Document ID: 32000D0286

Decisão da Comissão
de 10 de Novembro de 1999
relativa aos auxílios que a região da Toscana (Itália) tenciona executar, no sector da pecuária, a favor da valorização da raça Chianina
[notificada com o número C(1999) 3866]
(Apenas faz fé o texto em língua italiana)
(2000/286/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o n.o 2, primeiro parágrafo, do seu artigo 88.o,
Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações, nos termos do referido artigo(1) e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
I. Procedimento
(1) Por carta de 5 de Dezembro de 1997 a Representação Permanente da Itália junto da União Europeia notificou à Comissão, nos termos do disposto no n.o 3 do artigo 88.o do Tratado, um regime de auxílios no sector da pecuária para a valorização da raça Chianina.
(2) Por cartas de 4 de Março de 1998 e 7 de Julho de 1998, registadas em 5 de Março de 1998 e 13 de Julho de 1998, respectivamente, a Itália transmitiu informações complementares à Comissão.
(3) Por carta de 28 de Agosto de 1998 e devido ao intervalo estival, a Comissão solicitou às autoridades italianas uma prorrogação de cinco dias úteis do prazo para a adopção de uma decisão relativa ao auxílio notificado.
(4) Por carta de 29 de Setembro de 1998 a Comissão informou a Itália da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE, relativamente à medida em questão. A Representação Permanente da Itália foi informada da decisão da Comissão de dar início ao procedimento, por carta SG(98) 035729, de 16 de Setembro de 1998.
(5) A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias. A Comissão convidou os interessados a apresentarem as suas observações relativamente a esta questão.
(6) Por cartas de 23 de Outubro e 11 de Dezembro de 1998 as autoridades italianas transmitiram à Comissão as suas observações relativamente ao início do procedimento.
(7) Por cartas de 14 e 15 de Janeiro de 1999 a Comissão recebeu também observações por parte de terceiros interessados. Transmitiu as referidas observações à Itália, para que esta as pudesse comentar. As autoridades italianas enviaram as suas próprias observações, por carta de 12 de Maio de 1999.
II. Descrição e duração do regime de auxílios
Descrição
(8) O regime de auxílios notificado prevê um plano trienal (1997-1999) para a protecção e valorização da raça bovina Chianina, uma raça local cujo nome deriva do Val di Chiana (Toscana), donde é originária.
(9) O regime de auxílios visa pôr cobro ao declínio constante da referida raça, através da conservação e, eventualmente, do melhoramento da sua base genética, bem como de um apoio aos criadores de gado, que lhes permita fazer face aos custos suplementares relacionados com a criação desta raça, face a outras mais produtivas e rentáveis.
(10) De acordo com os dados apresentados pelas autoridades italianas, nos últimos 40 anos a população total desta raça diminuiu, no plano nacional, mais de 80 %, passando de 510000 unidades em 1954 para 100000 unidades actualmente(2). A evolução sofrida pela raça Chianina durante os últimos 30 anos está resumida no seguinte quadro:
Quadro 1
Evolução do número de cabeças e de vacas inscritas no livro genealógico na Itália
POSIÇÃO NUMA TABELA
Os dados acima indicados levam a constatar que o número total de cabeças e o número de vacas inscritas, depois de terem mais do que duplicado entre 1967 e 1990, começaram a diminuir a partir de 1990, respectivamente 2,7 % e 2,9 % em média anual, tendo passado de 35873 e 17134 unidades em 1990 para 30021 e 13635 unidades em 1996.
(11) Pode imputar-se a primeira redução substancial sofrida por esta raça, nos anos 50 e 60, principalmente à mecanização das explorações agrícolas, com a conseguinte redução do número de bovinos de raça Chianina utilizados como animais de tiro, pela sua força e resistência às condições difíceis da lavoura. Actualmente o declínio desta raça é devido, fundamentalmente, aos custos elevados de criação da raca Chianina e ao escasso rendimento que os criadores conseguem obter da mesma, por comparação com outras raças bovinas mais rentáveis. A maior parte das explorações são de pequenas dimensões e estão situadas em zonas difíceis de montanha ou de colinas, o que torna impossível obter economias de escala, ou reduzir as despesas. Para sobreviver, os criadores tendem a abater o maior número possível de fêmeas antes do seu primeiro parto. Esta prátiva levou a um empobrecimento da base e da variabilidade genéticas da raça, comprometendo o processo de selecção e o futuro melhoramento genético da mesma. As autoridades italianas temem que, a longo prazo, este declínio possa pôr em perigo as perspectivas de sobrevivência da raça.
(12) Assim, as medidas previstas para contrariar essa tendência são as seguintes:
Medida 1: auxílio para aplicar um programa de inseminação artificial, que inclui o financiamento das seguintes acções-piloto:
a) Produção de embriões com um potencial genético muito desenvolvido (extração de óvulos de vitelas de cinco meses e fecundação in vitro com o esperma dos melhores reprodutores);
b) Implantação dos embriões fecundados nas fêmeas reprodutoras. Os animais que nasçam dessa inseminação serão utilizados como doadoras de óvulos e, mais tarde, como reprodutoras, se se tratar de fêmeas, ou como reprodutores (depois de uma prova genética), se se tratar de machos.
A medida beneficia a União Regional das Associações de Criadores da Toscana (Unione Regionale delle Associazioni Toscane di Allevatori - URATA), que será encarregada de aplicar as referidas acções-piloto.
Medida 2: auxílio para a aquisição de reprodutores machos de raça Chianina nas explorações de pecuária inscritas no livro genealógico. O auxílio consiste num subsídio máximo de 40 % dos custos do investimento.
O auxílio será concedido a criadores dedicados à criação da raça Chianina, inscritos nos livros genealógicos e estabelecidos na região, que adquirirão touros reprodutores certificados.
Medida 3: auxílio à manutenção, até ao primeiro parto, das fêmeas adultas de raça Chianina que:
a) Tenham nascido numa exploração pecuária inscrita no livro genealógico;
b) Estejam elas próprias inscritas no livro genealógico;
c) Tenham parido pela primeira vez numa exploração pecuária inscrita no mesmo livro genealógico.
O auxílio consistiria num prémio por cabeça de gado no montante de 350000 liras italianas (175 euros, aproximadamente). Por meio do prémio as autoridades italianas pretendem incentivar os criadores a utilizarem as fêmeas como reprodutoras, em vez de vendê-las ou engordá-las para a produção de carne, destino esse que, até agora, era mais rentável e menos arriscado para o criador. Limitando o auxílio aos animais que cumpram os requisitos acima descritos, as autoridades italianas pretendem favorecer a ampliação da base genética feminina da raça Chianina. Os auxílios poderiam ser concedidos a todos os criadores que possuam animais registados que satisfaçam as condições previstas.
(13) Na sua decisão de dar início a um procedimento, nos termos do n.o 2 do artigo 88.o do Tratado, a Comissão tinha manifestado sérias dúvidas quanto à compatibilidade da medida 3 com o mercado comum, porquanto, com base nas informações fornecidas pelas autoridades italianas, a medida em questão apresentava as características de um mero auxílio de funcionamento, destinado a aliviar os criadores de algumas despesas ligadas ao exercício normal das suas actividades, mas sem qualquer efeito estrutural demonstrado para o desenvolvimento do sector no seu conjunto.
(14) Por outro lado, no que respeita às medidas 1 e 2, a Comissão tinha claramente indicado que, do ponto de vista do fundo, ambas as medidas podiam, em princípio, beneficiar da derrogação prevista no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado. A Comissão decidia, no entanto, dar início ao procedimento referido no n.o 2 do artigo 88.o também no caso dessas duas medidas, já que nutria sérias dúvidas quanto ao possível carácter retroactivo do regime de auxílios notificado na sua totalidade, que, a confirmarem-se, teriam invalidado uma eventual apreciação positiva das referidas medidas. O regime de auxílios, na sua integridade, teria perdido então o seu carácter de necessidade, que constitui um elemento-chave para a Comissão na apreciação das auxílios estatais, passando assim a ser um puro e simples auxílio de funcionamento, incompatível, portanto, com o mercado comum.
Duração do regime
(15) Com base nas informações contidas na notificação original enviada pelas autoridades italianas, o programa teria uma duração trienal, que abarcaria o período 1997-1999.
(16) A proposta de decisão do Conselho Regional notificada, apresentada pela Junta Regional em 10 de Novembro de 1997, previa uma dotação financeira de 500 milhões de liras italianas para 1997, enquanto, no que toca aos anos subsequentes, se remetia para os orçamentos respectivos de 1998 e 1999.
(17) A atribuição de 500 milhões de liras italianas para 1997, a favor das medidas referidas no regime de auxílios, parecia indicar que poderiam beneficiar dos auxílios previstos também as acções realizadas em 1997, anteriores à data em que a Junta Regional apresentou ao Conselho Regional a proposta de decisão relativa ao regime de auxílios e ao correspondente financiamento. Por outras palavras, em certos casos, o auxílio poderia conceder-se retroactivamente, ou seja, para despesas suportadas antes de o beneficiário potencial estar legalmente autorizado a solicitar o auxílio. Nessas circunstâncias, não estaria cumprido o requisito de necessidade do auxílio(3), já que a acção prevista se teria realizado em qualquer caso, mesmo na ausência de auxílio (ou de um empenho vinculativo por parte das autoridades públicas para a sua concessão), tornado-se, portanto, o auxílio num auxílio de funcionamento(4), sem qualquer efeito estrutural para o sector no seu conjunto e, portanto, incompatível com o mercado comum.
(18) A fim de esclarecer este ponto, por carta de 9 de Janeiro de 1998, a Comissão convidava as autoridades italianas a esclarecerem se as medidas contidas no programa já tinham sido aplicadas em 1997, ou se o período de execução previsto no programa notificado em 5 de Dezembro se tinha alterado entretanto.
(19) Por carta de 4 de Março de 1998 as autoridades italianas responderam que "as medidas de auxílio previstas no programa em causa não tinham sido executadas no ano de 1997 e o período de execução indicado não tinha sido alterado".
(20) Segundo a interpretação da Comissão, o auxílio não tinha ainda sido pago, mas poderia tê-lo sido, para despesas suportadas antes de os beneficiários potenciais terem adquirido legalmente o direito ao auxílio. Por esse motivo a Comissão decidiu dar início ao procedimento relativamente às três medidas previstas no regime de auxílios notificado, em razão da possível retroactividade do auxílio.
III. Observações das partes interessadas
(21) A Comissão recebeu as observações apresentadas por duas partes interessadas: a URATA (Unione Regionale delle Associazioni Toscane di Allevatori), que é também beneficiária da medida 1, por carta de 14 de Janeiro de 1999, e a COPA (Comité des Organisations Professionnelles Agricoles de l'Union Européenne), por carta de 15 de Janeiro de 1999.
(22) A posição das duas partes interessadas é idêntica. Nas referidas cartas insiste-se nas qualidades únicas da raça Chianina, na função que desempenha na economia de zonas marginais, em que os criadores devem afrontar condições de vida e de trabalho difíceis e na insignificante incidência do auxílio na concorrência e nas trocas comerciais entre os Estados-Membros. Ambas as partes interessadas exprimiram, assim, apoio, sem reservas, à iniciativa tomada pelas autoridades italianas, para proteger esta raça e contrariar o seu declínio. Na perspectiva dessas considerações, ambas as associações convidaram a Comissão a rever a sua própria posição, autorizando, na sua integralidade, o programa proposto, de forma a que se adoptem disposições antes de que seja demasiado tarde e a raça Chianina se torne numa raça ameaçada de extinção.
IV. Comentários da Itália
(23) Por carta de 23 de Outubro de 1998 as autoridades italianas transmitiram à Comissão a Decisão da Junta Regional n.o 1205, de 19 de Outubro de 1998, que inclui algumas das observações e informações solicitadas no âmbito do procedimento a que foi dado início, nos termos do n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE. Pela mesma carta a Itália convidou também a Comissão a prorrogar o prazo de um mês previsto para a apresentação de observações. As autoridades italianas apresentaram observações ulteriores, na sua carta de 11 de Dezembro de 1998.
(24) As observações formuladas pelas autoridades italianas na sua primeira carta, de 23 de Outubro de 1998, articulam-se em torno de quatro pontos principais.
(25) Em primeiro lugar, as autoridades italianas levantam uma objecção de carácter processual. A seu ver, a Comissão não teria respeitado o prazo de dois meses, que lhe é imposto pela jurisprudência do Tribunal de Justiça(5), para pronunciar-se sobre as medidas de auxílio que lhe são notificadas, em conformidade com o n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE.
Consideram que a Comissão deveria ter-se pronunciado sobre a notificação em causa, o mais tardar, em 5 de Maio de 1998, ou seja, num prazo de dois meses a contar da resposta das autoridades italianas de 4 de Março de 1998 ao pedido de informações complementares que lhes enviou a Comissão, por carta de 9 de Janeiro de 1998. As autoridades italianas questionam a validade da carta enviada posteriormente pela Comissão, em 23 de Abril de 1998, em que são convidadas a confirmar, por escrito, a sua decisão de não suprimir a medida 3 do regime de auxílios notificado. Segundo as autoridades italianas, a carta de 23 de Abril de 1998 não pode considerar-se um pedido de informações complementares, já que se trata de uma simples reiteração do pedido das mesmas informações, já previamente solicitadas na carta de 9 de Janeiro, à qual as referidas autoridades tinham respondido, com clareza, na sua carta de 4 de Março de 1998. A carta de 23 de Abril de 1998 não pode, portanto, a seu ver, considerar-se suspensiva do prazo de dois meses (que teria, portanto, expirado em 5 de Maio de 1998) e teria sido enviada pela Comissão exclusivamente para prolongar, artificialmente, o prazo estabelecido.
(26) Em segundo lugar, as autoridades italianas põem em dúvida a interpretação da Comissão, no que respeita à natureza do auxílio referido na medida 3, que define como auxílio à "manutenção" do animal o prémio concedido por todas as fêmeas primíparas, inscritas no livro genealógico da raça, que tenham parido pela primeira vez numa exploração de pecuária inscrita no mesmo livro genealógico.
Segundo as autoridades italianas, o auxílio deve considerar-se um incentivo destinado a favorecer o aumento da base genética feminina da raça nas explorações de pecuária inscritas no livro genealógico, com o objectivo de levar os criadores a "criarem para fins de reprodução" as fêmeas que apresentem características potencialmente adequadas para propiciarem o melhoramento genético da raça.
(27) Em terceiro lugar, as autoridades italianas rebatem a interpretação da Comissão, no que respeita ao período de aplicação do programa notificado e à possível concessão retroactiva de auxílios por acções realizadas em 1997. A esse respeito, as autoridades italianas declaram que a escolha de 1997 como ano de início da aplicação trienal do programa obedeceu ao facto de, para o financiamento necessário para o primeiro exercício, se remeter para o orçamento regional de 1997, ou seja, para o orçamento do ano em que o programa tinha sido apresentado ao Conselho Regional para aprovação.
As autoridades italianas consideram que, mesmo sendo evidente que o programa não teria podido funcionar em 1997, não consideraram oportuno alterá-lo naquela fase, pois isso teria posteriormente prolongado o processo de avaliação por parte da Comissão Europeia. A intenção das autoridades italianas era esperar a conclusão do processo iniciado com a notificação à Comissão e, uma vez conhecida a decisão desta, proceder à aplicação do programa durante o período restante do triénio inicialmente previsto - ou seja, o ano de 1999 - e prolongar-lhe a operatividade durante o tempo necessário para completar o triénio, adoptando a decisão especial para o efeito do Conselho Regional. Era intenção das autoridades italianas notificarem à Comissão a alteração pertinente, nos termos do disposto no n.o 3 do artigo 88.o do Tratado.
(28) Por último, as autoridades italianas põem em dúvida a abordagem seguida na avaliação da medida, uma vez que consideram que a Comissão deveria avaliar o auxílio, globalmente, nos termos do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o, em lugar de se limitar a confrontar as medidas com a regulamentação vigente e a casuística precedente. As autoridades italianas fazem notar, ainda, que a Comissão tinha aprovado uma medida similar a favor da raça Chianina, no âmbito do programa integrado mediterrâneo da Toscana(6). A medida 1.5 do referido programa previa a concessão de um prémio de 190/200 ECU, em média, por cabeça de gado nascida em explorações de pecuária seleccionadas, ao atingir uma idade determinada. A raça Chianina era uma das raças beneficiárias desse apoio. A medida foi adoptada com o objectivo de incentivar os criadores a participar nos projectos de melhoramento genético da raça.
(29) Na sua carta seguinte, de 11 de Dezembro de 1998, as autoridades italianas chamaram novamente a atenção da Comissão para as características específicas dos bovinos de raça Chianina, as desvantagens económicas ligadas à criação da referida raça, o seu declínio genético, o carácter limitado do montante do auxílio e a escassa incidência dos intercâmbios dessa raça no plano comunitário.
(30) Os comentários enviados pelas autoridades italianas na sequência das observações apresentadas por terceiros não contêm qualquer elemento novo relativamente às observações precedentemente transmitidas à Comissão.
V. Apreciação
Quanto ao procedimento
(31) As observações das autoridades italianas, no que respeita ao incumprimento, por parte da Comissão, do prazo de dois meses fixado pelo Tribunal de Justiça para o exame dos regimes de auxílio, parecem sem fundamento.
A carta de 4 de Março de 1998, em que as autoridades italianas declaram, inequivocamente, não estarem dispostas a suprimir a medida 3 do regime de auxílios notificado, foi, com efeito, seguida por uma série de contactos telefónicos entre os serviçós da Comissão e a administração italiana. No decurso desses contactos telefónicos, que se desenrolaram com o espírito normal de colaboração que caracteriza as relações entre a Comissão e os Estados-Membros, tomou-se em consideração a possibilidade de alterar o programa, de acordo com as orientações propostas pela Comissão e as autoridades italianas não tinham excluído a possibilidade de suprimirem a medida 3. Tanto na carta da Comissão às autoridades italianas, de 23 de Abril de 1998(7), como na resposta destas últimas, de 7 de Julho de 1998(8), se faz referência aos mencionados contactos telefónicos.
(32) Como faz notar a Comissão, por carta de 23 de Abril de 1998, as autoridades italianas excluíram expressamente a possibilidade de suprimir a medida em questão apenas no decurso da última conversa telefónica. Perante essa situação, era perfeitamente legítimo que a Comissão pedisse às autoridades italianas confirmação escrita da sua posição definitiva, posição que até esse momento tinha permanecido ambígua. Se estivessem firmemente convencidas da natureza "não suspensiva" da carta da Comissão, de 23 de Abril de 1998, no termo do que consideravam o prazo efectivo dentro do qual a Comissão se devia pronunciar (5 de Maio de 1999), as autoridades italianas deveriam ter informado a Comissão da sua decisão de aplicar a medida, tal como estabelecido pela jurisprudência do Tribunal de Justiça(9) e deveriam ter, portanto, esperado durante um prazo mínimo de tempo, para que a Comissão pudesse reagir(10). No entanto, as referidas autoridades preferiram, em vez disso, esperar até 7 de Julho de 1998 para responderem à carta da Comissão de 23 de April de 1998, deixando, assim, passar dois meses antes de reiterarem uma resposta que, segundo declaram, estava já contida na carta de 4 de Março de 1998.
A Comissão nunca autorizou o auxílio, não deu azo a expectativas legítimas acerca da sua possível autorização, nem o auxílio chegou alguma vez a existir, nos termos do n.o 1 do artigo 88.o do Tratado. A Representação Permanente da Itália foi, por conseguinte, informada da decisão da Comissão de dar início ao procedimento referido no n.o 3 do artigo 88.o do Tratado, por carta SG(98) D 035729, de 16 de Setembro de 1998, tal como já indicado no considerando 4.
Quanto ao fundo
(33) Nos termos do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou produções.
(34) O artigo 24.o do Regulamento (CEE) n.o 805/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector de carne de bovino(11), dispõe que, sem prejuízo de disposições em contrário do presente regulamento, os artigos 87.o, 88.o e 89.o do Tratado são aplicáveis à produção e ao comércio dos produtos referidos no artigo 1.o, entre os quais se incluem os abrangidos pela medida de auxílio em causa.
(35) O programa notificado prevê a concessão de um auxílio, através de recursos públicos, a explorações agrícolas individuais, que dele tirarão indubitavelmente vantagens económicas e financeiras indevidas, em detrimento doutras explorações, que não beneficiam do mesmo contributo. De acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, quando um auxílio financeiro concedido pelo Estado reforce a posição de uma empresa relativamente a outras empresas concorrentes, assiste-se a uma distorção possível da concorrência em relação a outras empresas concorrentes que não beneficiam desse contributo(12). Segundo as autoridades italianas o montante do auxílio é muito baixo, pelo que não poderia dar lugar a distorções de concorrência. Cabe assinalar, no entanto, que nem o nível relativamente baixo do auxílio, nem as dimensões relativamente modestas das explorações beneficiárias excluem a possibilidade de distorção das trocas entre os Estados-Membros(13). No sector agrícola, esta posição é defendida na comunicação da Comissão relativa aos auxílios de minimis(14), que exclui expressamente as actividades agrícolas da aplicação da norma de minimis.
(36) As medidas em causa dizem respeito às trocas entre Estados-Membros: no sector da carne de bovino as trocas intracomunitárias são, de facto, consideráveis. Em 1998 as importações para a Itália de produtos do sector da carne de bovino(15) procedentes do resto da União Europeia ascenderem a 2372245 toneladas, enquanto as exportações da Itália para os demais países da União totalizaram 180757 toneladas. Nesse mesmo ano o valor da produção de bovinos na Itália(16) ascendeu a 3226000 ECU, em comparação com o valor correspondente da produção no conjunto da União, no montante de 21465000 euros(17).
(37) Não se dispõe de dados específicos à escala comunitária sobre as trocas de animais de uma raça determinada que seja objecto de auxílio. Para demonstrar que o auxílio não teria qualquer incidência nas trocas entre Estados-Membros, as autoridades italianas declararam uma produção de bovinos de raça Chianina de 3312 toneladas, sem especificarem, contudo, a que ano se refere esse dado.
(38) O mercado relevante que há que tomar em consideração neste caso é, no entanto, o mercado dos bovinos da União Europeia na sua totalidade, que engloba todos os tipos de produtos do sector das carnes de bovino, concorrentes potenciais ou efectivos dos produtos da raça Chianina, assim como o mercado dos produtos de substituição, que poderiam substituir-se às aquisições de carnes de bovinos de raça Chianina por parte dos consumidores. Por outro lado, o Tribunal de Justiça considerou que um auxílio a uma empresa pode afectar as trocas entre Estados-Membros e falsear a concorrência, mesmo se essa empresa, sem exportar para outros Estados-Membros, se encontrar em concorrência com produtos provenientes de outros Estados-Membros. De facto, quando um Estado-Membro concede um auxílio a uma empresa, a produção interna pode manter-se inalterada, ou aumentar , reduzindo, consequentemente, as possibilidades das empresas estabelecidas noutros Estados-Membros de exportarem os seus produtos para o mercado do Estado-Membro em questão. Um auxílio desse tipo é, portanto, susceptível de afectar as trocas comerciais entre Estados-Membros e falsear a concorrência(18).
(39) A Comissão conclui, portanto, que as medidas em questão são abrangidas pelo âmbito de aplicação da proibição prevista no n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
(40) A proibição do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE é seguida pelas derrogações mencionadas nos n.os 2 e 3 do mesmo artigo.
(41) As derrogações referidas no n.o 2 do artigo 87.o do Tratado CE são manifestamente inaplicáveis, dada a natureza das medidas de auxílio em questão e dos respectivos objectivos. Com efeito, a Itália não solicitou a aplicação dessas disposições do Tratado.
(42) O n.o 3 do artigo 87.o especifica as circunstâncias em que os auxílios estatais podem ser considerados compatíveis com o mercado comum. A compatibilidade com o mercado comum deve ser avaliada do ponto de vista da Comunidade e não do de um Estado-Membro individual. No interesse do funcionamento do mercado comum, as derrogações à proibição de concessão de auxílios estatais devem ser interpretadas de modo restritivo.
(43) A derrogação referida no n.o 3, alínea a), do artigo 87.o é, evidentemente, inaplicável, porquanto o auxílio não se destina a promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo, ou em que exista grave situação de subemprego.
(44) No que toca à derrogação prevista no n.o 3, alínea b), do artigo 87.o faz-se notar que o auxílio em questão não é destinado a fomentar a realização de um projecto importante de interesse europeu comum, ou a sanar uma perturbação grave da economia da Itália.
(45) Por outro lado, o auxílio não é destinado a promover nem a permitir alcançar os objectivos referidos no n.o 3, alínea d), do artigo 87.o do Tratado.
(46) Nos termos do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado, os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas podem ser considerados compatíveis com o mercado comum, quando não alterem as condições das trocas comerciais e da concorrência na Comunidade num sentido contrário ao interesse comum. É, portanto, necessário avaliar o regime de auxílio notificado, no âmbito do referido artigo e das disposições especiais aplicáveis nesse contexto.
Medidas 1 e 2 - Auxílio para a realização de projectos de melhoramento genético da raça e aquisição de reprodutores machos de raça pura
(47) Na sua decisão de dar início ao procedimento do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE a Comissão tinha salientado que, em princípio, teria podido fazer uma avaliação favorável das duas medidas em questão, já que da análise de fundo das mesmas se depreendia a sua compatibilidade com o mercado comum, podendo, por conseguinte, beneficiar da derrogação referida no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado.
(48) É, efectivamente, prática usual da Comissão, como se depreende da carta aos Estados-Membros S 75/29416, de 19 de Setembro de 1975(19), autorizar auxílios até 100 % das despesas subvencionáveis, para a realização de programas de inseminação artificial, de duração máxima de seis anos e até 40 % do custo dos animais, para a aquisição de reprodutores machos de raça pura inscritos nos livros genealógicos. Ambas as medidas, desde que não superem a duração e intensidade de auxílio fixadas na referida carta, poderiam, portanto, ser consideradas compatíveis com o mercado comum.
(49) A decisão da Comissão de dar início, apesar disso, ao procedimento referido no n.o 3 do artigo 88.o do Tratado relativamente a estas duas medidas citadas era motivada pelas sérias dúvidas quanto à possível aplicação retroactiva do regime de auxílios na sua integralidade. A confirmar-se, essa retroactividade teria invalidado uma eventual avaliação positiva de ambas as medidas e os auxílios previstos teriam passado a ser meros auxílios de funcionamento, isto é, auxílios carentes de qualquer efeito estrutural duradouro para o desenvolvimento do sector no seu conjunto e que, como tais, não podem ser considerados compatíveis com o mercado comum.
(50) Com as informações fornecidas por carta de 23 de Outubro de 1998(20), as autoridades italianas dissiparam as dúvidas da Comissão acerca da possível retroactividade das medidas de auxílio notificadas, excluindo a possibilidade de que se concedam auxílios para despesas suportadas antes de os potenciais beneficiários terem legitimamente adquirido o direito de receber esse auxílio e comprometeram-se, além disso, a notificar à Comissão a decisão de alteração do período de execução.
(51) Ambas as medidas podem, pois, ser consideradas compatíveis com o mercado comum, nos termos do disposto no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado CE.
Medida 3 - Auxílio à manutenção, até ao primeiro parto, de fêmeas reprodutoras que cumpram determinados requisitos
(52) O auxílio referido na medida 3 consiste num prémio para a manutenção, até ao primeiro parto, das fêmeas de raça Chianina que cumpram determinados requisitos. O auxílio, que consiste num prémio único (350000 liras italianas), por unidade de gado, é atribuído em função da unidade de produção e, como tal, é, em princípio, incompatível com o mercado comum. Analogamente aos auxílios baseados na quantidade produzida ou comercializada, no preço do produto, ou nos meios de produção (alimentos para animais, etc.), considera-se, de facto, que este tipo de auxílios constitui auxílios de funcionamento(21), ou seja, auxílios que se limitam a conferir ao beneficiário uma vantagem económica temporal. O objectivo dos auxílios é, simplesmente, a redução das despesas de produção a cargo dos beneficiários durante o período de concessão do auxílio, aliviando-lhes as despesas de gestão habitualmente a seu cargo na gestão quotidiana da exploração. Esses auxílios não têm qualquer efeito estrutural para o desenvolvimento do sector e não é possível, certamente, considerar-se que estejam aptos a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas. Além disso, a concessão desses auxílios pode interferir com o funcionamento dos mecanismos instaurados pela organização comum de mercado no âmbito da política agrícola comum e prejudicar os produtores que não beneficiem desses auxílios.
(53) A carta da Comissão aos Estados-Membros S 75/29416, citada no considerando 48, prevê, no entanto, uma derrogação à regra estrita que proíbe a concessão de auxílios deste tipo, autorizando a concessão de auxílios de uma intensidade de 30 % para a manutenção de reprodutores machos de raça pura, com a condição de que existam motivos especiais, sobretudo de carácter regional, que justifiquem essa derrogação(22).
(54) A derrogação refere-se expressamente à concessão de auxílio à manutenção de reprodutores "machos" de raça pura e não de reprodutores "fêmeas", abrangidas pela medida 3 do regime em causa.
Poderia argumentar-se, não obstante, que a derrogação poderia ser aplicada, por analogia, também às reprodutoras fêmeas, em consonância com a prática seguida pela Comissão noutros casos. Faz-se notar, todavia, que se trata de uma derrogação da proibição estrita de concessão de auxílios baseados na unidade de produção, que, por definição, constituem auxílios de funcionamento. Essa derrogação deve, pois, ser interpretada de forma restritiva. O motivo dessa disparidade de abordagem reside na natureza completamente diferente dos dois tipos de auxílio: a criação de reprodutores machos de qualidade superior tem uma função primordial no processo de desenvolvimento genético, contribuindo para o melhoramento qualitativo do sector zootécnico no seu conjunto. No entanto, a decisão de destinar à reprodução os animais machos de qualidade superior inscritos nos livros genealógicos da raça exclui a possibilidade de criar esses mesmos animais para a produção de carne, que é mais rentável. Portanto, ao decidirem destinar um animal macho à reprodução, em vez de à produção de carne, os criadores optam por um investimento oneroso e arriscado, cujos frutos, a havê-los, apenas se obterão a longo prazo. A manutenção dos touros de reprodução comporta custos elevados que não são compensados pelo produto da venda da sua carne, pela qual se obtêm, em geral, preços muito baixos. Para efeitos de reduzir as despesas ao mínimo, os criadores costumam utilizar o menor número possível de touros, durante um período o mais longo possível. A longo prazo isso comporta, inevitavelmente, uma deterioração geral do património genético dos rebanhos. Ao prever uma derrogação para os animais machos deste tipo, a Comissão teve presentes todos esses elementos e considerou que o efeito de distorção de uma medida de auxílio baseada na unidade de produção seria mais do que contrabalançada pelo efeito positivo de tal medida sobre o desenvolvimento estrutural do sector zootécnico.
(55) Um raciocínio deste tipo não pode ser aplicado na mesma medida às fêmeas reprodutoras. No seu caso, com efeito, os criadores não têm de optar entre duas funções diversas mutuamente exclusivas. A mesma fêmea pode, efectivamente, ser utilizada - e é-o, geralmente - primeiro para fins de reprodução e depois para a produção de leite e de carne, sem qualquer redução do seu valor. Nesse caso, a concessão de um prémio por unidade de gado, para cobrir as despesas de manutenção, constituiria simplesmente um auxílio destinado a reduzir as despesas normais de exploração suportadas pelos criadores no exercício da sua actividade. Um prémio desse tipo entraria, portanto, na definição de auxílios de funcionamento, que, tal como ilustrado no considerando 52, não são compatíveis com o mercado comum e não podem, portanto, beneficiar da derrogação prevista no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado. Isso explica o motivo por que a derrogação mencionada no anterior considerando 53 diz respeito exclusivamente aos reprodutores machos e por que, diferentemente de outros casos, deve ser interpretada de forma restritiva e não pode ser aplicada, por analogia, também às reprodutoras fêmeas. O prémio para as reprodutoras fêmeas da raça Chianina insere-se, portanto, no âmbito da proibição geral relativa aos auxílios de funcionamento que, pelos motivos indicados no considerando 52, são, por definição, incompatíveis com o mercado comum e não podem beneficiar de qualquer das derrogações previstas no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado CE.
(56) As autoridades italianas contestaram a interpretação dada pela Comissão ao auxílio em questão, que o define como um auxílio para a manutenção das cabeças de gado, tal como se depreende da descrição supra. Insistem em que o auxílio deve antes ser considerado como um incentivo, destinado a "orientar" a opção dos produtores no sentido da criação das fêmeas com fins de reprodução, em vez de para a produção de carne. Cabe recordar, a esse respeito, que a orientação da produção, assim como, do mesmo modo, o apoio ao rendimento, constitui um dos objectivos e dos deveres das organizações comuns de mercado, que, como reiteradamente o afirmou o Tribunal de Justiça, constituem sistemas completos e exaustivos e excluem a faculdade, para os Estados-Membros, de adoptarem quaisquer disposições que derroguem desses sistemas ou comprometam a sua eficácia(23). Neste sentido, qualquer auxílio que interfira com os mecanismos das organizações comuns de mercado excluiria, automaticamente, a aplicabilidade das derrogações previstas no n.o 3 do artigo 87.o do Tratado.
Aplicabilidade do Regulamento (CEE) n.o 2078/92
(57) As autoridades italianas teriam podido beneficiar de uma derrogação da referida proibição se o auxílio tivesse sido concedido para animais de uma raça em perigo de extinção, em conformidade com os critérios comunitários aplicáveis. Nessa hipótese, o auxílio teria entrado no âmbito de aplicação do Regulamento (CEE) n.o 2078/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, relativo a métodos de produção agrícola compatíveis com as exigências da protecção do ambiente e à preservação do espaço natural(24). A protecção das raças em perigo faz parte, efectivamente, das acções susceptíveis de contribuir para a obtenção dos objectivos do regulamento, nomeadamente, a protecção e melhoramento da diversidade genética. As medidas desse tipo são, por conseguinte, seleccionáveis para um co-financiamento comunitário, ou para a atribuição de auxílios estatais, na acepção do artigo 10.o do citado regulamento, que autoriza os Estados-Membros a adoptarem medidas de ajuda suplementares, cujas condições ou modalidades de concessão se afastem das previstas pelo regulamento ou cujos montantes excedam os limites máximos nele fixados, desde que sejam adoptadas em conformidade com os objectivos do referido regulamento e com o disposto nos artigos 87.o, 88.o e 89.o do Tratado.
(58) A compatibilidade com os objectivos do citado regulamento deve apreciar-se com base nos critérios estabelecidos no plano comunitário para definir as raças em perigo de extinção, para efeitos de concessão de co-financiamento. Para efeitos do Regulamento (CEE) n.o 2078/92, a Comissão considera que uma raça se encontra em perigo de extinção quando o número de fêmeas reprodutoras se situe abaixo dos seguintes limites(25):
Quadro 2
Reprodutoras fêmeas por raça
POSIÇÃO NUMA TABELA
E quando, além disso, o número total de reprodutoras inscritas nos livros genealógicos se situe abaixo dos seguintes limiares:
Quadro 3
Reprodutoras fêmeas inscritas nos registos genealógicos
POSIÇÃO NUMA TABELA
(59) Se atendermos aos dados apresentados pelas autoridades italianas e indicados no quadro 1, em 1996 o número de fêmeas reprodutoras inscritas nos livros genealógicos era 13 vezes superior ao limite comunitário. Mesmo na hipótese de que estejam inscritas todas as fêmeas reprodutoras e que esse dado seja, portanto, representativo da totalidade da população de fêmeas destinadas à reprodução, o dado de 1996 representaria, contudo, o dobro do número fixado no plano comunitário para poder definir uma raça como estando ameaçada de extinção. A Chianina não é, portanto, uma raça em perigo de extinção e não é abrangida pelo âmbito de aplicação do Regulamento (CEE) n.o 2078/92.
(60) As autoridades italianas não contestam o facto de que a raça não esteja em perigo de extinção; afirmam, simplesmente, que, se a actual tendência persistir e não forem adoptadas medidas para contrariar essa tendência, há riscos de que tal suceda. Por esse facto consideram que a Comissão não se deveria limitar a analisar o auxílio notificado na perspectiva da regulamentação vigente e da casuística precedente, mas que deveria, sim, avaliá-la numa perspectiva mais vasta, com base no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado e considerar a medida em questão como uma medida que facilita, efectivamente, o desenvolvimento do sector sem alterar as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum.
(61) Quanto às apreensões manifestadas pelas autoridades italianas quanto ao risco de extinção da raça, tal como foi já assinalado no considerando 10, os dados por elas apresentados e indicados no quadro 1 revelam que, desde 1990, a população da raça Chianina sofreu uma diminuição média anual de 2 %, aproximadamente. No entanto, do mesmo quadro se depreende que esse declínio se seguiu a um período de, pelo menos, 30 anos de crescimento rápido da raça, cuja população praticamente duplicou entre 1967 e 1990. Em apoio dos seus argumentos, as autoridades italianas apresentaram também várias previsões(26), que demonstram que, a manter-se a tendência actual, em 2004 o número de fêmeas inscritas baixará para 10780 unidades (ou seja, abaixo das 13635 unidades actuais). No entanto, nesse cálculo as autoridades italianas não tiveram em conta o efeito das duas medidas de auxílio relativamente às quais a Comissão se exprimiu já, em princípio, favoravelmente, nem fazem alusão ao facto de que os números indicados continuariam, de qualquer forma, a ser 10 vezes superiores ao limite comunitário.
(62) No que respeita às observações sobre a abordagem seguida pela Comissão até ao momento da apreciação das medidas, cabe recordar que o n.o 3, alínea c), do artigo 87.o constitui uma derrogação à proibição geral de concessão de auxílios estatais estabelecida no n.o 1 do artigo 87.o Essa derrogação deve, portanto, interpretar-se de forma restritiva e aplicar-se unicamente quando a Comissão esteja plenamente convencida de que se encontram cumpridos todos os critérios fixados naquele artigo. As medidas 1 e 2 do regime de auxílios notificado, que visam os mesmos objectivos que a medida 3, satisfazem todos os requisitos e foram, de facto, autorizadas pela Comissão. Os auxílios de funcionamento, tais como os mencionados na medida 3, por definição, não cumprem as condições previstas no referido artigo e não podem, por conseguinte, ser autorizados.
(63) A esse respeito as autoridades italianas não forneceram argumentos capazes de rebater a apreciação da Comissão, segundo a qual a medida constitui um auxílio de funcionamento. As autoridades em questão nunca apresentaram uma quantificação do aumento de custos, ou da perda de lucros sofridos pelos criadores, nem indicaram também qualquer relação de proporcionalidade entre os referidos custos e o prémio que prevêem conceder. Na notificação original as autoridades italianas qualificaram simplesmente como "adequado" o montante do prémio. Por carta de 11 de Dezembro de 1998 as referidas autoridades mencionavam, de forma genérica, o facto de que o auxílio cobriria, pelo menos, 50 % do mencionado "aumento dos custos", sem indicar mais pormenores. A esse respeito, a Comissão tem de constatar que o prémio previsto pelas autoridades italianas (180,760 euros) para uma raça que não está inequivocamente em perigo de extinção seria quase 50 % superior ao prémio previsto pelo Regulamento (CEE) n.o 2078/92 relativamente às raças ameaçadas de extinção (120,8 euros).
(64) Por outro lado, os argumentos de tipo económico apresentados para provar as dificuldades experimentadas pelos criadores da raça Chianina e justificar o pagamento do prémio (fragilidade geral do sector zootécnico no plano nacional, condições estruturais nas explorações de pecuária, factores ambientais, ausência de economias de escala, carência de sistemas que garantam a qualidade e de estratégias de promoção comercial das carnes da raça Chianina, existência de um sistema de auxílios "discriminatório" no âmbito da reforma da PAC de 1992) são excessivamente genéricos. Descrevem uma situação de fragilidade estrutural no sector zootécnico nos planos nacional e regional que não pode ser invocada pelas autoridades italianas como justificação razoável da concessão de um auxílio, relativamente ao qual não lograram demonstrar a existência de uma incidência favorável na totalidade do sector e a inexistência de efeitos de distorção da concorrência relativamente aos criadores que, confrontados com as mesmas condições difíceis de vida e de trabalho, se vêm obrigados a sobreviver contando apenas com os seus próprios meios e capacidades.
(65) Por último, para justificar a concessão do auxílio, as autoridades italianas referem-se a auxílios análogos autorizados pela Comissão, no âmbito do programa integrado mediterrâneo da região Toscana para o período 1988-1992. Nesse caso foi autorizado um contributo de 190/200 ECU por unidade de gado para um certo número de raças locais, incluindo a Chianina. Segundo os argumentos das autoridades italianas, não haveria motivo para actuar diversamente no caso presente.
(66) Faz-se notar, a este respeito, que a autorização do referido regime de auxílios por parte da Comissão tinha o seu fundamento jurídico num regulamento específico(27), que institui um programa específico de co-financiamento a favor de determinadas regiões, no âmbito da política agrícola comum e não nos artigos 87.o a 89.o do Tratado CE, relativos à regulamentação da concorrência. A medida de auxílio em questão foi, em contrapartida, notificada à Comissão, nos termos do disposto no n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE, devendo a Comissão, portanto, apreciá-la exclusivamente nos termos dos artigos 87.o a 89.o do Tratado. Isso significa que o auxílio só poderia ser autorizado se se determinasse a sua compatibilidade com o mercado comum, em conformidade com os citados artigos e não com base noutras disposições, que não são aplicáveis no presente caso.
VI. Conclusões
(67) Das considerações precedentes se depreende que as medidas 1 e 2 do regime de auxílios notificado podem considerar-se compatíveis com o mercado comum, nos termos do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado, já que as autoridades italianas dissiparam as dúvidas quanto ao seu efeito retroactivo, que tinham levado a Comissão a dar início, em relação às ditas medidas, ao procedimento previsto no n.o 3 do artigo 88.o do Tratado. As autoridades italianas deverão notificar à Comissão a decisão nos termos da qual se alteram as condições de aplicação do programa.
(68) A medida 3 do regime de auxílios notificado não é compatível com o mercado comum e não pode, portanto, beneficiar de nenhuma das derrogações previstas no n.o 1 do artigo 87.o do Tratado,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
1. É incompatível com o mercado comum o prémio de 350000 liras italianas por unidade de gado (175 euros, aproximadamente) concedido para a manutenção, até ao primeiro parto, de fêmeas adultas da raça Chianina, que:
a) Tenham nascido numa exploração pecuária inscrita num livro genealógico;
b) Estejam elas próprias inscritas num livro genealógico;
c) Tenham parido, pela primeira vez, numa exploração pecuária inscrita no mesmo livro genealógico.
2. É compatível com o mercado comum, com a condição de ser alterado o período de aplicação a que se refere o artigo 3.o, a fim de evitar qualquer pagamento retroactivo, o auxílio para a aplicação de um programa de inseminação artificial que prevê o financiamento das seguintes acções-piloto:
a) Introdução de embriões com um potencial genético muito elevado (colheita dos óvulos de vitelas de cinco meses e fecundação in vitro com o esperma dos melhores reprodutores);
b) Implantação dos embriões fecundados nas fêmeas reprodutoras.
3. É compatível com o mercado comum, com a condição de ser alterado o período de aplicação a que se refere o artigo 3.o, a fim de evitar qualquer pagamento retroactivo, o auxílio para a aquisição de touros reprodutores de raça Chianina inscritos num livro genealógico, até ao limite máximo de 40 % do custo do investimento.
Artigo 2.o
A Itália não é autorizada a executar a medida de auxílio referida no n.o 1 do artigo 1.o
Artigo 3.o
A Itália deve alterar o período de execução das medidas de auxílio referidas nos n.os 2 e 3 do artigo 1.o, de modo a que não se concedam auxílios para despesas suportadas antes da data de notificação do auxílio à Comissão.
Artigo 4.o
A Itália informará a Comissão, no prazo de dois meses a contar da data de notificação da presente decisão, quanto às medidas adoptadas para o cumprimento da mesma.
Artigo 5.o
A República Italiana é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 10 de Novembro de 1999.

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