinados à produção de determinadas longas-metragens eram canalizados para apoiar atividades específicas num determino local com base em critérios desconhecidos, pelo que pareciam não observar as regras estabelecidas na Comunicação da Comissão relativa ao cinema.
III. OBSERVAÇÕES DOS TERCEIROS INTERESSADOS
(39)
A Comissão recebeu observações de 10 terceiros interessados no total. Quatro deles operam no setor da exploração de estudos de filmagem em Estados-Membros que não a Espanha: autor da denúncia A, autor da denúncia B, Barrandov Studio e Mediterranean Film Studios Limited; cinco operam no setor cinematográfico espanhol: Federación de asociaciones de productores audiovisuales españoles (FAPAE), Associació de directors de cinema valencians, Empreses audiovisuals valencianes federades (EAVf), a associação Productors audiovisuals valencians e a Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana (SPTCV SAU); e um era um organismo nacional de financiamento e política cinematográfica (UK Film Council).
(40)
Na sua carta confidencial de 25 de junho de 2008, o autor da denúncia B manifesta a sua preocupação relativamente ao auxílio graças ao qual a Ciudad de la Luz se desenvolveu e funciona atualmente. Alega que as medidas adotadas pela Comissão ao dar início ao procedimento são essenciais para a sua empresa e para o setor.
(41)
Na sua carta confidencial de 30 de junho de 2008, o autor da denúncia A circunscreve as suas observações a propósito da investigação em profundidade a quatro questões: i) os custos de financiamento dos estúdios; ii) a perspetiva adotada no que respeita ao financiamento do «arranque de uma nova empresa»; iii) o valor de cessão final e iv) os demais incentivos concedidos pela Ciudad de la Luz. Em seu entender, «um investidor privado teria considerado que mesmo um estúdio bem estabelecido e rentável seria um investimento de risco médio, pelo menos. […] Baseia-se isto no facto de que, mesmo que um estúdio possua garantias sob a forma de ativos […], é provável que a sua alavancagem operacional seja elevada, o que dificulta a previsão dos benefícios. Outros fatores, como a natureza cíclica do setor da produção cinematográfica, contribuem para aumentar a incerteza das previsões».
(42)
Segundo o autor da denúncia A, o custo médio ponderado do capital (weighted average cost of capital, WACC, sigla inglesa) na ordem de 15 % poderia ser adequado a uma empresa de estúdios de cinema consolidada, ainda que «o rendimento esperado pelos investidores privados (do autor da denúncia A) fosse superior». O arranque de uma nova empresa de estúdios de cinema seria visto por um investidor privado como um «investimento com riscos entre médios e elevados, pelo que dele esperaria um rendimento materialmente superior (embora pudesse aceitar uma certa demora na sua rentabilidade). Visto que a capacidade das novas empresas para contrair empréstimos junto de fontes convencionais é, habitualmente, limitada (se existir), o WACC para este tipo de empresas é, em geral, maior, atendendo à exigência de uma maior rentabilidade do capital e à ausência de dívida a baixo custo».
(43)
Quanto ao valor de cessão final de Ciudad de la Luz indicado na decisão de iniciar o procedimento, o autor da denúncia A considera-o irrealista. Alega ainda que, em geral, um investidor privado consideraria fora do comum tomar um múltiplo dos rendimentos antes de juros e impostos superior a 12-15 como valor capaz de substituir adequadamente uma avaliação.
(44)
Por último, no que respeita aos incentivos concedidos para atrair produções, o autor da denúncia A alegou que parecem ter subvencionado de facto os custos das produtoras com pessoal técnico e de apoio qualificado que, supostamente, escasseia na Comunitat Valenciana. O autor da denúncia A considera que os incentivos têm efeitos negativos graves na concorrência já que, sem esses incentivos, os estúdios teriam mais dificuldade em atrair produções cinematográficas.
(45)
Na sua carta inicial de 25 de junho de 2008, o Barrandov Studio sublinhou que o alegado auxílio falseia o mercado de referência, prejudicando os demais concorrentes, e, atendendo à complexidade do caso, solicitou um prazo adicional para formular novas observações, que a Comissão recebeu em 15 de setembro de 2008. O Barrandov Studio faz suas as alegações do autor da denúncia A, sublinhando que a dimensão e o número de platôs de filmagem indicam que a de la Luz tenciona atrair a rodagem de filmes norte-americanos de elevado orçamento e não filmes espanhóis. A escassa densidade de profissionais e infraestruturas cinematográficas em Alicante em comparação com Madrid ou Barcelona não reflete uma escolha lógica em termos de localização. De um ponto de vista estratégico, qualquer empresa que invista no setor dos estúdios cinematográficos dividiria, em princípio, a sua clientela em clientes locais, fonte de rendimentos estáveis, e clientes estrangeiros realizadores de grandes produções. A Ciudad de la Luz adota a estratégia oposta, ou seja, presta serviços de estúdio a preços muito baixos sem ter em conta os custos de implantação. Por outro lado, dada a incerteza decorrente da dificuldade de prever os rendimentos neste setor para além de três a cinco anos, um investidor privado teria exigido uma rentabilidade muito mais rápida. Na opinião de Barrandov, esta afirmação é corroborada por um plano de negócios confidencial e ilustrativo do seu recente investimento em novos estúdios, feito com base na hipótese de obter benefícios líquidos a partir do segundo ano de exploração e num período de amortização inferior a oito anos. Barrandov também não encontra uma explicação racional para o montante dos benefícios (341 milhões de EUR) previsto pelas autoridades espanholas para 2014.
(46)
Na sua carta de 27 de junho de 2008, a Mediterranean Film Studios Limited limita-se a tecer observações sobre a zona de tanques anunciada pela Ciudad de la Luz. Sustenta que as suas próprias superfícies aquáticas são únicas na Europa e apenas comparáveis com as da Fox na Baixa Califórnia (México). Atendendo à reduzida taxa de ocupação anual das suas instalações, alegam que, em seu entender e na opinião generalizada do setor, na zona do Mediterrâneo, se não na Europa, já há capacidade suficiente de filmagem em superfícies aquáticas.
(47)
Nas suas observações de 30 de junho de 2008, a Federación de asociaciones de productores audiovisuales españoles (FAPAE) considera que a Ciudad de la Luz contribuiu para uma maior concorrência ao mercado das grandes instalações de produção e que os autores da denúncia mais não pretendem do que manter a sua posição de mercado, impedindo a entrada de concorrentes que propõem serviços credíveis a preços razoáveis alternativos aos respetivos estúdios que dominam o mercado europeu. A FAPAE defende também que estúdios como Barrandov, Cinecittà, Babelsberg ou Mafilms consolidaram a sua posição de mercado e sua reputação graças ao apoio público recebido de diversas formas, nomeadamente a participação pública no capital social. Em termos mais gerais, a FAPAE sublinha que a manutenção da diversidade cultural justifica que haja uma intervenção pública firme no setor. Em particular, a Ciudad de la Luz proporciona supostamente aos produtores espanhóis serviços sofisticados de última geração que, de outro modo, teriam que contratar no estrangeiro a custos mais elevados. Para refutar o argumento de que a Ciudad de la Luz pretende atrair as superproduções, a FAPAE sustenta que a Ciudad de la Luz beneficia sobremaneira as produções espanholas de orçamento diminuto ao concentrar-se na cultura nacional e local, contribuindo assim para a realização dos objetivos culturais estabelecidos no antigo artigo 87.o, n.o 3, alínea d) [atualmente artigo 107.o, n.o 3, alínea d)]. As observações de 21 de maio de 2008, formuladas pela Empreses audiovisuals valencianes federades (EAVf), e as de 16 de maio de 2008, formuladas pela associação Productors audiovisuals valencians, retomam em grande medida e, por vezes, textualmente, os comentários da FAPAE.
(48)
Nas suas observações de 5 de junho de 2008, a Associació de directors de cinema valencians sublinha que o domínio da indústria cinematográfica norte-americana marginaliza as produções europeias através de uma série de alegadas práticas abusivas. Em sua opinião, é necessário adotar medidas corretivas para que a criação cultural europeia compita em igualdade de circunstâncias. Para esta associação, a intervenção pública na Ciudad de la Luz é, nesta matéria, essencial, em prol da produção europeia, espanhola e valenciana, a fim de defender as respetivas identidades culturais.
(49)
As observações da Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (proprietária de 100 % da Ciudad de la Luz SAU, por seu turno, propriedade da Comunitat Valenciana) de 23 de junho de 2008 reproduzem essencialmente os mesmos argumentos subsidiários e baseiam-se nas provas aduzidas pelas autoridades espanholas. Estas observações destacam especialmente os aspetos seguintes. Em primeiro lugar, o facto de investidor privado ter financiado o projeto, na sua fase inicial em 2000, com base nos estudos demonstra que o nvestimento efetuado pelas autoridades públicas seguia a lógica do investidor privado. Tanto o estudo de 2000 como o de 2004 concluíam sem reservas que o projeto era rentável. Em segundo lugar, os incentivos oferecidos a determinados filmes têm uma justificação comercial no âmbito de uma nova aventura empresarial, sendo concedidos a título de «contrato de patrocínio» em troca de atividades de promoção rentáveis no plano da reputação dos estúdios que implicam, simultaneamente, custos de publicidade para os beneficiários. Segundo um estudo sobre esta matéria, a rentabilidade económica dos contratos de patrocínio para a Ciudad de la Luz corresponde a […] (14) milhões de EUR.
(50)
Na sua carta de 25 de junho de 2008, o UK Filme Council afirma que é necessário dar resposta às questões formuladas na decisão de iniciar o procedimento de investigação formal.
IV. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES ESPANHOLAS
(51)
Após o início da investigação formal, as autoridades espanholas revelaram que a decisão inicial de investimento se baseou num plano de negócios elaborado em 2000 e não naquele que tinham transmitido anteriormente. O referido plano de negócio encontrava-se num estudo realizado em 2004, e não em 2002, como as autoridades espanholas tinham indicado previamente à Comissão.
(52)
Aquando da elaboração do estudo de 2004, já tinham sido investidos no projeto mais de 90 milhões de EUR. Consequentemente, as autoridades espanholas alegam ter sido adotadas duas decisões de investimento: uma em 2000, relativa à primeira fase do projeto, e outra em 2004, relativa à ampliação prevista.
(53)
O calendário de investimentos na Ciudad de la Luz, de acordo com a última atualização apresentada pelas autoridades espanholas em abril de 2012, foi o seguinte:
Data
Descrição
Investimento público
(em EUR)
24.10.2000
A Comunitat Valenciana decide desenvolver a Ciudad de la Luz.
-
2.11.2000
É criada a Ciudad de la Luz SA (75 % propriedade da Parque Temático de Alicante SAU, e 25 % propriedade da Producciones Aguamarga SL).
450 000
[75 % de 600 000]
21.11.2001
A Parque Temático de Alicante SAU investe isoladamente num aumento de capital de 9 milhões de euros na Ciudad de la Luz SA (elevando a sua participação para 98,4 %).
9 000 000
6.2.2003
A Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (15) investe isoladamente num aumento de capital de 30 milhões de euros na Ciudad de la Luz SA (elevando sua participação para 99,6 %).
30 000 000
4.5.2004
A Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU investe isoladamente num aumento de capital de 54 870 660 euros na Ciudad de la Luz SA (elevando sua participação para 99,8 %).
54 870 660
23.7.2004
A Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU adquire por 139 059 euros a participação de 0,2 % na Ciudad de la Luz SA detida pela Producciones Aguamarga SL (escriturada em 150 000 euros) (elevando para 100 % a sua participação na Ciudad de la Luz SA).
139 059
9.3.2005
A Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU cedeu à Ciudad de la Luz SA os terrenos nos quais foram erigidos os estúdios, aumentando assim o seu capital em 9 800 040 euros (apesar de os terrenos terem sido avaliados em 1 030 856 euros na contabilidade da Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU). Antes desta data, o projeto já tinha recebido autorização da Generalitat Valenciana para construir os estudos nesse local.
9 800 040
Verão de 2005
A Ciudad de la Luz SA inicia as suas atividades como estudo cinematográfico.
-
28.4.2005
Empréstimo participativo de 95 milhões de euros
95 000 000
26.12.2007
Empréstimo participativo de 20 milhões de euros
20 000 000
30.6.2008
Empréstimo convertível em ações, emitido com uma opção de conversão em ações até 31 de dezembro de 2008
10 000 000
2.1.2009
Empréstimo convertível em ações, emitido com uma opção de conversão em ações até 30 de junho de 2009.
10 000 000
17.3.2009
Empréstimo convertível em ações, autorizado até 30 milhões de euros, com uma opção de conversão em ações até 30 de dezembro de 2009.
25 829 840
31.12.2010
Juros em dívida sobre empréstimos participativos em 2009 e 2010
7 222 160
31.12.2010
Juros em dívida sobre empréstimos não convertidos em 2009 e 2010
1 814 187
Total
274 125 946
(54)
Nas suas respostas, as autoridades espanholas procuraram essencialmente demonstrar que o investimento não constitui um auxílio estatal, já que um investidor privado teria investido no projeto da mesma forma e nas mesmas condições (em aplicação do princípio do investidor privado numa economia de mercado). Para apoiar esta argumentação, as autoridades espanholas forneceram relatórios elaborados pela consultora económica LECG.
(55)
Mesmo que a Comissão considerasse que pelo menos uma parte do investimento constituía um auxílio estatal, as autoridades espanholas alegaram que todos os filmes rodados na Ciudad de la Luz cumpriam os critérios culturais dos incentivos oferecidos pela Comunitat Valenciana para a produção de filmes, que tinham sido autorizados pela Comissão em abril de 2008, dezembro de 2008 e julho de 2009 (16). Na opinião das autoridades espanholas, a exceção cultural contemplada no artigo 107.o, n.o 3, alínea d), do TFUE pode aplicar-se aos auxílios ao investimento a montante e a jusante da produção cinematográfica.
(56)
As autoridades espanholas assinalam também que todo e qualquer auxílio contido no financiamento público da Ciudad de la Luz, bem como os incentivos concedidos à produção de filmes, deve ser analisado à luz dos efeitos de distorção dos regimes nacionais de apoio às produções cinematográficas autorizados pela Comissão noutros Estados-Membros, que fazem com que os concorrentes da Ciudad de la Luz atraiam grandes produções cinematográficas (17).
(57)
As autoridades espanholas sustentam também que as diretrizes em matéria de auxílios estatais de finalidade regional aplicáveis à época (1998) teriam permitido uma intensidade de auxílio de 36 % para o projeto de investimento. Desta forma, seriam cumpridas as condições adicionais introduzidas posteriormente no quadro multissetorial para grandes projetos de investimento de 2002, com uma quota de mercado inferior a 25 % e um aumento da capacidade de 5 %.
(58)
As autoridades espanholas apresentaram um segundo relatório da LECG Inc que criticava a análise do plano de negócios de 2004 efetuada pelos serviços da Comissão. A LECG Inc punha em causa essa análise e atribuía valores alternativos para os dados e os fatores de risco, além de apresentar avaliações retrospetivas dos terrenos de construção da Ciudad de la Luz.
(59)
Uma segunda análise económica da autoria dos serviços da Comissão examinou o plano de negócios de 2000 e as avaliações retrospetivas dos terrenos apresentadas pela Espanha. Ademais, uma consultora independente realizou, a pedido da Comissão, uma avaliação económica do princípio do investidor privado numa economia de mercado. Este relatório independente foi enviado às autoridades espanholas a 30 de setembro de 2011.
(60)
Tal como nas observações a propósito da decisão de iniciar o procedimento, as autoridades espanholas reiteraram a opinião de que as perspetivas de rentabilidade da Ciudad de la Luz deviam ser comparadas com as dos seus principais concorrentes da União no setor dos estúdios cinematográficos (por exemplo, Babelsberg e Pinewood) e não, como faz a Ecorys (18), com as dos conglomerados audiovisuais diversificados dos Estados Unidos (Time Warner e Disney) (19). As autoridades espanholas alegam que esta avaliação comparativa devia assentar em informação do domínio público (por exemplo, Bloomberg) contemporânea da decisão de investimento (isto é, 2000 e 2004, e não 2008). Por último, alegam também que uma série de equívocos e deficiências técnicas invalida as conclusões do estudo efetuado pela Ecorys (20). As autoridades espanholas alegaram que, se tais deficiências fossem corrigidas e se realizasse uma avaliação comparativa adequada com os concorrentes, a rentabilidade das perspetivas da decisão de investimento baseada nos dados disponíveis nesse momento cumpriria os requisitos do teste do investidor privado numa economia de mercado.
V. AVALIAÇÃO DO AUXÍLIO
(61)
Em conformidade com o artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, «são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções». Por conseguinte, para que se possa falar de auxílios estatais, é necessário que estejam reunidas as seguintes condições cumulativas: 1) a medida tem de ser concedida a partir de recursos estatais, 2) tem de conferir uma vantagem económica às empresas, 3) a vantagem tem de ser seletiva e falsear ou ameaçar falsear a concorrência, 4) a medida tem de afetar o comércio intracomunitário.
(62)
Como já referimos, as autoridades espanholas alegaram que a medida não constitui um auxílio estatal, uma vez que obedece ao princípio do investidor privado numa economia de mercado. Este teste debruça-se sobre se um investidor privado teria investido no projeto da mesma forma e nas mesmas condições que o investidor público no momento da tomada da decisão de efetuar o investimento público. A este respeito, é significativo que, na fase inicial, existisse um investidor privado no projeto (21) e que as autoridades espanholas tivessem encomendado vários estudos que chegavam à conclusão de que o projeto iria gerar um fluxo de caixa positivo (ver considerando 22).
(63)
Tal como referido no considerando 17, no caso da Ciudad de la Luz, na fase inicial, um investidor privado (a sociedade gestora) possuía 25 % do projeto (ou seja, 150 000 EUR do capital social inicial de 600 000 EUR). No entanto, este investidor privado retirou-se antes de investir fundos adicionais (foi absorvido pela SPTCV em 2004). Nenhum outro investidor privado investiu posteriormente no projeto.
(64)
Uma vez que o único investidor privado disposto a investir só investiu uma quantia pouco significativa no momento em que se devia proceder à maior parte do investimento pode ser considerado uma prova prima facie de que um investidor privado não teria levado a cabo um projeto com estas características, nas condições vigentes à data. Ademais, a situação deste investidor privado era muito concreta (não sendo, pois, a do investidor privado considerado pela jurisprudência), já que era também o responsável pelo arranque do projeto, pela supervisão dos trabalhos de construção e pela gestão e promoção dos estúdios, recebendo, em contrapartida, honorários de gestão. Significa isto que o seu investimento inicial podia ser racional por motivos distintos da sua mera rentabilidade, considerada separadamente.
(65)
Na ausência de um acionista privado, a autoridade regional fundamentou a sua decisão de investimento nos resultados dos estudos de consultoria. Porém, a mera existência destes estudos não basta para satisfazer o teste do investidor privado numa economia de mercado. A lógica obrigaria a que, antes de realizar investimentos da magnitude dos efetuados na Ciudad de la Luz, um investidor privado analisasse em consciência o plano de negócios e as hipóteses subjacentes a tais estudos. Qualquer investidor privado teria que chegar às suas próprias conclusões sobre se os argumentos específicos utilizados para justificar o plano de negócios eram adequados neste caso concreto. Por outro lado, espera-se que um investidor privado compare a rentabilidade prevista do projeto Ciudad de la Luz com a de outros projetos alternativos. Esta análise não foi feita nessa altura. Além disso, nem sequer foi possível proceder a uma tal comparação com base nos fluxos de caixa positivos apresentados nos estudos em causa.
(66)
Quando se investiga um auxílio estatal, a jurisprudência exige que a Comissão leve a cabo sua própria avaliação dos factos (22). Portanto, é necessário apreciar a validade dos relatórios elaborados aquando da operação.
(67)
À luz dos relatórios apresentados pelas autoridades espanholas desde a decisão de iniciar o processo, verifica-se que foram adotadas duas decisões de investimento relativas ao projeto. A primeira foi tomada em 2000 com base do plano de negócios elaborado nesse mesmo ano pela Arthur Andersen (que abarcava os investimentos do período 2002-2006). Em 2004, no intuito de reexaminar a oportunidade de fazer novos investimentos no projeto, foi encomendado o relatório Consultia (que abarcava os investimentos reais no período 2002-2004 e os previstos para 2004-2014). Consequentemente, há que avaliar o princípio do investidor privado numa economia de mercado para ambas as decisões de investimento.
(68)
A Comissão avaliou se um hipotético investidor privado teria investido no projeto que criava a sociedade Ciudad de la Luz. Segundo o princípio do investidor privado, o investimento realizado é reputado auxílio estatal se a compensação que o Estado espera receber for inferior àquela que teria sido exigida por um investidor privado nas circunstâncias desse projeto específico.
(69)
Para financiar um projeto, os investidores têm de investir um determinado capital. Este capital tem um custo: o custo do capital. Regra geral, as fontes de capital mais comuns são duas: capital social e endividamento. O custo total do capital é o custo médio ponderado do capital (WACC), que tem em conta a proporção do capital social e a da dívida financeira. O custo da dívida financeira e o do capital social constituem os custos previstos e não os custos históricos. No caso específico da Ciudad de la Luz, o plano de negócios previa que o projeto fosse financiado exclusivamente com capital social, pelo que o custo total do capital é o capital social.
(70)
Um investidor de capital privado teria estado disposto a investir na Ciudad de la Luz se a taxa interna de rentabilidade (23) esperada fosse superior ou igual ao custo de oportunidade do capital social (24) (ou seja, a rentabilidade que podia ter obtido num projeto similar).
(71)
Para obter o custo do capital social, a Comissão avaliou o modelo de equilíbrio de ativos financeiros, (capital asset pricing model, CAPM). O custo do capital social reflete o custo de oportunidade do investimento para os acionistas em empresas ou projetos com riscos empresariais e financeiros idênticos (ou similares) aos do caso vertente. Segundo o CAPM, o custo do capital social, Ke , deve ser calculado mediante a fórmula seguinte:
em que Rf é a taxa sem risco, é o prémio de risco do mercado e ß, «beta», uma medida do risco sistemático (não diversificável) associado às ações da Ciudad de la Luz, que reflete tanto o isco empresarial como o financeiro.
(72)
Para a taxa sem risco, Rf , a prática do mercado (25) sugere que seja tomada a taxa das obrigações do Tesouro a longo prazo (em geral, 10 anos) do país em causa (consideradas como o investimento de menor risco). Em Espanha, a rentabilidade média anual das obrigações do Tesouro a 10 anos foi de 4,1 % em 2004 (26). Quanto ao prémio de risco do mercado, convém tomar o prémio histórico de risco do mercado ao longo de um período razoavelmente prolongado. É prática corrente tomar a diferença entre a rentabilidade histórica de um índice diversificado da bolsa de valores do país da operação e a taxa sem risco. Segundo Fernández (2004) (27), o prémio histórico do risco do mercado respeitante às obrigações do Tesouro espanholas (no período 1991-2003) situou-se entre 6,8 % e 9,3 %. A Comissão adotou uma posição conservadora ao calcular o prémio de risco do mercado, tendo em conta o limite inferior deste intervalo, ou seja, 6,8 %. Num estudo posterior mais recente, o mesmo autor (28) reforça a validade deste valor ao situar o prémio de risco exigido no período 2000-2004 no intervalo de 6 % - 7 %.
(73)
Para calcular «beta», a Comissão valeu-se da informação do domínio público sobre empresas consideradas pelas autoridades espanholas como concorrentes diretas da Ciudad de la Luz, concretamente o Carrère Group (29) e a Babelsberg. Estes números foram comunicados por analistas financeiros que levaram a cabo uma análise em profundidade das duas empresas. A média das duas «beta», ajustada para se adaptar ao perfil do risco financeiro da Ciudad de la Luz, situa-se num valor aproximado de 1,5. Trata-se de uma visão muito conservadora, pois o investimento na Ciudad de la Luz implica muito provavelmente probabilidade um risco idiossincrático mais elevado que os outros dois estudos já estabelecidos. A Ciudad de la Luz é um investimento novo numa região onde não existem empresas produtoras de cinema, nem espanholas nem internacionais. Por outras palavras, a «beta» da Ciudad de la Luz é provavelmente mais elevada do que a dos seus concorrentes.
(74)
Aplicando a fórmula anterior (ver considerando 71), a Comissão concluiu que o custo previsto do capital social devia rondar os 14,9 %.
(75)
Para efeitos comparativos, tal como referido no anexo 1, as autoridades espanholas defenderam que a aplicação do CAPM indicaria que um investidor «exigiria» um prémio de risco - e não uma rentabilidade - de 3,75 % em 2000 e de 2,07 % em 2004.» Este cálculo baseia-se num coeficiente beta de ß = 0,395. Uma «beta» de 1 representaria a carteira de todas as ações, ou seja, a ação «média». Logo, uma «beta» significativamente inferior a 1 implicaria um investimento caracterizado por um risco especialmente baixo. As autoridades espanholas não fundamentaram as suas alegações, nem as corroboraram com dados sólidos e verificáveis.
(76)
Como já foi referido (ver considerando 69), um investidor privado só investiria num projeto que tivesse uma taxa interna de rentabilidade superior ao custo de oportunidade do capital. A omissão nota que o plano de negócios de 2000 só avaliou com rigor as fases iniciais do projeto. A análise da Comissão (ver anexo II) aponta para um valor atual líquido negativo, com base no plano de negócios de 2000 e no valor nominal dos fluxos de caixa nele indicados. Nestas circunstâncias, um investidor privado não teria investido no projeto.
(77)
Ao avaliar a taxa interna de rentabilidade, a Comissão uma vez mais adotou um ponto de vista muito conservador, sem questionar as premissas e as hipóteses do plano de negócios, nomeadamente os fluxos de caixa calculados para o projeto. Note-se, porém, que os fluxos de caixa projetados no plano de negócios de 2004 parecem inadequadamente otimistas, em especial à luz das perdas sofridas pela empresa no período 2002-2004 (30). Com base na informação facultada à Comissão, pode-se, pois, considerar que os fluxos de caixa projetados no plano de negócios de 2004 correspondiam a uma expectativa máxima (31). Os fluxos de caixa determinam a rentabilidade esperada. Não é intenção da Comissão discutir a rentabilidade esperada da Ciudad de la Luz. Não obstante, justifica-se avaliar o custo do capital, algo que todo e qualquer investidor privado racional teria de fazer.
(78)
Com base do plano de negócios de 2004 proposto pela Ciudad de la Luz, a taxa interna de rentabilidade deste projeto é de 5,74 % (ver anexo 1). Perante um custo de oportunidade do capital de, pelo menos, 14 % (calculado como se explicou anteriormente, ver considerando 73), um investidor privado não teria realizado este investimento na Ciudad de la Luz, visto a sua taxa interna de rentabilidade ser inferior ao custo de oportunidade do capital.
(79)
Por outro lado, a Comissão calculou o valor atual líquido (net present value, VAN) do investimento na Ciudad de la Luz com o fim de obter a ordem de grandeza do valor do projeto para o investidor privado. O objeto de toda e qualquer decisão de investimento é encontrar ativos reais com um valor superior ao seu custo ou, por outras palavras, investimentos que tenham uma rentabilidade esperada superior ao custo de oportunidade do capital. Se assim não for, como no caso da Ciudad de la Luz, o valor do projeto é negativo e, por conseguinte, o investimento não é viável para um investidor privado racional. O VAN de qualquer projeto, que quantifica o valor do investimento no momento da tomada de decisão, calcula-se atualizando os fluxos de caixa previstos no plano de negócios mediante o fator de atualização, que é o custo de capital. Intuitivamente, quanto maior for o custo de capital, menor será o VAN.
(80)
No caso da Ciudad de la Luz, tendo em conta um custo de oportunidade do capital de 14 % e os fluxos de caixa indicados no plano de negócios de 2004 elaborado pela Consultia (cujo valor nominal foi adotado pela Comissão, tal como referido no considerando 76), o VAN do investimento é, aproximadamente, de menos 130 milhões de EUR (ver anexo). Por conseguinte, esta oportunidade de investimento não é interessante para um investidor privado.
(81)
A Comissão também procedeu a uma verificação da fiabilidade que atesta que os resultados apresentam uma grande solidez. Acima de um limiar razoável, os resultados quase não são sensíveis ao valor do custo de oportunidade do capital calculado pela Comissão. Por outras palavras, os resultados não são influenciados por alterações significativas nos parâmetros utilizados pela Comissão no cálculo do custo do capital. O gráfico seguinte representa os valores aproximados do VAN relativamente aos diferentes valores do custo do capital (WACC) entre 5 % e 20 %. O gráfico indica que o VAN passa a ser negativo para um WACC entre 5 % e 6 %. Assim, um investidor privado não levaria o projeto por diante se o custo de capital fosse superior a 6 %. Além disso, o valor do VAN não é praticamente influenciado por valores de WACC superiores a 10 %. A Comissão estimou um WACC em torno de 14 %, isto é, num intervalo que permite concluir com um elevado grau de confiança que o projeto não é rentável.
(82)
Em resposta à avaliação da Comissão, as autoridades espanholas asseveraram, com base num relatório de consultoria (32), que a análise da Comissão era errónea. Em primeiro lugar, conquanto aceitasse que a análise do CAPM, enquanto tal, era a abordagem adequada, o relatório de consultoria contestava os valores utilizados pela Comissão em diversos parâmetros. Em especial, deviam ter sido utilizados valores inferiores para o prémio de risco do mercado e para as «betas». Em segundo lugar, a Comissão não deveria ter utilizado unicamente o plano de negócios da Consultia IT para chegar ao valor de referência, mas também o plano de negócios elaborado pela Arthur Andersen em 2000. Em terceiro lugar, a Comissão não utilizou os rácios financeiros adequados para avaliar a rentabilidade esperada do projeto Ciudad de la Luz. Por último, a Comissão não teve em conta os rendimentos previsíveis derivados de promoções hoteleiras e espaços de escritórios.
(83)
A Comissão refutou estes argumentos. No tocante ao prémio de risco do mercado, o anexo II explica, com algum pormenor, as razões pelas quais os valores compreendidos no intervalo proposto pela Espanha não podem ser adequados. Antes do mais, os valores propostos para o prémio são estimativas para 2009 e não correspondem aos valores aplicáveis em 2000 e 2004. Não há dúvida de que, para a estimativa do CAPM, devem ser utilizados valores correspondentes à data na qual se tomou a decisão comercial. Na verdade, o próprio autor citado pelas autoridades espanholas apresenta estimativas para o período relevante, que coincidem com as da Comissão. O anexo II também explica a razão pela qual o postulado das autoridades espanholas de utilizar «betas» inferiores é erróneo. A Comissão utiliza valores procedentes de estudos do domínio público, que calculavam «betas» para os principais concorrentes da Ciudad de la Luz. Os peritos financeiros refutam a proposta das autoridades de utilizar «betas» históricas.
(84)
Em resposta ao convite das autoridades espanholas para utilizar o plano de negócios de 2000, o anexo II apresenta um cálculo efetuado nessa base. Como se pode ver, o WACC seria, nessa hipótese, ainda mais elevado que em 2004, devido ao prémio de risco mais alto e a uma taxa sem risco superior. Este cálculo conduz também a um VAN negativo. Por último, no que se refere a possíveis rendimentos derivados de promoções hoteleiras e espaços de escritórios, as alegações feitas pelas autoridades espanholas assentavam em novos elementos de prova, mais concretamente em seis relatórios de avaliação elaborados a posteriori. Estes elementos não faziam parte da informação disponível para os investidores privados no momento relevante. Ainda que o relatório da Arthur Andersen mencione a possibilidade de se erigir um complexo hoteleiro, o relatório não contém informação alguma a respeito da sua eventual rentabilidade, não tendo sido elaborado nenhum plano de negócios que contemplasse promoções imobiliárias. Apesar disso, o anexo II examina em pormenor os relatórios elaborados a posteriori relativos à promoção imobiliária, que apresentam vícios graves. Por exemplo, os preços de referência indicados para espaços de escritórios na Ciudad de la Luz são os das artérias comerciais mais prestigiadas no centro de Alicante. Dado que o complexo Ciudad de la Luz se situa fora da cidade de Alicante, nas imediações de uma zona industrial, os preços de referência estão muito inflacionados. Além disso, tomam-se como preços de referência para hotéis os dos estabelecimentos de quatro e cinco estrelas. Não há indicação alguma de que exista procura suficiente para hotéis dessas categorias fora de Alicante e, além disso, junto a uma autoestrada e a uma zona industrial.
(85)
Além da sua própria avaliação interna, a Comissão encomendou também um estudo independente para saber se um investidor privado teria feito um tal investimento na Ciudad de la Luz nas mesmas condições (33). O relatório Ecorys analisa várias hipóteses, segundo as quais o custo do capital se situa entre 12,5 % e 21,4 % para o investimento em 2000 e entre 10,9 % e 15,9 % para o investimento adicional em 2004. Por conseguinte, o resultado do estudo da Comissão situa-se no intervalo calculado pela Ecorys. Em contrapartida, a taxa interna de rentabilidade calculada com base do plano de negócios situa-se muito por abaixo do custo mínimo do capital estimado pela Ecorys.
(86)
Portanto, a conclusão geral da Ecorys é que não é provável que os investimentos realizados em 2000 e 2004 correspondessem à conduta de um investidor privado diligente numa economia de mercado. Relativamente ao plano de investimentos de 2000, a Ecorys estima que o plano de negócios reformulado aponta para um VAN negativo de 9 300 milhões de pesetas. Investir na bolsa teria produzido resultados bastante mais interessantes para um investidor de mercado prudente. Relativamente ao investimento de 2004, a Ecorys conclui que «o mais provável é que um investidor de mercado prudente não tivesse decidido completar o projeto CDL na sua totalidade, podendo ter optado por explorar os seis platôs de filmagem em que já tinha investido ou por abandonar o projeto e assumir as perdas» (34). Por último, a Ecorys considera que um mutuante privado não teria concedido um empréstimo participativo, nem qualquer outro crédito ao projeto, visto que o fluxo de caixa do projeto era insuficiente para satisfazer o pagamento do serviço da dívida.
(87)
Conclui-se, por conseguinte, que tanto os investimentos realizados na Ciudad de la Luz entre 2000 e 2004 como os realizados posteriormente não são congruentes com o princípio do investidor numa economia de mercado, pelo que constituem uma vantagem para a empresa Ciudad de la Luz SAU. Tendo em conta que não satisfazem o teste do investidor numa economia de mercado, esse investidor não teria investido em 2000 e não teria continuado a fazê-lo com base no plano de negócio de 2004.
(88)
Por conseguinte, a Comissão considera que a vantagem económica é a totalidade do valor do investimento. Os empréstimos concedidos à Ciudad de la Luz pela SPTCV eram empréstimos subordinados, o que significa que foram tratados na conta de resultados de modo semelhante a uma equity (participação no capital). Tal como indicado pela Comissão na decisão de iniciar o rocedimento, os juros dos empréstimos foram calculados com uma parte fixa e outra variável. A taxa de juros na parte fixa era demasiado baixa para ser considerada aceitável por um mutuante privado em condições de economia de mercado. Esta parte fixa do empréstimo a uma taxa de juro manifestamente baixa poderia, em princípio, ser compensada pela perspetiva de uma remuneração adequada do empréstimo participativo graças à parte variável associada à rentabilidade do projeto, um raciocínio que, todavia, não é aplicável ao projeto em exame (ver a motivação anterior relativa ao princípio do investidor privado numa economia de mercado). Além disso, não foram contemplados custos financeiros na projeção dos benefícios e nas contas apresentadas à Comissão pelas autoridades espanholas para o período 2002-2014. Por último, estava previsto, pelo menos em teoria, que os empréstimos fossem reembolsados em abril de 2015, ou seja, depois de concluído (e possivelmente vendido) o projeto, algo que se prevê para 2014: um mutuante privado não poderia aceitar uma tal situação. Na sua resposta de 20 de abril de 2009 à decisão de iniciar o procedimento, as autoridades espanholas explicaram que os créditos deviam ser considerados, de um ponto de vista económico, como injeções de capital, visto que o mutuante e o acionista são a mesma entidade (ou seja, a SPTCV). Efetivamente, dado que nenhum dos empréstimos concedidos em 2005, 2007, 2008 e 2009 foi reembolsado (nem sequer parcialmente), e uma vez que o beneficiário não pagou juros pelos referidos empréstimos, há que considerá-los como equity investment (participações no capital). Segundo as informações comunicadas pelas autoridades espanholas em abril de 2012, o valor ascendia a 265 089 599 EUR no final de 2010 (35).
(89)
O auxílio também é seletivo já que os benefícios dele derivados só conferem vantagens às empresas que operam no setor e, na realidade, só a algumas delas.
(90)
A Comissão assinala que a Generalitat Valenciana financiou o investimento através da SPTCV, instrumento investidor de que é titular a 100 %, e que os estudos que levaram ao investimento público na Ciudad de la Luz foram realizados por conta da Generalitat Valenciana. Por conseguinte, estas dotações podem ser consideradas recursos estatais.
(91)
Quando os auxílios estatais reforçam a posição de uma empresa em relação às outras concorrentes, considera-se que estas últimas são afetadas pelos referidos auxílios. O apoio concedido consolida a posição de Ciudad de la Luz em relação a outras concorrentes ao fazer com que a primeira entre no mercado dos estudos cinematográficos. A concorrência entre as empresas que beneficiam da medida e as que não beneficiam é distorcida. Mesmo supondo que existem auxílios às produções cinematográficas nos demais Estados-Membros onde estão localizados outros estudos de cinema, não se pode esgrimir este argumento para negar que o auxílio distorce a concorrência. Uma medida não pode deixar de ser qualificada como auxílio estatal pelo simples facto de os outros Estados-Membros terem podido introduzir as suas próprias medidas no intuito de distorcer a concorrência. Não se justifica proceder a uma «compensação» desta natureza quando se trata de examinar a condição relativa à distorção da concorrência.
(92)
Por último, a Comissão considera que a medida em questão afeta o comércio entre os Estados-Membros. Os estudos cinematográficos comercializam as suas instalações à escala internacional. Os produtores cinematográficos negociam regularmente preços e condições com uma série de estúdios cinematográficos situados em diferentes Estados-Membros. A Comissão autorizou, em Espanha e noutros Estados-Membros, regimes de auxílios que apoiam a produção de obras audiovisuais e, por conseguinte, promovem indiretamente a utilização de instalações técnicas nacionais, incluindo os estúdios cinematográficos. Não obstante, o quarto critério da Comunicação relativa ao Cinema, de 2001, exclui os auxílios suplementares destinados a atividades de produção específicas, incluindo a utilização dos estúdios cinematográficos.
(93)
Atendendo às considerações anteriores, a Comissão considera que o projeto concede uma vantagem económica seletiva à Ciudad de la Luz. O projeto é financiado por fundos públicos, distorce a concorrência e tem incidência sobre o comércio entre os Estados-Membros. Por conseguinte, a Comissão considera que a medida notificada constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
(94)
A Comissão tem de garantir, em primeiro lugar, que o auxílio não é contrário ao disposto no TFUE em domínios que não o dos auxílios estatais. No caso vertente, a avaliação da Comissão não prejudica quaisquer outras conclusões atinentes à compatibilidade com a legislação da contratação pública da União. O auxílio não compreende nenhum outro elemento suscetível de levantar problemas relativos ao princípio da legalidade geral do auxílio.
(95)
Como foi referido na decisão de iniciar o procedimento, as autoridades espanholas alegaram, como argumento coadjuvante caso a Comissão viesse a considerar que as medidas em causa constituíam um auxílio estatal, que as medidas em causa eram compatíveis com o artigo 107.o, n.o 3, a título de auxílios com finalidade regional e auxílios destinados a promover a cultura.
(96)
Os auxílios com finalidade regional relativos à construção da Ciudad de la Luz podem justificar-se, uma vez que o investimento se realiza numa zona assistida. As autoridades espanholas sustentaram que as normas em matéria de auxílios com finalidade regional aplicáveis aquando da tomada da decisão inicial de investimento, no período 2000-2006, permitiriam uma intensidade de ajuda de 36 %.
(97)
Tratando-se de um auxílio não notificado, são aplicáveis as Orientações dos auxílios com finalidade regional para o período 2000-2006 (36). O ponto 4.2 das Orientações reza o seguinte: «A fim de garantir a viabilidade e a solidez dos investimentos produtivos objeto do auxílio, o contributo do beneficiário destinado ao seu financiamento deve atingir, no mínimo, 25 %.». A nota de rodapé 20 esclarece que este contributo mínimo de 25 % deve ser isento de qualquer auxílio. Ainda que, numa primeira fase, tenha havido um investidor privado detentor de 25 % do capital social inicial de 600 000 EUR, este investidor privado era a empresa gestora do projeto a troco de honorários, que não realizou nenhum outro investimento no projeto equivalente à maior parte do investimento público no projeto. Por conseguinte, o primeiro investimento não pode ser considerado separadamente do investimento público, uma vez que não se trata de um investimento independente. Além disso, a SPTCV absorveu o investidor privado em julho de 2004, pelo que a sua participação desceu, nesse momento, para 0,2 %.
(98)
As autoridades espanholas alegaram que o investimento de 25 % da própria SPTCV podia ser considerado como contribuição do beneficiário. A Comissão considera que esta leitura, segundo a qual 25 % do investimento está coberto por um organismo público que não se comporta como um investidor privado (ver capítulo V, subcapítulo «Vantagem económica»), provindo os restantes 75 % também de recursos estatais, não permite garantir que o investimento produtivo beneficiário do auxílio seja viável e são.
(99)
Como o investimento realizado na Ciudad de la Luz foi financiado integralmente por fundos públicos da SPTCV, esta condição não está preenchida.
(100)
Em determinadas situações, a Comissão autorizou auxílios ao setor audiovisual em conformidade com o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), tendo em conta os objetivos culturais do artigo 167.o do TFUE. A exceção cultural pode ser invocada em conjunto com as demais bases jurídicas da compatibilidade, tal como o auxílio a determinadas atividades económicas nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE (37). Apesar de não ter sido proposta pelas autoridades espanholas, debruçamo-nos em seguida sobre a referida base jurídica, tendo em conta as observações dos terceiros interessados.
(101)
A avaliação nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE é efetuada mediante um teste em três etapas que pondera as vantagens e os inconvenientes da medida em questão.
(102)
Ao aplicar este teste de ponderação, a Comissão avalia os seguintes aspetos:
a)
A medida de auxílio visa atingir um objetivo bem definido de interesse comum (ou seja, pretende colmatar um disfuncionamento de mercado ou lograr outro objetivo)?
b)
O auxílio foi bem concebido para atingir o objetivo de interesse comum? Em especial:
i)
A medida de auxílio constitui um instrumento adequado, ou seja, existem outros instrumentos mais apropriados?
ii)
Existe um efeito de incentivo, ou seja, o auxílio vai alterar o comportamento das empresas?
iii)
A medida de auxílio é proporcionada, ou seja, seria possível obter a mesma mudança de comportamento com menos auxílios?
c)
São escassos os efeitos sobre o comércio e as distorções da concorrência, pelo que o balanço global é positivo?
(103)
Considera-se que existe um «disfuncionamento de mercado» se o resultado do mercado não conduz ao maior bem-estar social possível. Pode haver resultados de mercado ineficientes no caso dos chamados bens públicos ou bens meritórios (38). Estes bens geram efeitos externos positivos quando o benefício social supera o benefício privado. Consequentemente, a quantidade oferecida situa-se abaixo do nível ótimo, o que, por seu turno, justifica a intervenção pública (e, possivelmente, as subvenções públicas).
(104)
Existe, na União, um mercado comercial altamente competitivo em que operam vários grandes estúdios cinematográficos. Acresce que, no que se refere às grandes produções cinematográficas, os estúdios europeus enfrentam uma concorrência apreciável por parte dos estúdios situados fora da União. Portanto, não existem, à primeira vista, provas cabais de um disfuncionamento do mercado relativo a uma oferta insuficiente e a custos de entrada elevados. Em sua resposta à decisão de iniciar o procedimento, os cineastas espanhóis alegam que, antes da construção da Ciudad de la Luz, o mercado espanhol não dispunha de serviços similares de grande qualidade. Concretamente, os cineastas valencianos sublinharam que a proximidade dos estúdios de cinema lhes permitiria reduzir os custos de produção (custos de transporte mais baixos, proximidade de outros serviços necessários à produção de filmes, etc.).
(105)
Não obstante, o facto de os produtores cinematográficos nacionais beneficiarem da Ciudad de la Luz não basta para demonstrar a existência de um «disfuncionamento do mercado», tal como definido anteriormente. Em primeiro lugar, considerar que a Ciudad de la Luz vem pôr termo a um disfuncionamento do mercado com respeito à produção local de filmes em Espanha seria contrário ao objetivo declarado pelas autoridades espanholas. O relatório da Consultia, de 2004, considera que os estúdios locais são apenas concorrentes «indiretos», ao passo que a Ciudad de la Luz visaria captar as grandes produções cinematográficas.
(106)
Em segundo lugar, para detetar um disfuncionamento do mercado relativo aos produtores espanhóis, seria necessário avaliar se o benefício social gerado por estúdios como a Ciudad de la Luz seria superior aos respetivos custos. Para este efeito, impunha-se averiguar se as instalações disponíveis não seriam suficientes, ou seja, se os cineastas espanhóis não poderiam utilizar os estudos existentes em Espanha (como Video Planning, Cartuja Producciones e Loasur Audiovisual na Andaluzia, Media Park na Catalunha, Platós Valencia em Valência, e Estudios Barajas, Estudios El Álamo, Estudios Los Ángeles e Flash Estudio em Madrid) ou noutros Estados-Membros. Conquanto tivessem referido algumas vantagens decorrentes da Ciudad de la Luz no plano dos custos (sem as quantificar), os produtores cinematográficos espanhóis não sustentaram que a existência de estúdios locais com estas características fosse essencial para a produção cinematográfica local.
(107)
Tendo em conta que não existe um disfuncionamento do mercado bem caracterizado que o auxílio pretendesse remediar, não se pode também considerar que o auxílio seja apropriado e proporcionado para corrigir o referido disfuncionamento. Se a finalidade do estúdio de cinema era fomentar a produção local, teria sido necessário, entre outras questões, comparar o investimento realizado com outras medidas suscetíveis de obter eficiências comparáveis na perspetiva dos produtores cinematográficos. As autoridades espanholas não apresentaram esta comparação.
(108)
O teste de ponderação requer que também se avaliem os efeitos negativos no plano da distorção da concorrência e do comércio. Dado que a sua produção esteve muito aquém das expectativas iniciais e atraiu fundamentalmente produções locais, pode pensar-se que o efeito de distorção provocado pelos estúdios Ciudad de la Luz terá sido escasso até agora. No entanto, o número de produções cinematográficas realizadas na Ciudad de la Luz não é um bom indicador dos seus possíveis efeitos de distorção. A entrada da Ciudad de la Luz no mercado europeu dos estudos cinematográficos veio aumentar capacidade global do mercado. Segundo um raciocínio económico elementar, este aumento da oferta irá levar a uma redução geral dos preços, independentemente do número de produções que a Ciudad de la Luz seja capaz de atrair. Dado que iria afetar o preço do mercado global, esta redução de preços não poderia ser observada comparando os preços fixados pela Ciudad de la Luz com os dos seus concorrentes. Por outro lado, é possível que a construção da Ciudad de la Luz estimule outros Estados-Membros a efetuar investimentos similares. Por último, dadas as suas modernas instalações, é possível que a posição da Ciudad de la Luz venha a mudar no futuro.
(109)
Atendendo às considerações anteriores, a medida não pode ser considerada compatível com o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), pois não se destina a corrigir um disfuncionamento do setor, podendo ter consequências negativas para a concorrência e o comércio.
(110)
As autoridades espanholas não apresentaram argumentos suscetíveis de alterar o ponto de vista expresso pela Comissão na decisão de iniciar o procedimento, a saber, que «considera não haver nenhum indício de que se possa aplicar a exceção [cultural] aos auxílios estatais destinados a subvencionar os custos de construção e funcionamento de um complexo de novos estúdios cinematográficos de grande dimensão». A decisão de iniciar o procedimento excluía a possibilidade de os estúdios serem considerados «infraestrutura cultural» por serem altamente especializados e reservados ao setor audiovisual (para a rodagem de filmes, produções televisivas e anúncios publicitários).
(111)
Para se aplicar a exceção cultural prevista no artigo 107.o, n.o 3, alínea d), do TFUE ao financiamento não abrangido pela Comunicação relativa ao Cinema, o auxílio teria de visar a concretização de um objetivo cultural, para além de ser necessário, proporcionado e adequado [tal como indicado na avaliação anterior nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c)]. Dado que se concluiu que estes critérios não são respeitados relativamente ao disposto no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), o mesmo se verifica no que respeita ao artigo 107.o, n.o 3, alínea d).
(112)
Em dezembro de 2008, a Comissão autorizou os incentivos ao cinema concedidos pela Comunitat Valenciana em aplicação da Comunicação relativa ao Cinema (39). Os incentivos anteriores, concedidos pela Comunitat Valenciana à rodagem de filmes na Ciudad de la Luz, não podem ser considerados compatíveis se a rodagem na Ciudad de la Luz tiver sido uma condição para a concessão do auxílio (infringindo assim o quarto critério da Comunicação relativa ao Cinema, que exclui os auxílios suplementares a determinadas atividades de produção de filmes).
(113)
Por último, não é necessário, no âmbito da presente decisão, examinar mais pormenorizadamente se foram concedidos auxílios aos produtores cinematográficos.
VI. CONCLUSÃO
(114)
A Comissão conclui que Espanha concedeu auxílios estatais à Ciudad de la Luz SA, em violação do disposto no artigo 108.o, n.o 3, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. Um investidor privado não teria efetuado nas mesmas condições o investimento realizado pelo Comunitat Valenciana na Ciudad de la Luz. Assim, a Comissão considera que a totalidade do investimento público no projeto constitui um auxílio ilegal.
(115)
Por conseguinte, o custo do auxílio até dezembro de 2010 é a totalidade dos 265 089 599 EUR de investimento público direto efetuado na Ciudad de la Luz SA, bem todos os incentivos concedidos a produtores cinematográficos sob a condição de as filmagens se realizarem na Ciudad de la Luz.
(116)
Em conformidade com o TFUE e a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça da União Europeia, a Comissão é competente para impor a um Estado a obrigação de abolir ou modificar os auxílios (40), se concluir que tais auxílios são incompatíveis com o mercado interno. O Tribunal também sustentou de forma constante que a obrigação imposta a um Estado de abolir ou modificar auxílios considerados pela Comissão como sendo incompatíveis com o mercado interno visa restabelecer a situação anterior (41). Neste contexto, o Tribunal estabeleceu que o objetivo foi atingido depois de o beneficiário ter reembolsado os montantes concedidos a título de auxílio ilegal, renunciando assim à vantagem de que tinha gozado relativamente aos seus concorrentes, restabelecendo-se a situação prévia ao pagamento do auxílio (42).
(117)
Em conformidade com a referida jurisprudência, o artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 (43) do Conselho estabelece que «nas decisões negativas relativas a auxílios ilegais, a Comissão decidirá que o Estado-Membro em causa deve tomar todas as medidas necessárias para recuperar o auxílio do beneficiário».
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O capital social inicial e os aumentos do capital social equivalentes a 94 459 719 EUR, os terrenos atribuídos à Ciudad de la Luz no valor de 9 800 040 EUR, os empréstimos participativos equivalentes a 115 milhões de EUR, os empréstimos convertíveis em ações emitidos desde 2008 no total de 45 829 840 EUR, concedidos ilegalmente por Espanha à Ciudad de la Luz SA anteriores a 31 de dezembro de 2010, bem como todos os incentivos concedidos a produtores cinematográficos sob condição de que as filmagens se realizassem na Ciudad de la Luz, em violação do disposto no artigo 108.o, n.o 3, do Tratado, constituem auxílios estatais incompatíveis com o mercado interno.
Artigo 2.o
1. Espanha deve recuperar do beneficiário os auxílios estatais incompatíveis referidos no artigo 1.o
2. Os montantes a recuperar vencerão juros a partir da data em que foram concedidos ao beneficiário até à data da sua recuperação.
3. Os juros devem ser calculados numa base composta em conformidade com o capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004 do Conselho (44).
4. Espanha deve cancelar todos os pagamentos pendentes do auxílio mencionado no artigo 1.o, a contar da data de adoção da presente decisão.
Artigo 3.o
1. A recuperação do auxílio mencionado no artigo 1.o será imediata e efetiva.
2. Espanha deve certificar-se de que a presente decisão é aplicada no prazo de quatro meses a contar da data da sua notificação.
Artigo 4.o
1. Num prazo de dois meses a contar da data de notificação da presente decisão, Espanha deve fornecer as seguintes informações:
a)
montante total (capital e juros) a recuperar de cada beneficiário;
b)
descrição pormenorizada das medidas já adotadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão;
c)
documentos comprovativos de que o beneficiário foi instado a reembolsar o auxílio.
2. Espanha deve informar a Comissão dos progressos alcançados na sequência das medidas nacionais adotadas para aplicar a presente decisão, até à recuperação total do auxílio referido no artigo 1.o Deve entregar imediatamente, a pedido da Comissão, toda a informação sobre as medidas já adotadas e previstas para garantir o cumprimento da presente decisão. Espanha deve fornecer também informações pormenorizadas sobre os montantes do auxílio e dos juros já reembolsados pelo beneficiário.
Artigo 5.o
O Reino de Espanha é o destinatário da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 8 de maio de 2012.

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