Document ID: 32008D0729

DECISIONE DELLA COMMISSIONE
dell’11 dicembre 2007
riguardante l’aiuto di Stato C 53/06 (ex N 262/05, ex CP 127/04) a favore di Glasvezelnet Amsterdam per un investimento della città di Amsterdam in una rete di comunicazione fibre-casa (FttH)
[notificata con il numero C(2007) 6072]
(Il testo in lingua olandese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2008/729/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l’articolo 88, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo relativo allo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato le parti interessate a presentare le loro osservazioni in conformità delle disposizioni di cui sopra (1) e viste tali osservazioni,
considerando quanto segue:
I. PROCEDURA
(1)
Nell’aprile 2004 il comune di Amsterdam ha contattato la Commissione in merito ad aspetti relativi ad appalti pubblici riguardanti la costruzione di una rete di accesso alle telecomunicazioni FttH (Fibre-to-the-Home). Inoltre, il comune ha chiesto alla Commissione di confermare che il progetto non conteneva aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE. Con lettera del 22 luglio 2004, la Commissione ha comunicato al comune di Amsterdam che avrebbe potuto dare una simile conferma solo dopo la notifica della misura da parte delle autorità dei Paesi Bassi e inviava una copia della lettera alle autorità in questione. Il 23 luglio 2004 la Commissione ha chiesto alle autorità olandesi di inviare tutte le informazioni necessarie per una valutazione della misura alla luce dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE. Nell’agosto 2004, le autorità olandesi hanno chiesto una proroga del termine di presentazione, la quale è stata concessa dalla Commissione il 7 settembre 2004.
(2)
Nel settembre 2004 si è svolta una riunione fra le autorità olandesi e la Commissione, nell’ambito della quale sono stati presentati e discussi i progetti del comune di Amsterdam. Il 7 ottobre 2004 le autorità hanno dichiarato, nella loro risposta alla lettera della Commissione del 23 luglio 2004, che il progetto del comune di Amsterdam sarebbe stato notificato quanto prima. Infine, con lettera raccomandata del 17 maggio 2005, le autorità olandesi hanno notificato il progetto, che consiste nella partecipazione del comune di Amsterdam in un’impresa impegnata nella costruzione della rete e, al contempo, proprietaria della rete stessa. Nella lettera, le autorità osservavano che la notifica mirava ad ottenere una certezza del diritto e chiedevano alla Commissione di confermare che l’investimento del comune di Amsterdam nella persona giuridica proprietaria della rete era compatibile con il principio dell’investitore che opera in un’economia di mercato, per cui non costituiva aiuto di Stato.
(3)
Dopo l’invio, il 23 giugno 2005, di informazioni complementari da parte delle autorità olandesi e lo svolgimento, il 28 giugno 2005, di una riunione tra rappresentanti del comune di Amsterdam e la Commissione, con lettera del 15 luglio 2005 la Commissione ha approfondito le modalità di applicazione del principio dell’investitore che opera in un’economia di mercato e ha nuovamente chiesto informazioni alle autorità olandesi.
(4)
In una lettera protocollata il 18 novembre 2005, le autorità olandesi hanno dichiarato che vi erano ritardi nella programmazione e che il comune di Amsterdam era ancora impegnato con la messa a punto del progetto e con l’elaborazione delle condizioni di investimento. Le autorità hanno comunicato che avrebbero avuto bisogno di più tempo per inviare le informazioni richieste e hanno chiesto alla Commissione di sospendere la sua valutazione finché queste non fossero disponibili.
(5)
In seguito, il comune di Amsterdam ha inviato alla Commissione un’e-mail, protocollata il 23 dicembre 2005, in cui comunicava che il consiglio comunale di Amsterdam aveva deciso all’unanimità di investire nella costruzione della rete FttH. Nella stessa e-mail, il rappresentante del comune dichiarava inoltre che le trattative con BAM/Draka (per la costruzione della rete) e con BBned (per la gestione della rete), nonché con ING RE e cinque società immobiliari di edilizia popolare (coinvestitori) si svolgevano secondo programma e si sarebbero probabilmente concluse nel gennaio 2006.
(6)
Con lettera protocollata il 27 dicembre 2005, la Commissione ha ricevuto un reclamo relativo al progetto da parte di VECAI (l’associazione dei gestori delle reti via cavo dei Paesi Bassi, diventata «NLKabel» nel settembre 2007) (2). UPC Nederland BV, una società di gestione delle reti via cavo attiva in particolare ad Amsterdam (di seguito «UPC» (3), aveva già presentato le proprie riserve alla Commissione nel marzo 2005. La Commissione ha tenuto una serie di riunioni con i due ricorrenti, i quali sostenevano che la partecipazione del comune non era compatibile con il principio dell’investitore che opera in un’economia di mercato e quindi, ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE, equivaleva ad un aiuto di Stato.
(7)
Il 3 marzo 2006 la Commissione ha inviato alle autorità olandesi un sollecito nel quale si faceva riferimento alla dichiarazione delle stesse autorità del novembre 2005 in base alla quale, con l’avanzamento della messa a punto del progetto, sarebbero state inviate informazioni complementari, presumibilmente nella primavera del 2006. La Commissione ha ricordato inoltre alle autorità olandesi l’obbligo di sospensione di cui all’articolo 88, paragrafo 3, del trattato CE.
(8)
Le autorità olandesi hanno risposto alla lettera della Commissione del 3 marzo 2006 il 3 aprile 2006 inviando, il 2 maggio 2006, informazioni complementari. Il 19 maggio 2006 i servizi della Commissione hanno inviato un’ulteriore lettera alle autorità dei Paesi Bassi in cui dichiaravano di aver ricevuto dall’UPC informazioni che sollevavano dubbi in merito all’applicazione del criterio dell’investitore che opera in un’economia di mercato, e ricordavano nuovamente alle autorità l’obbligo di sospensione (4).
(9)
Nel maggio e giugno 2006 le autorità olandesi hanno nuovamente inviato informazioni (5). Dopo un’ulteriore richiesta di informazioni da parte della Commissione, il 24 luglio 2006 le autorità olandesi hanno inviato diversi fascicoli di informazioni (6). Dopo un’ulteriore richiesta di informazioni del 29 settembre 2006, le autorità olandesi hanno chiesto, il 13 ottobre 2006, una proroga del termine previsto per presentare una risposta.
(10)
Nel frattempo, la costruzione della rete è stata ufficialmente avviata il 12 ottobre 2006 (7). Alla luce di questo sviluppo, la proroga richiesta dalle autorità olandesi è stata rifiutata. Anche se le autorità avevano presentato parte delle loro risposte prima della data di scadenza del 26 ottobre, una quantità consistente di informazioni era stata inviata il 30 ottobre e il 16, 20 e 21 novembre 2006.
(11)
L’UPC ha chiesto, con procedura d’urgenza, al tribunale circondariale (arrondissementsrechtbank) di Amsterdam di ingiungere al comune di Amsterdam di rispettare l’obbligo di sospensione di cui all’articolo 88, paragrafo 3, del trattato CE e di interrompere il progetto finché la Commissione non avesse adottato una decisione. La richiesta dell’UPC è stata respinta dal tribunale, il quale, nella sua sentenza del 22 giugno 2006, ha dichiarato che non era probabile che la partecipazione del comune al progetto costituisse aiuto di Stato. Secondo il tribunale il solo fatto che il comune avesse preso l’iniziativa di realizzare il progetto non poteva essere considerato aiuto di Stato. Il tribunale concludeva inoltre che i costi iniziali sostenuti dal comune di Amsterdam (per studi, e così via) sarebbero stati rimborsati dalla società cooperativa Glasvezelnet Amsterdam CV e non costituivano quindi aiuti di Stato.
(12)
Il 22 settembre 2006 l’UPC ha informato la Commissione per e-mail di aver presentato ricorso contro la sentenza del tribunale circondariale (8). Nel novembre 2006 l’UPC e il comune di Amsterdam avevano informato la Commissione del fatto che la Corte di appello aveva proposto loro di aspettare la decisione della Commissione per pronunciarsi e che entrambe le parti avevano accettato questa proposta (9).
(13)
Con lettera del 20 dicembre 2006 la Commissione ha comunicato ai Paesi Bassi la decisione di avviare il procedimento di cui all’articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE in relazione alla misura notificata.
(14)
Con lettera dell’8 gennaio 2007, le autorità dei Paesi Bassi hanno chiesto accesso a diversi documenti presentati dall’UPC che erano menzionati nella decisione di avvio del procedimento. Con lettera protocollata il 13 febbraio 2007, l’UPC ha accettato di dare alle autorità olandesi accesso ai documenti richiesti, che sono stati quindi inviati a queste autorità dalla Commissione.
(15)
Il 18 gennaio 2007 la Corte di appello di Amsterdam (10) ha respinto il ricorso presentato dall’UPC Nederland contro il comune di Amsterdam finalizzato a sospendere ulteriori lavori collegati alla misura. La Corte di appello ha sostenuto che, sebbene nella propria decisione di avvio del procedimento di indagine formale la Commissione avesse espresso dubbi in merito alla compatibilità con il principio dell’investitore che opera in un’economia di mercato, con le ulteriori informazioni presentate il comune di Amsterdam aveva potuto dimostrare il contrario. Alla luce di ciò, la Corte riteneva che vi fosse una ragionevole possibilità secondo cui la Commissione sarebbe potuta giungere alla conclusione che la misura non costituiva aiuto di Stato. Secondo la Corte, con la sospensione delle attività relative alla GNA, gli interessi del comune sarebbero stati danneggiati, mentre il proseguimento dei lavori preparatori da parte del comune non avrebbe provocato danni considerevoli all’UPC.
(16)
Con lettera del 5 marzo 2007, l’UPC ha chiesto alla Commissione di poter accedere alle informazioni riservate presentate dalle autorità dei Paesi Bassi nonché di istituire una procedura di «data room» (sala dati) (11) al fine di valutare le affermazioni delle autorità dei Paesi Bassi e poter motivare meglio la propria denuncia. Con lettera del 26 marzo 2007, la Commissione ha informato l’UPC del fatto che le procedure in materia di aiuti di Stato non prevedevano l’accesso delle parti interessate alle informazioni riservate né l’istituzione di una procedura di «data room».
(17)
Con lettera protocollata il 16 marzo 2007 le autorità dei Paesi Bassi hanno reagito alla decisione della Commissione di avviare un procedimento di indagine formale (di seguito «decisione di avvio del procedimento»).
(18)
Dopo diversi scambi di lettere tra la Commissione e le autorità dei Paesi Bassi su questioni di riservatezza, la versione pubblica della decisione di avvio del procedimento è stata inviata ai ricorrenti il 23 aprile 2007 ed è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (12). La Commissione ha invitato le parti interessate a presentare le loro osservazioni sulla misura.
(19)
A seguito dell’avvio del procedimento, la Commissione ha ricevuto osservazioni da cinque parti interessate, ossia Liberty Global/UPC (13), Com Hem (14), Ono (15), France Telecom (16) e un’altra parte che ha chiesto di restare anonima (17). Con lettera protocollata il 30 luglio 2007, la Commissione ha inviato le osservazioni di queste parti interessate alle autorità dei Paesi Bassi, le quali hanno reagito con lettera del 17 settembre 2007.
(20)
I servizi della Commissione hanno incontrato i rappresentanti di Liberty Global/UPC il 5 luglio 2007 e le autorità dei Paesi Bassi il 5 novembre 2007. Queste autorità hanno inviato informazioni supplementari il 9 e il 12 novembre 2007.
II. DESCRIZIONE DELLA MISURA
(21)
Nel 2004 il comune di Amsterdam ha deciso di esplorare la possibilità di investire in una rete di accesso «fibra-fino-alla-casa» («Fibre-to-the-Home» - FttH) nel settore delle comunicazioni elettroniche (18) (Citynet Amsterdam). A seguito di rapporti, ricerche di mercato e contatti preliminari con potenziali investitori, nel dicembre 2005 il comune ha deciso ufficialmente di realizzare tale investimento e ha fissato le relative condizioni.
(22)
La prevista rete in fibre ottiche dovrebbe servire 37 000 nuclei familiari ad Amsterdam nei distretti di Zeeburg, Osdorp e Oost-Watergraafsmeer, i quali rappresentano insieme circa il 10 % del comune di Amsterdam. Il comune ha inoltre comunicato la propria intenzione di estendere a lungo termine il progetto ad altre zone della città fino a raggiungere complessivamente 400 000 nuclei familiari. Tuttavia, il potenziale ampliamento non rientra nel progetto in esame.
(23)
Il progetto del comune di Amsterdam si basa su un «modello a tre strati», riportato schematicamente nella figura 1.
Figura 1
Rappresentazione schematica del progetto Citynet Amsterdam
(24)
Il primo strato è la cosiddetta «infrastruttura di rete passiva» e comprende le canalizzazioni, i cavi a fibre ottiche e gli armadi di distribuzione per le apparecchiature.
(25)
Questa infrastruttura passiva viene attivata attraverso apparecchi di telecomunicazione (il secondo strato o «strato attivo») da un operatore all’ingrosso che gestisce e mantiene la rete e offre servizi all’ingrosso agli operatori al dettaglio. Lo strato attivo comprende i sistemi di gestione, di controllo e di manutenzione necessari per sfruttare la rete, quali gli autocommutatori, i dispositivi di instradamento (routers) e i separatori (splitters).
(26)
L’operatore all’ingrosso fornisce agli operatori al dettaglio un accesso aperto e non discriminatorio per l’offerta di servizi di televisione, a banda larga, di telefonia e Internet a utenti finali (terzo strato o «strato dei servizi»). Per poter offrire questi servizi, gli offerenti o gli operatori di servizi al dettaglio devono, tra l’altro, investire in apparecchiature, offrire contenuti e sfruttare le proprie piattaforme di servizio (manutenzione, assistenza clienti e fatturazione).
(27)
Il proprietario e il gestore dell’infrastruttura passiva sarà la società cooperativa Glasvezelnet Amsterdam CV (di seguito «GNA») (19), i cui azionisti sono il comune di Amsterdam, due investitori privati, ING Real Estate (di seguito «ING RE») (20) e Reggefiber (21), nonché cinque affiliate di società di edilizia popolare (22). L’11 aprile 2006, le parti hanno concluso un accordo di cooperazione e l’accordo di investimento (di seguito «accordo CV») è stato firmato il 26 maggio 2006.
(28)
Il comune di Amsterdam investe 6 Mio EUR, ING RE e Reggefiber investono 3 Mio EUR ognuna, tre società di edilizia popolare investono 1,5 Mio EUR ognuna mentre le altre due investono 750 000 EUR ognuna (23). La partecipazione totale ammonta a 18 Mio EUR. Inoltre, GNA ha ottenuto un prestito di […] (24) EUR da […] (25). Il bilancio globale previsto per il progetto è di 30 Mio EUR. Come illustrato nella figura 1, il comune di Amsterdam possiede un terzo delle azioni di GNA, i due investitori privati insieme ne detengono un terzo mentre le affiliate delle società di edilizia popolare controllano il restante terzo delle azioni.
(29)
La rete passiva della GNA sarà attivata e gestita da BBned (26), in base a un contratto tra GNA e BBned concluso in data […]. BBned è incaricata di effettuare gli investimenti necessari per consentire l’accesso all’ingrosso. La società affitterà fibre ottiche dalla GNA e avrà il diritto […] (27) di offrire, a proprio rischio, agli operatori al dettaglio servizi di trasporto all’ingrosso ed altri servizi connessi. Per l’uso della rete passiva, BBned pagherà una commissione per ogni nucleo familiare collegato a GNA.
(30)
L’operatore all’ingrosso offrirà agli operatori al dettaglio un accesso aperto e non discriminatorio per l’offerta di servizi nel settore della televisione, della telefonia e dell’accesso a banda larga a Internet. I servizi che verranno offerti attraverso la nuova rete competeranno con l’offerta esistente delle società via cavo e di telecomunicazione quali KPN e UPC. Secondo informazioni pubbliche, sembrerebbe che BBned abbia concluso contratti con diversi offerenti di servizi al dettaglio che hanno già iniziato a fornire servizi di «triple play» (offerta tripla) (28) attraverso la rete GNA agli utenti finali. La Commissione ha osservato che BBned è attiva anche sul mercato al dettaglio tramite le sue affiliate Pilmo e Bbeyond.
III. MOTIVAZIONI PER L’AVVIO DEL PROCEDIMENTO DI INDAGINE FORMALE
(31)
Il 20 dicembre 2006 la Commissione ha deciso di avviare un procedimento di indagine formale in quanto aveva ricevuto dalle autorità dei Paesi Bassi materiale probatorio insufficiente per poter valutare se l’investimento effettuato nella GNA dal comune di Amsterdam fosse compatibile con il principio dell’investitore che opera in un’economia di mercato. La Commissione ha ritenuto necessario avviare il procedimento di indagine formale sia per motivi di sostanza che procedurali (29).
(32)
In particolare, la Commissione non era convinta del fatto che l’investimento del comune di Amsterdam nella GNA fosse stato «concomitante», ossia che fosse stato effettuato simultaneamente a quello degli investimenti privati da parte di ING RE e Reggefiber. Inoltre, la Commissione non era convinta del fatto che le condizioni dell’investimento effettuato dal comune di Amsterdam nella GNA fossero identiche a quelle applicate alle altre parti. Queste perplessità derivavano soprattutto dal fatto che il comune di Amsterdam aveva investito fondi nel progetto Citynet prima della realizzazione della GNA (i cosiddetti «preinvestimenti») (30). Sulla base della valutazione preliminare, la Commissione nutriva inoltre dubbi sulla fattibilità del piano aziendale di GNA. Non era quindi possibile, in quella fase, escludere la presenza di un aiuto di Stato.
(33)
Oltre che da queste difficoltà e dall’impatto di un eventuale aiuto di Stato sugli investimenti di operatori privati, l’avvio del procedimento era giustificato anche dal fatto che le autorità dei Paesi Bassi non avevano inviato alla Commissione tutte le informazioni necessarie per poter valutare il progetto.
(34)
Infine, la Commissione ha avviato il procedimento di indagine formale anche per dare alle autorità olandesi e alle parti interessate la possibilità di presentare le loro osservazioni circa la valutazione preliminare della misura descritta e di far pervenire tutte le eventuali informazioni pertinenti in relazione alla misura.
IV. OSSERVAZIONI DELLE PARTI INTERESSATE
(35)
L’UPC ha inviato le sue osservazioni in una lettera protocollata il 17 luglio 2007. L’UPC ribadisce la sua posizione espressa prima della decisione della Commissione di avviare il procedimento (31), sostenendo che il piano aziendale del progetto Citynet era basato su presupposti economici irrealistici, in particolare per quanto riguarda il grado di penetrazione e i prezzi all’ingrosso, per cui non sembrava commercialmente sostenibile. Per suffragare la propria posizione, l’UPC aveva presentato un rapporto elaborato da una ditta di consulenza, RBB Economics, che costituiva un aggiornamento di altri rapporti elaborati dalla stessa ditta in materia (32) e che erano stati presentati prima dell’avvio del procedimento di indagine formale (33).
(36)
Per quanto riguarda la sostenibilità commerciale del progetto, l’UPC sosteneva che la nuova rete a fibre ottiche non avrebbe consentito agli operatori di offrire servizi sostanzialmente diversi da quelli già offerti dagli attuali operatori. Pertanto, e considerato che la penetrazione della banda larga nelle zone della città che la GNA intendeva coprire aveva già raggiunto il 65 % dei nuclei familiari, la nuova rete non avrebbe potuto attrarre un numero sufficiente di utenti per rendere il piano aziendale commercialmente redditizio.
(37)
Per suffragare questa argomentazione, l’UPC ha presentato dati relativi ai tassi globali di rinuncia (34) per la propria rete via cavo nelle zone in cui la GNA fornisce già servizi «offerta tripla» (35). Questi dati sulle rinunce riguardano il periodo dal 1o gennaio 2006 al 1o giugno 2007 nelle zone in cui si sta costruendo la rete della GNA. I tassi massimi di rinuncia indicano che il grado di penetrazione dell’UPC per la televisione analogica via cavo, l’accesso a Internet, la telefonia o la televisione digitale nelle zone in questione era stabile, e, nel caso dell’accesso a Internet, anche in aumento. Pertanto, l’UPC osserva che non vi sono indicazioni secondo cui vi sarebbe un sostanziale calo del tasso di penetrazione per via della presenza della GNA.
(38)
Inoltre l’UPC sostiene che il successo ottenuto con la costruzione dei cavi a fibre ottiche nelle cittadine olandesi di Nuenen e Hillegom (36), cui hanno fatto riferimento le autorità olandesi, non può essere paragonato con il progetto di Amsterdam, in quanto i primi progetti avevano ottenuto consistenti sussidi da parte del ministero olandese dell’Economia, le reti erano proprietà comune degli abitanti e dei gestori, i progetti erano su scala relativamente ridotta (37) e gli esistenti operatori a banda larga offrivano solo servizi a banda larga generali nelle due cittadine. Ciò si contrappone alla situazione di Amsterdam in cui sono disponibili offerte ad alta velocità sulle reti esistenti via cavo e di telecomunicazioni.
(39)
Secondo l’UPC, il piano aziendale della GNA non sarebbe realistico, l’investimento del comune di Amsterdam nella GNA non è conforme al principio dell’investitore che opera in un’economia di mercato e quindi costituisce un aiuto di Stato. Facendo riferimento alla decisione della Commissione nel caso Appingedam (38), l’UPC ha ribadito la propria precedente posizione secondo cui qualsiasi aiuto di Stato contenuto nel progetto non può essere ritenuto compatibile con il trattato, non essendo né necessario né proporzionale.
(40)
Inoltre l’UPC dubitava che gli investimenti pubblici nella GNA fossero stati effettuati alle stesse condizioni di quelli degli altri investitori della GNA. L’UPC sosteneva che il fatto che il comune di Amsterdam avesse intrapreso alcuni preinvestimenti e che gli altri azionisti della GNA avessero deciso di impegnarsi a partecipare al progetto solo dopo che il comune aveva effettuato alcuni studi di fattibilità dimostra che l’investimento non è stato effettuato a condizioni simili da parte di tutti gli azionisti, il che fa sorgere ulteriori dubbi sulla compatibilità della misura con il mercato.
(41)
Infine, l’UPC ha sottolineato che, se il progetto dovesse fallire, la rete potrebbe essere svenduta ad un altro operatore, il quale non dovrebbe affrontare tutti i costi di investimento. Questo operatore potrebbe quindi rafforzare la propria posizione concorrenziale, approfittando del progetto finanziato dalle autorità pubbliche. L’UPC sottolinea inoltre che la misura potrebbe costituire un precedente: qualora la Commissione decidesse che essa non costituisce un aiuto di Stato, altri comuni potrebbero seguire l’esempio del comune di Amsterdam per l’istallazione di reti FttH. L’UPC ha sottolineato che il ministero olandese dell’Economia e un’impresa di ingegneria, Arcadis (39), hanno già sviluppato un modello di calcolo on line gratuito per le imprese (40), il quale sembrerebbe incoraggiare i comuni a sviluppare le proprie reti FttH.
(42)
ONO, un gestore via cavo spagnolo che offre servizi di radiotrasmissione e di telecomunicazione ha affermato che la Commissione dovrebbe applicare rigorosamente il principio dell’investitore che opera in un’economia di mercato, in quanto altri comuni potrebbero seguire l’esempio di Amsterdam e invocare tale principio per progetti simili che potrebbero portare a una proliferazione di sussidi pubblici. ONO sostiene che l’intervento pubblico dovrebbe essere concesso solo a determinate condizioni, come nel caso di un fallimento del mercato, al fine di garantire la proporzionalità della misura o il principio della neutralità tecnica, il che è da escludere nel caso della misura in questione. ONO ha aggiunto che se l’investimento della città di Amsterdam dovesse costituire aiuto di Stato, tale aiuto sarebbe incompatibile con il mercato comune, in quanto le circostanze sono identiche a quelle del caso Appingedam (41), e in tal caso, gli aiuti eventualmente concessi devono essere recuperati. ONO ha sottolineato inoltre che la misura potrebbe costituire un precedente in merito alla questione se, e a quali condizioni, l’istallazione di reti FttH possa usufruire di risorse pubbliche.
(43)
France Telecom (di seguito «FT»), l’operatore storico delle telecomunicazioni della rete fissa in Francia, ha assunto la stessa posizione di UPC e di ONO. L’impresa dubita che l’investimento del comune di Amsterdam nel progetto Citynet sia compatibile con il principio dell’investitore che opera in un’economia di mercato. FT condivide inoltre l’approccio della Commissione che, nell’analisi della compatibilità degli aiuti, distingue le misure di aiuto in zone «bianche», «grigie» e «nere» (42). FT sostiene che è difficile giustificare un intervento pubblico nelle zone «nere» (come nel caso del comune di Amsterdam), in quanto esso comporta gravi distorsioni della concorrenza. Ciò si applicherebbe in particolare alla misura in questione, in quanto l’istallazione di reti di accesso in fibre ottiche richiede cospicui investimenti dagli operatori sul mercato.
(44)
Le osservazioni presentate da COM HEM, un gestore via cavo svedese, si riallacciano a quelle presentate dagli altri operatori. Anche questa società dubita, in linea generale, della compatibilità dell’investimento del comune di Amsterdam con il mercato. Nelle sue osservazioni, COM HEM afferma che i finanziamenti pubblici per progetti a banda larga nelle zone cittadine sono raramente compatibili con il principio dell’investitore che opera in un’economia di mercato e provocano gravi distorsioni della concorrenza. COM HEM insiste inoltre sulla necessità di un’applicazione rigorosa di questo principio e sottolinea che il caso in questione potrebbe costituire un precedente per quanto riguarda i futuri investimenti da parte di comuni e altri organismi pubblici.
(45)
Un’altra parte, che ha chiesto di restare anonima, la quale offre servizi di telecomunicazioni in diversi paesi europei, ha accolto con favore la decisione della Commissione di avviare un procedimento d’indagine formale. Questa impresa ha indicato che i propri investimenti erano compromessi dalle diverse iniziative dei comuni di ricorrere a sussidi statali, con effetti discorsivi sul mercato. L’impresa si aspetta che la Commissione vieti l’utilizzo di fondi pubblici nel quadro del progetto Citynet Amsterdam.
V. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ DEI PAESI BASSI
(46)
Con lettera protocollata il 16 marzo 2007, le autorità dei Paesi Bassi hanno presentato osservazioni in relazione alla decisione della Commissione di avviare il procedimento di indagine formale; hanno inoltre presentato osservazioni sulle versioni non riservate degli studi elaborati per l’UCP da RBB.
(47)
Nelle loro osservazioni, le autorità olandesi continuano a ribadire la loro posizione secondo cui l’investimento del comune di Amsterdam nella GNA è conforme al principio dell’investitore che opera in un’economia di mercato e non costituisce, pertanto, un aiuto di Stato.
V.1. Osservazioni presentate in relazione alla decisione di avviare il procedimento
(48)
Le autorità dei Paesi Bassi hanno evidenziato che, negli Stati Uniti e in Asia, vengono attuati progetti di istallazioni di reti a fibre ottiche su vasta scala, mentre l’Europa, in confronto, è molto in ritardo. Inoltre hanno sottolineato che progetti simili a quello in esame sono estremamente vantaggiosi per l’economia europea e perfettamente compatibili con l’agenda di Lisbona (43).
(49)
Le autorità hanno inoltre sottolineato che il modello aziendale della GNA è estremamente vantaggioso per la concorrenza, in quanto, a differenza del modello chiuso degli operatori via cavo, offre un accesso aperto e non discriminatorio a tutti gli operatori al dettaglio. Hanno aggiunto inoltre che il nuovo modello aziendale promuove, tra le altre cose, la concorrenza a livello dei servizi, stimola l’innovazione e contribuisce a ridurre il rischio per i fornitori di servizi, consentendo loro di utilizzare finanziamenti corrispondenti al profilo di rischio di ciascuno strato.
(50)
Le autorità olandesi ritengono che anche la tipologia degli azionisti del progetto GNA dimostra che esso è finanziato a condizioni di mercato. Inoltre, due investitori privati, nonché società controllate da società immobiliari di edilizia popolare, sono disposti a partecipare al progetto alle stesse condizioni del comune. Inoltre hanno ricordato che per la costruzione della rete e per la fornitura di servizi all’ingrosso della rete, è stata organizzata una procedura di gara aperta. Infine, hanno evidenziato che il fatto che una banca abbia concesso alla GNA un cospicuo prestito bancario a condizioni di mercato dimostra chiaramente che il progetto e il corrispondente piano aziendale si fondano su condizioni di mercato prudenti.
(51)
Le autorità olandesi hanno inoltre sottolineato che in tutta Europa e, in particolare nei Paesi Bassi (44), gli operatori di mercato hanno intrapreso numerosi progetti di istallazione di fibre ottiche di successo, il che dimostra che tali investimenti possono essere effettuati a normali condizioni di mercato.
(52)
Riguardo ai preinvestimenti effettuati dal comune di Amsterdam, la Commissione aveva osservato nella sua decisione di avvio del procedimento che, già prima della creazione della GNA, il comune aveva preso iniziative che sembravano andare al di là delle «normali prassi di mercato». La Commissione si è chiesta se il comune di Amsterdam abbia già assorbito una parte dei rischi iniziali delle attività sulle quali si basa il piano aziendale della GNA prima dell’ingresso di ING e Reggefiber nell’investimento. Dalle informazioni presentate dalle autorità olandesi prima dell’avvio dell’indagine formale non si è potuto dedurre se tutti gli azionisti della GNA abbiano investito alle stesse condizioni.
(53)
Nella loro risposta, le autorità olandesi hanno sottolineato che tutti gli investitori si erano impegnati il 24 maggio 2006 ad effettuare l’investimento nella GNA a condizioni identiche.
(54)
Per quanto riguarda i preinvestimenti (per un importo di […] EUR), le autorità olandesi hanno affermato che tutti gli azionisti della GNA avevano sempre saputo che i preinvestimenti effettuati dal comune di Amsterdam avrebbero dovuto essere rimborsati dalla GNA. Per suffragare questa affermazione, le autorità olandesi suddividono i preinvestimenti in due parti.
(55)
Per quanto riguarda la prima parte dei preinvestimenti, le autorità dei Paesi Bassi hanno dichiarato che, sebbene l’accordo per la creazione della GNA con il quale tutte le parti si sono impegnate ad investire […] sia stato firmato solo il 24 maggio 2006, i futuri azionisti della GNA avevano comunemente deciso, nelle loro «lettere di intenti» del […], di anticipare un importo di […] EUR (esclusa IVA) per i costi preparatori del progetto. Questo importo copriva, tra l’altro, i costi delle procedure di gara per la selezione del costruttore della rete (BAM/Draka) e del gestore (BBNed), nonché alcuni costi legati alla procedura di notifica e ad alcune attività di scavo.
(56)
Per quanto riguarda la seconda parte dei preinvestimenti pari a […] EUR, le autorità olandesi hanno ricordato che simili preinvestimenti sono pienamente conformi alle normali prassi di mercato: gli investitori privati prudenti seguono solitamente la stessa prassi nei progetti comunitari in quanto una delle parti assume solitamente il ruolo di leader. Le autorità hanno inoltre sottolineato che i preinvestimenti effettuati dal comune di Amsterdam non hanno ridotto i rischi iniziali dell’investimento per gli altri azionisti della GNA.
(57)
Le autorità olandesi hanno inoltre aggiunto che i preinvestimenti non fornivano un vantaggio a nessuna delle parti, per cui non potevano costituire aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE. Ad esempio, alcune attività di scavo erano state avviate in quanto nelle zone di futuro interesse per la costruzione della rete della GNA si stavano svolgendo alcune opere civili. Dal momento che ad Amsterdam tutte le attività di scavo devono essere coordinate, sarebbe stato impossibile effettuare gli scavi alcuni mesi dopo, e ciò avrebbe comportato ritardi e costi aggiuntivi per la GNA.
(58)
Inoltre, le autorità olandesi hanno sottolineato che tutti questi costi erano stati ripresi nel piano aziendale e che non vi erano nuovi elementi di costo dei quali gli azionisti della GNA non fossero consapevoli.
(59)
Per suffragare queste affermazioni, il comune di Amsterdam ha presentato un rapporto elaborato dalla società contabile Deloitte, del 18 gennaio 2007, che riportava i rimborsi dei preinvestimenti. Dal rapporto emergeva che i preinvestimenti di cui sopra, pari a […] EUR, erano stati interamente rimborsati dalla GNA alla fine del 2006, compresi di interessi. Le autorità olandesi avevano informato la Commissione del fatto che il tasso di interesse applicato (45) era del […] %, conformemente alla legislazione nazionale olandese (46). L’interesse ammontava a […] EUR e era stato rimborsato dalla GNA in data […].
(60)
Inoltre le autorità olandesi non considerano che i loro studi di fattibilità facciano parte dei tre investimenti. Secondo le stesse autorità, qualsiasi investitore prudente effettua studi di questo tipo. Le autorità olandesi negano che questi studi abbiano potuto ridurre o eliminare alcuni dei rischi iniziali per gli altri azionisti della GNA, in quanto i potenziali azionisti devono compiere anche una propria valutazione e valutare i propri rischi e benefici in relazione al progetto.
(61)
Inoltre, gli studi di fattibilità effettuati dagli altri azionisti della GNA (quali ING RE o Reggefiber) prima di investire nella GNA sono stati finanziati dalle relative parti senza essere imputati a questa società.
(62)
Le autorità olandesi ritengono che, con le spiegazioni di cui sopra e considerato il rimborso dei costi di preinvestimento sopra menzionati da parte della GNA, si possono adeguatamente sciogliere i dubbi iniziali della Commissione riguardo alla «concomitanza» e alla «parità di condizioni» in relazione ai preinvestimenti effettuati dal comune di Amsterdam.
(63)
Per quanto riguarda il piano aziendale della GNA, le autorità olandesi sostengono che gli investimenti effettuati dalle autorità pubbliche soddisfano le condizioni previste dal principio dell’investitore che opera in un’economia di mercato quando sono svolti alle stesse condizioni di quelli effettuati dagli investitori privati. La presenza di investitori privati dovrebbe garantire che il progetto sia svolto a condizioni di mercato per cui, secondo le autorità olandesi, non era strettamente necessario che la Commissione esaminasse il piano aziendale della GNA.
(64)
In secondo luogo, le autorità olandesi ritengono che le previsioni contenute nel piano aziendale della GNA non fossero ottimistiche, ma piuttosto prudenti.
(65)
Per quanto riguarda più in particolare gli indicatori finanziari del piano aziendale, nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha paragonato gli indicatori finanziari previsti con i relativi dati comparativi pubblici, ossia il costo medio ponderato del capitale (weighted average cost of capital - WAAC) (47) di società dello stesso tipo (48). La Commissione è giunta alla conclusione provvisoria che gli obiettivi finanziari della GNA, seppur globalmente non del tutto irrealistici, sono fortemente dipendenti dai risultati di importanti fattori di successo. Inoltre, la Commissione ha sottolineato che le stime dei più importanti fattori di successo del piano aziendale risultano probabilmente molto incerte, per via della novità del progetto di Amsterdam dal punto di vista della tecnologia utilizzata (tecnologia in fibre ottiche), del modello aziendale (modello a tre strati), dell’entità limitata del progetto (che comporta limitate economie di scala) e della prevista domanda di servizi rapidi a banda larga da parte dei consumatori.
(66)
Le autorità olandesi sostengono che non si dovrebbe paragonare il tasso di rendimento interno del progetto (49) con i dati WACC degli operatori verticalmente integrati, come ha fatto la Commissione nella sua decisione di avvio del procedimento, in quanto i dati in questione comprendono il rischio di tutti e tre gli strati di questi operatori di rete. La GNA investe, invece, esclusivamente nella rete passiva, la quale ha una durata di vita economica prevista di 30 anni (o più) e che somiglia maggiormente agli investimenti infrastrutturali, dai quali gli investitori si aspettano, generalmente, minori tassi di rendimento.
(67)
Per quanto riguarda il tasso di penetrazione previsto, nella decisione di avvio del procedimento la Commissione è giunta alla conclusione provvisoria secondo cui, in base ai dati disponibili, il raggiungimento di un tasso di penetrazione di almeno […] % di cui nello «scenario minimo» della GNA appariva alquanto ottimistico. Inoltre, il livello previsto di penetrazione del […] % di tutti i nuclei familiari dopo […] mesi appare estremamente ambizioso e può essere raggiunto solo con una massiccia strategia di «prezzi di penetrazione», per far spostare i clienti di altre società verso la rete della GNA.
(68)
Le autorità olandesi hanno sottolineato che nei Paesi Bassi sono già stati attuati una serie di progetti di successo a fibre ottiche, con alti tassi di penetrazione. Ad esempio, nel caso di Nuenen o Hillegom, il tasso di penetrazione delle fibre ottiche dopo un anno era superiore all’80 %. Le autorità rilevano, inoltre, che gli attuali tassi di penetrazione della banda larga non sono indicativi per il caso in questione: i servizi forniti attraverso le reti di fibre dovrebbero essere considerati un nuovo mercato rispetto alle attuali offerte a banda larga degli operatori esistenti. Quindi, gli attuali tassi di penetrazione della banda larga non dovrebbero essere utilizzati come termini di paragone. Inoltre, stanno emergendo numerosi nuovi servizi e applicazioni (50), i quali richiedono reti simmetriche ad alta velocità che possono essere fornite solo attraverso una rete FttH. Sulla base di queste argomentazioni, le autorità olandesi hanno sottolineato che un tasso di penetrazione di circa il […] % nel […] nelle zone di Amsterdam in cui la rete viene istallata non è solo realistico, ma può essere persino considerata una stima prudente.
(69)
Per quanto riguarda i prezzi all’ingrosso praticati dalla GNA nei confronti dell’operatore all’ingrosso, la Commissione, nella sua decisione di avvio del procedimento, afferma che, sebbene secondo gli esperti le reti a fibre ottiche comportino minori costi operativi delle attuali telecomunicazioni su fili di rame e delle reti via cavo, i prezzi all’ingrosso della GNA sono comunque notevolmente inferiori a quanto fanno apparire i dati relativi al mercato.
(70)
Le autorità olandesi hanno replicato che le reti a fibre ottiche comportano costi operativi inferiori e hanno una durata di vita economica maggiore delle reti esistenti, per cui, a differenza di quanto fanno apparire i dati relativi alle reti esistenti, una riduzione dei prezzi all’ingrosso è possibile. Questo vantaggio a livello dei costi offre sufficiente margine per offrire prezzi all’ingrosso relativamente bassi rispetto a quelli offerti dalle attuali reti a fili di rame.
(71)
Per quanto riguarda l’attendibilità dei costi di investimento previsti, la Commissione, nella sua decisione di avvio del procedimento, ha concluso che i dati di riferimento mostravano che le spese di capitale previste dalla GNA per collegamento apparivano inferiori rispetto ai dati disponibili da operatori sul mercato o da altre fonti.
(72)
Le autorità olandesi affermano che la sostenibilità dei costi d’investimento previsti è ulteriormente confermata dalla situazione topografica e dalle caratteristiche della zona geografica in cui la rete è istallata: le zone interessate di Amsterdam presentano un’alta densità di popolazione e sono costituite da palazzi nuovi o restaurati, il che riduce i costi di istallazione della rete per nucleo familiare.
(73)
Per quanto riguarda la valutazione del valore residuo della rete, le autorità olandesi affermano che la stima contenuta nel piano aziendale della GNA è realistica, in quanto la durata di vita economica delle reti a fibre ottiche può essere di 30 anni o persino superiore. In questo lasso di tempo, non sono necessari ulteriori investimenti aggiuntivi o costi di manutenzione ingenti, a differenza delle attuali reti a fili di rame o via cavo. Inoltre, la rete che viene istallata avrà un cospicuo «valore strategico» per via delle naturali caratteristiche di monopolio delle rete di accesso a fibre ottiche di cui la GNA potrebbe beneficiare grazie al suo «ruolo pionieristico».
(74)
Le autorità olandesi hanno inoltre replicato alla conclusione preliminare della Commissione secondo cui tutte le previsioni contenute nel piano aziendale risultavano essere ottimistiche e secondo cui, qualora anche solo uno degli obiettivi (tra cui il grado di penetrazione) non fosse realizzato, il successo del progetto sarebbe stato messo a repentaglio.
(75)
Su richiesta delle autorità dei Paesi Bassi, la sostenibilità delle ipotesi è stata riesaminata e confermata in un rapporto di Stratix Consulting/Technische Universiteit Delft (51), nel quale è stata esaminata anche la fattibilità del grado di penetrazione previsto. Sulla base di un’analisi di progetti simili effettuati fuori e dentro l’Europa, e in particolare nei Paesi Bassi, e stimando anche la futura domanda di reti simmetriche a banda larga ad alta velocità (ad esempio reti a fibre ottiche) sul mercato, il rapporto afferma che i tassi di penetrazione previsti dalla GNA possono essere considerati una stima prudente. Il rapporto aggiunge, inoltre, che a seguito di un aumento della domanda sul mercato di servizi che richiedono reti a fibre ottiche e grazie alla natura concorrenziale dell’infrastruttura aperta, la domanda di reti a fibre ottiche potrebbe evolvere anche più rapidamente e a un livello maggiore di quanto previsto qualche anno fa.
(76)
La principale conclusione dello studio, condivisa dalle autorità dei Paesi Bassi, è che l’investimento del comune di Amsterdam risulta sostenibile dal punto di vista commerciale ed è quindi conforme al principio dell’investitore che opera in un’economia di mercato.
V.2. Osservazioni presentate in merito alle osservazioni delle parti interessate
(77)
In primo luogo, le autorità dei Paesi Bassi ribadiscono la propria posizione secondo cui i dubbi della Commissione circa la «concomitanza» e la «parità di condizioni» che erano stati causati dai preinvestimenti effettuati dal comune di Amsterdam sono stati adeguatamente sciolti dal rimborso dei relativi costi prefinanziati da parte della GNA. Le autorità hanno inoltre affermato che il piano aziendale della GNA è fattibile e realistico e che l’investimento del comune di Amsterdam nel progetto GNA risulta, quindi, del tutto conforme al principio dell’investitore che opera in un’economia di mercato.
(78)
In secondo luogo, le autorità olandesi ribadiscono che, in base alla costante giurisprudenza (52) e alle decisioni della Commissione (53), una partecipazione significativa di investitori privati in un progetto in condizioni comparabili a quelle dell’investitore pubblico debba essere considerata come «prova conclusiva» del fatto che il principio dell’investitore che opera in un’economia di mercato è rispettato e che, quindi, non si configurano aiuti di Stato.
(79)
Facendo riferimento al regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio (54), le autorità olandesi hanno sottolineato che, se la posizione competitiva di un’impresa non può essere direttamente pregiudicata dalla misura in questione, questa impresa non può essere considerata come parte interessata. Le autorità dei Paesi Bassi invitano pertanto la Commissione a non tener conto delle osservazioni di ONO, France Telecom (55) e di Com Hem, in quanto queste imprese non sono attive sul mercato a banda larga olandese, nel caso in questione ad Amsterdam.
(80)
Secondo le autorità dei Paesi Bassi, le parti che hanno presentato osservazioni non hanno sufficientemente tenuto conto del fatto che la semplice partecipazione di investitori privati nell’investimento è prova sufficiente della compatibilità dell’investimento in questione con il principio dell’investitore che opera in un’economia di mercato. Hanno aggiunto inoltre che, in conformità della pertinente giurisprudenza della Corte di giustizia, alla luce della partecipazione di questi investitori privati, non era necessario svolgere un’analisi del piano aziendale.
(81)
Riguardo all’affermazione di UPC secondo cui la penetrazione a banda larga nelle zone servite dalla GNA ammonta già al 65 % e che quindi GNA non riuscirebbe a raggiungere il tasso di penetrazione previsto, le autorità olandesi osservano che il mercato disponibile è molto più esteso in quanto attraverso la rete della GNA si possono offrire non solo servizi a banda larga ma anche servizi di televisione, telefonia e altri nuovi servizi. Per quanto riguarda le percentuali di rinuncia indicate da UPC per dimostrare la mancanza di interesse per i servizi che potrebbero essere offerti attraverso la rete della GNA, le autorità dei Paesi Bassi precisano che questi dati non sono pertinenti in quanto la fornitura del servizio attraverso la rete è iniziata solo nel marzo 2007 e quindi non si possono ancora trarre conclusioni in merito (56).
(82)
Per i motivi indicati nel considerando 79, le autorità dei Paesi Bassi nutrono dubbi sul fatto che le quattro altre società possano essere considerate parti interessate, in quanto esse hanno presentato unicamente osservazioni generali che non sono pertinenti per la valutazione della misura in questione. Pertanto le autorità olandesi non reputano necessario rispondere a tali osservazioni. Non hanno inoltre replicato alle osservazioni delle parti interessate relative alla compatibilità di eventuali aiuti di Stato contenuti nella misura poiché, secondo le stesse autorità, non è necessario compiere una valutazione della compatibilità nel caso in esame, in quanto la misura non comporta alcun aiuto di Stato.
VI. VALUTAZIONE ALLA LUCE DELLE NORME IN MATERIA DI AIUTI DI STATO
(83)
La Commissione ha esaminato se la misura possa essere considerata un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE il quale sancisce che «sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza». Da ciò deriva che una misura può essere considerata aiuto di Stato solo se sono soddisfatte tutte le seguenti condizioni: 1) l’aiuto è concesso da uno Stato membro ovvero mediante risorse statali; 2) la misura concede alle imprese un vantaggio economico; 3) il vantaggio è selettivo e minaccia o rischia di minacciare la concorrenza; 4) la misura incide negativamente sugli scambi intracomunitari.
(84)
Per valutare la misura, occorre tener conto delle condizioni di mercato: in Europa il settore delle comunicazioni elettroniche è stato completamente liberalizzato alcuni anni fa. In particolare nel caso degli investimenti nelle reti a banda larga nelle cosiddette «aree nere» dove i diversi servizi a banda larga sono offerti da almeno due reti infrastrutturali competitive (come le reti telefoniche e di televisione via cavo) (57), sono soprattutto le imprese private a prendere l’iniziativa. Nella valutazione dei progetti attuati in settori in cui sono coinvolti fondi pubblici, la Commissione applica una politica più rigorosa, in quanto potrebbero emergere effetti distorsivi per la concorrenza a scapito delle attività di operatori privati (58).
VI.1. Risorse statali
(85)
Bisogna in primo luogo valutare se la misura è concessa direttamente o indirettamente mediante risorse statali e sia attribuibile allo Stato (59).
(86)
Nel caso in esame, il comune di Amsterdam investe 6 Mio EUR nella società cooperativa GNA. Dal momento che un comune può essere visto come una sottoparte dello Stato, questo investimento si considera effettuato mediante risorse statali ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE (60). Le autorità dei Paesi Bassi non hanno contestato la presenza di risorse statali.
VI.2. Vantaggio
VI.2.1. Principio dell’investitore privato che opera in un’economia di mercato
(87)
Per determinare se un investimento finanziario effettuato da uno Stato in un’impresa comporti un vantaggio ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE, la Commissione applica il principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato, in conformità con la pertinente giurisprudenza della Corte di giustizia. Ai sensi di questo principio, una transazione non comporta aiuti di Stato se viene effettuata in concomitanza con l’investimento privato e a condizioni che sarebbero accettabili per un investitore privato operante alle normali condizioni di un’economia di mercato (61).
(88)
Secondo la giurisprudenza consolidata, il capitale posto dallo Stato, direttamente o indirettamente, a disposizione di un’impresa in circostanze che corrispondono alle normali condizioni di mercato non può essere considerato un aiuto di Stato. Tuttavia se l’investimento da parte di un investitore pubblico trascura qualsiasi prospettiva di rendimento, anche a lungo termine, tale investimento deve essere considerato un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE (62).
(89)
Pertanto, si deve ritenere che un apporto di capitale attraverso fondi pubblici soddisfi il criterio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato e non configuri un aiuto di Stato se, tra l’altro, è stato effettuato in concomitanza con un significativo apporto di capitale da parte di un investitore privato effettuato in circostanze paragonabili (il criterio della «concomitanza») (63).
(90)
Nel caso presente, l’investimento da parte del comune di Amsterdam è stato effettuato congiuntamente ad altri due investitori privati, ING RE e Reggefiber. La Commissione valuterà, quindi, in primo luogo se l’investimento del comune soddisfa il criterio di un investitore privato in un’economia di mercato essendo effettuato in concomitanza con un significativo investimento privato. A tal fine la Commissione esaminerà i seguenti criteri.
(91)
In primo luogo, bisogna valutare se si tratta di investitori operanti sul mercato e se gli investimenti di questi investitori hanno un reale impatto economico. Tale impatto deve essere valutato in termini assoluti (una parte consistente dell’investimento totale) nonché in relazione alla forza finanziaria dell’investitore privato interessato.
(92)
In secondo luogo, bisogna valutare se l’investimento è stato effettuato da tutte le parti interessate contemporaneamente («concomitanza»).
(93)
In terzo luogo, occorre valutare se le condizioni dell’investimento sono identiche per tutti gli azionisti.
(94)
In quarto luogo, nei casi in cui lo Stato, gli altri investitori e il beneficiario abbiano altri rapporti al di fuori dell’investimento in questione (ad esempio, tramite una lettera di accompagnamento per la concessione di una fideiussione pubblica), vi sono motivi per dubitare che la semplice parità dal punto di vista delle condizioni di investimento sia sufficiente (64).
(95)
Pertanto la Commissione valuterà, come supporto, anche il piano aziendale della GNA, in particolare alla luce delle lagnanze del ricorrente Liberty Global/UPC e di altre parti interessate secondo cui non esisteva alcuna motivazione commerciale sostenibile per la rete istallata dalla GNA.
VI.2.2. Valutazione della misura alla luce del principio dell’investitore privato in un’economia di mercato
VI.2.2.1. Partecipazione significativa di investitori privati
(96)
Come ha riconosciuto la Commissione nella propria decisione di avvio del procedimento (65), sia ING RE che Reggefiber possono indubbiamente essere considerate come «investitori privati» (66). Inoltre, gli interessi commerciali delle due società coincidono con il progetto effettuato dalla GNA: ING RE investe in beni immobili e in infrastrutture e Reggefiber partecipa a una serie di progetti di reti a fibre ottiche nei Paesi Bassi. La Commissione sottolinea, inoltre, che i due investitori privati possono offrire un’esperienza di diverso tipo, in grado di contribuire al successo del progetto.
(97)
In termini assoluti, i due investitori privati hanno investito un importo considerevole (3 Mio EUR ciascuno) nella società cooperativa GNA. Anche se un investimento di 3 Mio EUR potrebbe apparire in termini relativi irrisorio rispetto alla forza finanziaria sia di ING RE che di Reggefiber, si tratta comunque di un importo considerevole rispetto alla capitalizzazione totale della GNA e dell’apporto di capitale del comune di Amsterdam.
(98)
Insieme, i due investitori privati controllano un terzo del capitale azionario totale. Nel quadro del progetto in esame, questa partecipazione, pur non offrendo alle due società la completa capacità decisionale sulla GNA, costituisce comunque una parte consistente dell’investimento totale, per cui la Commissione ritiene che ING RE e Reggefiber siano azionisti di primaria importanza della GNA. Il maggiore singolo azionista (il comune di Amsterdam) controlla il 33 % del capitale della GNA. Il volume azionario sia di ING RE che di Reggefiber corrisponde alla metà di quello del principale azionista; insieme, le due società controllano lo stesso volume azionario del comune. I rimanenti azionisti del progetto, ossia le cinque società immobiliari, detengono quote minori di quella di ING RE e di Reggefiber. Ne consegue che, all’interno della GNA, non esiste un unico azionista in grado di esercitare un controllo di maggioranza sulla società. Inoltre, i due investitori privati possono individualmente, ma ancor più congiuntamente, essere decisivi per ottenere un controllo di maggioranza all’interno della GNA (67).
(99)
La Commissione osserva inoltre che, in conformità del diritto aziendale olandese, è sufficiente controllare un terzo delle azioni per costituire una minoranza di blocco in caso di decisioni importanti adottate dalla GNA. Pertanto, i due investitori privati possono insieme costituire una minoranza di blocco.
(100)
In sintesi, sia ING RE che Reggefiber sono investitori operanti sul mercato e i loro investimenti hanno un reale impatto economico, sia in termini assoluti che relativi, nell’ambito della struttura azionaria della GNA.
VI.2.2.2. Concomitanza
(101)
Nella decisione di avvio del procedimento (68), la Commissione aveva concluso che, formalmente, il comune investiva nella società cooperativa GNA in concomitanza con gli investitori privati ma, poiché il comune aveva già intrapreso iniziative e effettuato investimenti prima di concludere un accordo definitivo con gli altri investitori, la Commissione nutriva, per il momento, dubbi sulla concomitanza effettiva degli investimenti di tutti gli azionisti della GNA.
(102)
Come osservava la Commissione, nel 2003 e 2004 il comune aveva commissionato diversi studi per preparare il progetto e aveva anche preso iniziative che sembravano andare al di là di questi passi preliminari. Nonostante il fatto che nessun investitore privato si fosse impegnato in via definitiva, il comune aveva pubblicato e organizzato gare d’appalto e persino negoziato contratti per la costruzione e la gestione della rete. In aggiunta, il comune aveva finanziato alcune attività di scavo e acquistato software per l’istallazione della rete.
(103)
Dopo l’avvio del procedimento di indagine formale, le autorità olandesi hanno fornito ulteriori informazioni (controllate da Deloitte) circa i preinvestimenti e il loro rimborso. Secondo il rapporto di audit di Deloitte, i finanziamenti stanziati congiuntamente dagli azionisti della GNA ammontavano a […] EUR, su un importo totale di preinvestimenti pari a […] EUR. I restanti […] EUR sono stati inizialmente finanziati solo dal comune (69).
(104)
Grazie alle nuove informazioni pervenute durante l’indagine formale, la Commissione ha potuto stabilire i seguenti fatti. In primo luogo, una parte consistente delle attività di preinvestimenti ([…] EUR) era esplicitamente stipulata in una «lettera di intenti» che era stata firmata da tutti i futuri azionisti della GNA ed era cofinanziata da ognuno di essi in proporzione alla loro quota ancor prima della costituzione della società, in quanto tutti i partner del progetto reputavano necessario contribuire in pari misura ai finanziamenti preparatori della GNA.
(105)
In secondo luogo, tutti i preinvestimenti (compreso l’importo di […] EUR prefinanziato unicamente dal comune di Amsterdam) erano ripresi nel piano aziendale sul quale si basava l’investimento ed erano quindi condivisi da tutti gli azionisti. Tutte le parti coinvolte nel progetto ritenevano che questi preinvestimenti fossero una misura preparatoria necessaria per la creazione della GNA. Secondo le autorità dei Paesi Bassi, tutti gli azionisti avevano concordato che la parte inizialmente finanziata dal comune sarebbe stata rimborsata dalla GNA. Quindi, il comportamento del comune non ha né anticipato né influenzato il comportamento degli altri investitori del mercato.
(106)
Sulla base di quanto precede, la Commissione è giunta alla conclusione che il fatto che il comune di Amsterdam abbia effettuato alcuni limitati preinvestimenti prima della costituzione ufficiale della GNA non viola il criterio dell’investitore privato che opera in un’economia di mercato, in quanto tutti gli azionisti avevano stabilito che i preinvestimenti effettuati sarebbero stati rimborsati al comune di Amsterdam.
VI.2.2.3. Condizioni
(107)
Nella decisione di avvio del procedimento (70), la Commissione ha inizialmente espresso dubbi sul fatto che le condizioni dell’investimento fossero identiche per tutti gli azionisti. In particolare, la Commissione si chiedeva se i preinvestimenti effettuati dal comune di Amsterdam avessero effettivamente eliminato o ridotto una parte dei rischi iniziali legati al progetto per gli altri investitori.
(108)
Questi dubbi iniziali scaturivano dal fatto che, sebbene la Commissione avesse chiesto più volte di poter ricevere una panoramica completa dei costi legati ai preinvestimenti (71) e le autorità olandesi avessero inviato alcune informazioni sugli accordi conclusi tra Amsterdam, la GNA e i suoi azionisti, non vi era sufficiente chiarezza su tutte le attività di prefinanziamento effettuate dal comune, ad esempio sugli importi che erano stati effettivamente versati dal comune.
(109)
La Commissione non era stata in grado di calcolare o controllare, attraverso i documenti presentati dalle autorità olandesi al momento dell’avvio della procedura di indagine formale, l’importo complessivo dei preinvestimenti in questione, che stimava essere pari a 1,5 Mio EUR. Peraltro, per la Commissione non era del tutto chiaro come fossero ripartiti questi costi tra gli azionisti e riportati nel piano aziendale della GNA.
(110)
In particolare, la Commissione temeva che i preinvestimenti effettuati dal comune, in parte senza il consenso esplicito di alcuni altri investitori, avrebbe potuto ridurre i rischi degli altri investitori della GNA, influenzandoli così nella scelta di investire nella rete. Le informazioni inviate dalle autorità olandesi a seguito dell’avvio del procedimento d’indagine formale hanno eliminato questi dubbi iniziali.
(111)
Come emerge dalle informazioni fornite dalle autorità olandesi sul rimborso dei costi di preinvestimento e dal rapporto di audit presentato, i preinvestimenti totali ammontavano a […] EUR, suddivisi in due parti: un importo di […] EUR, versato da tutti i futuri azionisti della GNA come previsto nella lettera di intenti, proporzionalmente alla loro quota, e un importo di […] EUR inizialmente finanziato unicamente dal comune di Amsterdam. Tutti questi costi sono stati adeguatamente trasferiti alla GNA, compresi degli interessi (72) e non sembrerebbero esservi altri ulteriori costi relativi al progetto che non sono stati presi in considerazione.
(112)
In secondo luogo, tutti i costi relativi ai preinvestimenti erano stati inizialmente compresi nel piano aziendale della GNA, per cui, dopo la firma dell’accordo per la GNA, non sembrano essere emersi nuovi costi tali da modificare le condizioni degli altri azionisti. Ciò corrisponde all’affermazione secondo cui tutti gli azionisti avevano concordato che i preinvestimenti finanziati dal comune di Amsterdam sarebbero stati rimborsati.
(113)
In terzo luogo, sebbene il comune di Amsterdam abbia preso l’iniziativa e prefinanziato parte dei costi relativi al progetto, queste iniziative e investimenti non potevano ridurre i potenziali rischi per gli altri azionisti dal progetto. Contrariamente ai dubbi espressi inizialmente nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione è giunta alla conclusione che gli investimenti finanziati in prima istanza dal comune per effettuare limitati lavori di scavo e per l’acquisto di software, non avrebbero potuto, per la loro natura e il peso finanziario, modificare il profilo di rischio del progetto. Lo stesso si può dire per i prefinanziamenti cofinanziati da tutti i futuri azionisti parallelamente alla firma della lettera di intenti. L’analisi del piano aziendale dimostra chiaramente che i rischi commerciali dell’investimento nella GNA sono legati al successo del progetto negli anni futuri, soprattutto in termini di sviluppo del mercato, e non alle prime fasi preparatorie del progetto.
(114)
In quarto luogo, la Commissione non concorda con l’argomentazione dell’UPC secondo cui gli studi di fattibilità svolti dal comune di Amsterdam abbiano diminuito i rischi per gli altri azionisti della GNA, che avevano potuto decidere di investire nella società solo in seguito. La Commissione osserva che un qualsiasi investitore di mercato prudente valuta normalmente la strategia e le prospettive di rendimento di un progetto di investimento in uno studio di fattibilità (73), senza che ciò sia considerato un mezzo per ridurre i rischi connessi al progetto per gli altri investitori. In ogni caso, se il progetto dovesse fallire, le perdite derivanti da cattivi risultati aziendali o, in casi estremi, dal fallimento della GNA, ricadrebbero collettivamente su tutti gli investitori.
(115)
Sulla base di quanto precede, la Commissione ha concluso che tutti gli azionisti della GNA hanno investito a parità di condizioni.
VI.2.2.4. Altri rapporti
(116)
UPC ha affermato che ING RE ha probabilmente deciso di investire nel progetto GNA non sulla base di considerazioni economiche bensì nell’ambito della propria strategia commerciale, ossia al fine di mantenere buone relazioni con il comune di Amsterdam che, sempre a detta dell’UPC, è un importante partner commerciale di ING RE.
(117)
Occorre valutare se, oltre all’accordo di collaborazione e di investimento, vi fossero altri rapporti pertinenti per valutare se l’investimento soddisfa il criterio dell’investitore privato che opera in un’economia di mercato. A questo proposito, la decisione di avvio del procedimento (74) menzionava il fatto che le autorità olandesi avevano presentato una dichiarazione in cui affermavano che, oltre a quelli notificati, non vi erano altri rapporti tra le parti che fossero pertinenti per valutare il rispetto del criterio dell’investitore privato nell’economica di mercato.
(118)
L’indagine propria della Commissione e le informazioni presentate dalle parti interessate non hanno fornito alcun elemento secondo cui la dichiarazione delle autorità olandesi è errata.
(119)
Su questa base, la Commissione conclude che l’investimento effettuato dal comune di Amsterdam è stato compiuto contemporaneamente e in circostante paragonabili rispetto al significativo apporto di capitale da parte degli investitori privati.
(120)
Pertanto, l’investimento effettuato dal comune di Amsterdam è conforme al principio dell’investitore di mercato e non costituisce un aiuto di Stato.
VI.2.2.5. Valutazione del piano aziendale
(121)
Inoltre, la Commissione ha valutato il piano aziendale della GNA, in particolare per risolvere i dubbi emersi nella sua decisione di avvio dell’indagine formale e per rispondere alle osservazioni delle parti interessate Liberty Global/UPC, ONO, FT, COM HEM e di una parte anonima (75).
(122)
Nella decisione di avvio del procedimento (76), dopo una prima analisi del piano aziendale della GNA e in base alle osservazioni critiche dell’UPC in materia, la Commissione aveva ritenuto che non solo gli indicatori di rendimento previsti, ma anche tutte le ipotesi contenute nel piano aziendale della GNA, apparivano ottimistici. Inoltre, la Commissione riteneva che il successo o meno del progetto comportava conseguenze rilevanti, se ad esempio gli obiettivi (quali il tasso di penetrazione) non venivano raggiunti o, ancor più, se una delle ipotesi di base deviava dai livelli previsti.
(123)
Riguardo all’analisi del piano aziendale contenuta nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha ricevuto osservazioni sia dalle autorità dei Paesi Bassi che dall’UPC, che le hanno consentito di svolgere una valutazione più dettagliata.
(124)
La Commissione mette in evidenza il fatto che il piano aziendale della GNA si riferisce ad una società appena costituita senza alcun passato commerciale, che è attiva in un segmento aziendale nuovo e innovativo, ossia l’offerta di tecnologia FttH sulla base di un modello a tre strati, nel quale l’infrastruttura passiva e attiva deve essere sfruttata e gestita separatamente, con un accesso aperto e non discriminatorio per tutti gli operatori al dettaglio, come indicato nei considerando 21-30. In un caso di questo tipo, la valutazione di un piano aziendale di una società appena costituita deve necessariamente e inevitabilmente essere basata su previsioni di mercato e ipotesi riguardanti il presunto sviluppo della domanda e dell’offerta di servizi FttH.
(125)
La Commissione osserva che la metodologia del piano aziendale è stata controllata e approvata dalla società di revisione contabile indipendente PricewaterhouseCoopers (77). Dopo una prima analisi della versione iniziale del piano aziendale della GNA, PricewaterhouseCoopers ha proposto alcune modifiche volte ad eliminare alcune incongruenze, che sono state apportate al piano aziendale modificato della GNA. A seguito di queste modifiche, PricewaterhouseCoopers ha dichiarato che il modello non comportava alcun problema dal punto di vista dell’integrità tecnica o economica, per cui il piano aziendale della GNA è stato sottoposto alla Commissione.
(126)
A seguito della decisione della Commissione di avviare un procedimento di indagine formale, le autorità dei Paesi Bassi hanno presentato un rapporto elaborato da Stratix Consulting/Technische Universiteit Delft (78), il quale passava in rassegna e confermava la fattibilità del piano aziendale della GNA, ponendo l’accento in particolare sugli aspetti che la Commissione aveva definito «ottimistici» nella decisione di avvio del procedimento. Il rapporto concludeva che il piano aziendale della GNA era realistico e che le ipotesi in esso contenute si basavano correttamente sulle attuali tendenze di mercato e dovevano essere considerate stime «prudenti».
(127)
La GNA ha applicato tre importanti indicatori finanziari per misurare il successo del progetto, ossia il futuro flusso di cassa, il rendimento del capitale proprio e il tasso interno di rendimento (internal rate of return - IRR).
(128)
La Commissione ritiene che il tasso IRR sia il parametro più adeguato per l’analisi del piano aziendale; esso viene utilizzato per prendere decisioni su investimenti a lungo termine e per paragonare diversi progetti di investimento. L’IRR del piano aziendale della GNA è pari a […] %.
(129)
Dal momento che si tratta di un nuovo progetto e il mercato delle telecomunicazioni a banda larga è estremamente dinamico, è difficile effettuare analisi comparative. La disponibilità pubblica dei dati sull’IRR provenienti da progetti paragonabili è piuttosto limitata, anche perché queste cifre vengono considerate un segreto aziendale e pertanto non sono rese pubbliche. I dati comparativi più pertinenti, pubblicamente disponibili, sono costituiti dal costo medio ponderato del capitale (weighted average cost of capital - WACC) di altre imprese dello stesso settore. I dati relativi al WACC possono costituire un utile criterio di riferimento, in quanto, quando l’IRR è superiore al WACC, si considera che vale la pena eseguire un progetto. In base ai dati a disposizione della Commissione, le cifre industriali oscillano tra l’8,1 % e il 10,6 % (79); sulla base di queste cifre, l’IRR del piano aziendale della GNA si colloca entro un margine accettabile.
(130)
Nelle sue osservazioni, l’UPC ha sostenuto che, per via della novità e dei rischi sostanziali connessi al progetto, il tasso interno di rendimento (IRR) previsto per la GNA, che fondamentalmente è un’impresa di nuova costituzione, dovrebbe risultare superiore ai dati WACC di un’impresa già insediata che dispone di una clientela sostanziale e che genera un forte flusso di cassa, come KPN o UPC.
(131)
Le autorità dei Paesi Bassi non condividono la valutazione della Commissione riguardo ai criteri utilizzati per la valutazione dell’IRR nella decisione di avvio del procedimento. Esse sostengono che i dati WACC fanno riferimento a società verticalmente integrate mentre la GNA investe unicamente in una rete passiva, il che somiglia maggiormente a un investimento infrastrutturale dal quale gli investitori si aspettano solitamente rendimenti minori.
(132)
La Commissione conclude che il tasso interno di rendimento previsto nel piano aziendale della GNA è conforme alle aspettative del mercato per le società attive nel mercato delle telecomunicazioni. La Commissione riconosce, inoltre, che il progetto di investimento in esame si distingue da quello di un operatore verticalmente integrato e presenta le caratteristiche di un investimento di tipo infrastrutturale, per il quale si richiede un IRR inferiore.
(133)
La Commissione ha esaminato anche gli indicatori finanziari alternativi utilizzati nel piano aziendale, come il futuro flusso di cassa positivo e il rendimento del capitale proprio. In mancanza di dati pubblici (80), la Commissione non ha potuto effettuare alcuno studio comparativo su questi indicatori e li ha quindi valutati in base alla loro fondatezza e alla coerenza interna con il piano aziendale. Sulla base di questa analisi, la Commissione ha concluso che le cifre contenute nel piano aziendale sono accettabili per un investitore privato in un’economia di mercato.
(134)
Uno degli aspetti più importanti del piano aziendale è il tasso di penetrazione previsto. Dal momento che le entrate della GNA dipenderanno fortemente dal tasso di penetrazione realizzato, ossia dalla percentuale di nuclei familiari collegati, la fattibilità del tasso di penetrazione previsto è fondamentale per il successo delle attività della GNA.
(135)
La GNA intende realizzare entro […] mesi un tasso di penetrazione del […] % di tutti i nuclei familiari (allorché si prevede che il tasso di penetrazione raggiunga più o meno il livello di saturazione). Inoltre […] (81).
(136)
Nei documenti presentati, l’UPC ha dichiarato che nutriva forti dubbi sul fatto che il progetto potesse conquistare una significativa quota di mercato, ossia il tasso di penetrazione del 40 % previsto in un rapporto di investimento (82). Sulla base del rapporto RBB e dei dati totali di rinuncia nelle zone in cui la GNA offre già servizi «offerta tripla», l’UPC sostiene che l’attuale tasso totale di penetrazione della banda larga nelle zone che la GNA intende rifornire ha già raggiunto il 65 %. In particolare, l’UPC sostiene che gli operatori al dettaglio, che utilizzano la rete della GNA attraverso BBned, non saranno in grado di attrarre un numero sufficiente di clienti, in quanto vi è una concorrenza relativamente forte nel settore e le nuove offerte disponibili sulla rete a fibre ottiche della GNA sono alquanto limitate.
(137)
L’UPC ha sottolineato, inoltre, che non vede affatto il vantaggio competitivo che potrebbero offrire le nuove reti a fibre ottiche rispetto all’attuale offerta di servizi dei gestori a banda larga, a parte l’offerta di una larghezza di banda simmetrica ai clienti al dettaglio, un servizio per il quale, comunque, non esiste alcuna domanda. Inoltre, l’UPC ha aggiunto che i prodotti a banda larga più avanzati in termini di larghezza di banda disponibile (83) non hanno avuto molto successo finora e, quando sul mercato sono offerti prodotti più avanzati, i clienti hanno la tendenza a scegliere prodotti meno cari e meno sofisticati.
(138)
Le autorità dei Paesi Bassi hanno replicato, invece, che attraverso le connessioni a banda larga simmetriche in fibre ottiche possono essere offerti nuovi servizi, quali la condivisione dei file e altre applicazioni «peer-to-peer», HDTV e la TV digitale, i quali appartengono a un altro mercato rispetto ai servizi attualmente offerti tramite le connessioni asimmetriche. Inoltre, sulla base dello studio realizzato da Stratix Consulting e dalla Technische Universiteit Delft, le autorità olandesi hanno evidenziato che diversi esempi di successo, non solo nei Paesi Bassi ma anche negli USA e in Giappone, dimostrano che il tasso di penetrazione previsto è del tutto realistico.
(139)
La Commissione ha valutato le argomentazioni delle diverse parti e ha osservato che la GNA, al fine di determinare la curva del tasso di penetrazione, […]. In questo modello, con il quale si prevede il futuro tasso di penetrazione, sono riprese tutte le diverse ipotesi, come i tassi di abbonamento (take-up rate), la rapidità di abbonamento e le percentuali di rinuncia, nonché le ipotesi ritenute importanti dall’UPC per valutare la fattibilità del piano aziendale. Pertanto, il piano aziendale comprende i fattori pertinenti necessari per la stima del tasso di penetrazione.
(140)
Per quanto riguarda la questione se il tasso di penetrazione del piano aziendale sia raggiungibile, la Commissione ha osservato che ciò dipenderà in ampia misura dallo sviluppo del mercato, dalla velocità con la quale le nuove applicazioni e tecnologie che richiedono collegamenti a banda larga simmetrici in fibre ottiche estremamente veloci saranno applicate dai fornitori dei servizi e dalla reazione dei clienti a queste nuove possibilità. Per il momento, questi fattori non possono essere valutati con esattezza, come dimostrano le posizioni contrastanti dell’UPC, che è scettica riguardo alle prospettive di mercato, e di Reggefiber, ING RE e della Technische Universiteit Delft, che hanno appoggiato, sia come investitori che come consulenti indipendenti, le stime contenute nel piano aziendale.
(141)
Più in particolare, per quanto riguarda i tassi di rinuncia evidenziati dall’UPC per dimostrare che il progetto non è in grado di raggiungere un tasso di penetrazione significativo, la Commissione osserva che le cifre presentate riguardano il periodo tra il 1o gennaio 2006 e il 1o giugno 2007, mentre gli operatori al dettaglio che utilizzano la rete della GNA hanno iniziato ad offrire i loro servizi ai clienti in zone limitate di Amsterdam solo nel marzo 2007, per cui, alla luce del breve lasso di tempo in cui sono stati offerti i servizi tramite la rete della GNA, la Commissione non è convinta che i tassi di rinuncia possano fornire sin d’ora informazioni importanti.
(142)
L’UPC ha ribadito che gli esempi di successo relativi all’istallazione di reti a fibre ottiche in piccole cittadine olandesi, come Hillegom e Nuenen (84), non dovrebbero essere presi in considerazione in quanto queste città non hanno una situazione paragonabile al progetto di Amsterdam dal punto di vista dell’entità, della situazione concorrenziale e delle sovvenzioni. A questo proposito, la Commissione ritiene che questi progetti, pur certamente diversi, offrono comunque dati utili ai fini di un’analisi comparativa, in quanto esempi di progetti a fibre ottiche nei Paesi Bassi.
(143)
In base a un’analisi del settore (85), in media circa il 20-25 % della popolazione è disponibile a passare a una nuova rete a fibre ottiche. […].
(144)
Inoltre, in base alle attuali tendenze, la domanda di servizi forniti lungo le reti a fibre ottiche con una grande larghezza di banda sembrano aumentare ad un ritmo più rapido di quanto gli esperti del mercato si aspettavano alcuni anni fa. Gli attuali progetti di istallazione delle reti a fibre ottiche, in particolare nei Paesi Bassi e negli altri paesi europei (86), dimostrano ulteriormente l’attrattività degli investimenti nelle reti di accesso in fibre ottiche. Pertanto, non è del tutto irrealistico dire che dopo […] mesi, si potrebbe raggiungere un tasso di penetrazione del […] % di tutti i nuclei familiari.
(145)
La Commissione è giunta quindi alla conclusione che un investitore privato in un’economia di mercato sarebbe disposto ad investire nel progetto sulla base dei livelli di penetrazione previsti dal piano aziendale, come hanno fatto Reggefiber e ING RE.
(146)
I prezzi all’ingrosso per collegamento che BBned deve pagare alla GNA per lo sfruttamento della rete passiva […].
(147)
Nelle sue dichiarazioni, l’UPC ha calcolato che GNA deve addebitare almeno tra 20 e 22 EUR al mese per un collegamento all’ingrosso che consenta servizi «offerta tripla» sulla sua rete. Tuttavia, a questo livello, i prezzi per il servizio al dettaglio finale risulterebbero necessariamente più alti delle attuali offerte degli operatori esistenti, il che secondo l’UPC mette in discussione la fattibilità del tasso di penetrazione previsto.
(148)
A sostegno delle sue argomentazioni, l’UPC ha presentato dei calcoli (87) per i prezzi all’ingrosso, basati sui prezzi del servizio al dettaglio offerto dai fornitori del servizio (88) sulla rete della GNA. L’UPC afferma che, alla luce degli attuali prezzi al dettaglio, è improbabile che i tre strati (passivo, attivo, al dettaglio) siano tutti contemporaneamente redditizi.
(149)
Le autorità olandesi, invece, ribadiscono che per la nuova tecnologia a fibre ottiche occorrono calcoli di costo diversi da quelli effettuati per le linee tradizionali a fili di rame o via cavo. Ad esempio, la rete a fibre ottiche richiede spese gestionali molto inferiori (quali la manutenzione e la gestione) ed ha una vita economica più lunga, ossia un periodo di ammortamento più esteso (fino a 30 anni).
(150)
L’UPC ha affermato inoltre che non è possibile che i tre strati (89) siano redditizi contemporaneamente. A questo proposito, la Commissione ricorda di aver valutato i prezzi all’ingrosso richiesti per l’accesso allo strato passivo, in quanto è questo strato ad essere compreso nel piano aziendale sotto esame, che comporta fondi pubblici. La Commissione ha concluso che i prezzi all’ingrosso in questione non sono irrealistici (90). La sostenibilità degli altri due strati, gestiti da operatori privati, è in un certo senso condizionata dai prezzi all’ingrosso richiesti per l’uso dello strato passivo. Considerato che la gestione del secondo strato è stata aggiudicata alla BBned attraverso una procedura di gara aperta, che viene offerto un accesso aperto, non discriminatorio a tutti gli operatori dello strato al dettaglio e alla luce dei prezzi all’ingrosso applicati dalla GNA, la Commissione ritiene improbabile che gli altri due strati non siano gestiti in modo redditizio.
(151)
Per quanto riguarda le tariffe praticate dalla GNA per l’accesso all’ingrosso, vi sarebbero indicazioni secondo cui le reti a fibre ottiche comportino minori costi operativi delle attuali reti di telecomunicazioni o via cavo. Sulla base di queste considerazioni e tenuto conto dei dati di riferimento e dei risultati del rapporto di Stratix Consulting/Technische Universiteit Delft, la Commissione conclude che i prezzi all’ingrosso del piano aziendale non risultano irrealistici rispetto ai prezzi praticati per servizi simili offerti da altri operatori.
(152)
La Commissione ha inoltre valutato i costi di investimento previsti. La GNA calcola […]. Ciò porta a un costo totale per lo strato passivo di […] EUR per nucleo familiare. I dati di riferimento raccolti dalla Commissione per l’infrastruttura completa (strato attivo e passivo insieme) oscillano tra 1 000 EUR e 2 000 EUR (91), mentre il rapporto tra le esigenze di investimento per collegamento passivo e attivo è all’incirca di 2:1.
(153)
L’UPC concorda con la posizione preliminare della Commissione, espressa nella decisione di avvio del procedimento di indagine formale, secondo cui la sostenibilità del piano aziendale dipende fortemente dai costi di investimento e ribadisce che i costi calcolati corrispondono a stime al ribasso. Le autorità dei Paesi Bassi sostengono, al contrario, che i costi di investimento sono una conseguenza della situazione topografica delle zone interessate, della alta densità di popolazione e della presenza di palazzi, il che riduce i costi di istallazione per nucleo familiare. Le autorità hanno inoltre sottolineato che già nel […] 2006 la GNA aveva stipulato un contratto con le società di ingegneria Van den Berg/BAM e Draka Comteq (92), che conteneva specifiche condizioni per garantire che i costi di istallazione sarebbero rimasti entro i margini stabiliti nel piano aziendale.
(154)
Tenuto conto della situazione topografica delle zone (zone densamente popolate su un terreno pianeggiante), del fatto che le società di ingegneria civile incaricate dei lavori hanno accettato di eseguirli ad un prezzo compatibile con il piano aziendale, e dei dati di riferimento disponibili, la Commissione conclude che le cifre di investimento previste dalla GNA sono realistiche. La Commissione osserva inoltre che la GNA ha svolto i propri calcoli lasciando un certo margine in caso di superamento dei costi di investimento, il che è conforme con le prassi seguite dagli investitori prudenti sul mercato e fornisce un’ulteriore conferma della solidità delle stime dei costi d’investimento.
(155)
Secondo il piano aziendale della GNA, il valore residuo stimato della rete passiva è di fondamentale importanza per conseguire gli obiettivi finanziari e per garantire una sicurezza commerciale agli investitori. La GNA ha fondato il proprio calcolo del valore residuo della rete su numerosi parametri: il valore stimato della rete in […] ammonta a […] EUR. Nel piano aziendale della GNA, il valore dipende esclusivamente dal tasso di penetrazione raggiunto. La Commissione ha valutato il valore residuo della rete della GNA anche in base ad un metodo alternativo multiplo ed è giunta ad un valore di […] EUR con un tasso di penetrazione del […] %, il che combacia con la stima della GNA.
(156)
Secondo l’UPC, i tassi di riferimento utilizzati dalla Commissione nella sua decisione di avvio del procedimento (93) per valutare il valore residuo della rete sono troppo ottimistici, in quanto riguardano un’impresa insediata con introiti e clienti ricorrenti. Inoltre, per quanto riguarda la durata di vita economica prevista della rete, l’UPC sostiene che una stima di massimo 20 anni sembra più ragionevole invece di […], prevista dal piano aziendale della GNA. L’UPC invita quindi a valutare il valore residuo della rete sulla base di una valutazione fondata sul flusso di cassa.
(157)
Le autorità olandesi hanno replicato che il calcolo contenuto nel piano aziendale della GNA riguardo al valore residuo della rete è realistico e si fonda su una corretta metodologia. Inoltre, hanno affermato che la durata di vita economica delle reti a fibre ottiche può essere pari a […] o maggiore. Inoltre, una volta istallata, la rete avrà un valore residuo grazie al suo vantaggio «pionieristico» e poiché la costruzione di una seconda rete simile potrebbe non risultare economicamente redditizia, in quanto le reti di accesso in fibre ottiche presentano caratteristiche simili a quelle di un monopolio naturale. Questi ultimi fattori dimostrano, secondo le autorità, che una volta istallata la rete avrà un notevole valore, anche se il piano aziendale non dovesse essere completamente realizzato.
(158)
Dal momento che per questo parametro erano disponibili solo limitati dati di mercato pertinenti, la Commissione ha analizzato il valore residuo della rete con diversi metodi alternativi, compresa una valutazione basata sul flusso di cassa (94). Inoltre, la posizione delle autorità olandesi secondo cui la durata di vita economica delle reti a fibre ottiche può raggiungere […] è stata confermata da rapporti dell’industria (95). Sulla base dei dati disponibili, il valore residuo non si discosta in modo significativo dal margine che emerge dai dati di riferimento. La Commissione prende inoltre nota del fatto che la rete potrebbe costituire un bene materiale con un valore significativo per gli azionisti della GNA […] (96).
(159)
Nella decisione di avvio del procedimento di indagine formale, la Commissione ha sollevato anche alcune critiche metodologiche preliminari relative al piano aziendale della GNA. Ad esempio, il piano aziendale non prende in considerazione l’imposta sulle società. Le autorità dei Paesi Bassi hanno risposto che gli azionisti della GNA hanno scelto la forma giuridica di gesloten commanditaire vennootschap (simile alla società in accomandita semplice), la quale non è obbligata a versare l’imposta sui profitti. Pertanto, i risultati della GNA saranno consolidati direttamente dai suoi azionisti e il progetto è valutato sulla base dei risultati «al lordo dell’imposta».
(160)
Avendo valutato la misura approfonditamente nel corso dell’indagine formale, la Commissione ritiene che gli elementi di preoccupazione metodologica siano di poca importanza, in quanto sono collegati ad una scelta metodologica della GNA e non pregiudicano la sostenibilità generale del piano aziendale. Inoltre, la Commissione osserva che sia gli investitori privati che PricewaterhouseCoopers, che ha controllato il piano aziendale, hanno avallato le scelte metodologiche sulle quali tale piano si basa (97).
(161)
La Commissione sottolinea che le autorità olandesi hanno presentato anche una serie di analisi di sensibilità e di scenari aziendali (98), al fine di suffragare ulteriormente la solidità del piano aziendale dalla GNA. Da queste informazioni è emerso, ancora una volta, che il piano aziendale della GNA tiene conto di tutti i rischi e di tutte le opportunità che il soggetto comporta.
(162)
Nei documenti presentati, l’UPC criticava inoltre alcune ipotesi del piano aziendale della GNA che non erano esplicitamente state menzionate nella valutazione del piano aziendale di cui ai considerando 121 e segg. ed era giunta alla conclusione che il piano non era commercialmente sostenibile. La Commissione ricorda che né l’UPC né RBB, la società di consulenza che ha elaborato diversi rapporti nell’ambito dell’indagine per conto dell’UPC, avevano accesso al piano aziendale reale della GNA e le loro analisi erano, quindi, basate su informazioni pubbliche, soprattutto su un rapporto di analisi circa la fattibilità di un progetto per una rete di accesso in fibre ottiche a Amsterdam (99).
(163)
La Commissione osserva che i principali fattori del piano aziendale indicati dall’UPC sono stati già risolti nella valutazione del piano aziendale della GNA svolta dalla Commissione (per quanto riguarda il tasso di penetrazione, la percentuale di aumento degli abbonati, il tasso di rinuncia, gli introiti all’ingrosso, i costi di investimento, la durata di vita della rete e il calcolo del «valore residuo») oppure, al pari della metodologia scelta nel piano, presentano scarsa rilevanza per la valutazione dello stesso (100).
(164)
L’UPC ha inoltre affermato che la Commissione dovrebbe tener conto non solo delle singole ipotesi, ma anche della loro interazione. Ad esempio, una combinazione di un alto tasso di penetrazione e di alti prezzi sarebbe impossibile. La Commissione ha valutato la metodologia e i dati sui quali si basa il piano aziendale e ha concluso che possono essere considerati accettabili per un investitore privato che opera in condizioni normali di un’economia di mercato.
(165)
L’UPC ha fatto valere inoltre che, nei propri calcoli sul piano aziendale della GNA, non aveva preso in considerazione il fatto che la GNA avrebbe offerto sconti agli utenti della rete nei primi cinque anni, in quanto tali dati erano stati divulgati solo con la decisione di avvio del procedimento da parte della Commissione. Inoltre, l’UPC sostiene che questo contributo della GNA ai costi di marketing del progetto completo mina ulteriormente il rendimento finanziario del progetto per gli investitori, e conferma ulteriormente la scarsa fattibilità del piano aziendale della GNA. A questo proposito, la Commissione ha risposto che in conformità di una normale prassi di mercato, i nuovi servizi vengono offerti inizialmente a prezzi scontati al fine di costituire una certa clientela di base. Inoltre, l’incidenza finanziaria di questi sconti è stata interamente presa in considerazione nel piano aziendale della GNA valutato dalla Commissione.
(166)
Per quanto riguarda il modello Arcadis (101), presentato dall’UPC come possibile modello di piano aziendale per la GNA, la Commissione osserva che non se ne faceva riferimento nei documenti presentati dalle autorità olandesi e che queste ultime hanno sottolineato che non vi è alcun nesso tra il progetto in esame e il modello Arcadis.
(167)
Infine, la Commissione non ha ricevuto alcuna indicazione del fatto che il prestito di […] EUR concesso da […] non sia stato fornito a condizioni di mercato. Il tasso di interesse applicato da […] (102) e il potenziale valore di pegno del bene costituiscono una prova sufficiente del fatto che il prestito è stato concesso a condizioni di mercato.
(168)
A seguito dell’indagine formale e avendo valutato le informazioni complementari ricevute, la Commissione è giunta alla conclusione che il piano aziendale della GNA è compatibile con il principio dell’investitore privato che opera in un’economia di mercato.
(169)
Il presupposto principale su cui si basa il piano aziendale è che lo sviluppo del mercato delle telecomunicazioni e dei mass media nei Paesi Bassi scaturirà in una sensibile domanda di servizi rapidi a banda larga, una buona parte dei quali potrà essere offerta tramite reti FttH. È su queste previsioni, ribadite nel rapporto di Stratix Consulting/Technische Universiteit Delft, che si basano le ipotesi relative ai prezzi e al tasso di penetrazione della rete della GNA. Insieme ad altre ipotesi, quali i costi di investimento, questi fattori portano alla conclusione che il progetto fornirà una sufficiente remunerazione per gli investitori.
(170)
La Commissione ha valutato il piano e le ipotesi in esso contenute, attraverso un paragone con progetti simili e una verifica della sua coerenza interna e della fattibilità delle ipotesi. La conclusione di questa valutazione è che il piano aziendale risulta metodologicamente corretto e che tiene conto di tutti i fattori importanti che possono incidere sul successo del progetto.
(171)
Inoltre, la Commissione ha concluso che il piano aziendale della GNA non contiene ipotesi manifestamente errate. Le ipotesi di base del piano sono realistiche, se valutate alla luce della principale previsione circa l’evoluzione del mercato delle telecomunicazioni e dei mass media e anche se confrontate a progetti simili. Le riserve che potrebbero essere mosse per motivi di principio nei confronti di alcune ipotesi del piano aziendale sulla base di previsioni diverse circa il futuro sviluppo dei mercati rilevanti non sono tali da poter mettere in discussione la credibilità globale del piano in questione. Tali divergenze di vedute sono intrinseche all’ampio margine di giudizio che si applica nelle decisioni di investimento imprenditoriali.
(172)
Bisogna osservare che due investitori privati, anch’essi specializzati in investimenti in infrastrutture di comunicazione, ING RE e Reggefiber, hanno acquisito una partecipazione consistente del progetto sulla base del piano aziendale. […] (103). Oltre al rendimento finanziario, è molto probabile che il valore strategico del progetto, in quanto «progetto pilota» su scala notevolmente ridotta volto a testare le potenzialità della tecnologia FttH in zone densamente popolate e il modello aziendale innovativo su cui si basa (104), abbia contributo alla decisione sia degli investitori pubblici che privati di accettare un rischio relativamente alto (105).
(173)
Alla luce di queste considerazioni, la Commissione ha concluso che un investitore privato che opera in condizioni normali di economia di mercato potrebbe investire nella GNA sulla base del suo piano aziendale. Ciò è confermato dalla presenza di due investitori privati di mercato nella GNA.
(174)
Per quanto riguarda le osservazioni di UPC, ONO, FT, COM HEM e della parte interessata anonima, che hanno chiesto alla Commissione di applicare rigidamente al caso in esame il principio dell’investitore privato che opera in un’economia di mercato, in quanto il progetto potrebbe costituire un precedente rispetto ad altri investimenti nella banda larga in Europa, la Commissione intende ribadire che la valutazione alla luce del criterio dell’investitore privato che opera in un’economia di mercato deve essere svolta sempre caso per caso, in conformità dell’attuale giurisprudenza e delle prassi decisionali in questo ambito.
(175)
In sintesi, la Commissione ha concluso quindi che l’investimento del comune di Amsterdam non costituisce aiuto di Stato, in quanto è effettuato in concomitanza con un apporto di capitale da parte di un investitore privato effettuato a condizioni simili. Inoltre, dall’analisi del piano aziendale è emerso che l’investimento è compatibile con il principio dell’investitore privato che opera in un’economia di mercato.
VII. CONCLUSIONI
(176)
A seguito dell’avvio del procedimento di indagine formale, le autorità dei Paesi Bassi hanno risposto in modo soddisfacente ai dubbi preliminari espressi dalla Commissione nella decisione di avvio del procedimento. In particolare, è stato accertato che tutti i preinvestimenti effettuati dal comune di Amsterdam sono stati rimborsati dalla GNA. La Commissione ha appurato che il comune di Amsterdam investe nella GNA alle stesse condizioni degli altri investitori privati coinvolti nel progetto, che partecipano ad esso sulla base del piano aziendale della GNA.
(177)
La Commissione è quindi giunta alla conclusione che l’investimento del comune di Amsterdam nella GNA non costituisce aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE, in quanto è compatibile con il principio dell’investitore privato che opera in un’economia di mercato;
DECIDE:
Articolo 1
L’investimento del comune di Amsterdam in Glasvezelnet Amsterdam CV per la costruzione di una rete di accesso in fibre ottiche ad Amsterdam, notificato alla Commissione il 17 maggio 2005, non costituisce aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.
L’esecuzione di tale aiuto è pertanto autorizzata.
Articolo 2
Il Regno dei Paesi Bassi è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, l’11 dicembre 2007.

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