Document ID: 32011D0088

KOMMISSIONENS BESLUT
av den 9 juni 2010
om det statliga stöd C 1/09 (f.d. NN 69/08) som Ungern har genomfört till förmån för MOL Nyrt.
[delgivet med nr K(2010) 3553]
(Endast den ungerska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2011/88/EU)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 108.2 första stycket,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,
med beaktande av kommissionens beslut att inleda ett förfarande enligt fördragets artikel 108.2 (1) angående stöd nr C 1/09 (f.d. NN 69/08) (2),
efter att i enlighet med nämnda artiklar givit berörda parter tillfälle att yttra sig och med beaktande av dessa synpunkter, och
av följande skäl:
I. FÖRFARANDE
(1)
Med anledning av ett klagomål som inkom den 14 november 2007 inledde kommissionen den 13 januari 2009 ett formellt granskningsförfarande av om de åtgärder som Ungern vidtagit har utgjort statligt stöd till förmån för Ungerska Olje- och Gasindustri AB (Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt.) (nedan kallat MOL).
(2)
Ungern ingav den 8 april 2009 sina synpunkter på kommissionens beslut om att inleda ett förfarande.
(3)
Beslutet om att inleda ett förfarande offentliggjordes den 28 mars 2009 i Europeiska unionens officiella tidning (3). Synpunkter inkom den 27 april 2009 samtidigt från två berörda parter: från MOL och från det Ungerska Gruvindustriförbundet (Magyar Bányászati Szövetség).
(4)
Kommissionen vidarebefordrade synpunkterna till Ungern i en skrivelse av den 2 juni 2009. Genom en skrivelse av den 3 juli 2009 meddelade Ungern att man inte önskade kommentera de berörda parternas synpunkter.
(5)
Kommissionen begärde den 21 september 2009 och den 12 januari 2010 ytterligare upplysningar från de ungerska myndigheterna. Ungern svarade genom skrivelser av den 19 oktober 2009 och den 9 februari 2010.
II. STÖDMOTTAGAREN
(6)
MOL är ett integrerat olje- och gasindustribolag med säte i Budapest, Ungern. Till dess huvudverksamheter på den ungerska marknaden hör följande: prospektering och utvinning av råolja och naturgas, tillverkning av gasindustriprodukter, förädling, transport, lagring och omsättning av råoljeprodukter både inom detaljhandel och grosshandel, naturgastransporter samt framställning och försäljning av alkener och polyolefin. Vidare omfattar MOL-gruppen (dit MOL hör) flera andra ungerska och utländska dotterbolag (4).
(7)
MOL-gruppen är marknadsledande i Ungern och Slovakien vad gäller samtliga huvudverksamheter. Under 2008 (5) uppgick MOL:s (MOL-gruppens) nettoförsäljning till cirka 6,8 miljarder EUR (13 miljarder EUR). Under samma år uppnådde MOL (MOL-gruppen) omkring 400 miljoner EUR (732 miljoner EUR) i rörelsevinst.
III. BESKRIVNING AV ÅTGÄRDEN
(8)
De allmänna reglerna för den ungerska gruvdriften regleras i 1993 års gruvdriftslag (6) (nedan kallad gruvdriftslagen), och som bland annat också reglerar gruvdriftsverksamheterna (forskning, prospektering och utvinning) beträffande kolväten (dvs. råolja och naturgas).
(9)
Lagen skiljer mellan två olika rättsmedel, nämligen mellan i) koncession (7) respektive ii) gruvdriftsverksamhet som bedrivs med tillstånd (8)
-
Vid koncession sluter den för gruvdriftsfrågor ansvarige ministern (nedan kallad ministern) avtal (9) om utvinning inom ett ”stängt område” med vinnaren i ett offentligt anbudsförfarande (10).
-
Detta skiljer sig från fallet med ”öppet område” (11), där gruvdriftsmyndigheten inte kan vägra tillstånd till gruvdriftsrätt, om den sökande uppfyller de i lag fastställda villkoren (12).
(10)
Enligt gruvdriftslagens definition (13) är ett stängt område förbehållet gruvdriftsverksamhet på grundval av koncession. Följaktligen räknas alla områden utanför stängt område som öppna. Enligt den förklaring som getts av Ungern ville man ursprungligen beteckna alla fält som koncessionsutvalda, stängda områden. De öppna områdena, som antogs vara mindre rika på mineralämnen, skulle utgöra undantag. I dessa fall ansågs fälten vara mindre värdefulla och man antog att det för dessa inte skulle komma in anbud vid öppna anbudsförfaranden.
(11)
Vidare föreskriver gruvdriftslagen (14) att gruvdriftsavgift ska betalas till staten vid utvinning av mineralråvaror, vars storlek ska uppgå till en bestämd procent av mängden utvunnen mineralråvara. Gruvdriftsavgiftens storlek varierar beroende på tillämpligt system:
-
Vid koncession fastställs storleken på gruvdriftsavgiften i koncessionsavtalet (15).
-
Vid utvinning av mineralråvara med tillstånd, regleras gruvdriftsavgiften i gruvdriftslagen (16). Fram till januari 2008 uppgick gruvdriftsavgiften (17) som skulle erläggas till 12 % för kolväten som utvunnits med tillstånd på de fält som satts i drift efter den 1 januari 1998 och till J % på de fält som satts i drift före den 1 januari 1998. Faktorn ”J” skulle beräknas med stöd av en sådan formel, som grundar sig på tidigare gaspriser samt på utvunnen mängd och värde; minimalvärdet bestämdes till 12 %.
(12)
Gruvdriftslagen § 26/A (5) (18) innehåller föreskrifter för den situationen när det av tillståndssystemet bundna gruvbolaget inom fem år från gruvinspektionens tillstånd ännu inte har påbörjat utvinning. Om utvinning inte har inletts inom denna tid, upphör gruvdriftsrätten.
(13)
Detta stycke förordnar även att giltighetstiden kan förlängas (19) genom avtal, som den behörige ministern och gruvbolaget upprättar. Om gruvdriftsrätten förlängs föreskrivs om betalning av tre olika avgifter:
a)
För det första måste en förlängningsavgift betalas beträffande fält där ingen utvinning sker, fram till den tidpunkt då utvinningen faktiskt inleds. Denna ersättning uppgår till högst 1,2 gånger den ursprungliga gruvdriftsavgiften vilken uträknas på en skönsmässigt bestämd mängd mineralråvara, eftersom denna ersättning måste betalas vid en tidpunkt när någon faktisk produktion på fältet ännu inte har förekommit.
b)
För det andra måste förlängningsavgiften (som förhöjd gruvdriftsavgift), om förlängningsansökan gäller fler än två fält, utsträckas till gruvbolagets samtliga gruvfält.
c)
För det tredje kan också därutöver, om förlängningen avser fler än fem fält, ytterligare engångsavgifter (20) fastställas.
(14)
MOL anhöll enligt ansökan av den 19 september 2005 för tolv av sina kolvätefält - där utvinning inom giltighetstiden ännu ej påbörjats - om förlängning av den gruvdriftsrätt som förvärvats enligt tidigare tillstånd. Den 22 december 2005 slöt MOL och ministern enligt gruvdriftslagen § 26/A (5) ett avtal om förlängning (nedan kallat förlängningsavtal) med följande villkor.
a) Förlängningsavgift: De tolv gruvdriftstillstånden enligt ansökan förlängdes med fem år (dvs. MOL fick ytterligare fem år till sitt förfogande för att inleda utvinning på dessa fält). Avgiften för förlängningen bestämdes för varje år av förlängningsperioden med då gällande gruvavgift om 12 % samt med tillämpning av en multiplikator mellan 1,020 och 1,050 (”c”) och de i nedanstående tabell 1 uppräknade fastställda (21) avgifterna. Förlängningsavgiften fastställdes för en tid om fem år. Om fälten ställs i faktisk drift ska den fastställda ersättningen tillämpas som gruvdriftsavgift för de fält som berörs av förlängningen under den tid som återstår av 15-årsperioden. (22)
b) Den förhöjda ersättningens utsträckning till samtliga gruvfält: Eftersom man anhöll om förlängning av gruvdriftsrätten för mer än två gruvområden ska MOL tillämpa den förhöjda gruvdriftsavgiften (som man kan konstatera i tabell 1 motsvarade ersättning för förlängning) under de följande 15 åren, nämligen till år 2020, för samtliga efter den 1 januari 1998 i drift satta gruvfält som ingår i tillståndssystemet. För de före den 1 januari 1998 i drift satta gruvfälten är faktor ”J” och multiplikator ”c” tillämpliga (23).
c) Fast gruvdriftsavgift: Parterna har vidare uttryckligen överenskommit att den i avtalet fastställda gruvdriftsavgiften oberoende av eventuella ändringar av gruvdriftslagen ska förbli tillämplig under hela avtalsperioden (dvs. till 2020) (24).
d) Engångsersättning: Eftersom man anhållit om gruvdriftsförlängning för fler än fem gruvfält, har i avtalet även en engångsersättning om 20 miljarder HUF (25) föreskrivits (26).
e) Uppsägningsklausul: Enligt avtalet kan det inte ändras ensidigt (endast efter båda parters samtycke). Den ena parten kan säga upp avtalet endast vid personförändringar hos MOL:s ägare (och om de berör minst 25 % av aktierna).
(15)
I beslut av den 23 december 2005 förlängde gruvinspektionen MOL:s gruvdriftsrätt beträffande de begärda tolv oljefälten och utsträckte den förhöjda gruvdriftsavgiften till bolagets samtliga oljefält.
(16)
Genom en av de ändringar (27) i gruvdriftslagen som trädde i kraft den 8 januari 2008 (28) (nedan kallad 2008 års lagändring) höjdes gruvdriftsavgiften betydligt för vissa kategorier av kolväten. Den gruvdriftsavgift som erläggs för andra typer av mineralråvaror berördes inte av denna ändring. Enligt lagändringens § 5 har gruvdriftsavgiftens storlek utformats på olika sätt beroende på i) tidpunkten för gruvfältets driftsstart, ii) mängden utvunna kolväten och iii) råoljans aktuella pris.
-
Gruvdriftsavgift om 30 % skulle betalas för varje fält, som under tiden 1 januari 1998 och 1 januari 2008 satts i drift.
-
För fält som tagits i drift efter den 1 januari 2008 ska gruvdriftsavgift betalas beroende på utvunnen kolvätemängd (12, 20 eller 30 %).
-
För fält som tagits i drift före den 1 januari 1998 ska faktor ”J” tillämpas, vars minimivärde har bestämts till 30 %.
Härutöver tillämpas ett pristillägg på den beslutade gruvdriftsavgiften beroende på råoljans pris (+ 3 % resp. + 6 %, om råoljepriset överstiger 80 resp. 90 USD/bbl, nedan kallat Brent-tillägget). Specialvärden ska tillämpas t.ex. vid svåra utvinningsförhållanden (12 %) samt vid högt inert gasinnehåll (8 %).
(17)
Dessa värden gällde mellan den 8 januari 2008 och den 23 januari 2009 och de nya värdena tillämpades från ikraftträdandet av gruvdriftslagens ändringar för varje gruvbolag som bedrev tillståndsverksamhet på gruvfält, inräknat även dem som förfogade över tillstånd från tiden före januari 2008. Den 23 januari 2009 (efter kommissionens beslut om att inleda ett formellt granskningsförfarande) trädde gruvdriftslagens nya ändring i kraft (29), som för de fält, som under tiden 1 januari 1998 och 1 januari 2008 sattes i drift på nytt, minskade gruvdriftsavgiften till 12 % (med upprätthållande av Brent-tillägget). För övriga fälttyper förändrades inte gruvdriftsavgiften i förhållande till den gruvdriftslagändring som trädde i kraft år 2008.
(18)
Tabell 2 sammanfattar med stöd av gruvdriftslagens olika versioner de gruvdriftsavgifter som ska tillämpas inom ramen för tillståndssystemet.
Tabell 2
Sammanfattning av de gruvavgifter som inom tillståndssystemet ska tillämpas enligt gruvdriftslagen
Gruvdriftsavgift som tillämpas fram till 2008
Gruvdriftsavgift som tillämpas under 2008
Gruvdriftsavgift som tillämpas från 23 januari 2009
Satt i drift före 1 januari 1998
J %
(minst: 12 %)
J %
(minst: 30 %, + 3 % eller 6 % enligt Brent-tillägget)
J %
(minst: 30 %, + 3 % eller 6 % enligt Brent-tillägget)
Satt i drift under tiden 1 januari 1998-1 januari 2008
12 %
30 %
(+ 3 % eller 6 % enligt Brent-tillägget)
12 %
(+ 3 % eller 6 % enligt Brent-tillägget)
Satt i drift efter 1 januari 2008
Naturgasfält där den utvunna naturgasmängden årligen understiger 300 miljoner m3
Råoljefält där den utvunna råoljan årligen understiger 50 kt
NA
12 %
(+ 3 % eller 6 % enligt Brent-tillägget)
12 %
(+ 3 % eller 6 % enligt Brent-tillägget)
Naturgasfält där den utvunna naturgasen årligen uppgår till mellan 300 och 500 miljoner m3
Råoljefält där den utvunna råoljan årligen uppgår till mellan 50 och 200 kt
20 %
(+ 3 % eller 6 % enligt Brent-tillägget)
20 %
(+ 3 % eller 6 % enligt Brent-tillägget)
Naturgasfält där den utvunna naturgasen årligen överstiger 500 miljoner m3
Råoljefält där den utvunna råoljan årligen överstiger 200 kt
30 %
(+ 3 % eller 6 % enligt Brent-tillägget)
30 %
(+ 3 % eller 6 % enligt Brent-tillägget)
Kolväten med särskilda gruvdriftsvillkor
12 %
12 %
Naturgas med hög inert gas
8 %
8 %
Faktorn ”J” är beräknad enligt en formel som grundar sig på tidigare gaspriser samt utvunnen mängd och värde, se skäl 11.
IV. SKÄLEN TILL ATT FÖRFARANDET INLEDDES
(19)
Det granskade påstådda statliga stödet uppkom i ett mellan MOL och den ungerska staten den 22 december 2005 upprättat förlängningsavtal, vilket gjorde det möjligt för MOL att till en viss grad undgå att betala kommande gruvavgiftshöjning för kolväteutvinning i senare gruvdriftslagändring Med beaktande av avtalets och den senare ändringens utformning betraktar kommissionen dessa som delar av samma åtgärd (nedan kallad åtgärden) och har i sitt beslut om att inleda ett förfarande utvärderat deras sammantagna effekt.
(20)
Kommissionen kom i sitt beslut om att inleda ett förfarande till den preliminära slutsatsen att MOL som följd av förlängningsavtalet undgått framtida förändringar av gruvdriftsavgiften och i synnerhet gruvdriftslagens efter år 2008 fastställda ändringar. Bolaget har således fått en fördel framför sina konkurrenter, verksamma inom det nuvarande tillståndssystemet (vilka inte slutit liknande förlängningsavtal tidigare och därför måste betala den nya, höjda gruvdriftsavgiften). Kommissionen har i sin preliminära utvärdering bedömt att stödåtgärden utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget och har inte funnit någon grund för att den skulle vara förenlig med den inre marknaden, eftersom något undantag inte synes vara tillämpligt.
(21)
Beslutet om att inleda ett förfarande innehåller övriga faktauppgifter och är att betrakta som en organisk del av detta beslut.
V. REPUBLIKEN UNGERNS SYNPUNKTER
(22)
Ungerns huvudargument beträffande de kumulativa kriterier som avgör om det är fråga om statligt stöd omfattar följande: i) avsaknaden av selektivitet och ii) avsaknaden av en fördel för den påstådda stödmottagaren.
(23)
Vad selektiviteten beträffar är de ungerska myndigheternas huvudsakliga argument att åtgärden inte är selektiv, eftersom MOL till följd av det upprättade förlängningsavtalet hamnat inom ett annat system som avviker från tillståndssystemet.
(24)
Ungern bekräftar först att det är skillnad mellan koncessions- och tillståndssystemen och framhäver att gruvbolaget vid koncession i sin offert kan erbjuda högre gruvdriftsavgift än den som föreligger i det utlysta anbudsförfarandet, medan det vid tillståndsfall är gruvdriftslagen som bestämmer gruvdriftsavgiftens storlek. Ungern anför vidare att det vid sidan av de två systemen förelåg behov av en ny s.k. kvasi-koncessionslösning inom ramen för vilken gruvdriftsavgiftens storlek skulle kunna fastställas i ett särskilt avtal utanför koncessionssystemet. Enligt Ungern kan gruvdriftslagens § 26/A 5 anses som en lämplig rättslig grund för förlängningsavtal för en sådan ”kvasi-koncessions”-lösning, eftersom stadgandet faktiskt undantar gruvdriftsrätten från tillståndssystemets giltighetsområde och placerar den på avtalsmässig grund.
(25)
Ungern tillägger att förlängningsavtalet är en direkt följd av gruvdriftslagens logik. Ungern anser att fastställandet av en gruvdriftsavgift för förlängningsavtalets hela giltighetstid är en naturlig beståndsdel av det avtal som grundar sig på gruvdriftslagens § 26/A 5 och att man inte hade kunnat avtala om tidsförlängning på andra villkor. Detta kan dessutom alla övriga gruvbolag också räkna med och följaktligen har inte MOL åtnjutit någon fördel.
(26)
I gruvdriftslagens § 2011 sägs nämligen att gruvdriftsavgiftens storlek är en summa som bestämts i) i koncessionsavtalet, ii) i gruvdriftslagen eller iii) i förlängningsavtalet. Enligt de ungerska myndigheternas argumentation föreskriver sålunda lagen uttryckligen att den i förlängningsavtalet fastställda gruvdriftsavgiften inte ändras ens vid lagändring. De ungerska myndigheterna anser att gruvdriftslagen, närmare bestämt § 26/A 5, klart uttalar detta när den förordnar att den förhöjda avgiften kan uppgå till högst 1,2 gånger (30) det ursprungliga beloppet. Enligt Ungern är det alltså uteslutet enligt ungersk lag att högre gruvdriftsavgift tillämpas.
(27)
Beträffande den påstådda avsaknaden av en fördel förklarar Ungern att mineraltillgångar utgör statens egendom och att dessa övergår i privat ägo, när gruvbolag som betalt gruvdriftstillstånd påbörjar driften. Analogt refererar Ungern till domen i Ryanair-målet (31) och hävdar att statens verksamhet kan jämföras med en marknadsaktörs verksamhet, även om staten också uppträder som myndighet.
(28)
Ungern förnekar att gruvdriftsavgiften skulle vara av skattekaraktär och definierar den som ersättning för utvinning av mineralråvaror eller som statens andel. Ungern betonar att det faktum att gruvdriftsavgiften bestäms i lag inte är en avgörande faktor när det gäller att bestämma huruvida den är av skattekaraktär eller inte.
(29)
Ungern förklarar dessutom att de tre olika betalningsförpliktelser som föreligger enligt förlängningsavtalet (nämligen förlängningsersättningen, den förhöjda och till samtliga gruvfält utsträckta gruvdriftsavgiften och engångsersättningen) och vilka ingår i gruvdriftslagens föreskrifter, inte ska betraktas som kompensation för inkomster som staten avstått ifrån, utan som inkomster som staten under alla förhållanden är berättigad till. Ungern anser att dessa betalningar ur statlig synpunkt ska betraktas som extrainkomster för vilka staten i gengäld avstår från rätten att utlysa ett anbudsförfarande för de berörda fälten inom ramen för koncessionssystemet, med beaktande av de risker och möjliga inkomster som är förbundna därmed.
(30)
Ungern betonar att inte heller någon annan marknadsaktör i praktiken behövt betala högre gruvdriftsavgift än MOL efter den omdiskuterade lagändringen, eftersom det under den aktuella tidsperioden inte fanns några konkurrenter som omfattades av kategorierna med högre gruvdriftsavgifter.
Tabell 3
Årliga gruvdriftsavgifter som ska betalas av MOL (faktiska och teoretiska summor)
(i miljoner HUF)
Betalningens rättsgrund
Faktiska: enligt förlängningsavtal
Teoretiska: enligt gällande gruvdriftslag
Skillnad
Skillnadens netto nuvärde under 2009
2005
Engångsersättning (32)
[…] (35)
(…)
20 000,0
28 064,5
2006
Förlängningsavgift (33)
(…)
(…)
835,8
1 092,1
Gruvdriftsavgift (34)
(…)
(…)
5 755,7
7 520,0
Sammanlagt
(…)
(…)
6 591,6
8 612,1
2007
Förlängningsavgift
(…)
(…)
769,7
926,5
Gruvdriftsavgift
(…)
(…)
3 428,0
4 126,4
Sammanlagt
(…)
(…)
4 197,7
5 052,9
2008
Förlängningsavgift
(…)
(…)
345,8
382,9
Gruvdriftsavgift
(…)
(…)
-28 444,7
-31 498,5
Sammanlagt
(…)
(…)
-28 099,0
-31 115,6
2009
Förlängningsavgift
(…)
(…)
211,2
211,2
Gruvdriftsavgift
(…)
(…)
-1 942,1
-1 942,1
Sammanlagt
(…)
(…)
-1 730,9
-1 730,9
SLUTSUMMA
(…)
(…)
959,5
8 883,0
Sifferuppgifterna grundar sig på information som de ungerska myndigheterna tillhandahållit.
(31)
Ungern påstår vidare att MOL, som följd av förlängningsavtalet (även om samliga delar i avtalet beaktas, dvs. förlängningsersättning och engångsersättning) faktiskt under årens lopp betalat mer i absolut värde till staten än vad man skulle ha gjort om avtalet inte funnits eller skulle ha betalat enligt gällande gruvdriftslag. De av MOL fullgjorda faktiska betalningarna i förhållande till de teoretiska summorna visas i tabell 3 ovan. Uppgifterna har tillhandahållits av de ungerska myndigheterna.
(32)
Ungern anser att gruvbolagen med rätta har förväntningar på att gruvdriftsavgiften ska vara förutsägbar och att den därför måste vara oförändrad under tidens gång. Lagstiftaren följde under lagändringens gång denna logik eftersom det trots att gruvdriftsavgiften förändrades faktiskt inte fanns ett gruvbolag vars gruvdriftsavgift skulle ha förändrats efter lagändringen. Enligt Ungern tyder gruvdriftslagens ändringar på att staten kan ändra gruvdriftsavgiften för redan i drift satta fält. 2008 års lagändring var samtidigt resultatet av den kompromiss som uppnåtts vid de förlikningsförhandlingar som föregick lagens godkännande. Lagstiftaren kunde på så sätt underförstått acceptera att det förelåg berättigade förväntningar. Följaktligen kan ett gruvbolag med rätta förvänta sig att staten ensidigt inte ändrar dessa avgifter. Ungern fastslår att man av gruvdriftslagens system och vissa föreskrifter kan dra den slutsatsen att gruvdriftsavgiften under hela avtalstiden ska förbli oförändrad.
(33)
Slutligen förklarar de ungerska myndigheterna att ”uppsägningsklausulen” baserar sig på nationella säkerhetshänsyn.
VI. DE BERÖRDA PARTERNAS SYNPUNKTER
(34)
Till kommissionen har inkommit synpunkter från följande berörda parter: den påstådda stödåtgärdens mottagare, MOL, och från det Ungerska gruvförbundet i vilket även MOL är medlem. Båda intressenterna har argumenterat på liknande sätt och deras och Republiken Ungerns iakttagelser har visat sig överlappa varandra till stor del.
(35)
MOL, som anses vara mottagare av det aktuella stödet, hävdar att man i motsats till kommissionens påståenden i beslutet om att inleda ett förfarande inte har gynnats på den ungerska marknaden för kolväteutvinning. En stor del av de genom MOL till ungerska staten erlagda gruvdriftsavgifterna härstammar från gruvfält under J % (dvs. från fält som satts i drift före den 1 januari 1998), vilket i praktiken betyder att MOL betalar 64-75 %, under det att dess konkurrenter (som påbörjat sin produktion senare och driver mindre fält) endast måste betala 12 % i gruvdriftsavgift.
(36)
Dessutom har förlängningsavtalet resulterat i att MOL betalar mer till staten (med hänsynstagande till samtliga delar av förlängningsavtalet) än vad det utan avtal skulle ha betalat enbart enligt gruvdriftslagen.
(37)
Beträffande kommissionens argument att förlängningsavtalet inte kan prövas analogt med koncessionen, eftersom den ingick i tillståndssystemet, anmärker MOL att gruvdriftsrättens förlängning inte innebär rätt till tillstånd grundat på statens ensidiga beslut, utan är en följd av ett avtal som slutits med gruvbolaget. Om lagstiftaren skulle ha velat att detta skulle ingå i statens handlingsbefogenheter, skulle den ha utformat föreskrifterna därom på ett annat sätt. Lagens skrivning tillåter slutsatsen att lagstiftaren hellre önskade reglera förlängningsavtalet analogt med koncessionen.
(38)
I sitt beslut om att inleda ett förfarande hävdar kommissionen att det föreligger en motsägelse mellan de ungerska myndigheternas påstående att behov av lagändringen förelegat för att öka de statliga inkomsterna och det faktum att MOL i praktiken sluppit undan de höjda gruvdriftsavgifterna.
(39)
MOL anser att detta påstående inte är motsägande. Bolaget har å ena sidan betalat mer till staten enligt förlängningsavtalet än vad det skulle ha gjort enligt gruvdriftslagen. MOL betalar dessutom en mycket hög gruvdriftsavgift för gruvfält tillhörande faktor ”J”. Dessutom kan lagändringen ha verkan på fält som sätts i framtida drift.
(40)
Enligt MOL är ersättningen för förlängning, i motsats till vad kommissionen gör gällande, inte i någon del att anse som böter. I gruvdriftslagen förordnas också om sanktioner/böter i fall då gruvdriften bedrivs på lagstridigt sätt. De i förlängningsavtal fastställda ersättningarna innebär resultatet av förhandlingar mellan gruvbolaget och staten. Att sluta avtal är inte obligatoriskt och gruvbolaget kan besluta att inte sluta avtal, förlora sin gruvdriftsrätt och därefter inge ett anbud i ett öppet anbudsförfarande, varefter det slutligen kan bli möjligt att förvärva gruvdriftsrätten billigare.
(41)
Det är vilseledande att jämföra MOL, som slutit sådant förlängningsavtal, med konkurrenter verksamma inom tillståndssystemet. MOL betonar vidare att man uppfyllt samtliga krav och följt de rättsliga föreskrifterna.
(42)
MOL tillägger att kommissionen bedömt multiplikator ”c” som låg (eftersom den inte uppnår den tillämpliga rättsregelns övre gräns som motsvarar 1,2 gånger multiplikatorn). Det bör även framhållas att tillämpningen av höjd gruvdriftsavgift berör nära 150 fält och att gruvdriftsavgiftens höjning resulterat i en betydande ökning av intäkterna från gruvdrift för staten.
(43)
Slutligen anmärker bolaget beträffande kommissionens argument att MOL tack vare undantaget från Brent-tillägget fått en fördel, att även faktor ”J” är priskänslig.
(44)
Det ungerska gruvförbundet Magyar Bányászati Szövetség (nedan kallat gruvförbundet) representerar gruvbolagen eller företag med anknytning till den verksamheten. Dess huvudsyfte är att förbättra de operativa förutsättningarna för gruvdrift i Ungern, uppmärksamt följa lagstiftningsarbetet och agera i medlemmarnas intresse. Förbundet har för närvarande 66 medlemmar, bl.a. MOL. Ordförande för gruvförbundet är en av MOL:s direktörer (36).
(45)
Enligt gruvförbundet går gruvbolagens berättigade förväntningar ut på att gruvdriftsavgiften för de fält som redan är satta i drift ska förbli oförändrade. Staten kan således inte ensidigt ”retroaktivt” höja gruvdriftsavgiften (dvs. beträffande de fält som redan satts i drift). Gruvförbundet har också uttryckt sin åsikt beträffande det lagförslag som föregick gruvdriftslagändringen och denna princip har enligt gruvförbundet lagstiftaren också hela tiden respekterat under lagändringens gång. Man motsatte sig inte den slutliga textversionen, eftersom dess verkan inte leder till höjning av gruvdriftsavgiften vid redan påbörjade transaktioner.
(46)
Beträffande gruvmarknadens allmänna kännetecken och de ekonomiska villkoren förklarar gruvförbundet att tidsperspektivet för gruvdriftsprojekt är relativt långt. Det kan gå 10-15 år mellan påbörjad undersökning och den faktiska utvinningen. Under denna period har gruvbolaget enbart utgifter och, först efter det att utvinningen påbörjats, inkomster. Dessutom föreligger även inneboende geologiska risker för verksamheten, eftersom det inte är säkert att undersökningen blir framgångsrik. Projekten måste därför planeras med största möjliga omsorg. Hur stor vinsten blir av ett projekt beror på talrika faktorer. Med hänsyn till de många olika riskerna förväntar sig näringsgrenen att åtminstone de faktorer som står under statens inflytande ska förbli stabila under projektets livstid, nämligen lagreglernas ramar och gruvdriftsavgiften. På grund av näringens karaktär spelar finansieringsstrukturerna en viktig roll i projekten. Långivarna undersöker kontinuerligt projekten och vid betydande ändringar i villkoren kan de t.o.m. dra tillbaka sin finansiering.
(47)
I politiskt högt instabila länder sluter därför gruvbolagen och staten privaträttsliga avtal med varandra. I stabila regioner, t.ex. i Västeuropa, föreligger inget behov av sådana överenskommelser, eftersom det kan förutsättas att staten inte ändrar på de lagliga ramarna från tid till annan. Vad den statliga andelen beträffar förväntar sig både gruvbolaget och kreditorerna stabilitet. Utan denna stabilitet skulle den till projektet knutna risken öka och ett land med stabil näringspolitik kan inte tillåta sig att ofta förändra sin politik, eftersom detta skulle skrämma bort gruvbolagen.
(48)
Gruvförbundet påminner vidare om att principerna om skydd för rättssäkerhet och förvärvade rättigheter säkerställs till lika delar av europeisk domstolspraxis och den ungerska konstitutionen. Den ungerske lagstiftaren har alltså inte rätt att höja gruvdriftsavgiften beträffande de redan i drift satta fälten och lagstiftningen måste vara förutsebar. Dessutom anser gruvförbundet att gruvdriftsavgiftens ”stabilitet” är en förvärvad rätt.
(49)
Gruvförbundet hänvisar även till förbudet mot diskriminering. Framför allt får det inte förekomma någon diskriminering mellan marknadsaktörer som bedriver sin verksamhet på grundval av en koncession och marknadsaktörer som omfattas av tillståndssystemet. Den ungerska lagstiftaren är därför inte berättigad att ”retroaktivt” höja gruvdriftsavgiften för de fält som redan satts i drift. EU-domstolen har i talrika domar entydigt fastslagit att rättssäkerheten är ett av de grundläggande elementen i gemenskapsrätten. På så sätt måste rättsreglerna vara entydiga, precisa och förutsebara, särskilt om de utövar en negativ verkan på individer eller företag (citerad rättspraxis). Gruvförbundet argumenterar vidare att även den ungerska konstitutionen fastslår principen om rättssäkerhet och förvärvade rättigheter och drar den slutsatsen att rättsreglerna måste vara förutsägbara enligt gemenskapsrätten och de konstitutionella principerna.
(50)
Gruvförbundet anmärker slutligen att försvaret av principen om förvärvade rättigheter bygger på rättssäkerhetsprincipen. Principen om förvärvade rättigheter respekterades till lika delar under de nationella och internationella lagstiftningsprocesserna beträffande gruvdriftsrätten. Andra EU-medlemsstater har också en stabil gruvlagstiftning som sällan ändras.
VII. STATLIGT STÖD ENLIGT ARTIKEL 107.1 I EUF-FÖRDRAGET
(51)
För att avgöra om en åtgärd kan betecknas som statligt stöd, måste kommissionen utvärdera om den omdiskuterade åtgärden uppfyller villkoren i artikel 107.1 i EUF-fördraget. Denna artikel föreskriver följande: ”[o]m inte annat föreskrivs i fördragen, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag den än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna”. I det följande utvärderar kommissionen i ljuset av denna bestämmelse huruvida den aktuella åtgärden utgör statligt stöd.
(52)
Inledningsvis måste det påminnas om att en åtgärd oberoende av dess rättsliga form, kan betecknas som statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget. Även om förlängningsavtalet slutits i samklang med gruvdriftslagens föreskrifter, och Ungern fastställt gruvdriftsavgiften i lag, innebär inte detta i sig att tidigare åtgärder eller deras verkningar är förenliga med EU-reglerna om statligt stöd. Det faktum att en åtgärd är förenlig med nationell lagstiftning har ingen betydelse för om den är förenlig eller ej med EUF-fördragets regler om statligt stöd.
(53)
Dessutom anser inte kommissionen, vilket vi redan förklarat i beslutet om att inleda ett förfarande, att vissa delar av ärendet, nämligen de gällande lagreglerna, förlängningsavtalet eller lagändringen i sig, strider mot reglerna om statligt stöd. Istället betraktar kommissionen i det förevarande ärendet hela serien statliga handlingar som delar av samma ”åtgärd” och bedömer effekterna av förlängningsavtalet kombinerat med de påföljande ändringarna i gruvdriftslagen.
(54)
Beträffande Ungerns argument att man inte anser gruvdriftsavgiften utgöra skatt utan statens andel, anmärker kommissionen att detta argument inte är relevant när man ska utvärdera den statliga stödåtgärden. De statliga stödreglerna är tillämpliga på alla slags kostnader som åläggs företagen och som de genom statliga åtgärder undantas från. Under alla förhållanden måste det dock påpekas att beviljande av statligt förvaltningstillstånd för utvinning av mineral- och kolväteråvaror förefaller vara ett typiskt myndighetsförfarande. De betalningar som skett som kompensation för ett sådant tillstånd liknar skatt eller förvaltningsavgift.
(55)
Beträffande uppsägningsklausulen anser kommissionen slutligen att detta inte är en fråga som hänger ihop med förekomsten av statligt stöd. Det faktum att det i avtalet föreskrivs att avtalet ska upphöra om en tredje part förvärvar mer än 25 % av MOL:s aktier är en åtgärd som inte omfattar statliga medel.
(56)
En åtgärd betraktas som statligt stöd om den är individuell eller selektiv, dvs. som ger endast vissa företag eller viss produktion fördelar.
(57)
Enligt domstolens rättspraxis (37) ska vid bedömningen av selektivitetsvillkoret - som utgör en förutsättning för begreppet statlig stödåtgärd - genom tillämpning av artikel 107.1 i EUF-fördraget bestämmas om en nationell åtgärd inom ramen för en given rättsregel är ägnad att tilldela ”vissa företag eller viss produktion” fördelar gentemot sådana företag och varor som med tanke på åtgärdens syfte rättsligt och de facto kan vara jämförbara.
(58)
Domstolen har vidare vid flera tillfällen (38) konstaterat att artikel 107.1 i EUF-fördraget inte skiljer mellan det statliga stödets orsaker eller syften, utan bedömer dess effekter.
(59)
Begreppet statligt stöd kan dock inte tillämpas på sådana statliga åtgärder som gör skillnad mellan företag, om denna åtskillnad följer av att de utgör del av en systemtyp eller av deras allmänna uppbyggnad.
(60)
Kommissionen håller inte med de ungerska myndigheternas och de berörda parternas argumentering vad gäller bristen på selektivitet.
(61)
För bedömning av huruvida en given åtgärd är selektiv eller inte, måste den tillämpliga referensramen (39) bestämmas.
(62)
I förevarande ärende bedömer kommissionen att den tillämpliga referensramen för utvärdering är systemet för beviljande av tillstånd. MOL var nämligen inte tvunget att i konkurrens lämna bud i ett anbudsförfarande för att förvärva koncession för det stängda området. Istället förvärvade bolaget gruvdriftsrätten för fältet inom ramen för tillståndssystemet och i detta system konkurrerar det med andra marknadsaktörer som hör till detta system. Förlängningsavtalet utgör del av tillståndssystemet. Enbart det faktum att MOL inte kunde påbörja utvinning inom den fastställda tiden och måste ansöka om förlängning, leder inte till att referensramen förändras. Att godkänna argument i denna riktning skulle leda till en situation där man gynnar ett visst företag, vilket är typiskt för koncessionssystemet, men utan konkurrens i ett offentligt anbudsförfarande.
(63)
I verkligheten beror det på de ungerska myndigheternas skönsmässiga beslut om ett fält ska höra till området för koncession eller tillstånd. Om de ungerska myndigheterna skulle vilja tilldela gruvdriftsrätt genom avtal, kan de välja ett överskådligt koncessionsförfarande som innefattar ett öppet anbudsförfarande. Kommissionen kan inte acceptera att ett icke transparent s.k. kvasi-koncessionssystem, som för närvarande bara berör ett enda företag (MOL), ska betraktas som en särskild referensram.
(64)
Ungern har dessutom haft breda befogenheter att bedöma tillståndsförlängningen och senare även lagändringarna för gruvdrift (trots att man kände till dess gynnsamma verkan på MOL eftersom detta företag var den enda aktören på kolvätemarknaden som slöt förlängningsavtal). Ungern kunde hela tiden fritt bestämma gruvdriftsavgiftens storlek, dvs. man skulle också ha kunnat bestämma att inte ändra lagen. Effekterna av åtgärderna har entydigt visat att ett visst företag tilldelats en fördel.
(65)
Med stöd av ovanstående konstaterar kommissionen att tillståndssystemet ska anses utgöra referensramen.
(66)
Inom ramen för tillståndssystemet är förlängningsavtalet uppenbart av selektiv karaktär. Som de ungerska myndigheterna också har bekräftat förfogar parterna under villkorsförhandlingarna över vissa valmöjligheter vad gäller att fastställa de olika delarna av ersättningen och dessutom, vilket är ännu viktigare, kan de bestämma att över huvud taget inte sluta avtalet. De ungerska myndigheterna kunde således överväga om de skulle sluta ett sådant avtal med MOL eller ej (eller med någon som helst annan marknadsaktör) (40).
(67)
Ett sådant förfarande kan enligt systemets logik och karaktär inte styrkas. Syftet med uttagande av gruvdriftsavgift är ena sidan att för statens räkning garantera inkomst på utvinningsvärdet. Å andra sidan betalar man de i förlängningsavtalet fastställda betalningarna som extraersättning innebärande kompensation för förlängningen. I förevarande ärende har dock upprättandet av förlängningsavtalet och den påföljande höjningen av gruvdriftsavgifterna för MOL:s del lett till den paradoxala situationen att MOL, eftersom man inte inledde produktionen i tid, i praktiken fram till år 2020 betalar lägre gruvdriftsavgift för samtliga fält som ingår i tillståndet, under det att konkurrenterna, vilka ingår i samma tillståndssystem och i tid påbörjade sin produktion och därför inte slöt förlängningsavtal, måste betala den i lagen fastställda högre gruvdriftsavgiften.
(68)
Beträffande kolväten var detta det enda förlängningsavtal som slöts. MOL har anmärkt att det beträffande fasta mineralråvaror finns ytterligare gällande förlängningsavtal. Kommissionen konstaterar dock att detta berör andra slags mineralråvaror för vilka det i gruvdriftslagen fastställs andra gruvdriftsavgifter än för kolväten. Det kan vidare anmärkas att lagändringen inte har förändrat gruvdriftsavgiften vad gäller fasta mineralråvaror (dvs. de marknadsaktörer som slutit sådant avtal berördes inte av ”samma åtgärdsserie” och har följaktligen inte tilldelats någon fördel).
(69)
Med stöd av ovanstående anser kommissionen trots de argument som Ungern anfört att serien av åtgärder, nämligen det enligt lydelsen i gruvdriftslagen § 26/A 5 ingångna förlängningsavtalet och den påföljande ändringen i gruvdriftslagen, har varit av selektiv karaktär vad gäller MOL.
(70)
Åtgärdsseriens kombinerade verkan är att det bland dem som förfogat över gruvdriftstillstånd som utfärdats enligt gruvdriftslagen § 5 endast är MOL som tillhört ett sådant särskilt system som skyddat från all sådan höjning av gruvdriftsavgiften för kolväteutvinning som under normala förhållanden skulle ha betalats.
(71)
Följaktligen fastslås att selektivitetskriteriet är uppfyllt med beaktande av omfattande rättsliga valmöjligheter beträffande upprättande av förlängningsavtal och med hänsyn till det faktum att undantaget de facto riktar sig till ett företag.
(72)
I motsats till de ungerska myndigheternas argumentation anser kommissionen att staten inte bedriver näringsverksamhet när den ger tillstånd för gruvdrift. Att bevilja tillstånd för förvaltningskoncessioner eller gruvdrift hör snarare ihop med myndighetsutövning inom typiska rättsområden, eftersom en privatperson primärt inte kan utöva (41) denna verksamhet i Ungern. I Ungern, liksom i andra EU-medlemsstater, kan en privatperson inte vara ursprunglig ägare till mineralråvara. Medlemsstaternas lagstiftning tillförsäkrar i allmänhet myndigheterna kontrollen över mineralråvarorna (42). Därför är det för samtliga företag tillåtet att mot en bestämd avgift utvinna mineralråvaror och det tillkommer myndigheterna att i en av medlemsstaterna vald form för typ och regler besluta om tillstånd, vilket anses som myndighetsutövning. Ungerns ingripande för att lägga gruvdriften under förvaltningskontroll tjänar det allmänna intresset och inte kommersiella syften. Detta agerande måste därför betraktas som en form av statligt ingripande från en myndighets sida olikt en marknadsekonomisk investerares agerande (43).
(73)
Även om man i förevarande ärende skulle bedöma tillståndsgivning för utvinning av mineralråvaror som näringsverksamhet där staten följer kommersiella syften - vilket dock inte är fallet - anmärker kommissionen att det ur finansiell synpunkt inte finns någon klar och direkt anknytning mellan den av Ungern för MOL fastställda gruvdriftsavgiftsnivån och gruvdriftstillståndets värde. Ungerns argumentering, enligt vilken man förfarit som marknadsaktörer när man slöt förlängningsavtalet, kan inte bekräftas. Det finns framför allt ingen indikation på att utlysande av koncessionsansökan om gruvdriftstillstånd för de 12 fälten (vilka man ej skulle ha förlängt), inte skulle ha lett till att en konkurrent hade ingett högre bud. Ungern har inte heller bevisat att man, när man slöt förlängningsavtalet, skulle ha beaktat samtliga ur handelssynpunkt relevanta faktorer och risker, dvs. förlängningsavtalets samtliga ersättningsmoment, den i lagen fram till år 2020 fastställda, eventuellt högre gruvdriftsavgiften, avtalets löptid och eventuella konkurrenter.
(74)
Ungern har vidare hävdat att det efter den ifrågasatta lagändringen i praktiken inte fanns någon annan marknadsaktör som skulle ha varit tvungen att betala högre gruvdriftsavgift än MOL, eftersom det under den aktuella tidsperioden inte fanns sådana konkurrenter som skulle ha tillhört kategorier med högre gruvdriftsavgift.
Tabell 4
Sammanfattning av gruvdriftsavgifter att betala före och efter gruvdriftslagens ändring
Gruvdrifts-avgift tillämpad fram till år 2008
Gruvdrifts-avgift tillämpad under år 2008
Gruvdrifts-avgift tillämpad från 23 januari 2009
Gruvdriftsavgift att betala enligt MOL:s avtal
att tillämpa fram till år 2020
Satt i drift före 1 januari 1998
J % (46)
(minst: 12 %)
J %
(minst: 30 %, + 3 % eller 6 % enligt Brent-tillägget)
J %
(minst: 30 %, + 3 % eller 6 % enligt Brent-tillägget)
J % × c (47)
(minst: 12 %)
Satt i drift under tiden 1 januari 1998-1 januari 2008
12 %
30 %
(+ 3 % eller 6 % enligt Brent-tillägget)
12 %
(+ 3 % eller 6 % enligt Brent-tillägget)
12 % × c
(~ 12.24 % (45))
Satt i drift efter 1 januari 2008 (44)
Naturgasfält, där den utvunna naturgasens mängd årligen understiger 300 miljoner m3
Mineraloljefält, där den utvunna mineraloljans mängd årligen understiger 50 kt
NA
12 %
(+ 3 % eller 6 % enligt Brent-tillägget)
12 %
(+ 3 % eller 6 % enligt Brent-tillägget)
12 % ×c
(~ 12.24 % (45))
Naturgasfält, där den utvunna naturgasens mängd årligen uppgår till mellan 300 och 500 miljoner m3
Mineraloljefält, där den utvunna mineraloljans mängd årligen uppgår till mellan 50 och 200 kt
20 %
(+ 3 % eller 6 % enligt Brent-tillägget)
20 %
(+ 3 % eller 6 % enligt Brent-tillägget)
Naturgasfält, där den utvunna naturgasens mängd årligen överstiger 500 miljoner m3
Mineraloljefält, där den utvunna mineraloljans mängd årligen överstiger 200 kt
30 %
(+ 3 % eller 6 % enligt Brent-tillägget)
30 %
(+ 3 % eller 6 % enligt Brent-tillägget)
Kolväten med speciella gruvdriftsvillkor
12 %
12 %
Naturgas med högt inert gasinnehåll
8 %
8 %
(75)
Detta argument måste avvisas.
(76)
Ovanstående tabell 4 sammanfattar i hur stor utsträckning förlängningsavtalet och gruvdriftslagens senare ändring lett till lägre gruvdriftsavgift för MOL än den som föreskrivs i lag.
(77)
För det första visar uppgifterna från de ungerska myndigheterna att det faktiskt fanns marknadsaktörer som bedrev verksamhet på fält inom tillståndssystemet och som var ålagda att betala högre gruvdriftsavgift än MOL, efter gruvdriftslagens första ändring för tiden mellan den 8 januari 2008 och den 23 januari 2009 respektive efter gruvdriftslagens andra ändring för tiden från den 23 januari 2009 fram till denna dag. Av de ungerska myndigheternas skrivelser framgår att det under år 2008 fanns sådana tillståndsdrivna gruvdriftsfält som drevs av från MOL skilda gruvbolag (48) och för vilka gruvdriftsavgift betalades med över 12 % (mellan 14,24-18 %) som följd av Brent-tilläggets tillämpning.
(78)
För det andra, även om de ungerska myndigheterna påstår att det endast finns konkurrenter som driver mindre fält (dvs. utvinner mindre mängd än 500 m3 eller 200 kt) eller förväntas att sätta i drift sådana, anmärker kommissionen att även om dessa mindre fält skulle tillhöra 12 % kategorin, skulle de dessutom i det givna fallet också betala Brent-tillägget. Detta kan medföra en gruvdriftsavgift på upp till 18 %. Kommissionen påminner åter om att MOL, som en effekt av åtgärden, inte faller under Brent-tillägget, vilket lagen föreskriver för samtliga övriga marknadsaktörer.
(79)
För det tredje, när man betraktar den nuvarande ungerska marknadssituationen är det fler gruvbolag som bedriver kolväteutvinning. Dessutom bedriver många bolag prospektion och kan senare inleda utvinning på fälten och bli MOL:s konkurrenter. Inom ramen för tillståndssystemet måste alla nya aktörer som träder in på marknaden betala den i lag fastställda gruvdriftsavgiften och kommer att konkurrera med MOL, dvs. med det enda bolag vars gruvfält undantagits från den i det allmänna tillståndssystemet tillämpade gruvdriftsavgiften och som ingår under en lägre gruvdriftsavgift.
(80)
För det fjärde anmärker kommissionen att det är ett faktum att MOL betalat cirka 12,24 % i gruvdriftsavgift inte enbart för de tillståndsförlängda 12 fälten, utan för samtliga gruvfält som satts i drift efter den 1 januari 1998, och som vid 2005 års förlängningsavtal varit i drift enligt tillstånd och J % för de fält, som satts i drift före den första januari 1998. MOL:s gruvdriftsavgift bestäms vidare av förlängningsavtalet fram till år 2020 till 12,24 %. På så sätt kommer MOL att ges fördel under en betydande tidsperiod beträffande flertalet av sina med tillstånd verksamma fält.
(81)
För det femte, förutsatt att gruvinspektionen inte skulle ha gått med på förlängningen för de tolv fälten, skulle man för samtliga övriga MOL- fält (49) som tillhör tillståndsgruppen också ha varit tvungen att betala en betydligt högre gruvdriftsavgift, vilket även skulle ha inneburit större statliga inkomster. Dessutom kunde staten, såsom nämns i skäl 73, ha utlyst ett koncessionsförfarande för de 12 ännu ej förlängda fälten och på så sätt eventuellt kunnat få ett högre erbjudande av någon konkurrent.
(82)
När det gäller Ungerns argument att MOL under 2006 och 2007 betalat högre gruvdriftsavgift, nämligen 12,24 %, konstaterar kommissionen att det inte har någon betydelse.
(83)
För det första beror detta på att MOL, i likhet med alla andra bolag som skulle ha velat förlänga sina gruvdriftstillstånd, var tvungna att betala den fastställda höjningen av gruvdriftsavgiften (från 12 % till 12,24 %). I detta hänseende har MOL behandlats utan undantag och inte diskriminerats. Då hade ännu inte MOL getts någon fördel: det var ju först vid den första lagändringen, nämligen efter den 8 januari 2008, som det skedde.
(84)
Dessutom betalade MOL under 2008 28,4 miljarder HUF och under 2009 1,9 miljarder HUF mindre i gruvdriftsavgift för sina verksamma fält än vad man skulle ha betalat om det skett enligt då gällande gruvdriftslag.
(85)
Vad övriga betalningsfaktorer enligt gruvdriftslagen § 26/A (5) beträffar (förlängningsersättning och engångsersättning), betalades dessa som kompensation för förlängningen och inte för rätten till lägre gruvdriftsavgift än den konkurrenterna betalade. Inte någon av dessa betalningsfaktorer kan betraktas som ”förskottsutbetalningar” för eventuella gruvdriftsavgifter avseende senare tidsperioder. Skrivningen i gruvdriftslagen § 26/A (5) är i detta hänseende entydig. I stycket fastställs för övrigt att ”vid förlängning är gruvbolaget skyldigt att utge ersättning”. De två andra faktorerna hör ihop med antalet fält berörda av förlängningen. Sålunda skapar gruvdriftslagen § 26/A (5) ett otvetydigt samband mellan förlängning och betalningsskyldighet.
(86)
Enligt rättspraxis (50) kan stöd som getts ett visst företag inte uppvägas av att det företaget påförs en avgift som utgör en konkret och särskild avgift som inte har något samband med den åtgärd som utgör stöd. I förevarande ärende utgör, enligt vad som beskrivs i skäl 85, övriga betalningsfaktorer enligt gruvdriftslagen § 26/A (5) en ersättning för förlängning som kan betraktas som en konkret och särskild avgift som inte har något samband med en senare ändring av de lagstadgade avgifterna inom tillståndssystemet.
(87)
Slutligen påminner kommissionen om att förlängningsavtalet och den påföljande höjningen av gruvdriftsavgiften för MOL:s del ledde till den paradoxala situationen att MOL, eftersom man inte inlett produktionen i tid, fram till år 2020 för så gott som alla sina fält som omfattas av tillståndsskyldighet betalar lägre gruvdriftsavgift; dess konkurrenter däremot, som inledde produktionen i tid och som ingår i samma tillståndssystem, måste betala den högre lagstadgade gruvdriftsavgiften.
(88)
Med stöd av ovanstående fastställer kommissionen att MOL genom åtgärden tillförsäkrats förmån. Åtgärden undantar MOL från sådana kostnader som annars skulle åvila företaget. Den kombinerade effekten av förlängningsavtalet och gruvdriftslagens påföljande ändring har medfört att företaget tilldelats en förmån.
(89)
Åtgärden leder till bortfall av inkomster som skulle tillkomma staten och den tas alltså från statliga medel.
(90)
MOL är ett integrerat olje- och gasindustribolag och utgör ett företag. Det konkurrerar med andra företag vilka inte har tilldelats samma fördel. Åtgärden snedvrider således konkurrensen. Dessutom är MOL verksamt inom en näringsgren där handel förekommer mellan medlemsstaterna. Villkoret angående påverkan på handeln inom gemenskapen är således uppfyllt.
(91)
På grundval av de argument som utvecklas ovan bedömer kommissionen att åtgärden uppfyller kriterierna i artikel 107.1 i EUF-fördraget. Under sådana omständigheter måste den ifrågasatta åtgärden betraktas som statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
VIII. STÖDETS FÖRENLIGHET MED DEN INRE MARKNADEN
(92)
Artikel 107.2 och 107.3 i EUF-fördraget möjliggör undantag från den allmänna regeln i artikel 107.1 om att statliga stöd är oförenliga med den inre marknaden.
(93)
Kommissionen utvärderar i det följande åtgärdens förenlighet enligt dessa undantag. Det bör noteras att Ungern inte har framfört några argument beträffande förenligheten med den inre marknaden.
(94)
Det kan vidare anmärkas, att den ifrågasatta åtgärden minskar de kostnader som under normala omständigheter skulle bäras av MOL och de ska därför betraktas som verksamhetsstöd.
(95)
Undantagen i artikel 107.2 i EUF-fördraget är inte tillämpliga i förevarande fall, eftersom denna åtgärd inte utgör stöd av social karaktär, inte getts enskild konsument, inte getts för att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser eller som getts till näringslivet i vissa av de områden i Förbundsrepubliken Tyskland som påverkats av Tysklands delning.
(96)
Artikel 107.3 i EUF-fördraget möjliggör ytterligare undantag.
(97)
Enligt artikel 107.3 a kan ”stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning” anses som förenligt med den inre marknaden. Vid tiden för anslutningen kunde Ungerns hela territorium betraktas som ett sådant område och de flesta av landets regioner kan även i fortsättningen få del av sådant stöd (51).
(98)
Statligt stöd till stödområden regleras i kommissionens riktlinjer för nationellt regionalstöd för perioden 2007-2013 (52) (nedan kallade riktlinjerna). Enligt riktlinjerna kan statligt stöd i princip tillåtas enbart för täckande av investeringskostnader (53). Som vi redan nämnt ovan kan det aktuella stödet inte anses som investeringsstöd. Vad driftstödet beträffar främjar åtgärden inte alls någon verksamhet eller regional näringsutveckling och är inte tidsbegränsad, minskar inte och står inte i något hänseende i proportion till att avhjälpa någon ekonomisk störning (54).
(99)
Mot denna bakgrund fastslår kommissionen att stödet inte omfattas av undantaget i artikel 107.3 a i EUF-fördraget
(100)
Enligt artikel 107.3 b i EUF-fördraget kan ”stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse eller för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi” anses förenligt med den inre marknaden.
(101)
Kommissionen anmärker att det aktuella stödet inte är tänkt att främja genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse och kommissionen har inte heller funnit bevis för att det varit avsett att avhjälpa en allvarlig störning i den ungerska ekonomin.
(102)
Kommissionen fastslår mot denna bakgrund att stödet inte uppfyller villkoren för undantag i artikel 107.3 b i EUF-fördraget.
(103)
Enligt artikel 107.3 d i EUF-fördraget är stöd för att bevara kultur och bevara kulturarvet förenligt med EUF-fördraget om det inte påverkar handelsvillkoren och konkurrensen inom unionen i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Denna bestämmelse är uppenbarligen inte tillämplig i förevarande ärende.
(104)
Artikel 107.3 c i EUF-fördraget anger att stöd för att underlätta utvecklingen av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner kan anses förenliga med fördraget när de inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Kommissionen har utarbetat talrika riktlinjer och meddelanden som förklarar hur den tillämpar undantaget enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget.
(105)
Kommissionen anser dock att de undantag som tagits in i dessa riktlinjer och meddelanden inte kan tillämpas i förevarande ärende på grund av stödets natur och karaktär. Ungern har dessutom inte hänvisat till att stödet skulle kunna vara förenligt med den inre marknaden enligt dessa regler.
(106)
Stödet i fråga utgör således statligt stöd som är oförenligt med den inre marknaden.
IX. BERÄTTIGADE FÖRVÄNTNINGAR, FÖRVÄRVADE RÄTTIGHETER OCH DISKRIMINERING
(107)
Fastän kommissionen inte bestrider argumentet att förutsägbarhet i allmänhet är en investeringsfrämjande faktor, måste det dock anmärkas att de bolag som fått stöd, med beaktande av att kommissionens kontroll av statligt stöd enligt artikel 108 i EUF-fördraget är tvingande, i princip inte kan ha berättigade förväntningar på stödets laglighet såvida det inte beviljats i enlighet med det statliga stödförfarandet (55). I detta hänseende kan stödmottagarna inte åberopa god tro för att skydda de förvärvade rättigheterna och undvika återkrav (56).
(108)
Det är visserligen sant att domstolen flera gånger har uttalat att varje rättssubjekt har rätt att åberopa principen om skydd för berättigade förväntningar (det vill säga skydd av sådana förväntningar som är väl grundade) om någon som helst institution inom unionen väcker grundade förväntningar. Men ingen kan åberopa denna princip om det allmänna inte har gett exakta försäkringar till nämnda personer. (57) I förevarande ärende har ingen EU-institution gett MOL några försäkringar som ger någon grund för sådana förväntningar.
(109)
Det är också sant att stödmottagaren till ett rättsstridigt statligt stöd kan åberopa exceptionella omständigheter enligt vilken han välgrundat kunnat anta att stödet varit lagligt och att han därför kan vägra återbetala. I förevarande ärende förekommer inga sådana exceptionella omständigheter. Tvärtom visar 2008 års lagändring av gruvdriftslagen att gruvbolag i princip inte kan förlita sig på att inga lagändringar görs.
(110)
Kommissionen påminner om att lagstiftaren nyligen har ändrat gruvdriftsavgiften två gånger för de i drift satta gruvfälten, nämligen från och med den 8 januari 2008 och från och med den 23 januari 2009. För det första måste också betonas att gruvdriftslagens ändring år 2008 utformades så att den skulle tillämpas också på de gällande gruvdriftstillstånden. Detta visar klart det faktum att texten i 2008 års gruvdriftslag berör även villkoren för de före 2008 utgivna tillstånden. För dessa tillstånd anpassades gruvdriftsavgiften från den tidpunkt gruvdriftslagens ändringar trädde i kraft. Detta tjänar som bevis för att gruvbolag som har tillstånd inte med rätta kan ha förväntningar på eller inneha förvärvad rättighet beträffande oförändrad gruvdriftsavgift under hela tillståndstiden.
(111)
I motsats till vad Ungern och andra berörda parter föredragit bekräftar unionsdomstolarnas rättspraxis (58) att privatpersoner inte kan lita på att någon lagändring inte kommer att äga rum. På samma sätt kräver inte rättssäkerhetsprincipen att lagändringar inte kommer att kunna äga rum.
(112)
Argumentet om diskriminering måste också avvisas. Att höja gruvdriftsavgiften innebär inte diskriminering om detta tillämpas på alla, särskilt som det inom systemet inte görs någon skillnad (dvs. man gör ingen skillnad mellan de bolag som verkar med tillstånd).
X. ÅTERKRAV
(113)
Enligt EUF-fördraget och domstolens fasta rättspraxis har kommissionen - när den är övertygad om att stödet är oförenligt med den inre marknaden - rätt att besluta att den berörda staten måste upphöra med eller ändra sitt stöd (59). Domstolen har dessutom vid upprepade tillfällen slagit fast att syftet med den skyldighet som ställts på staten att inställa stöd, som av kommissionen betraktats som oförenliga med den inre marknaden, är att återställa den tidigare rådande situationen (60). Domstolen har i detta hänseende förklarat att målet nås när stödmottagaren återbetalat det lagstridigt erhållna stödet och sålunda förlorat den fördel den getts på marknaden i förhållande till sina konkurrenter och när den situation som rådde före stödets utbetalande återställts (61).
(114)
Som följd av nämnda rättspraxis föreskriver artikel 14 i rådets förordning (EG) nr 659/99 (62), att ”[v]id negativa beslut i fall av olagligt stöd ska kommissionen besluta att den berörda medlemsstaten ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att återkräva stödet från mottagaren”.
(115)
Med beaktande således av att den undersökta åtgärden visat sig utgöra ett rättsstridigt och oförenligt stöd måste detta återkrävas för att marknaden ska återgå till den situation som rådde vid tiden före stödåtgärden. Återbetalningskravet ska därför fullgöras från tidpunkten när stödmottagaren tillhandahållits fördelen, dvs. när stödet ställdes till stödmottagarens förfogande, och fram till den dag den faktiska återbetalningen sker löper återkravsränta.
(116)
I förevarande ärende måste hela raden av statliga åtgärder beaktas. Förlängningsavtalet skyddade MOL mot framtida lagstadgade gruvdriftsavgifter. MOL:s fördel förverkligades när den första lagändringen trädde i kraft, dvs. den 8 januari 2008. Detta är den tidpunkt när MOL i praktiken undantogs från höjningen av gruvdriftsavgiften och följaktligen gavs en fördel i förhållande till sina konkurrenter.
(117)
Såsom förklaras i skäl 61-65 omfattar den tillämpliga referensramen andra marknadsaktörer som är verksamma inom ramen för tillståndssystemet. Fördelen består således av skillnaden mellan den av MOL efter lagändringen betalda faktiska gruvdriftsavgiften för de tillståndsdrivna fälten och gruvdriftsavgiften enligt gruvdriftslagen.
(118)
Som redan nämnts i skäl 85 bedömer kommissionen att de i avtalet reglerade övriga ersättningarna (förlängningsavgiften och engångsavgiften) har betalats som kompensation för tidsförlängning och inte för rätten till lägre gruvdriftsavgift än den som konkurrenterna betalar. Därför kan dessa vid uträkningen av fördelen inte tas i beaktande.
Tabell 5
Summan under den aktuella tiden av MOL:s verkliga och ”teoretiska” betalningsskyldighet avseende gruvdriftsavgift
Gruvdriftsavgifts- betalning
Faktisk (63)
(enligt förlängningsavtalet) i miljoner HUF
Teoretisk
(enligt gällande gruvdriftslag) i miljoner HUF
Skillnad (i miljoner HUF)
2008
106 226,3
134 671,0
-28 444,7
2009
67 099,7
69 041,8
-1 942,1
(119)
Den skillnad som framgår av tabell 5 uppgick år 2008 till 28,4 miljarder HUF och år 2009 till 1,9 miljarder HUF, dvs. till totalt 30,3 miljarder HUF. Denna summa måste Ungern således återkräva från MOL tillsammans med återkravsränta. Återkravet ska utsträckas även till 2010 års summor, dock står beträffande dessa ännu inga uppgifter till förfogande.
(120)
Storleksskillnaden mellan de under år 2008 och 2009 bortfallna gruvdriftsavgifterna beror på att lagstiftaren i och med att den andra ändringen av gruvdriftslagen trädde i kraft den 23 januari 2009 (efter kommissionens beslut om att inleda ett formellt granskningsförfarande) beträffande vissa fält (de som satts i drift mellan 1998 och 2008) åtminstone delvis, återställt den situation som rått före 2008 års lagändring.
XI. SLUTSATS
(121)
Enligt ovanstående fastställer kommissionen att stödåtgärden till förmån för MOL, dvs. kombinationen av förlängningsavtalet och 2008 års lagändring av gruvdriftslagen, utgör statligt stöd som är oförenligt med den inre marknaden i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
(122)
Med hänsyn till att åtgärden sålunda är att betrakta som ett lagstridigt och oförenligt stöd, ska detta återkrävas av MOL för att återställa den situation som rådde på marknaden innan stödet beviljades.
(123)
Återkravet uppgår för år 2008 till 28 444,7 miljoner HUF och för år 2009 till 1 942,1 miljoner HUF. Beträffande år 2010 och de gruvdriftsavgifter som redan betalats ska Ungern beräkna det belopp som ska återbetalas på samma sätt som för åren 2008 och 2009 fram till dess att stödåtgärden har upphört.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
1. Den fasta gruvdriftsavgift som definieras i det förlängningsavtal som ingicks mellan ungerska staten och MOL Nyrt. den 22 december 2005 utgör, i kombination med de senare ändringarna av 1993 års lag XLVIII om gruvdrift, statligt stöd till MOL Nyrt. i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
2. Det i punkt 1 nämnda statliga stöd som Ungern olagligen och i strid med artikel 108.3 i EUF-fördraget beviljat MOL Nyrt. är oförenligt med den inre marknaden.
3. Ungern ska inom två månader från delgivningen av detta beslut upphöra med det stöd som avses i punkt 1.
Artikel 2
1. Ungern ska från stödmottagaren återkräva det stöd som avses i artikel 1.
2. Summan av det statliga stödet uppgår för år 2008 till 28 444,7 miljoner HUF och för år 2009 till 1 942,1 miljoner HUF. Beträffande det statliga stödbeloppet för år 2010 ska Ungern beräkna detta fram till den dag åtgärden upphört.
3. De belopp som ska återkrävas omfattar ränta som löper från den tidpunkt när stödet ställdes till stödmottagarens förfogande fram till den dag det faktiskt återbetalas.
4. Räntorna ska beräknas som kapitaliserad ränta enligt kapitel V i förordning (EG) nr 794/2004, ändrad genom förordning (EG) nr 271/2008.
Artikel 3
1. Återkravet av det i artikel 1 nämnda stödet ska ske omedelbart och effektivt.
2. Ungern ska säkerställa att detta beslut genomförs inom fyra månader från den dag det har delgivits.
Artikel 4
1. Inom två månader från dagen för delgivning av detta beslut ska Ungern lämna följande upplysningar till kommissionen:
a)
Det totala belopp (kapital och ränta) som ska återkrävas från stödmottagaren inklusive det beräknade stödet för år 2010.
b)
Detaljerad beskrivning av de åtgärder som redan vidtagits eller som planeras för att följa detta beslut.
c)
Dokument som visar att stödmottagaren har anmodats att betala tillbaka stödet.
2. Ungern ska hålla kommissionen underrättad om de nationella åtgärder som vidtagits för att genomföra detta beslut fram till dess att återkravet av det stöd som avses i artikel 1 har slutförts. På kommissionens begäran ska Ungern omgående lämna information om de åtgärder som redan har vidtagits eller som planeras för att fullfölja detta beslut. Informationen ska också innehålla detaljerade upplysningar angående de stödbelopp och räntebelopp som redan har återkrävts från stödmottagaren.
Artikel 5
Detta beslut riktar sig till Republiken Ungern.
Utfärdat i Bryssel den 9 juni 2010.

Labels: 4
19
14
12
18