Document ID: 32000D0628

Kommissionens beslutning
af 11. april 2000
om den statsstøtte, som Italien har ydet til Centrale del Latte di Roma
(meddelt under nummer K(2000) 1173)
(Kun den italienske udgave er autentisk)
(2000/628/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2,
under henvisning til Rådets forordning (EF) nr. 1255/1999 af 17. maj 1999 om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter(1), særlig artikel 37,
efter at have opfordret de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med denne artikel(2) og under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I
SAGSFORLØB
(1) Den 4. december 1996 modtog Kommissionen en klage over kommunalrådet i Roms beslutning af 8. juli 1996 om privatiseringen af den kommunale mælkecentral (Azienda Comunale Centrale del Latte, ACCL) ved bunden licitation. Det fremgik desuden af klagen, at ACCL fra 1992 til 1994 havde haft nogle betydelige driftsunderskud (der skulle have beløbet sig til 156,6 mia. ITL), som var blevet dækket af Roms kommune. Ifølge klagen udgør ovennævnte operationer en statsstøtte til ACCL, der er uforenelig med traktatens konkurrenceregler.
(2) Ved brev af 25. marts 1997 anmodede Kommissionen de italienske myndigheder om yderligere oplysninger om den formodede statsstøtte. Ved brev af 25. juli 1997, registreret den 31. juli 1997, fremsendte Italiens Faste Repræsentation ved Den Europæiske Union de yderligere oplysninger, Kommissionen havde anmodet om.
(3) Da Kommissionen ikke havde modtaget nogen statsstøtteanmeldelse i henhold til traktatens artikel 88, stk. 3, for så vidt angår dækningen af ACCL's underskud eller privatiseringen af ACCL, besluttede den at opføre foranstaltningen som nr. NN 185/97 i registeret over uanmeldt støtte.
(4) Ved brev SG (98) D/3692 af 8. maj 1998 underrettede Kommissionen Italien om sin beslutning om at indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2, over for de støtteforanstaltninger, der tager sigte på at dække ACCL's driftsunderskud, støtten til regionen Lazios mælkeproducenter, privatiseringen af ACCL samt eventuel støtte til køberen i privatiseringsprocessen. Beslutningen blev opført som nr. C 28/98 i registeret.
(5) Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende(3). Kommissionen opfordrede de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til den omhandlede støtte.
(6) Ved brev af 6. juli 1998, registreret den 7. juli 1998, og ved brev af 26. juli 1998, registreret den 28. juli 1998, sendte de italienske myndigheder Kommissionen deres bemærkninger til den omhandlede støtte. Som svar på et yderligere brev fra Kommissionen af 21. september 1999 fremsendte Italien flere oplysninger ved brev af 13. januar 2000, registreret den 19. januar 2000.
(7) Kommissionen har ikke modtaget bemærkninger fra andre interesserede parter.
II
BESKRIVELSE
(8) Den kommunale mælkecentral, Azienda Comunale Centrale del Latte, blev oprettet den 10. december 1992 med henblik på fremstilling og salg af emballeret frisk mælk og afledte produkter (fløde, yoghurt, langtidsholdbar UHT-mælk). Centralen blev oprettet som en "offentlig tjeneste", det vil sige med en ordning om, at alle driftsunderskud ville blive dækket af ejeren (Roms kommune). ACCL var nemlig ikke et privatretligt selskab, men udelukkende en særskilt regnskabsenhed under Roms kommune.
(9) ACCL opkøbte frisk mælk fra de lokale producenter og forarbejdede og emballerede denne for herefter at sælge den med mærket "Centrale del Latte". ACCL fremstillede desuden langtidsholdbar mælk og yoghurt. Produkterne blev solgt på et lokalt marked (Rom og omegn), som dog havde et betydeligt omfang (cirka 4 mio. forbrugere).
(10) Traditionelt bestod ACCL's produktion hovedsageligt af frisk mælk, der i begyndelsen udgjorde næsten 100 % af det samlede salg. Med tiden faldt denne procentdel dog gradvist samtidig med, at man udviklede andre mejeriproduktserier. I 1996 udgjorde frisk mælk 85 % af det samlede salg. I samme periode kunne man registrere en stigning for de sekundære produkters vedkommende (såsom yoghurt og langtidsholdbar UHT-mælk), og selvom de kun udgjorde cirka 6 % af indtægterne i 1994, fordobledes salget af disse produkter i det første halvår af 1995 takket være lanceringen af en ny produktserie. I 1996 gjorde adgangen til nye markeder det muligt at øge salget af langtidsholdbar UHT-mælk med 129 %. I samme periode steg salget af yoghurt og frisk fløde med henholdsvis 45,3 % og 34,8 %. På privatiseringstidspunktet havde ACCL stadig en betydelig markedsandel - som dog hele tiden faldt - på det romerske marked for dens primære produkt, der var frisk mælk, nemlig 60 % af det lokale marked. Hvad de andre produkter angik, var markedsandelen på daværende tidspunkt marginal (den lå f.eks. på 1-2 % for langtidsholdbar mælks vedkommende).
(11) Lige fra begyndelsen kunne ACCL betragtes som en kriseramt virksomhed med systematisk negative driftsresultater. Hovedårsagerne til den vanskelige økonomiske og finansielle situation lader til at være dens overdimensionerede produktionsanlæg samt en alt for ringe udnyttelse af kapaciteten. Personaleomkostningerne var høje, og arbejdskraften var ikke i besiddelse af de nødvendige kvalifikationer til de specielle aktiviteter, som markedet krævede. Omsætningen og produktiviteten pr. medarbejder svarede derfor til halvdelen af sektorgennemsnittet. Man var desuden af den opfattelse, at virksomheden havde ledelsesproblemer og var kendetegnet af stærke fagforeningskonflikter.
Dækning af driftsunderskuddene
(12) I 1992 havde virksomheden en årsomsætning på cirka 170 mia. ITL, med et nettounderskud på 45,3 mia. i 1992 og 30,7 mia. i 1993. Nettounderskuddene nåede op på 75,6 mia. i 1994 som følge af personaleindskrænkningen (der blev nedlagt 141 arbejdspladser) og af andre ekstraordinære underskud. De samlede underskud beløb sig til henholdsvis 30,0 mia. ITL i 1995 og 33,5 mia. ITL i 1996 (hvoraf 23,7 mia. ITL var ekstraordinære underskud, som virksomheden led i de pågældende år). Ifølge beregningerne for 1997(4) ville driftsunderskuddet komme til at ligge på 17,664 mia. ITL.
(13) Alle disse driftsunderskud blev hvert år dækket af Roms kommune ifølge bestemmelserne i § 23, stk. 6, i lov nr. 142 af 8. juni 1990 om reglerne for de lokale selvstyrer. På den dato, hvor proceduren efter artikel 88, stk. 2, blev indledt, fastlagde Kommissionen således den samlede dækning af underskuddet til 215,1 mia. ITL for perioden 1992-1997.
(14) Da Kommissionen indledte proceduren efter traktatens artikel 88, stk. 2, var den af den opfattelse, at den støtte, som Roms kommune ydede ved at dække ACCL's driftsunderskud, udgjorde statsstøtte efter traktatens artikel 87, stk. 1. Der er tale om støtte, som kan medføre konkurrenceforvridninger, da man har dækket driftsunderskuddene for en virksomhed inden for en sektor (mejeriprodukter), hvor samhandelen mellem medlemsstaterne er omfattende.
(15) Hvad indholdet angår, var der efter Kommissionens mening tale om driftsstøtte, som er i modstrid med Kommissionens praksis for gennemførelsen af traktatens artikel 87, 88 og 89, og som i sig selv ikke medfører nogen udvikling af erhvervsgrenen eller regionen(5).
(16) Kommissionen bemærkede, at ACCL i betragtning af sit "strukturelle" driftsunderskud kunne betragtes som "kriseramt" ifølge Fællesskabets rammebestemmelser herom, der var gældende på den dato, hvor proceduren efter artikel 88, stk. 2, blev indledt(6). Efter Kommissionens mening hang dækningen af disse underskud uløseligt sammen med udgifter, der kunne henføres til en omstruktureringsplan (personaleindskrænkning, investeringer, omlægning af produktionen). Kommissionen var dog ikke af den opfattelse, at der var tale om en opfyldelse af to af de tre hovedforudsætninger for at få tilladelse til en omstruktureringsstøtte ifølge disse rammebestemmelser (forhindring af konkurrencefordrejende virkninger i forbindelse med støtten samt forholdet mellem omstruktureringens omkostninger og fordele).
(17) Ifølge Kommissionens vurdering faldt støtten ind under anvendelsesområdet for traktatens artikel 87, stk. 1. Ingen af undtagelserne i denne artikels stk. 2 og 3 var dog gældende for støtten.
(18) I sin vurdering af overensstemmelsen med statsstøttebestemmelserne mente Kommissionen, at det i dette tilfælde også var nødvendigt at tage højde for, at dækningen af virksomhedens underskud fandt sted i forbindelse med en ordning for "offentlige tjenester". Roms kommune stod nemlig for forvaltningen af en såkaldt "offentlig tjeneste" bestående i indsamling, forarbejdning og markedsføring af mælk til konsum gennem en særlig virksomhed. Roms kommune var forpligtet til at dække disse særlige virksomheders såkaldte sociale udgifter, eftersom de stod for forvaltningen af en "offentlig tjeneste".
(19) I henhold til traktatens artikel 86, stk. 2, er virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, underkastet traktatens bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem. Ifølge de oplysninger, der var til rådighed, havde ACCL's opgaver tilsyneladende ikke nogen særlig karakter, som kunne begrunde anvendelsen af en eventuel undtagelse efter traktatens artikel 86, stk. 2(7).
(20) Kommissionen var desuden af den opfattelse, at virksomheder, der fremstiller og markedsfører de produkter i traktatens bilag I, som er genstand for en fælles markedsordning, ikke kan betragtes som virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i medfør af artikel 86, stk. 2. Den måde, fællesmarkedet for mejeriprodukter fungerer på, er (ligesom det er tilfældet med andre produkter, som er genstand for fælles markedsordninger) uforenelig med statslige indgreb på markedet via virksomheder, der forfølger andre målsætninger end økonomisk rentabilitet.
(21) Kommissionen konkluderede således, at traktatens artikel 87 og 88 til fulde fandt anvendelse på den støtte, som Roms kommune havde ydet ved at dække ACCL's driftsunderskud.
Støtte til Lazios mælkeproducenter
(22) En af grundene til, at virksomheden havde fået status som "offentlig tjeneste", var, at den ydede støtte til de lokale mælkeproducenter. Ifølge de oplysninger, der forelå på den dato, hvor proceduren efter artikel 88, stk. 3, blev indledt, havde ACCL indgået leveringskontrakter med producentforeningerne for Lazios mælkeproducenter. På baggrund af disse leveringskontrakter fik ACCL leveret nogle større mængder mælk end dem, den kunne have solgt på det frie marked, og det til priser, som var fordelagtige for producenterne. Det forlød desuden, at de italienske regeringsmyndigheder skulle have bedt ACCL om at købe mælken til en højere pris i de ugunstigt stillede områder.
(23) Ifølge bestemmelserne i den fælles markedsordning bliver mælkepriserne fastlagt af markedet. I en sådan situation burde forskellen mellem de priser, som forarbejdningsvirksomhederne tilbyder, afspejle det frie spil mellem udbud og efterspørgsel, deres handelspolitik og deres finansielle soliditet. I betragtning af, at ACCL hvert år kunne fremvise nogle betydelige driftsunderskud, lader det til, at virksomheden udelukkende var i stand til at fastholde nogle høje priser og sikre de lokale producenters afsætningsmarkeder takket være sin status som "offentlig tjeneste", der hvert år fik staten til at dække underskuddene.
(24) Kommissionen er af den opfattelse, at ACCL's opnåelse af status som "offentlig tjeneste" samt den offentlige finansiering af købet af mælk til fordelagtige priser udgør statsstøtte til Lazios mælkeproducenter efter artikel 87, stk. 1. Støtten udgøres kort sagt af en del af de samlede driftsunderskud, som ACCL har lidt siden sin oprettelse i 1992. Af de samme årsager, som er nævnt i punktet om dækningen af ACCL's driftsunderskud, betragtede Kommissionen denne støtte som uforenelig med fællesmarkedet. Efter Kommissionens mening kunne disse foranstaltninger ligeledes udgøre en overtrædelse af de gældende bestemmelser for den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter(8).
(25) I betragtning af usikkerheden omkring de præcise vilkår og beløbene på denne støtte opfordrede Kommissionen de italienske myndigheder til at fremsende alle de oplysninger, der måtte være nyttige for vurderingen af det samlede beløb, som den italienske regering har ydet til Lazios mælkeproducenter siden 1992, hvor ACCL blev oprettet. Kommissionen anmodede navnlig om statistikkerne for leverancerne fra Lazios mælkeproducenter, for de priser, som ACCL betalte, og for gennemsnitspriserne eller om muligt de priser, de andre markedsdeltagere betalte, samt hele lovgivningen på dette område.
Privatisering af ACCL
(26) I juni 1995 indledte Roms kommune ACCL's privatiseringsproces. I november 1995 valgte kommunen JP Morgan som den konsulent, der fik til opgave at udarbejde en virksomhedsplan. I slutningen af marts 1996 fremlagde konsulenten en vurdering af virksomheden og et forslag til administrationen af salgsproceduren.
(27) Den 8. juli 1996 besluttede Roms kommunalråd at ændre ACCL's status som "offentlig tjeneste" og gøre virksomheden til et aktieselskab (SpA) med henblik på dens privatisering. Beslutningen berørte også salgsproceduren, som skulle finde sted ved hjælp af underhåndsbud og efter visse kriterier for statens kontrol med proceduren og beskyttelsen af arbejdstagernes og de lokale mælkeproducenters interesser. Med denne beslutning blev ACCL's aktiver overført til Centrale del Latte di Roma SpA, hvis aktiekapital på 200 mio. ITL blev fordelt med 95 % til Roms kommune og 5 % til virksomheden Risorse per Roma SpA, som Roms kommune ejede fuldstændigt. Privatiseringen skulle ske ved hjælp af en kapitalforhøjelse fra køberens eller købernes side. Azienda Speciale Centrale del Lattes passiver stod fortsat opført i formueopgørelsen for denne virksomhed, som ville blive genstand for en likvidationsprocedure.
(28) I forbindelse med salgsproceduren blev der den 2. og 3. oktober 1996 offentliggjort en bekendtgørelse i to af Italiens største dagblade, hvor man opfordrede de interesserede virksomheder til at deltage i salget af en aktieandel af Centrale del Latte SpA. Konsulenten modtog inden fristens udløb 25 forslag, der var indgivet af både enkeltvirksomheder og joint ventures. Den 30. december 1996 opfordrede konsulenten alle de interesserede virksomheder til at byde. Konsulenten modtog fire fuldstændige forslag og fremlagde en rapport med en anbefaling om at modtage underhåndsbud fra alle fire kandidater. Fra den 5. marts til den 6. maj 1997 modtog konsulenten den sidste række bud fra de virksomheder, der var tilbage på listen.
(29) I mellemtiden blev der den 22. maj 1997 foretaget en vurdering af virksomhedens værdi af en uafhængig sagkyndig, som var blevet udpeget af præsidenten for Roms domstol (i overensstemmelse med § 2343 i den italienske civillovbog). Ifølge vurderingen havde Centrale del Latte di Roma SpA en økonomisk værdi af 75,272 mia. ITL.
(30) Efter den sidste række bud fremlagde konsulenten en rapport for Roms kommune, hvor den blev anbefalet at sælge Centrale del Latte di Roma SpA til selskab A*(9), som havde givet det højeste bud. Dette selskab havde budt 75,472 mia. for 75 % af aktierne i Centrale del Latte di Roma SpA og 106,6 mia. for 100 % af aktiekapitalen. De andre tilbudsgiveres bud var meget lavere. Selskab B* bød 55,105 mia., selskab C* bød 43,944 mia., og selskab D* bød 37,5 mia. for 75 % af aktierne i Centrale del Latte di Roma SpA. Med hensyn til den andel på 20 %, der var forbeholdt de lokale producenter af frisk mælk, besluttede Roms kommune, at der for disse producenter skulle gælde de samme prisbetingelser som dem, hovederhververen af de 75 % af aktierne havde tilbudt. Konsulenten gør desuden opmærksom på, at:
- budet fra selskab A* omfatter en virksomhedsplan med investeringer for 59,409 mia., der skal foretages i de følgende fem år (21,003 mia. til investeringer i virksomhedsmodernisering og 38,406 mia. til marketing). De andre tilbudsgivere planlægger at investere et lavere beløb i samme periode. Selskab B* har til hensigt at investere 58,014 mia., selskab C* 55,405 mia. og selskab D* 41,345 mia.
- selskab A* agter at bevare 200 arbejdspladser ud af 392 i de følgende fem år, mens selskab B* vil bevare 300 arbejdspladser, selskab C* 256 og selskab D* 142
- selskab A* forpligter sig til at købe mindst 80 % af råvarerne af Lazios mælkeproducenter (en af virksomhederne er ikke villig til at indgå en sådan forpligtelse). Selskab A* forpligter sig desuden til ikke at flytte virksomheden fra dens nuværende hjemsted i Rom.
(31) Den 26. juni 1997 besluttede Roms kommune at sælge 75 % af aktierne i Centrale del Latte di Roma SpA til selskab A* for et samlet beløb på 75,472 mia. ITL. De resterende 25 % blev efterfølgende solgt til samme virksomhed, og den samlede pris beløb sig til 106,6 mia. ITL.
(32) Ifølge Kommissionens faste praksis udgør privatiseringen af et offentligt selskab ikke statsstøtte efter traktatens artikel 87, stk. 1, når:
- salget sker via en åben, gennemsigtig og betingelsesløs offentlig udbudsprocedure eller tilsvarende procedurer
- selskabet bortliciteres til den højstbydende
- alle kandidater har tilstrækkeligt med tid og informationer til rådighed til at kunne foretage en korrekt vurdering af de aktiviteter, de skal basere deres tilbud på(10).
(33) Kommissionen bemærker, at Roms kommune besluttede ikke at afholde et offentligt udbud. Dette var tilsyneladende et bevidst valg, der tog sigte på at beskytte produktionens kontinuitet, sikre de lokale producenters leverancer og virksomhedens stabilitet. I det foreliggende tilfælde gør Kommissionen opmærksom på, at bekendtgørelserne kun blev offentliggjort i to nationale dagblade. Da det ikke kan udelukkes, at andre europæiske virksomheder kunne have været interesserede i privatiseringen, er Kommissionen af den opfattelse, at en sådan procedure måske ikke var tilstrækkelig til at sikre en bred deltagelse af virksomheder, som opererer i udlandet.
(34) Hvad informationsproceduren angår, konkluderede Kommissionen, at de potentielle købere i privatiseringsprocessen havde tilstrækkeligt med tid og informationer til rådighed til at udarbejde deres tilbud.
(35) Med hensyn til accepten af det mest fordelagtige tilbud bemærker Kommissionen, at det selskab, der fik tilslag, bød et meget højere beløb end de andre tilbudsgivere (106,6 mia. ITL). Budet var desuden meget højere end virksomhedens reelle værdi, som en uafhængig sagkyndig havde anslået til 75,272 mia. ITL, når man ser bort fra, at det selskab, der fik tilslag, også indgik en række omkostningskrævende forpligtelser.
(36) Selvom virksomheden blev solgt til højstbydende til en pris, der lå langt over den anslåede værdi, kan der efter Kommissionens mening være statsstøtteelementer, hvis den private investor har betalt en lavere pris, end han ville have gjort uden sådanne klausuler. Kommissionen mener tværtimod, at virksomhedens markedsværdi var den pris, den private investor ville have betalt uden alle salgsbetingelserne, og navnlig betingelserne om opretholdelsen af et vist beskæftigelsesniveau og købet af råvarer hos de lokale producenter.
(37) På baggrund af ovenstående og ud fra de oplysninger, der forelå på daværende tidspunkt, kunne Kommissionen ikke udelukke, at der var blevet ydet støtte til virksomhedens køber via privatiseringsprocessen.
(38) Foruden spørgsmålet om den eventuelle støtte, der blev ydet til køberen via privatiseringsprocessen, undersøgte Kommissionen de konsekvenser, som de favorable salgsbetingelser havde for Lazios mælkeproducenter. Kommissionen bemærkede, at kandidaterne skulle forpligte sig til at købe mindst 80 % af råvarerne hos Lazios mælkeproducenter i fem år (eller en anden procentsats, der eventuelt er taget højde for i den gældende lovgivning), og det til en pris, der var justeret efter markedspriserne.
(39) Når det gælder en virksomhed, som først og fremmest producerer frisk mælk, synes afstanden til leverandørerne af råvarer at have indflydelse på fremstillings- og markedsføringsprocessen. Lazios mælkeproducenter nyder godt af denne "naturlige" fordel i konkurrencen med andre producenter fra Italien og EU. Denne konkurrencefordel er ikke nok til at kompensere for andre ulemper, og Kommissionen var af den opfattelse, at disse producenter generelt var mindre effektive end andre EU-producenter. Medtagelsen af en klausul, der tvinger virksomheden til at købe mindst 80 % af sine leverancer hos Lazios mælkeproducenter, giver således indtryk af, at dette ikke ville være sket på de normale markedsvilkår.
(40) Muligheden for at sætte procentsatsen på 80 % af mælkeleverancerne ned til "en anden procentsats, der eventuelt er taget højde for i den gældende lovgivning" forekommer desuden Kommissionen at være uklar, da Kommissionen ikke er bekendt med, at den fælles markedsordning skulle indeholde sådanne bestemmelser. Kommissionen opfordrede de italienske myndigheder til at fremsende alle de oplysninger, som måtte være nyttige for vurderingen af denne bestemmelse, og til at sende Kommissionen den lovgivning, der eventuelt måtte eksistere på området.
(41) Det krav, der stilles til køberen om at anvende de lokale producenter som leverandører til mindst 80 % af råvarerne, medfører en fortrinsbehandling, som både udgør statsstøtte til disse producenter og en overtrædelse af den fælles markedsordning for de pågældende produkter.
III
ITALIENS BEMÆRKNINGER
(42) De italienske myndigheder fremsatte deres bemærkninger ved brev af 6. juli 1998, ved brev af 26. juli 1998 og ved brev af 13. januar 2000.
Dækning af driftsunderskuddene
(43) Italien gør indsigelse mod, at det samlede beløb på de dækkede underskud vurderes til 215,1 mia. ITL, og mod, at Kommissionen har medtaget perioden 1992-1997 i sine beregninger. For det første bør året 1992 ikke medregnes (ACCL blev oprettet i december 1992), og man skal være opmærksom på, at den likvidation, der fandt sted, havde en betydelig indflydelse på udgifterne for 1997. På samme måde var der en væsentlig andel af de samlede underskud (99,25 mia. ITL), som blev dækket af ACCL's egenkapital, og 5 mia. ITL blev aldrig dækket. Italien er derfor af den opfattelse, at det samlede beløb på de dækkede underskud kun bør være 96,654 mia. ITL, og det for perioden 1993-1996.
(44) Ifølge de italienske myndigheder tog den dækning af underskuddene, der blev foretaget af Roms kommune, sigte på at genskabe ACCL's finansielle soliditet med henblik på en kommende privatisering. Princippet om den private investor i en markedsøkonomi blev således overholdt.
(45) De italienske myndigheder gør opmærksom på, at foranstaltningerne ikke ændrer samhandelsvilkårene. Italien hævder i den forbindelse, at ACCL først og fremmest var aktiv på markedet for frisk mælk, der er et marked, hvor salget på grund af lovbestemmelserne for produktets markedsføring (som senest skal finde sted fire dage efter emballeringen) i praksis kun kan ske til lokaliteter, som er relativt tæt på produktionsområderne. Markedet for frisk mælk i Italien er således et typisk regionalt marked, og der finder ingen samhandel sted med andre medlemsstater, undtagen i visse norditalienske regioner.
(46) Såfremt Kommissionen er af den opfattelse, at den nævnte dækning af underskuddene udgør statsstøtte efter traktatens artikel 87, stk. 1, opfylder denne støtte efter Italiens mening betingelserne for en undtagelse i medfør af artikel 87, stk. 3, litra c), da der er tale om en støtte, som er forenelig med Fællesskabets rammebestemmelser for redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder(11).
(47) Italien hævder, at støtten til ACCL fuldt ud opfyldte betingelserne i de gældende rammebestemmelser, da den blev ydet i forbindelse med en omstruktureringsplan, som tog sigte på at gøre virksomheden sund og rentabel uden samtidig at fordreje konkurrencen samt i respekt for proportionalitetskriteriet.
(48) ACCL var en kriseramt virksomhed i henhold til rammebestemmelserne på dette område. Dette er efter Italiens mening den uundgåelige konklusion, når man tager i betragtning, at det hvert år var nødvendigt at dække driftsunderskuddene.
(49) Med henblik på en kommende privatisering af virksomheden udarbejdede en gruppe af eksperter inden for denne sektor en omstruktureringsplan (kaldet "virksomhedsplan") for perioden 1995-1997 med det formål at omstrukturere og udvikle virksomheden samt forbedre produktionen og markedsføringsbetingelserne. I virksomhedsplanen var der taget højde for tre på hinanden følgende faser: omstrukturering i 1995, konsolidering i 1996 og diversificering af produktionen i 1997.
(50) Planen omfattede nogle interne omstruktureringsforanstaltninger, der tog sigte på at gøre ACCL sund og rentabel på længere sigt. De vigtigste foranstaltninger var følgende:
- rationalisering af generalomkostninger og virksomhedsomkostninger
- en kraftig personaleindskrænkning (fra 610 ansatte i 1993 til 402 i 1997)
- genanskaffelsesinvesteringer (10 mia. ITL) for at forbedre effektiviteten og mindske indvirkningen på miljøet uden at øge kapaciteten
- omstrukturering og genskabelse af distributionskædens effektivitet
- omlægning af produktserien, med fokus på produkter med en større merværdi (langtidsholdbar mælk, specialmælk, yoghurt, frugtsaft osv.).
(51) Disse interne foranstaltninger havde til formål at gøre virksomheden sund og rentabel inden for et rimeligt tidsrum og gøre det muligt at genskabe dens finansielle ligevægt. Omstruktureringsplanens gennemførelse gav virksomheden mulighed for at opnå et overskud (1,5 mia. ITL ifølge regnskabet for 1998).
(52) Hvad angår hindringen af konkurrenceforvridninger, understreger de italienske myndigheder, at støtten udelukkende skulle gøre ACCL sund og rentabel, og at den ikke havde nogen skadelig indvirkning på konkurrenternes stilling. Alle de vedtagne foranstaltninger medførte udelukkende en betydelig personaleindskrænkning, en større effektivitet i produktionsanlæggene og en diversificering af produktserien i produkter med en større merværdi. Til støtte for denne argumentation gør Italien gældende, at de italienske antitrustmyndigheder, der vurderede købet af ACCL i henhold til traktatens artikel 81 og 82, konkluderede, at støtten til virksomheden ikke havde nogen skadelig indvirkning på konkurrencen på mælkemarkedet. Italien understreger ligeledes, at ACCL hverken førte en aggressiv markedsføringspolitik eller skabte en stærk binding af kunderne.
(53) De italienske myndigheder tilføjer, at omstruktureringsplanen stod i forhold til det forfulgte mål, nemlig at sælge ACCL på de bedst mulige betingelser, og de fremfører desuden, at ACCL gav et betydeligt bidrag til omstruktureringsprocessen med egne midler (44 mia. ITL). Italien gør desuden opmærksom på, at hvis Roms kommune havde valgt at likvidere virksomheden, havde den skullet afholde nogle meget større udgifter.
(54) Ifølge de italienske myndigheder blev omstruktureringsprocessens gyldighed bekræftet af den private køber, som fulgte rammebestemmelserne og virksomhedsplanen efter at have overtaget virksomheden.
(55) Såfremt Kommissionen ikke mener, at støtten er forenelig med traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), skal det bemærkes, at det er ACCL under likvidation og ikke Centrale del Latte di Roma SpA, der er støttemodtageren. Da salgsproceduren efter Italiens opfattelse fuldt ud opfyldte markedsbetingelserne, mener Italien ikke, at Centrale del Latte di Roma SpA og dennes køber har fået nogen fordel af den tidligere støtte. Støtten skal derfor kræves tilbagebetalt af ACCL og ikke af Centrale del Latte di Roma SpA.
Støtte til Lazios mælkeproducenter
(56) Italien hævder, at ACCL aldrig har købt mælk fra de lokale producenter til priser, der var højere end markedspriserne, og at virksomheden heller aldrig har købt større mængder mælk, end den havde behov for. Hvad angår priserne til producenterne, understreger Italien, at ACCL har fulgt bestemmelserne i Italiens lov nr. 88 af 16. marts 1988 om brancheaftaler og aftaler om dyrkning og salg af landbrugsprodukter.
(57) Til støtte for denne påstand har Italien fremsendt statistikker for de priser, ACCL har betalt, og sammenlignet dem med de priser, en privat virksomhed har betalt i regionen Lazio.
TABELPOSITION
(58) Med hensyn til de råvaremængder, ACCL købte, hævder Italien, at købet af råvarer skete i overensstemmelse med leveringskontrakterne med producentforeningerne. Italien har fremsendt oplysninger som dokumentation for, at den samlede mængde mælk, der blev købt af ACCL, faldt konstant fra 1993 til 1997, og at forholdet mellem færdigvarer og mælkeleverancer forblev konstant (mellem 90 % og 93 %) inden for samme periode.
Privatisering af ACCL
(59) Ifølge de italienske myndigheder fandt privatiseringen af ACCL sted i henhold til Italiens lov nr. 474/94 om salg af offentlig ejendom. Denne lov giver mulighed for at foretage et sådant salg ved hjælp af underhåndsbud. De italienske myndigheder mener ikke, at der i disse tilfælde er noget krav om en offentlig udbudsprocedure i fællesskabslovgivningen på dette område, men dette går ikke ud over procedurens gennemsigtighed.
(60) Privatiseringsprocessen blev foretaget med bistand fra en konsulent, som var udpeget i overensstemmelse med den procedure, der er omhandlet i Rådets direktiv 92/50/EØF af 18. juni 1992 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler(12). Den valgte konsulent var JP Morgan, som er en anerkendt international investeringsbank.
(61) De italienske myndigheder er af den opfattelse, at en offentliggørelse af bekendtgørelsen om ACCL's privatisering i to nationale dagblade var fuldt tilstrækkelig til at give et bredt publikum besked herom. Til støtte for denne påstand understreger Italien, at konsulenten modtog 25 forslag. Hvad angår de manglende bekendtgørelser i den internationale presse, anfører Italien, at man på grund af de særlige kendetegn for markedet for frisk mælk og på grund af privatiseringens aspekter gik ud fra, at det kun var italienske virksomheder og udenlandske virksomheder, der allerede opererer på italiensk område, som ville være interesserede. De italienske myndigheder udelukker, at virksomheder, der endnu ikke var etableret i Italien, kunne have været interesserede, og de understreger, at det ville være mærkeligt, om de udenlandske virksomheder, der eventuelt var interesserede i at etablere sig i Italien, ikke regelmæssigt læste det vigtigste finansielle dagblad, hvor en af bekendtgørelserne var blevet offentliggjort.
(62) Når det gælder bortlicitationen til den højstbydende, citerer de italienske myndigheder Kommissionens beslutning om at indlede proceduren efter traktatens artikel 88, stk. 2: "Kommissionen bemærker, at det selskab, der fik tilslag, bød et meget højere beløb end de andre tilbudsgivere (106,6 mia. ITL). Budet var desuden meget højere end virksomhedens reelle værdi, som en uafhængig sagkyndig havde anslået til 75,272 mia. ITL, når man ser bort fra, at det selskab, der fik tilslag, også indgik en række omkostningskrævende forpligtelser". Efter de italienske myndigheders opfattelse er denne vurdering sammen med udbudets grad af åbenhed og gennemsigtighed fuldt ud tilstrækkelig til at sikre, at køberen ikke har modtaget nogen statsstøtte efter traktatens artikel 87, stk. 1.
(63) Kommissionen er af den opfattelse, at selvom ACCL blev solgt til højstbydende til en meget højere pris end den anslåede værdi, kunne der være et statsstøtteelement i salgsprisen, hvis den private investor havde betalt en lavere pris, end han ville have gjort uden de nævnte klausuler. Denne opfattelse er efter Italiens mening baseret på nogle rent abstrakte og spekulative betragtninger, der ikke har nogen som helst praktisk betydning.
(64) Endelig mener de italienske myndigheder, at det generelle princip om, at en privatisering ikke må være afhængig af bestemte betingelser, ikke bør betragtes som ufravigeligt. De betingelser, der stilles, kan godt være forenelige med princippet om den private investor i en markedsøkonomi (Italien nævner f.eks. salget af Rolls Royce, der fandt sted mellem to private virksomheder).
(65) Italien gør desuden gældende, at Kommissionen ikke råder over nogen empiriske oplysninger som dokumentation for, at de betingelser, der blev stillet ved privatiseringen, havde indflydelse på virksomhedens markedsværdi, og slet ikke for, at de havde væsentlig indflydelse på virksomhedens markedsværdi. De italienske myndigheder understreger, at den vurdering, der blev foretaget for at bestemme markedsværdien, blev foretaget uden hensynstagen til nogen af betingelserne, og at den endelige pris viste sig at være 29 % højere end den vurderede pris. Italien understreger ligeledes, at den endelige pris, som køberen bød (106,6 mia. ITL), svarede til den pris, der blev budt af en tilbudsgiver, som ikke var villig til at acceptere sådanne betingelser.
(66) De italienske myndigheder hævder, at en af betingelserne for anvendelsen af traktatens artikel 87, stk. 1, ikke er til stede. De er tværtimod af den opfattelse, at køberen ikke har haft nogen fordel af privatiseringsprocessen.
(67) Herudover er de italienske myndigheder af den opfattelse, at selvom der efter Kommissionens mening var tale om en støtte til køberen i forbindelse med privatiseringsprocessen, skal denne støtte betragtes som værende forenelig med traktaten i henhold til artikel 87, stk. 3, litra c), da det drejede sig om en støtte til privatiseringen og om et instrument, der tog sigte på at fjerne de konkurrenceforvridninger, som offentlige virksomheder normalt er skyld i.
(68) Med hensyn til klausulen om, at køberen af Centrale del Latte di Roma SpA skal købe mindst 80 % af råvarerne hos de lokale mælkeproducenter, hævder Italien, at denne betingelse ikke udgør statsstøtte, da det fremgår af de samme klausuler, at købet af mælk skal ske på markedsvilkårene.
IV
VURDERING
Anvendelse af traktatens artikel 87, stk. 1
(69) I henhold til traktatens artikel 87, stk. 1, er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(70) Det fastlægges i artikel 37 i Rådets forordning (EF) nr. 1255/1999 af 17. maj 1999 om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter(13), at medmindre andet er fastsat i denne forordning, finder traktatens artikel 87, 88 og 89 anvendelse på produktion af og handel med de i artikel 1 nævnte produkter. Artikel 1 omhandler praktisk taget alle ACCL's produkter (frisk mælk, langtidsholdbar mælk, yoghurt og andre mejeriprodukter).
(71) Traktatens artikel 87, 88 og 89 gælder således til fulde for den støtte, Roms kommune har ydet til ACCL. For at vurdere, hvorvidt der var tale om statsstøtte efter traktatens artikel 87, stk. 1, undersøgte Kommissionen tre foranstaltninger hver for sig, nemlig dækningen af driftsunderskuddene, støtten til Lazios mælkeproducenter og den støtte, der blev ydet i forbindelse med privatiseringsprocessen.
Dækning af driftsunderskuddene
(72) Kommissionen godkender de italienske myndigheders argumentation om, at de dækkede driftsunderskud beløber sig til 96,6 mia. ITL i alt. For det første skal 1992 og 1997 ikke medregnes, da ACCL blev oprettet i december 1992 og blev solgt i juni 1997). For det andet er Kommissionen enig i, at en væsentlig andel af ACCL's underskud blev dækket af egenkapitalen (99,25 mia. ITL), og at 5 mia. ITL aldrig blev dækket.
(73) Fra 1993 til 1996 dækkede Roms kommune således systematisk ACCL's driftsunderskud, der nåede op på et samlet beløb på 96,6 mia. ITL. Denne dækning af underskuddene skal følgelig betragtes som en støtte, der ydes ved hjælp af offentlige midler (Roms kommune er en offentlig myndighed) til en bestemt landbrugsindustriel virksomhed, som unægtelig har fået en uretmæssig økonomisk og finansiel fordel til skade for de andre konkurrenter i Italien og medlemsstaterne, der ikke har modtaget den samme støtte.
(74) De pågældende foranstaltninger påvirker utvivlsomt samhandelen mellem medlemsstaterne, da medlemsstaternes samhandel med mælk er omfattende. I 1998 importerede Italien 4,34 mio. tons mælk fra EU's andre medlemsstater, mens Italien eksporterede 20391 tons mælk i alt til EU's andre medlemsstater. Samme år producerede Italien mælk for 4,2 mia. ECU, mens EU's samlede produktion havde en værdi af 38,5 mia. ECU(14).
(75) Der foreligger ingen specifikke oplysninger på EU-plan om den samhandel, som ACCL's primære produkt (frisk mælk) var genstand for. I 1997 havde ACCL en markedsandel på 60 % af det romerske marked for dette produkt. Alligevel mener Italien, at de pågældende foranstaltninger ikke påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne på grund af de særlige karakteristiska, der gør sig gældende for markedet for frisk mælk (strenge krav til holdbarhedsdatoen samt markedsføring på regionalt plan).
(76) Kommissionen er dog af den opfattelse, at det marked, der skal tages i betragtning i det foreliggende tilfælde, er EU's mælkemarked i sin helhed. Denne definition omfatter alle de former for mælk, som er eller kunne være konkurrenter til ACCL's friske mælk, samt markedet for de produkter, der kan erstatte mælk i forbrugsvanerne (navnlig langtidsholdbar UHT-mælk). Domstolen har desuden fastslået, at støtte til en virksomhed kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje konkurrencen, selvom denne virksomhed konkurrerer med produkter fra andre medlemsstater uden selv at deltage i eksporten. Der kan opstå en lignende situation, selvom der ikke er overkapacitet i den pågældende sektor. Når en medlemsstat yder støtte til en virksomhed, kan den indenlandske produktion nemlig forblive uændret eller stige som følge heraf, med det resultat, at virksomhederne i de andre medlemsstater får færre muligheder for at eksportere deres produkter til denne medlemsstats marked. En sådan støtte kan således påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje konkurrencen(15).
(77) Kommissionen konkluderer således, at de foranstaltninger, der tog sigte på at dække ACCL's driftsunderskud, falder ind under anvendelsesområdet for det forbud, som er omhandlet i EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
Støtte til Lazios mælkeproducenter
(78) Da Kommissionen indledte proceduren efter traktatens artikel 88, stk. 2, i betragtning af påstandene i klagen om, at de lokale producenter havde modtaget nogle højere priser og leveret nogle større mængder, var Kommissionen af den opfattelse, at ACCL's drift som en offentlig tjeneste, hvis driftsunderskud ville blive dækket hvert år, udgjorde statsstøtte til Lazios mælkeproducenter.
(79) Ifølge de italienske myndigheder eksisterer der ikke nogen specifik lovgivning om, at ACCL skal købe mælk hos Lazios producenter. Kommissionen bemærker desuden, at den prispolitik, som ACCL fulgte tidligere, bestod i at rette sig efter det niveau, der var fastsat i brancheaftalerne om mælk. Det fremgår klart af en række statistiske oplysninger, som er blevet fremsendt til Kommissionen, at de priser, som ACCL betalte, systematisk var lavere end dem, som en stor privat virksomhed inden for samme sektor betalte. De statistiske oplysninger viser ligeledes, at de mængder, der blev købt, altid var proportionale med ACCL's produktion.
(80) På baggrund af de oplysninger, de italienske myndigheder har fremsendt, og i mangel af dokumentation for eksistensen af en sådan gunstig prispolitik til fordel for Lazios producenter, konkluderer Kommissionen således, at ACCL's aktiviteter fra 1993 til 1997 ikke udgjorde statsstøtte til Lazios mælkeproducenter efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
Privatisering af ACCL
(81) Da proceduren efter traktatens artikel 88, stk. 2, blev indledt, kunne Kommissionen på baggrund af de oplysninger, der forelå på daværende tidspunkt, ikke udelukke, at der var blevet ydet støtte til køberen i forbindelse med privatiseringsprocessen.
(82) Kommissionens tvivl vedrører to forskellige aspekter. For det første blev bekendtgørelsen om ACCL's privatisering kun offentliggjort i to italienske dagblade, og det kan ikke udelukkes, at andre europæiske virksomheder kunne have været interesserede i privatiseringen. For det andet fandt salget sted på visse betingelser, selvom virksomheden blev solgt til højstbydende til en væsentligt højere pris end den vurderede værdi. Der kan være statsstøtteelementer, hvis den pris, som den private investor har betalt, er lavere, end den ville have været uden sådanne klausuler, navnlig klausulerne om bevarelsen af et vist beskæftigelsesniveau og om købet af råvarer hos de lokale producenter.
(83) Italien bestred Kommissionens synspunkt, da den indledte proceduren efter traktatens artikel 88, stk. 2. Italien er af den opfattelse, at privatiseringen ikke udgjorde statsstøtte til køberen efter traktatens artikel 87, stk. 1.
(84) Hvad angår de specifikke årsager til Kommissionens tvivl, hævder de italienske myndigheder, at de offentliggjorte bekendtgørelser var mere end tilstrækkelige til at oplyse et bredt publikum om privatiseringsprocessen, og man havde i øvrigt også modtaget 25 forslag. Efter Italiens mening er argumentationen om, at privatiseringsbetingelserne skulle have haft indflydelse på virksomhedens markedsværdi, desuden abstrakt og spekulativ, og Italien benægter, at der skulle foreligge nogen objektiv dokumentation for, at disse betingelser havde indflydelse på prisen. Italien er således af den opfattelse, at der ikke blev anvendt statsmidler.
(85) Ved den indledende undersøgelse af støtten tog Kommissionen udelukkende højde for sin faste praksis for salget af offentlig ejendom (se betragtning 32). I denne fase bør den indledende undersøgelse efter Kommissionens mening suppleres med en vurdering af privatiseringsprocessen i henhold til Kommissionens meddelelse om statsstøtteelementer i forbindelse med offentlige myndigheders salg af jord og bygninger(16).
(86) Ifølge denne meddelelse indeholder salg af jord og bygninger efter et tilstrækkelig publiceret, offentligt og betingelsesløst udbud, ingen statsstøtte. Denne bestemmelse gælder ikke for det foreliggende tilfælde, eftersom salget af virksomheden ikke var betingelsesløst.
(87) Samme meddelelse indeholder bestemmelser for fastlæggelsen af, hvorvidt der er tale om statsstøtte, når salget sker uden en betingelsesløs udbudsprocedure. Et aktivs markedsværdi skal i så fald bestemmes ved hjælp af en uafhængig vurdering, der foretages af en vurderingssagkyndig, før salgsforhandlingerne indledes. En afvigelse på op til 5 % fra den fastsatte værdi kan anses for at være i overensstemmelse med markedsvilkårene. Desuden kan særlige forpligtelser, som er i offentlighedens interesse, og som er knyttet til jorden og bygningerne og ikke til køberen eller hans økonomiske aktiviteter, pålægges ved salget, forudsat at enhver potentiel køber skal og er i stand til at opfylde dem.
(88) Det fremgår af ovennævnte meddelelse, at når det gælder salgsprocedurer for offentlig ejendom, er medlemsstaterne hverken forpligtede til at afholde formelle udbudsprocedurer eller til at følge bestemmelserne i direktiverne om offentlige udbud. Uafhængigt af, om der har fundet en aktiv og bred offentliggørelse sted eller ej, er salget af offentlig ejendom ved hjælp af underhåndsbud således acceptabelt i henhold til fællesskabslovgivningen.
(89) Med hensyn til virksomhedens salgspris og i tilfælde af salg, der finder sted uden en formel udbudsprocedure, forlanger Kommissionen som regel kun, at salgsprisen er i overensstemmelse med aktivernes markedsværdi, sådan som den er vurderet af den uafhængige sagkyndige.
(90) Det skal først og fremmest bemærkes, at der i henhold til § 2343 i Italiens civillovbog allerede var blevet foretaget en uafhængig vurdering før de endelige forhandlinger. Den sagkyndige, der var blevet udpeget af præsidenten for Roms domstol, havde anslået den samlede værdi af Centrale del Latte di Roma SpA til 75,272 mia. ITL. Kommissionen bemærker, at salget skete til den højstbydende. Dette bud (106,6 mia. ITL) var desuden 29 % højere end virksomhedens vurderede markedsværdi.
(91) Med hensyn til salgsbetingelserne bemærker Kommissionen for det første, at salget af offentlig ejendom på særlige betingelser kan godkendes ifølge fællesskabslovgivningen, såfremt disse betingelser ikke er diskriminerende set ud fra køberens synspunkt. Ved det pågældende salg var der faktisk ingen af betingelserne (bevarelse af arbejdspladser, udarbejdelse af en virksomhedsplan, pligt til at købe mindst 80 % af råvarerne hos de lokale producenter og til ikke at flytte produktionsstedet i fem år), som var diskriminerende set ud fra køberens synspunkt. Kommissionen er ligeledes af den opfattelse, at nogle af disse betingelser kan have indflydelse på virksomhedens reelle markedsværdi. Hvad angår bevarelsen af arbejdspladserne, noterede Kommissionen sig, at køberen forpligtede sig til kun at bevare 200 arbejdspladser ud af de 392 eksisterende. I betragtning af de andre tilbud og af virksomhedsplanens vurderinger lader dette antal arbejdspladser til at være passende til virksomhedens normale drift. Køberen forpligtede sig også til at udarbejde en virksomhedsplan til et samlet beløb på 59,409 mia. ITL, hvilket er et større beløb end det, de andre kandidater tilbød. Med hensyn til de andre betingelser har de tilsyneladende det formål at sikre fortsættelsen af virksomhedens produktionsmodel. Kommissionen er derfor enig med de italienske myndigheder i, at det ikke er muligt at beregne disse betingelsers indflydelse på markedsprisen, og at denne indflydelse kan neutraliseres af, at den valgte kandidats bud er væsentligt højere end den uafhængige vurdering af virksomhedens værdi (42 %).
(92) Kommissionens oprindelige tvivl om, hvorvidt der var tale om statsstøtte efter traktatens artikel 87, stk. 1, til køberen i privatiseringsprocessen, er således blevet fjernet.
(93) På baggrund af ovennævnte konklusion var Kommissionen af den opfattelse, at det ikke længere var nødvendigt med en yderligere undersøgelse af salgsbetingelserne i henhold til traktatens artikel 87, 88 og 89.
Eventuelle undtagelser i traktatens artikel 87
(94) I betragtning af den forudgående vurdering konkluderede Kommissionen, at der udelukkende er tale om statsstøtte efter traktatens artikel 87, stk. 1, når det gælder et af de tre aspekter, der oprindeligt blev taget i betragtning, da man indledte proceduren efter artikel 88, stk. 2, nemlig dækningen af ACCL's driftsunderskud.
(95) Det forbud mod at yde statsstøtte, som er indeholdt i artikel 87, stk. 1, er dog ikke ubetinget. På grund af de pågældende støtteforanstaltningers karakter og formål gælder undtagelserne i samme artikels stk. 2 tydeligvis ikke. Italien har i øvrigt heller ikke påberåbt sig, at artikel 87, stk. 2, skulle være gældende for disse foranstaltninger.
(96) I artikel 87, stk. 3, præciseres de omstændigheder, under hvilke statsstøtte kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet. Denne forenelighed skal vurderes ud fra Fællesskabets synspunkt og ikke ud fra den enkelte medlemsstats synspunkt. Undtagelserne fra forbudet mod at yde statsstøtte skal fortolkes snævert af hensyn til fællesmarkedets funktion.
(97) Artikel 87, stk. 3, litra a), gælder tydeligvis ikke, eftersom støtten ikke tager sigte på at fremme den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse.
(98) Med hensyn til artikel 87, stk. 3, litra b), har støtten hverken til formål at fremme virkeliggørelsen af et vigtigt projekt af fælleseuropæisk interesse eller afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i Italiens økonomi.
(99) Støtten hverken kan eller skal opfylde de målsætninger, som er nævnt i artikel 87, stk. 3, litra d).
(100) I henhold til traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), kan støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner betragtes som forenelig med fællesmarkedet, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse.
(101) Kommissionen bemærker først, at ACCL fra slutningen af 1992 til salget i midten af 1997 udførte sine aktiviteter inden for rammerne af en ordning for offentlige tjenester, hvor de eventuelle driftsunderskud ville blive dækket af Roms kommune. Med hensyn hertil ville Kommissionen normalt betragte en sådan dækning af underskuddene som driftsstøtte, der ikke medfører nogen udvikling af erhvervsgrenen eller regionen(17).
(102) Italien hævder dog, at denne støtte opfylder betingelserne i den undtagelse, som er omhandlet i traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), da den er forenelig med Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder(18). Kommissionen havde først vurderet disse bestemmelser i lyset af de EF-rammebestemmelser, der var gældende på det tidspunkt, hvor støtten blev ydet, og hvor proceduren efter traktatens artikel 87, stk. 2, blev indledt. De pågældende rammebestemmelser blev herefter kodificeret i midten af 1999(19). I overensstemmelse med punkt 7.5 b) i de nye rammebestemmelser undersøger Kommissionen foreneligheden med fællesmarkedet, når det gælder enhver rednings- og omstruktureringsstøtte, som er ydet før disse rammebestemmelser trådte i kraft, på grundlag af de rammebestemmelser, der gjaldt på tidspunktet for støttens ydelse.
(103) Eftersom ACCL systematisk havde underskud hvert år, må det siges, at virksomheden opfyldte betingelserne for at blive betragtet som en kriseramt virksomhed i henhold til punkt 2.1 i de gældende rammebestemmelser.
(104) Efter Kommissionens opfattelse er den dækning af underskuddene, der blev foretaget af Roms kommune, ikke i overensstemmelse med den generelle målsætning for redning af kriseramte virksomheder, som ganske enkelt er at give disse virksomheder et kort pusterum, mens man forsøger at finde en langsigtet løsning. For at kunne godkendes skal redningsstøtte:
- bestå af tilførsel af likviditet i form af lånegarantier eller lån til normal markedsrente
- være begrænset til, hvad der er strengt nødvendigt for at sikre virksomhedens fortsatte beståen (f.eks. dækning af lønudgifter, rutinemæssige leverancer osv.)
- kun ydes i det tidsrum, der er nødvendigt for at få fastlagt de fornødne og gennemførlige saneringsforanstaltninger (normalt ikke over seks måneder)
- være begrundet i alvorlige sociale vanskeligheder og ikke have uacceptable virkninger for industrien og landbruget i andre medlemsstater
- principielt være en engangsforanstaltning.
(105) Ovennævnte årlige dækning af underskuddene består ikke af lån til normal markedsrente og udgør ikke engangsforanstaltninger. Dækningen af underskuddene kan derfor ikke siges at opfylde de betingelser, der er fastsat i rammebestemmelserne for statsstøtte til redning af kriseramte virksomheder.
(106) I henhold til de gældende rammebestemmelser er godkendelsen af en omstruktureringsstøtte udelukkende mulig, såfremt følgende almindelige betingelser er opfyldt:
a) Genoprettelse af virksomhedens rentabilitet
Alle omstruktureringsplaner skal inden for et rimeligt tidsrum og på basis af en realistisk vurdering af virksomhedens fremtidige driftsvilkår kunne gøre virksomheden sund og rentabel på længere sigt. Rentabilitetsperspektiverne skal primært bedømmes ud fra de interne reorganiseringsforanstaltninger og må kun baseres på eksterne faktorer, hvis forventningerne om disse faktorers udvikling er generelt anerkendte. For at opfylde rentabilitetskriteriet skal omstruktureringsplanen kunne sikre virksomheden tilstrækkeligt store avancer til at dække alle omkostninger, herunder også afskrivninger og finansielle omkostninger, og samtidig sikre en minimumsforrentning af kapitalen, således at virksomheden kan gøre sig gældende i konkurrencen udelukkende ved hjælp af egne midler.
b) Forhindring af konkurrencefordrejende virkninger i forbindelse med tildeling af støtte
Der skal træffes foranstaltninger for i videst muligt omfang at opveje eventuelle skadelige virkninger på konkurrenterne. Hvis en objektiv vurdering af efterspørgsels- og udbudssituationen viser, at der er overkapacitet, skal omstruktureringsplanen yde et i forhold til den modtagne støtte rimeligt bidrag til omstruktureringen af det pågældende marked i Fællesskabet gennem en definitiv nedskæring eller nedlukning af kapaciteten.
c) Støtte i forhold til omstruktureringsomkostninger- og fordele
Støttens størrelse og intensitet skal være begrænset til det nødvendige minimum og stå i forhold til de fordele, der forventes fra Fællesskabets synspunkt. Støttemodtagerne vil derfor skulle yde et betydeligt bidrag til omstruktureringsprogrammet af egne midler eller gennem finansiering udefra på markedsvilkår. For at støtten ikke skal få alt for store konkurrencefordrejende virkninger, må det undgås blot at stille en sum penge til rådighed for virksomheden, der kan anvendes til aggressive, markedsfordrejende aktiviteter.
d) Fuldstændig gennemførelse af omstruktureringsplanen og overholdelse af betingelserne
Virksomheden skal gennemføre den omstruktureringsplan, Kommissionen har godkendt, fuldstændigt og opfylde alle de betingelser, der er stillet i Kommissionens beslutning.
e) Tilsyn og årlige rapporter
Der skal føres regelmæssigt tilsyn med bevillingen af omstruktureringsstøtte på baggrund af nogle passende rapporter.
(107) Almindeligvis er der ikke nogen naturlig sammenhæng mellem en ordning for "offentlige tjenester" med dækning af driftsunderskuddene og eventuelle omstruktureringsforanstaltninger, der foretages internt i virksomheden. Dækningen af underskuddene blev tværtimod påbegyndt i 1992, mens omstruktureringsplanen (kaldet "virksomhedsplan for 1995-1997") først tog sin begyndelse i 1995.
(108) Hvad angår genoprettelsen af rentabiliteten inden for et rimeligt tidsrum, var virksomhedsplanen baseret på følgende foranstaltninger:
- Virksomhedsomkostningerne skulle reduceres med 5,6 % ved at gøre industriproduktionen mere effektiv.
- De generelle produktionsomkostninger skulle reduceres med 37,5 %, hovedsagelig ved hjælp af en personaleindskrænkning og en reduktion af de generelle administrationsudgifter. Den personaleindskrænkning, der var taget højde for i virksomhedsplanen, omfattede næsten 200 ansatte (fra 488 ansatte før virksomhedsplanen til en målsætning på 280 ansatte i 1997). Den hermed forbundne reduktion af driftsomkostningerne blev anslået til 15 mia. ITL om året.
- Der skulle iværksættes en investeringsplan på 9,8 mia. ITL årligt indtil 1997, med det hovedformål at modernisere de eksisterende produktionslinjer og navnlig produktionslinjen til langtidsholdbar UHT-mælk.
- Virksomhedsplanen indebar en omlægning af produktserien, og det var planlagt, at salget af emballerede mælkeprodukter skulle stige med 6 % i alt. Denne procentsats svarer overordnet set til en reduktion på 5 % af produktionen af frisk mælk og til en betydelig stigning for andre mælkeprodukters vedkommende, nemlig fløde (+ 60 %), yoghurt og langtidsholdbar mælk (300 %). Indtil 1997 skulle virksomhedens omsætning stige med 37 %.
- Distributionskæden, der blev anset for ineffektiv, skulle omlægges, og der skulle udvikles en ny markedsføringspolitik.
(109) ACCL's virksomhedsplan indeholder en vigtig række nøgleforanstaltninger på internt plan, der kan betragtes som en saneringsplan ifølge Fællesskabets rammebestemmelser. I planen var der dog lige fra begyndelsen ikke taget højde for en reel genskabelse af rentabiliteten, men derimod for en stigning i nettoresultaterne (fra - 13 mia. ITL i 1995 til - 5,9 mia. ITL i 1997), der udelukkende ville have lagt grunden til opnåelsen af et overskud. I planen var der således ikke taget højde for en genskabelse af rentabiliteten, sådan som det er fastlagt i rammebestemmelserne, det vil sige at sikre virksomheden tilstrækkeligt store avancer til at dække alle omkostninger og sikre en minimumsforrentning af kapitalen. Selvom virksomheden reelt opnåede et overskud i 1998 (1,5 mia. ITL), efter at den var blevet privatiseret, er Kommissionen af den opfattelse, at den nye enhed ikke længere kan opfattes som en kriseramt virksomhed på grund af virksomhedens salg (se betragtning 125 og punkt 7 i Fællesskabets nye rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder(20)). Nævnte overskud lader desuden til at skyldes gennemførelsen af en yderligere række foranstaltninger. Selvom der var visse ekstraordinære udgifter forbundet med ACCL's likvidationsproces, er driftsresultatet for 1997 faktisk tydeligvis negativt (nemlig - 57,1 mia. ITL), og dette giver grund til at tro, at virksomhedsplanen ikke blev gennemført fuldstændigt (hvilket blev bekræftet af Italien). Kommissionen kan derfor ikke anse den første betingelse i rammebestemmelserne for omstrukturering for at være opfyldt.
(110) Med hensyn til opfyldelsen af den anden betingelse indeholder ACCL's virksomhedsplan for 1995-1997 ikke nogen bestemmelse om foranstaltninger, der skal træfffes for i videst muligt omfang at opveje eventuelle skadelige virkninger på konkurrenterne. Desuden skal omstruktureringsstøtte inden for sektorer, der lider af strukturel overkapacitet på europæisk plan, bidrage til omstruktureringen af denne sektor gennem en definitiv nedskæring eller nedlukning af kapaciteten. ACCL var aktiv inden for sektoren for mælke- og mejeriprodukter, hvor der er en væsentlig overkapacitet på europæisk plan. Dette kan påvises af, at der i den periode, hvor omstruktureringsprocessen fandt sted, var nogle strenge sektorbegrænsninger for investeringerne, både med hensyn til primærproduktionen (artikel 6 i Rådets forordning (EF) nr. 950/97 af 20. maj 1997 om forbedring af landbrugsstrukturernes effektivitet(21)) og med hensyn til forarbejdning og afsætning af mælkeprodukter (punkt 2.3 i bilaget til Kommissionens beslutning 94/173/EF(22)). Hverken virksomhedsplanen eller de italienske myndigheders bemærkninger indeholder nogen angivelse af en nedskæring af produktions- eller markedsføringskapaciteten. Kommissionen mener derfor ikke, at den anden betingelse i rammebestemmelserne for omstrukturering er opfyldt.
(111) Den tredje betingelse er, at omstruktureringsstøttens omkostninger skal stå i forhold til de fordele, der forventes fra Fællesskabets synspunkt. Denne betingelse er ikke overholdt, da Kommissionen på grund af støttens form (dækning af driftsunderskuddene) ikke kan anse støtten for at være begrænset til det strengt nødvendige minimum for omstruktureringen. Virksomhedens system med en dækning af underskuddene fortsatte tværtimod med at tilføre mere likviditet end nødvendigt til omstruktureringsprocessen (se betragtning 107).
(112) Kommissionen er derfor af den opfattelse, at støtteforanstaltningen ikke overholder de gældende rammebestemmelser for redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder.
Anvendelse af traktatens artikel 86, stk. 2
(113) Da Kommissionen indledte proceduren efter traktatens artikel 88, stk. 2, var den af den opfattelse, at ACCL's aktiviteter ikke havde en særlig karakter, der kunne begrunde anvendelsen af en eventuel undtagelse efter traktatens artikel 86, stk. 2(23). Kommissionen mente desuden, at virksomheder, som beskæftiger sig med fremstilling og markedsføring af de produkter i traktatens bilag I, som er genstand for en fælles markedsordning, ikke kan betragtes som virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i medfør af traktatens artikel 86, stk. 2.
(114) De italienske myndigheder bestred ikke Kommissionens synspunkt i deres svar.
(115) Kommissionen bekræfter derfor det synspunkt, den tidligere har givet udtryk for, nemlig at traktatens artikel 87, stk. 2, ikke finder anvendelse på en virksomhed, der fremstiller og markedsfører mejeriprodukter.
V
KONKLUSIONER
(116) Kommissionen er af den opfattelse, at bestemmelserne om en dækning af de driftsunderskud, som ACCL led fra 1992 til 1997, udgør statsstøtte efter traktatens artikel 87, stk. 1.
(117) På den anden side er Kommissionen af den opfattelse, at de ovennævnte bestemmelser ikke udgør statsstøtte til Lazios mælkeproducenter efter traktatens artikel 87, stk. 1. Kommissionen mener ligeledes, at ACCL's privatiseringsproces ikke udgør statsstøtte efter traktatens artikel 87, stk. 1.
(118) Kommissionen beklager, at Italien ulovligt har ydet den omhandlede støtte i strid med EF-traktatens artikel 88, stk. 3.
(119) På baggrund af ovenstående falder den støtte, der opfylder betingelserne i traktatens artikel 87, stk. 1, ikke ind under nogen af undtagelserne i artikel 87, stk. 2 og 3. Undtagelsen i artikel 86, stk. 2, er heller ikke gældende for denne støtte, der således er uforenelig med fællesmarkedet.
(120) Ovennævnte konklusion udelukker ikke, at Kommissionen i henhold til traktatens artikel 87, 88 og 89 eventuelt tager stilling til de pågældende bestemmelser i Italiens lov nr. 142 af 8. juni 1990 om reglerne for de lokale selvstyrer.
(121) I tilfælde som dette, hvor der ydes uanmeldt støtte uden at afvente Kommissionens endelige beslutning, må der ikke ses bort fra de procedurebestemmelser, der er fastsat i traktatens artikel 88, stk. 3, hvilket Domstolen slog fast ved dom af 19. juni 1973 (sag 77/72, Carmine Capolongo mod Azienda Agricola Maya)(24), dom af 11. december 1973 (sag 120/73, Gebr. Lorenz GmbH mod Forbundsrepublikken Tyskland)(25) og dom af 22. marts 1977 (sag 78/76, Steinicke og Weinlig mod Forbundsrepublikken Tyskland)(26), og hvilket forhindrer enhver lovliggørelse af støtten med tilbagevirkende kraft (dom af 21. november 1991 i sag C-354/90, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires m.fl. mod Frankrig(27)).
(122) I artikel 14, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 88(28) fastsættes det, at i negative beslutninger om ulovlig støtte bestemmer Kommissionen, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren. Tilbagebetalingen er nødvendig for at genskabe den tidligere situation ved at fjerne alle de økonomiske fordele, som støttemodtageren uretmæssigt har fået efter den dato, hvor støtten blev ydet.
(123) I artikel 14, stk. 2, i forordning (EF) nr. 659/1999 fastsættes det, at den støtte, der skal tilbagebetales, skal indeholde renter beregnet på grundlag af en passende sats, der fastsættes af Kommissionen. Renterne betales fra det tidspunkt, hvor den ulovlige støtte var til støttemodtagerens rådighed, og indtil den tilbagebetales.
(124) Tilbagesøgningen af støtten skal ske i overensstemmelse med procedurebestemmelserne i italiensk ret. Støttebeløbet pålægges renter fra det tidspunkt, støtten blev udbetalt, og indtil den reelt er blevet tilbagebetalt. Renterne beregnes ud fra markedssatsen og på basis af den referencesats, der anvendes til at beregne subventionsækvivalenten for regionalstøtte(29).
(125) I dette tilfælde er det også nødvendigt at specificere, hvilken virksomhed der skal tilbagebetale beløbet. Fra 1992 til 1997 modtog ACCL støtte til et samlet beløb på 96,6 mia. ITL til dækningen af driftsunderskuddene. Ved beslutning fra Roms kommune af 8. juli 1996 blev ACCL's aktiver overført til Centrale del Latte di Roma SpA. Sidstnævnte virksomhed blev herefter solgt på normale markedsvilkår. Takket være dette salg opnåede staten det bedst mulige finansielle resultat i forhold til en klassisk likvidation. I en sådan situation er Kommissionen af den opfattelse, at det pågældende salg kan sidestilles med en "asset deal", hvor Centrale del Latte di Roma SpA udelukkende var et instrument. Desuden fik køberen (en stor privat industrikoncern) ikke nogen fordel af den tidligere støtte, eftersom køberen ikke længere har status som juridisk person, og denne har således ikke pligt til at tilbagebetale den pågældende støtte. Støtten skal derfor tilbagebetales af ACCL.
(126) Denne beslutning berører ikke eventuelle konklusioner, som Kommissionen måtte drage med hensyn til den finansiering af den fælles landbrugspolitik, der foretages af Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
1. Foranstaltningerne til dækning af de driftsunderskud, som Azienda Comunale Centrale del Latte di Roma led fra 1992 til 1997, udgør ikke statsstøtte til Lazios mælkeproducenter efter traktatens artikel 87, stk. 1.
2. Privatiseringsprocessen for Azienda Comunale Centrale del Latte di Roma udgør ikke statsstøtte efter traktatens artikel 87, stk. 1.
3. Bestemmelserne om en dækning af driftsunderskuddene for Azienda Comunale Centrale del Latte di Roma fra 1992 til 1997 er uforenelige med fællesmarkedet.
Artikel 2
1. De italienske myndigheder træffer senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning alle nødvendige foranstaltninger for at tilbagesøge den i artikel 1, stk. 3, omhandlede støtte, som ulovligt er udbetalt til støttemodtagerne.
2. Tilbagesøgningen skal ske i overensstemmelse med procedurebestemmelserne i italiensk ret. Den støtte, der skal tilbagebetales, pålægges renter fra det tidspunkt, den blev udbetalt til støttemodtagerne, og indtil den reelt er blevet tilbagebetalt. Renterne beregnes på basis af den referencesats, der anvendes til at beregne subventionsækvivalenten for regionalstøtte.
Artikel 3
Italien underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der er truffet for at efterkomme beslutningen.
Artikel 4
Denne beslutning er rettet til Den Italienske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 11. april 2000.

Labels: 4
17
19
11
18