Document ID: 32000D0389

Decisión de la Comisión
de 22 de diciembre de 1999
sobre el régimen de ayuda C 39/99 (ex E 2/97) del Reino Unido, "English Partnerships (EP) under the Partnerships Investment Programme (PIP)", en adelante denominado "régimen EP/PIP"
[notificada con el número C(1999) 5208]
(El texto en lengua inglesa es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2000/389/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el párrafo primero del apartado 2 de su artículo 88,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, la letra a) del apartado 1 de su artículo 62,
Después de haber emplazado a los interesados para que presentasen sus observaciones, de conformidad con los artículos citados(1), y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
I. PROCEDIMIENTO
(1) Mediante carta de 9 de enero de 1995 el Reino Unido notificó a la Comisión, de conformidad con el apartado 3 del artículo 88 del Tratado CE, el programa de asistencia cubierto por el Single Regeneration Budget (SRB) (N 31/95). Esta notificación englobaba varios regímenes, incluido el English Partnerships (EP) under the Partnerships Investment Programme (PIP) (régimen EP/PIP), que es un régimen de desarrollo regional, relacionados con la financiación pública de proyectos de rehabilitación en Inglaterra.
(2) Por carta al Reino Unido de 4 de mayo de 1995 [SG(95) D/5602], la Comisión autorizó el SRB en virtud de la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE, relativa a las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo económico de determinadas regiones económicas. En su decisión la Comisión declaró que determinadas medidas incluidas en el SRB no entraban dentro del ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE. La denominada "rehabilitación urbana (actividades del EP)" era una de esas medidas.
(3) Las autoridades británicas han aplicado este régimen partiendo de la base de que ningún programa del EP relacionado con la financiación de proyectos de rehabilitación conlleva ayudas estatales en el sentido del apartado 1 del artículo 87.
(4) Tras haber sido aprobado el SRB, la Comisión fue informada del hecho de que en algunos casos los beneficiarios de la asistencia del EP eran empresas que participaban en el comercio intracomunitario.
(5) En una reunión celebrada en enero de 1996, la Comisión solicitó a las autoridades británicas aclaraciones sobre el funcionamiento del régimen.
(6) Entre enero de 1996 y febrero de 1998 se profundizaron y analizaron diversos aspectos de la cuestión en varias reuniones y por correspondencia. La Comisión manifestó por primera vez que tenía la intención de proponer medidas apropiadas en aplicación del apartado 1 del artículo 88 del Tratado CE en una reunión con las autoridades británicas celebrada en septiembre de 1997. En octubre de ese mismo año tuvo lugar una visita a la sede central de EP en Londres cuya finalidad era profundizar la investigación y las conversaciones sobre una serie de casos con vistas a determinar con mayor precisión qué medidas apropiadas había que proponer.
(7) Finalmente, por carta de julio de 1998 [SG(98) D/6108] la Comisión propuso a las autoridades británicas, sobre la base del apartado 1 del artículo 88 del Tratado CE, medidas apropiadas con relación a uno de los programas de inversión del EP: el régimen EP/PIP.
(8) Con tal motivo, se invitó a las autoridades británicas a que diesen su consentimiento a las medidas propuestas en el plazo de veinte días laborables. Las autoridades británicas enviaron su respuesta formal a las medidas apropiadas propuestas en abril de 1999. En su respuesta dichas autoridades no dieron su consentimiento pleno a las medidas propuestas por la Comisión.
(9) De ahí que en mayo de 1999 la Comisión decidiese iniciar el procedimiento del apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE con relación al régimen EP/PIP. La respuesta oficial de las autoridades del Reino Unido llegó por carta de 29 de julio de 1999. La Comunicación de la Decisión de la Comisión se publicó en el Diario Oficial el 28 de agosto de 1999(2). Once interesados presentaron observaciones dentro del plazo fijado de un mes a partir de esa publicación. La Comisión también recibió observaciones de muchos otros interesados fuera de plazo.
II. DESCRIPCIÓN DEL RÉGIMEN EP/PIP
Naturaleza y orígenes del EP
(10) El EP nació el 10 de noviembre de 1993 en virtud de los poderes conferidos por el título III de la Ley de reforma de arrendamientos, vivienda y desarrollo urbano de 1993. Esta Ley entró plenamente en vigor el 1 de abril de 1994.
EP (cuya denominación oficial es Urban Regeneration Agency) es un organismo público que no depende de ningún ministerio sino de la Secretaría de Estado para el Medio Ambiente. Para financiarlo, se ha previsto una dotación en el SRB. Los recursos del EP incluyen subvenciones en forma de ayuda del Ministerio de Medio Ambiente y los ingresos generados por sus actividades, incluida la venta de activos (fundamentalmente la cartera inmobiliaria que recibió de English Estates, la agencia a la que sucedió).
Objetivo global del EP(3)
(11) "El objetivo global de la agencia es la rehabilitación de espacios saneando, desarrollando y reacondicionando terrenos y edificios. Aunque se concentrará en la rehabilitación de solares, cuando sea posible trabajará en un contexto de rehabilitación más amplio colaborando con socios locales y regionales, al objeto de abordar toda la problemática de una zona en su conjunto. Su programa responderá a la necesidad de suelo para diversos fines, como vivienda, locales comerciales e industriales, la atracción de la inversión interior, infraestructuras, ocio, esparcimiento y mejoras medioambientales."
Ámbitos que abarca la financiación del EP
(12) El EP determina su propios ámbitos prioritarios elaborando todos los años documentos de estrategia regional previa evaluación de los datos pertinentes y consulta con los socios regionales. Entre otros indicadores, este análisis toma en consideración las tasas de desempleo, los resultados de las encuestas sobre tierras abandonadas, etc.
Se trata de las zonas siguientes:
a) zonas de los objetivos comunitarios nos 1 y 2,
b) zonas afectadas por el cierre de minas (un importante objetivo de las actividades del EP; estas zonas no siempre están situadas en zonas asistidas. Debido a su escaso tamaño y con frecuencia a su aislada situación geográfica con respecto de las zonas de desplazamiento al trabajo -el elemento básico del mapa de ayudas regionales del Reino Unido vigente hasta el 31 de diciembre de 1999-, según las autoridades británicas resulta difícil incorporarlas al mapa),
c) "City Challenge" y otras zonas del casco urbano de las ciudades,
d) zonas rurales con graves problemas económicos, principalmente las zonas del objetivo europeo n° 5b),
e) otras zonas asistidas.
Como se indicó en la notificación de 9 de enero de 1995, "esta lista no indica un orden de prioridad y el EP puede atender casos urgentes fuera de estas zonas así como tener en cuenta los cambios estructurales registrados en la economía local" y, por lo tanto, en principio el EP puede financiar actividades en cualquier punto de Inglaterra.
Medios disponibles en virtud del régimen EP/PIP en concreto
(13) El EP interviene acogiéndose a distintos programas de inversión. La información que se acaba de facilitar con relación al objetivo del EP y las zonas geográficas afectadas es válida para todos los programas del EP en general.
(14) Sin embargo, la presente Decisión sólo se refiere al PIP, en cuyo marco el EP colabora con promotores pertenecientes principalmente al sector privado.
(15) La financiación prevista por el régimen EP/PIP va dirigida a los promotores con una estrecha vinculación económica con los terrenos que hay que desarrollar, especialmente lazos de propiedad. Las autoridades británicas han subrayado el hecho de que los terrenos a que idealmente va dirigido este régimen están en manos del sector privado. Este es el principal motivo por el que no se puede organizar un concurso público para adjudicar la financiación pública destinada a su desarrollo. Así pues, la vinculación económica entre el promotor y los terrenos es el criterio por el que se rige el régimen: los solicitantes preparan su propia propuesta de rehabilitación al EP y negocian con él el reparto de los riesgos, costes y beneficios. Esta negociación debe desembocar en la práctica en un acuerdo sobre el importe con que se financian los costes de desarrollo, la denominada "diferencia de financiación" (véase el considerando 19).
(16) En la práctica, la asistencia puede ser de varios tipos, como asesoramiento profesional y técnico, garantías de alquiler para los promotores, subvenciones y otros tipos de inversión conjunta con los promotores, empresas en participación con los promotores, préstamos y garantías sobre préstamos concedidos a los promotores.
Método y nivel de asistencia del EP/PIP
(17) Según las autoridades del Reino Unido, la clave de la eficacia de la asistencia radica principalmente en el modelo de desarrollo del PIP. Los proyectos se someten a un riguroso examen (desde el punto de vista de la adicionalidad, viabilidad, probidad y participación del sector privado) para asegurarse de que se cumplen los objetivos del EP con el menor coste público posible.
(18) Las autoridades británicas han hecho énfasis en su firme compromiso de mantener este planteamiento basado en la colaboración con el sector privado. El modelo del PIP resulta indispensable por la aparente peculiaridad del mercado inmobiliario inglés, en el que buena parte de los terrenos infrautilizados o abandonados son propiedad privada. La aplicación del Direct Investment Programme (programa de inversión directa), que es la opción alternativa al PIP, exigiría adquirir terrenos privados en todos los casos y asumir plenamente el papel de promotor. Las autoridades británicas se han comprometido a hacer un uso restringido del Direct Investment Programme ya que, según afirman, acarrea un aumento significativo del nivel de gasto público.
Principales características del régimen EP/PIP
Financiación complementaria
(19) La financiación del EP se limita estrictamente a cubrir la diferencia entre los costes estimados de desarrollo y el valor final estimado del solar. Se parte, pues, de la base de que, dada la naturaleza de los proyectos emprendidos, el valor final estimado del solar es por definición inferior a los costes estimados de desarrollo, por lo que siempre es necesario colmar esa diferencia de financiación.
Un margen de beneficios "razonable" para el promotor
(20) Este margen de beneficios "razonable" para el promotor se incluye en los costes estimados de desarrollo, de manera que es financiado por el EP a través de la financiación complementaria. El EP calcula los beneficios "razonables" atendiendo al riesgo del proyecto y a posibles comparaciones de mercado. Concretamente, el beneficio autorizado es el beneficio mínimo que aceptaría el promotor para seguir adelante con el proyecto. El EP y el promotor negocian la cuantía del beneficio, que refleja la valoración de los peritos del EP de los márgenes de beneficios predominantes en el mercado para proyectos similares en emplazamientos semejantes.
Cláusula de devolución
(21) Hay estipulada una cláusula de devolución para recuperar los beneficios excesivos (normalmente al menos un 50 % de los mismos), mientras que todas las pérdidas ("sobrecostes") corren a cargo del promotor. De este modo, el promotor corre con la mayor parte del riesgo, incluido el de que finalmente no se alcance el valor final estimado.
Evaluación de costes y valores
(22) Todos los costes y valores se calculan teniendo en cuenta las condiciones de mercado. Nuevamente el EP aplica su propio análisis del mercado. Las autoridades británicas estiman que los comentarios del EP sobre la estructura del mercado inmobiliario inglés apenas difieren de los análisis presentados por peritos independientes u organismos profesionales que representan a tasadores y peritos inmobiliarios de Inglaterra.
Según las autoridades británicas, el sistema garantiza que los usuarios finales no reciban ayuda estatal puesto que pagan precios de compra y alquiler que están al nivel del mercado. Al determinar la cuantía de la financiación complementaria, estos precios se tienen en cuenta en el valor final, para lo que son estimados por los peritos del EP.
También hay que destacar que en el modo de funcionamiento del régimen EP/PIP la combinación de intereses entre las diferentes partes implicadas (propietarios de los terrenos, promotores y usuarios finales) es la norma, vista la preferencia manifestada por el EP por prestar asistencia a "promotores con una vinculación económica permanente con el solar, como el propietario inicial o el usuario final". Este criterio plantea, a juicio de la Comisión, un problema de transparencia a la hora de determinar cuál es el verdadero beneficiario de la asistencia del EP y cuantificar la ayuda concedida.
III. MEDIDAS APROPIADAS PROPUESTAS POR LA COMISIÓN EN VIRTUD DEL APARTADO 1 DEL ARTÍCULO 88 DEL TRATADO CE
(23) Para mayor información, se hace una sucinta referencia a las medidas que la omisión propuso en julio de 1998 en virtud del procedimiento del apartado 1 del artículo 88 del Tratado CE para ayudar a las autoridades británicas a acomodar el régimen a la normativa sobre ayudas estatales.
Conceptos de trabajo
(24) Con espíritu de colaboración con las autoridades nacionales en el contexto del procedimiento del apartado 1 del artículo 88 del Tratado CE y tras haber analizado el funcionamiento del régimen, la Comisión definió dos conceptos que han de servir principalmente para determinar en qué circunstancias puede concederse ayuda en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE en aplicación del régimen EP/PIP:
a) desarrollo a medida: desarrollo concebido para satisfacer las necesidades de un usuario final conocido en el momento en que se inician las obras de desarrollo;
b) desarrollo especulativo: desarrollo de un solar con vistas a que sirva para distintos usos, todavía desconocidos en el momento de tomar la decisión de desarrollarlo.
(25) El motivo que llevó a la Comisión a proponer estos conceptos es que del modo como se aplica actualmente el régimen no siempre es posible determinar con certeza quién es el verdadero beneficiario de la ayuda. De ahí que la Comisión haya considerado que el usuario final es el beneficiario de la ayuda en caso de desarrollo a medida, mientras que en caso de desarrollo especulativo lo es el propietario de los terrenos o el promotor, dada la estrecha vinculación económica entre el promotor y los terrenos.
(26) Las autoridades británicas no han cuestionado estos conceptos e hipótesis de trabajo, que sirvieron de punto de partida para ulteriores discusiones.
Concepto de "irregularidades del solar"
(27) Cuando las conversaciones ya estaban avanzadas, las autoridades del Reino Unido pusieron especial énfasis en el hecho de que el régimen EP/PIP está dirigido principalmente a los solares que han sufrido graves daños medioambientales cuyos causantes son desconocidos. Las autoridades británicas han presentado una definición genérica de las "irregularidades del solar" citando problemas medioambientales y de infraestructura que impiden que un solar sea comercializable. A su juicio, la financiación necesaria para corregir las "irregularidades del solar" no puede considerarse ayuda estatal, ya que se limita al importe necesario para poner el solar en condiciones de comercialización.
(28) La Comisión propuso diversas medidas apropiadas.
(29) Se pidió a las autoridades británicas que administrasen el régimen EP/PIP como un régimen de ayuda regional ateniéndose a las normas sobre ayudas estatales pertinentes, en particular, las Directrices sobre ayudas estatales de finalidad regional(4) y el mapa de regiones asistidas del Reino Unido. Se indicó que, de este modo, el régimen EP/PIP les permitiría conceder ayuda regional por un importe equivalente a la "financiación complementaria". Se propuso que, en el caso del desarrollo a medida, la ayuda se concediese directamente al usuario final, mientras que, en el del desarrollo especulativo, se concedería al promotor o al propietario de los terrenos.
(30) La Comisión propuso que todas las valoraciones, incluidos los costes, valores finales estimados y precios de venta y alquiler a los usuarios finales incluidos en la financiación complementaria y el cálculo de la cláusula de devolución los realizaran tasadores oficiales independientes.
(31) A juicio de la Comisión, el programa no concede una ayuda estatal en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE si el inversor (propietario del terreno o usuario final) realiza en el solar actividades irrelevantes para el comercio intracomunitario.
(32) La Comisión indicó que, cuando el propietario del terreno, el promotor o el usuario final sean empresas activas en sectores sujetos a normas comunitarias especiales sobre ayudas estatales, sería precisa una notificación individual.
(33) La Comisión señaló que podrían aprovecharse las posibilidades que ofrecen las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente, especialmente para ajustar a la normativa comunitaria sobre ayudas estatales la financiación pública destinada a corregir "irregularidades del solar".
(34) En respuesta a las medidas apropiadas, las autoridades británicas aceptaron someter su propia definición restringida de desarrollo a medida a las normas sobre ayuda regional.
(35) En cuanto al desarrollo especulativo, las autoridades del Reino Unido sostenían que la financiación del EP no constituye en modo alguno una ayuda estatal porque el producto en cuestión (tierra abandonada en Inglaterra) no es objeto de comercio entre Estados miembros.
(36) Los argumentos presentados por las autoridades británicas no disiparon las dudas de la Comisión sobre la existencia de ayuda estatal en el régimen EPlPIP y su compatibilidad con el mercado común. De ahí que decidiese iniciar el procedimiento del apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE.
IV. COMENTARIOS DE LAS AUTORIDADES BRITÁNICAS
(37) Las autoridades británicas respondieron a la carta de la Comisión de incoación del procedimiento del apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE por carta de 29 de julio de 1999. En su carta las autoridades británicas modifican ciertos puntos de la posición que mantuvieron en su carta de respuesta a la propuesta de medidas apropiadas.
La posición global de las autoridades británicas puede resumirse, pues, de la manera que se expone a continuación.
Desarrollo a medida
(38) Las autoridades británicas aceptan tratar tales desarrollos de conformidad con las Directrices de la Comisión y con los mapas de regiones asistidas. Las autoridades británicas incluyen en el concepto de "desarrollo a medida" todos los usos industriales y la mayoría de los de oficina. En el caso de los proyectos a medida, el beneficiario de la ayuda será el usuario final del solar.
Cuando en un proyecto de desarrollo a medida el usuario final sea una empresa activa en sectores sujetos a normas comunitarias sobre ayuda estatal especiales, se presentará una notificación individual a la Comisión.
Se explicará qué otras formas de ayuda distintas de las subvenciones prevé el régimen EP/PIP, a fin de que la Comisión pueda evaluar la ayuda que suponen.
Se respetarán las normas especiales sobre ayuda estatal para empresas en crisis, PYME, protección del medio ambiente y sectores sensibles. Los sectores del transporte, la agricultura y la pesca no entran dentro del ámbito de aplicación de este régimen.
(39) Las autoridades británicas también han propuesto cambiar el proceso de valoración, que en la actualidad corre a cargo de uno de los tasadores profesionales del EP. Así, proponen que en el futuro todas la tasaciones realizadas por el EP sean registradas y firmadas como si se tratase de tasaciones independientes, siguiendo los procedimientos normales del sector (como exige el organismo profesional, el Royal Institute of Chartered Surveyors), de manera que el perito sea personal y profesionalmente responsable de la tasación. Cuando el valor del desarrollo supere los 5 millones de libras esterlinas, habrá que efectuar otra tasación independiente.
(40) Además, en el futuro el promotor (no sólo en proyectos a medida) tendrá que adjudicar todos los contratos "de obra" mediante concurso. Si el precio de la oferta de mejor relación calidad-precio es inferior a los costes previstos al valorar el proyecto, el EP se decantará por el precio de la oferta, volverá a calcular la financiación necesaria y modificará el acuerdo de desarrollo en consecuencia.
Desarrollo especulativo
(41) Las autoridades británicas mantienen su postura de que no hay ayuda estatal. Conforme a la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en los asuntos acumulados 296/82 y 318/82: Países Bajos y Leeuwarder Papierwaren Fabriek contra Comisión(5), la Comisión está obligada a exponer las circunstancias en que el comercio intracomunitario se ve afectado en caso de financiación de proyectos de desarrollo especulativo. Para ello, según las autoridades británicas, la Comisión debe examinar el mercado de referencia, el lugar de producción en dicho mercado y las características del comercio intracomunitario del producto en cuestión entre Estados miembros. En el presente caso, las autoridades británicas opinan que la Comisión no podrá cumplir el requisito que le impone el Tribunal de Justicia, dada las insignificantes dimensiones del mercado intracomunitario de desarrollo inmobiliario.
Posible aplicación de las Directrices sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente
(42) Las autoridades británicas mostraron interés por determinar si algunos aspectos del régimen EP/PIP entran dentro del ámbito de aplicación de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente(6), al objeto de amparar con ellas la financiación de las "irregularidades del solar" tanto en los desarrollos a medida como en los especulativos.
V. OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS
(43) Presentaron observaciones dentro del plazo que expiraba el 28 de septiembre de 1999: English Partnerships, North West Development Agency, Durham County Council, Newcastle City Council, Derwentside District Council, City of Sunderland, One NorthEast, Local Government Association, Advantage West Midlands, Association of North East Councils y East of England Development Agency. También se recibieron observaciones de muchos otros interesados fuera de plazo. Es de señalar que todas las observaciones fueron presentadas por autoridades públicas o agencias locales y regionales de desarrollo y coinciden en gran medida con los comentarios del Gobierno del Reino Unido.
Cabe resumir así las principales observaciones recibidas:
(44) El régimen EP/PIP ha resultado ser un programa de rehabilitación de gran éxito. Ha demostrado ser muy eficaz en comparación con el Direct Investment Programme y se han aprovechado bien los fondos utilizados. Sin la colaboración con el sector privado y los acuerdos del EP para conceder financiación complementaria, muchos proyectos no habrían salido adelante. Las normas sobre ayudas regionales no resultan apropiadas para proyectos de rehabilitación, ya que la financiación del EP estaría sujeta a los límites máximos de intensidad de ayuda regional y limitada a las regiones asistidas, con lo que se restringirían sustancialmente la cuantía de la ayuda y las zonas beneficiarias de la misma. Los interesados temen que algunas zonas industriales abandonadas que actualmente pueden desarrollarse con financiación del EP no queden incluidas en el mapa de ayuda regional dada la metodología seguida para su elaboración.
(45) El mecanismo de financiación complementaria permite subsanar esta deficiencia del mercado y hacer comercializables activos que no lo son. Este mecanismo no ha sido concebido como una ayuda a empresas individuales, sino que tiene por objeto prestar "asistencia a proyectos". Además, el importe de la financiación complementaria es el mínimo necesario para que el proyecto se lleve a cabo. Para calcular la financiación complementaria, el EP examina el proyecto en su conjunto y su futura comerciabilidad y procuran reservar al solicitante un "beneficio normal semejante al que obtendría con otra inversión".
(46) El régimen EP/PIP no restringe la competencia; antes bien, la fomenta. Además, es un programa que está abierto a todo tipo de participantes.
(47) Uno de los interesados subrayó que las medidas propuestas, por la Comisión no son claras en lo tocante al tipo de beneficiarios (promotores, propietarios de terrenos y usuarios finales) y a las categorías de terrenos. La aplicación de esas propuestas, tal como se han formulado, resultaría problemática en el caso de los denominados proyectos de "uso mixto", que combinan desarrollo de infraestructuras, desarrollo especulativo y desarrollo a medida.
(48) La mayoría de las partes pidió que se fijase un período de transición para los proyectos que están en fase de evaluación y realización.
VI. EVALUACIÓN DE LA AYUDA
Existencia de la ayuda
(49) En primer lugar hay que destacar que las circunstancias que se exponen a continuación, invocadas por el Gobierno del Reino Unido o los interesados, no excluyen automáticamente la existencia de ayuda estatal en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE, de manera que no es de descartar una reflexión sobre la existencia de ayuda estatal con arreglo a dicha disposición:
a) la colaboración entre los sectores público y privado ha permitido sacar mejor partido de los fondos disponibles; en otras palabras, resulta menos costoso para el erario que se gestione el programa siguiendo este modelo que el del Direct Investment Programme. Asimismo, se observa que tal como se aplica el régimen teóricamente no hay verdaderos límites para el volumen de financiación que puede recibir un proyecto, o dicho de otra manera, para la financiación complementaria concedida con relación a los costes de inversión;
b) la financiación va destinada a corregir una deficiencia del mercado: el que se intente remediar una deficiencia del mercado con financiación pública para empresas individuales no permite descartar la posibilidad de que haya empresas activas en el comercio intracomunitario que reciban ayuda con arreglo al apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE;
c) la financiación se limita al mínimo necesario para sacar adelante el proyecto. Esta alegación no tiene en cuenta el hecho de que en determinados casos (por ejemplo, grandes empresas en regiones no asistidas) está prohibido conceder ayuda estatal en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE.
(50) Por lo tanto, la Comisión tiene que examinar, tomando en consideración los argumentos esgrimidos por el Gobierno y los interesados a lo largo del procedimiento, si se cumplen las condiciones necesarias para aplicar el apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE. El análisis que sigue es válido para los dos tipos de desarrollo, a medida y especulativo, salvo que se indique lo contrario.
(51) "Ayuda": la financiación del EP ofrece un incentivo financiero cuantificable al promotor para permitirle llevar a cabo las obras de desarrollo en un solar "cuyo estado o ubicación no atrae a los inversores privados" (citando al EP). Esta circunstancia se reitera en varias ocasiones en los documentos presentados por las autoridades del Reino Unido:
- "se darán incentivos a los inversores para que elijan solares que el EP considera prioritarios",
- "apenas se habría invertido en estas zonas sin la intervención de la agencia",
- "la asistencia del EP sirve para liberar al inversor privado de un activo no comercializable".
(52) El importe correspondiente a la financiación complementaria lo propone el propio promotor y la cuantía final se determina tras el procedimiento interno de examen del EP. Se considera que este importe constituye la financiación que necesita el promotor (incluye parte de los costes del proyecto y un beneficio "razonable" para el promotor) para acometer el proyecto. Por lo tanto, la Comisión considera que el importe íntegro de la financiación complementaria constituye el incentivo necesario para poner en marcha el proyecto, esto es, la ayuda en cuestión.
(53) En cuanto a los usuarios, las garantías dadas por las autoridades británicas de que los usuarios finales pagan precios de mercado sólo excluyen la posibilidad de que medie ayuda en los casos en que los precios son determinados por tasadores objetivos con arreglo a criterios objetivos.
(54) "Ayudas otorgadas por los Estados miembros o mediante fondos estatales": el EP es un organismo público financiado por el Ministerio de Medio Ambiente que defiende el interés público y persigue objetivos de carácter público. El hecho de que el EP se rija por ciertos principios de mercado, como sacar la mayor rentabilidad posible a sus inversiones, no significa que no sea una entidad pública. Esta condición de entidad pública del EP implica que puede mostrarse propenso a financiar proyectos de desarrollo de alto riesgo, poco lucrativos o que no atraen a los inversores si cumplen objetivos de interés público o de naturaleza pública. Por el contrario, nadie espera que una entidad privada que opere en condiciones normales de mercado tome en consideración objetivos de interés público o de naturaleza pública a la hora de tomar decisiones.
(55) "Bajo cualquier forma": la financiación del EP se canaliza a través de "una amplia gama de mecanismos" que van desde subvenciones principalmente a garantías de alquiler, operaciones conjuntas con promotores que pueden adoptar la forma de una participación en una sociedad anónima, préstamos y garantías sobre préstamos concedidos a los promotores. La Comisión considera que, cualquiera que sea su forma, esta ayuda entra dentro del ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE.
(56) "La ayuda favorece a determinadas empresas" (criterio de selectividad): el EP presta asistencia selectiva a determinados promotores previo examen de un gran número de proyectos. En la actualidad el promotor es el beneficiario directo de la asistencia y resulta fácil determinar su identidad, ya que es quien presenta la propuesta de desarrollo. El criterio de selectividad también se cumple por el hecho de que el EP presta asistencia preferentemente a los promotores propietarios de los terrenos en cuestión en determinadas zonas prioritarias.
(57) Así las cosas, la Comisión considera que no cabe descartar la posibilidad de que el EP/PIP coloque a determinadas empresas en una situación más ventajosa que la de otras empresas y entre, así, dentro del ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE(7).
(58) La ayuda falsea la competencia "en la medida en que afecta a los intercambios comerciales entre Estados miembros". Según el Tribunal de Justicia, el que una ayuda afecte o no a los intercambios comerciales entre Estados miembros no depende de los fines para los que se concede la ayuda, sino de los efectos que produce(8).
(59) El análisis de la Comisión sigue la línea marcada por la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto 248/84: Alemania contra Comisión(9), que se refiere a un régimen de ayuda similar al EP/PIP y no a un caso individual y en la que el Tribunal declaró lo siguiente:
"En la motivación de su decisión sobre la compatibilidad de un programa de ayudas con el mercado común, la Comisión puede limitarse a estudiar las características del programa en cuestión para apreciar si, por la cuantía o por el elevado porcentaje de las ayudas, por las características de las inversiones fomentadas o por otras circunstancias previstas por el programa, éste concede una ventaja sensible a los beneficiarios en relación con sus competidores y puede beneficiar sustancialmente a empresas que participan en los intercambios entre Estados miembros."
(60) El régimen EP/PIP es un programa de ayuda orientado a la rehabilitación y desarrollo de terrenos y pueden participar en el empresas de todos los sectores, salvo el transporte, la agricultura y la pesca. Además, en el caso del desarrollo a medida, en la práctica ha habido casos en los que los beneficiarios de financiación del EP eran empresas activas en el comercio entre Estados miembros. Este régimen también financia proyectos de desarrollo especulativo de empresas de todos los sectores, salvo los ya mencionados. La Comisión estima que la financiación discrecional del EP no sólo afecta a las empresas activas en el comercio de terrenos abandonados en Inglaterra, sino también a las empresas que conciben y llevan a cabo proyectos de desarrollo inmobiliario, actividad que puede registrar un alto grado de movilidad entre Estados miembros. A la vista de las características generales del régimen, la Comisión considera que puede beneficiar a empresas activas en el comercio intracomunitario tanto en el caso de los proyectos de desarrollo a medida como en los de desarrollo especulativo.
(61) Por consiguiente, se cumplen las condiciones necesarias para la aplicación del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE con relación tanto al desarrollo a medida como al especulativo.
(62) En cuanto al beneficiario de la ayuda, salvo en los casos en que una de las partes está activa en un sector sujeto a normas comunitarias sobre ayuda estatal especiales, la Comisión estima que, al menos en el caso de las normas sobre ayudas regionales, puede no ser esencial determinar cual de las partes, el usuario final o el propietario de los terrenos o el promotor, es el beneficiario de la ayuda. En cualquiera de los casos, habrán de respetarse las normas sobre ayudas regionales. En tales circunstancias y a efectos de la aplicación del régimen, la Comisión considera que cabe presumir que el beneficiario de la ayuda es el usuario final en el caso del desarrollo a medida (propuesta que acepta el Reino Unido) y el propietario de los terrenos o el promotor en el caso del desarrollo especulativo. En casos dudosos en los que a efectos de la normativa sobre ayudas estatales resulte importante determinar quién es el beneficiario de la ayuda, puede ser necesaria una notificación individual. Cuando una de las partes esté activa en un sector sujeto a normas comunitarias sobre ayuda estatal especiales, la Comisión exige una notificación individual con arreglo al apartado 3 del artículo 88 del Tratado CE y se reserva su análisis de la identidad del beneficiario o beneficiarios de la ayuda.
Compatibilidad de la ayuda
(63) Una vez demostrado que el régimen EPlPIP conlleva ayuda estatal con arreglo al apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE, sólo puede declararse compatible con el mercado común si se aplica de manera tal que pueda acogerse a las excepciones de las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE.
(64) Para ello, el régimen, tanto en los casos de desarrollo a medida como especulativo, debe ser conforme a las normas sobre ayudas estatales pertinentes, particularmente las Directrices sobre ayudas estatales de finalidad regional(10), las Directrices multisectoriales sobre ayudas regionales a grandes proyectos de inversión(11), la Comunicación de la Comisión relativa a los elementos de ayuda en las ventas de terrenos y construcciones por parte de los poderes públicos(12), las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente(13), las Directrices sobre ayudas de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis(14), las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales a las PYME(15), las Directrice sobre ayudar a empresas de zonas urbanas desfavorecidas(16) y las normas sobre ayudas estatales a sectores sensibles (fibras sintéticas, vehículos de motor, construcción naval, acero, carbón, transporte, pesca y agricultura).
(65) Por lo que se refiere al desarrollo a medida, las autoridades británicas han aceptado aplicar al régimen EP/PIP la normativa sobre ayudas regionales y las demás normas sobre ayuda estatal pertinentes. De ahí que la ayuda para desarrollo a medida prevista por el régimen EP/PIP pueda considerarse compatible con el mercado común.
(66) Sin embargo, las autoridades británicas no han aceptado la propuesta de la Comisión de que se notifique el régimen cuando alguno de los participantes (que no sea el usuario final) en el proyecto (el propietario de los terrenos o el promotor) esté activo en sectores sujetos a normas comunitarias sobre ayuda estatal especiales.
(67) En cuanto al desarrollo especulativo, es de señalar que el régimen EP/PIP se está aplicando como si no encerrase ayuda estatal. Dado que se está aplicando sin tener en cuenta la normativa sobre ayudas estatales, es incompatible con el mercado común.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
El régimen EP/PIP, en su versión modificada por la aceptación parcial de las medidas apropiadas (mencionadas en el punto 65), es compatible con el mercado común, siempre que:
- la parte del régimen relativa al desarrollo especulativo cumpla las normas sobre ayudas estatales (mencionadas en el punto 64),
- las autoridades del Reino Unido notifiquen, de conformidad con el apartado 3 del artículo 88 del Tratado CE, tanto en caso de desarrollo a medida como especulativo, todos los casos en que alguno de los participantes en el proyecto esté activo en un sector sensible (mencionados al final del punto 64).
Artículo 2
La presente Decisión pone fin a la autorización concedida por la Comisión para el régimen EP/PIP al amparo del régimen N 31/95 (Single Regeneration Budget) tal como fue comunicado por el Reino Unido por carta de 4 de mayo de 1995. Los proyectos que haya sido objeto de, al menos, una solicitud formal presentada antes de la fecha de adopción de la presente Decisión se tramitarán como hasta la fecha con arreglo al régimen N 31/95.
Artículo 3
El Reino Unido informará a la Comisión, en el plazo de un mes a partir de la presente Decisión, de las medidas adoptadas en cumplimiento de la misma.
Artículo 4
El destinatario de la presente Decisión será el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte.
Hecho en Bruselas, el 22 de diciembre de 1999.

Labels: 18
19
5