Document ID: 32010D0035

DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 28 ottobre 2009
riguardante gli aiuti concessi dall’Italia per la ristrutturazione delle cooperative del settore della pesca e dei loro consorzi (Aiuto di Stato C 29/06)
[notificata con il numero C(2009) 8040]
(Il testo in lingua italiana è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2010/35/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l’articolo 88, paragrafo 2, primo comma,
dopo aver invitato gli interessati a presentare le proprie osservazioni, conformemente a detto articolo,
considerando quanto segue:
1. PROCEDURA
(1)
Con lettera del 17 ottobre 2002, l’Italia ha notificato alla Commissione il decreto legislativo del 18 maggio 2001, n. 226 (in prosieguo «il decreto del 18 maggio 2001»), comunicando che le misure previste dagli articoli 7 e 8 di tale decreto erano state attuate.
(2)
All’articolo 8 di detto decreto figura un dispositivo di aiuti di Stato alla ristrutturazione delle cooperative del settore della pesca e dei loro consorzi. A norma di tale articolo 8, il campo di intervento del Fondo centrale per il credito peschereccio è esteso alla copertura finanziaria dei piani di ristrutturazione aziendale previsti dall’articolo 11, paragrafo 8 ter, della legge 17 febbraio 1982, n. 41 (in prosieguo «la legge n. 41 del 1982») a favore delle cooperative e dei loro consorzi attivi nel settore della pesca e dell’acquacoltura nonché della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti di tale settore.
(3)
Dato che l’Italia ha comunicato l’attuazione di tale misura, essa era stata registrata come aiuto illegale ai sensi dell’articolo 1, lettera f), del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (1) [attualmente articolo 88].
(4)
Più volte erano state richieste all’Italia informazioni complementari. Con lettera C(2005) 161 del 20 gennaio 2005 la Commissione aveva anche inviato all’Italia l’ingiunzione di fornire informazioni, conformemente all’articolo 10, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 659/1999. Con lettera del 3 marzo 2005 l’Italia ha risposto a tale ingiunzione. Con data 12 luglio 2005 è in seguito pervenuta alla Commissione un’altra lettera.
(5)
In seguito ai dubbi sulla compatibilità di tale regime di aiuto con il mercato comune, la Commissione ha deciso di avviare la procedura d’indagine formale prevista dall’articolo 93 [attualmente articolo 88] del trattato CE. La Commissione ha informato l’Italia di tale decisione con lettera C(2006) 2312 del 22 giugno 2006 (2).
(6)
L’Italia ha fatto parte delle proprie osservazioni con le lettere del 14 settembre e del 31 ottobre 2006.
2. DESCRIZIONE
(7)
Come indicato sopra, il decreto del 18 maggio 2001 ha come oggetto di estendere il campo di intervento del Fondo centrale per il credito peschereccio alle operazioni di ristrutturazione delle cooperative del settore della pesca e dei loro consorzi, come previsto dall’articolo 11, paragrafo 8 ter, della legge n. 41 del 1982.
(8)
Il decreto del 18 maggio 2001 è una disposizione che, dall’entrata in vigore, prevede il finanziamento delle misure di aiuto stabilite dal decreto del ministro delle politiche agricole del 10 febbraio 1998, (in prosieguo «il decreto del 10 febbraio 1998»), il quale definisce le modalità di applicazione dell’articolo 11, paragrafo 8 ter, della legge n. 41 del 1982.
(9)
Le caratteristiche di tale regime di aiuto, così come descritte nel decreto del 10 febbraio 1998, sono le seguenti:
-
l’aiuto viene accordato sotto forma di contributo a fondo perduto nella misura massima del 40 % delle spese ammissibili o di un mutuo a tasso agevolato per un ammontare fino all’85 % di tali spese,
-
il piano di ristrutturazione deve avere come obiettivo il risanamento della cooperativa e il ripristino della redditività economica e finanziaria,
-
i costi ammissibili sono: la progettazione e l’esecuzione del piano di ristrutturazione; la modernizzazione, l’ampliamento e la riconversione produttiva degli impianti, delle attrezzature e degli immobili nell’ambito di programmi di rilancio e di riqualificazione delle aziende sulla base di una maggiore efficacia e competitività; la copertura delle eventuali minusvalenze patrimoniali derivanti dalla cessazione di attività e dalle immobilizzazioni non integralmente ammortate o la copertura degli oneri di ammortamento delle immobilizzazioni immateriali e materiali che non sono più utilizzate nel processo di produzione; l’organizzazione di corsi di formazione; gli oneri attinenti alla costituzione e all’avviamento di società, sostenuti per favorire l’acquisizione da parte del personale dipendente di attività o di rami dell’azienda esclusi dal processo di ristrutturazione; le indennità di licenziamento e di prepensionamento, l’agevolazione di esodi volontari; il riequilibrio finanziario e patrimoniale grazie al ripianamento dei debiti derivanti dalle perdite accumulate negli anni precedenti l’adozione del piano di ristrutturazione.
(10)
Con lettera del 3 marzo 2005, l’Italia aveva precisato che tali aiuti sono destinati ad aziende sotto forma di cooperative che rispondono alla definizione di piccole e medie imprese ai sensi del diritto comunitario e che detti aiuti sono limitati al periodo necessario alla ristrutturazione e possono essere concessi alla stessa azienda una sola volta.
(11)
Secondo l’Italia, tale regime di aiuto non ha limiti di durata. Non figura alcuna limitazione né nel decreto del 10 febbraio 1998 né in quello del 18 maggio 2001. Inoltre, la lettera dell’Italia del 12 luglio 2005 indica espressamente che le disposizioni di tale decreto restano in vigore e potranno essere attuate negli anni che seguono.
(12)
La Commissione non ha avuto alcuna informazione sull’importo degli aiuti effettivamente concessi.
3. MOTIVI DELL’AVVIO DELLA PROCEDURA D’INDAGINE FORMALE
(13)
La Commissione ha ritenuto detto regime di aiuto di Stato un regime di aiuto illegale ai sensi dell’articolo 1, lettera f), del regolamento (CE) n. 659/1999, e cioè un nuovo aiuto attuato in violazione dell’obbligo di notifica preliminare alla Commissione.
(14)
Negli scambi di lettera precedenti l’analisi preliminare condotta dalla Commissione, l’Italia aveva sostenuto che tale regime di aiuto non era un nuovo regime, bensì un regime di proroga del regime di aiuto esaminato con il numero NN 24/98 che la Commissione aveva considerato compatibile con il mercato comune [lettera SG (99) D/1851 dell’11 marzo 1999].
(15)
La Commissione non poteva condividere la posizione dell’Italia, pur essendosi effettivamente pronunciata a favore del regime di aiuto NN 24/98 riguardante il regime stabilito dal decreto del 10 febbraio 1998. Tuttavia, la misura di aiuto che era stata analizzata dalla Commissione riguardava l’esecuzione dei piani di ristrutturazione per gli anni compresi fra il 1997 e il 1999 e, tramite decisione dell’11 marzo 1999, la Commissione aveva ricordato alle autorità italiane che queste ultime, in conformità dell’articolo 88, paragrafo 3, del trattato CE, dovevano notificarle allo stadio di progetto qualsiasi rifinanziamento, proroga o modifica di tale misura di aiuto. Per tale motivo la Commissione ha ritenuto che il decreto del 18 maggio 2001 corrispondesse ad una nuova esecuzione o rifinanziamento della misura di aiuto in questione mediante i fondi del Fondo centrale per il credito peschereccio.
(16)
D’altro canto, con lettera del 12 marzo 2003, l’Italia aveva comunicato che l’esecuzione di tale misura non era più di competenza del ministro, ma delle regioni, alle quali a tal fine erano stati trasferiti i fondi provenienti dal Fondo centrale per il credito peschereccio. Alla lettera del 1o luglio 2004 l’Italia aveva inoltre allegato due comunicazioni provenienti dalle regioni Sicilia e Puglia, riguardanti le misure di aiuto eseguite nell’ambito del regime in questione: per la Sicilia una lettera del 19 giugno 2004 in cui si comunicava che tale misura era stata attuata tramite decreto dell’assessore alla pesca del 3 dicembre 2003, n. 158 e, per la Puglia, una lettera del 19 maggio 2004 in cui si precisava che la misura era stata eseguita per un fascicolo che era stata presentato alla regione nel 2001; la lettera della Puglia informava anche che le risorse finanziarie per l’anno 2003 erano pervenute solo alla fine dello stesso anno. L’Italia, tuttavia, non aveva fornito alcuna informazione sull’importo dei fondi utilizzati nell’ambito di tale regime. In ogni modo, le predette lettere avevano confermato che alcuni fondi erano stati messi a disposizione delle regioni, conformemente all’articolo 8 del decreto del 18 maggio 2001, il che significa che tale regime di aiuto era stato effettivamente attuato.
(17)
La Commissione aveva inoltre ritenuto che, ammesso che, come lo sosteneva l’Italia, si trattasse di un regime di aiuto esistente e il decreto del 18 maggio 2001 non costituisse una modifica di tale regime, il regime di aiuto notificato fosse diventato un nuovo regime di aiuto alla data del 1o luglio 2001.
(18)
In effetti, tale regime di aiuto era stato approvato alla luce delle linee direttrici per l’esame degli aiuti nazionali nel settore della pesca e dell’acquacoltura (3), adottate nel 1997 dalla Commissione (in prosieguo le linee direttrici «pesca» del 1997).
(19)
Il 1o gennaio 2001 tali linee direttrici «pesca» sono state sostituite dalle linee direttrici per l’esame degli aiuti nazionali nel settore della pesca e dell’acquacoltura (4) (in prosieguo le linee direttrici «pesca» del 2001). Con lettera del 21 dicembre 2000 la Commissione, conformemente al punto 3.2 delle linee direttrici «pesca» del 2001, aveva proposto agli Stati membri, nell’ambito del meccanismo delle misure opportune, di modificare i regimi di aiuto esistenti nel settore della pesca entro il 1o luglio 2001. Gli Stati membri erano stati invitati a manifestare per iscritto il proprio accordo con tale proposta entro il 1o marzo 2001. Era stato precisato che in caso di assenza di risposta, conformemente al terzo comma dello stesso punto 3.2, la Commissione avrebbe presunto che lo Stato membro in questione avesse accettato la proposta. D’altro canto, il punto 3.4 delle linee direttrici «pesca» del 2001 stabilisce che qualsiasi aiuto illegale sia esaminato secondo le linee direttrici applicabili al momento dell’entrata in vigore dell’atto amministrativo che istituisce l’aiuto. L’Italia non aveva risposto alla lettera della Commissione del 21 dicembre 2000. Con lettera del 7 maggio 2001, la Commissione aveva ricordato all’Italia i termini della suddetta lettera, informandola che, a partire da quel momento, per la Commissione l’assenza di risposta sfavorevole avrebbe assunto il significato di consenso sulla proposta di misure opportune. La Commissione ha dunque ritenuto che l’Italia avesse accettato tale proposta e che i regimi di aiuto esistenti fossero stati modificati entro il 1o luglio 2001.
(20)
Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee, in caso di attuazione di nuove linee direttrici accettate dagli Stati membri, l’accettazione di misure opportune ha come effetto di trasformare alcuni aiuti esistenti in aiuti nuovi. I regimi di aiuto esistenti devono essere adattati conformemente alle misure opportune o trasformati in regimi di aiuto nuovi e sottoposti all’obbligo di notifica preliminare alla Commissione (5).
(21)
Le disposizioni che figurano nelle linee direttrici «pesca» del 2001 accettate dall’Italia hanno pertanto avuto come effetto la revoca dell’autorizzazione precedentemente accordata agli aiuti non adattati a tali linee direttrici e la loro qualifica di aiuti nuovi. È stato questo il caso degli aiuti alla ristrutturazione delle cooperative. In effetti, le linee direttrici «pesca» del 1997 non contemplavano alcuna disposizione specifica sugli aiuti alla ristrutturazione delle aziende del settore della pesca; esse contenevano solo, nel punto 1.3, ultimo comma, ultimo trattino, una disposizione indicante che gli aiuti al funzionamento sarebbero stati esaminati caso per caso se direttamente collegati ad un piano di ristrutturazione. Le linee direttrici «pesca» del 2001 contenevano invece, al punto 2.2.4, una disposizione specifica per gli aiuti al salvataggio e alla ristrutturazione delle aziende in difficoltà che prevedeva l’applicazione degli orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà (6) (in prosieguo gli orientamenti «ristrutturazione» del 1999) in vigore a tale data.
(22)
Di conseguenza, dal momento in cui, secondo i termini della prima lettera dell’Italia, in data 17 ottobre 2002 la misura di aiuto prevista dal decreto del 18 maggio 2001 è stata attuata, essa è diventata per il periodo posteriore al 1o luglio 2001, termine previsto per la modifica dei regimi di aiuto di Stato esistenti, una misura di aiuto illegale.
(23)
La Commissione aveva proceduto all’analisi preliminare di tale regime di aiuto illegale alla luce delle linee direttrici «pesca» sia del 2001, sia del 2004. In applicazione del secondo comma del punto 5.3 degli orientamenti per l’esame degli aiuti di Stato nel settore della pesca e dell’acquacoltura del 2004 (7) (in prosieguo «gli orientamenti “pesca” del 2004»), tali orientamenti sono applicabili nel caso di aiuti accordati a partire dal 1o novembre 2004, mentre per gli aiuti concessi prima di tale data si applicano le linee direttrici del 2001.
(24)
Sia le linee direttrici «pesca» del 2001 (punto 2.2.4) che gli orientamenti «pesca» del 2004 (punto 4.1.2), stabiliscono che gli aiuti destinati al salvataggio e alla ristrutturazione di imprese in difficoltà vengano valutati in modo conforme agli orientamenti «ristrutturazione». Per gli aiuti concessi fino al 9 ottobre 2004 vengono applicati gli orientamenti «ristrutturazione» del 1999 e per quelli concessi a partire dal 10 ottobre 2004 vengono applicati gli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà (8) del 2004 (in prosieguo gli orientamenti «ristrutturazione» del 2004). Per i casi particolari delle aziende la cui attività principale è rappresentata dalla pesca in mare, le linee direttrici «pesca» sia del 2001, sia del 2004, aggiungono che tali aiuti possono essere concessi solo se è stato presentato alla Commissione un piano mirante a ridurre la capacità della flotta.
(25)
Tali linee direttrici pescà prevedono che solo le aziende in difficoltà possano beneficiare degli aiuti alla ristrutturazione. I criteri per riconoscere l’esistenza di una situazione di difficoltà sono illustrati ai punti da 4 a 8 degli orientamenti «ristrutturazione» del 1999 oppure ai punti da 9 a 13 degli orientamenti «ristrutturazione» del 2004. La Commissione aveva osservato che il decreto del 10 febbraio 1998 non consentiva di accertare il rispetto di tali criteri. Dunque, dagli aiuti concessi dall’Italia potevano trarre beneficio anche aziende che non rispondevano ai criteri figuranti in tali orientamenti.
(26)
Inoltre, la Commissione aveva osservato che non disponeva di alcuna informazione sul rispetto di taluni criteri di esecuzione dei piani di ristrutturazione figuranti negli orientamenti suddetti: criteri relativi al ripristino della redditività a lungo termine delle cooperative beneficiarie (punti da 31 a 34 degli orientamenti «ristrutturazione» del 1999 e punti da 34 a 37 degli orientamenti «ristrutturazione» del 2004), adozione di misure compensative quando è un’impresa media a trarre beneficio da tale regime di aiuto [punto 82, lettera b), degli orientamenti «ristrutturazione» del 2004] o contributo dei beneficiari alla ristrutturazione finanziaria dell’azienda (punto 40 degli orientamenti «ristrutturazione» del 1999 e punto 43 degli orientamenti «ristrutturazione» del 2004). La Commissione aveva anche osservato che, per le aziende per le quali la pesca costituisce l’attività principale, l’Italia non aveva presentato alcun piano mirante a ridurre la capacità della flotta.
(27)
Per tutti questi motivi la Commissione aveva deciso di avviare la procedura d’indagine formale.
4. COMMENTI DELL’ITALIA
(28)
L’Italia fa innanzitutto osservare di aver dato attuazione all’aiuto in questione in totale buona fede. Per l’Italia, il decreto 18 maggio 2001 corrispondeva ad una semplice riconduzione della misura NN 24/98 già approvata a livello comunitario. Non riteneva che si trattasse di un regime di aiuto illegale. In modo contraddittorio, l’Italia fa altresì osservare che la direzione generale della pesca marittima e dell’acquacoltura, così come le regioni, alle quali nel 2000 è stata trasferita la competenza, non hanno in nessun caso previsto di dare esecuzione ad interventi sulla base di detto decreto.
(29)
L’Italia comunica che per l’esecuzione di tale regime di aiuto sono stati definiti criteri rigorosi. In particolare, è stato preteso dal beneficiario un contributo significativo, a garanzia che l’aiuto fosse limitato al minimo indispensabile per ristabilire la redditività dell’azienda riducendo al minimo la distorsione di concorrenza. L’Italia aggiunge che un’ampia parte dell’aiuto riguarda programmi di formazione e di innovazione tecnologica; inoltre, più della metà dei fondi versati non erano a fondo perduto, ma, trattandosi di prestiti a lungo termine sottoposti ad un regime particolare di garanzia, erano soggetti ad un obbligo di restituzione. Inoltre, un calcolo dell’intensità dell’aiuto avrebbe mostrato che quest’ultimo si situa ben al di sotto della soglia di aiuto de minimis.
(30)
Per altro, viene scrupolosamente rispettato il principio «una tantum». L’obiettivo di tale aiuto è, conformemente a quanto prescritto dagli orientamenti «ristrutturazione», consentire ai beneficiari di sostenere i propri costi dopo il ripristino della capacità economica a lungo termine. Secondo l’Italia, tale regime di aiuto alla ristrutturazione consente di contribuire allo sviluppo delle attività economiche senza incidere sugli scambi in un senso contrario all’interesse comune rispondendo alle condizioni fissate dai suddetti orientamenti: risanamento delle aziende entro un lasso di tempo ragionevole, prevenzione delle distorsioni di concorrenza, proporzionalità dell’aiuto, scaglionamento dei pagamenti in funzione dell’avanzamento del piano di ristrutturazione dell’azienda interessata, controllo sulla realizzazione di tale piano.
(31)
L’Italia conclude le proprie osservazioni facendo riferimento alla comunicazione della Commissione relativa al miglioramento della situazione economica dell’industria della pesca del 9 marzo 2006 (in prosieguo «la comunicazione del 6 marzo 2006») (9) e osserva che la congiuntura sfavorevole del settore della pesca è stata aggravata dall’impennata del costo del carburante. Inoltre, l’evoluzione dei prezzi di numerose specie pescate non ha seguito l’evoluzione dei costi di produzione. Per tali ragioni, secondo l’Italia è necessario conservare questo tipo di misure ed interventi che hanno come unico obiettivo il sostegno ad un settore economico in difficoltà.
5. VALUTAZIONE
5.1. Esistenza di un aiuto di Stato illegale
(32)
La Commissione osserva che tale regime di aiuto, che ha per oggetto la concessione di un finanziamento per la ristrutturazione di una certa categoria di aziende che esercitano la loro attività in un settore determinato, ha come effetto di apportare un vantaggio finanziario a tali aziende. Dato che i prodotti delle aziende beneficiarie vengono venduti sul mercato comunitario, detto regime di aiuto rafforza la loro posizione, sia sul mercato italiano rispetto alle imprese degli altri Stati membri che vogliono introdurre i loro prodotti in tale mercato, sia sul mercato degli altri Stati membri rispetto alle imprese che vendono i loro prodotti su tali mercati.
(33)
Inoltre, da tale regime di aiuto traggono beneficio le aziende di un settore particolare dell’economia. Di conseguenza, dato che le risorse necessarie all’attuazione di tale regime sono risorse pubbliche, esso si configura come un regime di aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.
(34)
Le osservazioni che l’Italia ha trasmesso alla Commissione in risposta all’avvio della procedura d’indagine formale non rimettono in questione la qualifica di tale regime di aiuto di Stato come aiuto illegale. In effetti, indipendentemente dall’ interpretazione che si possa dare alle osservazioni dell’Italia, la Commissione osserva che, in ogni caso, tale regime di aiuto corrisponde alla riattivazione del regime di aiuto istituito con il decreto del 10 febbraio 1998 ed esaminato e approvato dalla Commissione con il numero NN 24/98. Come indicato nella decisione di avviare la procedura d’indagine formale, tale riattivazione corrisponde all’esecuzione di un regime di aiuto nuovo, cioè di un regime di aiuto illegale. Un cambiamento nell’identità dell’autorità pubblica che attua tale regime non incide sulla natura dell’aiuto e sulla qualifica che la Commissione può attribuire; risulta irrilevante che tale regime di aiuto, basato sul decreto del 1o febbraio 1998, sia riattivato mediante il decreto del 18 maggio 2001 oppure dalle regioni, sulla base di altre disposizioni ignote alla Commissione.
(35)
Inoltre, come stabilito nella decisione di avviare la procedura d’indagine formale, ammesso che, come sostenevano le autorità italiane, il regime di aiuto notificato fosse un regime di aiuto esistente ed il decreto legislativo del 18 maggio 2001 non costituisse una modifica di tale regime, la Commissione ritiene che sia diventato un nuovo regime di aiuto alla data del 1o luglio 2001, quando, in seguito all’adozione delle nuove linee direttrici «pesca» applicabili a partire dal 1o gennaio 2001, i regimi di aiuto esistenti che non erano stati adattati a tali linee direttrici non potevano più beneficiare dell’autorizzazione precedentemente accordata e dovevano essere trasformati in regimi di aiuto nuovi sottoposti all’obbligo di notifica alla Commissione. La Commissione, conformemente al punto 3.2 delle linee direttrici «pesca» del 2001, aveva proposto agli Stati membri con lettera del 21 dicembre 2000, nell’ambito del meccanismo delle misure opportune, di modificare i regimi di aiuto esistenti nel settore della pesca entro il 1o luglio 2001, precisando che in caso di assenza di risposta era da presumere che lo Stato membro interessato avesse accettato la proposta. L’Italia non aveva risposto alla lettera della Commissione del 21 dicembre 2000, né al sollecito del 7 maggio 2001, con il quale veniva informata che, a partire da quel momento, per la Commissione l’assenza di risposta sfavorevole avrebbe assunto significato di consenso sulla proposta di misure opportune. La Commissione aveva dunque ritenuto che l’Italia avesse accettato tale proposta e che i regimi di aiuto esistenti fossero stati modificati entro il 1o luglio 2001.
(36)
Le disposizioni figuranti nelle linee direttrici «pesca» del 2001 ed accettate dall’Italia hanno pertanto prodotto l’effetto di revocare ad alcuni aiuti l’autorizzazione precedentemente accordata e di qualificarli come aiuti nuovi. È stato questo il caso degli aiuti alla ristrutturazione delle cooperative. In effetti, a differenza delle linee direttrici «pesca» del 1997, le linee direttrici «pesca» del 2001 contenevano al relativo punto 2.2.4 una specifica disposizione per gli aiuti al salvataggio e alla ristrutturazione di imprese in difficoltà, che prevedeva l’applicazione degli orientamenti «ristrutturazione» del 1999.
(37)
Di conseguenza, come stabilito nella decisione di avviare la procedura d’indagine formale, tale regime di aiuto di Stato costituisce sicuramente, per gli aiuti concessi a partire dal 1o luglio 2001, un regime di aiuto nuovo che l’Italia era tenuta a notificare alla Commissione prima dell’attuazione.
5.2. Compatibilità con il mercato comune
(38)
Tale regime può essere considerato compatibile con il mercato comune solo se può beneficiare di una delle deroghe previste dal trattato. Dato che sono le aziende del settore della pesca e dell’acquacoltura a trarre beneficio dal suddetto regime, esso deve essere esaminato alla luce delle linee direttrici per l’esame degli aiuti di Stato nel settore della pesca e dell’acquacoltura. Resta valida l’analisi formulata nella decisione di avviare la procedura d’indagine formale.
(39)
La misura è chiaramente presentata come un regime di aiuto alla ristrutturazione aziendale con attuazione, a livello delle aziende beneficiarie, di piani di ristrutturazione. L’elenco dei costi ammissibili che figura nel decreto del 10 febbraio 1998 mostra che le operazioni che possono essere finanziate corrispondono effettivamente ad operazioni che consentono la ristrutturazione delle aziende beneficiarie. Tali costi corrispondono ad investimenti o a oneri finanziari e di funzionamento delle aziende. Si tratta di spese che possono essere sicuramente legate ad una riconversione dell’attività delle aziende beneficiarie o al loro adattamento a nuove condizioni economiche allo scopo di consentire il ripristino della redditività economica e finanziaria.
(40)
È dunque opportuno analizzare tale regime di aiuto alla luce delle disposizioni pertinenti alle linee direttrici e agli orientamenti «pesca».
(41)
Sia le linee direttrici «pesca» del 2001 (punto 2.2.4) che gli orientamenti «pesca» del 2004 (punto 4.1.2), stabiliscono che gli aiuti destinati al salvataggio e alla ristrutturazione di imprese in difficoltà vengano valutati conformemente agli orientamenti «ristrutturazione». Nel caso in cui fossero ancora stati versati aiuti dopo il 1o aprile 2008, il che è possibile poiché tale regime di aiuto è stato istituito senza limiti di durata (cfr. considerando 2), verrebbero applicati gli orientamenti per l’esame degli aiuti di stato nel settore della pesca e dell’acquacoltura (10) adottati nel 2008 (in prosieguo gli orientamenti «pesca» del 2008), i quali rinviano allo stesso modo agli orientamenti «ristrutturazione». Per gli aiuti concessi fino al 9 ottobre 2004 si applicano gli orientamenti «ristrutturazione» del 1999 e per quelli concessi a partire dal 10 ottobre 2004 si applicano gli orientamenti «ristrutturazione» del 2004. È anche importante ricordare che, per il caso particolare delle aziende la cui attività principale è rappresentata dalla pesca in mare, gli orientamenti «pesca» aggiungono che tali aiuti potranno essere accordati solo se è stato presentato alla Commissione un piano mirante a ridurre la capacità della flotta.
(42)
Di conseguenza, è opportuno valutare innanzitutto se le condizioni di attuazione di tale regime di aiuto rispondono a quelle definite negli orientamenti «ristrutturazione».
(43)
In primo luogo, gli orientamenti «ristrutturazione» prevedono che a trarre beneficio dagli aiuti alla ristrutturazione siano solo le aziende in difficoltà che rispondono ai criteri esplicitati nei punti da 4 a 8 degli orientamenti «ristrutturazione» del 1999 oppure nei punti da 9 a 13 degli orientamenti «ristrutturazione» del 2004. Tali disposizioni fissano criteri rigorosi per qualificare un’azienda come impresa in difficoltà. In effetti, in applicazione del punto 5 degli orientamenti «ristrutturazione» del 1999 e del punto 10 degli orientamenti «ristrutturazione» del 2004, per essere considerata in difficoltà un’impresa deve, nel caso di una società a responsabilità limitata, aver perso più della metà dei propri fondi, almeno un quarto dei quali nel corso degli ultimi dodici mesi, oppure, per tutte le altre forme di società, soddisfare le condizioni per l’apertura di una procedura concorsuale per insolvenza. Il punto 11 degli orientamenti «ristrutturazione» del 2004 indica anche che, oltre a tali criteri, un’impresa può essere considerata in difficoltà se si è in presenza di sintomi caratteristici, come il livello crescente delle perdite, la diminuzione della cifra d’affari, l’aumento degli oneri finanziari, ecc. (in virtù del punto 18, gli Stati membri possono prendere in considerazione anche tale criterio per gli aiuti alla ristrutturazione concessi alle aziende del settore della pesca nell’ambito di un regime di aiuto).
(44)
La Commissione osserva che il decreto del 10 febbraio 1998 non contiene alcun criterio dello stesso genere o simile. Degli aiuti concessi dall’Italia possono così beneficiare aziende che non rispondono ai criteri figuranti in tali orientamenti e che dunque possono non essere imprese in difficoltà.
(45)
In secondo luogo, dato che tale regime di aiuto si rivolge alle piccole e medie imprese, secondo il punto 67, lettera a), degli orientamenti «ristrutturazione» del 1999, si applicano i criteri definiti ai punti da 31 a 34 dei suddetti orientamenti. Le stesse condizioni, in applicazione del punto 82, lettera a), si ritrovano nei punti da 34 a 37 degli orientamenti «ristrutturazione» del 2004. Secondo tali disposizioni, il piano di ristrutturazione deve in particolare consentire di ripristinare la redditività a lungo termine dell’impresa entro un lasso di tempo ragionevole e sulla base di ipotesi realistiche, esso deve descrivere le circostanze all’origine delle difficoltà dell’impresa e deve proporre una trasformazione tale da consentire all’impresa, dopo la ristrutturazione, di coprire tutti i propri costi; la concessione dell’aiuto è possibile solo se il piano di ristrutturazione presentato contiene il complesso di tali elementi.
(46)
La Commissione osserva che l’Italia non ha istituito alcuna procedura che consenta di accertare il rispetto di tali condizioni. Le informazioni comunicate in risposta all’avvio della procedura d’indagine formale richiamano solo le condizioni generali che figurano nel decreto del 10 febbraio 1998 per la concessione di tali aiuti. Ma queste condizioni non definiscono criteri oggettivi che consentano di accertare che i piani individuali di ristrutturazione delle aziende interessate siano veramente concepiti secondo tali principi. Non esiste dunque alcuna garanzia che siano rispettate le condizioni definite ai punti da 31 a 34 degli orientamenti «ristrutturazione» del 1999 o ai punti da 34 a 37 degli orientamenti «ristrutturazione» del 2004.
(47)
In terzo luogo, secondo i punti 40 e 41 degli orientamenti «ristrutturazione» del 1999, applicabili alle piccole e medie imprese in applicazione del punto 67, lettera c), degli stessi, i beneficiari devono contribuire in maniera significativa al piano di ristrutturazione con fondi propri, affinché l’aiuto sia limitato al minimo. Lo stesso principio figura ai punti 43 e 44 degli orientamenti «ristrutturazione» del 2004, applicabili in virtù del punto 82, lettera c).
(48)
Secondo il decreto del 10 febbraio 1998, l’aiuto viene accordato sotto forma di contributo a fondo perduto nella misura massima del 40 % delle spese ammissibili o di un mutuo a tasso agevolato per un ammontare fino all’85 % di tali spese. Non esiste una distinzione secondo il tipo di costi ammissibili (cfr. punto 2 «Descrizione»). La Commissione ne deduce che tale partecipazione può riguardare uno qualsiasi dei costi in questione, per esempio le spese di modernizzazione degli impianti, la copertura delle minusvalenze patrimoniali, il ripianamento dei debiti, ecc.
(49)
È dunque possibile che alcuni beneficiari abbiano contribuito in modo significativo all’esecuzione del piano di ristrutturazione che li riguardava. Tuttavia, la Commissione osserva che l’Italia non ha definito alcun criterio che consenta di modulare l’importo dell’aiuto accordato in funzione del contributo di ogni beneficiario. L’unico criterio esistente nel decreto del 10 febbraio 1998 è un criterio di ordine di arrivo delle domande di richiesta di aiuto. Per tali ragioni, la Commissione ritiene che l’Italia non abbia definito, in tale regime di aiuto, alcuna procedura che consenta di accertare il rispetto delle condizioni di contributo dei beneficiari con fondi propri e di limitazione dell’aiuto al minimo. È dunque effettivamente possibile che alcuni beneficiari degli aiuti non abbiano rispettato tali condizioni.
(50)
In quarto luogo, secondo il punto 67, lettera b), degli orientamenti «ristrutturazione» del 1999, le misure compensative da prendere per prevenire indebite distorsioni di concorrenza, descritte ai punti da 35 a 39 di detti orientamenti, non si applicano alle piccole e medie imprese. Per contro, secondo il punto 82, lettera b), degli orientamenti «ristrutturazione» del 2004, questo tipo di misure, descritte ai punti da 38 a 42 di detti orientamenti, devono essere prese quando è una media impresa a beneficiare dell’aiuto. La Commissione osserva che l’Italia non ha previsto l’attuazione di misure compensative di tal genere quando è una media impresa a beneficiare di tale regime di aiuto.
(51)
Infine, nel caso in cui a trarre beneficio da tale regime di aiuto siano cooperative la cui attività principale è costituita dalla pesca, l’Italia non ha presentato alcun piano mirante a ridurre la capacità della flotta come viene richiesto dal punto 2.2.5. degli orientamenti «pesca» del 2001 o dal punto 4.1.2 degli orientamenti «pesca» del 2004 o ancora dal punto 4.2 degli orientamenti «pesca» del 2008.
(52)
La Commissione fa inoltre osservare all’Italia che la comunicazione del 6 marzo 2006 non ha cambiato i criteri e le condizioni applicabili ai regimi di aiuto alla ristrutturazione. L’obiettivo è stato di invitare gli Stati membri ad utilizzare alcuni strumenti allo scopo di rimediare alle difficoltà che conosce il settore della pesca. Tra gli strumenti consigliati dalla Commissione figura effettivamente la possibilità per gli Stati membri di istituire dei regimi di aiuto al salvataggio e alla ristrutturazione. In tale comunicazione la Commissione intendeva precisare come applicare gli orientamenti «ristrutturazione», ma non ha mai accennato alla possibilità di derogarvi. Questi ultimi restano pienamente applicabili.
(53)
Infine, le autorità italiane non hanno menzionato altri argomenti o trasmesso informazioni complementari che suggeriscano che gli aiuti in questione potevano essere compatibili con il mercato comune sulla base di altre disposizioni del trattato CE o delle norme, discipline o linee direttrici sugli aiuti di Stato.
6. CONCLUSIONE
(54)
La Commissione constata che l’Italia ha illegalmente dato esecuzione, in violazione dell’articolo 88, paragrafo 3, del trattato CE, al regime di aiuto alla ristrutturazione delle cooperative di pesca e dei loro consorzi.
(55)
Sulla base dell’analisi formulata nella parte 5 della presente decisione, la Commissione ritiene che tale regime di aiuto sia incompatibile con il mercato comune.
7. RECUPERO
(56)
Conformemente all’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999, quando un aiuto di Stato accordato illegalmente è incompatibile con il mercato comune, esso deve essere recuperato presso i beneficiari. L’obiettivo è raggiunto quando gli aiuti in causa, eventualmente maggiorati degli interessi di mora, vengono restituiti dai beneficiari o, in altri termini, dalle aziende che ne hanno avuto il godimento effettivo. Tuttavia, detto paragrafo 1 precisa che «la Commissione non impone il recupero dell’aiuto qualora ciò sia in contrasto con un principio generale di diritto comunitario». È opportuno esaminare se, nella fattispecie, un principio generale di diritto comunitario, come il principio di legittimo affidamento o di certezza del diritto, potrebbe essere applicato allo scopo di escludere il recupero degli aiuti illegali e incompatibili presso i beneficiari.
(57)
Si ricorda che spetta agli Stati membri vigilare affinché le misure nazionali siano compatibili con le norme comunitarie nel settore degli aiuti di Stato allo scopo di evitare le distorsioni di concorrenza; inoltre, essi sono tenuti a notificare qualsiasi aiuto di Stato alla Commissione, conformemente all’articolo 88, paragrafo 3, del trattato CE, e di astenersi dall’attuare la misura prima che questa abbia fatto oggetto di esame. Per tale ragione, per quanto riguarda la possibilità per i beneficiari di avvalersi del principio di legittimo affidamento allo scopo di evitare il recupero degli aiuti illegali ed incompatibili, dalla giurisprudenza della Corte risulta che «è escluso che il beneficiario di un aiuto possa fare legittimo affidamento, salvo circostanze eccezionali, sulla legittimità dell’aiuto qualora questo sia stato concesso in violazione delle disposizioni relative alla procedura di controllo preventivo degli aiuti di Stato. Un operatore economico diligente, infatti, deve normalmente essere in grado di accertarsi che tale procedura sia stata rispettata . . .» (11).
(58)
Nella causa 265/85 Van den Bergh en Jurgens BV contro la Commissione (12), la Corte di giustizia ha stabilito che «[…] il principio della tutela del legittimo affidamento può essere fatto valere dall’operatore economico nel quale un’istituzione abbia fatto sorgere fondate aspettative. Tuttavia, l’operatore economico prudente ed accorto, qualora sia in grado di prevedere l’adozione di un provvedimento comunitario idoneo a ledere i suoi interessi, non può invocare detto principio nel caso in cui il provvedimento venga adottato».
(59)
Allo scopo di adattare gli aiuti esistenti alle nuove linee direttrici «pesca» del 2001, la Commissione ha proposto agli Stati membri di modificare entro il 1o luglio 2001 i regimi di aiuti esistenti nel settore della pesca. La giurisprudenza (13) ha confermato che una tale proposta presentata nelle linee direttrici rappresenta un elemento di cooperazione regolare e periodica nell’ambito della quale la Commissione procede con gli Stati membri all’esame permanente dei regimi di aiuti esistenti e propone loro le misure opportune che si impongono. In tal modo, un accordo tra la Commissione ed ogni Stato membro su un elenco completo di tutti i regimi di aiuti esistenti sarebbe poco pratico ed è ragionevole lasciare agli Stati membri la responsabilità di adattare i regimi che ne hanno necessità. Ciò si giustifica tanto più che essi partecipano all’elaborazione di nuove linee direttrici e che sono ben consapevoli, prima della loro entrata in vigore, delle ripercussioni di dette linee direttrici sui regimi di aiuti esistenti.
(60)
L’Italia sostiene di aver ritenuto che la presente misura fosse solo una riconduzione della misura NN 24/98 approvata dalla Commissione l’11 marzo 1999 e che di conseguenza costituisse un aiuto esistente. Secondo la Commissione, la misura si configurava come un aiuto esistente solo fino al 30 giugno 2001. A tale riguardo, come indicato sopra, la Commissione osserva che l’Italia, nell’ambito del meccanismo delle misure opportune, aveva accettato la proposta di modificare i regimi di aiuto esistenti nel settore della pesca e dell’acquacoltura sia dopo l’adozione delle linee direttrici «pesca» del 2001 che degli orientamenti «pesca» del 2004. A partire dal 1o luglio 2001 l’aiuto è dunque diventato un aiuto nuovo, visto che avrebbe dovuto essere adattato alle nuove linee direttrici «pesca» del 2001.
(61)
Sulla base dell’articolo 26, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999, è concepibile che il fatto che la Commissione non abbia pubblicato l’accettazione da parte del governo italiano delle linee direttrici «pesca» del 2001 abbia potuto indurre alcuni beneficiari a ritenere in buona fede che la misura nazionale in questione dovesse ancora essere considerata un aiuto esistente. L’articolo 26 stipula in effetti che la Commissione deve pubblicare «un’informazione sintetica delle decisioni da essa adottate a norma […] del combinato disposto degli articoli 18 e 19, paragrafo 1». In virtù dell’articolo 18 di detto regolamento, «se la Commissione […] conclude che il regime di aiuti esistente non è, ovvero non è più, compatibile con il mercato comune, emette una raccomandazione in cui propone misure opportune allo Stato membro interessato.» L’articolo 19, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999 stabilisce che, nel momento in cui lo Stato membro accetta le misure opportune proposte, la Commissione «ne prende atto» e ne informa lo Stato membro.
(62)
La Commissione non ha pubblicato nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee l’accettazione da parte di ogni Stato membro delle misure opportune che ha proposto per l’attuazione delle nuove linee direttrici «pesca» del 2001. È dunque difficile per la Commissione provare che i beneficiari siano stati correttamente informati dell’accettazione da parte del governo italiano e del cambiamento di statuto dell’aiuto che ne è conseguito. Ciò è stato invece fatto per gli orientamenti «pesca» del 2004 tramite un avviso pubblicato (14).
(63)
Pertanto, benché esista un principio secondo il quale gli operatori economici non possono in generale avvalersi di attese legittime in materia di aiuti di Stato illegali, la Commissione rileva tuttavia che nel presente caso, fino alla pubblicazione, l’11 novembre 2005, dell’avviso di accettazione di tali misure opportune, un operatore economico accorto e prudente poteva legittimamente ritenere che il regime di aiuto di Stato in questione fosse ancora un regime esistente e che non fosse dunque diventato un regime di aiuto nuovo.
(64)
Di conseguenza, nella fattispecie la Commissione ritiene che il recupero degli aiuti concessi fino all’11 novembre 2005 potrebbe andare contro il principio di legittimo affidamento o di certezza del diritto. Ne risulta che, conformemente all’articolo 14 del regolamento (CE) n. 659/1999, è richiesto il recupero solo per gli aiuti concessi dopo il 12 novembre 2005.
(65)
La presente decisione riguarda il regime di aiuto in questione e deve essere eseguita immediatamente, in particolare per quanto riguarda il recupero di tutti gli aiuti individuali concessi nell’ambito di tale regime, ad eccezione di quelli accordati a progetti specifici che, al momento della concessione di tali aiuti, soddisfacevano tutte le condizioni fissate nel regolamento de minimis o di esenzione applicabile o in un regime di aiuto approvato dalla Commissione,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Il regime di aiuto istituito per la ristrutturazione delle cooperative del settore della pesca e dei loro consorzi e illegalmente attuato dall’Italia, in violazione dell’articolo 88, paragrafo 3, del trattato, è incompatibile con il mercato comune.
Articolo 2
Gli aiuti individuali concessi ad una cooperativa di pesca o ad uno dei suoi consorzi a titolo del regime di cui all’articolo 1, paragrafo 1, della presente decisione non costituiscono un aiuto se, al momento della loro concessione, essi soddisfacevano le condizioni fissate dal regolamento adottato in virtù dell’articolo 2 del regolamento (CE) n. 994/98 del Consiglio (15) e applicabile a quel momento.
Articolo 3
Gli aiuti individuali concessi a titolo del regime di cui all’articolo 1, paragrafo 1, della presente decisione che, al momento della concessione, soddisfacevano le condizioni fissate da un regolamento adottato in virtù dell’articolo 1 del regolamento (CE) n. 994/98 o da qualsiasi altro regime di aiuto approvato sono compatibili con il mercato comune fino a concorrenza dell’intensità massima applicata per tale genere di aiuto.
Articolo 4
1. L’Italia è tenuta a farsi rimborsare dai beneficiari gli aiuti incompatibili di cui all’articolo 1 concessi a partire dal 12 novembre 2005.
2. Le somme da recuperare producono interessi a partire dalla data alla quale sono state messe a disposizione dei beneficiari, fino al loro effettivo recupero.
3. Gli interessi vengono calcolati secondo il regime dell’interesse composto conformemente al capitolo V del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione (16).
4. L’Italia annulla tutti i pagamenti in sospeso degli aiuti di cui all’articolo 1 a partire dalla data di adozione della presente decisione.
Articolo 5
1. Il recupero degli aiuti di cui all’articolo 1 è immediato ed effettivo.
2. L’Italia assicura che sia data attuazione alla presente decisione entro i quattro mesi successivi alla data di notifica.
Articolo 6
1. Entro i due mesi successivi alla notifica della presente decisione l’Italia comunica le seguenti informazioni:
a)
l’elenco delle cooperative di pesca e dei loro consorzi che hanno ricevuto un aiuto in virtù degli articoli 2 e 3 e l’importo totale ricevuto da ciascuna di esse;
b)
l’importo totale (importo principale e interessi) da recuperare presso ogni beneficiario;
c)
una descrizione dettagliata delle misure già prese e di quelle previste per conformarsi alla presente decisione;
d)
i documenti attestanti che ai beneficiari è stato imposto il rimborso dell’aiuto.
2. L’Italia tiene informata la Commissione sui progressi delle misure nazionali adottate per attuare la presente decisione fino al recupero completo degli aiuti di cui agli articoli 1, 2 e 3. L’Italia trasmette immediatamente, su semplice richiesta della Commissione, qualsiasi informazione sulle misure già prese e su quelle previste per conformarsi alla presente decisione. Fornisce anche informazioni dettagliate sugli importi dell’aiuto e degli interessi già recuperati presso i beneficiari.
Articolo 7
La Repubblica italiana è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 28 ottobre 2009.

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